KOHTUJURISTI ETTEPANEK

M. POIARES MADURO

esitatud 14. septembril 2004( )

Kohtuasi C‑41/02

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Madalmaade Kuningriik

Samaväärse toimega meetmed – Tervisekaitse – Lisaainetega rikastatud toiduained – Toitainevajaduse esinemisest sõltuv turustamine





1. Käesolev kohtuasi on uus võimalus lahendada konflikt kaupade vaba liikumise põhimõtte ja tervise kaitsmise nõude vahel, mida mõlemat kaitseb ühenduse õiguskord. Komisjon esitas Madalmaade Kuningriigi vastu liikmesriigi kohustuse rikkumise tuvastamise hagi, viidates EÜ asutamislepingu artiklite 30 ja 36 (muudetuna EÜ artiklid 28 ja 30)( ) rikkumisele seoses Madalmaade seadusega, mis reguleerib teatavate toidulisandite müügilubade andmist ja selle rakendamisega haldus- ja kohtuasutuste poolt. Madalmaade Kuningriik vaidlustab kohustuste rikkumise ning õigustab oma õigusnorme ja praktikat tervisekaitse vajadusega.

I. Asjaolud ja kohtueelne menetlus

2. Komisjon ühendas käesoleva hagi raames kolm algselt eraldiseisvat menetlust. Kohtueelne menetlus algatati pärast kahe eraettevõtja kaebusi ja seoses õigusakti edastamisega Madalmaade Kuningriigi poolt nõukogu 28. märtsi 1983. aasta direktiivi 83/189/EMÜ raames, mis käsitleb tehnilisi standardeid ja korda puudutava teabe andmise menetlust,( ) muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. märtsi 1994. aasta direktiiviga 94/10/EÜ.( )

3. Kellogg’s teatas komisjonile, et Madalmaade ametiasutused keeldusid andmast müügiluba hommikueineks mõeldud teraviljahelvestele, mis sisaldavad D-vitamiini ning foolhapet. Komisjon saatis 26. juunil 1996 Madalmaade Kuningriigile märgukirja, milles kritiseeritakse Kellogg’si vastu suunatud keeldumist, kuna puudub tõend, et teraviljahelveste müük võiks olla tervisele kahjulik ning kuna vajadus tõendada elanikkonna toitainevajadust ei ole kooskõlas ühenduse õigusega. Kuivõrd Madalmaade Kuningriigi 6. mail 1997 saadetud vastus komisjoni ei veennud, saatis ta kõnealusele liikmesriigile 23. septembril 1997 põhjendatud arvamuse.

4. Samal ajal esitas ka Inkosport Nederland komisjonile kaebuse selle kohta, et Madalmaade ametiasutused keeldusid lubamast turustada energiabatoone. Komisjon saatis seetõttu 26. juunil 1996 Madalmaade Kuningriigile märgukirja. Kuna Madalmaade vastust ei peetud rahuldavaks, jätkas komisjon menetlust, saates talle 23. septembril 1997 põhjendatud arvamuse.

5. Lisaks teatasid Madalmaad komisjonile Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingstoffen aan levensmiddelen’ist (24. mai 1996. aasta toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitlev toiduseaduse rakendusmäärus).( ) Selle määrusega on sätestatud mikrolisandite turustamise keelust erandi tegemist käsitlev kord tingimusel, et esiteks tõendatakse, et mikrolisandite lisamine on ohutu ja et teiseks vastab see tegelikule toitainevajadusele. See kuulub Madalmaade toiduainete tootmist ja müüki käsitlevate õigusnormide hulka.

6. Igasugune vitamiinide, floori- või joodiühendite, aminohapete või nende soolade lisamine toiduainetesse oli varem keelatud.( ) Seda keeldu leevendati 24. mai 1996. aasta määrusega, millega lubati vitamiinide, mille loetelu on lisatud määrusele,( ) esinemine rikastatud toiduainetes, mida määratletakse kui „toiduained, millele on lisatud ühte või mitut mikrolisandit, kuid mille peamiseks eesmärgiks pole mikrolisanditega varustamine”( ). Mikrolisandid omakorda on määratletud kui „inimorganismi toimimiseks vajalikud toitaineid, mida organism ei suuda ise toota ning mida tuleb tarbida väikestes kogustes”.( ) Mõne mikrolisandi suhtes kehtib siiski erikord: „A-vitamiini (retinoididena), D-vitamiini, foolhapet, seleeni, vaske ja tsinki lisatakse rikastatud toiduainesse vaid eesmärgiga muuta toode asendustooteks või taastatud toiduaineks”.( ) Madalmaade õigusnormide kohaselt on asendustoode „rikastatud toiduaine, mille eesmärk on olemasoleva toiduaine asendamine ja mis sarnaneb võimalikult palju sellele välimuselt, koostiselt, maitselt, värvilt, lõhnalt ja otstarbelt ning millele on lisatud ühte või mitut mikrolisandit koguses, mis ei ületa asendatavas toiduaines looduslikult esinevat kogust”.( ) Taastatud toiduaine on rikastatud toiduaine, millele on lisatud ühte või mitut mikrolisandit, et kompenseerida nende kadumine valmistamise ajal või pärast valmistamist”.( )

7. Kuna komisjoni hinnangul ei olnud see kord kaupade vaba liikumisega kooskõlas, nõudis ta 22. detsembri 1997. aasta märgukirjaga, et Madalmaade ametiasutused esitaksid selle kohta selgitusi. 31. augusti 1998. aasta põhjendatud arvamuses ja 21. detsembri 1998. aasta täiendavas põhjendatud arvamuses täpsustatakse komisjoni väiteid. Oma vastustega väljendasid Madalmaade ametiasutused eriarvamusi komisjoni käsitluse suhtes.

8. Neil tingimustel esitas komisjon käesoleva liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise hagi, mis põhineb ühel ainsal väitel, et Madalmaades kehtiv rikastatud toiduainete turustamise kord ei ole kooskõlas kaupade vaba liikumisega, viidates ühelt poolt Madalmaade ametiasutuste praktikale ja teiselt poolt nende õigusnormidele.

9. 14. juulil 2004 toimus kohtuistung, mille käigus osapooled said eelkõige esitada järeldusi, mida nad oma kohtuasja suhtes teevad tulenevalt Euroopa Kohtu äsjasest praktikast, esmajoones 23. septembri 2003. aasta otsusest kohtuasjas C‑192/01: komisjon v. Taani,( ) mis tõi kõnealusesse valdkonda täpsustusi.

II. Probleemiasetus

10. Käesolev liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi Madalmaade Kuningriigi vastu sisaldab mitmeid ühiseid punkte hagiga, mille komisjon esitas Taani Kuningriigi vastu ja mis lõppes nimetatud riigi süüdijäämisega eespool nimetatud otsuses komisjon v. Taani. Siiski, kui Taani õigusaktid olid süstemaatilised, kohaldatakse kõnealust Madalmaade õigust vaid kuue toitaine( ) suhtes. Lisaks erineb käesolevas kohtuasjas esitatud peamine küsimus sellest, mida Euroopa Kohus pidi lahendama Taani juhtumi puhul, kuna Madalmaade Kuningriigil ei ole nii ranget toitainevajaduse määratlust kui Taanis kehtiv,( ) vastupidi, seal püütakse seda mõistet siduda tervisele ohtlikkuse mõistega. Madalmaade Kuningriik põhjendab teatavate toitainete suhtes kehtivat erikorda asjaoluga, et erinevus soovitatava koguse ja koguse, mille manustamine võib olla kahjuliku mõjuga, vahel on väga väike.( ) Igasugune seda tüüpi toitainete lisamine toiduainetele võib seega Madalmaade Kuningriigi hinnangul põhjustada ohte tervisele.

11. Enne Madalmaade korra üksikasjalikku analüüsi täpsustan, millised hindamiskriteeriumid on kohtupraktika selles valdkonnas välja toonud. Pooled on nõus, et eelneva loa nõue toote turustamiseks ühes liikmesriigis, samas kui see on lubatud teistes liikmesriikides, kujutab kaupade vaba liikumise koguseliste piirangutega samaväärse toimega meedet EÜ asutamislepingu artikli 30 mõttes.

12. Kuivõrd mikrolisanditega rikastatud toiduainete turustamist ei ole veel ühenduse tasandil ühtlustatud,( ) on liikmesriikidel säilinud õigus seda piirata. Toitained( ) on määratletud direktiivi 89/398 artikli 4 lõikes 2 kui „eritoiduks ettenähtud toiduainetele lisatavad erilise toitmisotstarbega ained, nagu vitamiinid, mineraalained, aminohapped ja muud ained”. Madalmaade õigusaktid on eranditeta kohaldatavad kõigi toiduainete suhtes sõltumata nende päritolust. Madalmaades kehtivat mikrolisandeid sisaldavate toiduainete eelneva müügiloa süsteemi võib seega põhjendada tervise kaitsega, mis asub EÜ asutamislepingu artiklis 36 loetletud kaitstud huvidest esikohal.( )

13. Kohtupraktikast tuleneb, et analüüs, mis tuleb teostada kontrollimaks, kas eelneva loa korra suhtes võib kohaldada EÜ asutamislepingu artiklis 36 sätestatud erandit, koosneb kahest etapist, esiteks uuritakse eelneva loa andmise menetluse kehtivuse tingimusi, teiseks vaadeldakse turustamise keelu põhjendamiseks kasutatud kriteeriumi.

A. Eelneva loa andmise menetluse kehtivuse tingimused

14. Kuna toitainete valdkond on ühenduse tasandil ühtlustamata, on liikmesriikidel põhimõtteliselt vabadus valida kavandatav tervisekaitse tase. Siia hulka kuulub sellise menetluse loomine, millega teistes liikmesriikides lubatud toiduainete müügi suhtes kehtestatakse eelneva loa saamise tingimus.( )

15. Siiski on eelneva loa süsteemi kasutamine kokkusobiv kaupade vaba liikumise nõudega vaid siis, kui see on põhjendatud rahvatervise kaitsega ja on proportsionaalne taotletava eesmärgiga.( )

16. Seetõttu kehtib sellise menetluse säilitamise suhtes selle vajalikkuse tõendamise kohustus.( ) Kasutatud eelneva menetluse liiki kontrollitakse samuti, vältimaks, et automaatse liigituse tõttu ravimiks muutuks vitamiine sisaldavate toiduainete müük keerulisemaks.( ) Eelneva loa andmise menetluse kohaldamisala peaks olema võimalikult piiratud. Kui kaubandust vähem piirav süsteem võimaldab saavutada samu tervisekaitse eesmärke, tuleks eelistada seda.( )

17. Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale( ) on Euroopa Kohus tunnustanud toitainete osas antava eelneva loa siseriiklike menetluste seaduslikkust. Toitained, vähemalt mõned nende hulgast, võivad tõepoolest olla tervisele ohtlikud. Lisaks toimivad ühenduse sellealased õigusnormid järgmiselt: raamdirektiiv toiduainetes lubatud lisaaineid käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta näeb ette nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega pärast alalise toiduainekomiteega konsulteerimist vastu võetud meetmed lisaainete täpse nimetuse ja lubatud kasutuse kohta.( ) Liikmesriigid peavad lubama raamdirektiivile vastavaid lisaaineid.( ) Neil on õigus kehtestada reeglid lisaainete suhtes, mille kohta ei ole rakendusdirektiive ja eelkõige kehtestada ohtlikkuse lävi. Selles kontekstis tundub õigustatud, et liikmesriigid saavad kehtestada eelneva loa andmise menetluse selliste toitainete lisamise suhtes, mis võivad ülemäärasel tarbimisel olla tervisele ohtlikud. Selle kohta võib märkida, et Euroopa Kohtu arutluskäik pestitsiidide ja desinfektsioonivahendite eelneva loa andmise menetluse vastavuse kinnitamisel on samasugune.( )

18. Kui vajadus eelneva loa andmise menetluse kehtestamiseks tervise kaitsmise eesmärgil on kindlaks tehtud, tuleb veel kontrollida, kas see menetlus on vastavuses proportsionaalsuse põhimõttega.

19. Proportsionaalsuse analüüsi raames on neli menetlusnõuet eelneva loa andmise menetluse põhjendamiseks. Euroopa Kohus jälgib, et siseriiklik menetlus ei kattuks teises liikmesriigis algatatud menetlusega.( ) Kohaldatavad reeglid peavad olema selgelt väljendatud, et ettevõtjatel oleks rahuldav juurdepääs nimetatud menetlusele.( ) Lisaks ei saa menetlus olla kooskõlas kaupade vaba liikumise põhimõttega, kui selle kestus ja selle põhjustatud kulud on üleliia suured, nii et see ei innusta ettevõtjad seda kasutama.( ) Ning lõpuks, iga loa andmisest keeldumise otsust peab saama kohtus vaidlustada.( ) Nimetatud kriteeriumid ei puuduta ainult tervisekaitset.( )

B. Eelnevale kontrollile allutatud toiduainete müügi lubamise kriteerium

20. Proportsionaalsuse põhimõte ei piirdu sellega, et näeb liikmesriikides kehtestatud eelneva loa süsteemidele ette eespool väljatoodud vormilised menetlusnõuded, vaid selle põhimõtte kohaselt tuleb ka kontrollida, kas riigid on kasutanud kohast kriteeriumi toiduaine müügiloa andmiseks või turustamise keelu kehtestamiseks. Siseriikliku menetluse järel tehtud otsuste proportsionaalsuse põhimõtte nõuetele vastavuse kontroll keskendub keeluotsuste analüüsile, kuna need on kaubanduse kõige kitsendavamad meetmed.( )

21. Euroopa Kohtu praktika kohaselt on eelneva menetluse järel tehtud turustamise keelav otsus seaduslik vaid siis, kui see põhineb tervisele tegeliku ohu olemasolul. See oht peab olema väljendatud „sellise otsuse vastuvõtmise ajal saadaolevate kõige värskemate teaduslike andmete põhjal”.( )

22. Kuid oht tervisele peab olema tõendatud „süvaanalüüsiga ohu kohta”( ) „siseriiklike toitumisharjumuste valguses ja rahvusvaheliste teadusuuringute tulemusi arvesse võttes”( ). Turustamise keeld võib põhineda vaid sellise riskianalüüsi tulemustel.( )

23. Riskianalüüsi nõue kõnealuse aine tervisele ohtlikkuse tõendamiseks pärineb Euroopa Kohtu varasemast praktikast. Näiteks juba otsustes Muller( ) ja Bellon( ) viitas Euroopa Kohus „rahvusvaheliste uuringute tulemustele”.

24. Tootega seotud oht tõendatakse kahe teguri alusel: „teatavate toitainete toiduainetele lisamise võimalike tervisele kahjulike mõjude ulatus ja nende võimalike tagajärgede tõsidus.”( ) Kui on tõendatud oht elule, isegi kui see on väike, võib sellega põhjendada tervisekaitse meetmete võtmist. Samuti võib seadusandja sekkumise kaasa tuua madal, kuid peaaegu kindlalt tekkiv oht.

25. Eri liikmesriikides võivad „siseriiklike toitumisharjumuste” tõttu esineda erinevad ohud.( ) Kõnealused erinevad toitumisharjumused võivad olla sellised, et teatud toitaine kogutarbimine varieerub. Seetõttu võib mõne lisaaine turustamise keeld ühes liikmesriigis olla põhjendatud, kuigi selle turustamise teises liikmesriigis on lubatud.

26. Kuid nüüdseks on kindlaks tehtud, et toitainevajadus ei saa riigi poolt läbiviidud hindamisel olla autonoomne kriteerium toitaine turustamise lubamiseks või keelamiseks.( ) Kui puudub oht tervisele, ei saa turustamise keeldu põhjendada argumendiga, mis on tuletatud sellest, et elanikkonnal puudub toitainevajadus teatava toitaine osas. Seevastu kui on ühendatud toitainevajaduse esinemine ja tervisele ohtlikkuse puudumine, peab liikmesriik kõnealuse toitaine turustamiseks loa andma.( )

27. Kui kättesaadavad teaduslikud andmed näitavad tegelikku ja kindlat ohtu tervisele, mida tekitab asjaomase toote manustamine, on toote turustamise keeld ühenduse õigusega kooskõlas, kuna sellisel juhul on tervisekaitse kaupade vaba liikumise põhimõttest tähtsam.

28. Seevastu ebakindluse korral ohu olemasolu või ulatuse kohta ei ole turustamise keelu põhjendamiseks liikmesriigi poolt kehtestatav tervisele ohtlikkuse lävi selgelt määratletud.( ) Kohtupraktikas on esitatud vaid üks keelav tingimus: teadusliku ebakindluse tõestamiseks ei ole piisav, kui viidatakse oletuslikele kaalutlustele.( ) See kinnitab, et teadusliku ebakindluse tõestamine saab toimuda vaid pärast ohtude hindamist.

29. Madalmaade Kuningriik toetub ettevaatuspõhimõttele, et põhjendada loa andmisest keeldumist tootjatele, kes soovivad lisada toiduainetele üht kuuest elanikkonna toitainevajadusele mittevastavast toitainest, mida käesolev menetlus puudutab. On tõsi, et teadusliku ebakindluse püsimine ohu kohta annab võimaluse toetuda ettevaatuspõhimõttele. Kaupade vaba liikumise ja tervisekaitse omavahelise kokkusobitamise raames seisneb see põhimõte võimaluses võtta vastu tervisekaitse meede, kui säilib ebakindlus ohtude olemasolu või ulatuse kohta, ilma et peaks ootama nende ohtude tegelikkuse ja tõsiduse täielikku tõendamist.( ) Tervisekaitsega saab seega põhjendada turustamise keeldu, mis aga tuleb kahtluse alla seada, kui esile kerkinud ebakindlus teaduse arengu tõttu kaob.( ) Nii saab ettevaatuspõhimõttega põhjendada kaupade vaba liikumist piiravaid meetmeid vaid siis, kui tegeliku kahju tõenäolisus rahvatervisele jääb püsima oletusel, et see oht muutub tõeliseks.( )

30. Ettevaatuspõhimõttele tuginemine toob kaasa erinevaid tagajärgi sõltuvalt sellest, kas seda rakendavad ühenduse institutsioonid või liikmesriigid. Juhul kui liikmesriik tugineb ettevaatuspõhimõttele, toob tema otsus kaasa ühtse turu killustumise. Lisaks, isegi kui võetud meede ei ole ajendatud protektsionistlikest motiividest, ei saa selle puhul arvesse võtta teiste liikmesriikide seisukohti, erinevalt sellest, mis toimub siis, kui ühenduse institutsioon võtab vastu otsuse ettevaatuspõhimõtte alusel.( ) Nii on minu hinnangul selgitatav Euroopa Kohtu praktika, mida on kasutatud, et piiritleda rangelt ettevaatuspõhimõttele tuginemist, kui sellele toetuvad liikmesriigid.

31. Ettevaatuspõhimõtte kriitikud kaebavad selle üle, et ohu lävi ei ole kindlaks määratud ja et liiga tugev rõhk on asetatud otsuse tegemisel järgitavale menetlusele.( ) Nad kardavad ka, et selline põhimõte võib julgustada illusiooni, et on võimalik saavutada „nullriski” tase. Ettevaatuspõhimõttele võib ette heita ka seda, et arvesse ei võeta kaitsemeetme tekitatud kulusid, vaid ainult loodetavat kasu tervisele.

32. On tõsi, et ettevaatuspõhimõttele tuginemine ei või põhineda ainult teaduslikul analüüsil. Vastuvõetava riskitaseme määratlemise poliitilist mõõdet ei tunnustataks, kui kohtulik hinnang põhineks ainult eelneval ohu teaduslikul hindamisel. Kas selle raames peab ühenduse kohtu teostatav kontroll piirduma otsustusprotsessi eri etappide toimumise kontrollimisega või peab kohus hindama ka läbiviidud teadusliku hindamise kvaliteeti või kontrollima poliitikale kuuluvat kaalutlusruumi võrreldes teadusega? Selle kohta tuleb meenutada, et määruses 178/2002 on eristatud riskide hindamist ja juhtimist, millest esimene kuulub teaduse valdkonda ja teine sõltub poliitkast. Samuti on siseriiklikel ametiasutustel tegutsemisruumi teadusliku riskihindamise alusel võetud otsuse osas. Lisaks on kohtupraktika kinnitanud, et ühenduse tasandil võetud otsus riski juhtimiseks võib lahkneda teadusliku hindamise järeldustest.( )

33. Siinkohal võib eristada kolme tüüpi ettevaatuspõhimõttega seotud arutluskäike, mis ei sisalda sama poliitilise hinnangu taset. Esiteks on võimalik, et ebakindlus tuleneb vastuolulistest teaduslikest tulemustest.( ) Teisel juhul eeldaks teadusliku kindluse saavutamine veel mitte kättesaadavate andmete kogumist, kuna näiteks toote uudsuse tõttu ei ole võimalik teada kõiki tema mõjusid tervisele. Lõpuks jääb veel oletus, kus teadusliku kindluse saavutamise võimatus on vaid materiaalne, sest takistuseks on teadusuuringu või reguleeriva meetme vastuvõtmisega seotud kulud. Ettevaatuspõhimõtte rakendamiseks esitatud esimese kuni kolmanda võimaluse puhul on poliitilistel põhjustel sekkumise ulatus kasvav. Need põhjused peavad olema selged ja teaduslikust hindamisest eraldatud. Samal ajal, eespool viidatud põhjustel seoses turu killustumise ohuga ja kõigi potentsiaalselt meetmest puudutatud liikmesriikide huvide arvestamata jätmisega on liikmesriikidele selle põhimõtte kasutamisega seoses jäetud kaalutlusruum seda kitsam, mida enam nad eemalduvad teaduslikust analüüsist ja põhinevad poliitilisel hinnangul. Samuti ei ole kindel, kas riikidel on teisel või kolmandal juhul alust tegutseda.

34. Et võimaldada kohast kontrolli ettevaatuspõhimõtte alusel võetud otsuste üle, peavad need vastama kahele tingimusele. Esiteks, vastavalt kohtupraktikale peab otsustusprotsess nõudma teaduslikku hindamist enne tervise kaitseks mõeldud siseriikliku meetme vastuvõtmist, pöörates seejuures erilist tähelepanu läbiviidud teadusuuringute kvaliteedile.( ) Teiseks peab otsuste põhjenduses selgelt välja tooma tehtud poliitilised valikud, eristades need teaduslikest tulemustest, millel kõnealused valikud põhinevad, et iga kodanik saaks need tuvastada.( ) Proportsionaalsuse põhimõtte kontrolli raames peab Euroopa Kohus kontrollima, kas liikmesriigid järgivad neid kaht tingimust.

III. Hinnang

35. Nagu eespool välja toodud, keelavad Madalmaade õigusaktid põhimõtteliselt lisada toiduainetele A-vitamiini (retinoididena), D-vitamiini, foolhapet, seleeni, vaske ja tsinki, juhul kui tegemist ei ole taastatud toiduainete või asendustoodetega.( ) Heaolu, tervishoiu- ja kultuuriminister on siiski pädev tegema erandit, mis seisneb müügiloas. Ministri otsuse peale võib esitada kaebuse. Selle haldusmenetluse järel võib asjaomane isik esitada kaebuse College van Beroep voor het Bedrijfsleven’ile (apellatsioonikolleegium majandusküsimustes).( )

36. Komisjoni etteheide puudutab peamiselt Madalmaade praktikat, mille kohaselt pädevad ametiasutused keelduvad erandi tegemisest üht kuuest kõnealusest toitainest sisaldavate toiduainete turustamiseks. Ma vaatlen seega esiteks argumendi põhjendatust. Selle analüüsi tulemusena on võimalik teha järeldus Madalmaade nende õigusnormide vastavuse kohta kaupade vaba liikumise põhimõttele, mis kehtestavad nimetatud kuue toitaine suhtes eelneva loa andmise menetluse.

A. Madalmaade ametiasutute praktika analüüs

37. Käesolev liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi puudutab peamiselt Madalmaade ametiasutuste praktikat keelduda järjekindlalt( ) müügiloa andmisest kuut käesolevas menetluses osundatud toitainet sisaldavatele toitudele. Kohtuistungil täpsustas komisjon, et selle ühe etteheite võib jagada kolmeks osaks. Esiteks heidetakse Madalmaade Kuningriigile ette, et loataotlused sõltuvad kahest kumulatiivsest tingimusest: ohutusest tervisele ja vastamisest toitainevajadusele. Teiseks ei tugine Madalmaade pädevad ametiasutused oma otsustes neile esitatud üksikjuhtumite süvaanalüüsile. Lõpuks võib kritiseerida ka tõendamiskoormise jaotumist, kuna see lasub ainult toiduaine tootjal, kes müügiluba taotleb, samas kui loa andmisest keelduv liikmesriik peaks hoopis tõendama kõnealuse aine ohtlikkust.

38. Ma meenutan kõigepealt, et kõnealune Madalmaade praktika seisneb asjaolus, et reguleerivad asutused (tervishoiuministeerium ja ministeeriumis loodud kaebuste komisjon) ning kohtud (College van Beroep voor het Bedrijfleven), on korduvalt( ) täheldanud sisuliselt seda, et kuna teatud toitained ei vasta Madalmaade elanikkonna toitainevajadusele, kujutavad need kindlasti ka ohtu tervisele, kuivõrd vahe soovitatava koguse ja sellise koguse vahel, mille manustamine võib olla kahjuliku mõjuga, on väga väike.

39. Pooled on eriarvamusel küsimuse osas, kas Madalmaade elanikkonna toitainevajaduse kriteerium on sõltumatu ohutuse kriteeriumist. Kui komisjon väidab, et nii toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitleva määruse seletuskirjast kui ametiasutuste praktikast selgub, et tegemist on autonoomsete ja kumulatiivsete kriteeriumidega, siis Madalmaade Kuningriik on seisukohal, et toitainevajadus on vaid üldise ohutuse hindamise üks element.

40. Madalmaade Kuningriigi peamine argument on, et kõnealuste toitainete ohtlikkus tuleneb väikesest vahest, mis lahutab soovitatavat kogust kogusest, mille manustamine nende kuue aine puhul on ohtlik. Madalmaade Kuningriik selgitab Euroopa Kohtule esitatud märkustes, et nende riskihinnang on läbi viidud „soovitatava päevase koguse, mürgituse läve ja tavapärase (keskmise) toitaine annuse põhjal”.( ) Seose olemasolu elanikkonna toitainevajaduse ja tervisele ohtlikkuse vahel on nende hinnangul seletatav ka nõudega arvestada tarbijapoolset toitainete kumulatiivset manustamist.

41. Esiteks rõhutan ma, et isegi kui eeldada, et see tõdemus on kõnealuste toitainete puhul täpne, ei ole seda iga aine kohta individuaalselt tõendatud, nagu nähtub etteheite teise osa analüüsist.

42. Teiseks on seos Madalmaade elanikkonna toitumisharjumuste uuringu abil hinnatud toitainevajaduse ja kõnealuste toitainete ohtlikkuse vahel iseenesest problemaatiline. Isegi kui viide toitainevajadusele, mida hinnatakse soovitatava päevase vitamiinide või teiste toitainete koguse alusel, on selge ja pakub ettevõtjatele õiguskindlust,( ) ei saa seda kasutada üldise ja automaatse kriteeriumina toitainete ohtlikkuse hindamisel. Neist igaühe ohtlikkus erineb sõltuvalt nende iseloomulikest omadustest.( ) Käesolevas menetluses ei ole väike vahe soovitatava koguse ja koguse vahel, mille ületamisel võivad tekkida ohud tervisele, kahtlemata kõigi toitainete puhul sama, ja igal juhul ei põhjusta selle ületamine kõigi kõnealuste toitainete puhul ühesuguseid ohte tervisele, olgu siis tegemist nende ohtude laadi või suurusega.( )

43. Järelikult ei ole viide soovitatavale päevasele kogusele lävena, mille ületamisel võib toitaine muutuda potentsiaalselt tervisele ohtlikuks, isegi piiratud arvu toitainete puhul asjakohane näitaja, kuna see ei ole otseselt seotud iga toitainega kaasnevate konkreetsete ohtudega. Seega tuleb järeldada, et liikmesriik on selles punktis oma kohustusi rikkunud.

44. Ma tulen komisjoni etteheite teise osa juurde, mis puudutab teadusliku analüüsi nõuet üksikjuhtumite kaupa. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et igasugune kaupade vaba liikumise kitsendamine tervise kaitse eesmärgil peab põhinema üksikjuhtumite kaupa läbiviidud täpsel teaduslikul riskianalüüsil.( ) Madalmaade Kuningriik toetab kohtupraktika samasugust tõlgendust, kuid väidab, et nad on selle tingimuse täitnud ja neil on ettevaatuspõhimõtte kohaldamiseks alust. Toimikust selgub, et Madalmaade Kuningriik tugineb terviseohtudele, mis tulenevad foolhappe ja D-vitamiini manustamisest.

45. Foolhappe puhul viitab Madalmaade Kuningriik Euroopa Liidu toidu teaduskomitee 28. novembri 2000. aasta aruandele.( ) Ta mainib ka Madalmaade tervishoiunõukogu arvamust, mille tervishoiuminister tellis 23. juulil 1998( ) ja mille kohaselt toiduainete rikastamine foolhappega võib sisaldada mitmeid ohtusid. Nimetatud ohtude laadi ja tõsidust ei kirjeldata siiski täpselt.( ) Selle arvamuse kokkuvõttes leiab tervishoiunõukogu, et ettevaatusmeetmena ja oodates selle toitaine ohutuse tõendamist, tuleb piirata elanikkonna foolhappe tarbimist.

46. D-vitamiini kohta märgib Madalmaade Kuningriik vaid, et ülemäärane tarbimine võib kahjustada tervist, toetamata seda kinnitust ühegi teadusliku uuringuga. Nad viitavad eelkõige „üleliigse kaltsiumi kogunemise ja üldisemate mürgistusnähtude”( ) ohule.

47. Selle kohta tuleb tõdeda, ilma et Euroopa Kohus peaks hindama läbiviidud teaduslike hinnangute kvaliteeti, et need ei hinda selgelt ohtusid tervisele, mis tekivad kõnealuste toitainete ülemäärase manustamise korral. Tsiteeritud uuringud ei näita ei nende ohtude tekkimise tõenäosust ega läve, millest alates võivad need ohud tõeliseks muutuda.( ) Kuna teaduslik ebakindlus kõnealuste toitainete tekitatud ohtude kohta puudub, ei ole Madalmaade Kuningriigil seega alust tugineda oma poliitika põhjendamiseks ettevaatuspõhimõttele.

48. Menetluse esemeks olevate kuue toitaine tervisele ohtlikkuse hindamiseks toob Madalmaade Kuningriik välja 1992. aastal läbiviidud tarbijauuringu.( ) See uuring puudutab Madalmaade elanikkonna kõigi vitamiinide ja toitainete tarbimist, mitte ainult Madalmaade õigusnormidega erikorrale allutatud kuue toitaine tarbimist.

49. Kuigi Madalmaade Kuningriigi läbiviidud uurimus võib olla kasulik kõigi kuue asjaomase toitaine poolt tervisele põhjustatava ohu hindamiseks, ei saa see seda hinnangut asendada. See võib vaid täpsustada iga toitaine kohta tehtud uuringut, täpsustades, millised on Madalmaade elanikkonna spetsiifilised toitumisharjumused.

50. Kuivõrd teaduslikud asjaolud, millega Madalmaade Kuningriik tõendab käesolevast menetlusest puudutatud kuue toitaine manustamisest tekkinud ohtusid, ei seisne nende tervisele ohtlikkuse ulatuse ja tõsiduse teaduslikus hindamises, ei saa nendega põhjendada ettevaatuspõhimõtte kasutamist. Seega tuleb tõdeda, et Madalmaade Kuningriigile ette heidetud kohustuste rikkumine on etteheite teise osa puhul tõendatud.

51. Etteheite kolmandas osas kinnitab komisjon, et Madalmaade praktika on vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega, kuna toitaine ohutuse tõendamiskoormus lasub üksnes taotlejal ja mitte liikmesriigil.

52. Madalmaade Kuningriik kritiseerib seda etteheidet, viidates eelneva loa andmise menetlusele, mille kestel peab loa taotleja loomulikult andma teavet toote kohta, mida ta soovib müüa, ilma et see kujutaks endast tõendamiskoormuse üleminekut.

53. Kuna Madalmaade Kuningriik peab põhjendama turustamise keeldu eelneva ja konkreetse riskianalüüsi kaudu teaduslikult tõendatud argumentidega ohtlikkuse kohta, ei saa selles osas rääkida tõendamiskoormuse üleminekust. Madalmaade Kuningriik saab vastu võtta keelustamismeetme vaid siis, kui ta tõendab, et kõnealune aine kujutab endast ohtu tervisele.( ) Seega tundub, et selle punkti osas ei ole liikmesriik oma kohustusi rikkunud.

54. Kokkuvõtteks, ülaltoodud põhjustel tuleb Madalmaade praktikat käsitleda EÜ asutamislepingu artiklitega 30 ja 36 vastuolus olevana, kuivõrd see ei järgi proportsionaalsuse põhimõtet, esiteks kuna see osutab ohtlikkusele ainult seoses toitainevajadusega ja teiseks kuna see ei põhine eelneval ja iga toitaine eripära arvestaval riskianalüüsil.

B. Madalmaade õigusnormide analüüs

55. Ma täpsustan veel kord, et komisjoni esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi ulatus on piiratud erikorraga, mis on kehtestatud kuue toitaine suhtes: A-vitamiin (retinoididena), D-vitamiin, seleen, foolhape, tsink ja vask.( )

56. Komisjoni etteheited Madalmaade Kuningriigile kohustuste rikkumise kohta ei puuduta ainult Madalmaade ametiasutuste praktikat, st kehtivate õigusaktide kohaldamist, vaid ka neid õigusnorme endid. Esmasel vaatlusel tundub keeruline eristada juriidilist teksti tõlgendusest, mille annavad seda kohaldama volitatud ametiasutused. Lisaks ei sõnasta komisjon oma etteheidet väga selgelt. Siiski tundub, et komisjon heidab Madalmaade õigusnormidele peamiselt ette seda, et kõnealuse kuue toitaine suhtes on loodud ohtlikkuse presumptsioon. On võimatu saada müügiluba toiduainele, mis sisaldab üht kuuest toitainest, mitte ainult Madalmaade ametiasutuste praktika tõttu, vaid ka seetõttu, et kehtivad õigusnormid ei võimalda teist tõlgendust.

57. Vaidlustades nende kuue toitaine suhtes kehtiva eelneva loa andmise menetluse enese, leiab komisjon, et toiduainete märgistamine koos viitega, kas need sisaldavad kõnealuseid toitaineid, oleks piisav rahvatervise kaitsmiseks ja tarbijate teavitamiseks.

58. Madalmaade Kuningriik seevastu usub, et toodete märgistamine ei oleks piisav vältimaks ohtu, et elanikkond või teatud elanikkonna rühmad ületavad teatud toitainete ohutu tarbimise piiri, kuna tarbija, isegi hästi teavitatud tarbija, on võimetu hindama iga päev manustatavate toitainete kumulatiivset kogust.

59. Selles osas tundub mulle, et tingimusel, et Madalmaade õigusnormid järgivad proportsionaalsuse põhimõtet, on toiduainete lisaainetega rikastamise allutamine eelneva loa saamisele väljakujunenud kohtupraktika alusel lubatav, kuigi kujutab endast piirangut kaupade vabale liikumisele.( ) Madalmaade Kuningriigi argument, et tarbijal on võimatu teada oma kumulatiivset toitainete tarbimist, on veenev. Lisaks on märgistus peamiselt mõeldud tarbija teavitamiseks ja mitte tervise kaitsmiseks.

60. Siiski selgub toimikust, et kõnealused Madalmaade õigusnormid ei nõua esiteks müügikeelu põhjendamiseks spetsiifilise riskianalüüsi läbiviimist ja teiseks omistavad toitaine ohtlikkuse tõendamisel otsustava rolli toitainevajaduse kriteeriumile.

61. Ma teen seega ettepaneku järeldada, et kehtestades ja jättes jõusse sellised õigusnormid nagu kõnealusel juhul, mille kohaselt kehtestatakse kuue toitaine suhtes eelneva loa andmise erikord, rikkus Madalmaade Kuningriik EÜ asutamislepingu artiklitest 30 ja 36 tulenevaid kohustusi, kuivõrd need õigusnormid seostavad toitainete ohtlikkuse Madalmaade elanikkonna toitainevajaduse kriteeriumiga ja ei näe ette iga toitaine põhjustatud spetsiifilise ohu eelnevat hindamist.

IV. Ettepanek

62. Neil kaalutlustel soovitan ma Euroopa Kohtul otsustada, et:

1. Madalmaade Kuningriik, kohaldades sellist erandite korda, mille kohaselt selliseid teises liikmesriigis seaduslikult valmistatavad ja turustatavad toiduaineid, mida on rikastatud A-vitamiiniga (retinoididena), D-vitamiiniga, foolhappega, seleeni, vase või tsingiga, mis ei ole asendustooted või taastatud tooted, ei tohi 10. detsembri 1992. aasta Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen’i (toiduainete valmistamist ja käitlemist käsitlev toiduseaduse rakendusmäärus) ja 24. mai 1996. aasta Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingstoffen aan levensmiddelen’i (toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitlev toiduseaduse rakendusmäärus) kohaselt Madalmaade turul müüa, on rikkunud EÜ asutamislepingu artiklitest 30 ja 36 (muudetuna EÜ artiklid 28 ja 30) tulenevaid kohustusi, kuivõrd selline praktika seostab toitainete ohtlikkust elanikkonna toitainevajaduse kriteeriumiga ja ei näe ette iga toitaine põhjustatud spetsiifilise ohu eelnevat hindamist.

2. Madalmaade Kuningriik, kehtestades õigusaktid toidulisandite kohta (10. detsembri 1992. aasta toiduainete valmistamist ja käitlemist käsitlev määrus ja 24. mai 1996. aasta toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitlev määrus), mille kohaselt teises liikmesriigis seaduslikult valmistatavad ja turustatavad toiduaineid, mida on rikastatud A-vitamiiniga (retinoididena), D-vitamiiniga, foolhappega, seleeni, vase või tsingiga, mis ei ole asendustooted või taastatud tooted eespool viidatud määruste tähenduses, ei tohi Madalmaade turul müüa, on rikkunud EÜ asutamislepingu artiklitest 30 ja 36 tulenevaid kohustusi, kuivõrd need õigusaktid seostavad toitainete ohtlikkust elanikkonna toitainevajaduse kriteeriumiga ja ei näe ette iga toitaine põhjustatud spetsiifilise ohu eelnevat hindamist.