KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 10. juunil 2004( )

Kohtuasi C-457/02

Antonio Niselli

(Tribunale penale di Terni eelotsusetaotlus)

Direktiiv 75/442/EMÜ – Jäätmete mõiste – Vanaraud – Siseriiklik määratlus, mille kohaselt ei kuulu tarbimisjäägid jäätmete mõiste alla juhul, kui need võetakse korduskasutusele – Direktiivide vahetu kohaldatavus kriminaalmenetluses – Leebema karistusseaduse tagasiulatuva kohaldamise põhimõte

I. Sissejuhatus

1. Tribunale penale di Terni’s on pooleli kriminaalmenetlus, milles süüdistatakse kohtualust Antonio Nisellit vanaraua vedamises sõidukiga, millel puudus jäätmete vedamise luba. Käesoleva eelotsusetaotluse on Tribunale penale di Terni esitanud Euroopa Kohtule nõukogu 15. juuli 1975. aasta direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta( ) (edaspidi „direktiiv 75/442”) tõlgendamiseks, et hinnata, kas Itaalia õigusnormid, millega direktiiv on üle võetud ning mis defineerivad täpsemalt jäätmete mõistet, on direktiiviga kooskõlas.

2. Teo toimepanemise ajal kehtinud siseriiklike õigusnormide kohaselt tuleb rauamaterjal siseriikliku kohtu arvates kvalifitseerida jäätmetena. Hiljem vastu võetud normide kohaselt aga ei kuulu sellised materjalid nagu vanaraud, mis võetakse korduskasutusele samas tootmis- ja tarbimistsüklis, enam jäätmete mõiste alla. Juhul kui see erand on vastuolus direktiiviga 75/442, tuleb välja selgitada, millised on nimetatud järelduse tagajärjed kriminaalmenetluses.

II. Õiguslik raamistik

A. Ühenduse õigus

3. Direktiivi 75/442 artikli 1 punkti a esimeses lõigus defineeritakse jäätmeid nii:

„I lisas loetletud kategooriatesse kuuluvad mis tahes ained või esemed, mille valdaja kasutuselt kõrvaldab, kavatseb kasutuselt kõrvaldada või on kohustatud kasutuselt kõrvaldama.”

4. Direktiivi I lisas on punktis Q14 nimetatud „Tooted, millele valdaja ei leia edasist kasutamist […]”. Lisaks sisaldab lisa kahte punkti kõigi muude kategooriatega hõlmamata jäätmete jaoks, nimelt punkti Q1 „[e]daspidi teisiti määratlemata tootmis- ja tarbimisjäägid” ning punkti Q16 „Kõik materjalid, ained või tooted, mida ei hõlma ülalloetletud kategooriad”.

5. Vastavalt direktiivi 75/442 artiklitele 9 ja 10 peab iga rajatis või ettevõte, kes teeb direktiivi IIA lisas nimetatud jäätmete kõrvaldamistoiminguid või IIB lisas nimetatud taaskasutamistoiminguid, saama selleks loa. Rajatised ja ettevõtted, kes koguvad või veavad jäätmeid kaubanduslikul alusel, on kohustatud end direktiivi artikli 12 kohaselt registreerima.

B. Siseriiklik õigus

6. 5. veebruari 1997. aasta dekreetseaduse nr 22( ) (edaspidi „dekreetseadus nr 22/97”) artikli 6 lõike 1 punktiga a võeti Itaalia õigusse üle direktiivi 75/442 jäätme mõiste. Dekreetseaduse nr 22/97 A, B ja C lisad on vastavuses direktiivi 75/442 I, IIA ja IIB lisadega.

7. Dekreetseaduse nr 22/97 artikli 51 kohaselt on artiklites 27–33 sätestatud loa saamise, registreerimise või teatamise kohustuste rikkumine karistatav.

8. 8. juuli 2002. aasta dekreetseaduse nr 138( ) (edaspidi „dekreetseadus nr 138/02”), mis ratifitseeriti 8. augusti 2002. aasta seadusega nr 178( ), artiklis 14 sätestas Itaalia seadusandja jäätme mõiste „autentse tõlgenduse”. Sättes on ette nähtud:

„1. [Dekreetseaduse nr 22/97] artikli 6 lõike 1 punktis a nimetatud termineid „kõrvaldab kasutuselt”, „kavatseb kasutuselt kõrvaldada” või „on kohustatud kasutuselt kõrvaldama” ja nende hilisemaid muudatusi […] tõlgendatakse järgnevalt:

a) kõrvaldab kasutuselt – mis tahes toiming, millega aine, asi või vara [dekreetseaduse nr 22/97] lisade B ja C kohaselt kas otseselt või kaudselt kõrvaldamisele või taaskasutamisele suunatakse või määratakse;

b) kavatseb kasutuselt kõrvaldada – tahe määrata ained, asjad või vara [dekreetseaduse nr 22/97] lisade B ja C kohaselt kõrvaldamisele või taaskasutamisele;

c) on kohustatud kasutuselt kõrvaldama – kohustus määrata asi, aine või vara kõrvaldamisele või taaskasutamisele, mis on ette nähtud seadusega või avaliku võimu õigusaktiga või tuleneb asja, aine või vara olemusest või sellest, et asi, aine või vara esineb nimetatud [dekreetseaduse nr 22/97] D lisas esitatud ohtlike jäätmete nimistus.

2. Lõike 1 punkte b ja c ei kohaldata varale, ainetele ega asjadele, mis on tootmis- või tarbimisjäägid, kui on täidetud üks järgmistest tingimustest:

a) neid saab tõhusalt ja tegelikult korduskasutada samas, analoogses või erinevas tootmis- või tarbimistsüklis või neid kasutataksegi selliselt, ilma ühegi eelneva töötlemiseta ja keskkonda kahjustamata;

b) neid saab pärast eelnevat töötlemist tõhusalt ja tegelikult korduskasutada samas, analoogses või erinevas tootmis- või tarbimistsüklis või neid kasutataksegi selliselt, ilma et selleks oleks vaja mõnda [dekreetseaduse nr 22/97] C lisas loetletud taaskasutamistoimingut.”

III. Asjaolud ja eelotsuse küsimused

9. Politsei arestis 18. juulil 2000 Ternis ILFER SpA-le kuuluva poolhaagise, kuna dekreetseaduses nr 22/97 ettenähtud teatud tingimused ei olnud täidetud. Antonio Niselli oli ILFER SpA-s vedamise eest õiguslikult vastutav isik.

10. Veoauto vedas umbes 10 m3 vanarauda, nagu masinaosi, plekki, torusid, talasid, osaliselt lakitud profiilrauda, osaliselt lakitud metallvõresid, õli ja rasvaga kaetud hammasrattaid, väikseid metalliosi, kanalisatsioonikaevude kaasi, kaitsekihiga toruosi, tühje pudeleid, sõidukite rattavelgi, metallreste ja raudbetooni armatuure. Asjad pärinesid masinate ning sõidukite lammutamisest ja väljapraagitud esemete hulgast.

11. A. Nisellile esitati Tribunale penale di Terni ees süüdistus dekreetseaduse nr 22/97 artikli 51 lõikes 4 ja lõike 1 punktis a (koostoimes artikliga 28) ette nähtud süüteo toimepanemises. Tribunale penale di Terni esitas 18. detsembri 2002. aasta määrusega Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas on võimalik, et jäätme mõiste sõltub järgmisest piiravast tingimusest – nimelt sellest, et Itaalia õigusesse dekreetseaduse nr 22 artikli 6 lõike 1 punktiga a üle võetud termineid „kõrvaldab kasutuselt”, „kavatseb kasutuselt kõrvaldada” või „on kohustatud kasutuselt kõrvaldama” tõlgendatakse järgnevalt:

a) kõrvaldab kasutuselt – mis tahes toiming, millega aine, asi või vara dekreetseaduse nr 22 lisade B ja C kohaselt kas otseselt või kaudselt kõrvaldamisele või taaskasutamisele suunatakse või määratakse;

b) kavatseb kasutuselt kõrvaldada – tahe määrata ained, asjad või vara dekreetseaduse nr 22 lisade B ja C kohaselt kõrvaldamisele või taaskasutamisele;

c) on kohustatud kasutuselt kõrvaldama – kohustus määrata asi, aine või vara kõrvaldamisele või taaskasutamisele, mis on ette nähtud seadusega või avaliku võimu õigusaktiga või tuleneb asja, aine või vara olemusest või sellest, et asi, aine või vara esineb nimetatud dekreetseaduse nr 22 D lisas esitatud ohtlike jäätmete nimistus?

2. Kas on võimalik, et jäätme mõistet ei kohaldata üldse varale, ainetele ja asjadele, mis on tootmis- või tarbimisjäägid, kui on täidetud üks järgmistest tingimustest:

a) neid saab tõhusalt ja tegelikult korduskasutada samas, analoogses või erinevas tootmis- või tarbimistsüklis või neid kasutataksegi selliselt, ilma ühegi eelneva töötlemiseta ja keskkonda kahjustamata,

b) neid saab pärast eelnevat töötlemist tõhusalt ja tegelikult korduskasutada samas, analoogses või erinevas tootmis- või tarbimistsüklis või neid kasutataksegi selliselt, ilma et selleks oleks vaja mõnda Itaalias kehtiva dekreetseaduse nr 22 C lisas (millega võeti üle direktiivi 75/442 IIB lisa tekst direktiivi 91/156/EMÜ sõnastuses) loetletud taaskasutamistoimingut?”

12. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et seadusandja soovis vaidlusaluse sätte vastuvõtmisega jätta vanaraud jäätme määratluse alt välja. Seaduse seletuskirja kohaselt oli nimetatud sätte vastuvõtmine vastureaktsioon mõiste liiga kitsale tõlgendamisele mõningate prokuratuuride poolt, kelle tegevus ohustas terasetööstuse ning teiste majandusharude toimimist.

13. Kui dekreetseaduses nr 138/02 ettenähtud jäätme mõiste tõlgendus kehtib tegelikult vaidlusaluse vanaraua kohta, siis peab kohus kohtualuse otsekohe õigeks mõistma. Siseriiklik kohus kahtleb aga, kas Itaalia seadusandja dekreetseaduse nr 138/02 artiklis 14 kehtestatud jäätme määratlus on direktiiviga 75/442 kooskõlas. Kahtlused on muu hulgas seotud ka sellega, et komisjon on nimetatud sätte pärast algatanud Itaalia Vabariigi vastu liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse.

14. Euroopa Kohtu menetluses esitasid kohtualune, Itaalia ja Austria valitsus ning komisjon oma märkused. Menetlusosaliste seisukohad esitatakse, kui vajalik, õigusliku hinnangu raames.

IV. Õiguslik hinnang

A. Eelotsusetaotluse vastuvõetavus

15. Itaalia valitsuse arvates on eelotsusetaotlus vastuvõetamatu põhjusel, et esitatud küsimused on põhikohtuasja lahendamiseks ebaolulised. Komisjoni arvates on eelotsusetaotlus siiski vastuvõetav. Oma kirjalikes märkustes viitab ta aga sellele, et eelotsuse küsimustele antud vastusest ei ole siseriiklikul kohtul otsuse tegemisel kasu.

16. Ta viitab sellega seoses Euroopa Kohtu praktikale, mille kohaselt „ei saa direktiiv üksi ja sõltumata direktiivi rakendamiseks vastuvõetud siseriiklikest õigusnormidest kindlaks määrata või raskendada direktiivi sätteid rikkuvate üksikisikute kriminaalvastutust.”( )

17. Vaidlusalused õigusnormid välistavad kohtualuse karistamise kriminaalkorras. Isegi kui Euroopa Kohus jõuab järeldusele, et kõnealused õigusnormid ei ole direktiiviga 75/442 kooskõlas, peab siseriiklik kohus neid kohaldama. Vastasel juhul tuleneks kriminaalkaristus direktiivi vahetust kohaldamisest.

18. Suulises menetluses oli komisjon siiski vastupidisel arvamusel, leides, et eelotsusetaotluse esitanud kohus peab jätma hilisemad, kohtualuse suhtes soodsamad siseriiklikud õigusnormid kohaldamata, kui need on vastuolus direktiiviga 75/442.

19. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on vaid siseriiklikul kohtul, kes asja menetleb ja kes vastutab tehtava lahendi eest, pädevus otsustada kohtuasja konkreetseid asjaolusid arvestades, kas kohtuotsuse tegemiseks on vaja eelotsust ja kas Euroopa Kohtule esitatud küsimused on asjakohased. Järelikult, kui esitatud küsimused puudutavad ühenduse õiguse tõlgendamist, on Euroopa Kohus üldjuhul kohustatud otsuse tegema.( )

20. Euroopa Kohus on siiski ka leidnud, et erandjuhtudel on tal oma pädevuse üle otsustamiseks kohustus uurida siseriikliku kohtu poolt eelotsusetaotluse esitamise asjaolusid; Euroopa Kohus on aga selgelt otsustanud, et ta võib siseriikliku kohtu esitatud eelotsuse küsimusele vastamisest keelduda vaid juhul, kui ühenduse õiguse tõlgendamine, mida siseriiklik kohus on palunud, ei ole ilmselgelt kuidagi seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega või kui kõnealune probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtul puudub teave nende faktiliste ja õiguslike asjaolude kohta, mida tal on tarvis, andmaks kasulikku vastust talle esitatud küsimustele.( )

21. Käesoleval juhul ei ole tegemist selliste juhtumitega. Küsimused on seotud põhikohtuasja esemega ning ei ole ka suunatud hüpoteetilise probleemi lahendamisele. Samas ei ole sugugi nii üheselt selge, millised tagajärjed võivad põhikohtuasjas langetatava otsuse suhtes tuleneda dekreetseaduse nr 138/02 artikli 14 võimalikust vastuolust direktiiviga 75/442.

22. Käesolevas asjas teo toimepanemise ajal oli dekreetseadus nr 22/97 kohaldamisele kuuluv siseriiklik säte. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvamuse kohaselt oleks vaidlusalune vanaraud tulnud nimetatud sätte alusel klassifitseerida jäätmena, nii et A. Niselli võis olla süüteo toime pannud. Alles pärast teo toimepanemist kehtestatud jäätme mõiste piiramisega dekreetseaduse nr 138/02 artiklis 14 võib see olla kriminaalkorras enam mitte karistatav.

23. See olukord ei pea tingimata olema võrdsustatud otseselt direktiivist tuleneva – pealegi välja jäetud – süüteo koosseisu määratlusega. Direktiivi kohaldamine toob käesolevas asjas kaasa ainult selle, et teo karistatavuse kõrvaldanud säte jääb kohaldamata, kuid tagajärg on see, et üldiste siseriiklike sätete kohaselt on isik jällegi karistatav.

24. Teiseks tuleb käsitleda eelnevat küsimust, kuivõrd on üldse kohaldatav kohtualuse suhtes leebem, hiljem vastuvõetud seadus. Senises kohtupraktikas on Euroopa Kohus pidanud seda siseriikliku õiguse küsimuseks, mille kohta peab otsuse langetama eelotsusetaotluse esitanud kohus.( ) Mõeldav on aga ka kohtualuse suhtes leebema ja hiljem vastuvõetud karistusseaduse kohaldamise põhimõtet käsitleda ühenduse õiguse põhimõttena.( ) Igal juhul tuleb vastata küsimusele, kas seda põhimõtet saab piiramatult rakendada ka juhul, kui leebem karistusseadus on ühenduse õigusega vastuolus.( )

25. Viimaks tuleb viidata asjaolule, et seni on Euroopa Kohus käsitlenud sarnaste olukordadega seoses esitatud eelotsuse küsimusi vastuvõetavatena. Nii on ta komisjoni nimetatud määruses Caterino( ) viidanud kohtupraktikale, mille kohaselt direktiivi vahetu kohaldatavusega ei saa põhjendada karistatavust, ilma et eelotsuse küsimusele antaks jäätmedirektiivi tõlgendamise kohta vastust. Euroopa Kohus lahendas kohtuasja määrusega (kodukorra artikli 104 lõike 3 alusel), kuna vastuse küsimusele võis selgelt tuletada kohtupraktikast ja mitte seepärast, et eelotsuse küsimus oli hüpoteetiline ja seega vastuvõetamatu.( ) Otsuses liidetud kohtuasjades C‑74/95 ja C‑129/95( ) piirdus Euroopa Kohus viitega nimetatud kohtupraktikale ning vastas seejärel eelotsuse küsimustele.

26. Teisiti oli kohtuasjadega Arcaro( ) ja Kolpinghuis Nijmegen.( ) Nendes ei tekkinud eelotsusetaotluse vastuvõetavuse küsimust juba seepärast, et Euroopa Kohtule esitati selged küsimused direktiivide mõju kohta kriminaalmenetluses.

27. Nimetatud põhjustel on käesolev eelotsusetaotlus vastuvõetav. Siseriiklikule kohtule kasuliku vastuse andmiseks tuleb lisaks direktiivi 75/442 tõlgendamisele hinnata ka seda, kas ja mil määral võib direktiiv olla kriminaalmenetluses vahetult kohaldatav põhikohtuasjas esinenud asjaoludel.

B. Esimene eelotsuse küsimus

28. Esimese eelotsuse küsimusega tahab selle esitanud kohus teada, kas direktiiviga 75/442 on vastuolus sellised siseriiklikud jäätme mõistet täpsustavad sätted, mille kohaselt aine või asja valdaja, kes selle kasutuselt kõrvaldab, kavatseb kasutuselt kõrvaldada või on kohustatud kasutuselt kõrvaldama, on kohustatud seda tegema ainult siis, kui see aine või ese on allutatud direktiivi IIA ja IIB lisades ja nendega identsetes siseriiklikes sätetes nimetatud kõrvaldamis- või taaskasutamistoimingutele või kui on olemas vastav tahe või kohustus.

29. Enne sellele küsimusele vastamist tuleb meenutada, et direktiivi 75/442 eesmärk on selle kolmanda põhjenduse kohaselt inimeste tervise ja keskkonna kaitse jäätmete kogumise, vedamise, töötlemise, hoidmise ja ladestamisega seotud kahjulike mõjude eest. EÜ artikli 174 lõike 2 kohaselt seab ühenduse keskkonnapoliitika eesmärgiks kaitstuse kõrge taseme ja rajaneb eelkõige ettevaatusprintsiibil ja ennetusmeetmete võtmise põhimõttel. Selle alusel otsustas Euroopa Kohus, et jäätme mõistet ei tohi kitsalt tõlgendada.( )

30. Vastavalt direktiivi 75/442 artikli 1 punkti a esimesele lõigule on jäätmed I lisas loetletud kategooriatesse kuuluvad mis tahes ained või esemed, mille valdaja kasutuselt kõrvaldab, kavatseb kasutuselt kõrvaldada või on kohustatud kasutuselt kõrvaldama. Nimetatud lisa ning Euroopa jäätmete nimistu( ) selgitavad ning täpsustavad seda määratlust jäätmete hulka kuuluvate ainete ja esemete loetelude andmisega. Euroopa Kohtu arvates on neil siiski ainult näitlik iseloom.( )

31. Määrav on, kas valdaja kõrvaldab eseme kasutuselt, kavatseb selle kasutuselt kõrvaldada või on kohustatud kasutuselt kõrvaldama. ARCO Chemie Nederlandi jt otsuse kohaselt tuleb seda hinnata kõiki asjaolusid arvestades. Seejuures tuleb arvestada direktiivi eesmärgiga ja sellega, tema tõhusust ei kahjustata.( )

32. Võib tekkida küll vajadus nende väga ähmaste mõistete täpsustamiseks ning seega jäätme mõiste selgemaks piiritlemiseks. Seejuures ei tohi jätta tähelepanuta direktiivi 75/442 eesmärki, milleks on jäätmehooldust käsitlevate siseriiklike õigusaktide ühtlustamine( ) ja jäätmete alases õigusvaldkonnas ühenduses ühtse terminoloogia loomine.( ) Nii ei tohi siseriiklikes õigusaktides jäätme mõiste olulist tunnust „kasutuselt kõrvaldama” täpsemalt defineerida viisil, mis toob kaasa siseriikliku jäätme mõiste erinemise ühenduse mõistest ja seega seab kahtluse alla direktiivi ja EÜ artikli 175 tõhususe.( )

33. Vaidlusaluste Itaalia õigusnormide kohaselt „kõrvaldatakse kasutuselt”, „kavatsetakse kasutuselt kõrvaldada” või „ollakse kohustatud kasutuselt kõrvaldama” alati ja ainult siis, kui aine, asi või vara dekreetseaduse nr 22/97 lisade B ja C kohaselt, mis vastavad direktiivi 75/442 IIA ja IIB lisadele, kas otseselt või kaudselt kõrvaldamisele või taaskasutamisele suunatakse või määratakse või kui on olemas vastav tahe või vastav kohustus.

34. Euroopa Kohus on aga seevastu otsustanud, et ühe direktiivi IIA või IIB lisades ettenähtud menetluse kohaldamine üksi ei tähenda veel, et selle alusel oleks lubatud ainet või eset klassifitseerida jäätmena.( ) Direktiiviga 75/442 ettenähtud järelevalve ja käitlemise süsteem peab nimelt hõlmama kõiki esemeid ja aineid, mida nende omanik kasutuselt kõrvaldab; ka siis, kui neil on turuväärtus ning neid kogutakse kaubanduslikul eesmärgil, et neid taaskasutada, ringlusse võtta või korduskasutada.( )

35. Kuna vastupidi Euroopa Kohtu praktikale saab siseriikliku määratluse kohaselt ainet käsitleda jäätmena ainult siis, kui valdaja suunab selle eespool viidatud taaskasutamisele või kõrvaldamisele, piirab see lubamatult jäätme mõistet. Itaalia valitsus viitab küll õigesti sellele, et direktiivi lisades nimetatud kõrvaldamis- ja taaskasutamismenetlus katab palju jäätmehoolduse võimalusi. Esiteks aga ei ole need loetelud ammendavad. Teiseks ei hõlma nad ka jäätmete korduskasutamist siis, kui eelnevalt taaskasutamismenetlust läbi ei viida.

36. Teisest küljest on aga siseriiklik kasutuselt kõrvaldamise määratlus liiga lai ning ka selles mõttes erinev direktiivi 75/442 vastavast mõistest. Direktiivi IIA ja IIB lisades nimetatud toimingu kohaldamine teatud ainele võib olla küll viide sellele, et tegemist on kõrvaldamisega ning et seega on aine puhul tegu jäätmega. Aga asjaolu, et nendes lisades kirjeldatakse jäätmete kõrvaldamis- või taaskasutamistoiminguid, ei tähenda tingimata seda, et iga sel viisil käideldud ainet tuleb käsitleda jäätmena.( ) Mitut lisades nimetatud toimingut võib kohaldada ka ainetele, mis ei ole jäätmed. Nii võib peaaegu iga eset või tahket ainet maapealselt ladestada (IIA lisa punkt D1). Kütusena (IIB lisa punkt R1) kasutatakse eelkõige sütt, naftat ja maagaasi, kuid seepärast ei muutu need toorained veel jäätmeteks.

37. Kui lähtuda sellest, et EÜ artikli 176 alusel võivad liikmesriigid võtta kasutusele või säilitada rangemaid kaitsemeetmeid kui direktiivis 75/442 ettenähtud meetmed, siis oleks siseriikliku õiguse laiem jäätmemõiste vastuvõetav. Selle vastu räägib aga asjaolu, et direktiiv peab välistama erinevate kaitsestandardite kohaldamisest tuleneva konkurentsi moonutamise.( )

38. Otsuses Fornasar jt,( ) millele Itaalia valitsus viitas, pidas Euroopa Kohus küll vastuvõetavaks seda, et teatud asjaoludel võivad liikmesriigid võtta kasutusele rangema kaitsestandardi kui direktiiviga 91/689 ohtlike jäätmete kohta( ) kehtestatud ühenduse standard. Vastavalt sellele võivad liikmesriigid klassifitseerida ka vastavas ühenduse nimistus loetlemata aineid ohtlike jäätmetena. Seda lahendit aga ei saa käesolevale juhtumile üle kanda, kuna direktiivis 91/689 sisaldub selgesõnaliselt vastava erandi tegemise võimalus ning selles on nimetatud konkreetsed tingimused ainete suhtes, millele liikmesriigid samuti võivad direktiivi kohaldada lisaks ühenduse nimistus loetletud ainetele.

39. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ning menetlusosalised viitavad peale selle Euroopa Kohtu seisukohale otsuses ARCO Chemie Nederland jt, mille kohaselt võivad liikmesriigid „ühenduse õigusnormide puudumisel […] vabalt valida meetodeid nende poolt ülevõetavates direktiivides määratletud asjaolude tõendamiseks niivõrd, kui see ei kahjusta ühenduse õiguse tõhusust […]. Selliste tõendamisviiside kasutamine nagu seaduslik presumptsioon, mis võib kaasa tuua selle, et direktiivi kohaldamisala oleks piiratud ning direktiivi „jäätmete” mõistele vastavad ained või tooteid jääksid sellest välja, kahjustaks EÜ asutamislepingu artikli 130r [muudetuna EÜ artikkel 174] ja direktiivi [75/442] tõhusust.”( )

40. Austria valitsus on seisukohal, et dekreetseaduse nr 138/02 artikli 14 lõikes 1 sätestatud määratlused on vastuvõetavad tõendamismeetodid selles mõttes.

41. Sellega ei saa nõustuda. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus õigusega rõhutab, ei reguleeri kõnealused sätted selliste koosseisu tunnuste nagu „kasutuselt kõrvaldab”, „kavatseb kasutuselt kõrvaldada” või „on kohustatud kasutuselt kõrvaldama” olemasolu tõendamise viisi. Tegemist on hoopis vastavate õiguslike mõistete täpsema määratlusega. Isegi kui sätetes sisalduksid tõendamismeetodid, piiraks see – nagu eelnevalt kindlaks tehtud – vastavate ühenduse õiguse mõistete ulatust lubamatul viisil.

42. Seega tuleb esimesele eelotsuse küsimusele vastata, et direktiiviga 75/442 on vastuolus selline jäätme mõistet täpsustav liikmesriigi säte, mille kohaselt aine või asja valdaja, kes selle kasutuselt kõrvaldab, kavatseb kasutuselt kõrvaldada või on kohustatud kasutuselt kõrvaldama, on kohustatud seda tegema ainult siis, kui see aine või ese on allutatud direktiivi IIA ja IIB lisades ja nendega identsetes siseriiklikes sätetes nimetatud kõrvaldamis- või taaskasutamistoimingutele või kui on olemas vastav tahe või kohustus.

C. Teine eelotsuse küsimus

43. Teise eelotsuse küsimusega tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiiviga 75/442 on vastuolus selline jäätme mõistet täpsustav liikmesriigi säte, mille kohaselt ei ole tootmis- või tarbimisjäägid jäätmed juhul, kui:

– neid saab tõhusalt ja tegelikult korduskasutada samas, analoogses või erinevas tootmis- või tarbimistsüklis või neid kasutataksegi selliselt, ilma ühegi eelneva töötlemiseta ja keskkonda kahjustamata, või

– kui neid saab pärast eelnevat töötlemist tõhusalt ja tegelikult korduskasutada samas, analoogses või erinevas tootmis- või tarbimistsüklis või neid kasutataksegi selliselt, ilma et selleks oleks vaja mõnda direktiivi IIB lisas või sellega identsetes siseriiklikes õigusnormides loetletud taaskasutamistoimingut.

44. Nagu juba märgitud, on aine klassifitseerimisel jäätmena otsustava tähendusega, kas valdaja kõrvaldab selle kasutuselt, kavatseb kasutuselt kõrvaldada või on kohustatud kasutuselt kõrvaldama. Seda tuleb hinnata kõiki asjaolusid arvestades. Seejuures tuleb arvestada direktiivi eesmärgiga ja sellega, tema tõhusust ei kahjustata.( )

45. Oluline ei ole see, milliseid käitlemise meetodeid või kasutuse viisi eseme või aine suhtes kasutada.( ) Ka ei mõjuta jäätmeks olemist asjaolu, et materjali võib suunata majanduslikule korduskasutusele või et taaskasutamine toimub keskkonda kahjustamata.( )

46. Euroopa Kohtu hinnangul on jäätme olemasolule viitavaks tähtsaks pidepunktiks see, et tegemist on tootmisjäägiga, seega ainega, mis on saadud soovimata seda toota.( ) Tootmise käigus saadud aineid võib kõrvalsaadusena käsitleda ainult kindlatel ja kitsalt tõlgendatavatel tingimustel, nimelt juhul, kui nende korduskasutamine „on kindel ja toimub ilma eelneva ümbertöötlemiseta tootmisprotsessi jätkamisel”.( ) Asjaolu, et asja või ainet ei saa pärast tarbimis- või kasutamistoiminguid esialgsel eesmärgil kasutada, on samuti oluline viide sellele, et valdaja kavatseb selle kasutuselt kõrvaldada.

47. Vaidlusalused õigusnormid on nende seisukohtadega täielikult vastuolus. Need kehtivad selliste tootmis- ja tarbimisjääkide kohta, mida juba esmapilgul tuleks käsitleda jäätmetena. Nende puhul ei ole ruumi kõigi asjaolude arvestamiseks, vaid sisuliselt sõltub jäätmena klassifitseerimine materjali kasutamisest (eelneva töötlemisega või ilma eelneva töötlemiseta) tootmis- või tarbimistsüklis, kuigi kohtupraktika kohaselt ei oma see jäätmena kvalifitseerimisel mingit tähtsust. Nende kohaselt ei ole jäätmed isegi sellised tootmis- ja tarbimisjäägid, mida enne nende korduskasutamist peab „eelnevalt töötlema” (see ei tohi aga olla taaskasutamine).

48. Nagu komisjon on selgeks teinud, jääksid vaidlusaluste õigusnormide kohaselt määratlusest välja mitu ainet, mida Euroopa jäätmete nimistu( ) alusel tuleks igal juhul klassifitseerida jäätmeteks. Komisjon toob näitena: metallpakendid (kood 15 01 04), romusõidukitest pärit mustmetall ja värvilised metallid (16 01 17 ja 16 01 18), metalli sisaldav ehitus- ja lammutuspraht (17 09), paber- ja papp-pakendid (15 01 01), paber ja papp jäätmete mehaanilisest töötlemisest (19 12 01) paber ja papp liigiti kogutud olmejäätmetena (20 01 01). Ka siis, kui jäätme nimistus nimetamine ei ole kvalifitseerimise jaoks õiguslikult otsustava tähendusega, on tal siiski näitlik mõju.

49. Selles kontekstis tuleb tähelepanu juhtida ka Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas Mayer Parry Recycling( ). Selle menetluse esemeks oli küsimus, millal ei ole metallpakendite jäätmed enam jäätmed. Euroopa Kohus jõudis järeldusele, et vanaraua käitlemise käigus tükeldamine ja sorteerimine ei muuda vanaraua olemist jäätmeks. Alles kõrgahjus sulatamisel teraseplokkide, lehtterase ning teraserullide tootmiseks muutuvad jäätmed uueks tooteks.

50. Dekreetseaduse nr 138/02 artikli 14 kohaselt oleks Euroopa Kohtu poolt otsuses Mayer Parry Recycling kõhklematult jäätmena klassifitseeritud materjal jäänud jäätme määratluse alt välja.( ) Kasutuskõlbmatud metallpakendid on nimelt tarbimisjäägid, mida pärast eelnevat töötlemist (tükeldamine ja sorteerimine) analoogses tootmisprotsessis (kõrgahjus sulatamine) võetakse jälle ringlusse. Juba ainult see näide tõestab, et vaidlusalune Itaalia säte toob ka tegelikkuses kaasa tulemused, mis ei ole ühenduse õiguse jäätmeõiguse alaste sätetega kooskõlas.

51. Seega tuleb teisele küsimusele vastata, et direktiiviga 75/442 on vastuolus selline jäätme mõistet täpsustav liikmesriigi säte, mille kohaselt ei ole tootmis- või tarbimisjäägid jäätmed juhul, kui:

– neid saab tõhusalt ja tegelikult korduskasutada samas, analoogses või erinevas tootmis- või tarbimistsüklis või neid kasutataksegi selliselt, ilma ühegi eelneva töötlemiseta ja keskkonda kahjustamata, või

– kui neid saab pärast eelnevat töötlemist tõhusalt ja tegelikult korduskasutada samas, analoogses või erinevas tootmis- või tarbimistsüklis või neid kasutataksegi selliselt, ilma et selleks oleks vaja mõnda direktiivi IIB lisas või sellega identsetes siseriiklikes õigusnormides loetletud taaskasutamistoimingut.

D. Direktiiviga 75/442 vastuolus olevate liikmesriigi siseriiklike õigusnormide tagajärjed põhikohtuasjas pooleliolevale kriminaalmenetlusele

52. Eelotsusetaotluse esitanud kohtule põhikohtuasja lahendamisel kasuliku vastuse andmiseks tuleb kontrollida, milline on direktiivile 75/442 käesolevas ettepanekus antud tõlgenduse tagajärg kriminaalmenetluses.

53. Kohtupraktikas on juba selgitatud, et direktiivil ei saa iseenesest ja sõltumata selle rakendamiseks liikmesriigi poolt vastu võetud siseriiklikest õigusnormidest olla nende isikute, kes rikuvad selle direktiivi sätteid, kriminaalvastutust ettenägevat või raskendavat mõju.( )

54. Esiteks tuleneb selline seisukoht karistuste seaduslikkuse põhimõttest (nullum crimen, nulla poena sine lege),( ) mis kuulub liikmesriikide ühesugustest riigiõiguslikest tavadest tulenevate õiguse üldpõhimõtete hulka ja mis on sätestatud inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklis 7 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta( ) artikli 49 lõike 1 esimeses lauses.( ) Sellest põhimõttest tulenevalt, mis keelab ka karistusõiguslike sätete laiendava tõlgendamise puudutatud isiku kahjuks, on tõlgendamine kooskõlas direktiiviga kriminaalmenetluses kitsalt piiritletud.( )

55. Teiseks põhjendas Euroopa Kohus reeglit, et direktiivi ei saa vahetult kasutada karistuse põhjendamiseks või raskendamiseks sellega, et direktiivist endast ei saa tuleneda üksikisikutele kohustusi.( )

56. Kohtujurist Ruiz-Jarabo Colomer käsitles hiljuti põhimõtet, et direktiivist ei saa tuleneda üksikisikutele kohustusi, Pfeifferi kohtuasjas seoses direktiivi vahetu kohaldamisega kahe eraisiku vahelistele suhetele.( ) Siiski viitas ta ka ise sellele, et kriminaalmenetluses, kus üksikisik on vastamisi riigiga, kehtivad teised mõõdupuud.( ) Kokkuvõttes jääb niisiis kehtima põhimõte, et direktiivi vahetu õigusmõju ei saa vähemalt kriminaalmenetluses panna kohustusi üksikisikule.

57. Käesolevas asjas aga ei ole siiski kohaldatav ükski neist põhjendustest, millele Euroopa Kohus direktiivide vahetu kohaldamise piiramisel kriminaalmenetluses tugines.

58. Esiteks ei tule kohaldamisele karistuste seaduslikkuse põhimõte, kuna direktiivi 75/442 vahetu kohaldatavus põhikohtuasjas ei too kaasa kriminaalvastutust tulenevalt vaid direktiivist endast ja sõltumata selle rakendamiseks liikmesriigi poolt vastu võetud siseriiklikest õigusnormidest.( ) Kui alles pärast teo toimepanemist jõustunud dekreetseadust nr 138/02 ei kohaldata, tugineb kriminaalvastutus teo toimepanemise ajal kehtinud siseriiklikul õigusel, nimelt kuulub taas kohaldamisele direktiivi 75/442 ülevõtmise üldsäte (dekreetseaduse nr 22/97 artikkel 6). Direktiivi mõju seisneks ainult selles, et pärast teo toimepanemist jõustunud karistusest vabastavat sätet ei kohaldata.

59. Sarnase siseriikliku õigusliku olukorra alusel tehtud kohtuotsuses Tombesi( ) märkis Euroopa Kohus:

„Nagu eelotsusetaotlustest lisaks veel nähtub, olid põhikohtuasja menetluse esemeks olnud teod nende toimepanemise ajal siseriikliku õiguse kohaselt karistatavad ning need dekreetseadused, mille alusel nad vastavalt DPR-le nr 915/82 karistuste kohaldamisest vabastati, jõustusid alles hiljem. Nendel asjaoludel ei ole vaja küsida, millised tagajärjed võiksid tuleneda karistuste seaduslikkuse põhimõttest määruse nr 259/93 kohaldamisele.”

60. Teiseks ei ole vajalik ka tõlgendus kooskõlas direktiiviga, mis võiks rikkuda keeldu tõlgendada laiendavalt kohtualuse kahjuks. Dekreetseaduse nr 138/02 kohaldamata jätmisel sõltub kriminaalvastutuse põhjendamine ainult dekreetseadusest nr 22/97, milles on sätestatud direktiiviga 75/442 identne jäätme määratlus ning seega ei ole seda vaja laiendavalt tõlgendada selleks, et see oleks direktiiviga vastavuses.

61. Direktiivi 75/442 alusel ei saa antud asja asjaolude puhul põhjendada üksikisikule pandavaid kohustusi. Üksikisiku kohustuste küsimus tuleb lahendada selle õigusliku olukorra alusel, mis oli asjaomaste tegude toimepanemise ajal, sest isikule saab kohustusi seada ainult seoses tulevase käitumisega. Kohustusi ei saa seada tagasiulatuvalt. Vaidlusaluse vanarauaveo toimumise ajal sisaldusid kohustuslikud eeskirjad ning järgitavad määratlused ammendavalt dekreetseaduses nr 22/97 ilma, et oleks vaja vahetult kohaldada direktiivi.

62. Teistsugune otsus tuleks ehk langetada siis, kui asjaolud oleksid toimunud pärast dekreetseaduse nr 138/02 vastuvõtmist. Selle sätetes sisaldus muu hulgas nende kohustuste piiramine, mis olid kehtestatud tootmis- ja tarbimisjääkide käitlemise kohta. Kui jätta dekreetseadus nr 138/02 sellel ajavahemikul kohaldamata, võib ehk rääkida sellest, et kohustused tulenevad direktiivi vahetust kohaldamisest.

63. Käesolevas asjas võiks leebema karistusseaduse kohaldamise põhimõte siiski piirata direktiivi vahetut kohaldatavust, kui selline seadus jõustus pärast teo toimepanemise ajal kehtinud karistusseadust.

64. Leebema karistusseaduse tagasiulatuva kohaldamise põhimõte, mida tunnustatakse enamike ühenduse liikmesriikide õiguskordades (mitte siiski nt Iirimaal ja Ühendkuningriigis), on sätestatud ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 49 lõike 1 kolmandas lauses. Lisaks on see jõudnud ka teisesesse ühenduse õigusesse halduskaristuste kaudu, mis on ette nähtud eeskirjade eiramisega ühenduse finantshuvide kahjustamise eest.( )

65. Kohtuotsuses Allain( ) tunnustas Euroopa Kohus seda põhimõtet kaudselt, tuvastades, et algselt ühenduse õigusega vastuolus olevat ja seetõttu siseriikliku õiguse kohaselt karistatavat käitumist võib siseriiklike menetluspõhimõtete (eriti leebema karistusseaduse tagasiulatuva kohaldamise põhimõtte) kohaldamisel uuesti hinnata, kui faktilised asjaolud või õiguslik olukord on hiljem muutunud.

66. Kõigest eelnevast tuleneb, et seda printsiipi ei tule käsitleda mitte ainult siseriikliku põhimõttena, vaid ühenduse õiguse üldpõhimõttena, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus peab direktiivi 75/442 rakendamiseks vastu võetud siseriiklike õigusnormide tõlgendamisel arvestama.( )

67. Isegi kui dekreetseadus nr 138/02 ise ei sisalda karistusõiguslikke norme, toob see siiski kaasa niisuguse jäätme mõiste tõlgenduse, mis on kohtualusele soodsam, ning seega ka dekreetseaduses nr 22/97 sätestatud nende süüteo koosseisude leebema tõlgenduse, mille eelduseks on jäätmete olemasolu.

68. Osas, milles dekreetseadus nr 138/02 on vastuolus direktiiviga 75/442, võib siiski olla välistatud selle „leebema karistusseaduse” tagasiulatuv kohaldamine enne dekreetseaduse vastuvõtmist toimepandud tegudele.

69. Leebema karistusseaduse tagasiulatuva kohaldamise põhjuseks on kaalutlus, et kohtualust ei pea karistama käitumise eest, mis seadusandja (muutunud) seisukoha kohaselt ei ole kohtuistungi toimumise ajal enam karistatav. Seega peab ta saama kasu seadusandja muutunud hinnangutest. Sellega tagatakse õiguskorra ühtsus. Lisaks tuleneb leebema seaduse tagasiulatuv kohaldamine asjaolust, et kui vaidlusalune käitumine ei ole enam karistatav, langevad ära ka karistamise üld- ja eripreventsiooni eesmärgid.

70. See näitab, et põhimõtte aluseks on tegelikult õigluse kaalutused, mis ei ole küll võrdselt tähtsad näiteks karistuste seaduslikkuse põhimõte kehtivusalustega (õigusriigi ja õiguskindluse põhimõtted). Seepärast on paljudes siseriiklikes õiguskordades lubatud ka erandid nimetatud põhimõttest, näiteks siis, kui kriminaalvastutuse aluseks on nagunii tähtajaliselt kehtiv seadus.

71. Ühenduse õigusega seotud asjas peab siiski arvestama seda, kui hiljem vastu võetud leebema karistusseaduse aluseks olevad siseriikliku seadusandja seisukohad on seda valdkonda reguleerivate ühenduse seadusandja hinnangutega vastuolus. Kokkuvõtlikult võiks öelda, et hiljem vastuvõetud seadus ei olegi siis kohaldatav leebem karistusseadus.

72. Ei ole ühtki põhjust, miks üksikisikut peab soodustama siseriikliku seadusandja muutunud hinnang, mis on vastuolus jätkuvalt ja muutumatult kehtivate ühenduse õiguse sätetega.( ) Õiguskorra ühtsus nõuab vastupidi seda, et järgitakse ülimuslikuna kohaldatavat ühenduse õigust. Ka ei lange ära karistamise üld- ja eripreventsiooni eesmärgid, kui ühenduse õiguse kohaselt peaks vastav käitumine endiselt olema karistatav.

73. Euroopa Kohtu seisukohad otsuses Allain( ) ei ole antud ettepanekus esitatuga vastuolus. Erinevalt käesolevast asjast muutus faktiline ning ühenduse õiguslik raamistik hiljem kohtuasjas Allain kohtualuse kasuks. Seda olukorda aga ei saa võrrelda sellega, kui siseriiklikul tasandil võetakse hiljem vastu kohtualuse suhtes soodsamad, kuid ühenduse õigusega vastuolus olevad õigusnormid.

74. Ka leebema karistusseaduse tagasiulatuva kohaldamise põhimõte ei välista seega direktiivi 75/442 vahetut kohaldamist põhikohtuasjas, samuti nagu seda ei välista karistuse seaduslikkuse põhimõte. Direktiivi arvestamine ei sea kohtualusele ka kohustusi, vaid sel on tema jaoks üksnes kaudselt ebasoodsad tagajärjed. See aga ei vabasta siseriiklikku kohut EÜ artikli 249 lõikest 3 ning EÜ artiklist 10 tulenevast kohustusest järgida direktiivi 75/442.( )

75. Kokkuvõttes tuleb asuda seisukohale, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on kohustatud järgima direktiivi 75/442 sel viisil, et ta jätab pärast teo toimepanemist vastuvõetud leebema karistusseaduse kohaldamata, kui see seadus on direktiiviga vastuolus.

V. Ettepanek

76. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunale penale di Terni eelotsuse küsimustele järgmiselt:

1. Nõukogu 15. juuli 1975. aasta direktiiviga 75/442/EMÜ jäätmete kohta on vastuolus selline liikmesriigi õigusnorm, mille kohaselt sisaldab jäätme määratlus mõisteid „kõrvaldab kasutuselt”, „kavatseb kasutuselt kõrvaldada” või „on kohustatud kasutuselt kõrvaldama” ainult siis, kui see aine, ese või vara on allutatud direktiivi IIA ja IIB lisades ja nendega identsetes siseriiklikes sätetes nimetatud kõrvaldamis- või taaskasutamistoimingutele või kui on olemas vastav tahe või kohustus.

2. Direktiiviga 75/442 on vastuolus selline jäätme mõistet täpsustav liikmesriigi säte, mille kohaselt ei ole tootmis- või tarbimisjäägid jäätmed juhul, kui:

– neid saab tõhusalt ja tegelikult korduskasutada samas, analoogses või erinevas tootmis- või tarbimistsüklis või neid kasutataksegi selliselt, ilma ühegi eelneva töötlemiseta ja keskkonda kahjustamata, või

– kui neid saab pärast eelnevat töötlemist tõhusalt ja tegelikult korduskasutada samas, analoogses või erinevas tootmis- või tarbimistsüklis või neid kasutataksegi selliselt, ilma et selleks oleks vaja mõnda direktiivi IIB lisas või sellega identsetes siseriiklikes õigusnormides loetletud taaskasutamistoimingut.

3. Liikmesriigi kohus on kohustatud järgima direktiivi 75/442 sel viisil, et ta jätab pärast teo toimepanemist vastuvõetud leebema karistusseaduse kohaldamata, kui see seadus on direktiiviga vastuolus.