KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ELEANOR SHARPSTON

esitatud 8. juunil 2017 ( 1 )

Kohtuasi C‑490/16

A. S.

versus

Sloveenia Vabariik

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Sloveenia Vabariigi kõrgeim kohus))

ja

Kohtuasi C‑646/16

Jafari

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgerichtshof Wien (kõrgeim halduskohus, Viin) (Austria))

Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Piirid, varjupaik ja sisseränne – Kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramine – Rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumid – Määruse (EL) nr 604/2013 artiklite 12, 13 ja 14 artiklite tõlgendamine – Määruse (EÜ) nr 562/2006 artikli 5 lõike 4 punkti c tõlgendamine)

Sissejuhatus

1. Kui vaadata Euroopa kaarti ja asetada sellele Euroopa Liidu kaart ning markeerida hoolikalt liidu välispiirid, tulevad välja teatavad ilmsed tõsiasjad. Ida poole jääb pikk maapiir, mis hõlmab vähemalt üheksat liidu liikmesriiki. ( 2 ) Balkani poolsaarel muutub geograafia – nagu ka ajalugu – pisut keeruliseks. ( 3 ) Oluline on siin see, et Türgist viib otse Euroopa Liitu „maismaasild“. Euroopa Liidu territooriumist lõunasse jääb Vahemeri – mille saab ületada paadiga, kui olud inimese kodumaal on piisavalt ebameeldivad, et ta selle hulljulge katsumuse ette võtaks. Kõige lühem on mereületus siis, kui randuda Kreekas, Maltal või Itaalias – või mere läänepoolseimas otsas Hispaanias. Seega on Euroopa Liidu ida‑ ja kagupiir potentsiaalselt avatud maismaamigratsioonile, ( 4 ) lõunapiir aga potentsiaalselt migratsioonile üle Vahemere.

2. Euroopa Liidu lääneserv on migratsioonile palju vähem avatud. Kõigepealt kulgeb mööda kogu liidu territooriumi lääneserva Atlandi ookeani rannik. Põhja pool on samuti meri: Iiri meri, La Manche ja Põhjameri; ( 5 ) Skagerrak, ( 6 ) Kattegat ja Läänemeri. ( 7 ) Nagu Läänemere lõunaosal, on ka Rootsil põhjas maismaapiir Norraga, mis on tema naaberriik. Soomel on nii mere‑ ( 8 ) kui ka maismaapiirid. ( 9 ) Seega on läänes ja põhjas migratsioon nii geograafiliste kui ka klimaatiliste tingimuste tõttu palju keerulisem.

3. „Dublini süsteem“ ( 10 ) ei lähtu Euroopa kaardist, mida äsja kirjeldasin. See eeldab hoopis vaikimisi, et kõik rahvusvahelise kaitse taotlejad saabuvad õhu teel. Kui nad seda teeksid, oleks teoreetiliselt mõnevõrra suurem võimalus, et igasse 28 liikmesriiki saabuks (väga ligikaudu) võrdne arv taotlejaid. ( 11 ) Seda arvestades on kehtestatud süsteem väga mõistlik.

4. Veel üks oluline Dublini süsteemi tunnus on keskendumine rahvusvahelise kaitse taotlejale kui üksikisikule. Iga (Dublini III määruse artikli 2 punktis c määratletud) taotlejat hinnatakse III peatükis sätestatud kriteeriumide põhjal, et määrata kindlaks, milline liikmesriik vastutab tema rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest. Kogu määrus on sõnastatud üksikisiku seisukohast. See on mõistagi õige ja korrektne. Kaitset otsivad inimesed ei ole statistika; neid tuleb kohelda inimlikult ja nende põhiõigusi austades. Tavalistel aegadel võib Dublini III määruses ette nähtud lähenemisviisi rakendamine eeldada halduskooskõlastamist ja ‑koostööd eri liikmesriikide pädevate ametiasutuste vahel, kuid sellest ei teki olemuslikke ega ületamatuid raskusi.

5. Ajavahemikul septembrist 2015 kuni märtsini 2016 olid ajad kõike muud kui tavalised.

6. Euroopa Komisjoni asepresident kirjeldas Euroopa Liitu tabanud äkilise migratsioonitulva aluspõhjust nii: „Maapealne põrgu on olemas. Selle nimi on Süüria. On mõistetav, et miljonid sealt pageda püüavad. Mõistetav on seegi, et nad püüavad jääda võimalikult kodu lähedale. Ja kui see ei õnnestu, üritavad nad mõistagi otsida turvapaika mujalt. […] Üha rohkem inimesi põgeneb. Olukord naaberriikides pakub lootust vähe või vahel üldse mitte. Nii otsivad inimesed turvapaika Euroopas [Türgi kaudu, kus viibib rohkem kui kaks miljonit põgenikku]. Niikaua kui sõda jätkub, ei vaibu ka põgenike sissevool. Selle konflikti lõpetamiseks on vaja teha palju ja sellega on seotud terve maailm. Vahepeal aga peame tegema kõik jõupingutused, et põgenikevoolu hallata, anda inimestele turvaline peatuspaik selles piirkonnas, liidus ja ülejäänud maailmas.“ ( 12 )

7. Seetõttu ühines väga suurel arvul Süüriast ümber asuvaid isikuid seniste inimvooludega, mis suundusid Euroopa Liidu poole maailma teistest sõja‑ või näljapiirkondadest: ( 13 ) Afganistanist ja Iraagist. Suure meediatähelepanu pälvisid õudsed tragöödiad, milles ülerahvastatud lekkivad täispuhutavad paadid 2015. aasta suvekuudel Vahemere ületamise käigus uppusid. Teine suurem Euroopa Liitu suunduv migratsioonitee oli aga maismaal, nimelt „Lääne-Balkani marsruut“.

8. See marsruut sisaldas mere‑ ja/või maismaareisi Türgist läände Kreekasse ning seejärel Balkani poolsaare lääneossa. Inimesed reisisid eeskätt läbi Makedoonia, Serbia, Horvaatia, Ungari ja Sloveenia. ( 14 ) See marsruut muutus populaarseks pääsuteeks Euroopa Liitu 2012. aastal, mil lõdvendati Schengeni viisanõudeid viie riigi – Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Montenegro, Serbia ja Makedoonia – suhtes. Kuni märtsini 2016 said paljud seega reisida ühtsel põhimarsruudil, mis kulges Türgist Kreekasse ja sealt läbi Balkani poolsaare lääneosa põhja poole. ( 15 )

9. Lääne-Balkani marsruudil reisijad ei soovinud jääda nendesse riikidesse, kust nad pidid endale meelepärasesse sihtkohta jõudmiseks läbi minema. Ka need riigid ei soovinud, et nad jääksid. Makedoonia ja Serbia ametiasutused võimaldasid transpordi (mille eest tasusid seda kasutanud inimesed) ( 16 ) ja lubasid seda marsruuti kasutavatel inimestel liikuda üle piiri Horvaatiasse, eriti pärast seda, kui piir Ungariga suleti. Ka Horvaatia ja Sloveenia ametiasutused võimaldasid transpordi (seekord tasuta) ja lubasid inimestel liikuda üle vastavate piiride Austria ja Saksamaa poole. Balkani poolsaare lääneosa riikide poliitikat nende kolmandate riikide kodanike lubamisel enda territooriumile ja nendele võimaluste andmisel, näiteks transpordi võimaldamisel kuni piirini teel neile meelepärase sihtkoha poole on nimetatud „rohelise tule näitamiseks“.

10. Komisjon tegi 27. mail 2015 muu hulgas ettepaneku võtta ELTL artikli 78 lõike 3 alusel vastu nõukogu otsus luua hädaolukorrale reageerimise mehhanism peamiselt Itaalia ja Kreeka abistamiseks, sest üldiselt olid nemad esimesed Euroopa Liitu sisenemise liikmesriigid ja seisid seetõttu vastamisi äkilise kolmandate riikide kodanike sissevooluga. See oli esimene ettepanek sellele sättele tugineda. Nõukogu võttis 14. septembril 2015 selle ettepaneku põhjal vastu otsuse. ( 17 ) Seda tehes märkis nõukogu, et Kreeka ja Itaalia konkreetsel olukorral on tagajärgi teistes geograafilistes piirkondades, näiteks „Lääne-Balkani rändemarsruudil“. ( 18 ) Otsuse 2015/1523 eesmärkide hulka kuulus ühes nimetatud riigis rahvusvahelise kaitse taotluse esitanute ümberpaigutamine. Veel üks eesmärk oli võimaldada ajutiselt peatada Dublini III määruses sätestatud reeglid, nende seas kriteerium, mis asetas vastutuse rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest liikmesriigile, kuhu taotleja ebaseaduslikult kolmanda riigi piiri ületades esimesena sisenes. Selle meetme väidetav eesmärk oli 40000 taotlejat kahe aasta jooksul teistesse liikmesriikidesse ümber paigutada. Otsus võeti vastu ühel häälel.

11. Nädala jooksul võttis nõukogu vastu teisegi otsuse, milles nähti ette 120000 rahvusvahelist kaitset vajava kolmandate riikide kodaniku ümberpaigutamise kava. ( 19 ) Otsusega 2015/1601 seati sisse ka jaotuskvoodid, millest nähtus, kui palju asjaomaseid kolmandate riikide kodanikke tuli liikmesriikidesse paigutada. ( 20 ) See otsus oli poliitiliselt vastuoluline ja võeti vastu kvalifitseeritud häälteenamusega. ( 21 ) Komisjoni presidendi kutsel peeti 25. oktoobril 2015 kõrgel tasandil kohtumine, millel osales nii liidu liikmesriike kui ka kolmandaid riike. ( 22 ) Osalejad leppisid kokku reas meetmetes (mis väljendati „avalduses“) koostöö parendamiseks ja konsultatsioonide sisseseadmiseks Lääne-Balkani marsruudile jäävate riikide vahel. Samuti otsustasid nad võtta (kohe rakendamisele kuuluvad) meetmed eesmärgiga piirata teisest rännet, pakkuda peavarju kolmandate riikide kodanikele, hallata piire ning võidelda inimeste ebaseadusliku üle piiri toimetamise ja inimkaubanduse vastu. ( 23 ) Millised täpselt on nende meetmete õiguslik alus ja õiguslikud tagajärjed, on ebaselge. ( 24 )

12. Vahepeal teatas ajakirjandus 21. augustil 2015, et Saksamaa on Süüria kodanikud Dublini III määruse nõuetest „vabastanud“. ( 25 ) Septembris 2015 taastas Saksamaa pärast mõne päeva jooksul sadade tuhandete inimeste vastuvõtmist piirikontrolli Austriaga. Ta tühistas selle nn vabastuse novembris 2015.

13. Ungari sulges 15. septembril 2015 piiri Serbiaga. Selle tagajärjel suunati suur inimvool ümber Sloveeniasse. Ungari rajas 16. oktoobril 2015 tara oma piirile Horvaatiaga. Makedoonia rajas ajavahemikus novembrist 2015 kuni veebruarini 2016 tara enda ja Kreeka vahelisele piirile.

14. Oktoobri lõpuks 2015. aastal oli Lääne-Balkani marsruudil Kreekast Kesk-Euroopasse reisinud ligi 700000 inimest. Asjakohaseid arvusid on eri allikates nimetatud „pretsedendituteks“, „massiivseks sissevooluks“ ja „erandlikeks“. Statistilised andmed riikidesse sisenemise ja registreerimise kohta on sellele marsruudile jäävates eri riikides erinevad. Serbiasse saabus päevas (oktoobris) ligikaudu 10000 ja (novembris) ligikaudu 5000 inimest. ( 26 )

15. Sloveenia alustas enda ja Horvaatia vahelisele piirile tara rajamist 11. novembril 2015. Detsembris 2015 rajas Austria tara peamisele piiriületuskohale enda ja Sloveenia vahelisel piiril. Vahepeal oli Austria 16. septembril 2015 ajutiselt taastanud kontrolli sisepiiridel.

16. Austria teatas 14. veebruaril 2016, et ta võtab vastu inimesi ainult Afganistanist, Iraagist ja Süüriast. Politseiteenistuste juhid kohtusid 18. veebruaril 2016 Zagrebis ja tegid avalduse. ( 27 )„Rohelise tule näitamise“ poliitika Lääne-Balkani marsruudil lakkas, kui Austria (veebruaris 2016) oma liberaalset varjupaigapoliitikat muutis.

17. Mis puudutab teisi riike, siis taastas Prantsusmaa ajutiselt kontrolli sisepiiridel juulist 2016 kuni jaanuarini 2017. Taani tegi sedasama, pikendades seejärel kontrolli 4. jaanuarist 2016 kuni 12. novembrini 2016. Norra taastas kontrolli sisepiiridel 26. novembrist 2015 kuni 11. veebruarini 2017 ning Rootsi võttis samalaadsed meetmed 12. novembrist 2015 kuni 11. novembrini 2016.

18. Inimeste arvukat rännet Lääne-Balkani marsruudil suhteliselt lühikese aja jooksul 2015. aasta lõpul ja 2016. aasta algul koos sellega kaasnenud poliitiliste raskustega on üldiselt ja lühidalt nimetatud „põgenikekriisiks“ ehk „humanitaarkriisiks“ Balkani poolsaare lääneosas. Tegu oli suurima inimeste rändega Euroopas alates II maailmasõjast. Sellise täiesti erakorralise olustiku taustal on esitatud käesolevad kaks eelotsusetaotlust.

Rahvusvaheline õigus

Genfi konventsioon

19. Genfi pagulasseisundi konventsiooni ( 28 ) artikli 31 lõige 1 keelab loata riigis viibivate pagulaste karistamise ebaseadusliku riiki sisenemise või seal viibimise eest, kui nad põgenevad territooriumilt, kus on ohus nende elu või vabadus, ning kui nad teatavad endast ametiasutustele ja põhjendavad ebaseadusliku riiki sisenemise või seal viibimise. Artikli 31 lõike 2 kohaselt ei tohi riigid kehtestada pagulastele oma territooriumil muid liikumispiiranguid peale vajalike. Piiranguid võib kohaldada üksnes seni, kui pagulaste seisund on määratletud või nad saavad loa asuda teise riiki. Riigid peavad andma pagulastele mõistlikult aega ja vajalikud vahendid teise riiki pääsemise loa saamiseks.

Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon

20. Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni ( 29 ) artiklis 3 on sätestatud, et kedagi ei või piinata ega ebainimlikult või alandavalt kohelda ega karistada.

Liidu õigusaktid

Harta

21. Euroopa Liidu põhiõiguste harta ( 30 ) artikkel 4 vastab Euroopa inimõiguste konventsiooni artiklile 3. Harta artikkel 18 tagab varjupaigaõiguse kooskõlas Genfi konventsiooni sätetega.

Dublini süsteem

Dublini III määrus

22. Dublini III määruse territoriaalset kohaldamisala reguleerivad normid on keerukad. Taanis oli selle eelkäija, Dublini II määrus alates 2006. aastast kohaldatav vastavalt Euroopa Ühenduse ja Taani Kuningriigi vahelisele lepingule, mis käsitleb kriteeriumide ja mehhanismide kehtestamist selle riigi määramiseks, kes vastutab Taanis või mõnes teises Euroopa Liidu liikmesriigis esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest, ning sõrmejälgede võrdlemise Eurodac-süsteemi kehtestamist Dublini konventsiooni tõhusa kohaldamise eesmärgil. ( 31 ) Dublini III määruse suhtes sellist lepingut ei ole. Ühendkuningriik ja Iirimaa ei ole teatanud soovist osaleda Dublini III määruse vastuvõtmisel ja kohaldamisel vastavalt võimalusele, mille pakuvad artikkel 3 ja artikli 4a lõige 1 Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud protokollis nr 21 Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suhtes. Teiste liidu liikmesriikide suhtes on see määrus kohaldatav tavaliselt, ilma piiranguteta.

23. Šveitsi suhtes on Dublini III määrus kohaldatav vastavalt Euroopa Liidu ja Šveitsi Konföderatsiooni vahelisele lepingule liikmesriigis või Šveitsis esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava riigi määramise kriteeriumide ja mehhanismide kohta. ( 32 )

24. Dublini III määruse põhjendustes on muu hulgas väljendatud järgmist. – Euroopa ühine varjupaigasüsteem (edaspidi „ühine varjupaigasüsteem“) on osa Euroopa Liidu eesmärgist luua järk-järgult vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala, mis on avatud neile, kes olude sunnil Euroopa Liidus õiguspäraselt kaitset taotlevad. See rajaneb Genfi konventsiooni täielikul ja kõiki hõlmaval kohaldamisel. Ühine varjupaigasüsteem peaks lühiajaliselt hõlmama selget ja toimivat menetlust rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramiseks. ( 33 ) – Selline menetlus peaks põhinema liikmesriikide ja asjaomaste isikute seisukohast erapooletutel ja õiglastel alustel. Eelkõige peaks see võimaldama kiiresti määrata vastutav liikmesriik, et tagada tegelik juurdepääs rahvusvahelise kaitse andmise menetlusele ja mitte seada ohtu rahvusvahelise kaitse taotluste kiire menetlemise eesmärki. ( 34 ) – Dublini süsteem on ühise varjupaigasüsteemi nurgakivi, kuna sellega jagatakse liikmesriikide vahel selgelt vastutus rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest. ( 35 ) – Dublini süsteemi kohaldamisel on vaja arvesse võtta liidu varjupaigaõigustikku. ( 36 ) – Lapse parimate huvide kaitse ja austus pereelu vastu on Dublini III määruse kohaldamisel esmatähtsad. ( 37 ) Ühe pere liikmete rahvusvahelise kaitse taotluste menetlemine koos on kooskõlas perekonna ühtsuse põhimõtte austamisega. ( 38 ) – Selleks et tagada asjaomaste isikute õiguste tõhus kaitse, tuleks vastutavale liikmesriigile üleandmise otsustega seoses ette näha õiguslikud tagatised ja õigus tõhusale õiguskaitsevahendile, kooskõlas eelkõige harta artikliga 47. Rahvusvahelise õiguse täitmise tagamiseks peaks tõhus õiguskaitsevahend hõlmama nii käesoleva määruse kohaldamise kui ka selle liikmesriigi õigusliku tegeliku olukorra hindamist, kuhu taotleja üle antakse. ( 39 ) – Sellise sisepiirideta ala järkjärguline rajamine, kus isikute vaba liikumine on tagatud ELi toimimise lepingu kohaselt, ja kolmandate riikide kodanike sisenemise ja viibimise tingimusi käsitlevate liidu põhimõtete väljatöötamine, kaasa arvatud ühised jõupingutused välispiiride haldamisel, eeldavad tasakaalu loomist vastutuskriteeriumide vahel solidaarse vastutuse vaimus. ( 40 ) – Dublini III määrusega hõlmatud isikute kohtlemisel on liikmesriigid seotud oma kohustustega, mis tulenevad rahvusvahelistest õigusaktidest, sealhulgas Euroopa Inimõiguste Kohtu asjakohasest väljakujunenud kohtupraktikast. ( 41 ) – Dublini III määrus austab põhiõigusi ja järgib eeskätt hartas tunnustatud põhimõtteid. ( 42 )

25. Dublini III määruse artiklist 1 nähtuvalt on selles määruses „sätestat[ud] kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest („vastutav liikmesriik“)“.

26. Artiklis 2 on sätestatud järgmised määratlused: „a) „kolmanda riigi kodanik“ – isik, kes ei ole liidu kodanik ELi toimimise lepingu artikli 20 lõike 1 tähenduses ning kes ei ole sellise riigi kodanik, kes osaleb [Dublini III määruses] Euroopa Liiduga sõlmitud lepingu alusel; b) „rahvusvahelise kaitse taotlus“ – [kvalifitseerumisdirektiivi] artikli 2 punktis h määratletud rahvusvahelise kaitse taotlus; c) „taotleja“ – kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse, mille suhtes ei ole lõplikku otsust veel tehtud; d) „rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamine“ – taotluse läbivaatamine või rahvusvahelise kaitse taotluse üle otsustamine pädevate asutuste poolt kooskõlas [menetlusdirektiiviga] ja [kvalifitseerumisdirektiiviga], välja arvatud menetlused vastutava liikmesriigi määramiseks [Dublini III määruse] kohaselt; […] l) „elamisluba“ – liikmesriigi asutuste välja antud luba, millega lubatakse kolmanda riigi kodanikul või kodakondsuseta isikul viibida liikmesriigi territooriumil, sealhulgas dokumendid, mille põhjal lubatakse territooriumil viibida ajutise kaitse korra raames või seni, kuni väljasaatmiskorralduse täitmist takistavad asjaolud lõppevad, välja arvatud viisad ja elamisload, mis on välja antud tähtaja vältel, mis on vajalik vastutava liikmesriigi määramiseks käesoleva määruse kohaselt, või rahvusvahelise kaitse või elamisloataotluse läbivaatamise tähtaja vältel; m) „viisa“ – liikmesriigi luba või otsus, mida nõutakse selles või mitmes liikmesriigis läbisõiduks või viibimise eesmärgil sisenemiseks. Viisa liik määratakse kindlaks järgmiste määratluste kohaselt: – „pikaajaline viisa“ – ühe liikmesriigi poolt kooskõlas tema siseriikliku õiguse või liidu õigusega väljastatud luba või otsus, mida on vaja, et siseneda sellesse liikmesriiki eesmärgiga viibida seal rohkem kui kolm kuud; – „lühiajaline viisa“ – liikmesriigi luba või otsus ühe või mitme või kõigi liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või seal kavandatud viibimiseks kestusega kuni kolm kuud kuuekuulise ajavahemiku jooksul alates esimesest liikmesriikide territooriumile sisenemise kuupäevast; – „lennujaama transiidiviisa“ – viisa, mis kehtib liikmesriikide ühe või mitme lennujaama rahvusvahelise transiidiala läbimiseks; […]“

27. Artikli 3 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid läbi vaatama selliste kolmanda riigi kodanike või kodakondsuseta isikute rahvusvahelise kaitse taotlused, kes taotlevad rahvusvahelist kaitset ühe või teise liikmesriigi territooriumil, sealhulgas piiril või transiidialal. Iga niisuguse taotluse peab läbi vaatama üks, nimelt III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt vastutav liikmesriik.

28. Artikli 3 lõikes 2 on sätestatud: „Kui käesolevas määruses loetletud kriteeriumide põhjal ei saa vastutavat liikmesriiki määrata, vastutab taotluse läbivaatamise eest esimene liikmesriik, kellele rahvusvahelise kaitse taotlus esitati. Kui taotlejat ei ole võimalik üle anda liikmesriigile, kes algselt määrati vastutavaks, sest on piisavalt alust arvata, et selle taotluse läbivaatamise menetluses on süsteemsed vead ning taotlejate vastuvõtutingimused selles liikmesriigis võivad endaga kaasa tuua ebainimliku või alandava kohtlemise [harta] artikli 4 tähenduses, jätkab vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise menetlust läbi viiv liikmesriik III peatükis sätestatud kriteeriumide kontrollimist, et teha kindlaks, kas üks järgmistest kriteeriumidest võimaldab määrata mõne muu liikmesriigi vastutavaks liikmesriigiks. Kui üleandmine ei ole võimalik käesoleva lõike alusel ühelegi liikmesriigile III peatükis sätestatud kriteeriumide alusel või esimesele liikmesriigile, kus taotlus esitati, saab vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise menetlust läbi viivast liikmesriigist vastutav liikmesriik.“

29. Vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise kriteeriumid (artikli 1 kohaldamisel) on sätestatud III peatükis (edaspidi „III peatüki kriteeriumid“). Artikli 7 lõikes 1 on ette nähtud, et neid kriteeriume kohaldatakse selles peatükis ette nähtud tähtsusjärjestuses. Artikli 7 lõike 2 kohaselt määratakse vastutav liikmesriik kindlaks olukorra põhjal, mis valitses hetkel, mil taotleja esitas esimest korda rahvusvahelise kaitse taotluse mõnele liikmesriigile. Tähtsusjärjestuse tipus on kriteeriumid seoses alaealistega (artikkel 8) ja pereliikmetega (artiklid 9, 10 ja 11). Need ei ole kummaski põhikohtuasjas otseselt vaidluse all. ( 43 )

30. Tähtsusjärjestuses järgmine on artikkel 12, kus on sätestatud elamisloa või viisa väljaandmisega seotud kriteeriumi tingimused. Artikli 12 lõikes 1 on ette nähtud, et kui taotlejal on kehtiv elamisluba, vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest elamisloa välja andnud liikmesriik. Artikli 12 lõikes 2 on ette nähtud, et kui taotlejal on kehtiv viisa, vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest viisa välja andnud liikmesriik, välja arvatud juhul, kui viisa anti välja mõne muu liikmesriigi nimel vastavalt esindamist käsitlevale kokkuleppele, nagu see on sätestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta määruse (EÜ) nr 810/2009 ( 44 ) artiklis 8. Sel juhul vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest esindatud liikmesriik.

31. Artikli 13 pealkiri on „Liikmesriiki sisenemine ja/või seal viibimine“. Artikli 13 lõikes 1 on sätestatud: „Kui käesoleva [määruse] artikli 22 lõikes 3 osutatud kahes loendis kirjeldatud otseste või kaudsete tõendite, sealhulgas määruses (EL) nr 603/2013[ ( 45 )] osutatud andmete põhjal tehakse kindlaks, et taotleja on kolmandast riigist maismaa, mere või õhu kaudu tulles ebaseaduslikult ületanud mõne liikmesriigi piiri, vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kuhu sel viisil siseneti. Vastutus lõpeb 12 kuu möödumisel ebaseadusliku piiriületuse päevast.“

32. Eelviimane, artiklis 14 ette nähtud kriteerium on seotud „viisavaba sisenemisega liikmesriiki“. Selles artiklis on sätestatud: „1. Kui kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik siseneb mõne liikmesriigi territooriumile, kus temalt viisat ei nõuta, vastutab see liikmesriik tema rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest. 2. Lõikes 1 sätestatud põhimõte ei kehti, kui kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik esitab oma rahvusvahelise kaitse taotluse mõnes muus liikmesriigis, kus temalt samuti ei nõuta territooriumile sisenemiseks viisat. Sel juhul vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest kõnealune muu liikmesriik.“

33. Viimane kriteerium (artikkel 15) puudutab lennujaama rahvusvahelisel transiidialal esitatud rahvusvahelise kaitse taotlusi ega ole käesolevate eelotsusetaotluste seisukohast oluline.

34. Artikli 17 lõike 1 kohaselt on liikmesriikidel kaalutlusõigus teha erand Dublini III määruse artikli 3 lõikest 1 ja otsustada kolmanda riigi kodaniku esitatud rahvusvahelise kaitse taotlus läbi vaadata ka juhul, kui liikmesriik III peatüki kriteeriumide kohaselt selle taotluse läbivaatamise eest ei vastuta.

35. V peatükk sisaldab „vastutava liikmesriigi“ kohustusi reguleerivaid sätteid. Selles peatükis on artiklis 18 loetletud teatavad kohustused, nende seas kohustus võtta vastu taotleja, kes on esitanud taotluse muus liikmesriigis (artikli 18 lõike 1 punkt a) ja võtta tagasi taotleja, kelle taotlus on läbivaatamisel ja kes on esitanud taotluse muus liikmesriigis või viibib elamisloata muu liikmesriigi territooriumil (artikli 18 lõike 1 punkt b).

36. Artikli 20 lõike 1 kohaselt peab vastutava liikmesriigi määramine algama niipea, kui rahvusvahelise kaitse taotlus on esimest korda liikmesriigile esitatud. Artikli 20 lõike 2 kohaselt loetakse rahvusvahelise kaitse taotlus esitatuks, kui taotleja esitatud vorm või ametiasutuste koostatud aruanne on laekunud asjaomase liikmesriigi pädevale asutusele. ( 46 )

37. Artiklis 21 on ette nähtud, et kui liikmesriik, kellele on esitatud rahvusvahelise kaitse taotlus, on seisukohal, et taotluse läbivaatamise eest vastutab teine liikmesriik, võib ta võimalikult kiiresti ja igal juhul kolme kuu jooksul pärast artikli 20 lõike 2 tähenduses taotluse esitamise kuupäeva paluda sellel teisel liikmesriigil taotleja vastu võtta. Artikli 22 lõike 1 kohaselt ( 47 ) peab sellise palve saanud liikmesriik kontrollima, mida vaja, ja tegema taotleja vastuvõtmise palve suhtes otsuse kahe kuu jooksul palve saamisest. Artikli 22 lõikes 7 on sätestatud, et selle tähtaja jooksul vastamata jätmine on samaväärne palve rahuldamisega. ( 48 )

38. Samuti tuleb artikli 23 kohane palve võtta tagasi taotleja, kes esitab uue rahvusvahelise kaitse taotluse, esitada võimalikult kiiresti. Artiklist 25 tulenevalt peab palve saanud liikmesriik vastama võimalikult kiiresti, hiljemalt ühe kuu jooksul alates palve saamise kuupäevast. Artikli 25 lõike 2 kohaselt loetakse selle tähtaja jooksul vastamata jätmine palve rahuldamiseks.

39. Artiklites 26 ja 27 on ette nähtud teatavad menetluslikud tagatised. Esimesena nimetatud artiklis on sätestatud, et kui palve saanud liikmesriik nõustub taotleja vastu või tagasi võtma, peab palve esitanud liikmesriik teatama asjaomasele isikule otsusest ta vastutavale liikmesriigile üle anda. See otsus peab sisaldama teavet võimalike õiguskaitsevahendite kohta.

40. Artikli 27 lõike 1 kohaselt on taotlejatel õigus tõhusale õiguskaitsele üleandmisotsuse faktiliste või õiguslike asjaolude vaidlustamise või läbivaatamise kaudu kohtus.

41. Artiklis 29 on sätestatud: „1. Palve esitanud liikmesriik annab taotleja või muu artikli 18 lõike 1 punktis c või d osutatud isiku pärast asjaomaste liikmesriikide omavahelist nõupidamist vastutavale liikmesriigile üle kooskõlas oma riigi õigusega esimesel võimalusel ja hiljemalt kuue kuu jooksul ajast, mil teine liikmesriik rahuldas vastuvõtmis- või tagasivõtmispalve või tehti lõplik otsus vaidlustamise või uuesti läbi vaatamise suhtes, kui sellel oli peatav toime vastavalt artikli 27 lõikele 3. […] 2. Kui üleandmine ei toimu kuue kuu jooksul, vabaneb vastutav liikmesriik kohustusest asjaomane isik vastu või tagasi võtta ning vastutus läheb üle palve esitanud liikmesriigile. Nimetatud tähtaega võib pikendada kõige rohkem ühe aastani, kui üleandmist ei saa teostada asjaomase isiku kinnipidamise tõttu, või kõige rohkem 18 kuuni, kui isik on põgenenud. […]“ ( 49 )

42. Artikli 33 pealkiri on „Varajase hoiatamise, valmisoleku ja kriisiohjamise mehhanism“. Artikli 33 lõikes 1 on sätestatud: „Kui komisjon teeb kindlaks, lähtudes eelkõige teabest, mille [Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet, edaspidi „EASO“] on vastavalt määrusele (EL) nr 439/2010[ ( 50 )] kogunud, et käesoleva määruse rakendamine võib sattuda ohtu kas liikmesriigi varjupaigasüsteemi ohustava suure koormuse tuvastamise ja/või liikmesriigi varjupaigasüsteemi toimimisel esinevate probleemide tõttu, siis esitab komisjon koostöös EASOga kõnealusele liikmesriigile soovitused, kutsudes viimast üles koostama ennetavat tegevuskava. […]“

Dublini III määrust rakendavad õigusnormid

43. Määrusega (EL) nr 603/2013 ( 51 ) loodi Eurodac-süsteem. Selle eesmärk on aidata kindlaks määrata, milline liikmesriik vastutab Dublini III määruse kohaselt liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku poolt esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest.

44. Komisjoni rakendusmääruse (EL) nr 118/2014, millega on kehtestatud üksikasjalikud eeskirjad Dublini III määruse kohaldamise kohta, ( 52 ) II lisa sisaldab kahte loendit, milles on näidatud tõendusviisid vastutava liikmesriigi kindlaksmääramiseks Dublini III määruse kohaldamisel. Loend A viitab vormilisele tõendamisele, mille abil määratakse vastutus kindlaks niivõrd, kui puuduvad seda välistavad tõendid vastupidise kohta. Loend B viitab kaudsetele tõenditele, mis võivad küll olla kummutatavad, kuid millest teatavatel asjaoludel piisab vastutuse kindlaksmääramiseks.

Schengen

45. Vaba liikumine Euroopa riikide vahel on ühel või teisel kujul esinenud keskajast peale. ( 53 ) Schengeni lepingus, millele kirjutati alla 14. juunil 1985, nähti ette sisepiiride järkjärguline kaotamine ja lepinguosaliste riikide välispiiride kontroll. Schengeni lepingu rakendamise konventsioonile ( 54 ) kirjutati alla 19. juunil 1990. Selle konventsiooni reguleerimisalasse kuulusid niisugused küsimused nagu välispiiri korraldamine ja haldamine ning kontrolli kaotamine sisepiiridel, ühtse viisa väljaandmise kord ja ühtse andmebaasi (Schengeni infosüsteem, edaspidi „SIS“) käigushoidmine kõikide lepinguosaliste jaoks, samuti lepinguosaliste sisserändetalituste vahelise koostöö võimaluste loomine. Amsterdami lepinguga hõlmati need küsimused liidu õigustikku. Kõik liidu 28 liikmesriiki ei osale Schengeni õigustikus täiel määral. ( 55 ) Eraldi kord on ette nähtud Iirimaa ja Ühendkuningriigi suhtes. ( 56 )

Schengeni piirieeskirjad

46. Schengeni piirieeskirjade ( 57 ) põhjendustes puutuvad asjasse järgmised avaldused. Sellise ala loomisega, kus isikud vabalt liiguvad, peavad kaasnema muud meetmed, nagu ühtne välispiiride ületamise poliitika. ( 58 ) Selles suhtes on üks põhjapanevaid ühise välispiiride haldamise poliitika osi õigusaktide „ühiskorpuse“ kehtestamine. ( 59 ) Piirikontroll on mitte üksnes nende liikmesriikide huvides, kelle välispiiridel seda teostatakse, vaid kõikide liikmesriikide huvides, kes on sisepiiridel kontrolli kaotanud.

47. Edasi on põhjendustes märgitud, et piirikontroll peaks aitama võidelda ebaseadusliku sisserände ja inimkaubandusega ning vältida ohtu liikmesriikide sisejulgeolekule, avalikule korrale, rahvatervisele ja rahvusvahelistele suhetele. ( 60 ) Kontrolli piiril tuleks teostada inimväärikust täielikult austades. Piirikontrolli tuleks teostada professionaalselt ja lugupidaval viisil ning see peaks olema proportsionaalne taotletavate eesmärkidega. ( 61 ) Piirikontroll hõlmab lisaks piiripunktis isikute kontrollimisele ja piiripunktide vahelisele patrull‑ ja vaatlustegevusele ka sisejulgeolekuriskide ning välispiiride julgeolekut mõjutada võivate ohtude analüüsimist. Seepärast on vaja kehtestada piiripunktides tehtavat kontrolli ning patrull‑ ja vaatlustegevust reguleerivad tingimused, kriteeriumid ja üksikasjalikud eeskirjad. ( 62 ) Selleks et vältida liigset ooteaega piiripunktis, tuleks välispiiril teostatavat kontrolli leevendada erandlike ning ettenägematute asjaolude korral. Korrapäraselt templite löömine kolmandate riikide kodanike dokumentidesse jääb piiril kontrollide leevendamise korral kohustuslikuks. Dokumendi tembeldamine võimaldab kindlalt tuvastada piiri ületamise kuupäeva ja koha, ilma et iga juhtumi korral oleks kindlaks tehtud, kas kõik nõutavad reisidokumendi kontrollmeetmed on rakendatud. ( 63 )

48. Artiklis 1 on sisuliselt ette nähtud Schengeni piirieeskirjade kahetine eesmärk. Esiteks on seal ette nähtud piirikontrolli puudumine isikute suhtes, kes ületavad liidu liikmesriikide vahelisi sisepiire. Teiseks on sellega kehtestatud Euroopa Liidu liikmesriikide välispiire ületavate isikute piirikontrolli reguleerivad eeskirjad.

49. Artiklis 2 on sätestatud järgmised määratlused: „[…] 2) „välispiirid“ – liikmesriikide maismaapiirid, sealhulgas jõe‑ ja järvepiirid, merepiirid ning liikmesriikide lennujaamad, jõe‑, mere‑ ja järvesadamad, kui need ei ole sisepiirid; […] 5) „liidu õiguse alusel vaba liikumise õigust omavad isikud“ – a) Euroopa Liidu kodanikud [ELTL artikli 20 lõike 1] tähenduses ja kolmandate riikide kodanikud, kes on vaba liikumise õigust kasutavate Euroopa Liidu kodanike pereliikmed, kelle suhtes kohaldatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2004/38/EÜ[ ( 64 )]; b) mis tahes kodakondsusega kolmandate riikide kodanikud ja nende pereliikmed, kes omavad ühelt poolt liidu ja tema liikmesriikide ning teiselt poolt selliste kolmandate riikide vahel sõlmitud kokkulepete alusel Euroopa Liidu kodanikega võrdseid vaba liikumise õigusi; 6) „kolmanda riigi kodanik“ – isik, kes ei ole Euroopa Liidu kodanik [ELTL] artikli 20 lõike 1 tähenduses ning kes ei ole hõlmatud [artikli 2] punktiga 5; 7) „isik, kelle kohta on antud hoiatus sisenemise keelamise eesmärgil“ – kolmanda riigi kodanik, kelle kohta on Schengeni infosüsteemis (SIS) antud hoiatus vastavalt [Schengeni rakenduskonventsiooni] artiklile 96 ning nimetatud artiklis sätestatud eesmärkidel; 8) „piiripunkt“ – koht, mille kaudu pädevad asutused lubavad ületada välispiiri; […] 9) „piirikontroll“ – vastavalt käesolevale määrusele ja selles sätestatud eesmärkidel piiril teostatav tegevus, mis igast muust põhjusest sõltumata leiab aset ainult piiriületamise kavatsuse või piiriületamise korral ning koosneb kontrollidest ning patrull‑ ja vaatlustegevusest; 10) „kontrollid piiril“ – piiripunktis teostatavad kontrollid tagamaks, et isikutel, sealhulgas nende transpordivahenditel ja nende valduses olevatel esemetel võib lubada siseneda liikmesriigi territooriumile või sealt lahkuda; 11) „patrull‑ ja vaatlustegevus“ – piiride valvamine piiripunktide vahel ja piiripunktide valvamine väljaspool nende ametlikku lahtiolekuaega selleks, et takistada isikutel kontrolli vältimist piiril; […] 13) „piirivalveametnik“ – vastavalt siseriiklikule õigusele piiripunkti või piirile või selle vahetusse lähedusse määratud ametiisik, kes kooskõlas käesoleva määruse ja siseriikliku õigusega täidab piirikontrolliga seotud ülesandeid; […] 15) „elamisluba“ – a) kõik elamisload, mis on liikmesriikide poolt väljastatud vastavalt ühtsele vormile, mis on kehtestatud nõukogu määrusega (EÜ) nr 1030/2002[ ( 65 )], ja direktiivi 2004/38/EÜ alusel väljastatud elamisload; b) kõik muud liikmesriigi poolt kolmandate riikide kodanikele väljastatavad dokumendid, millega lubatakse viibida liikmesriigi territooriumil, tingimusel et teave kõnealuste dokumentide kohta on edastatud ja seejärel üldsusele kättesaadavaks tehtud kooskõlas artikliga 34, välja arvatud: i) ajutised load, mis on väljastatud alapunktis a osutatud elamisloa või varjupaiga esmataotluse läbivaatamiseni, ning ii) viisad, mille liikmesriigid on väljastanud vastavalt ühtsele vormile, mis on kehtestatud nõukogu määrusega (EÜ) nr 1683/95; […]“ ( 66 )

50. Artikli 3 kohaselt kohaldatakse Schengeni piirieeskirju „kõigi liikmesriikide sise‑ või välispiire ületavate isikute suhtes, ilma et see mõjutaks a) liidu õiguse alusel vaba liikumise õigust omavate isikute õigusi; b) pagulaste ja rahvusvahelist kaitset taotlevate isikute õigusi, eriti seoses välja‑ või tagasisaatmise lubamatuse põhimõttega“.

51. Artikli 3a kohaselt peavad liikmesriigid seda määrust kohaldades toimima täielikus kooskõlas asjakohaste liidu õigusaktide, sealhulgas hartaga, Genfi konventsiooniga ja põhiõigustega. See hõlmab kohustust teha otsused juhtumhaaval.

52. Artikli 5 pealkiri on „Sisenemise nõuded kolmandate riikide kodanikele“. Artikli 5 lõike 1 kohaselt kehtivad isiku suhtes, kel on kavas viibida liikmesriigi territooriumil kuni 90 päeva 180päevase ajavahemiku jooksul, ( 67 ) järgmised tingimused: a) tal on kehtiv reisidokument, mis annab talle õiguse piiri ületada; b) tal on kehtiv viisa; c) ta tõendab kavatsetava viibimise eesmärki ja tingimusi ning tal on piisavalt elatusvahendeid nii kavatsetava viibimise ajaks kui ka tagasipöördumiseks oma päritolumaale või sõiduks kolmandasse riiki, kus tema vastuvõtmine on tagatud, või ta on võimeline omandama need vahendid seaduslikul teel; d) tema kohta ei ole SISi kantud hoiatust sisenemise keelamise eesmärgil; ning e) teda ei peeta muu hulgas ohuks avalikule korrale ega sisejulgeolekule. ( 68 )

53. Erandina nendest nõuetest on artikli 5 lõike 4 punktis c sätestatud, et „kolmanda riigi kodanikel, kes ei täida ühte või mitut lõikes 1 sätestatud tingimust, võib liikmesriik lubada siseneda oma territooriumile humanitaarsetel kaalutlustel, riiklikes huvides või rahvusvaheliste kohustuste tõttu. Kui asjaomase kolmanda riigi kodaniku suhtes on antud lõike 1 punktis d osutatud hoiatus, teavitab talle oma territooriumile sisenemist lubav liikmesriik sellest teisi liikmesriike“.

54. Artikkel 8 lubab piirivalvel välispiiridel kontrolle erakorralistel ja ettenägematutel asjaoludel leevendada. Niisugusteks erakorralisteks ja ettenägematuteks asjaoludeks peetakse olukordi, kus ettenägematute sündmuste tõttu on piiriliiklus niivõrd intensiivne, et ooteaeg piiripunktis võtab liigselt aega ning kõik töötajate, vahendite ja korraldusega seotud ressursid on ammendatud.

55. Artikli 8 lõikes 3 aga on ette nähtud, et ka kontrollide leevendamise korral peavad piirivalveametnikud lööma kolmandate riikide kodanike reisidokumentidesse templid nii sisse‑ kui väljasõidul vastavalt artikli 10 lõikele 1, kus on sätestatud, et kolmandate riikide kodanike reisidokumentidesse lüüakse sisenemisel ja väljumisel korrapäraselt templid. Templid tuleb lüüa: a) kehtivat viisat sisaldavatesse dokumentidesse, mis võimaldavad kolmandate riikide kodanikel piiri ületada; b) dokumentidesse, mis võimaldavad piiri ületada kolmandate riikide kodanikel, kellele liikmesriik väljastab viisa piiril; ja c) dokumentidesse, mis võimaldavad piiri ületada kolmandate riikide kodanikel, kelle suhtes viisanõue ei kehti.

56. Artiklis 13 on ette nähtud, et kolmanda riigi kodanikul, kes ei vasta kõikidele artikli 5 lõikes 1 sätestatud nõuetele ega kuulu artikli 5 lõikes 4 osutatud isikute kategooriatesse, on keelatud siseneda liikmesriikide territooriumile. See ei piira varjupaigaõiguse, rahvusvahelise kaitse ega pikaajaliste viisade väljastamisega seotud erisätete kohaldamist.

SIS

57. SIS on sisuliselt infosüsteem, mis toetab kontrolli välispiiridel ja korrakaitsealast koostööd Schengeni piirieeskirjade osalisriikides (edaspidi „Schengeni riigid“). Selle peamine eesmärk on aidata säilitada nendes riikides sisejulgeolekut, kui sisepiire ei kontrollita. ( 69 ) See tagatakse muu hulgas automatiseeritud päringumenetlusega, mis võimaldab piiri kontrollimisel näha isiku kohta antud hoiatusi. Liikmesriigid peavad sisestama SISi kolmandate riikide kodanike kohta (s.o isikute kohta, kes ei ole liidu kodanikud ega niisuguste riikide kodanikud, kellel on Euroopa Liidu ja nende riikide vahel sõlmitud lepingute kohaselt õigus samasugusele liikumisvabadusele nagu liidu kodanikel) ( 70 ) hoiatusteate, kui pädev ametiasutus või kohus otsustab jätta riiki sisenemise taotluse rahuldamata, lähtudes ohust avalikule korrale või avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule, mida selle isiku kohalolek võib põhjustada. ( 71 ) Hoiatusteate võib sisestada ka siis, kui niisugused otsused põhinevad sellel, et kolmanda riigi kodaniku suhtes on kohaldatud väljasaatmist, sisenemisest keeldumist või tagasisaatmist hõlmavat meedet, mida ei ole tühistatud või mille täitmist ei ole peatatud. ( 72 )

Määrus (EÜ) nr 1683/95

58. Nõukogu määruses (EÜ) nr 1683/95 ( 73 ) on ette nähtud liikmesriikides välja antavate viisade ühtne vorm (kleebis), mis peab vastama selle määruse lisa nõuetele. Nende nõuete hulka kuuluvad niisugused „turvaelemendid“ nagu viisakleebisesse sulandatud foto, optiliselt muutuv tähis, väljaandjaliikmesriigi logo, sõna „viisa“ ja üheksakohaline riiklik number.

Määrus (EÜ) nr 539/2001

59. Määruse (EÜ) nr 539/2001 I lisas on loetletud kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud. ( 74 ) See nõue ei piira pagulaste viisanõude kaotamise Euroopa lepingu kohaldamist. ( 75 ) II lisas loetletud kolmandate riikide kodanikud on sellest nõudest vabastatud lühiajaliste viisade osas. Samuti on liikmesriikidel õigus kehtestada viisanõudest erandeid teatavate piiratud isikukategooriate suhtes. ( 76 )

Viisainfosüsteem

60. Viisainfosüsteem (edaspidi „VIS“) loodi nõukogu otsusega 2004/512/EÜ. ( 77 ) Määruse (EÜ) nr 767/2008 ( 78 ) artikli 1 kohaselt võimaldab VIS Schengeni riikidel vahetada viisaandmeid lühiajalise viisa taotluste ja nende suhtes tehtud otsuste kohta. Artikli 2 punkti f kohaselt on üks VISi eesmärke hõlbustada Dublini III määruse kohaldamist. Artiklis 4 on mõiste „viisa“ määratletud viitega Schengeni rakenduskonventsioonile. Viisakleebis viitab määruses nr 1683/95 määratletud ühtsele viisavormile. Mõiste „reisidokument“ tähendab passi või samaväärset dokumenti, mis annab selle omanikule õiguse ületada välispiire ning kuhu võib kanda viisa.

61. Artiklis 21 on sätestatud, et pädevatel asutustel peab olema võimalus teha VISis päringuid seoses asjaomase varjupaigataotleja sõrmejälgedega üksnes varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi kindlakstegemise eesmärgil, kui see hõlmab kindlakstegemist, kas liikmesriik on andnud viisa või kas rahvusvahelise kaitse taotleja on „ebaseaduslikult ületanud mõne liikmesriigi piiri“ (vastavalt praeguste Dublini III määruse artiklite 12 ja 13 kohaselt).

Määrus nr 810/2009

62. Määruse nr 810/2009 artikli 1 lõikes 1 on ette nähtud, et selle määrusega kehtestatakse menetlused ja tingimused viisade andmiseks liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või kavandatud viibimiseks liikmesriikide territooriumil kestusega kuni 90 päeva 180päevase ajavahemiku jooksul. Neid nõudeid kohaldatakse iga kolmanda riigi kodaniku suhtes, kellel peab liikmesriigi välispiiride ületamisel olema kehtiv viisa.

63. Artiklis 2 on kolmanda riigi kodanik määratletud kui isik, kes ei ole liidu kodanik. Viisa on liikmesriigi antud luba kas liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või seal kavandatud viibimiseks kestusega kuni kolm kuud kuuekuulise ajavahemiku jooksul alates esimesest liikmesriikide territooriumile sisenemise kuupäevast; või liikmesriikide lennujaamade rahvusvaheliste transiidialade läbimiseks. „Viisakleebis“ tähendab määruses nr 1683/95 määratletud ühtset viisavormi. Tunnustatud reisidokumendid on dokumendid, mida üks liikmesriik või mitu liikmesriiki tunnustavad kui sobilikku dokumenti viisa kinnitamiseks. ( 79 )

Menetlusdirektiiv

64. Nagu nimigi viitab, on menetlusdirektiiviga ette nähtud rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise menetluste ühine kord vastavalt kvalifitseerumisdirektiivile. Artikli 3 kohaselt kohaldatakse menetlusdirektiivi kõikide rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes, mis on esitatud Euroopa Liidu territooriumil.

65. Artikli 31 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et rahvusvahelise kaitse taotlused vaadatakse läbi võimalikult kiiresti vastavalt menetlusdirektiivis sätestatud korrale. ( 80 ) Üldjuhul tuleb läbivaatamismenetlus lõpule viia kuue kuu jooksul alates taotluse esitamisest. Ent kui taotlused kuuluvad läbivaatamisele Dublini III määruses sätestatud korras, algab kuuekuune tähtaeg hetkest, mil isiku taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik on selle määruse kohaselt kindlaks määratud. ( 81 ) Liikmesriigid võivad ette näha taotluse läbivaatamise menetluse kiirendamise ja/või selle kohaldamise piiril või transiiditsoonis muu hulgas juhtudel, kui taotleja siseneb asjaomase liikmesriigi territooriumile „ebaseaduslikult“ või keeldub andmast sõrmejälgi vastavalt Eurodaci määrusele. ( 82 )

Tagasisaatmisdirektiiv

66. Direktiivi 2008/115/EÜ ( 83 ) artikli 1 kohaselt on selles direktiivis sätestatud ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvatele põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega, kaasa arvatud pagulaste kaitse ja inimõigustega seotud kohustustega.

67. Artiklis 2 on sätestatud, et seda direktiivi kohaldatakse liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes. Liikmesriigid võivad otsustada mitte kohaldada seda direktiivi kolmandate riikide kodanike suhtes, kelle kohta kehtib sisenemiskeeld vastavalt Schengeni piirieeskirjade artiklile 13 või kelle pädevad asutused on tabanud või kinni pidanud seoses liikmesriigi maismaa‑, mere‑ või õhuvälispiiri ebaseadusliku ületamisega ning kes ei ole hiljem saanud luba või õigust selles liikmesriigis viibimiseks.

68. Artikli 3 kohaselt on kolmanda riigi kodanik isik, kes ei ole liidu kodanik ja kellel ei ole õigusi vabalt liikuda vastavalt Schengeni piirieeskirjade artikli 2 lõikele 5. Mõiste „ebaseaduslik riigisviibimine“ on määratletud kui „kolmanda riigi kodaniku viibimine liikmesriigi territooriumil, kui ta ei vasta või enam ei vasta Schengeni piirieeskirjade artiklis 5 sätestatud sisenemise tingimustele või muudele asjaomasesse liikmesriiki sisenemise, selles viibimise või elamise tingimustele“. ( 84 )

Eelotsusetaotlused

69. Käesolevates kahes eelotsusetaotluses palutakse Euroopa Kohtult suuniseid Dublini III määruse ja Schengeni piirieeskirjade tõlgendamise kohta. Kohtuasjas A. S. ( 85 ) taotleb eelotsust Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Sloveenia Vabariigi kõrgeim kohus). Kohtuasjas Jafari ( 86 ) on eelotsusetaotluse esitanud Verwaltungsgerichtshof Wien (Austria kõrgeim halduskohus, Viin).

70. Eelotsusetaotlused esitanud kahe kohtu küsimused on omavahel seotud ja paljuski kattuvad. Sellepärast käsitlen mõlemat kohtuasja ühes ja samas ettepanekus. Kasutan sõna „migratsioon“ üldiselt kolmandate riikide kodanike sissevoolu kohta ajavahemikus septembrist 2015 märtsini 2016 (edaspidi „asjassepuutuv aeg“). See sissevool hõlmas nii pagulasi ja Euroopa Liidus rahvusvahelist kaitset taotleda kavatsevaid inimesi kui ka migrante selle sõna üldisemas tähenduses. ( 87 )

Kohtuasi C‑490/16: A. S.

Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused

71. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul suundus Süüria kodanik A. S. Süüriast Liibanoni ja läks sealt edasi Türgisse, seejärel Kreekasse, Makedooniasse, Serbiasse, Horvaatiasse ja Sloveeniasse. Poolte vahel ei ole vaidlust selles, et ta reisis organiseeritud viisil, mida on nimetatud „migrantide rongiks“, läbi Serbia ning sisenes Horvaatiasse Serbiast ning et riigipiiri ületuspunktis saatsid teda Serbia ametivõimud. Ta anti üle Horvaatia riiklikule piirivalvele. Horvaatia piirivalve ei takistanud teda Horvaatiasse sisenemast, ei algatanud tema Horvaatiast väljasaatmise menetlust ega kontrollinud, kas ta vastab Horvaatia Vabariiki seaduslikult sisenemise tingimustele. Horvaatia ametiasutused hoopis korraldasid edasisõidu Sloveenia riigipiirini.

72. A. S. sisenes 20. veebruaril 2016 Sloveeniasse „migrantide rongis“ olnute sissevoolu osana Dobova piiripunktis, kus ta registreeriti. Järgmisel päeval (21. veebruaril 2016) viidi ta koos teiste läbi Balkani poolsaare lääneosa reisinud kolmandate riikide kodanikega Sloveenia-Austria piiril asuvatesse Austria julgeolekuasutustesse, kes saatsid nad tagasi Sloveeniasse. A. S. esitas 23. veebruaril 2016 Sloveenia ametiasutustele rahvusvahelise kaitse taotluse. Samal päeval saatsid Sloveenia ametiasutused kirja Horvaatia ametiasutustele vastavalt nende kahe riigi vahel sõlmitud Sloveenia territooriumile ebaseaduslikult sisenenud ja seal viibivate isikute väljaandmise või tagasisaatmise lepingu (rahvusvaheline leping) artikli 2 lõikele 1. Sloveenia palus Horvaatial tagasi võtta 66 inimest, kellest üks oli A. S. Horvaatia ametiasutused kinnitasid 25. veebruari 2016. aasta kirjas, et nad võtavad need inimesed tagasi. Sloveenia esitas Dublini III määruse alusel vormikohase tagasivõtmistaotluse 19. märtsil 2016. Horvaatia ametiasutused kinnitasid 18. mail 2016 oma nõusolekut, et Horvaatia on vastutav liikmesriik.

73. Sloveenia siseministeerium (Ministrstvo za notranje zadeve; edaspidi „Sloveenia ministeerium“) teatas 14. juuni 2016. aasta otsusega A. S‑ile, et Sloveenia tema rahvusvahelise kaitse taotlust läbi ei vaata ja et ta antakse üle Horvaatiale, kes on vastutav liikmesriik (edaspidi „Sloveenia ministeeriumi otsus“).

74. See otsus põhines Dublini III määruse artikli 13 lõikes 1 sätestatud kriteeriumil. Nimetatud sättes on ette nähtud, et kui kolmanda riigi kodanik on ebaseaduslikult ületanud liikmesriigi piiri, vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest see liikmesriik. See, kas konkreetsel juhul on olnud tegu ebaseadusliku piiriületusega, tehakse kindlaks otseste või kaudsete tõendite põhjal, nagu on kirjeldatud Dublini rakendusmääruse II lisa kahes loendis, sealhulgas võimalike Eurodaci andmete põhjal.

75. Sloveenia ministeerium asus seisukohale, et A. S. sisenes veebruaris 2016 Horvaatiasse ebaseaduslikult. Sloveenia ministeerium võttis samuti arvesse, et 18. mail 2016 vastasid Horvaatia ametiasutused positiivselt Sloveenia ametiasutuste palvele võtta Dublini III määruse alusel vastutus A. S‑i taotluse eest vastavalt selle määruse artikli 13 lõikes 1 sätestatud kriteeriumile, mille kohaselt on Horvaatia A. S‑i taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik. ( 88 ) Päring Eurodac-süsteemis ei andnud Horvaatia ja A. S‑i suhtes positiivset tulemust, kuid see ei ole Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 tõlgendamisel määrav. Siseriiklike ametiasutuste tegevus oli siis, kui inimesed „migrantide rongilt“ siirdusid üle riigipiiri Horvaatiasse, olnud sama nagu juhtudel, mil migrandid Eurodac-süsteemis registreeriti.

76. A. S. vaidlustas selle otsuse 27. juunil 2016 Upravno sodiščes (esimese astme kohus) põhjendusel, et artikli 13 lõikes 1 sätestatud kriteeriumi on vääralt kohaldatud. Horvaatia riigiasutuste tegevust tuleb tõlgendada nii, et ta sisenes Horvaatiasse seaduslikult.

77. See kaebus jäeti 4. juulil 2016 rahuldamata, kuid A. S‑il õnnestus saavutada ministeeriumi otsuse täitmise peatamine.

78. Ta esitas esimese astme kohtu otsuse peale 7. juulil 2016 apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtusse. Nimetatud kohus on seisukohal, et A. S‑i rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi kindlakstegemiseks on tal vaja suuniseid, kuidas tõlgendada Dublini III määruse artikli 13 lõikes 1 sätestatud tingimust, „et taotleja on […] ebaseaduslikult ületanud mõne liikmesriigi piiri“. Muu hulgas soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas sõnu „ebaseaduslikult ületanud“ tuleb tõlgendada tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punktist 2 ja Schengeni piirieeskirjade artiklist 5 olenemata või koostoimes nendega. Samuti soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus kindlaks teha, kas hinnangu andmisel selle kohta, kas A. S‑i sisenemine liidu territooriumile oli ebaseaduslik, on oluline, et A. S. siirdus Serbiast üle piiri Horvaatiasse Horvaatia ametiasutuste järelevalve all, kuigi ta ei vastanud Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõike 1 nõuetele (sest tal ei olnud vajalikke dokumente, nagu näiteks kehtiv viisa).

79. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub samuti suuniseid teatavate Dublini III määruse menetluslike aspektide kohaldamise, nimelt selle kohta, kas selle määruse artiklist 27 tulenev A. S. ‑i õigus tõhusale õiguskaitsele hõlmab õigusliku hinnangu andmist selle kohta, kuidas tuleb käsitada artikli 13 lõikes 1 kasutatud mõistet „ebaseaduslikult sisenemine“. Kui vastus sellele küsimusele on jaatav, on vaja kindlaks teha, kuidas toimivad Dublini III määruse artikli 13 lõikes 1 ja artikli 29 lõikes 2 ette nähtud tähtajad. Sisuliselt soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas tähtaja kulg jätkub, kui artikli 27 lõike 1 alusel esitatakse kaebus, iseäranis juhul, kui üleandmine on artikli 27 lõike 3 kohaselt välistatud.

80. Nii taotles eelotsusetaotluse esitanud kohus 13. septembril 2016 eelotsust järgmistes küsimustes: „1. Kas [Dublini III määruse] artikli 27 kohane kohtulik kaitse hõlmab ka artikli 13 lõike 1 kohase kriteeriumi tingimuste tõlgendamist, kui tegemist on liikmesriigi otsusega jätta rahvusvahelise kaitse taotlus läbi vaatamata, kuivõrd taotleja taotluse läbivaatamise eest on samal alusel vastutuse võtnud juba teine liikmesriik, ja kui taotleja otsuse vaidlustab? 2. Kas [Dublini III määruse] artikli 13 lõike 1 kohast riigipiiri ebaseaduslikult ületamise tingimust tuleb tõlgendada iseseisvalt ja autonoomselt või hoopis koostoimes [tagasisaatmisdirektiivi] artikli 3 punktiga 2 ja Schengeni piirieeskirjade artikliga 5, milles on määratletud piiri ebaseaduslik ületamine, ja kas seda tõlgendust tuleb kohaldada [selle määruse] artikli 13 lõike 1 suhtes? 3. Võttes arvesse vastust teisele küsimusele, kas [Dublini III määruse] artikli 13 lõikes 1 kasutatud mõistet „riigipiiri ebaseaduslikult ületamine“ tuleb käesoleva kohtuasja asjaoludel tõlgendada nii, et kui liikmesriigi ametivõimud korraldavad piiriületamise läbisõidu korras teel liidu teise liikmesriiki, siis ei ole tegu ebaseadusliku piiriületamisega? 4. Kui vastus kolmandale küsimusele on jaatav, siis kas sellest tulenevalt tuleb tõlgendada [Dublini III määruse] artikli 13 lõiget 1 nii, et see keelab saata kolmanda riigi kodanikku tagasi [liikmes]riiki, kus ta algselt liidu territooriumile sisenes? 5. Kas [Dublini III määruse] artiklit 27 tuleb tõlgendada nii, et artikli 13 lõikes 1 ja artikli 29 lõikes 2 ette nähtud tähtajad ei kulge, kui taotleja teostab õigust kohtulikule kaitsele ja seda enam siis, kui see eeldab ka eelotsusetaotlust või kui liikmesriigi kohus ootab [Euroopa Kohtult] vastust samasugusele küsimusele, mis esitati teises kohtuasjas? Teise võimalusena, kui need tähtajad sellisel juhul siiski kulgevad, siis kas vastutaval liikmesriigil ei ole siiski õigust vastuvõtmisest keelduda?“

Menetlus Euroopa Kohtus

81. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palus Euroopa Kohtul lahendada eelotsusetaotlus kiirmenetluses. Euroopa Kohus jättis selle palve 27. septembri 2016. aasta kohtumäärusega rahuldamata. Siiski loeti selle kohtuasja lahendamine seejärel 22. detsembri 2016. aasta otsusega prioriteetseks, sest selles on tekkinud samu küsimusi nagu kohtuasjas C‑646/16: Jafari, mis on lahendamisel kiirmenetluses.

82. A. S., Kreeka, Ungari, Sloveenia, Ühendkuningriik ja Šveits ning Euroopa Komisjon on esitanud oma kirjalikud seisukohad. Arvestades selle kohtuasja sarnasust kohtuasjaga C‑646/16: Jafari, otsustas Euroopa Kohus pidada nendes kahes kohtuasjas ühise kohtuistungi. ( 89 )

Kohtuasi C‑646/16: Jafari

Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused

83. Khadija Jafari ja Zainab Jafari on Afganistani kodanikud. Nad on õed. Khadija Jafaril on 2014. aastal sündinud poeg ning Zainab Jafaril on kaks tütart, kes on sündinud 2011. ja 2007. aastal. Ka lapsed on Afganistani kodanikud.

84. Kaks õde oma lastega (edaspidi „Jafari pered“) põgenesid Afganistanist, sest Taliban oli pidanud kinni nende abikaasad, keda kohustati võitlema Talibani armees. Nad keeldusid seda tegemast ja Taliban tappis nad. Seejärel hoidsid kahe õe Jafari äiad naisi luku taga: üks oli seisukohal, et minia luku taga hoidmine on paslik usulistel põhjustel; teine arvas, et luku taga on tema minial turvalisem. Õdede Jafaride isal õnnestus korraldada nende äralend Afganistanist. Õed kardavad, et kui nad Afganistani tagasi pöörduvad, panevad nende perekonnad nad uuesti luku taha ja on ka oht, et nad loobitakse kividega surnuks.

85. Jafari pered lahkusid Afganistanist detsembris 2015. „Inimsmugeldaja“ abiga reisisid nad kõigepealt Iraani kaudu (kus nad olid kolm kuud) läbi Türgi (kus nad olid ligikaudu 20 päeva) Kreekasse (kus nad olid kolm päeva). Kreeka ametiasutused jäädvustasid Zainab Jafari biomeetrilised andmed ja edastasid tema sõrmejäljed digitaalselt Eurodaci kaudu. Seejärel rändasid Jafari pered läbi Makedoonia, Serbia, Horvaatia ja Sloveenia, kuni jõudsid lõpuks Austriasse. Pärast Kreekast lahkumist möödus vähem kui viis päeva selleni, kui nad uuesti liidu territooriumile sisenesid.

86. Alates 18. novembrist 2015 oli Horvaatia alustanud kolmandate riikide kodanike sissevoolu filtreerimist. Ta lubas läbi oma territooriumi ainult Afganistanist, Iraagist ja Süüriast tulnuid – kes tõenäoliselt võisid kvalifitseeruda saama pagulasseisundit. Jafari pered vastasid sellele kriteeriumile. Horvaatias palusid nad arstiabi ühele Zainab Jafari tütardest. Abi ei tulnud. Nad veetsid tunni bussi oodates ja toimetati seejärel üle piiri Sloveeniasse.

87. Sloveenia pädevad ametiasutused koostasid 15. veebruaril 2016 dokumendi, milles registreeriti Jafari perede isikuandmed. Seal oli Zainab Jafari kohta kirjas „NEMČIJA/DEU“ (st „reisi sihtkoht: Saksamaa“). Khadija Jafari kohta olid tähed DEU käsitsi läbi kriipsutatud ja asendatud käsikirjalise märkega „AUT“ (seega: „NEMČIJA/AUT“, st „reisi sihtkoht: Austria“). ( 90 ) Samal päeval jõudsid õed üheskoos üle piiri Austriasse ja esitasid selles riigis enda ja oma laste eest rahvusvahelise kaitse taotlused. Austria ametiasutused märgivad, et algul olid nad teada andnud, et soovivad reisida Rootsisse. Õed aga vaidlevad sellele vastu.

88. Pädev Austria ametiasutus (Austria föderaalne sisserände‑ ja varjupaigaamet (Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl, edaspidi „föderaalamet“ või „BFA“)) ei kontrollinud õdede väiteid Afganistanist äralendamise kohta, sest ta asus seisukohale, et nende rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik on Horvaatia. Olles kõigepealt pöördunud Sloveenia ametiasutuste poole, palus BFA 16. aprilli 2016. aasta kirjas Horvaatia ametiasutusel võtta vastutus õdede ja nende laste eest vastavalt Dublini III määruse artikli 18 lõike 1 punktile a. BFA väitis, et kuna Jafari pered on sisenenud liikmesriikide territooriumile ebaseaduslikult Horvaatia kaudu, vastutab see liikmesriik nende taotluste läbivaatamise eest. Pädev Horvaatia asutus ei vastanud. Selle tagajärjel teatas BFA talle 18. juuni 2016. aasta kirjas, et Dublini III määruse artikli 22 lõike 7 kohaselt lasub vastutus kõnealuste rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest nüüd pöördumatult Horvaatial.

89. BFA jättis 5. septembri 2016. aasta otsustega need rahvusvahelise kaitse taotlused „vastuvõetamatuse tõttu“ rahuldamata ja märkis, et nende taotluste läbivaatamise eest vastutab Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 kohaselt Horvaatia, ning tegi väljasaatmiskorralduse, mille kohaselt tuli Jafari pered Horvaatiasse tagasi saata. Oma põhjendustes lähtus BFA eeldusest, et õed ja nende lapsed sisenesid esmalt liidu territooriumile Kreekas. BFA sõnul lahkusid nad seejärel liidu territooriumilt ning sisenesid siis uuesti liikmesriikide territooriumile Horvaatias. Sisenemine Kreekasse ja Horvaatiasse loeti ebaseaduslikuks. Kreekas aga esines jätkuvalt süsteemseid vigu varjupaigamenetluses. Seetõttu loeti Dublini III määruse artikli 13 lõiget 1 kohaldades vastutavaks liikmesriigiks Horvaatia. Sealses varjupaigasüsteemis ei väidetud olevat süsteemseid vigu. Õed ei nõustu selle järeldusega. ( 91 )

90. Nii haldusasutused kui ka Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus, Austria), kes tegi otsuse nende vaidlustatud otsuste peale esitatud kaebuse asjas, asusid seisukohale, et Jafari perede esitatud väited ja andmed Afganistanist minema reisimise kohta on usutavad. Samuti ei ole vaidluse all see, et Jafari perede „odüsseia“ toimus ajal, mil kestis kolmandate riikide kodanike massiline sissevool Balkani poolsaare lääneosast liidu territooriumile ajavahemikus septembrist 2015 märtsini 2016.

91. Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus) jättis Jafari perede kaebused 10. oktoobri 2016. aasta otsustega rahuldamata. Seejuures jättis ta sisuliselt muutmata BFA järeldused. Ta tuvastas, et Serbiast Horvaatiasse sisenedes olid Jafari pered ületanud piiri viisata, kuigi neil kui Afganistani kodanikel pidanuks see olema. Seega oli selle piiri ületamine ebaseaduslik. Niivõrd kui õnnestus kindlaks teha, olid nad sisenenud ka Austriasse ilma viisata ja seega samuti „ebaseaduslikult“.

92. Kaks õde (ent mitte nende lapsed) kaebasid selle kohtuotsuse eelotsusetaotluse esitanud kohtusse edasi. Nad märgivad, et nende rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi kindlaksmääramisel tuleb arvesse võtta nende kummagi juhtumi erilisi asjaolusid. Nad väidavad, et sisenesid liidu territooriumile Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõike 4 punkti c alusel (s.o humanitaarsetel põhjustel). Seetõttu ei olnud see piiriületus Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 tähenduses „ebaseaduslikult sisenemine“. Niisugustel kaalutlustel sõlmiti 18. veebruari 2016. aasta leping, millega lubati kolmandate riikide kodanikel siseneda liidu territooriumile, et liikuda läbi liikmesriikide sellesse kohta, kus nad tahavad varjupaika taotleda. ( 92 ) Seetõttu on nende rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest vastutav liikmesriik Dublini III määruse artikli 14 lõike 2 kohaselt Austria.

93. Eelotsusetaotluse esitanud kohus teadis, et Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Sloveenia Vabariigi kõrgeim kohus) on juba esitanud eelotsusetaotluse kohtuasjas C‑490/16: A. S. Siiski on ta seisukohal, et Jafari perede rahvusvahelise kaitse taotluse asjaolud erinevad asjaoludest kohtuasjas A. S. Jafari perede juhtumis ei vastanud pädev Horvaatia ametiasutus vastutuse võtmise taotlusele, mis oli esitatud Dublini III määruse artikli 18 lõike 1 punkti a alusel. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et vastutava liikmesriigi kindlaksmääramisel kohaldatav asjakohane III peatüki kriteerium on Dublini III määruse artikli 13 lõige 1. Selles määruses aga ei ole „ebaseaduslikult piiri ületamist“ määratletud. Seetõttu palub eelotsusetaotluse esitanud kohus suuniseid küsimuses, kas seda mõistet tuleb tõlgendada autonoomselt või võttes arvesse teisi liidu õigusakte, mis reguleerivad nõudeid liidu välispiiri ületavate kolmandate riikide kodanike suhtes, nagu Schengeni piirieeskirjad. Niivõrd kui Horvaatia ametiasutused lubasid Jafari peredel oma riiki siseneda ja kontrollisid nende transportimist Sloveenia piirile, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas niisugune tegevus on tegelikult „viisa“ Dublini III määruse artikli 2 punkti m ja artikli 12 tähenduses.

94. Jafari pered märgivad, et asjakohane III peatüki kriteerium on artikkel 14 (viisanõuete esitamisest loobumine). Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole veendunud selle seisukoha õigsuses. Sellepärast soovib ta teada, kas vastutava liikmesriigi kindlaksmääramisel on asjakohane kriteerium see säte või artikli 13 lõige 1. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et arvestades Euroopa Kohtu otsuseid kohtuasjades Ghezelbash ja Karim, ( 93 ) saab varjupaigataotleja Dublini III määruse alusel tehtud üleandmisotsuse peale kaebuse esitamisel tugineda selle määruse kriteeriumide väärale kohaldamisele. Sellepärast on vaja kindlaks teha, millist kriteeriumi on õige kohaldada.

95. Samuti asetab eelotsusetaotluse esitanud kohus küsimärgi alla Jafari perede väite, et nad kuuluvad Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõike 4 punkti c kohaldamisalasse. Nii palub ta Euroopa Kohtu seisukohta selle sätte õige tõlgendamise küsimuses.

96. Nii on eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused järgmised: „1. Kas [Dublini III määruse] artikli 2 punkti m, artikli 12 ja artikli 13 tõlgendamisel tuleb arvesse võtta teisi õigusakte, millega on Dublini III määrusel kokkupuutepunkte, või tuleb viidatud sätetele omistada nendest eraldiseisev autonoomne tähendus? 2. Juhul kui Dublini III määruse sätteid tuleb tõlgendada teistest õigusaktidest eraldiseisvana: a) Kas põhikohtuasjade asjaoludel, mis leidsid aset ajal, mil asjaga kõige suuremal määral seotud riikide asutused puutusid kokku erakordselt suure hulga inimestega, kes nõudsid läbisõitu läbi nende riigi territooriumi, tuleb sisenemist riigi territooriumile, millega liikmesriik faktiliselt nõustus ja mille ainueesmärk oli läbida selle riigi territoorium ja esitada rahvusvahelise kaitse taotlus mõnes teises liikmesriigis, pidada „viisaks“ Dublini III määruse artikli 2 punkti m ja artikli 12 tähenduses? Kui teise küsimuse punktile a tuleb vastata jaatavalt: b) Kas läbisõidu eesmärgil riiki sisenemisega faktilist nõustumist silmas pidades tuleb lähtuda sellest, et „viisa“ on asjaomasest liikmesriigist lahkumisega kehtivuse kaotanud? c) Kas läbisõidu eesmärgil riiki sisenemisega faktilist nõustumist silmas pidades tuleb lähtuda sellest, et „viisa“ on jätkuvalt kehtiv, kui lahkumist asjaomasest liikmesriigist ei ole veel toimunud, või kaotab „viisa“ olenemata lahkumise toimumata jäämisest kehtivuse sellel kuupäeval, mil taotleja oma kavatsusest suunduda mõnda teise liikmesriiki lõplikult loobub? d) Kas juhul, kui taotleja loobub kavatsusest siseneda algselt sihtriigiks valitud liikmesriiki, tuleb rääkida pärast „viisa“ väljaandmist toime pandud pettusest Dublini III määruse artikli 12 lõike 5 tähenduses, millest tulenevalt ei ole „viisat“ väljaandev liikmesriik vastutav liikmesriik? Kui teise küsimuse punktile a tuleb vastata eitavalt: e) Kas Dublini III määruse artikli 13 lõikes 1 sisalduvat väljendit „kolmandast riigist maismaa, mere või õhu kaudu tulles ebaseaduslikult ületanud mõne liikmesriigi piiri“ tuleb tõlgendada nii, et põhikohtuasjade kirjeldatud eriomastes tingimustes ei ole välispiiri ebaseaduslikku ületamist toimunud? 3. Juhul kui Dublini III määruse sätete tõlgendamisel tuleb arvesse võtta teisi õigusakte: a) Kas hindamisel, kas tegemist on piiri „ebaseadusliku ületamisega“ Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 tähenduses, tuleb arvesse võtta eelkõige seda, kas täidetud on Schengeni piirieeskirjades sätestatud riiki sisenemise nõuded – eelkõige nõuded [nende eeskirjade] artiklis 5, mille kohaldatavus põhikohtuasjadele tuleneb riiki sisenemise kuupäevast? Kui kolmanda küsimuse punktile a tuleb vastata eitavalt: b) Milliseid liidu õiguse sätteid tuleb hindamisel, kas tegemist on piiri „ebaseadusliku ületamisega“ Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 tähenduses, eelkõige arvesse võtta? Juhul kui kolmanda küsimuse punktile a tuleb vastata jaatavalt: c) Kas põhikohtuasjade asjaoludel, mis leidsid aset ajal, mil asjaga kõige suuremal määral seotud riigid puutusid kokku erakordselt suure hulga inimestega, kes nõudsid läbisõitu läbi nende riigi territooriumi, tuleb sisenemist riigi territooriumile, millega liikmesriik konkreetse asja asjaolusid kontrollimata faktiliselt nõustus ja mille ainueesmärk oli läbida selle riigi territoorium ja esitada rahvusvahelise kaitse taotlus mõnes teises liikmesriigis, pidada riiki sisenemise lubamiseks Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõike 4 punkti c tähenduses? Kui kolmanda küsimuse punktidele a ja c tuleb vastata jaatavalt: d) Kas riiki sisenemise lubamine Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõike 4 punkti c tähenduses toob kaasa selle, et lähtuda tuleb Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõike 1 punkti b kohase viisaga samaväärsest loast ja seega „viisast“ Dublini III määruse artikli 2 punkti m tähenduses, millest tulenevalt tuleb vastutava liikmesriigi määramist reguleerivate Dublini III määruse sätete kohaldamisel arvesse võtta ka viidatud määruse artiklit 12? Kui kolmanda küsimuse punktidele a, c ja d tuleb vastata jaatavalt: e) Kas läbisõidu eesmärgil riiki sisenemisega faktilist nõustumist silmas pidades tuleb lähtuda sellest, et „viisa“ on asjaomasest liikmesriigist lahkumisega kehtivuse kaotanud? f) Kas läbisõidu eesmärgil riiki sisenemisega faktilist nõustumist silmas pidades tuleb lähtuda sellest, et „viisa“ on jätkuvalt kehtiv, kui lahkumist asjaomasest liikmesriigist ei ole veel toimunud, või kaotab „viisa“ olenemata lahkumise toimumata jäämisest kehtivuse sellel kuupäeval, mil taotleja oma kavatsusest suunduda mõnda teise liikmesriiki lõplikult loobub? g) Kas juhul, kui taotleja loobub kavatsusest siseneda algselt sihtriigiks valitud liikmesriiki, tuleb rääkida pärast „viisa“ väljaandmist toime pandud pettusest Dublini III määruse artikli 12 lõike 5 tähenduses, millest tulenevalt ei ole „viisat“ väljaandev liikmesriik vastutav liikmesriik? Kui kolmanda küsimuse punktidele a ja c tuleb vastata jaatavalt, kuid punktile d eitavalt: h) Kas Dublini III määruse artikli 13 lõikes 1 sisalduvat väljendit „kolmandast riigist maismaa, mere või õhu kaudu tulles ebaseaduslikult ületanud mõne liikmesriigi piiri“ tuleb tõlgendada nii, et põhikohtuasjade kirjeldatud eriomastes tingimustes ei tule piiriületust, mis on kvalifitseeritav sisenemise lubamisena Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõike 4 punkti c tähenduses, pidada välispiiri ebaseaduslikuks ületamiseks?“

Menetlus Euroopa Kohtus

97. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palus lahendada käesoleva asja vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artiklile 105 kiirendatud menetluses. Euroopa Kohtu presidendi 15. veebruari 2017. aasta kohtumäärusega see palve rahuldati.

98. Oma kirjalikud seisukohad on esitanud Jafari pered, Austria, Prantsusmaa, Ungari, Itaalia, Šveits ja Euroopa Komisjon.

99. Kohtuistungil, mis peeti 28. märtsil 2017 käesolevas asjas ja kohtuasjas C‑490/16: A. S. ühiselt vastavalt kodukorra artiklile 77, esitasid A. S. ja Jafari pered, samuti Austria, Prantsusmaa, Kreeka, Itaalia, Ühendkuningriik ja komisjon oma suulised seisukohad.

Hinnang

Sissejuhatavad märkused

Dublini süsteem: lühike ülevaade

100. Dublini süsteemiga on ette nähtud menetlus rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi kindlaksmääramiseks. ( 94 ) Võimalus, et kolmandate riikide kodanikud saavad Schengeni alas vabalt reisida, ( 95 ) tekitas potentsiaalseid raskusi ning loodi mehhanism tagamaks, et põhimõtteliselt vastutab iga varjupaigataotluse läbivaatamise eest ainult üks osalev riik. Eesmärk on muu hulgas teha kiiresti kindlaks vastutav liikmesriik, et hoida ära ja pidurdada niinimetatud varjupaigaostlemist ( 96 ) ja teisest liikumist ( 97 ) ning hoida ära varjupaigataotlejate „orbiidile jäämist“ – olukorda, kus iga liikmesriik väidab, et tema ei vastuta, kuna üks teine liikmesriik kujutab endast turvalist kolmandat riiki ja peab seetõttu vastutama. ( 98 ) Dublini III määrust toetab Eurodaci määrus.

101. Dublini III määruse III peatüki esimeses kriteeriumide rühmas on vastutus taotluste läbivaatamise eest jaotatud perekonna ühtsuse põhjal. ( 99 ) Järgmiste kriteeriumide eesmärk on kindlaks teha, milline riik on aidanud suurimal määral kaasa taotleja sisenemisele või elamisele liikmesriikide territooriumil viisa või elamisloa andmise kaudu, oma piiride kontrollimisel hoolsuse rakendamata jätmise kaudu või loobudes asjaomaselt kolmanda riigi kodanikult viisat nõudmast. ( 100 )

Schengen

102. Schengeni piirieeskirjade kohaselt on liikmesriigid kohustatud hoidma puutumatuna liidu välispiiri, mida tohib ületada ainult teatavates lubatud punktides. Kolmandate riikide kodanikud peavad vastama teatavatele nõuetele. ( 101 ) Kolmanda riigi kodanik, kes on ebaseaduslikult piiri ületanud ja kellel ei ole õigust viibida asjaomase liikmesriigi territooriumil, tuleb kinni pidada ning tema suhtes tuleb rakendada tagasisaatmistoiminguid. ( 102 ) Praktikas on sageli nii, et liikmesriikide välispiiridele saabunud kolmandate riikide kodanikud ei soovi seal varjupaika taotleda ja keelduvad sõrmejälgi andmast, kui pädevad asutused neid võtta soovivadki. ( 103 ) Põhimõtteliselt saab asjaomaseid isikuid pidada sellest hetkest alates tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punkti 2 tähenduses ebaseaduslikult riigis viibivateks kolmandate riikide kodanikeks, kes ei soovi täita Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõikes 1 sätestatud nõudeid sisenemise suhtes. ( 104 )

103. Tagasisaatmisdirektiivi kohaselt eelistatud menetlus on vabatahtlik tagasipöördumine. Sunniviisilise tagasisaatmise korral peab asjaomane liikmesriik kehtestama üleliidulise sisenemiskeelu ja võib lisada selle info SISi.

104. Dublini süsteemi, Schengeni õigustiku ja tagasisaatmisdirektiiviga näib olevat ette nähtud ulatuslik meetmete komplekt. Käesolevas kahes kohtuasjas aga ilmnevad lüngad ja praktilised raskused nende reeglite rakendamisel olukorras, kus ebatavaliselt suurel arvul inimesi reisib varjupaika otsides suhteliselt lühikese aja jooksul Euroopa Liitu maitsi, mitte õhu kaudu. Olen juba kirjeldanud ajavahemikus septembrist 2015 kuni märtsini 2016 valitsenud olusid. ( 105 )

Eelotsuse küsimuste üldised teemad

105. Eelotsusetaotlused esitanud kahe kohtu küsimustes on mitu ühist teemat.

106. Esiteks, millist üldist metoodikat tuleb rakendada Dublini III määruse artiklites 12, 13 ja 14 sätestatud kriteeriumide tõlgendamisel? Sealhulgas, kas neid sätteid tuleb tõlgendada koostoimes Schengeni õigustikuga? ( 106 ) Teiseks, kas liidu transiitriikide (iseäranis Horvaatia ja Sloveenia) pakutud koostöö ja võimalused kujutasid tegelikult endast viisasid sama määruse artikli 2 punkti m ja artikli 12 tähenduses? (Seda küsimust ei ole kohtuasjas A. S. otsesõnu esitatud, kuid Euroopa Kohtu vastus võib siiski olla eelotsusetaotluse esitanud kohtule abiks põhikohtuasja lahendamisel.) ( 107 ) Kolmandaks, kuidas tõlgendada Dublini III määruse artikli 13 lõiget 1? Sealhulgas, mida tähendab sõnastus „ebaseaduslikult ületanud […] piiri“ ning milline on selle sätte ja Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõike 1 ja tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punkti 2 vaheline suhe? ( 108 ) Neljandaks, kas nendele kolmandate riikide kodanikele, kellel lubati Balkani poolsaare lääneosas tekkinud humanitaarkriisi kestel Schengeni alasse siseneda, on kohaldatav Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõike 4 punktis c sätestatud erand nõuetest kolmandate riikide kodanike sisenemise suhtes? ( 109 ) Viiendaks, mis kujutab endast Dublini III määruse artikli 14 tähenduses „viisavaba sisenemist“?

107. Kohtuasjas A. S. palutakse Euroopa Kohtul samuti hinnata teatavaid Dublini III määruse menetluslikke aspekte. ( 110 ) Lõpuks on vaja hinnata nendes kahes kohtuasjas vaidluse all olevate sätete tõlgendamise praktilisi tagajärgi. ( 111 )

108. Need küsimused on esitatud kontekstis, kus üks liikmesriik on kirjelduste kohaselt ajutiselt peatanud Dublini III määruse kohaldamise, teised aga „peatanud Schengeni“, niivõrd kui nad on rajanud tõkkeid enda ja teiste Schengeni alasse kuuluvate liidu liikmesriikide vahelistele sisepiiridele. ( 112 )

109. Euroopa Kohtu ülesanne on üksnes kohtulik: tagada kooskõlas ELL artikli 19 lõikega 1, et „aluslepingute tõlgendamisel ja kohaldamisel austatakse õigust“. Mõistagi ei ole Euroopa Kohtu asi astuda poliitilisele areenile käsitlema (ebamugavat) küsimust, kuidas jaotada – arvestades Euroopa geograafiat – Euroopa Liidu liikmesriikide vahel rahvusvahelise kaitse taotlejaid. Balkani poolsaare lääneosas septembrist 2015 märtsini 2016 valitsenud pretsedenditud olud tõid siiski tulipunkti vastuolu geograafia ja Dublini III määruse III peatüki üksikasjalike kriteeriumide vahel. Otse öeldes palutakse Euroopa Kohtult nüüd õiguslikku lahendust ja selle tagasiulatuvat sobitamist faktilisse olukorda, mille lahendamiseks kohaldatavatest õigusnormidest ei piisa. Ükskõik, milline lahendus valida, on see tõenäoliselt üht‑ või teistpidi vastuoluline.

Esimene küsimus: Dublini III määruse artiklites 12, 13 ja 14 sätestatud kriteeriumide tõlgendamisel rakendatav metoodika

110. Kohtuasjades A. S. ja Jafari eelotsusetaotlused esitanud kohtud paluvad kindlaks teha, kas on vaja võtta arvesse teisi liidu õigusakte, mis on seotud Dublini III määrusega, või tuleb seda määrust (iseäranis selle artikli 2 punkti m ning artikleid 12, 13 ja 14) tõlgendada nendest õigusaktidest eraldi. Menetlusosalised on nõus, et territooriumi läbimine korraldati koostöös asjaomaste riikidega. Nii tekib igal juhul küsimus, kas Euroopa Liidu välispiire ületavaid kolmandate riikide kodanikke käsitlevad reeglid riivavad Dublini III määruse tõlgendamist.

111. Varjupaigataotlejad kohtuasjas Jafari ning Austria, Kreeka, Prantsusmaa, Šveits, Ungari ja komisjon märgivad, et III peatüki kriteeriume tuleb tõlgendada koostoimes teiste õigusaktidega, nimelt Schengeni piirieeskirjade ja tagasisaatmisdirektiiviga.

112. A. S. väidab, et III peatüki kriteeriumide tõlgendamine ei tohi põhineda ainult siseriiklikel või rahvusvahelistel eeskirjadel. Selles tuleb arvesse võtta faktilisi asjaolusid ning Genfi konventsiooni artikliga 33 ja Euroopa inimõiguste konventsiooni artikliga 3 (piinamise keelamine), samuti Schengeni piirieeskirjade artikli 4 lõikega 2 ja artikli 5 lõikega 4 kooskõlas tegutsenud liidu transiitriikide kohustusi.

113. Itaalia on seisukohal, et põhiküsimus ei ole selles, kas tõlgendama asudes üldiselt võetakse arvesse teisi liidu õigusakte või mitte. Ta märgib esiteks, et ajavahemikus septembrist 2015 märtsini 2016 ei andnud transiitriigid välja viisasid isikutele, kes nende territooriumi läbisid. Teiseks toonitab ta, et Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 tõlgendamisel tuleb arvesse võtta Genfi konventsiooni.

114. Ühendkuningriigi arvates ei mõjuta Schengeni piirieeskirjad ega tagasisaatmisdirektiiv õiguslikult mõistet „ebaseaduslikult piiri ületamine“ Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 tähenduses. Seda mõistet tuleb seetõttu tõlgendada nendest õigusaktidest eraldi.

115. Minu arvates ei tähenda III peatüki kriteeriumide tõlgendamine mustvalget valikut kahe võimaluse vahel: Dublini III määruse tõlgendamine täielikus isolatsioonis või selle tõlgendamine nii, et selle määruse tingimused määratletakse teiste liidu õigusnormide põhjal.

116. Väljakujunenud kohtupraktika järgi peab liidu õigusnormi tõlgendamisel arvestama mitte üksnes normi sõnastust, vaid ka selle konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa see norm on. ( 113 )„Ühises praktilises juhendis liidu õigusaktide koostamiseks“ ( 114 ) ette nähtud „Üldpõhimõtetest“ esimene on see, et õigusaktid peavad olema selged, lihtsad ja täpsed, nii et need ei jää lugejale ebaselgeks. Kui õigusaktis on teiste liidu õigusaktidega ühiseid määratlusi, on mõistlik eeldada sõnaselget viidet, sest kaudselt inkorporeeritav määratlus oleks vastuolus õiguskindluse põhimõttega. ( 115 ) Schengeni piirieeskirjad ega tagasisaatmisdirektiiv ei sisalda määratlusi, mis viitavad Dublini III määruse III peatüki kriteeriumidele.

117. Dublini III määruse artikli 12 sõnastus erineb artiklitest 13 ja 14, niivõrd kui selles on sõnaselgelt viidatud viisaeeskirjale, mis on osa Schengeni õigustikust. See viide on piisavalt selge, lihtne ja täpne tõendamaks, et viisaeeskiri on selle sätte tõlgendamisel oluline. ( 116 ) Sedatigi ei tulene sellest, et artiklis 12 kasutatud sõna „viisa“ piirdub viisaeeskirja reguleerimisalasse kuuluva määratlusega. ( 117 )

118. Esiteks on Dublini III määrus kohaldatav liikmesriikide suhtes, kes ei osale Schengeni õigustikus, nagu Iirimaa ja Ühendkuningriik. Nende riikide osas peab „viisa“ tähendama dokumenti, mis siseriiklike õigusnormide kohaselt viisaks loetakse. Teiseks hõlmab mõiste „viisa“ ka teisi dokumendikategooriaid peale lühiajaliste viisade, mis kuuluvad viisaeeskirja reguleerimisalasse. Dublini III määruse artikli 2 punkti m sõnastusest selgub, et see õigusakt on kohaldatav kolme eri liiki viisade suhtes. ( 118 )

119. See mõttekäik kehtib ka artikli 14 suhtes, kus on samuti kasutatud sõna „viisa“. Sidususe ja järjepidevuse huvides tuleb seda terminit tõlgendada samamoodi nagu artiklis 12.

120. Sellest tuleneb, et Schengeni õigustik on sõna „viisa“ tõlgendamisel oluline, kuid ei määra selle sõna tähendust Dublini III määruse artikli 2 punkti m ja artikli 12 mõistes.

121. Dublini III määruse artiklis 13 ei ole sõnaselgelt viidatud ühelegi Schengeni õigustiku meetmele ega tagasisaatmisdirektiivile.

122. Sätestatud kontekstist aga nähtub, et Dublini III määrus on Genfi konventsiooni täielikul kohaldamisel põhineva ühise varjupaigasüsteemi lahutamatu osa. ( 119 ) Nimetatud konventsioonis on ette nähtud pagulaste ja pagulasseisundi taotlejate kaitse rahvusvaheline raamistik. Selle konventsiooni artikli 31 lõike 2 kohaselt ei tohi riigid põhimõtteliselt piirata pagulaste liikumisvabadust oma territooriumil ning vajalikuks peetavaid piiranguid tohib kohaldada ainult kuni pagulaste seisundi määratlemiseni või kuni nad saavad sissepääsuloa teise riiki. Riigid peavad andma pagulastele mõistlikult aega ja vajalikud võimalused teise riiki sissepääsuloa saamiseks. Seda sätet on vaja Dublini III määruse tõlgendamisel meeles pidada. ( 120 ) Niisiis tuleb seda määrust tõlgendada selle konteksti ja eesmärki arvesse võttes ning kooskõlas Genfi konventsiooniga. See tuleneb ELTL artikli 78 lõikest 1. Samuti ilmneb Dublini III määruse põhjendusest 39, et seda määrust tuleb tõlgendada kooskõlas hartas tunnustatud õigustega. ( 121 )

123. Kuna Dublini III määrus on ühise varjupaigasüsteemi lahutamatu osa, kuulub asjakohaste tegurite hulka ka liidu varjupaigaõigustik. ( 122 ) Selles määruses on otsesed viited kvalifitseerumisdirektiivile, vastuvõtudirektiivile ja menetlusdirektiivile. ( 123 ) Ühise varjupaigasüsteemi loomise kontekstis oli mõistlik eeldada, et kõik osalisriigid, olgu liikmesriigid või kolmandad riigid, austavad põhiõigusi, sealhulgas neid, mis põhinevad Genfi konventsioonil ja 1967. aasta protokollil ning Euroopa inimõiguste konventsioonil, ( 124 ) ja et seepärast saavad liikmesriigid üksteist selles suhtes vastastikku usaldada. ( 125 )„Just sellest vastastikuse usalduse põhimõttest lähtudes võttis liidu seadusandja vastu [Dublini III määruse], et ratsionaliseerida varjupaigataotluste menetlemist ja hoida ära seda, et see süsteem ummistuks liikmesriikide ametiasutuste kohustuse tõttu menetleda ühe ja sama taotleja poolt esitatud erinevaid taotlusi, suurendada õiguskindlust seoses varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramisega ja seega vältida forum shopping’ut, kusjuures kõige selle põhieesmärk on kiirendada taotluste menetlemist nii varjupaigataotlejate kui osalisriikide huvides“. ( 126 ) Need küsimused puudutavad vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala mõiste olemust ( 127 ) ning eeskätt Euroopa ühist varjupaigasüsteemi, mis põhineb vastastikusel usaldusel ja eeldusel, et teised liikmesriigid järgivad liidu õigust, eelkõige põhiõigusi. ( 128 )

124. Dublini III määruse põhieesmärgid annavad tunnistust liidu seadusandja tahtest kehtestada varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramisel liikmesriikidevahelisi suhteid reguleerivad korralduslikud eeskirjad, nagu varasemas Dublini konventsioonis. ( 129 ) Ka Dublini III määruse põhjendused 4, 5 ja 7 viitavad selge ja toimiva meetodi kehtestamisele, mis võimaldaks kiiresti kindlaks määrata varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi, et tagada tegelik juurdepääs pagulasseisundi kindlakstegemise menetlusele ja mitte seada ohtu eesmärki menetleda varjupaigataotlusi kiiresti. ( 130 )

125. Mil määral on meetmed, mis ei kuulu ühtsesse varjupaigasüsteemi, nagu Schengeni piirieeskirjad ja tagasisaatmisdirektiiv, olulised artiklis 12, artikli 13 lõikes 1 ja artiklis 14 sätestatud III peatüki kriteeriumide tõlgendamisel?

126. Olen juba selgitanud, et minu arvates tuleb artikleid 12 ja 14 tõlgendada autonoomselt, kuigi viisaeeskiri on teatavates aspektides oluline sõna „viisa“ tähenduse osas. ( 131 )

127. Mis puudutab Dublini III määruse artikli 13 lõikes 1 kasutatud mõiste „ebaseaduslikult piiri ületamine“ tõlgendamist, siis ei sisalda Schengeni piirieeskirjad sellele vastavat terminit. Seetõttu ei saa olla juttu katsest seda terminit Schengeni piirieeskirjadest Dublini III määrusesse üle võtta.

128. Samuti ei ole liidu välispiiri ületavate kolmandate riikide kodanike sisenemise suhtes seatud nõudeid käsitleva Schengeni piirieeskirjade II jaotise I peatüki sätete isikuline kohaldamisala sama mis Dublini III määrusel. See määrus on kohaldatav üksnes rahvusvahelist kaitset taotlevatele kolmandate riikide kodanikele, ( 132 ) see on isikute kategooriale, kellel on rahvusvahelises õiguses Genfi konventsioonist tulenev eristatus.

129. Seadusandlikust kujunemisloost nähtuvalt olid Dublini konventsiooniga asendatud kokkulepped varjupaigataotluste läbivaatamise eest vastutuse kindlaksmääramiseks algul osa valitsustevahelisest Schengeni konventsioonist, ( 133 ) Dublini III määruse ja Schengeni piirieeskirjade juured aga on Schengeni rakenduskonventsioonis. Nendel kahel aktil on erinevad reguleerimisalad ja nende vastavad eesmärgidki ei ole samad. Nii ei tohiks eeldada, et neid kahte akti tuleb ajaloolise seose tõttu ühtmoodi tõlgendada.

130. Ühendkuningriik osutab, et Schengeni piirieeskirjad ja tagasisaatmisdirektiiv ei ole teatavate liikmesriikide (nende seas tema enda) suhtes kohaldatavad. Ta on seisukohal, et seetõttu oleks väär lähtuda Dublini III määruse tõlgendamisel õigusaktidest, mis ei laiene kogu Euroopa Liidule.

131. Tõepoolest ei tohiks õigusaktid, mis kõikide liikmesriikide suhtes ei kohaldu, neile tagaukse kaudu laieneda. Ent vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala muutlik geomeetria ei ole – muu hulgas Ühendkuningriigi eriseisundi tagajärjel – tekitanud sidusat mustrit. Ühendkuningriik on valikuliselt rakendanud teatavaid Schengeni õigustiku osi, samal ajal teistest hoidudes. ( 134 ) See, et Schengeni piirieeskirjad ega tagasisaatmisdirektiiv ei ole Ühendkuningriigile siduvad, ei saa muuta Dublini III määruse siduvust. ( 135 ) Samuti ei saa Ühendkuningriigi mitteosalemine teatavates liidu instrumentides de facto tõkestada tõlgendust, mis tuleb sellesse komplekti kuuluvatele meetmetele loogiliselt omistada. Ühendkuningriik ei saa olla saba, mis liputab koera, see on Euroopa Liitu.

132. Samas ei ole Dublini III määruse artikli 13 lõikes 1 viidet tagasisaatmisdirektiivile. Seadusandja on lisanud niisuguse viite selle määruse artiklisse 24, mis käsitleb tagasivõtmispalve esitamist, kui uut taotlust palve esitajaks olevas liikmesriigis ei ole esitatud. Seega, kui seadusandja oleks soovinud artikli 13 lõikes 1 sõnaselgelt tagasisaatmisdirektiivile viidata, oleks ta eeldatavasti saanud seda teha ja teinudki.

133. Tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punktis 2 määratletud mõiste „ebaseaduslik riigisviibimine“ hõlmab laiemat isikute kategooriat kui see, mis kuulub Dublini III määruse isikulisse kohaldamisalasse. Direktiiv kohaldub kõikide kolmandate riikide kodanike suhtes (vastavalt määratlusele). Selle direktiivi kohaldamisala ei piirdu teatava rahvusvahelist kaitset taotlevate välisriigi kodanike kategooriaga nende taotluste menetlemise ajal. ( 136 )

134. Tagasisaatmisdirektiivis kasutatud mõiste „ebaseaduslik riigisviibimine“ puudutab teistsugust olukorda kui Dublini III määruse artikli 13 lõikes 1 silmas peetud „ebaseaduslikult piiri ületamine“. Kohtuasjas Affum ( 137 ) otsustas Euroopa Kohus, et liikmesriigist läbi sõitvas bussis viibiv kolmanda riigi kodanik kuulub tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punkti 2 kohaldamisalasse, sest kui asjaomane isik viibib liikmesriigi territooriumil sinna sisenemise, seal viibimise või elamise tingimusi rikkudes, „viibib [ta] riigis ebaseaduslikult“. See on nii ka kohtuasjades A. S. ja Jafari, kuid ei ole nendes vaidluse all. Käesolevates kohtuasjades soovivad eelotsusetaotluse esitanud kohtud kindlaks teha, kas asjaomased kolmandate riikide kodanikud on liidu välispiiri ebaseaduslikult ületanud.

135. Muidugi võivad asjaolud, mis põhjustavad ebaseadusliku piiriületuse ja tagasisaatmisdirektiivi tähenduses „ebaseadusliku riigisviibimise“, mõnikord kattuda, kuid need ei ole üks ja sama. ( 138 ) See, kui ühitada need kaks mõistet kahes eri õigusaktis, ei aita kaasa arusaamise selgusele.

136. Pealegi on määrused ELTL artikli 288 teise lõigu kohaselt üldkohaldatavad, tervikuna siduvad ja vahetult kohaldatavad kõikides liikmesriikides. Seega annavad määrused oma olemuse ja funktsiooni tõttu liidu õiguse allikate süsteemis üksikisikutele õigusi, mida siseriiklikud kohtud on kohustatud kaitsma. ( 139 ) Normide hierarhiat arvestades oleks kummaline lähtuda määruse tõlgendamisel direktiivist, kus isegi ei ole täpselt määratletud kummaski meetmes kasutatud mõisteid.

137. Niisiis ei nõustu ma seisukohaga, et Dublini III määruse tõlgendamisel tuleb lähtuda Schengeni piirieeskirjadest ja tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 lõikest 2.

138. Lõpuks, ehkki Dublini III määrus, Schengeni piirieeskirjad ja tagasisaatmisdirektiiv kuuluvad vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat ala käsitleva ELTL V jaotise reguleerimisalasse, ei ole nende kolme õigusakti õiguslik alus üks ja sama. Ühise õigusliku aluse puudumine näitab, et nende kolme õigusakti kontekst ja eesmärgid ei ole täiesti samased. ( 140 )

139. Samas käsitlevad ELTL artiklid 77, 78 ja 79 poliitikasuundi, mis on ühe ja sama peatüki osa, ning ELTL artiklist 80 selgub, et nendes poliitikasuundades juhindutakse „solidaarsuse ning vastutuse, sealhulgas finantskoormuse liikmesriikide vahelise õiglase jagamise põhimõtetest“. Ka Dublini III määruse põhjenduses 25 on märgitud, et kolmandate riikide kodanike sisenemise ja viibimise tingimusi käsitlevad liidu põhimõtted, kaasa arvatud ühised jõupingutused välispiiride haldamisel, eeldavad vastutuskriteeriumide vahel tasakaalu loomist solidaarse vastutuse vaimus.

140. Võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingu selget suundumust vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva alaga seotud poliitika eri aspektide kooskõlastamise poole, oleks selgelt väär tõlgendada Dublini III määrust nii, nagu oleks Schengeni õigustik täiesti ebaoluline.

141. Sellepärast järeldan, et Dublini III määrust tuleb tõlgendada ainult selle määruse enda sõnastusest, kontekstist ja eesmärkidest lähtudes, mitte koostoimes teiste liidu õigusaktidega – sealhulgas eeskätt Schengeni piirieeskirjade ja tagasisaatmisdirektiiviga, olgugi et Dublini III määruse tõlgendamisel tuleb nende õigusaktide sätteid arvesse võtta niivõrd, kui seda on vaja sidususe tagamiseks ELTL V jaotise 2. peatükis ette nähtud poliitika eri aspektide vahel.

Teine küsimus: Dublini III määruse artikkel 12

142. Ajavahemikus septembrist 2015 märtsini 2016 lubasid Horvaatia ja Sloveenia ametiasutused, seistes vastamisi nende territooriume läbida soovivate kolmandate riikide kodanike sissevooluga, riiki inimesed, kes soovisid esitada rahvusvahelise kaitse taotlused teises liikmesriigis. ( 141 ) Kohtuasjas Jafari soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus kindlaks teha, kas nende liikmesriikide antud luba liikuda läbi nende territooriumide tuleb pidada „viisaks“ Dublini III määruse artikli 2 punkti m ja artikli 12 tähenduses. Samuti küsib ta, millised võisid olla niisuguse viisa tagajärjed (teise küsimuse punktid b ja d).

143. Kohtuasjas A. S. ei teki otsest küsimust seoses Dublini III määruse artikli 2 punkti m ja artikli 12 tähendusega. Siiski reisis ka A. S. Lääne-Balkani marsruudil ja tal lubati talle meelepärasesse sihtkohta jõudmiseks siseneda eri liikmesriikide territooriumidele. Seetõttu on küsimus, kas „rohelise tule näitamine“ kujutab endast III peatüki kriteeriumide kohaldamisel viisat, samamoodi asjakohane ka tema olukorras ning sisaldub tema asjas kaudselt kolmandas küsimuses. Samuti on Euroopa Kohus järjepidevalt märkinud, et kui eelotsusetaotluse esitanud kohus viitabki oma küsimuses vaid teatavatele liidu õiguse sätetele, ei takista see Euroopa Kohut esitamast sellele kohtule kogu tõlgenduslikku teavet, mis võib aidata tal menetletavat kohtuasja lahendada, olenemata sellest, kas liikmesriigi kohus on neile aspektidele oma küsimustes viidanud või mitte. ( 142 )

144. Kohtuasja Jafari varjupaigataotlejad, kõik kirjalikke seisukohti esitanud liikmesriigid ja komisjon on üksmeelel, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele tuleb vastata eitavalt. Dublini III määruse artikli 2 punkt m ja artikkel 12 omavahelises koostoimes ei tähenda, et liikmesriigid, kes lubavad kolmanda riigi kodanikel siseneda oma territooriumile ja läbida selle teel liikmesriiki, kus nad soovivad esitada rahvusvahelise kaitse taotluse, on andnud välja viisad. Šveits ei esitanud selles küsimuses kirjalikku seisukohta.

145. Olen selle üldise seisukohaga nõus.

146. Õed Jafarid osutavad esiteks, et neil ei olnud liidu territooriumile sisenemisel kehtivaid elamislubasid. Seega ei ole Dublini III määruse artikli 12 lõige 1 nende suhtes asjakohane.

147. Afganistani kodanikena oli Jafari peredel liidu liikmesriikide välispiiride ületamisel vaja viisasid. ( 143 ) Nad ei täitnud seda tingimust. ( 144 ) Küsimus on selles, kas olukorras, milles nad läbisid eri liikmesriigid enne olenevalt isikust Sloveeniasse või Austriasse saabumist, tuleb neid käsitleda nii, nagu oleks neile antud viisad, arvestades kohaldatavate õigusaktide tingimusi.

148. Sel juhul oleks vastutava liikmesriigi kindlaksmääramisel asjakohane kriteerium Dublini III määruse artikkel 12.

149. Viisade andmist reguleerivad eeskirjad on keerukad ja seotud mitmete formaalsuste täitmisega. Selleks on head põhjused. Ennekõike kohustavad need väljastama paberdokumendi. Kumbki eelotsusetaotlus ei viita siiski sellele, et liikmesriik väljastas viisa vastavalt nende sõnade tavapärasele tähendusele: see tähendab et liikmesriik saatis või ulatas taotlejale vormikohaselt viisa. ( 145 ) Menetlusosalised on nõus, et käesolevates kohtuasjades ei olnud ükski tavapärane tingimus täidetud. Ei olnud templit, mis oleks kinnitanud viisataotluse vastuvõetavust, kehtivusaega ega viisakleebist. ( 146 ) Seega ei ole mõeldav, et ükski määruses nr 1683/95 sätestatud tingimustest oli täidetud.

150. Formaalsused on iseäranis olulised VISi nõuetekohaseks toimimiseks, mis võimaldab piirivalvuritel kontrollida, et viisa esitab selle viisa õiguspärane valdaja, ning tuvastada Schengeni alas leitud valedokumentidega isikud. ( 147 )

151. Sellepärast olen seisukohal, et eelotsusetaotlused esitanud kohtute poolt kohtuasjades A. S. ja Jafari esitatud eelotsusetaotlustes kirjeldatud asjaolusid ei saa tõlgendada kui Dublini III määruse artikli 2 punkti m ja artikli 12 tähenduses „viisa“ andmist.

152. Kui tõlgendada artiklis 12 kasutatud sõnastust „viisa välja andnud“ kuidagi teisiti, oleks see vastuolus nende sõnade loomuliku tähendusega. Jõuline on varjupaigataotlejate argument, et kui mitteametlik „rohelise tule näitamine“ oleks viisaga samaväärne, oleks Dublini III määruse artikli 12 lõikeid 4 ja 5 võimatu kohaldada. See oleks selle määrusega vastuolus. Niisugune tõlgendus lööks segi ka viisaeeskirja ja sellega seotud õigusaktide üksikasjalikud ja keerulised viisaalased reeglid ning riivaks VISi toimimist. ( 148 )

153. Niisiis ei ole see, et täiesti erandlikus olukorras, kus Euroopa Liitu saabus 2015. aasta lõpul ja 2016. aasta algul massiliselt kolmandate riikide kodanikke, kellel lubati ületada liidu välispiir kolmandatest riikidest, lubasid teatavad liikmesriigid nendel kolmandate riikide kodanikel ületada Euroopa Liidu välispiiri ja reisida seejärel läbi nende territooriumi teistesse liidu liikmesriikidesse, et nad saaksid esitada teatavas liikmesriigis rahvusvahelise kaitse taotlused, võrdne Dublini III määruse artikli 2 punkti m ja artikli 12 tähenduses „viisa“ andmisega.

154. Arvestades järeldust, milleni ma äsja jõudsin, ei ole kohtuasjas Jafari vaja teise küsimuse punktidele b, c ega d vastata.

Kolmas küsimus: Dublini III määruse artikli 13 lõikes 1 kasutatud sõnastuse „ebaseaduslikult ületanud mõne liikmesriigi piiri“ tõlgendamine

155. Mõlemad eelotsusetaotluse esitanud kohtud paluvad suuniseid Dublini III määruse artikli 13 lõikes 1 kasutatud sõnastuse „taotleja on […] tulles ebaseaduslikult ületanud mõne liikmesriigi piiri“ tähenduse kohta. Sisuliselt soovivad nad teada, kas asjassepuutuval ajal valitsenud täiesti erandlik olukord, kus liikmesriigid selgelt lubasid kolmandate riikide kodanike sissevoolu oma territooriumidele, et nad saaksid läbida need territooriumid eesmärgiga taotleda endale meelepärases liidu liikmesriigis rahvusvahelist kaitset, kujutab endast „ebaseaduslikult piiri ületamist“ ja kuulub seega nimetatud sätte kohaldamisalasse.

156. Kreeka, Prantsusmaa, Sloveenia, Ungari, Ühendkuningriik, Šveits ja komisjon märgivad, et Dublini III määruse artikli 13 lõige 1 on niisugustel asjaoludel kohaldatav. Austria on seisukohal, et asjassepuutuval ajal esinenud asjaolusid arvestades tuleb kaaluda selle sätte tõlgendamist koostoimes Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõike 4 punktiga c, mis lubab kolmandate riikide kodanikel, kes ei vasta artikli 5 lõikes 1 sätestatud Euroopa Liidu territooriumile lubamise nõuetele, siiski lubada siseneda humanitaarsetel kaalutlustel. Itaalia on seisukohal, et Dublini III määruse tähenduses „ebaseaduslikult piiri ületamist“ ei olnud, sest III peatüki kriteeriumide tõlgendamisel tuleb võtta arvesse Genfi konventsiooni artiklit 31.

157. Mõlemas kohtuasjas varjupaigataotlused esitanud isikud toonitavad, et nad ületasid liidu välispiiri asjaomaste siseriiklike ametiasutuste sõnaselgel loal ja nende abiga. Seega ei ole nad Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 tähenduses „ebaseaduslikult piiri ületanud“.

158. Nende kahe eelotsusetaotluse taust annab alust keeruliseks ja vastuoluliseks küsimuseks. ( 149 ) Kas sellest, kui kolmandate riikide kodanikud ületavad liidu välispiiri viisil, mis ei ole kooskõlas Schengeni piirieeskirjade sätetega, tekivad Dublini süsteemis automaatselt niisugused tagajärjed, et nende vastavate rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest jääb vastutama esimene liikmesriik, kelle territooriumile saabudes nad piiri ületasid? Kuigi sõnastuse põhjal on selge, et Dublini III määruse artikli 13 lõiget 1 kohaldatakse juhul, kui taotleja on ebaseaduslikult liikmesriigi piiri ületanud, ei ole sugugi selge, et seadusandja soovis selle sätte kohaldatavust käesolevate kahe juhtumi pretsedenditutel asjaoludel.

159. Itaalia, Sloveenia, Ungari ja Šveitsi valitsus märgivad, et mõnes keeleversioonis on kasutatud sõnastust „ebaseaduslikult ületanud liikmesriigi piiri“, ( 150 ) teistes aga sõnastust „eeskirju eirates ületanud liikmesriigi piiri“. ( 151 )

160. Mõisteid irregular („eeskirju eirav“) ja illegal („ebaseaduslik“) ei peeta rahvusvahelises pagulasõiguses sünonüümideks, iseäranis seoses kolmandate riikide kodanike liikumisega üle piiride. Irregular on laiema tähendusega kui illegal. See on ka vähem tendentslik, sest ei kätke kirjeldatava isikuga seoses (kaudset) kriminogeenset konnotatsiooni või alatooni. ( 152 )

161. Nõustun samas poolte märkusega, et keelelised erinevused ei tähenda ebamäärasuse esinemist selles mõttes, et need tingimata põhjustavad sõnastuse „taotleja on […] tulles ebaseaduslikult ületanud mõne liikmesriigi piiri“ lahknevat tõlgendamist. ( 153 ) Osutatud erinevused on algteksti erisuguse tõlkimise tagajärg. Seda seisukohta kinnitab asjaolu, et Dublini rakendusmääruse II lisa ingliskeelne tekst ei ole Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 ingliskeelse tekstiga võrreldes järjepidev. Dublini rakendusmääruse loendi A punkti 7 pealkiri on „Ebaseaduslik sisenemine välispiiri kaudu (artikli 13 lõige 1)“ (inglise keeles „Illegal entry at an external frontier (Article 13(1))“). Selles on ette nähtud niisuguse hinnangu andmisel olulised otsesed tõendid (vt käesoleva ettepaneku punkt 44). See viitab otsesõnu Dublini III määruse artikli 13 lõikele 1, ent (artikli 13 lõike 1 enda [ingliskeelse versiooni]) sõna „irregular“ („eeskirju eirav“) asemel on kasutatud sõna „illegal“ („ebaseaduslik“). Ei ole usutav, et seadusandja soovis siin sisulist erinevust nendes kahes tekstis kasutatud kahe omadussõna vahel.

162. Lisan, et põhjenduse 12 kohaselt on Dublini III määruses ette nähtud menetluslikele tagatistele lisaks ja neid piiramata kohaldatav menetlusdirektiiv. Nimetatud direktiivi artikli 31 lõike 8 punktis h on sätestatud, et kui taotleja sisenes liikmesriigi territooriumile „ebaseaduslikult“ (inglise keeles unlawfully), võidakse rahvusvahelise kaitse taotlus läbi vaadata kiirendatud menetluses ja/või piiril või transiiditsoonis. Unlawfully on juba kolmas [ingliskeelne] omadussõna, mida seadusandja on kasutanud selle kohta, kuidas selles sättes mainitud kolmanda riigi kodanik liikmesriigi piiri ületas. Eeldatavasti tuleb seda käsitada järjepidevuses Dublini III määruse artikli 13 lõikes 1 kasutatud sõnastusega „ebaseaduslikult [(inglise keeles irregularly)] ületanud […] piiri“, mis on piisavalt lai, et seda hõlmata. ( 154 )

163. Mõistet „ebaseaduslikult piiri ületamine“ ei ole Dublini III määruses määratletud.

164. Viidetest tõenditele Dublini III määruse artikli 22 lõikes 3 ja Dublini rakendusmääruses nähtub selgelt, et see, kas ühel võ