KOHTUJURISTI ETTEPANEK

GIOVANNI PITRUZZELLA

esitatud 20. jaanuaril 2022 ( 1 )

Liidetud kohtuasjad C‑37/20 ja C‑601/20

WM (C‑37/20),

Sovim SA (C‑601/20)

versus

Luxembourg Business Registers

(eelotsusetaotlused, mille on esitanud tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Luxembourgi piirkondlik kohus, Luksemburg))

Eelotsusetaotlus – Finantssüsteemi rahapesu või terrorismi rahastamise eesmärgil kasutamise tõkestamine – Direktiiv (EL) 2015/849 – Artikli 30 lõiked 5 ja 9 – Tegelike kasusaajate register – Direktiiv (EL) 2018/843 – Artikli 1 lõike 15 punktid c ja g – Tegelikke kasusaajaid käsitleva teabe üldsusele kättesaadavus – Kehtivus – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artiklid 7 ja 8 – Läbipaistvuse põhimõte – Füüsiliste isikute kaitse isikuandmete töötlemisel – Määrus (EL) 2016/679 – Artikli 5 lõike 1 punktid a–c ja f – Erandid tegelikke kasusaajaid käsitleva teabe üldsusele kättesaadavusest – Tingimused – Mõisted „erandlikud asjaolud“, „oht“ ja „ebaproportsionaalselt suur oht“ – Tõend

1. Milline on õiglane tasakaal ühelt poolt tegelike kasusaajate ja äriühingute kontrollistruktuuride läbipaistvuse nõude, mis mängib olulist rolli rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamisel, ning teiselt poolt andmesubjektide, nimelt tegelike kasusaajate põhiõiguste – ja eelkõige nende õiguse eraelu puutumatusele ja isikuandmete kaitsele – vahel?

2. Selline on sisuliselt põhiküsimus, mis esitatakse Euroopa Kohtule kahes käesoleva ettepaneku esemeks olevas kohtuasjas, milles käsitletakse tribunal d’arrondissement de Luxembourgi (Luxembourgi piirkondlik kohus, Luksemburg) esitatud kahte eelotsusetaotlust.

3. Need kaks eelotsusetaotlust puudutavad direktiivi (EL) 2015/849 ( 2 ), mida on muudetud direktiiviga (EL) 2018/843 ( 3 ) (edaspidi „direktiiv 2015/849“), artikli 30 lõigete 5 ja 9 kehtivust ja tõlgendamist. Selle direktiiviga kehtestati liidu territooriumil asutatud äriühingute ja muude juriidiliste isikute tegelike kasusaajate registrile avaliku juurdepääsu kord, millega võimaldati põhimõtteliselt kõigile üldsuse hulka kuuluvatele isikutele juurdepääs teatud osale nendes registrites sisalduvale tegelikke kasusaajaid käsitlevale teabele, ilma et oleks vajalik tõendada mis tahes huvi olemasolu.

4. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus, kas see kord on kehtiv, arvestades põhiõigusi era- ja perekonnaelu austamisele ning isikuandmete kaitsele, mis on sätestatud vastavalt Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklites 7 ja 8. Samuti soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada nimetatud direktiiviga kehtestatud avaliku juurdepääsu suhtes ette nähtud erandite süsteemi kehtivuse ja ulatuse kohta.

5. Selles kontekstis palutakse Euroopa Kohtul võtta seisukoht ka selle avaliku juurdepääsu korra ja määruse (EL) 2016/679 ( 4 ) mitme sätte koostoime kohta.

I. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

1. Direktiivid 2015/849 ja 2018/843

6. Direktiivi 2015/849 põhjenduses 2 on märgitud, et „[k]urjategijate ja nende kaasosaliste püüded varjata kuritegelikul teel saadud tulu päritolu või kasutada seaduslikku või ebaseaduslikku raha terroristlikel eesmärkidel võivad tõsiselt ohustada krediidiasutuste ja finantseerimisasutuste usaldusväärsust, rikkumatust ja stabiilsust ning kõigutada usaldust finantssüsteemi suhtes tervikuna“. Nii on selle direktiivi põhjenduse 12 kohaselt vaja „tuvastada iga füüsiline isik, kelle omandis juriidiline isik on või keda ta kontrollib“.

7. Direktiivi 2015/849 põhjenduses 14 on märgitud, et „[t]äpne ja ajakohastatud teave tegelikult kasu saava omaniku kohta on võtmetegur kurjategijate kindlakstegemisel, kes võivad vastasel korral varjata end äriühingu struktuuri taha. Seepärast peaksid liikmesriigid tagama, et nende territooriumil siseriikliku õiguse kohaselt asutatud äriühingud koguvad ja hoiavad lisaks põhiteabele, nagu äriühingu nimi ja aadress ning asutamist ja õiguspäraseid omandisuhteid tõendavad dokumendid, ka piisavat, täpset ja ajakohastatud teavet oma tegelikult kasu saavate omanike kohta. Selleks, et juriidiliste isikute ärakasutamise vastu võitlemiseks suurendada läbipaistvust, peaksid liikmesriigid tagama, et tegelikult kasu saavaid omanikke käsitlevat teavet säilitatakse äriühingust eraldi asuvas keskregistris, täielikult kooskõlas liidu õigusega. […]“.

8. Selles kontekstis on direktiivi 2015/849 artikli 3 punktis 6 mõiste „tegelikult kasu saav omanik“ selle direktiivi tähenduses määratletud kui „füüsiline isik (füüsilised isikud), kes on kliendi lõplik omanik (lõplikud omanikud) või kes teda lõplikult kontrollib (kontrollivad), ja/või füüsiline isik (füüsilised isikud), kelle nimel tehing või toiming tehakse, ja see hõlmab vähemalt järgmisi isikuid: a) äriühingute puhul: i) füüsiline isik (füüsilised isikud), kes lõplikult omab (omavad) või kontrollib (kontrollivad) juriidilist isikut piisava arvu aktsiate või osade või hääleõiguste või omandiõiguse otsese või kaudse omamise kaudu selles juriidilises isikus […]“. ( 5 )

9. Direktiivi 2015/849 artiklis 30 on sätestatud ( 6 ): „1. Liikmesriigid tagavad, et nende territooriumil registreeritud äriühingud või muud juriidilised isikud peavad koguma ja hoidma asjakohast, täpset ja ajakohastatud teavet oma tegelikult kasu saavate omanike kohta, sh kasu saamisega seotud huvi üksikasjade kohta. Liikmesriigid tagavad, et käesoleva artikli nõuete rikkumise korral kohaldatakse tõhusaid, proportsionaalseid ja hoiatavaid meetmeid või karistusi. […] 3. Liikmesriigid tagavad, et lõikes 1 osutatud teavet hoitakse iga liikmesriigi keskregistris […]. 4. Liikmesriigid nõuavad, et lõikes 3 osutatud keskregistris hoitav teave oleks piisav, täpne ja ajakohastatud, ning kehtestavad selleks vajalikud mehhanismid. […]. 5. Liikmesriigid tagavad, et tegelikult kasu saavaid omanikke käsitlev teave on igal juhul kättesaadav: a) pädevatele asutustele ja rahapesu andmebüroodele ilma piiranguteta; b) kohustatud isikutele klientide suhtes rakendatavate hoolsusmeetmete raames kooskõlas II peatükiga; c) üldsusele. Punktis c osutatud isikutele peab olema kättesaadav teave vähemalt tegelikult kasu saava omaniku nime, sünnikuu ja -aasta, elukohariigi ja kodakondsuse ning kasu saamisega seotud huvi laadi ja ulatuse kohta. Liikmesriigid võivad siseriiklikus õiguses kindlaks määratud tingimustel näha ette juurdepääsu täiendavale teabele, mis võimaldab tuvastada tegelikult kasu saava omaniku. Kõnealune täiendav teave peab sisaldama vähemalt sünniaega või kontaktandmeid kooskõlas andmekaitsenormidega. 5a. Liikmesriigid võivad otsustada teha lõikes 3 osutatud riiklikes registrites hoitava teabe kättesaadavaks tingimusel, et tuleb veebis registreeruda ja maksta tasu, mis ei ületa teabe kättesaadavaks tegemise halduskulusid, k.a registri hooldus- ja arenduskulusid. […] 9. Siseriiklikus õiguses sätestatavatel erandlikel asjaoludel, kui lõike 5 esimese lõigu punktides b ja c osutatud juurdepääsu tulemusel tekiks tegelikult kasu saava omaniku suhtes ebaproportsionaalselt suur [oht,] kelmuse, inimröövi, šantažeerimise, väljapressimise, ahistamise, vägivalla või ähvardamise oht või kui tegelikult kasu saav omanik on alaealine või muul viisil juriidiliselt teovõimetu, võivad liikmesriigid üksikjuhtumipõhiselt erandkorras kehtestada tegelikult kasu saavat omanikku käsitlevale täielikule või osalisele teabele sellise juurdepääsu andmisel erandi. Liikmesriigid tagavad, et erandeid tehakse pärast asjaolude erandlikkuse põhjalikku hindamist. Tagatakse õigus erandi tegemise otsuse halduskorras läbivaatamisele ja tõhusale õiguskaitsevahendile. Erandeid teinud liikmesriik avaldab igal aastal statistilised andmed tehtud erandite arvu ja põhjuste kohta ning esitab need [Euroopa K]omisjonile. Käesoleva lõike esimese lõigu alusel tehtud erandeid ei kohaldata krediidiasutuste ja finantseerimisasutuste suhtes ega artikli 2 lõike 1 punkti 3 alapunktis b osutatud kohustatud isikute suhtes, kes on ametiisikud. […]“. [täpsustatud sõnastus]

10. Direktiivi 2015/849 artikli 41 lõikes 1 on sätestatud ( 7 ), et „[k]äesolevas direktiivis sätestatud isikuandmete töötlemise suhtes kohaldatakse [isikuandmete kaitse üldmäärust]“.

11. Direktiivi 2015/849 artikli 43 lõikes 1 on sätestatud, et „[k]äesoleva direktiivi alusel toimuvat isikuandmete töötlemist rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise eesmärgil, nagu on osutatud artiklis 1, tuleb käsitada avaliku huvi küsimusena [isikuandmete kaitse üldmääruse] mõistes“.

2. Isikuandmete kaitse üldmäärus

12. Isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 5 „Isikuandmete töötlemise põhimõtted“ lõikes 1 on sätestatud: „1. Isikuandmete töötlemisel tagatakse, et: a) töötlemine on seaduslik, õiglane ja andmesubjektile läbipaistev („seaduslikkus, õiglus ja läbipaistvus“); b) isikuandmeid kogutakse täpselt ja selgelt kindlaksmääratud ning õiguspärastel eesmärkidel ning neid ei töödelda hiljem viisil, mis on nende eesmärkidega vastuolus; […] („eesmärgi piirang“); c) isikuandmed on asjakohased, olulised ja piiratud sellega, mis on vajalik nende töötlemise eesmärgi seisukohalt („võimalikult väheste andmete kogumine“); […] f) isikuandmeid töödeldakse viisil, mis tagab isikuandmete asjakohase turvalisuse, sealhulgas kaitseb loata või ebaseadusliku töötlemise eest ning juhusliku kaotamise, hävitamise või kahjustumise eest, kasutades asjakohaseid tehnilisi või korralduslikke meetmeid („usaldusväärsus ja konfidentsiaalsus“);“.

13. Määruse artikli 25 „Lõimitud andmekaitse ja vaikimisi andmekaitse“ lõikes 2 on ette nähtud: „Vastutav töötleja rakendab asjakohaseid tehnilisi ja korralduslikke meetmeid, millega tagatakse, et vaikimisi töödeldakse ainult isikuandmeid, mis on vajalikud töötlemise konkreetse eesmärgi saavutamiseks. See kehtib kogutud isikuandmete hulga, nende töötlemise ulatuse, nende säilitamise aja ja nende kättesaadavuse suhtes. Nende meetmetega tagatakse eelkõige see, et isikuandmeid ei tehta vaikimisi ilma asjaomase isiku sekkumiseta määramata füüsiliste isikute ringile kättesaadavaks.“

14. Isikuandmete kaitse üldmääruse V peatükk „Isikuandmete edastamine kolmandatele riikidele või rahvusvahelistele organisatsioonidele“ sisaldab selle määruse artikleid 44–50. Artiklis 44 „Edastamise üldpõhimõtted“ on sätestatud: „Töödeldavate või pärast kolmandale riigile või rahvusvahelisele organisatsioonile edastamist töötlemiseks ette nähtud isikuandmete edastamine toimub ainult juhul, kui vastutav töötleja ja volitatud töötleja on täitnud kooskõlas käesoleva määruse teiste sätetega käesolevas peatükis sätestatud tingimused, sealhulgas juhul, kui kolmas riik või rahvusvaheline organisatsioon saadab isikuandmed edasi muule kolmandale riigile või rahvusvahelisele organisatsioonile. Kõiki käesoleva peatüki sätteid kohaldatakse selleks, et tagada, et käesoleva määrusega tagatud füüsiliste isikute kaitse taset ei kahjustata.“

15. Määruse artiklis 49 „Erandid konkreetsetes olukordades“ on ette nähtud: „1. Artikli 45 lõike 3 kohase kaitse piisavuse otsuse või artikli 46 kohaste asjakohaste kaitsemeetmete, sealhulgas siduvate kontsernisiseste eeskirjade puudumise korral võib kolmandale riigile või rahvusvahelisele organisatsioonile isikuandmete ühekordne või korduv edastamine olla lubatud ainult ühel järgmistest tingimustest: […] g) edastamine tehakse registrist, mis liidu või liikmesriigi õiguse kohaselt on mõeldud avalikkuse teavitamiseks ja on tutvumiseks avatud kas laiemale avalikkusele või kõigile, kes suudavad tõendada õigustatud huvi, kuid ainult sellisel määral, nagu konkreetsel juhul on täidetud tutvumist käsitlevad tingimused, mis on liidu või liikmesriigi õigusega ette nähtud. […]“.

B. Luksemburgi õigus

16. 13. jaanuari 2019. aasta seaduse, millega luuakse tegelike kasusaajate register (loi du 13 janvier 2019 instituant un Registre des bénéficiaires effectifs) (Mémorial A 15) (edaspidi „13. jaanuari 2019. aasta seadus“), artiklis 3 on ette nähtud, et kogu teave registreeritud üksuste tegelike kasusaajate kohta tuleb kanda tegelike kasusaajate registrisse ja seda tuleb seal säilitada. See teave hõlmab järgmisi andmeid: nimi, eesnimi/eesnimed, kodakondsus(ed), sünnipäev, -kuu ja -aasta, sünnikoht, elukohariik ja täpne kodune või töökoha aadress.

17. 13. jaanuari 2019. aasta seaduse artiklis 15 on sätestatud: „1. Registrisse kantud üksus või tegelik kasusaaja võib igal üksikul juhul ja alljärgnevalt nimetatud erandlikel asjaoludel registripidajale esitatud nõuetekohaselt põhjendatud taotlusega paluda, et juurdepääsu artiklis 3 nimetatud teabele piiratakse nii, et sellega saavad tutvuda üksnes riigi ametiasutused, krediidiasutused ja finantsasutused ning kohtutäiturid ja notarid, kes tegutsevad avalik-õigusliku ameti kandjatena, kui selle juurdepääsu tulemusel tekiks tegeliku kasusaaja suhtes ebaproportsionaalselt suur oht, kelmuse, inimröövi, šantažeerimise, väljapressimise, ahistamise, vägivalla või ähvardamise oht või kui tegelik kasusaaja on alaealine või muul viisil juriidiliselt teovõimetu. 2. Registripidaja piirab ajutiselt juurdepääsu artiklis 3 osutatud teabele üksnes liikmesriigi ametiasutustele alates taotluse saamisest kuni otsuse teatavakstegemiseni ja taotluse rahuldamata jätmise korral veel 15 päeva võrra. Keelduva otsuse edasikaebamise korral säilib teabega tutvumise piirang seni, kuni keelduvat otsust ei saa enam edasi kaevata. […]“.

II. Kohtuasjade aluseks olevad asjaolud, põhikohtuasjade menetlused ja eelotsuse küsimused

A. Kohtuasi C‑37/20

18. WM on 35 äriühingu ja kinnisvaraühingu YO tegelik kasusaaja. Kõik need äriühingud esitasid Luksemburgis tegelike kasusaajate registri haldajale Luxembourg Business Registersile (edaspidi „LBR“) 13. jaanuari 2019. aasta seaduse artikli 15 lõike 1 alusel taotluse, et juurdepääs WMi kui nende äriühingute tegeliku kasusaaja kohta käivale teabele oleks piiratud üksnes selles sättes nimetatud institutsioonide ja asutustega, välistades kõik teised isikud. Nendes taotlustes väitis WM, et 13. jaanuari 2019. aasta seaduse artiklis 3 osutatud teabe avalikustamise puhul tekiks tema ja ta perekonna suhtes märkimisväärne, tõeline ja vahetu ebaproportsionaalselt suur oht, kelmuse, inimröövi, šantažeerimise, väljapressimise, ahistamise, vägivalla või ähvardamise oht.

19. LBR jättis kõik need taotlused rahuldamata. Muu hulgas jäeti 20. novembri 2019. aasta otsusega rahuldamata kinnisvaraühingu YO taotlus.

20. WM esitas selle otsuse peale hagi eelotsusetaotluse esitanud kohtule ( 8 ). WM väidab, tema tööülesanded nende äriühingute seadusliku esindajana, kelle osas teabe kättesaadavuse piiramist taotleti, on sellised, et tal tuleb regulaarselt reisida poliitiliselt ebastabiilsetesse riikidesse, kus on kõrge kuritegevuse tase. See toob kaasa märkimisväärse inimröövi, ebaseadusliku kinnipidamise, vägivalla või isegi tapmise ohu. See oht on suurem, kui halva kavatsusega isikud võiksid teada, et ta on ühe või teise asjaomase juriidilise üksuse tegelik kasusaaja, kuna see staatus tooks kaasa eelduse, et need üksused on tema omandis.

21. LBR väidab seevastu, et WMi olukord ei vasta 13. jaanuari 2019. aasta seaduse nõuetele, mis õigustaks juurdepääsu piiramist teabele, mis puudutab tema kui asjaomaste äriühingute tegeliku kasusaaja staatust. LBR väidab eelkõige, et WMi seotus nende äriühingute tegevusega on üldteada, kuna selle seotuse kohta on ajakirjanduses olnud palju viiteid ning seda saab hõlpsasti tuvastada lihtsa internetiotsingu abil.

22. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab otsustama, kas WM vastab 13. jaanuari 2019. aasta seaduse artikli 15 lõikes 1 ette nähtud tingimustele, et juurdepääsu teabele selle kohta, et ta on kinnisvaraühingu YO tegelik kasusaaja, peaks piirama. Ta märgib, et selle sättega võetakse direktiivi 2015/849 artikli 30 lõige 9 üle Luksemburgi õigusesse ning tal on kahtlusi direktiivi selle sätte tõlgendamise suhtes.

23. Need kahtlused puudutavad direktiivi 2015/849 artikli 30 lõikes 9 kasutatud mõisteid „erandlikud asjaolud“ ja „oht“. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud ka küsimus ohu „ebaproportsionaalsuse“ kriteeriumi kohta, mis õigustab teabe kättesaadavuse piiramist.

24. Neil asjaoludel otsustas tribunal d’arrondissement de Luxembourg menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused: „1. Mõiste „erandlikud asjaolud“ a) Kas [direktiivi 2015/849] artikli 30 lõiget 9, mis seab [tegelikke] kasusaajaid puudutavale teabele juurdepääsu piiramise tingimuseks „siseriiklikus õiguses sätestatavad erandlikud asjaolud“, võib tõlgendada nii, et sellega lubatakse riigisiseses õiguses määratleda mõiste „erandlikud asjaolud“ üksnes tähenduses „ebaproportsionaalselt suur oht, kelmuse, inimröövi, šantažeerimise, väljapressimise, ahistamise, vägivalla või ähvardamise oht“, s.t mõistetega, mis juba kujutavad endast juurdepääsu piiramise tingimust [selle sätte] sõnastuse kaudu? b) Kui vastus küsimusele a on eitav ja juhul kui liikmesriigi õiguses, millega direktiiv on üle võetud, ei ole määratletud mõistet „erandlikud asjaolud“ muul moel kui viidates mittetoimivatele mõistetele „ebaproportsionaalselt suur oht, kelmuse, inimröövi, šantažeerimise, väljapressimise, ahistamise, vägivalla või ähvardamise oht“, siis kas [direktiivi 2015/849] artikli 30 lõiget 9 tuleb tõlgendada nii, et see võimaldab liikmesriigi kohtul jätta „erandlike asjaolude“ tingimuse arvesse võtmata või peab kohus korvama liikmesriigi seadusandja puudujäägi, määrates kohtupraktikas kindlaks mõiste „erandlikud asjaolud“ ulatuse? Kas viimati nimetatud juhul, kuna [direktiivi 2015/849] artikli 30 lõike 9 sõnastuse kohaselt on tegemist tingimusega, mille sisu sätestatakse riigisiseses õiguses, võib Euroopa Liidu Kohus liikmesriigi kohut ülesande täitmisel juhendada? Kui vastus viimasele küsimusele on jaatav, millised on suunised, millest liikmesriigi kohus peab juhinduma mõiste „erandlikud asjaolud“ sisu kindlaksmääramisel? 2. Mõiste „oht“ a) Kas [direktiivi 2015/849] artikli 30 lõiget 9, mis seab [tegelikke] kasusaajaid puudutavale teabele juurdepääsu piiramise tingimuseks „ebaproportsionaalselt suure [ohu,] kelmuse, inimröövi, šantažeerimise, väljapressimise, ahistamise, vägivalla või ähvardamise ohu“, tuleb tõlgendada nii, et sellega viidatakse kaheksale võimalikule juhule, millest esimene kujutab endast üldist ohtu, millele kohaldub ebaproportsionaalsuse tingimus, ning seitse ülejäänut on konkreetsed ohud, mille suhtes ebaproportsionaalsuse tingimus ei kohaldu, või viidatakse sellega seitsmele võimalikule juhule, millest igaüks kujutab endast konkreetset ohtu, millele kohaldub ebaproportsionaalsuse tingimus? b) Kas [direktiivi 2015/849] artikli 30 lõiget 9, mis seab tegelikke kasusaajaid puudutavale teabele juurdepääsu piiramise tingimuseks „ohu“, tuleb tõlgendada nii, et sellega piiratakse asjaomase ohu olemasolu ja suuruse hindamist üksnes seostega, mis [tegelikul] kasusaajal on juriidilise isikuga, millega seoses ta palub piirata juurdepääsu tema kui [tegeliku] kasusaaja kohta käivale teabele, või nii, et see eeldab selliste seoste arvesse võtmist, mis asjaomasel [tegelikul] kasusaajal on teiste juriidiliste isikutega? Kui arvesse tuleb võtta seoseid teiste juriidiliste isikutega, kas siis tuleb arvesse võtta vaid [tegeliku] kasusaaja staatust teiste juriidiliste isikute suhtes või ükskõik millist muud seost teiste juriidiliste isikutega? Kui arvesse tuleb võtta ükskõik millist seost teiste juriidiliste isikutega, kas selle seose olemus mõjutab ohu olemasolu ja suuruse hindamist? c) Kas [direktiivi 2015/849] artikli 30 lõiget 9, mis seab [tegelikke] kasusaajaid puudutavale teabele juurdepääsu piiramise tingimuseks „ohu“, tuleb tõlgendada nii, et see välistab teabele juurdepääsu piiramisest tuleneva kaitse, kui kõnealune teave või muu teave, mille [tegelik] kasusaaja on esitanud „ohu“ olemasolu ja suuruse tõendamiseks, on kolmandatele isikutele kergesti kättesaadav teiste teabeallikate kaudu? 3. Mõiste „ebaproportsionaalselt suur oht“ Milliseid erinevaid huve tuleb [direktiivi 2015/849] artikli 30 lõike 9 kohaldamisel arvesse võtta osas, milles see seab [tegelikke] kasusaajaid puudutavale teabele juurdepääsu piiramise tingimuseks „ebaproportsionaalselt suure“ ohu?“

B. Kohtuasi C‑601/20

25. Sovim SA on Luksemburgis asutatud aktsiaselts.

26. Sovim esitas 12. augustil 2019 LBRile 13. jaanuari 2019. aasta seaduse artikli 15 alusel taotluse piirata juurdepääsu sellesse registrisse kantud teabele, mis puudutab Sovimi tegelikku kasusaajat.

27. LBR jättis 6. veebruaril 2020 selle taotluse rahuldamata.

28. Sovim esitas seejärel 24. veebruaril 2020 hagi tribunal d’arrondissement de Luxembourgile (Luxembourgi piirkondlik kohtus), milles ta esimese võimalusena palub jätta 13. jaanuari 2019. aasta seaduse artikkel 12, mille kohaselt on tegelike kasusaajate registrisse kantud teatav teave kättesaadav igale isikule, ja/või selle seaduse artikkel 15 kohaldamata ja otsustada, et teave, mille see äriühing seaduse artikli 3 alusel esitas, ei ole registris avalikult kättesaadav.

29. Sovim väidab esiteks, et see, kui anda üldsusele juurdepääs tegeliku kasusaaja identiteedile ja isikuandmetele, rikub õigust era- ja perekonnaelu puutumatusele ning õigust isikuandmete kaitsele, mis on ette nähtud vastavalt harta artiklites 7 ja 8. Nimelt on selle äriühingu arvates direktiivi 2015/849 – mille alusel lisati Luksemburgi õigusesse 13. jaanuari 2019. aasta seadus – eesmärk tuvastada selliste äriühingute tegelikud kasusaajad, mida kasutatakse rahapesu või terrorismi rahastamise eesmärgil, ning tagada ärisuhete turvalisus ja usaldus turgude vastu. Ei ole aga tõendatud, kuidas võimaldab avalik juurdepääs – ilma vähimagi juurdepääsukontrollita – registris sisalduvatele andmetele neid eesmärke saavutada. Teiseks väidab Sovim, et üldsuse juurdepääs isikuandmetele, mis sisalduvad tegelike kasusaajate registris, kujutab endast isikuandmete kaitse üldmääruse mitme sätte rikkumist.

30. Teise võimalusena palub Sovim eelotsusetaotluse esitanud kohtul tuvastada, et käesoleval juhul esineb 13. jaanuari 2019. aasta seaduse artikli 15 esimese lõigu tähenduses ebaproportsionaalselt suur oht ja seega kohustada LBRi piirama juurdepääsu selle seaduse artiklis 3 nimetatud teabele. Nimetatud äriühing väidab sellega seoses, et tema tegelikku kasusaajat ähvardab konkreetne, tõeline ja vahetu ning ebaproportsionaalselt suur oht, mis seisneb selles, et tegelik kasusaaja, kes reisib või elab Aafrika mandril, võidakse röövida koos perekonnaga.

31. Selles kontekstis tekib eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul küsimus, kas üldsuse juurdepääs teatud tegelike kasusaajate registris sisalduvatele andmetele on kooskõlas harta ja isikuandmete kaitse üldmäärusega.

32. Neil asjaoludel otsustas tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Luxembourgi piirkondlik kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused: „1. Kas [direktiivi 2018/843] artikli 1 lõike 15 punkt c on selles osas, milles see kohustab liikmesriike tegema teabe tegelike kasusaajate kohta kõikidel juhtudel kättesaadavaks üldsusele, ilma et oleks vaja tõendada põhjendatud huvi, kehtiv: a) võttes arvesse [harta] artikliga 7 tagatud õigust era- ja perekonnaelu austamisele, tõlgendatuna kooskõlas [4. novembril 1950 Roomas allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“)] artikliga 8, võttes arvesse eesmärke, mida on nimetatud eelkõige direktiivi 2018/843 põhjendustes 30 ja 31, milles on silmas peetud konkreetselt võitlust rahapesu ja terrorismi rahastamisega, ning b) arvestades harta artikliga 8 tagatud õigust isikuandmete kaitsele, kuivõrd selle eesmärk on eelkõige tagada isikuandmete seaduslik, õiglane ja andmesubjektile läbipaistev töötlemine, andmete kogumise ja töötlemise eesmärkide piiramine ning võimalikult väheste andmete kogumine? 2. a) Kas direktiivi 2018/843 artikli 1 lõike 15 punkti g tuleb tõlgendada nii, et selles nimetatud erandlikud asjaolud – mille esinemise korral võivad liikmesriigid näha ette erandeid, mis puudutab juurdepääsu kogu teabele tegelike kasusaajate kohta või ühele osale sellest, kui üldsuse juurdepääsu tulemusel tekiks tegeliku kasusaaja suhtes ebaproportsionaalselt suur oht, kelmuse, inimröövi, šantažeerimise, väljapressimise, ahistamise, vägivalla või ähvardamise oht – esinevad ainult siis, kui tõendatakse ebaproportsionaalselt suurt kelmuse, inimröövi, šantažeerimise, väljapressimise, ahistamise, vägivalla või ähvardamise ohtu, mis tõepoolest tegeliku kasusaaja isikut puudutab ja on erandlik, konkreetne, tõeline ja vahetu? b) Kas jaatava vastuse korral on direktiivi 2018/843 artikli 1 lõike 15 punkt g nii tõlgendatuna kehtiv, arvestades harta artikliga 7 tagatud õigust era- ja perekonnaelu austamisele ja harta artikliga 8 tagatud õigust isikuandmete kaitsele? 3. a) Kas [isikuandmete kaitse üldmääruse] artikli 5 lõike 1 punkti a, mille kohaselt peab isikuandmete töötlemine olema seaduslik, õiglane ja andmesubjektile läbipaistev, tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus: – see, kui tegeliku kasusaaja isikuandmed, mis on kantud vastavalt direktiivi 2015/849 artiklile 30 loodud tegelike kasusaajate registrisse, on kättesaadavad üldsusele ilma juurdepääsu kontrolli ja põhjendamiseta ükskõik missuguse üldsuse hulka kuuluva isiku poolt ja ilma et andmesubjekt (tegelik kasusaaja) saaks teada, kes nende teda puudutavate isikuandmetega tutvusid, ega – see, kui niisuguse tegelike kasusaajate registri vastutav töötleja annab piiramata arvule isikutele, kes ei ole kindlaks määratavad, juurdepääsu tegelike kasusaajate isikuandmetele? b) Kas [isikuandmete kaitse üldmääruse] artikli 5 lõike 1 punkti b, millega kohustatakse piirama eesmärke, tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus see, kui tegeliku kasusaaja isikuandmed, mis on kantud vastavalt direktiivi 2015/849 artiklile 30 loodud tegelike kasusaajate registrisse, on kättesaadavad üldsusele, ilma et nende andmete vastutav töötleja suudaks tagada, et neid andmeid kasutatakse eranditult sel eesmärgil, milleks need koguti, st sisuliselt võitluses rahapesu ja terrorismi rahastamise vastu – eesmärk, mille järgimise eest vastutav organ ei ole üldsus? c) Kas [isikuandmete kaitse üldmääruse] artikli 5 lõike 1 punkti c, millega kohustatakse koguma võimalikult vähe andmeid, tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus see, kui vastavalt direktiivi 2015/849 artiklile 30 loodud tegelike kasusaajate registri kaudu saab üldsus tutvuda lisaks tegeliku kasusaaja nimele, sünnikuule ja -aastale, kodakondsusele ja elukohariigile ka kasu saamisega seotud huvide laadi ja ulatusega ning tema sünnikuupäeva ja -kohaga? d) Kas [isikuandmete kaitse üldmääruse] artikli 5 lõike 1 punktiga f – millega kohustatakse andmeid töötlema viisil, mis tagab isikuandmete asjakohase turvalisuse, sealhulgas kaitseb loata või ebaseadusliku töötlemise eest, mis tagab nende andmete tervikluse ja konfidentsiaalsuse – ei ole vastuolus piiramatu ning tingimusteta ja konfidentsiaalsuskohustuseta juurdepääs tegelike kasusaajate isikuandmetele, mis on olemas vastavalt direktiivi 2015/849 artiklile 30 loodud tegelike kasusaajate registris? e) Kas [isikuandmete kaitse üldmääruse] artikli 25 lõiget 2, mis tagab isikuandmete kaitse vaikimisi ning mille kohaselt ei tehta isikuandmeid vaikimisi ilma asjaomase isiku sekkumiseta määramata füüsiliste isikute ringile kättesaadavaks, tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus: – see, kui vastavalt direktiivi 2015/849 artiklile 30 loodud tegelike kasusaajate register ei nõua, et üldsuse hulka kuuluvad isikud, kes tutvuvad selle registri saidil tegeliku kasusaaja andmetega, registreeruksid sellel saidil, ega – see, kui tegelikule kasusaajale ei edastata mingit teavet tema niisugusesse registrisse kantud isikuandmetega tutvumise kohta, ega – see, kui nende töötlemise eesmärgist lähtudes ei kohaldata mingit piirangut nende isikuandmete ulatuse ja nendele juurdepääsemise osas? f) Kas [isikuandmete kaitse üldmääruse] artikleid 44–50, millega on kehtestatud ranged tingimused isikuandmete kolmandasse riiki edastamise suhtes, tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus see, kui tegeliku kasusaaja niisugused andmed, mis on kantud vastavalt direktiivi 2015/849 artiklile 30 loodud tegelike kasusaajate registrisse, on kättesaadavad kõikidel juhtudel üldsuse hulka kuuluvatele kõigile isikutele ilma, et viimased peaks tõendama põhjendatud huvi, ning ilma piiranguteta selle üldsuse asukoha osas?“

III. Õiguslik analüüs

33. Need kuus küsimust, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus on oma kahes eelotsusetaotluses esitanud, võib sisuliselt jagada kolme rühma.

34. Esimese küsimuste rühmaga (nimelt kohtuasjas C‑601/20 esitatud esimene küsimus ja teise küsimuse punkt b) soovitakse kindlaks teha, kas direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 punktiga c ja lõikega 9 kehtestatud avaliku juurdepääsu kord tegelike kasusaajate kohta käivale teabele ja sellest tehtud erandite süsteem on kehtivad, arvestades harta artiklites 7 ja 8 sätestatud õigust eraelu puutumatusele ja isikuandmete kaitsele.

35. Teise küsimuste rühmaga (nimelt kohtuasjas C‑601/20 esitatud kolmas küsimus) soovitakse kontrollida, kas nimetatud kord, mis reguleerib avalikku juurdepääsu tegelike kasusaajate kohta käivale teabele, on kooskõlas mitme isikuandmete kaitse üldmääruse sättega.

36. Kolmas küsimuste rühm (nimelt kõik kohtuasjas C‑37/20 esitatud küsimused ja kohtuasjas C‑601/20 esitatud teise küsimuse punkt a) puudutavad direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 9 – mis käsitleb tegelike kasusaajate kohta käivale teabele avaliku juurdepääsu korrast tehtud erandite süsteemi – tõlgendamist.

37. Enne neile eelotsuse küsimustele vastamist pean vajalikuks esitada mõned sissejuhatavad tähelepanekud. Esimesena teen üldised märkused läbipaistvuse põhimõtte – põhimõte, millel on käesolevates kohtuasjades keskne roll – kohta liidu õiguses. Teisena käsitlen direktiiviga 2015/849 kehtestatud äriühingute ja teiste juriidiliste isikute tegelike kasusaajate kohta käivale teabele avaliku juurdepääsu korra tingimusi. Kolmandana esitan mõned kaalutlused direktiivi 2015/849 ja isikuandmete kaitse üldmääruse seoste kohta.

A. Sissejuhatavad märkused

1. Läbipaistvuse põhimõte

38. Demokraatia on „avaliku võimu valitsemine avalikult“. See demokraatia määratlus, mille on andnud autoriteetne poliitikafilosoof Norberto Bobbio ( 9 ) näitab demokraatia ja läbipaistvuse vahelist põimumissuhet. Liikmesriikide põhiseaduslikes tavades on järk-järgult rõhutatud, et avaliku võimu tegevus peab olema läbipaistev ja läbipaistvuse piiramine peab olema täiesti erandlik (valitsus, nagu „klaasist maja“).

39. Avaliku võimu läbipaistvusele vastandub erasfääri saladus, mida kaitseb eraelu puutumatuse põhiõigusena tunnustamine, mis on nüüd sätestatud harta artiklis 7. See õigus – eelkõige pärast digitaaltehnoloogia tulekut – laienes õigusele isikuandmete kaitsele, mis on samuti sätestatud hartas, artiklis 8. Avaliku ja erasektori kontseptuaalsele dihhotoomiale vastab läbipaistvuse ja eraelu puutumatuse vaheline dihhotoomia.

40. Tänapäeva keerukates ühiskondades ei ole eraldusjoon avaliku ja eraõigusliku sfääri vahel alati selge. Üha sagedamini esineb nende kahe vahel kokkupuuteid ja kattumisi. Eelkõige võib teatav eraviisiline käitumine olemuse poolest avaldada olulist mõju avalikule mõõtmele või – sellise käitumisviisi rakendaja avaliku rolli tõttu – mõjutada demokraatliku ühiskonna avalikkust ja selle osiseid (meedia, erakonnad, kodanikuühiskonna organisatsioonid), kes teevad ulatuslikku kontrolli avaliku võimu tegevuse üle.

41. Seega võib objektiivsetel või subjektiivsetel põhjustel olla avalikes huvides teada teatud aspekte, mis kuuluvad isiku erasfääri. Seega tekib üha rohkem juhtumeid, kus konflikti sattuvad ühelt poolt eraelu puutumatus ja isikuandmete kaitse ning teiselt poolt läbipaistvuse vajadus, mistõttu on vaja teha tasakaalustatud kaalumistoiminguid.

42. Selles kontekstis tuleb märkida, et läbipaistvuse põhimõte mängib liidu õiguses üha tähtsamat rolli ja seda on nüüdseks käsitletud esmase õiguse tasandil, sätestatuna ELL artiklites 1 ja 10 ning ELTL artiklis 15 ( 10 ). Liidu õiguses väljendub see põhimõte eelkõige institutsioonilise ja menetlusliku läbipaistvuse nõuetes, mis puudutavad oma olemuselt avalikke tegevusi, nagu seadusandlus ja avalik haldus. Sellest vaatenurgast aitab läbipaistvus tugevdada demokraatia põhimõtet ja põhivabaduste austamist, nagu need on sätestatud ELL artiklis 6 ja hartas ( 11 ). Euroopa Kohus ise on tunnustanud seost läbipaistvuse ja demokraatia vahel, kirjeldades kohtupraktikas läbipaistvuse põhimõtet eesmärgina anda kodanikele võimalikult lai juurdepääs teabele, et tugevdada institutsioonide ja haldusasutuste demokraatlikku laadi ( 12 ).

43. Läbipaistvuse põhimõtte kohaldamisala laiendamine eelkõige pärast Lissaboni lepingu ( 13 ) jõustumist laiendas siiski selle tähtsust sellistes valdkondades nagu finantsturgude reguleerimine, kus see põhimõte aitab võidelda selliste nähtuste nagu korruptsiooni või terrorismi vastu, mis võivad õõnestada demokraatiat – liidu alusväärtust, mis on sätestatud ELL artiklis 2.

44. Lisaks on Euroopa Kohtu praktikas käsitletud olukordi, kus need kaks eespool nimetatud dihhotoomiat – era- ja avalik sfäär ning läbipaistvuse ja eraelu puutumatuse nõuded – lõikuvad.

45. Nii otsustas Euroopa Kohus 9. novembri 2010. aasta kohtuotsuses Volker und Markus Schecke ja Eifert (C‑92/09 ja C‑93/09, EU:C:2010:662), et põllumajandustoetuste saajaid ja neilt saadud summasid puudutavate nimeliste andmete avaldamine veebis võib suurendada läbipaistvust selle abi kasutamisel. Euroopa Kohus märkis, et selline kodanikele kättesaadavaks tehtud teave tugevdab avalikkuse kontrolli eraldatud summade kasutamise üle ja aitab kaasa avalike vahendite optimaalsele kasutamisele ( 14 ).

46. Üks teine, hilisem Euroopa Kohtu suurkoja otsus ( 15 ) puudutas Ungari seadust, mis muu hulgas kehtestas välismaist toetust saavate kodanikuühiskonna organisatsioonide teatud kategooriatele avalikustamise kohustuse seoses teabega välismaiste toetajate ja nende rahalise abi kohta. Selles kohtuotsuses leidis Euroopa Kohus, et kõnealuse seadusega kehtestati diskrimineerivad ja põhjendamatud piirangud ning rikuti ELTL artiklit 63 ning harta artikleid 7, 8 ja 12.

47. Selles kontekstis on Euroopa Kohus sõnaselgelt tunnistanud, et kuna teatavad kodanikuühiskonna organisatsioonid võivad nende eesmärke ja nende käsutuses olevaid vahendeid arvestades avaldada olulist mõju avalikule elule ja avalikule arutelule, siis tuleb sellistele organisatsioonidele antud rahalise abi läbipaistvuse suurendamise eesmärki pidada ülekaalukaks üldiseks huviks ( 16 ).

48. Nagu näitavad toodud näited, võib läbipaistvus – mis on omane avalikule sektorile – teatud tingimustel puudutada nende eraõiguslike isikute teatavaid tegevusi ja nendega seotud andmeid, kes erinevatel põhjustel puudutavad kogukonna põhihuve. See areng ei ole üllatav, kui asuda seisukohale, et läbipaistvus on „vahend“, mida kasutatakse väljaspool avaliku võimu ulatust üldist huvi pakkuvate eesmärkide saavutamiseks. Käesolevates kohtuasjades tekkiv konstitutsiooniline küsimus puudutab viisi, kuidas on võimalik ühitada läbipaistvuse nõuded põhiõiguste kaitsega ning konkreetselt õigusega eraelu puutumatusele ja isikuandmete kaitsele.

2. Direktiivis 2015/849 kehtestatud äriühingute ja muude juriidiliste isikute tegelike kasusaajate kohta käivale teabele avaliku juurdepääsu kord

49. Tuleb lühidalt tutvustada käesolevate kohtuasjade eelotsuse küsimuste esemeks olevate äriühingute ja muude juriidiliste isikute tegelikke kasusaajaid käsitlevale teabele avaliku juurdepääsu korra peamisi elemente.

50. Nagu tuleneb direktiivi 2015/849 artiklist 1 ja selle põhjendusest 5, siis on direktiivi eesmärgiks tõkestada ohtusid, mis võivad ähvardada finantssüsteemi rikkumatust, nõuetekohast toimimist, mainet ja stabiilsust tulenevalt selle süsteemi kasutamisest rahapesu ja terrorismi rahastamise eesmärgil ( 17 ). Nimetatud direktiivis on sätestatud terroristlikel eesmärkidel raha või vara kogumise vastase tegevuse tõhus ja terviklik õigusraamistik, milles nõutakse, et liikmesriigid tuvastaksid, mõistaksid ja maandaksid rahapesust ja terrorismi rahastamisest tulenevaid riske ( 18 ).

51. Sellega seoses mängib vajadus omada täpset ja ajakohastatud teavet liikmesriikide territooriumil asutatud äriühingute ja muude juriidiliste isikute tegelikult kasu saavate omanike kohta – nagu see on määratletud direktiivi 2015/849 artikli 3 punktis 6 – määravat rolli, et jõuda kurjategijateni, kes võiksid muidu varjata oma identiteeti äriühingu struktuuri taha ( 19 ).

52. Direktiivi 2015/849 artikli 3 punkti 6 kohaselt on tegelikult kasu saav omanik füüsiline isik (füüsilised isikud), kes on kliendi lõplik omanik (lõplikud omanikud) või kes teda lõplikult kontrollib (kontrollivad), ja/või füüsiline isik (füüsilised isikud), kelle nimel tehing või toiming tehakse.

53. Nii panevad direktiivi 2015/849 artikli 30 lõiked 1 ja 3 liikmesriikidele kohustuse tagada vastavalt esiteks, et nende territooriumil registreeritud äriühingutel või muudel juriidilistel isikutel ( 20 ) on kohustus koguda ja hoida asjakohast, täpset ja ajakohastatud teavet oma tegelikult kasu saavate omanike kohta, ning teiseks, et seda teavet hoitakse iga liikmesriigi keskregistris. Nendes sätetes ei ole täpsustatud, milline teave tegeliku kasusaaja kohta tuleb keskregistrisse edastada, jättes igale liikmesriigile võimaluse see kindlaks määrata.

54. Mis puudutab juurdepääsu sellele teabele, siis direktiivi 2015/849 algse redaktsiooni artikli 30 lõikes 5 oli sätestatud, et liikmesriigid tagavad, et teave tegelikult kasu saavate omanike kohta on igasugustel asjaoludel kättesaadav pädevatele asutustele ja rahapesu andmebüroodele piiranguteta (punkt a), kohustatud isikutele, kui klientide suhtes rakendatakse hoolsusmeetmeid (punkt b), ja kõigile isikutele ja organisatsioonidele, kes suudavad tõendada õigustatud huvi (punkt c).

55. Direktiivi 2018/843 põhjendusest 2 nähtub, et pidades silmas „uusi suundumusi, seda eelkõige viisides, kuidas terroristlike rühmituste operatsioone rahastatakse ja ellu viiakse“, peeti vajalikuks võtta „võtta lisameetmeid, et tagada finantstehingute, äriühingute ja muude juriidiliste isikute […] suurem läbipaistvus“. Nagu nähtub direktiivi 2018/843 põhjendusest 5, tuleb neid täiendavaid meetmeid – millega muudetakse direktiivi 2015/849 – võttes siiski „nõuetekohaselt arvesse võtta põhiõigust isikuandmete kaitsele ning järgida ja kohaldada proportsionaalsuse põhimõtet“.

56. Seega, pidades silmas tegelike kasusaajate suurema läbipaistvuse edendamist, muudeti direktiiviga 2018/843 direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 punkti c algset versiooni nii, et võimalus tutvuda tegelike kasusaajate andmetega on nüüdsest võimalik „üldsusel“, ilma et oleks vaja tõendada mis tahes huvi.

57. Täpsemalt on direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 teise lõigu kohaselt üldsusele „kättesaadav teave vähemalt tegelikult kasu saava omaniku nime, sünnikuu ja -aasta, elukohariigi ja kodakondsuse ning kasu saamisega seotud huvi laadi ja ulatuse kohta“. Lisaks võivad liikmesriigid vastavalt artikli 30 lõike 5 kolmandale lõigule võimaldada juurdepääsu „täiendavale teabele, mis võimaldab tuvastada tegelikult kasu saava omaniku“, kusjuures see täiendav teave sisaldab „vähemalt sünniaega või kontaktandmeid kooskõlas andmekaitsenormidega“.

58. Mis puudutab nende andmetega tutvumise korda, siis direktiiviga 2018/843 lisati direktiivi 2015/849 artiklisse 30 lõige 5a, mis annab liikmesriikidele võimaluse otsustada, et riiklikes registrites hoitav teave tehakse kättesaadavaks tingimusel, et tuleb veebis registreeruda ja maksta tasu, mis ei ületa teabe kättesaadavaks tegemise halduskulusid.

59. Üldsuse juurdepääs tegelikke kasusaajaid puudutavale teabele ei ole siiski piiramatu. Nimelt annab direktiiv 2015/849 oma artikli 30 lõikes 9 liikmesriikidele võimaluse kehtestada tegelikult kasu saavat omanikku käsitlevale teabele juurdepääsu andmisest erandeid. Kõnealuse artikli lõike 9 direktiiviga 2018/843 muudetud redaktsioonis on sätestatud, et liikmesriigid võivad – riigisiseses õiguses sätestatavatel erandlikel asjaoludel – kehtestada nimetatud teabele juurdepääsust erandi, kui juurdepääsu tulemusel tekiks tegelikult kasu saava omaniku suhtes ebaproportsionaalselt suur oht, kelmuse, inimröövi, šantažeerimise, väljapressimise, ahistamise, vägivalla või ähvardamise oht või kui tegelikult kasu saav omanik on alaealine või muul viisil juriidiliselt teovõimetu.

60. Nagu nähtub direktiivi 2018/843 põhjendustest 30 ( 21 ), 31 ( 22 ), 32 ( 23 ) ja 33 ( 24 ), sooviti selle direktiiviga direktiivi 2015/849 artiklisse 30 tehtud muudatustega – ja eelkõige „üldsusele“ juurdepääsu võimaldamisega tegelike kasusaajate andmetele, ilma et oleks vaja tõendada mis tahes huvi – suurendada tegelikult kasu saava omaniku ja äriühingute kontrollistruktuuride läbipaistvust, koos peamise eesmärgiga luua keskkond, mille kasutamine rahapesuks ja terrorismi rahastamiseks oleks vähem tõenäoline ( 25 ). Läbipaistvuse suurendamise positiivse kõrvalmõjuna on nähtud usalduse kasvu finantsturgude vastu ( 26 ).

61. Kuigi direktiiviga 2018/843 direktiivi 2015/849 tehtud muudatuste eesmärk oli eespool mainitud suurema läbipaistvuse saavutamine, on viimati nimetatud direktiivi põhjenduses 34 ( 27 ) siiski sõnaselgelt tunnistatud, et tuleb püüda leida õiglane tasakaal ühelt poolt rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise küsimuses eksisteeriva üldise avaliku huvi ning teiselt poolt andmesubjekti põhiõiguste vahel.

62. Seega, nagu nähtub direktiivi 2018/843 põhjendusest 36 ( 28 ), on proportsionaalse ja tasakaalustatud lähenemise huvides ning eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse õiguste tagamiseks direktiivis 2015/849 ette nähtud erandid tegelikke kasusaajaid käsitleva teabe registri kaudu avalikustamisele ja üldsuse juurdepääsule sellele teabele, arvestades direktiivi artikli 30 lõikes 9 ette nähtud tingimusi.

3. Direktiivide 2015/849 ja 2018/843 ning isikuandmete kaitse üldmääruse vaheline suhe

63. Käesoleva ettepaneku punktis 35 nimetatud teine küsimuste rühm, see tähendab kohtuasjas C‑601/20 esitatud kolmanda eelotsuse küsimuse raames esitatud küsimused, on sõnastatud nii, et nendes palutakse Euroopa Kohtul hinnata, kas direktiiviga 2015/849 kehtestatud äriühingute ja muude juriidiliste isikute tegelike kasusaajate kohta käivale teabele avaliku juurdepääsu kord on kehtiv, võttes arvesse mitut isikuandmete kaitse üldmääruse sätet.

64. Neil asjaoludel näib otstarbekas kõigepealt esitada mõned kaalutlused nende liidu õigusaktide, nimelt ühelt poolt direktiivide 2015/849 ja 2018/843 ning teiselt poolt isikuandmete kaitse üldmääruse vahelise suhte kohta.

65. Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et tegemist on teisese õiguse aktidega, mis on liidu õiguse allikate hierarhias samal tasemel.

66. Kohtupraktikast tuleneb aga, et kui kaks sama taseme teisese õiguse akti ei sisalda sätteid, mis sõnaselgelt näeksid ette ühe või teise ülimuslikkuse, siis tuleb tagada mõlema akti kohaldamine, mis oleks vastastikku kooskõlas ja võimaldaks seega sidusat kohaldamist ( 29 ).

67. Käesoleval juhul on kõnealuste aktide vahel selged seosed. Kõige otsesem seos on ette nähtud direktiivi 2015/849 artikli 41 lõikes 1, mille kohaselt direktiiviga 2019/2177 muudetud redaktsioonis „[kohaldatakse] käesoleva direktiivi raames toimuvale isikuandmete töötlemisele [isikuandmete kaitse üldmäärust]“. Direktiivi 2018/843 põhjenduses 38 on samuti märgitud, et „käesoleva direktiivi raames toimuvale isikuandmete töötlemisele kohaldatakse“ isikuandmete kaitse üldmäärust ning et „puudutatud isikuid tuleks teavitada nende õigustest liidu praeguse andmekaitsealase õigusraamistiku kohaselt, nagu on sätestatud [isikuandmete kaitse üldmääruses]“. Direktiivi 2015/849 artikkel 43 sisaldab samuti viidet isikuandmete kaitse üldmäärusele.

68. Hoolimata väljendi „mille suhtes kohaldatakse“ artikli 41 lõikes 1 ( 30 ), kasutamisest ei näi mulle, et need seosed näeksid ette isikuandmete kaitse üldmääruse esimuse direktiivide 2015/849 ja 2018/843 ( 31 ) suhtes nii, et isikuandmete kaitse üldmäärus kui selline peaks olema õiguspärasuse parameeter nende direktiivide sätete kehtivuse hindamisel.

69. Need seosed väljendavad hoopis kooskõlastamise nõuet ühelt poolt nende direktiivide kohaldamisest tuleneva isikuandmete töötlemise ja teiselt poolt liidu õiguses ette nähtud andmekaitset käsitleva üldise õigusliku raamistiku vahel, mis on kehtestatud isikuandmete kaitse üldmäärusega.

70. Isikuandmete kaitse üldmäärusega – eelkõige (kuid mitte ainult) selle määruse artiklitega 5 ja 6 – loodud üldise õigusliku raamistikuga rakendatakse lisaks nõudeid, mis tulenevad harta artikliga 8 kaitstud põhiõigusest isikuandmete kaitsele, ja eelkõige neid, mis on sõnaselgelt ette nähtud selle artikli lõikes 2 ( 32 ).

71. Sellest järeldub, et harta artiklist 8 tulenevate nõuete täitmiseks tuleb direktiiviga 2015/849 kehtestatud tegelike kasusaajate andmete töötlemise korda tõlgendada kooskõlas isikuandmete kaitse üldmääruse sätetega, nagu on sõnaselgelt sätestatud selle direktiivi artikli 41 lõikes 1.

72. Lisaks peavad liikmesriikide ametiasutused, eelkõige liikmesriigi seadusandja, võtma isikuandmete kaitse üldmääruse reguleerimisest tulenevaid nõudeid arvesse ka juhul, kui nad reguleerivad ja rakendavad eespool nimetatud direktiividega kehtestatud finantssüsteemi rahapesu või terrorismi rahastamise eesmärgil kasutamise vältimise korda ja konkreetselt nendes kahes direktiivis ette nähtud tegelike kasusaajate andmete töötlemise korda.

73. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelotsuse küsimusi tuleb seega analüüsida nendest põhimõtetest lähtudes.

B. Direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 punkti c ja lõike 9 kehtivus (esimene küsimus ja teise küsimuse punkt b kohtuasjas C‑601/20)

74. Kohtuasjas C‑601/20 esitatud esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 punkt c on kehtiv osas, milles see kohustab liikmesriike tegema teabe tegelike kasusaajate kohta kättesaadavaks üldsusele ilma, et oleks vaja tõendada põhjendatud huvi, arvestades vastavalt harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õigust era- ja perekonnaelu austamisele ja õigust isikuandmete kaitsele.

75. Samas kohtuasjas esitatud teise eelotsuse küsimuse punktis b palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas direktiivi 2015/849 artikli 30 lõige 9, mis annab liikmesriikidele võimaluse näha ette erandid eelkõige üldsuse juurdepääsust tegelike kasusaajate kohta käivale teabele, on kehtiv, arvestades samu hartas tunnustatud põhiõigusi.

76. Minu arvates tuleb neid kahte küsimust – mis puudutavad direktiivi 2015/849 sama artikli kahe lõike kehtivust – analüüsida koos. Need kaks küsimust puudutavad nimelt sama tegelike kasusaajate kohta käivale teabele avaliku juurdepääsu korra kahte aspekti, nagu see on kehtestatud selle direktiiviga, mille kehtivust tuleb minu arvates hinnata tervikuna. Leian nimelt, et kohtuasjas C‑601/20 esitatud esimesele küsimusele – mis puudutab üldsuse juurdepääsu sellele teabele, ilma et peaks põhjendama mis tahes huvi – ei saa vastata selle direktiivi artikli 30 lõikes 9 ette nähtud erandite süsteemi arvesse võtmata. Need kaks küsimust on seega omavahel seotud.

77. Sissejuhatuseks märgin veel, et eelotsusetaotlusest nähtub, et kohtuasjas C‑601/20 esitatud esimese eelotsuse küsimuse eesmärk ei ole seada kahtluse alla tegelike kasusaajate andmete edastamist ja säilitamist keskregistris ega ka selle teabele juurdepääsu korda, nagu on ette nähtud direktiivi 2015/849 artikli 30 lõikes 5. Nimetatud küsimus puudutab üksnes direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 punkti c muutmist, mis tuleneb direktiivist 2018/843. See puudutab seega üksnes selle sätte algversioonis ette nähtud nõude – et tegelike kasusaajate kohta käivate andmetega tutvumiseks tõendab iga isik või organisatsioon „õigustatud huvi“ olemasolu – kaotamist ja seega sellise teabega tutvumise võimaldamist „üldsusele“, ilma et oleks vaja tõendada mis tahes huvi.

1. Harta artiklitega 7 ja 8 kaitstud õigused ning tingimused, millele nende õiguste riive peab vastama

78. Mis puudutab eespool nimetatud kahes küsimuses viidatud põhiõigusi, siis tuleb meenutada, et harta artikkel 7 tagab igaühele õiguse sellele, et austataks tema era- ja perekonnaelu, kodu ja edastatavate sõnumite saladust. Harta artikli 8 lõikes 1 tunnustatakse selge sõnaga igaühe õigust oma isikuandmete kaitsele. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on need õigused, mis on seotud mis tahes teabega tuvastatud või tuvastatava füüsilise isiku kohta, tihedalt seotud, sest füüsilise isiku isikuandmetele nende säilitamiseks või kasutamiseks juurde pääsemine mõjutab selle isiku põhiõigust eraelu puutumatusele ( 33 ).

79. Harta artiklites 7 ja 8 ette nähtud õigused ei ole siiski absoluutsed õigused, vaid neid tuleb vaadelda seoses nende funktsiooniga ühiskonnas ( 34 ). Harta artikli 8 lõige 2 lubab isikuandmete töötlemist, kui on täidetud teatud tingimused. Selles sättes on ette nähtud, et isikuandmeid tuleb töödelda „asjakohaselt ning kindlaksmääratud eesmärkidel ja asjaomase isiku nõusolekul või muul seaduses ettenähtud õiguslikul alusel“.

80. Isikuandmete kaitse õiguse ja eraelu austamise õiguse mis tahes piirangu puhul tuleb lisaks järgida harta artikli 52 lõike 1 nõudeid. Seega peab selline piirang olema ette nähtud seadusega, arvestama nimetatud õiguste olemust, vastama tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või vajadusele kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi ning järgima proportsionaalsuse põhimõtet.

81. Neid õigusi piirava meetme hindamisel tuleb arvesse võtta ka harta artiklites 3, 4, 6 ja 7 tunnustatud õiguste olulisust ning seda, milline tähtsus on riigi julgeoleku kaitse ja raskete kuritegude vastu võitlemise eesmärkidel, mis aitavad kaasa teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitsele ( 35 ).

82. Lisaks on harta artikli 52 lõike 3 eesmärk tagada vajalik kooskõla hartas sisalduvate õiguste ja nendele vastavate õiguste vahel, mis on tagatud EIÕKga, mida tuleks arvesse võtta minimaalse kaitsetasemena ( 36 ). Õigus era- ja perekonnaelu puutumatusele, mida on tunnustatud harta artikliga 7, vastab Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklis 8 tagatud õigusele ning seetõttu on selle õiguse tähendus ja ulatus samad ( 37 ).

83. Nimetatud kahte küsimust kehtivuse hindamise kohta tuleb analüüsida neid põhimõtteid arvestades.

2. Harta artiklites 7 ja 8 sätestatud õiguste riived ja nende raskusaste

84. Selleks et hinnata, kas direktiivi 2015/849 sätted, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtluse alla seadis, on kehtivad, tuleb kõigepealt kontrollida, kas niisugused toimingud, nagu on nendes sätetes ette nähtud, võivad kahjustada harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõigusi ja kujutada endast nende õiguste riiveid. Kui see on nii, tuleb kindlaks määrata ka nende riivete raskusaste ( 38 ).

85. Mis puudutab kõigepealt riivete esinemist, siis tuleb esiteks märkida, et harta artiklitega 7 ja 8 tunnustatud õiguse eraelu puutumatusele austamine isikuandmete töötlemisel puudutab igasugust teavet tuvastatud või tuvastatava füüsilise isiku kohta ( 39 ), millega on tegemist käesoleval juhul, kuna direktiivi 2015/849 artikli 3 punktis 6 määratletud äriühingute ja muude juriidiliste isikute tegelikud kasusaajad on tuvastatavad füüsilised isikud.

86. Teiseks tuleb samuti märkida, et teave tegelike kasusaajate kohta, millele üldsusel on juurdepääs ja mis on loetletud direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 teises lõigus ja nimetatud käesoleva ettepaneku punktis 57, kujutab endast isikuandmeid ( 40 ). Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei tähenda asjaolu, et see teave on esitatud kutsealases tegevuses, et seda ei saaks määratleda isikuandmetena ( 41 ).

87. Lisaks tuleneb kohtupraktikast, et tegemaks kindlaks, kas isikuandmed peavad olema hõlmatud liidu õiguses ette nähtud kaitsega, ei ole oluline, kas osutatud teave on eriliselt tundlik või mitte. Pealegi on Euroopa Kohus juba otsustanud, et harta artiklis 7 sätestatud põhiõiguse riive tuvastamisel ei ole oluline, kas asjaomased eraelulised andmed on tundlikud või mitte või kas andmesubjektid on selle riive tõttu pidanud taluma mingeid ebamugavusi või mitte ( 42 ).

88. Kolmandaks, nagu märkisid kõik Euroopa Kohtule seisukohti esitanud pooled, on niisugused toimingud, nagu on ette nähtud direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 punktis c – nimelt registri pidamise eest vastutava asutuse poolt selliste isikuandmete kättesaadavaks tegemine ja üldsusele avalikustamine, nagu on mainitud käesoleva ettepaneku punktis 57 seoses tegelike kasusaajatega –, toimingud, mis võivad kahjustada harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõigusi. Need toimingud kujutavad endast seega harta artikliga 7 tagatud õiguste riivet ( 43 ). Need toimingud riivavad ka harta artikliga 8 tagatud isikuandmete kaitse põhiõigust, kuna nende näol on tegemist isikuandmete töötlemisega ( 44 ), mis kuulub harta artikli 8 lõike 2 kohaldamisalasse ( 45 ) ja mille eest see asutus vastutab ( 46 ).

89. Lisaks, käesoleval juhul, kui andmed on kord kättesaadavaks tehtud, võib nende andmetega tutvuda iga üldsuse hulka kuuluv isik, kes on andmete edastamist taotlenud, ning vajaduse korral säilitavad või levitavad need isikud neid andmeid. ( 47 ) Selline juurdepääs kujutab endast harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõiguste täiendav riivet ( 48 ). Hetkest mil üldsuse hulka kuuluv isik on kasutanud juurdepääsu registrites sisalduvatele andmetele, võib teda pidada sellise töötlemise eest vastutavaks, nagu ka järgnevaid töötlejaid ( 49 ).

90. Seega tuleb asuda seisukohale, et niisugused toimingud nagu need, mis tulenevad direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 punkti c kohaldamisest, kujutavad endast harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõiguste riivet.

91. Edasi, mis puudutab hinnangut nende riivete raskusele, siis tuleb esiteks märkida, et käesoleval juhul ei ole võimalike puudutatud isikute ring piiramatu, määratlematu või eristamatu, vaid on seevastu piiratud ( 50 ). Äriühingute või muude juriidiliste isikute tegelike kasusaajatena tuvastatavad füüsilised isikud käesoleva ettepaneku punktis 85 esitatud määratluse tähenduses moodustavad konkreetse üksikisikute rühma. Need isikud määratakse kindlaks nende rolli tõttu äriühingutes ja muudes juriidilistes isikutes, nimelt nende seisundi tõttu nimetatud isikute tegelike kasusaajatena. Lisaks toimub see kindlaksmääramine vastavalt tegelike kasusaajate registrile edastamise kohustusega seatud eesmärkidele ( 51 ). Seega on andmesubjektid (st tegelikud kasusaajad) ja töötlemise eesmärk omavahel seotud.

92. Siiski tuleb teiseks samuti märkida, et riivet põhjustav kõnealuste andmete töötlemise viis – nimelt see, et need andmed tehakse üldsusele kättesaadavaks põhimõtteliselt ilma mingi takistuseta – on selline, milles on potentsiaali võimaldada nende andmete laiaulatuslikku levitamist.

93. Direktiivi 2015/849 artikli 30 sätted jätavad aga liikmesriigi seadusandjale teatava kaalutlusruumi seoses üldsuse juurdepääsu korraga tegelike kasusaajate kohta käivatele andmetele ja sel eesmärgil järgitavate menetlustega. Niisuguses kontekstis võib kõnealustele põhiõigustele avalduva mõju ulatus varieeruda sõltuvalt viisist, kuidas üldsuse juurdepääs on tagatud.

94. Mõnes liikmesriigis, näiteks Luksemburgis – käesolevates kohtuasjades kõne all olevas riigis – võimaldatakse juurdepääs elektroonilise menetluse abil, kuna andmed äriühingute ja muude juriidiliste isikute tegelike kasusaajate kohta on internetis kättesaadavad. On aga selge, et niisugune juurdepääsuviis, st võimalus tutvuda nende andmetega vabalt internetis, võib kaasa tuua nende andmete maksimaalse levitamise. Selline andmetöötlusviis võib seega muuta võimalikuks nende andmete laialdase leviku ( 52 ).

95. Kolmandaks, mis puudutab riivetega hõlmatud andmeid, siis nähtub Euroopa Kohtu praktikast, et riive võib kvalifitseerida seda „raskemaks“, mida suuremale andmeliikide arvule juurdepääsu taotletakse ( 53 ).

96. Siiski ilmneb direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 teisest lõigust, et käesoleval juhul – sõltuvalt liikmesriikidele jäetud kaalutlusruumi küsimusest, mida käsitletakse allpool punktides 105–107 – vastavad need andmed kahele liigile: esiteks rida tegelike kasusaajate identifitseerimisandmeid (nimi, sünniaasta ja -kuu ning kodakondsus) ja nende elukohariik täiendavate täpsustusteta; teiseks andmed kasu saamisega seotud huvide laadi ja ulatuse kohta. Muu tegelike kasusaajate registris sisalduv teave ei puuduta toiminguid, mis kujutaks endast neid käesoleva ettepaneku punktides 88 ja 89 nimetatud riiveid, mis on käesolevas kohtuasjas esitatud eelotsuse küsimuste esemeks.

97. Mis puudutab esimest liiki andmeid, siis on tegemist piiratud hulga andmetega, mis võimaldavad kahtluseta tuvastada isiku, kuid mis on niinimetatud „kontaktandmed“ ( 54 ) ja identifitseerimisandmed ja mitte nii-öelda „kvalifitseeritud“ andmed, mis puudutavad peamiselt eraelu ja lähisuhteid või mis võimaldavad usaldusväärselt, täpselt ja ammendavalt kaardistada andmesubjekti eraelulise identiteedi ( 55 ). Kuigi need andmed võimaldavad teatava täpsuse astmega tuvastada puudutatud isiku, nimelt tegeliku kasusaaja, ei võimalda need minu arvates teha väga täpseid järeldusi selliste isikute eraelu kohta, kelle andmetega on tegemist ( 56 ).

98. Mis puudutab teist liiki andmeid, siis on tegemist majanduslikku laadi andmetega, mis puudutavad äriühingus või üksuses hoitavate tegelike huvide olemust – näiteks osade või aktsiate omamine – ja nende huvide ulatust, mida võib väljendada näiteks osalusprotsendina üksuses. Kuigi sellised andmed võimaldavad kindlasti kindlaks teha tegeliku kasusaaja huvide ulatuse kõnealuses äriühingus või juriidilises isikus ning neil on seega teatav majanduslik tähendus, ei võimalda need andmed, nagu ka esimest liiki andmed, minu arvates siiski teha täpseid järeldusi andmesubjektide eraelu kohta ( 57 ).

99. Tegelike kasusaajate andmed, mis on kättesaadavad kõigile üldsuse hulka kuuluvatele isikutele, on seega vähem tundliku sisuga kui teatavad muud liiki isikuandmed ( 58 ).

100. Sovim väitis oma seisukohtades siiski, et üldsuse vaba juurdepääs direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 teises lõigus nimetatud andmetele võimaldab hinnata huvitatud isiku vara ja teha kindlaks tema eelistused oma investeeringute laadi ja ulatuse kohta. Kohtuistungil väitis Sovim samuti, et juurdepääs nendele andmetele võimaldab läbi viia majandusluure toiminguid profiilianalüüsi koostamiseks.

101. Märgin sellega seoses, et kuigi juurdepääs andmetele tegelike huvide laadi ja ulatuse kohta äriühingus võimaldab saada teatavat teavet isiku vara kohta, on siiski asjakohased kaks kaalutlust. Esiteks on äriühingusse tehtud investeeringud üldjuhul vaid osa isiku varast, kuna see vara koosneb tavaliselt erinevatest investeeringutest, mis hõlmavad teist liiki investeeringuid, näiteks investeeringuid finantsinstrumentidesse või kinnisvarainvesteeringuid. Pelk juurdepääs äriühingutesse investeerimist puudutavatele andmetele võimaldab seega üldiselt saada piiratud ülevaate isiku varast. Teiseks, kui tegelikud huvid, mille laad ja ulatus on avalikustatud, ei puuduta äriühinguid, mille väärtus on mingil viisil avalik, ei ole ilma muu teabeta sugugi ilmne, et tehakse kindlaks äriühingu täpne väärtus ja seega investeering, mis seisneb selles äriühingus osaluse omamises. Sellest järeldub, et isegi kui omades juurdepääsu sellistele andmetele on võimalik saada piiratud ülevaade isiku varadest, ei võimalda see üldjuhul teha täpseid järeldusi vara suuruse kindlaksmääramise kohta.

102. Samasugused kaalutlused kehtivad minu arvates ohu puhul, et juurdepääs sellele teabele võimaldab teha isiku majandusliku profiili analüüsi. Kuigi juurdepääs andmetele, mida on mainitud käesoleva ettepaneku punktis 98, võimaldab tõepoolest kindlaks teha valdkonnad (või vähemalt osad nendest valdkondadest), milles isik teeb investeeringuid, ei võimalda see juurdepääs siiski tingimata teha täpseid järeldusi selle isiku investeerimisprofiili kohta. Selles küsimuses märgin lisaks, et registrile avaliku juurdepääsu konkreetne kord on selles osas oluline ja võib võimaldada seda ohtu veelgi vähendada. Luksemburgis saab kõnealuseid andmeid puudutavat internetiotsingut teha üksnes juriidilise isiku, mitte tegeliku kasusaaja isiku põhjal. See, et puudub võimalus teha isikupõhist otsingut registris, võimaldab veelgi vähendada asjaomase isiku majandusliku profiili koostamise võimalikku ohtu.

103. Samas märgin siiski ka, et äriühingus või muus juriidilises isikus omatavate tegelike huvide laadi ja ulatust puudutavad täpsed andmed võivad omada iseseisvat majanduslikku ja kaubanduslikku tähendust, kuna teatud juhtudel võivad need võimaldada mõista teatud äriühingute tegelikku kontrollistruktuuri, mis ei pruugi olla selge teabe põhjal, mis pärineb muudest allikatest.

104. Kokkuvõttes tuleneb kõigest eeltoodust, et registri pidamise eest vastutava organi poolt selliste andmete üldsusele kättesaadavaks tegemine ja üldsusele avalikustamine, nagu on mainitud käesoleva ettepaneku punktis 57 ja mis puudutavad tegelikke kasusaajaid, ning üldsuse juurdepääs nendele andmetele kujutavad endast kahtlemata harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõiguste riiveid. Leian siiski, et hoolimata asjaolust, et direktiiviga 2015/849 liikmesriikidele jäetud kaalutlusruumi raames kõnealuste isikuandmete töötlemise viiside osas ei ole välistatud, et neid andmeid levitatakse suuremahuliselt, võib riivete esemeks olevate isikuandmete üsna piiratud ulatuse ja nende mitte eriti tundliku olemuse tõttu potentsiaalselt kahjulikku mõju nende isikute jaoks, keda kõnealused riived puudutavad, pidada mõõdukaks. Need harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõiguste riived, mis on tingitud käesoleva ettepaneku punktides 88 ja 89 nimetatud toimingutest, ei ole seega minu arvates eriti rasked, kuna sellise ulatuse ja olemusega andmed üksi ei võimalda saada täpset teavet andmesubjektide kohta ega mõjuta seega otseselt ja tugevalt nende eraelu puutumatust.

105. Siiski tuleb lisaks märkida, et direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 teine ja kolmas lõik jätavad liikmesriikidele kaalutlusruumi andmete osas, mida võib üldsusele kättesaadavaks teha. Esiteks näeb see teine lõik ette, et üldsusel on õigus „vähemalt“ selles märgitud andmetele juurde pääseda, mida võib mõista nii, et liikmesriigid võivad võimaldada juurdepääsu täiendavatele andmetele. Teiseks on kolmandas lõigus ette nähtud, et liikmesriigid võivad riigisiseste õigusaktidega sätestatud tingimustel võimaldada juurdepääsu „täiendavale teabele“, mis võimaldab kindlaks teha tegeliku kasusaaja, sealhulgas vähemalt sünnikuupäeva või kontaktandmed, vastavalt andmekaitsealastele eeskirjadele.

106. Liidu seadusandja on seega jätnud liikmesriikidele kaalutlusruumi, mis võimaldab laiendada tegelike kasusaajatega seotud andmete hulka, millele üldsusel on juurdepääs, minnes nii kaugemale direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 teises lõigus ette nähtud loetelus toodud andmetest, mida meenutati käesoleva ettepaneku punktis 96.

107. On aga selge, et see võimalus laiendada üldsusele kättesaadavate tegelike kasusaajate andmete hulka võib neile isikutele kaasa tuua harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõiguste ulatuslikuma riive. Lisaks sellele, et täiendavad andmed – mida liikmesriigid võivad lisada üldsusele kättesaadavate andmete loetelule, mida on nimetatud kõnealuses teises lõigus ja käesoleva ettepaneku punktis 96 ( 59 ) – on määratlemata, märgin, et see, kui üldsusele antakse juurdepääs isiku täpsetele kontaktandmetele (mida tuleb mõista elukoha või koduse aadressina), nagu on ette nähtud direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 kolmandas lõigus, võib minu arvates kaasa tuua – vastupidi sellele, mida ma järeldasin käesoleva ettepaneku punktis 104 – eraelu raske riive. Liikmesriikide võimalust anda juurdepääs täiendavatele andmetele tuleb seega eraldi analüüsida.

3. Riivete õigustatus

108. Kuna direktiiviga 2015/849 kehtestatud üldsuse juurdepääsu kord toob kaasa harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõiguste riive, siis tuleb kontrollida, kas need nimetatud õiguste piirangud võivad olla õigustatud käesoleva ettepaneku punktides 79 ja 80 mainitud sätete ja põhimõtete alusel.

a) Selle nõude järgimine, mille kohaselt tohib harta artiklites 7 ja 8 sätestatud õiguste teostamist piirata ainult seadusega

109. Esimese tingimuse – millele peavad vastama harta artiklites 7 ja 8 sätestatud õiguste teostamise piirangud ning millele on viidatud nii harta artikli 8 lõikes 2 kui üldiselt ka selle artikli 52 lõikes 1 – kohaselt saab sellised piirangud seada „ainult seadusega“.

110. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ( 60 ), mis lähtub Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast ( 61 ), tähendab nõue, mille kohaselt peab põhiõiguste teostamise igasugune piiramine olema sätestatud seaduses, ka seda, et õiguslik alus, mis võimaldab nendesse õigustesse sekkuda, peab ise selgelt ja täpselt määratlema riive ulatuse. Mis puudutab „seaduse kvaliteeti“ ja seega kõnealuse meetme kättesaadavust ja ootuspärasust, siis see teine osa, mida hõlmab väljend „seadusega“ nii harta artikli 52 lõike 1 kui ka harta artikli 8 lõike 2 ja EIÕK artikli 8 tähenduses, ei ole mõeldud üksnes selleks, et tagada seaduslikkuse põhimõtte järgimine ja piisav kaitse omavoli eest ( 62 ), vaid see vastab ka õiguskindluse nõudele.

111. Käesoleval juhul märgin esimesena, et tegelike kasusaajate registrit pidavale organile pandud kohustus teha üldsusele kättesaadavaks tema kogutud ja salvestatud andmed tegelike kasusaajate kohta ning üldsusele antud võimalus nende andmetega vabalt tutvuda, põhinevad direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 punktil c ning riigisisestel õigusnormidel, millega see säte on üle võetud.

112. Teisena, nii kõnealused direktiivid, see tähendab direktiivid 2015/849 ja 2018/843, kui ka riigisisene ülevõtmisseadus avaldati ametlikes väljaannetes, mis on kõigile isikutele kättesaadavad. Neil asjaoludel võib asuda seisukohale, et asjaomaseid piiranguid õigustava õigusliku aluse läbipaistvuse nõuded on täidetud ( 63 ).

113. Kolmandana tõden, et direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 teises lõigus on selgelt ja täpselt ette nähtud loetelu kogutud ja salvestatud andmetest, mida registri pidamise eest vastutav organ peab tegema kättesaadavaks üldsusele, kes siis saab nendega tutvuda.

114. See järeldus on kohane siiski tingimusel, et – direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 teises ja kolmandas lõigus kasutatud väljendi „vähemalt“ kasutamise tõttu – liikmesriikidele jääb võimalus teha üldsusele kättesaadavaks täiendavad andmed. Kuigi on tõsi, et üldsuse juurdepääs „täiendavatele andmetele“, mida liikmesriigid võivad nimetatud kolmanda lõigu alusel sätestada, peab olema riigisiseses õiguses ette nähtud, olema kooskõlas andmekaitse eeskirjadega ja selle ainus eesmärk peab olema tegeliku kasusaaja isiku tuvastamine, on see säte võrreldav nn „vabateksti“ sättega ( 64 ), mis hõlmab lisaks teises lõigus sisalduvas loetelus täpselt määratletud teabele ka hulka täiendavat teavet, mis ei ole täpselt määratletud või määratletav.

115. Kui siiski hartaga tagatud põhiõiguste riived lähtuvad liidu õigusaktist, tuleb liidu seadusandjal käesoleva ettepaneku punktis 110 osundatud kohtupraktikas selgitatud täpsuse ja selguse põhimõtet ( 65 ) järgides määratleda nende riivete täpne ulatus. Sellest järeldub, et kui seadusandja on instrumendiks valinud direktiivi, ei saa minu arvates selle riigisisesesse õigusesse ülevõtmisel liikmesriikidele delegeerida riive ulatust määratlevate oluliste elementide kindlaksmääramist, milleks näiteks seoses harta artiklites 7 ja 8 sätestatud põhiõiguste piirangutega on töödeldavate isikuandmete laad ja ulatus.

116. Käesoleval juhul on liidu seadusandja direktiivide 2015/849 ja 2018/843 vastuvõtmisega ise asunud piirama harta artiklites 7 ja 8 sätestatud õigusi. Riiveid, mida see direktiiv nende õiguste suhtes lubab, ei saa seega pidada liikmesriikide valiku tagajärjeks ( 66 ), vaatamata kaalutlusruumile, mis neil riigisisesesse õigusesse ülevõtmise hetkel on, vaid nende õiguslik alus tuleneb kahest eelpool nimetatud direktiivist endast. Neil asjaoludel oli liidu seadusandja ülesanne vastavalt käesoleva ettepaneku punktis 110 meenutatud kohtupraktikale ning põhiõiguste kaitse kõrgetele standarditele, mis sisalduvad eelkõige hartas, määrata selgelt ja täpselt kindlaks töötlemise esemeks olevate isikuandmete ulatus ja laad. Selline kindlaksmääramine kujutab endast nimelt olulist toimingut, mis peab iga õigusliku aluse puhul, millega kehtestatakse meede, mis piirab harta artiklites 7 ja 8 tunnustatud põhiõiguste teostamist, tingimata toimuma võimalikult selgelt ja täpselt ( 67 ).

117. Järelikult tuleb käesoleval juhul järeldada, et õiguslik alus, mis võimaldab riiveid, see tähendab direktiiv 2015/849, määratleb ise selgelt ja täpselt asjaomaste põhiõiguste piiramise ulatuse üksnes seoses andmetega, mis on üldsusele kättesaadavad ja mis on täpselt kindlaks määratud direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 teises lõigus sisalduvas loetelus. Seevastu ei vasta sellele tingimusele sama lõike teises ja kolmandas lõigus ette nähtud võimalus teha üldsusele kättesaadavaks täiendavad andmed, mida ei ole täpselt kindlaks määratud.

118. Eeltoodust tuleneb, et käesoleval juhul on harta artiklites 7 ja 8 sätestatud õiguste teostamise piirangud ette nähtud seadusega harta artikli 52 alusel üksnes direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 teises lõigus sisalduva andmeloetelu seisukohast.

119. Mis puudutab konkreetselt harta artikli 8 lõikes 2 ette nähtud nõudeid, siis on käesoleva ettepaneku punktis 70 märgitud, et neid on täpsustatud eelkõige isikuandmete kaitse üldmääruse artiklites 5 ja 6.

120. Töötlemise seaduslikkuse nõue ehk nõue, et kõnealuseid andmeid tuleb töödelda andmesubjekti nõusolekul või muul seaduses ette nähtud õiguslikul alusel ( 68 ), on ette nähtud isikuandmete kaitse üldmääruse ( 69 ) artikli 5 lõike 1 punktis a ja seda on täpsustatud isikuandmete kaitse üldmääruse artiklis 6, milles on ette nähtud ammendav ja piiratud loetelu juhtumitest, millal isikuandmete töötlemist saab lugeda õiguspäraseks. Selleks et isikuandmete töötlemist saaks pidada õiguspäraseks, peab töötlemine seega kuuluma selles artiklis 6 ette nähtud ühe olukorra alla ( 70 ).

121. Selles osas on minu arvates asjakohased kaks kaalutlust.

122. Esimesena tuleb tõdeda, et isikuandmete töötlemine andmesubjektide registri pidamise eest vastutava organi poolt direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 punkti c rakendamisel vastab mitmele isikuandmete kaitse üldmääruse artiklis 6 ette nähtud seaduslikkuse kriteeriumile ( 71 ).

123. Nimelt vastab see töötlemine esiteks isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 6 punktis c ette nähtud juriidilisele kohustusele tuginevale põhjusele, kuna sellel organil on kohustus selline isikuandmete töötlemine seadusest tulenevalt läbi viia, nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktis 111.

124. Teiseks vastab see töötlemine ka isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 6 punktis e ette nähtud põhjusele, mis puudutab organile pandud avalikes huvides oleva ülesande täitmist ( 72 ). Tegelike kasusaajate registrina, täites kõiki direktiivi 2015/849 artiklis 30 registrile ette nähtud ülesandeid, aitab ta saavutada selle direktiiviga taotletavat üldist huvi pakkuvat eesmärki, milleks on rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamine ( 73 ). Lisaks ilmneb direktiivi 2015/849 artikli 43 lõikest 1 sõnaselgelt, et isikuandmete töötlemist selle direktiivi alusel rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise eesmärgil, mida selles direktiivis käsitletakse, käsitatakse üldise huvi küsimusena isikuandmete kaitse üldmääruse alusel.

125. Kolmandaks vastab see töötlemine isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 6 punktis f ette nähtud põhjusele, mis puudutab vastutava töötleja või nendele andmetele juurdepääsu saavate kolmandate isikute õigustatud huvide saavutamist. Võimaldades nende andmetega tutvuda, võimaldab see asutus neil kolmandatel isikutel eespool nimetatud eesmärgi saavutamisele kaasa aidata.

126. Teisena märgin, et Euroopa Kohtu kohtupraktikast tuleneb, et ei isikuandmete kaitse üldmääruse artikkel 5 ega artikkel 6 keela üldiselt ja absoluutselt, et liikmesriigi õigusaktide kohaselt on avaliku sektori asutusel või organil, kes on seaduse alusel kohustatud pidama registrit, näiteks tegelike kasusaajate registrit, õigus või isegi kohustus edastada üldsusele isikuandmeid, kui see on vajalik avalikes huvides oleva ülesande täitmiseks või avaliku võimu teostamiseks ( 74 ).

127. Sellest järeldub, et isikuandmete kaitse üldmääruse artiklitega 5 ja 6 ei ole per se vastuolus sellise registri pidamine, mis sisaldab isikuandmeid, mis on kättesaadavad üldsusele ehk piiramatule arvule kindlaks määramata isikutele, ilma kontrolli ja põhjenduseta ning ilma, et andmesubjekt saaks teada, kellel on nendele andmetele juurdepääs. Tekib pigem küsimus, kas niisugune lähenemine on proportsionaalne, arvestades taotletavat üldise huvi eesmärki ja võttes arvesse andmesubjektide põhiõiguste riive raskusastet.

128. Eeltoodust nähtub, et direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 punktist c tulenev töötlemine on harta artikli 8 lõike 2 ning isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 5 lõike 1 punkti a ja lõike 6 kohaselt õiguspärane.

b) Harta artiklites 7 ja 8 sätestatud õiguste olemuse austamine

129. Igasugune põhiõiguste teostamise piirang peab põhinema mitte ainult piisavalt täpsel õiguslikul alusel, vaid ka arvestama nende põhiõiguste olemust. Harta artikli 52 lõikes 1 sätestatud nõue, et kõik hartaga tagatud põhiõiguste või vabaduste piirangud peavad olema kooskõlas nende õiguste või vabaduste olemusega, tähendab, et kui riive seda olemust kahjustab, ei saa seda õigustada ükski legitiimne eesmärk. Sel juhul loetakse riive hartaga vastuolus olevaks ilma, et oleks vaja hinnata, kas see on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ja vajalik ( 75 ).

130. Sellega seoses nähtub nii harta artikli 52 lõike 1 sõnastusest kui ka Euroopa Kohtu praktikast, et hinnang asjaomase põhiõiguse olemuse riive esinemisele tuleb läbi viia enne asjaomase meetme proportsionaalsuse hindamist ja sellest sõltumatult ning et seega on tegemist testiga, mis on iseseisev ( 76 ).

131. Minu arvates ei kahjusta käesoleval juhul harta artiklitega 7 ja 8 tunnustatud õiguste teostamise piirangud, mis tulenevad direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 teises lõigus ette nähtud loetelus nimetatud andmete töötlemisest, nende õiguste olemust.

132. Mis puudutab õigust era- ja perekonnaelu austamisele, siis nagu nähtub käesoleva ettepaneku punktidest 96–104, ei võimalda eelmises punktis nimetatud töötlemisest tulenevad riived saada täpseid andmeid andmesubjektide kohta ega mõjuta seega otseselt ja tugevalt nende eraelu puutumatust. Sellest järeldub, et selle õiguse piiranguid, mis tulenevad direktiiviga 2015/849 kehtestatud tegelike kasusaajate kohta käivale teabele avaliku juurdepääsu korrast, ei saa pidada harta artikliga 7 tagatud põhiõiguse olemust kahjustavaks ( 77 ).

133. Mis puudutab harta artikliga 8 tagatud õigust isikuandmete kaitsele, siis leiab Euroopa Kohus oma praktikas, et selle õiguse olemust kaitstakse, kui töötlemise eesmärgid on piiritletud ja töötlemisega kaasnevad eeskirjad, mis on mõeldud tagama eelkõige nende andmete turvalisuse, konfidentsiaalsuse ja tervikluse ning neid kaitsma ebaseadusliku juurdepääsu ja töötlemise eest ( 78 ).

134. Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et eesmärgid, mis õigustavad äriühingute tegelike kasusaajate andmete töötlemist direktiivi 2015/849 artikliga 30 kehtestatud korra raames, on piiritletud. Nimelt on selle teabe töötlemine õigustatud üksnes selles direktiivis nimetatud üldise huvi eesmärkide saavutamiseks ja osas, mis puudutab üldsuse juurdepääsu neile andmetele, mida on mainitud allpool punktis 138 ja sellele järgnevates punktides, eelkõige rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamiseks.

135. Edasi nähtub direktiivi 2015/849 artiklist 41 ja direktiivi 2018/843 põhjendusest 38, et isikuandmete töötlemise suhtes, mis toimub nende kahe direktiiviga kehtestatud tegelike kasusaajate kohta käivale teabele avaliku juurdepääsu korra raames, kohaldatakse isikuandmete kaitse üldmäärust. Nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktides 65 ja 72, tuleb neid direktiive tõlgendada kooskõlas isikuandmete kaitse üldmäärusega. Isikuandmete kaitse üldmäärus näeb aga ette eeskirjad, mille eesmärk on tagada eelkõige andmete turvalisus, konfidentsiaalsus ja terviklus ning kaitsta andmeid ebaseadusliku juurdepääsu ja töötlemise eest.

136. Neil asjaoludel ei saa harta artikliga 8 tagatud isikuandmete kaitse õiguse piiranguid, mis tulenevad direktiiviga 2015/849 kehtestatud tegelike kasusaajate kohta käivale teabele avaliku juurdepääsu korrast, pidada ka selle põhiõiguse olemust mõjutavaks.

137. Mis puudutab seevastu käesoleva ettepaneku punktides 105–107 ning 114–116 mainitud „täiendavat teavet“, siis kuna see ei ole täpselt määratletud, ei ole võimalik kindlaks teha, kas kõnealuste põhiõiguste piirangud, mis tulenevad üldsuse juurdepääsust nendele andmetele, võivad mõjutada harta artiklitega 7 ja 8 tunnustatud õiguste olemust.

c) Üldist huvi pakkuvad eesmärgid, mida tegelike kasusaajate kohta käivale teabele avaliku juurdepääsu korraga taotletakse

138. Selleks et harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõiguste piirangud oleksid harta artikli 52 lõike 1 kohaselt põhjendatud, peavad need vastama üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele.

139. Märgin sellega seoses, et direktiivi 2018/843 põhjendustes 4 ja 30–38 ( 79 ) on üsna üksikasjalikult esitatud põhjendused, mille tõttu liidu seadusandja muutis tegelikke kasusaajaid puudutava teabega tutvumise korda, nagu see oli algul direktiivis 2015/849 ette nähtud.

140. Nagu juba mainitud käesoleva ettepaneku punktides 50 ja 60, nähtub nendest põhjendustest, et see kord kuulub direktiivi 2015/849 peamise eesmärgi alla, mis on sätestatud selle artikli 1 lõikes 1 ja milleks on hoida ära liidu finantssüsteemi kasutamine rahapesu ja terrorismi rahastamise eesmärgil. Selles kontekstis oli direktiiviga 2018/843 sisse viidud muudatuste eesmärk tegelike kasusaajate ja äriühingute kontrollistruktuuride suhtes läbipaistvuse suurendamine, peamise eesmärgiga luua keskkond, mille kasutamine rahapesuks ja terrorismi rahastamiseks oleks vähem tõenäoline ( 80 ). Sellistel asjaoludel, kuna direktiivi 2018/843 eesmärk ei ole mitte üksnes tuvastada ja uurida rahapesu, vaid ka seda ennetada, võib läbipaistvuse suurendamisel olla jõuline ennetav mõju ( 81 ).

141. Sellega seoses on direktiivi 2018/843 põhjenduses 30 mainitud teatud hulka konkreetseid eesmärke, millele üldsuse juurdepääsu kord tegelike kasusaajate kohta käivale teabele on suunatud. Seega on sellise juurdepääsu eesmärk esiteks võimaldada teavet tõhusamalt kontrollida kodanikuühiskonna, sh ajakirjanduse või kodanikuühiskonna organisatsioonide poolt. Teiseks aitab see säilitada usaldust äritehingute ja finantssüsteemi terviklikkuse suhtes. Kolmandaks aitab see võidelda äriühingute ja muude juriidiliste isikute ja õiguslike üksuste rahapesuks ja terrorismi rahastamiseks väärkasutamise vastu, nii uurimiste toetamisega kui ka mainele avalduva mõju kaudu, sest kõik potentsiaalsed tehingupartnerid teavad, kes on tegelikult kasu saavad omanikud. Neljandaks on selle eesmärk hõlbustada teabe kättesaadavust õigel ajal ja tõhusalt nii finantseerimisasutuste kui ka kõnealuste õigusrikkumiste vastu võitlevate muude asutuste, sh kolmandate riikide asutuste jaoks. Viiendaks on selle eesmärk ka aidata uurida rahapesu, seotud eelkuritegusid ja terrorismi rahastamist.

142. Kõnealuse meetme peamine materiaalõiguslik eesmärk – nimelt direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 punkti c muutmine, mis tuleneb direktiivist 2018/843, millega kaotati nõue, et tegelike kasusaajate andmetele juurdepääsuks peavad kõik isikud või organisatsioonid tõendama „õigustatud huvi“ – on seega suurendada läbipaistvust, et aidata kaasa rahapesu ja terrorismi rahastamise ennetamisele.

143. Märgin sellega seoses esiteks, et Euroopa Kohtu praktikast nähtub, et liidu finantssüsteemi rahapesu ja terrorismi rahastamise eesmärgil kasutamise ennetamine on õiguspärane eesmärk, millega liikmesriigid on nõustunud nii rahvusvahelisel ( 82 ) kui ka liidu tasandil ning mis võib õigustada liidu ( 83 ) õiguskorras kaitstud õiguste riivet.

144. Teiseks on käesoleva ettepaneku punktis 142 meenutatud meetme eesmärk seotud läbipaistvuse põhimõttega, mida kohaldatakse – nagu on märgitud punktides 38–48 eespool – esmase õigusena.

145. Kolmandaks on Euroopa Kohus oma praktikas tunnistanud, et rahapesu ja terrorismi rahastamise vältimise eesmärk on seotud avaliku korra kaitsmise eesmärgiga ( 84 ). Kooskõlas selle kohtupraktikaga tuleb asuda seisukohale, et kõnealuse meetme eesmärk on ennetada raskeid kuritegusid (rahapesu) ja tõsiseid ohte avalikule julgeolekule (terrorism), mis kohtupraktika kohaselt õigustavad isegi harta artiklites 7 ja 8 tunnustatud põhiõiguste raskeid riiveid ( 85 ).

d) Proportsionaalsuse põhimõtte järgimine

146. Harta artikli 52 lõike 1 teise lause kohaselt tohib hartaga tunnustatud põhiõiguse kasutamist piirata üksnes juhul, kui need piirangud on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.

147. Seoses sellega on sobilik meenutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt nõuab proportsionaalsuse põhimõte, et liidu institutsioonide aktid oleksid vastava õigusaktiga taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale sellest, mis on nende eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik ( 86 ).

1) Meetme sobivus taotletava eesmärgi saavutamiseks

148. Kõigepealt tekib küsimus, kas kõnealune meede, mida on meenutatud käesoleva ettepaneku punktis 142, on sobiv taotletavate eesmärkide saavutamiseks, mida on mainitud käesoleva ettepaneku punktides 140–142.

149. Sellega seoses ei ole vaidlust selles, et laiendatud juurdepääs tegelikke kasusaajaid puudutavale teabele, nagu on ette nähtud kõnealuse meetmega, võimaldab avastada enam äriühingute või muude juriidiliste isikute ja õiguslike üksuste kuritarvitamist rahapesu või terrorismi rahastamise eesmärgil, ning et selline juurdepääs on vahend, mis aitab luua keskkonda, mida saab vähem sellisteks tegevusteks kasutada.

150. Sellest järeldub, et laiendatud juurdepääs kujutab endast sellise tegevuse suhtes niisugust täiendavat hoiatavat meedet, mis on rahapesu ja terrorismi rahastamise ennetamisele kaasaaitamiseks sobiv ( 87 ).

2) Riive tingimata vajalikkus

151. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt nõuab eraelu puutumatuse põhiõiguse kaitsmine liidu tasandil, et isikuandmete kaitse erandid ja piirangud piirduksid sellega, mis on tingimata vajalik ( 88 ).

152. See vajalikkuse nõue ei ole täidetud, kui viidatud üldise huvi eesmärki on võimalik mõistlikult ja sama tõhusalt ellu viia ka muude vahenditega, mis riivaksid vähem andmesubjektide põhiõigusi, eelkõige õigust eraelu puutumatusele ja isikuandmete kaitsele, mis on tagatud harta artiklitega 7 ja 8, sest isikuandmete kaitse põhimõtte erandite ja piirangute puhul tuleb piirduda tingimata vajalikuga ( 89 ).

153. Peale selle ei tohi üldisest huvist lähtuvat eesmärki taotledes jätta arvesse võtmata, et see peab olema kooskõlas põhiõigustega, mida meede puudutab, ning selleks tuleb saavutada tasakaal nimetatud eesmärgi ning asjasse puutuvate õiguste vahel ( 90 ).

154. Täpsemalt tuleb harta artiklites 7 ja 8 sätestatud õiguste piiramise proportsionaalsust hinnata sellise piiranguga kaasneva riive raskust kaaludes ja kontrollides, et selle piiranguga taotletava üldisele huvile vastava eesmärgi olulisus on selle raskusastmega vastavuses ( 91 ).

155. Proportsionaalsuse nõude järgimiseks peavad riivet sisaldavas õigusaktis olema ette nähtud selged ja täpsed reeglid, mis reguleerivad asjaomase meetme ulatust ja kohaldamist ning millega on kehtestatud miinimumnõuded, millest tulenevalt on isikutel, kelle isikuandmetega on tegu, piisavad tagatised, mis võimaldavad neid andmeid kuritarvitamise ohu eest tõhusalt kaitsta. Selles õigusaktis peab olema märgitud, millistel asjaoludel ja tingimustel võib selliste andmete töötlemist ette nägeva meetme võtta, tagades seeläbi, et riive piirdub sellega, mis on tingimata vajalik. Niisuguste tagatiste olemasolu on veel vajalikum siis, kui isikuandmeid töödeldakse automatiseeritult ja kui esineb suur oht, et nende andmetega on võimalik tutvuda ebaseaduslikult ( 92 ).

156. Nende põhimõtete alusel tuleb kontrollida, kas kõnealused riived on tingimata vajalikud.

i) Avalikustatud teabe ulatus

157. Kõigepealt tekib küsimus, kas kõnealune töötlemine on tingimata vajalik, et saavutada taotletavad üldise huvi eesmärgid, arvestades andmete liike, mis on avalikustatud ja millele üldsusel on juurdepääs. Nimelt on asjaolude hulgas, mida Euroopa Kohus võtab arvesse harta artiklites 7 ja 8 sätestatud õiguste riiveid sisaldava meetme proportsionaalsuse hindamisel, töödeldavate isikuandmete asjakohasus, olulisus ja piiratus vajalikuga. ( 93 )

158. Lisaks tuleb töötlemise vajalikkuse tingimust hinnata koostoimes „võimalikult väheste andmete kogumise“ põhimõttega, mis väljendub isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 5 lõike 1 punktis c ja mille kohaselt peavad isikuandmed olema „asjakohased, olulised ja piiratud sellega, mis on vajalik nende töötlemise eesmärgi seisukohalt“ ( 94 ). Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab selge sõnaga sellele isikuandmete kaitse üldmääruse sättele kohtuasjas C‑601/20 esitatud kolmanda küsimuse punktis c.

159. Nagu juba märgitud, on üldsusel juurdepääs ainult osale direktiivi 2015/849 artikli 30 lõigete 1 ja 3 kohaselt äriühingute ja muude juriidiliste isikute poolt direktiivi 2015/849 artikli 30 lõigete 1 ja 3 kohaselt esitatud isikuandmetest. Välja arvatud käesoleva ettepaneku punktides 105–107 ning 114–116 mainitud „täiendav teave“, on tegemist nimetatud artikli 30 lõike 5 teises lõigus sisalduvas loetelus nimetatud andmetega, mida on mainitud käesoleva ettepaneku punktis 57. Avalikkusele ei ole kättesaadavad muud andmed, mida võib selles registris säilitada ja mis on kättesaadavad rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse eest vastutavatele asutustele, näiteks Luksemburgis riigisisene isikukood ja täpne aadress. Välja arvatud „täiendava teabe“ puhul, on töödeldavad andmed seega selgelt ja täpselt määratletud, nagu nõuab kohtupraktika ( 95 ).

160. Tuleb siiski küsida, kas neid andmeid võib käsitada nii, et need ei ole ülemäärased eesmärkide seisukohast, mida direktiiviga 2015/849 kehtestatud avaliku juurdepääsu korraga taotletakse.

161. Sellega seoses tuleb märkida, et direktiivi 2018/843 põhjendus 34 näeb sõnaselgelt ette andmete minimeerimise nõude järgimise, sätestades, et „[ü]ldsusele kättesaadavaks tehtav andmekogum peaks olema piiratud, selgelt ja ammendavalt määratletud ning üldist laadi, et vähendada tegelikult kasu saavate omanike kahjustamise võimalust. Samas ei tohiks üldsusele kättesaadavaks tehtav teave olulisel määral erineda praegu kogutavatest andmetest. Selleks et eraelu puutumatuse üldine riive ja konkreetselt isikuandmete kaitstuse riive oleks võimalikult minimaalne, peaks see teave sisuliselt käsitlema […] kasu saavate omanike staatust ning piirduma üksnes tegelikult kasu saavate omanike majandustegevuse valdkonnaga. […]“.

162. Nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktides 96–98, jagunevad üldsusele kättesaadavad andmed käesoleval juhul kahte liiki, mille eesmärk on vastavalt tuvastada tegeliku kasusaaja isik ning tema tegelike huvide laad ja ulatus.

163. Mis puudutab esimest liiki andmeid, siis leian, et nime ning sünnikuu ja ‑aasta märkimist võib pidada vähimaks ja piisavaks andmekoguks, mis võimaldab tegeliku kasusaaja isikut täpselt kindlaks teha. Mis puudutab kodakondsust ( 96 ) ja elukohariiki, siis võimaldavad need andmed esiteks täpsustada seda identifitseerimist ja teiseks anda selgitusi selle kohta, kas investeering või osalus on kohalik või mitte, mis näib olevat asjakohane ja vajalik teave, et teha kindlaks võimalikud rahapesu või terrorismi rahastamise ohud.

164. Mis puudutab teist liiki andmeid, siis näib mulle samuti, et tegelike kasusaajate huvide laadi ja ulatuse äranäitamine on investeeringu või osaluse ulatuse kindlakstegemist võimaldavate andmete minimaalne ja piisav kogum, mis on asjakohane ka rahapesu või terrorismi rahastamise eesmärgil äriühingute ja muude juriidiliste isikute kuritarvituste ohu hindamisel.

165. Mis puudutab eespool mainitud „täiendavat teavet“, mille liikmesriigid võivad teha üldsusele kättesaadavaks, kasutades neile direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 teise ja kolmanda lõiguga jäetud kaalutlusruumi, siis nagu käesoleva ettepaneku punktides 114–116 märgitud, ei ole seda teavet selgelt ja täpselt määratletud. See ei vasta seega proportsionaalsuse nõudele, nagu tuleneb käesoleva ettepaneku punktis 155 mainitud kohtupraktikast. Peale selle ei näi see ka olevat vajalik tegeliku kasusaaja tuvastamiseks. Nimelt võib tegeliku kasusaaja isiku vastavalt andmete minimeerimise põhimõttele kindlaks teha kõnealuses teises lõigus sisalduvas loetelus sisalduva teabe põhjal ( 97 ).

ii) Nende isikute ring, kellel on juurdepääs tegelikke kasusaajaid puudutavatele andmetele, ja nendele andmetele juurdepääsu kord

166. Edasi tekib küsimus, kas taotletavate üldise huvi eesmärkide saavutamiseks on tingimata vajalik üldsuse – st piiramatu arvu isikute, keda ei ole võimalik kindlaks teha – juurdepääs asjasse puutuvatele andmetele. See küsimus on seotud küsimusega, kas neile andmetele juurdepääsu võimaldamine on tingimata vajalik ilma järelevalve ja põhjenduseta. See teine küsimus, mis puudutab kolmandate isikute juurdepääsu tingimusi, tuleneb otseselt sellest, et direktiiviga 2018/843 kaotati vajadus tõendada õigustatud huvi olemasolu, nagu see oli algul ette nähtud direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5 punkti c algses redaktsioonis. Eelotsusetaotluse esitanud kohus toob kõik need küsimused esile kohtuasjas C‑601/20 esitatud kolmanda küsimuse punktis a.

167. Mis puudutab kõigepealt küsimust, kas kõnealuste andmetega saab tutvuda piiramatu arv isikuid, keda ei ole võimalik kindlaks määrata, siis märgin, et tegemist on tagajärjega, mis kaasneb valikuga luua registrile avaliku juurdepääsu kord. Nimelt on iga avalik register potentsiaalselt kättesaadav piiramatule arvule isikutele, kes ei ole kindlaks määratavad. Sellega seoses nähtub käesoleva ettepaneku punktidest 126 ja 127, et kohtupraktika kohaselt ei ole liidu õigusega per se vastuolus sellise registri pidamine, mis sisaldab avalikkusele kättesaadavaid isikuandmeid.

168. Nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktis 77, ei ole kohtuasjas C‑601/20 esitatud esimese eelotsuse küsimuse eesmärk seada kahtluse alla liidu seadusandja valikut koostada avalik tegelike kasusaajate register, mis on kättesaadav kolmandatele isikutele ja mitte ainult avaliku võimu kandjatele. Kõnealune eelotsuse küsimus puudutab üksnes tingimusi, mis peavad olema täidetud, et kolmandad isikud saaksid tutvuda selle registriga, nimelt direktiiviga 2018/843 kõrvaldatud nõuet tõendada õigustatud huvi olemasolu selleks juurdepääsuks.

169. Sovim seab oma seisukohtades siiski kahtluse alla selle, kas üldsuse juurdepääs on rahapesu ja terrorismi rahastamise vastu võitlemiseks vajalik. Konkreetsemalt väidab Sovim, et avalik juurdepääs tegelike kasusaajate kohta käivale teabele ei ole sel eesmärgil tõhus ega vajalik, kuna seda võitlust tagavad pädevad ametiasutused, kelle käsutuses on olulised vahendid ja õiguslikud tööriistad. Minu arvates on see argument siiski vastuolus sellega, et tegelike kasusaajate kohta käivale teabele avaliku juurdepääsu kord, mis on küll täiendav nende asutuste ülesannetele, mis tegelevad nimetatud kuritegude tuvastamise ja nende eest karistamisega, on suunatud just nimelt nende tegevuste ennetamisele. Nagu nähtub direktiivi 2018/843 põhjendustest 30–33 ( 98 ) ja nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktis 140 ja järgmistes punktides, oli liidu seadusandja 2018. aasta reform ajendanud just sellest ennetuseesmärgist.

170. Kui selles kontekstis on taotletav eesmärk luua keskkond, mille kasutamine rahapesuks ja terrorismi rahastamiseks oleks vähem tõenäoline, ja kui valitud vahend on tegelike kasusaajate läbipaistvuse suurendamine, et tagada kodanikuühiskonna tõhusam kontroll teabe üle, siis on selleks vajalik koostada avalik register tegelike kasusaajate kohta, mis on kolmandatele isikutele kättesaadav. Need kolmandad isikud hõlmavad (kuid mitte ainult) ajakirjandust või kodanikuühiskonna organisatsioone ( 99 ), st isikuid, keda kutsutakse „demokraatlikeks abideks“ ( 100 ) ja kellel on põhimõttelise tähtsusega roll, et tagada kodanikuühiskonna kontroll tegevuste üle, mis võivad mõjutada kogukonna olulisi huve ( 101 ). Näib, et sellist eesmärki ei ole võimalik saavutada muude vahenditega ( 102 ).

171. Vastavalt käesoleva ettepaneku punktis 152 viidatud kohtupraktikale tuleb selle analüüsimisel, kas kõnealune riive on tingimata vajalik, siiski analüüsida, kas seda rahapesu ja terrorismi rahastamise ennetamise eesmärki, mida saavutati läbipaistvuse suurendamise teel, ei oleks võimalik saavutada ka vähem piiravate meetmetega andmesubjektide õiguste suhtes, kui tagada juurdepääs üldsusele ilma kontrolli ja põhjendamise nõudeta. Täpsemalt tuleb kontrollida, kas seda eesmärki ei ole võimalik saavutada, piirates juurdepääsu tegelikku kasusaajat puudutavale teabele, nagu see toimus enne 2018. aasta reformi, just nimelt isikutega, kes suudavad tõendada, et neil on õigustatud huvi nende andmetega tutvuda. Tegemist on käesoleva ettepaneku punktis 165 nimetatud teise küsimusega, mis puudutab juurdepääsu tingimusi.

172. Sellega seoses tuleb märkida, et komisjoni mõjuhinnangust ( 103 ) – mis on lisatud direktiivi 2018/843 ( 104 ) vastuvõtmise ettepanekule – ilmneb, et sellise õigustatud huvi kriteeriumi kohaldamine, mille määratlemine direktiivi 2015/849 algses redaktsioonis oli jäetud liikmesriikide riigisisese õiguse ülesandeks, tõi kaasa tegelike kasusaajate registriga tutvumise võimaluse ülemäärased piirangud ja ühtsuse puudumise sellele registrile juurdepääsu tingimuste küsimuses liidus.

173. Täpsemalt tõid liikmesriigid esile raskusi mõiste „õigustatud huvi“ määratlemisel ning nende isikute ja organisatsioonide määratlemisel, kes oleksid pidanud suutma tõendada õiguspärast huvi seoses rahapesu ja terrorismi rahastamisega. Nagu komisjon kohtuistungil märkis, oli selle mõiste määratlemisega kaasnenud probleemide tagajärjeks teatud juhtudel registris sisalduva teabega tutvumise ülemäärane piiramine.

174. „Õigustatud huvi“ kriteeriumi kohaldamine raskendas ka „liidusisest“ juurdepääsu registrile, see tähendab teiste liikmesriikide maksukohustuslasest üksuste ja teiste liikmesriikide rahapesu andmebüroode juurdepääsu. Eelkõige pidi teise liikmesriigi rahapesu andmebüroo liikmesriigi registrile juurdepääsemiseks taotlema juurdepääsu kõnealuse liikmesriigi andmebüroolt, mis võis muuta menetluse palju vaevalisemaks ja aeglasemaks.

175. Nimetatud mõjuhinnang näitab seevastu, et registri täielik avamine, millega kaotati tingimus, et eelnevalt tõendatakse õigustatud huvi sellele juurdepääsuks, muutis juurdepääsu lihtsamaks, kiiremaks, vähem keerukamaks ja ühtsemaks liidu tasandil.

176. Minu arvates näitavad need kaalutlused hästi, et kui käesoleva ettepaneku punktides 140–142 ja 170 mainitud ennetuseesmärgi saavutamiseks on kõnealuse meetme eesmärk saavutada kõnealuste andmete võimalikult suur läbipaistvus ja vähendada miinimumini nendele andmetele juurdepääsu takistused, mis võivad takistada nii üldsuse liikmetel kui ka kõigil teistel huvitatud isikutel või organisatsioonidel neile andmetele tõhusat ja kiiret juurdepääsu, siis on vaja kaotada tingimus, et sellise juurdepääsu puhul tuleb enne tõendada õigustatud huvi ( 105 ). Kui juurdepääs tegelikke kasusaajaid puudutavale teabele on üldiselt võtmetegur kurjategijateni jõudmisel ( 106 ), siis üksnes nimetatud tühistamisega on võimalik tagada, et nendele andmetele juurdepääsul ei ole takistusi ja et saavutatakse maksimaalne võimalik läbipaistvuse tase.

177. Sellest järeldub, et rahapesu ja terrorismi rahastamise vältimise eesmärgi saavutamiseks äriühingute ja muude juriidiliste isikute tegelike kasusaajate läbipaistvuse suurendamise kaudu, näib õigustatud huvi tõendamise tingimuse kaotamine olevat tingimata vajalik.

178. Analoogsed kaalutlused kehtivad minu arvates direktiiviga 2015/849 kehtestatud avaliku juurdepääsu korra teise elemendi kohta, nimelt asjaolu kohta, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutas kohtuasjas C‑601/20 esitatud kolmanda küsimuse punkti a esimeses taandes ja punkti e teises taandes, et tegelikku kasusaajat puudutav teave on kättesaadav, ilma et andmesubjekt saaks teada, kellel on olnud võimalik tutvuda teda puudutavate isikuandmetega.

179. Nimelt, nagu komisjon õigesti märkis, võib tegeliku kasusaaja teavitamisel – veelgi enam, kui see toimub automaatselt –, seoses juurdepääsuga teda puudutavale teabele, potentsiaalselt olla tõkestav mõju selle teabega tutvumisele, kahjustades nii ennetavat eesmärki läbipaistvuse taseme tõstmise kaudu. Nimelt, nagu märgiti ka kohtuistungil, ei ole välistatud, et teatud juhtudel võivad isikud, kes taotlevad juurdepääsu sellele teabele, et uurida kuritegelikku käitumist, nagu ajakirjanikud, olla avatud võimalikele survevahenditele. Lisaks võib sellise teavitamise ettenägemine asjaomasele isikule ohtu seada ka võimalikud uurimistoimingud, hoiatades seda isikut. Sellest järeldub, et avaliku juurdepääsu korra see element näib samuti olevat vajalik käesoleva ettepaneku punktides 140–142 ja 170 mainitud ennetuseesmärgi saavutamiseks.

180. Sellega seoses tuleb veel märkida, et isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 14 lõike 5 punkti c kohaselt ei kohaldata sätteid, mis käsitlevad teavet, mida tuleb esitada, kui isikuandmeid ei ole kogutud andmesubjektilt, kui „isikuandmete saamine või avaldamine on selgesõnaliselt sätestatud vastutava töötleja suhtes kohaldatavas liidu […] õiguses, milles nähakse ette asjakohased meetmed andmesubjekti õigustatud huvide kaitsmiseks“. Seda sätet kohaldatakse just siis, kui liidu õiguses on ette nähtud kord avalikuks juurdepääsuks registrile, mis sisaldab teatud isikuandmeid, mõistagi tingimusel, et see kord järgib proportsionaalsuse põhimõtet ( 107 ).

181. Samas märgin, et nagu nähtub direktiivi 2015/849 artikli 30 lõike 5a sõnastusest, võivad liikmesriigid otsustada seada tegelike kasusaajate registrites säilitatavale teabele juurdepääsu tingimuseks veebipõhise registreerimise. Direktiivi 2018/843 põhjendusest 36 nähtub, et registreerimise võib ette näha selleks, „et teha kindlaks isikud, kes registrist teavet taotlevad“. Nagu allpool punktides 204–208 üksikasjalikumalt arutletakse, võib selle isiku tagantjärele avalikustamine osutuda vajalikuks, et huvitatud isik, st tegelik kasusaaja, saaks uurida tema kohta käivate andmete võimaliku kuritarvitamise juhtumit.

iii) Direktiivi 2015/849 artikli 30 lõikes 9 ette nähtud erandite süsteem

182. Nagu ma käesoleva ettepaneku punktis 76 märkisin, saab harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõigustele direktiivi 2015/849 artikli 30 lõikes 5 ette nähtud tegelike kasusaajate registris sisalduva teabega tutvumise korrast tulenevate piirangute proportsionaalsust hinnata ainult nii, et arvesse võetakse selle artikli lõikega 9 kehtestatud korda, mille kohaselt tehakse erand sellest juurdepääsust. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõstatab selle erandite korra kehtivuse küsimuse eeltoodud põhiõiguste kontekstis kohtuasjas C‑601/20 esitatud teise küsimuse punktis b.

183. Kõnealuse artikli 30 lõikes 9 on ette nähtud, et „[s]iseriiklikus õiguses sätestatavatel erandlikel asjaoludel, kui lõike 5 esimese lõigu punktides b ja c osutatud juurdepääsu tulemusel tekiks tegelikult kasu saava omaniku suhtes ebaproportsionaalselt suur [oht,] kelmuse, inimröövi, šantažeerimise, väljapressimise, ahistamise, vägivalla või ähvar