Esialgne tõlge

KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ANTHONY MICHAEL COLLINS

esitatud 26. jaanuaril 2023( )

Kohtuasi C‑817/21

R. I.

versus

Inspecţia Judiciară,

N. L.

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Curtea de Apel București (Bukaresti apellatsioonikohus, Rumeenia))

Eelotsusetaotlus – Õigusriigi põhimõte – ELL artikkel 2 – ELL artikli 19 lõige 1 – Otsus 2006/928/EÜ – Tõhus kohtulik kaitse – Kohtusüsteemi sõltumatus – Distsiplinaaruurimine ja -menetlus – Inspecţia Judiciară (kohtuinspektsioon) – Peainspektori volitused – Peainspektori suhtes toimuva distsiplinaarmenetluse käsitlemine – Asepeainspektori roll





I. Sissejuhatus

1. Inspecţia Judiciară (kohtuinspektsioon, Rumeenia) on kohtuorgan, kes vastutab distsiplinaaruurimise läbiviimise ning kohtunike ja prokuröride suhtes distsiplinaarmenetluse algatamise eest. Kohtuinspektsiooni reguleerivate eeskirjade kohaselt nimetab peainspektor asepeainspektori omal äranägemisel; asepeainspektori ametiaeg sõltub peainspektori ametiajast ja kattub sellega ning kõik kohtuinspektorid alluvad peainspektorile, kellest sõltub nende edasiliikumine karjääriredelil.

2. R. I. (edaspidi „kaebaja“) esitas kohtuinspektsioonile mitu kaebust tema suhtes algatatud kriminaalmenetluses osalevate kohtunike ja prokuröride vastu. Kohtuinspektsioon jättis tema kaebused rahuldamata. Peainspektor kinnitas kohtuinspektsiooni otsused. Kaebaja vaidlustas need otsused Rumeenia kohtutes. Nende menetluste kontekstis soovib Curtea de Apel Bucureşti (Bukaresti apellatsioonikohus, Rumeenia) välja selgitada, kas selline organ nagu kohtuinspektsioon peab võimaldama samasuguseid sõltumatuse ja erapooletuse tagatisi, nagu peavad liidu õiguse kohaselt võimaldama kohtud.( ) Eeskätt küsib ta, kas eeltoodud eeskirju arvestades on liidu õigusega vastuolus liikmesriigi õigusaktid, mis panevad kohtuinspektsiooni asepeainspektorile kohustuse teha järelevalvet kohtuinspektsiooni peainspektori vastu esitatud kaebuste ning nendest tuleneda võiva distsiplinaaruurimise ja -menetluse üle.

II. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus – otsus 2006/928/EÜ

3. Komisjoni 13. detsembri 2006. aasta otsus 2006/928/EÜ, millega nähakse ette kord, mille abil teha Rumeeniaga koostööd ja jälgida tema edusamme konkreetsete eesmärkide täitmisel kohtureformi alal ning korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses,( ) põhineb kahel võimalikul ohul. Esimene oli oht, et Rumeenia ei täida endale Euroopa Liiduga liitumise kontekstis võetud kohustusi, häirides sellega märkimisväärselt siseturu toimimist. Teine oht seisnes tõsistes puudujääkides seoses sellega, kuidas järgib Rumeenia liidu õigust vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala kontekstis. Nende puudujääkide kõrvaldamiseks sätestati otsuse 2006/928 lisas eesmärgid kohtusüsteemi reformimiseks ja korruptsiooni vastu võitlemiseks. Nende eesmärkidega soovitakse tagada, et Rumeenia järgib ELL artiklis 2 sätestatud õigusriigi põhimõtet. Rumeenia on kohustatud võtma nende eesmärkide saavutamiseks sobivad meetmed, võttes ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttest lähtudes nõuetekohaselt arvesse otsuse 2006/928 alusel komisjoni koostatud aruandeid, eelkõige nendes aruannetes sisalduvaid soovitusi.( )

4. Otsuse 2006/928 artiklis 1 on seega sätestatud, et alates 2007. aastast esitab Rumeenia iga aasta 31. märtsiks komisjonile aruande edusammude kohta, mis on tehtud iga lisas nimetatud eesmärgi täitmiseks. Komisjon võib igal ajal pakkuda erinevate meetmete kaudu tehnilist abi, koguda ja vahetada eesmärkide saavutamist käsitlevat teavet ning korraldada sel otstarbel Rumeeniasse ekspertide lähetamist. Rumeenia ametiasutused peavad pakkuma komisjonile selleks vajalikku tuge. Otsuse 2006/928 lisa kohaselt on artiklis 1 viidatud eesmärkide hulgas järgmised eesmärgid:

„1. Edendada Consiliul Superior al Magistraturii [(kõrgem kohtute nõukoda)] suutlikkust ja usaldusväärsust, et tagada kohtumenetluste suurem läbipaistvus ja tõhusus. Jälgida uue tsiviilkohtumenetluse seadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku mõju ning esitada asjakohane aruanne.

[…]

3. Jätkata saavutatud edule toetudes kõrgemal tasemel esinevate korruptsioonijuhtumite professionaalset ja erapooletut uurimist.

4. Võtta täiendavaid meetmeid, et ennetada korruptsiooni ja võidelda selle vastu eelkõige kohalikes omavalitsustes.“

B. Rumeenia õigus

1. Seadus nr 317/2004

5. Kõrgemat kohtute nõukoda käsitleva 1. juuli 2004. aasta seaduse nr 317/2004 (Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii)( ) muudetud ja täiendatud redaktsiooni (edaspidi „seadus 317/2004“) artiklis 44 on sätestatud:

„1. Kõrgem kohtute nõukoda täidab oma kodade kaudu kohtunike ja prokuröride distsiplinaarvastutuse valdkonnas kohtuorgani ülesandeid seaduses nr 303/2004 (uuesti avaldatud, muudetud ja täiendatud kujul) sätestatud toimingute puhul.

[…]

3. Kohtunike, prokuröride ja kohtunikuabide toime pandud süütegudega seotud distsiplinaarmenetlused algatab kohtuinspektsioon kohtuinspektorite kaudu.

[…]

6. Distsiplinaarmenetluse algatamiseks peab kohtuinspektsioon korraldama distsiplinaaruurimise.“

6. Seaduse 317/2004 artiklis 45 on sätestatud:

„1. Kohtunike ja prokuröride toime pandud distsiplinaarsüütegude puhul võib kohtuinspektsioon algatada menetluse omal algatusel või iga huvitatud isik, sealhulgas kõrgem kohtute nõukoda, võib esitada kirjaliku ja põhjendatud kaebuse.

[…]

4. Kui pärast esialgset kontrolli leitakse, et puuduvad tõendid distsiplinaarsüüteo kohta, lõpetatakse kaebuse menetlemine ning tulemusest teavitatakse otse kaebuse esitanud isikut ja kaebusest puudutatud isikut. Menetluse lõpetamise otsuse peab kinnitama peainspektor. Peainspektor võib otsuse üks kord tühistada, andes kirjaliku ja põhjendatud otsusega korralduse lisakontrollide tegemiseks.

[…]“.

7. Seaduse 317/2004 artikli 451 lõikes 1 on sätestatud:

„Kaebuse esitanud isik võib artikli 45 lõikes 4 nimetatud menetluse lõpetamise otsuse vastu esitada peainspektorile kaebuse 15 päeva jooksul pärast otsusest teavitamist. Kaebus lahendatakse 20 päeva jooksul alates selle kohtuinspektsioonis registreerimise kuupäevast.“

8. Seaduse 317/2004 artiklis 47 on sätestatud:

„1. Pärast distsiplinaarjuurdluse lõpetamist võib kohtuinspektor kirjaliku ja põhjendatud otsusega anda korralduse:

a) kaebuse rahuldamiseks distsiplinaarmenetluse algatamisega ja asja saatmisega kõrgema kohtute nõukoja asjakohasele osakonnale;

b) kaebuse rahuldamata jätmiseks, kui [kohtuinspektor] leiab pärast distsiplinaaruurimist, et menetluse algatamise tingimused ei ole täidetud.

[…]

3. Kohtuinspektori otsuse peab kinnitama peainspektor. Peainspektor võib anda kohtuinspektorile korralduse distsiplinaaruurimist täiendada. Kohtuinspektor peab täiendava distsiplinaaruurimise tegema 30 päeva jooksul alates peainspektorilt vastava korralduse saamisest.

4. Peainspektor võib kohtuinspektori otsuse üks kord kirjalikult ja põhjendatult tühistada, andes kirjaliku ja põhjendatud otsusega korralduse täiendava distsiplinaaruurimise tegemiseks. Kui distsiplinaaruurimine on lõpetatud, võib peainspektor anda kirjaliku ja põhjendatud otsusega korralduse lõike 1 punktis a või b sätestatud meetme võtmiseks.

[…]“.

9. Seaduse 317/2004 artikli 65 lõigetes 2–4 on sätestatud:

„2. Kohtuinspektsiooni juhib [Rumeenia kõrgema kohtute nõukoja] korraldatud konkursiga määratud peainspektor-kohtunik, keda abistab peainspektori määratud peainspektori asetäitja‑prokurör.

3. Kohtuinspektsioon tegutseb kõrgema kohtute nõukoja, kohtute, nendega seotud prokuratuuride ja teiste riigiasutuste suhtes tegevuse sõltumatuse põhimõtte kohaselt, teostades oma analüüsi-, kontrolli- ja järelevalvepädevust konkreetsetes tegevusvaldkondades vastavalt seadusele ja selle täitmise tagamiseks.

4. Inspektsiooni töö eeskirjad kinnitab peainspektor määrusega.“

10. Seaduse 317/2004 artikli 66 lõikes 3 on sätestatud:

„Kohtuinspektsiooni ülesehitust ja toimimist, organisatsioonilist struktuuri ning osakondade ülesandeid käsitlevad õigusnormid kehtestatakse peainspektori käskkirjaga heakskiidetud määrusega […]“.

11. Seaduse 317/2004 artikli 69 lõigetes 1 ja 4 on sätestatud:

„1. Peainspektori peamised ülesanded on järgmised:

a) nimetada kohtuinspektorite hulgast juhtkond – asepeainspektor, osakondade juhid – menetluse alusel, mille käigus hinnatakse iga ametikoha konkreetseid juhtimiskavasid, et tagada juhtimise sidusus, erialane pädevus ja tõhus suhtlemine. Nende ametiaeg lõpeb koos peainspektori ametiajaga;

a1) täita kohtuinspektsiooni tegevuse juhtimise ja korraldamisega seotud ülesandeid;

a2) võtta meetmeid nende kohtuinspektsiooni töötajate, kes ei ole kohtuinspektorid, töö koordineerimiseks;

[…]

g) nimetada vastavalt seadusele ametisse kohtuinspektorid ja muud kohtuinspektsiooni töötajate kategooriad ning anda korraldusi nende töö- või teenistussuhete muutmiseks, peatamiseks ja lõpetamiseks;

h) määrata kindlaks temale alluvate töötajate individuaalsed kohustused ja ülesanded, kinnitades nende ametijuhendid;

i) vastavalt seadusele hinnata temale alluvate töötajate tegevust;

[…]

4. Asepeainspektor on oma ametikoha poolest peainspektori asendaja; ta abistab peainspektorit kohtuinspektorite koostatud aktide ja otsuste kontrollimisel ja nende kohta arvamuse avaldamisel ning täidab kõiki muid peainspektori määratud ülesandeid.“

12. Seaduse 317/2004 artiklis 70 on sätestatud:

„1. Peainspektor nimetab kohtuinspektsiooni inspektorid ametisse kohtuinspektsiooni korraldatud konkursi tulemusel […].

2. Konkurss koosneb kirjalikust testist ja vestlusest […]. Konkursi korraldamise ja läbiviimise määrus kiidetakse heaks peainspektori käskkirjaga ja avaldatakse Monitorul Oficial al României I osas.“

13. Seaduse 317/2004 artikli 71 lõikes 2 on ette nähtud:

„Karistusi, distsiplinaarsüütegusid ja distsiplinaarmenetlust käsitlevaid sätteid kohaldatakse kohtuinspektoritele mutatis mutandis.“

14. Seaduse nr 317/2004 artiklis 72 on sätestatud:

„1. Kohtuinspektorid teevad oma tööd sõltumatult ja erapooletult.

[…]“.

15. Seaduse 317/2004 artiklis 77 on sätestatud:

„1. Kohtuinspektorite ametitegevust hindab igal aastal komisjon, mis koosneb peainspektorist ja veel kahest kohtuinspektorite üldkoosoleku valitud liikmest, andes hinnangu „väga hea“, „hea“, „rahuldav“ või „mitterahuldav“.

[…]

5. Kohtuinspektor, kes saab hinnangu „mitterahuldav“ või kaks korda järjest hinnangu „rahuldav“, vabastatakse kohtuinspektori ametikohalt.

6. Kohtuinspektorite ametitegevuse hindamise kriteeriumid ja hindamismenetlus kehtestatakse kohtuinspektsiooni ülesehituse ja toimimise määrusega.“

2. Kohtuinspektsiooni peainspektori vastuvõetud määrused

16. Kohtuinspektsiooni peainspektor võttis 2018. aastal talle seaduse 317/2004 artikli 66 lõikes 3 antud pädevuse alusel vastu kolm määrust( ).

17. Kohtuinspektsiooni peainspektori käskkirjas nr 131/2018 kohtuinspektorite ametisse nimetamise konkursi korraldamise ja läbiviimise määruse heakskiitmise kohta (Ordinul nr. 131/2018 al inspectorului-șef al Inspecției Judiciare privind aprobarea Regulamentului de organizare și desfășurare a concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari)( ) on sätestatud, et peainspektor määrab kohtuinspektorid ametisse pärast kirjalikust katsest ja vestlusest koosnevat konkurssi. Vestluse valikukomisjon koosneb peainspektorist, kes on komisjoni esimees, kohtuinspektsiooni osakondade juhatajatest ja peainspektori käskkirjaga nimetatud psühholoogist, kellel on nõuandev pädevus.

18. Kohtuinspektsiooni peainspektori käskkirjas nr 134/2018, millega kiidetakse heaks kohtuinspektsiooni ülesehituse ja toimimise määrus (Ordinul nr. 134/2018 al inspectorului-șef al Inspecției Judiciare privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare),( ) on sätestatud, et peainspektor nimetab kohtuinspektorite seast kohtuinspektsiooni juhtkonna. See koosneb asepeainspektorist ja kohtuinspektsiooni osakondade juhtidest. Nende ametikohtade täitmiseks peab peainspektor juhtimiskavale viidates kandidaatidega vestlused. Kohtuinspektsiooni töötajate tegevust hindab komisjon, mis koosneb peainspektorist ja kahest kohtuinspektorite üldkoosoleku valitud kohtuinspektorist. Hindamiskriteeriumide hulgas on kandidaatide käitumine ja suhtlemine peainspektoriga.

19. Kohtuinspektsiooni peainspektori 11. detsembri 2018. aasta käskkirjas nr 136/2018, millega kiidetakse heaks kontrollitegevuse läbiviimist käsitlevate õigusnormide määrus (Ordinul nr. 136/2018 al inspectorului-șef al Inspecției Judiciare de aprobare a Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție),( ) on sätestatud kohtunike ja prokuröride distsiplinaaruurimise analüüsi, kontrollimise ning järelevalve metoodika. Selles reguleeritakse muu hulgas kaebuste menetlemise korda, inspektorite määramist, tähtaegade kehtestamist, arvutamist ja pikendamist ning teatavate menetlusdokumentide kättetoimetamist.

III. Vaidlus põhikohtuasjas, eelotsuse küsimus ja menetlus Euroopa Kohtus

20. Kaebajal on poole staatus mitmes kriminaalmenetluses Rumeenia kohtutes. Ta esitas kohtuinspektsioonile mitu distsiplinaarkaebust teatavate kohtunike ja prokuröride vastu, kes olid seotud nende menetlustega. Eelotsusetaotlus sai alguse menetlustest Judecătoria Bolintin-Vales (Bolintin-Vale esimese astme kohus, Rumeenia) ja Tribunalul Giurgius (Giurgiu apellatsioonikohus, Rumeenia). Kohtuinspektsioon võttis kaebaja kaebuste suhtes vastu mitu otsust,( ) millest osa peainspektor kinnitas.

21. Kaebaja esitas peainspektori kinnitatud kohtuinspektsiooni 2. juuli 2018. aasta otsuse peale kaebuse.( ) Curtea de Apel Bucureşti (Bukaresti apellatsioonikohus) tühistas 2. juuli 2018. aasta otsuse 27. septembril 2019 põhjendusega, et kohtuinspektsioon oli jätnud kaebaja väited nõuetekohaselt kontrollimata. Ta saatis kohtuasja toimiku kohtuinspektsioonile täiendavaks hindamiseks tagasi.( ) Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassatsioonikohus, Rumeenia) tunnistas 29. septembril 2020 kohtuinspektsiooni esitatud apellatsioonkaebuse selle otsuse peale vastuvõetamatuks.

22. Kohtuinspektsioon võttis 11. märtsil 2021 vastu uue otsuse, millega jättis kaebaja distsiplinaarkaebuse taas rahuldamata.( ) Peainspektor lükkas 31. mail 2021 tagasi vaide, mille kaebaja selle otsuse suhtes oli esitanud. Kaebaja esitas peainspektori otsuse peale tühistamishagi, mille menetlemine on praegu pooleli Curtea de Apel Bucureştis (Bukaresti apellatsioonikohus).( )

23. Kohtuinspektsioonile ja praeguses kohtuasjas esitatud kaebustes väitis kaebaja, et kohtuasjaga nr 6172/2/2018 seotud kaebuse menetlemisega venitati. Selle tulemusena aegus seaduses sätestatud tähtaeg, mille jooksul oleks saanud algatada distsiplinaarmenetluse selle isiku suhtes, kelle kohta ta oli kaebuse esitanud. Ta väitis, et viivituses oli süüdi peainspektor.

24. Kaebaja kaebas 29. novembril 2019 Ministerului Justiţieile (Rumeenia justiitsminister), et tema põhiseaduslikke õigusi on rikutud. Ta viitas „tähtsate ametiülesannetega“ inimeste „rühmale“, sealhulgas peainspektorile, „kes väidetavalt osalesid tema vastu toimuvas kriminaaluurimises või tema menetlusõiguste rikkumises“. Muu hulgas väitis kaebaja, et peainspektor „on kohtunik, […] kes elab Giurgiu linnas ning kes kogu karjääri jooksul on täitnud oma ametikohustusi viisil, mis on märkimisväärselt mõjutanud õigusemõistmist Giurgiu piirkonnas ja riiklikul tasandil“. Pärast nende ametikohustuste loetlemist väitis kaebaja, et tema juhtumi puhul „tõid [kohtuinspektsiooni] otsused endaga kaasa riigiprokuratuuri Giurgiu osakonna Bolintin-Vale büroo kuritarvituste ja ebaseadusliku tegevuse varjamise“. Samuti väitis kaebaja, et „[kohtuinspektsiooni peainspektor] tuleb võtta vastutusele kohtusüsteemi usaldatavuse tõsise õõnestamise eest, kuna […] selles kohtusüsteemis olulist rolli täitva asutuse juhi ja järelevalvajana oli tema kohustus tagada, et [selle asutuse] tehtud kontrollid on täielikult kooskõlas õigusnormidega“.

25. Justiitsminister asus seisukohale, et tal puudub pädevus tegeleda sellist laadi distsiplinaarasjadega, ning suunas kaebaja kaebuse edasi kohtuinspektsioonile.( )

26. Kaebaja esitas 16. veebruaril 2021 kohtuinspektsioonile eraldi kaebuse, mis keskendus üksnes peainspektori väidetavatele tegudele. Muu hulgas kritiseeris kaebaja asjaolusid, et tema kaebusi sisuliselt ei uuritud, et viivitati kohtuinspektsiooni ja peainspektori vastu esitatud 29. novembri 2019. aasta kaebuse uurimisega, et peainspektor ei taandanud end selle kaebuse uurimisest, ehkki kaebus oli esitatud tema vastu, ning et kohtuinspektsioon ei järginud Curtea de Apel Bucureşti (Bukaresti apellatsioonikohus) 27. septembri 2019. aasta otsust. Kohtuinspektsioon jättis selle kaebuse 17. märtsi 2021. aasta otsusega rahuldamata.( ) Asepeainspektor jättis 11. mail 2021 selle otsuse suhtes esitatud vaide rahuldamata.( )

27. Kaebaja esitas 31. mail 2021 eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse, milles taotles muu hulgas 17. märtsi 2021. aasta ja 11. mai 2021. aasta otsuste tühistamist ning nendega talle väidetavalt tekitatud kahju hüvitamist. Ta väitis, et asepeainspektor P. M. jättis täitmata Curtea de Apel Bucureşti (Bukaresti apellatsioonikohus) 27. septembri 2019. aasta otsuse seeläbi, et ta ei olnud korraldanud uurimist, milleks kohtuotsus oli kohustanud. Samuti väidab kaebaja, et kohtuinspektsioon ja selle peainspektor N. L. jätsid süstemaatiliselt asjakohaselt reageerimata tema kaebustele teatavate kohtunike vastu. Kaebaja kaebab vähemalt kolme süsteemse vea üle kohtuinspektsiooni ülesehituses ja toimimises, mille tõttu ei tegeletud tema kaebustega erapooletult. Esiteks nimetas peainspektor ametisse tema käitumist käsitleva distsiplinaaruurimise läbiviimise eest vastutavad kohtuinspektorid, hindas neid ja võis nad ametist vabastada. Teiseks nimetas peainspektor ametisse asepeainspektori, kes kinnitas otsuse jätta kaebaja kaebus rahuldamata ning kelle amet on ühtlasi seotud peainspektori ametiajaga ja sellest sõltuv. Kolmandaks võttis peainspektor vastu sisekorraeeskirja, mis reguleerib kohtuinspektsiooni ülesehitust ja toimimist.

28. Arvestades kahtlusi, mis tõstatati seoses kohtuinspektsiooni ülesehituse ja toimimise ning peainspektori vastutusega distsiplinaaruurimise ja -menetluse kontekstis, otsustas Curtea de Apel București (Bukaresti apellatsioonikohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas [ELL] artiklit 2 ja artikli 19 lõike 1 teist taanet, [otsust 2006/928] ning Euroopa Liidu õigusega kehtestatud sõltumatuse ja erapooletuse tagatisi tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis lubavad kohtuinspektsiooni peainspektoril anda (seaduse alusel) normatiivseid ja/või üksikhaldusakte, millega ta otsustab sõltumatult kohtuinspektsiooni institutsioonilise raamistiku korralduse osas, mis puudutab kohtuinspektorite valimist ja nende tegevuse hindamist, kontrollide teostamist ja asepeainspektori nimetamist, juhul kui alusseaduse põhjal on viidatud isikud ainsad, kes võivad peainspektori suhtes distsiplinaaruurimise toiminguid teha, heaks kiita või ümber lükata?“

29. Eelotsusetaotluse esitanud kohus taotles eelotsusetaotluse kiiremat menetlemist muu hulgas vastavalt Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklile 23a. Euroopa Kohtu president jättis 1. veebruari 2022. aasta otsusega selle taotluse rahuldamata.

30. Kirjalikud seisukohad on esitanud kaebaja, kohtuinspektsioon( ) ja komisjon.

IV. Eelotsuse küsimuse analüüs

A. Vastuvõetavus

31. Kohtuinspektsioon väidab, et eelotsusetaotlus on vastuvõetamatu. Esiteks leiab ta, et eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib pigem seaduse 317/2004 tõlgendust kui otsust aluslepingute tõlgendamise või mõne liidu institutsiooni õigusakti kehtivuse ja/või tõlgendamise kohta ELTL artikli 267 alusel. Teiseks leiab kohtuinspektsioon, et kuna puudub otsus selle kohta, et mõni liikmesriigi õigusnorm on vastuolus liidu õigusega, on väide, mille kohaselt kahjustab peainspektori pädevus kohtuinspektorite iseseisvust, põhjendamatu.

32. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku lükata tagasi kohtuinspektsiooni esimene vastuväide eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse vastuvõetavusele. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse sõnastusest nähtub selgelt, et ta soovib otsust liidu, mitte Rumeenia õiguse tõlgendamise kohta. Kohtuinspektsiooni teine vastuväide eelotsuse küsimuse vastuvõetavusele puudutab eelotsuse küsimuse sisu. Juba sellise vastuväite olemuse tõttu ei saa sellega põhjendada otsust, et eelotsusetaotlus on vastuvõetamatu.( )

B. Sisulised küsimused

1. Sissejuhatavad märkused

33. Eelotsusetaotlus keskendub kohtuinspektsiooni ülesehitusele ja toimimisele, selle peainspektorile antud ulatuslikule pädevusele( ) ning viimase väidetavale aruandekohustuse puudumisele tema suhtes algatatud distsiplinaaruurimises ja -menetluses( ). Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et peainspektori( ) vastu võetud sisekorraeeskiri reguleerib kohtuinspektsiooni ülesehitust ja toimimist. Samuti kinnitab peainspektor kohtuinspektorite otsused võtta menetlusse või jätta rahuldamata distsiplinaarkaebusi ning algatada distsiplinaaruurimist ja -menetlust.( ) Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib, kas peainspektori vastu esitatud kaebusi saab käsitleda objektiivselt ja erapooletult, kuna neid uurivad kohtuinspektorid, kelle määrab, keda hindab ja kelle vabastab ametist seesama isik.( ) Peale selle vastutab asepeainspektor, kelle peainspektor vahetult määrab ja kes teda aitab ning kelle ametiaeg lõpeb koos peainspektori ametiajaga, peainspektori vastu esitatud kaebuste kohta tehtud otsuste kontrollimise eest.

34. Kohtuinspektsioon on kõrgema kohtute nõukoja juures eraldiseisva juriidilise isikuna tegutsev sõltumatu kohtuorgan.( ) Ehkki distsiplinaarasju lahendab kõrgem kohtute nõukoda,( ) vastutab kohtunike ja prokuröride suhtes distsiplinaaruurimise läbiviimise ning nende vastu distsiplinaarmenetluse algatamise eest kohtuinspektsioon. Seega on kohtuinspektsioonil kohtusüsteemi liikmete vastu algatatud distsiplinaarmenetluste kontekstis ulatuslik uurimispädevus.( )

35. Otsuse 2006/928 artikli 2 alusel koostatud komisjoni aruannetes viidatakse kohtuinspektsiooni institutsioonilisele struktuurile ja tegevusele.( ) Komisjoni 2021. aasta aruandes Euroopa Parlamendile ja nõukogule Rumeenias koostöö- ja jälgimiskorra raames saavutatud edusammude kohta( ) märgitakse, et „[v]iimastel aastatel on kohtuasutused, sealhulgas [kõrgem kohtute nõukoda] ise, väljendanud muret seoses kohtu[inspektsiooni] puuduliku vastutusega, osutades [kohtu]inspektsiooni esitatud ja kohtus lõpuks tagasilükatud juhtumite suurele osakaalule, otsuste tegemise ulatuslikule koondumisele peainspektorile ja [kõrgema kohtute nõukoja] üle teostatava järelevalve piiratusele“. Sellega seoses on „[p]eainspektori suhtes […] võimalik vaid välisaudit, mille tellib [kohtuinspektsioon] ise, ning seejärel vaatavad auditiaruande läbi ainult mõned valitud [nõukoja] liikmed“.

36. Komisjoni kahtlustest hoolimata ei nähtu Euroopa Kohtu menetluses olevast toimikust, et see asutus oleks algatanud Rumeenia suhtes rikkumismenetluse seoses kohtuinspektsiooni ülesehituse ja toimimisega. Samuti ei nähtu kuskilt, et Rumeenia oleks võtnud meetmeid komisjoni eelnimetatud aruannetes väljendatud kahtluste kõrvaldamiseks.

37. Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab üksnes põgusalt tõsistele süüdistustele, mida kaebaja on kohtuinspektsiooni, selle peainspektori ning teatavate kohtunike ja prokuröride vastu esitanud ning mis juhul, kui need kinnitust leiavad, tekitaksid kahtlust selles, kas nende isikute tegevus on kooskõlas ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu ning otsusega 2006/928.( ) Selle asemel väljendab ta muret kohtuinspektsiooni institutsionaalse struktuuri ja aruandekohustuse puudumise süsteemse olemuse pärast. Eelkõige on ta mures peainspektori piiramatu võimu pärast võtta vastu kõiki otsuseid, mis puudutavad kohtuinspektsiooni ülesehitust ja toimimist ning kohtuinspektorite, sealhulgas asepeainspektori valikut, hindamist ja ametist vabastamist, ning kiita heaks ja vetostada kõiki kohtuinspektsiooni vastu võetud üksikotsuseid.

2. Analüüs

38. Ehkki kohtusüsteemi ülesehitus, sealhulgas kohtunike suhtes toimuvaid distsiplinaarmenetlusi käsitlevad eeskirjad, kuulub liikmesriikide pädevusse, tuleb seda pädevust teostada kooskõlas liidu õigusega. Sõltumatu kohtusüsteemi nõue tähendab liidu õiguses seda, et kohtunike distsiplinaarkord pakub vajalikke tagatisi, et vältida mis tahes ohtu, et seda korda kasutatakse nende tegevuse poliitilise kontrolli süsteemina. Õigusnormid, milles määratletakse distsiplinaarsüütegude koosseis ja konkreetselt määratavad karistused ning milles nähakse ette sõltumatu organi sekkumine vastavalt menetlusele, mis täielikult tagab Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitega 47 ja 48 tunnustatud õigused, eelkõige kaitseõigused, ning milles sätestatakse võimalus vaidlustada kohtus distsiplinaarorganite otsused, kujutavad endast kohtuvõimu sõltumatuse kaitse oluliste tagatiste kogumit.( )

39. Samuti on Euroopa Kohus leidnud, et kuna distsiplinaaruurimise algatamise perspektiiv kui selline võib avaldada survet neile, kelle ülesanne on õigusemõistmine, siis on oluline, et uurimise läbiviimiseks ja distsiplinaarmeetmete võtmiseks pädev organ tegutseks oma ülesannete täitmisel objektiivselt ja erapooletult. Selleks peab see organ olema kaitstud igasuguse otsese või kaudse välise mõju eest.( ) Distsiplinaarkorda ei tohi selle õiguspärastest eesmärkidest eemale juhtida.( )

40. Kohtusüsteemi sõltumatuse tagamise eesmärgil rõhutab Euroopa Kohtu praktika neile kohtunikele võimaldatavaid tagatisi, kelle suhtes on algatatud distsiplinaaruurimine ja -menetlus. Needsamad objektiivsuse ja erapooletuse tagatised kehtivad olenemata sellest, kas kohtuniku suhtes on käimas distsiplinaarmenetlus või – nagu eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olevas asjas – jäetakse kohtunike või prokuröride vastu esitatud kaebused rahuldamata ning distsiplinaaruurimine ja -menetlus algatamata. Sellega seoses tuleb rõhutada, et need tagatised kindlustavad selle, et üldsuse silmis püsib demokraatlikus ühiskonnas ülioluline mulje, et kohtusüsteem on sõltumatu ja erapooletu. Kui üldsuse usaldust ja kindlustunnet õõnestatakse sellega, et distsiplinaaruurimine ja -menetlus toimuvad ebaprofessionaalselt või erapoolikult, nagu väidab kaebaja, võib see endaga kaasa tuua de facto ilmajätmise tõhusast õiguskaitsest liidu õigusega hõlmatud valdkondades, mis on sätestatud ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus.( )

41. Kohtuotsuses Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ jt leidis Euroopa Kohus, et Rumeenia õigusnormid, mis käsitlevad isiku ajutiselt ametisse nimetamist kohtuinspektsiooni juhtivatele ametikohtadele, kuuluvad otsuse 2006/928 kohaldamisalasse ning peavad järgima liidu õigusest ja eelkõige õigusriigi põhimõttest tulenevaid nõudeid.( ) Arvestades kohtuinspektsiooni ulatuslikku pädevust korraldada distsiplinaaruurimist ning algatada kohtunike ja prokuröride vastu distsiplinaarmenetlust, kohalduvad need nõuded ühevõrra nii peainspektori ajutisele määramisele kui ka kohtuinspektsiooni ülesehitusele ja toimimisele. Kuna seadus annab peainspektorile ühtlasi ulatuslikud volitused ja õigused,( ) peab ka tema vastama samadele nõuetele.

42. Euroopa Kohtule esitatud toimikust ilmneb selgelt, et kohtuinspektsiooni otsused jätta kohtuniku või prokuröri vastu esitatud kaebus rahuldamata võib edasi kaevata Curtea de Apel Bucureştisse (Bukaresti apellatsioonikohus) ja sealt omakorda Înalta Curte de Casaţie şi Justiţiesse (kassatsioonikohus).( ) Selliste menetluste kättesaadavus on tähtis( ) selleks, et kaitsta üldsuse usaldust ja kindlustunnet distsiplinaarkorra suhtes. Siiski ei pruugi kaebajate algatatud kohtumenetlustest distsiplinaarorgani otsuste vaidlustamiseks piisata selleks, et lahendada süsteemseid probleeme, mis on tekkinud selle distsiplinaarkorra tegevuse kontekstis. Kaebaja väitis eelotsusetaotluse esitanud kohtus, et tõhusa distsiplinaarmeetme võtmiseks vajaliku tähtaja aegumise tõttu takistasid viivitused ja puudused tema kaebuste menetlemisel tal distsiplinaarkorrast kasu saada ning sellest tulenevaid õiguskaitsevahendeid kasutada. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et ta ei pea praeguses menetluse staadiumis selles küsimuses otsust langetama. Ta viitab lihtsalt põhjuslikule seosele kaebaja väidete ja eelotsusetaotluse esitanud kohtu Euroopa Kohtult soovitud liidu õiguse tõlgenduse vahel.( )

43. Kaebaja ja komisjon on seisukohal, et Rumeenia valitsuse otsus pikendada 2018. aastal ajutiselt peainspektori ametiaega( ) vaatamata tavapärasele ametisse nimetamise korrale tegi murelikuks, et kohtuinspektsiooni volitusi ja funktsioone võidakse kasutada kohtunike ja prokuröride tegevuse survestamiseks või poliitiliseks kontrollimiseks( ). Seetõttu tuleks seda pikendamist võtta arvesse praeguses menetluses.

44. Kõrgema kohtute nõukoja täiskogu määras kohtuinspektsiooni peainspektori N. L-i ametisse alates 1. septembrist 2015. Ehkki tema kolmeaastane ametiaeg lõppes 31. augustil 2018, pikendas Rumeenia valitsus tema ametiaega ajutiselt 1. septembrist 2018 kuni 14. maini 2019. Eelotsusetaotluse esitamise ajal ehk 10. detsembril 2021 oli peainspektor endiselt ametis pärast seda, kui kõrgem kohtute nõukoda ta teiseks ametiajaks ametisse nimetas.( ) Veel tähtsam on asjaolu, et 7. detsembril 2021 leidis Curtea de Apel Craiova (Craiova apellatsioonikohus, Rumeenia) oma lõplikus kohtuotsuses,( ) et peainspektori ametiaja ajutine pikendamine ei tekitanud kahtlusi, nagu avaldataks kohtunikele ja prokuröridele poliitilist survet( ). Seega ei ole esmapilgul ilmselge, kuidas on praeguse menetlusega seotud peainspektori ametiaja ajutiselt 1. septembrist 2018 kuni 14. maini 2019 pikendamise viis.

45. Kaebaja väidab, et 2018. aasta määrused on liidu õiguse tõttu kehtetud, kuna peainspektor N. L. võttis need vastu ajal, mil tema ajutist ametiaega oli ebaseaduslikult pikendatud. Kohtuinspektsioon leiab, et Euroopa Kohtu otsuses kohtuasjas Asociația „Forumul Judecătorilor din România“ jt( ) ei otsustatud nende määruste kehtivuse üle. Samuti väidab ta, et õiguskindluse tagamiseks tuleb 2018. aasta määruseid käsitleda kehtivana.

46. Arvestades Curtea de Apel Craiova (Craiova apellatsioonikohus) otsuse nr 3014/2021, millele viidatakse selle ettepaneku punktis 44, üldist mõtet, ei pea paika väide, et 2018. aasta määrused on kehtetud, kuna peainspektor N. L. võttis need vastu ajutise ametiaja jooksul.

47. Peale selle tuleb rõhutada, et seaduse 317/2004 artikli 66 lõikes 3 on selgelt sätestatud, et kohtuinspektsiooni peainspektor võtab vastu määrused, mis reguleerivad kohtuinspektsiooni ülesehitust ja toimimist. Samuti annavad seaduse 317/2004 artikkel 45 ja artikli 451 lõike 1 punkt a kohtuinspektsiooni peainspektorile ulatuslikud volitused kiita heaks ning vetostada selle organi üksikotsuseid, mis käsitlevad distsiplinaaruurimist ja -menetlust.( )

48. Asjaolu, et peainspektor täidab kohtuinspektsiooni juhtimises ja töökorralduses otsustavat rolli, võib võtta vastu sisekorraeeskirju ning kiita heaks ja vetostada kõiki kohtuinspektsiooni üksikotsuseid, ei anna muude asjaolude puudumisel tingimata põhjust mõistlikuks kahtluseks, et kohtuinspektsiooni volitusi ja funktsioone kasutatakse tegelikkuses ära vahendina kohtumõistmisele surve avaldamiseks või selle poliitiliseks kontrollimiseks või üldsuse kohtusüsteemi vastu tajutava usalduse ja kindlustunde kas või kaudseks õõnestamiseks.( )

49. Arvestades peainspektori ulatuslikke volitusi, tema otsustavat rolli kohtuinspektsioonis ning nende volituste ebasobivat kasutamist piirava sisemise mehhanismi puudumist( ), peab kohtuinspektsioon( ) menetlema peainspektori vastu esitatud distsiplinaarkaebusi äärmiselt professionaalselt ja erapooletult, et tagada üldsuse kindlustunne selle organi ja kogu kohtusüsteemi suhtes.

50. Nagu väidab kohtuinspektsioon, võib kohtuinspektsiooni peainspektori vastu esitatud distsiplinaarkaebuste menetlemiseks eraldi organi loomine olla tarbetu.( ) See seisukoht kehtib aga tingimusel, et kehtestatud on tõhus ja läbipaistev kord kõigi selliste kaebuste erapooletuks menetlemiseks.( ) Selles kontekstis võib muret tekitada asjaolu, et kohtuinspektsiooni peainspektor nimetab kohtuinspektsiooni asepeainspektori omal äranägemisel,( ) sest asepeadirektori ülesanne on otsustada, kas uurida peainspektori vastu esitatud kaebusi ja algatada tema vastu distsiplinaarmenetlus.

51. Enne 4. oktoobri 2018. aasta seaduse nr 234/2018 (Legea nr. 234/2018)( ) (edaspidi „seadus 234/2018“) vastuvõtmist nimetas kõrgem kohtute nõukoda sarnase korra alusel ametisse nii peainspektori kui ka asepeainspektori ning asepeainspektori ametiaeg ei sõltunud peainspektori ametiajast. Ehkki eelotsusetaotluse esitanud kohus peab seda kontrollima, tundub mulle, et alates seaduse 234/2018 vastuvõtmisest määrab peainspektor kohtuinspektsiooni asepeainspektori omal äranägemisel ning et viimase ametiaeg oleneb peainspektori ametiajast ja langeb sellega kokku.( ) Kohtuinspektsiooni reguleerivates õigusaktides ei ole peale distsiplinaarmenetluse ühtegi sisemist mehhanismi, mis käsitleks peainspektori ulatuslike volituste väärkasutamise süüdistuste läbivaatamist. Kõiki neid asjaolusid arvesse võttes leian, et seadus 234/2018 võib märkimisväärselt õõnestada üldsuse veendumust, et asepeainspektor suudab peainspektori vastu esitatud kaebustega seotud distsiplinaaruurimist ja -menetlust kontrollida objektiivselt ja erapooletult. Seega tundub, et seaduse 234/2018 vastuvõtmisega vähenes Rumeenias õigusriigi põhimõtte kaitse.

52. Seadus 234/2018 põimib peainspektori ning asepeainspektori ja kohtuinspektsiooni osakondade juhtide karjääri. Ehkki asepeainspektor on kohustatud tegutsema sõltumatult ja erapooletult, võidakse tajuda, et tal on peainspektori suhtes toimuva distsiplinaaruurimise ja/või ‑menetluse tulemuse suhtes isiklik huvi. Peale selle on ilmselge, et kõik kohtuinspektsioonis töötavad kohtuinspektorid alluvad peainspektorile ja nende edasiminek karjääriredelil oleneb sellel ametikohal olevast isikust.( ) Ka see võib õõnestada üldsuse veendumust, et kohtuinspektorid uurivad peainspektori vastu esitatud kaebusi professionaalselt ja erapooletult.

V. Ettepanek

53. Eeltoodud kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Curtea de Apel București (Bukaresti apellatsioonikohus, Rumeenia) eelotsuse küsimusele järgmiselt:

ELL artiklit 2, ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku ja komisjoni 13. detsembri 2006. aasta otsust 2006/928/EÜ, millega nähakse ette kord, mille abil teha Rumeeniaga koostööd ja jälgida tema edusamme konkreetsete eesmärkide täitmisel kohtureformi alal ning korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses,

tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusaktid, milles on sätestatud, et Inspecţia Judiciară (Rumeenia kohtuinspektsioon) peainspektori suhtes toimuva distsiplinaaruurimise ja -menetluse üle teeb järelevalvet selle organi asepeainspektor ning selliseid kaebusi uurivad selle organi kohtuinspektorid olukorras, kus nimetatud asepeainspektor on nimetatud peainspektori omal äranägemisel; asepeainspektori ametiaeg oleneb peainspektori ametiajast ja kattub sellega ning kõik kohtuinspektorid alluvad peainspektorile, kellest oleneb nende edasiliikumine karjääriredelil.