KOHTUJURISTI ETTEPANEK

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

esitatud 6. mail 2004( )

Kohtuasi C-463/01

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Saksamaa Liitvabariik

Keskkonnakaitse – Kaupade vaba liikumine – Pakendid ja pakendijäätmed – Direktiiv 94/62/EÜ – Loodusliku mineraalvee turustamine – Direktiiv 80/777/EMÜ – Ühekorrapakendite pealt tagatisrahakohustusest vabastamine üldise pakendikäitlussüsteemi raames, kui korduskasutuspudelite üldine osakaal on üle 72% – Valikuõiguse kaotamine nimetatud määrast väiksema osakaalu puhul joogisektori ettevõtjate jaoks, kelle korduskasutuspudelite osakaal on väiksem 1991. aasta osakaalust





1. Komisjon esitas EÜ artikli 226 kohaselt Saksamaa vastu hagi, milles palub Euroopa Kohtul tuvastada, et see liikmesriik on teatud ühenduse õigusega kehtestatud kohustused täitamata jätnud.

Täpsemalt heidab ta ette kohustuste rikkumist, mis tulenevad direktiivi 94/62/EÜ artiklist 5( ) ja EÜ artiklist 28 ning direktiivi 80/777/EMÜ artiklist 3( ) koostoimes selle direktiivi II lisa punkti 2 alapunktiga d, kuna Saksamaa on 21. augusti 1998. aasta Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen’i( ) (pakendijäätmete vältimist ja taaskasutamist käsitlev määrus; edaspidi „pakendimäärus”) artikli 8 lõikega 1 ja artikli 9 lõikega 2 kehtestanud süsteemi, mis näeb ette korduskasutamise loodusliku mineraalvee pudelite puhul, mis tuleb villida allikal.

I. Põhjendatud arvamuses kehtestatud tähtaja lõpus kohaldatavad siseriiklikud õigusaktid( )

2. Saksamaa pakendimäärus soodustab mitmeid meetmeid pakendijäätmete keskkonnamõju vältimise või vähendamise eesmärgi saavutamiseks. Selle õigusaktiga, mis asendas 12. juuni 1991. aasta õigusakti,( ) võetakse direktiiv 94/62 siseriiklikku õigusse üle ning selle määratluses on korduskasutuspakend korduvalt samaks otstarbeks kasutatav pakend.

Selle sätete kohaselt on ühekorrapakendis mineraalvee tootjad ja turustajad kohustatud võtma tagatisraha pakendi kohta kogu turustusahela lõikes, kuigi nad võivad vabaneda sellest kohustusest, millele lisandub tühjade pudelite kogumise ja taaskasutamise kohustus, üldises pakendikäitlussüsteemis osalemise teel. Kui aga Saksamaal müüdud korduskasutuspakendis jookide üldine osakaal langeb alla 72% ja samal ajal ei saavutata mineraalveesektoris seda liiki pakendite 1991. aasta osakaalu, mis oli 91,33%, kaotavad ettevõtjad selle võimaluse ning peavad hakkama võtma tagatisraha ja vastutama pudelite taaskasutamise eest.

3. Artikkel 6 sätestab:

„1. Turustaja on kohustatud tegelikus turustamiskohas või selle vahetus läheduses lõpptarbijalt tasuta tagasi võtma tühje kasutatud müügipakendeid ja taaskasutama pakendeid vastavalt I lisa punktide 1 ja 2 nõuetele.

2. Tootjad ja turustajad on kohustatud tegelikus turustamiskohas tasuta tagasi võtma […] pakendeid [ja neid] taaskasutama […] vastavalt punkti 1 nõuetele.

3. Punktidest 1 ja 2 tulenevad nõuded ei kehti pakenditele, mis kuuluvad […] üldisesse käitlussüsteemi […], mis tagab nende kogumise […] lõpptarbija aadressil või turustaja tegevuskoha läheduses. Süsteemis peab toimuma kogutud pakendite taaskasutus vastavalt I lisa punkti 1 nõuetele ning I lisa punktide 3 ja 4 sätete kohaselt […]. Selles süsteemis osalemise kohta tuleb esitada tõend pädevale ametiasutusele. Jäätmekäitlussüsteemi haldamises tuleb ette näha kirjalik kokkulepe riiklike kogumis- ja taaskasutusasutustega […].

4. Pädevad ametiasutused võivad otsuse tühistada igal ajal, kui tõendatakse, et nõudeid enam ei täideta. […] Tühistamisotsus peab piirduma teatud materjalidest pakenditega, kui ei saavutata I lisas kehtestatud taaskasutusosakaale. Punkte 1 ja 2 kohaldatakse tühistamisotsuse avaldamisele järgneva kuuenda kuu esimesest päevast. […]”

4. Pakendimääruse artikli 8 lõikes 1 sätestatakse ühekorrapakendite kohustusliku tagatisraha põhimõte järgmiselt:

„1. Ühekorrapakendis jookide turustajad on kohustatud nõudma ostjalt vähemalt 0,50 Saksa marga (koos käibemaksuga) suurust tagatisraha pakendi kohta. Kui pakendi maht on üle 1,5 liitri, on miinimumsummaks 1 Saksa mark (koos käibemaksuga). Seda tagatisraha peab nõudma iga järgmine turustaja turustusahelas kuni lõpptarbijale müümiseni. Tagatisraha tagastatakse, kui pakendid tagastatakse vastavalt artikli 6 lõigetele 1 ja 2.”

5. Artikkel 9 reguleerib tagatisraha võtmise kohustusest vabastamist ja kaitset keskkonnaalaselt eeliseid pakkuvatele joogipakenditele järgmises sõnastuses:

„1. Artiklit 8 ei kohaldata pakenditele, mille tootja või turustaja osaleb artikli 6 lõikes 3 osutatud üldises pakendikäitlussüsteemis, mis tagab kaitse kogu territooriumil. Artikli 6 lõiget 4 kohaldatakse mutatis mutandis.

2. Kui käesoleva määruse kohaldamisterritooriumil langeb korduskasutuspakendis jookide – õlu, mineraalvesi (k.a allikavesi, lauavesi ja mineraalvesi), gaseeritud karastusjoogid, mahl (k.a puuvilja- ja aedviljamahl ning muud gaseerimata joogid) või vein (välja arvatud poolvahuveinid, vahuveinid, vermut ja digestiivid) – osakaal kalendriaasta jooksul alla 72%, tehakse nõutava korduskasutuspakendite osakaalu mittesaavutamisest teatamisele järgneva 12 kuu jooksul uus korduskasutuspakendite osakaalu hindamine. Kui korduskasutuspakendite osakaal liitvabariigi territooriumil on esimeses lauses ettenähtud määrast väiksem, loetakse artikli 6 lõike 3 kohane otsus alates lõikes 3 ettenähtud teatamisele järgneva kuuenda kuu esimesest päevast kogu liitvabariigi territooriumil tühistatuks jookide suhtes, mille puhul ei saavutatud 1991. aastal kindlaksmääratud korduskasutuspakendite osakaalu. Esimest ja teist lauset kohaldatakse mutatis mutandis pastöriseeritud piimale, kui korduskasutuspakendis ja polüetüleenkilepakendis toote tarbimine langeb kalendriaasta jooksul alla 20%.

3. Lõike 2 kohaselt avaldab liitvabariigi valitsus igal aastal ametlikes teadaannetes keskkonnasõbralikku pakendisse pakitud jookide nõutava osakaalu.

4. Kui sellistesse pakenditesse pakitud jookide lõikes 2 märgitud osakaal pärast tühistamisotsust uuesti saavutatakse, teeb pädev asutus huvitatud isiku taotluse korral või omal algatusel vastavalt artikli 6 lõikele 3 uue hindamise.”

6. Komisjon on arvamusel, et nende sätete koosmõjul on ühekorrapudelites mineraalvee turustajad kohustatud võtma tagatisraha pakenditelt alati, kui korduskasutuspakendis jookide üldine osakaal riigis on alla 72% ja kui samal ajal ei saavutata korduskasutuspakendis mineraalvee puhul 1991. aasta kindlaksmääratud osakaalu, ilma et nad oleks vabastatud tasu võtmisest üldises pakendikäitlussüsteemis osalemise teel.

II. Ühenduse õigusaktid

7. Direktiivi 94/62 artikli 1 kohaselt on direktiivi eesmärk pakendite ja pakendijäätmete käitlemist käsitlevate siseriiklike meetmete ühtlustamine, et ühelt poolt vähendada pakendite ja pakendijäätmete mõju keskkonnale kõikides liikmesriikides ja kolmandates riikides, tagades keskkonnakaitse kõrge taseme ning teiselt poolt, tagada siseturu toimimine ja vältida kaubandustõkkeid ning konkurentsi moonutamist ja piiramist ühenduses.

Selleks sätestab määrus kõigepealt pakendijäätmete vältimise meetmed. Seejärel loetletakse määruses pakendite korduskasutamist, ringlussevõttu ning muid pakendijäätmete taaskasutamise viise.

8. Artikli 5 kohaselt:

„Liikmesriigid võivad vastavalt asutamislepingule soodustada selliste pakendite korduvkasutamise süsteeme, mida saab korduvkasutada keskkonnasõbralikul viisil.”

9. Direktiivi 80/777 artikli 3 kohaselt võib loodusliku mineraalvee allikaid kasutada ja nende vett villida ainult II lisa kohaselt; nimetatud direktiiv sätestab ühtlasi ka turustustingimused. Punkti 2 alapunktis d keelatakse mineraalvee vedu lõpptarbijale muudes kui turustamiseks lubatud mahutites. Praktikas tähendab see, et vesi tuleb villida allikal mahutisse, milles see turule lastakse.

III. Kohtueelne menetlus

10. Olles saanud mitu kaebust Saksamaa 1991. aasta õigusakti ja ühenduse õiguse vastuolu kohta, järeldas komisjon pärast liikmesriigi ametiasutuste ja komisjoni talitustega ühenduse võtmist, et kõnesolev määrus on vastuolus EÜ artikliga 28. Sellega seoses saatis komisjon 1995. aasta detsembris liitvabariigi valitsusele märgukirja, milles ta leidis, et ühekorrapakenditelt tagatisraha nõudmine kujutab endast tõket ühendusesisesele kaubandusele, kuna see asetab selle pakendi ebasoodsasse olukorda korduskasutuspakenditega võrreldes, ning et seda kohustust ei saa õigustada keskkonnakaitsega, kuna see kehtib üksnes teatud pakendite suhtes ja lihtsalt säilitab muutumatuna siseriiklikul turul teatud hetkel valitsenud tingimused.

Saksamaa vastas 1996. aasta mais, et direktiiviga 94/62 toimus kõnealuses valdkonnas täielik ühtlustamine ning EÜ artikkel 28 ei ole enam kohaldatav; Saksamaa sõnul oli kaubanduse tõkestamine minimaalne ning õigusnormid, mille eesmärk on vältida pakendijäätmete suurenemist korduskasutuspakendite soodustamise teel, on igal juhul õigustatud keskkonnakaalutlustel.

11. Arvestades direktiivi 94/62 vastuvõtmist ja seda, et Saksamaal võeti selle rakendamiseks vastu 1998. aasta määrus, millega tühistati 1991. aasta määrus, saatis komisjon 1998. aasta detsembris sellele liikmesriigile täiendava märgukirja, milles väljendas kahtlust, et selle määruse artiklid 8 ja 9 kohustusliku tagatisraha võtmise ja korduskasutuspakendite osakaalu nõude kohta on vastuolus selle direktiivi ja EÜ artikliga 28, kuna need ei vasta proportsionaalsuse põhimõttele. Komisjoni arvates mõjutavad kõnesolevad õigusnormid negatiivselt müügikohast kauge päritoluga tooteid, mida ei või seaduse kohaselt villida mujal. Ta tõi näiteks direktiivi 80/777 alla kuuluvad mineraalveed, mis tuleb villida allikal. Komisjon palus Saksamaa valitsusel teha ettepanekuid süsteemi paindlikumaks muutmiseks.

1999. aasta aprillis väitis Saksamaa, et pakendimääruse artikkel 9 ei kujuta endast koguselist piirangut või samaväärse mõjuga meedet ning et isegi juhul, kui see nii oleks, oleks see õigustatud. Konkreetselt mineraalvee kohta väitis Saksamaa, et liitvabariigi keskkonnaministeeriumi poolt 1998. aasta novembris avaldatud uuringu kohaselt on pakendamiskoha ja müügipunkti vahelise kuni 750 km pikkuse vahemaa puhul mineraalvee pakendamiseks korduskasutuspakendite kasutamine ökoloogilisem kui ühekorrapakendite kasutamine.

12. Olles antud selgitusi hinnanud, esitas komisjon 2000. aasta juulis põhjendatud arvamuse, kus tõdes, et tegemist on kohustuste rikkumisega. Ta heitis kõnesolevale riigile nimelt ette asjaomase määruse artikli 8 lõike 1 ja artikli 9 lõike 2 kohaldamist allikal villitava loodusliku mineraalvee tootjatele. Kõnesolevad sätted kujutavad endast selle joogi kaubanduse tõkestamist, kehtestades ettevõtetele raske kohustuse vedada tühje pakendeid pika vahemaa taha, ning kahjustavad eelkõige teistes liikmesriikides asuvaid ettevõtjaid. Kõnesolevaid õigusnorme ei saa õigustada direktiivi 94/62 artikliga 5, kuna need lähevad kaugemale kui taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalik ning on paindumatud.

Sama aasta novembris teatas Saksamaa, et ta ei nõustu komisjoniga, selgitades välismaiste mineraalveetootjate võimalusi müüa toodet riigis. Ta väitis, et korduskasutuspudelite edendamine on kooskõlas direktiivi 94/62 artikliga 5 ning kuivõrd kodumaiseid ja välismaiseid tootjaid koheldakse võrdselt, ei rikuta ka EÜ artiklit 28. Ta viitas 2000. aasta augustis lõpetatud ökobilansile, millest tulenes, et korduskasutuspakendid kujutavad eeliseid ühekorrapakenditega võrreldes, kaasa arvatud juhul, kui neid tuleb transportida kauge vahemaa taha. Ta lisas, et ta kavatseb pakendimääruse artikleid 8 ja 9 muuta saadud tulemuste alusel.

13. Kuna komisjoni need selgitused ei veennud, otsustas ta esitada hagi Euroopa Kohtule seoses kohustuse rikkumisega.

IV. Menetlus Euroopa Kohtus

14. Hagi registreeriti 3. detsembril 2001 ja kostja vastus saabus 14. veebruaril 2002. Mõlemat täiendati repliigi ja vasturepliigiga.

15. Euroopa Kohtu presidendi 29. mai 2002. aasta määrusega lubati Prantsusmaal ja Ühendkuningriigil astuda menetlusse. Kui Ühendkuningriik oli edastatud menetlusdokumendid läbi vaadanud, loobus ta seisukohtade esitamisest.

16. 2. märtsi 2004. aasta kohtuistungil esitasid suulised märkused komisjoni esindaja, Prantsuse valitsuse esindaja ja Saksamaa valitsuse esindaja.

V. Hagi hindamine

A. Vastuvõetavus

17. Formaalselt vastuvõetamatuse vastuväidet esitamata märgib Saksamaa valitsus vasturepliigi punktides 5–7, et kohustuste rikkumise hagi ei saa menetleda, sest kohtuasja eset on hagiavalduses muudetud.( ) Ta kinnitab, et kuigi komisjon oli märgukirjas ja põhjendatud arvamuses esitanud mitu vastuväidet pakendimääruse suhtes, ei nimetanud ta, et Saksamaa osakaalusüsteem avaldab survet välismaistele mineraalveetootjatele. See takistas seega Saksamaal esitamast märkusi selle kohustuse kohta, võttes talt ka võimaluse uurida ja arutada võimalusi kohtuasja vältimiseks( ) – näiteks jättes arvestamata välismaised mineraalveetootjad pakendimääruse artikli 9 lõikes 2 märgitud osakaalu arvutamisel.

18. On tõsi, et kohtueelse menetluse õiguspärasus on asutamislepingus ette nähtud oluline tagatis mitte üksnes asjaomase liikmesriigi õiguste kaitseks, vaid ka tagamaks, et kohtueelse menetluse esemeks oleks selgelt piiritletud vaidlus.( ) Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb anda liikmesriigile võimalus põhjendada oma seisukohta või vajadusel võimaldada tal täita vabatahtlikult ühenduse õiguskorra nõudeid. Kui püüdlused kokkuleppele jõuda osutuvad edutuks, tuleb liikmesriigil oma kohust täita, nagu on üksikasjalikult kirjeldatud põhjendatud arvamuses, mis tähistab EÜ artiklis 226 sätestatud kohtueelse menetluse lõppu ettenähtud tähtaja jooksul.( )

19. Olles hinnanud poolte vahel haldusmenetluse etapis vahetatud dokumente, ei nõustu ma sellegipoolest Saksamaa valitsuse seisukohaga.

20. Nii oma esimeses märgukirjas, milles komisjon tugines asutamislepingu kaupade vaba liikumist käsitlevate sätete rikkumisele, kui ka täiendavas märgukirjas, mis saadeti pärast direktiivi 94/62 vastuvõtmist, kritiseeris komisjon teravalt jookide korduskasutuspakendite minimaalse osakaalu kehtestamist, viidates konkreetselt mineraalveele, mis tuleb villida allikal.

21. Põhjendatud arvamuses, milles määratletakse kohustuse rikkumise hagi ese,( ) piirdusid komisjoni kaebused asjaomaste õigusnormide, nimelt pakendimääruse artikli 8 lõike 1 ja artikli 9 lõike 2 kohaldamisega mineraalvee turustamise suhtes, jättes välja varasemates tekstides nimetatud ülejäänud jookide turustamise. Euroopa Kohus teatas selle kohta, et isegi kui hagis esitatud etteheited peavad olema samasugused nagu märgukirjas ja põhjendatud arvamuses, ei tähenda see alati täpselt ühesugust sõnastust tingimusel, et vaidluseset ei laiendata ega muudeta.( )

22. Põhjendatud arvamuse IV peatüki lõike 2 punktis a on täpsemalt põhjendatud, mille poolest vaidlustatud siseriiklikud õigusnormid tõkestavad kaubandust: vaatamata sellele, et neid kohaldatakse ühteviisi nii kodumaistele kui ka importtoodetele, panevad need normid suurema koormuse välisettevõtjatele, kes peavad korduskasutuspudelite kasutamisel saatma pakendid kauge vahemaa taha, millega kaasneb lisakulu ja suurema keskkonnamõju oht võrreldes ühekorrapudelitega. Pealegi, kuigi Saksamaa õigusnormid jätavad ühekorrapakenditele teatud turuosa enne mehhanismi käivitamist, mis kohustab võtma tagatisraha igalt pudelilt, sisaldavad need normid nõuet 1991. aasta taseme säilitamiseks selliselt, et praktikas saavad müügipunktist väga kaugel asuvad tootjad oma turuosa Saksamaal suurendada ainult siis, kui teised tootjad, kelle tegevuskoht on müügikohale lähemal, on valmis oma turuosa loovutama.

See selgitus peegeldab selgelt survet, millele osutab komisjon vastuses: asjaomase määruse artikli 9 lõike 2 eesmärk on innustada tootjaid kasutama korduskasutusmahuteid, sest vastasel korral võivad nad kvoodi täitmata jätta, mis tähendab, et nad kaotavad võimaluse vabaneda kohustusest võtta tagatisraha, võtta kasutatud pakendid tagasi ja tagastada tagatisraha, osaledes üldises pakendikäitlussüsteemis.

23. Asjaolu, et Saksamaa valitsus kaitseb oma õigusakte põhjendatud arvamusele antud vastuses, näitab, et ta on komisjoni kaebusi õigesti tõlgendanud, eelkõige kaebust seoses kohustusliku korduskasutuspakendite minimaalse osakaalu negatiivsete tagajärgedega teiste liikmesriikide ettevõtjatele, kes villivad ja turustavad mineraalvett. Tegelikult ta nimetas selgelt võimalusi, kuidas need ettevõtjad saavad jooke riigis turustada: kasutades korduskasutusmahuteid, osaledes standardsete pudelite ühiskasutusorganisatsioonides, võttes kasutusele tagatisrahaga või ka ilma tagatisrahata ühekorrapakendid tingimusel, et tehakse koostööd üldises käitlussüsteemis, kuigi see viimane võimalus võidakse tühistada, kui ei saavutata korduskasutuspudelite nõutavat osakaalu liikmesriigi turul.

24. Kui kostja liikmesriik oleks tõepoolest valmis välismaiseid mineraalveetootjaid kõnesolevast osakaaluarvestusest välja jätma, säästmaks ühekorrapudeleid kasutavaid tootjaid kindlusetusest, et igal hetkel võidakse neile keelata juurdepääs viidatud üldisele süsteemile, millest tulenevalt nad on kohustatud korraldama tagatisraha võtmise, oleks ta pidanud seda sel ajal välja pakkuma, selle asemel et seda teha vasturepliigis.( )

25. Seega on komisjoni hagis esitatud süüdistused põhjendatud arvamusega ühtelangevad. Ma pean seega järeldama, et kostja liikmesriigi kaitseõigusi ei rikutud ja et komisjoni hagi on vastuvõetav.

26. Kohtuistungil väitis Saksamaa valitsuse esindaja ühtlasi, et komisjonil ei ole enam huvi hagi esitada, kuna 2003. aasta 1. jaanuaril oli jõustunud üldine tagatisraha võtmise kohustus, millega kaotati väidetav surve importijatele.

27. Ma ei nõustu ka selle hinnanguga. Ilma et ma hakkaksin siinkohal analüüsima, kas Saksamaa õigusakt sunnib mineraalveeimportijaid toimima teatud viisil, mida ma käsitlen põhiküsimuse uurimisel, tuleb ühelt poolt meenutada, et komisjon ei pea EÜ artiklitest 211 ja 226 tulenevaid volitusi kasutades tõendama huvi olemasolu hagi esitamiseks, sest tema ülesanne on omal algatusel ühenduse üldsuse huvides tagada, et liikmesriigid järgivad EÜ asutamislepingut, ning tuvastada võimalikke kohustuste rikkumisi;( ) ning teiselt poolt, et liikmesriigi kohustuste rikkumise olemasolu tuleb hinnata põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel liikmesriigis esineva olukorra alusel,( ) ning et isegi kui kohustusi pärast kõnesoleva tähtaja lõppu enam ei rikuta, on ikkagi huvi menetlust algatada, et kindlaks teha võimalik vastutus nende isikute suhtes, kelle õigused põhinevad kohustuste rikkumisel.( )

B. Põhiküsimus

28. Komisjon väidab, et Saksamaa asjaomane õigusnorm – pakendimääruse artikli 8 lõige 1 ja artikli 9 lõige 2 – on vastuolus direktiivi 94/62 artikliga 5 ja EÜ artikliga 28 teistest liikmesriikidest pärit, allikal villitava loodusliku mineraalvee( ) turustamise osas, kuna see tõkestab kaubandust viisil, mis ei ole põhjendatav keskkonnakaitsega. Prantsusmaa valitsus on samal arvamusel.

29. Saksamaa valitsus väidab kindlalt oma seisukohta kaitstes, et hagi on põhjendamatu kolmel põhjusel: esiteks, kuna nimetatud artiklid 8 ja 9 põhinevad direktiivil 94/62, mis reguleerib ammendavalt korduskasutuspakendite kasutamist ja edendamist, ning seega ei ole vajadust neid uurida EÜ artikli 28 alusel; teiseks sellepärast, et need artiklid ei takista kaupade vaba liikumist, kuivõrd need puudutavad vaid müügitingimusi, kohustamata tootjaid või turustajaid kasutama korduskasutuspudeleid; ning kolmandaks sellepärast, et need sätted on vajalikud ja asjakohased keskkonnakaitse tagamiseks riigis.

Neid põhjendusi tuleks analüüsida samas järjekorras, milles kostja need esitab.

1. Direktiiviga 94/62 toimunud ühtlustamise ulatus ja EÜ artikli 28 kohaldatavus käesolevas asjas.

30. Liitvabariigi valitsuse arvates hõlmab liikmesriikidele direktiivi 94/62 artikliga 5 antud pakendite korduskasutuse süsteemide soodustamise võimalus tagatisraha võtmist nii korduskasutus- kui ka ühekorrapakenditelt. Ta leiab, et direktiiv 94/62 reguleerib kõnesolevat sektorit ammendavalt nii, et siseriiklike sätete uurimisel ühenduse õiguskorra seisukohast on EÜ artikkel 28 kohaldatav alternatiivina ainult juhul, kui need õigusnormid ei ole omavahel vajalikul määral kooskõlas. Euroopa Liit andis sõnaselge loa korduskasutusmahutite edendamiseks ja direktiivi 94/62 artikkel 5 osutuks täiesti kasutuks, kui pakendite kasutamine ja tagastamine tootmiskohta takistaks kaupade vaba liikumist, nagu vihjab komisjon.

31. Minu meelest ei tekita asjaolu, et liikmesriik korraldab pakendijäätmete ja tühjade pakendite kogumist tagatisraha, tagastamise ja taaskasutamise süsteemi raames, mis kehtestab tootjatele ja turustajatele teatud kohustused, iseenesest mingeid ühenduse õigusega vastavuse probleeme,( ) sest direktiivi 94/62 artiklis 7 on ette nähtud säte, mille liikmesriigid pidid üle võtma oma õiguskorda. Kõnesolev süsteem puudutab nii korduskasutusmahuteid kui ka ühekorrapakendeid. Seega tuleb kostja liikmesriigiga selles punktis osaliselt nõustuda.

32. Ettepanekus kohtuasjas C-246/99: komisjon v. Taani,( ) milles käsitleti liikmesriigi õigusnorme, mis keelasid plekkpurkides õlle ja gaseeritud karastusjookide impordi, oli mul juhus avaldada seisukohta direktiiviga 94/62 selles valdkonnas toimunud ühtlustamise ulatuse teemal. Selles kohtuasjas vastasid pakendid kõikidele direktiivi II lisas sätestatud põhinõuetele, mistõttu osutus keeld ilmselgelt vastuoluliseks artikliga 18, mis näeb ette mahutite turuleviimise vabaduse kõikides liikmesriikides. Ma olin seisukohal, et riiklikud jäätmekäitlust ja pakendeid puudutavad meetmed ühtlustati direktiivi vastuvõtmisega. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa sellistel juhtudel, tingimusel et siseriiklikud õigusnormid on direktiiviga kooskõlas, kontrollida lisaks nende vastavust kaupade vaba liikumist reguleeriva esmase õiguse sätetele.( )

33. Ma siiski ei nõustu Saksamaa valitsuse arvamusega, kui ta väidab, et ühtlustati korduskasutuspakendite kasutamine ja edendamine. Direktiivi 94/62 artikkel 5, mis lubab liikmesriikidel soodustada pakendite korduskasutamise süsteeme, kehtestades neile kohustuse teha seda vastavalt asutamislepingule, on üsna üldsõnaline säte, mille sõnastusest ei selgu, kuidas ja millest juhindudes on liikmesriikide ametiasutused volitatud toimima. Korduvkasutamine, see tähendab võimalus mahutit täita ja kasutada uuesti samal eesmärgil, milleks ta valmistati, on määratletud artikli 3 lõikes 5 ning see mõiste ei anna selle kohta selgust ning seega ei saa järeldada, nagu väidab kostja valitsus, et direktiiv ühtlustas korduskasutuspakendite kasutamise edendamise.

34. Seega tuleb nende kohtuasjade otsustamiseks lähtuda esmasest õigusest ja mitte ainult kaupade vaba liikumist reguleerivatest põhimõtetest. Kui valitsusasutused annavad näiteks toetust või abi teadusuuringute ja investeeringute arendamise soodustamiseks, mis on mõeldud pakendamisvabrikute ümberehitamiseks või parandamiseks, korduskasutusmahutite valmistamiseks või korduskasutust soodustava tegevuse käivitamiseks, ning kui võetakse majandus-, finants- või maksualaseid meetmeid, tuleb järgida riigiabi- ja konkurentsialaseid õigusnorme, nagu tuleb ka järgida asutamislepingu maksusätteid.

Lisaks, kui täheldatakse, et liikmesriigis korduskasutussüsteemide käivitamiseks võetud otsused, mis ei keelusta importi, kujutavad endast siiski tõket kaupade vabale liikumisele, tuleb neid otsuseid uurida EÜ artiklite 28 ja 30 seisukohast. Sest on selge, et direktiivi 94/62 artikli 18 kohaselt ei või liikmesriigid takistada selle direktiivi II lisas sätestatud ja ühtlustatud põhinõuetele vastavate pakendite turuleviimist. On siiski kaudsemaid riiklikke teguviise, mis võivad sama tulemuse anda.

35. Oma väite põhjenduseks, et EÜ artikkel 28 ei ole antud juhul kohaldatav, tugineb Saksamaa valitsus ka kohtuotsusele DaimlerChrysler,( ) mille punktis 44 väidetakse, et määruse (EMÜ) nr 259/93( ) artikli 4 lõike 3 punkti a alapunkti i väljendit „kooskõlas asutamislepinguga” ei tule tõlgendada nii, et selle sätte nõuetele vastava riikliku meetme puhul tuleb hinnata selle kooskõla kaupade vaba liikumist käsitleva esmase õigusega.

36. On mitu põhjust, miks minu arvates ei tule see kostja väide tõenäoliselt arvesse. Esiteks sellepärast, Euroopa Kohus täiendas seda hinnangut kohtuotsuse järgnevas lõigus, lisades, et kõnesolev väljend ei tähenda ka seda, et kõiki määruse nr 259/93 artikli 4 lõike 3 punkti a alapunktis i ettenähtud jäätmete saatmist piiravaid meetmeid tuleks süstemaatiliselt pidada ühenduse õigusega kooskõlas olevateks üksnes seetõttu, et nendega tahetakse rakendada ühte või mitut selles sättes loetletud põhimõtet. Pigem vastupidi, lisaks määrusega kooskõlas olemisele peavad kõnealused siseriiklikud meetmed järgima ka asutamislepingu eeskirju ja üldpõhimõtteid, millele jäätmesaadetiste valdkonnas vastu võetud õigusaktid otseselt ei viita. Sama hinnangu leiab kohtuotsusest Deutscher Apothekerverband,( ) mille punktis 64 märgitakse, et ühenduse tasandil täielikult ühtlustatud valdkonnas vastu võetud siseriikliku meetme hindamisel tuleb lähtuda ühtlustamismeetme sätetest, mitte esmase õiguse sätetest,( ) kuigi liikmesriikidele direktiivi 97/7/EÜ( ) artikli 14 lõikega 1 antud õigust tuleb sellele vaatamata kasutada asutamislepingut järgides, nagu on selles sättes otseselt ette nähtud.( )

37. Teiseks sellepärast, et kohtuasjas DaimlerChrysler oli asjaomane ühenduse säte määrus, mis lisaks üldisele tervikuna kohustuslikule ja Euroopa Liidu territooriumil vahetult kohaldatavale laadile on ka konkreetsem kui direktiiv, mille sätteid kõik liikmesriigid oma vastavas siseriiklikus õiguskorras üle võtavad. On tõsi, nagu märgib Saksamaa valitsus, et määruses nr 249/93 ja direktiivis 94/62 kasutatakse asutamislepingule viitamiseks täpselt sama sõnastust. Määruse artikli 4 lõike 3 punkti a alapunkt i ja direktiivi artikkel 5 on siiski väga erinevad: kui esimene sisaldab liikmesriikidele kohaldatavaid põhimõtteid ja konkreetseid meetmeid, mida nad võivad võtta, piirdutakse teises täpsustamisega, et sellised meetmed peavad soodustama keskkonnasõbralikke korduskasutuspakendeid.

38. Ühenduse seadusandja kiidab kahtlemata heaks liikmesriikide ametiasutuste tegevuse pakendite korduvkasutamise süsteemide kasuks, millega välditakse kaudselt jäätmete teket tingimusel, et kui see on majandus-, finants-, maksualast või muud laadi, ei häiri see siseturu tõrgeteta toimimist.

39. Seega leian ma, et direktiivi 94/62 artikkel 5 ei ole iseenesest piisavalt konkreetne selleks, et selle järgi saaks hinnata liikmesriikide poolt keskkonnasõbralike pakendite korduvkasutamise süsteemide soodustamiseks sõnastatud sätete kooskõla ühenduse õigusega, ilma et oleks võimalik seda täiendada lähtuvalt sama õigusakti teistest sätetest. Komisjonil on seega õigus, kui ta väidab, et artikli 5 viide asutamislepingule tervikuna võimaldab kontrollida kõnesolevate sätete vastavust kaupade vaba liikumist käsitlevale esmasele õigusele.

2. Vaidlusaluste õigusnormide olemus: impordi suhtes koguselise piiranguga samaväärne meede või lihtsalt müügitingimus

40. Kostja valitsuse sõnul on pakendimääruse artiklite 8 ja 9 eesmärk direktiivi 94/62 artikli 5 ülevõtmine siseriiklikku õiguskorda, mille tõttu need ei saa olla vastuolus EÜ artikliga 28 ega tõkestada kaubavahetust: nendega ei kaitsta ühepoolselt riiklikke huve ja need täidavad ühenduse huvides kehtestatud kohustusi. Kõnesolev määrus annab tema meelest joogiturustajatele vabaduse müüa jooki ühte või teist liiki mahutites; tagatisraha võtmise kohustus kehtib riigis ühekorrapudelites mineraalvee turustajatele, olenemata nende asukohast. Selle joogi välismaiseid tootjaid ei kahjustata mingil moel, kuna õigusnorm mõjutab ainult jaemüüjaid ja tarbijat. Viimase jaoks on väljaminek ühesugune sõltumata sellest, kas ta ostab vett korduskasutuspudelis või ühekorrapakendis. Mõlemal juhul peab ta tasuma tagatisraha, mille ta saab tagasi tühja pakendi tagastamisel. Vasturepliigis rõhutab Saksamaa valitsus, et määruse artikkel 8 sisaldab põhireeglit, et ühekorrapakendis jookide müümisel tuleb võtta tagatisraha pakendilt, samas kui artiklis 9 kehtestatakse kohustuse jõustumise kuupäev ja tingimused. Tema meelest ei või eraldada, nagu tahab teha komisjon, teadet, et teatud päevast alates tuleb hakata võtma tagatisraha, mis olevat väidetavalt ühenduse õigusega vastuolus, sellisest nõudest endast, mis on ise õigusega kooskõlas.

Ta eitab välismaistele mineraalvee-ettevõtjatele surve avaldamist, et nad peaksid villima vett korduskasutuspudelitesse, kuna impordi maht kasvas 230 miljonilt liitrilt 1994. aastal 680 miljonile liitrile 2000. aastal. 2002. aastal võeti juba tagatisraha enamikelt ühekorrapakenditelt (ligikaudu 53% impordist) ja pakendeid võeti tagasi vabatahtlikult. Määrus ei ole kaudselt diskrimineeriv, kuna seda ei kohaldata ei vee ega pakendite päritolu alusel ja ta seab teiste maade ettevõtjad kodumaistega võrdsesse olukorda.

41. Saksamaa valitsus väidab direktiivi 94/62 artikli 3 lõike 5 alusel, et direktiiv sätestab korduskasutuspakendite eelistamise, sest see aitab kaasa jäätmete vältimisele, mis on esmane prioriteet. Ta märgib, et artikliga 5 ei jäeta riikidele vaba voli korduvkasutussüsteemide edendamiseks: direktiivi nõuete täitmiseks peavad pakendid olema kavandatud ja valmistatud selliselt, et need läbivad minimaalse arvu ringlusi, peavad võimaldama taastäitmist keskkonda kahjustamata ning täitma muid norme ja üldpõhimõtteid.

42. Saksamaa valitsus leiab, et kui esineb kaubandustõkkeid, tulenevad need direktiivist 80/777, sest enne selle vastuvõtmist müüdi liikmesriikides märkimisväärses osakaalus mineraalvett korduskasutuspudelites. Allikal villimise kehtestamisega nägi ühenduse õigusnorm ette selle klassi mahutite transpordi kauge vahemaa taha. Praktikas on selle joogi turustajatel tegemist suuremate raskustega kui nende konkurentidel karastusjoogisektoris, olenemata valitud pakendiliigist. Lõpuks märgib ta, et pakendimääruse artiklid 8 ja 9 sisaldavad lihtsalt müügitingimusi, mis ei kuulu EÜ artikli 28 alla.

43. On tõsi, nagu väidab Saksamaa valitsus, et Euroopa Kohtu tõlgenduses ei saa ühenduse üldistes huvides( ) heakskiidetud nõukogu direktiivi rakendamiseks vastu võetud siseriiklikku õigusnormi pidada impordi suhtes koguselise piiranguga samaväärseks meetmeks EÜ artikli 28 tähenduses. Sellegipoolest, nagu komisjon õigusega märgib, ei ole sellele kohtupraktikale tuginemise eeltingimus, et liikmesriik toimib direktiiviga kehtestatud kohustuse täitmise nimel, antud juhul täidetud, sest, nagu me eespool nägime, ei kehtesta direktiivi artikkel 5 hoopiski mitte kohustust, vaid piirdub õiguse nimetamisega.

44. Vaidlusalused sätted on järgmised: 1998. aasta pakendimääruse artikli 8 lõige 1, mille kohaselt peab ühekorrapakendis joogi turustaja võtma kliendilt tagatisraha, mille ta saab tagasi pakendi tagastamisel; ja artikli 9 lõige 2, mis peatab selle meetme, kui vastutav ettevõtja osaleb üldises jäätmekäitlussüsteemis, tingimusel et korduskasutuspakendite osakaal riigis ei lange alla 72%. Selle künnise ületamise korral hakkab kehtima tagatisraha, pakendite tagastamise ja taaskasutamise kohustus jookide puhul, mille korduskasutuspakendite osakaal jäi alla 1991. aasta taset, mis, nagu märgib komisjon hagis, oli mineraalvee puhul 91,33%. Ilmselt võtsid asjaomased ettevõtjad, kes jälgivad, et jookide keskkonnasõbralike ja korduskasutuspakendite osa ei vähene tol ajal saavutatud määraga võrreldes, selle astmelise kontrollimeetodi omaks.

45. Nende sätete eesmärk on Saksamaa sõnul edendada korduskasutusmahutite kasutamist. Minu meelest on komisjonil õigus, kui ta leiab, et need raskendavad Saksamaal sellise toote nagu loodusliku mineraalvee turustamist, mida tuleb direktiivi 80/777 kohaselt villida allikal. Ma ei nõustu ka sellega, et see puudutab vaid jaemüüjaid ja tarbijaid.

46. Minu seisukoha põhjused on järgmised.

47. Esiteks kohustab direktiivi 94/62 artikkel 7 liikmesriike võtma vajalikke meetmeid kasutatud pakendite ja pakendijäätmete tagastamise või kogumise süsteemide kasutuselevõtuks, täpsustades, et need süsteemid peavad olema osavõtuks avatud asjaomaste sektorite ettevõtjatele. Selle sätte kohaselt võivad siseriiklikud ametiasutused valida ühekordsete joogipakendite puhul kas tagatisraha kehtestamise, pakendite tagastamise ja taaskasutamise või lubada üldise käitlussüsteemi abil nende kokkukogumise tarbija elukohas või turustaja tegevuskoha läheduses. Ent asjaolu, et riigis seatakse teise valikuvõimaluse kasutamine sõltuvusse sellest, et korduskasutuspudelite üldine maht siseturul ei või langeda alla kindlaks määratud osakaalu, tekitab kahtlemata õiguslikku ebakindlust ettevõtjatele, kes turustavad oma tooteid ühekorrapakendites, sest seni, kui vastav näitaja on kehtestatud määrast kõrgem, tegutsevad ettevõtjad aasta aastalt kartuses, et nad ei suuda saavutada ettenähtud osakaalu, mis tähendab, et kui vastav tootmissektor ei saavuta 1991. aasta taset, tuleb korraldada lühikese aja jooksul tagatisraha võtmine kogu turustusahela lõikes.

Tegemist on eeskirjaga, mis ühelt poolt tekitab üldises pakendikäitlussüsteemis osaleda otsustanud ettevõtjates ebakindlust, sest nad ei tea, kui kaua nad võivad jätkata samades tingimustes, ja teiselt poolt kannustab neid selle ebastabiilsuse vältimiseks loobuma sellest mugavamast alternatiivist ja hakkama võtma tagatisraha ühekorrapakenditelt või võtma kasutusele korduskasutuspakendid. Peale selle võivad need sätted mõjuda tõrjuvalt ettevõtjatele, kes kavatsevad mineraalvett Saksamaa turule tuua.

48. Tuleks siiski lisada, et seoses korduskasutuspakendite osakaalu langemisega alla ettenähtud miinimumi pakendimääruse artikli 9 lõikes 1 pakutud võimalusest ilma jäänud ettevõtjatel tekib see võimalus taas, kui korduskasutuspakendite kasutus tõuseb. Kui nende sätete eesmärk on soodustada korduskasutuspudelite kasutust, ei tundu väga mõttekas lubada 72% osakaalu ületamise korral tootjatel naasta muude pakendite kasutuse juurde, mille tagajärjel see osakaal eeldatavasti taas langeb. Mulle näib, et ettevõtjate otsus teatud pakendiliigi kasuks on piisavalt oluline selleks, et selliste õigusaktidega suurendataks selle otsuse kehtimajäämise osas nende ettevõtjate ebakindlust, kes otsustavad tulla Saksamaa turule.

49. Teiseks käsitleb direktiivi 94/62 artikkel 7 võrdsetena ühest küljest tagastamis- ja kogumissüsteeme ning kordus- ja taaskasutussüsteeme, sealhulgas ringlussevõttu, ja teisest küljest nõuet, et need peavad võimaldama seatud eesmärkide saavutamist. Seega ei ole ühe süsteemi soosimiseks alust takistada ettevõtjatel osakaalu saavutamata jätmise tõttu ajutiselt osaleda teises süsteemis.

50. Kolmandaks mõjub nii kodu- kui ka välismaiseid ettevõtjaid võrdselt kohtlev vaidlustatud Saksa õigusakt kahjulikult eelkõige viimastele. Direktiivi 80/777 kohaselt allikal villitava loodusliku mineraalvee puhul on nimelt osa oma toodangust eksportida kavatsevatel ettevõtjatel tavaks villida vesi ühekorrapudelitesse, kuna see on vähem kulukas: kui korduskasutuspudelid on klaasist, kaaluvad need rohkem, mis suurendab kütusekulu ja transpordikoormust; lisaks välditakse ühekorrapakenditega tagasivedu tootmiskohta ja vähendatakse poole võrra kulusid, sest sõidukit saab tagasiteel ära kasutada muu kauba veoks, säästes ka pudelipesu- ja steriliseerimiskulusid. Seda tõendab asjaolu, et praktikas kasutavad teiste liikmesriikide mineraalveetootjad märgatavalt rohkem plastpakendeid kui Saksa tootjad. Selle kohta nimetab komisjon Gesellschaft für Verpackungsmarkforschung’i 2001. aasta juuni uuringut, mis näitas, et 1999. aastal villisid Saksa mineraalveetootjad 90% toodangust korduskasutusmahutitesse ja ülejäänud 10% ühekorrapudelitesse, samas kui mineraalvee ekspordis Saksamaale oli ühekorrapudelite osakaal 71%.

51. Veel üks minu meelest oluline kaalutlus on see, et mineraalvee Saksa turule viimiseks on välismaise vee transportimiseks läbitav vahemaa üldjuhul pikem kui siseriiklikel allikatel ammutatud vee puhul. On tõsi, et erandiks on Saksa piiri lähedal teistes liikmesriikides asuvad allikad; pealegi läbivad mõned Saksa tootjad kõikidesse turustuspunktidesse jõudmiseks palju kilomeetreid, kuigi nad võivad vältida taara tagasisaatmist kauge vahemaa taha korduvkasutussüsteemis osalemise teel, kui nad kasutavad standardseid pudeleid. Mulle ei tundu reaalne soovitada välisettevõtjatel loobuda pakenditest, mis on vastuvõetavad ülejäänud riikides ja võtta kasutusele Saksa ettevõtjate jaoks ametlikult heakskiidetud pudelid, eriti kui arvestada, et mõnikord on pakendid eristava tunnusega ja nende graafiline kujundus on registreeritud kaubamärk.( )

52. Vastupidiselt Saksamaa väidetele ei heida komisjon talle ette otsust ühekorrapakenditelt tagatisraha võtmise kohta, mis on õigusaktis sätestatud valikuvõimalus, nagu ma juba märkisin, mida toetab direktiivi 94/62 artikkel 7. Tegelikult kritiseerib komisjon Saksamaal sellega seonduvaid jookide turustamise tingimusi, mis on seotud juhuslikult määratud osakaaludega, mis viimaks sõltuvad tarbijate eelistustest ja mida ettevõtjad võivad mõjutada ainult siis, kui nad nõustuvad loobuma ühekorrapakenditest korduskasutuspakendite kasuks. Asjaolu, et mineraalvee import teistest liikmesriikidest kasvas aastatel 1994–2000, ei ole minu meelest määrav, sest kui selliseid eeskirju ei oleks, oleks kasv võinud olla veelgi suurem.

53. Ma ei toeta kostja väidet direktiivis 94/62 sätestatud pakendiliikide hierarhia kohta. Artikli 1 lõige 2 omistab esmase tähtsuse pakendijäätmete vältimisele ning asetab samale tasandile korduvkasutamise, ringlussevõtmise ning muud taaskasutamise viisid, mis on aktis loetletud. On tõsi, et kaheksandas põhjenduses soodustatakse olelustsüklianalüüside lõpetamist võimalikult kiiresti, et õigustada ringluspakendite, taaskasutatavate ja korduvkasutatavate pakendite selget hierarhiat, kuid praktikas ei ole mõnes riigis tehtud uuringud veel lõpptulemusi andnud.

54. Ka ei tule samastada, nagu väidab Saksamaa valitsus, direktiivi 94/62 artiklis 3 määratletud vältimise ja korduvkasutamise mõisteid. Lõike 4 kohaselt seisneb esimene nii pakendites ja pakendijäätmetes sisalduvate materjalide ja ainete koguse ja keskkonnaohtlikkuse vähendamises kui ka pakendite vähendamises tootmise, turustamise, jaotamise ja kõrvaldamise etapis, eeskätt puhaste toodete ja tehnoloogiate arendamise teel. Lõikes 5 kirjeldatakse korduvkasutamist kui kõiki toiminguid, mille käigus oma olelustsükli jooksul minimaalse arvu kordi ringlema kavandatud ja valmistatud pakend täidetakse uuesti või teda kasutatakse samal eesmärgil, milleks ta valmistati, kas abimaterjale kasutades või mitte, muutes need seejärel pakendijäätmeteks.

55. Jäätmete vältimise põhireegel on antud direktiivi 94/62 II lisa lõikes 1, kus on toodud pakendi valmistamist ja koostist käsitlevad erinõuded: pakend peab olema valmistatud nii, et selle miinimumini viidud maht ja mass tagaksid vajaliku ohutus-, hügieeni- ja vastuvõetavustaseme nii pakendatud tootele kui tarbijale; see tähendab, et jäätmete vältimisega peetakse silmas pakendi kavandamist ja valmistamist, et algusest peale vähendada ja vältida jäätmete teket. Nagu näha, kohaldatakse neid meetmeid võrdselt korduskasutuspakendite ja ringlusse võetavate pakendite suhtes.

56. Ma ei nõustu kostja valitsusega ka tema mõtte osas, et kaubandustõkked, kui neid on, tulenevad direktiivist 80/777, mis keelab loodusliku mineraalvee veo lõpptarbijale muudes kui turustamiseks lubatud mahutites. Ühelt poolt reguleerib see õigusnorm inimtarbimiseks mõeldud toodete kasutamist ja turustamist, pidades eriliselt silmas kaitset toote saastumise ohu vastu, kuivõrd tegemist on rahvatervisega; teiselt poolt tagab see tarbija õigused, kindlustades allikal villimise ja sobivate sulgemisvahendite abil, et säilivad vedeliku omadused, mille alusel seda võib tunnistada looduslikuks mineraalveeks. Pealegi võeti direktiiv just selleks vastu, et kõrvaldada selle joogi kaubanduse takistused ja lihtsustada ühisturu toimimist. On tõsi, et lubati toote vedu kauge vahemaa taha. Sellegipoolest ei avaldatud seisukohta eelistatava pakendiliigi suhtes ega rõhutatud korduskasutuspakendite eelistust korduvkasutatavatele.

57. Samuti ei nõustu ma sellega, et kõnesoleva Saksa määruse artikli 8 lõige 1 ja artikli 9 lõige 2 kujutavad endast pelgalt müügitingimusi, isegi kui need on vahet tegemata kohaldatavad riigis villitud ja imporditud looduslikule mineraalveele. Kohtuotsuses Keck ja Mithouard( ) eristab Euroopa Kohus toodete omaduste ja vastavate müügitingimustega seonduvaid sätteid, et selgitada välja eeskirjad, mis ühteviisi siseriiklikele ja välistootjatele kehtivalt tekitavad piiranguid, millest tulenevalt need eeskirjad muutuvad EÜ artikliga 28 keelatud samaväärse toimega meetmeteks.

Selles kohtulahendis kinnitas Euroopa Kohus, et õigusaktide ühtlustamise puudumisest tulenevalt( ) kujutavad kaupade vaba liikumise takistused – mis tekivad seoses teistes liikmesriikides valmistatud ja õiguspäraselt turustatud toodetele selliste eeskirjade kohaldamisega, mis sätestavad nendele toodetele kehtivad nõuded – endast samaväärse toimega meetmeid ja seda isegi siis, kui need eeskirjad kehtivad ühteviisi kõikidele toodetele, välja arvatud siis, kui nende kohaldamine on õigustatud avaliku huvi seisukohast, mis on tähtsam kaupade vabast liikumisest.( )

58. Euroopa Kohus otsustas hiljem vastupidiselt enda varasemale seisukohale, et siseriiklikud õigusnormid, mis piiravad või keelustavad teatud müügitingimusi, ei takista otseselt või kaudselt tegelikult või võimalikult liikmesriikidevahelist kaubandust Dassonville’i( ) kohtuotsuse järgi tingimusel, et need õigusnormid hõlmavad kõiki riigi territooriumil tegutsevaid ettevõtjaid ning puudutavad faktiliselt ja õiguslikult ühteviisi siseriiklike toodete ja teiste liikmesriikide toodete turustamist.

59. Ta lisas, et tingimusel, et need nõuded on täidetud, ei kujuta seda liiki õigusnormid endast takistust nende viimaste toodete juurdepääsule turule ega raskenda seda enamal määral kui siseriiklikele toodetele. Seega jäävad need EÜ artikli 28 kohaldamisalast välja.

60. Sellest kohtuotsusest alates tuleb selleks, et otsustada, kas EÜ artikkel 28 kehtib siseriiklikele ja importtoodetele ühteviisi kohaldatavale õigusnormile, eristada kaupadele kehtestatud nõuete sätteid – näiteks kaupade nimetuse, vormi, mõõtmete, kaalu, koostise, esitluse, märgistuse ja pakendi kohta – nende kaupade müügitingimusi reguleerivatest sätetest.

61. Alates 1993. aasta kohtuotsusest Keck ja Mithouard,( ) milles uuriti kahjumiga edasimüügi keelustamist Prantsusmaal, on Euroopa Kohus käsitlenud müügitingimustena näiteks kutseliidu vastuvõetud ametialase käitumise juhendit, mis keelustab apteekritel reklaamida väljaspool oma ettevõtet poolravimtooteid, mida neil on lubatud pakkuda;( ) kaubandusettevõtete maksimaalse lahtioleku- ja sulgemisaja eeskirju;( ) jaekaupluste pühapäeviti sulgemise kohustust;( ) õigusnorme, mis reserveerivad imikutoiduks mõeldud töödeldud piima müügi eranditult apteekidele;( ) turustussüsteemi, mis reserveerib tubakatoodete jaemüügi selleks riiklikult volitatud müüjatele;( ) õigusnormi, mis keelab turustussektori telereklaami levitamise;( ) väga madala kasumimarginaaliga müügi keeldu;( ) alla 12-aastastele suunatud propaganda ja eksitava reklaami täielikku keelustamist;( ) alkohoolsete jookide tootjate ja importijate reklaami tarbijatele levitamise keeldu liikmesriigis( ) ning õigusakte, mis sätestavad kaupmeestele rändkauplemise piiramise teatud haldusüksustele, kus asub nende püsiettevõte, kus nad pakuvad neid samu kaupu.( )

62. Nende näidete varal on raske nõustuda, et Saksa õigusnormid kujutavad pelgalt müügitingimusi, kuna tootjatele avaldatakse survet otseselt kauba turustamiseks kasutatava pakendiliigi osas, mis on seega toote omadustega seonduvad meetmed.

63. Esitatud põhjendustest lähtuvalt leian ma, et komisjonil on õigus, kui ta väidab, et kõnesoleva määruse artikli 8 lõike 1 ja artikli 9 lõike 2 sätted kujutavad endast koguselise piiranguga samaväärse toimega meedet, mis on EÜ artikliga 28 keelatud.

3. Vaidlusaluse õigusakti õigustamine keskkonnakaitsega Saksamaal

64. Saksamaa kaitseb oma seisukohta, et pakendimääruse artiklid 8 ja 9 põhinevad üldise huviga kohustuslikel nõuetel, sest need teenivad kolme keskkonnapoliitikaga seonduvat eesmärki: jäätmete vältimine, parem jäätmekäitlus ja maastikukaitse kontrollimatu risustamise vältimise teel. Ta väidab, et need sätted ei põhine üksnes ökobilansi tulemustel, mistõttu selle kasu ei mõõdeta üksnes teekonnaga, mida peavad tootmiskohta tagasi saadetavad tühjad taastäidetavad pakendid läbima. Need eesmärgid saavutatakse tänu siseriiklike või välismaiste mahutite tagastamise kõrgele osakaalule, olenemata transpordist ja päritolust. Ükski riigi võimalikest soodustustest ei olevat nende tulemuste saavutmiseks nii tõhus kui tagatisraha võtmine turustajate poolt iga ühekorrapakendi pealt. Saksamaa on arvamusel, et tema süsteem ei saaks toimida, kui teistest liikmesriikidest pärit mineraalveemahutid vabastatakse sellest tagatisrahast, kuna see tähendaks konkurentsi moonutamist toodet ühekorrapakendis turustavate ettevõtjate vahel. Ta lisab, et kõnesolevad sätted on kooskõlas ühenduse õigusega, eelkõige EÜ artikli 174 lõikes 2 sätestatud ettevaatusprintsiibi ja ennetusmeetmete põhimõtetega, mis jätavad liikmesriikidele teatud kaalutlusõiguse keskkonnapoliitika huvi hindamisel.( )

65. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt võib ühendusesisest kaubandust piiravat siseriiklikku õigusnormi õigustada keskkonnakaitse kaalutustega, nagu toob esile Saksamaa valitsus.( ) Sel juhul aga peavad need õigusnormid olema proportsionaalsed taotletavate eesmärkidega ning eesmärke ei ole võimalik saavutada ühendusesisest kaubandust vähem piiravate meetmetega.( )

66. Kostja valitsus ei veennud mind selles, et keskkonnakaitse seisukohast on vaja iga kord, kui korduskasutuspakendite osakaal riigis langeb alla 72%, keelata ettevõtjatele ühekorrapakendite pealt tagatisraha võtmise kohustusest vabanemise võimalus pakendikäitlussüsteemis osalemise teel, kui nende tegevussektoris ei saavutata korduskasutuspakendite 1991. aasta taset.

67. Esiteks ei selgu, miks on keskkonna seisukohast 72% riigis ringlevatest korduskasutuspakenditest eelistatav näiteks 60%, 70% või 80% suhtarvudele. Ka ei ole mulle teada keskkonnakaitse põhjuseid, mille pärast pidi tuleviku jaoks fikseerima 1991. aastal saavutatud tulemused, lubamata paindlikkust vastavalt ettevõtjate ja tarbijate käitumisele ja eelistustele. Tuleb tõdeda, et tol aastal saavutas mineraalvee korduskasutuspudelite osakaal 91,33%, kusjuures ühekorrapakendeid kasutavatele tootjatele jäi tagatisraha võtmise kohustusest vabanemiseks üldises käitlussüsteemis minimaalne osa. Ning seda liiki pudeleid kasutavad peamiselt just välistootjad.

Teatavasti hindas Euroopa Kohus kohtuotsuses komisjon v. Taani,( ) et importijate turustatavate toodete koguseline piiramine on taotletava eesmärgi suhtes ebaproportsionaalne. Selles käsitletud juhul lubas Taani õigusnorm tootjatel aastas müüa maksimaalselt 3000 hl õlut ja karastusjooke standarditega ühtlustamata pakendites tingimusel, et need on korduskasutatavad ja et iga pakendi pealt võetakse tagatisraha.

68. Teiseks, kui tegemist on tõepoolest, kuigi kaudselt, pakendijäätmete vältimisega korduskasutuspakendite soodustamise teel, ei näe ma põhjust, et 72% osakaalu uuesti saavutamisel tuleks uuesti võimaldada ühekorrapakenditelt tagatisraha võtmisest vabastamist. Tagatisraha kehtestamisega saavutatakse kindlasti, et tarbijad tagastavad palju suuremal määral tühje pakendeid, leppides kiiresti tagatisraha tasumisega. Kui see süsteem on juba kord paigas, mida ei ole kerge teha, tekib mul küsimus, mis on eelised vana süsteemi juurde tagasi tulemiseks, mille tagajärjel korduskasutuspakendite kasutamine arvatavasti jälle väheneb, põhjustades kõikumisi, mis võib destabiliseerida kasutajate, tootjate ja turustajate harjumusi. Rääkimata tagasiminekust pakendikäitluse ja maastikukaitse osas.

69. Kolmandaks paistab, et Saksamaa valitsus ei ole suures püüdluses soodustada korduskasutuspudeleid keskkonna kaitsmiseks ühekorrapakendite jäätmete ringlussevõtu ja taaskasutuse tagajärgede eest arvestanud muid tegureid (nagu korduskasutuspudelite puhastamine ja steriliseerimine, kütusekulu, õhusaastus ja ühendusteede koormamine, kui transpordivahemaa ületab teatud kilomeetrite arvu, vältimatu liikluse tihenemise ja õnnetuste ohu suurenemisega), mida tuleks arvestada ökoloogiliste eelistuste vastukaaluks nii, et ühekorrapakendid võivad olla keskkonna seisukohast otstarbekas lahendus.

70. Neljandaks peavad liikmesriigid direktiivi 94/62 artikli 7 kohaselt võtma vajalikke meetmeid selliste süsteemide kasutuselevõtuks, millega tagatakse kasutatud pakendite tagastamine või kogumine ning ka korduvkasutamine või taaskasutamine ning mis on osavõtuks avatud asjaomaste sektorite ettevõtjatele ning mida kohaldatakse mittediskrimineerivatel tingimustel ka imporditud toodete suhtes ja mis kavandatakse nii, et vastavalt asutamislepingule vältida kaubandustõkkeid ja konkurentsi moonutamist. Minu meelest ei ole õigustatud, et avalikud võimud takistavad teatud ettevõtjatel ajutiselt osaleda riigis sisseseatud kogumissüsteemides sellepärast, et kodanike joogitarbimisharjumused on muutunud ja nad eelistavad neid osta ühekorrapakendites ning seda seni, kuni see turusuundumus muutub. See kujutab endast kaupade vaba liikumise piiramist, mis ei ole proportsionaalne selle väheste keskkonnakaitsealaste eelistega. Minu meelest sisaldab direktiiv 94/62 piisavaid mehhanisme, mis võimaldavad Saksamaa ametivõimudel keskkonnakaitset tagada küllalt stabiilsete õigusnormide vastuvõtmisega, mis lihtsustab ekspordiettevõtjatel keskmises ja pikas perspektiivis planeerida selles riigis mineraalvee turustamiseks sobivat pakendiliiki.

71. Viiendaks ei jaga ma Saksamaa valitsuse seisukohta, et Euroopa Kohus tunnustas üldiste määruste vajadust selleks, et riik ja selle asutused saaksid arvestada meetmete kohustuslikku majandusliku elujõulisuse nõuet. Siinkohal püüab Saksamaa valitsus kontekstiväliselt laiendada liikmesriigi ametiasutuste poolt direktiiviga antud õiguse rakendamiseks vastuvõetud sätetele kohtupraktikat, mille kohaselt peavad ühenduse asutused küll oma pädevust kasutades ettevõtjatele koormuste kehtestamisel jälgima, et need vastavad taotletavatele eesmärkidele, ent see ei tähenda tingimata, nagu tuleks kohustust mõõta teatud konkreetse ettevõtjaterühma olukorrast lähtuvalt, sest majandusolukordade paljususest ja keerukusest tulenevalt ei oleks see mitte üksnes teostamatu, vaid tekitaks ka alalise õiguskindlusetuse.( )

72. Lõpuks ei nõustu ma, et ühekorrapakenditelt tagatisraha võtmise nõue on korduskasutuspakendite kasutamise edendamiseks asjakohane meede. Tõepoolest saavutatakse kahtlemata see, et ostja või muu asjaomane isik tagastab pakendi, et saada tagasi tasutud summa, olgugi väike, kuid kui maksta tuleb nii ühe kui teise pakendi eest, valib tarbija tavaliselt talle mugavama, mitte tingimata keskkonda vähem saastava variandi.

73. Sellest arutelust järeldub, et kõnesolevat Saksa õigusnormi ei saa õigustada keskkonnakaitse kui kohustusliku nõudega, mis piiraks EÜ artikli 28 kohaldamist, sest see ei vasta proportsionaalsuse põhimõttele.

74. Esitatud põhjendustest lähtudes leian, et Saksamaa on jätnud direktiivi 94/62 artiklist 5 ja EÜ artiklist 28 ning direktiivis 80/777 artiklist 3 koostoimes selle direktiivi II lisa punkti 2 alapunktiga d tulenevad kohustused täitmata, kuna ta kohaldas pakendimääruse artikli 8 lõiget 1 ja artikli 9 lõiget 2 loodusliku mineraalvee suhtes, mis tuleb villida allikal.

75. Järelikult on komisjoni hagi põhjendatud ja tuleb tunnistada, et Saksamaa on kohustusi rikkunud.

VI. Kohtukulud

76. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna ma teen ettepaneku komisjon hagi rahuldamiseks ja komisjon palus mõista kohtukulud välja Saksamaalt, tuleb mõista kohtukulud välja sellelt riigilt.

VII. Ettepanek

77. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

1. Tunnistada, et Saksamaa on 21. augusti 1998. aasta pakendimääruse artikli 8 lõike 1 ja artikli 9 lõike 2 kohaldamisel mineraalvee puhul, mida tuleb villida allikal, rikkunud kohustusi, mis tulenevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 1994. aasta direktiivi 94/62/EÜ pakendite ja pakendijäätmete kohta artiklist 5 ja EÜ artiklist 28 ning nõukogu 15. juuli 1980. aasta direktiivi 80/777/EMÜ loodusliku mineraalvee kasutamise ja turustamisega seotud liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta artiklist 3 koostoimes selle direktiivi II lisa punkti 2 alapunktiga d.

2. Mõista kohtukulud välja Saksamaalt.