KOHTUJURISTI ETTEPANEK

NILS WAHL

esitatud 15. oktoobril 2015( )

Kohtuasi C‑268/14 P

Italmobiliare SpA

versus

Euroopa Komisjon

Apellatsioonkaebus – Tsemendi ja sellega seotud toodete turud – Nõukogu määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 18 lõige 3 – Komisjoni pädevus nõuda teavet – Teabenõude adressaat – Proportsionaalsus – Põhjendus – Õigus olla ärakuulatud

1. Millistel tingimustel ja milliste piirangutega võib komisjon oma otsuses nõuda ettevõtjatelt teavet liidu konkurentsieeskirjade võimaliku rikkumise uurimise käigus?

2. Need on sisulised põhiküsimused apellatsioonkaebuses, mille on esitanud Italmobiliare SpA (edaspidi „Italmobiliare” või „apellant”) Üldkohtu otsuse peale jätta rahuldamata hagi, milles paluti tühistada määruse (EÜ) nr 1/2003( ) artikli 18 lõike 3 alusel vastu võetud komisjoni otsus, milles nõuti sellelt äriühingult suures mahus teavet.

3. Suuresti samalaadsed küsimused on tekkinud veel kolmes apellatsioonkaebuses, mille on esitanud teised tsemenditurul tegutsevad äriühingud kolme Üldkohtu otsuse peale, millega nimetatud kohus jättis enamjaolt rahuldamata nende äriühingute hagid komisjoni otsuste peale, mis olid samasisulised Italmobiliare poolt vaidlustatuga. Ka nendes kolmes menetluses esitan ma täna oma ettepanekud.( ) Niisiis tuleks käesolevat ettepanekut lugeda koostoimes nende ettepanekutega.

I – Õiguslik raamistik

4. Määruse nr 1/2003 preambuli põhjenduses 23 on märgitud:

„Komisjonil peaks olema õigus nõuda kogu ühenduse territooriumil teavet, mida on vaja selleks, et tuvastada [ELTL artikli 101] alusel keelatud kokkuleppeid, otsuseid ja kooskõlastatud tegevust või [ELTL artikli 102] alusel keelatud turgu valitseva seisundi kuritarvitamist. Komisjoni otsust täitvaid ettevõtjaid ei saa sundida rikkumise toimepanekut tunnistama, kuid nad on kohustatud vastama faktilistele küsimustele ja esitama dokumente, isegi kui seda teavet võidakse rikkumise kindlakstegemisel kasutada nende või mõne teise ettevõtja vastu.”

5. Määruse nr 1/2003 artikli 18 („Teabe nõudmine”) asjakohases osas on sätestatud:

„1. Selleks, et täita käesoleva määrusega talle pandud ülesandeid, võib komisjon tavalise teabenõude või otsusega nõuda ettevõtjatelt ja ettevõtjate ühendustelt kogu vajalikku teavet.

2. Kui komisjon saadab ettevõtjale või ettevõtjate ühendusele tavalise teabenõude, märgib ta selles nõude õigusliku aluse ja eesmärgi, täpsustab, millist teavet nõutakse, ning määrab kindlaks teabe esitamise tähtaja ja artiklis 23 sätestatud sanktsioonid ebaõige või eksitava teabe esitamise eest.

3. Kui komisjon nõuab ettevõtjatelt ja ettevõtjate ühendustelt teavet oma otsusega, märgib ta selles nõude õigusliku aluse ja eesmärgi, täpsustab, millist teavet nõutakse, ning määrab kindlaks teabe esitamise tähtaja. Otsuses esitatakse ka teave artiklis 23 sätestatud sanktsioonide kohta ning teave artiklis 24 sätestatud sanktsioonide või nende kehtestamise kohta. Otsuses teavitatakse ka õigusest otsuse läbivaatamisele Euroopa Kohtus.

[…]”

II – Vaidluse taust

6. Aastatel 2008 ja 2009 viis komisjon määruse nr 1/2003 artikli 20 alusel läbi mitmeid kontrolle mitme tsemenditööstuses tegutseva äriühingu ruumides. Need kontrollid toimusid ka ruumides, mis kuulusid äriühingutele Italcementi Fabbriche Riunite Cemento SpA (edaspidi „Italcementi”), Ciments français SA, Ciment Calcia SA ja Ciment Belges SA, mida vaidlustatud kohtuotsuse kohaselt otseselt või kaudselt kontrollib apellant. Nende kontrollide järel esitati aastatel 2009 ja 2010 määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 2 alusel mitmeid teabenõudeid teiste hulgas Italcementile.

7. Komisjon teatas 4. novembri 2010. aasta kirjas Italcementile oma kavatsusest saata talle määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel teabe nõudmise otsus ja edastas talle küsimustiku projekti, kavatsedes selle küsimustiku otsusele lisada. Italcementi esitas komisjonile 2010. aasta 15. novembril ja 1. detsembril oma seisukohad.

8. Komisjon teatas 6. detsembril 2010 apellandile, et ta on otsustanud algatada määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 ja määruse (EÜ) nr 773/2004( ) artikli 2 alusel tema ja veel seitsme äriühingu vastu menetluse, kahtlustades, et on rikutud ELTL artiklit 101 seoses kolmandatest riikidest EMP‑sse importimise piirangutega, turu jagamisega, hindade kooskõlastamisega ja sellega seotud konkurentsivastase tegevusega tsemenditurul ja sellega seotud toodete turgudel.

9. Nõukogu määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel algatatud menetluses võttis komisjon 30. märtsil 2011 vastu otsuse K(2011) 2361 (lõplik) (juhtum 39520 – tsement ja sellega seotud tooted) (edaspidi „vaidlusalune otsus”).

10. Vaidlusaluses otsuses märkis komisjon, et vastavalt määruse nr 1/2003 artiklile 18 võib ta selleks, et täita nimetatud määrusega talle antud ülesandeid, tavalise teabenõude või otsusega nõuda ettevõtjatelt ja ettevõtjate ühendustelt kogu vajalikku teavet (vaidlusaluse otsuse põhjendus 3). Pärast märkimist, et Italcementile teatati komisjoni kavatsusest võtta vastu otsus määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel ja et apellant on esitanud oma seisukohad küsimustiku projekti kohta (vaidlusaluse otsuse põhjendused 4 ja 5), nõudis komisjon oma otsuses, et apellant ja tema tütarettevõtjad vastaksid I lisas olevale küsimustikule. On märkimist väärt, et I lisa koosnes 78 leheküljest ja 10 rühmast küsimustest. Suunised sellele küsimustikule vastuste andmiseks olid kirjas II lisas, vastuste mallid aga III lisas.

11. Samuti juhtis komisjon tähelepanu väidetavatele rikkumistele (vaidlusaluse otsuse põhjendus 2), mida ta kirjeldas järgmiselt: „Väidetavad rikkumised puudutavad kaubandusvoogude piiranguid Euroopa Majanduspiirkonnas (edaspidi „EMP”), sealhulgas piiranguid toodete impordile EMP‑sse kolmandatest riikidest, turu jagamist, hindade kooskõlastamist ja sellega seotud konkurentsivastast tegevust tsemenditurul ja sellega seotud toodete turgudel.” Viidates nõutava teabe laadile ja mahule ning konkurentsinormide väidetavate rikkumiste raskusele, pidas komisjon kohaseks anda apellandile teabenõudele vastamiseks aega kaksteist nädalat. [Siin ja edaspidi on vaidlusalust otsust tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]

12. Vaidlusaluse otsuse resolutsioon on sõnastatud järgmiselt:

„Artikkel 1

Italmobiliare SpA esitab koos tema Euroopa Liidus asuvate ja tema otsese või kaudse kontrolli all olevate tütarettevõtjatega käesoleva otsuse I lisas nimetatud teabe otsuse II ja III lisas nõutud vormis kaheteistkümne nädala jooksul alates käesoleva otsuse teatavakstegemisest. Kõik lisad moodustavad käesoleva otsuse lahutamatu osa.

Artikkel 2

Käesolev otsus on adresseeritud Italmobiliare SpA‑le koos tema Euroopa Liidus asuvate ja tema otsese või kaudse kontrolli all olevate tütarettevõtjatega.”

13. 2011. aasta 27. juunil ja 11. juulil esitas apellant oma vastused komisjoni saadetud küsimustikule.

III – Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus

14. Italmobiliare nõudis 8. juunil 2011 esitatud hagis Üldkohtult vaidlusaluse otsuse tühistamist.

15. Üldkohus jättis 14. märtsi 2014. aasta otsusega Italmobiliare SpA vs. komisjon, T‑305/11, (edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus”)( ) hagi rahuldamata ja mõistis kohtukulud välja Italmobiliarelt.

IV – Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded

16. Euroopa Kohtule 26. mail 2014 esitatud apellatsioonkaebuses palub Italmobiliare Euroopa Kohtul:

– tühistada otsus kohtuasjas T‑305/11 ja tühistada vaidlusalune otsus;

– määrata vajalikud ja sobivad menetlust korraldavad meetmed või menetlustoimingud, mis on ette nähtud Euroopa Kohtu kodukorra artiklites 62 ja 64;

– mõista nii esimese astme menetluses kui ka apellatsioonimenetluses kantud kohtukulud välja komisjonilt;

– teise võimalusena saata kohtuasi tagasi Üldkohtusse uue otsuse tegemiseks.

17. Komisjon omalt poolt palub Euroopa Kohtul:

– jätta apellatsioonkaebus rahuldamata;

– teise võimalusena kinnitada vajalikus ulatuses vaidlusaluse otsuse õiguspärasust;

– mõista kohtukulud välja Italmobiliarelt.

V – Hinnang apellatsioonkaebuse väidetele

18. Apellatsioonkaebuses esitab Italmobiliare viis väidet. Laias laastus on need väited seotud sellega, kas Üldkohus tõlgendas õigesti komisjoni pädevust nõuda määruse nr 1/2003 alusel teavet.

19. Peamisi õigustloovaid norme ja kohtupraktikat seoses komisjoni pädevusega teavet nõuda käsitlen oma ettepanekus kohtuasjas HeidelbergCement vs. komisjon,( ) mille esitan samuti täna.

20. Seda arvestades asun hindama apellandi esitatud apellatsioonkaebuse väiteid.

A – Otsuse adressaat

1. Poolte argumendid

21. Apellatsioonkaebuse esimeses väites leiab Italmobiliare, et Üldkohus tõlgendas ja kohaldas määruse nr 1/2003 artiklit 18 vääralt, sest ta järeldas, et komisjon võis vaidlusaluses asjas saata teabenõude ainult finantsvaldusettevõtjale, kuigi ei olnud tõendatud, et ta Italcementi kontrollis. Lisaks väidab apellant, et rikutud on õiguspärase ootuse põhimõtet, sest varasemas kirjavahetuses oli komisjon täheldanud, et artikli 18 lõike 3 alusel tehtava otsuse adressaat on Italcementi. Lõpuks väidab apellant, et rikutud on diskrimineerimise keelu põhimõtet – nimelt oli ta asjassepuutuvas uurimises ainus finantsvaldusettevõtja, kellele adresseeriti artikli 18 lõike 3 alusel tehtud otsus, kuigi sama uurimise all olevate teiste kontsernide ülesehitus tipnes samuti finantsvaldusettevõtjaga.

22. Komisjon väidab vastu, et apellatsioonkaebuse selle väite esimene osa on vastuvõetamatu, sest selles tõstatatakse faktiküsimusi, ja et igal juhul annab määruse nr 1/2003 artikli 18 lõige 3 komisjonile pädevuse nõuda teavet ükskõik kellelt, kui ta mõistlikult usub, et selle isiku valduses võib olla asjassepuutuvat teavet. Komisjon lisab, et Italmobiliaire ei saa teha kindlaid järeldusi sellest, et küsimustiku projekt saadeti Italcementile, ja et ta ei andnud Italcementile tulevase otsuse adressaadi suhtes selgeid ja tingimusteta kinnitusi.

2. Hinnang

23. Oma apellatsioonkaebuse esimeses väites heidab apellant Üldkohtule ette kolme erinevat rikkumist seoses järeldusega, et vaidlusaluse otsuse võis õiguspäraselt apellandile adresseerida.

24. Enne kui ma käsitlen väite kõige keerukamat osa – milleks on see, kas ettevõtja võib olla niisuguse teabenõude adressaat, mis peamiselt puudutab teise ettevõtja tegevust, milles esimene ettevõtja on aktsionär –, analüüsin ma apellatsioonkaebuse esimese väite teisi osi.

25. Alustuseks leian ma, et Üldkohus ei rikkunud õigusnormi, järeldades et apellant ei saanud komisjonilt täpseid, tingimusteta ja ühtelangevaid kinnitusi selle kohta, et määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel vastu võetava tulevase otsuse adressaat saab olema Italcementi. Esiteks oli Italcementile 4. novembril 2010 saadetud küsimustik ainult komisjoni teenistuste koostatud projekt, mille eesmärk oli võimaldada komisjonil saada kommentaare, et lõpliku küsimustiku tekst paremaks muuta. See et komisjon ainult konsulteerib, ei tähenda iseenesest, et ta on kohustatud artikli 18 lõike 3 alusel õiguslikult siduva otsuse vastu võtma.( ) Igal juhul ei saanud küsimustiku projekti teksti mõista nii, et see välistas võimaluse, et artikli 18 lõike 3 alusel vastuvõetava otsuse adressaadiks on ettevõtjad, kes kuuluvad samasse kontserni või kellel on Italcementiga sarnane kontsernisuhe. Teiseks, asjaolu, et apellant oli menetluse alustamise otsuse adressaat – mis võeti vastu vaid paar päeva pärast seda, kui Italcementile oli saadetud küsimustiku projekt −, välistab võimaluse, et kinnitused, mille kohta apellant võib väita, et ta on need komisjonilt selles küsimuses saanud, oleksid võinud olla „täpsed, tingimusteta ja ühtelangevad” õiguspärase ootuse teemalise Euroopa Kohtu praktika tähenduses.( )

26. Mis puudutab väidetavat diskrimineerimist, siis ma ei usu, et see etteheide on põhjendatud. Nagu ma järgmistes punktides selgitan, annab määruse nr 1/2003 artikli 18 lõige 3 komisjonile pädevuse nõuda teavet ükskõik milliselt ettevõtjalt, kellel komisjoni arvates on tema uurimist puudutavat teavet. Seega ei ole üldjuhul asjassepuutuv see, milline on teabenõude adressaadiks oleva ettevõtja tegevuse laad. Järelikult ei oma mingit tähtsust see, kas Italmobiliaret koheldi erinevalt võrreldes teiste ettevõtjatega, kes olid samuti finantsvaldusettevõtjad. Nimelt ei saa välistada, et küsimuse seisukohast, kas neil on komisjoni küsitud teavet, võisid need äriühingud olla Italmobiliarest erinevas olukorras. Toimikus ei ole midagi niisugust, mis oleks lubanud Üldkohtul sellest aspektist Italmobiliaret nende äriühingutega tegelikult võrrelda.

27. Eeltoodut arvestades analüüsin ma nüüd seda, mis minu arvates on apellatsioonkaebuse esimese väite võtmeküsimus − kas komisjonil oli vaidlusaluses asjas õigus saata teabenõude otsus äriühingule, kes oli ELTL artikli 101 rikkumises kahtlustatava äriühingu aktsionär.

28. See küsimus – mis on õigusküsimus ja seega edasi kaevatav − tuleneb asjaolust, et apellandi hinnangul tegutses ta vaidlusaluse otsuse vastuvõtmise ajal ainult „finantsvaldusettevõtjana”. Apellandi kinnitusel ei ole vaidlusaluses otsuses ega vaidlustatud kohtuotsuses tõendatud, et see valdusettevõtja kontrollis Italcementi kontserni kuuluvaid äriühinguid. Kuna see tõendatud ei olnud, ei olnud apellandi hinnangul ka mõistlik arvata, et temal võib olla uurimisse puutuvat teavet.

29. Antud küsimuses tuleb arvestada sellega, et määruse nr 1/2003 artikli 18 kohaselt võib komisjon adresseerida teabenõude igale ettevõtjale, kellel võib olla asjassepuutuvat teavet, olenemata sellest, kas ettevõtja rikkumises osales.

30. Komisjonil on talle määrusega nr 1/2003, sealhulgas selle määruse artikliga 18 antud pädevuse toestamisel suur kaalutlusõigus. Tema kaalutlusõigus ei ole aga piiramatu. Nimelt tuleb komisjonil oma uurimispädevuse teostamisel järgida õiguse üldpõhimõtteid ja liidu õigusega tunnustatud põhiõigusi.( ) Need piirid ei puuduta minu hinnangul mitte ainult niisuguseid aspekte nagu nõutud teabe kogus või tähtaeg, mille jooksul see teave tuleb esitada, vaid ka selle ettevõtja valikut, kellele teabenõue adresseeritakse.

31. Mulle näib, et käsitletavas asjas on eriti asjakohased kolm õiguse üldpõhimõtet.

32. Esiteks on vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale proportsionaalsuse põhimõte liidu õiguse üldpõhimõte, mis nõuab, et liidu õigusnormide kaudu rakendatavad meetmed oleksid vastava õigusaktiga taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale sellest, mis on nende saavutamiseks vajalik.( ) Kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet, ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega.( ) Liidu konkurentsiõiguse normide kontekstis on Euroopa Kohus juba otsustanud, et uurimine on ebaproportsionaalne, kui see kujutab endast üleliigset ja seetõttu lubamatut asjassepuutuva ettevõtja õiguste riivet.( )

33. Teiseks nähtub selgelt Euroopa Kohtu praktikast, et liidu õiguse üldpõhimõtteks olev õiguskindluse põhimõte nõuab, et iga liidu õigusnorm, eriti kui sellega kehtestatakse või võimaldatakse kehtestada karistusi, oleks selge ja täpne, et puudutatud isikud saaksid ühemõtteliselt aru sellest normist tulenevatest õigustest ja kohustustest ja et nad võiksid tegutseda vastavalt olukorrale.( )

34. Kolmandaks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et komisjon on liidu konkurentsiõiguse normide kahtlustatavat rikkumist käsitlevas haldusmenetluses kohustatud järgima õigust heale haldusele, mis on sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 41.( ) See õigus hõlmab muu hulgas liidu asutuste kohustust „põhjendada oma otsuseid”.

35. Ma leian, et käsitletavas asjas on komisjoni otsus nende kolme üldpõhimõtte seisukohast küsitav.

36. Esiteks, mis puudutab proportsionaalsuse põhimõtet, siis märgin ma, et vaidlus puudub selles, et Italmobiliare uurimise esemeks olevatel turgudel ei tegutsenud. Samuti ei ole vaidlust selle üle, et komisjonil oli väga täpne ülevaade nendest ettevõtjatest, keda konkreetselt Italmobiliare kontserni sees kahtlustati liidu konkurentsiõiguse normide rikkumises. Nimelt teostati novembris 2008 nendest äriühingutest neljas kohapealseid kontrolle. Liiatigi oli Italcementi aastatel 2009 ja 2010 mitme teabenõude adressaat; samuti saadeti talle 4. novembril 2010 küsimustiku projekt. Oluline on, et vaidlusaluses otsuses endas ei keskendutud mitte Italmobiliare tegevusele, vaid see puudutas peamiselt nende teiste äriühingute tegevust.

37. Isegi eeldades, et Italmobiliare valduses oli küsitud teavet või et tal oli sellele vähemalt juurdepääs, näib mulle, et esitatav teave oleks igal juhul olnud pärit allikast, mida saab pidada vaid „paremuselt teiseks”. Teisisõnu oleks nõutud teave igal juhul esitatud ettevõtja poolt, kes ei olnud see, kellelt see teave pärines ja kes eeldatavalt selle koostas.

38. Seda arvestades on minu meelest ebaselge, miks komisjon ei adresseerinud vaidlusalust otsust mitte nendele ettevõtjatele, kes – ma kordan – olid hästi teada, vaid hoopis apellandile. Näib ilmne, et teavet said kergemalt ja valmis kujul esitada need äriühingud.

39. Olgu kuidas on, ent kui vaidlusaluse otsuse apellandile adresseerimise põhjus oli andmete saamine kõigilt Italmobiliare kontserni kuuluvatelt ettevõtjatelt kokkupanduna ühte andmepaketti, ei arva ma, et see põhjus on õiguspärane. Nagu ma üksikasjalikult selgitasin oma ettepanekus kohtuasjas HeidelbergCement, ei luba määruse nr 1/2003 artikli 18 lõige 3 komisjonil teabenõude adressaadilt nõuda asja uurimist puudutavate ülesannete täitmist ja järelikult peaks neid põhimõtteliselt täitma komisjoni personal.( )

40. Edasi väidab apellant minu meeles veenvalt, et ei saa lihtsalt eeldada, nagu komisjon näib tegevat, et pelgalt esindatuse tõttu kapitalis oli tal „kontroll” nende äriühingute üle ja see omakorda tähendas, et küsitud teave oli tema valduses või et ta sai seda kergelt ja valmis kujul saada. Isegi kui eeldada, et apellandil võis kontsernistruktuuri sidemete kaudu olla sellele teabele juurdepääs, on igal juhul raske vastu vaielda asjaolule, et nõutud teabe kokkukogumine, töötlus ja esitamine muutus keerulisemaks, aeganõudvamaks ja kallimaks. Samal ajal muutus raskemaks Italcementi kaitseõiguste, sealhulgas õiguse iseenda vastu ütlusi mitte anda teostamine, sest neid õigusi tuli teostada läbi Italmobiliare filtri.

41. See kehtib eriti käsitletavas asjas, sest vaidlusaluses otsuses oli äärmiselt palju küsimusi, mis puudutasid väga erinevaid teemasid ja nõudsid vastamisel väga suurt üksikasjalikkust.( ) Minu arvates ei saanud komisjon mõistlikult eeldada, et apellandil, kes oli ainult finantsvaldusettevõtja, oleks juba see teave olemas. Samuti ei saanud ta eeldada, et finantsvaldusettevõtja personal selle teabe kokku paneks ja esitaks sama tõhusalt ja kiiresti kui seda oleks teinud nende äriühingute personal, kellelt see teave tegelikult pärines.

42. Liiatigi oli kolm varasemat määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel esitatud teabenõuet adresseeritud Italcementile, kes nendele nõuetekohaselt vastas. Üldkohus leidis, et vaidlusaluse otsuse mitu küsimust puudutasid sama teavet, mida oli varem juba küsitud artikli 18 lõike 2 alusel.( ) Mulle näib ebaloogiline, et otsust, milles suures ulatuses küsitakse uuesti juba esitatud teavet selleks, et see teave koostataks erinevas vormingus,( ) või et seda täiendataks lisadetailidega,( ) ei adresseerita samale ettevõtjale, kellele saadeti eelmised teabenõuded.

43. Lisaks, kuna nõutud teabe esitamisel tuli järgida äärmiselt keerukat ja ranget vormingut, tõi vaidlusalune otsus kaasa kindlasti suure kulu.( ) Raske on ette kujutada mingit õiguspärast põhjendust sellele, miks pidi neid kulusid kandma uurimise all olevate äriühingute aktsionäridest ainult üks.

44. Seda arvestades tundub mulle, et vastuvõetud otsuse adresseerimist uurimise all olevatele äriühingutele saab pidada vähem koormavaks meetmeks, eelkõige apellandile.

45. Teiseks, õiguskindluse põhimõtte suhtes leian, et see, et komisjon ei võtnud selget ja ühemõttelist seisukohta küsimuses, milline on uurimise all olev ettevõtja – nagu ma näitasin käesoleva ettepaneku punktides 25 ja 37 −, oli asjaolu, mis võis tekitada apellandis ebakindlust.

46. Samuti tuleb selle kohta märkida, vaidlusaluse otsuse artiklis 1 on märgitud, et „Italmobiliare SpA esitab [teabe] koos tema Euroopa Liidus asuvate ja tema otsese või kaudse kontrolli all olevate tütarettevõtjatega […]”. Lisaks oli selle otsuse artikkel 2 sõnastatud järgmiselt: „[k]äesolev otsus on adresseeritud Italmobiliare SpA‑le koos tema Euroopa Liidus asuvate ja tema otsese või kaudse kontrolli all olevate tütarettevõtjatega”. Komisjon ei selgitanud aga, kuidas tuleb otsese või kaudse kontrolli kontseptsioonist aru saada.

47. Selgelt ei saa neid sätteid tõlgendada seda tähendavana, et õiguslik kohustus esitada nõutud teavet laieneb veel mõnele muule ettevõtja peale Italmobiliare: niisugune kohustus (mille täitmist tagavad rahalised karistused) ei saa loogiliselt kohalduda ettevõtjatele, mida ei ole identifitseeritud või mida ei saa kergelt identifitseerida. Ent Italmobiliarelt nõuti teabe esitamist ettevõtjate kohta, mille arvus ja isikus ei saanud ta kindel olla.

48. Teadaolevalt võib mõiste „kontroll” liidu konkurentsiõiguse normide tähenduses mõnikord olla suhteliselt ebaselge. Mõistet „kontroll” kasutatakse liidu koondumiste kontrolli valdkonna normide kontekstis.( ) Samas kasutatakse ELTL artiklite 101 ja 102 kohaldamise menetluste kontekstis sageli mõistet „üks majandusüksus”. See väljendub liidu kohtute rohkes kohtupraktikas emaettevõtjate vastutuse kohta tütarettevõtjate toime pandud kartellirikkumiste puhul; ka see kohtupraktika põhineb kontseptsioonil, et emaettevõtjad saavad tütarettevõtjaid „kontrollida”. Lisaks eksisteerivad siseriiklikud ja rahvusvahelised raamatupidamisstandardeid käsitlevad reeglid, mis kehtestavad nõuded, mis võivad näha ette samasse kontserni kuuluvate erinevate äriühingute raamatupidamisaruannete konsolideerimise kohustuse.

49. Eeltoodut arvestades ja kuna komisjon ei ole selgelt välja toonud, kuidas apellant pidi mõistma viidet tema „Euroopa Liidus asuvatele ja tema otsese või kaudse kontrolli all olevatele tütarettevõtjatele”, leian ma, et vaidlusalune otsus võis tekitada apellandis õiguslikku ebakindlust.

50. Käesolevas asjas oli see eriti problemaatiline, kuna apellant pidi vaidlusaluse otsuse adressaadina seda otsust määruse nr 1/2003 artiklites 23 ja 24 sätestatud rahaliste karistuste ähvardusel järgima. Karistuse ähvardust toonitati ka vaidlusalusele otsusele lisatud küsimustiku tekstis, milles oli märgitud, et esitatud teavet võib pidada ebakorrektseks või eksitavaks isegi siis, kui seda lihtsalt ei esitata kooskõlas vaidlusaluse otsuse II ja III lisas sätestatud määratluste ja suunistega.( )

51. Kolmandaks, mis puudutab õigust heale haldusele − ulatuses, milles see käesolevas asjas lisab midagi sellele, mis tuleneb juba otse ELTL artiklist 296 −, siis märgiksin, et komisjon ei andnud selget vastust, miks küsiti teavet apellandilt, mitte otse uurimise all olevatelt äriühingutelt. Seetõttu oli Italmobiliarel keeruline mõista põhjuseid, miks otsus adresseeriti talle, mitte nendele äriühingutele. Seda probleemi võimendas veelgi asjaolu, et vaidlusaluse otsuse põhjendus oli üldsõnaline ja lühike.( )

52. Eeltoodut arvestades arvan ma, et apellatsioonkaebuse esimese väite esimene osa on põhjendatud ning et vaidlustatud kohtuotsus tuleb selles osas tühistada.

B – Teabenõude eesmärk

1. Poolte argumendid

53. Apellatsioonkaebuse teises väites leiab Italmobiliare, et Üldkohus rikkus õigusnormi ELTL artikli 296 väära tõlgendamise tõttu seoses põhjendustega, mis peavad sisalduma määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel vastu võetavas otsuses. Lisaks kritiseerib apellant Üldkohut seetõttu, et ta lükkas ilma kohase selgituseta tagasi tema argumendi komisjoni rikkumise kohta, mille viimane olevat toime pannud siduva teabenõude vastuvõtmise tõttu artikli 18 lõike 3 alusel, selle asemel et saata tavaline nõue sama artikli lõike 2 alusel.

54. Komisjon väidab, et apellatsioonkaebuse see väide tuleb tagasi lükata. Ta rõhutab, et ajal, mil vaidlusalune otsus vastu võeti, oli menetlus alles varajases staadiumis. Teabenõue ei saa olla nii üksikasjalik, kui peab olema otsus, mis uurimise lõpus vastu võetakse. Komisjon lisab ka, et määruse nr 1/2003 artikli 18 lõige 3 ei nõua, et komisjon selgitaks põhjuseid, miks ta langetas valiku siduva otsuse vastuvõtmise kasuks tavalise teabenõude esitamise asemel.

2. Hinnang

55. Kõigepealt meenutaksin, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad liidu institutsioonide aktide põhjendused, mida nõuab ELTL artikkel 296, olema käsitletava õigusakti suhtes asjakohased ning nendest peab selgelt ja üheselt mõistetavalt ilmnema õigusakti vastu võtnud institutsiooni arutluskäik nii, et huvitatud isikutel oleks võimalik võetud meetme põhjendusi mõista ja liidu kohtutel oleks võimalik kontrollida nende õiguspärasust. Põhjendamisnõuet tuleb hinnata kõiki juhtumi asjaolusid arvestades. Põhjendustes ei ole vaja näidata kõiki asjassepuutuvaid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, kuna põhjenduste vastavust ELTL artikli 296 nõuetele tuleb hinnata mitte ainult nende sõnastuse, vaid ka konteksti ja kõikide kõnealust küsimust reguleerivate õigusnormide põhjal. ( )

56. Seoses otsustega, millega korraldatakse kontroll määruse nr 1/2003 artikli 20 alusel, on Euroopa Kohus hiljuti kinnitanud, et komisjon ei ole kohustatud edastama niisuguste otsuste adressaatidele kogu tema käsutuses olevat teavet eeldatavate rikkumiste kohta ega neid rikkumisi täpselt õiguslikult analüüsima, tingimusel et ta näitab selgelt, milliseid eeldatavaid faktilisi asjaolusid ta kontrollida kavatseb. Kuigi komisjon peab nii täpselt kui võimalik ära näitama, milliseid tõendeid ta otsib, ja küsimused, millega uurimine on seotud, ei tule kontrolliotsuses tingimata täpselt piiritleda asjaomast turgu, eeldatavate rikkumiste õiguslikku laadi ega ajavahemikku, mille jooksul need rikkumised toime pandi, tingimusel et kontrolliotsuses on näidatud eespool nimetatud põhilised asjaolud. Harilikult kontrollitakse asjaolusid uurimise algul ja seetõttu ei ole komisjonil selles menetlusjärgus veel täpset teavet nende aspektide kohta. Kontrolli eesmärk ongi koguda kahtlustatava rikkumise kohta tõendeid, et komisjon saaks oma kahtlustele kinnitust ja anda konkreetsema õigusliku hinnangu.( )

57. Mulle näib, et need põhimõtted on mutatis mutandis kohaldatavad otsustele, millega nõutakse määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel teavet. On ilmne, et mõlemat liiki meetmetel on sama eesmärk: selgitada välja faktilised asjaolud. Kuigi need kaks sätet ei ole sõnastatud täpselt ühtemoodi, näib nende suhteline sarnasus toetavat nende ühetaolist tõlgendamist. ( )

58. Niisuguses kontekstis seisneb keskne küsimus selles, kas Üldkohus on õigesti uurinud vaidlusaluses otsuses sisalduvate põhjenduste piisavust. Teisisõnu on küsimus järgmine: kas kõnesolevad põhjendused on – arvestades, millises menetlusjärgus vaidlusalune otsus vastu võeti – piisavalt selged ühelt poolt selleks, et adressaat saaks kasutada oma kaitseõigusi ja hinnata oma kohustust komisjoniga koostööd teha, ning teiselt poolt selleks, et võimaldada kontrolli liidu kohtutes?

59. Minu arvates tuleb sellele küsimusele vastata eitavalt.

60. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 68 märgib Üldkohus, et vaidlusaluse otsuse põhjendused olid koostatud „väga üldiselt, mistõttu suurem üksikasjalikkus oleks kindlasti kasuks tulnud ja [otsus väärib] selles suhtes kriitikat”. Minu arvates oleks vaevalt võimalik sellele vastu vaielda: õigupoolest on need põhjendused kolmes aspektis liiga üldised. Pean silmas iseäranis eeldatavate rikkumiste kirjeldusi, nende geograafilist ulatust ning rikkumisega seotud tooteid.

61. Eeldatavaid rikkumisi puudutavas osas on vaidlusaluse otsuse põhjenduses 2 märgitud: „[v]äidetavad rikkumised puudutavad kaubandusvoogude piiranguid […], sealhulgas impordipiiranguid […], turu jagamist, hindade kooskõlastamist ja nendega seotud konkurentsivastast tegevust”. See võimalike rikkumiste kirjeldus näib mitte üksnes võrdlemisi ebamäärane („kaubandusvoogude piirangud”, „sealhulgas impordipiirangu[d]”), vaid ka kõikehõlmav („nendega seotud konkurentsivasta[ne] tegevu[s]”). Viidetest „turu jagamisele” ja „hindade kooskõlastamisele” – mis on nii üldised – ei ole palju abi komisjoni poolt kahtlustatava tegevuse laadi täpsemal piiritlemisel. Tegelikult hõlmab ju enamik kartelle turu jagamist ja hindade kindlaksmääramist. Praktikas näib see kirjeldus hõlmavat valdavat enamikku ELTL artikliga 101 keelatud kokkuleppeliike.

62. Eeldatavate rikkumiste geograafilist ulatust puudutavas osas on vaidlusaluses otsuses mainitud kaubandusvoogude piiranguid EMP‑s, sealhulgas EMP‑välistest riikidest saabuva impordi piiranguid EMP‑s. Tõepoolest ei ole artikli 18 alusel vastu võetavas otsuses vaja asjaomast turgu geograafiliselt määratleda,( ) ent mingi viide vähemalt mõnele mõjualusele riigile oleks pidanud võimalik olema. Muu hulgas ei selgu, kas võimalik mõjualune turg on kogu EMP või kõigest selle osad ja kui, siis millised.

63. Lõpuks on vaidlusalune otsus veelgi raskemini mõistetav selles osas, mis puudutab selgitusi uurimisaluste toodete kohta. Praktikas on asjaomase tootena näidatud ainult tsement, sest otsus viitab – muude toodete osas – „[tsemendiga] seotud toodete turgudele”. Seegi kirjeldus on mitte ainult äärmiselt ebamäärane (kui tihedalt tsemendiga „seotud” peavad need tooted olema?), vaid hõlmab ka kõiki apellandi (kui müüja või ostja) tegevusvaldkonda kuuluvate toodete liike.

64. Üldkohtu sõnul( ) leevendab üksikasjade nappust vaidlusaluses otsuses osalt see, et seal viidatakse otseselt komisjoni otsusele menetluse algatamise kohta, kus oli lisateavet seoses eeldatavate rikkumiste geograafilise ulatuse ja mõjualuste toodete liikidega.

65. Apellant ei nõustu, et vaidlusaluse otsuse puudusi saab heastada pelgalt viide varasemale otsusele, ja märgib, et igal juhul napib üksikasjalikkust samamoodi ka menetluse algatamise otsuses.

66. Minu arvates peaksid liidu aktid, kus kehtestatakse füüsiliste isikute või ettevõtjate erasfääri riivavaid kohustusi, mille järgimata jätmise korral võidakse määrata suuri rahatrahve, põhimõtteliselt sisaldama iseseisvat põhjendust.( ) On tõesti oluline, et need isikud või ettevõtjad saaksid mõista selle akti põhjusi ilma ülemääraste tõlgendamispingutusteta,( ) et oma õigusi tõhusalt ja õigel ajal teostada. Eriti on see nii aktide puhul, milles on otseselt viidatud varasematele aktidele, mis sisaldavad teistsuguseid põhjendusi. Igasugune tähenduslik erinevus kahe akti vahel võib põhjustada adressaadile ebaselgust.

67. Sellegipoolest olen seisukohal, et käesolevas asjas, mis on erand, märkis Üldkohus õigesti, et vaidlusaluses otsuses sisalduvaid põhjendusi võib lugeda koostoimes menetluse algatamise otsuse põhjendustega. Need kaks otsust võeti vastu ühe ja sama uurimise raames ning on selge, et need käsitlevad ühtesid ja samu eeldatavaid rikkumisi. Samuti võeti need vastu väikese ajalise vahega. Mis olulisemgi, nende kahe otsuse põhjenduste vahel ei näi olevat tähenduslikke erinevusi. Sellepärast asun seisukohale, et käesolevas asjas võiks esimest otsust pidada teise otsuse „kontekstiks”, mida adressaat ei saanud tähele panemata jätta.( )

68. Kui ka on tõsi, et esimeses otsuses oli eeldatavate rikkumiste geograafilist ulatust üksikasjalikumalt kirjeldatud (loetledes liikmesriigid, kes võisid olla mõjutatud), ei olnud see sama täpne nende rikkumiste laadi ja mõjualuste toodete osas. Muu hulgas hõlmab selle otsuse leheküljel 4 joonealuses märkuses näidatud mõiste „tsement ja sellega seotud tooted” selgitus väga paljude eri toodete kogumit.

69. Samas olen seisukohal, et isegi kui põhjendused võivadki teatavates aspektides liiga üldised või mõneti ebamäärased olla, ei tähenda see otsuse tühisust, kui otsuse ülejäänud osa võimaldab adressaadil ja liidu kohtutel piisava täpsusega mõista, millist teavet komisjon soovib ja mis põhjustel.( ) Esitatud küsimuste sisu võib kas või kaudselt või vihjamisi anda selgust juurde põhjendustele, mida koostades ei ole oldud nõuetekohaselt täpsed. Lõppude lõpuks avaldub väga täpsetes ja suunatud küsimustes paratamatult komisjoni uurimise ulatus. Eriti näib see olevat nii aktidega, mis on vastu võetud varajases menetlusjärgus, mil uurimise ulatus ei ole veel täielikult ja lõplikult paigas ning võib seejärel kogutud teabe põhjal õigupoolest tulevikus kitsendamist või laiendamist vajada.

70. Käesolevas asjas aga on tegelikult vastupidi. Italmobiliarele esitatud küsimused on erakordselt arvukad ja käsitlevad väga mitmesugust teavet. Minu arvates on äärmiselt keeruline leida mingit ühendavat joont paljude küsimustikus sisaldunud küsimuste vahel.( ) Liiati näib, et mõned esitatud küsimused ei ole täielikus kooskõlas varem menetluse algatamise otsuses märgituga: näiteks kolmas ja neljas küsimus (mis käsitlevad iseäranis suurt hulka teavet rohkem kui aastakümne kohta) ei piirdu ainult nende liikmesriikidega, millele on menetluse algatamise otsuses osutatud kui niisugustele, mis võivad olla asjaga seotud.

71. Kui neid küsimusi ühendav joon peaks juhtumisi olema täielik ettevõtja tulude ja kulude struktuuri kajastus, mida komisjon saaks ökonomeetrilistel meetoditel uurida (võrreldes seda teiste tsemenditööstuses tegutsevate äriühingute omaga), võiks küsida, kas niisugune lai ja kõikehõlmav teabenõue on artikli 18 kohaselt üldse asjakohane. Kui komisjonil ei ole konkreetseid märke, mis osutavad karistatavale tegevusele, millele niisugune analüüs võiks vajalikku tõendust pakkuda, näib selline teabenõue asjakohasem majandussektoritega seotud uurimiste puhul, mida käsitleb määruse nr 1/2003 artikkel 17.

72. Nendel asjaoludel olen apellandiga nõus, et komisjoni teabenõude eesmärk ei olnud piisavalt selge ega üheselt mõistetav. Seetõttu oli asjaomasel ettevõtjal ülemäära keeruline mõista eeldatavaid rikkumisi, et hinnata, mil määral on ta kohustatud komisjoniga koostööd tegema, ja vajaduse korral teostada oma kaitseõigusi, näiteks keeldudes vastamast küsimustele, mida ta peab õigusvastaseks. Seda enam, et teatavad küsimused puudutasid teavet, mis ei seisnenud pelgalt faktides, vaid hõlmasid ka väärtushinnanguid,( ) teised küsimused aga olid suhteliselt ebamäärased.( ) Nende küsimuste puhul ei saanud apellant hõlpsasti välistada ohtu, et ta annab ütlusi iseenda vastu.( )

73. Seda üksikasjade puudust ei saa õigustada – nagu komisjon püüab – sellega, et vaidlusalune otsus võeti vastu varases uurimisjärgus. See otsus tehti ju teatavaks peaaegu kolm aastat pärast seda, kui uurimine oli alanud. Selle aja jooksul oli läbi viidud mitu kontrolli ning komisjon oli juba esitanud väga üksikasjalikud teabenõuded, millele asjaomased ettevõtjad olid vastanud. Tegelikult asus komisjon mõni kuu enne vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist seisukohale, et on kogunud piisavalt tõendeid menetluse algatamiseks määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 ja määruse nr 773/2004 lõike 2 alusel. Need tõendid pidanuksid võimaldama komisjonil vaidlusalust otsust üksikasjalikumalt põhjendada.

74. Nõustun komisjoniga, et põhjendamisel nõutav üksikasjalikkus oleneb muu hulgas teabest, mis komisjonil on, kui ta artikli 18 alusel otsuse vastu võtab.( ) Minu arvates tähendab see siiski igal juhul, et põhjendus, mis võib olla lubatav uurimise algul tehtavas otsuses (s.o otsuses, millega nõutakse ettevõtjalt allumist artikli 20 alusel läbi viidavale kontrollile või kõige esimeses otsuses nõuda teavet artikli 18 lõike 3 alusel), ei pruugi olla samamoodi lubatav otsuses, mis võetakse vastu palju hilisemas uurimisjärgus, mil komisjonil on eeldatavate rikkumiste kohta rohkem teavet.

75. Nendel asjaoludel pean vabandamatuks, et hoolimata komisjonile eelnenud aastate jooksul juba antud teabest ja muudest jõupingutustest, mis vaidlusaluse otsusega kaasnesid, jäeti Italmobiliare seoses komisjoni uurimise täpse ulatusega ikkagi teadmatusse.

76. Peale selle arvan, et apellandil on õigus, et vaidlusaluse otsuse õiguspärasuse kontroll liidu kohtutes on muudetud oluliselt keerulisemaks. Nagu olen üksikasjalikumalt selgitanud oma ettepanekus kohtuasjas HeidelbergCement,( ) on Euroopa Kohtul keeruline kontrollida teatavate nõutud andmete vajalikkust või teabenõude proportsionaalsust tervikuna, arvestades teabe nappust selles otsuses käsitletavate eeldatavate rikkumiste kohta (isegi koostoimes menetluse algatamise otsuse taustaga).( ) Esimesena nimetatu suhtes eeldatakse Euroopa Kohtult hinnangu andmist selle kohta, kas arvatava rikkumise ja nõutava teabe vaheline seos on piisavalt tihe, et komisjoni nõuet õigustada. Teisena nimetatu kohta peab Euroopa Kohus tuvastama, kas ettevõtjalt nõutavad jõupingutused on avalikes huvides õigustatud, mitte ülemäärased.

77. Nendel põhjustel olen seisukohal, et Üldkohus tõlgendas ja kohaldas ELTL artiklit 296 ja määruse nr 1/2003 artikli 18 lõiget 3 valesti küsimuses, mis puudutab nõutavate põhjenduste esitamist teabe nõudmise otsuses. Seetõttu tuleb vaidlustatud kohtuotsus tühistada osas, milles Üldkohus selle kohtuotsuse punktides 51−72 näidatud põhjendustel märkis, et vaidlusalune otsus on piisavalt põhjendatud.

C – Piisavad kaudsed tõendid rikkumise kohta

1. Poolte argumendid

78. Apellatsioonkaebuse kolmandas väites kritiseerib Italmobiliare seda, kuidas Üldkohus vaatas läbi tema väite, et komisjon tegutses määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel otsuse vastuvõtmisel ultra vires. Apellandi hinnangul on nõutud teabe suurt kogust ja ebatäpsust arvestades selge, et komisjonil ei olnud vaidlusaluse otsuse vastuvõtmisel ELTL artikli 101 rikkumise kohta piisavalt kaudseid tõendeid. Komisjon oleks seega pidanud tegutsema määruse artikli 17 alusel. Lisaks kritiseerib apellant Üldkohut seetõttu, et ta ei määranud mingeid menetlustoiminguid, et kontrollida, kas komisjonil oli artikli 18 lõike 3 alusel otsuse vastuvõtmiseks piisavalt kaudseid tõendeid.

79. Komisjon leiab, et apellatsioonkaebuse see väide on vastuvõetamatu ja igal juhul põhjendamatu.

2. Hinnang

80. Käesolevas apellatsioonkaebuse väites leiab Italmobiliare sisuliselt, et komisjonil ei olnud piisavalt tõendeid, et rikkumist kahtlustada, ja et nõutud teabe hulk ja laad näitab, et komisjon tegeles ainult „õngitsemisega”.

81. Ma nõustun komisjoniga, et see apellatsioonkaebuse väide on osaliselt vastuvõetamatu ja osaliselt põhjendamatu.

82. Esiteks, niivõrd kui apellant heidab Üldkohtule ette õigusnormi rikkumist nende tõendite hindamisel, mis olid esitatud esimeses astmes, et põhjendada apellandi väidet võimu kuritarvitamise kohta, palub apellant sisuliselt, et Euroopa Kohus annaks nendele tõenditele uue hinnangu. Seda aga apellatsioonimenetluses teha ei saa.

83. Teiseks tuleb tagasi lükata ka kriitika selle aadressil, et Üldkohus otsustas mitte määrata omal algatusel menetlustoiminguid või võtta menetlust korraldavaid meetmeid kontrollimaks, kas tegelikult oli piisavalt rikkumisele viitavaid kaudseid tõendeid. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on Üldkohus ainupädev otsustama, kas tema menetluses olevas kohtuasjas temale esitatud teavet on vaja täiendada. Selle kohta, kas talle esitatud tõendusmaterjal on või ei ole piisav, annab tema üksi hinnangu, mis ei allu apellatsioonimenetluses Euroopa Kohtu kontrollile, välja arvatud juhul, kui neid tõendeid on moonutatud või kohtutoimiku dokumentidest ilmneb Üldkohtu järelduste sisuline ebatäpsus.( ) See põhimõte on seda asjakohasem, kui küsimus on omal algatusel menetlustoimingute määramises või menetlust korraldavate meetmete võtmises.( )

84. Käesolevas asjas oli apellandil võimalus taotleda Üldkohtult niisugust meedet, et kontrollida, kas komisjonil on piisavalt kaudseid tõendeid. „Paralleelses” kohtuasjas Cementos Portland Valderrivas vs. komisjon nõudiski hageja komisjonilt otsesõnu tema valduses olevate tõendite esitamist, et veenduda, et vaidlusalune otsus ei olnud meelevaldne.( )

85. Käesolevas asjas aga apellant niisugust nõuet ei esitanud. Nii on minu arvates vaevalt võimalik ette heita, et võttes arvesse apellandi poolt esitatud üldist laadi tõendeid (seda hinnangut ei saa apellatsioonimenetluses kontrollida) ja saamata konkreetseid taotlusi, otsustas Üldkohus, et seda küsimust ei ole vaja rohkem uurida.( )

D – Proportsionaalsus

1. Poolte argumendid

86. Apellatsioonkaebuse neljandas väites leiab apellant sisuliselt seda, et Üldkohus tõlgendas ja kohaldas vääralt proportsionaalsuse põhimõtet. Apellandi hinnangul jättis Üldkohus esiteks tunnustamata, et eksisteerib vähem koormav meede soovitud eesmärgi saavutamiseks (näiteks majandussektoritega seotud uurimine või tavaline teabenõue), ja teiseks keelamata üleliigse ja lubamatu koorma, mis apellandile vaidlusaluse otsusega pandi.

87. Komisjon vaidleb vastu, märkides, et Üldkohus hindas antud asjas proportsionaalsuse põhimõtet õigesti – vaidlusalune otsus seda põhimõtet ei riku.

2. Hinnang

88. Apellatsioonkaebuse see väide tõstatab proportsionaalsuse seisukohast kaks eri küsimust. Analüüsin neid järgemööda.

a) Õigusakti valik

89. Apellatsioonkaebuse selle väite esimeses osas tõstatatakse sisuliselt küsimus, kas komisjon rikkus proportsionaalsuse põhimõtet seetõttu, et − nagu väidab apellant − selle asemel, et esitada tavaline teabenõue selle artikli teise lõike alusel või viia läbi majandussektoritega seotud uurimine selle määruse artikli 17 alusel, võttis ta määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel vastu siduva otsuse.

90. See argument mind ei veena.

91. Esiteks, mis puudutab majandussektoritega seotud uurimist, siis märgin, et Üldkohus ei tuvastanud, et komisjonil ei ole piisavalt kaudseid tõendeid selleks, et tal tekiks õigus saata välja teabenõue määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel. Apellandi kriitikaga selles küsimuses ei saa nõustuda eespool esitatud põhjustel.( ) Seetõttu ei ole alust väita, et komisjon oleks võinud või oleks pidanud algatama majandussektoriga seotud uurimise määruse nr 1/2003 artikli 17 alusel.

92. Kui komisjonil oli piisavalt kaudseid tõendeid, mis näitasid liidu konkurentsiõiguse normide võimalike rikkumiste esinemist (mille üle Euroopa Kohus ei pea apellatsioonimenetluses otsustama), oli juhtumi uurimiseks õige õiguslik alus määruse nr 1/2003 artikkel 18.

93. Teiseks, mis puudutab tavalisi teabenõudeid määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 2 alusel, siis märgiksin järgmist. Enamik vaidlusaluses otsuses nõutud teabest seisnes andmetes, mida komisjon oli küsinud kõigilt ettevõtjatelt, keda kahtlustati väidetavas rikkumises osalemises, et neid andmeid omavahel võrrelda. Komisjon sai talle kasu tooval viisil neid andmeid võrrelda ainult tingimusel, et need esitatakse talle enam-vähem samal ajal ning need on täpsed ja täielikud. Kas või ühe vastaja vead ja viivitamine oleks tähendanud, et komisjoni planeeritud võrdlus muutuks teostatamatuks või ei oleks enam piisavalt usaldusväärne.

94. Neid asjaolusid arvestades oli komisjonil õigus järeldada, et artikli 18 lõike 3 alusel siduva otsuse vastuvõtmine on kõige sobivam meede tagamaks, et nõutud teave oleks võimalikult täielik ja õige ning et see esitataks ette nähtud tähtajal.

95. Seetõttu tuleb apellatsioonkaebuse see väite osa tagasi lükata.

b) Proportsionaalsus kitsas tähenduses

96. Kõigepealt tahaksin meenutada, et Euroopa Kohus on mitmeid kordi rõhutanud, et vajadus kaitsta isikuid avaliku võimu meelevaldse või ebaproportsionaalse sekkumise eest nende erasfääri, sealhulgas konkurentsieeskirjade kohaldamisel, on liidu õiguse üldpõhimõte.( ) Muu hulgas on uurimistoiming ebaproportsionaalne, kui see neid õigusi ülemäära ja seega lubamatult riivab.( )

97. Nagu näha, ei ole selgelt välja kujunenud kriteeriumi tuvastamaks, kas teatavale ettevõtjale esitatud konkreetne teabenõue on ülemäärane või mitte. Sellele küsimusele saab vastata ainult hinnanguga igale üksikjuhule eraldi, võttes arvesse kõiki olulisi asjaolusid.

98. Konkreetse teabenõude proportsionaalsust hinnates tuleks omavahel kaaluda iseäranis kahte asjaolu. Ühel kaalukausil on avalik huvi, mis õigustab komisjoni poolt uurimise läbiviimist, ning komisjoni vajadus saada teavet, mis võimaldab tal asutamislepingust tulenevaid ülesandeid täita. Mida kahjulikum on kahtlustatav rikkumine konkurentsile, seda rohkem peaks komisjonil olema õigus oodata, et ettevõtja aktiivse koostöö kohustust täites teabe andmise nimel pingutaks. Teisel kaalukausil on töökoormus, mille teabenõue ettevõtjale tekitab. Mida suurem on tekkiv töökoormus, mis pöörab ettevõtja personali tähelepanu tavapärastelt majandustegevuse toimingutelt mujale ja põhjustab lisakulusid, seda ülemäärasemaks võib seda teabenõuet pidada.

99. Käesolevas asjas märgib komisjon, et väidetav apellandi tegevus kujutab endast väga tõsist liidu konkurentsieeskirjade rikkumist. Ehkki vaidlusaluses otsuses või ka menetluse algatamise otsuses on antud selle kohta vähe teavet, võib arvatavasti nõustuda komisjoni seisukohaga, et kahtlustatavad rikkumised, kui need tõendust leiavad, võivad olla Euroopa tarbijate jaoks iseäranis tõsiste tagajärgedega.( )

100. Sellegipoolest näib töökoormus, mille põhjustas apellandile vaidlusalune otsus (mida vaidlustatud kohtuotsuses on kirjeldatud kui niisugust, mis tekitas „iseäranis suure töökoormuse”),( ) ülemäära ja põhjendamatult suur.

101. Seda, et vaidlusaluses otsuses nõuti erakordselt hulgalist andmete esitamist, mis hõlmasid peaaegu kogu apellandi majandustegevust kaheteistkümnes liikmesriigis rohkem kui aastakümne jooksul, ei ole võimalik tõsimeeli vaidlustada.

102. Lisaks tekitas apellandile suurt töökoormust ainuüksi komisjoni mõne küsimuse kohta teabe kokkupanemine, kohustades teda üle vaatama peaaegu kõik tema kontserni kuuluva mitme äriühingu tehtud majandustehingud viimase kümne aasta jooksul, et nõutud andmed üldistada ja koondada.

103. Veel üks põhjus, miks vaidlusalune otsus tekitas suure töökoormuse, oli vorming, milles komisjon käskis nõutud teabe esitada. On tõsi, et digitaalajastul võib see, et teabenõue eeldab väga suure hulga teabe esitamist, sageli olla teisejärgulise tähtsusega. Paljudel juhtudel oleneb teabenõudest tekkiv töökoormus peamiselt sellest, kuidas teabenõude saaja peab komisjoni nõudmisel teabe esitama. Teisisõnu võib suurima töökoormuse ettevõtjale sageli põhjustada just vorming, milles komisjon on käskinud nõutud teabe esitada.

104. Selles suhtes täheldaksin, et vaidlusaluse otsuse II lisa (üksikasjalikud suunised küsimustikule vastamiseks) ja III lisa (vastusemallid) üheskoos sisaldasid peaaegu 30 äärmiselt keerukat lehekülge. Vormindusnõuded olid väga ranged ning suunised ebatavaliselt üksikasjalikud.

105. Mudeli ranguse kohta rõhutaksin, et vormindusnõuete täpne järgimine oli tagatud sõnaselgel karistuse ähvardusel. Küsimustiku algul olevasse kasti on komisjon (poolpaksus kirjas ja allajoonitult) märkinud: „Palun arvestage, et järgmiste määratluste ja suuniste mittejärgimise korral võidakse teie vastust pidada ebakorrektseks või eksitavaks.”

106. Suuniste ebatavalise üksikasjalikkuse suhtes viitaksin pelgalt ülemäära pedantsetele ettekirjutustele vastuste kohta, mille esitamist Exceli failis komisjon nõudis. Apellant tohtis kasutada ainult III lisas antud vastusemalle ja oli kohustatud rangelt järgima suuniseid, mis käsitlesid muu hulgas esitatavate failide arvu, arvutustabelite arvu failis, iga arvutustabeli nimetust, kasutatavaid lühendeid, veergude või ridade nimetusi ja numbreid ning tühikute, erimärkide ja sümbolite kasutamist.( )

107. Pealegi on selge, et arvukad ja peaaegu krüptilised koodid, mida otsuse adressaat oli kohustatud kasutama – nagu komisjon märkis, „ühetaoliselt” ja „vastustes kõikidele küsimustele”( ) –, ei parandanud vaidlusaluse otsuse loetavust ega kasutajasõbralikkust ega lihtsustanud ettevõtja ülesannet koostada vastused.

108. Võib julgelt märkida, et isegi kogenud ärimehe jaoks kujutas kõnealune vorming esmapilgul endast ajude ragistamist nõudvat mõistatust.

109. Nagu olen selgitanud oma ettepanekus kohtuasjas HeidelbergCement, ei saa mõistet „teave” määruse nr 1/2003 artikli 18 tähenduses tõlgendada nii, et komisjonil on lubatud nõuda ettevõtjatelt soovitava teabe esitamist konkreetses vormingus. Mõistagi on teabenõuete saajad kohustatud teabenõudele vastama, esitades teabe mitte üksnes korrektselt ja täielikult, vaid ka täpselt ja selgelt. Veel enam, kui neilt nõutakse kasuliku vastuse huvides teabe korrastamist, saab neilt aktiivse koostöö kohustusest tulenevalt ka oodata komisjoni vormindusnõude arvessevõtmist. Ent komisjon ei saa nõuda, et ettevõtja sooritaks nõutavat teavet esitades sedavõrd ulatuslikke, keerukaid ja aeganõudvaid büroo‑ ja administratiivtoiminguid, et nende ettevõtjate suhtes lahendi ettevalmistamine ja nende vastu tõendite kogumine näib õigupoolest olevat tehtud ülesandeks neile enestele. Liidu konkurentsieeskirjade rikkumise tõendamine on lõppude lõpuks ikkagi komisjoni ülesanne.( )

110. Olgu kuidas on, kuid mulle näib hoolimata võimalikust artikli 18 rikkumisest (mida apellant ei ole tõstatanud), et vaidlusaluses otsuses ette nähtud vormindusnõuded on põhjustanud apellandile selgelt väga suure töökoormuse. See on seda taunitavam, et komisjoni nõutud vormindustoimingud puudutasid sageli andmeid, mis olid komisjonil juba olemas või ka avalikus kasutuses.

111. Esimeses aspektis ei tohi mööda vaadata sellest, et vaidlusalune otsus võeti vastu pärast seda, kui Italcementi oli vastanud teistele iseäranis koormavatele teabenõuetele (mis esitati määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 2 alusel tavalise teabenõude kujul). Need eelnenud teabenõuded käsitlesid suuresti sama liiki teavet; erinevusi oli üksikasjades või vorminduses.

112. Niisiis kohustas vaidlusalune otsus – teabe esitamise vormindusnõuete tõttu – apellanti tegema veelgi jõupingutusi pelgalt selleks, et komisjonile juba esitatud andmed ümber vormindada. Ma ei suuda niisugusele nõudele mingit õigustust leida. Nendel asjaoludel võib võrrelda komisjoni nõudmist suur hulk andmeid ümber vormindada mutatis mutandis nõudega tõlkida ettevõtja valduses olev suur hulk mahukaid dokumente teise keelde. See, et komisjoni personalil ei pruugi olla vajalikke keeleoskusi, minu arvates niisugust nõuet ei õigustaks.

113. Kui komisjon oleks määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 2 alusel välja antud teabenõuetes sõnastanud oma küsimused nii, nagu need olid sõnastatud vaidlusaluses otsuses, või seejärel nõustunud nõutud teabe esitamisega mis tahes muus vormingus, oleks apellanti säästetud suurest tööst.

114. Teises aspektis kohustas vaidlusalune otsus apellanti koostama niisugust teavet, mis oli avalikus kasutuses. Näiteks on vaidlusaluse otsuse II lisa punktis 10 märgitud: „Kõik rahalised väärtused tuleb esitada eurodes. Kui kohalik kasutusel olev valuuta ei ole euro, palun konverteerige summad eurodesse Euroopa Keskpanga avaldatud ametlikku vahetuskursiga vastaval perioodil.” On ebaselge, miks ei saanud neid arvutusi teha komisjoni enda personal.( )

115. Kõikidel nendel põhjustel asun seisukohale, et apellandil oli õigus, kui ta väitis, et Üldkohus rikkus proportsionaalsuse põhimõtte tõlgendamisel ja kohaldamisel õigusnormi. Seetõttu tuleb apellandi apellatsioonkaebuse neljanda väite teise osaga nõustuda ja vaidlustatud kohtuotsus vastavalt tühistada.

E – Õigus olla ärakuulatud

1. Poolte argumendid

116. Apellatsioonkaebuse viiendas väites leiab Italmobiliare, et vaidlustatud kohtuotsuses ei ole piisavalt käsitletud tema argumente seoses tema õiguse olla ärakuulatud väidetava rikkumisega.

117. Komisjon omalt poolt leiab, et see apellatsioonkaebuse väide tuleks tagasi lükata.

2. Hinnang

118. Ma olen samal arvamusel nagu komisjongi, et see apellatsioonkaebuse väide on põhjendamata.

119. Määruse nr 1/2003 sätted ega Euroopa Kohtu praktika ei tunnusta õigust olla ära kuulatud enne niisuguse uurimismeetme võtmist nagu teabenõue asjassepuutuvale ettevõtjale.( )

120. Kui komisjon otsustab mõnes asjas enne niisuguse meetme võtmist asjassepuutuva ettevõtjaga konsulteerida,( ) vastab see ettevõtja komisjonile oma nõusolekul ja enda huvides. Ettevõtjatele ei saa sellisest konsulteerimisest tekkida mingeid konkreetseid õigusi, välja arvatud ehk õigus nõuda, et komisjon kaaluks nõuetekohaselt nende vastuses antud seisukohti.( )

121. Seega ei saa apellant kurta, et kuigi enne küsimustiku projekti kohta vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist 4. novembril 2010 Italcementiga konsulteeriti, oli talle tema seisukohtade esitamiseks antud tähtaeg liiga lühike, või et komisjon lõpuks väljastas otsuse küsimustikuga, mis oli osaliselt erinev sellest, mis saadeti projekti kujul.

122. Eeltoodust nähtub, et apellatsioonkaebuse viies väide tuleb tagasi lükata.

VI – Hinnangu tagajärjed

123. Euroopa Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu kohaselt tühistab Euroopa Kohus Üldkohtu otsuse, kui apellatsioonkaebus on põhjendatud. Ta võib ise teha asjas lõpliku kohtuotsuse, kui menetlus seda võimaldab. Samuti võib ta suunata asja tagasi Üldkohtusse.

124. Olen järeldanud, et apellatsioonkaebuse viiest väitest kolmega tuleb tervikuna või osaliselt nõustuda ja vaidlustatud kohtuotsus vastavates osades tühistada.

125. Arvestades teadaolevaid faktilisi asjaolusid ning Üldkohtus ja Euroopa Kohtus esitatud seisukohti, olen seisukohal, et Euroopa Kohus saab käesolevas asjas teha lõpliku otsuse, ilma et ta peaks võtma apellandi taotletud menetlust korraldavaid meetmeid.

126. Üldkohtusse esitatud hagiavalduses põhjendas Italmobiliare oma palvet vaidlusalune otsus tühistada viie väitega.

127. Eespool arendatud kaalutlustel olen seisukohal, et vaidlusalune otsus oli õigusvastane peamiselt kolmel põhjusel: see oli vääralt adresseeritud Italmobiliarele (vt käesoleva ettepaneku punktid 23−52), selles oli ebapiisavalt põhjendatud nõude eesmärki (vt käesoleva ettepaneku punktid 55−77) ja see ei vastanud proportsionaalsuse nõudele (vt käesoleva ettepaneku punktid 96−115). Igast niisugusest õigusnormi rikkumisest üksi piisab kogu otsuse tervikuna tühistamiseks. Seetõttu ei pea ma vajalikuks uurida, kas ülejäänud väited, mis apellant esimeses astmes esitas, olid põhjendatud.

VII – Kohtukulud

128. Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.

129. Kui Euroopa Kohus nõustub minu hinnanguga apellatsioonkaebuse kohta, peab komisjon kodukorra artiklite 137, 138 ja 184 kohaselt kandma nii esimese astme kui ka apellatsiooniastme kohtukulud.

VIII – Ettepanek

130. Kõikidel nendel kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

– tühistada Üldkohtu 14. märtsi 2014. aasta otsus kohtuasjas T‑305/11: Italmobiliare SpA vs. komisjon;

– tühistada komisjoni otsus K(2011) 2364 (lõplik) nõukogu määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel algatatud menetluses (juhtum 39520 – tsement ja sellega seotud tooted);

– mõista komisjonilt välja mõlema kohtuastme kohtukulud.