Kohtuasi C-424/02

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik

Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Direktiiv 75/439/EMÜ – Õlijäätmete kõrvaldamine – Õlijäätmete töötlemisel regenereerimise eelistamine

Kohtuotsuse kokkuvõte

Õigusaktide ühtlustamine – Õlijäätmete kõrvaldamine – Direktiiv 75/439 – Liikmesriikide kohustus eelistada õlijäätmete töötlemisel regenereerimist – Piirid – Tehnilised, majanduslikud või organisatsioonilised piirangud – Mõiste

(Nõukogu direktiiv 75/439, artikli 3 lõige 1)

Õlijäätmete kõrvaldamist käsitleva direktiivi 75/439 (muudetud direktiiviga 87/101) artikli 3 lõikest 1 nähtub, et selles artiklis sisalduv viide „tehnilistele, majanduslikele ja organisatsioonilistele piirangutele” on osa sättest, milles on üldiselt sõnastatud liikmesriikidele pandud kohustus, ja selle viitega ei ole ühenduse seadusandja eesmärgiks olnud sätestada piiratud erandeid üldreeglist, vaid määratleda positiivse kohustuse – eelistada õlijäätmete töötlemisel regenereerimist – ulatus ja sisu.

Seega ei ole mainitud piirangute määratlemine üksnes liikmesriigi pädevuses. Lisaks sellele, et ainult liikmesriigi tõlgendus oleks vastuolus ühenduse õiguse ühetaolise tõlgendamise ja kohaldamise põhimõttega, muudaks see tingimuse, et töötlemine regenereerimise teel peab olema vastavuses tehniliste, majanduslike ja organisatsiooniliste piirangutega, täitmise täielikult sõltuvaks konkreetse liikmesriigi hinnangust.

„Tehnilisi, majanduslikke ja organisatsioonilisi piiranguid” käsitlevat direktiivi 75/439 artikli 3 lõiget 1 tuleb mõista väljendavana proportsionaalsuse printsiipi, mille kohaselt liikmesriigil on kohustus võtta meetmeid, mis on sobivad ja proportsionaalsed eesmärgiga eelistada õlijäätmete töötlemisel regenereerimist, st et selle positiivse kohustuse piiriks on kõnealuste piirangute olemasolu. Kui liikmesriigis eksisteerivaid tehnilisi, majanduslikke ja organisatsioonilisi tingimusi pidada automaatselt sellisteks piiranguteks, mis takistavad nimetatud sättes ettenähtud meetmete võtmist, kaotab see säte oma tegeliku mõju, kuna liikmesriigil oleks ainult status quo säilitamise kohustus ja seega puuduks tegelik kohustus võtta meetmeid õlijäätmete töötlemisel regenereerimise eelistamiseks.

(vt punktid 20–23)

EUROOPA KOHTU OTSUS (esimene koda)

15. juuli 2004( )

Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Direktiiv 75/439/EMÜ – Õlijäätmete kõrvaldamine – Õlijäätmete töötlemisel regenereerimise eelistamine

Kohtuasjas C-424/02,

Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: X. Lewis ja M. Konstantinidis, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,

hageja,

versus

Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindaja: M. Bethell, keda abistas barrister M. Demetriou, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,

kostja,

mille esemeks on tuvastada, et kuna Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik on jätnud vastu võtmata vajalikud õigus- ja haldusnormid nõukogu 16. juuni 1975. aasta direktiivi 75/439/EMÜ, milles käsitletakse õlijäätmete kõrvaldamist (EÜT L 194, lk 23), muudetud nõukogu 22. detsembri 1986. aasta direktiiviga 87/101/EMÜ, mis kehtestab liikmesriikidele kohustuse võtta vajalikud meetmed õlijäätmete töötlemisel regenereerimise eelistamiseks (EÜT L 42, lk 43), artikli 3 lõike 1 järgimiseks või vähemalt ei ole neist komisjonile teatanud, siis on ta rikkunud sellest direktiivist tulenevaid kohustusi,

EUROOPA KOHUS (esimene koda),

koosseisus: koja esimees P. Jann, kohtunikud A. Rosas ja S. von Bahr, R. Silva de Lapuerta (ettekandja) ja K. Lenaerts,

kohtujurist: C. Stix-Hackl,

kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,

arvestades kohtuistungi ettekannet,

olles 4. märtsi 2004. aasta kohtuistungil ära kuulanud poolte seisukohad,

olles 1. aprilli 2004. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,

on teinud järgmise

otsuse

1 Euroopa Ühenduste Komisjon on esitanud EÜ artikli 226 alusel hagiavalduse, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 22. novembril 2002 ja milles ta palub Euroopa Kohtul tuvastada, et jättes vastu võtmata nõukogu 16. juuni 1975. aasta direktiivi 75/439/EMÜ, milles käsitletakse õlijäätmete kõrvaldamist (EÜT L 194, lk 23), muudetud nõukogu 22. detsembri 1986. aasta direktiiviga 87/101/EMÜ, mis kehtestab liikmesriikidele kohustuse võtta vajalikud meetmed õlijäätmete töötlemisel regenereerimise eelistamiseks (EÜT L 42, lk 43) (edaspidi „direktiiv”), artikli 3 lõike 1 siseriiklikku õigusesse ülevõtmiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid või vähemalt ei ole neist komisjonile teatanud, on Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik rikkunud sellest direktiivist tulenevaid kohustusi.

Õiguslik raamistik

2 Direktiivi artikkel 3 sätestab:

„1. Kui tehnilised, majanduslikud ja organisatsioonilised piirangud seda lubavad, võtavad liikmesriigid vajalikke meetmeid, et eelistada õlijäätmete töötlemisel regenereerimist.

2. Kui lõikes 1 osutatud piirangute tõttu õlijäätmeid ei regenereerita, võtavad liikmesriigid kõik vajalikud meetmed, tagamaks et õlijäätmete põletamine toimuks keskkonnaohutult vastavalt käesoleva direktiivi sätetele, tingimusel et põletamine on tehniliselt, majanduslikult ja organisatsiooniliselt teostatav.

3. Kui õlijäätmeid ei regenereerita ega põletata lõigetes 1 ja 2 osutatud piirangute tõttu, võtavad liikmesriigid vajalikud meetmed, et tagada nende ohutu hävitamine või kontrollitud ladustamine või ladestamine.”

3 Direktiivi 87/101 artikli 2 kohaselt pidid liikmesriigid võtma vajalikud meetmed kohustuste täitmiseks 1. jaanuariks 1990.

Kohtueelne menetlus

4 Kuna direktiivi artikli 3 lõiget 1 ei ole ettenähtud tähtaja jooksul siseriiklikku õigusesse üle võetud, algatas komisjon Ühendkuningriigi vastu liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse. Olles eelnevalt palunud liikmesriigil esitada oma seisukoht, saatis komisjon 21. detsembril 2001 talle oma põhjendatud arvamuse.

5 Vastusena põhjendatud arvamusele teatasid Ühendkuningriigi ametiasutused oma 20. veebruari 2002. aasta kirjas soovist täita direktiivi artikli 3 lõike 1 nõudeid täies ulatuses. Oma teises, 15. mai 2002. aasta kirjas tõid nad esile õlijäätmete regenereerimise takistused, nimelt kogutud ja kütusena kasutatavate õlijäätmete turu tähtsuse ja vähese nõudluse regenereeritud baasõli järele.

6 Neil asjaoludel otsustas komisjon esitada käesoleva hagi.

Hagi

Poolte argumendid

7 Komisjon väidab, et Ühendkuningriik tunnistab, et direktiivi artikli 3 lõike 1 ülevõtmiseks peab ta veel meetmeid võtma ja tagama, et õlijäätmete töötlemisel eelistataks regenereerimist.

8 Komisjon on arvamusel, et regenereerimist takistavaid asjaolusid arvestavate erinevate võimaluste raames ei kujuta pelgalt kohustumine rakendada tõhusaid meetmeid õlijäätmete regenereerimiseks endast regenereerimist soodustavaid meetmeid nimetatud direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses.

9 Komisjon märgib, et üksnes erinevate võimaluste uurimine ja takistuste määratlemine ei kujuta endast direktiivis ette nähtud meetmeid. Need toimingud on vaid eelduseks otsustamaks, kas säte on kohaldatav, juhul kui kasutatakse regenereerimist.

10 Komisjon tõdeb, et õlijäätmete töötlemise eelistamiseks ei ole konkreetseid meetmeid võetud. Ühendkuningriik on piirdunud kõnealuse eesmärgi saavutamiseks võimalike tulevikus vastuvõetavate meetmete uurimisega. Kuigi ta on määratlenud õlijäätmete töötlemise soodustamist takistavad rahalised piirangud, ei ole ta kasutanud direktiivi artiklitest 13 ja 14 tulenevat võimalust maksta hüvitist töötlemise kulude korvamiseks. Lisaks sellele annab selles valdkonnas kehtiv maksuvabastus tegelikkuses eelise põletamisele, mis on vastuolus direktiivi eesmärgiga.

11 Ühendkuningriigi valitsus on seisukohal, et direktiivi artikli 3 lõikest 1 tulenevaid kohustusi ei ole rikutud. Ta väidab, et on määratlenud mitmed õlijäätmete regenereerimise soodustamise takistused ja neid uurinud. Neid takistusi arvestades uuritakse, millised meetmed on kõige sobivamad õlijäätmete regenereerimise eelistamiseks.

12 Ühendkuningriigi valitsus on seisukohal, et direktiivi artikli 3 lõige 1 ei kehtesta liikmesriikidele absoluutset kohustust võtta meetmeid õlijäätmete regenereerimise eelistamiseks. Nimetatud meetmete võtmise kohustus kehtib ainult juhul, „kui tehnilised, majanduslikud ja organisatsioonilised piirangud seda lubavad”. Direktiivi artikli 3 lõikest 1 tuleneva kohustuse ulatus sõltub iga liikmesriigi tegelikest oludest. Ühendkuningriigi valitsuse arvates on õlijäätmete regenereerimise sagedasema kasutamise uurimiseks võetud meetmed konkreetsed ja sobivad seda tüüpi töötlemise eelistamiseks.

13 Ühendkuningriigi valitsus täpsustab, et direktiivi artikli 3 lõiked 2 ja 3 tõendavad samuti artikli 3 lõikest 1 tuleneva kohustuse piiratud ulatust. Mainitud sätted kehtestavad liikmesriikidele kohustused juhuks, kui piirangud takistavad neil eelistamast õlijäätmete regenereerimist.

14 Ühendkuningriigi valitsus rõhutab, et riigi pädevad asutused on tõdenud, et on rida takistusi, mis ei võimalda eelistada õlijäätmete töötlemisel regenereerimist. Peamised tuvastatud takistused on majandusliku iseloomuga, nimelt kütusena kasutatavate õlijäätmete turu tähtsus ja regenereeritud baasõli turu piiratus, samuti kasutamis- ja transpordikulud ning kõnealuse toote turustamise probleemid.

15 Samuti väidab Ühendkuningriigi valitsus, et siseriiklikud asutused on uurinud erinevaid võimalusi suurendada õlijäätmete töötlemist regenereerimise teel. Eelkõige on läbi viidud uuringuid Ühendkuningriigi õlijäätmete regenereerimisrajatise plaani koostamiseks, muude regenereeritud toodete kõrvaldamise viiside määratlemiseks ja parimate regenereeritud õli turustamisviiside kindlakstegemiseks.

16 Ühendkuningriigi valitsuse hinnangul on tal seega võimalik rakendada üksikasjalikku kava õlijäätmete regenereerimise soodustamiseks. See tegevuskava sisaldab rea asjakohaseid meetmeid, mille eesmärk on direktiivi artikli 3 lõikes 1 sätestatud kohustuste rakendamine.

Euroopa Kohtu hinnang

17 Tuleb meenutada, et kõnealuse direktiivi üks peamisi ülesandeid on õlijäätmete töötlemisel regenereerimise eelistamine, nagu on tõdenud Euroopa Kohus oma 9. septembri 1999. aasta otsuses kohtuasjas C‑102/97: komisjon v. Saksamaa (EKL 1999, lk I‑5051, punkt 35). Selle direktiivi preambuli teises põhjenduses väljendatud eesmärk lähtub asjaolust, et regenereerimine on kõige ratsionaalsem õlijäätmete taaskasutamise viis, arvestades sel teel säästetavat energiat.

18 Eelmainitud otsuse punktis 36 märkis kohus samuti, et kui liikmesriigis esinevad tehnilised, majanduslikud või organisatsioonilised piirangud, mis takistavad regenereerimise teel töötlemise eelistamist, tuleb kohaldada direktiivi artikli 3 lõikest 2 tulenevat kõrvalkohustust võtta vajalikud meetmed tagamaks, et õlijäätmete põletamine toimuks vastavalt kõnealuse direktiivi sätetele keskkonna seisukohalt vastuvõetavatel tingimustel. Nimetatud kohustus on omakorda sõltuv direktiivi artikli 3 lõike 2 lõpus olevast tingimusest, et põletamine peab olema „tehniliselt, majanduslikult ja organisatsiooniliselt teostatav”.

19 Üksnes juhul, kui õlijäätmeid ei regenereerita ega põletata direktiivi artikli 3 lõigetes 1 ning 2 mainitud piirangute tõttu, peavad liikmesriigid kohaldama sama artikli lõikest 3 tulenevat täiendavat kõrvalkohustust võtta meetmeid, et tagada õlijäätmete ohutu hävitamine või kontrollitud ladustamine või ladestamine (eespool viidatud otsus komisjon v. Saksamaa, punkt 37).

20 Mis puutub esmasesse menetlusse, st õlijäätmete töötlemisse regenereerimise teel, siis tuleb märkida, et eelmainitud kohtuasjas komisjon v. Saksamaa tehtud otsuse punktides 38 ja 39 rõhutab kohus, et direktiivi artikli 3 lõikes 1 olev viide „tehnilistele, majanduslikele ja organisatsioonilistele piirangutele” on osa sättest, milles on üldiselt sõnastatud liikmesriikidele pandud kohustus, ja selle viitega ei ole ühenduse seadusandja eesmärgiks olnud sätestada piiratud erandeid üldreeglist, vaid määratleda positiivse kohustuse – eelistada õlijäätmete töötlemisel regenereerimist – ulatus ja sisu.

21 Seega, nagu on märkinud ka Euroopa Kohus, ei ole mainitud piirangute määratlemine üksnes liikmesriigi pädevuses. Lisaks sellele, et ainult liikmesriigi tõlgendus oleks vastuolus ühenduse õiguse ühetaolise tõlgendamise ja kohaldamise põhimõttega, muudaks see tingimuse, et töötlemine regenereerimise teel peab olema vastavuses tehniliste, majanduslike ja organisatsiooniliste piirangutega, täitmise täielikult sõltuvaks konkreetse liikmesriigi hinnangust (eespool viidatud otsus kohtuasjas komisjon v. Saksamaa, punkt 40).

22 Mis puutub Ühendkuningriigi väitesse selle kohta, et direktiivi artikli 3 lõikes 1 sisalduva kohustuse ulatus sõltub konkreetse liikmesriigi tegelikest oludest ja et liikmesriigis valitsevad ebasoodsad tingimused võivad kujutada endast piiranguid, mis välistavad kohustuse eelistada õlijäätmete töötlemisel regenereerimist, siis tuleb vastavalt eelmainitud kohtuasjas komisjon v. Saksamaa tehtud otsuse punktile 43 rõhutada, et kui liikmesriigis eksisteerivaid tehnilisi, majanduslikke ja organisatsioonilisi tingimusi pidada automaatselt sellisteks piiranguteks, mis takistavad direktiivi artikli 3 lõikes 1 ettenähtud meetmete võtmist, kaotab see säte oma tegeliku mõju, kuna liikmesriigil oleks ainult status quo säilitamise kohustus ja seega puuduks tegelik kohustus võtta meetmeid õlijäätmete töötlemisel regenereerimise eelistamiseks.

23 Veel tuleb vastuseks Ühendkuningriigi väitele selle kohta, et viide „tehnilistele, majanduslikele ja organisatsioonilistele piirangutele” osutab ühenduse seadusandja poolt antud liikmesriigi kaalutlusõigusele, märkida, et piiranguid puudutavat sätet tuleb mõista väljendavana proportsionaalsuse printsiipi, mille kohaselt liikmesriigil on kohustus võtta meetmeid, mis on sobivad ja proportsionaalsed eesmärgiga eelistada õlijäätmete töötlemisel regenereerimist, st et selle positiivse kohustuse piiriks on direktiivi artikli 3 lõikes 1 ettenähtud tehniliste, majanduslike ja organisatsiooniliste piirangute olemasolu (eespool viidatud otsus kohtuasjas komisjon v. Saksamaa, punkt 42).

24 Samuti on Euroopa Kohus tõdenud, et tal ei ole kohustust määratleda, milliseid meetmeid oleks liikmesriik pidanud direktiivi artikli 3 lõike 1 rakendamiseks võtma, kuid et tal on seevastu kohustus selles artiklis mainitud piirangute olemasolu uurides selgitada, kas oli võimalik võtta tehniliselt, majanduslikult ja organisatsiooniliselt teostatavaid meetmeid õlijäätmete töötlemisel regenereerimisele eelistamiseks (eespool viidatud otsus kohtuasjas komisjon v. Saksamaa, punkt 48).

25 Seega, kuigi on aktsepteeritav, et liikmesriigid esmalt viivad läbi uurimisi ja koostavad aruandeid eesmärgiga määratleda õlijäätmete kõrvaldamise viisid, peavad sellistele ettevalmistavatele toimingutele direktiivi artikli 3 lõikes 1 ettenähtud kohustuse täitmiseks siiski järgnema konkreetsed meetmed õlijäätmete töötlemisel regenereerimisele eelistamiseks.

26 Käesoleva kohtuasja puhul tuleb siiski tõdeda, et Ühendkuningriik ei ole võtnud konkreetseid meetmeid tagamaks, et õlijäätmete töötlemisel eelistatakse regenereerimist, ning et ta on piirdunud piirangute määratlemisega, turu-uuringutega ja võimalike tulevikus võetavate meetmete uurimisega.

27 Veel tuleb lisada, et liikmesriikidel oli kohustus täita direktiivi artikli 3 lõikest 1 tulenevaid kohustusi 1990. aasta 1. jaanuarist alates. Lisaks sellele nägi juba 1975. aastal direktiivi 75/439 artikli 3 algtekst ette, et liikmesriikidel tuleb võtta vajalikud meetmed tagamaks, et õlijäätmete kõrvaldamine toimuks võimalikult suures ulatuses ringlussevõtu teel (regenereerimine ja/või põletamine muul kui hävitamise eesmärgil). Need meetmed tuli võtta alates aastast 1977.

28 Samuti on selge, et Ühendkuningriik ei ole rakendamise tähtaja (1. jaanuar 1990) ning 20. detsembri 2001. aasta põhjendatud arvamuses antud kahekuulise tähtaja lõppemise vahele jääva pikema ajavahemiku jooksul võtnud meetmeid selleks, et vastavalt direktiivi artikli 3 lõikele 1 oleks õlijäätmete eelistatud töötlemisviis regenereerimine.

29 Ühendkuningriigi selle väite osas, mille eesmärk on tõendada eeskätt õlijäätmete turu ülesehitusest tulenevate majanduslike piirangute olemasolu, tuleb märkida, et nimetatud olukorra lahendamiseks võeti vastu jäätmekäitluskava alles 2002. aastal.

30 Arvestades liikmesriikide kohustusi kõnealuses valdkonnas tuleb tõdeda, et mainitud toiminguga ei täidetud direktiivi artikli 3 lõikes 1 sätestatud kohustust.

31 Igal juhul on vajalik märkida, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt määratletakse see, kas liikmesriik on kohustusi rikkunud, tuginedes olukorrale liikmesriigis põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemise hetkel (vt eelkõige 15. märtsi 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑147/00: komisjon v. Prantsusmaa, EKL 2001, lk I‑2387, punkt 26; 4. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑173/01: komisjon v. Kreeka, EKL 2002, lk I‑6129, punkt 7, ning 10. aprilli 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑114/02: komisjon v. Prantsusmaa, EKL 2003, lk I‑3783, punkt 9).

32 Neid asjaolusid arvestades tuleb tõdeda, et jättes direktiivi artikli 3 lõike 1 alusel võtmata vajalikud meetmed õlijäätmete töötlemisel regenereerimise eelistamiseks, on Ühendkuningriik jätnud täitmata sellest direktiivist tulenevad kohustused.

Kohtukulud

33 Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud kandma kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja otsus on tehtud Ühendkuningriigi kahjuks, peab viimane kandma kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes

EUROOPA KOHUS (esimene koda),

otsustab:

1. Jättes vastu võtmata nõukogu 16. juuni 1975. aasta direktiivi 75/439/EMÜ, milles käsitletakse õlijäätmete kõrvaldamist, muudetud nõukogu 22. detsembri 1986. aasta direktiiviga 87/101/EMÜ, artikli 3 lõike 1 rakendamiseks vajalikud meetmed õlijäätmete töötlemisel regenereerimise eelistamiseks, on Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik rikkunud sellest direktiivist tulenevaid kohustusi.

2. Mõista kohtukulud välja Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigilt.

Jann Rosas von Bahr

Silva de Lapuerta Lenaerts

Kuulutatud avalikul kohtuistungil 15. juulil 2004 Luxembourgis.

Kohtusekretär Esimese koja esimees