KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 9. märtsil 20061( )

Kohtuasi C‑484/04

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Suurbritannia ja Põhja‑Iiri Ühendkuningriik

Tööaeg – Igapäevane ja iganädalane minimaalne puhkeaeg – Siseriikliku ametiasutuse suunised, mille kohaselt tööandjad ei ole kohustatud jälgima, et puhkeaegadest tegelikult kinni peetakse – Iganädalase ja igaöise tööaja ülempiir – Võimatus kohaldada direktiivi 93/104/EÜ artikli 17 lõike 1 järgset erandit osale tööajast

I. Sissejuhatus

1. Käesolevas liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses heidab komisjon Ühendkuningriigile ette seda, et osad siseriiklikud töötajate tööaega sätestavad õigusnormid ja ka juurdekuuluvad suunised on vastuolus ühenduse õigusega.

2. Pooled vaidlevad eelkõige selle üle, kas Ühendkuningriik on võtnud kõik kohased meetmed tagamaks töötajate õigust minimaalsele igapäevasele puhkusele ja iganädalasele puhkeajale. Selle eesmärgiga võivad vastuolus olla kaubandus- ja tööstusministeeriumi suunised, mille kohaselt ei ole tööandjad kohustatud jälgima, et töötajad puhkeaegadest tegelikult kinni peavad.

3. Peale selle tuleb selgeks teha, kas ühenduse õigus lubab teha erandeid iganädalase ja igaöise tööaja ülempiiride suhtes ka nende töötajate osas, kelle tööaja pikkus mõõdetakse või määratakse eelnevalt vaid osaliselt kindlaks või kes saavad oma tööaega vaid osaliselt ise määrata.

II. Õiguslik raamistik

A. Ühenduse õigus

4. Ühenduse õiguse raamistiku käesolevas menetluses moodustab nõukogu 23. novembri 1993. aasta direktiiv 93/104/EÜ, mis käsitleb tööaja korralduse teatavaid aspekte( ) (edaspidi „tööaja direktiiv”). Vastavalt artikli 1 lõikele 1 sätestab see direktiiv tööaja korralduse minimaalsed ohutus- ja tervishoiunõuded.

5. Tööaja direktiivi artiklid 3 ja 5 sätestavad minimaalsed igapäevased puhkused ja iganädalased puhkeajad. Liikmesriigid võtavad selle kohaselt vajalikud meetmed, et tagada iga töötaja õigus vähemalt 11‑tunnisele järjestikusele puhkusele iga 24‑tunnise ajavahemiku kohta (artikkel 3) ja vähemalt 24‑tunnisele katkestamatule puhkeajale iga seitsmepäevase ajavahemiku kohta lisaks artiklis 3 nimetatud 11‑tunnisele igapäevasele puhkusele (artikli 5 esimene lõik).

6. Arvestades teatavate tegevusalade eripära, lubab tööaja direktiiv liikmesriikidel kõrvale kalduda osadest direktiivi sätetest, muu hulgas minimaalsetest puhkeaegadest ning iganädalase ja igaöise tööaja ülempiirist. Selle kohta sätestab tööaja direktiivi artikli 17 lõige 1:

„Nõuetekohaselt töötajate turvalisuse ja tervisekaitse üldpõhimõtteid arvestades võivad liikmesriigid teha erandeid artiklitest 3, 4, 5, 6, 8 või 16, kui tööaja pikkust kõnealuse tegevuse konkreetsete omaduste tõttu ei mõõdeta ja/või ei määrata eelnevalt kindlaks või kui selle määravad töötajad ise […].”

B. Siseriiklik õigus

7. Ühendkuningriigis on tööaja direktiiv siseriiklikku õigusesse üle võetud Working Time Regulations’iga( ) (edaspidi „WTR”). WTR jõustus 1. oktoobril 1998.

8. WTR‑i artikli 10 lõige 1, millega võetakse üle tööaja direktiivi artikkel 3 igapäevase puhkuse kohta, sätestab:

„Täiskasvanud töötajal on õigus vähemalt 11‑tunnisele järjestikusele puhkusele iga 24‑tunnise tööandja heaks töötatud ajavahemiku kohta.”

9. WTR‑i artikli 11 lõige 1, mis võtab üle tööaja direktiivi artikli 5 sätted iganädalase puhkeaja kohta, on sõnastatud järgmiselt:

„Kui lõikest 2 ei tulene teisti, on täiskasvanud töötajal õigus vähemalt 24‑tunnisele katkestamatule puhkeajale iga tööandja heaks töötatud seitsmepäevase ajavahemiku kohta.”

10. Lisaks võttis Ühendkuningriigi kaubandus- ja tööstusministeerium vastu kõnealuse määruse mitmeid sätteid tööandjatele ja töötajatele selgitavad suunised.( ) Igapäevase puhkuse ja iganädalase puhkeaja kohta on suuniste 5. osas muu hulgas sätestatud:

„Tööandjad peavad tagama, et töötajatel oleks võimalik puhata, kuid nad ei ole kohustatud jälgima, et töötajad ka tegelikult puhkaksid.”( )

11. Lisaks viidi 1999. aastal tööaja direktiivi artikli 17 lõikele 1 tuginedes WTR‑i sisse artikli 20 lõige 2( ), mis on sõnastatud järgmiselt:

„Kui töötaja tööaega osaliselt mõõdetakse või see määratakse eelnevalt kindlaks või kui seda ei määra mitte töötajad ise, vaid töö spetsiifilised tunnused on niisugused, et töötaja võib ilma tööandja korralduseta teha tööd, mille kestust osaliselt ei mõõdeta või ei määrata eelnevalt kindlaks või mille määravad töötajad ise, siis kohaldatakse artikli 4 lõikeid 1 ja 2, artikli 6 lõikeid 1 ja 2 ning artiklit 7 ainult sellele osale tööajast, mida mõõdetakse või mis määratakse eelnevalt kindlaks või mida ei määra töötajad ise.”( )

III. Kohtueelne menetlus ja poolte nõuded

12. Komisjon osutas oma 21. märtsi 2002. aasta kirjas sellele, et WTR‑i artikli 20 lõige 2 ületab tööaja direktiivi artikli 17 lõikes 1 lubatud erandi ning et kaubandus- ja tööstusministeeriumi suunistes antud soovitused õiguse kohaldamise kohta on vastuolus tööaja direktiivi eesmärkidega.

13. Ühendkuningriigi valitsus esitas oma seisukoha 31. mai 2002. aasta kirjas. Tema arvates vastavad siseriiklikud meetmed, sealhulgas suunised, millega direktiiv üle võeti, tööaja direktiivi nõuetele.

14. Komisjon saatis 2. mail 2003 Ühendkuningriigile põhjendatud arvamuse, milles ta kordas varasemaid etteheiteid. Ta kutsus Ühendkuningriiki üles võtma vajalikke meetmeid kahe kuu jooksul selle arvamuse kättesaamisest.

15. Ühendkuningriigi valitsus kinnitas 30. juuni 2003. aasta kirjas juba eelnevalt väljendatud seisukohta.

16. Seepeale esitas komisjon 23. novembril 2004 EÜ artikli 226 lõikele 2 tuginedes hagi. Ta taotles algselt:

– tuvastada, et kuna Ühendkuningriik

1) on kohaldanud erandit töötajatele, kelle tööaega osaliselt ei mõõdeta või ei määrata eelnevalt kindlaks või kes määravad selle ise, ning

2) on jätnud võtmata kohased meetmed töötajate igapäevase puhkuse ja iganädalase puhkeaja õiguse tagamiseks,

siis on Ühendkuningriik rikkunud direktiivi 93/104/EÜ artikli 17 lõikest 1 ja EÜ artiklist 249 tulenevaid kohustusi;

– mõista kohtukulud välja Ühendkuningriigilt.

17. Komisjon sõnastas Euroopa Kohtu suulises menetluses 26. jaanuaril 2006 oma taotluse osaliselt ümber. Taotlus kõlab nüüd järgmiselt:

– tuvastada, et Ühendkuningriik on:

1) kohaldades erandit töötajatele, kelle tööaega osaliselt ei mõõdeta või ei määrata eelnevalt kindlaks või kes määravad selle ise, rikkunud direktiivi 93/104 artikli 17 lõikest 1 ja EÜ artiklist 249 tulenevaid kohustusi, ning

2) jättes muutmata oma ametlikud suunised, rikkunud EÜ artiklist 249 tulenevaid kohustusi igapäevase puhkuse ja iganädalase puhkeaja õiguse ülevõtmise osas;

– mõista kohtukulud välja Ühendkuningriigilt.

18. Ühendkuningriik taotleb:

– jätta hagi läbi vaatamata;

– mõista kohtukulud välja komisjonilt.

19. Eelmenetluses tegi komisjon Ühendkuningriigile etteheite ka öötöö kestvuse arvutamise regulatsiooni kohta WTR‑i artikli 6 lõikes 6 ning kaubandus- ja tööstusministeeriumi suunistes; see on komisjoni arvates vastuolus tööaja direktiivi artikliga 8 koosmõjus direktiivi põhjendustega 11 ja 12. Seepeale muutis Ühendkuningriik talle antud tähtaja jooksul vastavaid sätteid.( ) Seepärast komisjon ei käsitle seda etteheidet enam oma hagiavalduses.

IV. Õiguslik hinnang

A. Esimene väide: WTR‑i artikli 20 lõikes 2 sisalduva erandi mittevastavus tööaja direktiivi artikli 17 lõikele 1

20. Komisjoni esimene väide puudutab WTR‑i artikli 20 lõiget 2 1999. aasta redaktsioonis, mille järgi kohaldatakse iganädalase ja igaöise tööaja ülempiiri ainult sellele osale töötaja tööajast, „mida mõõdetakse või määratakse eelnevalt kindlaks või mida ei määra töötajad ise”.

21. Komisjon väidab, et see säte ületab tööaja direktiivi artikli 17 lõikes 1 ettenähtud erandi piire. Niisugune erand laieneb üksnes töötajatele, kelle tööaega tervikuna ei mõõdeta ja/või ei määrata eelnevalt kindlaks või kes määravad tööaja tervikuna ise. See erand ei võimalda kohaldada maksimaalse iganädalase ja igaöise tööaja sätteid üksnes osale töötaja tegevusest, nagu seda näeb ette WTR‑i artikli 20 lõige 2 juhuks, kui töötaja tööaega ei mõõdeta ja/või ei määrata eelnevalt kindlaks vaid osaliselt või kui selle määrab töötaja vaid osaliselt.

22. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb ühenduse õigusnormi ulatuse kindlaksmääramisel arvesse võtta õigusnormis kasutatud väljendeid, konteksti ja lõppeesmärke.( )

23. Käesolevas asjas tuleneb tööaja direktiivi artikli 17 lõike 1 sõnastusest ja sätte kontekstist ning tööaja direktiivi mõttest ja eesmärgist ühtekokku, et erandeid võib teha ühenduse õigusega kindlaksmääratud iganädalase ja igaöise tööaja ülempiirist vaid siis, kui tööaja pikkust kõnealuse tegevuse konkreetsete omaduste tõttu tervikuna ei mõõdeta ja/või ei määrata eelnevalt kindlaks või kui selle määravad tervikuna töötajad ise. Seevastu juhul, kui nimetatud omadused on vaid osal tööajast, ei saa erandit kohaldada.

24. Juba tööaja direktiivi artikli 17 lõike 1 sõnastus nimetab „tööaega” tervikuna, mitte üksnes osa sellest. Samuti nimetatakse ainsuses „kõnealust tegevust”, mille konkreetsed omadused õigustavad erandi tegemist tööaja direktiivi minimaalse igapäevase puhkuse ja iganädalase puhkeaja regulatsiooni sätetest. Järelikult on oluline vaadelda kogu asjassepuutuva töötaja tegevust, mitte üksnes üksikute tööülesannete iseloomu.

25. Seda seisukohta kinnitab ka tööaja direktiivi artikli 17 lõike 1 erandi kontekst. Nii hõlmab mõiste „tööaeg” tööaja direktiivi artikli 2 punkti 1 kohaselt „iga ajavahemikku, mille jooksul töötaja teeb tööd, on tööandja käsutuses ning tegutseb või täidab oma kohustusi […]”( ). Jällegi viidatakse töötaja kogu tegevusele, mitte selle üksikutele osadele. Ka süstemaatiline tõlgendamine annab tulemuseks, et tööaja mõiste puhul on tegemist ühtse tervikuga, mida määratletakse töötaja tegevuse üldise iseloomu, mitte teostatavate ülesannete üksikute tunnuste kaudu.

26. Sama tulemust kinnitab ka töötajate kaitse eesmärk, mida tööaja direktiiv olulisel määral järgib ning mis leiab oma sõnaselge väljenduse muu hulgas artikli 17 lõikes 1.( )

27. Nagu nähtub nii tööaja direktiivi õiguslikuks aluseks olevast EÜ artiklist 118a( ) kui ka direktiivi põhjendustest 1, 4, 7 ja 8 ning artikli 1 lõikest 1, on direktiivi eesmärgiks kehtestada miinimumnõuded, mis peaks töötajate elu- ja töötingimusi parandama eriti tööaega puudutavate siseriiklike sätete ühtlustamise kaudu.( )

28. Lisaks on samade sätete kohaselt ühenduse tasemel tööaja korralduse ühtlustamise eesmärgiks tagada töötajatele parem turvalisuse ja tervise kaitse, tagades neile muu hulgas minimaalsed igapäevased puhkused ja iganädalased puhkeajad ning ka piisavad puhkepausid ning sätestades maksimaalse iganädalase tööaja.( )

29. Ühenduse töötajate sotsiaalsete põhiõiguste harta( ) – millele tööaja direktiiv otseselt viitab( ) – punktis 7 on sätestatud, et siseturu väljakujundamisega peab kaasnema Euroopa Ühenduse töötajate elu- ja töötingimuste paranemine ning et see protsess puudutab tööaega ja tööaja korraldust. Harta punktis 8 lisatakse, et igal ühenduse töötajal on muu hulgas õigus (iganädalasele) puhkeajale, mille kestvus ühtlustatakse liikmesriikide tavadele tuginedes.

30. Eeltoodu taustal kujutavad tööaja direktiivis sisalduvad maksimaalset tööaega ja minimaalset puhkeaega reguleerivad sätted endast väljakujunenud kohtupraktika kohaselt eriti olulise tähtsusega ühenduse sotsiaalõigusnorme, mis peavad laienema miinimumnõuetena kõigile töötajatele, et tagada kõigi töötajate turvalisuse ja tervise kaitse.( )

31. Sellele vastavalt tuleb erandeid nimetatud tööaja reeglitest, nagu näiteks tööaja direktiivi artiklis 17 lõikes 1 sätestatud erandid, tõlgendada kitsalt.( ) Nii peab kooskõlas direktiivi eesmärgiga – tagada direktiiviga hõlmatud töötajate turvalisuse ja tervise kaitse – piirnema artikli 17 lõikes 1 sätestatud erand üksnes juhtudega, kui kogu tööaja ja mitte üksnes selle osade pikkust ei mõõdeta ja/või ei määrata eelnevalt kindlaks või kui kogu tööaja määravad töötajad ise.

32. Kui kohaldada tööaja direktiivi artikli 17 lõikes 1 sisalduvaid erandeid ka juhtudele, mil tööaja pikkust mõõdetakse või määratakse eelnevalt vaid osaliselt kindlaks või kui selle määravad osaliselt töötajad ise, esineb oht, et rikutakse ühenduse õigusega kindlaksmääratud iganädalase ja igaöise tööaja ülempiire. Sellistel juhtudel võib lubatud maksimaalne iganädalane või igaöine tööaeg olla ammendatud juba täielikult või suures osas töötaja tegevuse selle osaga, mille puhul tööaja pikkus mõõdetakse või määratakse eelnevalt kindlaks või mille puhul töötaja seda ise ei määra. Teiste ülesannete täitmiseks, mille puhul kõnealuse tegevuse spetsiifiliste tunnuste tõttu tööaega ei mõõdeta ja/või ei määrata eelnevalt kindlaks või mille puhul määravad selle töötajad ise, peaks töötaja võib-olla ületama iganädalase ja igaöise tööaja ülempiire.

33. Eeltoodud põhjendustele tuginedes tuleb tuvastada, et WTR‑i artikli 20 lõike 2 kohaldamisala ületab tööaja direktiivi artikli 17 lõikes 1 ettenähtud erandi piire ning rikub sellega nimetatud ühenduse õiguse sätet.

34. Vastuses hagiavaldusele möönis Ühendkuningriik, et WTR‑i artikli 20 lõige 2 „ei ole vajalik tööaja direktiivi artikli 17 lõike 1 õiguspäraseks ülevõtmiseks” ning ta lubas selle siseriikliku õigusnormi tühistada. Euroopa Kohtu suulises menetluses selgus, et muudatuste ettepanek läbib hetkel Ühendkuningriigi õigusloomeprotsessi ning et selle jõustumist on oodata 6. aprillil 2006.

35. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb liikmesriigi kohustuste rikkumine tuvastada siiski olukorra alusel, mis valitses konkreetses liikmesriigis põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõpus; hilisemaid muudatusi ei saa Euroopa Kohus arvesse võtta. Selles mõttes ei ole lihtne avaldus kavatsuse kohta muuta siseriiklikke õigus- ja halduseeskirju niikuinii piisav.( )

36. Järelikult oli selles küsimuses määraval ajahetkel jätkuvalt tegemist liikmesriigi poolse lepingu rikkumisega. Neil asjaoludel tuleb komisjoni esimese väitega nõustuda.

37. Euroopa Kohtus toimunud suulises menetluses teatas komisjon, et ta kaalub esimese väite tagasivõtmist niipea, kui jõustub WTR‑i artikli 20 lõiget 2 muutev määrus. Kui peaks järgnema selline osaline hagi tagasivõtmine, piirdub käesoleva liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus üksnes teise komisjoni väitega, millele keskenduvad järgnevad punktid.

B. Teine väide: adekvaatsete meetmete puudumine minimaalse igapäevase puhkuse ja iganädalase puhkeaja õiguse ülevõtmiseks

38. Komisjon väidab teiseks, et kuna Ühendkuningriik jättis muutmata ametlikud suunised, on Ühendkuningriik rikkunud EÜ artiklist 249 tulenevaid kohustusi igapäevase puhkuse ja iganädalase puhkeaja õiguse ülevõtmise kohta. Selle väite aluseks on kaubandus- ja tööstusministeeriumi suunised, mille kohaselt peavad tööandjad tagama, et töötajatel oleks võimalik puhata, kuid nad ei ole kohustatud jälgima, et töötajad ka tegelikult puhkaksid.

39. Enne kui seda väidet saab hinnata, tuleb lahendada selle vastuvõetavuse küsimus.

1. Vastuvõetavus

40. Ühendkuningriigi arvates on väide kahel põhjusel vastuvõetamatu.

a) Vaidluseseme ulatuse laiendamise etteheide

41. Esmalt heidab Ühendkuningriik komisjonile ette, et viimane laiendas vaidluseset liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse ajal. Ta väidab, et komisjon väljub hagiavalduses põhjendatud arvamuse raamidest. Põhjendatud arvamuses piirdus teine väide kaubandus- ja tööstusministeeriumi suunistega. Hagis esitatakse aga laiem ja üldisem etteheide selle kohta, et tööaja direktiivi terviklikuks ja tõhusaks ülevõtmiseks praktikas puuduvad adekvaatsed meetmed, jättes kõrvale küsimuse esialgse väite piirdumisest üksnes suunistega.

42. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt piiritletakse EÜ artikli 226 alusel esitatud hagi ese selle sättega reguleeritud kohtueelses menetluses. Nõnda peab hagi tuginema samadele argumentidele ja õiguslikele alustele kui põhjendatud arvamus. Kui väide ei sisaldunud põhjendatud arvamuses, siis on see vastuvõetamatu Euroopa Kohtu menetluses.( )

43. Samas ei tähenda eeltoodu seda, et kui vaidluse eset ei täiendata või muudeta, siis peavad märgukirjas nimetatud rikkumised, põhjendatud arvamuse resolutiivosa ja hagi nõue üksteisega täielikult kattuma.( )

44. Käesolevas asjas leidis komisjon oma põhjendatud arvamuse punktis 22, et tal puuduvad iseenesest vastuväited WTR‑ile kui regulatsioonile, millega on üle võetud tööaja direktiivi artiklid 3 ja 5 minimaalse igapäevase puhkuse ja iganädalase puhkeaja kohta. Samas ei ole eriti kaubandus- ja tööstusministeeriumi suunistest tulenev praktika kooskõlas tööaja direktiiviga. Põhjendatud arvamuse punktis 23 jõudis komisjon järeldusele, et suunistes esitatud Ühendkuningriigi arvamus ei vasta direktiivi eesmärgile ja seetõttu tuleb muuta suuniste sõnastust. Lõpetuseks rõhutas komisjon oma põhjendatud arvamuse punktis 27, et direktiiv on vastavalt EÜ artiklile 249 saavutatava tulemuse seisukohalt siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud. Seega vastutavad liikmesriigid selle eest, et tööaja direktiiviga antud õigusi, eriti minimaalse igapäevase puhkuse ja iganädalase puhkeaja osas, võimaldatakse ning kasutatakse.( ) Direktiivi tühipaljast ülevõtmisest ei piisa. Nimelt võivad suunised tuua kaasa praktika, mis on tööaja direktiiviga vastuolus.

45. Hagiavalduse punktis 25 viitab komisjon uuesti tööaja direktiivi artiklite 3 ja 5 ülevõtmisele WTR‑i artiklitega 10 ja 11. Järgnevalt tsiteerib ta vastavat kohta suunistes ning selgitab hagiavalduse punktis 26, et tema arvates võivad suunised algatada ja toetada tööaja direktiivi nõuetele mittevastavat tegevust. Kokkuvõtvalt järeldab komisjon hagiavalduse punktis 29, et suunistes soovitatud tegevus ei ole kooskõlas tööaja direktiivi tervikliku ja tõhusa ülevõtmise kohustusega; EÜ artikli 249 kohaselt vastutavad liikmesriigid selgelt selle eest, et tööaja direktiiviga antud õigusi, eriti minimaalse igapäevase puhkuse ja iganädalase puhkeaja osas, tõepoolest võimaldatakse ning kasutatakse.( )

46. Neil asjaoludel tuleb tõdeda, et komisjon ei ole käesolevas asjas mitte kuidagi rikkunud Ühendkuningriigi kaitseõigusi vaidluseseme ulatuse laiendamisega. Ta rajas hagi teise väite samadele kaalutlustele, millel põhineb ka põhjendatud arvamus. Jättes vaidlustamata tööaja direktiivi WTR‑i sätetega ülevõtmise kui sellise, teeb komisjon nii põhjendatud arvamuses kui hagis etteheite üksnes ametiasutuste poolt soovitatud tegevuse osas, nagu see tuleneb kaubandus- ja tööstusministeeriumi suunistest.

b) Hagi ebapiisava täpsuse etteheide

47. Lisaks väidab Ühendkuningriik, et hagi ei ole piisavalt täpne. Selle asemel, et viidata üksnes EÜ artiklist 249 tulenevale liikmesriikide üldisele kohustusele, oleks komisjon pidanud Ühendkuningriigi arvates sellisel juhul nagu käesolev, mil on väidetavalt tegemist direktiivi väära ülevõtmisega, nimetama selgelt ja üksikasjalikult valdkonnad, milles tööaja direktiiv on tema arvates vääralt üle võetud.

48. Euroopa Kohtu kodukorra artikli 38 lõike 1 punktist c ja sellega seonduvast kohtupraktikast tuleneb, et hagiavalduses tuleb märkida hagi ese ja ülevaade fakti- ja õigusväidetest ning et see peab olema piisavalt selge ja täpne võimaldamaks kostjal enda kaitseks valmistuda ning Euroopa Kohtul oma kontrolli teostada.( )

49. Käesolevas asjas puudutab komisjoni teine väide nii hagiavalduses kui ka põhjendatud arvamuses selgesõnaliselt kaubandus- ja tööstusministeeriumi suuniseid.( ) Väite kõige olulisemaks osaks, mis väljendub eriti selgelt hagiavalduse punktides 25 ja 30, on suunistest tööandjatele tulenev signaal, et nad ei ole kohustatud jälgima, et töötajad oma puhkeaega ka tegelikult kasutaksid; piisab sellest, kui puhkeaega kasutada soovivaid töötajaid ei takistata seda tegemast.

50. Seetõttu on komisjon piisavalt selgelt näidanud, milles seisneb tema arvates lepingu rikkumine.

51. Siinkohal ei oma tähtsust see, et komisjon viitab hagiavalduses üksnes EÜ artiklile 249 ega taotle Ühendkuningriigi süüdimõistmist tööaja direktiivi artiklite 3 ja 5 rikkumises. Liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus on suunatud Euroopa Kohtu poolt liikmesriigi lepingust tulenevate kohustuste täitmata jätmise kindlakstegemisele (EÜ artikli 226 lõige 1 ja artikli 228 lõige 1). Direktiivi üle võtmata jätmise või puuduliku ülevõtmise korral seisneb lepingu rikkumine EÜ artikli 249 lõike 3 rikkumises. Sellele normile ongi komisjon oma hagis tuginenud.

52. Loomulikult peab lepingu rikkumise hagist lisaks nähtuma, milliseid direktiivi sätteid ei ole komisjon arvates EÜ artikli 249 lõike 3 rikkumisega üle võetud või mis on üle võetud puudustega. Otstarbekas oleks kõnealused sätted selgelt ära nimetada hagiavalduses. See ei ole aga mingil juhul kohustuslik. Nagu juba eespool mainitud, peab ülevaade hagi esemest ja fakti- ning õigusväidetest olema piisavalt selge ja täpne võimaldamaks kostjal enda kaitseks valmistuda ning Euroopa Kohtul oma kontrolli teostada. Käesoleval juhul vastab nendele nõuetele nii hagiavalduses kui ka põhjendatud arvamuses leiduv komisjoni viide puudulikule „igapäevase puhkuse ja iganädalase puhkeaja õiguse ülevõtmisele”. Muuseas viitab komisjon hagiavalduse erinevates kohtades ka selgesõnaliselt tööaja direktiivi artiklitele 3 ja 5.( )

c) Vahekokkuvõte

53. Seega on hagi teise väite osas vastuvõetav.

2. Põhjendatus

54. Komisjoni teine väide on põhjendatud, kui kaubandus- ja tööstusministeeriumi suuniste 5. osas sisalduv vaidlusalune avaldus on vastuolus eesmärkidega, mis tulenevad liikmesriikidele tööaja direktiivi artiklitest 3 ja 5 koosmõjus EÜ artikli 249 lõikega 3.

55. Pooled vaidlevad peamiselt selle üle, kas tööaja direktiivi artiklite 3 ja 5 nõuded on täidetud juba siis, kui töötajatel on õigus nõuda igapäevast puhkust ja iganädalast puhkeaega, või peavad liikmesriigid panema tööandjatele sellest laiema tulemusele suunatud kohustuse jälgida, et puhkeaegadest ka tegelikult kinni peetakse.

a) Poolte peamised argumendid

56. Ühendkuningriik tuletab eelkõige tööaja direktiivi artiklite 3 ja 5 sõnastusest, et töötajatele tuleb anda õigus nõuda igapäevast puhkust ja iganädalast puhkeaega („ensure that […] every worker is entitled to […]”), kuid tööandja ole kohustatud jälgima, kas sellest puhkeajast ka tegelikult kinni peetakse. Vastupidiselt direktiivi teistele sätetele ei tulene nimetatud normist tulemusele suunatud kohustust. Tööandjatelt ei saa nõuda, et nad sunniksid töötajaid neile ettenähtud puhkeaegu tegelikult kasutama. Selles mõttes näitlikustavad kaubandus- ja tööstusministeeriumi suunised üksnes seda, kus lõpeb tööandja vastutusala.

57. Võrdluseks viitab Ühendkuningriik tööaja direktiivi artikli 6 lõikes 2 ja artikli 8 lõikes 1 sätestatud iganädalase ja igaöise tööaja ülempiiridele, mille puhul on valitud rohkem tulemusele orienteeritud sõnastus („ensure that […] does not exceed […]”) kui tööaja direktiivi artiklites 3 ja 5 sisalduv. Ühendkuningriik tõmbab paralleeli ka rasedus- ja sünnituspuhkuse regulatsiooniga direktiivi 92/85( ) artiklis 8, mille mõlemas lõikes eristatakse õigust nõuda ning tulemusele suunatud kohustust, kusjuures nõudeõiguse osas on normi esimeses lõikes kasutatud jällegi sõnastust „entitled to”.

58. Komisjon vaidleb nendele normi sõnastusel ning kontekstil põhinevatele Ühendkuningriigi argumentidele vastu ning viitab selles osas eelkõige sõnastuste erinevusele, mis esinevad mitte ainult direktiivi erinevate keeleversioonide vahel, vaid ka ühe keeleversiooni raames. Komisjoni arvates tuleneb EÜ artiklist 249 liikmesriikidele selge kohustus tagada, et direktiivis töötajatele ettenähtud õigusi, eriti seoses minimaalse igapäevase puhkuse ja iganädalase puhkeajaga, võimaldatakse ja kasutatakse. Tööandjad peavad selle tagama vastava ettevõttesisese organisatsiooni kaudu.

59. Vaidlusalune kaubandus- ja tööstusministeeriumi suuniste 5. osa ärgitab komisjoni arvates tööandjaid tegevusele, mis ei vasta tööaja direktiivi nõuetele. Tööandjatele sisendatakse, et nad ei pea tagama puhkepauside tegelikku kasutamist töötajate poolt. Vähemalt ei ärgita suunised tööandjaid seda tagama.

b) Hinnang

60. Tööaja direktiivi artiklite 3 ja 5 kohaselt on liikmesriigid kohustatud võtma vajalikke meetmeid, et tagada iga töötaja õigus vähemalt 11‑tunnisele järjestikusele puhkeajale iga 24‑tunnise ajavahemiku kohta ja vähemalt 24‑tunnisele katkestamatule puhkeajale iga seitsmepäevase ajavahemiku kohta lisaks artiklis 3 nimetatud 11‑tunnisele igapäevasele puhkusele.

61. Peale selle määratluse ei sisaldu artiklite 3 ja 5 sõnastuses ega tööaja direktiivi ülesehituses lähemaid viiteid selle kohta, milliseid konkreetseid nõudeid peavad liikmesriigid tööandjatele esitama, et täita mõjusalt ühenduse õiguse eesmärk tagada minimaalne igapäevane puhkus ja iganädalane puhkeaeg.

62. Tööaja direktiivi erinevate sätete sõnastus on olenevalt keeleversioonist ja ka ühe keeleversiooni raames väga erinev. Ingliskeelses versioonis kasutatakse artiklites 3, 4, 5 ja 7 läbivalt väljendit „is entitled to”, mida saab mõista töötaja nõudeõigusena. Prantsus-, itaalia- ja portugalikeelsetes versioonides kasutatakse samades artiklites mõistet „bénéficie” (prantsuse keel), „benefici” (itaalia keel), „beneficiem” (portugali keel), mida võib saksa keelde tõlkida kui „genieβen” („saama”) või „zugute kommen” („kasuks tulema”) ning mida võib järelikult mõista ka tulemusele suunatud kohustusena. Teistes keeleversioonides ei ole terminoloogia juba erinevate puhkeaega reguleerivate sätete (artiklid 3, 4, 5 ja 7) sees ühtne. Nii sisaldab saksakeelne versioon artiklites 3, 4 ja 5 mõistet „gewährt wird” („tagatakse”), artiklis 7 aga „erhält” („sisaldab”). Hispaaniakeelses versioonis kasutatakse artiklites 3 ja 5 mõistet „disfruten”, samas kui artiklis 4 kirjutatakse „tengan derecho a disfrutar” ja artiklis 7 „dispongan”. Sama ebaühtlaselt kasutab hollandikeelne versioon artiklites 3 ja 5 sõna „genieten”, artiklis 4 sõna „hebben” ja artiklis 7 väljendit „wordt toegekend”.

63. Sellise üldise ebaühtse keelekasutusega saab selgitada ka asjaolu, et tööaja direktiiv ei kasuta artikli 6 lõikes 2 ja artikli 8 lõikes 1 iganädalase ja igaöise tööaja ülempiiri kindlaksmääramisel sama sõnastust kui minimaalse puhkeaja kindlaksmääramisel. Nii nõutakse seal liikmesriikidelt vajalike meetmete võtmist, et iganädalane ja igaöine tööaeg „ei ületaks” kindlaksmääratud ülempiiri.( )

64. Vastupidiselt Ühendkuningriigi arvamusele ei saa tööaja direktiivi artiklite 6 ja 8 sõnastusest ühelt poolt ning artiklite 3 ja 5 sõnastusest teiselt poolt tuletada kvalitatiivset erinevust nende sätete vahel. Erinevuse välistab tööaja direktiivi põhjendus 8, milles minimaalset puhkeaega ja tööaja ülempiiri nimetatakse koos ja ühtse eesmärgi tagamiseks: mõlemad tagavad töötajate ohutust ning tervise kaitset.

65. Lähtudes sellest eesmärgiasetusest,( ) tuleb lõpuks välja selgitada ka liikmesriikidele tööaja direktiivi artiklitest 3 ja 5 tulenevate kohustuste ulatus seoses igapäevase puhkuse ja iganädalase puhkeajaga. Nagu juba mainitud,( ) kujutavad maksimaalse tööaja ja minimaalse puhkeaja osas määratletud erinevad sätted väljakujunenud kohtupraktika kohaselt endast olulise tähtsusega ühenduse sotsiaalõigusnorme, mis peavad laienema miinimumnõuetena kõigile töötajatele, et tagada kõigi töötajate tervise ja turvalisuse kaitse.( ) Vajalik on, et tööaja direktiiviga töötajatele antud õiguste kehtivus praktikas oleks täielikult tagatud, mis tähendab liikmesriikidele eelkõige kohustust tagada kõikidest direktiivis sätestatud miinimumnõuetest kinnipidamine.( )

66. Töötajate ohutuse ja tervise tõhusaks kaitseks on vajalik, et neile ette nähtud puhkeaegu ka tegelikult antakse.( ) See eeldab eelkõige, et tööandja annab töötajatele võimaluse ettenähtud puhkeaega tegelikult kasutada ja töötaja ei pea sellest loobuma faktilise surve tõttu.( )

67. Kindlasti ei ole tavaolukorras proportsionaalne või on isegi võimatu nõuda tööandjalt, et ta sunniks töötajat kasutama ettenähtud puhkeaegu. Sama leidis suulises menetluses ka komisjon. Ühendkuningriik viitab sellele vastavalt tabavalt, et tööandjate vastutus puhkeaegadest kinnipidamisel ei saa juba praktilistel kaalutlustel olla piiramatu.

68. Mingil juhul ei tohi tööandja olla üksnes passiivses rollis ning tagada puhkeaegu üksnes töötajatele, kes seda sõnaselgelt nõuavad ja vajadusel ka oma õiguste kaitseks kohtusse pöörduvad. Mitte üksnes hirm kohtumenetluse ees, vaid ka oht puhkeaegu nõudes ettevõttes ebapopulaarseks muutuda võib oluliselt raskendada nende õiguste efektiivset kasutamist, mis peavad tagama töötajate ohutuse ja tervise kaitse.

69. Pigem on tööandja kohustus tagada ettevõttes sisekliima, kus ühenduse õiguses ettenähtud minimaalseid puhkeaegu ka tegelikult kasutatakse. Vaieldamatult eeldab see, et iga ettevõtte organisatsioonis on üldse ette nähtud vastavad töö- ja puhkeajad. Lisaks peab ettevõttes ka tegelikkuses olema loomulik, et töötaja õigus puhkeaegadele ei seisa üksnes paberil, vaid et seda õigust saab ka tegelikult kasutada. Eelkõige ei tohi esineda faktilist survet, mistõttu töötaja loobuks puhkeaegade kasutamisest. Seejuures ei ole oluline, kas selline surve tuleb tööandjalt – näiteks töötajale pandud töökohustuste kaudu – või asjaolust, et osa töötajaskonnast ei kasuta ettenähtud puhkeaegu, millest tuleneb ka teisele osale töötajatest surve samamoodi käituda.

70. Nendel asjaoludel on vaidlusalune kaubandus- ja tööstusministeeriumi suuniste osa vähemalt arusaamatusi tekitav. Esimesest lausepoolest tuleneb küll tööandjale kohustus tagada, et töötajatel oleks võimalik puhata. Teine lausepool lisab aga, et tööandjad ei ole kohustatud jälgima, et töötajad ka tegelikult puhkaksid. Kui lugeda seda koosmõjus – ka suuniste muu sisuga( ) –, ei saa igatahes välistada, et suunised võiksid ärgitada tööandjaid passiivsusele, mis on vastuolus tööaja direktiiviga. Võib jääda mulje, et tööandja õiguspäraseks käitumiseks sellest piisabki. Nagu juba mainitud, et tohiks tööandja roll piirduda sellise passiivse käitumisega, vaid see peaks hõlmama ka kohustuse luua tööl selline sisekliima, mis ajendab töötajaid ettenähtud puhkeaegu kasutama.

71. Kuna Ühendkuningriik on kaubandus- ja tööstusministeeriumi suunistesse kirjutanud selle pehmelt öeldes arusaamatusi tekitava osa, on Ühendkuningriik rikkunud oma kohustust võtta kõik vajalikud meetmed tagamaks iga töötaja õigust minimaalsele igapäevasele puhkusele ja iganädalasele puhkeajale tööaja direktiivi artiklite 3 ja 5 mõttes.

72. Eeltoodut ei kõiguta ka asjaolu, et suunistel on tööandjatele ja töötajatele üksnes soovituslik iseloom ja et need ei ole seega õiguslikult siduvad.( ) Euroopa Kohuski on eelnevalt leidnud, et liikmesriigi ametiasutuse igasugune käitumine – ka kohustusliku iseloomuta meede – võib mõjutada selle riigi kodanikke ning seega nurjata ühenduse eesmärkide saavutamise.( ) Sama kehtib direktiivi eesmärkide saavutamise osas, kuna direktiiv on EÜ artikli 249 lõike 3 kohaselt saavutatava tulemuse seisukohalt siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud.

73. Seejuures ei piirne liikmesriikide seotus seadusandjana direktiivi siseriiklikku õigusesse nõuetekohase ülevõtmise kohustusega. Arvestades EÜ artiklist 10 liikmesriikidele tulenevat üldist lojaalsuskohustust, hõlmab see kõikide avaliku võimu kandjate kohustust tagada siseriikliku õiguse ühenduse õigusele vastav kohaldamine.( ) Oma ametiasutuste arusaamatust tekitavate soovitustega ei tohi liikmesriik tekitada ohtu, et siseriikliku õiguse praktiline kohaldamine on vastuolus ühenduse õiguse eesmärkidega.

74. Nendel põhjustel tuleb nõustuda ka komisjoni teise väitega.

V. Kohtukulud

75. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on vastava nõude esitanud ja Ühendkuningriik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud viimaselt välja mõista.( )

VI. Ettepanek

76. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:

1. Suurbritannia ja Põhja‑Iiri Ühendkuningriik on rikkunud EÜ artikli 249 lõikest 3 tulenevat kohustust võtta üle nõukogu 23. novembri 1993. aasta direktiiv 93/104/EÜ, mis käsitleb tööaja korralduse teatavaid aspekte, kuna ta

– viis vastuolus direktiivi artikli 17 lõikega 1 Working Time Regulations’i 17. detsembri 1999. aasta redaktsiooni sisse artikli 20 lõike 2, mille kohaselt juhtudel, kui töötaja tööaeg mõõdetakse ja/või määratakse eelnevalt kindlaks üksnes osaliselt või seda ei määra töötajad ise, on iganädalase ja igaöise tööaja ülempiirid kohaldatavad üksnes sellele osale tööajast;

– jättis kehtima vastuolus direktiivi artiklite 3 ja 5 eesmärkidega Working Time Regulations’it selgitava ametliku suunise, mille kohaselt peavad tööandjad tagama üksnes selle, et töötajatel oleks võimalik kasutada igapäevaseid ja iganädalasi puhkeaegu, kuid nad ei ole kohustatud jälgima, et töötajad ka tegelikult puhkaksid.

2. Mõista kohtukulud välja Suurbritannia ja Põhja‑Iiri Ühendkuningriigilt.