KOHTUJURISTI ETTEPANEK

A. TIZZANO

esitatud 15. jaanuaril 2004( )

Kohtuasi C-278/02

Herbert Handlbauer GmbH

(Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich’i, mille asemel on alates 1. jaanuarist 2003 Unabhängiger Finanzsenat, Außenstelle Klagenfurt (Austria), esitatud eelotsusetaotlus)

Veiseliha – Eksporditoetus – Aegumistähtaeg – Aegumist katkestav toiming

1. Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich (Ülem-Austria maksuvaldkonda kuuluv Linz’i esimene apellatsioonikoda, edaspidi „Berufungssenat I” või „esimene apellatsioonikoda”) esitas 11. juuli 2002. aasta kohtumäärusega Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 alusel mitu eelotsuse küsimust nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta (edaspidi „määrus nr 2988/95”)( ) tõlgendamiseks. Lühidalt küsis esimene apellatsioonikoda, kas nimetatud määruse artikli 3 lõige 1 on liikmesriikides vahetult kohaldatav ja kas selles artiklis sätestatud nelja-aastast aegumistähtaega võib katkestada teade kontrolli kohta, mis on otsustatud vastavalt määrusele nr 4045/89 läbi viia eeskirjade eiramise riski ja eriti ühenduse finantshuve ohustavate toimingute sageduse tõttu.

2. Unabhängiger Finanzsenat, Außenstelle Klagenfurt (edaspidi „Unabhängiger Finanzsenat” ehk „sõltumatu maksukoda”), kellel on põhikohtuasja menetlemise pädevus alates 1. jaanuarist 2003, jättis Berufungssenat I poolt esitatud küsimused jõusse.

I – Õiguslik raamistik

A – Ühenduse õigus

Määrus (EMÜ) nr 3665/87 ja selle hilisemad muudatused

3. Teatavasti loodi ühise põllumajanduspoliitika raames ühine turukorraldus, mis muu hulgas hõlmab põllumajandustoodete hindade reguleerimise meetmeid. Kuna ühisturu hinnad on pidevalt kõrgemad maailmaturu hindadest, siis põllumajandustoodete ühendusest kolmandatesse riikidesse eksportimise võimaldamiseks nähti eksportijatele ette eritoetused, mida nimetatakse „eksporditoetusteks” ning mis on mõeldud ühenduse hindade ja maailmahindade vahelise erinevuse katmiseks.

4. Käsitletava kohtuasja sündmuste ajal olid põllumajandustoodete eksporditoetuste süsteemi kohaldamise üksikasjalikud ühiseeskirjad reguleeritud komisjoni 27. novembri 1987. aasta määruses (EMÜ) nr 3665/87( ) (edaspidi „määrus nr 3665/87”).

5. Selle süsteemi kohaldamisel ilmnenud eiramiste ja ühenduse eelarvele suunatud pettuste vastu võitlemiseks sätestab artikkel 11, mida on muudetud määrusega (EÜ) nr 2945/94( ), kohustuse maksta tagasi põhjendamatult saadud toetused ja näeb ette sanktsioonid, et panna eksportijad ühenduse sätteid järgima.

6. Määrus nr 3665/87 tühistati hiljuti komisjoni määrusega (EÜ) nr 800/1999 (edaspidi „määrus nr 800/99”), mis on hilisem kui vaidlusalused sündmused ega ole käesoleva asja suhtes kohaldatav.( ) Käeoleval juhul tuleb meenutada, et nimetatud määrus näeb ette põhjendamatult makstud eksporditoetuste tagasimaksmise nelja-aastase aegumistähtaja jooksul, mis hakkab kulgema saajale toetuse andmise lõplikust otsusest teatamisest (artikli 52 lõike 4 esimese lõigu punkt b).

Määrus nr 4045/89

7. Samuti selleks, et ära hoida ja tuvastada eeskirjade eiramisi ja pettusi, kohustab nõukogu 21. detsembri 1989. aasta määrus (EMÜ) nr 4045/89 (edaspidi „määrus nr 4045/89”)( ) liikmesriike välja töötama ja läbi viima iga-aastast kontrolliprogrammi selliste ettevõtjate valimi osas, kes teostavad Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (edaspidi „EAGGF”) tagatisrahastu rahastamissüsteemi alla kuuluvaid tehinguid. Valimi koostamisel võetakse arvesse ettevõtjate majanduslikku tähtsust kõnealuses EAGGF rahastamissüsteemis ja muid riskitegureid seoses eiramistega (artikkel 2).

Määrus nr 2988/95

8. Kuigi teatavates poliitikavaldkondades, sealhulgas põllumajanduspoliitikas, olid juba olemas mitmed sätted Euroopa ühenduste finantshuvide kaitsmiseks ja selleks, et võidelda igasuguse neid kahjustava tegevuse vastu mis tahes alal (kolmas ja neljas põhjendus), võttis nõukogu vastu määruse nr 2988/95, milles sisalduvad „üldised eeskirjad ühenduse õiguse suhtes toimunud eeskirjade eiramise ühtse kontrolli ning haldusmeetmete ja -karistuste kohta” (artikli 1 lõige 1).

9. Artikli 1 lõike 2 kohaselt:

„„Eeskirjade eiramine” tähendab ühenduse õiguse mis tahes sätte rikkumist ettevõtja tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis kahjustab või kahjustaks ühenduste üldeelarvet või nende juhitavaid eelarveid kas otse ühenduste nimel kogutud omavahenditest laekunud tulu vähenemise või kaotamise või põhjendamatu kuluartikli tõttu.”

10. Käesoleval juhul tuleb tähelepanu pöörata siiski nimetatud määruse artiklile 3, mis sätestab:

„1. Aegumistähtaeg menetluste algatamiseks( ) on neli aastat, alates artikli 1 lõikes 1 osutatud eeskirjade eiramise toimepanekust. Valdkondade eeskirjades võib sätestada lühema ajavahemiku, mis aga ei või olla vähem kui kolm aastat.

Jätkuvate või korduvate eeskirjade eiramiste korral hakatakse aegumistähtaega arvestama päevast, mil eiramine lõpeb. Mitmeaastaste programmide korral ei aegu asi mingil juhul enne programmi täielikku lõpetamist.

Menetluste aegumistähtaeg katkeb( ), kui pädev asutus teatab kõnealusele isikule eiramisega seotud juurdluse või kohtumenetluse algatamisest. Aegumistähtaega hakatakse arvestama pärast iga katkestust uuesti.

Asi aegub lõplikult päeval, mil kahekordse aegumistähtajaga võrdne ajavahemik saab läbi, ilma et pädev asutus oleks määranud karistust, välja arvatud juhul, kui haldusmenetlus on peatatud vastavalt artikli 6 lõikele 1.

2. Halduskaristuse otsuse täitmiseks on aega kolm aastat. See ajavahemik algab lõpliku otsuse langetamise kuupäevast.

Katkemist ja peatamist reguleeritakse vastavate siseriikliku õiguse sätetega.

3. Liikmesriikidele jääb võimalus kohaldada käesoleva artikli lõigetes 1 ja 2 sätestatust pikemat ajavahemikku.”

B – Siseriiklik õigus

11. Toimikust ilmneb, et Ausfuhrerstattungsgesetz (Austria eksporditoetuste seadus, edaspidi „AEG”)( ) ei sätesta otseselt aegumistähtaega põhjendamatult saadud eksporditoetuste tagasimaksmisele, vaid viitab selles osas asjaomastele sätetele tollivaldkonnas (§ 1 lõige 5).

12. Sellega seoses näeb Zollrechts-Durchführungsgesetz’i (tolliõiguse rakendusseadus, edaspidi „ZollR-DG”( )) § 74 lõige 2 ette, et impordi- ja ekspordimaksude aegumistähtaeg on kolm aastat tollivõla tekkimise hetkest alates( ).

II – Faktilised asjaolud ja eelotsuse küsimused

13. Põhikohtuasja vaidlus tekkis Zollamt Salzburg/Erstattungen’i (Salzburgi tolliamet/enammaksete tagastamine, edaspidi „Zollamt Salzburg”) otsusest, millega nõuti äriühingult Herbert Handlbauer GmbH (edaspidi „Handlbauer” või „põhikohtuasja kaebuse esitaja”) eksporditoetuse kui põhjendamatult saadu tagasimaksmist ja määrati äriühingule selle eest karistus.

14. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et 3. septembril 1996 eksportis Handlbauer Ungarisse 958 tükist koosneva külmutatud veiseliha partii kogukaaluga 19 912,36 kg. Selle tehingu eest sai ta 24. septembril 1996 toetuse ettemakse summas 202 769 Austria šillingit. Ettemakse tagatis vabastati 12. detsembril 1996.

15. Pärast asjaomase summa andmist teavitati 20. detsembril 1999 Handlbauerit asjaolust, et Außen- und Betriebsprüfung/Zoll des Hauptzollamts Linz (Linzi peatolliameti välis- ja ettevõtete kontrolli teenistus) kavatses kontrollida 1996. aasta eksporti veise- ja sealihaturu korralduse valdkonnas. Eelotsusetaotlusest nähtub, et Handlbauer valiti määruse nr 4045/89 alusel kontrollitavate ettevõtjate hulka seetõttu, et 1995. aasta ekspordi käigus oli juba ilmnenud mitmeid eeskirjade eiramisi.

16. 2000. aastal läbi viidud kontrollide käigus leiti, et 1996. aastal eksporditud liha ühenduse päritolu ei olnud mitmel juhul tõendatud.

17. Selle tulemusel nõudis Zollamt Salzburg 20. jaanuari 2001. aasta otsusega AEG § 5 ja määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 3 alusel Handlbauerilt varem antud eksporditoetuse tagasimaksmist. Lisaks määras ta talle sama määruse artikli 11 lõike 1 punkti a alusel trahvi 101 384 Austria šillingi ulatuses.

18. Handlbauer esitas nimetatud otsuse peale halduskaebuse, mis jäeti siiski rahuldamata. 17. augustil 2001 esitas ta kaebuse Berufungssenat I-le ja väitis, et eksporditoetuse tagasimaksmise ja asjaomase trahvi osas tehti otsus alles 20. jaanuaril 2001, see tähendab pärast ZollR-DG § 74 lõikes 2 ja ühenduse tolliseadustiku artikli 221 lõikes 3 sätestatud kolmeaastase aegumistähtaja möödumist.

19. Vastusena sellele väitele rõhutas Zollamt Salzburg, et eksporditoetuse tagasimaksmisel kohaldatakse määruse nr 2988/95 artikli 3 lõikes 1 ettenähtud nelja-aastast aegumistähtaega. Lisaks täpsustas ta, et vastavalt sellele vahetult kohaldatavale sättele võib tähtaja kulgemine katkeda sellise kontrolliga nagu Handlbauer’i juures läbi viidi.

20. Kuna Berufungssenat I-l oli määruse nr 2988/95 tõlgendamisel kahtlusi, esitas ta Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 alusel järgmised eelotsuse küsimused:

„1) Kas eeskirjade eiramiste korral on nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määrus (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta liikmesriikides vahetult kohaldatav, eriti ühise turukorralduse (eksporditoetused) valdkonnas?

1a) Kas ülalviidatud määruse artikli 3 lõige 1, mis kehtestab eeskirjade eiramiste suhtes menetluse alustamiseks nelja-aastase aegumistähtaja, on liikmesriikide tolliametnike poolt vahetult kohaldatav?

2) Kas ettevõttes läbiviidavast tollikontrollist ettevõtte juhtkonnale teatamine kujutab endast eeskirjade eiramise juurdluse või kohtumenetluse toimingut, mis katkestab ülalviidatud määruse artikli 3 lõikes 1 sätestatud nelja-aastase aegumistähtaja, kui kontroll toimub vastavalt määrusele (EMÜ) nr 4045/89 üldteada ohu või ühise põllumajanduspoliitika teostamise käigus tehtud ühenduse finantshuve ohustavate toimingute sageduse tõttu?”

III – Menetlus Euroopa Kohtus

21. Euroopa Kohtus toimuva menetluse raames on esitanud kirjalikud märkused põhikohtuasja kaebuse esitaja, Austria Vabariik ja komisjon. Seejärel osalesid nad 4. novembril 2003 toimunud kohtuistungil, millest võttis osa ka Ühendkuningriik.

22. Menetluse käigus teavitati Euroopa Kohut asjaolust, et Unabhängiger Finanzsenat on Abgaben-Rechtsmittel-Reformgesetz’i( ) (maksuasjade kaebemenetluse reformi seadus; edaspidi reformiseadus) jõustumise tagajärjel põhikohtuasjas pädev kohus.

23. Kohtuasja läbivaatamise käigus palus Euroopa Kohus Unabhängiger Finanzsenat’ilt mõningaid selgitusi seoses tema pädevusega kohtuna EÜ artikli 234 tähenduses ja mõningaid täpsustusi seoses eespool nimetatud reformiseadusega kehtestatud õigusliku raamistikuga.

IV – Õiguslik analüüs

A – Unabhängiger Finanzsenat’i pädevus kohtuna

24. Nagu juba eelnevalt mainitud, tekkis menetluse käigus kahtlus seoses Unabhängiger Finanzsenat’i kohtuliku pädevusega ja seetõttu ka Euroopa Kohtu pädevusega vastata talle esitatud küsimustele. Enne nimetatud küsimuste kohta seisukoha võtmist käsitlen lühidalt probleemi.

25. Küsimused tekkisid asjaolust, et Unabhängiger Finanzsenat on sellise organi õigusjärglane, mis on mitmes aspektis sarnane apellatsioonikodadele, mille puhul Euroopa Kohus oma kohtuotsuses Schmid( ) otsustas, et need polnud kohtud EÜ artikli 234 tähenduses( ).

26. Tegelikult tuleb meenutada, et Austria õigussüsteemis oli enne Unabhängiger Finanzsenat’i asutamist maksu- ja tolliasjades kohtulik pädevus Austria maksuametite piirkondlike asutuste organitel, mida tuntakse „apellatsioonikodadena”. Neid kodasid oli kahte liiki: Bundesabgabenordnung’is (maksu föderaalseadustik; edaspidi „BAO”) sätestatud kojad, millel oli pädevus maksuasjades vastu võetud otsuste osas, ja ZollR-DG-s reguleeritud kojad, millel oli pädevus tolliasjades.

27. BAO-s ette nähtud apellatsioonikojad olid nii organisatsiooniliselt kui ka funktsionaalselt tihedalt seotud asutustega, mille poolt vastu võetud otsuste kohta pidid kojad otsuseid tegema. Kaks viiest koja liikmest kuulusid maksuametisse ja üks neist jätkas oma tegevust selles asutuses ning allus seetõttu oma ülemuste juhendamisele. Lisaks oli piirkondliku maksuameti juhataja pädevuses apellatsioonikodade liikmete nimetamine, ta oli apellatsioonikoja ametikohajärgne liige ja täitis apellatsioonikoja esimehe ülesandeid. Ükski õigusnorm ei takistanud tal kaebuse menetlemise ajal apellatsioonikoja koosseisu muutmast. Esimees ise võis kodade otsuste peale kaebuse esitada.

28. Sellises õiguslikus olukorras otsustas Euroopa Kohus kohtuotsuses Schmid, et BAO-s sätestatud apellatsioonikojad „on organisatsiooniliselt ja funktsionaalselt seotud piirkondliku maksuametiga, mis võtab vastu apellatsioonikojas vaidlustatavaid otsuseid, ning seetõttu ei saa apellatsioonikodasid pidada selle haldusasutuse suhtes kolmandaks isikuks”( ).

29. Seetõttu otsustas ta, et nimetatud kojad ei ole kohtud, sest Euroopa Kohtu arvamuse kohaselt saab kohtu pädevus olla üksnes „sellisel asutusel, mis tegutseb vaidlustatud otsuse vastu võtnud asutuse suhtes kolmanda isikuna”( ).

30. Käesolevas asjas tekkisid kahtlused, kas esimene apellatsioonikoda, mida reguleeris ZollR-DG ja mis esitas algselt eelotsuse küsimused, tegutses kolmanda isikuna haldusasutuse suhtes.

31. Nagu on mainitud, ei ole siiski pärast eespool nimetatud (punkt 22) reformi jõustumist pädevaks organiks põhikohtuasja lahendamisel enam esimene apellatsioonikoda, vaid Unabhängiger Finanzsenat, mis asendas apellatsioonikoja ja jättis jõusse Euroopa Kohtule esitatud küsimused, mille nimetatud koda oli juba kohtusse saatnud. Seetõttu ei ole viimati nimetatud koja olemusega seotud probleemi lahendamine enam vajalik; seevastu tuleb hinnata hiljutise reformiga kehtestatud muudatuste taustal teda asendava organi pädevust kohtuna.

32. Euroopa Kohtule antud selgitustest ilmneb, et hiljutine reform püüab korrigeerida varem eksisteerinud apellatsioonikodade süsteemi just neid aspekte, mis olid Schmidi kohtuotsuses põhjustanud Euroopa Kohtu keeldumise tunnustada kodasid „kohtutena”.

33. Koos reformiseadusega anti kohtu pädevus maksu- ja tolliasjades tegelikult uuele organile (Unabhängiger Finanzsenat), mis erinevalt apellatsioonikodadest ei ole osa maksuametist (Bundesgesetz zur Errichtung eines unabhängigen Finanzsenats( ), sõltumatu maksukoja asutamise seadus; edaspidi „asutamisseadus”).

34. Peale selle ei või Unabhängiger Finanzsenat’i liikmed erinevalt apellatsioonikoja liikmetest osaleda maksuameti töös. Eeskätt ZollR-DG uue § 85c lõike 4 alusel moodustatakse uue organi pädevad kojad tolliasjades „kolmest täiskohaga liikmest”, kes asutamisseaduse alusel ei või tegeleda mis tahes tegevusega, mis võiks takistada nende ülesannete täitmist, mõjutaks teenistuse olulisi huve või tekitaks mis tahes viisil kahtluse nende erapooletuses või sõltumatuses (asutamisseaduse § 5 lõiked 1 ja 2).

35. Unabhängiger Finanzsenat’i täiskohaga liikmetel on olulised tagatised „täitevvõimu mitteasjakohase sekkumise või surve vastu”( ). Nad nimetatakse sellesse organisse määramata ajaks ja neid võidakse ametist vabastada üksnes sõltumatu maksukoja plenaarassamblee või viimase poolt moodustatud komitee otsuse alusel (asutamisseaduse § 6 lõige 3).

36. Nimetatud uuenduste taustal näib, et põhjuseid, mis tekitasid Euroopa Kohtul Schmidi kohtuotsuses kahtlusi seoses eelotsusetaotluse esitanud organi kohtuliku pädevusega, käesolevas asjas enam ei esine.

37. Ma leian, et Unabhängiger Finanzsenat on kohus EÜ artikli 234 tähenduses ja seetõttu on Euroopa Kohus pädev vastama talle esitatud küsimustele, mida ma järgnevalt käsitlen.

B – Sisu

38. Nagu käesolevas asjas on sedastatud, on Euroopa Kohtule esitatud kaks küsimust, millega soovitakse sisuliselt teada, kas nimetatud määruse artikli 3 lõige 1 on liikmesriikides vahetult kohaldatav ja kas selles ette nähtud nelja-aastane aegumistähtaeg võib katkeda teatamisega tollikontrollist, mida on otsustatud teha vastavalt määrusele nr 4045/89 eiramisohu ja eriti ühenduse finantshuve ohustavate toimingute sageduse tõttu.

1. Sissejuhatus: määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 kohaldamisala.

39. Esiteks rõhutan ma, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelotsuseküsimused näivad põhinevat eeldusel, et kuivõrd määruse nr 2988/95 artikli 3 lõige 1 näeb ette, et „aegumistähtaeg menetluste algatamiseks on neli aastat, alates […] eeskirjade eiramise toimepanekust”, viitab see kõigile ühenduse või siseriiklike asutuste poolt vastu võetud haldusaktidele, mis on mõeldud eiramiste menetlemiseks ja mis puudutavad halduskaristusi selle mõiste otseses tähenduses vastavalt artikli 5 määratlusele või meetmeid põhjendamatult saadud soodustuste tagastamiseks vastavalt nimetatud määruse artikli 4 määratlusele( ).

40. Kuna nimetatud eelduse on vaidlustanud Handlbauer ja komisjon, tuleb uurida enne küsimuste otsest käsitlemist, kas eespool viidatud säte hõlmab ka selliseid akte nagu Zollamt Salzburg’i otsus, millega ei määrata üksnes rahatrahvi, vaid lisaks nõutakse põhjendamatult saadud summade tagasimaksmist.

41. Handlbauer vastab sellele küsimusele eitavalt, sest tema arvates puudutab määruse nr 2988/95 artikli 3 lõige 1 vaid kriminaalkaristusi. Täpsemalt kehtestab säte tähtaja, mille jooksul võib taolisi meetmeid võtta karistuste määramiseks ühenduse õigusega seonduvate eiramiste eest.

42. Komisjoni vastus on erinev, kuid samuti eitav: tema arvates kohaldatakse asjaomast tähtaega just haldusaktide suhtes, kuid mitte siiski kõigi, vaid üksnes nende suhtes, millega määratakse karistus määruse nr 2988/95 artikli 5 alusel. Seega ei kohaldata seda selliste meetmete suhtes nagu nimetatud määruse artiklis 4 ettenähtud põhjendamatult saadud rahaliste soodustuste tagasimaksmine ja seda komisjoni arvates seetõttu, et sätted, millega nähakse ette aegumistähtajad, mis vastavad nendele meetmetele, on oma olemuselt erinevad: nad sätestavad nimetatud tähtaegade kulgemise alates põhjendamatu makse tegemisest, mitte –nagu asjaomase sätte puhul – alates eiramise sooritamisest; lisaks erinevalt eespool nimetatud sättest ei eristata menetluse algatamise aegumise tähtaega karistuste täitmise aegumise tähtajast.

43. Minu arvates on eeldus, millel eelotsusetaotlus näib põhinevat, õige ja vastupidised seisukohad tuleks jätta tähelepanuta.

44. See kehtib eriti Handlbaueri väidete suhtes, mille kohaselt eespool nimetatud säte hõlmab ühenduse õigust puudutavate rikkumiste eest kriminaalkorras karistamise tähtaega. Ilma et oleks vajalik otsustada, kas ühenduse pädevuses on kindlaks määrata aegumistähtaegu kriminaalasjades, piirdun ma märkusega, et määrus nr 2988/95 kehtestab „üldised eeskirjad ühenduse õiguse suhtes toimunud eeskirjade eiramise ühtse kontrolli ning haldusmeetmete ja -karistuste kohta (artikli 1 lõige 1)( ). Lisaks „kohaldatakse käesolevat määrust ilma liikmesriikide kriminaalõiguse kohaldamist piiramata (kaheteistkümnes põhjendus)”.

45. Eespool nimetatud määruse eesmärk on seega ka aegumise seisukohast reguleerida pädevate asutuste poolt vastuvõetud meetmeid ja karistusi ühenduse finantshuve ohustavate toimingute korral. Seetõttu juhul, kui siseriiklike kriminaalõiguse sätete kohaselt on need rikkumised kuriteod, kohaldatakse menetluse algatamise tähtaegade suhtes üksnes liikmesriigi asjakohaseid norme, mille kohaldamist – nagu äsja selgitati – nimetatud määrus ei piira.

46. Minu arvates tuleb siiski tagasi lükata ka komisjoni väide, et asjaomane aegumistähtaeg puudutab üksnes akte, millega määratakse halduskaristus artikli 5 alusel, mitte meetmeid määruse nr 2988/95 artiklis 4 ettenähtud põhjendamatult saadud soodustuse äravõtmiseks.

47. Selles osas tuletan ma meelde, et eespool nimetatud määruse artikli 3 lõige 1 kehtestab menetluse algatamiseks aegumistähtaja, mis hakkab kulgema „alates eeskirjade eiramise toimepanemisest”. Ma tuletan ka meelde, et vastavalt artikli 1 lõikele 2 tähendab eeskirjade eiramine „ühenduse õiguse mis tahes sätte rikkumist ettevõtja tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis kahjustab või kahjustaks ühenduste üldeelarvet või nende juhitavaid eelarveid kas otse ühenduste nimel kogutud omavahenditest laekunud tulu vähenemise või kaotamise või põhjendamatu kuluartikli tõttu”.

48. Nagu Esimese Astme Kohus on juba kohtuotsuses Peix v. komisjon täpsustanud, „kui vastupidist ei ole mainitud, tuleb määruse artikli 3 lõikes 1 määratletud eeskirjade eiramise mõistega laiemas tähenduses, mis on talle antud selle määruse artikliga 1, pidada hõlmatuks nii tahtlikud kui ka hooletusest tulenevad eiramised, mis määruse artikli 5 alusel võivad kaasa tuua halduskaristuse, ja eiramised, mis õigustaksid üksnes määruse artiklis 4 ettenähtud haldusmeetme vastuvõtmist”( ). Seega – nagu Esimese Astme Kohus on ise täpsustanud – on eespool nimetatud määruse artikkel 3 eeskirjade eiramise korral kohaldatav sõltumata sellest, kas pädeva asutuse poolt vastu võetud akti peetakse „halduskaristuseks” kitsas tähenduses või „meetmeks”.

49. Nagu Austria ja Ühendkuningriigi valitsused on õigesti märkinud, on selline lahendus kooskõlas määruse nr 2988/95 eesmärgiga kehtestada meetmetele ja halduskaristustele „üldised eeskirjad”, mis võimaldavad tõhusalt võidelda „igasuguse ühenduste finantshuve kahjustava tegevuse vastu mis tahes alal” (artikkel 1 ning kolmas ja neljas põhjendus). Vastavalt sellele tõlgendusele on mis tahes alal ette nähtud üldine nelja-aastane aegumistähtaeg põhjendamatult saadud summade tagasinõudmiseks. Kui aga nõustuda komisjoni väidetega, siis valdkondades, kus aegumiseks ei ole ette nähtud eritähtaega, jääks ühenduse huvide kaitsmine nimetatud summade tagasinõudmisel eri liikmesriikide pädevusse, kes võiksid kehtestada isegi lühemad tähtajad, nagu käesolevas asjas.

50. Komisjon vaidleb siiski vastu, et soovitatud tõlgendus on vale asjaolu tõttu, et asjaomase sätte alusel hakkaks aegumistähtaeg kulgema pigem eeskirjade rikkumise päevast, mitte toetuse andmisest ettevõtjale.

51. Vastuväide ei näi siiski olevat asjakohane, sest lähemal vaatlusel selgub, et määruse nr 2988/95 artikli 3 lõige 1 võimaldab määrata aegumise alguskuupäeva (dies a quo) ka juhtudel, kui tuleb tagasi maksta põhjendamatult saadud summad. Sellisel juhul võib nimetatud määruse artikli 1 lõikes 2 sätestatud eeskirjade rikkumise määratlusest järeldada, et aegumise alguspäev langeb kokku päevaga, mil leiab aset ettevõtja tegu või tegevusetus, mis muudab saadud summa põhjendamatuks ja kahjustab seeläbi ühenduse finantshuve.

52. Selline tõlgendus ei näi olevat vastuolus asjaoluga, et määruse nr 2988/95 artikli 3 lõige 1 näeb ette menetluse algatamise tähtaja ja lõige 2 karistuste täitmise aegumistähtaja. Vastupidi, mulle näib, et esimesena nimetatud sättes on kasutatud laiemat ja üldisemat väljendit kui mõiste „karistus”, mis kinnitab, et selle sätte kohaldamisala on laiem kui järgmisel sättel. Artikli 3 lõikes 1 sätestatud aegumistähtaeg ei puuduta üksnes „karistusi”, vaid üldisemalt kõiki menetlusi, mida võib määruse alusel algatada, et vaidlustada toiminguid, mis kahjustavad ühenduse finantshuve.

53. Ülaltoodud põhjustel leian ma, et määruse nr 2988/95 artikli 3 lõikes 1 sätestatud aegumistähtaega tuleb kohaldada sellist liiki otsuse suhtes, nagu on vastu võtnud Zollamt Salzburg.

54. Nüüd võib hakata analüüsima Euroopa Kohtule esitatud kahte küsimust nimetatud sätte vahetu kohaldatavuse ja sellega sätestatud aegumistähtaega katkestava toimingu mõiste kohta.

2. Määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 vahetu kohaldatavus

Poolte argumendid

55. Handlbauer leiab, et määrust nr 2988/95 ei kohaldata ettevõtjate suhtes vahetult. Ta väidab, et määrus piirdub üksnes „kõikidel ühenduse poliitikaga hõlmatud aladel ühtsete õigusnormide kehtestamisega”, mida ühenduse institutsioonid ja liikmesriigid peavad järgima, kui nad võtavad vastu valdkondade uusi eeskirju ühenduse finantshuvide kaitseks.

56. Artikli 3 lõige 1 oleks seega programmiline säte ilma vahetu mõjuta. Sellisena ei saaks sellel olla ülimuslikkust siseriiklike ja ühenduse sätete suhtes, mis olid juba olemas määruse nr 2988/95 jõustumise päeval. Käesoleval juhul ei peaks seega kohaldama nelja-aastast aegumistähtaega koos võimaliku katkemisega, mis on sätestatud selle sättega, vaid kolmeaastast aegumistähtaega, mis tuleneb AEG § 1 lõike 5 viitest ZollR-DG § 74 lõikele 2 ja ühenduse tolliseadustiku artikli 221 lõikele 3.

57. Handlbaueri arvates kinnitaks sellist järeldust eksporditoetuste tagasimaksmise aegumistähtaja säte, mis hiljuti kehtestati määrusega nr 800/1999. Ka selle määruse artikli 52 lõige 4 näeb ette nelja-aastase aegumistähtaja. Handlbauer märgib, et juhul, kui määrusega nr 2988/95 ette nähtud samasugune nelja-aastane tähtaeg oleks vahetult kohaldatav, oleks uue sätte kehtestamine tarbetu ja mõttetu.

58. Austria valitsuse ja komisjoni järeldused on seevastu täiesti vastupidised. Nende arvates on määrus nr 2988/95 tegelikult „igas liikmesriigis vahetult kohaldatav” (EÜ artikli 249 teine lõik ja määruse nr 2988/95 artikli 11 teine lõik). Seetõttu on selle määrusega kehtestatud sätted aegumistähtaja kohta ülimuslikud nendega vastuolus olevate siseriiklike sätete suhtes.

59. Selles osas meenutavad Austria valitsus ja komisjon, et eespool viidatud määruse artikli 3 lõige 1 jätab üksnes ühenduse institutsioonidele pädevuse sätestada valdkondade eeskirjades nelja-aastasest aegumistähtajast lühemad tähtajad. Seevastu eespool nimetatud sätte lõike 3 alusel võivad liikmesriigid kehtestada pikemaid tähtaegu. Seetõttu väidab Austria valitsus, et tolliseadusega sätestatud kolmeaastane tähtaeg, millele viidatakse AEG-s seoses eksporditoetustega, ei saa kuuluda käesoleval juhul kohaldamisele.

Hinnang

60. Omalt poolt meenutan eeskätt, et EÜ artikli 249 teise lõigu alusel „määrust kohaldatakse üldiselt” ja see on „vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides”. Määruste olemuse ja nende ülesande tõttu ühenduse õiguse allikate süsteemis on selliste määruste sätetel „üldiselt vahetu mõju siseriiklikes õigussüsteemides, ilma et siseriiklikel ametiasutustel oleks vaja rakendusmeetmeid vastu võtta”( ).

61. On tõsi, et erandjuhtudel on Euroopa Kohus ise tunnistanud, et määruse teatavad sätted „[võivad] […] tingida vajaduse nende elluviimiseks liikmesriikide poolt rakendusmeetmete vastuvõtmiseks”( ). Mulle siiski ei tundu, et see on nii määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 puhul. Selle sättega kehtestatud nelja-aastase aegumistähtaja kohaldamine ei jäta liikmesriikidele mitte mingisugust kaalutlusõigust ega kohusta neid vastu võtma mingeid täitmismeetmeid.

62. Sellest ilmneb, et määrus tunnistab võimalust sätestada valdkondade eeskirjades tähtajad, mis on lühemad, kuid mitte lühemad kui kolm aastat (artikli 3 lõike 1 esimese lõigu viimane lause) ja siseriiklikes eeskirjades tähtaegu, mis on pikemad kui neli aastat (artikli 3 lõige 3). Kui seda võimalust on kasutatud, on ilmne, et kohustuslikud on ühenduse või siseriiklikud erisätted; muul juhul on asjaomane säte piisavalt selge ja täpne, et olla siseriiklike ametiasutuste poolt vahetult kohaldatav, et kontrollida, kas määratud meetmed või karistused eiramistega võitlemiseks on vastu võetud õigeaegselt.

63. Seetõttu ei tule kohaldada selliseid siseriiklikke sätteid – isegi kui need kehtisid enne määrust – nagu AEG § 1 lõiget 5 (ja sätted, millele ta viitab), millega sätestatakse lühem kui nelja-aastane aegumistähtaeg ja mis järelikult on eespool nimetatud määrusega vastuolus.

64. Mulle näib, et ei saa olla kahtlusi seoses sellega, et kõik siseriiklikud ametiasutused, sealhulgas tolliametid, peavad kinni pidama eespool nimetatud nelja-aastasest tähtajast kõikides ühenduse õiguse valdkondades, sealhulgas meid käesoleval juhul huvitavas valdkonnas, nimelt põllumajandustoodete eksporditoetuste puhul.

65. Vastavalt artikli 1 lõikele 1 kehtestab määrus nr 2988/95 „üldised eeskirjad”, mis on just vastu võetud eesmärgiga „võidelda igasuguse ühenduste finantshuve kahjustava tegevuse vastu mis tahes alal( )” (kolmas põhjendus). Seetõttu peab seda kohaldama kõikidel ühenduse poliitikaga hõlmatud aladel. Sellisest üldisest kohaldamisest võib kõrvale kalduda vaid juhul, kui teataval alal on juba olemas erisätted, milles asjaomaste huvide kaitsevahendid on määruses lubatud piires kohandatud reguleerimise objektiks oleva valdkonna erinõuetega, ja seega on olemas ühenduse valdkonna eeskirjad, millega on sätestatud lühem tähtaeg, või siseriiklikud sätted, millega on sätestatud pikem tähtaeg.

66. Käsitletava asja sündmuste toimumise ajal ei olnud põllumajandustoodete eksporditoetuste valdkonnas ühtegi erisätet põhjendamatult saadud summade tagasimaksmise aegumise kohta. Aegumistähtaja kehtestas alles määruse nr 800/1999 artikli 52 lõike 4 esimese lõigu punkt b, kuid nagu on sedastatud, ei saa seda käesoleval juhul kohaldada.

67. Erinevalt Handlbaueri väitest ei rakendata selle sättega määruse nr 2988/95 artiklis 3 sisalduvat sätet, mida väidetavalt ei saa vahetult kohaldada. Seevastu sätestab see asjaomase valdkonna jaoks aegumise erikorra, mis on ülimuslik üldise korra suhtes, kuid üksnes neil juhtumitel, kus seda kohaldatakse ratione temporis.

68. Minu järeldus selle kohta on, et määruse nr 2988/95 artikli 3 lõige 1 on liikmesriikides vahetult kohaldatav. Täpsemalt on selles sättes ette nähtud nelja-aastane aegumistähtaeg siseriiklike ametiasutuste, sealhulgas tolliametite poolt vahetult kohaldatav kõikidel ühenduste poliitikatega hõlmatud aladel, välja arvatud juhul, kui ühenduse valdkonna eeskirjad näevad ette lühema tähtaja (mis ei või olla alla kolme aasta) või siseriiklikud õigusnormid näevad ette pikema tähtaja.

3. Aegumist katkestava toimingu mõiste.

69. Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult teada, kas käesoleval juhul käsitletav kontrollist teatamine on toiming, mis puudutab eiramisega seotud juurdluse või menetluse algatamist, mis katkestab aegumistähtaja vastavalt määruse nr 2988/96 artikli 3 lõike 1 kolmandale lõigule.

70. Sellega seoses tuleb lühidalt meelde tuletada, et määrus nr 4045/89 kohustab liikmesriike välja töötama ja läbi viima aastast kontrolliprogrammi, mille alusel kontrollitakse valitud ettevõtjaid, kes teostavad EAGGF-i tagatisrahastu rahastamissüsteemist tulenevaid tehinguid. Vastavalt artiklile 2 peavad liikmesriigid määrama kindlaks kontrollitavad ettevõtjad arvestades ettevõtjate majanduslikku tähtsust EAGGF-i rahastamissüsteemis ja muid riskitegureid.

71. Nendest kriteeriumidest on Austria tolliasutused kontrollplaani koostamisel eriti arvestanud ettevõtjate eiramiste sagedust. Selle kriteeriumi kohaldamisel on nad otsustanud määrata Handlbaueri nende ettevõtjate hulka, kelle 1996. aasta eksporti kontrollitakse, sest sellel ettevõtjal avastati mitmeid eiramisi eelneval aastal tehtud tehingutes. Seetõttu saatsid nimetatud ametiasutused 20. detsembril 1999 Handlbauerile teate, et kontrollitakse tema 1996. aasta eksporti veise- ja sealihaturu ühise korralduse valdkonnas.

72. Ma tuletan meelde, et Handlbauer andis eitava vastuse siin arutletud küsimusele. Ta väidab eriti, et aegumise katkemine võiks leida aset üksnes pärast pädevate asutuste toiminguid, mis on seotud kindla eiramisega. Tema arvates ei ole niisugust mõju määruse nr 4045/89, mis käsitleb ettevõtja poolt teatud ajavahemiku jooksul teostatud eksporditoiminguid üldiselt, alusel otsustatud kontrolli teatel ega ka läbiviimisel.

73. Austria valitsus omalt poolt ei võta mingit seisukohta küsimuse osas, kas Handlbauerile saadetud teade oli selline, mis aegumise katkestas. Ta väidab seevastu, et käesoleval juhul katkes aegumine Handlbaueri kontrollimisega igal juhul. Nimetatud valitsuse arvates ei oma mingit tähtsust asjaolu, et ettevõtja valiti riskianalüüsi põhjal, mis viidi läbi vastavalt määrusele nr 4045/89. Vastupidi, oluline oli asjaolu, et kontrollist teatati asjaomasele ettevõtjale ja kontroll viidi läbi pädeva asutuse poolt.

74. Komisjon arvab vastupidi, et juba otsustatud kontrollist teatamine vastavalt määrusele nr 4045/89 on aegumist katkestav toiming. Eriti märgib ta, et vastavalt määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 kolmandale lõigule põhjustas sellise tagajärje pädeva asutuse mis tahes juurdlusega seotud toimingust teatamine huvitatud isikule. Komisjon lisab, et seost teatava rikkumisega ei saa kunagi a priori kindlaks teha enne kontrollist teatamise kuupäeva, vaid see tuleb ilmsiks a posteriori pärast kontrolli sooritamist.

75. Ma ei nõustu komisjonipoolse tõlgendusega.

76. Eriti ei pea ma võimalikuks nõustuda väitega, et Handlbauerile esitatud teade, mille eesmärk ei ole eiramisega seonduv menetluse algatamine, on vaatamata sellele „juurdlustoiming”, millega katkeb määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 kolmandas lõigus sätestatud aegumistähtaeg.

77. Mulle tundub siiski kahtlane, et teadet, millega teavitatakse üldiselt kontrolli läbiviimisest, mis puudutab teatava turukorralduse valdkonnas aasta jooksul sooritatud kõiki tehinguid, võiks lugeda juurdlustoiminguks.

78. Kahtlust näib kõigepealt toetavat määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 kolmas lõik ise, mille kohaselt peaks aegumist katkestav toiming olema üksikasjalik ja täpne, sest ta peab puudutama konkreetset eiramist. Vaatamata komisjoni erinevale arvamusele tundub mulle, et Handlbaueril on õigus väita, et selle sätte sõnastus võimaldab arvata, et aegumine võib katkeda üksnes siis, kui eiramise juurdlus või kohtumenetluse algatamine, millest huvitatud isikule teatakse, viitab ühele või mitmele kindlale eiramisele.

79. Seda seisukohta toetavad asjaomase sätte kõik keeleversioonid, millest tuleneb üheselt, et aegumist katkestava toimingu eesmärk peab olema „eiramise” tuvastamine või menetluse algatamine. Seega ei tohi juurdlustoiming olla suunatud kindlaks määramata eiramistele, vaid peab puudutama konkreetset eiramist( ).

80. Sätte sellist tõlgendust tundub muu hulgas kinnitavat artikli 3 lõike 1 esimese lõigu lugemine koosmõjus kolmanda lõiguga. Esimese lõiguga nähakse ette, et aegumistähtaeg „on neli aastat, alates artikli 1 lõikes 1 osutatud eeskirjade eiramise( ) toimepanekust”. Kolmanda lõiguga kehtestatakse, et aegumistähtaeg katkeb „eiramisega”( ) seotud juurdluse või kohtumenetluse algatamisest.

81. Minu arvates termini „eiramine” kasutamisega (ainsuses ja määratud vormis) aegumise alguskuupäeva (dies a quo) kindlaksmääramiseks ja katkemise mõiste määratlemiseks on ühenduse seadusandja kavatsenud rõhutada, et pädevate asutuste tegevus, mille eesmärk on kindlaks määramataeiramiste tuvastamine või nende suhtes menetluse algatamine, ei katkesta aegumist. Sellest tuleneb, et asjaomane toiming ei saa olla üldisest kontrollist teatamine, mis oma olemuselt puudutab kõikvõimalikke eiramisi üldiselt; selle asemel peab see olema toiming, mille eesmärk on selle kindla eiramise juurdlus või menetluse algatamine. Ei ole tähtis, kas seda tehakse kontrollist teatamise vormis või võetakse see vastu kontrolli ajal või pärast kontrolli, vaid oluline on, et oleks selge, et asjaomasel asutusel on kahtlused selle kindlaksmääratud tegevuse seaduslikkuse osas.

82. Teistsuguse tõlgendamise puhul on minu arvates oht minna vastuollu kõikidele aegumistähtaegadele omase „õiguskindluse tagamise funktsiooniga”.( )

83. Ma leian, et aegumistähtaeg, mida võib katkestada haldusotsusega, mis sarnaselt Handlbauer’ile saadetud teatega on seotud ettevõtja poolt suhteliselt pika ajavahemiku jooksul sooritatud tehingute kogumiga neid tehinguid eristamata, ei ole selle nõudega kooskõlas. See otsus muudaks nelja aasta jooksul küsitavaks selle ajavahemiku jooksul sooritatud kõik tehingud, mis tooks ettevõtjatele kaasa tõsiseid ebameeldivusi ja muudaks ettevõtjate jaoks eriti keeruliseks ühenduse toetuste raames tegevuse planeerimise ehk just sellise tegevuse, mida peaks selliste toetuste andmisega muutma kergemaks.

84. Kui lähtutakse minu poolt siin esitatud tõlgendusest, siis oleks ettevõtjatel võimalus ette näha, millised sooritatud tehingutest tuleks lugeda teatavas ajavahemikus lõplikeks ja milliste puhul pärast seda, kui nende puhul on eraldi kindlaks tehtud võimalik eiramine, võivad ametiasutused nõuda toetuse tagasimaksmist või määrata halduskaristuse.

85. Muuhulgas ei näi mulle, et selline lahendus põhjustaks pädevatele asutustele ülemääraseid pingutusi. Uue aegumistähtaja alustamine ei eelda, et ametiasutused eiramise tuvastaksid. Piisab, kui huvitatud isikule teatavaks tehtud otsuses osundatakse konkreetselt eiramisele, st ettevõtjale selgitatakse oma kahtlusi seoses kindla tegevuse seaduslikkusega.

86. Käesoleval juhul puudutas määruse nr 4045/89 alusel otsustatud kontrolli kohta Handlbauerile saadetud teade eranditult kõiki eksporditehinguid, mis toimusid 1996. aastal veise- ja sealihaturu ühise korralduse valdkonnas. Arvestades eespool toodud põhjendusi, ei olnud teade minu arvates selline, mis katkestaks 24. septembril nimetatud aastal antud eksporditoetuste tagasimaksmise aegumistähtaja.

87. Sellegipoolest ilmneb eelotsusetaotlusest, et kontroll, millest teatati 20. detsembril 1999 ja seejärel „viidi läbi aastal 2000 […] võimaldab sedastada, et liha ekspordi paljudel juhtudel( ) ei saanud tõendada kauba pärinemist ühendusest”. Näib, et teatele järgnes kontroll ja kontrolli tulemusel süüdistati Handlbauer’it mitmetes kindlates eiramistes, mille hulgas on ka käesolevas asjas käsitletav juhtum.

88. Seetõttu isegi kui vastab tõele, et asjaomane teatamine ei saanud 24. septembril 1996. aastal antud toetuse tagasimaksmise aegumistähtaega katkestada, võib selline mõju olla rikkumise märkamisel nimetatud kontrolli käigus. Sel kuupäeval tegi Austria ametiasutus otsuse, mis puudutas selle kindla rikkumise juurdlust, mis oli 20. jaanuari 2001. aasta otsuse aluseks. Siseriikliku kohtu ülesanne on siiski hinnata ja kontrollida, kas pädev asutus selgitas kontrolli käigus või pärast seda oma kahtlusi seoses eespool nimetatud eksporditoetuse andmise seaduslikkusega.

89. Arvestades eespool toodud põhjendusi, teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Unabhängiger Finanzsenat’ile, et vastavalt määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 kolmandale lõigule ei katkesta kindla eiramise suhtes menetluste algatamise aegumistähtaega teatamine sellisest kontrollist, mis vastavalt määrusele nr 4045/89 on otsustatud eiramise ohu ja eriti ühenduse finantshuve kahjustavate toimingute sageduse põhjal, kui nimetatud teade puudutab kõiki ettevõtja poolt mitme turukorralduse raames suhteliselt pika ajavahemiku jooksul sooritatud tehinguid ilma neid eristamata. Selleks, et aegumine katkeks, peab huvitatud isikule teatavaks tehtud otsuses osutama konkreetselt ühele või mitmele kindlale eiramisele.

V – Ettepanek

90. Arvestades eespool toodud põhjendusi, teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Unabhängiger Finanzsenat’ile, et:

1. Nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse nr 2988/95 artikli 3 lõige 1 on kohaldatav otsuste suhtes – nagu on vastu võetud käesoleval juhul –, milles kohustatakse tagasi maksma põhjendamatuks loetav makse ja määratakse karistus.

2. Nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse nr 2988/95 artikli 3 lõige 1 on liikmesriikides vahetult kohaldatav. Täpsemalt on selles sättes ette nähtud nelja-aastane aegumistähtaeg siseriiklike ametiasutuste, sealhulgas tolliametite poolt vahetult kohaldatav kõigis ühenduse poliitikaga hõlmatud valdkondades, välja arvatud juhul, kui ühenduse mõne valdkonna eeskirjad näevad ette lühema tähtaja (mis ei või olla alla kolme aasta) või siseriiklikud õigusnormid näevad ette pikema tähtaja.

3. Vastavalt määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 kolmandale lõigule kindla eiramise suhtes menetluste algatamise aegumistähtaega ei katkesta teatamine sellisest kontrollist, mis vastavalt määrusele nr 4045/89 on otsustatud eiramise ohu ja eriti ühenduse finantshuve kahjustavate toimingute sageduse põhjal, kui nimetatud teade puudutab kõiki ettevõtja poolt mitme turukorralduse raames suhteliselt pika ajavahemiku jooksul sooritatud tehinguid ilma neid eristamata. Selleks, et aegumine katkeks, peab huvitatud isikule teatavaks tehtud otsuses osundama konkreetselt ühele või mitmele kindlale eiramisele.