EUROOPA KOHTU OTSUS (täiskogu)

23. märts 2004( )

Ameerika Ühendriikidega sõlmitud õigusloomealast koostööd ja läbipaistvust käsitlevad suunised – Siduva iseloomu puudumine

Kohtuasjas C-233/02,

Prantsuse Vabariik, esindajad: R. Abraham, G. de Bergues ja P. Boussaroque, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,

hageja,

versus

Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: P. J. Kuijper ja A. van Solinge, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,

kostja,

keda toetab

Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindaja: J. Collins, keda abistas barrister M. Hoskins, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,

menetlusse astuja,

mille ese on selle otsuse tühistamine, millega komisjon sõlmis Ameerika Ühendriikidega lepingu suuniste kohta, mis käsitlevad õigusloomealast koostööd ja läbipaistvust,

EUROOPA KOHUS (täiskogu),

koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed P. Jann, C. W. A. Timmermans (ettekandja), C. Gulmann ja J. N. Cunha Rodrigues, kohtunikud A. La Pergola, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric ja S. von Bahr,

kohtujurist: S. Alber,

kohtusekretär: R. Grass,

arvestades ettekandja‑kohtuniku ettekannet,

olles 25. septembri 2003. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,

on teinud järgmise

otsuse

1 Prantsuse Vabariik esitas 21. juunil 2002 Euroopa Kohtu kantseleisse hagiavalduse, milles palus EÜ artikli 230 alusel tühistada Euroopa Ühenduste Komisjoni otsuse, millega viimatinimetatu sõlmis Ameerika Ühendriikidega lepingu „Õigusloomealast koostööd ja läbipaistvust käsitlevad suunised” (edaspidi vastavalt „vaidlustatud otsus” ja „suunised”).

Õiguslik ja faktiline raamistik

EÜ asutamisleping

2 EÜ asutamislepingu III osa IX jaotise „Ühine kaubanduspoliitika” artikli 133 lõiked 1–4 sätestavad:

„1. Ühine kaubanduspoliitika rajaneb ühtsetel põhimõtetel, eriti mis puutub tariifimäärade muutmisse, tolli- ja kaubanduskokkulepete sõlmimisse, liberaliseerimismeetmete ühtlustamisse, ekspordipoliitikasse ning kaubanduse kaitsemeetmetesse, näiteks nendesse, mis on vajalikud dumpingu või subsiidiumide puhul.

2. Komisjon teeb nõukogule ettepanekuid ühise kaubanduspoliitika rakendamise kohta.

3. Kui ühe või mitme riigi või rahvusvahelise organisatsiooniga sõlmitavate lepingute üle on vaja pidada läbirääkimisi, annab komisjon soovitusi nõukogule, kes volitab komisjoni alustama vajalikke läbirääkimisi.

Komisjon peab läbirääkimisi, konsulteerides erikomiteega, mille nõukogu määrab selle ülesande täitmisel abistama komisjoni, ning niisuguste direktiivide raames, mida nõukogu peab vajalikuks komisjonile adresseerida.

Kohaldatakse artikli 300 asjakohaseid sätteid.

4. Käesoleva artikliga talle antud volituste kasutamisel teeb nõukogu otsused kvalifitseeritud häälteenamusega.”

3 EÜ artikli 300 lõiked 1–3 näevad ette:

„1. Kui käesolev leping näeb ette lepingute sõlmimise ühenduse ja ühe või mitme riigi või rahvusvahelise organisatsiooni vahel, esitab komisjon soovitused nõukogule, kes volitab komisjoni avama vajalikud läbirääkimised. Komisjon peab neid läbirääkimisi, konsulteerides nõukogu poolt teda selle ülesande täitmisel abistama määratud erikomiteedega ning niisuguste direktiivide raames, mida nõukogu võib talle adresseerida.

Talle käesoleva lõikega antud volituste kasutamisel teeb nõukogu otsused kvalifitseeritud häälteenamusega, välja arvatud juhud, mille puhul lõike 2 esimene lõik näeb ette nõukogu ühehäälse otsuse.

2. Kui komisjonile selles valdkonnas antud volitustest ei johtu teisiti, otsustab nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega komisjoni ettepaneku põhjal lepingute allakirjutamise, millega võib kaasneda otsus ajutise kohaldamise kohta enne jõustumist, ja nende sõlmimise. Nõukogu teeb otsuse ühehäälselt, kui leping hõlmab valdkonda, mille puhul ühendusesiseste eeskirjade vastuvõtmiseks on nõutav ühehäälsus, ja artiklis 310 märgitud lepingute puhul.

[…]

3. Välja arvatud artikli 133 lõikes 3 märgitud lepingud, sõlmib nõukogu lepingud pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga, sealhulgas juhul, kui leping käsitleb valdkonda, mille puhul ühendusesiseste eeskirjade vastuvõtmiseks on nõutav artiklis 251 või 252 sätestatud menetlus. […]”

Deklaratsioon Atlandi-ülese majanduspartnerluse kohta Euroopa Liidu ja Ameerika Ühendriikide vahel

4 Londoni 18. mai 1998. aasta tippkohtumisel võtsid Euroopa Liit ja Ameerika Ühendriigid (edaspidi „partnerid”) vastu deklaratsiooni Atlandi-ülese majanduspartnerluse kohta.

5 Selle deklaratsiooni punkti 10 kohaselt soovivad partnerid keskenduda oma püüdlustes sellele, et kõrvaldada takistused, mis mõjutavad märkimisväärselt Atlandi-ülest kaubandust ja investeeringuid, eeskätt eeskirjadega ette nähtud takistused, mis piiravad juurdepääsu kauba- või teenuste turgudele.

6 Nimetatud deklaratsiooni punktis 17 väljendavad partnerid oma tahet:

– koostada võimalikult kiiresti kava, milles määratletakse ühiste tegevuste valdkonnad nii kahe- kui mitmepoolsel tasandil ning mis sisaldab konkreetsete eesmärkide saavutamise ajakava;

– võtta kõik vajalikud meetmed selle kava kiireks rakendamiseks, sealhulgas mis tahes volituste saamiseks, mida on vaja läbirääkimiste alustamiseks.

7 Deklaratsiooni joonealuses märkuses on mainitud, et see ei anna Euroopa Liidule volitusi läbirääkimiste pidamiseks.

Atlandi-ülese majanduspartnerluse tegevuskava

8 Partnerid võtsid vastu Atlandi-ülese majanduspartnerluse tegevuskava, mille Euroopa Liidu Nõukogu kiitis heaks 9. novembril 1998 (edaspidi „tegevuskava”). Sellega seoses volitas nõukogu komisjoni alustama Ameerika Ühendriikidega läbirääkimisi kahepoolsete lepingute sõlmimiseks eelkõige tehniliste kaubandustõkete valdkonnas (nõukogu 9. novembri 1998. aasta pressiteade nr 12560/98).

9 Tegevuskava kolmanda, kahepoolset tegevust puudutava osa punkt 3.1 käsitleb tehnilisi tõkkeid kaubavahetuses. Tegevuskava punkt 3.1.1 „Õigusloomealane koostöö” näeb ette, et partnerid võtavad erinevaid meetmeid, sealhulgas eeskätt:

– ühiselt määratletud üldpõhimõtete/suuniste väljatöötamine ja rakendamine tõhusa regulatiivse koostöö tagamiseks;

– vastastikku kokku lepitud küsimuste ühine läbivaatamine, eelkõige mis puudutab juurdepääsu teise poole õigusloomemenetlusele, pidades silmas läbipaistvust ja üldsuse kaasamist – kaasa arvatud kõigi huvitatud poolte võimalust osaleda tõhusalt neis menetlustes ning nende arvamuse mõistlikku arvessevõtmist;

– selle läbivaatamise põhjal võimaluste ja vahendite väljatöötamine selleks, et parandada juurdepääsu teineteise õigusloomemenetlusele ja töötada välja ühiselt kokkulepitud üldpõhimõtted/suunised selliste menetluste kohta, säilitades seejuures mõlema poole reguleerivate asutuste sõltumatuse.

Suunised

Läbirääkimised suuniste üle

10 Läbirääkimised suuniste üle algasid 1999. aasta juulis komisjoni pädevate talituste ning Ameerika kaubandusesinduse ja kaubandusministeeriumi samalaadsete teenistuste vahel.

11 Läbirääkimiste käigus rõhutasid komisjoni talitused pidevalt, et suunised ei loo Euroopa Ühenduse ja Ameerika Ühendriikide vahel mitte mingit rahvusvahelist õigust ega kohustust.

12 Suuniste väljatöötamine viidi lõpule 2002. aasta veebruaris komisjoni talituste läbirääkijate ja nende Ameerika kolleegide vahelise teatisega. Nimetatud dokumenti ei allkirjastatud.

13 Sellest tekstist teavitati komisjoni, kes võttis selle oma 9. aprilli 2002. aasta istungil teadmiseks. Teksti ei avaldatud Euroopa Ühenduste Teatajas.

Komisjoni talituste 9. aprilli 2002. aasta suuniseid puudutav teatis

14 Komisjoni talitused saatsid 9. aprillil 2002 EÜ artikli 133 lõike 3 alusel loodud komiteele teatise, millele oli lisatud suuniste tekst selle lõplikus, 13. veebruari 2002. aasta versioonis.

15 Selles teatises märgivad komisjoni talitused eelkõige:

„Atlandi-ülese majanduspartnerluse raames vastu võetud tegevuskava näeb ette, et koos Ameerika Ühendriikide administratsiooniga töötatakse kahepoolselt välja õigusloomealast koostööd ja läbipaistvust puudutavad suunised. Oleme pidanud nende suuniste üle läbirääkimisi alates 1999. aasta lõpust. Oleme informeerinud teid mitmel korral – viimati 2001. aasta jaanuaris – nende läbirääkimiste edenemisest. Käesolevaga on mul hea meel teatada, et jõudsime lisatud teksti osas ekspertide tasandil kokkuleppele Ameerika Ühendriikide eriesindajaga kaubandusküsimustes.”

16 Nimetatud teatise tekstis rõhutati ühtlasi ühelt poolt, et partnerid kohaldavad suuniseid – nagu nähtub suunistest endast – vabatahtlikult vastavalt nende poolt järgitavatele reeglitele ja poliitikale ning et teiselt poolt ei kujuta need suunised endast rahvusvahelist lepingut, vaid pigem seda tulemust, milleni jõudsid mõlema partneri pädevad teenistused ning mis tuleb esitada järgmisele Euroopa Liidu ja Ameerika Ühendriikide tippkohtumisele.

Suuniste tekst

17 Suuniste tekst koosneb kuuest osast: sissejuhatus (I), eesmärgid (II), kohaldamisala (III), õigusloomealase koostöö meetmed (IV), läbipaistvust puudutavad meetmed (V) ja suuniste menetluslikud aspektid (VI).

18 Suuniste I osas meenutatakse konteksti, milles suunised vastu võeti, eeskätt Atlandi-ülest majanduspartnerlust ja tegevuskava.

19 Suuniste II osas on märgitud, et suuniste eesmärgid on parandada koostööd partnerite reguleerivate asutuste vahel ning suurendada üldsuse jaoks õigusaktide väljatöötamise protsessi läbipaistvust selleks, et vähendada ja kõrvaldada partneritevahelisi pingeid kaubandusasjades ning lihtsustada kaubavahetust. Sellest tulenevalt on suuniste artikli 4 punkti a kohaselt koostöö eesmärk eelkõige parandada õigusaktide ettepanekute kavandamist ja väljatöötamist, õigusaktide kvaliteeti ja taset ning vähendada või kõrvaldada õigusaktidevahelised lahknevused reguleerijate süsteemse dialoogi teel ning tagada sama artikli punkti b kohaselt informatsiooni vahetamisega õigusaktide väljatöötamisel suurem prognoositavus. Seoses läbipaistvusega on eesmärgid nimetatud artikli punkti d kohaselt soodustada kõigepealt üldsuse osalemist õigusloomeprotsessis sel teel, et üldsusele võimaldatakse juurdepääs ettevalmistavatele dokumentidele, analüüsidele ja asjaomastele andmetele ning huvitatud kodumaistele ja välismaistele pooltele antakse võimalus esitada õigusaktide eelnõude kohta õigeaegselt oma seisukoht, seejärel punkti d kohaselt edastada üldsusele selgitused ja teave nende erinevate kaalutluste kohta, mis olid eeskirjade vastuvõtmise aluseks ning viimaks parandada punkti g kohaselt üldsuse arusaamist kavandatava õigusakti eesmärkidest ja toimest ning ühtlasi suurendada vastuvõetud õigusaktide aktsepteerimist ühiskonnas.

20 Suuniste III osa näeb ette, et suuniste kohaldamisalasse kuulub selliste tehniliste eeskirjade väljatöötamine, mis on ära toodud Maailma Kaubandusorganisatsiooni lepingus tehniliste kaubandustõkete kohta. Järgnevalt on selgitatud, et selles dokumendis nimetatud õigusloomealane tegevus seisneb selliste tehniliste eeskirjade ettevalmistamises, mis on mõeldud esitamiseks õigusaktide ettepanekutena. Suuniste artikkel 7 näeb ette, et selles dokumendis nimetatud reguleerivad asutused on ühelt poolt Ameerika föderaalvalitsus ja teiselt poolt komisjoni talitused ning et need asutused soovivad kohaldada neid suuniseid „võimalikult suures ulatuses vabatahtlikkuse alusel”.

21 Õigusloomealase koostöö meetmete hulka kuuluvad suuniste IV osa artiklite 10 ja 12 kohaselt sätted, mis käsitlevad informatsiooni vahetamist ja vastastikust konsulteerimist eeskätt kavandatavate ja väljatöötamisel olevate õigusaktide osas. Suuniste artikli 11 sätted käsitlevad selliste andmete kogumist ja analüüsi, mis puudutavad probleeme, mis võivad õigustada eeskirjade kehtestamist, ning ühtlasi nende andmete töötlemisel prioriteetide määramist; suuniste artikkel 13 sisaldab reguleerimise eesmärgil asjakohaste uurimis- ja arenguprogrammide koordineerimist puudutavaid sätteid; artikkel 14 sisaldab sätteid reguleerimismeetodite ja -käsituste võrdlemise ja ühtlustamise kohta; artikkel 15 sisaldab sätteid nende võimaluste uurimise kohta, kuidas vähendada mittevajalikke erinevusi tehniliste eeskirjade vahel kas siis üksteisega ühtlustatud või kooskõlla viidud lahenduste otsimise või vajaduse korral vastastikuse tunnustamise teel; artikkel 16 sisaldab sätteid eeskirjade rakendamise kontrollimise kohta.

22 Seoses läbipaistvust puudutavate meetmetega näeb suuniste V osa ette üksikasjalikud tingimused, kuidas pädevad asutused peavad tehniliste eeskirjade kavandamise ja väljatöötamise protsessis avalikkust eelnevalt teavitama ja avalikkusega konsulteerima. Nimelt on märgitud, et seoses eeskirjade väljatöötamisega peavad reguleerivad asutused andma informatsiooni käimasolevate ja tulevaste tegevuste kohta ning et reguleerivad asutused peavad üldsusega konsulteerima, andma üldsusele võimaluse õigeaegselt avaldada oma seisukoht õigusaktide eelnõude kohta, andma üldsusele kogu sellega seotud asjakohase informatsiooni ja selgitused, võtma arvesse üldsuse arvamusi ning selgitama seda, kuidas neid arvamusi käsitleti.

23 Suuniste VI osa – menetluslikud aspektid – sätestab viimaks suuniste rakendamise ja väljatöötamise tingimused. Suuniste artikkel 18 näeb ette, et nii nimetatud rakendamise kui ka kindlaksmääratud õigusaktide eelnõudega saavutatud edusammude üle teostab pidevat järelevalvet Atlandi-ülese majanduspartnerluse raames moodustatud tehniliste tõkete töögrupp. Samade suuniste artikli 19 kohaselt töötavad mõlemad pooled selle nimel, et määratleda koostöövaldkonnad, milles on võimalik edu saavutada, ning uued reguleerivate asutuste vahelise koostöö valdkonnad. Suuniste artikli 20 kohaselt jätkavad mõlemad pooled püüdlusi, et leida vahendeid konkreetsete õigusloomemenetluste läbipaistvuse suurendamiseks, uuritakse võimalusi parandada üldsuse juurdepääsu õigusloomemenetlusele ning jätkatakse üldsusega konsulteerimist. Suuniste artikli 21 kohaselt julgustatakse asutusi, kellele on antud kooskõla üle järelevalve teostamise pädevus ja asutusi, kes töötavad välja standardeid, järgima tehniliste eeskirjade tõlgendamisel suuniseid läbipaistvuse aspektist. Suuniste artikkel 22 näeb ette, et mõlemad pooled püüdlevad selle poole, et töötada välja nende suuniste esmakordseks kohaldamiseks spetsiaalsed õigusaktide ettepanekud.

Hagi vastuvõetavus

24 Komisjon esitab kaks vastuvõetamatuse vastuväidet. Esiteks väidab komisjon, et institutsiooni ja kollegiaalse organina ei ole ta kunagi väljendanud nõusolekut olla seotud suunistega, mis on muu hulgas üksnes teenistuste tasemel sõlmitud halduskokkulepe. Seega puudub selline komisjoni akt, mis võiks olla tühistamishagi esemeks.

25 Teiseks ei ole need suunised – isegi kui eeldada, et need suunised on komisjoni jaoks siduvad – vaidlustatav akt, kuna neid ei saa pidada õiguslikke tagajärgi sisaldavaks või neid tekitavaks aktiks.

26 Selles osas leiab Euroopa Kohus, et käesolevatel asjaoludel ei ole vaja teha otsust komisjoni esitatud vastuvõetamatuse vastuväidete kohta, kuna Prantsuse Vabariigi nõuded tuleb igal juhul sisuliselt rahuldamata jätta.

Sisulised küsimused

27 Prantsuse valitsus esitab oma hagi toetuseks kaks väidet, leides esiteks, et komisjonil ei olnud pädevust vaidlustatud akti vastu võtta ning teiseks, et rikutud on EÜ asutamislepinguga komisjonile antud seadusandliku initsiatiivi ainupädevust.

Esimene väide

Poolte argumendid

28 Oma esimeses väites leiab Prantsuse valitsus, et komisjonil ei olnud pädevust vaidlustatud akti vastu võtta, kuna suunised kujutavad endast siduvat rahvusvahelist lepingut, mille sõlmimine, nagu tuleneb EÜ artiklis 300 sätestatud pädevuse jaotusest, kuulub nõukogu pädevusse (9. augusti 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑327/91: Prantsusmaa vs. komisjon, EKL 1994, lk I-3641).

29 Prantsuse valitsuse arvates on suunised hoolimata neis esinevast ettevaatlikust sõnastusest täielikud ja rakendatavad ning neist nähtuvad väga täpselt saavutatavad eesmärgid, tegevusraamistik ja meetmed, mis tuleb seatud eesmärkide saavutamiseks võtta. Seega kujutavad nad endast piisavalt viimistletud õiguslikku meedet, väljendamaks rahvusvahelise õiguse subjektide võetud kohustust, ning on viimatinimetatutele siduva iseloomuga. Euroopa Kohus on sellega seoses nimelt leidnud, et selline iseloom on kokkuleppel, mis sisaldab „normi”, st käitumiseeskirja, mis puudutab konkreetset valdkonda, on täpselt kindlaksmääratud sõnastusega ja pooltele siduv (11. novembri 1975. aasta arvamus 1/75, EKL 1975, lk 1355, 1360).

30 Nende kriteeriumide hulgas, mille alusel kvalifitseerida rahvusvaheliseks lepinguks või mitte, on esmatähtsad lepingu sisuga seotud kaalutlused, mistõttu ei saa sellise kvalifitseerimise jaoks olla näiteks määrav asjaolu, et komisjon rõhutas oma partneritele pidevalt, et suunised ei kujuta endast sellist rahvusvahelist lepingut, või asjaolu, et partnerid olid sellisel seisukohal.

31 Prantsuse valitsuse arvates sisaldavad suunised vähemalt partnerite koostöökohustust, millest annab eelkõige tunnistust asjaolu, et nimetatud suuniste artikli 18 kohaselt teostab nii suuniste kohaldamise kui ka kindlaksmääratud õigusaktide eelnõudega saavutatud edusammude üle pidevat järelevalvet ühine töögrupp, või ka asjaolu, et pooled märgivad samade suuniste artiklis 22, et nad püüdlevad selle poole, et töötada välja nende suuniste esmakordseks kohaldamiseks spetsiaalsed õigusaktide ettepanekud.

32 Komisjon on seevastu arvamusel, et suunised ei kujuta endast õiguslikult siduvat kokkulepet, mida kinnitab ka poolte tahte analüüs, kuivõrd poolte tahe on rahvusvahelises õiguses ainus otsustav kriteerium sellise võimaliku siduva toime olemasolu kindlaksmääramiseks.

33 Käesoleval juhul tuleneb tahe end õiguslikult mitte siduda eelkõige suuniste tekstist. Sellega seoses on määrav asjaolu, et suuniste artikli 7 kohaselt kohaldatakse suuniseid vabatahtlikkuse alusel, või asjaolu, et tegutsemisviise, mida partnerid seega vabalt valida tahtsid, on kirjeldatud ingliskeelseid sõnu „should” ja „will”, mitte sõna „shall” kasutades.

34 See tahe tuleneb ka veel suuniste ülesehituse teatavatest elementidest, nagu suuniste lõpus allkirju, suuniste jõustumist, nende muutmise võimalusi, ülesütlemist või vaidluste lahendamist puudutavate lõppsätete puudumine.

35 Nimetatud tahe tuleneb viimaks suuniste sõlmimise konteksti uurimisest, kusjuures komisjon väidab selles osas, et ei Atlandi-ülene majanduspartnerlus ega selle tegevuskava ei moodusta sellist raamistikku, mis võimaldaks kiita heaks lepinguid või teisi siduvaid õiguslikke meetmeid ning ka läbirääkimiste ajalugu on omalt poolt tunnistuseks sellest, et mõlemad pooled ei soovinud mingil viisil luua „õigusi ja kohustusi”. Seetõttu ei ole suunistest kunagi teavitatud ka Ameerika Ühendriikide Kongressi, mis on aga vajalik siduva rahvusvahelise lepingu korral.

36 Komisjoni väitel tuleneb muu hulgas Euroopa Kohtu praktikast, et komisjonil ei ole üksnes siduvate rahvusvaheliste lepingute sõlmimise pädevust (eespool viidatud kohtuotsus Prantsusmaa vs. komisjon).

37 Komisjon järeldab sellest, et kuna suunised kujutasid endast õiguslikult mittesiduvat lihtsat kokkulepet praktilise koostöö kohta, siis oli ta täiesti pädev sõlmima Ameerika Ühendriikidega sellise dokumendi suhtes kokkuleppe.

Euroopa Kohtu hinnang

38 Kõigepealt tuleb märkida, et Prantsuse valitsus väidab oma esimeses väites üksnes seda, et EÜ artikli 300 kohaselt oleks suunised pidanud sõlmima nõukogu, mitte komisjon, kuna suunised kujutavad endast õiguslikult siduvat lepingut.

39 Prantsuse valitsus ei ole seevastu väitnud, et suuniste tunnusjoontega akt kuulub üksnes nõukogu pädevusse ka siis, kui see ei ole siduv. Euroopa Kohtul ei ole seega põhjust laiendada talle esitatud hagi eset.

40 Siiski tuleb täpsustada, et käesolevat kohtuotsust ei saa tõlgendada nii, et sellega nõustutakse komisjoni seisukohaga, mille kohaselt piisab asjaolust, et sellisel aktil nagu suunised ei ole siduvat toimet, et anda sellele institutsioonile akti heakskiitmise pädevus. Kuna käesoleval juhul on tegemist aktiga, mille eesmärk on vähendada pingete ohtu seoses tehniliste tõkete esinemisega kaubavahetuses, siis peab nende tingimuste kindlaksmääramisel, mille puhul sellise akti heakskiitmine võib toimuda, võtma nõuetekohaselt arvesse pädevuse jaotust ja institutsioonidevahelist tasakaalu, mida näeb ette EÜ asutamisleping ühise kaubanduspoliitika valdkonnas.

41 Sellega seoses tuleb muu hulgas märkida, et nii Atlandi-ülese majanduspartnerluse kui tegevuskava on nõukogu heaks kiitnud, kuna komisjoni poolt 9. aprillil 2002 EÜ artikli 133 lõike 3 alusel loodud komiteele saadetud teatisest nähtub, et komisjoni talitused teavitasid nimetatud komiteed pidevalt suuniste väljatöötamist puudutavate läbirääkimiste käigust.

42 Eeltoodud selgitusi silmas pidades tuleb märkida, et – nagu komisjon õigesti väitis – selle kindlakstegemisel, kas suunised on siduvad või mitte, on põhimõtteliselt otsustav kriteerium poolte tahe.

43 Käesoleval juhul väljendub see tahe selgelt – nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktides 56 ja 57 – suuniste tekstist endast, mille artikkel 7 selgitab, et selle dokumendiga määratakse kindlaks suunised, mida Ameerika föderaalvalitsuse reguleerivad asutused ja komisjoni talitused „soovivad kohaldada vabatahtlikkuse alusel”. Neil asjaoludel ning ilma, et oleks vaja hinnata, milline eritähendus võiks ühenduse sõlmitud rahvusvahelises lepingus olla konkreetsel juhul sõnade „should” või „will” eelistamisel sõna „shall” asemel, piisab üksnes järeldusest, et eespool nimetatud selgitusest nähtub, et pooltel ei olnud suuniseid sõlmides mingisugust tahet võtta endale õiguslikult siduvaid kohustusi.

44 Nagu rõhutas komisjon – mida Prantsuse valitsus ei ole selles osas vaidlustanud –, kinnitab läbirääkimiste käik peale selle, et suuniste üle peetud läbirääkimiste käigus olid pooled sõnaselgelt ja korduvalt väljendanud oma tahet mitte võtta endale siduvaid kohustusi.

45 Sellest järeldub, et suunised ei kujuta endast siduvat kokkulepet ning ei kuulu seega EÜ artikli 300 kohaldamisalasse.

46 Eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et hagi esimene väide on põhjendamatu.

Teine väide

47 Oma teises väites kinnitab Prantsuse Vabariik, et suunised on vastuolus EÜ asutamislepinguga, sest need takistavad komisjoni vabalt kasutamast ettepanekute tegemise ainuõigust, mis tal on ühenduse õigusloomeprotsessis, kahjustades nii kogu õigusloomeprotsessi.

48 Ühelt poolt on komisjon kohustatud suunistega arvestama tema vastutusel olevas õigusloomeprotsessi staadiumis, mistõttu suunised piiravad komisjonile pandud ettepanekute tegemise ülesannet.

49 Teiselt poolt on komisjoni ettepanekute tegemise õiguse sellisel kitsendamisel tagajärjed kogu ühenduse õigusloomeprotsessile, kuna komisjoni ettepanekute olemus määrab ära nõukogu tegutsemisruumi, sest nõukogu võib need ettepanekud üksnes ühehäälselt tagasi lükata.

50 Sellega seoses tuleb esiteks meenutada, et esimese väite hindamisel tuvastati asjaolu, et suunised ei ole siduvad. Sellest järeldub nimelt, et – vastupidi Prantsuse valitsuse väidetele – suunistest ei saanud komisjonile tekkida kohustusi komisjoni seadusandliku algatuse teostamise ajal.

51 Teiseks – nagu väitsid õigesti komisjon ja Ühendkuningriigi valitsus – hõlmab seadusandlik algatusõigus eelnevate konsultatsioonide alustamise ja sellise informatsiooni kogumise võimalust, mida peetakse enne sobivate ettepanekute esitamist vajalikuks. Seetõttu ei saa iseäranis väita, et ainuüksi see asjaolu, et selline akt nagu suunised avab niisugused võimalused, toob kaasa komisjoni algatusõiguse kahjustamise.

52 Eeltoodust tuleneb, et teine väide on põhjendamatu.

53 Kuna ükski hagi väidetest ei ole põhjendatud, tuleb hagi jätta rahuldamata.

Kohtukulud

54 Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on Prantsuse Vabariigilt kohtukulude hüvitamist nõudnud ja viimatinimetatu on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud temalt välja mõista.

Esitatud põhjendustest lähtudes

EUROOPA KOHUS (täiskogu)

otsustab:

1. Jätta hagi rahuldamata.

2. Mõista kohtukulud välja Prantsuse Vabariigilt.

Skouris Jann Timmermans

Gulmann Cunha Rodrigues La Pergola

Puissochet Schintgen Macken

Colneric von Bahr

Kuulutatud avalikul kohtuistungil 23. märtsil 2004 Luxembourgis.

Kohtusekretär President