KOHTUJURISTI ETTEPANEK

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

esitatud 10. septembril 2020 ( 1 )

Liidetud kohtuasjad C‑407/19 ja C‑471/19

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV

versus

Belgische Staat

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu)

ja

Middlegate Europe NV

versus

Ministerraad,

menetluses osalesid:

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV,

Koninklijk Verbond der Beheerders van Goederenstromen (KVBG) CVBA,

MVH Logistics en Stuwadoring BV

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Grondwettelijk Hof (konstitutsioonikohus, Belgia)

Eelotsusetaotlus – ELTL artikkel 49 – Asutamisvabadus – Sadamategevuse teostamine – Sadamatöötajad (stividorid) – Kutsealal tegutsema asumine ja värbamine – Stividoride tunnustamise kord – Sadamatöötajate üldkoosseis (pool) – Stividoridega otselepingute sõlmimine – Töölepingu kestuse piiramine – Stividoride liikuvus sadamapiirkondade vahel – Logistikatöötajad – Liidu õigusega vastuolus oleva riigisisese õigusnormi ajutine kohaldamine

1. Laevade lastimis- ja lossimistöid tegid sadamas stividorid, kes töötasid harilikult vahet pidamata ja rasketes tingimustes. Nende võitlus töötingimuste parandamise nimel, milles neid toetasid mõned hästi organiseeritud ametiühingud, viis selleni, et paljud riigid on selle töösuhte reguleerimiseks vastu võtnud erinormid.

2. Riikide eri õigusnormid on kokkulangevad selles osas, et need tööd on reserveeritud ainult stividoridele, kes kuuluvad selgelt piiritletud koosseisu ehk pool’i („tunnustatud“ stividorid käesolevates liidetud kohtuasjades valdavalt kasutatud nimetuse järgi). Sadamateenuseid osutavad ettevõtjad pidid tingimata neid kasutama.

3. Lastimine ja ülejäänud sadamaülesanded on tehnoloogia arenguga muutunud, kuid tööõiguse regulatsioon, mis soodustas tunnustatud stividoride „monopoli“ eri vormides, on suuremal või vähemal määral mõnes liikmesriigis endiselt alles. ( 2 )

4. Euroopa Kohus leidis 2014. aastal ( 3 ), et Hispaania tööõigusnormid sadama lastimistööde kohta, mis vastavad traditsioonilistele mudelitele selles valdkonnas, on vastuolus ELTL artiklis 49 sätestatud asutamisvabadusega.

5. Vaatamata komisjoni katsetele ei ole liidu seadusandja enne ja pärast seda kohtuotsust suutnud ühtlustada sadamateenuste osutamise korra seda osa, mis puudutab sadamatöötajate töösuhteid ja sotsiaalseid tingimusi. ( 4 )

6. Need kaks eelotsusetaotlust võimaldavad Euroopa Kohtul välja selgitada, kas Belgia õigusnormid (mis säilitavad stividoride palkamise erikorra) on kooskõlas asutamisvabadusega. Samal ajal võib kohtuotsuses, mis tehakse, sedastada täiendavad kriteeriumid, et selgitada, kas sadamatöötajate suhtes kohaldatakse liidu õiguse ja eelkõige selle vabaduse nõudeid. Sadamad ei ole seaduseväline ruum. ( 5 )

I. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

7. ELTL artiklis 49 on sätestatud: „Allpool esitatud sätete kohaselt keelatakse piirangud, mis kitsendavad liikmesriigi kodaniku asutamisvabadust teise liikmesriigi territooriumil. Niiviisi keelatakse ka piirangud, mis takistavad mis tahes liikmesriigi territooriumile asunud liikmesriigi kodanikel rajada esindusi, filiaale ja tütarettevõtjaid. Kui kapitali käsitleva peatüki sätetest ei tulene teisiti, hõlmab asutamisvabadus õigust alustada ja jätkata tegutsemist füüsilisest isikust ettevõtjana ning asutada ja juhtida ettevõtjaid, eriti äriühinguid artikli 54 teises lõigus määratletud tähenduses, neil tingimustel, mida oma kodanike jaoks sätestab selle riigi õigus, kus niisugune asutamine toimub.“

B. Belgia õigus

1. Wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid ( 6 )

8. Selle seaduse tekstist, mida on järjest muudetud, on praegu olulised need artiklid: „Artikkel 1 „Mitte keegi ei või kasutada sadamapiirkondades sadamatööde tegemiseks muid töötajaid peale tunnustatud sadamatöötajate. Artikkel 2 Käesoleva seaduse kohaldamisel lähtutakse sadamaalade ja sadama töö määratlusest, nii nagu kuningas on selle kehtestanud 5. detsembri 1968. aasta kollektiivlepingute ja ühiskomisjonide seaduse artiklite 35 ja 37 alusel. Artikkel 3 Kuningas kehtestab sadamatöötajate tunnustamise tingimused ja korra asjaomase sadamapiirkonna pädeva ühiskomisjoni arvamuse alusel. […] Artikkel 3 bis. Pärast asjaomase sadamapiirkonna jaoks pädeva ühiskomisjoni arvamuse saamist võib kuningas kohustada selle piirkonna sadamatöötajaid kasutavaid tööandjaid liituma kuninga poolt heaks kiidetud tööandjate organisatsiooniga, kes täidab volitatud esindajana kõiki kohustusi, mis tulenevad individuaalset ja kollektiivset tööd reguleerivate õigusnormide ja sotsiaalõigusnormide kohaselt sadamatöötajate töölevõtmisest tööandjate jaoks. Selleks et eelmises lõigus nimetatud tööandjate organisatsioonile saaks anda heakskiidu, peab tema liikmeskonda kuuluma enamik asjaomaseid ettevõtjaid.“

2. Koninklijk besluit van 12 januari 1973 tot oprichting en vaststelling van de benaming en van de bevoegdheid van het Paritair Comité voor het Havenbedrijf ( 7 )

9. Artiklis 1 on sätestatud: „Ühiskomisjon, mida nimetatakse „sadamate ühiskomisjoniks“ (üldiselt töötajate ja nende tööandjate alal pädev komisjon), luuakse: kõikide töötajate ja nende tööandjate jaoks, kes täidavad sadamapiirkondades: A. Sadama ülesandeid põhi- või kõrvaltegevusena, st osutavad kõiki meritsi või siseveeteedel, raud- või maanteedel veetavate kaupade käitlemise ja nende kaupadega seotud abiteenuseid, olenemata sellest, kas need toimingud toimuvad dokkides, laevatatavatel teedel, sadamakaidel või asutustes, mis tegelevad kaupade impordi, ekspordi või transiidiga, samuti nende meritsi või siseveeteedel veetavate kaupade käitlemise teenuseid, mille siht- või päritolukoht on tööstusettevõtete dokid. Kasutatakse järgmiseid mõisteid 1. Kauba käitlemine – a) kaubad – kõik kaubad, konteinerid ja transpordivahendid kaasa arvatud, välja arvatud ainult: – nafta transport mahtlastina, (vedelad) naftatooted ning rafineerimistehaste, keemiatööstuse ning naftarajatistes ladustamise ja töötlemise vedel tooraine; – kalalaevadel veetav kala; – vedelaid surugaasid mahtlastina. b) käitlemine – lastiüksuste peale ja maha laadimine, lastimine, lossimine, lasti liigutamine, mahtlasti tühjaks laadimine, lastiüksuste liikuma panemine, klassifitseerimine, valimine, kalibreerimine, virnastamine, virnast võtmine ning samuti kokkupanek ja lahti võtmine. 2. Nende kaupadega seotud abiteenused – tähistamine, kaalumine, mõõtmine, mahu hindamine, kontrollimine, vastu võtmine, kaitsmine (välja arvatud kaitseteenused, mida osutavad kaitse- ja/või järelevalveteenuste ühiskomisjoni jurisdiktsiooni alla kuuluvad ettevõtjad ühiseid sadamaid esindavate ettevõtjate nimel), tarnimine, proovi võtmine ja pitseerimine, kinnitamine ja kinnitusest lahti võtmine. […]“.

3. Koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid ( 8 )

10. Selles dekreedis nähti algul ette tunnustamiskohustus kõikide stividoride puhul, kes teevad sadamatöid kuninga 1973. aasta dekreedi tähenduses. Nad liigitati pärast nende tunnustamist üldkoosseisuks (pool) või logistikatöötajateks.

11. Kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreeti muudeti kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreediga, mis kiideti heaks pärast komisjoni Belgiale 28. märtsil 2014 ametliku kirja saatmist. ( 9 )

12. Pärast seda muutmist on kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedis, käesoleva kohtuasja asjaolude suhtes kohaldatavas redaktsioonis sätestatud: „Artikkel 1 1. Igas sadamapiirkonnas tunnustab sadamatöötajaid ühiskomisjon (edaspidi „halduskomisjon“), mis asutatakse asjaomase sadamapiirkonna jaoks pädevas ühiskomisjoni allkomisjonis. Selle halduskomisjoni koosseisus on: 1. president ja asepresident; 2. ühiskomisjoni allkomisjonis esindatud ettevõtjate organisatsioonide nimetatud neli liiget ja neli asendusliiget; 3. ühiskomisjoni allkomisjonis esindatud töötajate organisatsioonide nimetatud neli liiget ja neli asendusliiget; 4. üks või mitu sekretäri. Halduskomisjoni toimimisele kohaldatakse kuninga 6. novembri 1969. aasta dekreedi sätteid, millega kehtestatakse ühiskomisjonide ja ühiskomisjonide allkomisjonide toimimise üldeeskirjad, ning käesoleva dekreedi artiklis 10 ette nähtud erieeskirju. 2. Tunnustamistaotlus esitatakse pädevale ühiskomisjoni allkomisjonile kirjalikult selleks ette nähtud vormil. Taotluses märgitakse, kas see on esitatud töötamiseks üldkoosseisus (pool) või väljaspool seda. 3. Erandina lõike 1 esimesest lõigust on töötajate puhul, kes teevad tööd [kuninga 12. jaanuari 1973. aasta dekreedi] artikli 1 tähenduses kohas, kus toimub kauba turustamise või hiljem lähetamise ettevalmistamisel kauba ümbertöötlemine, mis toob kaudselt kaasa tõendatava lisandväärtuse andmise, ja kellel on ohutussertifikaat nimetusega „logistikatöötajad“, on see sertifikaat samaväärne tunnustamisega [1972. aasta seaduse] tähenduses. Ettevõtja, kes on sõlminud töötajaga töölepingu, taotleb eelmises lõigus nimetatud tegevuse teostamiseks ohutussertifikaati, mis antakse välja isikutunnistuse ja töölepingu esitamisel. Selle menetluse üksikasjad sätestatakse kollektiivlepingus. Artikkel 2 1. Kui artikli 1 lõike 1 esimeses lõigus osutatud sadamatöötajad on tunnustatud, nad kas arvatakse sadamatöötajate üldkoosseisu (pool) või mitte. Tunnustamisel tööjõu arvesse võtmiseks üldkoosseisus (pool) võetakse arvesse tööjõuvajadust. 2. Üldkoosseisus (pool) tööle võetud sadamatöötajaid tunnustatakse tähtajaliselt või tähtajatult. Tunnustamise kestust käsitlevad eeskirjad sätestatakse kollektiivlepingus. 3. Sadamatöötajad, kes ei kuulu üldkoosseisu (pool), võetakse tööle töölepinguga vastavalt 3. juuli 1978. aasta töölepingute seadusele. Tunnustamise kestus piirdub selle töölepingu kestusega. […] Artikkel 4 1. Artikli 1 lõike 1 esimeses lõigus osutatud sadamatöötajana tunnustamiseks peab isik täitma järgmised nõuded: […] 2. olema tunnistatud sadamatööks vajalikele tervisenõuetele vastavaks tööõnnetuste ennetamise ja tervisekaitse välistalituse poolt, millega on liitunud tööandjate organisatsioon, kes on määratud volitatud esindajaks vastavalt [1972. aasta seaduse] artiklile 3 bis; 3. olema edukalt läbinud psühhomeetrilised testid, mille on teinud selleks tööandjate organisatsiooni määratud organ, kes on määratud volitatud esindajaks vastavalt [1972. aasta seaduse] artiklile 3 bis; nende testide eesmärk on analüüsida, kas sadamatöötajakandidaat on piisava intelligentsuse ning isikuomaduste ja motivatsiooniga selleks, et ta suudaks pärast väljaõppe saamist täita sadamatöötaja ülesandeid; […] 6. olema läbinud kolmenädalased tööohutuse ja kutsekvalifikatsiooni omandamise ettevalmistuskursused ning edukalt sooritanud lõpueksami. Pädev asutus võib kindlaks määrata, millistele kvaliteedinõuetele peab vastama väljaõpe, mida võib anda vabas vormis; 7. tema suhtes ei ole viimase viie aasta jooksul võetud käesoleva dekreedi artikli 7 lõike 1 punktide 1 või 3 alusel sadamatöötajana tunnustamise tühistamise meedet […]; 8. kui tegemist on artikli 2 lõikes 3 nimetatud sadamatöötaja tunnustamisega, omama lisaks töölepingut. 2. Sadamatöötaja tunnustamine kehtib igas sadamapiirkonnas, nagu kuningas on selle määratlenud 5. detsembri 1968. aasta kollektiivlepingute ja ühiskomisjonide seaduse artiklite 35 ja 37 alusel. Tingimused ja kord, mille kohaselt võib sadamatöötaja töötada muus sadamapiirkonnas kui see, kus teda on tunnustatud, määratakse kindlaks kollektiivlepinguga. Kui sadamatöötaja töötab väljaspool seda sadamapiirkonda, kus ta on tunnustatud, jääb volitatud esindajaks jätkuvalt tööandjate organisatsioon, kes on volitatud esindajaks määratud [1972. aasta seaduse] artikli 3 bis alusel. 3. Sadamatöötajate suhtes, kes suudavad tõendada, et nad täidavad samaväärsed sadamatöö tingimused muus Euroopa Liidu liikmesriigis, käesoleva kuningliku dekreedi kohaldamisel neid tingimusi enam ei kohaldata. 4. Tunnustamise ja pikendamise taotlused esitatakse halduskomisjonile, kes vaatab need läbi. […] Artikkel 13/1 1. Artikli 2 lõike 3 teises lõigus nimetatud tööleping peab olema sõlmitud tähtajatult; 2. artikli 2 lõike 3 teises lõigus nimetatud tööleping peab olema sõlmitud vähemalt kaheks aastaks; 3. artikli 2 lõike 3 teises lõigus nimetatud tööleping peab olema sõlmitud vähemalt üheks aastaks; 4. artikli 2 lõike 3 teises lõigus nimetatud tööleping peab olema sõlmitud vähemalt kuueks kuuks. […] Artikkel 15/1 Käesoleva kuningliku dekreedi kohaldamisel: 1. Endise artikli 2 teise lõigu alusel tunnustatud sadamatöötajaid käsitatakse vastavalt artikli 2 lõikele 1 täieõiguslikult üldkoosseisu (pool) arvatud sadamatöötajatena, kui käesoleva kuningliku dekreedi artiklitest 5–9 ei tulene teisiti; 2. endise artikli 2 kolmanda lõigu alusel tunnustatud sadamatöötajad võrdsustatakse täieõiguslikult artikli 1 lõikes 3 nimetatud logistikatöötajatega, kui käesoleva kuningliku dekreedi artiklitest 5–9 ei tulene teisiti. […]“.

II. Kohtuvaidlused ja eelotsuse küsimused

A. Kohtuasi C‑407/19

13. Katoen Natie Bulk Terminals NV (edaspidi „Katoen“) ( 10 ) ja General Services Antwerp NV (edaspidi „General Services“) ( 11 ) on kaks Belgias asutatud äriühingut, mille tegevusala selles riigis ja välismaal hõlmab sadamatöid.

14. Need kaks äriühingut vaidlustasid 5. septembril 2016 kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreedi Raad van State’s (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu). Nad palusid selle tühistada põhjusel, et nende arvates rikub see liidu siseturu põhivabadusi ja vaba konkurentsi eeskirju ( 12 ) ning, kuigi selle dekreedi eesmärk oli näiliselt tööturu liberaliseerimine, kinnitati või kehtestati sellega sadamatöid käsitlevates õigusnormides tegelikult kuni seitse tarbetut ja ebaproportsionaalset piirangut.

15. Nendest piirangutest tõid nad välja: – Nõude, et kõiki sadamatöötajaid, kes ei tee logistikatöid, peab tunnustama tööandjate organisatsioonidest ja ametiühingutest koosnev halduskomisjon, mis tekitab suletud tööturu („closed shop“). – Iga piirkonna kohalike tööandjate organisatsioonide ja ametiühingute järelevalve üksuste üle, kes määravad kindlaks stividorikandidaatide tervisenõuded, psühhomeetrilised nõuded ja kutsealase väljaõppe kursused. – Sadamaturule juurdepääsu liberaliseerimine töötajatele, kes ei kuulu üldkoosseisu (pool) (st need, kes sõlmivad lepingu otse tööandjaga), on puhtalt teoreetiline: nende töötajate tunnustamine piirdub nende lepingu kestusega ja seda tuleb taotleda iga uue lepingu sõlmimisel uuesti.

16. Nad lisasid, et need piirangud lähevad kaugemale, kui on vajalik üldise huvi eesmärkide saavutamiseks ega ole põhjendatud. Asjaolu, et Euroopa Komisjon lõpetas liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse poliitilistel põhjustel, jättes endale õiguse olukorda jälgida, ei vähenda selle dekreedi vastuolu liidu õigusega.

17. Belgia valitsus vaidleb vastu väitele, et kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreet rikub asutamisvabadust või muid vabadusi. Ei komisjoni ametlik kiri ega kaebajate viidatud Euroopa Kohtu praktika ei anna piisavalt tõendeid selle kohta, et mis tahes rikkumine on esinenud. Komisjon ei lõpetanud liikmesriigi kohustuse rikkumise menetlust poliitilistel põhjustel, vaid seepärast, et tema väljendatud murekohti oli arvesse võetud.

18. Belgia valitsuse arvates ei ole tegemist otsese ega kaudse diskrimineerimisega, kuna kõikidele äriühingutele, sõltumata nende asukohast, kehtivad samad eeskirjad. Teiste liikmesriikide äriühinguid koheldakse samamoodi nagu oma riigi äriühinguid.

19. Lõpuks väidab Belgia valitsus, et kui ette heidetud piiranguid peaks esinema (mida ta eitab), siis on sadamatööde õigusnormid, mille hulka kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreet kuulub, vajalik ja proportsionaalne ning on piisavalt põhjendatud, kuna see: – tagab sadamatöötajatele kõrgetasemelise ohutuse; – näeb ette piisava paindlikkuse, kuna neid töötajaid võetakse (või võib) tööle (võtta) viisil, mis võtab arvesse tööpakkumise pidevat kõikumist; ning – tagab sadamatööde kvaliteedi ja ohutuse.

20. Sellega seoses esitab Raad van State (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused: „1. Kas ELTL artiklit 49, 56, 45, 34, 35, 101 või 102 tuleb vajaduse korral koostoimes ELTL artikli 106 lõikega 1 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi […] artiklis 1 koostoimes viidatud kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi […] artikliga 2 kehtestatud kord, nimelt viidatud kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi artikli 1 lõike 1 esimeses lõigus nimetatud sadamatöötajatele kohaldatav kord nende töötajate tunnustamise korral halduskomisjoni poolt – mille liikmed on pariteetselt nimetanud osaliselt asjaomases ühiskomisjoni allkomisjonis esindatud tööandjate organisatsioonid ja osaliselt samas ühiskomisjoni allkomisjonis esindatud töötajate organisatsioonid –, olenemata sellest, kas need töötajad kuuluvad sadamatöötajate üldkoosseisu (pool) või mitte, võttes seejuures selle korra alusel nimetatud töötajate tunnustamises nende üldkoosseisu (pool) arvamiseks arvesse vajadust tööjõu järele, arvestades ühtlasi seda, et halduskomisjoni jaoks ei ole ette nähtud tähtaega ja et halduskomisjoni tunnustamisotsuste vaidlustamiseks on ette nähtud ainult kohtulik õiguskaitsevahend? 2. Kas ELTL artiklit 49, 56, 45, 34, 35, 101 või 102 tuleb vajaduse korral koostoimes ELTL artikli 106 lõikega 1 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi artikli 4 lõike 1 punktides 2, 3, 6 ja 8 kehtestatud kord, mida on muudetud kuninga 10. juuli 2016. aasta vaidlustatud dekreedi artikli 4 punktidega 2, 3, 4 ja 6, nimelt kord, milles kehtestatakse sadamatöötajana tunnustamise nõudeks, et töötaja a) on tunnistatud tervisenõuetele vastavaks tööõnnetuste ennetamise ja tervisekaitse välistalituse poolt, millega on 8. juuni 1972. aasta […] seaduse artikli 3 bis kohaselt volitatud esindajaks nimetatud tööandjate organisatsioon ühinenud, b) on edukalt läbinud psühhomeetrilised testid, mille viib läbi tunnustatud tööandjate organisatsiooni poolt 8. juuni 1972. aasta seaduse artikli 3 bis alusel selleks volitatud esindajaks nimetatud organ, c) on läbinud kolmenädalased tööohutuse ja kutsekvalifikatsiooni omandamise ettevalmistuskursused ja on edukalt sooritanud lõpueksami ning d) on juba sõlminud töölepingu, kui ta on sadamatöötaja, keda sadamatöötajate üldkoosseisu (pool) ei arvata, kusjuures selle nõude kohaselt koostoimes kuninga 5. juuli 2004. aasta kuningliku dekreedi artikli 4 lõikega 3 peavad välismaised sadamatöötajad selleks, et neile vaidlustatud õigusnormide kohaselt enam neid nõudeid ei kohaldataks, tõendama, et nad vastavad samaväärsetele nõuetele muus liikmesriigis? 3. Kas ELTL artiklit 49, 56, 45, 34, 35, 101 või 102 tuleb vajaduse korral koostoimes ELTL artikli 106 lõikega 1 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi artikli 2 lõikega 3, mida on muudetud kuninga 10. juuli 2016. aasta vaidlustatud dekreedi artikliga 2, kehtestatud kord, nimelt õigusnorm, mille alusel piirdub sadamatöötajate puhul, kes ei ole arvatud üldkoosseisu (pool) ja keda võtab tööandja seega vastavalt 3. juuli 1978. aasta töölepingute seadusele (wet van 3 juli 1978 „betreffende de arbeidsovereenkomsten“) tööle otse töölepingu alusel, tunnustamise kestus töölepingu kehtivusajaga, mistõttu tuleb iga kord algatada uus tunnustamismenetlus? 4. Kas ELTL artiklit 49, 56, 45, 34, 35, 101 või 102 tuleb vajaduse korral koostoimes ELTL artikli 106 lõikega 1 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi artikliga 13/1 kehtestatud kord selle kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreedi artikliga 17 muudetud redaktsioonis, täpsemalt üleminekusäte, mille alusel peab kolmandas eelotsuse küsimuses viidatud tööleping olema sõlmitud alguses tähtajatult, alates 1. juulist 2017 vähemalt kaheks aastaks, alates 1. juulist 2018 vähemalt üheks aastaks, alates 1. juulist 2019 vähemalt kuueks kuuks ja alates 1. juulist 2020 vabalt määratavaks kestusajaks? 5. Kas ELTL artiklit 49, 56, 45, 34, 35, 101 või 102 tuleb vajaduse korral koostoimes ELTL artikli 106 lõikega 1 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi artikliga 15/1, mis lisati kuninga 10. juuli 2016. aasta vaidlustatud dekreedi artikliga 18, kehtestatud kord, nimelt (ülemineku)säte, mille alusel tunnustatakse varasema korra kohaselt tunnustatud sadamatöötajaid täieõiguslikult sadamatöötajate üldkoosseisu (pool) kuuluvatena, mistõttu raskendab see tööandja võimalust võtta neid sadamatöötajaid tööle otse (tähtajatu töölepingu alusel) ning takistab tööandjatel saada kvalifitseeritud töötajaid, sõlmides nendega otse tähtajatu lepingu ja pakkudes neile üldise tööõiguse normide kohaselt töökoha suhtes kindlust? 6. Kas ELTL artiklit 49, 56, 45, 34, 35, 101 või 102 tuleb vajaduse korral koostoimes ELTL artikli 106 lõikega 1 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi artikli 4 lõikega 2, mis on asendatud kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreedi artikli 4 punktiga 7, kehtestatud kord, nimelt õigusnorm, mille alusel kehtestatakse kollektiivlepingus tingimused ja üksikasjalik kord sadamatöötaja tööle võtmiseks muus sadamapiirkonnas kui see, kus teda on tunnustatud, mistõttu piiratakse töötajate liikuvust sadamapiirkondade vahel, ilma et seadusandja selgitaks, millised need nõuded või üksikasjalik kord olla võivad? 7. Kas ELTL artiklit 49, 56, 45, 34, 35, 101 või 102 tuleb vajaduse korral koostoimes ELTL artikli 106 lõikega 1 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi artikli 1 lõikega 3, mis on asendatud kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreedi artikli 1 punktiga 2, kehtestatud kord, nimelt õigusnorm, mille alusel (logistika)töötajatel, kes töötavad kuninga 12. jaanuari 1973. aasta dekreedi, millega luuakse sadamatöö ühiskomisjon ning määratakse kindlaks selle nimi ja pädevus (koninklijk besluit van 12 januari 1973 „tot oprichting en vaststelling van de benaming en van de bevoegdheid van het Paritair Comité voor het Havenbedrijf“), artikli 1 tähenduses kohtades, kus kaupa selle edasise jaotamise ja veo ettevalmistamiseks ümber töödeldakse, mis toob kaudselt kaasa tõendatava lisandväärtuse andmise, olema ohutustõend, kusjuures seda ohutustõendit loetakse 8. juuni 1972. aasta sadamatöö seaduse tähenduses tunnustamiseks, arvestades seda, et nimetatud ohutustõendit taotletakse tööandjalt, kes on sõlminud töötajaga töölepingu asjaomase töö tegemiseks, ja et ohutustõend väljastatakse töölepingu ja isikutunnistamise esitamise vastu ning et sealjuures kohustuslikud menetlusnormid sätestatakse kollektiivlepingus, ilma et seadusandja oleks seda aspekti selgitanud?“

B. Kohtuasi C‑471/19

21. Middlegate Europe on Zeebrugges (Belgia) asutatud veoettevõtja, kes tegutseb kogu Euroopas. Tema töötajad valmistavad rahvusvahelise maanteeveo raames Zeebrugge sadamakail veotraktori abiga ette muu hulgas haagiseid Ühendkuningriiki ja Iirimaale saatmiseks.

22. Politsei koostas 12. jaanuaril 2011 tehtud kontrolli käigus Middlegate Europe vastu protokolli 1972. aasta seaduse artikli 1 rikkumises (sadamatööde tegemine tunnustamata sadamatöötaja poolt). Ettevõtjale määrati 17. jaanuari 2013. aasta otsusega trahv summas 100 eurot.

23. Middelgate Europe vaidlustas karistuse Arbeidsrechtbank te Gent, afdeling Brugge’is (Genti töökohus, Brugge osakond, Belgia), kes tunnistas kaebuse põhjendamatuks. Arbeidshof te Gent (Genti kõrgem töökohus, Belgia) jättis esimese astme kohtuotsuse peale esitatud apellatsioonkaebuse samuti rahuldamata.

24. Middlegate Europe esitas kassatsioonkaebuse Hof van Cassatiele (kassatsioonikohus, Belgia), väites, et 1972. aasta seaduse artiklid 1 ja 2 rikuvad Belgia põhiseaduse (ettevõtjate võrdse kohtlemise ning kaubandus- ja tööstusvabaduse põhimõte) artikleid 10, 11 ja 23.

25. Hof van Cassatie (kassatsioonikohus) esitas selles menetluses Grondwettelijk Hof’ile (konstitutsioonikohus, Belgia) küsimuse põhiseadusele vastavuse kohta. Viimane peab selle küsimuse lahendamiseks vajalikuks esitada eelotsusetaotluse Euroopa Kohtule, kuna kohtule on esitatud poolt või vastu õiguslikud väited riigisisese seaduse kooskõla kohta liidu õigusega.

26. Grondwettelijk Hof (konstitutsioonikohus, Belgia) esitab konkreetselt järgmised eelotsuse küsimused: „1. Kas ELTL artiklit 49 – vajaduse korral koostoimes ELTL artikliga 56, Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitega 15 ja 16 ning võrdse kohtlemise põhimõttega – tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis kohustavad isikuid või ettevõtjaid, kes soovivad teha Belgia sadamapiirkondades sadamatöid […] 1972. aasta seaduse […] tähenduses – sealhulgas töid, mis ei ole seotud laevade lastimise või lossimisega otseses mõttes –, kasutama nende tööde tegemiseks üksnes tunnustatud sadamatöötajaid? 2. Kas juhul, kui esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt, võib Grondwettelijk Hof (Belgia konstitutsioonikohus) jätta vaidlusaluste 8. juuni 1972. aasta sadamatööde korraldamise seaduse artiklite 1 ja 2 tagajärjed ajutiselt kehtima, et vältida õiguskindlusetust ja sotsiaalseid pingeid ning võimaldada seadusandjal kooskõlastada need õigusnormid Euroopa Liidu õigusest tulenevate kohustustega?“

III. Menetlus Euroopa Kohtus

27. Pärast seda, kui Katoen, Belgia valitsus ja komisjon olid esitanud kirjalikud seisukohad, otsustati kohtuasjad C‑407/19 ja C‑471/19 liita.

28. Kohtuistung, mis oleks pidanud toimuma 23. aprillil 2020, asendati küsimustega, mille Euroopa Kohus saatis pooltele kirjalikult vastamiseks ja millele pooled vastasid.

IV. Sissejuhatavad täpsustused

A. Kas olukord on puhtalt riigisisene?

29. Kuna nende eelotsusetaotlustega seotud kohtuvaidlused puudutavad olukordi, kus puudub piiriülene aspekt, võiks küsida (nii teeb Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu)) ( 13 ), kas Euroopa Kohus on pädev eelotsuse küsimusi lahendama.

30. Põhimõtteliselt ei saa liikumisvabadusi käsitlevaid EL toimimise lepingu sätteid ega nende rakendusakte kohaldada olukordade suhtes, mille kõik asjaolud on üheainsa liikmesriigi sisesed. ( 14 )

31. Erandina sellest reeglist on Euroopa Kohus märkinud, et kui eelotsusetaotluse esitanud kohus pöördub Euroopa Kohtusse menetluse raames, milles on palutud tühistada õigusnormid, mis on kohaldatavad mitte üksnes selle riigi oma kodanike, vaid ka teiste liikmesriikide kodanike suhtes, mõjutab otsus, mille see kohus teeb pärast eelotsusemenetluses tehtud otsust, ka viimati nimetatud kodanikke, mistõttu on õigustatud talle seoses põhivabadusi käsitlevate asutamislepingu sätetega esitatud küsimustele vastamine, hoolimata sellest, et kõik põhikohtuasja asjaolud on üheainsa liikmesriigi sisesed. ( 15 )

32. Sellistel juhtudel peab eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtu eelotsuse tõlgenduse vajalikkust põhjendama. ( 16 ) Raad van State (Belgie kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) täitis selle kohustuse, märkides: – Vaidlusalune Belgia õigusnorm on sõltumata nende kodakondsusest vahet tegemata kohaldatav kõikidele ettevõtjatele, kes soovivad teostada sadamatega seotud majandustegevust. – Need õigusnormid puudutavad Belgia Antwerpeni ja Zeebrugge sadamapiirkondi, mis on avatud rahvusvahelisele transpordile väga konkurentsitihedates oludes, kuna läheduses on teised Hamburgi – Le Havre’i piirkonna sadamad. – Nendes sadamapiirkondades esineb selge piiriülene huvi: nendes piirkondades toimub palju kauba impordi ja ekspordi tegevust, milles osalevad rahvusvahelised ettevõtjad, kes on huvitatud oma ülesannete täitmiseks teiste liikmesriikide sadamatöötajate kasutamisest.

33. Neid kaalutlusi arvestades leian, et Raad van State (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) on õiguslikult piisavalt põhjendanud, et kuigi tegemist on puhtalt riigisisese olukorraga, võib vaidlusel olla piiriülene mõõde, mis on piisav selleks, et taotleda Euroopa Kohtu koostööd eelotsusemenetluse teel.

B. Liidu õiguse kohaldatavus

34. Kohtuasjas C‑407/19 esitab Raad van State (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) tervelt seitse küsimust ELTL artiklite 49, 56, 45, 34, 35, 101 ja 102 kohta, vajaduse korral koostoimes ELTL artikli 106 lõikega 1. Nendele artiklitele viidatakse selleks, et kontrollida, kas vaidlusalused Belgia õigusnormid on nende sätetega kooskõlas.

35. Eelotsusetaotluses ei ole aga põhjendatud, miks oleks hädavajalik tõlgendada kõiki neid liidu esmase õiguse sätteid.

36. Nii on see eelkõige kaupade vaba liikumise ning vähemal määral teenuste osutamise vabaduse ja töötajate vaba liikumise puhul (nende kahe viimase kohta on selles kohtumääruses mõned viited). Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arutluskäik keskendub asutamisvabadusele, mis on loogiline, sest vaidlus puudutab piiranguid, mis on Belgia stividoride töölevõtmise korras seatud teiste liikmesriikide ettevõtjatele, kes soovivad ennast Belgia sadamates sisse seada ja seal teenuseid osutada. ( 17 )

37. Eelotsusetaotluses ei ole ka piisavalt selgitusi, mis võimaldaksid Euroopa Kohtul tõlgendada ettevõtjatele (ELTL artiklid 101 ja 102) või riigi osalusega äriühingutele või eri- või ainuõigustega ettevõtjatele (ELTL artikli 106 lõige 1) kohaldatavaid konkurentsieeskirju ja hinnata vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide kooskõla nendega. ( 18 )

38. Pean selle kohta lisama, et Euroopa Kohus analüüsis juba kohtuotsuses Becu jt ( 19 )sadamatöötajaid käsitlevaid Belgia õigusnorme ELTL artikli 106 lõike 1 seisukohast koostoimes ELTL artiklitega 101 ja 102. Euroopa Kohus kinnitas siis, et need õigusnormid ei anna eraõiguslikele isikutele õigust vaielda vastu liikmesriigi selliste õigusnormide kohaldamisele, mis näevad ette kohustuse võtta tööle ainult sellised tunnustatud sadamatöötajad, nagu on nimetatud 1972. aasta seaduses, ja maksta neile töötasu, mis ületab oluliselt nende endi töötajatele või teistele töötajatele makstavat töötasu. ( 20 )

39. Järelikult tuleb eelotsusetaotluse toimiku sisu arvestades sisuliselt tõlgendada just ELTL artiklit 49, et kontrollida, kas juba kirjeldatud tunnustega riigisisesed õigusnormid on selle sättega vastuolus. Lisaks tuleb lähtuda ELTL artiklist 45, mis käsitleb töötajate liikumisvabadust.

C. Esmane õigus või ühtlustamisnormid?

40. Liidu seadusandja ühtlustas sadamateenuste osutamise alles pärast määruse 2017/352 ( 21 ) vastuvõtmist. Eelnevad katsed (2004 ja 2007) võtta vastu sellekohaseid direktiive lõppesid ebaõnnestumisega, mis oli suures osas tingitud stividoride ametiühingute vastuseisust, kes olid „omakäitluse“ (self-handling) kehtestamise vastu. ( 22 )

41. Komisjoni ettepanekus nähti ette see sadama lastimis- ja lossimistööde viis, mille kohaselt teevad neid töid laeva oma töötajad (või tunnustamata töötajad, kellega reederid või sadamateenuseid osutavad ettevõtjad sõlmivad otse lepingud). ( 23 )

42. Nagu ma juba märkisin, ( 24 ) jäeti sadamateenuste tööõiguslike aspektide põhisisu määruse 2017/352 tekstist välja: selle määruse artikli 9 lõikes 1 on märgitud, et [see määrus] „ei mõjuta liikmesriikide sotsiaal- ega tööõigusnormide kohaldamist“ ( 25 ). Selles loobuti seega stividoride õigusliku korra põhiaspektide mõjutamisest. ( 26 ) Seetõttu tulebki riiklikke õigusnorme selles valdkonnas kõrvutada otse liidu esmase õigusega.

43. Kuigi eelotsusetaotlustes ei ole sellele viidatud, võib osutuda asjakohaseks tõlgendada direktiivi 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta ( 27 ).

D. Kahe eelotsusetaotluse vaheline seos

44. Kuna need kaks eelotsusetaotlust (C‑407/19 ja C‑471/19) on omavahel tihedalt seotud, otsustati need liita. Kuid need on esitatud erinevast vaatenurgast: Grondwettelijk Hof (konstitutsioonikohus) kontrollib seaduste kooskõla Belgia põhiseadusega, samas kui Raad van State (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) kontrollib seadusest madalama järgu õigusnormide õiguspärasust.

45. Kohtuasjas C‑471/19 on tõstatatud küsimus, kas 1972. aasta seaduse kaks artiklit on ELTL artikliga 49 kooskõlas, aga seoses asjaoludega, mis leidsid aset 2011. aastal, kui kehtis kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreet ilma 2016. aasta muudatusteta.

46. Grondwettelijk Hof (konstitutsioonikohus) küsib nimelt, kas 1972. aasta seaduse artiklid 1 ja 2 on kooskõlas ELTL artikliga 49 (ning harta artiklitega 15 ja 16) iseenesest ja sõltumata nende täitmiseks kehtestatud normidest. ( 28 )

47. Kohtuasjas C‑407/19 tekib see kooskõla küsimus seoses õigusnormidega, mis kehtestati kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreediga.

V. Kohtuasja C‑471/19 esimene eelotsuse küsimus

48. Teen ettepaneku käsitleda kõigepealt küsimust, kas ELTL artikliga 49 on kooskõlas liikmesriigi seadus, mis piirab sadamatööde tegemiseks töötajate tööle võtmist nii, et tööle võib võtta ainult „tunnustatud“ töötajaid. Seejärel käsitlen harta artikleid 15 ja 16. Võrdse kohtlemise põhimõtte kohaldamine kuulub ELTL artikli 49 kohaldamisalasse ega vaja seega eraldi käsitlemist.

A. Sadamatöötajate tööle võtmise piirang kui asutamisõiguse piirang

49. Küsimus on niisuguste ettevõtjate asutamisõiguse teostamises (ELTL artikkel 49), kes soovivad tegutseda Belgia sadamates, kuid kes soovivad tööle võtta teisi töötajaid peale tunnustatud stividoride. Viimati nimetatutel on – nagu juba öeldud – ainsana õigus teha sadamatöid.

50. Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika järgi on ELTL artikli 49 tähenduses piirang iga riigisisene meede, mis isegi siis, kui see on kohaldatav ilma kodakondsusel põhineva diskrimineerimiseta, keelab või takistab liidu kodanikel aluslepinguga tagatud asutamisvabaduse teostamist või muudab selle nende jaoks vähem atraktiivseks. ( 29 )

51. Belgia õigusnormid ei diskrimineeri otseselt kodakondsuse alusel, kuna neid kohaldatakse ühtemoodi nii Belgia kui ka teiste liikmesriikide ettevõtjatele, kes soovivad ennast sadamapiirkondades sisse seada ja teenuseid osutada. Nad kõik peavad nimelt oma tegevusalal tegutsemiseks tööle võtma tunnustatud töötajad, ilma et nad saaksid kasutada oma enda (või teisi tunnustamata) töötajaid.

52. Sellel reeglil on seega negatiivsed tagajärjed ettevõtjatele, kes tulevad teistest liikmesriikidest ja püüavad asuda tegutsema Belgia sadamapiirkondades, kuna nad ei tohi oma tegevuse läbiviimiseks töötajaid vabalt ja muul viisil tööle võtta. Samamoodi võib see takistada või heidutada neid ettevõtjaid asumast oma kutsealal tegutsemiseks Belgia sadamatesse. ( 30 )

53. Eelotsusetaotluse esitanud kohus jagab seda seisukohta, millega ma nõustun. Ta tunnistab, et kohustus võtta stividore tööle üldkoosseisu (pool) kuuluvate sadamatöötajate hulgast tingimustel, mille üle sadamaettevõtjatel puudub igasugune kontroll, ning kohustus liituda tööandjate esindusorganisatsiooniga, takistavad järelikult teiste liikmesriikide ettevõtjate tegutsema asumist Belgia sadamapiirkondades või muudavad selle nende jaoks ebasoodsaks. ( 31 )

54. Kohtuotsusest komisjon vs. Hispaania tuleneb üheselt, et seda liiki meetmed kujutavad endast asutamisvabaduse piirangut. ( 32 ) Seega ei ole minu arvates hädavajalik sellel küsimusel pikemalt peatuda.

B. Piirangu põhjendatus

55. Asutamisvabaduse piirangud, mis on kohaldatavad kodakondsusel põhineva diskrimineerimiseta, võivad olla õigustatud ülekaaluka üldise huvi tõttu, kui need on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobivad ega lähe kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik. ( 33 )

56. Eelotsusetaotluse esitanud kohus mainis oma määruses samu ülekaalukaid üldise huviga seotud põhjuseid, millele tugines Belgia valitsus oma seisukohtades. ( 34 ) Need on järgmised: – vajadus tagada ohutus sadamates ja vältida tööõnnetusi; – vajadus kasutada spetsialiseerunud tööjõudu, mis ühendab tootlikkuse, teeninduse ja konkurentsivõime, arvestades töönõudluse kõikumist sadamapiirkondades; – sadamatöötajate võrdse kohtlemise tagamine sotsiaaltingimuste osas.

57. Sadamaohutust on Euroopa Kohus aktsepteerinud üldist huvi pakkuva kohustusliku nõudena. ( 35 ) Käesolevas kohtuasjas on sadamaohutusele tuginemine seotud õnnetuste ennetamisega, kuna tegemist on tegevusega, mis kätkeb märkimisväärset ohtu.

58. Sadamatööde ohtlikkuse suhtes on Belgia valitsus ja kaebajateks olevad ettevõtjad vastanduvatel seisukohtadel: – Belgia valitsus väidab, et õnnetuseoht ei teki mitte ainult laevade lastimisel ja lossimisel kitsas tähenduses, vaid ka mitmesugustes nendega lahutamatult seotud tegevustes. ( 36 ) – Kaebajatest ettevõtjad väidavad vastupidi, et sadamatööde ohtlikkus on tehnoloogia arenguga palju vähenenud. ( 37 ) Nende arvates samastavad Belgia ametiasutused laevade lastimist, mis on kõige keerulisem tegevus, teiste väiksema ohuga tegevustega (nagu sadamasse saabuvate veokite ja rongide laadimine ja tühjaks laadimine või kauba ladustamine ja virnastamine laos), mis jäävad tavaliste töötajate teha väljaspool sadamapiirkondi, ilma et nende puhul nõutaks eelnevat tunnustamist. Nende ettevõtjate arvates ei muuda tegevuste põimumine sadamates neid ohtlikumaks.

59. Nende argumentide kohta lõpliku otsuse tegemine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne, kuid ma ei välista, et sadamatööde puhul on veel tänapäevalgi olemas piisav riskitase selleks, et õigustada seda, et liikmesriigi ametiasutused otsustavad võtta vastu eeskirjad, mis tagavad ohutuse sadamaaladel.

60. Rahvusvaheline Tööorganisatsioon (edaspidi „ILO“) on välja töötanud soovitused, millest ilmneb sadamatööde ohtlikkus. ( 38 ) Kuigi ta tunnistab, et selles valdkonnas on olukord paranenud, kinnitab ta, et „ikkagi ollakse seisukohal, et sadamatööga kaasneb väga suurt õnnetuse risk“ ( 39 ).

61. Sadamaohutust kui õnnetusjuhtumite ennetamisele orienteeritud eesmärki võib pidada ülekaalukaks üldiseks huviks. Sellisena võiks see õigustada sadamatööl tegevuse alustamisele seatud piiranguid, sealhulgas neid, mis on seotud selle töö tegijate töölevõtmise tingimustega.

62. Mis puudutab ka töötajate kaitset, siis on Euroopa Kohus seda üldsõnaliselt tunnistanud kui ülekaalukat üldist huvi, mis võib õigustada asutamisvabaduse piiranguid. ( 40 )

63. Belgia valitsus toob põhjenduseks juba tunnustatud ja üldkoosseisu (pool) kuuluvate sadamatöötajate töötingimuste kaitse töötajate ees, kes ei ole seda tunnustust saanud ja keda ei ole üldkoosseisu (pool) võetud. Ma ei arva, et sellest argumendist piisab selleks, et nõustuda, et nende töötajate kaitse õigustab stividoride töölevõtmise piiramist, mistõttu ühtesid eelistatakse teistele, nagu on sätestatud 1972. aasta seaduses.

64. Seda liiki meede võiks leida teatud laadi õigustuse sadamatöö konventsioonist nr 137, mis võeti ILO raames vastu Genfis 25. juunil 1973 (edaspidi „konventsioon nr 137“) ( 41 ), mille artikli 3 lõikes 2 on sätestatud registreeritud sadamatöötajate eesõigus tööde tegemiseks sadamates. Konventsioon sisaldab seda tüüpi registreeritud stividoride kaitse norme.

65. Konventsioon nr 137 on aga ILO tehniline konventsioon, mis on ajutises olukorras, sest selle on ratifitseerinud ainult 25 riiki (tegelikult ainult 24, sest Madalmaad denonsseerisid selle 2006. aastal), sealhulgas 11 liidu liikmesriiki, kelle hulgas Belgiat ei ole. ( 42 ) Pealegi on tegemist konventsiooniga, mida ei ole sadamatöö tehnoloogilist edasiarenemist arvestades enam ajakohastatud ja milles ette nähtud sadamatöötajate registreerimise mehhanism on vahel toiminud kutsereservi või -monopoli süsteemina, millel on eeliseid ainult teatud töötajaterühma jaoks. ( 43 )

66. Euroopa Liit ei ole konventsiooni nr 137 osaline ja selle mõju üle liidu õigusele ei ole kohtuotsuses komisjon vs. Hispaania ( 44 ) otsustatud, kuigi Hispaania Kuningriik tugines sellele, et õigustada oma riigisisest stividoride töölevõtmise korda, mis tunnistati lõpuks ELTL artikliga 49 vastuolus olevaks. Konventsiooni nr 137 ajutine olukord seletab, et erinevalt teistest ILO konventsioonidest ( 45 ) ei ole selle sisu ka üle võetud tööturu osapoolte vahel rahvusvahelisel tasandil sõlmitud kokkulepetesse, et hõlmata see seejärel liidu direktiividesse.

67. Järeldan eeltoodust, et stividoride töölevõtmise piiramine tunnustamisnõudega võiks olla õigustatud ainult sadamaohutuse kaitsega, st selleks, et ennetada õnnetusi sadamaaladel, arvestades nende riskitaset.

68. Mis puutub vajadusse tagada tööjõud sadamatööde teostamiseks, siis kui lubada selle pidamist imperatiivseks nõudeks, ei peaks see tingimata väljenduma sellises suletud kontingendi süsteemis, nagu on kõne all käesolevas asjas. Selle vajaduse püsivalt rahuldamiseks oleks võimalik kasutada sadama tööhõivekeskusi, ajutist tööjõudu vahendavaid ettevõtjaid või muid lahendusi, mis ei ole nii jäigad kui see süsteem.

C. Piirangu proportsionaalsus

69. Lisaks sellele, et asutamisõigust piirav riigisisene meede peab olema õigustatud imperatiivse nõudena, on see vastuvõetav vaid juhul, kui see on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Sellest vaatevinklist peab selle sisu olema sadamaohutuse eesmärgi saavutamise tagamiseks tingimata vajalik, mistõttu sama tulemust ei ole võimalik saavutada sama tõhusalt vähem piiravate normidega. ( 46 )

70. 1972. aasta seaduse artiklites 1 ja 2 on piirdutud sellega, et on kehtestatud tunnustamismehhanism stividoride töölevõtmise kontrollimise ja piiramise vahendina. Nendes ei ole seevastu täpsustatud selle rakendamise korda.

71. Minu arvates võiks möönda, et need kaks sätet eraldi võetuna vastavad proportsionaalsuse kriteeriumile. Stividoride eelnev lihtsalt tunnustamine nende töölevõtmise tingimusena võiks olla sobiv selleks, et kaitsta sadamatööde ohutust. ( 47 )

72. Kõik aga sõltub sellest, kuidas on tunnustamise rakendamise üksikasjalik kord struktureeritud. Lubatav oleks üksikasjalik kord, mis põhineks objektiivsetel, mittediskrimineerivatel ja ette teada olevatel kriteeriumidel, mis võimaldaksid teiste liikmesriikide stividoridel tõendada, et nad vastavad oma päritoluriigis samaväärsetele nõuetele nagu need, mida kohaldatakse liikmesriigi sadamatöötajate suhtes. ( 48 )

73. Tunnustus selleks, et stividore saaks Belgia sadamates tööle võtta, võiks laieneda kõikidele neile, kellel on oma päritoluriigis samaväärne eelnev kutsealane väljaõpe ( 49 ), mis vastab näiteks ILO seatud suunistele. ( 50 ) Sellise väljaõppe tulemusel saadaks kutsekvalifikatsiooni tõendav dokument, mis annaks õiguse teostada sadamatöid. ( 51 )

74. Kohtuotsuses komisjon vs. Hispaania ( 52 ) leidis Euroopa Kohus, et on olemas asutamisvabadust vähem piiravaid valikuvõimalusi kui need, mis olid ette nähtud riigisisestes õigusnormides, ( 53 ) mille hulgas oli kohustus võtta eelisjärjekorras tööle konkreetse aktsiaseltsi vahendatud töötajaid.

75. Euroopa Kohus pidas tollal alternatiive, mille komisjon sadamatöötajate ohutuse kaitseks välja pakkus, vähem piiravaiks, nimelt: „[…] kuivõrd stividorettevõtjad ise võivad vabalt tööle võtta alalisi või ajutisi töötajaid, haldaksid nad töövahendusbüroosid, kes peavad neid stividorettevõtjaid tööjõuga varustama ning kes korraldavad nende töötajate väljaõppe, või võimalus luua töötajate reserv, mida haldavad eraõiguslikud ettevõtjad, kes tegutsevad ajutist tööjõudu vahendavate agentuuridena ja vahendavad töötajaid stividorettevõtjatele“ ( 54 ).

76. Sadama ohutuse tagamiseks võiks nendele alternatiividele lisada, et sadamatöötajatel peab töölevõtmiseks kvalifitseerumiseks olema piisav erialane väljaõpe, mida tõendatakse vajaduse korral kutsetunnistustega.

77. Seevastu ei läbiks 1972. aasta seaduse artiklid 1 ja 2 proportsionaalsuse testi, kui nende üksikasjalikud rakenduseeskirjad tooksid kaasa monopoli stividoride tunnustamise osas, mis on nende töölevõtmise eeltingimus, ja mille kontrollimine on sadamapiirkondade ametiühingute ja ettevõtjate ühenduste pädevuses.

78. Nii oli see Belgia õigusnormidega, mis olid vastu võetud 1972. aasta seaduse rakendamiseks ja mille komisjon tunnistas liidu õigusega vastuolus olevaks, mistõttu ta algatas liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse. ( 55 ) See õigusnorm (konkreetselt kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreet) nägi ette stividoride tunnustamise mehhanismi, mis ei vastanud proportsionaalsuse põhimõttele. Eelkõige ei olnud see tingimata vajalik sadamaohutuse parandamiseks, kuna seda eesmärki oli võimalik saavutada asutamisvabadust vähem piiravate meetmetega.

79. Ammendavat analüüsi ( 56 ) tegemata piirdun sellega, et rõhutan selle korra eri elemente, mis piirasid ebaproportsionaalselt asutamisõigust ja rikkusid ELTL artiklit 49.

80. Esiteks oli tegemist stividoride töölevõtmise suletud mudeliga (closed shop), milles eelisseisundis olid ametiühinguorganisatsioonid. Stividoridele andis tunnustuse selleks, et nad saaksid üldkoosseisu (pool) või logistikakoosseisu, iga sadama komisjon, mis oli pariteedi alusel moodustatud ametiühinguesindajatest ja kohaliku tööandjate ühenduse esindajatest.

81. Praktikas ( 57 ) näib, et uute stividoride tunnustamise mehhanism oli praktikas igas sadamas täielikult ametiühinguorganisatsioonid kontrolli all, mistõttu kandidaate pidid esitama ametiühingud või nad pidid liituma ametiühingutega, kui neid esitas tööandjate ühendus. ( 58 )

82. Teiseks tugevdati selle mudeli korporatiivsust monopoliga, mis anti 1972. aasta seaduse artikliga 3 bis kohalikele ettevõtjate organisatsioonidele stividoride töölevõtmiseks. ( 59 ) Igas sadamas oli ainult üks ettevõtjate organisatsioon, millesse pidi kuuluma enamik tööandjaid, ja selles osalemine muutus de facto peaaegu kohustuslikuks.

83. Seega oli takistatud sadamatöötajate otse töölevõtmine nende teenuseid vajavate ettevõtjate poolt. Loodi kolmepoolne suhe, milles kohalik tööandjate ühendus tagas vastavas sadamas kehtivate tööõigusnormide kohaldamise.

84. Kolmandaks tugevdasid töölevõtmise suletud süsteemi igas sadamas ametiühingute ja kohaliku ettevõtjate ühenduse vahel läbi räägitud kollektiivlepingud. Nende kollektiivläbirääkimiste tulemuseks olid igas sadamas vastu võetud nn koodeksid, mis kinnistasid kontrolli stividoride töölevõtmise mehhanismi üle. Seega takistati stividoride liikuvust isegi erinevate Belgia sadamate vahel, kuna tunnustus saadi selleks, et töötada ainult ühes sadamas.

85. Neljandaks monopoliseerisid ametiühingud ja kutseorganisatsioonid stividorikandidaatide puhul nõutavad väljaõppekursused. Seda sadamatöötaja väljaõpet korraldasid samad organisatsioonid, kelle käes oli kontroll tunnustamisotsuste üle. ( 60 )

86. Lõpuks kehtestati kuninga 12. jaanuari 1973. aasta dekreediga, mis võeti vastu 1972. aasta seaduse rakendamisel, sadamapiirkondade materiaalne ja geograafiline piiritlemine, mis oli ebaproportsionaalne: – Sisulisest vaatepunktist kvalifitseeriti selles sadamatöödeks ülesanded, mida täitsid kõik töötajad ja nende tööandjad sadamapiirkondades, põhi- või kõrvaltegevusena, ( 61 ) nagu ka muud kaupadega seotud abiteenused, nt märgistamine või kaalumine. Paljud neist tegevustest kätkesid väiksemat ohtu kui laeva kauba lastimine ja lossimine otseses mõttes, mis raskendas teiste liikmesriikide ettevõtjate tegutsema asumist Belgia sadamates seda liiki teenuste osutamiseks. – Geograafilises mõttes olid sadamapiirkonnad piiritletud väga laialt, hõlmates dokkide külgnevaid maatükke ladude ja tehastega ning isegi elamupiirkondi. ( 62 )

87. Sadamatööde sellise laia sisulise ja geograafilise piiritlemise piirav mõju suurendas 1972. aasta seaduse artiklites 1 ja 2 ette nähtud meetme piiravat mõju.

88. Kokkuvõttes tuleb märkida, et kui hinnata neid kahte artiklit nende laiemas normatiivses kontekstis (kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreediga ja sellele eelnevates õigusnormides määratletud kontekstis), nagu sai kirjeldatud, siis ei saaks stividoride tunnustamist nende töölevõtmise kontrollimise ja piiramise vahendina pidada ELTL artikliga 49 kooskõlas olevaks. See oleks nii seetõttu, et suletud töölevõtmise mehhanism, mis on iga sadama ametiühingute ja ettevõtjate organisatsioonide kontrolli all, tähendab teistest liikmesriikidest pärit ettevõtjate asutamisvabaduse ebaproportsionaalset piiramist.

89. Seevastu, nagu ma märkisin, oleks lubatav tunnustamise kord, mis põhineks objektiivsetel, mittediskrimineerivatel ja ette teada olevatel kriteeriumidel ja mis võimaldaks teiste liikmesriikide stividoridel tõendada, et nad vastavad oma päritoluriigis liikmesriigi nõuetega samaväärsetele nõuetele.

D. Kooskõla harta artiklitega 15 ja 16

90. Piirang ELTL artikli 49 tähenduses mõjutab sellest tulenevalt harta artikli 15 lõikes 2 (asutamisvabadus) ja artiklis 16 (ettevõtlusvabadus) sätestatud vabadusi. Need kaks sätet viitavad eelkõige ELTL artiklile 49. ( 63 )

91. Analüüs küsimuses, kas stividoride töölevõtmist piiravad Belgia õigusnormid on kooskõlas harta artikli 15 lõikega 2 ja artikliga 16, langeb seega kokku äsja esitatud analüüsiga kooskõlast ELTL artikliga 49.

VI. Kohtuasja C‑471/19 teine eelotsuse küsimus

92. Juhul kui vastus tema esimesele küsimusele on jaatav, soovib Grondwettelijk Hof (konstitutsioonikohus) teada, kas ta võib säilitada 1972. aasta seaduse artiklite 1 ja 2 õiguslikud tagajärjed, et vältida õiguskindlusetust ja sotsiaalseid pingeid seni, kuni Belgia seadusandja on oma õigusnormid liidu õigusega kooskõlastanud.

93. Nagu ma juba märkisin, ei tekita 1972. aasta seaduse artiklid 1 ja 2 iseenesest piirangut, mis oleks vastuolus ELTL artikliga 49 ja harta artikli 15 lõikega 2 ja artikliga 16. Selles kontekstis ei oleks vaja teist eelotsuse küsimust käsitleda.

94. Olukord on aga teine, kui lähtuda nende artiklitega moodustatud õigusnormide korpusest ja nende rakendusnormidest (kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreet), mis on minu hinnangul liidu õigusega vastuolus. See normatiivne kogum ei ole aga enam kehtiv, kuna Belgia riik muutis seda 10. juuli 2016. aasta dekreediga, et täita komisjoni nõudeid.

95. Küsimuse võiks ümber sõnastada nii, et see piirdub 1972. aasta seaduse artiklitest 1 ja 2 ning nende rakendamiseks kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreediga jõustatud üksikasjalikest eeskirjadest koosneva normistiku õiguslike tagajärgede ajutise säilitamisega. Nüüd oleks vaja lähtuda sellest, et uued tingimused, nagu on kuninga 2004. aasta dekreedi tingimused, on samuti ELTL artikliga 49 vastuolus, mida ma analüüsin järgmisena.

96. Euroopa Kohus võib erandlikel juhtudel ja õiguskindlusest tulenevatel ülekaalukatel põhjustel ajutiselt peatada välistava mõju, mis on liidu õiguse sättel sellega vastuolus oleva riigisisese õiguse suhtes. ( 64 )

97. Lisaks sellele, et see on vaid Euroopa Kohtu eesõigus, märgib ta, et ta annab liikmesriikide kohtutele õiguse peatada ajutiselt esimuslikkuse põhimõtte kohaldamine ja säilitada liidu õigusega vastuolus oleva riigisisese õigusnormi õiguslikud tagajärjed olenevalt konkreetse juhtumi asjaoludest. Tingimata peab olema täidetud nõue, et esineb ülekaalukas üldine huvi, mis võiks õigustada sellist peatamist ja järgida tuleb rangeid tingimusi. ( 65 )

98. Mitmes kohtuotsuses on antud luba peatada esimuslikkuse põhimõttele loomuldasa omast õiguslikku tagajärge, kohaldamata jätmist, ning ajutiselt säilitada selliste riigisiseste õigusnormide toime, mis on vastuolus liidu keskkonnaõiguse valdkonna menetlusnormidega (konkreetselt need õigusnormid, millega on kehtestatud keskkonnamõju hindamise kohustus). ( 66 )

99. Kohtuasjas Winner Wetten ( 67 ) (mis puudutas spordikihlvedude monopoli käsitlevaid Saksa õigusnorme) oli liidu õiguse rikkumine vastupidi sisuline. See tegur ei takistanud Euroopa Kohtul jätta kaudselt võimalust ( 68 ) tema kohtuotsuse õiguslikke tagajärgi peatada, viidates analoogia alusel kohtupraktikale tühistatud või kehtetuks tunnistatud liidu õigusakti õiguslike tagajärgede säilitamise kohta (isegi kui ühiskondliku korra ja kodanike kaitsmine hasartmängudega seotud ohtude eest ei õigustanud Saksa õigusnormide ajutist säilitamist). ( 69 )

100. Leian nagu komisjongi, et ka käesolevas asjas ei ole piisavaid põhjendusi selleks, et säilitada ajutiselt Belgia õigusnormide kogumi tõhusus. Seda ei õigusta väidetav õiguskindlusetus ega võimalikud sotsiaalsed pinged, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus põhjenduseks toob.

101. Belgia valitsus viitab ka kohtupraktikale, mis puudutab Euroopa Kohtu tehtud eelotsuste õiguslike tagajärgede piiramist varasemate õiguslike olukordade suhtes.

102. Seda kohtupraktikat (millele eelotsusetaotluse esitanud kohus ei viita) ei saa siin kohaldada, kuna kahte peamist asjaolu, mida see kohtupraktika nõuab, nimelt huvitatud isikute heausksus ja oluliste häirete oht, ei esine. ( 70 )

103. Heausksusele tuginemisega ei saa nõustuda, kuna komisjon on Belgia sadamatööd käsitlevaid õigusnorme kontrollinud ja alustanud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse, mille lõpetamist ta möönab poliitilistel põhjustel. ( 71 ) Lisaks oli nende õigusnormide kooskõla ELTL artikliga 49 pärast kohtuotsust komisjon vs. Hispaania enam kui kaheldav.

104. Ka oluliste häirete ohu nõue ei oleks täidetud: selliseks ohuks ei ole tunnustatud stividoride rahulolematus (isegi kui see väljendub streikide võimaluses, mille toob põhjenduseks Belgia valitsus) hädavajalike muudatustega, mida tuleb teha selleks, et reformida stividore soodustanud suletud töölevõtmise süsteemi, mis on vastuolus liidu õigusega.

VII. Kohtuasi C‑407/19

A. Üldised kaalutlused uue õigusliku raamistiku kohta, mis kiideti heaks kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreediga, arvestades ELTL artikleid 49 ja 45

105. Oma seitsme eelotsuse küsimusega palub Raad van State (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) Euroopa Kohtul selgitada, kas kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreediga kehtestatud 1972. aasta seaduse rakendusnormide mitmesugused elemendid on kooskõlas muu hulgas ELTL artiklitega 45 ja 49 ( 72 ).

106. Nagu ma juba märkisin, algatas komisjon 28. märtsil 2014 Belgia vastu liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse, kuna tema arvates oli liikmesriigi sadamatöö korraldamise kord mõnes olulises aspektis vastuolus liidu õigusega, eelkõige asutamisvabadusega.

107. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei muudetud pärast komisjoni saadetud märgukirja 1972. aasta seadust ega selle olulisi põhimõtteid. Komisjoni vastuväidetele vastamiseks võttis Belgia riik siiski vastu kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreedi ning komisjon otsustas poliitilistel kaalutlustel ( 73 ) menetluse 17. mail 2017 lõpetada.

108. Stividoride töölevõtmise uue süsteemi ( 74 ) peamised elemendid on järgmised: – Säilib nõue, et kõik sadamatöötajad, kes ei tegele logistikategevusega, on tunnustatud halduskomisjoni poolt, mis on loodud iga Belgia sadamapiirkonna jaoks pädevas allkomisjonis. See komisjon on pariteedi alusel moodustatud kohalike tegevusloaga ettevõtjate ühenduste esindajatest ja asjaomase sadama ametiühingute esindajatest. – Logistikategevusega tegelevate uute sadamatöötajate töölevõtmiseks kaotatakse üldkoosseisu (pool) kuulumise nõue ja kehtestatakse tingimuseks, et peab olema ohutussertifikaat. Varasema üldkoosseisu (pool) logistikatöötajad jätkavad tunnustatud töötajatena. – Sadamatöötajate puhul, kes tegelevad muude kui logistikaülesannetega, säilib üldkoosseis (pool) ja tunnustamise nõue. Seda saab taotleda üldkoosseisu (pool) arvamiseks või selleks, et tööandjad saaksid töötajaid otse tööle võtta väljaspool üldkoosseisu (pool). ( 75 ) – Määratakse kindlaks tunnustamise tingimused, sealhulgas väljaõppe- ja kvalifikatsiooninõuded ning meditsiini- ja psühholoogiliste testide eduka läbimise nõue. – Pariteetne halduskomisjon võtab uusi töötajaid koosseisu vastu olenevalt tööjõuvajadustest. Koosseisulised töötajad jätkavad koosseisus tunnustatud töötajatena.

109. See sadamatöötajate töölevõtmise meetod piirab jätkuvalt ELTL artiklis 49 sätestatud asutamisvabadust. Kohtuasja C‑471/19 esimese eelotsuse küsimuse analüüsimisel esitatud kaalutlused on sellele täielikult kohaldatavad.

110. Kuigi Euroopa Kohtu argumendid kohtuotsuses AGET Iraklis ( 76 ) (mis puudutab riiklikku sekkumist seoses sadamasektori ettevõtjate kollektiivsete koondamistega) on esitatud teistsuguses kontekstis, võib neid mutatis mutandis üle kanda kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreedi meetmetele.

111. Need meetmed kujutavad endast ka „olulist sekkumist teatud vabadustesse, mis on üldiselt ettevõtjatele antud, et […] sõlmida töölepinguid töötajatega, et enda tegevust ellu viia, või vabadust lõpetada endale teadaolevail põhjustel enda tegevuskoha tegevus“ ( 77 ).

112. Nende suhtes on kohaldatav ka kohtuotsuses komisjon vs. Hispaania otsustatu, kuna tegemist on meetmetega, mis „[…] sunnivad välismaiseid stividorettevõtjaid tegema kohandusi, millel võivad olla rahalised tagajärjed ja mis võivad häirida nende toimimist sel määral, et need heidutavad teiste liikmesriikide ettevõtjaid […] sadamates tegutsema asumast“ ( 78 ).

113. Mõni selle normistiku elementidest võib lisaks takistada teiste liikmesriikide sadamatöötajate liikumisvabadust, kes soovivad asuda tööle Belgia sadamates, ja rikub sellega ELTL artiklit 45. Seda vabadust käsitlevas kohtupraktikas on riigisiseste piiravate meetmete kooskõla käsitletud samal viisil, nagu asutamisvabaduse puhul.

114. Euroopa Kohus on sedastanud, et isikute liikumisvabadust käsitlevad ELi toimimise lepingu sätted kogumis on mõeldud selleks, et hõlbustada liikmesriikide kodanikel igasuguse tööalase tegevusega tegelemist liidu territooriumil. Nende sätetega on vastuolus meetmed, mis võivad asetada need kodanikud ebasoodsasse olukorda, kui nad soovivad tegelda teise liikmesriigi territooriumil majandustegevusega. ( 79 )

115. Seega kujutavad õigusnormid, mis takistavad liikmesriigi kodanikel lahkuda oma päritoluriigist, et kasutada oma õigust vabalt liikuda, või heidutavad neid seda tegemast, endast selle vabaduse piirangut isegi siis, kui neid kohaldatakse sõltumata asjaomaste töötajate kodakondsusest. ( 80 )

116. ELTL artiklis 45 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõte ei keela mitte üksnes kodakondsusel põhinevat ilmselget diskrimineerimist, vaid see keelab ka igasuguse varjatud diskrimineerimise, mis annab muude eristamiskriteeriumide kohaldamisel tegelikkuses sama tulemuse. Riigisisene õigusnorm, mida kohaldatakse küll kodakondsuse alusel vahet tegemata, kuid mis ei ole objektiivselt põhjendatud ega taotletava eesmärgiga proportsionaalne, kujutab endast kaudset diskrimineerimist, kui see võib oma olemuselt mõjutada pigem võõrtöötajaid kui selle riigi töötajaid ning võib seega kahjustada eelkõige esimesena mainituid. ( 81 )

117. Meetmed, mille on eelotsusetaotluse esitanud kohus oma seitsmes küsimuses välja toonud (välja arvatud viiendas küsimuses käsitletud meede), võivad vaatamata sellele, et need ei ole otseselt diskrimineerivad kodakondsuse alusel, takistada teiste riikide sadamatöötajate ühendusesisese liikumise vabaduse kasutamist või muuta selle vähem atraktiivseks.

118. Ülekaalukast üldisest huvist tulenevad nõuded, millega Belgia riik neid meetmeid põhjendab, ja millega tehakse erand selles riigis kohaldatavast üldistest tööõigusnormidest, on sadamaohutus ja sadamatöötajate õiguste kaitse. ( 82 )

119. Nagu ma juba märkisin, on mõlemat huvi Euroopa Kohtu praktikas aktsepteeritud imperatiivsete nõuetena, kuid tuleb kindlaks teha, kas kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreedis kehtestatud kord on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, st kas see on nimetatud üldistes huvides vajalik ja kas taotletu saavutamiseks ei ole olemas vähem piiravaid alternatiive.

120. Analüüsin kõiki Raad van State (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) kirjeldatud meetmeid, lähtudes tema enda esitatud andmetest. Kui need andmed ei ole piisavad, piirdun sellega, et esitan minimaalsed juhised selleks, et proportsionaalsust saaks hinnata see kohus, kelle käsutuses on kogu teave ammendava otsuse tegemiseks.

B. Stividoride tunnustamine pariteetse halduskomisjoni otsusega (esimene eelotsuse küsimus)

121. Vastavalt kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi, kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreediga muudetud redaktsioonis, artiklile 1, tunnustab sadamatöötajaid igas sadamapiirkonnas halduskomisjon, mis on pariteedi alusel moodustatud selle piirkonna ettevõtjate organisatsiooni ja ametiühingute esindajatest.

122. Nende komisjonide toimimise kõige väljapaistvamad tunnused on: – Tunnustamistaotlus esitatakse kirjalikult vormil, milles märgitakse, kas need on töötamiseks üldkoosseisus (pool) või väljaspool seda. – Sadamatöötajaid tunnustatakse kas üldkoosseisu (pool) arvamiseks või selle väliseks tegutsemiseks, võttes arvesse „tööjõuvajadust“. Selline tunnustus antakse tähtajaliselt või tähtajatult, määrates kehtivuse tingimused kindlaks kollektiivlepinguga.

123. Kaebajatest ettevõtjad väidavad, et see süsteem hõlmab mitut liidu õigusega vastuolus olevat elementi nende sadamatöötajate tunnustamise osas, kes ei tegele logistikaga, nimelt: – Halduskomisjoni koosseis võimaldab kohalikele tegevusloaga ettevõtjate ühendustele ja sadamas tegutsevatele ametiühingutele täielikku kontrolli juurdepääsu üle stividori tööle („closed shop“). See võib viia sadamaturu kunstliku segmenteerimiseni monopoolsete ettevõtjate poolt. – Koosseisu avamiseks või mitte uutele töötajatele kasutatakse majanduslikku kriteeriumi (tööjõuvajadused). – Menetluses puuduvad elementaarsed menetluslikud tagatised, kuna puudub tähtaeg, mille jooksul peaks halduskomisjon otsuse tegema, mida tuleb teha ühehäälselt, ning õiguskaitsevahendid tema otsuste või tegevusetuse vaidlustamiseks puuduvad või ei ole piisavad.

124. Halduskomisjon, kes tunnustab igas sadamas stividore nii üldkoosseisus (pool) kui ka väljaspool seda, annab tegelikult loa tegeleda majandustegevusega, nimelt sadamatöötaja tegevusega.

125. ELTL artikkel 49 ei nõua eritagatisi kutsetegevusega tegelema asumise kohta otsuseid vastu võtva komisjoni asutamiseks ja toimimiseks. Kuna selline luba on iseenesest asutamisvabaduse piirang, järgib see proportsionaalsuse põhimõtet üksnes siis, kui komisjoni kaalutlusõigus vastab läbipaistvatele ja objektiivsetele kriteeriumidele, et vältida, et ta toimib oma ülesannetes meelevaldselt. ( 83 )

126. Seda liiki lube (tunnustamine) väljastav komisjon peab lisaks säilitama oma erapooletuse, mis võib sattuda küsimuse alla, kui selles osalevad otsustava hääleõigusega asjaomase turu ettevõtjad või nende esindajad. ( 84 ) Selle komisjoni sõltumatus nimetatud ettevõtjatest on tagatis huvide konfliktide vastu otsuste tegemisel. ( 85 )

127. Halduskomisjonidel, kes otsustavad sadamatöötajate tunnustamistaotluste üle, on – nagu äsja sai selgitatud – selline koosseis ja toimimine, mida kontrollivad sadamates juba tegutsevad ettevõtjad, keda esindavad töötajate ametiühingud ja kohalik ettevõtjate ühendus.

128. Sellises koosseisus on vähetõenäoline, et tema liikmetel ei esine huvide konflikte ja et nad saaksid hinnata uute stividoride tunnustamistaotlusi objektiivselt, erapooletult ja mitte meelevaldselt.

129. Kuigi lõplik hindamine kuulub eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevusse, kellel on kogu teave, tundub vaevu usutav, et sedalaadi ühiskomisjonid võiksid toimida stividoride tunnustamise üle otsustamisel kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.

130. Pealegi kinnitavad seda hinnangut veel teised halduskomisjonide korra elemendid.

131. Ühehäälsuse nõue otsuste ( 86 ) vastuvõtmiseks tugevdab sadamates juba tegutsevate ettevõtjate ja eelkõige ametiühingute kontrolli, kuna see annab neile vetoõiguse uute stividoride vastuvõtmise üle. Kaebajateks olevate äriühingute sõnul laieneb vetoõigus tunnustamise tagasivõtmisele, mis tähendab, et nende stividoride töökoht, kes kuuluvad ametiühingutesse, st praktiliselt nende kõigi töökoht, on sisuliselt eluaegne.

132. Sama järeldust kinnitab asjaolu, et määrav kriteerium, mida kasutatakse koosseisu avamiseks uutele stividoridele, on puhtalt majanduslik: tööjõuvajadused. Nagu ma alljärgnevalt selgitan, ei saa seda tegurit pidada nõudeks, mis tuleneb ülekaalukast üldisest huvist, mis õigustaks asutamisvabaduse piiramist.

133. Belgia valitsus väidab siiski, et halduskomisjonid peavad kohaldama tööjõuvajaduse kriteeriumi selleks, et üldkoosseisu (pool) süsteem oleks majanduslikult jätkusuutlik, ning lisab, et ettevõtjatel on alates kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreedist võimalus võtta tööle tunnustatud töötajaid üldkoosseisu (pool) väliselt.

134. Olen siiski arvamusel, et: – Üldkoosseisu (pool) süsteemi jätkusuutlikkus majanduslikel põhjustel ei ole piisav põhjus, et õigustada teenuste osutamise vabaduse piiramist. ( 87 ) – Tunnustamise võimaldamine tööjõuvajadusest olenevalt võib eelkõige aidata kaitsta neid, kes juba kuuluvad üldkoosseisu (pool), ja säilitada nende eeliseid võrreldes uute sadamatöötajatega, kes soovivad üldkoosseisuga (pool) ühineda. – Võimalus võtta tööle töötajaid, kes on tunnustatud, kuid ei kuulu üldkoosseisu (pool), on reguleeritud äärmiselt piiravas sõnastuses: tunnustus on kehtiv ainult niikaua, kui tööleping kehtib, ja töötaja peab iga uue lepingu jaoks hankima uue tunnustuse. Kuna sadama töö oli väga kõikuv, kasutavad ettevõtjad sageli lühiajalisi lepinguid, mille puhul on üldkoosseisu (pool) kuuluvate stividoride kasutamine peaaegu ainus valikuvariant.

135. Üks viimane tegur, mis toetab hinnangut, et halduskomisjonide kord ei ole proportsionaalne, puudutab nende menetlust ning õiguskaitsevahendeid nende otsuste või tegevusetuse vastu. Tõhusa kohtuliku kontrolli olemasolu nõuab harta artikkel 47 ning see on oluline selleks, et teha kindlaks, kas asutamisvabaduse piirang läbib proportsionaalsuse testi. ( 88 )

136. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei ole neile komisjonidele taotluste kohta otsuse tegemiseks ette nähtud mingit tähtaega. Komisjonid teevad otsuse ilma kindlaks määratud tähtaegadeta, ilma konkreetsete menetluslike tagatisteta ja ilma selge põhjendamiskohustuseta ( 89 ) menetluses, mis põhjustab taotlejatele märkimisväärset ebakindlust. ( 90 )

137. Lisaks saab nende tunnustamisotsuste peale esitada ainult kaebuse töökohtule (tribunal du travail). ( 91 ) Raad van State (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) ülesanne on kontrollida, kas riigisisest õigust tervikuna arvesse võttes saab nende otsuste üle teostada tõhusat kohtulikku kontrolli.

138. Kõikide nende hindamiselementide põhjal teen ettepaneku vastata esimesele eelotsuse küsimusele jaatavalt.

C. Stividoride tunnustamise tervise-, psühholoogilised ja väljaõppenõuded (teine eelotsuse küsimus)

139. Vastavalt kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi artikli 4 lõike 1 punktidele 2, 3, 6 ja 8, kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreediga muudetud või kehtestatud kujul, on töötaja sadamatöötajana tunnustamiseks nõutud, et ta: – on tunnistatud tervisenõuetele vastavaks tööõnnetuste ennetamise ja tervisekaitse välistalituse poolt, millega on liitunud volitatud esindajaks määratud ettevõtjate organisatsioon; – on läbinud tegevusloaga ettevõtjate organisatsiooni määratud organi tehtud psühhomeetrilised testid; – on läbinud tööohutuse ja kutsekvalifikatsiooni omandamise kursuse, sooritades lõpueksami; ning – on sõlminud töölepingu, kui ta on sadamatöötaja, kes ei kuulu koosseisu. ( 92 )

140. Raad van State (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) küsib, kas need nõuded on õigustatud eesmärgiga kaitsta sadamaohutust. Olen komisjoniga nõus, et tervisenõuetele vastavuse, psühholoogilise testi eduka läbimise ja eelneva kutsealase väljaõppe nõuded on põhimõtteliselt sobivad sadamaohutuse tagamiseks.

141. Ent selleks et neid nõudeid saaks pidada ELTL artikliga 49 kooskõlas olevaks, tuleb hinnata nende läbipaistvust, objektiivsust ja erapooletust. Sellega seoses rõhutavad kaebajad ettevõtjad, et kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreet annab tegevusloaga ettevõtjate organisatsioonile (ja ametiühingutele) vastavalt 1972. aasta seaduse artiklile 3 bis kontrolli tööõnnetuste ennetamise ja tervisekaitse välistalituse üle, kes peab tõendama kandidaatide tervisenõuetele vastavust, ja psühhomeetrilisi teste tegeva organi üle.

142. Eelotsusetaotluse esitanud kohus, kellel on kõik hindamiselemendid, peab kindlaks tegema, kas tunnustatud ettevõtjate ja ametiühingute organisatsioonide kontroll organite üle, kes väljastavad tervisenõuetele vastavuse tõendeid ja teevad psühhomeetrilisi teste, väljendub objektiivsuse ja läbipaistvuse puudumises või mitte. ( 93 )

143. Selle hindamise raames võib olla oluline omistada kaalu tõigale, et kontrollimata tööturul võiksid tunnustamise taotlejad pöörduda ükskõik millise ettevõtja poole, kellel on lubatud arstitõendeid väljastada ja psühhomeetrilisi teste teha.

144. Kutsealase väljaõppe kui tunnustuse saamise tingimuse kohta märkisin juba, et see on sadamaohutuse tagamiseks sobiv.

145. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab siiski kontrollima, kas – nagu väidavad kaebajatest ettevõtjad – stividorikandidaatidelt nende tunnustamiseks nõutav kutsealane väljaõpe on samuti sadamapiirkondade ettevõtjate organisatsioonide ja ametiühingute kontrolli all, mistõttu see ei ole avatud igale potentsiaalsele töötajale objektiivsetel võrdõiguslikkuse tingimustel. Kui see on nii, võiksid selles esineda samad riskid (erapooletuse puudumine, huvide konflikt), millele ma viitasin oma vastuses esimesele eelotsuse küsimusele.

146. Kuninga 2016. aasta dekreediga muudetud kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi artikli 4 lõike 1 punktis 6 on sadamatöötaja kutsealal tegutsemise tingimuseks seatud teatav kutsekvalifikatsioon. Näib seega, et Belgias on stividori amet „reguleeritud kutseala“ direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punkti a ning selle riigisisese rakendusnormi tähenduses. ( 94 ) Belgia peaks tunnustama sadamatöötajate kvalifikatsioone, mis on omandatud teistes liikmesriikides, kus need töötajad on nimetatud kutsealal töötanud vastavalt menetlustele ja konkreetsete piirangutega, mis on kehtestatud selles direktiivis. ( 95 )

147. Kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreediga muudetud kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi artikli 4 lõige 3 näeb ette, et teiste liikmesriikide sadamatöötajate suhtes, kes vastavad päritoluriigis samaväärsetele tingimustele, ei kohaldata tunnustuse saamiseks Belgia õigusnormide nõudeid.

148. Kuna puudub teave (nii eelotsusetaotluses kui ka Belgia valitsuse seisukohtades ja vastustes), on raske kindlaks teha, kas teiste liikmesriikide stividoride kutsekvalifikatsiooni samaväärsuse hindamise menetlus on liidu õigusega kooskõlas. Komisjoni sõnul ei teatanud Belgia valitsus talle sadamatöötaja kutseala selle lisamiseks (komisjoni enda) reguleeritud kutsealade andmebaasi direktiivi 2005/36 tähenduses.

149. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab pärast nende asjaolude selgitamist võtma arvesse, et teiste liikmesriikide sadamatöötajate tunnustamine peab igal juhul kehtima kõigi Belgia sadamaalade suhtes, ilma et seda oleks vaja iga uue töölepingu puhul uuendada.

D. Üldkoosseisu (pool) mittekuuluvate stividoride tunnustamine (kolmas ja neljas eelotsuse küsimus)

150. Kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreediga muudetud kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi artikli 2 lõige 3 näeb ette, et väljapoole üldkoosseisu (pool) jäävate sadamatöötajate tunnustamine piirdub nende töölepingu kestusega.

151. Selline säte piirab tõsiselt sadamatöötajate töölevõtmist ja sellel on pärssiv mõju. Isik, kes soovib, et teda tunnustataks töötajana väljaspool üldkoosseisu (pool), peab seda taotlema iga kord, kui ta sõlmib lepingu sama või teise ettevõtjaga. Selliselt struktureeritud meede kujutab endast nii asutamisvabaduse kui ka töötajate vaba liikumise olulist piirangut.

152. Sadamatöödes domineerivad lühiajalised tööd, mistõttu nõue, et tunnustamist tuleb iga uue lepingu korral iga kord uuendada, viib paratamatult selleni, et töötajad eelistavad taotleda enda arvamist üldkoosseisu (pool). Selliselt tagatakse töölevõtmise suletud süsteemi (closed shop) järjepidevus ametiühingute ja tegevusloaga ettevõtjate ühenduse kontrolli all, raskendades samas teiste liikmesriikide uute ettevõtjate tegutsema asumist Belgia sadamapiirkondades. ( 96 )

153. Belgia valitsus märgib, et nende töötajate tunnustamine väljaspool üldkoosseisu (pool), kes on varem tunnustatud, toimub kiiresti ja et luuakse elektrooniline baas („Portunus“), et seda protsessi kiirendada ja vältida viivitusi. ( 97 )

154. Igal juhul näib mulle jätkuvalt ebaproportsionaalne siduda tunnustamist töölepingu kestusega ainult koosseisuväliste töötajate puhul, mitte aga üldkoosseisu (pool) kuuluvate töötajate puhul. Vajadus kontrollida, et esimesed täidaksid endiselt tunnustamise tingimusi (argument, mille esitab Belgia valitsus), tuleks laiendada ka üldkoosseisu (pool) kuuluvatele töötajatele, kes ei pruugi samamoodi enam oma ülesannete täitmiseks tervise- või psühholoogilistele nõuetele vastata.

155. Kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreediga muudetud kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi artiklis 13/1 ette nähtud üleminekukord, mida kohaldatakse nende stividoride tunnustamiseks, kes ei kuulu üldkoosseisu (pool) ja on seotud ettevõtjatega sõlmitud lepingutega, on minu arvates samuti ebaproportsionaalne.

156. Vastavalt nendele üleminekusätetele tuleb alguses sõlmida töölepingud tähtajatult; alates 1. juulist 2017 vähemalt kaheks aastaks; alates 1. juulist 2018 vähemalt üheks aastaks; alates 1. juulist 2019 vähemalt kuueks kuuks, ning alates 1. juulist 2020 vabalt määratavaks kestusajaks.

157. Kuna sadamatöödes on valdavad lühiajalised tööd, tagas see üleminekukord peaaegu valdava üldkoosseisu (pool) kuulvate stividoride töölevõtmise ja raskendas sadamatöötajate otse töölevõtmist.

158. Belgia valitsus ja komisjon leiavad, et nende üleminekusätete eesmärk on hõlbustada suletud töölevõtmise süsteemi järkjärgulist avamist, et tagada selle majanduslik elujõulisus. Kuid, nagu ma juba rõhutasin, ei saa koosseisu kaudu töölevõtmise süsteemi majandusliku elujõulisuse säilitamist aktsepteerida ülekaalukast üldisest huvist tuleneva nõudena.

159. On siiski tõsi, et üleminekusüsteem võiks teoorias teatavatel juhtudel kaitsta koosseisuliste stividoride soodsaid sotsiaal- ja majanduslikke tingimusi, vältides samas seda, et selle süsteemi viivitamatu kaotamisega kaasneks tõsine sotsiaalkindlustuse tasakaalustamatuse oht. ( 98 ) Seda argumenti ei ole Belgia valitsus siiski kasutanud ega ei ole tõenäoline, et vaidlusaluse korra viivitamatu kaotamine mõjutaks märkimisväärselt Belgia sotsiaalkindlustussüsteemi rahastamist.

E. Varasema õigusnormi järgi üldkoosseisu (pool) kuulunud töötajate automaatne tunnustamine töötajate üldkoosseisu (pool) kuuluvatena (viies eelotsuse küsimus)

160. Kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi artiklis 15/1, mis lisati kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreediga, on ette nähtud, et „[varasemate õigusnormide] alusel tunnustatud sadamatöötajaid käsitatakse […] täieõiguslikult üldkoosseisu (pool) kuuluvate sadamatöötajatena“.

161. Kaebajad ettevõtjad leiavad, et selline automaatne tunnustamine raskendab sadamatöötajate (tähtajatu töölepinguga) otse töölevõtmise võimalust. Nad lisavad, et see takistab ettevõtjatel leida kvalifitseeritud töötajaid, sõlmida nendega otse tähtajatut töölepingut ja pakkuda neile tööalast kindlustunnet vastavalt üldise tööõiguse normidele.

162. Olen siiski komisjoniga nõus, et endiste üldise üldkoosseisu töötajate automaatne tunnustamine koosseisuliste töötajatena kaitseb nende õigusi, põhjustamata samal ajal ebaproportsionaalset asutamisvabaduse ja töötajate liikumisvabaduse piirangut.

163. Nagu märgib Belgia valitsus, vabastab see automaatne mehhanism juba tegutsevad stividorid kohustusest taotleda tunnustamist kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreedi alusel.

164. Meede on loogiline, kuna nendel töötajatel on juba sadamatöödes kogemus, mis tõendab nende suutlikkust teha neid töid vajalike teadmiste ja ohutusega. Lisaks ei takista see ettevõtjatel neid otse tööle võtta, isegi kui praktikas on üldkoosseisu (pool) raames töötingimused soodsamad ja see juhtum ei ole sagedane.

F. Kollektiivlepingute alusel tunnustatud stividoride liikuvuse piiramine (kuues eelotsuse küsimus)

165. Kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreediga muudetud kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi artikli 4 lõikes 2 on ette nähtud: – Sadamatöötajate tunnustamine kehtib igas sadamapiirkonnas. – „Tingimused ja kord, mille kohaselt võib sadamatöötaja töötada muus sadamapiirkonnas kui see, kus teda on tunnustatud, määratakse kindlaks kollektiivlepinguga“. – „Kui sadamatöötaja töötab väljaspool seda sadamapiirkonda, kus ta on tunnustatud, jääb volitatud esindajaks jätkuvalt tööandjate organisatsioon, kes on volitatud esindajaks määratud [1972. aasta seaduse] artikli 3 bis alusel“ ( 99 ).

166. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et stividoride liikuvuse tingimuste kehtestamine kollektiivlepinguga võib piirata nende liikuvust Belgia sadamapiirkondade vahel, rikkudes ELTL artikleid 45 ja 49, kuna seadusandja ei ole selle teostamise tingimusi ega korda kindlaks määranud.

167. ELTL artikleid 45 ja 49 ei kohaldata mitte ainult avaliku võimu võetud meetmetele, vaid ka kollektiivlepingutele. ( 100 ) Isegi kui nende artiklitega ei ole põhimõtteliselt vastuolus, et seadusandja viitab tunnustatud stividoride liikuvuse reguleerimiseks kollektiivlepingutele, tuleb seda viidet pidada kehtivaks, kui ettevõtjad ei kasuta kollektiivlepinguid selleks, et luua takistusi töötajate liikumis‑ ja asutamisvabadusele. ( 101 )

168. Kaebajad ettevõtjad teatavad, et on olemas kollektiivleping, mis keelab tunnustatud stividoride liikuvuse Belgia sadamate vahel täielikult. Belgia valitsus märgib, et see leping võimaldab mingil määral liikuvust, kuid töötajate üleminek erinevate üldkoosseisude (pool) vahel on keeruline, kuna see sõltub sellest, kas vastuvõtvas koosseisus on vajadus tööjõu järele. Lisaks märgib ta, et tunnustatud töötaja, kes kuulub ühte üldkoosseisu (pool), ei saa töötada teises sadamapiirkonnas, kuid töötajaid, kes on tunnustatud ühes sadamapiirkonnas koosseisuväliselt, võib küll tööle võtta teises sadamapiirkonnas, samuti koosseisuväliselt.

169. Kuna rohkem andmeid ei ole, tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul analüüsida, kas Belgia sadamate kollektiivlepingud piiravad töötajate liikuvust üldkoosseisude (pool) vahel. Selles analüüsis ei saa jätta tähelepanuta asjaolu, et kollektiivläbirääkimisi ametiühingute ja tegevusloaga ettevõtjate ühenduse vahel igas sadamas võidakse ära kasutada selleks, et säilitada siseturu vabaduste piirangud ja kaitsta nende kollektiivlepingute koostajate eeliseid, kui need mõjutavad juurdepääsu sadamategevusele ja stividoride töökohtadele.

170. Igal juhul näib, et riigisisesed õigusnormid tagavad teiste liikmesriikide stividoride tunnustamise ning see peaks kehtima kõigi Belgia sadamapiirkondade suhtes. Euroopa Kohtu praktika kohaselt piirab tegevusalal tegutsemiseks haldusloa taotlemise kohustus asutamisvabadust suuremal määral juhul, kui teise liikmesriigi ettevõtja peab hankima riigi erinevatelt ametiasutustelt mitu luba. ( 102 ) Nii oleks see juhul, kui tuleks taotleda järjest (või samal ajal) tunnustamist erinevate Belgia sadamate halduskomisjonidelt.

G. Ohutussertifikaadi nõue logistikatöötajate puhul (seitsmes küsimus)

171. Kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreediga muudetud kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreedi artikli 1 lõikes 3 on ette nähtud: – Kui (logistika) töötajad „teevad tööd […] kohas, kus toimub kauba turustamise või hiljem lähetamise ettevalmistamisel kauba ümbertöötlemine, mis toob kaudselt kaasa tõendatava lisandväärtuse andmise, ja kellel on ohutussertifikaat […], on see sertifikaat samaväärne tunnustamisega [1972. aasta seaduse] tähenduses“. – „Ettevõtja, kes on sõlminud töötajaga töölepingu, taotleb eelmises lõigus nimetatud tegevuse teostamiseks ohutussertifikaati, mis antakse välja isikutunnistuse ja töölepingu esitamisel. Selle menetluse üksikasjad sätestatakse kollektiivlepingus“.

172. Nii asendati endine logistikatöötajate koosseis (pool) alates kuninga 2016. aasta dekreedi jõustumisest tunnustamisega samaväärse ohutussertifikaadiga.

173. Leian samamoodi nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus, komisjon ja Belgia valitsus, et logistikatöötajatelt sellise sertifikaadi nõudmine võib põhimõtteliselt olla õigustatud sadamaohutusega seotud põhjustega.

174. See meede aga läbib proportsionaalsuse testi vaid siis, kui selle rakenduseeskirjad on sobivad. Belgia valitsuse sõnul on need sätestatud 28. septembri 2016. aasta kollektiivlepinguga. Eelotsusetaotlus sisaldab selle kohta vaid vähe teavet, mistõttu peab nende proportsionaalsust hindama Raad van State (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu).

175. Selle hindamise raames: – Tuleb hinnata, kas tööandja kohustus hankida iga logistikatöötaja lepingu kohta ohutussertifikaat on ebaproportsionaalne. Kuna paljud sadamatöölepingud on päevase või nädalase kestusega, võib see halduskoormus osutuda ülemääraseks. ( 103 ) – Belgia valitsuse ja kaebajatest ettevõtjate antud teabe kohaselt väljastatakse ohutussertifikaat niinimetatud Alfapassi kaardi kujul, mida väljastab eraõiguslik ettevõtja, kes on Antwerpeni sadama ettevõtjate ühenduse kontrolli all. ( 104 ) Kaebajatest ettevõtjad peavad arusaamatuks, et niisugust haldusluba nagu logistikatöötaja ohutussertifikaat tuleb hankida turuhinnaga niisuguse kaardi ostmise teel, mida ilma, et selleks oleks kehtestatud tingimusi, väljastab ilma tegevusloata eraõiguslik ettevõtja. – Alfapassi kaardi kasutamine, mis kehtestati omal ajal sadamate kaitsmiseks terroristliku tegevuse eest, ei pruugi olla sobiv selleks, et kontrollida, kas logistikatöötajad on võimelised täitma oma tööülesandeid ohutult. Selle automaatne väljastamine ei ole teoreetiliselt taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv vahend.

VIII. Ettepanek

176. Esitatud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata kohtuasjades C‑407/19 ja C‑471/19 esitatud eelotsusetaotlustele järgmiselt: Kohtuasjas C‑471/19: 1. ELTL artikliga 49 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 15 lõikega 2 ja artikliga 16 ei ole põhimõtteliselt vastuolus sadamatöötajate tunnustamise süsteem, mille eesmärk on kaitsta ohutust sadamapiirkondades, tingimusel et selle rakenduseeskirjad põhinevad läbipaistvatel, objektiivsetel ja mittediskrimineerivatel kriteeriumidel, mis on ette teada ja mis võimaldavad teiste liikmesriikide stividoridel tõendada, et nad vastavad oma päritoluriigis samaväärsetele nõuetele nagu need, mida kohaldatakse liikmesriigi sadamatöötajate suhtes. Nimetatud liidu õigusnormidega on vastuolus tunnustamissüsteemi rakenduseeskirjad, millega kehtestatakse iga sadama ametiühingute ja ettevõtjate organisatsioonide kontrolli all suletud töölevõtmise mehhanism ning kehtestatakse ebaproportsionaalsed piirangud teistest liikmesriikidest pärit ettevõtjate asutamisvabadusele ja töötajate liikumisvabadusele. 2. Õiguskindlusetus ja sotsiaalsete pingete risk ei ole ülekaalukad põhjused, mis õigustaksid seda, et ajutiselt säilitatakse eelmises punktis kirjeldatud sadamatöötajate tunnustamise süsteem. Kohtuasjas C‑407/19: ELTL artikliga 49 ja ELTL artikliga 45 on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis nõuavad sadamatööga tegelemise eeldusena töötajate eelnevat tunnustamist, kui nende rakenduseeskirjad sisaldavad ühte järgmistest elementidest: – Niisuguste halduskomisjonide kasutamine, kuhu kuuluvad pariteetselt iga sadamapiirkonna kohaliku ettevõtjate ühenduse ja ametiühingute esindajad, mis võimaldab sadamapiirkonnas juba tegutsevatel ettevõtjatel omada taotluste üle otsustamisel kontrolli uute töötajate sisenemise üle menetluse läbi, milles puuduvad nõuetekohased menetluslikud tagatised. – Tervisenõuded, psühholoogilised ja kutsealase väljaõppe nõuded, kui nende täidetust tõendavad üksused, mis on iga sadama ettevõtjate ühenduse ja ametiühingute kontrolli all. – Selliste sadamatöötajate tunnustamine, kes ei kuulu üldkoosseisu (pool), üksnes nende töölepingute kestuse ajaks ja seda kestust piirava üleminekukorra alusel. – Töötajate liikmesriigi eri sadamapiirkondade vahel liikuvuse piiramine, mis on otsustatud kollektiivlepingutega. – Logistikatöötajatelt nõutav ohutussertifikaat, mida tuleb iga töölepingu puhul uuendada ning mis seisneb eraõigusliku ettevõtja väljastatavas kaardis.

( 1 ) Algkeel: hispaania.

( 2 ) Van Hooydonk, E., Port labour in the EU. Labour Market, Qualifications & Training Health & Safety. Volumen I – The EU Perspective, Study commissioned by the European Commission, Bruxelles, 2014, https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/modes/maritime/ports/doc/2014-ec-port-labour-study-vol-1-update-5-12-2014.pdf.

( 3 ) 11. detsembri 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (C‑576/13, EU:C:2014:2430, edaspidi „kohtuotsus komisjon vs. Hispaania).

( 4 ) Selle kord jääb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. veebruari 2017. aasta määruse (EL) 2017/352, millega luuakse sadamateenuse osutamise raamistik ja sadamate finantsläbipaistvuse ühised normid (ELT 2017, L 57, lk 1), kohaldamisalast välja. Selle artikkel 9 jätab kõnesoleva vastuolulise valdkonna reguleerimise pädevuse liikmesriikidele.

( 5 ) Van Hooydonk, E., The law ends where the port area begins. On the anomalies of port law, Inaugural lecture at the launch of Portius – International and EU Port Law Centre, Antwerpen, Apeldoorn, Maklu, 2010, lk 47.

( 6 ) 8. juuni 1972. aasta seadus sadamatöö kohta (edaspidi „1972. aasta seadus“).

( 7 ) Kuninga 12. jaanuari 1973. aasta määrus, millega luuakse sadamatöö ühiskomisjon ning määratakse kindlaks selle nimi ja pädevus.

( 8 ) Kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreet, mis reguleerib 8. juuni 1972. aasta sadamatöö seaduse kohaldamisalasse kuuluvates sadamapiirkondades töötavate sadamatöötajate tunnustamist (edaspidi „kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreet“).

( 9 ) Kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreet, millega muudetakse kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreeti, mis reguleerib 8. juuni 1972. aasta sadamatöö seaduse kohaldamisalasse kuuluvates sadamapiirkondades töötavate sadamatöötajate tunnustamist (Koninklijk Besluit tot wijziging van het Koninklijk Besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid, Belgisch Staatsblad, 13.7.2016; edaspidi „kuninga 10. juuli 2016. aasta dekreet“). Kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreeti on hiljuti muudetud kuninga 26. juuni 2020. aasta dekreediga, millega muudetakse kuninga 5. juuli 2004. aasta dekreeti, mis reguleerib 8. juuni 1972. aasta sadamatöö seaduse kohaldamisalasse kuuluvates sadamapiirkondades töötavate sadamatöötajate tunnustamist (Koninklijk besluit van 26 juni 2020 tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid), mis jõustus 1. juulil 2020 ja mis kuulub käesoleva kohtuasja suhtes ratione temporis kohaldamisele.

( 10 ) Katoen tegutseb vara ja kaupade käitlemise alal laias tähenduses. Ta teeb kogu maailmas sadamates niisuguseid töid nagu teistest liikmesriikidest saabuvate või nendesse suunduvate laevadele lastimine ja lossimine, toodete ja kaupade ladustamine, kaalumine, pakkimine, pakendamine, logistika- ja logistiliste tugiteenuste osutamine ning rahvusvaheliste ja riigisiseste kaubaveoteenuste osutamine.

( 11 ) General Services võimaldab Belgias ja välismaal isikute tööle võtmist ja tööellu integreerimist sellistel tegevusaladel nagu logistikatööde teostamine, vara ja kaupade käitlemine kõige laiemas tähenduses ning riigisisene ja rahvusvaheline kaubavedu.

( 12 ) Nende hinnangul rikub vaidlustatud kuninglik määrus ELTL artikli 106 lõiget 1.

( 13 ) Eelotsusetaotluse punktid 35 ja 36.

( 14 ) 15. novembri 2016. aasta kohtuotsus Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 15 ) Ibidem, punkt 51.

( 16 ) Ibidem, punkt 55: „eelotsusetaotluse esitanud kohus peab Euroopa Kohtule […] vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 94 sätestatud nõuetele teatama, millistel põhjustel on tema menetluses olev vaidlus, hoolimata selle puhtalt siseriiklikust laadist põhivabadusi käsitlevate liidu õigusnormidega seotud viisil, mis muudab eelotsusemenetluses taotletud tõlgenduse selle vaidluse lahendamise seisukohast vajalikuks“.

( 17 ) Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et kui liikmesriigi meede piirab mitut liikumisvabadust, piirdutakse selle uurimisel meetme kooskõla hindamisega ainult ühega neist vabadustest, kui konkreetse juhtumi asjaoludel ilmneb, et üks neist vabadustest on teise suhtes täiesti teisejärguline ja neid on võimalik käsitleda koos (14. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus Omega, C‑36/02, EU:C:2004:614, punkt 26, ja 26. mai 2005. aasta kohtuotsus Burmanjer jt, C‑20/03, EU:C:2005:307, punkt 34).

( 18 ) Kuigi kaebajaks olevate ettevõtjate seisukohtades viidatakse konkurentsiprobleemidele, ei ole neid eelotsusetaotluses täpselt nimetatud.

( 19 ) 16. septembri 1999. aasta kohtuotsus (C‑22/98, EU:C:1999:419, punktid 26–30 ja 37).

( 20 ) Euroopa Kohus on tuvastanud, et kuna sadamatöötajad kuuluvad töösuhte ajal ettevõttesse ja moodustavad seega koos ettevõtjaga ühe majandusüksuse, ei ole nad ise „ettevõtjad“ liidu konkurentsiõiguse tähenduses. Isegi kui neid vaadelda koos, ei saa samuti asuda seisukohale, et sadamapiirkonna tunnustatud stividorid võiksid olla ettevõtjad.

( 21 ) Vt Van Hooydonk, E., The EU Seaports Regulation. A commentary on Regulation (EU) 2017/352 of the European Parliament and of the Council of 15 February 2017 establishing a framework for the provision of port services and common rules on the financial transparency of ports, Portius Publishing, Antwerpen, 2019.

( 22 ) Notteboom, T. E., „The impact of changing market requirements on dock labour employment systems in Northwest European seaports“, International Journal Shipping and Transport Logistics, 2018, nr 4, lk 443; ja Verhoeven, P., „Dock Labor Schemes in the Context of EU Law and Policy“, European Research Studies, 2011, nr 2, lk 155 jj.

( 23 ) Direktiivi ettepaneku artikli 3 punktis 9 on „omakäitlus“ määratletud kui „olukord, kus ettevõtja, kes võiks tavaliselt sadamateenuseid osutada, osutab oma meeskonna ja […] kaldapersonaliga ühte või mitut liiki sadamateenuseid endale ise vastavalt käesolevas direktiivis sätestatud kriteeriumidele“ [mitteametlik tõlge] (13. oktoobri 2004. aasta dokument KOM(2004) 654 (lõplik), ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv turulepääsu kohta sadamateenuste valdkonnas).

( 24 ) Käesolev ettepanek, joonealune märkus 4.

( 25 ) Artikli 9 lõikes 2 on ette nähtud, et sadama pidaja või pädev asutus nõuab, et määratud sadamateenuse osutaja tagaks töötajate töötingimused kooskõlas kohustustega sotsiaal- ja tööõiguse valdkonnas ning järgiks liidu õiguses, riigisiseses õiguses või kollektiivlepingutes sätestatud sotsiaalseid standardeid. Artikli 9 lõiked 3 ja 4 käsitlevad töötajate õiguste kaitset sadamateenuste osutaja vahetumise korral.

( 26 ) Märgin, et määruse 2017/352 artiklis 14 on viidatud töötajate koolitamisele, kinnitades, et „[s]adamateenuse osutaja tagab, et tema töötajad saavad oma töö jaoks oluliste teadmiste omandamiseks vajaliku koolituse, pöörates erilist tähelepanu töötervishoiu ja -ohutuse aspektidele, ning et koolitusnõudeid ajakohastatakse korrapäraselt, et võtta arvesse tehnoloogilistest uuendustest tulenevaid muutusi“.

( 27 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiiv (ELT 2005, L 255, lk 22).

( 28 ) Nii näib nähtuvat eelotsusetaotluse punktidest B.8.2 ja B.8.3: ministrite nõukogu arvates on küsimus vastuvõetamatu, kuna sadamatöö on määratletud kuninga dekreetides, mis kehtestati 1972. aasta seaduse rakendamiseks. Sellele vastuväitele vastab Grondwettelijk Hof (konstitutsioonikohus), et kuigi kuninga dekreetides on määratletud sadamatöö mõiste, on vaidlusalune suletud töölevõtmise süsteem sadamapiirkondades kehtestatud just selle seaduse artiklites 1 ja 2, mis tekitavad vaidlustatud erinevat kohtlemist.

( 29 ) Kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (punkt 36); 14. novembri 2018. aasta kohtuotsus Memoria ja Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906, punkt 48); 8. mai 2019. aasta kohtuotsus PI (C‑230/18, EU:C:2019:383, punkt 59) ja 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Comune di Bernareggio (C‑465/18, EU:C:2019:1125, punkt 39).

( 30 ) Vt analoogia alusel 5. novembri 2014. aasta kohtuotsus Somova (C‑103/13, EU:C:2014:2334, punktid 41–45) ja 8. mai 2019. aasta kohtuotsus PI (C‑230/18, EU:C:2019:383, punkt 60).

( 31 ) Eelotsusetaotlus, punktid B.14 ja B.15.

( 32 ) Selle kohtuotsuse punktis 37 tõdes Euroopa Kohus, et „nii kohustus registreeruda sadama stividoriteenuste juhtimise aktsiaseltsis (SAGEP) ja vajaduse korral osaleda selle aktsiakapitalis, kui ka kohustus võtta esmajärjekorras tööle selle äriühingu pakutud töötajaid ja võtta alaliselt tööle nõutud miinimumarvul neid töötajaid, sunnivad välismaiseid stividorettevõtjaid tegema kohandusi, millel võivad olla rahalised tagajärjed ja mis võivad häirida nende toimimist sel määral, et need heidutavad teiste liikmesriikide ettevõtjaid asumast Hispaania jaoks üldist huvi pakkuvatesse sadamatesse“.

( 33 ) Kohtuotsus komisjon vs. Hispaania, punkt 47.

( 34 ) Belgia valitsus viitas (väga kasinate argumentidega) avaliku julgeoleku kaitsele, arvestades vajadust võidelda ebaseadusliku kauplemise vastu eri kaupadega, mis võib sadamates toimuda. Ma leian, et see väidetav õigustus ei ole asjakohane, sest sadamates ebaseadusliku tegevuse vastu võitlemine on tolli- ja politseiasutuste, mitte stividoride ülesanne.

( 35 ) „[Eesmärk tagada ohutus] sadamavetes kujutab endast sellist ülekaalukat üldist huvi“: kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (punkt 51); 17. märtsi 2011. aasta kohtuotsus Naftiliaki Etaireia Thasou ja Amaltheia I Naftiki Etaireia (C‑128/10 ja C‑129/10, EU:C:2011:163, punkt 45). Euroopa Kohus on samuti märkinud, et lootsiteenus on oluline sadamavetes meresõiduohutuse säilitamise tehniline teenus, mis on avaliku teenuse tunnustega (18. juuni 1998. aasta kohtuotsus Corsica Ferries France, C‑266/96, EU:C:1998:306, punkt 60).

( 36 ) Belgia valitsus lisab, et neid ülesandeid täidetakse sageli spetsiaalsete masinatega, mille käsitsemine nõuab tehnilisi teadmisi ja piisavat kogemust. Lisaks on sadamapiirkonna eripära, et tegevused toimuvad suhteliselt väikeses ruumis, kus paratamatult ristuvad igat tüüpi ülesanded ja masinad, mis on kõik vee, sadamakaide lähedal, kus ala läbivad rööbasteed ja kraanad, ning kaubad, mis tuleb lossida eriliste ettevaatusabinõudega. Selle tegevusega kaasneks väiksem oht, kui seda tehtaks väljaspool sadamapiirkondi. Seetõttu on tööõnnetuse oht sadamapiirkonnas proportsionaalselt suurem.

( 37 ) Kaebajatest ettevõtjate arvates on kauba käitlemise üha suurem mehhaniseeritus, konteinerikraanade ja tõstuksõidukite arvutiga juhtimine sadamaterminalides, kaupade automaatne kaalumine ja loendamine, laoteenuste osutamine robotitega, konteinerite skaneerimine kahjustuste avastamiseks või ilma juhita veoautode kasutamine sadamatöödega kaasnevaid riske palju vähendanud.

( 38 ) Konventsioon (sadamatööde) tööohutuse ja -tervishoiu kohta, 1979 (nr 152) https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312297:NO ja soovitus (sadamatööde) tööohutuse ja -tervishoiu kohta, 1979 (nr 160) https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312498:NO.

( 39 ) „Rahvusvaheline sadamasektor ulatub tagasi tsivilisatsiooni algusaegadesse. Sellest ajast peale on see lakkamatult edasi arenenud, kuid lasti käitlemise meetodid, mis olid ühtaegu nii vaevalised kui ka ohtlikud, vaevalt muutusid kuni 1960. aastateni, kui võeti kasutusele konteinerid ja veeremitransport. Tehnikas on sellest ajast peale toimunud järjest arenguid, näiteks üha moodsama, palju suurema võimsuse ja ulatusega käitlusmasinate kasutusele võtmisega. Kuigi paljud nendest lasti käitlemise meetodite parandustest on sadamatöötajate ohutust märkimisväärselt suurendanud, on teised muutused kaasa toonud uusi ohte […]“. Rahvusvaheline Tööorganisatsioon, Ohutus ja tervishoid sadamates. ILO praktiliste soovituste loend, Genf, 2005, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---safework/documents/normativeinstrument/wcms_112516.pdf, lk 1.

( 40 ) Kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (punkt 50) ja 11. detsembri 2007. aasta kohtuotsus International Transport Workers’ Federation ja Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772, punkt 77 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 41 ) Tekst on kättesaadav aadressil https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C137. Vt ka soovitus sadamatöö kohta, 1973 (nr 145), mis on kättesaadav aadressil https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312483:NO.

( 42 ) Andmeid saab vaadata aadressil https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312282.

( 43 ) Rodriguez-Piñero ja Bravo-Ferrer, M., „Trabajo portuario y libertad de contratación de trabajadores“, Relaciones Laborales, 2002, nr 1, lk 14 ja 15, ning Rodríguez Ramos, P., „El régimen jurídico de la relación laboral de los estibadores: pasado, presente y futuro“, Temas Laborales, 2018, nr 142, lk 103–108.

( 44 ) Punkt 44.

( 45 ) Nii on see näiteks ILO 2006. aasta meretöö konventsiooni puhul, mille sisu võeti liidu õigusesse üle nõukogu 23. jaanuari 2018. aasta direktiivis (EL) 2018/131, millega rakendatakse Euroopa Ühenduse Reederite Ühingu ja Euroopa Liidu Transporditöötajate Ametiühingute Liidu sõlmitud kokkulepet muuta direktiivi 2009/13/EÜ kooskõlas 2006. aasta meretöönormide konventsiooni 2014. aasta muudatustega, mille Rahvusvaheline Töökonverents kiitis heaks 11. juunil 2014 (ELT 2018, L 22, lk 28).

( 46 ) 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Comune di Bernareggio (C‑465/18, EU:C:2019:1125, punkt 47) ja kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (punkt 53).

( 47 ) Van Hooydonk, E., op. cit. käesoleva ettepaneku 2. joonealuses märkuses, lk 207, väidab: „In sum, EU law allows Member States and social partners to choose between a free and open port labour market or an efficient and sustainable registration or pool system which is not affected by restrictive excesses, either in the law or in practice“.

( 48 ) Vt analoogia alusel 5. veebruari 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia (C‑317/14, EU:C:2015:63, punktid 27–29) ja 6. juuni 2000. aasta kohtuotsus Angonese (C‑281/98, EU:C:2000:296, punktid 44 ja 45).

( 49 ) Sadamatöötajatelt nõutav väljaõppetase erineb liikmesriigiti oluliselt, vastavalt Turnbull, P. uuringule, Sistemas de formación y de cualificación en el sector portuario de la UE: Planteamiento del estado de la cuestión y perfil del punkto de vista de la ETF, ETF, Bruxelles, juuli 2009, https://www.etf-europe.org/wp-content/uploads/2018/08/Training-and-qualification-systems-in-the-EU-port-sector-ES.pdf.

( 50 ) ILO, Pautas sobre formación en el sector portuario. ILO praktiliste soovituste loend, Genf, 2012, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---sector/documents/normativeinstrument/wcms_214614.pdf.

( 51 ) Tõenäoliselt ei oleks vaja nõuda sama väljaõpet juba tegutsevatelt stividoridelt, kelle puhul peaks piisama kutsetunnistusest, mis tõendab nende oskusi omandatud kogemuste põhjal.

( 52 ) Van Hooydonk kommenteerib selle kohtuotsuse tagajärgi teistes liikmesriikides, märkides: „The Spanish dock ruling of the Court of Justice brings an end to the era of“old style“ port work, in which the occupation of dock worker was regarded being something special, indeed mythologized, while the resulting organization of work in ports was often something of a bottleneck and gave workers in this category privileges compared to workers in similar sectors“ Hooydonk, E., „The Spanish Dock Labour Ruling (C‑576/13): Mortal Blow for the Docker’s Pools“, European Transport Law, 2015, lk 581.

( 53 ) Need kohustused seisnesid selles, et esiteks tuli liituda sadama stividoriteenuste juhtimise aktsiaseltsiga (Estibadores Portuarios (SAGEP)) ja vajaduse korral osaleda selle äriühingu kapitalis ning teiseks selles, et tuli eelisjärjekorras tööle võtta selle äriühingu vahendatud töötajaid ning alaliselt tööle võtta teatud miinimumarvul neid töötajaid.

(