EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)

15. november 2011?( )

Liidu kodakondsus – Liidu kodanike pereliikmest kolmanda riigi kodanike riigis elamise õigus – Keeldumine põhjusel, et liidu kodanik ei ole kasutanud oma õigust vabalt liikuda – Võimalik erinev kohtlemine võrreldes nende liidu kodanikega, kes on kasutanud oma õigust vabalt liikuda – EMÜ-Türgi assotsiatsioonileping – Assotsiatsiooninõukogu otsuse nr 1/80 artikkel 13 – Lisaprotokolli artikkel 41 – Standstill tingimused

Kohtuasjas C‑256/11,

mille ese on ELTL artikli 267 alusel Verwaltungsgerichtshofi (Austria) 5. mai 2011. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 25. mail 2011, järgmistes menetlustes

Murat Dereci,

Vishaka Heiml,

Alban Kokollari,

Izunna Emmanuel Maduike,

Dragica Stevic

versus

Bundesministerium für Inneres,

EUROOPA KOHUS (suurkoda),

koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, J. Malenovský, U. Lõhmus, kohtunikud R. Silva de Lapuerta (ettekandja), M. Ilešič ja E. Levits,

kohtujurist: P. Mengozzi,

kohtusekretär: ametnik K. Malacek,

arvestades Euroopa Kohtu presidendi 9. septembri 2011. aasta määrust kohaldada eelotsusemenetluse suhtes kiirendatud menetlust vastavalt Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklile 23a ja Euroopa Kohtu kodukorra artikli 104a esimesele lõigule,

arvestades kirjalikus menetluses ja 27. septembri 2011. aasta kohtuistungil esitatut,

arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:

– M. Dereci, esindaja: Rechtsanwalt H. Blum,

– Austria valitsus, esindaja: G. Hesse,

– Taani valitsus, esindaja: C. Vang,

– Saksamaa valitsus, esindajad: T. Henze ja N. Graf Vitzthum,

– Iirimaa, esindaja: D. O’Hagan, keda abistas P. McCann, BL,

– Kreeka valitsus, esindaja: T. Papadopoulou,

– Madalmaade valitsus, esindajad: C. Wissels ja J. Langer,

– Poola valitsus, esindaja: B. Majczyna,

– Ühendkuningriigi valitsus, esindajad: S. Hathaway ja S. Ossowski, keda abistas barrister K. Beal,

– Euroopa Komisjon, esindajad: D. Maidani, C. Tufvesson ja B.-R. Killmann,

olles ära kuulanud kohtujuristi seisukoha,

on teinud järgmise

otsuse

1 Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada liidu kodakondsusega seonduvaid liidu õigusnorme ning samuti assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsust nr 1/80 12. septembril 1963 Ankaras ühelt poolt Türgi Vabariigi ja teiselt poolt EMÜ liikmesriikide ja ühenduse poolt alla kirjutatud lepinguga assotsiatsiooni loomiseks Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel, mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ (EÜT 1964, 217, lk 3685; ELT eriväljaanne 11/11, lk 10), loodud assotsiatsiooni arendamise kohta (edaspidi vastavalt „otsus nr 1/80” ja „assotsiatsioonileping”) ning 23. novembril 1970 Brüsselis alla kirjutatud lisaprotokolli, mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 19. detsembri 1972. aasta määrusega (EMÜ) nr 2760/72 (EÜT L 293, lk 1; ELT eriväljaanne 11/11, lk 41), (edaspidi „lisaprotokoll”).

2 Eelotsusetaotlus esitati ühelt poolt M. Dereci, V. Heimli, A. Kokollari, I. E. Maduike ja D. Stevici ning teiselt poolt Bundesministerium für Inneresi (Siseministeerium) vaheliste kohtuvaidluste raames, mis käsitlesid viimase keeldumist rahuldada kõnealuste põhikohtuasjade kaebuste esitajate elamisloa taotlusi, millega kaasnesid neljas põhikohtuasjas väljasaatmisotsus ning Austria territooriumilt väljasaatmise meetmed.

Õiguslik raamistik

Rahvusvaheline õigus

3 Roomas 4. novembril 1950 alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK”) artikkel 8 „Õigus era- ja perekonnaelu austamisele” näeb ette:

„1. Igaühel on õigus sellele, et austataks tema era- ja perekonnaelu ja kodu ning sõnumite saladust.

2. Ametivõimud ei sekku selle õiguse kasutamisse muidu, kui kooskõlas seadusega ja kui see on demokraatlikus ühiskonnas vajalik riigi julgeoleku, ühiskondliku turvalisuse või riigi majandusliku heaolu huvides, korratuse või kuriteo ärahoidmiseks, tervise või kõlbluse või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitseks.”

Liidu õigus

Assotsiatsioonileping

4 Vastavalt assotsiatsioonilepingu artikli 2 lõikele 1 on assotsiatsioonilepingu eesmärk aidata kaasa jätkuvale ja tasakaalustatud kaubandus- ja majandussidemete tugevnemisele lepingupoolte vahel, võttes täiel määral arvesse vajadust tagada Türgi majanduse kiirendatud areng ning parandada Türgi rahva tööhõivet ja elutingimusi. Assotsiatsioonilepingu artikli 12 kohaselt on „[l]epingupooled […] kokku leppinud, et lähtuvad nende vahel töötajate vaba liikumise järkjärgulisel sisseviimisel [EÜ] artiklitest [39], [40] ja [41]” ning selle lepingu artikli 13 kohaselt on lepingupooled „kokku leppinud, et lähtuvad nende vahel asutamisvabaduse piirangute kaotamisel [EÜ] artiklitest [43–46] kaasa arvatud ja artiklist [48]” [mitteametlik tõlge].

Otsus nr 1/80

5 Otsuse nr 1/80 artikkel 13 näeb ette:

„Ühenduse liikmesriigid ning Türgi ei või kehtestada töötajatele ja nende pereliikmetele, kes elavad ja töötavad seaduslikult nende territooriumil, uusi piiranguid töö saamise tingimuste osas.” [mitteametlik tõlge]

Lisaprotokoll

6 Lisaprotokolli artikli 62 kohaselt moodustab lisaprotokoll koos oma lisadega assotsieerumislepingu lahutamatu osa.

7 Lisaprotokolli artikli 41 lõige 1 sätestab:

„Lepingupooled hoiduvad omavahel kehtestamast uusi asutamisõiguse ning teenuste osutamise vabaduse piiranguid.”

Direktiiv 2003/86/EÜ

8 Nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta (ELT L 251, lk 12; ELT eriväljaanne 19/06, lk 224) artikkel 1 sätestab:

„Käesoleva direktiivi eesmärk on määrata kindlaks perekonna taasühinemise õiguse kasutamise tingimused kolmandate riikide kodanikele, kes elavad seaduslikult liikmesriikide territooriumil.”

9 Selle direktiivi artikli 3 lõige 3 sätestab:

„Käesolevat direktiivi ei kohaldata liidu kodanike pereliikmete suhtes.”

Direktiiv 2004/38/EÜ

10 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46), I peatükk „Üldsätted” hõlmab artikleid 1–3.

11 Selle direktiivi artikkel 1 „Teema” sätestab:

„Käesoleva direktiiviga sätestatakse:

a) tingimused, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liidu kodanike ja nende pereliikmete poolt;

b) liidu kodanikele ja nende pereliikmetele alaline elamisõigus liikmesriikide territooriumil;

c) punktides a ja b sätestatud õigustele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatud piirangud.”

12 Direktiivi artikkel 2 „Mõisted” sätestab:

„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:

1) liidu kodanik – isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus;

2) pereliige:

a) abikaasa;

b) partner, kellega liidu kodanik on sõlminud liikmesriigi õigusaktide kohaselt registreeritud kooselu, kui vastuvõtva liikmesriigi õigus käsitleb registreeritud kooselu abieluga võrdsena, kooskõlas vastuvõtva liikmesriigi asjaomastes õigusaktides sätestatud tingimustega;

c) alanejad lähisugulased, kes on alla 21‑aastased või ülalpeetavad, ja punktis b määratletud abikaasa või partneri alanejad sugulased, kes on alla 21‑aastased või ülalpeetavad;

d) ülalpeetavad ülenejad lähisugulased ja punktis b määratletud abikaasa või partneri vahetult ülenejad sugulased;

3) vastuvõttev liikmesriik – liikmesriik, kuhu liidu kodanik oma vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamiseks liigub.”

13 Direktiivi 2004/38 artikli 3 „Soodustatud isikud” lõige 1 sätestab:

„Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.”

Siseriiklik õigus

14 Austriasse elama asumist ja seal elamist käsitlev föderaalseadus (Bundesgesetz über die Niederlassung und den Aufenthalt in Österreich, Bundesgesetzblatt I, edaspidi „BGBl.”, 100/2005, edaspidi „NAG”) reguleerib Austriasse elama asumist ja seal elamist, tehes vahet ühelt poolt liidu õigusest tulenevatel ja teiselt poolt Austria siseriiklikest õigusnormidest tulenevatel õigustel.

15 NAG § 11 „Elamisloa andmise üldtingimused” sätestab:

„[...]

(2) Elamisloa võib välismaalasele anda üksnes siis, kui:

1. välismaalase riigis elamine ei ole vastuolus avalike huvidega;

2. välismaalane tõendab, et tal on õigus eluasemele, mida peetakse võrreldava suurusega perekonna jaoks tavaliseks;

3. välismaalasel on kõiki riske kattev tervisekindlustus, mis kehtib ka Austrias;

4. välismaalase riigis elamine ei põhjusta Austria ametiasutusele kulutusi;

[...]

(3) Elamisloa võib siiski anda vaatamata käesoleva paragrahvi lõike 1 punktides 3, 5 või 6 nimetatud keeldumispõhjuse esinemisele või kui üks lõike 2 punktides 1‑6 sätestatud tingimustest ei ole täidetud, kui see on vajalik era- ja perekonnaelu austamiseks [EIÕK] artikli 8 tähenduses. Era- ja perekonnaelu [EIÕK] artikli 8 tähenduses hinnatakse lähtudes eeskätt järgmistest asjaoludest:

1. kuidas ja kui kaua on kolmanda riigi kodanik kuni selle ajani riigis elanud ning kas tema senine riigis elamine on olnud ebaseaduslik;

2. kas see isik elab tegelikult perekonnaelu;

3. kas tema eraelu väärib kaitset;

4. mil määral on see isik integreerunud;

5. millised on kolmanda riigi kodanikust isiku sidemed oma kodakondsusriigiga;

6. kas puudub isikut kriminaalkorras süüdimõistev kohtuotsus;

7. kas isik on rikkunud avalikku korda, eeskätt seoses varjupaiga‑, välismaalaste järelevalve ja sisserändeõigusega;

8. kas kolmanda riigi kodaniku era- ja perekonnaelu algas hetkel, mil huvitatud isikud olid teadlikud oma ebakindlast seisundist seoses riigis elamise õigusega.

(4) Välismaalase riigis elamine on vastuolus avalike huvidega (lõike 2 punkti 1 tähenduses) kui:

1. tema riigis elamine kahjustaks avalikku korda või julgeolekut

[…]

(5) Välismaalase riigis elamine ei põhjusta Austria ametiasutustele kulutusi (lõike 2 punkti 4 tähenduses), kui välismaalasel on enda kindlasummaline ja regulaarne sissetulek, mis võimaldab tal elada ametiasutustelt sotsiaalabi taotlemata ning mille summa vastab üldise sotsiaalkindlustusseaduse [Allgemeines Sozialversicherungsgesetz] §‑s 293 sätestatud määrale […]”

16 NAG § 21 „Esmakordsete taotluste suhtes kohaldatav menetlus” sätestab:

„(1) Esmakordne taotlus tuleb esitada välismaal enne föderaalterritooriumile sisenemist kohalikule pädevale diplomaatilisele esindusele. Taotleja peab jääma välismaale tema taotluse suhtes otsuse tegemiseni.

(2) Erandina lõikest 1 võivad oma taotluse esitada Austrias järgmised isikud:

1. selliste Austria, EMP‑riikide ja Šveitsi kodanike pereliikmed, kes elavad alaliselt Austrias ning kes ei ole kasutanud ühenduse õigusest või [Luxembourgis 12. juunil 1999 alla kirjutatud ühelt poolt Euroopa Ühenduse ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Šveitsi Konföderatsiooni vahelisest isikute vaba liikumist käsitlevast] lepingust [(EÜT 2002, L 114, lk 6)] tulenevat riigis kestusega üle kolme kuu elamise õigust, ja seda pärast territooriumile seaduspärast sisenemist ja riigis seaduslikult elamise ajal;

[...]

(3) Erandina lõikest 1 võivad ametiasutused põhjendatud taotluse alusel lubada, et taotlus esitatakse Austrias, juhul kui ei esine § 11 lõike 1 punktides 1, 2 või 4 nimetatud keeldumispõhjusi ning on tuvastatud, et välismaalasel ei ole oma taotluse esitamiseks võimalik lahkuda föderaalterritooriumilt või et seda ei saa temalt mõistlikult nõuda:

[...]

2. lähtudes era- ja perekonnaelu austamise vajalikkusest EIÕK artikli 8 tähenduses (§ 11, lõige 3).

[...]

(6) Austrias käesoleva paragrahvi lõike 2 punktide 1 ja 4–6, lõike 3 ning lõike 5 alusel esitatud taotlus ei anna õigust jääda Austria territooriumile kauemaks, kui see on lubatud viisavabalt või viisa alusel. Samuti ei takista sellise taotluse olemasolu välismaalaste järelevalve valdkonna meetmete võtmist ja rakendamist ning ei saa seega omada välismaalaste järelevalve menetlustes peatavat mõju.”

17 NAG § 47 sätestab:

„(1) Isik, kes taotleb perekonna taasühinemist lõigete 2–4 tähenduses, on Austria, EMP‑riigi või Šveitsi kodanik, kes elab alaliselt Austrias ning kes ei ole kasutanud ühenduse õigusest või [§ 21 lõikes 2 nimetatud] lepingust tulenevat riigis kestusega üle kolme kuu elamise õigust.

(2) Lõike 1 tähenduses isiku, kes taotleb perekonna taasühinemist, pereliikmest kolmanda riigi kodanikule antakse „pereliikme kitsas tähenduses” elamisluba, kui 1. osa tingimused on täidetud. Kui 1. osa tingimused on täidetud, uuendatakse kõnealust elamisluba esimest korda pärast 12 kuu möödumist selle väljastamisest ja seejärel iga 24 kuu järel.

(3) Lõike 1 tähenduses isiku, kes taotleb perekonna taasühinemist, teistele pereliikmetele võidakse taotluse alusel anda väljaspool sisserände piirarvu „muude pereliikmete elama asumise luba”, kui 1. osa tingimused on täidetud ja

1. kui tegemist on isiku, kes taotleb perekonna taasühinemist, tema abikaasa või registreeritud kooselu partneri otsejoones üleneja sugulasega, tingimusel et nimetatud isik peab teda tegelikult ülal;

2. kui tegemist on kooselupartneriga, kes tõendab kestva suhte olemasolu päritoluriigis ning keda perekonna taasühinemist taotlev isik peab tegelikult ülal; või

3. kui tegemist on muu pereliikmega,

a) keda isik, kes taotleb perekonna taasühinemist, on päritoluriigis juba ülal pidanud;

b) kes on elanud päritoluriigis juba ühises majapidamises isikuga, kes taotleb perekonna taasühinemist, või

c) kellel on tõsised tervisehädad, millest tulenevalt on vältimatult vajalik, et isik, kes taotleb perekonna taasühinemist, hoolitseks tema eest isiklikult.

[...]”

18 NAG käsitab „pereliikmena kitsas tähenduses” ainuüksi abikaasat, registreeritud kooselu partnerit ja vallalisi alaealisi lapsi; abikaasa ja registreeritud kooselu partner peab lisaks olema taotluse esitamise hetkel 21‑aastane. Teisi pereliikmeid, eeskätt vanemaid ja täisealisi lapsi, käsitatakse „muude pereliikmetena”.

19 NAG § 57 kohaselt omandab Austria kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanik Austria Vabariigist erineva liikmesriigi kodaniku pereliikmetele ette nähtud staatuse juhul, kui kõnealune Austria kodanik on kasutanud sellises liikmesriigis või Šveitsis kestusega üle kolme kuu elamise õigust ning kui ta on pärast sellist riigis elamist Austriasse tagasi tulnud. Kui see konkreetne juhtum välja arvata, peavad kõnealused kodanikud täitma samad tingimused, mis on ette nähtud Austriasse sisse rännanud kolmanda riigi kodanike puhul, st NAG § 47 ette nähtud tingimused.

20 NAG tühistas 1. jaanuaril 2006 föderaalseaduse välismaalaste riiki sisenemise, riigis elamise ja elama asumise kohta (Bundesgesetz über die Einreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Fremden, BGBl. I, 75/1997, edaspidi „1997. aasta seadus”). 1997. aasta seaduse § 49 kohaselt:

„(1) Kolmanda riigi kodanikel, kes on Austria kodanike pereliikmed vastavalt § 47 lõikele 3, on riiki elama asumise vabadus; kui allpool ei ole sätestatud teisiti, kuuluvad nende suhtes kohaldamisele sätted, mida kohaldatakse selliste kolmanda riigi kodanike suhtes, kes kuuluvad 1. jaotise kohaselt sooduskorra kohaldamisalasse. Sellised välismaalased võivad esitada esmakordse elama asumise loa taotluse Austrias. Neile kahel esimesel korral antava elama asumise loa kehtivusajaks on üks aasta.

(2) Sellisele kolmanda riigi kodanikule tuleb taotluse alusel anda riiki elama asumise luba piiramatuks tähtajaks juhul, kui elamisloa andmise tingimused (§ 8 lõige 1) on täidetud ja kui välismaalane:

1. on olnud vähemalt kaks aastat abielus Austria kodanikuga ning elab viimasega ühises majapidamises föderaalterritooriumil;

[...]”

21 1997. aasta seadusega tühistati ka seadus riigis elamise kohta (Aufenthaltsgesetz, BGBl. 466/1992) ja välismaalaste seadus (Fremdengesetz, BGBl. 838/1992), mis kehtisid Austria Vabariigi ühinemise ajal Euroopa Liiduga 1995. aasta 1. jaanuaril.

Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused

22 Eelotsusetaotlusest nähtub, et põhikohtuasjades kaebuse esitanud isikud on kõik kolmanda riigi kodanikud, kes soovivad elada koos oma pereliikmetega, kes on Austrias elavad Austria ning ühtlasi seega liidu kodanikud. Samuti tuleb täpsustada, et asjaomased liidu kodanikud ei ole kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda ning nad ei sõltu elatusvahendeid puudutavas põhikohtuasjades kaebuse esitanud isikutest.

23 Seevastu tuleb märkida, et põhikohtuasjade asjaolud on erinevad seoses eeskätt põhikohtuasjades kaebuse esitanud isikute Austria territooriumile sisenemise seaduslikkuse või ebaseaduslikkusega, nende praeguse elukoha ja asjaomase liidu kodanikuga esineva perekonnasidemega ning liidu kodanikust majandusliku sõltuvuse või sõltumatusega.

24 Nii sisenes Türgi kodanik M. Dereci Austria territooriumile ebaseaduslikult, abiellus seal Austria kodanikuga, kellega tal on kolm Austria kodakondsusega last, kes on praegu alaealised. M. Dereci elab praegu koos oma perekonnaga Austrias. Nigeeria kodanik I. E. Maduike sisenes samuti Austria territooriumile ebaseaduslikult ning abiellus Austria kodanikuga, kellega koos ta praegu selles liikmesriigis elab.

25 Sri Lanka kodanik V. Heiml aga abiellus Austria kodanikuga enne seaduslikult Austria territooriumile sisenemist, kus ta elab praegu koos oma abikaasaga, ehkki tema elamisluba on praeguseks aegunud.

26 Mis puudutab A. Kokollarit, kes sisenes 2‑aastasena koos oma Jugoslaavia kodakondsusest vanematega seaduslikult Austria territooriumile, siis on ta praeguseks 29‑aastane ning väidab, et teda peab üleval tema ema, kes on omandanud Austria kodakondsuse. Ta elab praegu Austrias. Serbia kodanik D. Stevic on 52‑aastane ning ta taotleb taasühinemist oma isaga, kes elab juba pikemalt Austrias ning kes omandas 2007. aastal Austria kodakondsuse. Ta väidab, et isa maksis talle regulaarselt igakuist toetust ning et isa hoolitseks tema elatusvahendite eest ka tema Austrias elamise ajal. D. Stevic elab praegu Serbias koos oma abikaasa ja kolme täisealise lapsega.

27 Kõigi põhikohtuasjades kaebuse esitanud isikute Austrias elamise loa taotlused jäeti rahuldamata. V. Heiml, M. Dereci, A. Kokollari ja I. E. Maduike kohta tehti lisaks väljasaatmisotsused ning nende suhtes võeti Austria territooriumilt väljasaatmise meetmed.

28 Bundesministerium für Inneresi otsused jätta taotlused rahuldamata tuginevad eeskätt ühele või mitmele järgmistest põhjustest: taotluse vorminõuetele mittevastavus, kohustuse jääda väljapoole Austria territooriumi asjaomase taotluse suhtes otsuse tegemiseni rikkumine ja seda kas Austria territooriumile ebaseadusliku sisenemise tõttu või pärast õiguspärast sisenemist esialgu lubatud riigis elamise kestuse ületamise tõttu, piisava sissetuleku puudumine või avaliku korra kahjustamine.

29 Kõigis põhikohtuasjades keeldus Bundesministerium für Inneres kohaldamast põhikohtuasjades kaebuse esitanud isikute suhtes direktiivis 2004/38 liidu kodanike pereliikmete jaoks ette nähtuga analoogilist korda, sest asjaomane kodanik ei olnud kasutanud oma õigust vabalt liikuda. Samuti keeldus kõnealune ametiasutus andmast nendele kaebuse esitajatele elamisõigust EIÕK artikli 8 alusel ja seda eeskätt põhjendusel, et nende elamist Austrias tuli käsitada ebakindlana nende era- ja perekonnaelu algusest peale.

30 Põhikohtuasjades kaebuse esitanud isikud kaebasid edasi eelotsusetaotluse esitanud kohtule nende poolt seoses Bundesministerium für Inneresi otsustega esitatud kaebusi rahuldamata jätvate otsuste peale. Kõnealune kohus on seisukohal, et tuleb välja selgitada, kas Euroopa Kohtu poolt 8. märtsi 2011. aasta otsuses kohtuasjas C‑34/09: Ruiz Zambrano (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata) antud juhtnöörid on kohaldatavad ühes või mitmes põhikohtuasjas.

31 Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib selles osas, et sarnaselt kohtuasjaga, milles tehti eespool viidatud kohtuotsus Ruiz Zambrano, on kolmandate riikide kodanike ja nende liidu ning samaaegselt Austria kodanikest pereliikmete, kes ei ole kasutanud oma õigust vabalt liikuda, peamine eesmärk elada üheskoos.

32 Kuid vastupidi kõnealuse kohtuotsuse aluseks olnud kohtuasjale ei ähvarda asjaomaseid liidu kodanikke oht jääda ilma elatusvahenditest.

33 Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on seega kahtlusi selles, kas Bundesministerium für Inneresi keeldumist anda põhikohtuasjas kaebuse esitanud isikutele elamisõigus tuleb tõlgendada nii, et see toob nende pereliikmetest liidu kodanikele kaasa liidu kodaniku staatusest tulenevate põhiliste õiguste reaalse kasutamise võimalusest ilmajäämise.

34 Juhuks, kui sellele küsimusele vastatakse eitavalt, märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et M. Dereci soovib Austrias elada mitte ainuüksi selleks, et elada koos oma pereliikmetega, vaid ka selleks, et töötada seal töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana. Kuivõrd 1997. aasta seaduse sätted olid soodsamad NAG sätetest, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada saada, kas otsuse nr 1/80 artiklit 13 ja lisaprotokolli artiklit 41 tuleb tõlgendada nii, et M. Dereci olukorraga sarnases olukorras tuleb tema suhtes kohaldada selle seaduse soodsamaid sätteid.

35 Neil asjaoludel otsustas Verwaltungsgerichtshof menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. a) Kas ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriik keeldub andmast kolmanda riigi kodanikule, kelle abikaasa ja alaealised lapsed on liidu kodanikud, elamisõigust liikmesriigis, kus on abikaasa ja laste elukoht ja mille kodanikud nad on, ning seda isegi siis, kui asjaomased liidu kodanikud ei sõltu elatusvahendite osas kolmanda riigi kodanikust? (kohtuasi M. Dereci)

b) Kas ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriik keeldub andmast kolmanda riigi kodanikule, kelle abikaasa on liidu kodanik, elamisõigust liikmesriigis, kus on abikaasa elukoht ja mille kodanik ta on, ning seda isegi siis, kui asjaomane liidu kodanik ei sõltu elatusvahendite osas kolmanda riigi kodanikust? (kohtuasjad V. Heiml ja I. E. Maduike)

c) Kas ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriik keeldub andmast täisealisele kolmanda riigi kodanikule, kelle ema on liidu kodanik, elamisõigust liikmesriigis, kus on ema elukoht ja mille kodanik ta on, ning seda isegi siis, kui mitte liidu kodanik ei sõltu elatusvahendite osas kolmanda riigi kodanikust, vaid kolmanda riigi kodanik on elatusvahendite osas sõltuv liidu kodanikust? (kohtuasi A. Kokollari)

d) Kas ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriik keeldub andmast täisealisele kolmanda riigi kodanikule, kelle isa on liidu kodanik, elamisõigust liikmesriigis, kus on isa elukoht ja mille kodanik ta on, ning seda isegi siis, kui mitte liidu kodanik ei sõltu elatusvahendite osas kolmanda riigi kodanikust, vaid kolmanda riigi kodanikku peab ülal liidu kodanik? (kohtuasi D. Stevic)

2. Kui vastus vähemalt ühele [esimese küsimuse raames] esitatud küsimustest on jaatav, siis:

Kas ELTL artiklist 20 tuleneva liikmesriigi kohustuse puhul anda kolmanda riigi kodanikule elamisõigus on tegemist elamisõigusega, mis tuleneb vahetult liidu õigusest, või piisab sellest, kui liikmesriik annab kolmanda riigi kodanikule elamisõiguse seda õigust kehtestavate normide alusel?

3. a) Kui teisele küsimusele antud vastusest selgub, et elamisõigus tuleneb liidu õigusest, siis:

Millistel tingimustel ei ole erandkorras liidu õigusest tulenevat elamisõigust või millistel tingimustel võib kolmanda riigi kodanikult riigis elamise õiguse ära võtta?

b) Kui teisele küsimusele antud vastuse kohaselt on piisav, et liikmesriik annab kolmanda riigi kodanikule elamisõiguse seda õigust kehtestavate normide alusel, siis:

Millistel tingimustel võib keelduda kolmanda riigi kodanikule – olgugi et liikmesriik on põhimõtteliselt kohustatud talle elamisõiguse andma – elamisõiguse andmisest?

4. Kui ELTL artikliga 20 ei ole vastuolus keeldumine anda kolmanda riigi kodanikule elamisõigus liikmesriigis sellistel asjaoludel nagu M. Dereci puhul, siis:

Kas [otsuse nr 1/80] artikliga 13 või [lisaprotokolli], mis vastavalt selle artiklile 62 on [assotsiatsioonilepingu] lahutamatu osa, artikliga 41 on vastuolus, kui M. Dereci juhtumiga sarnastel asjaoludel kohaldatakse seoses Türgi kodaniku esmakordse riiki sisenemisega siseriiklikke õigusnorme, mis on rangemad kui varem esmakordsel riiki sisenemisel Türgi kodanike suhtes kohaldatud õigusnormid, kuigi viimati nimetatud õigusnormid, mis hõlbustasid esmakordset sisenemist, jõustusid alles pärast seda, kui Türgiga assotsieerumist puudutavad eespool nimetatud õigusnormid olid asjaomases liikmesriigis juba jõustunud?”

36 Euroopa Kohtu presidendi 9. septembri 2011. aasta määrusega otsustati käesoleva eelotsusemenetluse suhtes kohaldada kiirendatud menetlust, mis on ette nähtud Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklis 23a ja Euroopa Kohtu kodukorra artikli 104a esimeses lõigus.

Eelotsuse küsimused

Esimene küsimus

37 Esimest küsimust tuleb mõista nii, et sellega soovitakse sisuliselt teada saada, kas liidu õigust ja eeskätt selle liidu kodakondsust käsitlevaid sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus, kui liikmesriik keeldub andmast kolmanda riigi kodanikule oma territooriumil elamise õigust, samas kui kõnealune kolmanda riigi kodanik soovib elada koos oma pereliikmega, kes on liidu kodanik ja kes elab selles liikmesriigis, mille kodanik ta on, ning kes ei ole kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda ega sõltu elatusvahendite osas kõnealusest kolmanda riigi kodanikust.

Euroopa Kohtule esitatud märkused

38 Austria, Taani, Saksamaa, Iirimaa, Madalmaade, Poola ja Ühendkuningriigi valitsus ja Euroopa Komisjon on seisukohal, et liidu õiguse liidu kodakondsust käsitlevate sätetega ei ole vastuolus, kui liikmesriik keeldub andmast elamisõigust kolmanda riigi kodanikule sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjades.

39 Kõnealused valitsused ja komisjon on esiteks seisukohal, et direktiiv 2004/38 ei ole kohaldatav põhikohtuvaidluste suhtes, sest asjaomased liidu kodanikud ei ole kasutanud oma õigust vabalt liikuda, ning teiseks ei ole kohaldatavad ka liidu kodakondsust käsitlevad ELT lepingu sätted, sest tegemist on puhtalt liikmesriigi siseste olukordadega, millel ei ole seost liidu õigusega.

40 Sisuliselt leiavad kõnealused valitsused ja komisjon, et eespool viidatud kohtuotsuses Ruiz Zambrano välja toodud põhimõtted seonduvad äärmiselt erakordsete asjaoludega, mille puhul siseriikliku meetme kohaldamine tingiks liidu kodaniku staatusest tulenevate põhiliste õiguste reaalse kasutamise võimalusest ilmajäämise. Käesoleval juhul erinevad põhikohtuvaidluste aluseks olevad asjaolud nende väitel oluliselt nendest, mille alusel tehti kõnealune kohtuotsus, sest asjaomaseid liidu kodanikke ei ähvarda kohustus lahkuda liidu territooriumilt ning seega ka mitte oht, et nad jäetakse ilma liidu kodaniku staatusest tulenevate õiguste reaalse kasutamise võimalusest. Komisjon on lisaks seisukohal, et takistatud ei ole ka liidu kodanikele antud õiguse liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil kasutamine.

41 M. Dereci on seevastu seisukohal, et liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriik ei luba kolmanda riigi kodanikul elada oma territooriumil, kui see kolmanda riigi kodanik soovib elada koos oma abikaasa ja kolme lapsega, kes on liidu kodanikud ning kes elavad selles liikmesriigis, mille kodanikud nad on.

42 M. Dereci väitel ei oma tähtsust see, kas tegemist on piiriülese olukorraga või mitte. ELTL artiklit 20 tuleks tema arvates selles osas tõlgendada nii, et arvesse tuleb võtta seda, kas liidu kodanik jäetakse ilma võimalusest kasutada tema staatusest tulenevaid põhilisi õigusi. Nii olevat see M. Dereci laste puhul, kes sõltuvad temast elatusvahendeid puudutavas, kuivõrd tema Austria territooriumilt väljasaatmise korral ei oleks nende tegelik ülalpidamine M. Dereci poolt tõenäoliselt enam võimalik.

43 Lõpetuseks, Kreeka valitsus on seisukohal, et Euroopa Kohtu praktika arengust tulenevalt kehtib kohustus lähtuda analoogia alusel liidu õiguse sätetest, eeskätt direktiivi 2004/38 sätetest, ja anda seega elamisõigus põhikohtuasjades kaebuse esitanud isikutele juhul, kui on täidetud järgmised tingimused: esiteks peab nende liidu kodanike olukord, kes ei ole kasutanud oma õigust vabalt liikuda, sarnanema nende liidu kodanike olukorraga, kes on seda õigust kasutanud; käesolevates kohtuasjades tähendaks see seda, et liikmesriigi kodanik ning tema pereliikmed peavad vastama selles direktiivis kehtestatud tingimustele; teiseks peavad siseriiklikud meetmed põhjustama õiguse vabalt liikuda ja elada olulise kahjustamise ning kolmandaks ei tohi siseriiklik õigus pakkuda huvitatud isikule vähemalt samaväärset kaitset.

Euroopa Kohtu vastus

– Direktiivide 2003/86 ja 2004/38 kohaldatavus

44 Sissejuhatuseks tuleb märkida, et põhikohtuasjades kaebused esitanud isikud on kolmandate riikide kodanikud, kes taotlevad liikmesriigis elamise õigust selleks, et elada koos oma pereliikmetega, kes on liidu kodanikud ning kes ei ole kasutanud oma õigust vabalt liikuda liikmesriikide territooriumil.

45 Esimesele küsimusele vastamiseks – nii nagu Euroopa Kohus selle ümber sõnastas – tuleb esiteks analüüsida, kas direktiivid 2003/86 ja 2004/38 on kohaldatavad põhikohtuasjades kaebused esitanud isikute suhtes.

46 Mis puudutab esiteks direktiivi 2003/86, siis tuleb tõdeda, et selle artikli 1 kohaselt on direktiivi eesmärk määrata kindlaks perekonna taasühinemise õiguse kasutamise tingimused kolmandate riikide kodanikele, kes elavad seaduslikult liikmesriikide territooriumil.

47 Direktiivi 2003/86 artikli 3 lõike 3 kohaselt ei ole see siiski kohaldatav liidu kodanike pereliikmete suhtes.

48 Kuivõrd põhikohtuvaidluste raames on tegemist liidu kodanikega, kes elavad liikmesriigis, ning nende kolmanda riigi kodanikest pereliikmetega, kes soovivad siseneda selle liikmesriigi territooriumile ja seal elada kõnealuste liidu kodanikega perekonnasidemete säilitamise eesmärgil, siis tuleb tuvastada, et direktiiv 2003/86 ei ole põhikohtuasjades kaebused esitanud isikute suhtes kohaldatav.

49 Lisaks, nagu komisjon õigustatult märkis, siis vaatamata sellele, et nõukogu direktiivi perekonna taasühinemise õiguse kohta ettepaneku ((2000/C 116 E/15), KOM(1999) 638 lõplik – 1999/0258(CNS)) kohaselt, mille komisjon esitas 11. jaanuaril 2000 (EÜT C 116 E, lk 66), hõlmas direktiivi kohaldamisala liidu kodanikke, kes ei ole kasutanud oma õigust vabalt liikuda, kaotati selline kohaldamisalasse arvamine seadusandliku menetluse käigus, mis päädis direktiivi 2003/86 vastuvõtmisega.

50 Mis puudutab teiseks direktiivi 2004/38, siis on Euroopa Kohtul juba olnud juhust sedastada, et direktiivi eesmärk on hõlbustada liidu kodanikel neile asutamislepinguga otse antud individuaalse põhiõiguse liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil kasutamist ning et direktiivi eesmärk on eelkõige seda õigust tugevdada (vt 25. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑127/08: Metock jt, EKL 2008, lk I‑6241, punktid 82 ja 59, ning samuti 5. mai 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑434/09: McCarthy, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 28).

51 Nagu tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktidest 24–26, kuuluvad V. Heiml, M. Dereci ja I. E. Maduike liidu kodanike abikaasadena direktiivi 2004/38 artikli 2 punktis 2 määratletud mõiste „pereliige” alla. A. Kokollari ja D. Stevic kui üle 21‑aastased liidu kodanike otsesed alanejad sugulased kuuluvad selle mõiste alla juhul, kui vastavalt selle direktiivi artikli 2 punkti 2 alapunktile c on täidetud tingimus, mille kohaselt nad peavad olema kõnealuste kodanike ülalpidamisel.

52 Kuid nagu märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus, ei kuulu direktiiv 2004/38 kohaldamisele sellistel asjaoludel, nagu põhikohtuasjades.

53 Nimelt kohaldatakse direktiivi 2004/38 selle artikli 3 lõike 1 kohaselt kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende direktiivi artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega (vt eespool viidatud kohtuotsus Ruiz Zambrano, punkt 39).

54 Euroopa Kohtul on juba olnud juhust sedastada, et vastavalt selle sätte grammatilisele, teleoloogilisele ja süstemaatilisele tõlgendusele ei kuulu selline liidu kodanik, kes ei ole kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda ning kes on alati elanud liikmesriigis, mille kodanik ta on, mõiste „soodustatud isik” alla direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses, mistõttu see direktiiv ei ole tema suhtes kohaldatav (eespool viidatud kohtuotsus McCarthy, punktid 31 ja 39).

55 Samuti on juba tuvastatud, et kui liidu kodanik ei kuulu mõiste „soodustatud isik” alla direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses, siis ei kuulu selle mõiste alla ka sellise isiku pereliige, sest kõnealuse direktiiviga selle direktiiviga soodustatud isikute pereliikmetele antud õigused ei kujuta endast nende pereliikmete isiklikke õigusi, vaid tuletatud õigusi, mille nad on omandanud tulenevalt soodustatud isiku pereliikmeks olemisest (vt abikaasat puudutavas eespool viidatud kohtuotsus McCarthy, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika).

56 Nimelt ei saa direktiivi 2004/38 alusel liikmesriiki sisenemise ja seal elamise õigust mitte kõik kolmanda riigi kodanikud, vaid ainult need, kes on sellise liidu kodaniku pereliikmed kõnealuse direktiivi artikli 2 punkti 2 tähenduses, kes on kasutanud oma õigust vabalt liikuda, asudes elama liikmesriiki, mille kodanik ta ei ole (eespool viidatud kohtuotsus Metock jt, punkt 73).

57 Kuivõrd käesolevas kohtuasjas ei ole asjaomased liidu kodanikud kasutanud kunagi oma õigust vabalt liikuda ning on alati elanud liikmesriigis, mille kodanikud nad on, siis tuleb tuvastada, et nad ei kuulu mõiste „soodustatud isik” alla direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses, mistõttu see direktiiv ei ole kohaldatav nende kodanike ega nende pereliikmete suhtes.

58 Eelnevast järeldub, et direktiivid 2003/86 ja 2004/38 ei ole kohaldatavad selliste kolmandate riikide kodanike suhtes, kes taotlevad elamisõigust, et asuda elama koos oma liidu kodanikest pereliikmetega, kes ei ole kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda ning kes on alati elanud liikmesriigis, mille kodanikud nad on.

– Liidu kodakondsust käsitlevate aluslepingu sätete kohaldatavus

59 Vaatamata sellele, et direktiivid 2003/86 ja 2004/38 ei ole põhikohtuasjade suhtes kohaldatavad, tuleb uurida, kas põhikohtuasjades asjaomased liidu kodanikud võivad siiski tugineda aluslepingu nendele sätetele, mis käsitlevad liidu kodakondsust.

60 Sellega seoses tuleb meenutada, et aluslepingu norme, mis käsitlevad isikute vaba liikumist, ja nende normide rakendusakte ei saa kohaldada olukorra suhtes, mis ei ole kuidagi seotud liidu õiguses käsitletud mis tahes olukorraga ja mille kõik asjakohased elemendid on ainult ühe liikmesriigi sisesed (vt selle kohta 1. aprilli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑212/06: Gouvernement de la Communauté française ja gouvernement wallon, EKL 2008, lk I‑1683, punkt 33; eespool viidatud kohtuotsus Metock jt, punkt 77, ja eespool viidatud kohtuotsus McCarthy, punkt 45).

61 Sellise liidu kodaniku olukorda, kes sarnaselt iga põhikohtuasjades kaebuse esitanud isiku pereliikmetest liidu kodanikuga ei ole kasutanud õigust vabalt liikuda, ei saa siiski ainuüksi sellest asjaolust lähtuvalt samastada puhtalt liikmesriigi sisese olukorraga (vt 12. juuli 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑403/03: Schempp, EKL 2005, lk I‑6421, punkt 22, ja eespool viidatud kohtuotsus McCarthy, punkt 46).

62 Nimelt on Euroopa Kohus korduvalt märkinud, et liikmesriikide kodanike põhistaatus on olla liidu kodanik (vt eespool viidatud kohtuotsus Ruiz Zambrano, punkt 41 ja seal viidatud kohtupraktika).

63 Liikmesriigi kodanikuna on põhikohtuasjades kaebused esitanud isikute pereliikmetel ELTL artikli 20 lõike 1 alusel liidu kodaniku staatus ning nad võivad seega, sh liikmesriigi vastu, mille kodanikud nad on, tugineda selle staatusega kaasnevatele õigustele (eespool viidatud kohtuotsus McCarthy, punkt 48).

64 Sellest lähtudes on Euroopa Kohus sedastanud, et ELTL artikliga 20 on vastuolus siseriiklikud meetmed, mille tagajärjel jäävad liidu kodanikud ilma võimalusest kasutada reaalselt põhilisi õigusi, mida see staatus neile annab (vt eespool viidatud kohtuotsus Ruiz Zambrano, punkt 42).

65 Nimelt käsitleti kõnealuse kohtuotsuse aluseks olnud kohtuasjas küsimust, kas sellise tagajärje toovad kaasa keeldumine anda kolmanda riigi kodanikule elamisõigus liikmesriigis, kus elavad tema väikesed lapsed, kes on kõnealuse liikmesriigi kodanikud ja keda kolmanda riigi kodanik ülal peab, ja samuti keeldumine anda sellele isikule tööluba. Euroopa Kohus asus eeskätt seisukohale, et sellise elamisõiguse andmisest keeldumise tagajärjel peavad need liidu kodanikest lapsed lahkuma liidu territooriumilt, et olla koos oma vanematega. Niisuguses olukorras on kõnesolevatel liidu kodanikel reaalselt võimatu kasutada põhilisi õigusi, mida liidu kodaniku staatus neile annab (vt eespool viidatud kohtuotsus Ruiz Zambrano, punktid 43 ja 44).

66 Eelnevast järeldub, et liidu kodakondsusest tulenevate põhiliste õiguste kasutamise võimalusest ilmajäämise kriteerium seondub olukordadega, mida iseloomustab asjaolu, et liidu kodanik on tegelikult kohustatud lahkuma mitte ainuüksi selle liikmesriigi territooriumilt, mille kodanik ta on, vaid ka kogu liidu territooriumilt.

67 See kriteerium on seega äärmiselt eripärane, kuivõrd see seondub olukordadega, kus vaatamata sellele, et kolmandate riikide kodanike elamisõigust käsitlev teisene õigus ei ole kohaldatav, ei saa erandkorras keelduda andmast elamisõigust sellisele kolmanda riigi kodanikule, kes on liikmesriigi kodaniku pereliige, kuna muidu kaotaks sellele liikmesriigi kodanikule kuuluv liidu kodakondsus oma kasuliku mõju.

68 Seetõttu ei piisa iseenesest sellest, et liikmesriigi kodanikule näib majanduslikust seisukohast või liidu territooriumil perekonnasidemete säilitamise eesmärgil soovitav, et tema pereliikmed, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, saaksid elada koos temaga liidu territooriumil, selleks, et asuda seisukohale, et liidu kodanik on sunnitud sellise õiguse andmisest keeldumise korral liidu territooriumilt lahkuma.

69 Eelnev ei mõjuta loomulikult vastust küsimusele, kas elamisõiguse andmisest ei saa keelduda teistel alustel, eeskätt perekonnaelu kaitset käsitleva õiguse alusel. Seda küsimust tuleb aga vaadelda põhiõiguste kaitset käsitlevate sätete raames ning vastavalt nende konkreetsele kohaldatavusele.

– Õigus era- ja perekonnaelu austamisele

70 Sissejuhatuseks on sobilik meenutada, et Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artikkel 7, mis käsitleb õigust era- ja perekonnaelu austamisele, näeb ette õigused, mis vastavad EIÕK artikli 8 lõikega 1 tagatud õigustele ning et seetõttu tuleb harta artiklile 7 anda sama tähendus ja ulatus, mis on EIÕK artikli 8 lõikel 1 vastavalt selle tõlgendusele Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas (5. oktoobri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑400/10 PPU: McB, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 53).

71 Tuleb siiski meenutada, et harta sätted on harta artikli 51 lõike 1 kohaselt ette nähtud liikmesriikidele üksnes liidu õiguse kohaldamise korral. Vastavalt sama artikli lõikele 2 ei laienda harta liidu õiguse reguleerimisala kaugemale liidu pädevusest, ei lisa liidule uusi pädevusvaldkondi ja ülesandeid ega muuda aluslepingutes määratletud pädevust ja ülesandeid. Seega peab Euroopa Kohus liidu õigust harta seisukohast tõlgendama liidule antud pädevuse piirides (vt eespool viidatud kohtuotsus McB, punkt 51, ja 15. septembri 2011. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑483/09 ja C‑1/10: Gueye ja Salmerón Sánchez, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 69).

72 Seega peab eelotsusetaotluse esitanud kohus käesolevates kohtuasjades juhul, kui ta on põhikohtuvaidluste asjaolusid arvestades seisukohal, et põhikohtuasjades kaebuse esitajate olukord kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse, uurima, kas viimati nimetatutele elamisõiguse andmisest keeldumine kahjustab harta artiklis 7 ette nähtud õigust era- ja perekonnaelu austamisele. Kui ta on aga seisukohal, et konkreetne olukord ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse, peab ta selle asjaolusid hindama EIÕK artikli 8 lõike 1 alusel.

73 Nimelt tuleb meenutada, et kõik liikmesriigid on alla kirjutanud EIÕK‑le, mille artikkel 8 näeb ette õiguse era- ja perekonnaelu austamisele.

74 Eelnevaga arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et liidu õigust ning eeskätt selle liidu kodakondsust käsitlevaid sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus, kui liikmesriik ei anna kolmanda riigi kodanikule õigust elada oma territooriumil, kui see kolmanda riigi kodanik soovib elada koos oma liidu kodanikust pereliikmega, kes elab selles liikmesriigis, mille kodanik ta on, ning kes ei ole kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda, ja seda tingimusel, et selline keeldumine ei too asjaomase liidu kodaniku jaoks kaasa liidu kodaniku staatusest tulenevate põhiliste õiguste reaalse kasutamise võimalusest ilmajäämist; viimast asjaolu peab hindama eelotsusetaotluse esitanud kohus.

Teine ja kolmas küsimus

75 Kuna teine ja kolmas küsimus on esitatud vaid juhuks, kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, ei ole vaja neile vastata.

Neljas küsimus

76 Neljanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada saada, kas otsuse nr 1/80 artiklit 13 või lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus, kui liikmesriik seab Türgi kodanike esmakordse territooriumile sisenemise sõltuvusse rangematest siseriiklikest eeskirjadest kui need, mida kohaldati varem sellise territooriumile sisenemise suhtes, ja seda vaatamata sellele, et viimati nimetatud eeskirjad, millega hõlbustati esmakordse sisenemise korda, jõustusid alles pärast seda, kui kõnealused sätted kõnealuses liikmesriigis selle liiduga ühinemise tagajärjel jõustusid.

Euroopa Kohtule esitatud märkused

77 Austria, Saksamaa ja Ühendkuningriigi valitsus on seisukohal, et otsuse nr 1/80 artikkel 13 ja lisaprotokolli artikli 41 lõige 1 ei keela kohaldada selliste Türgi kodanike suhtes, kes soovivad töötada liikmesriigis töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana, siseriiklikke eeskirju, mis on rangemad nendest, mis olid kohaldatavad nende sätete jõustumise hetkel, sest kõnealused sätted on kohaldatavad üksnes vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult viibivate Türgi kodanike suhtes ning neid ei kohaldata selliste olukordade suhtes nagu M. Dereci olukord, kes sisenes Austriasse ning on seal alati viibinud ebaseaduslikult.

78 Madalmaade valitsus ja komisjon on aga seisukohal, et kõnealused sätted keelavad liikmesriikide õigusaktides töötajate vaba liikumise ning asutamisvabaduse mis tahes uue piirangu kehtestamise, sh selliste piirangute kehtestamise, mis seonduvad liikmesriikide territooriumile esmakordse lubamise sisuliste tingimuste ja/või menetlusega.

79 M. Dereci väidab, et ta sisenes Austria territooriumile varjupaigataotluse alusel ning et ta võttis selle taotluse tagasi üksnes seetõttu, et ta oli abiellunud Austria kodanikuga. Vastavalt tol ajal kehtinud õigusnormidele lubas selline abielu aga riiki elama asuda. Lisaks sellele töötas ta 1. juulist 2002 kuni 30. juunini 2003 töötajana ning seejärel 1. oktoobrist 2003 kuni 31. augustini 2008 füüsilisest isikust ettevõtjana, võttes üle oma venna juuksurisalongi.

Euroopa Kohtu vastus

80 Sissejuhatuseks tuleb märkida, et neljas küsimus puudutab vahet tegemata otsuse nr 1/80 artiklit 13 ja lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1.

81 Ehkki nende kahe sätte sisu on sama, on neist kummagi puhul aga selgelt kindlaks määratud valdkond, mida nad reguleerivad, mistõttu neid ei ole võimalik kohaldada ühel ajal (21. oktoobri 2003. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑317/01 ja C‑369/01: Abatay jt, EKL 2003, lk I‑12301, punkt 86).

82 Selles osas tuleb märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul abiellus M. Dereci 24. juulil 2003 Austria kodanikuga ning esitas seejärel 24. juunil 2004 esmakordse elama asumise loa taotluse 1997. aasta seaduse alusel. M. Dereci väidab lisaks, et ta võttis sel ajal üle oma venna juuksurisalongi.

83 Eelnevast järeldub, et M. Dereci olukord on seotud asutamisvabadusega ning kuulub seega lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 kohaldamisalasse.

84 Lisaks tuleb meenutada, et käesoleva kohtuotsuse punktis 21 nimetatud seadus riigis elamise kohta ja välismaalaste seadus kujutasid endast õigusakte, mis olid 1. jaanuaril 1995 toimunud Austria Vabariigi Euroopa Liiduga ühinemise hetkel ja seega lisaprotokolli jõustumise ajal kõnealuse liikmesriigi territooriumil kohaldatavad Türgi kodanike poolt Austrias asutamisvabaduse kasutamise tingimuste suhtes.

85 Kuigi kõnealused seadused tühistati 1997. aasta seadusega, tühistati see seadus ise NAG‑ga alates 1. jaanuarist 2006, kusjuures NAG‑ga karmistati eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul Türgi kodanike asutamisvabaduse kasutamise tingimusi võrreldes 1997. aasta seadusega.

86 Seetõttu tuleb neljandat küsimust mõista nii, et sellega soovitakse teada saada, kas lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1 tuleb tõlgendada selliselt, et „uue piiranguna” selle sätte tähenduses tuleb käsitada eelnevatest piiravamate õigusnormide kehtestamist, kusjuures eelnevate õigusnormidega pehmendati varem kehtinud õigusnormides sätestatud korda, mis nägi ette Türgi kodanike poolt asutamisvabaduse kasutamise tingimused hetkel, mil see protokoll asjaomase liikmesriigi territooriumil jõustus.

87 Selles osas tuleb meenutada, et lisaprotokolli artikli 41 lõikel 1 on liikmesriikides vahetu õigusmõju, nii et need Türgi kodanikud, kelle suhtes see on kohaldatav, saavad asjaomasest sättest tulenevatele õigustele tugineda siseriiklikus kohtus, takistamaks nimetatud sättega vastuolus olevate siseriiklike normide kohaldamist. Selles sättes on nimelt kehtestatud selgelt, täpselt ja tingimusteta ühemõtteline standstill tingimus, mis sisaldab lepingupoolte võetud kohustust, mis kujutab endast juriidiliselt lihtsalt tegevusest hoidumist (vt 20. septembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑16/05: Tum ja Dari, EKL 2007, lk I‑7415, punkt 46 ja seal viidatud kohtupraktika).

88 Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et ehkki lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud standstill tingimus ei anna iseenesest Türgi kodanikele ainuüksi liidu õigusnormidest tulenevalt asutamisõigust ega sellega kaasnevat riigis elamise õigust, teenuste vaba osutamise õigust ja liikmesriigi territooriumile sisenemise õigust, keelatakse selle tingimusega siiski üldiselt selliste uute meetmete kehtestamine, mille eesmärk või tagajärg on allutada Türgi kodanik riigi territooriumil nimetatud majanduslikke vabadusi puudutavas piiravamatele tingimustele kui need, mis olid kohaldatavad lisaprotokolli jõustumisel asjaomase liikmesriigi suhtes (vt 19. veebruari 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑228/06: Soysal ja Savatli, EKL 2009, lk I‑1031, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika).

89 Selline standstill tingimus, nagu sisaldub lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1, ei toimi nagu materiaalõigusnorm, mis muudab asjaomase asendatava materiaalõiguse kohaldamatuks, vaid kui olemuselt pigem menetlusnorm, mis näeb ratione temporis ette, millised on need liikmesriigi õigusnormid, millest lähtuvalt tuleb hinnata sellise Türgi kodaniku olukorda, kes soovib teostada liikmesriigis asutamisvabadust (eespool viidatud kohtuotsus Tum ja Dari, punkt 55, ja 21. juuli 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑186/10: Oguz, EKL 2011, kohtulahendite kogumikus veel avaldatama, punkt 28).

90 Selles osas on lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 eesmärk luua asutamisvabaduse järkjärguliseks juurutamiseks soodsad tingimused, mistõttu on siseriiklikel ametivõimudel täielikult keelatud – et mitte muuta asutamisvabaduse järkjärgulist rakendamist liikmesriikide ja Türgi Vabariigi vahel veel keerulisemaks – seada mis tahes uusi takistusi selle vabaduse teostamisele, karmistades konkreetsel kuupäeval kehtinud tingimusi. Nimetatud säte kujutab endast seega assotsiatsioonilepingu artikli 13 vajalikku täiendust, olles selle vältimatu eeltingimus, et kaotada järk-järgult asutamisvabaduse siseriiklikud piirangud (vt eespool viidatud kohtuotsus Tum ja Dari, punkt 61 ja seal viidatud kohtupraktika).

91 Seetõttu, isegi kui nimetatud vabaduse järkjärgulise rakendamise esimeses etapis võivad asutamise suhtes varem kehtinud siseriiklikud piirangud edasi püsida, on nimelt tähtis tagada, et ei kehtestataks ühtegi uut takistust, vältimaks selle vabaduse järkjärgulise rakendamise täiendavat tõkestamist (vt eespool viidatud kohtuotsus Tum ja Dari, punkt 61 ja seal viidatud kohtupraktika).

92 Euroopa Kohtul on juba olnud juhust tuvastada seoses siseriikliku õigusnormiga, mis käsitles Türgi päritolu töötajatele elamisloa andmist, et nii on oluline kindlaks teha, et liikmesriigid ei kaugene järgitavast eesmärgist, tühistades õigusnormid, mille nad võtsid vastu Türgi päritolu töötajate liikumisvabaduse soodustamiseks pärast otsuse nr 1/80 jõustumist nende territooriumil (9. detsembri 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑300/09 ja C‑301/09: Toprak ja Oguz, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 55).

93 Euroopa Kohus asus lisaks seisukohale, et otsuse nr 1/80 artiklit 13 tuleb tõlgendada nii, et „uus piirang” selle artikli tähenduses on pärast otsuse nr 1/80 jõustumist asjaomase liikmesriigi territooriumil kehtestatud Türgi kodanike liikumisvabaduse kasutamise tingimusi käsitleva, võrreldes otsuse nr 1/80 jõustumise hetkel kehtinud sättega leebema sätte karmistamine, isegi kui see karmistamine ei raskenda kõnealuseid tingimusi võrreldes otsuse nr 1/80 kõnealuse liikmesriigi territooriumil jõustumise hetkel kehtinud sättest tulenevate tingimustega (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Toprak ja Oguz, punkt 62).

94 Arvestades lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 ja otsuse nr 1/80 artikli 13 tõlgenduse ühtivust seoses taotletava eesmärgiga, tuleb asuda seisukohale, et nendes sätetes kehtestatud standstill kohustuse ulatus hõlmab ühtemoodi mis tahes uusi takistusi asutamisvabaduse, teenuste osutamise vabaduse või töötajate liikumisvabaduse kasutamisele, mis karmistavad konkreetsel kuupäeval kehtinud tingimusi (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Toprak ja Oguz, punkt 54), mistõttu on oluline kindlaks teha, et liikmesriigid ei kaugene standstill tingimustega taotletavast eesmärgist, tühistades õigusnormid, mille nad võtsid vastu Türgi kodanike kõnealuste vabaduste soodustamiseks pärast otsuse nr 1/80 või lisaprotokolli jõustumist nende territooriumil.

95 Käesolevas kohtuasjas ei ole vaidlust selles, et NAG jõustumisega 1. jaanuaril 2006 karmistusid Türgi kodanike asutamisvabaduse kasutamise tingimused sellistel asjaoludel, nagu M. Dereci puhul.

96 Nimelt peavad kolmandate riikide kodanikud ning samuti sellises olukorras nagu M. Dereci olukorras olevad Türgi kodanikud NAG § 21 kohaselt üldreeglina esitama oma elamisloa taotluse väljaspool Austria territooriumi ning nad on kohustatud jääma väljapoole seda territooriumi nende taotluse suhtes otsuse tegemiseni.

97 1997. aasta seaduse § 49 kohaselt oli M. Dereci olukorras Türgi kodanikul Austria kodaniku pereliikmena seevastu asutamisvabadus ning ta võis esitada esmakordse elama asumise taotluse Austrias.

98 Neil tingimustel tuleb tuvastada, et kuivõrd NAG‑ga karmistati Türgi kodanike asutamisvabaduse kasutamise tingimusi võrreldes nende suhtes varem, pärast lisaprotokolli jõustumist Austrias vastu võetud õigusnormidest tulenevalt kohaldatavate tingimustega, siis on selle puhul tegemist „uue piiranguga” lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 tähenduses.

99 Mis puudutab lõpetuseks Austria, Saksamaa ja Ühendkuningriigi valitsuse argumenti, mille kohaselt M. Dereci olukord on ebaseaduslik, mistõttu ta ei saa nõuda lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 kohaldamist, siis piisab selle tuvastamisest, et eelotsusetaotlusest ilmneb, et ehkki M. Dereci sisenes 2001. aasta novembris ebaseaduslikult Austria territooriumile, oli tal oma elama asumise taotluse esitamise hetkel sel ajal kehtinud siseriiklike õigusnormide kohaselt asutamisõigus, sest ta oli abielus Austria kodanikuga, ning et ta võis esitada sellise taotluse Austrias, mida ta muide tegigi. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul muutus tema esialgu õiguspärane elamine ebaseaduslikuks alates NAG jõustumisest, tingides seeläbi tema elamisloa taotluse rahuldamata jätmise.

100 Sellest tulenevalt ei saa M. Dereci olukorda käsitada ebaseaduslikuna, arvestades, et tema olukord muutus ebaseaduslikuks sellise õigusnormi kohaldamise tagajärjel, mis kujutab endast uut piirangut.

101 Eelnevaga arvestades tuleb neljandale küsimusele vastata, et lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et „uue piiranguna” selle sätte tähenduses tuleb käsitada selliste uute õigusnormide kehtestamist, mis on piiravamad varem kehtinud õigusnormidest, mis olid omakorda soodsamad võrreldes veelgi varem, kõnealuse protokolli asjaomase liikmesriigi territooriumil jõustumise hetkel kehtinud õigusnormidega, mis käsitlesid Türgi kodanike asutamisvabaduse kasutamise tingimusi.

Kohtukulud

102 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

1. Liidu õigust ning eeskätt selle liidu kodakondsust käsitlevaid sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus, kui liikmesriik ei anna kolmanda riigi kodanikule õigust elada oma territooriumil, kui see kolmanda riigi kodanik soovib elada koos oma liidu kodanikust pereliikmega, kes elab selles liikmesriigis, mille kodanik ta on, ning kes ei ole kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda ja seda tingimusel, et selline keeldumine ei too asjaomase liidu kodaniku jaoks kaasa liidu kodaniku staatusest tulenevate põhiliste õiguste reaalse kasutamise võimalusest ilmajäämist; viimast asjaolu peab hindama eelotsusetaotluse esitanud kohus.

2. 23. novembril 1970 Brüsselis alla kirjutatud lisaprotokolli (mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 19. detsembri 1972. aasta määrusega (EMÜ) nr 2760/72) artikli 41 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et „uue piiranguna” selle sätte tähenduses tuleb käsitada selliste uute õigusnormide kehtestamist, mis on piiravamad varem kehtinud õigusnormidest, mis olid omakorda soodsamad võrreldes veelgi varem, kõnealuse protokolli asjaomase liikmesriigi territooriumil jõustumise hetkel kehtinud õigusnormidega, mis käsitlesid Türgi kodanike asutamisvabaduse kasutamise tingimusi.

Allkirjad