Kohtuasi T-374/04

Saksamaa Liitvabariik

versus

Euroopa Ühenduste Komisjon

„Keskkond — Direktiiv 2003/87/EÜ — Kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem — Saksamaa siseriiklik saastekvootide eraldamise kava — Käitistele eraldatud saastekvootide koguse tagantjärele korrigeerimine — Komisjoni tagasilükkav otsus — Võrdne kohtlemine — Põhjendamiskohustus”

Esimese Astme Kohtu otsus (kolmas koda laiendatud koosseisus), 7. november 2007 II - 4441

Kohtuotsuse kokkuvõte

Kui direktiiv ei näe ette konkreetse tulemuse saavutamiseks vormi ja meetodeid, siis on liikmesriigil nende vormide ja meetodite valikul põhimõteliselt täielik tegutsemisvabadus. Siiski on liikmesriikidel neile EÜ artikli 249 kolmanda lõiguga antud vabaduse raames kohustus valida kõige sobivamad vormid ja meetodid, et tagada direktiivide kasulik mõju. Lisaks järeldub sellest, et kui ei ole ühenduse normi, mis sätestaks selgelt ja täpselt vormi ja meetodid, mida liikmesriik peab kasutama, siis peab komisjon oma EÜ artikleist 211 ja 226 tuleneva kontrollipädevuse teostamisel õiguslikult piisavalt tõendama, et liikmesriigis selleks kasutatud meetmed on ühenduse õigusega vastuolus. Üksnes nende põhimõtete kohaldamise kaudu on võimalik tagada, et oleks järgitud EÜ artikli 5 teises lõigus sätestatud subsidiaarsuspõhimõtet, millega ühenduse institutsioonid peavad oma täitevvõimu teostamisel arvestama. Selle põhimõtte kohaselt võtab ühendus valdkondades, mis ei kuulu tema ainupädevusse, meetmeid ainult niisuguses ulatuses ja siis, kui liikmesriigid ei suuda täielikult saavutada kavandatava meetme eesmärke ning seetõttu võib neid kavandatava meetme ulatuse või toime tõttu paremini saavutada ühenduse tasandil. Sellest tulenevalt on niisuguses valdkonnas nagu keskkond, mida reguleerivad EÜ artiklid 174–176 ning milles ühendusel ja liikmesriikidel on jagatud pädevus, komisjoni kohustus tõendada, millisel määral on liikmesriigi pädevus ja järelikult tema tegutsemisruum piiratud. (vt punktid 78 ja 79)

Kuigi liikmesriigil on direktiivi 2003/87, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61, ülevõtmisel teatud tegutsemisruum, on komisjonil siiski direktiivi artikli 9 lõike 3 alusel esiteks volitus kontrollida liikmesriigi meetmete vastavust selle direktiivi III lisa kriteeriumidele ja artikli 10 sätetele, ning teiseks on ka temal endal selle kontrolli teostamisel hindamisruum, kuivõrd niisugune kontroll eeldab keerulisi majanduslikke ja keskkonnaalaseid hinnanguid, mille andmisel tuleb lähtuda üldisest eesmärgist vähendada saastekvootidega kauplemise süsteemi abil tulemuslikult ja majanduslikult tõhusalt kasvuhoonegaaside heitkoguseid, nii nagu see ilmneb sama direktiivi artiklist 1 ja põhjendusest 5. Sellest järeldub, et niisuguse õiguspärasuse kontrolli puhul teostab ühenduse kohus täielikku kontrolli selle üle, kas komisjon on õigesti kohaldanud asjaomaseid õigusnorme, mille kohaldamisala tuleb kindlaks teha kohtupraktikas tunnustatud tõlgendusmeetoditega. Ühenduse kohus ei tohi aga ennast seada komisjoni asemele olukorras, kus viimane peab neil asjaoludel läbi viima keerulisi majanduslikke ja keskkonnaalaseid hindamisi. Nimetatud kohus peab piirduma selle kontrollimisega, et asjaomase meetme puhul ei esineks mõnd ilmselget viga või võimu kuritarvitamist, et kõnealune ametiasutus ei oleks ilmselgelt ületanud oma kaalutlusõiguse piire ja et oleks täiel määral arvestatud menetluslike tagatistega, mis neil asjaoludel omavad veelgi põhimõttelisemat tähtsust. (vt punktid 80 ja 81)

Tõsiasi, et direktiivi 2003/87, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61, artikli 11 lõige 1 kohustab liikmesriiki tuginema oma eraldamisotsuses enda jaotuskavale sellisel kujul, nagu komisjon seda artikli 9 alusel kontrollis ja nagu seda tema võimalike taotluste alusel muudeti, ei tähenda, et saastekvootide individuaalse eraldamise hilisem muutmine ei ole kindlasti võimalik. Direktiivi 2003/87 artikli 11 lõike 1 teise lause lõpu kohaselt koosmõjus III lisa 9. kriteeriumiga sõltub eraldamisotsuse sisu ka teisest avalikust arutelust. See teine avalik arutelu toimub aga alles pärast seda, kui komisjon on talle edastatud jaotuskava hinnanud, ning selle tulemusena peab olema võimalik teha muudatusi nendesse eraldistesse, mida liikmesriik soovib eraldamisotsusega kinnitada, sest vastasel juhul puuduks sellel arutelul mõte ning avalikkuse seisukohad jääksid puhtalt teoreetiliseks. Kuna mainitud artikli 11 lõikes 1 ei ole sõnaselgelt sätestatud, et kasvuhoonegaaside saastekvootide individuaalse eraldamise hilisem muutmine on keelatud, siis võivad jaotuskava ja eraldamisotsus sellise muutmise võimaluse otseselt ette näha tingimusel, et selle rakendamiseks kehtestatud tingimused on objektiivsed ja läbipaistvad. Kuivõrd nende täiendavate kriteeriumide puhul ei ole tegemist direktiivi 2003/87 III lisas sätestatud kriteeriumidega, siis on komisjonile selle direktiivi artikli 9 lõikes 3 antud kontrollipädevus vältimatult kitsam ja piiratud küsimusega, kas need täiendavad kriteeriumid – mille liikmesriik on kehtestanud talle direktiivi ülevõtmiseks antud tegutsemisruumi piirides – vastavad objektiivsuse ja läbipaistvuse tingimustele. Saastekvootide individuaalse eraldamise hilisem muutmine, mis leiab aset pärast eraldamisotsuse vastuvõtmist kõnealuse direktiivi artikli 11 lõike 1 tähenduses, ei too kaasa seda, et komisjon kaotab igasuguse kontrollivõimaluse, kuna määruses nr 2216/2004 (registrite standarditud ja turvatud süsteemi kohta vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile 2003/87 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsusele 280/2004) ette nähtud haldamis- ja kontrollivahenditest tulenevalt teostab ta pidevat järelevalvet ning tulenevalt EÜ artikleist 211 ja 226 on komisjonil ka üldine järelevalvepädevus, mis lubab tal ühenduse õiguse rikkumise korral igal hetkel tegutseda. (vt punktid 105 ja 106)

Kuigi juhised, mille komisjon koostas, lähtudes direktiivist 2003/87, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61, põhinevad sõnaselgel õiguslikul alusel, mis on ette nähtud direktiivi 2003/87 artikli 9 lõike 1 esimese lõigu viimases lauses, mille kohaselt töötab komisjon välja juhised III lisas loetletud kriteeriumide rakendamiseks, ei ole nende puhul tegemist ühegi EÜ artiklis 249 ette nähtud ühenduse teisese õiguse aktiga. Juhiste puhul on seega tegemist normidega, millel sellisel kujul ei ole põhimõtteliselt siduvat jõudu kolmandate isikute suhtes ning mida komisjon oma halduspraktikas tihti kasutab, et muuta oma kaalutlusõiguse ja järelevalvepädevuse kasutamine struktureeritumaks ja läbipaistvamaks. Välist mõju omavaid administratiivseid käitumisreegleid vastu võttes ja nende avaldamisel teada andes, et ta kohaldab neid edaspidi nendega hõlmatud juhtumitele, piirab asjaomane institutsioon oma kaalutlusõigust nii, et ta ei saa neist normidest kõrvale kalduda ilma, et teda karistataks, olenevalt olukorrast, selliste ühenduse õiguse üldpõhimõtete rikkumise eest nagu võrdne kohtlemine, õiguskindlus või õiguspärase ootuse kaitse. Järelikult võivad eriti liikmesriigid, kes on nende suuniste adressaadid, tugineda neile komisjoni vastu, kui ta võtab nendega vastuolus olevaid meetmeid. Komisjonil on järelikult kohustus koostada need juhised eriti kõige olulisemaid aspekte puudutavas osas suurima võimaliku selguse ja täpsusega. See on veelgi enam tõsi, kuna komisjonile direktiivi 2003/87 artikli 9 lõikes 3 antud pädevus siseriiklikku saastekvootide eraldamise kava kontrollida ja tagasi lükata on rangelt piiritletud ning piirdub üksnes selle kontrollimisega, kas jaotuskava on kooskõlas III lisa kriteeriumidega ja kõnealuse direktiivi artikliga 10. Järelikult, kuna komisjoni juhistes ei ole viidet individuaalselt eraldatud saastekvootide tagantjärele vähendamiste õiguspärasuse kohta ja liikmesriigi vastava tegutsemisruumi kohta, siis ei saa komisjon liikmesriigi vastu õiguspäraselt tugineda nende korrigeerimiste keelatusele, ilma et ta rikuks seejuures juba varem mainitud õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtteid, vaid peab hoopis ise olema valmis selleks, et liikmesriik tugineb niisuguse viite puudumisele, kui see ei ole vastuolus muude ühenduse õiguse sätetega ja iseäranis ühenduse õiguse kõrgemalseisvate normidega. (vt punktid 110–112, 116)

Direktiivi 2003/87, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61, peamine eesmärk on märkimisväärselt vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid, et olla võimeline täitma ühenduse ja liikmesriikide Kyoto protokollist tulenevaid kohustusi. See eesmärk tuleb saavutada mitme „alameesmärgi” täitmise ja teatud meetmete kasutamise kaudu. Peamine meede on siinkohal ühenduse kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem (direktiivi artikkel 1 ja põhjendus 2), mille toimimine on määratletud teatud „alameesmärkidega” ehk majanduslikult tõhusate ja tulemuslike tingimuste säilitamisega, majandusarengu ja tööhõive ning samuti siseturu terviklikkuse ja konkurentsi toimimise tingimuste säilitamisega (kõnesoleva direktiivi artikkel 1 ning põhjendused 5 ja 7). Direktiiv soodustab lisaks ka ühe konkreetse instrumendi kasutamist ehk energiatõhusamate ja toodanguühiku kohta vähem heitkoguseid eraldavate tehnoloogiate kasutamist (direktiivi põhjendus 20). (vt punkt 124)

Direktiivi 2003/87, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61, III lisa 10. kriteerium, mis viitab siseriiklikus saastekvootide eraldamise kavas loetletud käitistele saastekvootide eraldamisele, kujutab endast liikmesriikide poolt saastekvootide eraldamist reguleerivat ühenduse sätet selle direktiivi põhjenduse 7 tähenduses ning selle eesmärk on seega aidata kaasa siseturu terviklikkuse säilitamisele ja vältida konkurentsimoonutusi. Seega on siseturu terviklikkuse ja konkurentsi toimimise tingimuste säilitamise „alameesmärkidel” mainitud kriteeriumi teleoloogilisel tõlgendamisel ja sellest tulenevalt vaidlustatud otsuse õiguspärasuse kontrollimisel eriline tähtsus. (vt punkt 125)

Kohaldades direktiivi 2003/87, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61, III lisa 10. kriteeriumi siseriiklikus saastekvootide eraldamise kavas ette nähtud tagantjärele korrigeerimistele, mis on peamiselt seotud tootmismahu muudatustega, tuleb arvesse võtta esiteks tootmismahu ja heitkoguste määra vahel esinevat seost lähtuvalt eesmärgist vähendada heitkoguseid; teiseks selle eesmärgi ning tulemuslikkuse ja majandusliku tõhususe tingimuste säilitamise vahel (kõnealuse direktiivi artikkel 1); kolmandaks eesmärki vähendada heitkoguseid tehnoloogia arendamise kaudu (selle direktiivi põhjendus 20) ja neljandaks eesmärki säilitada siseturg ja konkurentsi toimimise tingimused (sama direktiivi põhjendus 7). Ehkki on tõsi, et tagantjärele korrigeerimised, mis on peamiselt seotud tootmismahu muudatustega ehk toodanguühikute koguse muutumisega, mitte aga käitise heitkoguste määra muutumisega, võivad mõjutada turu tulemuslikku toimimist direktiivi 2003/87 artikli 1 ja põhjenduse 5 tähenduses, sest need mõjutavad käitajaid loobuma oma tootmismahu vähendamisest ja seega turu varustamisest saastekvootidega, ei piisa niisugusest järeldusest kinnitamaks, et need tagantjärele korrigeerimised kahjustaksid ka direktiivi põhieesmärki ehk eesmärki vähendada kasvuhoonegaaside üldisi heitkoguseid. Mis puudutab seost heitkoguste määra vähendamise ja tulemuslikkuse eesmärgi ning majandusliku tõhususe tingimuste säilitamise eesmärgi vahel, siis võiks tootmismahu vähenemine, mis ei tähenda tingimata, et heitkoguste üldine kogus väheneks, kaasa tuua turu alavarustatuse kõnesolevate kaupadega, kuna toodangut ei ole enam piisavalt, et rahuldada nende turgude nõudlust; selline olukord näib olevat raskesti kokkusobitatav eesmärgiga säilitada tulemuslikkuse ja majandusliku tõhususe tingimused direktiivi 2003/87 I lisas loetletud tegevusalades ja vastavatel kaubaturgudel. Tulemuslikkuse ja majandusliku tõhususe kriteeriume ei kohaldata niisiis mitte üksnes turu kui sellise toimimisele, vaid ka eespool nimetatud I lisas loetletud tegevusaladele, mille suhtes on kehtestatud heitkoguste vähendamise eesmärk, nagu näiteks terasetootmissektor või energiasektor. Mis puudutab eesmärki vähendada heitkoguseid tehnoloogia arendamise kaudu, siis ehkki kõnealused tagantjärele korrigeerimised võivad mõjutada käitajaid loobuma oma heitkoguste vähendamiseks tootmismahu vähendamisest, ei kahjusta need eesmärki soodustada käitajate investeeringuid energiatõhusamate tehnoloogiate arendamisse ega ka selliste investeeringute turvalisust. Vastupidi, kuna need tagantjärele korrigeerimised mõjutavad käitajaid loobuma enda prognoosidega vastuolus olevast tootmise vähendamisest, siis arvestades saastekvootide piiratud kogust, on need korrigeerimised võimelised tugevdama soovi vähendada heitkoguseid tootmistehnoloogia energiatõhususe parendamisse tehtud investeeringute kaudu. Uute ökoloogiliselt tõhusamate tehnoloogiate kasutamine võib tänu sellele, et nad vähendavad heitkoguseid toodanguühiku kohta, esiteks aidata märkimisväärselt kaasa heitkoguste vähendamise kui põhieesmärgi saavutamisele, ning teiseks majandusliku tulemuslikkuse ja tõhususe tingimuste säilitamisele nii saastekvootide turul kui ka asjaomastel kaubaturgudel, kuna see ei too kaasa tootmismahu vähenemist, mis võiks kahjustada nende tõrgeteta toimimist. See kinnitab ka, et energiatõhusamatesse tehnoloogiatesse investeerimine kujutab endast vähemalt samaväärset, kui mitte olulisemat vahendit kui seda on tootmismahu vähendamine, et sobitada omavahel eesmärk heitkoguseid märkimisväärselt vähendada ja eesmärk säilitada majandusliku tulemuslikkuse ja tõhususe tingimused nii saastekvootide turul kui asjaomasel kaubaturul. Ainuüksi asjaolu, et need tagantjärele korrigeerimised võivad mõjutada käitajaid loobuma oma tootmismahu vähendamisest, ja järelikult ka oma heitkoguste vähendamisest, ei ole seega piisav, et seada nende õiguspärasus kahtluse alla vastuolu tõttu kõigi direktiivi 2003/87 eesmärkidega. (vt punktid 129, 130, 134, 136, 137, 139, 140 ja 148)

5. kriteerium, mille sõnastus kasutab sõnaselgelt diskrimineerimise mõistet, on võrdse kohtlemise üldpõhimõtte konkreetseks väljenduseks direktiivi 2003/87, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61, rakendamisel liikmesriikides ja täpsemini siseriiklike saastekvootide eraldamise kavade põhjal saastekvootide eraldamisel. Et teha niisugusel puhul kindlaks, kas komisjon on antud asjas tagantjärele korrigeerimiste puhul õigesti kohaldanud võrdse kohtlemise põhimõtet, tuleb alustada küsimusest, kas ta on nõuetekohaselt tuvastanud, et kõnealused käitajad on sarnases olukorras kui teised käitiste käitajad. Komisjon ei või seega piirduda üksnes ebavõrdse kohtlemise tõdemisega, olemata eelnevalt nõutava hoolsusega hinnanud tähtsust omavaid asjaolusid ja võimalust diskrimineerimist objektiivselt põhjendada ning nendega oma järelduse põhjendamisel arvestanud. (vt punktid 153, 154 ja 163)