KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ELEANOR SHARPSTON

esitatud 16. oktoobril 2014 ( 1 )

Kohtuasi C‑340/13

bpost SA

versus

Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT)

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Cour d’appel de Bruxelles (Belgia))

„Postiteenused — Direktiiv 97/67/EÜ — Universaalteenuse osutaja ja posti vahendajate vahelised suhted — Eritasud — Diskrimineerimiskeeld — Koguselised allahindlused”

1. bpost on Belgias postiteenuste sektoris tegutsev universaalteenuse osutaja. ( 2 ) Tavapostiteenuse standardtariifide kõrval rakendab bpost kahte liiki allahindlust. „Tegevusallahindlust” antakse siis, kui klient saadetised enne bpostis käitlemist ette valmistab (nt sorteerib formaadi, pakendi ja kaalu järgi või viib eelsorteeritud saadetised bposti sorteerimiskeskustesse kohale). „Koguselist allahindlust” arvutatakse puhtalt selle põhjal, kui suurt tulu klient arvestusperioodi jooksul bpostile tekitab. Enne 2010. aastat said vahendajad (s.o ettevõtjad, kes panevad kokku eri saatjate postisaadetisi) enda käideldud postisaadetiste koguseid liita, et saada suuremaid koguselisi allahindlusi. See võimalus kadus 2010. aastal, mil bpost otsustas, et koguselisi allahindlusi arvutatakse vastavalt iga saatja postitatavate saadetiste kogusele.

2. Belgias postiteenuseid reguleeriv riigiasutus Institut belge des services postaux et des télécommunications (edaspidi „IBPT”) otsustas juulis 2011, et bposti uus arvutusviis ei ole kooskõlas Belgia seadusega, millega on üle võetud postiteenuste direktiivi artikli 12 viiendas taandes ette nähtud diskrimineerimiskeelu põhimõte. ( 3 ) See otsus põhines sisuliselt järeldusel, et vahendajaid ja massposti üksiksaatjaid on koheldud erinevalt, sest ühe ja sama postisaadetiste koguse eest tekkis massposti üksiksaatjal õigus suuremale koguselisele allahindlusele kui vahendajal. bpost esitas selle otsuse peale kaebuse Cour d’appel de Bruxelles'i (apellatsioonikohus, Brüssel; edaspidi „eelotsust taotlev kohus”), mis palub suuniseid esiteks postiteenuste direktiivi artikli 12 viienda taande kohaldamisala kohta ja teiseks selle kohta, kas vahendajad ja massposti üksiksaatjad on koguseliste allahindluste osas sarnases olukorras. Sellega seoses palutakse Euroopa Kohtul selgitada põhjenduskäiku, millest ta lähtus kohtuasjas Deutsche Post jt, ( 4 ) kus ta otsustas, et kui universaalteenuse osutaja annab üksiksaatjatele tegevusallahindlust, peavad ka vahendajad samadel tingimustel niisugust allahindlust saama.

Õigusaktid

3. 1997. aasta direktiiviga algatati postiteenuste turu järkjärguline liberaliseerimine. Selle direktiiviga kehtestati ühiseeskirjad, mis käsitlesid muu hulgas universaalse postiteenuse osutamist ühenduses ja universaalteenuse hindade määramise põhimõtteid. ( 5 )

4. Postiteenuste direktiivi kohaselt on „postivõrk” korraldussüsteem ja igasugused vahendid, mida universaalteenuse osutaja kasutab eelkõige universaalteenuse osutamise kohustusega hõlmatud postisaadetiste kogumiseks kogu territooriumi juurdepääsupunktides ning nende saadetiste veoks postivõrgu juurdepääsupunktist jaotuskeskusesse ja nende käitlemiseks ning saadetiste jaotamiseks adressaatidele. ( 6 ) Termin „universaalteenuse osutaja” viitab liikmesriigis universaalset postiteenust või selle osi osutavale avalik-õiguslikule või eraõiguslikule postiteenuse osutajale, kelle andmed on esitatud komisjonile. ( 7 )„Saatja” on postisaadetisi saatev füüsiline või juriidiline isik. ( 8 )

5. Postiteenuste direktiivi põhjenduses 26 on märgitud, et universaalteenuse suhtes kohaldatavad hinnad peaksid olema objektiivsed, selged ja vastama kuludele ega tohiks kedagi diskrimineerida, et tagada universaalteenuse usaldusväärne korraldus ja vältida konkurentsimoonutusi. Need põhimõtted kajastusid postiteenuste direktiivi artiklis 12. Algses redaktsioonis, 1997. aasta direktiivis oli see säte sõnastatud järgmiselt: „Liikmesriigid võtavad meetmeid tagamaks, et kõigi universaalteenuse alla kuuluvate teenuste hindade puhul peetakse kinni järgmistest põhimõtetest: — hinnad peavad olema sobivad ja võimaldama kõigi kasutajate juurdepääsu osutatavatele teenustele, — hinnad peavad vastama kuludele; liikmesriigid võivad teha otsuse kohaldada kogu oma riigi territooriumil ühtset hinda, — ühtse hinna kohaldamine ei keela universaalteenuse osutajal või osutajatel sõlmida klientidega hindu käsitlevaid üksiklepinguid, — hinnad peavad olema selged ega tohi kedagi diskrimineerida.”

6. Oma ettepanekus, mis viis 2002. aasta direktiivi vastuvõtmiseni, märkis komisjon, et väljapakutud 1997. aasta direktiivi muudatuste eesmärk on „seada paika selge suund ja ajakava ühenduse postisektori edasiseks avamiseks, kuid teha seda korrektselt, andes turule tervikuna ja universaalteenuste osutajatele piisavalt aega moderniseerimise lõpuleviimiseks ja tihedama konkurentsi oludega kohanemiseks stabiilses ja ettearvatavas reguleerimiskeskkonnas”. ( 9 )

7. Sellega seoses märkis komisjon, et kuigi eritasusid pakutakse „paljudele massposti‑ või äriklientidele ja vahendajatele, kes on seotud [universaalteenuse osutaja seisukohast] kokkuhoitud kuludega”, on selles valdkonnas tekkinud teatavaid kaebusi mitme etableerunud ettevõtja peale ning sellest tulenevalt on vaja selgeks teha, „et läbipaistvuse ja mittediskrimineerimise põhimõtteid tuleb nende eritasude ja kõikide nendega seotud tingimuste kohaldamisel alati järgida”. ( 10 ) Nii tegi komisjon ettepaneku lisada 1997. aasta direktiivi artiklisse 9 (mis on osa 4. peatükist „Reserveerimata teenuste osutamise ja võrkupääsu tingimused”) uus taane, milles rõhutatakse diskrimineerimiskeelu põhimõtte kohaldamist seoses eritasudega.

8. Väljapakutud taane võeti muutmata kujul vastu, kuigi see lisati lõpuks artiklisse 12 (mis on osa 5. peatükist „Hinnakujunduse põhimõtted ja raamatupidamisarvestuse selgus”), mitte artiklisse 9. Komisjoni 2000. aasta ettepaneku sõnakasutust järgides on 2002. aasta direktiivi põhjenduses 29 märgitud, et „[u]niversaalteenuse osutajad osutavad tavaliselt äriklientidele, erinevate klientide jaoks posti koondajatele ja massposti saatjatele teenuseid, mis võimaldavad neil siseneda postivoolu eri punktides ja eri tingimustel, võrreldes tavalise kirjateenusega” ja et „[s]eda tehes peaksid [nad] järgima läbipaistvuse ja mittediskrimineerimise põhimõtteid nii kolmandate isikute vahel kui kolmandate isikute ja samaväärseid teenuseid pakkuvate universaalteenuse osutajate vahel […]”.

9. Nii oli 2002. aasta direktiiviga tehtud muudatusest tulenev postiteenuste direktiivi artikli 12 uus, viies taane sõnastatud järgmiselt: „[K]ui universaalteenuse osutajad kohaldavad erihindu näiteks ettevõtete, massposti saatjate või eri klientidelt saadud posti koondajate suhtes, peavad nad järgima läbipaistvuse ja mittediskrimineerimise põhimõtteid nii hindade kui nendega seotud tingimuste osas. Hindades võetakse arvesse kokkuhoitud kulusid, võrreldes standardteenusega, hõlmates kõiki teenuseid, mida pakutakse üksikute postisaadetiste kogumise, transpordi, sorteerimise ja kättetoimetamise osas, ja neid kohaldatakse koos nendega seotud tingimustega võrdselt nii erinevate kolmandate isikute kui kolmandate isikute ja samaväärseid teenuseid pakkuvate universaalteenuse osutajate vahel. Kõik need hinnad peavad olema kättesaadavad ka eraklientidele, kes saadavad posti samadel tingimustel”.

10. 2008. aasta direktiivi eesmärk oli viia lõpule 1997. aasta direktiiviga algatatud liberaliseerimine ja kinnitada postiteenuste siseturu täieliku rakendamise tähtpäev. ( 11 )

11. Oma ettepanekus, mis viis 2008. aasta direktiivi vastuvõtmiseni, osutas komisjon muu hulgas, et suurem paindlikkus hinnakujunduses on universaalteenuse osutajatele eluliselt tähtis, et nad saaksid reageerida avatumale konkurentsile – iseäranis kõige kasumlikumates turusegmentides, näiteks äripostisaadetiste valdkonnas –, mis tulenes postiturgude täielikust liberaliseerimisest, ja omakorda piirata uues keskkonnas universaalteenuse finantstasakaalu ohustavaid riske. ( 12 ) Niisiis peeti sellist paindlikkust hädavajalikuks vahendiks, et tagada universaalteenuse rahastamine, mis oli olnud keskne küsimus kogu 2008. aasta direktiivi vastuvõtmiseni viinud seadusandliku menetluse vältel. Sellepärast sõnastati artikli 12 teises taandes teine lause ümber eesmärgiga, et riigi kehtestatud hinnaühtsus piirduks peamiselt tükihindadega (nt postmarkide hindadega). ( 13 )

12. Vajadust suurema hinnapaindlikkuse järele kajastab ka 2008. aasta direktiivi põhjenduse 39 esimene lause, kus on märgitud, et „[t]eenuste pakkumiseks kõikidele kasutajatele, sealhulgas äriklientidele, massposti saatjatele ja eri klientidelt saadud posti koondajatele, võib universaalteenuse osutajatele võimaldada kooskõlas kulupõhisuse põhimõttega suuremat hinnapaindlikkust”.

13. Peale selle kustutati artikli 12 viiendast taandest viide universaalteenuse osutajate kohustusele „võ[tta] arvesse kokkuhoitud kulusid” seoses eritasudega ning see taane on nüüd sõnastatud nii: – „kui universaalteenuse osutajad kohaldavad eritasusid näiteks ettevõtjate, massposti saatjate või eri kasutajatelt saadud posti koondajate suhtes, peavad nad järgima läbipaistvuse ja mittediskrimineerimise põhimõtteid nii tasude kui nendega seotud tingimuste osas. Tasusid koos nendega seotud tingimustega kohaldatakse võrdselt nii erinevate kolmandate isikute kui kolmandate isikute ja samaväärseid teenuseid pakkuvate universaalteenuse osutajate vahel. Kõik sellised tasud on kättesaadavad samuti kasutajatele, eelkõige üksikkasutajatele ning väikese ja keskmise suurusega ettevõtjatele, kes postitavad sarnaste tingimuste kohaselt.”

Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused

14. Nagu eespool märgitud, annavad universaalteenuse osutajad postisektoris kahte liiki allahindlusi.

15. „Tegevusallahindlused” on preemia selle eest, et universaalteenuse osutajale antakse üle eelsorteeritud postisaadetised (ettenähtud miinimumi ületavas koguses). Nende allahindluste eesmärk on võtta arvesse kulude kokkuhoidu, mis tekib universaalteenuse osutajale sellest, et niisugused postisaadetised on kogutud ja sorteeritud näiteks formaadi, pakendi ja kaalu järgi ning seejärel toodud universaalteenuse osutaja sorteerimiskeskustesse. Harilikult eeldavad tegevusallahindlused juurdepääsu universaalteenuse osutaja postivõrgu lõpuosale, eeskätt tema sorteerimis‑ ja/või kohaletoimetamisvahenditele.

16. „Koguselised allahindlused” on preemia selle eest, et teataval arvestusperioodil saadetakse suures koguses postisaadetisi, ega olene sellest, kas need on universaalteenuse osutajani jõudes eelsorteeritud või mitte. Need allahindlused on puhtärilist laadi. Nende eesmärk on suurendada nõudlust postiteenuste järele.

17. bpost rakendab postiteenuste eest kolme liiki tasusid: 1) standardtasu, mis kujutab endast tükihinda; 2) vähendatud või soodustasu, mida võimaldatakse klientidele, kes toovad miinimumkoguses eelsorteeritud postisaadetisi, ja mida saab seega pidada tegevusallahindluseks; ning 3) „lepinguline tasu”, mis on ette nähtud väga suurtes kogustes postisaadetiste eest (edaspidi „masspost”) ja mis räägitakse bposti ja tema klientide vahel läbi.

18. bposti lepingulised tasud, mis puudutavad peamiselt „otseposti” ja „haldusposti”, ( 14 ) võivad omakorda põhineda kolme liiki lepingutel: 1) otselepingud, mis sõlmitakse otse ärisaatjatega; 2) esindajalepingud, mis sõlmitakse vahendajatega, kellele saatjad on usaldanud oma posti haldamise ainuõiguse; ja 3) vahendaja lepingud, mis sõlmitakse vahendajatega, kes toimetavad bpostini masspostisaadetised eri saatjatelt, keda ei ole lepingu sõlmimise ajal kindlaks määratud. Komisjon on määratlenud „vahendaja” postisektoris kui „ettevõtja, kes tegutseb saatja ja universaalteenuse osutaja vahel, kogudes, suunates ja/või eelsorteerides postisaadetisi, enne kui need saadetakse sama või muu riigi avalikku postivõrku”. ( 15 )

19. Aastal 2010 ulatusid bposti koguselised allahindlused alla 50-grammiste saadetiste eest 10,4%‑st (1. taseme allahindlus) kuni 39,7%‑ni (11. taseme allahindlus), üle 50‑grammiste saadetiste eest aga 9,7%‑st (1. taseme allahindlus) kuni 50,4%‑ni (12. taseme allahindlus). ( 16 ) Rakendatud allahindlus olenes tulust, mida tekitas bpostile talle arvestusperioodil ( 17 ) üle antud postisaadetiste kogus, ega olenenud tasulepingu liigist. ( 18 )

20. Kuni aastani 2010 lubas bpost seoses koguseliste allahindlustega „koguste liitmist”. See tähendas, et vahendaja võis eri klientide postisaadetiste kogused liita, et saada suuremat koguselist allahindlust.

21. Aastal 2010 asendas bpost selle süsteemi „saatjapõhise arvutamise” mudeliga, mille kohaselt vahendajal on õigus saada koguselist allahindlust vastavalt iga tema kliendi postisaadetiste kogusele eraldi. bpost märgib, et selle muudatuse eesmärk oli lahendada küsimused seoses piiratud arvu vahendajate tegevusega, kes koondasid eri saatjatelt pärit postisaadetisi puhtadministratiivselt (st tegemata nende saadetistega mingeidki ettevalmistavaid töid), et kunstlikult teenida kõige kõrgematel tasemetel koguselist allahindlust.

22. Nende kahe mudeli vahelisi erinevusi saab paremini mõista, kui kujutleda, et vahendaja rühmitas kokku kolme eri saatja postisaadetised. Enne 2010. aastat kasutusel olnud süsteemi kohaselt oleks ta võinud saada arvestusperioodil koondatud posti eest näiteks 20% allahindlust, isegi kui iga saatja postikogus eraldi oleks toonud ainult 10% allahindlust. Aastal 2010 kehtestatud süsteemi kohaselt aga kvalifitseeruks sama vahendaja saama ainult 10% allahindlust iga saatja posti eest eraldi.

23. IBPT otsustas 20. juulil 2011, et „saatjapõhise arvutamise” mudel põhjustab massposti üksiksaatjate ja vahendajate erinevat kohtlemist koguseliste allahindluste arvutamisel, kuigi need kaks isikute kategooriat on bposti osutatavate postiteenuste suhtes sarnases olukorras. Seetõttu määras ta bpostile 2250000 euro suuruse trahvi postiteenuste direktiivi artikli 12 viiendas taandes sisalduvat diskrimineerimiskeeldu üle võtva Belgia õigusakti rikkumise eest.

24. bpost esitas selle otsuse peale kaebuse Cour d’appel de Bruxelles’ile, kes peatas menetluse ja taotles eelotsust järgmistes küsimustes: „1. Kas [postiteenuste direktiivi] artikli 12 viiendat taanet tuleb tõlgendada nii, et sellega on kehtestatud diskrimineerimiskeelu nõue, eelkõige universaalteenuse osutaja ja vahendajate suhetes, mis puudutab selle teenuseosutaja tehtavaid tegevusallahindlusi, kusjuures eranditult koguseliste allahindluste suhtes kohaldatakse endiselt artikli 12 neljandat taanet? 2. Kas juhul, kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, vastab eranditult koguseli[st]e allahindlus[te] [süsteem] artikli 12 neljandas taandes sätestatud diskrimineerimiskeelu nõudele, kui hindade diferentseeritus, mille see koguseline allahindlus loob, põhineb geograafilise turu ja asjaomase teenuse seisukohast objektiivsel teguril ega too kaasa turult väljatõrjumist või püsiklientide tekkimist? 3. Kas juhul, kui vastus esimesele küsimusele on eitav, rikutakse vahendajale tehtava koguseliste allahindlusega artikli 12 viiendas taandes sätestatud diskrimineerimiskeelu põhimõtet, kui see koguseline allahindlus ei ole sama suur kui allahindlus, mis tehakse saatjale, kes annab üle samaväärse arvu saadetisi, vaid on nii suur kui kõik need allahindlused, mis tehakse kõikidele nendele saatjatele, kelle saadetised vahendaja on koondanud, iga saatja saadetiste arvu põhjal?”

25. Kirjalikult esitasid oma seisukohad bpost, Belgia, Itaalia, Rootsi ja komisjon. Kohtuistungil, mis peeti 11. juunil 2014, kuulati ära bpost, Belgia, Prantsusmaa ja komisjon.

Hinnang

26. Alustan sellest, milline postiteenuste direktiivi redaktsioon on käesoleva eelotsusetaotluse küsimustes kohaldatav. Seejärel uurin, kas postiteenuste direktiivi viies taane reguleerib koguselisi allahindlusi, siis aga asun käsitlema keskset küsimust, kas „saatjapõhise arvutamise” mudel on kooskõlas põhimõttega, et universaalse postiteenuse tasud ei tohi olla diskrimineerivad.

Asjakohane postiteenuste direktiivi redaktsioon

27. Kuigi eelotsust taotlev kohus palub suuniseid postiteenuste direktiivi artikli 12 kohta redaktsioonis, mis sisaldab nii 2002. aasta direktiiviga kui ka 2008. aasta direktiiviga tehtud muudatusi, väidab bpost, et põhikohtuasjas on kohaldatav 2002. aasta direktiivist tulenev redaktsioon (mis sisaldab viidet „kokkuhoitud kuludele”).

28. Tähtaeg 2008. aasta direktiivi ülevõtmiseks oli 31. detsember 2010 ning see direktiiv võeti sel kuupäeval kohaselt Belgia siseriiklikku õigusesse üle. Arvestades, et põhikohtuasjas keskendutakse koguselistele allahindlustele, mida bpost andis 2010. aastal, näib mulle, et formaalselt võttes on käesolevas vaidluses kohaldatav 2002. aasta direktiivist tulenev artikli 12 redaktsioon.

29. Ent 2008. aasta direktiiv jõustus 27. veebruaril 2008. Nagu IBPT on põhikohtuasjas vaidlustatud otsuses õigesti märkinud, ei saa seda asjaolu eirata hinnangu andmisel selle kohta, millist postiteenuste direktiivi redaktsiooni peaks Euroopa Kohus käesolevas menetluses kohaldama. Tõepoolest on kohtupraktikas välja kujunenud, et direktiivi ülevõtmiseks ette nähtud tähtaja kestel peavad liikmesriigid, kellele direktiiv on adresseeritud, hoiduma võtmast meetmeid, mis võivad direktiiviga ette nähtud eesmärgi saavutamist tõsiselt kahjustada. ( 19 ) Sellest tulenevalt peavad liikmesriikide kohtud alates direktiivi jõustumiskuupäevast nii palju kui võimalik hoiduma tõlgendamast siseriiklikku õigust viisil, mis võib pärast ülevõtmise tähtaja möödumist tõsiselt kahjustada selle direktiiviga taotletava eesmärgi saavutamist. ( 20 )

30. Kuna 2008. aasta direktiiv oli põhikohtuasja põhjustanud faktiliste asjaolude tekkimise ajal juba jõustunud, tuleb selleks, et Cour d’appel de Bruxelles saaks lahendada enda menetluses oleva kohtuasja kooskõlas põhimõttega, mida äsja meenutasin, pidada kasulikuks sellist tõlgendust, mis on seotud nimetatud direktiivist tuleneva artikli 12 redaktsiooniga. ( 21 )

31. Sellepärast olen seisukohal, et Euroopa Kohus peaks eelotsuse küsimustele vastama sellest redaktsioonist lähtudes.

Esimene küsimus: postiteenuste direktiivi artikli 12 viienda taande kohaldamisala

32. Esimeses küsimuses palub eelotsust taotlev kohus suuniseid seoses postiteenuste direktiivi artikli 12 viienda taande kohaldamisalaga ja sellega, kuidas see on seotud neljandas taandes sätestatud üldpõhimõttega, et universaalsete postiteenuste tasud ei tohi olla diskrimineerivad.

33. Algatuseks märgiksin, et minu arusaama järgi ei mõjuta esimesele küsimusele antav vastus lahendust diskrimineerimise probleemile, mida käsitlevad eelotsust taotleva kohtu teine ja kolmas küsimus. Põhjus on selles, et artikli 12 neljandast taandest selguvalt peavad kõik universaalteenuse tasud, mida universaalteenuse osutajad kohaldavad, olema igal juhul mittediskrimineerivad.

34. Kuigi postiteenuste direktiivi algselt kehtinud redaktsioon juba sisaldas üldpõhimõtet, et universaalsete postiteenuste tasud ei tohi olla diskrimineerivad, lisati eritasusid käsitlev viies taane artiklisse 12 alles 2002. aasta direktiiviga. Taane kohustab universaalteenuse osutajaid järgima selliste eritasude kohaldamisel läbipaistvuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõtteid. Postiteenuste direktiivis on illustreerivalt mainitud teenuseid ettevõtjatele, massposti saatjatele või eri kasutajatelt saadud posti koondavatele vahendajatele.

35. Kohtuasjas Deutsche Post jt ( 22 ) otsustas Euroopa Kohus, et artikli 12 viies taane on konkreetselt ette nähtud reguleerima olukordi, kus universaalteenuse osutaja võimaldab mõnele oma kliendile „[postiteenuste direktiiviga] nõutust liberaalsemat juurdepääsu oma postivõrgule muudes punktides kui tavalised juurdepääsupunktid ning kohaldab neile selleks erihindu”. Seega kuulub selle sätte kohaldamisalasse tegevusallahindlus klientidele, kes teevad postisaadetistega ettevalmistavaid töid ja taotlevad sel põhjusel sissepääsu postiahelasse teistel tingimustel ja teistes punktides kui tavalise kirjaposti puhul.

36. Kohtuasi Deutsche Post jt aga puudutas üksnes tegevusallahindlusi. Käesolevas asjas on küsimus selles, kas artikli 12 viies taane on samamoodi kohaldatav ka koguselistele allahindlustele. Kas mõiste „eritasud” hõlmab neidki?

37. See küsimus tekib eeskätt seetõttu, et 2002. aasta direktiivist tulenenud artikli 12 redaktsiooni kohaselt tuli „võ[tta] arvesse kokkuhoitud kulusid, võrreldes standardteenusega, hõlmates kõiki teenuseid, mida pakutakse üksikute postisaadetiste kogumise, transpordi, sorteerimise ja kättetoimetamise osas”. Pealegi oli see lause küll 2008. aasta direktiiviga artiklist 12 kustutatud, kuid selle direktiivi põhjenduses 39 seisis jätkuvalt, et „[t]asustamisel tuleks arvesse võtta kokkuhoitud kulusid võrreldes standardteenusega, mis hõlmab kõiki teenuseid, mida pakutakse üksikute postisaadetiste kogumise, sorteerimise, transpordi ja jaotamise osas”.

38. bpost ja Prantsuse valitsus väidavad sisuliselt, et nii artikli 12 viienda taande 2002. aasta redaktsioonis kui ka 2008. aasta direktiivi põhjendustes tähendab viide „kokkuhoitud kuludele” seda, et nimetatud taanet tuleb tõlgendada kui niisugust, mida kohaldatakse üksnes tegevusallahindlustele, millega premeeritakse postisaadetiste saatmiseelse ettevalmistamise ja sellest tulenevalt universaalteenuse osutajale tekkiva kulude kokkuhoiu eest. Belgia, Itaalia ja Rootsi valitsus ning komisjon seevastu märgivad, et ka koguselised allahindlused tähendavad universaalteenuse osutaja poolt eritasude võimaldamist: nii tegevus‑ kui ka koguselised allahindlused kalduvad kõrvale „tavalistest” tasudest, mida kohaldatakse tavapärasele kirjapostiteenusele. Belgia valitsuse arvates on artiklis 12 endas ja/või 2008. aasta direktiivi põhjendustes sisalduv viide „kokkuhoitud kuludele” mõeldud pelgalt kajastama kulupõhisuse põhimõtet seoses tegevusallahindlustega. Seda ei saa tõlgendada kui niisugust, mis piirab mõistet „eritasud”.

39. „Eritasud” ei ole postiteenuste direktiivis määratletud. Artikli 12 viiendas taandes toodud kolm näidet ei ole kuigi valgustavad. On tõsi, et „ettevõtjate, massposti saatjate või eri klientidelt saadud posti koondajate” mainimine viitab sellele, et eritasud puudutavad neid kasutajaid, kes saadavad tavapärasest suuremates kogustes posti. Ent nagu olen eespool selgitanud, on universaalteenuse osutajale üle antud postisaadetiste kogus tegur, mis tuleb – olgugi et väga erinevalt – mängu nii tegevus‑ kui ka koguseliste allahindluste arvutamisel. ( 23 )

40. Otsustavat juhtlõnga ei paku ka viienda taande 2002. aasta redaktsioonis sätestatud reegel, et eritasudes „võetakse arvesse kokkuhoitud kulusid, võrreldes standardteenusega, hõlmates kõiki teenuseid, mida pakutakse üksikute postisaadetiste kogumise, transpordi, sorteerimise ja kättetoimetamise osas”. Seda lauset saab käsitada kas nii, et sellega võetakse kokku mõiste „eritasud” ise – ja sel juhul puudutavad eritasud üksnes tegevusallahindlusi –, või nii, et sellega pelgalt rõhutatakse tegevusallahindluste valdkonnas kulupõhisuse põhimõtet, ilma et see piiraks viienda taande kohaldamist koguselistele allahindlustele. Sama kehtib ka 2008. aasta direktiivi põhjendustes „kokkuhoitud kuludele” viitamise suhtes.

41. Siiski kaldub 2002. aasta direktiivi kujunemislugu ( 24 ) viitama sellele, et mõiste „eritasud” puudutab üksnes olukorda, kus universaalteenuse osutaja hoiab kokku kulusid seeläbi, et võimaldab oma klientidel, kes on osa postikäitlust ise ära teinud, pääseda postiahelasse muudes punktides kui need, kus postisaadetisi harilikult avalikku postivõrku üle antakse, nagu sorteerimiskeskused. Komisjoni 2000. aasta ettepanekust ilmneb, et viienda taande lisamist artiklisse 12 peeti vajalikuks eesmärgiga leida lahendus mitme universaalteenuse osutaja tegevusele, kes kohtlesid eri liiki kliente tegevusallahindluste puhul erinevalt. Seega oli selle muudatuse eesmärk selgeks teha, et kui universaalteenuse osutajad selliseid allahindlusi võimaldavad, peavad nad seda tegema diskrimineerimata, sealhulgas saatjate ja vahendajate vahelise diskrimineerimiseta. Samamoodi nõuab viies taane, et tegevusallahindlustega seotud tingimusi – nt eelsorteeritud postisaadetiste minimaalsed või maksimaalsed kogused, mis annavad õiguse allahindlusele, või nende pakendamine – tuleb kohaldada olenemata kliendi isikust. ( 25 )

42. See, et uus taane lisati mitte 4. peatükki („Postiteenuste osutamise ja võrgule juurdepääsu tingimused”), nagu komisjon oli ette pannud, vaid 5. peatükki („Hinnakujunduse põhimõtted ja raamatupidamisarvestuse selgus”), minu arvates seda järeldust ei mõjuta. Nagu Euroopa Kohus oma otsuses Deutsche Post jt selgitas, ei olnud selle uue sätte eesmärk reguleerida sissepääsu postivõrku kui sellist, kohustades universaalteenuse osutajat lubama sissepääsu postivõrku teistsugustel tingimustel ja teistsugustes punktides kui tavalise kirjapostiteenuse puhul. ( 26 ) Eesmärk oli hoopis hoida ära diskrimineerimine tasude osas, kui universaalteenuse osutaja otsustab sellist sissepääsu võimaldada. Minu arusaama järgi võis see olla ka põhjus, miks nõukogu postiteenuste töörühma liikmed Prantsusmaalt ja Portugalist asusid seisukohale, et uue taande „võiks parem paigutada” postiteenuste direktiivi artiklisse 12, mitte artiklisse 9. ( 27 )

43. Sellepärast olen seisukohal, et 2002. aasta direktiivist tulenevas postiteenuste direktiivi redaktsioonis reguleeris artikli 12 viies taane üksnes tegevusallahindlusi.

44. Seda järeldust, mida veelgi kinnitab 2002. aasta direktiivi põhjendus 29, ei kõiguta Belgia ja Itaalia valitsuse argument, mida toetab ka komisjon, et koguselised allahindlused kuuluvad selle sätte kohaldamisalasse niikuinii, sest suuremate postikoguste käitlemisega kaasneb universaalteenuse osutajatele kulude kokkuhoid mastaabisäästude näol.

45. Pooled ei vaidle selle üle, et koguseliste allahindlustega stimuleeritavate suuremate postikoguste käitlemine ja jaotamine võimaldab universaalteenuse osutajatele mastaabisääste seeläbi, et nad jaotavad püsikulud suuremale arvule postisaadetistele. Ma ei ole siiski veendunud, et postiteenuste direktiivis kasutatud mõiste „kokkuhoitud kulud” niisuguseid poolautomaatseid mastaabisääste hõlmab.

46. Nagu olen märkinud, oli viienda taande 2002. aasta redaktsioonis sätestatud viide „kokkuhoitud kuludele” seotud sellega, et osa postikäitlusest viisid läbi kolmandad isikud. Mastaabisäästud tulenevad universaalteenuse osutaja käideldavate postisaadetiste kogumahtude suurenemisest, mitte muudatusest selle universaalteenuse osutaja tavapärases kirjapostiteenuses. Pealegi ei ole lihtne täpselt ennustada, kuidas võib koguseliste allahindluste tulemusel areneda nõudlus postiteenuste järele. Tegelikke mastaabisääste saab mõõta ainult lähtudes kogu postikogusest, mida universaalteenuse osutaja käitleb. Seetõttu näib mulle keeruline, kui mitte võimatu (eritasude kindlaksmääramisel) ette välja arvutada, milline osa niisugustest säästudest (ja seega kokkuhoitud kuludest) võib olla konkreetselt seotud kogusallahindlusest tuleneva kasvuga nõudluses postiteenuste järele. Lihtsam aga on mõõta kulusid, mida universaalteenuse osutaja hoidis kokku seeläbi, et osa postikäitlusest viis läbi kolmas isik.

47. Kas „kokkuhoitud kulusid” puudutava viite eemaldamine 2008. aasta direktiivi artikli 12 viiendast taandest muutis selle sätte kohaldamisala?

48. Komisjoni algses ettepanekus, millest pidi kujunema 2008. aasta direktiiv, sellist muudatust välja ei pakutud. Sellega seoses märkis komisjon, et mis puudutab „võrgu sorteerimise ja kohaletoimetamise osa […], peavad liikmesriigid jätkuvalt kinni pidama artikli 12 viiendast taandest ja võivad siseriiklikke tingimusi arvestades kehtestada avalikku postivõrku sissepääsu tagamiseks muidki meetmeid läbipaistvatel ja mittediskrimineerivatel tingimustel”. ( 28 ) Minu arvates kinnitab see (ehkki kaudselt), et komisjonil ei olnud kavas mõistet „eritasud” viiendas taandes ümber määratleda nii, et see hõlmaks ka koguselisi allahindlusi.

49. Ma ei näe ühtegi põhjust seisukohaks, et see, kui viide „kokkuhoitud kuludele” viimaks artiklist 12 eemaldati, tähendas niisugust ümbermääratlemist.

50. Esiteks, nagu bpost ja Prantsuse valitsus õigesti märgivad, sisaldab 2008. aasta direktiivi põhjendus 39 seoses universaalteenuse osutaja osutatavate teenustega jätkuvalt viidet „kokkuhoitud kuludele”, võrreldes standardteenusega, hõlmates kõiki teenuseid, mida pakutakse üksikute postisaadetiste kogumise, transpordi, sorteerimise ja kättetoimetamise osas.

51. Teiseks ei sisalda 2008. aasta direktiivi eelnõu kujunemislugu ( 29 ) ühtegi märki sellest, et viide „kokkuhoitud kuludele” võeti artikli 12 viiendast taandest välja eesmärgil, et nimetatud sätte kohaldamisala hõlmaks tulevikus nii tegevus‑ kui ka koguselisi allahindlusi.

52. Saan aru nii, et kujunemislugu kaldub hoopis toetama kohtuistungil väljendatud Prantsusmaa valitsuse seisukohta, et viienda taande uus sõnastus kajastab kompromissi seoses paindlikkusega, mida tuleks universaalteenuse osutajatele tasude määramisel võimaldada.

53. Nimetatud valitsus selgitas, et seoses postiturgude edasise liberaliseerimisega olid mitu universaalteenuse osutajat väljendanud vajadust tasude suurema paindlikkuse järele (st et ametivõimud kehtestaksid vähem piiranguid), et suuta kasvava konkurentsiga kohaneda.

54. Komisjoni 2006. aasta ettepanekus, kus seda muret küll korrati, ei olnud soovitust loobuda reeglist, et eritasudes tuleb arvesse võtta universaalteenuse osutaja seisukohast kokku hoitud kulusid, kui klient viib osa postikäitlusest läbi ise. Nendel asjaoludel võisid mitmed universaalteenuse osutajad karta, et neil ei lubata oma eritasusid kasvava konkurentsi oludega kohandada, sealhulgas vajaduse korral võimaldades suuremaid tegevusallahindlusi kui need, mis mehaaniliselt kajastaksid kokkuhoitud kulusid. ( 30 ) See oli kontekst, milles Euroopa Parlament tegi ettepaneku täiendada 2008. aasta direktiivi uue põhjendusega, toonitades, et „[o]n vajalik, et universaalteenuse osutajad saaksid teenuste osutamisel ettevõtetele, massposti saatjatele ja eri klientide posti koondajatele kasutada paindlikumaid tariifitingimusi”. ( 31 )

55. Nõukogus – komisjoni ja mõne liikmesriigi vastuseisust hoolimata – peale jäänud lahendus seisnes selles, et artikli 12 viiendast taandest kustutati viide „kokkuhoitud kuludele”, kooskõlas universaalteenuse osutajatele võimaldatud suurema hinnapaindlikkusega. ( 32 ) Ent 2008. aasta direktiivi põhjenduse 39 lõplikust sõnastusest võrrelduna parlamendi ettepanekuga nähtub, et see kustutamine oli osa kompromisslahendusest: ühelt poolt teeb see põhjendus selgeks, et universaalteenuse osutajatel peaks olema suurem paindlikkus hindade määramisel, ehkki „kooskõlas kulupõhisuse põhimõttega”; teiselt poolt aga on selles põhjenduses (ainult väikeste muudatustega) korratud varem artikli 12 viiendas taandes sisaldunud viidet kokkuhoitud kuludele. ( 33 )

56. Sellepärast järeldan, et „kokkuhoitud kulusid” puudutava viite väljavõtmine artikli 12 viienda taande redaktsioonist, mis tuleneb 2008. aasta direktiivist, ei muutnud selle sätte materiaalset kohaldamisala, mis hõlmab üksnes tegevusallahindlusi.

57. Eespool meenutatud eelnõu kujunemislugu tugevdab veelgi minu seisukohta, et eelotsust taotleva kohtu esitatud sisulise diskrimineerimisprobleemi lahendamine ei olene sellest, kas tuleb kohaldada postiteenuste direktiivi artikli 12 neljandat või viiendat taanet (s.o ühte selle taande redaktsioonidest). Liidu seadusandja tahe sellesse sättesse viienda taande lisamisel oli lihtsalt mitte muuta üldist tasudega seotud diskrimineerimiskeeldu, mida sisaldas juba postiteenuste direktiivi algselt kehtinud redaktsioon. Nagu komisjoni 2000. aasta ettepanekust saab järeldada, oli eesmärk hoopis leida lahendus mitme etableerunud universaalteenuse osutaja kestvale diskrimineerivale tegevusele seoses tegevusallahindlustega.

58. Seega, kui Euroopa Kohus minu seisukohaga ei nõustu ja järeldab, et viies taane on kohaldatav nii koguselistele kui ka tegevusallahindlustele, saab vastust, mida ma edaspidi teisele küsimusele pakun, analoogia põhjal kasutada kolmandale küsimusele vastamiseks.

Teine küsimus: „saatjapõhise arvutamise ” mudeli kooskõla diskrimineerimiskeelu põhimõttega

59. Alustan märkimisest, et käesolev eelotsusetaotlus keskendub üksnes nende koguseliste allahindluste süsteemile, mida bpost 2010. aastal võimaldas. ( 34 ) Teises küsimuses soovib eelotsust taotlev kohus sisuliselt kindlaks teha, kas „saatjapõhise arvutamise” mudel vastab postiteenuste direktiivi artikli 12 neljandas taandes sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttele. Nagu bpost märgib, on sellele küsimusele antav vastus tõenäoliselt oluline mitte üksi Belgias, vaid ka mitmes teises liikmesriigis, kus universaalteenuse osutajad lähtuvad koguseliste allahindluste arvutamisel iga saatja postisaadetiste kogusest eraldi.

60. Kohtupraktikas on välja kujunenud, et võrdse kohtlemise põhimõte – üks liidu õiguse aluspõhimõtteid – tähendab, et sarnaseid olukordi ei kohelda erinevalt, välja arvatud siis, kui selline erinev kohtlemine on objektiivselt põhjendatud, ja erinevaid olukordi ei kohelda sarnaselt. ( 35 ) Olukordade sarnasust hinnates tuleb arvesse võtta kõiki neile iseloomulikke asjaolusid, sealhulgas selle valdkonna põhimõtteid ja eesmärke, kuhu vastav liidu akt kuulub. ( 36 )

61. Esiteks näib mulle, et vastupidi bposti väljendatud seisukohale kaasneb põhikohtuasjas vaidluse all oleva koguseliste allahindluste süsteemiga tegelikult posti vahendajate ja massposti saatjate erinev kohtlemine. Kasutades näidet, mille ma eespool tõin, ( 37 ) kvalifitseeruks vahendaja „saatjapõhise arvutamise” mudeli põhjal saama kolmest saatjast igaühe suhtes ainult 10% allahindlust, samal ajal kui massposti saatja, kes annab universaalteenuse osutajale üle täpselt samas koguses postisaadetisi – ja seega tekitab universaalteenuse osutajale põhimõtteliselt samasuguse tulu – kvalifitseeruks saama 20% allahindlust.

62. Keskne küsimus siin on selles, kas (massposti) saatjad ja vahendajad on koguseliste allahindluste osas sarnases olukorras, misjuhul selline erinev kohtlemine oleks õigusvastane.

63. bpost ja Prantsuse valitsus toonitavad selle kohta, et tegelikult loovad nõudlust postiteenuste järele üksnes saatjad. Koguselised allahindlused on mõeldud seda nõudlust stimuleerima. Sellepärast on õigustatud arvutada neid allahindlusi nii, et premeeritakse üksnes saatja otsust saata rohkem posti, mitte vahendaja suutlikkust koguda eri saatjatelt suuri postikoguseid. Belgia, Itaalia ja Rootsi valitsus ning komisjon seevastu väidavad, et saatjad ja vahendajad on sarnastes olukordades, sest teenus, mida bpost igaühele neist osutab, on üks ja sama.

64. Peaksin kohe algul selgitama, et mind ei veena Belgia, Itaalia ja Rootsi valitsuse ning komisjoni argument, et otsuses Deutsche Post jt ( 38 ) väljendatud Euroopa Kohtu põhjenduskäigu saab lihtsalt käesolevasse kohtuasja üle kanda.

65. Nimetatud kohtuasjas tuli Euroopa Kohtul tuvastada, kas postiteenuste direktiiviga on vastuolus see, kui Deutsche Post (Saksamaal universaalteenuse osutaja) keeldub kohaldamast ettevõtjatele, kes koondavad ärilistel alustel ja omaenda nimel eri saatjatelt postisaadetisi, eritasusid, mida see universaalteenuse osutaja võimaldas äriklientidele selle eest, et need andsid tema sorteerimiskeskustesse üle miinimumkogustes eelsorteeritud postisaadetisi. Seega puudutas kohtuasi Deutsche Post jt sissepääsu postikäitlusahela lõpuossa teistsugustel tingimustel ja teistsugustes punktides kui tavalise kirjapostiteenuse puhul. Euroopa Kohus otsustas sisuliselt nii, et kuigi postiteenuste direktiivi artikli 12 viies taane ei ole ette nähtud lahendama põhimõttelist küsimust, kas universaalteenuse osutaja on või ei ole kohustatud niisugust sissepääsu võimaldama, on see, kui Deutsche Post keeldub (äri)saatjatele võimaldatavate tegevusallahindluste süsteemi vahendajatele laiendamast, vastuolus selles sättes sisalduva võrdse kohtlemise reegliga. ( 39 ) Niisiis tunnistas Euroopa Kohus küll kaudselt, kuid kindlasti, et üksiksaatjad ja vahendajad on tegevusallahindluste poolest sarnastes olukordades.

66. Minu arvates tähendaks selle põhjenduskäigu käesolevasse asja ülekandmine selle eitamist, et üksiksaatjad ja vahendajad on koguseliste allahindluste osas erinevates olukordades seetõttu, et ainult üksiksaatjad loovad iseseisvat nõudlust kirjaposti järele. Selle erinevuse illustreerimiseks on kasulik uurida „saatjapõhise arvutamise” mudeli tõenäolist mõju turule ja võrrelda seda mõju sellega, mida eeldatavasti tekitab „liitmise” mudel.

67. Oletagem, et massposti üksiksaatjal A (näiteks pangal, mis saadab laiali suurtes kogustes haldusposti) on õigus saada 10% koguselist allahindlust. Kujutlegem ka, et A otsustab anda täpselt samas koguses postisaadetisi vahendajale X, et see toimetaks need universaalteenuse osutajale. „Saatjapõhise arvutamise” mudelis ei ole sellel otsusel mingit mõju koguselisele allahindlusele, milleks A‑lt pärit postisaadetiste kogus õiguse annab. X saab seega nende postisaadetiste suhtes 10% allahindlust. Seevastu „liitmise” mudelis tekib X‑il õigus saada A‑lt pärit postisaadetiste suhtes koguselist allahindlust vastavalt kõikidelt tema klientidelt saadud postisaadetiste kogumahule, mille ta arvestusperioodil üle annab (tekib näiteks 20% allahindlus).

68. Eeldagem nüüd, et A sõlmib täpselt samas koguses postisaadetiste käitlemiseks ja universaalteenuse osutajale üleandmiseks lepingu vahendajaga Y, kes on suurem kui X. „Saatjapõhise arvutamise” mudelis on Y‑l jällegi õigus saada A‑lt pärinevate postikoguste suhtes 10% allahindlust. „Liitmise” mudelis lähtutakse Y‑le A‑lt pärit postikoguste suhtes võimaldatava koguselise allahindluse arvutamisel kogutulust, mille Y universaalteenuse osutajale tekitab (tekib näiteks 30% allahindlus).

69. Lõpuks kujutlegem üksiksaatja B olukorda, kes ei saada piisavalt posti, et kvalifitseeruda koguselise allahindluse saajaks. „Saatjapõhise arvutamise” mudelis ei teki mingit allahindlust, olenemata sellest, kas B otsustab anda oma postisaadetised universaalteenuse osutajale ise üle või usaldada see ülesanne vahendajale. „Liitmise” mudelis on aga olukord väga teistsugune: B tekitatud postikogused annavad koguselist allahindlust 20%, kui ta otsustab sõlmida tehingu vahendajaga X, ja 30%, kui ta sõlmib tehingu vahendajaga Y.

70. Teen nende näidete põhjal kaks järeldust.

71. Esimene järeldus on see, et ainult „saatjapõhise arvutamise” mudel on niisugune, mis tõenäoliselt ergutab saatjaid saatma rohkem posti ja seega teenib koguseliste allahindluste ärilist eesmärki. Lõppude lõpuks tekivad postisaadetised ainult saatjatelt. Vahendajad eeldatavasti tekitavad sellist iseseisvat nõudlust piiratud määral ainult niivõrd, kui nad on ise saatjad. ( 40 ) Seda asjaolu illustreerib üksiksaatja B olukord: „saatjapõhise arvutamise” mudelis, kui kõik muud asjaolud jäävad samaks, saab B koguselist allahindlust üksnes siis, kui ta suurendab enda saadetava posti kogust. ( 41 )

72. Näen olukorda nii, et „liitmise” mudeli puhul praktiliselt kaob ajend rohkema posti saatmiseks: siis loeb mitte see, millises koguses otsustab saatja posti saata, vaid otsus sõlmida tehing vahendajaga, aga ka eri vahendajate vahel valiku tegemine. Ühe ja sama postikoguse korral on B‑l stiimul sõlmida tehing vahendajaga, kes pakub kõige soodsama hinna ühiku kohta. Minu toodud näites oleks selleks vahendajaks tõenäoliselt Y, kes kvalifitseerub saama kõrgemal tasemel koguselist allahindlust kui X ja suudab müüa oma teenust odavama hinnaga kui X. ( 42 )

73. Kuna saatjate ja vahendajate positsioonid koguseliste allahindluste poolest on erinevad, võib „liitmise” mudel ohustada universaalteenuse osutaja eesmärki suurendada nõudlust postiteenuste järele. Eeskätt võib tekkida oht, et turule tulevad „puhtadministratiivselt” postisaadetisi koondavad vahendajad, kes käitlevad posti – sealhulgas väikesaatjatelt pärit saadetisi – suurimates võimalikes kogustes, et saada kõige kõrgematel tasemetel koguselist allahindlust. ( 43 )

74. Nagu bpost õigesti märgib, võib tagajärjeks olla klassikaline olukord, kus keegi ei võida. Kui universaalteenuse osutaja on kohustatud kohaldama „liitmise” mudelit, võib ta olla oma finantstasakaalu kaitseks sunnitud loobuma enda koguseliste allahindluste süsteemist. Koguseliste allahindluste süsteemi kaotamine aga eeldatavasti vähendaks nõudlust postiteenuste järele, mis omakorda soodustaks teisi sidekanaleid, nagu faks, elektronpost, ringhääling ja internet. ( 44 ) See võib omakorda mõjutada universaalteenuse rahastamist universaalteenuse osutaja kahjuks.

75. Sellepärast ei saa ma nõustuda Belgia valitsusega, et käesolevas asjas saab kohaldada Euroopa Kohtu põhjenduskäiku kohtuotsuse Deutsche Post jt punktides 37 ja 38. Seal ei nõustunud Euroopa Kohus Deutsche Posti ja Saksamaa valitsuse argumendiga, et tegevusallahindluste süsteemi laiendamine vahendajatele ohustaks universaalteenuse osutaja (Deutsche Posti) finantsstabiilsust. Euroopa Kohus märkis, et Deutsche Postil oleks võimalik vähendada tegevusallahindlusi kõikide saajate osas, „[k]ui peaks ilmnema, et […] ainult […] äriklientidele võimaldatavate hinnaalanduste kohaldamine [vahendajatele] tooks kaasa tagajärje, et need hinnaalandused on võrreldes kokkuhoitud kuludega liiga suured”. ( 45 ) Nagu sellest sõnastusest selgub, oli Euroopa Kohtu põhjenduskäik tihedalt seotud tegevusallahindluste olemusega: kuna nende andmine kajastab universaalteenuse osutaja seisukohast kokku hoitud kulusid võrreldes standardse kirjapostiteenuse kuludega, ei ohusta nende laiendamine vahendajatele pealtnäha universaalteenuse osutaja finantsstabiilsust. Nagu äsja selgitasin, ei saa seda põhjenduskäiku kohaldada koguselistele allahindlustele, sest tõenäoliselt kahjustaks nende vähendamine või kaotamine nõudlust kirjapostiteenuste järele ja seega universaalteenuse osutaja finantstasakaalu.

76. Lisan, et „liitmise” mudeli kehtestamist koguseliste allahindluse kontekstis on keeruline kooskõlastada hinnapaindlikkusega, mida liidu seadusandja universaalteenuse osutajatele tahtlikult võimaldas, et korvata neile tekkinud suuremat konkurentsi, vastavalt piirangutele, mis on sätestatud postiteenuste direktiivi artiklis 12, ja nendele, mis tulenevad aluslepingutest üldisemalt (näiteks ELTL artiklist 102 tulenev turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keeld). ( 46 )

77. Teine järeldus puudutab „saatjapõhise arvutamise” mudeli neutraalsust seoses selle mõjuga postituru eri osaliste konkurentsipositsioonidele.

78. Hinnates, kas niisugune nagu põhikohtuasjas vaidluse all olev koguseliste allahindluste süsteem on diskrimineeriv või mitte, peaks Euroopa Kohus minu arvates juhinduma eesmärgist avada postiturud konkurentsile. Nagu kinnitab postiteenuste direktiivi põhjendus 26, on põhimõte, et universaalteenuse tasud ei tohi olla diskrimineerivad, ja põhimõte, et konkurentsimoonutused tuleb ära hoida, omavahel tihedalt seotud. Niisiis on järjest konkurentsitihedamas keskkonnas vaja „anda universaalteenuse osutajatele piisav vabadus konkurentsiga kohanemiseks ning samal ajal tagada piisav kontroll tõenäoliselt valitsevas seisundis oleva operaatori käitumise üle, et kaitsta tõhusat konkurentsi”. ( 47 )

79. Seda arvestades näib mulle, et „saatjapõhise arvutamise” mudel ei kaldu konkurentsi moonutama. Selles mudelis oleneb koguselise allahindluse tase üksnes tulust, mida iga üksiksaatja universaalteenuse osutajale arvestusperioodi kestel tekitab. Sellepärast ei julgusta „saatjapõhise arvutamise” mudel massposti saatjaid postisaadetisi vahendajatele usaldama ega ka heiduta neid seda tegemast.

80. Vastupidi seisukohtadele, mida Belgia valitsus kohtuistungil väljendas, ei näe ma põhjust uskuda, et „saatjapõhise arvutamise” mudel üldiselt ohustab vahendajate võimet püsima jääda. Kuigi see mudel takistab puhtadministratiivselt postisaadetisi koondavate vahendajate esilekerkimist, ei mõjuta see massposti saatja võimalikku huvi tegelikult postisaadetiste koondamisega tegeleva vahendaja teenuste kasutamise vastu. Tüüpiliselt on see nii juhul, kui saatja võiks sama „tembeldustasu” eest ise postisaadetisi koostada, eelsorteerida ja/või saata ainult suurema keskmise omahinnaga. Otsustamisel, kas tellida nende toimingute tegemine mujalt või mitte, tulevad mängu mitu tegurit, nagu omaenda taristu kasutamise võimalus või selle puudumine, nende ressursside maksumus, saatmist vajava posti koguse perioodiline muutumine või puhtalt mugavus, mida pakub vahendaja teenuste kasutamine. See, et „saatjapõhise arvutamise” mudelis ei saa vahendaja kõrgematel tasemetel allahindlust (mille ta võib, kuid ei pruugi kliendile edasi anda) peale allahindluse, mida saab iga klient eraldi, ei kaota võimalikku majandushuvi teenuse väljasttellimise vastu.

81. „Saatjapõhise arvutamise” mudeli mõju neutraalsus vahendajate konkurentsivõime suhtes eristub teravalt kohtuasjas Deutsche Post jt ( 48 ) vaidluse all olnud praktika moonutavast mõjust. Seal takistas see, et vahendajatele ei võimaldatud koguselisi allahindlusi, mida Deutsche Post andis üksiksaatjatele selle eest, et need andsid tema sorteerimiskeskustesse üle miinimumkogustes eelsorteeritud postisaadetisi, selgelt konkurentsi arengut postisaadetiste koondamise turul. Euroopa Kohtu otsus nimetatud kohtuasjas edendas postiteenuste direktiivi eesmärki liberaliseerida postiturud. ( 49 )

82. „Saatjapõhise arvutamise” mudel on sama neutraalse mõjuga ka eri vahendajate konkurentsivõimele, niivõrd kui seda kohaldatakse nende kõigi suhtes järjepidevalt. ( 50 ) Kui koguselised allahindlused põhinevad üksnes üksiksaatjate tekitatud postil, lähtub saatja vahendajat valides (kui kõik muud asjaolud on samad) pakutava teenuse kvaliteedist. See kvaliteet omakorda kajastab eeldatavasti selliseid tegureid nagu vahendaja usaldusväärsus, postisaadetiste kogumiseks kasutatava meetodi mugavus, postisaadetiste käitlemise ja universaalteenuse osutajale üleandmise kiirus ning suutlikkus või tahe tulla saatja jaoks mõistliku hinnaga toime käideldava posti koguse järsu kasvu või kahanemisega.

83. „Liitmise” mudelis seevastu tekib tõenäoliselt konkurentsimoonutusi.

84. Esiteks loob see mudel enamikule saatjatele stiimuli usaldada oma post vahendajale. ( 51 ) Seda järeldust ei muuda küsitavaks asjaolu, et vahendaja saadud (täieliku) allahindluse edasiandmine klientidele ei ole tagatud. Isegi puhtadministratiivselt postisaadetisi koondava vahendaja teenuste kasutamine võib olla saatjale majanduslikult kasulik, kui selle vahendaja pakkumus võimaldab saatjal postitada saadetisi (kasvõi natuke) soodsama hinna eest kui see, mida universaalteenuse osutaja muidu küsiks. Näiteks kui vahendaja Y (kes „liitmise” mudelis kvalifitseerub saama üldist 30% allahindlust) pakub massposti saatjale A ka kõigest 12% allahindlust, on sellel ikkagi huvi Y‑ga tehing sõlmida, sest oma postisaadetised otse universaalteenuse osutajale üle andes saaks A ainult 10% koguselist allahindlust.

85. Teiseks toimib „liitmise” mudel vahendajate huvides, kes liidavad kokku kõige suuremad postikogused ja seega saavad kõige kõrgematel tasemetel allahindlust. ( 52 ) See saab iseäranis selgeks, kui võrrelda vahendajate X ja Y konkurentsiolukorda. ( 53 ) Näites, mille ma eespool tõin, kvalifitseerus X saama 20%, Y aga 30% koguselist allahindlust. Kui kõik muud asjaolud on samad, tähendab see, et ühe ja sama teenuse korral on Y‑l saatjates huvi tekitamisel oluline konkurentsieelis X‑i ees. Samuti on Y tegevus paindlikum kui X‑i oma. Y võib (näiteks) pakkuda robustsemat teenust, kuid palju soodsamat allahindlust; või sama teenust pisut soodsama allahindlusega ja saada suuremat kasumit.

86. Pealegi, kui universaalteenuse osutaja ei saa kasutada „saatjapõhise arvutamise” mudelit, ei pruugi tal lõpuks olla muud valikut kui oma koguseliste allahindluste süsteem üldse kaotada, et säilitada enda finantssuutlikkus. ( 54 ) Sellel oleksid tõenäoliselt ebasoodsad tagajärjed postiteenuste kasutajatele üldiselt.

87. Iseenesestki mõista ei ole sellised konkurentsimoonutused ja nende kõrvalmõjud kooskõlas postiteenuste direktiivi ettenähtud eesmärkidega.

88. Liidu seadusandja pidas etableerunud ettevõtjatega konkureerimise julgustamist postiteenuste siseturuni jõudmisel kriitiliselt tähtsaks. ( 55 ) Kohtuotsusest Deutsche Post jt ( 56 ) nähtub postiteenuste direktiivi artiklis 12 sätestatud diskrimineerimiskeelu põhimõtte tähtsus selle eesmärgi taotlemisel. Jagan siiski Prantsuse valitsuse seisukohta, et nimetatud direktiiv ei kohusta universaalteenuse osutajaid kehtestama tasumäärasid, millega antakse suurematele vahendajatele eeliseid väiksemate vahendajate ja/või universaalteenuse osutaja enda ees. ( 57 ) Vastupidi, suuri vahendajaid soosiv positiivne diskrimineerimine võib olla vastuolus artikli 12 neljanda taandega, mis kohustab liikmesriike tagama, et postiteenuste eest ette nähtud tasudega ei soodustata teatavaid (või teatavat liiki) kliente.

89. Peale selle olen seisukohal, et see, kui vältida koguseliste allahindluste arvutamist viisil, millega luuakse konkurentsieelised suurimatele vahendajatele, aitab tõenäoliselt kaasa niisuguste vahendajate esilekerkimisele ja edukale arengule, kes – olenemata oma suurusest – pakuvad lõppkasutajatele parimat teenust. Selles mõttes näib „saatjapõhise arvutamise” mudel olevat kooskõlas postiteenuste direktiivi eesmärkidega parendada liidus postiteenuste kvaliteeti ja edendada postiteenuste siseturu väljakujundamist. ( 58 )

90. Sellepärast järeldan, et kuna saatjad ja vahendajad on koguseliste allahindluste suhtes objektiivselt erinevates olukordades, tuleb postiteenuste direktiivi artikli 12 neljandas taandes sätestatud diskrimineerimiskeelu põhimõtet tõlgendada nii, et see ei keela universaalteenuse osutajat arvutamast vahendajale antavaid koguselisi allahindlusi selle põhjal, millised on arvestusperioodi jooksul selle vahendaja iga kliendi postikogused eraldi, mitte selle vahendaja poolt arvestusperioodi jooksul universaalteenuse osutajale üle antud liidetud postikoguste põhjal.

91. Juba nimetatud põhjustel ( 59 ) ei ole seega vaja kolmandale küsimusele eraldi vastata.

Ettepanek

92. Kõikidest nendest kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Cour d’appel de Bruxellesi (Belgia) esitatud küsimustele nii: 1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. detsembri 1997. aasta direktiivi 97/67/EÜ ühenduse postiteenuste siseturu arengut ja teenuse kvaliteedi parandamist käsitlevate ühiseeskirjade kohta artikli 12 viies taane selle muudetud redaktsioonis ei ole kohaldatav koguselistele allahindlustele, mida universaalteenuse osutaja võimaldab vastavalt saatja poolt talle arvestusperioodi jooksul üle antud postisaadetiste kogusele ja mis on mõeldud looma saatjatele stiimulit, et nende nõudlus postiteenuste järele suureneks. 2. Direktiivi 97/67 artikli 12 neljandas taandes sätestatud diskrimineerimiskeelu põhimõte ei keela universaalteenuse osutajat arvutamast vahendajale antavaid koguselisi allahindlusi selle põhjal, millised on arvestusperioodi jooksul selle vahendaja iga kliendi postikogused eraldi, mitte selle vahendaja poolt arvestusperioodi jooksul universaalteenuse osutajale üle antud liidetud postikoguste põhjal.

( 1 ) Algkeel: inglise.

( 2 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 4.

( 3 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. detsembri 1997. aasta direktiiv 97/67/EÜ ühenduse postiteenuste siseturu arengut ja teenuse kvaliteedi parandamist käsitlevate ühiseeskirjade kohta (EÜT 1998, L 15, lk 14; ELT eriväljaanne 06/03, lk 71). Viitan selle direktiivi algselt kehtinud redaktsioonile kui „1997. aasta direktiivile”. Seda direktiivi muudeti Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. juuni 2002. aasta direktiiviga 2002/39/EÜ, millega muudetakse direktiivi 97/67/EÜ ühenduse postiteenuste konkurentsile avamise jätkamise kohta (EÜT 2002, L 176, lk 21; ELT eriväljaanne 06/04, lk 316) (edaspidi „2002. aasta direktiiv”) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. veebruari 2008. aasta direktiiviga 2008/6/EÜ, millega muudetakse direktiivi 97/67/EÜ seoses ühenduse postiteenuste siseturu rajamise lõpuleviimisega (ELT 2008, L 52, lk 3) (edaspidi „2008. aasta direktiiv”). Viitan 2002. aasta direktiivi ja 2008. aasta direktiiviga tehtud muudatusi sisaldavale 1997. aasta direktiivi redaktsioonile kui „postiteenuste direktiivile”. Postiteenuste direktiivi on muudetud ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. septembri 2003. aasta määrusega (EÜ) nr 1882/2003 EÜ asutamislepingu artiklis 251 osutatud menetlusele vastavates õigusaktides sätestatud rakendusvolituste kasutamisel komisjoni abistavaid komiteesid käsitlevate sätete kohandamise kohta nõukogu otsusega 1999/468/EÜ (ELT 2003, L 284, lk 1; ELT eriväljaanne 01/04, lk 447), kuid ainult komitoloogia osas.

( 4 ) Kohtuotsus Deutsche Post jt, C‑287/06‐C‑292/06, EU:C:2008:141.

( 5 ) 1997. aasta direktiivi artikkel 1.

( 6 ) Postiteenuste direktiivi artikli 2 lõige 2.

( 7 ) Artikli 2 lõige 13.

( 8 ) Artikli 2 lõige 16.

( 9 ) Seletuskiri ettepanekus võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 97/67/EÜ ühenduse postiteenuste konkurentsile avamise jätkamise kohta, KOM(2000) 319 (lõplik) (edaspidi „komisjoni 2000. aasta ettepanek”), punkt 2.1 (EÜT 2000, C 337E, lk 220).

( 10 ) Eespool 9. joonealuses märkuses viidatud komisjoni 2000. aasta ettepaneku seletuskiri, punkt 2.9.4.

( 11 ) Vt põhjendused 12, 13 ja 16.

( 12 ) Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 97/67/EÜ seoses ühenduse postiteenuste siseturu rajamise lõpuleviimisega, KOM(2006) 594 (lõplik) (edaspidi „komisjoni 2006. aasta ettepanek”), punkt 3.2.2, lk 5.

( 13 ) See taane on nüüd järgmises sõnastuses: „Liikmesriigid võivad avaliku huviga seotud põhjustel otsustada, et kogu riigi territooriumil ja/või piiriülese saatmise puhul kohaldatakse ühtset tasu üksiksaadetise tasuga postiteenuste ja muude postisaadetiste puhul.”

( 14 ) Postiterminoloogias tähendab „otsepost” adresseeritud reklaami, „halduspost” aga massposti, mis sisaldab individuaalset teavet, nagu pankadelt klientidele saadetavad kontoväljavõtted.

( 15 ) Vt teade konkurentsieeskirjade kohaldamise kohta postisektoris ja teatavate, postiteenustega seotud riiklike meetmete hindamise kohta (EÜT 1998, C 39, lk 2).

( 16 ) bpost kinnitas kohtuistungil, et massposti saatjad või vahendajad võisid tasulepingutega seoses saada koguselisi ja tegevusallahindlusi kumuleeruvalt.

( 17 ) Aastal 2010 oli arvestusperioodiks alla 50‑grammiste saadetiste puhul üks aasta ning üle 50‑grammiste saadetiste puhul kolm kuud.

( 18 ) Välja arvatud vahendaja lepingutega seoses võimaldatav „kaudse kanali allahindlus”. See allahindlus aga on mõeldud kajastama kulusid, mis on bposti seisukohast kokku hoitud tänu sellele, et ärisuhteid asjaomaste saatjatega haldab vahendaja (mitte bpost ise). Seega tuleks seda pidada tegevus‑, mitte koguseliseks allahindluseks.

( 19 ) Kohtuotsused Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, EU:C:1997:628, punkt 45; ATRAL, C‑14/02, EU:C:2003:265, punkt 58; ja Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias jt, C‑43/10, EU:C:2012:560, punkt 57.

( 20 ) Vt iseäranis kohtuotsus Adelener jt, C‑212/04, EU:C:2006:443, punktid 122 ja 123.

( 21 ) Vt analoogia põhjal kohtuotsus VTB-VAB ja Galatea, C‑261/07 ja C‑299/07, EU:C:2009:244, punkt 40.

( 22 ) C‑287/06–C‑292/06, EU:C:2008:141, punktid 42 ja 43.

( 23 ) Vt käesoleva ettepaneku punktid 15 ja 16.

( 24 ) Vt käesoleva ettepaneku punktid 6‐9.

( 25 ) Viienda taande 2002. aasta redaktsiooni viimases lauses oli sätestatud, et „[k]õik need hinnad peavad olema kättesaadavad ka eraklientidele, kes saadavad posti samadel tingimustel”.

( 26 ) EU:C:2008:141, punkt 41.

( 27 ) 8. septembri 2000. aasta koosoleku aruanne, nõukogu dokument nr 11249/00, 15. september 2000, lk 3.

( 28 ) Eespool 12. joonealuses märkuses viidatud komisjoni 2006. aasta ettepanek, punkt 3.3.2, lk 7.

( 29 ) Vt käesoleva ettepaneku punktid 10‐13.

( 30 ) Kui universaalteenuse pakkujad on kogu postikäitlusahelas (sh näiteks postisaadetiste jaotamise poolest) konkurentsile üha rohkem avatud, võivad nad soovida pakkuda osa sellest käitlusest konkurentsivõimelise hinnaga, võrreldes hinnaga, mida konkurendid samaväärse teenuse eest küsivad.

( 31 ) Euroopa Parlamendi seisukoht, vastu võetud esimesel lugemisel 11. juulil 2007. aastal eesmärgiga võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 97/67/EÜ seoses ühenduse postiteenuste siseturu rajamise lõpuleviimisega, ELT 2008, C 175E, lk 355 (vt põhjendus 34 parlamendi välja pakutud muudetud redaktsioonis).

( 32 ) Postiteenuste töörühm, 1./2. oktoobri 2007. aasta transpordi‑/telekommunikatsiooni‑ ja energianõukogu ettevalmistamine, ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 97/67/EÜ seoses ühenduse postiteenuste siseturu rajamise lõpuleviimisega – poliitiline kokkulepe, nõukogu dokument nr 12864/07, 14. september 2007, lk 32 (vt eeskätt 40. joonealune märkus).

( 33 ) Eespool 32. joonealuses märkuses viidatud nõukogu dokument nr 12864/07, lk 16 (25. joonealune märkus). Komisjon vastustas edukalt mitme liikmesriigi ettepanekut asendada sõnastus „tuleks arvesse võtta kokkuhoitud kulusid” sõnastusega „võidakse arvesse võtta kokkuhoitud kulusid”.

( 34 ) Nii ei puuduta käesolev eelotsusetaotlus põhikohtuasjas üles tõstetud muid küsimusi, nagu see, et bpost väidetavalt rikkus kohustust rakendada mittediskrimineerivaid tasusid, kui ta nõudis, et vahendajatel tuleb koguseliste allahindluste saamiseks avaldada oma klientide isikud, või lähtus vahendajatele antavate koguseliste allahindluste arvutamisel nende klientidelt pärit eelsorteeritud postisaadetiste kogustest iga kliendi kohta eraldi.

( 35 ) Kohtuotsused Ruckdeschel jt, 117/76 ja 16/77, EU:C:1977:160, punkt 7; Edeka Zentrale, 245/81, EU:C:1982:277, punkt 11; ja Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, punkt 76.

( 36 ) Vt analoogia põhjal kohtuotsus Arcelor Atlantique ja Lorraine jt, C‑127/07, EU:C:2008:728, punktid 25 ja 26 ja seal viidatud kohtupraktika.

( 37 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 22.

( 38 ) EU:C:2008:141.

( 39 ) EU:C:2008:141, punktid 41 ja 44.

( 40 ) Selle näiteks on kirjavahetus vahendaja töötajatega ja klientidega, allhankijatega või ametiasutustega.

( 41 ) Seda muidugi ei või juhtuda, kui näiteks B tegevuse arengu tulemusel väheneb tema kirjavahetuse maht või kui ta läheb üle mingile muule, võimalik, et kulutõhusamale sidepidamisviisile, näiteks elektronpostile.

( 42 ) Vt samuti käesoleva ettepaneku punkt 85.

( 43 ) Tõepoolest märgib bpost, et just selle nähtuse lahendamiseks otsustas ta 2010. aastal sisse seada „saatjapõhise arvutamise” mudeli. Vt käesoleva ettepaneku punkt 21.

( 44 ) Ühendkuningriigi Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reformi tellimusel koostatud sõltumatu uuring heidab valgust postiteenuste kasvavale hinnaelastsusele, mis tuleneb (eeskätt) odavamatest alternatiividest postiteenusele. Vt Hooper, R., Hutton, D., Smith, I. R., „The challenges and opportunities facing UK postal services. An initial response to evidence”, mai 2008, lk 26 ( https://www.berr.gov.uk/files/file46075.pdf). Vt samuti eespool 9. joonealuses märkuses viidatud komisjoni 2000. aasta ettepaneku seletuskiri, punktid 1.2.5 ja 1.3.

( 45 ) Kohtuotsus Deutsche Post jt, EU:C:2008:141, punkt 38.

( 46 ) Vt käesoleva ettepaneku punktid 11 ja 12 ning 52‐56. Komisjon rõhutas, et põhimõtteliselt ei ole universaalteenuse säilitamine ja parendamine ning konkurentsi järkjärguline sisseseadmine omavahel vastuolus, „kui [universaalteenuse osutajal] on oma majandustegevuses ja hindade määramisel vajalikul määral paindlik, et konkurentsiõiguse piires reageerida”. Vt eespool 9. joonealuses märkuses viidatud komisjoni 2000. aasta seletuskiri, punkt 1.3.

( 47 ) Eespool 12. joonealuses märkuses viidatud komisjoni 2006. aasta ettepanek, punkt 3.3.3, lk 7.

( 48 ) EU:C:2008:141.

( 49 ) Vt eeskätt postiteenuste direktiivi põhjendus 8; ja 2002. aasta direktiivi põhjendused 2 ja 12‐15; ning 2008. aasta direktiivi põhjendused 12, 16 ja 38.

( 50 ) Niivõrd, kui mina saan öelda, näib käesolevas asjas nii olevat: bpost märgib muu hulgas, et 2010. aastal kohaldati tema koguselisi allahindlusi samadel tingimustel ka tema enda tütarettevõtjale (Speos), mis tegutseb posti koondava vahendajana.

( 51 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 72. Seda stiimulit ei ole siiski nendel massposti saatjatel, kellel on niikuinii õigus saada kõige kõrgemal tasemel allahindlust.

( 52 ) Vt selles mõttes Avis no 07-A-17 du Conseil de la concurrence (France) relatif à une demande d’avis de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) sur le dispositif de remises commerciales de La Poste, 20. detsember 2007, Bulletin officiel de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, 23. aprill 2008, lk 313.

( 53 ) Vt käesoleva ettepaneku punktid 67 ja 68.

( 54 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 74.

( 55 ) Vt selle kohta nt eespool 9. joonealuses märkuses viidatud komisjoni 2000. aasta ettepaneku seletuskiri, punkt 2.7.

( 56 ) EU:C:2008:141.

( 57 ) Üldisemalt ei kohusta postiteenuste direktiiv ka pärast 2002. ja 2008. aasta muudatusi liikmesriike saavutama postisektoris teataval määratletud miinimumtasemel tõhusat konkurentsi.

( 58 ) Vt eeskätt postiteenuste direktiivi põhjendused 1, 19, 30, 31, 32 ja 35.

( 59 ) Vt käesoleva ettepaneku punktid 33, 57 ja 58.