KOHTUJURISTI ETTEPANEK

L. A. GEELHOED

esitatud 18. novembril 2004( )

Kohtuasi C‑304/02

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Prantsuse Vabariik

Liikmesriigi kohustuste rikkumine, EÜ artikkel 228– Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta kohtuotsuse C‑64/88 täitmata jätmine – Kalade, eelkõige merluusi alammõõtu käsitlevate tehniliste kaitsemeetmete täitmata jätmine – Ametiasutustele teadaolevate rikkumiste registreerimata ja menetlemata jätmine – Trahv

I. Sissejuhatus

1. Käesolevat kohtuasja käsitlevas esimeses ettepanekus, mille esitasin 29. aprillil 2004, järeldasin põhimõtteliselt, et Prantsuse Vabariik on rikkunud EÜ artikli 228 lõikest 1 tulenevaid kohustusi, sest ta ei ole võtnud 11. juuni 1991. aasta kohtuotsuse C-64/88: komisjon vs. Prantsusmaa( ) täitmiseks vajalikke meetmeid ei komisjoni 6. juuni 2000. aasta täiendavas põhjendatud arvamuses määratud tähtpäevaks ega ka mitte selleks ajaks, kui mina oma analüüsi esitasin. Arvestades selle asutamislepingust tuleneva kohustuse rikkumise tõsidust, tegin ma Euroopa Kohtule ettepaneku Prantsuse Vabariigilt komisjoni kasuks välja mõista põhisumma 115 522 500 eurot esimese rikkumisperioodi eest ning trahv summas 57 761 250 eurot iga kuue kuu eest, mis on möödunud Euroopa Kohtu otsusest käesolevas kohtuasjas. Selle ettepanekuga kaldusin ma kõrvale komisjoni poolt Euroopa Kohtule esitatud nõudest määrata Prantsuse Vabariigile 316 500 euro suurune trahv iga päeva eest, mil ta on viivitanud Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsuse täitmisega.

2. Kuna need ettepanekud tekitasid uusi küsimusi EÜ artikli 228 tõlgendamise kohta, mida pooled ei olnud varem menetluse käigus arutanud, otsustas Euroopa Kohtu president oma 16. juuni 2004. aasta määrusega taasavada suulise menetluse, et anda pooltele võimalus avaldada arvamust järgmise küsimuse kohta:

„Kui Euroopa Kohus on tuvastanud EÜ artikli 228 lõikes 2 sätestatud menetluse raames, et liikmesriik ei ole võtnud meetmeid varasema kohtuotsuse täitmiseks ja kui komisjon on palunud Euroopa Kohtul määrata sellele liikmesriigile trahv, kas kohus võib selle asemel

– nõuda sellelt liikmesriigilt põhisumma maksmist?

– või nõuda sellelt liikmesriigilt vajaduse korral isegi nii põhisumma kui ka trahvi maksmist?”

3. Kooskõlas Euroopa Kohtu põhikirja artikli 24 teise lõiguga kutsuti liikmesriigid, välja arvatud Prantsuse Vabariik, asjaomaste küsimuste kohta seisukohti avaldama. Lisaks Prantsuse valitsusele ja komisjonile esitasid suuliselt oma seisukohad Belgia, Tšehhi Vabariigi, Taani, Saksamaa, Kreeka, Hispaania, Iirimaa, Itaalia, Küprose, Ungari, Madalmaade, Austria, Poola, Portugali, Soome ja Ühendkuningriigi valitsus.

II. Esialgsed märkused

4. Euroopa Kohtule esitatud küsimused käsitlevad EÜ artikli 228 kohaldamise ja tõlgendamise kahte uut aspekti. Kuna nendele küsimustele ei saa vastata asutamislepingu üldist konteksti ja ülesannet arvestamata, on mul sel teemal alustuseks mõned märkused.

5. Esiteks tuleb rõhutada, et EÜ artikli 228 struktuuris on keskne viitamise alus liikmesriigi kohustus võtta vajalikke meetmeid, et täita Euroopa Kohtu EÜ artikli 226 kohaselt langetatud otsust, milles on tuvastatud, et liikmesriik on rikkunud asutamislepingust tulenevaid kohustusi. Need meetmed tuleb võtta viivitamata ning need peavad olema piisavad, et heastada Euroopa Kohtu tuvastatud rikkumine. Seda võib pidada EÜ artiklis 10 sätestatud üldise lojaalse koostöö kohustuse täitmiseks konkreetses olukorras.

6. Juhuks, kui liikmesriik ei täida seda EÜ artikli 228 lõikes 1 sätestatud esmast kohustust, on sama artikli lõikes 2 komisjonile antud volitus alustada Euroopa Kohtu EÜ artikli 226 kohase otsuse täitmata jätmise suhtes kohustuse rikkumise tuvastamise menetlust. Kui liikmesriik ei ole komisjoni hinnangul kohtueelse menetluse järel ikka olukorda heastanud, võib komisjon esitada asja Euroopa Kohtusse ning näidata ära, milline rahaline karistus oleks Euroopa Kohtu algse otsuse täitmata jätmise puhul piisav. Kui Euroopa Kohus leiab, et komisjoni hagi tuleb vastu võtta, võib ta määrata rahalise karistuse EÜ artikli 228 lõike 2 kohaselt.

7. Rahalise karistuse määramise põhjus seisneb eeskätt selles, et asjaomane liikmesriik on Euroopa Kohtu otsust eiranud. See on eriti tõsine ühenduses, mis põhineb õigusriigil ja liikmesriikide võrdsusel asutamislepingust tulenevate õiguste ja kohustuste ees. Asutamislepingust tulenevate kohustuste liikmesriigipoolset rikkumist tuvastava kohtuotsuse täitmata jätmisega rikutakse ühenduse õiguskorra aluspõhimõtteid ning ohustatakse tõsiselt ühenduse õiguskorra usaldusväärsust. Kuna kõik asutamislepingust tulenevate kohustuste täitmata jätmisega seotud vaidlused lahendatakse asutamislepingus sätestatud menetluste raames, on Euroopa Kohtu otsused ühenduse õiguskorra peamine vahend, millega määratakse lõplikult kindlaks nende kohustuste ulatus. Kui see oleks liikmesriikide otsustada, kas, millal ja mis tingimustel täita Euroopa Kohtu poolt EÜ artikli 226 alusel langetatud otsuseid, õõnestaks see nende kohtuotsuste autoriteeti. See tähendaks, et liikmesriigid otsustaksid asutamislepingust tulenevate kohustuste ulatuse üle ühepoolselt.

8. Teine neil asjaoludel rahalise karistuse määramise põhjus seisneb selles, et asutamislepingust tulenevate kohustuste rikkumist tuvastava kohtuotsuse täitmata jätmisega lubab asjaomane liikmesriik ebaseadusliku olukorra jätkumist, millel on ühenduse õigussüsteemile kahjulikud tagajärjed. On selge, et kui ühenduse kohustusi ei täida kõik liikmesriigid, mõjutab see ühenduse asjaomase meetme ühetaolist kohaldamist, vähendab selle tõhusust ning ohustab selle abil taotletava eesmärgi saavutamist. Samuti moonutab see konkurentsitingimusi, milles turuosalised ühenduse eri osades tegutsevad, ning rikub liikmesriikide asutamislepingujärgsete õiguste ja kohustuste vahelist tasakaalu. Ühenduse õiguskord põhineb EÜ artiklis 10 sõnastatud eeldusel, et liikmesriigid täidavad asutamislepingust tulenevaid kohustusi lojaalselt ja solidaarselt. Kui liikmesriik võtab endale asutamislepingust tulenevate kohustuste täitmisel eriõigusi, kahjustab see vastastikust usaldust, mis peab liikmesriikide vahel olema ning mis on ühenduse poliitika tõhusa elluviimise peamine eeltingimus. See on nii eelkõige neil juhtudel, kus ühenduse poliitikaga on üldist huvi teenivate eesmärkide nimel seatud piiranguid majandustegevusele.

9. Neid kahte põhjust on minu meelest oluline EÜ artikli 228 lõike 2 tõlgendamisel ja kohaldamisel meeles pidada.

10. EÜ artikli 228 lõikes 2 sätestatud rahaliste karistuste funktsiooni tuleb samuti vaadelda kõnealuse kahe põhjuse valguses. Nende karistuste eesmärk on tagada Euroopa Kohtu otsuste täitmine kahel viisil. Esiteks muudab karistuse võimalus juhul, kui liikmesriik ei täida Euroopa Kohtu otsust, liikmesriigi jaoks majanduslikult ebaatraktiivseks jätkata rikkumisega pärast seda, kui Euroopa Kohus on langetanud otsuse EÜ artikli 226 alusel. Selles mõttes on sellel üldine, ennetav mõju. Teiseks on püütud juhuks, kui liikmesriik ei ole siiski astunud vajalikke samme esialgse kohtuotsuse täitmiseks, milles rikkumine tuvastati, ning komisjon on andnud asja Euroopa Kohtusse, luua võimalus avaldada liikmesriigile survet tema kohustuste täitmiseks sellel konkreetsel juhul. Selles mõttes on sellisel karistusel konkreetne, veenev mõju.

11. Lisaks tuleb mõista, et need karistused on laadilt ühenduse õiguskorrale omased vahendid ning neid ei ole lihtne võrrelda liikmesriikide õigussüsteemide kriminaal-, haldus- või tsiviilõiguslike karistusmehhanismidega. Need erinevad nii asjaolude poolest, mil neid kohaldatakse, kui ka oma toimimisviisi poolest. Seega ei saa Euroopa Kohtu otsuse liikmesriigipoolset täitmatajätmist võrrelda karistatavate õigusrikkumistega riigi tasandil. Peale selle realiseerub liikmesriigile määratud karistuse mõju sisepoliitiliste vastutusmehhanismide kaudu asjaomases liikmesriigis. Teisisõnu tuleb EÜ artiklis 228 sätestatud menetlust käsitleda kohtujurist Ruiz-Jarabo Colomeri sõnul „kohtuotsuste täitmise erimenetlusena” ( ).

12. Lõpuks tuleb tõdeda, et Euroopa Liidu toimimise ja tema eesmärkide saavutamise seisukohast on ülimalt oluline, et liikmesriigid täidavad ustavalt asutamislepingust tulenevaid kohustusi, ning kui Euroopa Kohus on oma otsusega vastavalt EÜ artiklile 226 leidnud, et see nii ei ole, parandavad nad asutamislepingule mittevastava olukorra võimalikult kiiresti. EÜ artiklis 228 on sätestatud mehhanism, mis tagab, et ühenduse kohustused lõpuks täidetakse, ning mida tuleb kohaldada tõhusalt. Vajadus ühenduse kohustuste täitmise range tagamise järele paistab üha mitmekesisemaks ja heterogeensemaks muutuvas Euroopa Liidus suurenevat. Selles olukorras kasvab oht üksteisest kaugeneda, sest liikmesriigid rakendavad, kohaldavad ning viivad ühenduse kohustusi ellu erinevalt. Selle ohu vähendamiseks on vaja, et EÜ artikli 228 lõike 2 tõlgendamisel ja kohaldamisel hoitaks ära asutamislepingust tulenevate kohustuste rikkumine liikmesriigi poolt.

III. Euroopa Kohtu küsimused

13. Esmalt juhin tähelepanu sellele, et seda teemat oma eelmises ettepanekus käsitledes olen ma vastused Euroopa Kohtu poolt esitatud kahele küsimusele tegelikult juba andnud. Samas kujutavad komisjoni, Prantsuse valitsuse ja menetlusse astunud valitsuste esitatud kirjalikud märkused ning suurema osa menetlusse astunud liikmesriikide kaalukad reservatsioonid endast kasulikku alust minu analüüsi edasiarendamiseks ja täpsustamiseks. Keskendun järgnevas arutluskäigus eelkõige Prantsuse valitsuse ja komisjoni esitatud põhiargumentidele. Kuna suurem osa menetlusse astujaid (v.a mõned erandid) on esitanud sarnaseid argumente jaatava või eitava vastuse toetuseks kummalegi osale Euroopa Kohtu esitatud küsimusest, käsitlen neid Prantsuse valitsuse ja komisjoni põhiväidete kokkuvõttes, seejuures kõigil juhtudel tingimata viitamata konkreetse seisukoha esitajale. Enne analüüsi juurde asumist ning asjast igakülgse pildi andmiseks esitan ülevaate menetlusse astunud poolte vastuste üldisest suunast niivõrd, kuivõrd nad kumbagi küsimust käsitlesid, kusjuures arvestada tuleb seda, et liikmesriikide esitatud seisukohtade tinglikkus oli erinev:

– Küsimuse esimesele osale vastasid jaatavalt komisjon ning Tšehhi Vabariigi, Poola ja Soome valitsus ning eitavalt Prantsuse, Belgia, Taani, Saksamaa, Itaalia, Madalmaade, Portugali ja Austria valitsus.

– Küsimuse teisele osale andsid jaatava vastuse komisjon ning Taani, Madalmaade, Soome ja Ühendkuningriigi valitsus. Prantsuse, Belgia, Tšehhi Vabariigi, Saksamaa, Kreeka, Hispaania, Iirimaa, Küprose, Ungari, Austria, Poola ja Portugali valitsus andsid küsimuse teisele osale eitava vastuse.

A. Kas Euroopa Kohus võib määrata põhisumma, kui komisjon on palunud trahvi määramist?

14. Komisjon märgib, et Euroopa Kohtul on täielik vabadus otsustada nii rahalise karistuse summa kui ka tüübi üle, mille määramist ta peab konkreetsetel asjaoludel asjakohaseks. Soome valitsuse arvates võib see olla ka asjaomase liikmesriigi huvides, kui Euroopa Kohtul on pädevus määrata komisjoni ettepandust erinev karistus. Kuid ka sel juhul tuleb kõigepealt ära kuulata asjaomase liikmesriigi arvamus.

15. Prantsuse valitsus koos punkti 13 esimeses taandes nimetatud valitsustega leiab, et Euroopa Kohus ei või määrata karistusi, mille kohta komisjon ei ole oma nõudes ettepanekut teinud. Ehkki tunnustades Euroopa Kohtu tõdemust, et komisjoni poolt rahalise karistuse kohta tehtavad ettepanekud on kasulik lähtepunkt, leiavad asjaomased valitsused, et oma diskretsiooniõiguse kasutamisel EÜ artikli 228 lõike 2 alusel peab Euroopa Kohus austama kaitseõigusi ning liikmesriikide võrdse kohtlemise ja õiguskindluse põhimõtet.

16. Kaitseõigused tähendavad, et kui Euroopa Kohus otsustab märkimisväärselt eemalduda komisjoni ettepanekust, tuleb asjaomasele liikmesriigile anda võimalus esitada oma seisukohti. Prantsuse valitsus märgib, et käesolevas asjas anti talle võimalus esitada põhisumma määramise kohta oma seisukohti alles suulise menetluse taasavamisel, kui komisjon oli trahvi määramise ettepaneku juba teinud, ning et ta pidi isegi siis piirduma seisukohtadega põhimõtte, mitte kohaldamise kohta käesolevas menetluses. Ta märgib, et kohustuste rikkumise menetluses on ka kirjalik etapp ning et käesoleval juhul ei olegi ta saanud selles etapis vastata ettepanekule, mida komisjon ei ole teinud. Mitu menetlusse astunud valitsust leiab, et Euroopa Kohus ei saa otsustada ultra petita ning et ei ole põhjust eemalduda menetluse põhimõtetest, mille kohaselt hageja nõue määrab ära konflikti ulatuse, hüvitis ei või olla nõutust suurem ning menetlus on laadilt võistlev.

17. Prantsuse valitsus märgib, et otsuses komisjon vs. Kreeka( ) sedastas Euroopa Kohus, et Euroopa Komisjoni suunised EÜ asutamislepingu artikli 171 lõike 2 kohaldamise kohta( ) (nüüd EÜ artikkel 228 lõige 2) on kavandatud tagama liikmesriikide võrdset kohtlemist. Nende mõte on aidata tagada, et komisjoni tegevus on läbipaistev, prognoositav ja kooskõlas õiguskindluse põhimõttega ning nende eesmärk on saavutada komisjoni ettepandud trahvisummade proportsionaalsus.( ) Kui Euroopa Kohus talitaks minu soovituse kohaselt, tähendaks see nende kahe liikmesriigi erinevat kohtlemist, kellele on seni EÜ artikli 228 lõike 2 alusel määratud rahaline karistus.( ) Kui põhisumma määramise põhjus on rikkumise jätkumine, siis tuleks see karistus määrata peaaegu alati, kui ei ole täidetud kohtuotsust, milles tuvastati kohustuste rikkumine EÜ artikli 226 kohaselt, sest just see on EÜ artikli 228 lõike 2 järgse menetluse algatamise tingimus.

18. Kolmandaks väidab Prantsuse valitsus, et selline komisjoni ettepanekust eemaldumine on vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Käesolevas menetluses käsitletavaga sarnastes olukordades määratavad karistused peaksid olema piisavalt prognoositavad. Siinjuures lisab teiste hulgas Belgia valitsus, et Euroopa Kohus ei saa selle karistuse kohaldamise ja summa arvutamise suuniste puudumisel määrata põhisummat omal algatusel.

19. Saksa valitsus on seisukohal, mida toetab ka Kreeka valitsus, et otsus määrata pigem põhisumma kui trahv on poliitilist laadi ning Euroopa Kohtul ei ole õigust ega vahendeid sellist valikut teha. Euroopa Kohtu selline otsus läheks Saksa valitsuse arvates vastuollu võimude lahususe põhimõttega. Euroopa põhiseaduse lepingu eelnõu (edaspidi „põhiseaduse leping”)( ) artikli III-362 lõikes 3 on kinnitatud, et Euroopa Kohtul on üksnes pädevus komisjoni ettepandud summasid vähendada.

20. Teised liikmesriigid on arvamusel, et kuigi komisjoni ettepanek ei ole Euroopa Kohtu jaoks ametlikult siduv, peab Euroopa Kohus EÜ artikli 228 lõike 2 alusel oma diskretsiooniõigust kasutades austama kaitseõigusi ning proportsionaalsuse, prognoositavuse ja õiguskindluse põhimõtet.

21. Küsimus, kas Euroopa Kohus võib määrata põhisumma sissenõudmise liikmesriigilt, kes ei ole täitnud EÜ artikli 226 alusel langetatud esialgset kohtuotsust, on sisult seotud komisjoni poolt EÜ artikli 228 lõike 2 alusel esitatavas nõudes tehtavate ettepanekute staatuse ja laadiga. Kas need ettepanekud on Euroopa Kohtule siduvad või kas Euroopa Kohtul on vabadus neist kõrvale kalduda ning kui, siis mis tingimustel? Teisisõnu: kas Euroopa Kohtul on selle sätte kohaselt täielik ja piiranguteta pädevus?

22. Varasemas kohtupraktikas on juba sedastatud, et komisjoni ettepanekud määratava rahalise karistuse kohta ei ole Euroopa Kohtu jaoks siduvad.( ) Euroopa Kohus tugineb selles EÜ artikli 228 lõike 2 kolmanda lõigu selgele sõnastusele, milles on sätestatud, et „kui Euroopa Kohus leiab, et asjassepuutuv liikmesriik ei ole tema otsust täitnud, võib ta sellele määrata põhisumma ja trahvi”. See, et komisjoni ettepanekud on üksnes soovituslikud ning seega ei ole need Euroopa Kohtu jaoks siduvad, selgub ka EÜ artikli 228 lõike 2 teise lõigu sõnastusest, kus on sätestatud, et komisjon „näitab ära” põhisumma või trahvi suuruse, mida ta peab asjaolusid arvestades kohaseks. Samuti väärib märkimist, et asutamislepingu sättes ei ole kasutatud sellist terminit nagu „nõue”, mis viitaks komisjoni ettepaneku ametlikumale staatusele.

23. Toetust EÜ artikli 228 lõike 2 sellisele tõlgendusele võib veel leida selle sätte ülesehitusest, kus teist ja kolmandat lõiku ei ole omavahel seostatud. Viimane lõik ei sisalda ühtki viidet komisjoni ettepanekule ning eelkõige ei ole selles sõnaselgelt sätestatud, et Euroopa Kohtu otsus rahalise karistuse kohta peaks põhinema nendel ettepanekutel. Sellise seose puudumine ning komisjoni ja Euroopa Kohtu ülesannete kirjelduste erinevus selle sätte kohaldamisel, kus komisjon „näitab ära” ja Euroopa Kohus „määrab”, tõestab üheselt, et Euroopa Kohtul on pädevus otsustada, kas karistus tuleks määrata või mitte, mis tüüpi see olema peaks ja kui suur.

24. On ka funktsionaalseid põhjusi, miks aktsepteerida Euroopa Kohtu piiranguteta pädevust seoses võimalike karistuste määramisega EÜ artikli 228 lõike 2 alusel. EÜ artikli 228 lõike 2 alusel algatatud menetluste puhul on küsimus selles, et liikmesriik ei ole täitnud Euroopa Kohtu otsust, milles tuvastatakse, et liikmesriik ei ole täitnud teatavaid ühenduse õigusest tulenevaid kohustusi. Kuigi komisjon peab asutamislepingu järelevalvajana jälgima selliste otsuste täitmist ning vajaduse korral pärast kohtueelset menetlust tegema otsuse teise menetluse algatamiseks, on Euroopa Kohtul siiski parimad eeldused hinnata, kuivõrd jätkuv olukord asjaomases liikmesriigis vastab või ei vasta EÜ artikli 226 alusel langetatud kohtuotsusele ning kui tõsine on see jätkuv rikkumine kõiki asjassepuutuvaid huvisid arvestades. Üsna ilmne on, et rahalise karistuse määramise vajaduse ning asjaolusid arvestades sobivaima karistuse tüübi üle saab otsustada üksnes neid järeldusi silmas pidades, mida Euroopa Kohus teeb oma EÜ artikli 228 lõike 2 alusel langetatud kohtuotsuses. See otsus ei saa neis asjus sõltuda komisjoni arvamusest.

25. Saksamaa valitsuse seisukoht, et määratava karistuse tüübi valik on poliitiline ning seepärast ei saa seda teha Euroopa Kohus, tuleb tagasi lükata. Euroopa Kohtu pädevus EÜ artikli 228 lõike 2 puhul on määratletud asutamislepingus ning nagu ma just selgitasin, hõlmab see õigust otsustada jätkuvale rikkumisele sobiva reaktsiooni üle. Selle õiguse teostamine ei sõltu ühestki poliitilisest kaalutlusest, vaid jääb täielikult õigusemõistmise piiridesse. EÜ artikli 228 lõikes 2 on selgelt eristatud kohtueelse menetluse etapp, kus komisjon saab anda hinnangu asja sisu ning tema arvates sobivate karistuste kohta, ning sellele järgnev kohtumenetluse etapp, kus Euroopa Kohus saab kasutada talle asutamislepinguga antud volitusi oma diskretsiooniõiguse kohaselt.

26. Eespool esitatud tähelepanekute põhjal ei usu ma, et Euroopa Kohus otsustaks ultra petita, kui ta eemaldub märkimisväärselt ettepanekust, mille komisjon on määratava karistuse kohta teinud. Tuleb mõista, et EÜ artikli 228 lõike 2 kohased menetlused on laadilt sui generis, st neil ei ole vastet riikide õigussüsteemides ning neid ei saa võrrelda tsiviilõiguslike menetlustega. Nende ese on see, et liikmesriik ei ole täitnud Euroopa Kohtu poolt EÜ artikli 226 alusel langetatud otsust, milles tuvastatakse, et liikmesriik on rikkunud teatavaid ühenduse õigusest tulenevaid kohustusi. See tähendab, et õigusvastane olukord on kestnud pikemat aega ning ohustanud asjassepuutuva ühenduse meetme täielikku ja ühetaolist kohaldamist, kahjustades nii ühenduse üldisi kui ka teiste liikmesriikide ja nende kodanike huve. Just sellel EÜ artikli 228 lõike 2 kohase menetluse eseme mõõtmel Euroopa Kohtu täielik pädevus põhinebki ning see eristab seda menetlust näiteks tsiviilõiguslikust menetlusest.

27. Viidatud on ka põhiseaduse lepingu artiklile III-362, mis on EÜ artikli 228 paralleelsäte. Kuigi see on võetud Euroopa põhiseaduse lepingu eelnõusse muidu muutmata kujul, on sellesse lisatud uus kolmas lõige. Nimetatud säte võimaldab komisjonil põhiseaduse lepingu artikli III-360 (EÜ artikkel 226) kohastes menetlustes, mis käsitlevad juhtumeid, kus liikmesriik ei ole täitnud Euroopa raamseaduse ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust, näidata ära põhisumma või karistusmakse suurus, mida ta asjaolusid arvestades peab sobivaks. Kohus võib määrata põhisumma või karistusmakse, mis „ei ületa komisjoni poolt määratud summat”. Ühelt poolt on väidetud, et selline Euroopa Kohtu pädevuse piiramine kinnitab, et Euroopa Kohus ei või eemalduda ettepanekutest, mida komisjon teeb EÜ artikli 228 lõike 2 kohaselt. Teiselt poolt on väidetud, et kuna sedasama piirangut ei ole põhiseaduse lepingu artikli III-362 lõikes 2 (EÜ artikli 228 lõige 2), siis on sellega kinnitatud, et Euroopa Kohtu pädevus artikli 228 lõike 2 alusel on piiranguteta. Mulle tundub, et niivõrd, kui sellisest arutluskäigust üldse midagi järeldada saab, on viimane argument veenvam. Kui põhiseaduse lepingu artikli III-362 lõikega 2 oleks tahetud piirata Euroopa Kohtu pädevust, siis ilmselt oleks pidanud sellesse lisama sama sätte, mis on lisatud põhiseaduse lepingu artikli III-362 lõikesse 3.

28. Olles tõdenud, et Euroopa Kohtul on EÜ artikli 228 lõike 2 kohaselt määratavate rahaliste karistuste kõigi aspektide puhul täielik pädevus, tekib järgmisena küsimus, kas Euroopa Kohus peab seda pädevust kasutades järgima teatavaid piiranguid. Siinkohal viitavad Prantsuse valitsus ja mitu menetlusse astunud valitsust kaitseõigustele ning liikmesriikide võrdse kohtlemise ja õiguskindluse põhimõttele. Esmalt analüüsin ma neist kahte viimast ja siis käsitlen kaitseõiguste tähendust.

29. Mitu valitsust on seisukohal, et EÜ artikli 228 lõikes 2 sätestatud vahendite kohaldamise suhtes kehtib võrdse kohtlemise põhimõte. Komisjoni 1996. aasta memorandumiga koostatud suunised on osalt kavandatud selle eesmärgi saavutamiseks rahaliste karistuste arvutamisel, nagu tõdes Euroopa Kohus oma otsuses komisjon vs. Kreeka.( ) Osutatud valitsused väidavad, et kui Prantsuse Vabariigile määratakse rahaline karistus, mis erineb tüübi ja suuruse poolest seni määratud kahest karistusest, rikub see võrdse kohtlemise põhimõtet.

30. On selge, et liikmesriikide võrdne kohtlemine on ühenduse õiguse aluspõhimõte. Selle põhimõtte kohaselt ei või objektiivse põhjenduse puudumisel sarnaseid olukordi käsitleda erinevalt ning erinevaid olukordi sarnaselt. Ehkki ma ei ole selle põhimõtte teise osa loogikaga tingimusteta nõus, on selgelt vaja tagada, et ühenduse õigusest tulenevate kohustuste rikkumisi, mis on oma tõsiduselt ja ühisele huvile tekkiva kahju seisukohast sarnased, käsitletaks rahaliste karistuste määramisel sarnaselt. See kehtib nii karistuse tüübi kui ka makstava summa suuruse puhul. Asjas nagu käesolev on oluline märkida, et rikkumine ei ole laadilt sarnane nendega, mida käsitleti kahes esimeses Euroopa Kohtu poolt artikli 228 lõike 2 alusel langetatud otsuses. Nagu ma selgitasin oma esimeses käesolevat kohtuasja käsitlevas ettepanekus, on kaitsemeetmete range kohaldamine ühise kalanduspoliitika puhul eluliselt tähtis selle poliitika pikaajaliste eesmärkide saavutamiseks.( ) Seda, et Prantsuse Vabariik ei ole jälginud ega täitnud ühenduse kalandusnõudeid nii paljude aastate jooksul, ei saa võrrelda keskkonnadirektiivide rikkumisega kahel eelmainitud juhul. See rikkumine mitte üksnes ei kahjusta ühenduse asjaomaste kaitsemeetmete eesmärkide saavutamist, vaid mõjutab paratamatult ka teiste liikmesriikide ja nende kalameeste huve. See väline mõju eristabki käesolevat asja neist kahest, mille suhtes Euroopa Kohus on seni otsuse langetanud. Käesolevas asjas teistsuguse karistuse määramine on seega põhjendatud rikkumise erineva laadi ja tagajärgedega. Selline vastus tuleneb seega tõepoolest võrdse kohtlemise põhimõtte kohaldamisest, kuna arvesse on võetud olukordade suhtelist erinevust.

31. Järgmiseks on väidetud, et rahalise karistuse määramist käsitlevast komisjoni ettepanekust eemaldumine viisil, mida soovitasin oma esimeses ettepanekus, peaks olema vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Selle põhimõtte kohaselt peavad karistused ja nende määramise tingimused olema prognoositavad. See ei ole aga nii, kui puuduvad suunised põhisumma arvutamiseks, nagu komisjoni 1996. aasta memorandumis.

32. Siinkohal on taas oluline viidata EÜ artikli 228 lõike 2 struktuurile ja sõnastusele, kuna seal sätestatakse võimalus, et Euroopa Kohus määrab põhisumma või trahvi, kui ta leiab, et liikmesriik ei ole tema varasemat EÜ artikli 226 alusel tehtud otsust täitnud. Selle EÜ asutamislepinguga Euroopa Kohtule antud õiguse kasutamist ei ole seatud sõltuvusse suunistest, mida antakse näiteks olukordade kohta, millal võib kumbagi karistust kohaldada, või selle kohta, kuidas karistusi arvutada. Asjaolu, et komisjon on koostanud sellised suunised ühe rahalise karistuse tüübi kohta, selgitab liikmesriikidele eelkõige seda, kuidas ta kavatseb selle sätte alusel oma õigust kasutada. Sellele vaatamata on Euroopa Kohtul vabadus määrata igas konkreetses asjas kohane rahaline karistus. Teisisõnu on alati, kui komisjon algatab liikmesriigi suhtes asjaomase sätte alusel menetluse, prognoositav see, et ettenähtud karistused määrab Euroopa Kohus.

33. Kuna Euroopa Kohtul on kõnealuse sätte alusel täielik pädevus, nagu ta on oma kohtupraktikas juba selgeks teinud, rõhutades, et komisjoni ettepanekud ei ole talle siduvad, on põhimõtteliselt prognoositav, et määrata võidakse mis tahes Euroopa Kohtu käsutuses olev karistus. Siia võib lisada komisjoni märkuse, et tema ametlikes teatistes ja põhjendatud arvamustes, mille ta on saatnud nendele liikmesriikidele, kes on jätnud täitmata mõne varasema kohtuotsuse, juhib ta liikmesriikide tähelepanu asjaolule, et neile võidakse määrata rahaline karistus, täpsustamata, mis tüüpi see karistus olla võiks. See oli nii ka 17. aprillil 1996 käesolevas asjas esitatud esimese põhjendatud arvamuse puhul.

34. Lisaks puudutab kõik see olukorda, mille õigusvastasuse on Euroopa Kohus juba tuvastanud ning kus komisjon on juhtinud liikmesriigi tähelepanu selle olukorra jätkumisele, andes liikmesriigile sel viisil täiendava võimaluse seda parandada. On raske on mõista, mis ajendab liikmesriiki apelleerima sellises olukorras õiguskindluse põhimõttele. Minu arvates ei saa liikmesriik nimetatud põhjustel tugineda õiguskindluse põhimõttele, et vältida rahalist karistust, mida komisjon oma nõudes ei ole ette pannud.

35. Järgmine küsimus käsitleb seda, kas Euroopa Kohus on kohustatud ära kuulama liikmesriigi – ja komisjoni –, kui ta kaalub komisjoni ettepandust karmima karistuse määramist. EÜ artikli 228 lõike 2 kohases menetluses on juba ette nähtud vajalikud menetluslikud tagatised, mis võimaldavad kostja liikmesriigil täielikult vastata nii komisjoni nõude sisule kui ka tema ettepandud rahalise karistuse asjakohasusele. Menetluse selles etapis seisneb peamine küsimus selles, kas Euroopa Kohtu poolt varem tuvastatud rikkumine jätkub, mis annab aluse teatud tüüpi ja teatud suurusega rahalise karistuse määramiseks. Olgugi et sellise karistuse määramise pädevus on täielikult Euroopa Kohtul, nagu ma rõhutasin ka eespool, on väga tähtis, et Euroopa Kohtul oleks enne otsuse langetamist võimalik tutvuda mõlema poole seisukohtadega, mis käsitlevad karistuse eesmärgipärasust. Kuna menetluse selles etapis antud teave põhineb komisjoni ettepanekul, ei saa see arvestada sellest ettepanekust märkimisväärselt lahkneva karistuse mõju. Seepärast pean ma täiesti asjakohaseks, et enne sellise karistuse määramist, mis eemaldub märkimisväärselt neist võimalustest, mille üle pooled olid saanud arvamusi vahetada, antakse pooltele piisav võimalus vastata alternatiividele, mis tõusid esile menetluse hilisemas etapis.

36. Käesolevaga sarnastes asjades võidakse suuline menetlus taasavada vastavalt kodukorra artiklile 61, et anda pooltele võimalus väljendada oma seisukohti Euroopa Kohtu kavandatavate karistuste kohta. Sellele võib eelneda ka asjakohane kirjalik teave, mida Euroopa Kohus võib nõuda oma kodukorra artikli 60 ja artikli 45 lõike 2 punkti b kohaselt. Võimalikes tulevastes kohtuasjades, kus see küsimus tekib enne suulist menetlust, oleks siiski soovitatav pooled selles küsimuses ära kuulata. Käesoleval juhul suuline menetlus taasavati. Pooltel paluti esitada oma arvamus võimaluse kohta, et Euroopa Kohus määrab komisjoni ettepandust erineva karistuse. Pooltel ei palutud siiski kommenteerida nende rahaliste karistuste asjakohasust, mida mina olin käesoleva asja asjaolusid arvestades soovitanud. Tulen selle küsimuse juurde tagasi siis, kui ma käsitlen oma ettepanekust käesolevale asjale tulenevaid tagajärgi.

37. Seepärast vastan esimesele küsimusele nii, et Euroopa Kohtul on EÜ artikli 228 lõike 2 alusel täielik pädevus määrata põhisumma, kui komisjon on ette pannud trahvi määramise. Kui Euroopa Kohus kaalub komisjoni ettepandust karmima karistuse määramist, tuleb kaitseõigustest tulenevalt kuulata ära poolte seisukohad kavandatava karistuse kohta.

B. Kas Euroopa Kohus saab määrata nii põhisumma kui ka trahvi?

38. Sellele küsimusele teleoloogiliselt vastates väidab komisjon, et kumbki karistusetüüp on mõeldud eri ajavahemike jaoks ning küsimust karistuste kumuleerumise kohta ei teki. Kui põhisumma määratakse liikmesriigi varasema käitumise pärast ja hoiatuseks, siis trahvi eesmärk on mõjutada liikmesriigi edasist käitumist ning seega üles kutsuda nõuete täitmisele. EÜ artikli 228 eesmärke ei ole võimalik saavutada, kui mõlemat karistust ei saaks kombineerida. Seda kombineerimist ei tohi pidada kahekordseks karistuseks, vaid ühe rahalise karistuse kaheks eri aspektiks. Keelelisest vaatenurgast ei arva komisjon, et sõna „või” EÜ artikli 228 lõikes 2 tuleb tõlgendada nii, et põhisummat ja trahvi võib määrata üksnes alternatiivsete karistustena. Komisjon on seisukohal, et kui põhisumma arvutamisel võetakse arvesse ajategurit, ei või seda teha samaaegselt määratava trahvi arvutamisega. Samasuguseid argumente on esitanud liikmesriigid, kes pooldavad jaatavat vastust teisele küsimusele.

39. Prantsuse valitsus ning mitu eespool punktis 13 loetletud liikmesriiki märgivad, et EÜ artikli 228 lõike 2 eesmärk on liikmesriike üles kutsuda nõuete täitmisele, mitte neid karistada. Seega tuleks nii põhisummat kui ka trahvi kohaldada kooskõlas selle eesmärgiga. Prantsuse valitsus viitab asjaolule, et komisjon rõhutas nimetatud eesmärki oma 1996. aasta memorandumis ning et trahv on kõige sobivam vahend selle saavutamiseks. Oma senises praktikas on komisjon tõepoolest viidanud ainult sellele, et selle eesmärgi saavutamiseks määratakse trahve. Prantsuse valitsus arvab, et ühe rikkumise eest mõlema karistuse määramine tähendab ajateguri kahekordset arvestamist. Prantsuse valitsus ei ole sellega nõus. Tunnistades küll, et see ei ole tingimata otsustav küsimus, leiab Prantsuse valitsus siiski, et sõna „või” kasutamine EÜ artikli 228 lõikes 2 osutab selgelt, et sätestatud karistusi võib määrata üksnes alternatiivselt. Samuti leiab ta, et põhisumma ja trahvi kombineerimine oleks vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega.

40. Analüüsides, kas EÜ artikli 228 lõikes 2 on lubatud põhisummat ja trahvi määrata kombinatsioonis, peab otsustav osa olema selle sätte eesmärgil ja mõttel. Nagu ma eespool punktides 7 ja 8 tõdesin, on Euroopa Kohtu poolt EÜ artikli 226 alusel langetatud otsuste mittetäitmisel alati kaks aspekti. Ühelt poolt tähendab see, et ei ole austatud ühenduse õiguskorda. Teiselt poolt tähendab see vaikivat nõusolekut olukorra jätkumisega, mille puhul Euroopa Kohus on tuvastanud, et see on ühenduse õigusega vastuolus ning millega kaasneb kahjulik mõju ühenduse poliitikale. EÜ artikli 228 lõike 2 tõlgendamise ja kohaldamise üle otsustamisel tuleb neid kahte aspekti arvesse võtta. Olgugi et on täiesti ilmne, et EÜ artikli 228 lõike 2 eesmärk on tagada, et liikmesriik hakkaks lõpuks täitma Euroopa Kohtu otsust, mida ta siiani piisavalt ei ole teinud, siis vaadates seda sätet laiemast perspektiivist ehk küsides, mis on Euroopa Kohtu otsuste täitmata jätmise taga, laieneb selle sätte eesmärk liikmesriigi kohustuste täitmise tagamisele üldisemas mõttes. See tähendab, et selle sättega antud vahendeid võib kohaldada ka hoiataval eesmärgil ehk teisisõnu eesmärgiga hoida ära ühenduse õigusest tulenevate kohustuste rikkumine liikmesriigi poolt.

41. Oma laadilt teenivad põhisumma ja trahv eri eesmärke. Kuigi kumbki kujutab endast vastust asutamislepingust tulenevate kohustuste täitmatajätmisele liikmesriigi poolt, on esimesel hoiatav ja teisel veenev mõju. Mind ei veena argument, et põhisumma on määratud minevikku ja trahv tulevikku silmas pidades. Kummagi karistuse eesmärk on omal moel mõjutada liikmesriigi käitumist tulevikus.

42. Oluline erinevus nende kahe karistuse vahel seisneb selles, et põhisumma on tingimusteta karistus, kuid trahv on oma laadilt tingimuslik. Nagu ma märkisin oma esimeses ettepanekus käesoleva kohtuasja kohta,( ) võib liikmesriik hakata varem hooletusse jäetud kohustusi täitma Euroopa Kohtu poolt antud tähtaja jooksul. Sellisel juhul oleks lõpptulemus see, et ühenduse vastust võib-olla aastaid kestnud rikkumisele ei oleks. EÜ artikli 228 lõikes 2 sätestatud menetluse tulemusena hakkab liikmesriik lõpuks nõudeid täitma, kuid eesmärk hoiatada võimalike tulevaste rikkumiste eest jääb saavutamata. Kuna EÜ artikli 228 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et sel on nii veenev kui ka hoiatav mõju, on selge, et selle eesmärgi saavutamiseks peab Euroopa Kohtul olema põhimõttelistelt võimalik kohaldada põhisummat ja trahvi kombinatsioonis.

43. Prantsuse valitsus ja mitu teist menetlusse astunud valitsust ei ole nõus väitega, et EÜ artikli 228 lõikes 2 sätestatud vahendeid ei kavatseta kohaldada karistusena. Minu arvates ei ole oluline, kas rahalist karistust tuleks käsitleda karistusmeetmena või mitte. Selles sättes ette nähtud menetlust ei saa võrrelda siseriiklike täitemehhanismidega. Sellel on seoses ühenduse õiguskorraga oma eesmärgid ning sellega püütakse tõhusalt tagada, et liikmesriigid austavad selle õiguskorra nõudeid. Ainult see ongi oluline.

44. Selleks et tõendada, et EÜ artikli 228 lõiget 2 ei tohi kohaldada karistusena liikmesriigi varasema teguviisi eest, toob Prantsuse valitsus välja selle, et kui liikmesriik täidab EÜ artikli 226 alusel langetatud kohtuotsuse enne komisjoni põhjendatud arvamuses seatud tähtaega, ei saa liikmesriigi suhtes EÜ artikli 228 lõike 2 alusel meetmeid võtta. See võib tõepoolest olla sellise olukorra menetluslik tagajärg, kuid see ei anna alust tõlgendada piiravalt asutamislepingu asjaomast sätet, mille peamine eesmärk on tagada, et liikmesriigid täidavad asutamislepingust tulenevaid kohustusi. Nagu ma eespool täheldasin, tuleneb juba nende rikkumiste laadist, mille vastu EÜ artikli 228 lõike 2 abil võideldakse, et selle sätte alusel võidakse määrata nii veenvaid kui ka hoiatavaid meetmeid. Asjaolu, et liikmesriik on rahalise karistuse määramise hoidnud ära sellega, et ta kohtueelse menetluse käigus lõpuks täidab oma kohustusi, võib pidada hoopis oodatava karistuse mõjuks, mis kinnitab karistuse hoiatavat mõju.

45. Üks kõige olulisemaid argumente põhisumma ja trahvi samaaegse määramise võimaluse kohta põhineb EÜ artikli 228 sõnastusel, mille kohaselt volitatakse Euroopa Kohut määrama põhisummat „või” trahvi, kui ta leiab, et liikmesriik ei ole tema varasemat EÜ artikli 226 alusel tehtud otsust täitnud. Seega on küsimus selles, kas sõna „või” tuleb mõista eraldavana või ühendavana. Kõigepealt tahaksin ma märkida, et EÜ artikli 228 lõiget 2 tuleks tõlgendada nii, et see kujutaks endast tõhusat vahendit ühenduse kohustuste täitmisele pööramiseks juhul, kui liikmesriigid on neid kohustusi jätkuvalt eiranud. Nagu ma eespool selgitasin, ei ole teatavates olukordades ainult põhisumma või trahvi määramine piisav vastus ühenduse õiguse jätkuvale rikkumisele, mistõttu tuleb mõlemat vahendit omavahel kombineerida. Käesolev tõlgendus põhineb EÜ artikli 228 lõike 2 eesmärkidel ja funktsioonil. Kui tunnistada, et sõna „või” selles sättes tuleb mõista eraldavana, oleks see vastuolus EÜ artikli 228 lõike 2 eesmärgiga ning nõrgendaks selle mõju. Sel viisil tõlgendamine on samas ka üsna tarbetu, kuna keeleliselt on sõna „või” võimalik mõista ühendavana. Mitmes EÜ asutamislepingu sättes, täpsemalt EÜ artiklites 5, 48 ja 81 ongi seda kasutatud just selles tähenduses. Kuigi üldiselt sõltub kasutuskontekstist, kas sõnal „või” on eraldav või ühendav tähendus, on selge, et EÜ artikli 228 lõike 2 eesmärke arvestades saab seda selle sätte konteksti arvestades mõista üksnes ühendavas tähenduses.

46. Mitu liikmesriiki märgivad, et kombineeritud karistuse kohaldamine on vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega. Olen nõus, et Euroopa Kohus peab selle vahendi kohaldamist kaaluma proportsionaalselt käsitletava olukorraga. Samas ei saa väita a fortiori, et kombineerimine on iseenesest ebaproportsionaalne. See sõltub täielikult konkreetsetest asjaoludest. Asjaolud võivad olla sellised, et kui põhisummat ja trahvi koos mitte määrata, oleks tegemist ebaadekvaatse vastusega, mis oleks seega ebaproportsionaalne vastupidises tähenduses.

47. Järgmise vastulause kohaselt võetakse põhisumma ja trahvi arvutamisel rikkumise kestust arvesse kaks korda. See tähendaks kahekordse karistuse määramist ühenduse kohustuste rikkumise eest sama aja jooksul. Ma ei jaga seda seisukohta. Igal karistusel on oma eesmärk ning iga karistust tuleb arvutada nii, et see täidaks oma funktsiooni. Põhisumma kujutab endast vastust asutamislepingust tulenevate kohustuste rikkumise jätkumise eest teatud aja jooksul. Kuna see karistus on mõeldud hoiatuseks, peab see olema määratud sellisel tasemel, et veenda liikmesriiki mitte enam ühenduse õigust rikkuma. Sama kehtib trahvi kohta, kui arvestada selle funktsiooni kutsuda liikmesriiki üles nõuete täitmisele. Rikkumise kestuse kasutamine tegurina kummagi karistuse taseme arvutamisel ei tähenda, et sama ajavahemiku jooksul toimunud rikkumise eest määratakse kahekordne karistus. See on ainult üks teguritest, mida võetakse arvesse sobiva veenvusmäära üle otsustamisel.

48. Seepärast vastan teisele küsimusele nii, et EÜ artikli 228 lõige 2 ei takista Euroopa Kohut määramast nii põhisummat kui ka trahvi liikmesriigile, kui ta leiab, et liikmesriik ei ole EÜ artikli 226 alusel tehtud otsust täitnud ning et kõnealuse juhtumi asjaolud õigustavad kombineeritud karistuse määramist.

IV. Järeldused käesoleva asja jaoks

49. Oma 29. aprilli 2004. aasta ettepanekus tõdesin, et Prantsuse Vabariik ei ole tõepoolest täitnud Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsust. Kuna ta oli oma kohustust jälgida ja täita kalade alammõõtu käsitlevaid ühenduse sätteid eriti tõsiselt rikkunud peaaegu kakskümmend aastat, leidsin ma, et on põhjendatud põhisumma määramine selle aja eest Euroopa Liidu lepingu („Maastrichti leping”) jõustumisest kuni selle tähtaja lõpuni, mille komisjon on nõuete täitmiseks määranud oma 6. juuni 2000. aasta põhjendatud arvamuses.( ) Selle summa arvutamist käsitlevas ettepanekus soovitasin leebet lähenemist, kuna selline ettepanek oli esmakordne, komisjon ei olnud sellist karistust varem soovitanud ning puudus varasem praktika, mida eeskujuks võtta.( )

50. Iseenesest ei näe ma põhjust muuta seda analüüsi selle sisu või tagajärgede osas, mis kaasnevad sellega, et Prantsuse Vabariik on rikkunud asutamislepingust tulenevaid kohustusi. Kuid nagu ma tõdesin oma vastuses esimesele küsimusele, peaks Euroopa Kohus komisjoni ettepandust karmima karistuse määramise kaalumisel ära kuulama poolte seisukohad sellise karistuse kohta. Kuna käesoleva menetluse pooltel ei ole olnud võimalust avaldada oma seisukohti minu poolt esimeses ettepanekus soovitatud karistuse kohta, tundub praegu kõige asjakohasem kutsuda neid seda tegema uuel istungil. Alternatiivina võiks Euroopa Kohus kaaluda sümboolse põhisumma määramist juhul, kui ta kiidab minu lähenemise põhimõtteliselt heaks. Samas ei ole mingit alust minu soovitatud trahvi uuesti kaaluda.

V. Ettepanek

51. Eespool öeldust tulenevalt olen arvamusel, et vastused Euroopa Kohtu esitatud küsimusele peaksid olema järgmised:

– Euroopa Kohtul on EÜ artikli 228 lõike 2 alusel täielik pädevus määrata põhisumma, kui komisjon on ette pannud trahvi määramise. Kui Euroopa Kohus kaalub komisjoni ettepandust karmima karistuse määramist, nõuavad kaitseõigused poolte seisukohtade ärakuulamist kavandatava karistuse kohta.

– EÜ artikli 228 lõige 2 ei takista Euroopa Kohut määramast liikmesriigile nii põhisummat kui ka trahvi, kui ta leiab, et liikmesriik ei ole EÜ artikli 226 alusel tehtud otsust täitnud ning et kõnealuse juhtumi asjaolud õigustavad kombineeritud karistuse määramist.