KOHTUJURISTI ETTEPANEK

NILS WAHL

esitatud 15. oktoobril 2015( )

Kohtuasi C‑267/14 P

Buzzi Unicem SpA

versus

Euroopa Komisjon

Apellatsioonkaebus – Tsemendi ja sellega seotud toodete turud – Nõukogu määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 18 lõige 3 – Komisjoni pädevus nõuda teavet – Proportsionaalsus – Põhjendus – Enda vastu ütluste andmine – Parimad toimimisviisid majandusandmete kohta tõendite esitamisel

1. Millistel tingimustel ja milliste piirangutega võib komisjon oma otsuses nõuda ettevõtjatelt teavet liidu konkurentsieeskirjade võimaliku rikkumise uurimise käigus?

2. Need on sisulised põhiküsimused apellatsioonkaebuses, mille on esitanud Buzzi Unicem SpA (edaspidi „Buzzi Unicem” või „apellant”) Üldkohtu otsuse peale jätta rahuldamata hagi, milles paluti tühistada määruse (EÜ) nr 1/2003( ) artikli 18 lõike 3 alusel vastu võetud komisjoni otsus, milles nõuti sellelt äriühingult suures mahus teavet.

3. Suuresti samalaadsed küsimused on tekkinud veel kolmes apellatsioonkaebuses, mille on esitanud teised tsemenditurul tegutsevad äriühingud kolme Üldkohtu otsuse peale, millega nimetatud kohus jättis enamjaolt rahuldamata nende äriühingute hagid komisjoni otsuste peale, mis olid samasisulised Buzzi Unicemi poolt vaidlustatuga. Ka nendes kolmes menetluses esitan ma täna oma ettepanekud.( ) Niisiis tuleks käesolevat ettepanekut lugeda koostoimes nende ettepanekutega.

I. Õiguslik raamistik

4. Määruse nr 1/2003 preambuli põhjenduses 23 on märgitud:

„Komisjonil peaks olema õigus nõuda kogu ühenduse territooriumil teavet, mida on vaja selleks, et tuvastada [ELTL artikli 101] alusel keelatud kokkuleppeid, otsuseid ja kooskõlastatud tegevust või [ELTL artikli 102] alusel keelatud turgu valitseva seisundi kuritarvitamist. Komisjoni otsust täitvaid ettevõtjaid ei saa sundida rikkumise toimepanekut tunnistama, kuid nad on kohustatud vastama faktilistele küsimustele ja esitama dokumente, isegi kui seda teavet võidakse rikkumise kindlakstegemisel kasutada nende või mõne teise ettevõtja vastu.”

5. Määruse nr 1/2003 artikli 18 („Teabe nõudmine”) asjakohases osas on sätestatud:

„1. Selleks, et täita käesoleva määrusega talle pandud ülesandeid, võib komisjon tavalise teabenõude või otsusega nõuda ettevõtjatelt ja ettevõtjate ühendustelt kogu vajalikku teavet.

2. Kui komisjon saadab ettevõtjale või ettevõtjate ühendusele tavalise teabenõude, märgib ta selles nõude õigusliku aluse ja eesmärgi, täpsustab, millist teavet nõutakse, ning määrab kindlaks teabe esitamise tähtaja ja artiklis 23 sätestatud sanktsioonid ebakorrektse või eksitava teabe esitamise eest.

3. Kui komisjon nõuab ettevõtjatelt ja ettevõtjate ühendustelt teavet oma otsusega, märgib ta selles nõude õigusliku aluse ja eesmärgi, täpsustab, millist teavet nõutakse, ning määrab kindlaks teabe esitamise tähtaja. Otsuses esitatakse ka teave artiklis 23 sätestatud sanktsioonide kohta ning teave artiklis 24 sätestatud sanktsioonide või nende kehtestamise kohta. Otsuses teavitatakse ka õigusest otsuse läbivaatamisele Euroopa Kohtus.

[…]”

II. Vaidluse taust

6. Aastatel 2008 ja 2009 viis komisjon määruse nr 1/2003 artikli 20 alusel läbi mitmeid kontrolle mitme tsemenditööstuses tegutseva äriühingu, nende seas Buzzi Unicemi ning apellandi otsese või kaudse kontrolli all olevate äriühingute Dyckerhoff AG ja Cimalux SA ruumides. Nende kontrollide järel esitati aastatel 2009 ja 2010 mitmeid teabenõudeid määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 2 alusel.

7. Komisjon teatas 5. novembri 2010. aasta kirjas Buzzi Unicemile oma kavatsusest saata talle määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel teabe nõudmise otsus ja edastas talle küsimustiku projekti, kavatsedes selle küsimustiku otsusele lisada. Buzzi Unicem esitas komisjonile 17. novembril 2010 oma seisukohad.

8. Komisjon teatas 6. detsembril 2010 Buzzi Unicemile, et ta on otsustanud algatada määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 ja määruse (EÜ) nr 773/2004( ) artikli 2 alusel tema ja veel seitsme äriühingu vastu menetluse, kahtlustades, et on rikutud ELTL artiklit 101 seoses kolmandatest riikidest EMP‑sse importimise piirangutega, turu jagamisega, hindade kooskõlastamisega ja sellega seotud konkurentsivastase tegevusega tsemenditurul ja sellega seotud toodete turgudel.

9. Nõukogu määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel algatatud menetluses võttis komisjon 30. märtsil 2011 vastu otsuse K(2011) 2356 (lõplik) (juhtum 39520 – tsement ja sellega seotud tooted) (edaspidi „vaidlusalune otsus”).

10. Vaidlusaluses otsuses märkis komisjon, et vastavalt määruse nr 1/2003 artiklile 18 võib ta selleks, et täita nimetatud määrusega talle antud ülesandeid, tavalise teabenõude või otsusega nõuda ettevõtjatelt ja ettevõtjate ühendustelt kogu vajalikku teavet (vaidlusaluse otsuse põhjendus 3). Pärast märkimist, et apellandile teatati komisjoni kavatsusest võtta vastu otsus määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel ja et apellant on esitanud oma seisukohad küsimustiku projekti kohta (vaidlusaluse otsuse preambuli põhjendused 4 ja 5), nõudis komisjon oma otsuses, et apellant vastaks I lisas olevale küsimustikule. On märkimist väärt, et I lisa koosnes 79 leheküljest ja 11 rühmast küsimustest. Suunised sellele küsimustikule vastuste andmiseks olid kirjas II lisas, vastuste mallid aga III lisas.

11. Samuti juhtis komisjon tähelepanu väidetavatele rikkumistele (vaidlusaluse otsuse põhjendus 2), mida ta kirjeldas järgmiselt: „Väidetavad rikkumised puudutavad kaubandusvoogude piiranguid Euroopa Majanduspiirkonnas (edaspidi „EMP”), sealhulgas piiranguid toodete impordile EMP‑sse kolmandatest riikidest, turu jagamist, hindade kooskõlastamist ja sellega seotud konkurentsivastast tegevust tsemenditurul ja sellega seotud toodete turgudel.” Nõutava teabe laadile ja mahule viidates pidas komisjon kohaseks anda apellandile kaksteist nädalat aega esimesele kümnele küsimuste rühmale vastamiseks ja kaks nädalat aega üheteistkümnendale rühmale vastamiseks (vaidlusaluse otsuse preambuli põhjendus 8). [Siin ja edaspidi on vaidlusalust otsust tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]

12. Vaidlusaluse otsuse resolutsioon on sõnastatud järgmiselt:

„Artikkel 1

Buzzi Unicem SpA esitab koos tema Euroopa Liidus asuvate ja tema otsese või kaudse kontrolli all olevate tütarettevõtjatega käesoleva otsuse I lisas nimetatud teabe otsuse II ja III lisas nõutud vormis, vastates küsimustele 1–10 kaheteistkümne nädala jooksul ja küsimusele 11 kahe nädala jooksul alates käesoleva otsuse teatavakstegemisest. Kõik lisad moodustavad käesoleva otsuse lahutamatu osa.

Artikkel 2

Käesolev otsus on adresseeritud Buzzi Unicem SpA‑le koos tema Euroopa Liidus asuvate ja tema otsese või kaudse kontrolli all olevate tütarettevõtjatega.”

III. Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus

13. Buzzi Unicem nõudis 10. juunil 2011 esitatud hagis vaidlusaluse otsuse tühistamist.

14. Samal päeval esitatud eraldi taotluses palus Buzzi Unicem lahendada kohtuasi kiirendatud menetluses vastavalt Üldkohtu kodukorra artiklile 76a. Üldkohus jättis 14. septembri 2011. aasta otsusega selle taotluse rahuldamata.

15. Üldkohus jättis 14. märtsi 2014. aasta kohtuotsusega Buzzi Unicem vs. komisjon, T‑297/11, (edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus”)( ) hagi rahuldamata ja mõistis kohtukulud välja Buzzi Unicemilt.

IV. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded

16. Euroopa Kohtule 23. mail 2014 esitatud apellatsioonkaebuses palub Buzzi Unicem Euroopa Kohtul:

– tühistada otsus kohtuasjas T‑297/11;

– tühistada määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel algatatud menetluses tehtud komisjoni otsus K(2011) 2356 (lõplik) (juhtum 39520 – tsement ja sellega seotud tooted);

– mõista nii esimese astme menetluses kui ka apellatsioonimenetluses kantud kulud välja komisjonilt.

17. Komisjon omalt poolt palub Euroopa Kohtul:

– jätta apellatsioonkaebus rahuldamata;

– mõista kohtukulud välja Buzzi Unicemilt.

V. Hinnang apellatsioonkaebuse väidetele

18. Apellatsioonkaebuses esitab Buzzi Unicem viis väidet. Laias laastus on need väited seotud sellega, kas Üldkohus tõlgendas õigesti komisjoni pädevust nõuda määruse nr 1/2003 alusel teavet.

19. Peamisi õigustloovaid norme ja kohtupraktikat seoses komisjoni pädevusega teavet nõuda käsitlen oma ettepanekus kohtuasjas HeidelbergCement vs. komisjon,( ) mille esitan samuti täna.

20. Seda arvestades asun hindama apellandi esitatud apellatsioonkaebuse väiteid.

A. Teabenõude eesmärk

1. Poolte argumendid

21. Esimeses apellatsioonkaebuse väites märgib Buzzi Unicem, et lükates tagasi väite selle kohta, et vaidlusalune otsus ei ole piisavalt põhjendatud, rikkus Üldkohus õigusnormi. Nimelt ei ole vaidlusalune otsus eeldatavate rikkumiste ja komisjoni küsimustega hõlmatud ajavahemiku osas piisavalt üksikasjalik. Apellandi arvates rikkus Üldkohus õigusnormi ka sellega, et ta luges põhjendamiskohustuse täidetuks pelga viitega menetluse algatamise otsusele. Apellant lisab, et ka vaidlustatud kohtuotsus ei ole piisavalt põhjendatud, sest seal on mõned sellekohased argumendid tagasi lükatud ilma vastuvõetava selgituseta.

22. Komisjoni sõnul on see väide vastuvõetamatu, sest õigusküsimuste maski all esitab apellant tegelikult faktiküsimusi. Komisjon väidab teise võimalusena, et see apellandi väide tuleb tagasi lükata. Komisjon toonitab, et Üldkohus ei rikkunud komisjoni põhjendamiskohustuse hindamisel ühtegi õigusnormi ja märkis kooskõlas väljakujunenud kohtupraktikaga õigesti, et liidu akti põhjendustes võib viidata teistele aktidele.

2. Hinnang

23. Kõigepealt märgin, et minu arvates tuleb tagasi lükata komisjoni väide vastuvõetamatuse kohta. Esimeses apellatsioonkaebuse väites tugineb apellant kahele veale, mis mõlemad puudutavad vastavalt vaidlusaluse otsuse ja vaidlustatud kohtuotsuse põhjenduste piisavust. Nende väidete käsitlemiseks ei pea Euroopa Kohus esimeses astmes tuvastatud faktilisi asjaolusid ega nende menetlustega seoses esitatud tõendeid uuesti hindama, vaid kõigest mõistma õigust määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 ja ELTL artikli 296 alusel.

24. Samuti olen seisukohal, et ka käesoleva apellatsiooniväite teine osa tuleb tagasi lükata. Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 31−38 on piisavalt selgitatud, miks Üldkohus asus seisukohale, et põhjendused vaidlusaluses otsuses olid piisavad.

25. Seevastu arvan, et apellandi esimese apellatsiooniväite esimene osa, mis puudutab vaidlusaluse otsuse põhistatust, on põhjendatud.

26. Kõigepealt meenutaksin, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad liidu institutsioonide aktide põhjendused, mida nõuab ELTL artikkel 296, olema käsitletava õigusakti suhtes asjakohased ning nendest peab selgelt ja üheselt mõistetavalt ilmnema õigusakti vastu võtnud institutsiooni arutluskäik nii, et huvitatud isikutel oleks võimalik võetud meetme põhjendusi mõista ja liidu kohtutel oleks võimalik kontrollida selle õiguspärasust. Põhjendamise nõuet tuleb hinnata kõiki juhtumi asjaolusid arvestades. Põhjendustes ei ole vaja näidata kõiki asjassepuutuvaid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, kuna põhjenduste vastavust ELTL artikli 296 nõuetele tuleb hinnata mitte ainult nende sõnastuse, vaid ka konteksti ja kõikide kõnealust küsimust reguleerivate õigusnormide põhjal.( )

27. Seoses otsustega, millega korraldatakse kontroll määruse nr 1/2003 artikli 20 alusel, on Euroopa Kohus hiljuti kinnitanud, et komisjon ei ole kohustatud edastama niisuguste otsuste adressaatidele kogu tema käsutuses olevat teavet eeldatavate rikkumiste kohta ega neid rikkumisi täpselt õiguslikult analüüsima, tingimusel et ta näitab selgelt, milliseid eeldatavaid faktilisi asjaolusid ta kontrollida kavatseb. Kuigi komisjon peab nii täpselt kui võimalik ära näitama selle, milliseid tõendeid ta otsib, ja küsimused, millega uurimine on seotud, ei tule kontrolliotsuses tingimata täpselt piiritleda asjaomast turgu, eeldatavate rikkumiste õiguslikku laadi ega ajavahemikku, mille jooksul need rikkumised toime pandi, tingimusel et kontrolliotsuses on näidatud eespool nimetatud põhilised asjaolud. Harilikult kontrollitakse asjaolusid uurimise algul ja seetõttu ei ole komisjonil selles menetlusjärgus veel täpset teavet nende aspektide kohta. Kontrolli eesmärk ongi koguda kahtlustatava rikkumise kohta tõendeid, et komisjon saaks oma kahtlustele kinnitust ja anda konkreetsema õigusliku hinnangu.( )

28. Mulle näib, et need põhimõtted on mutatis mutandis kohaldatavad otsustele, millega nõutakse määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel teavet. On ilmne, et mõlemat liiki meetmetel on sama eesmärk: selgitada välja faktilised asjaolud. Kuigi need kaks sätet ei ole sõnastatud täpselt ühtemoodi, näib nende suhteline sarnasus toetavat nende ühetaolist tõlgendamist.( )

29. Niisuguses kontekstis seisneb kriitiline küsimus selles, kas Üldkohus on õigesti uurinud vaidlusaluses otsuses sisalduvate põhjenduste adekvaatsust. Teisisõnu on küsimus järgmine: kas kõnesolevad põhjendused on – arvestades, millises menetlusjärgus vaidlusalune otsus vastu võeti – piisavalt selged ühelt poolt selleks, et adressaat saaks kasutada oma kaitseõigusi ja hinnata oma kohustust komisjoniga koostööd teha, ning teiselt poolt selleks, et võimaldada kontrolli liidu kohtutes?

30. Minu arvates tuleb sellele küsimusele vastata eitavalt.

31. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 36 märgib Üldkohus, et vaidlusaluse otsuse põhjendused olid koostatud „väga üldiselt, mistõttu suurem üksikasjalikkus oleks kindlasti kasuks tulnud ja [otsus väärib] selles suhtes kriitikat”. Minu arvates oleks vaevalt võimalik sellele vastu vaielda: õigupoolest on need põhjendused kolmes aspektis liiga üldised. Pean silmas iseäranis eeldatavate rikkumiste kirjeldusi, nende geograafilist ulatust ning rikkumisega seotud tooteid.

32. Eeldatavaid rikkumisi puudutavas osas on vaidlusaluse otsuse põhjenduses 2 märgitud: „[v]äidetavad rikkumised puudutavad kaubandusvoogude piiranguid […], sealhulgas impordipiiranguid […], turu jagamist, hindade kooskõlastamist ja nendega seotud konkurentsivastast tegevust”. See võimalike rikkumiste kirjeldus näib mitte üksnes võrdlemisi ebamäärane („kaubandusvoogude piirangud”, „sealhulgas impordipiirangu[d]”), vaid ka kõike hõlmav („nendega seotud konkurentsivasta[ne] tegevu[s]”). Viidetest „turu jagamisele” ja „hindade kooskõlastamisele” – mis on nii üldised – ei ole palju abi komisjoni poolt kahtlustatava tegevuse laadi täpsemal piiritlemisel. Tegelikult hõlmab ju enamik kartelle turu jagamist ja hindade kindlaksmääramist. Praktikas näib see kirjeldus hõlmavat valdavat enamikku ELTL artikliga 101 keelatud kokkuleppeliike.

33. Eeldatavate rikkumiste geograafilist ulatust puudutavas osas on vaidlusaluses otsuses mainitud kaubandusvoogude piiranguid EMP‑s, sealhulgas EMP‑välistest riikidest saabuva impordi piiranguid EMP‑s. Tõepoolest ei ole artikli 18 alusel vastu võetavas otsuses vaja asjaomast turgu geograafiliselt määratleda,( ) ent mingi viide vähemalt mõnele mõjualusele riigile oleks pidanud võimalik olema. Muu hulgas ei selgu, kas võimalik mõjualune turg on kogu EMP või kõigest selle osad ja kui, siis millised.

34. Lõpuks on vaidlusalune otsus veelgi raskemini mõistetav selles osas, mis puudutab selgitusi uurimisaluste toodete kohta. Praktikas on asjaomase tootena näidatud ainult tsement, sest otsus viitab – muude toodete osas – „[tsemendiga] seotud toodete turgudele”. Seegi kirjeldus on mitte ainult äärmiselt ebamäärane (kui tihedalt tsemendiga „seotud” peavad need tooted olema?), vaid ka hõlmab kõiki apellandi (kui müüja või ostja) tegevusvaldkonda kuuluvate toodete liike.

35. Ehkki ma ei usu, et määruse nr 1/2003 artikli 18 alusel tehtav otsus eeldab tingimata osutamist rikkumise toimepaneku eeldatavale ajavahemikule – nagu apellant näib väitvat –, oleks vaidlusaluses otsuses võinud sellele osutamisest kasu olla. Arvestades eespool viidatud üldisi kirjeldusi ja seda, et nimetatud küsimused hõlmasid tervet aastakümmet, oleks asjassepuutuva ajavahemiku täpsustamine aidanud apellandil paremini mõista komisjoni uurimise ulatust.

36. Üldkohtu sõnul( ) leevendab üksikasjade nappust vaidlusaluses otsuses osalt see, et seal viidatakse otseselt komisjoni otsusele menetluse algatamise kohta, kus oli lisateavet seoses eeldatavate rikkumiste geograafilise ulatuse ja mõjualuste toodete liikidega.

37. Apellant ei nõustu, et vaidlusaluse otsuse puudusi saab heastada pelgalt viide varasemale otsusele, ja märgib, et igal juhul napib üksikasjalikkust samamoodi ka menetluse algatamise otsuses.

38. Minu arvates peaksid liidu aktid, kus kehtestatakse füüsiliste isikute või ettevõtjate erasfääri riivavaid kohustusi, mille järgimata jätmise korral võidakse määrata suuri rahatrahve, põhimõtteliselt sisaldama iseseisvat põhjendust.( ) On tõesti oluline, et need isikud või ettevõtjad saaksid mõista selle akti põhjusi ilma ülemääraste tõlgendamispingutusteta,( ) et oma õigusi tõhusalt ja õigel ajal teostada. Eriti on see nii aktide puhul, milles on otseselt viidatud varasematele aktidele, mis sisaldavad teistsuguseid põhjendusi. Igasugune tähenduslik erinevus kahe akti vahel võib põhjustada adressaadile ebaselgust.

39. Sellegipoolest olen seisukohal, et käesolevas asjas, mis on erand, märkis Üldkohus õigesti, et vaidlusaluses otsuses sisalduvaid põhjendusi võib lugeda koostoimes menetluse algatamise otsuse põhjendustega. Need kaks otsust võeti vastu ühe ja sama uurimise raames ning on selge, et need käsitlevad ühtesid ja samu eeldatavaid rikkumisi. Samuti võeti need vastu väikese ajalise vahega. Mis olulisemgi, nende kahe otsuse põhjenduste vahel ei näi olevat tähenduslike erinevusi. Sellepärast asun seisukohale, et käesolevas asjas võiks esimest otsust pidada teise otsuse „kontekstiks”, mida adressaat ei saanud tähele panemata jätta.( )

40. Kui ka on tõsi, et esimeses otsuses oli eeldatavate rikkumiste geograafilist ulatust üksikasjalikumalt kirjeldatud (loetledes liikmesriigid, kes võisid olla mõjutatud), ei olnud see sama täpne nende rikkumiste laadi ja mõjualuste toodete osas. Muu hulgas hõlmab selle otsuse leheküljel 4 joonealuses märkuses näidatud mõiste „tsement ja sellega seotud tooted” selgitus väga laia teineteisest erinevate toodete kogumit.

41. Samas olen seisukohal, et kui põhjendused võivadki teatavates aspektides liiga üldised või mõneti ebamäärased olla, ei tähenda see otsuse tühisust, kui otsuse ülejäänud osa võimaldab adressaadil ja liidu kohtutel piisava täpsusega mõista, millist teavet komisjon soovib ja mis põhjustel.( ) Esitatud küsimuste sisu võib kas või kaudselt või vihjamisi anda selgust juurde põhjendustele, mida koostades ei ole oldud nõuetekohaselt täpsed. Lõppude lõpuks avaldub väga täpsetes ja suunatud küsimustes paratamatult komisjoni uurimise ulatus. Eriti näib see olevat nii aktidega, mis on vastu võetud varajases menetlusjärgus, mil uurimise ulatus ei ole veel täielikult ja lõplikult paigas ning võib seejärel kogutud teabe põhjal õigupoolest tulevikus kitsendamist või laiendamist vajada.

42. Käesolevas asjas aga on tegelikult vastupidi. Buzzi Unicemile esitatud küsimused on erakordselt arvukad ja käsitlevad väga mitmesugust teavet. Minu arvates on äärmiselt keeruline leida mingit ühendavat joont paljude küsimustikus sisaldunud küsimuste vahel.( ) Liiati näib, et mõned esitatud küsimused ei ole täielikus kooskõlas varem menetluse algatamise otsuses märgituga: näiteks kolmas ja neljas küsimus (mis käsitlevad iseäranis suurt hulka teavet rohkem kui aastakümne kohta) ei piirdu ainult nende liikmesriikidega, millele on menetluse algatamise otsuses osutatud kui niisugustele, mis võivad olla asjaga seotud.

43. Muuseas, kui neid küsimusi omavahel ühendavaks jooneks peaks olema täielik ettevõtja tulude ja kulude struktuuri kajastus, mida komisjon saaks ökonomeetrilistel meetoditel uurida (võrreldes seda teiste tsemenditööstuses tegutsevate äriühingute omaga), võiks küsida, kas niisugune lai ja kõikehõlmav teabenõue on artikli 18 kohaselt üldse asjakohane. Kui komisjonil ei ole konkreetseid märke, mis osutavad karistatavale tegevusele, millele niisugune analüüs võiks vajalikku tõendust pakkuda, näib selline teabenõue asjakohasem majandussektoritega seotud uurimiste puhul, mida käsitleb määruse nr 1/2003 artikkel 17.

44. Nendel asjaoludel olen apellandiga nõus, et komisjoni teabenõude eesmärk ei olnud piisavalt selge ega üheselt mõistetav. Seetõttu oli asjaomasel ettevõtjal ülemäära keeruline mõista eeldatavaid rikkumisi, et hinnata, mil määral on ta kohustatud komisjoniga koostööd tegema, ja vajaduse korral teostada oma kaitseõigusi, näiteks keeldudes vastamast küsimustele, mida ta peab õigusvastasteks. Seda enam et teatavad küsimused puudutasid teavet, mis ei seisnenud pelgalt faktides, vaid hõlmasid ka väärtushinnanguid,( ) teised küsimused aga olid suhteliselt ebamäärased.( ) Nende küsimuste puhul ei saanud apellant hõlpsasti välistada ohtu, et ta annab ütlusi iseenda vastu.( )

45. Seda üksikasjade puudust ei saa õigustada – nagu komisjon püüab – sellega, et vaidlusalune otsus võeti vastu varases uurimisjärgus. See otsus tehti ju teatavaks peaaegu kolm aastat pärast seda, kui uurimine oli alanud. Selle aja jooksul oli läbi viidud mitu kontrolli ning komisjon oli juba esitanud väga üksikasjalikud teabenõuded, millele asjaomased ettevõtjad olid vastanud. Tegelikult asus komisjon mõni kuu enne vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist seisukohale, et ta on kogunud piisavalt tõendeid menetluse algatamiseks määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 ja määruse nr 773/2004 lõike 2 alusel. Need tõendid pidanuksid võimaldama komisjonil vaidlusalust otsust üksikasjalikumalt põhjendada.

46. Nõustun komisjoniga, et põhjendamisel nõutav üksikasjalikkus oleneb muu hulgas teabest, mis komisjonil on, kui ta artikli 18 alusel otsuse vastu võtab.( ) Minu arvates tähendab see siiski igal juhul, et põhjendus, mis võib olla lubatav uurimise algul tehtavas otsuses (s.o otsuses, millega nõutakse ettevõtjalt allumist artikli 20 alusel läbi viidavale kontrollile või kõige esimeses otsuses nõuda teavet artikli 18 lõike 3 alusel), ei pruugi olla samamoodi lubatav otsuses, mis võetakse vastu palju hilisemas uurimisjärgus, mil komisjonil on eeldatavate rikkumiste kohta rohkem teavet.

47. Nendel asjaoludel pean vabandamatuks, et hoolimata komisjonile eelnenud aastate jooksul juba antud teabest ja muudest jõupingutustest, mis vaidlusaluse otsusega kaasnesid, jäeti Buzzi Unicem ikkagi teadmatusse seoses komisjoni uurimise täpse ulatusega.

48. Peale selle arvan, et apellandil on õigus, et vaidlusaluse otsuse õiguspärasuse kontroll liidu kohtutes on muudetud oluliselt keerulisemaks. Nagu olen üksikasjalikumalt selgitanud oma ettepanekus kohtuasjas HeidelbergCement,( ) on Euroopa Kohtul keeruline kontrollida teatavate nõutud andmete vajalikkust või teabenõude proportsionaalsust tervikuna, arvestades teabe nappust selles otsuses käsitletavate eeldatavate rikkumiste kohta (isegi koostoimes menetluse algatamise otsuse taustaga).( ) Esimesena nimetatu osas eeldatakse Euroopa Kohtult hinnangu andmist selle kohta, kas arvatava rikkumise ja nõutava teabe vaheline seos on piisavalt tihe, et komisjoni nõuet õigustada. Teisena nimetatu osas peab Euroopa Kohus tuvastama, kas ettevõtjalt nõutavad jõupingutused on avalikes huvides õigustatud, mitte ülemäärased.

49. Nendel põhjustel olen seisukohal, et Üldkohus tõlgendas ja kohaldas ELTL artiklit 296 ja määruse nr 1/2003 artikli 18 lõiget 3 valesti küsimuses, mis puudutab nõutavate põhjenduste esitamist teabe nõudmise otsuses. Seetõttu tuleb vaidlustatud kohtuotsus tühistada osas, milles Üldkohus selle kohtuotsuse punktides 19−39 näidatud põhjendustel märkis, et vaidlusalune otsus on piisavalt põhjendatud.

B. Võimu kuritarvitamine ja tõendamiskoormise ümberpööramine

1. Poolte argumendid

50. Apellatsioonkaebuse teises väites ei nõustu Buzzi Unicem sellega, kuidas Üldkohus kontrollis tema väidet võimu kuritarvitamise ja vaidlusalusest otsusest tuleneva tõendamiskoormise ümberpööramise kohta. Apellandi arvates on nõutud teabe laadi ja hulga tõttu selge, et kui komisjon vaidlusaluse otsuse teatavaks tegi, ei olnud tal piisavalt kaudseid tõendeid ELTL artikli 101 rikkumise kohta. Nii võib seda otsust pidada „õngitsemiseks”, mis ei ole määruse nr 1/2003 artikli 18 kohaselt lubatud. Kui komisjon oleks kavatsenud ette võtta majandussektorit käsitleva uurimise, pidanuks ta tegutsema sama määruse artikli 17 alusel. Apellandi sõnul ei ole Üldkohus neid argumente nõuetekohaselt käsitlenud. Muu hulgas heidab apellant Üldkohtule ette, et too ei määranud menetlustoiminguid kontrollimaks, kas komisjonil oli piisavalt kaudseid tõendeid artikli 18 alusel otsuse tegemiseks.

51. Komisjon omalt poolt märgib, et see väide on vastuvõetamatu, sest selles tõstatatakse faktiküsimusi, ja on igal juhul põhjendamata.

2. Hinnang

52. Apellatsioonkaebuse teises väites, milles sihitakse vaidlustatud kohtuotsuse punkte 45−48, kritiseerib apellant sisuliselt seda, kuidas Üldkohus käsitles tema argumente seoses võimu kuritarvitamise ja tõendamiskoormise ümberpööramisega.

53. Olen komisjoniga nõus, et see apellatsioonkaebuse väide on osalt vastuvõetamatu ja osalt põhjendamata.

54. Esiteks, niivõrd kui apellant heidab Üldkohtule ette õigusnormi rikkumist nende tõendite hindamisel, mis olid esitatud esimeses astmes, et põhjendada apellandi väidet võimu kuritarvitamise kohta, palub apellant sisuliselt seda, et Euroopa Kohus annaks nendele tõenditele uue hinnangu. Seda aga apellatsioonimenetluses teha ei saa.

55. Teiseks tuleb tagasi lükata ka kriitika selle aadressil, et Üldkohus otsustas mitte määrata omal algatusel menetlustoiminguid ega võtta menetlust korraldavaid meetmeid kontrollimaks, kas tegelikult oli piisavalt rikkumisele viitavaid kaudseid tõendeid. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on Üldkohus ainupädev otsustama, kas tema menetluses olevas kohtuasjas temale esitatud teavet on vaja täiendada. Selle kohta, kas talle esitatud tõendusmaterjal on või ei ole piisav, annab tema üksi hinnangu, mis ei allu apellatsioonimenetluses Euroopa Kohtu kontrollile, välja arvatud juhul, kui neid tõendeid on moonutatud või kohtutoimiku dokumentidest ilmneb Üldkohtu järelduste sisuline ebatäpsus.( ) See põhimõte on seda asjakohasem, kui küsimus on omal algatusel menetlustoimingute määramises või menetlust korraldavate meetmete võtmises( ).

56. Käesolevas asjas oli apellandil võimalus taotleda Üldkohtult niisugust meedet, et kontrollida, kas komisjonil on piisavalt kaudseid tõendeid. „Paralleelses” kohtuasjas Cementos Portland Valderrivas vs. komisjon nõudiski hageja komisjonilt otsesõnu tema valduses olevate tõendite esitamist, et veenduda, et vaidlusalune otsus ei olnud meelevaldne.( )

57. Käesolevas asjas aga apellant niisugust nõuet ei esitanud. Nii on minu arvates vaevalt võimalik ette heita, et võttes arvesse apellandi poolt esitatud üldist laadi tõendeid (seda hinnangut ei saa apellatsioonimenetluses kontrollida) ja saamata konkreetseid taotlusi, otsustas Üldkohus, et seda küsimust ei ole vaja rohkem uurida.( )

58. Kolmandaks ei ole minu arvates õigustatud kriitika, mis käsitleb vaidlustatud kohtuotsuse põhjenduste piisavust seoses võimu kuritarvitamise ja tõendamiskoormise ümberpööramisega. Kõigepealt on ilmne, et Üldkohus tegelikult hindas vaidlustatud kohtuotsuse punktides 46 ja 47 apellandi väidet võimu kuritarvitamise kohta. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 61 jj käsitles nimetatud kohus ka apellandi väidet tõendamiskoormise ümberpööramise kohta.

59. Tõepoolest on vaidlusalune kohtuotsus kohati suhteliselt napisõnaline põhjuste kohta, miks teatavad argumendid tagasi lükatakse, või käsitleb mitmeid argumente ainult koos. Siiski ei saa seda Üldkohtule ette heita, sest tema lahendada olev hagiavaldus sisaldas mitmeid väiteid ja argumente, mis kohati kordusid või ei olnud esitatud nõutava selgusega.

60. Seetõttu on apellatsioonkaebuse teine väide minu arvates läbikukkumisele määratud.

C. Nõutud teabe laad

1. Poolte argumendid

61. Apellatsioonkaebuse kolmandas väites – kus on sihikul vaidlustatud kohtuotsuse punktid 54−83 – märgib Buzzi Unicem, et Üldkohus rikkus õigusnormi ja jättis andmata piisavad põhjendused seoses tema väitega, et komisjon on määruse nr 1/2003 artiklist 18 tulenevat võimu kuritarvitanud. Apellant heidab Üldkohtule ette, et kritiseerimata jäi komisjoni nõue esitada kolme liiki teavet: ütlused iseenda vastu, avalikus kasutuses olev teave ja teave, mida temal ei olnudki. Muu hulgas märgib apellant enda vastu ütluste andmise kohta, et Üldkohus eksis järelduses, et küsimused 5R, 5S, 5T ja 5V olid puhtfaktilised ning et küsimus 1D ei eeldanud iseenda vastu ütluste andmist.

62. Komisjon väidab esiteks, et see apellatsioonkaebuse väide on vastuvõetamatu, kuna sisuliselt kordab apellant neidsamu argumente, mida ta arendas Üldkohtus. See apellatsioonkaebuse väide on komisjoni sõnul vastuvõetamatu ka niivõrd, kui apellant palub Euroopa Kohtul uuesti hinnata teatavaid küsimusi, mis olid Üldkohtu hinnangul „puhtfaktilised”. Teiseks – lisab komisjon – on see apellatsioonkaebuse väide ka põhjendamata, sest Üldkohus on määruse nr 1/2003 artiklit 18 õigesti tõlgendanud ja kohaldanud.

2. Hinnang

63. Kolmandas apellatsiooniväites märgib Buzzi Unicem sisuliselt seda, et Üldkohus tõlgendas vääralt ja kohaldas vääralt määruse nr 1/2003 artiklit 18 seoses sellega, mis laadi teavet on komisjonil õigus ettevõtjalt nõuda.

64. Enne kui asun käsitlema selles kontekstis minu arvates kõige probleemsema (nimelt enda vastu ütluste andmisega seotud) küsimuse sisu, pean käsitlema mõningaid poolte sissejuhatavaid argumente.

65. Esiteks pean vastuvõetavuse kohta märkima, et see, kui apellatsioonkaebuses sisalduvad sellekohased argumendid on suures osas sõna-sõnalt võetud Üldkohtusse esitatud hagiavaldusest, ei ole oluline, niivõrd kui apellant viitab vaidlustatud kohtuotsuse konkreetsetele lõikudele või punktidele, mis väidetavalt rikuvad õigusnorme, ning nende rikkumiste põhjustele. Käesolevas kohtuasjas näib mulle, et kolmanda apellatsiooniväite osas vastab apellatsioonkaebus nendele nõuetele.

66. Lisaksin ka, et see, kas teatavad vaidlusaluse otsuse konkreetsed küsimused puudutavad ainult faktilisi asjaolusid, on kindlasti faktiküsimus, mida ei saa apellatsioonimenetluses kontrollida. Seevastu see, kas teatavate küsimustega kaasneb liidu õiguse tähenduses enda vastu ütluste andmine, on küsimus, mis puudutab faktiliste asjaolude õiguslikku kvalifitseerimist, mis on sellisena apellatsioonimenetluses kontrollitav.

67. Niisiis on apellatsioonkaebuse kolmas väide nendes piires vastuvõetav.( )

68. Teiseks, mis puudutab selle apellatsiooniväite sisu, siis näib mulle, et teatavad selle osad saab põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

69. Seoses apellandi argumendiga teabe kohta, mida tal ei olnudki, näib mulle, et see argument lähtub vaidlustatud kohtuotsuse ekslikust tõlgendamisest. Selles kohtuotsuses ei ole märgitud, et komisjon tohib küsida ettevõtjalt teavet, mida ettevõtjal ei ole. Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 80 ja 81 on märgitud esiteks, et määruse nr 1/2003 artikkel 18 ei välista võimalust, et komisjoni teabenõudele vastamiseks võib ettevõtjal olla vaja oma andmeid kokku panna või korrastada. Seejärel aga on kohtuotsuses märgitud, et seda põhimõtet ei kohaldata andmete suhtes, mida ettevõtjal ei ole.

70. Loomulikult saan selles küsimuses Üldkohtuga nõustuda. Peale tuntud õigusmaksiimi ad impossibilia nemo tenetur toetaksin ka suuresti järgmisi kohtujurist Darmoni kaalutlusi: „komisjon võib ettevõtjalt nõuda üksnes niisugust teavet, mis tollel juba on, kuigi tal võib olla vaja seda teavet korrastada. Teabenõude eesmärk ei tohi olla panna ettevõtjat otsima teavet kolmandatelt isikutelt. Nii oleks sellise teabe nõudmine, mida asjaomasel ettevõtjal komisjoni teada ei ole või ei saa olla, kindlasti asjakohatu”.( )

71. Seejärel, mis puudutab argumenti selle kohta, et vaidlustatud kohtuotsuses oli ebapiisavalt põhjendusi küsimuses, kas komisjonil on õigus nõuda isikutelt teavet, mis on avalikult saadaval, märgiksin järgmist. Apellant väidab ekslikult, et Üldkohus ei ole seda argumenti otseselt käsitlenud. Üldkohus on seda uurinud, kuid proportsionaalsuse ja nõutud teabe vajalikkuse vaatenurgast.( ) Seda, et vaidlustatud kohtuotsus on selles aspektis väga napisõnaline, saab selgitada nii, et seda aspekti käsitles Buzzi Unicemi hagiavalduses üksainus punkt ja ka repliigis ei arendanud Buzzi Unicem seda palju edasi. Nendes lõikudes kurtis apellant sisuliselt seda, et teatav hulk teavet ei olnud „ainuüksi tema valduses”, märkides, et komisjon oleks saanud selle teabe „iseseisvalt” hankida. Selle kohta, miks määruse nr 1/2003 artiklit 18 tuleb tõlgendada nii, et komisjon ei tohi küsida teavet, mida ta saab hankida muudest allikatest, rääkimata sellest, kust ja kuidas oleks saanud seda teavet hankida, ei antud ühtegi selgitust, ka mitte põgusat.

72. Nendel asjaoludel ei tule Üldkohtule ette heita, et ta seda argumenti põhjalikumalt ei käsitlenud.

73. Asun nüüd lõpuks käsitlema seda, mis näib mulle olevat käesolevast apellatsiooniväitest tekkiv põhiküsimus: nimelt seda, kuidas Üldkohus tõlgendas ja kohaldas õigust keelduda enda vastu ütluste andmisest.

74. Kõigepealt näib kasulik meenutada, et määruse nr 1/2003 preambuli põhjenduses 23 on viidatud ettevõtjate õigusele keelduda komisjoni teabenõude otsuse täitmisel enda vastu ütluste andmisest. Seda õigust oli Euroopa Kohus juba tunnustanud enne nimetatud määruse vastuvõtmist.( ) Tegu on tõepoolest ühe peamise osaga ettevõtja kaitseõigusest, millest tuleb komisjonil määruse nr 1/2003 alusel algatatud menetluste käigus kinni pidada.

75. Seda arvestades uurin nüüd esiteks seda, kas Üldkohus tõlgendas õigust keelduda enda vastu ütluste andmisest liiga piiravalt, ja teiseks seda, kas seda õigust kohaldati käesolevas asjas õigesti.

76. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 63 märkis Üldkohus, et eristada tuleb küsimusi, mida saab liigitada puhtfaktilisteks, ja neid, mida ei saa. Ainult juhul, kui küsimust ei saa liigitada puhtfaktiliseks, tuleb Üldkohtu arvates tuvastada, kas selline küsimus võib viia asjaomase ettevõtja selleni, et ta võtab omaks õigusrikkumise, mille tõendamise kohustus lasub komisjonil. Edasi leidis Üldkohus punktides 64 ja 65, et teatavatel küsimustel, mis eeldasid ettevõtjalt pelgalt andmete koostamist, oli puhtfaktiline mõõde ning sellistena ei saanud need rikkuda asjaomase ettevõtja kaitseõigusi.

77. Minu arvates on õigust keelduda enda vastu ütluste andmisest väär niiviisi tõlgendada. Olgugi et määruse nr 1/2003 preambuli põhjendus 23 on mõneti ebamääraselt sõnastatud,( ) on see, kas küsimus eeldab ettevõtjalt üksnes faktilise teabe esitamist (nagu andmete koostamine, faktiliste asjaolude selgitamine, objektiivset laadi faktiliste asjaolude kirjeldamine jms), selles suhtes oluline, kuid mitte tingimata määrav asjaolu. See, kui ettevõtjalt ei küsita subjektiivset laadi teavet, ei välista võimalust, et teatavatel asjaoludel võidakse rikkuda selle ettevõtja õigust keelduda enda vastu ütluste andmisest.

78. Euroopa Kohus on järjepidevalt viidanud küsimustele, „[mis võivad viia] asjaomase isiku õigusrikkumise toimepaneku omaksvõtmiseni”. Euroopa Kohtu sõnavalik ei ole ebaoluline. Kohtuasjas PVC II selgitas Euroopa Kohus enese vastu ütluste andmise kriteeriumi täpsemalt: põhiline tähtsus on sellel, kas vastus ettevõtjalt, kellele küsimus on adresseeritud, on tegelikult samaväärne õigusrikkumise toimepaneku omaksvõtmisega.( )

79. See kohtupraktika tähendab, et komisjon ei tohi esitada küsimusi, millele vastamine võib tähendada asjaomase ettevõtja poolt süü omaksvõtmist.

80. Näiteks ei ole minu arvates kahtlust, et komisjonil ei ole lubatud ettevõtjatelt küsida, kas nende esindajad leppisid konkurentide esindajatega teataval kohtumisel kokku hinnatõusus või nõustusid teatavatel riigisisestel turgudel mitte konkureerima. Ehkki selliseid küsimusi võib kirjeldada kui puhtfaktilisi, on selge, et need rikuksid ettevõtja õigust keelduda enda vastu ütluste andmisest, sest vastus võib olla samaväärne ELTL artikli 101 rikkumise omaksvõtmisega.

81. Seda tõlgendust õigusele keelduda enda vastu ütluste andmisest toetab ka Euroopa Kohtu praktika, eeskätt kohtuotsused Orkem, Solvay ja SGL Carbon. Kõikides nimetatud kohtuasjades pidas Euroopa Kohus enda vastu ütluste andmist põhjustavaks ja seega lubamatuks küsimusi, mis olid puhtfaktilised.( )

82. Nii võib küsimus olla teatavatel asjaoludel taunitav, sest sellele antav vastus võib tähendada süü omaksvõtmist ka siis, kui küsimus puudutab üksnes faktilisi asjaolusid ja arvamust nende asjaolude kohta ei küsitagi. Seetõttu rikkus Üldkohus õigusnormi sellega, kuidas ta tõlgendas õigust keelduda enda vastu ütluste andmisest.

83. Seda enam – erinevalt sellest, millele vihjab komisjon – võivad küsimused rikkuda ettevõtja õigust keelduda enda vastu ütluste andmisest ka siis, kui adressaadil ei paluta anda õiguslikku hinnangut ega õiguslikku arvamust. See tuleneb väga selgelt eespool punktis 81 viidatud kohtupraktikast: üheski küsimuses, mida Euroopa Kohus kritiseeris, ei nõutud asjaomastelt ettevõtjatelt õigusliku hinnangu andmist. Niisiis ei tähenda see, et küsimuses 1D ei nõutud apellandilt õiguslikku laadi arvamuste väljendamist, tingimata seda, et see küsimus ei rikkunud õigust keelduda enda vastu ütluste andmisest.

84. Sellele järeldusele jõudnud, uurin nüüd käsitluse ammendavuse huvides, kas õigust keelduda enda vastu ütluste andmisest on käesolevas asjas vääralt kohaldatud.

85. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 73 tuvastas Üldkohus, et hinnang, mille andmist Buzzi Unicemilt küsimuses 1D nõuti, oli „tegelikult kommentaar tema kasumimarginaalide taseme kohta” ja see võis „kujutada endast konkurentsivastasele tegevusele viitavat tõendit”. Kuigi vaidlustatud kohtuotsuse sõnastus ei ole täiesti selge, näib seal olevat märgitud, et sellele küsimusele vastates võis apellant olla sunnitud tunnistama oma osalemist eeldatavates rikkumistes.

86. Seejärel aga märkis Üldkohus, et kuigi küsimus 1D eeldas enda vastu ütluste andmist, tuleb arvesse võtta ka seda, et hagejal oli õigus haldusmenetluse edaspidises järgus või komisjoni lõpliku otsuse peale esitatava kaebuse menetluses oma vastust sellele küsimusele alternatiivselt tõlgendada ja see tõlgendus võis erineda komisjoni omast.( ) Sel põhjendusel lükkas Üldkohus apellandi argumendid tagasi.

87. Üldkohtu põhjenduskäik on üpris kummaline. See, et Buzzi Unicem oleks samuti saanud vaidlustada küsimuse 1D süüstava mõju, kui komisjon võtab vastu otsuse teda trahvida (kas sellele küsimusele vastamata jätmise või ELTL artikli 101 rikkumise eest), ei tähenda, nagu ei saaks liidu kohtud kritiseerida (ega peaks kritiseerima) seda, kui komisjon rikub seoses käesoleva menetlusega selle ettevõtja kaitseõigust. Üldkohtu põhjenduskäik selles küsimuses jätaks otsuse adressaadi ilma tema õigusest nõuda selle akti kontrolli liidu kohtutes, nagu määruse nr 1/2003 artikli 18 lõikes 3 on sõnaselgelt ette nähtud.

88. Põhiküsimus, millele Üldkohus pidanuks selles kontekstis oma analüüsis keskenduma, oli see, kas küsimusele 1D vastuse andmine võis olla Buzzi Unicemi jaoks samaväärne rikkumise omaksvõtmisega.

89. Näib aga, et Üldkohus läheb sellest küsimusest mööda ega võta kindlat seisukohta. Olen seisukohal, et küsimuse 1D sõnastuses on teatavaid sarnasusi nende kahe küsimusega, mida Euroopa Kohus pidas kohtuasjades Orkem ja Solvay taunitavateks, sest need võisid sundida ettevõtjat tunnistama tema osalemist (tollal) EMÜ artikliga 85 keelatud kokkuleppes.( ) Ka käesolevas asjas ei saa selgelt välistada, et küsides ettevõtja arvamust selle kohta, milline on parim meetod kvartaalse kogukasumi arvutamiseks, püüdis komisjon panna seda ettevõtjat omaks võtma kokkumängu konkurentidega hindade kindlaksmääramisel või kooskõlastamisel.

90. Ent kuna on selge, et Üldkohus on õigust keelduda enda vastu ütluste andmisest igal juhul vääralt tõlgendanud, ei pea ma tarvilikuks sellesse aspekti rohkem süüvida.

91. Sellest lähtudes olen seisukohal, et vaidlustatud kohtuotsus tuleb niisiis tühistada selleski osas, kus selle punktides 57−79 on tagasi lükatud apellandi väide selle kohta, et on rikutud tema õigust keelduda enda vastu ütluste andmisest. Ülejäänud osa käesolevast apellatsioonkaebuse väitest tuleb lugeda osalt vastuvõetamatuks ja osalt põhjendamatuks.

D. Proportsionaalsus ja vajalikkus

1. Poolte argumendid

92. Apellatsioonkaebuse neljandas väites – kus kritiseeritakse vaidlustatud kohtuotsuse punkte 84−115 – märgib Buzzi Unicem, et Üldkohus rikkus õigusnormi sellega, kuidas ta tõlgendas ja kohaldas vaidlusaluses otsuses nõutud teabe vajalikkuse ja proportsionaalsuse nõudeid.

93. Komisjon on seisukohal, et see apellatsioonkaebuse väide tuleb tagasi lükata: Üldkohus on õigesti tunnustanud komisjoni ulatuslikku kaalutlusruumi otsustamisel, millist teavet tal on uurimise jaoks vaja. Komisjon lisab, et Üldkohus järeldas õigesti, et vaidlusalune otsus on proportsionaalne.

2. Hinnang

94. See apellatsiooniväide tuleks loogiliselt jagada kaheks eraldi osaks, millest üks puudutab vaidlusaluses otsuses nõutud teabe vajalikkust, teine aga selle otsuse üldist proportsionaalsust. Õieti näivad mõlemad uurimisteemad teineteist täiendavat. Ühest küljest eeldab vajalikkuse nõude uurimine analüüsi selle kohta, kas nõude vastuvõtmise ajal tegutsenud komisjoni seisukohast võis ettevõtjalt nõutud teave teda tõenäoliselt aidata kontrollida, kas eeldatav rikkumine on toime pandud, ja täpselt tuvastada selle laadi ja ulatuse. Teisest küljest eeldab proportsionaalsuse nõude uurimine analüüsi selle kohta, kas komisjoni otsuse adressaadi seisukohast kujutab nõutud teave endast ülemäärast ja talumatut koormust.

95. Apellandi poolt käesolevas asjas esitatud argumentide lähemal uurimisel ilmneb aga, et: 1) apellant viitab nendele kahele nõudele peaaegu alati paaris, ja 2) sisuliselt on apellandi argumentide eesmärk tõendada, et vaidlusaluse otsusega asetati apellandile ülemäärane ja talumatu koormus.

96. Sellepärast ei käsitle ma menetlusökonoomia huvides eraldi argumente, mis võiksid puudutada seda, et nõutud teavet ei olnud vaja. Üldiste sellekohaste kaalutluste osas viitan kohtuasjas HeidelbergCement esitatud ettepaneku punktidele 70−76.

97. Niisiis asun kohe käsitlema argumente, mis puudutavad vaidlusaluse otsuse proportsionaalsust.

98. Kõigepealt tahaksin meenutada, et Euroopa Kohus on mitmeid kordi rõhutanud, et vajadus kaitsta isikuid avaliku võimu meelevaldse või ebaproportsionaalse sekkumise eest nende erasfääri, sealhulgas konkurentsieeskirjade kohaldamisel, on liidu õiguse üldpõhimõte.( ) Muu hulgas on uurimistoiming ebaproportsionaalne, kui see neid õigusi ülemäära ja seega lubamatult riivab.( )

99. Nagu näha, ei ole selgelt välja kujunenud kriteeriumi tuvastamaks, kas teatavale ettevõtjale esitatud konkreetne teabenõue on ülemäärane või mitte. Sellele küsimusele saab vastata ainult hinnanguga igale üksikjuhule eraldi, võttes arvesse kõiki olulisi asjaolusid.

100. Konkreetse teabenõude proportsionaalsust hinnates tuleks teineteise suhtes kaaluda iseäranis kahte asjaolu( ). Ühel kaalukausil on avalik huvi, mis õigustab komisjoni poolt uurimise läbiviimist, ning komisjoni vajadus saada teavet, mis võimaldab tal asutamislepingust tulenevaid ülesandeid täita. Mida kahjulikum on kahtlustatav rikkumine konkurentsile, seda rohkem peaks komisjonil olema õigus oodata, et ettevõtja aktiivse koostöö kohustust täites teabe andmise nimel pingutaks. Teisel kaalukausil on töökoormus, mille teabenõue ettevõtjale tekitab. Mida suurem on tekkiv töökoormus, mis pöörab ettevõtja personali tähelepanu tavapärastelt majandustegevuse toimingutelt mujale ja põhjustab lisakulusid, seda ülemäärasemaks võib seda teabenõuet pidada.

101. Käesolevas asjas märgib komisjon, et väidetav apellandi tegevus kujutab endast väga tõsist liidu konkurentsieeskirjade rikkumist. Ehkki vaidlusaluses otsuses või ka menetluse algatamise otsuses on antud selle kohta vähe teavet, võib arvatavasti nõustuda komisjoni seisukohaga, et kahtlustatavad rikkumised, kui need tõendust leiavad, võivad olla Euroopa tarbijate jaoks iseäranis tõsiste tagajärgedega.( )

102. Sellegipoolest näib töökoormus, mille põhjustas apellandile vaidlusalune otsus (mida vaidlustatud kohtuotsuses on kirjeldatud kui niisugust, mis tekitas „iseäranis suure töökoormuse”),( ) ülemäära ja põhjendamatult suur.

103. Seda, et vaidlusaluses otsuses nõuti erakordselt hulgalist andmete esitamist, mis hõlmasid peaaegu kogu apellandi majandustegevust kaheteistkümnes liikmesriigis rohkem kui aastakümne jooksul, ei ole võimalik tõsimeeli vaidlustada.

104. Buzzi Unicem märkis – ilma et komisjon oleks vastu vaielnud –, et ainuüksi mõningate nõutud andmete koostamine põhjustas tema personalile suurt töökoormust: mõned küsimused kohustasid teda üle vaatama peaaegu kõik viimase 10 aasta jooksul sõlmitud majandustehingud, et nõutud andmed välja üldistada. Osa nendest andmetest, eeskätt vanemate tehingute kohta, ei olnud tema andmebaasides. Nii pidi apellant ükshaaval kontrollima tuhandeid finantsdokumente ja seejärel käsitsi sisestama asjakohased andmed komisjoni suuniste järgi vormindatavatesse Exceli failidesse.

105. Veel üks põhjus, miks vaidlusalune otsus tekitas suure töökoormuse, oli vorming, milles komisjon käskis nõutud teabe esitada. On tõsi, et digitaalajastul võib see, et teabenõue eeldab väga suure hulga teabe esitamist, sageli olla teisejärgulise tähtsusega. Paljudel juhtudel oleneb teabenõudest tekkiv töökoormus peamiselt sellest, kuidas teabenõude saaja peab komisjoni nõudmisel teabe esitama. Teisisõnu võib suurima töökoormuse ettevõtjale sageli põhjustada just vorming, milles komisjon on käskinud nõutud teabe esitada.

106. Selles suhtes täheldaksin, et vaidlusaluse otsuse II lisa (üksikasjalikud suunised küsimustikule vastamiseks) ja III lisa (vastusemallid) üheskoos sisaldasid peaaegu 30 äärmiselt keerukat lehekülge. Vormindusnõuded olid väga ranged ning suunised ebatavaliselt üksikasjalikud.

107. Mudeli ranguse kohta rõhutaksin, et vormindusnõuete täpne järgimine oli tagatud sõnaselgel karistuse ähvardusel. Küsimustiku algul olevasse kasti on komisjon (poolpaksus kirjas ja allajoonitult) märkinud: „Palun arvestage, et järgmiste määratluste ja suuniste mittejärgimise korral võidakse teie vastust pidada ebakorrektseks või eksitavaks.”

108. Suuniste ebatavalise üksikasjalikkuse osas viitaksin pelgalt ülemäära pedantsetele ettekirjutustele vastuste kohta, mille esitamist Exceli failis komisjon nõudis. Apellant tohtis kasutada ainult III lisas antud vastusemalle ja oli kohustatud rangelt järgima suuniseid, mis käsitlesid muu hulgas esitatavate failide arvu, arvutustabelite arvu failis, iga arvutustabeli nimetust, kasutatavaid lühendeid, veergude või ridade nimetusi ja numbreid ning tühikute, erimärkide ja sümbolite kasutamist.( )

109. Pealegi on selge, et arvukad ja peaaegu krüptilised koodid, mida otsuse adressaat oli kohustatud kasutama – nagu komisjon märkis, „ühetaoliselt” ja „vastustes kõikidele küsimustele”( ) –, ei parandanud vaidlusaluse otsuse loetavust ega kasutajasõbralikkust ega lihtsustanud ettevõtja ülesannet koostada vastused.

110. Võib julgelt märkida, et isegi kogenud ärimehe jaoks kujutas kõnealune vorming esmapilgul endast nii-öelda ajude ragistamist nõudvat mõistatust.

111. Nagu olen selgitanud oma ettepanekus kohtuasjas HeidelbergCement, ei saa mõistet „teave” määruse nr 1/2003 artikli 18 tähenduses tõlgendada nii, et komisjonil on lubatud nõuda ettevõtjatelt soovitava teabe esitamist konkreetses vormingus. Mõistagi on teabenõuete saajad kohustatud teabenõudele vastama, esitades teabe mitte üksnes korrektselt ja täielikult, vaid ka täpselt ja selgelt. Veel enam, kui neilt nõutakse kasuliku vastuse huvides teabe korrastamist, saab neilt aktiivse koostöö kohustusest tulenevalt ka oodata komisjoni vormindusnõude arvessevõtmist. Ent komisjon ei saa nõuda, et ettevõtja sooritaks nõutavat teavet esitades sedavõrd ulatuslikke, keerukaid ja aeganõudvaid büroo‑ ja administratiivtoiminguid, et nende ettevõtjate suhtes lahendi ettevalmistamine ja nende vastu tõendite kogumine näib õigupoolest olevat tehtud ülesandeks neile enestele. Liidu konkurentsieeskirjade rikkumise tõendamine on lõppude lõpuks ikkagi komisjoni ülesanne.( )

112. Olgu sellega, kuidas on, kuid mulle näib hoolimata võimalikust artikli 18 rikkumisest (mida apellant ei ole tõstatanud), et vaidlusaluses otsuses ette nähtud vormindusnõuded on põhjustanud apellandile selgelt väga suure töökoormuse. See on seda taunitavam, et komisjoni nõutud vormindustoimingud puudutasid sageli andmeid, mis olid komisjonil juba olemas või avalikus kasutuses.

113. Esimeses aspektis ei tohi mööda vaadata sellest, et vaidlusalune otsus võeti vastu pärast seda, kui Buzzi Unicem oli vastanud teistele iseäranis koormavatele teabenõuetele (mis esitati määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 2 alusel tavalise teabenõude kujul). Need eelnenud teabenõuded käsitlesid suuresti sama liiki teavet; erinevusi oli üksikasjades või vorminduses.

114. Niisiis kohustas vaidlusalune otsus – teabe esitamise vormindusnõuete tõttu – apellanti tegema veelgi jõupingutusi pelgalt selleks, et komisjonile juba esitatud andmed ümber vormindada. Ma ei suuda niisugusele nõudele mingit õigustust leida. Nendel asjaoludel võib võrrelda komisjoni nõudmist suur hulk andmeid ümber vormindada mutatis mutandis nõudega tõlkida ettevõtja valduses olev suur hulk mahukaid dokumente teise keelde. See, et komisjoni personalil ei pruugi olla vajalikke keeleoskusi, minu arvates niisugust nõuet ei õigustaks.

115. Kui komisjon oleks määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 2 alusel välja antud teabenõuetes sõnastanud oma küsimused nii, nagu need olid sõnastatud vaidlusaluses otsuses, või seejärel nõustunud nõutud teabe esitamisega mis tahes muus vormingus, oleks apellanti säästetud suurest tööst.

116. Teises aspektis kohustas vaidlusalune otsus apellanti koostama niisugust teavet, mis oli avalikus kasutuses. Näiteks on vaidlusaluse otsuse II lisa punktis 10 märgitud: „Kõik rahalised väärtused tuleb esitada eurodes. Kui kohalik kasutusel olev valuuta ei ole euro, palun konverteerige summad eurodesse Euroopa Keskpanga avaldatud ametlikku vahetuskursiga vastaval perioodil.” On ebaselge, miks ei saanud neid arvutusi teha komisjoni enda personal.( )

117. Kõikidel nendel põhjustel asun seisukohale, et apellandil oli õigus, kui ta väitis, et Üldkohus rikkus proportsionaalsuse põhimõtte tõlgendamisel ja kohaldamisel õigusnormi. Seetõttu tuleb apellatsioonkaebuse neljanda väitega nõustuda ja vaidlustatud kohtuotsus vastavas osas tühistada.

E. Parimad toimimisviisid

1. Poolte argumendid

118. Viiendas, viimases apellatsioonkaebuse väites märgib apellant, et Üldkohus rikkus õigusnormi sellega, et jättis nõustumata apellandi õigustega, mis tulenevad dokumendist „Majandusandmete esitamise ja andmekogumise parimad tavad Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklitega 101 ja 102 seotud juhtumite ja ühinemisjuhtumite puhul (talituste töödokument)”( ) (edaspidi „parimad toimimisviisid”). Apellant märgib, et kui komisjon otsustab järgida oma parimaid toimimisviise, on ta kohustatud arvesse võtma ettevõtja märkusi või selgitustaotlusi. Seetõttu rikkus Üldkohus seda kohustust eirates õigusnormi.

119. Komisjon palub need argumendid tagasi lükata.

2. Hinnang

120. Parimate toimimisviiside alapunktis 3.4.3 on märgitud: „Kui see on asjakohane ja kasulik, saadab konkurentsi peadirektoraat välja kvantitatiivseid andmeid puudutava teabenõude „projekti”, et oleks võimalik paremini kindlaks määrata vorming ja võimaldada elementaarset järjepidevuskontrolli (vt alapunkt 3.3.2). Teabenõude projekti eesmärk on kutsuda isikuid tegema ettepanekuid muudatuste kohta, mis võiksid kohustuste täitmisel vajalikku teavet esitades koormust leevendada. Teabenõude ulatuse vähendamine on vastuvõetav ainult siis, kui see ei ohusta uurimist ja selle tulemusel võib – eeskätt koondumiste korral – lüheneda algselt eeldatud vastamistähtaeg.” [mitteametlik tõlge]

121. Olen seisukohal, et Üldkohus meenutas õigustatult kohtupraktikat, kus on märgitud, et kui komisjon kehtestab suunava käitumisreegli, mille eesmärk on avaldada välist mõju, ei tohi ta sellest reeglist kõrvale kalduda, andmata võrdse kohtlemise põhimõttega kooskõlas olevaid põhjendusi. Ent nagu Üldkohus on samuti märkinud, on parimates toimimisviisides selgelt jäetud komisjonile kaalutlusõigus kaaluda märkusi siis, „kui see on asjakohane ja kasulik” ning järgida ettevõtja märkusi, kui need „ei ohusta uurimist”.( )

122. Seetõttu ei saa parimate toimimisviiside sõnastus viia mind järelduseni, et komisjon kavatses selles küsimuses ette näha selge ja ühese käitumissuuna.

123. Mis veelgi olulisem: mulle näib ka intuitsioonivastane väita, et otsuse projekti potentsiaalsetele adressaatidele saates kohustub komisjon järgima kõiki nende esitatavaid märkusi. Sellisel argumendil ei ole alust ega ka loogikat. Ma ei näe, et komisjonile tekiks parimate toimimisviiside alapunktist 3.4.3 muud kohustust peale selle, et ta peab konsulteerivate ettevõtjate esitatud märkusi kohaselt arvesse võtma. Buzzi Unicem ei ole aga esitanud ühtegi konkreetset tõendit selle kohta, et komisjon ei ole tema märkusi kohaselt arvesse võtnud.

124. Lõpuks märgin samuti, et parimate toimimisviiside 7. ja 8. jaost nähtub selgelt, et komisjon võib oma lähenemist nende toimimisviiside raames varieerida ning et see dokument ei ole mõeldud tekitama uusi õiguslikke tagajärgi ega muutma komisjoni otsustuspraktikat. Parimate toimimisviiside mittekohustuslikkust kinnitab seegi, et need on välja antud kõigest Euroopa Komisjoni konkurentsi peadirektoraadi „talituste töödokumendina”, mitte kogu komisjoni dokumendina (st sellisena, millega volinike kolleegium on nõustunud). Õigupoolest ei ole kõnealuseid parimaid toimimisviise kunagi Euroopa Liidu Teatajas avaldatud. Ehkki võib küsida, miks avaldab komisjon teatisi, mille väärtust ta hiljem vähendab, kui mõni teine isik nendele teatistele kohtumenetluses tugineb, on siiski selge, et parimad toimimisviisid ei olnud ette nähtud kehtestama siduvaid norme.

125. Eespool näidatud põhjendustel olen seisukohal, et Üldkohus ei rikkunud ühtegi õigusnormi, kui ta lükkas tagasi apellandi väite parimate toimimisviiside rikkumise kohta. Seetõttu tuleb apellatsioonkaebuse viies väide tagasi lükata.

VI. Hinnangu tagajärjed

126. Euroopa Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu kohaselt tühistab Euroopa Kohus Üldkohtu otsuse, kui apellatsioonkaebus on põhjendatud. Ta võib ise teha asjas lõpliku kohtuotsuse, kui menetlus seda võimaldab. Samuti võib ta suunata asja tagasi Üldkohtusse.

127. Olen järeldanud, et apellatsioonkaebuse viiest väitest kolmega tuleb tervikuna või osaliselt nõustuda ja vaidlustatud kohtuotsus vastavates osades tühistada.

128. Arvestades teadaolevaid faktilisi asjaolusid ning Üldkohtus ja Euroopa Kohtus esitatud seisukohti, olen seisukohal, et Euroopa Kohus saab käesolevas asjas teha lõpliku otsuse.

129. Üldkohtusse esitatud hagiavalduses põhjendas Buzzi Unicem oma palvet vaidlusalune otsus tühistada viie väitega.

130. Eespool arendatud kaalutlustel olen seisukohal, et vaidlusalune otsus oli õigusvastane peamiselt kahel põhjusel: selles oli ebapiisavalt põhjendatud nõude eesmärki (vt käesoleva ettepaneku punktid 23−49) ja see ei vastanud proportsionaalsuse nõudele (vt käesoleva ettepaneku punktid 94−117). Igast niisugusest õigusnormi rikkumisest üksi piisab kogu otsuse tervikuna tühistamiseks. Seetõttu ei pea ma vajalikuks uurida, kas ülejäänud väited, mis apellant esimeses astmes esitas, olid põhjendatud.

VII. Kohtukulud

131. Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.

132. Kui Euroopa Kohus nõustub minu hinnanguga apellatsioonkaebuse kohta, peab komisjon kodukorra artiklite 137, 138 ja 184 kohaselt kandma nii esimese astme kui ka apellatsiooniastme kohtukulud.

VIII. Ettepanek

133. Kõikidel nendel kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

– tühistada Üldkohtu 14. märtsi 2014. aasta otsus Buzzi Unicem vs. komisjon, T‑297/11;

– tühistada komisjoni 30. märtsi 2011. aasta otsus K(2011) 2356 (lõplik) määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 alusel algatatud menetluses (juhtum 39520 – tsement ja sellega seotud tooted);

– mõista komisjonilt välja mõlema kohtuastme kohtukulud.