KOHTUJURISTI ETTEPANEK

D. RUIZ-JARABO COLOMER

esitatud 8. jaanuaril 2004( )

Kohtuasi C-87/02

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Itaalia Vabariik

Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Itaalia Vabariik – Keskkonnakaitse – Keskkonnamõju hindamine – Direktiiv 85/337/EMÜ – Projekti kontroll seoses keskkonna mõjutamisega – Otsus mitte kohaldada projekti suhtes keskkonnamõju hindamist – Põhjendamata otsus

1. Komisjon palub EÜ artikli 226 alusel sedastada, et Itaalia Vabariik on rikkunud kohustusi, mis tulenevad nõukogu 27. juuni 1985 direktiivist 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta( ) (edaspidi „direktiiv”).

2. Hagejaks oleva institutsiooni poolt väidetav kohustuste rikkumine seisneb selles, et pädevad asutused ei kontrollinud, kas Teramos asulavälise ringmaantee ehituse( ) suhtes oli nõutav keskkonnamõju hindamine kooskõlas direktiivi artiklitega 5–10.

I – Ühenduse õigus

3. Direktiiv on ennetav meede, mis teatavate projektide keskkonnamõju hindamisega on suunatud kahju ärahoidmisele,( ) mis võib tekkida tööde või installatsioonide või muu looduskeskkonda ja maastikku sekkumise tulemusena.( )

4. Artikli 2 lõige 1 sätestab:

„Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagamaks, et enne loa andmist hinnatakse muu hulgas oma laadi, mahu või asukoha tõttu keskkonda oluliselt mõjutada võivaid projekte.

[…]”

5. Artikkel 4 sätestab:

„1. Kui artikli 2 lõikest 3[( )] ei tulene teisiti, hinnatakse I lisas loetletud klassidesse kuuluvaid projekte artiklite 5–10 kohaselt.

2. II lisas loetletud klassidesse kuuluvaid projekte hinnatakse artiklite 5–10 kohaselt, kui liikmesriigid leiavad, et nende omadused seda eeldavad.

Selleks võivad liikmesriigid muu hulgas täpsustada teatavad hinnatavate projektide liigid või kehtestada kriteeriumid ja/või künnised, mis on vajalikud selleks, et kindlaks määrata, milliseid II lisas loetletud klassidesse kuuluvaid projekte hinnatakse artiklite 5–10 kohaselt.”( )

6. II lisa punkti 10 alapunkt d viitab teede ehitusele, va kiirteed.( )

II – Itaalia õigus

7. 22. veebruari 1994. aasta seaduse nr 146( ) artikli 40 lõikega 1 kohustati Itaalia valitsust määratlema 60 päeva jooksul pärast seaduse jõustumist tingimused, kriteeriumid ja tehnilised reeglid, mille kohaselt viiakse läbi direktiivi II lisas loetletud projektide suhtes keskkonnamõju hindamine.

8. Nimetatud kohustus täideti 12. aprilli 1996. aasta vabariigi presidendi dekreedi( ) vastuvõtmisega, mille artikkel 1 sätestab seoses Trento ja Bolzano maakondade ja autonoomsete provintsidega, et lisas A ja B ette nähtud projektide keskkonnamõju hindamine tuleb läbi viia kooskõlas direktiiviga vastavalt dekreedis endas sätestatud juhistele (lõige 1).

9. Lisas B loetletud projektide suhtes, mis paiknevad osaliselt 6. detsembri 1991. aasta seadusega nr 394( ) määratletud looduskaitsealadel, on keskkonnamõju hindamismenetlus kohustuslik (lõige 4). Nimetatud lisa näeb infrastruktuuri valdkonnas ette ümbersõiduteede ehitamise linnapiirkondades või olemasolevate, üle 1500 meetri pikkuste teede laiendamise nelja või enama sõidurajaga teedeks (punkti 7 alapunkt h).

10. Kui projektid asuvad siiski väljaspool nimetatud looduskaitsealasid, peavad pädevad asutused kontrollima vastavalt artiklile 10 ja lisas D märgitud asjaoludele,( ) kas projekt on selline, et selle mõju peab hindama (lõige 6).

11. Artikkel 10 hõlmab kontrollmenetluse ja sätestab, et avalik-õiguslik või eraõiguslik isik, kes kavatseb töid sooritada,( ) peab algatama kontrollprotsessi ja esitama selleks projekti kirjelduse ja vajaliku teabe, et kindlaks teha ja vajadusel hinnata selle mõjusid keskkonnale (lõige 1). Kui vastavasisulist otsust ei võeta vastu 60 päeva jooksul, ei peeta hindamist vajalikuks (lõige 2).

12. Abbruzzo maakond rakendas 12. aprilli 1995. aasta dekreedi 23. septembri 1997. aasta seadusega nr 112.( )

III – Kohtueelne vaidlus

13. 11. mail 1998 palus komisjon Itaalia ametiasutustelt maanteetrassi „Lotto zero” kohta teavet, sest komisjoni andmetel ei kontrollitud, kas oli nõutav keskkonnamõju hindamine, kuigi oli olemas dokument projekti sobivuse kohta looduskeskkonnaga, mida komisjonile ei esitatud.( )

14. Nimetatud nõue täideti ja Itaalia Vabariigi mitmed ametiasutused edastasid komisjonile selgitavaid kirju,( ) millest ilmneb, et asjaomane projekt puudutab 10,50 meetri laiust kahe sõidurajaga ja täpsustamata pikkusega tee ehitust, millest üks osa läbib Teramo provintsi territooriumi ning mõjutab Tordino jõe parempoolset jõgikonda ja on 5440 meetrit pikk, millest 2260 meetrit oleksid viaduktid ja 930 meetrit tunnelid.

15. Abruzzo maakond järeldas 15. novembri 1999. aasta maakondlikus dekreedis 25/99,( ) et projekt arvestas looduskeskkonnaga, sest ta ei mõjutanud riiklikus seaduses 394/91 ja maakondlikus seaduses 38/96( ) nimetatud kaitstud alasid, ning otsustas seetõttu projekti keskkonnamõju hindamist mitte nõuda.

16. 6. juunil 2000 edastas Itaalia alaline esindaja Euroopa Liidu juures komisjonile keskkonnaministeeriumi 30. mai 2000. aasta kirja,( ) milles märgiti, et eespool nimetatud otsus on vastu võetud keskkonnamõju hindamise maakondliku koordineerimiskomitee heakskiitva arvamuse alusel.( ) Nimetatud komisjonile saadetud arvamus viitas ehitusinseneri arvamusele, mis oli samuti heakskiitev, kuid mida maakondlikus dekreedis 25/99 ei olnud mainitud.

17. Pärast Itaalia ametiasutustele selgituste( ) andmise võimaldamist esitas komisjon, keda ametiasutuste argumendid( ) ei veennud, 18. juulil 2001 põhjendatud arvamuse,( ) milles sedastati, et kuna ei kontrollitud, kas asjaomane direktiivi II lisas ette nähtud projekt kuulus hindamisele vastavalt direktiivi artiklitele 5–10, on Itaalia ametiasutused rikkunud artikli 4 lõikest 2 tulenevaid kohustusi.

18. Muu hulgas on Associazione Italia Nostra-Onlus ja Assoziacione Italiana per il World Wildlife Fund (WWF) esitanud hagi projekti „Lotto zero” täitmisega seotud teatavate haldusaktide vastu Tribunale amministrativo regionale del Lazio’le, kes 21. juuni 2000. aasta määrusega jättis peatamistaotluse rahuldamata.( ) Käesoleva ajani puudub selgus, kas see kohtuasi on lõplikult lahendatud.

IV – Poolte nõuded ja menetlus Euroopa Kohtus

19. 14. märtsil 2002 esitas komisjon käesoleva hagi ja palus Euroopa Kohtul sedastada, et Itaalia Vabariik on rikkunud ühenduse õigust põhjustel, mis on märgitud põhjendatud arvamuses, kuid liikmesriik vaidleb hagile vastu.

20. Hageja väidab, et vastavalt direktiivi artikli 4 lõikele 2 ja 12. aprilli 1996. aasta vabariigi presidendi dekreedi artikli 1 lõikele 6 on Itaalia ametiasutused kohustatud kontrollima maanteetrassi „Lotto zero” mõju keskkonnale. Hageja lisab, et maakondliku dekreediga 25/99 vastu võetud otsus mitte hinnata projekti mõju looduskeskkonnale ei ole põhjendatud.

21. Kostjaks olev valitsus vastab, et projekti on kontrollitud ja et haldusasutus võib otsuse vastu võtta vaikides ilma põhjendusi esitamata, kuid igal juhul on eespool nimetatud dekreedis sisalduv otsus põhjendatud, sest otsuses viidatakse keskkonnamõju hindamise maakondliku koordineerimiskomitee arvamusele.

22. Komisjon vastab, et tema kaebus on peamiselt seotud asjaoluga, et Itaalia ametiasutused ei kontrollinud, kas projekti omadused nõudnuks keskkonnamõju hindamist, ning seda tõendab põhjenduste puudumine dekreedis 25/99.

23. Itaalia valitsus ei esitanud vasturepliiki. Ükski kohtuvaidluse pooltest ei palunud suulise menetluse algatamist.

24. Euroopa Kohus esitas pooltele mõned küsimused, millele vastati 27. oktoobril ja 3. novembril 2003 pärast nende tõlkimist. Pärast vastuste analüüsimist otsustas Euroopa Kohus 19. novembril, et suulise menetluse läbiviimine pole vajalik.

V – Väidetava rikkumise analüüs

25. Direktiivi eesmärk seisneb selles, et iga tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga projekti suhtes peab läbi viima selle mõju hindamise enne loa saamist.( ) Sellest tulenevalt on vaja eristada kahte etappi. Esimene etapp on selleks, et teada saada, kas planeeritud töödel võib olla oluline keskkonnamõju; teises etapis hinnatakse neid mõjusid vastavalt direktiivi artiklite 5–10 sätetele.( )

26. Teatavate projektide puhul on olemas õiguslik eeldus, et nad alati mõjutavad keskkonda oluliselt, mistõttu nende keskkonnamõju hindamist nõutakse eranditult. Sellised projektid on sätestatud direktiivi I lisas ja neile viidatakse artikli 4 lõikes 1.

27. Teiste projektide mõju ei ole siiski selge. Seetõttu jääb artikli 4 lõike 2 teise lõigu alusel liikmesriikide otsustada, kas selliste projektide suhtes peab kohaldama artiklites 5–10 kehtestatud korda. Selline olukord on II lisas nimetatud projektide puhul, mille hulgast ühenduse liikmesriigid valivad sellised projektid, mida tuleb hinnata, määrates nende liigi, kehtestades otsustamiseks vajalikud kriteeriumid või künnised või kasutades teisi meetodeid.( ) Nad võivad seda muu hulgas teha kas üldiselt normatiivsel teel määratledes või normis esialgselt määratletud kriteeriume haldusaktis täpsustades.

28. Liikmesriikidel on seetõttu kaalutlusõigus otsustada, millised II lisas nimetatud projektid nõuavad keskkonnamõju hindamist. Seda õigust on siiski piiratud direktiivi artikli 2 lõikega 1, mis määratleb peamise eesmärgi – korraldada keskkonda oluliselt mõjutada võivate projektide puhul alati keskkonnamõju hindamine.( )

29. Kui valitakse esimene variant ja määratlus kehtestatakse normis üldiselt, on abstraktsete normide kohaldamise staadiumis vaja kontrollida, kas projekti olemus on selline, et tal on oluline mõju keskkonnale.( ) Kui see on nii, kohaldatakse jälle üldnormi: kui asjaomane kontroll näitab, et mõju on oluline, tuleb seda hinnata.

30. Itaalia õigus, mis liigitab töid kategooriatena ja nende asukoha järgi, on omaks võtnud analoogilise lahenduse. Teatavate projektide( ) suhtes kohaldatakse automaatselt keskkonnamõju hindamist; teised seevastu kuuluvad hindamisele, kui on kindlaks tehtud nende mõju keskkonnale.( ) Käesolevas menetluses käsitletav tee-ehitus kuulub teist liiki projektide hulka.

31. Nagu komisjon oma repliigis õigesti märgib, on vaidluse keskmes probleem, kas Itaalia pädevad asutused uurisid „Lotto zero” olemust, et kindlaks teha, kas projekt põhjustaks keskkonnale mingit kahju ja kui see nii on, siis kas nad seadsid oma nõusoleku tingimuseks projekti eelneva keskkonnamõju hindamise.

32. Kontroll toimus „formaalselt”, kuna 15. novembri 1999. aasta maakondliku dekreediga 25/99 otsustatakse, et ei ole vaja hinnata projekti mõju looduskeskkonnale, kuna see ei puuduta kaitseala, ja 22. oktoobri 1999. aasta koosolekul andis keskkonnamõju hindamise piirkondlik koordineerimiskomitee heakskiitva arvamuse. Kuid komitee arvamus osutub napiks nagu dekreetki( ) – selles vaid viidatakse ehitusinseneri 6. juuli 1999. aasta heakskiitvale arvamusele nr 8634, mis, nagu haldusotsus ning komitee arvamus, ei ole põhjendatud.( )

33. Dokument, mille kostjaks olev liikmesriik esitas vastusena Euroopa Kohtu poolt esitatud küsimustele, ei ole arvamus käsitletavate riiklike tööde keskkonnamõju kohta. Dokumendi lugemisel ilmneb, et see on luba „üksnes hüdraulilistel eesmärkidel”( ) Tordino jõe ületamiseks ja jõesängis asjakohaste tööde tegemiseks, et ehitada mitmeid viadukte.

34. Kostja vastusele lisatud aruanne ei ole ehitusinseneri arvamus, millele viidatakse maakondliku komitee eespool nimetatud otsuses, vaid projekti keskkonnaga kokkusobivuse uuring, mis viidi läbi detsembris 1997 äriühingu ERM Italia Srl taotlusel.

35. Eeltoodust ilmneb, et jättes kontrollimata, kas Teramo maantee ehitus nõudis keskkonnamõju hindamist, on Itaalia Vabariik toime pannud komisjoni poolt väidetava rikkumise.

36. Haldusotsus, milles järeldatakse, et projekt ei kahjusta keskkonda, peab olema põhjendatud.( ) Üldnormi kohaselt, nagu juba märgitud, tuleb kõigi projektide mõju hinnata enne neile loa andmist, mistõttu juhul, kui teatava projekti suhtes seda nõuet ei kohaldata, kuna projekt ei ole kahjulik, tuleb lisada põhjendused, mis on sellise järelduse aluseks. Keskkonnakaitse on käesoleval ajal ühenduse poliitikas eriti tähtsal kohal.( ) Lisaks on liikmesriikidel selles valdkonnas otsustava tähtsusega vastutus.( ) Kodanikel on õigus nõuda selle kohustuse täielikku täitmist( ) vastavalt Euroopa Liidu põhiõiguste hartale,( ) mis tagab artikliga 37 kõrgetasemelise keskkonnakaitse ja keskkonna kvaliteedi parandamise. Sellest tulenevalt peavad mis tahes meetme peamised koostisosad, mis kalduvad kõrvale üldistest kriteeriumidest, mille eesmärk on keskkonnakaitse, olema nõuetekohaselt põhjendatud, sest selles väljendub kaalutlusõiguse ratsionaalne teostamine ja see on ühtlasi vahend, mis võimaldab meedet vajadusel hiljem kontrollida.

37. Itaalia õigusega, mis direktiivi kohaldab, kohustatakse otsust põhjendama. Otsus mitte kohaldada projekti suhtes keskkonnamõju hindamise nõuet sõltub tööde olemusest ja asukohast vastavalt 12. aprilli 1996. aasta presidendi dekreedi lisas D sätestatud kriteeriumidele ja teguritele. Otsust tuleb seetõttu põhjendada viidetega nimetatud kriteeriumidele ja teguritele.

38. Põhjendus on võimalik viite kujul, kui otsustav organ järgib nõuandvate või konsulteerivate organite arvamust, kui on täidetud kaks tingimust: esiteks, välisarvamus, mida järgitakse, peab olema põhjendatud; teiseks, see peab olema antud organisatsioonide või isikute poolt, kes vastutavad otsust vastuvõtva pädeva asutuse juhendamise, nõustamise või teavitamise eest, ja see aitab teda otsustusprotsessis otsuse vastuvõtmisel. See on ainus viis tagada otsuse objektiivsus ja vastavus üldisele huvile. Seetõttu ei piisa ükskõik kelle mis tahes arvamusest, mis antakse teadmata asjaoludel.

39. Käesoleval juhul ei ole põhjendamisnõuet täidetud. Maakondlik dekreet 25/99 nagu ka piirkondliku komitee heakskiitev hinnang keskkonnamõju hindamise kohta ei ole nõuetekohaselt põhjendatud. Esimene viitab teisele, mis omakorda viitab arvamusele ehitusinsenerilt, kes, nagu juba mainitud, tegeles erineva küsimusega, täpsemalt Torino jõe ületamist puudutava loaga, et teha mitmete viaduktide ehitamiseks jõesängis ehitustöid.

40. Neid rikkumisi ei korva „keskkonnaga sobivuse uuring”, mille kostjaks olev liikmesriik on kostja vastusele lisanud ja mille esimene lehekülg lisati kohtutoimikusse Euroopa Kohtu nõudmisel. Ühelt poolt ei ole seda dokumenti maininud maakondlik komitee, millest järeldub, et nimetatud dokument ei olnud talle kättesaadav ja ta ei arvestanud seda oma arvamuse andmisel. Teisalt ei ole seda dokumenti koostatud otsustamise eest vastutavate avalik-õiguslike asutuste jaoks, vaid pigem eraõigusliku isiku jaoks (ERM Italia Srl), kes polnud projektiga seotud. Eksisteerib suur erinevus viitamisega põhjendamise ja tagantjärele oma otsuse aluseks olevate põhjuste otsimise vahel.

41. Järelikult ei ole Itaalia ametiasutused nõutavat kontrolli tegelikult teostanud, sest kontroll, mille aluseks ei ole põhjendused, on võrdne kontrolli puudumisega.

42. Enne järelduse tegemist tuleks poolte argumente arvestades välja tuua kaks täpsustust.

43. Esimene puudutab asjaolu, et Tribunale amministrativo regionale del Lazio’s pooleliolev kohtumenetlus, kus on vaidlustatud teatavad haldusaktid, mis puudutavad projekti „Lotto zero”, sealhulgas maakondlik dekreet 25/99, ei takista Euroopa Kohut oma pädevuse teostamisel, sest kahe kohtu ülesanded ei kattu. Euroopa Kohus kontrollib, kas Itaalia ametiasutused on nimetatud projekti osas täitnud direktiivist tulenevad kohustused ja juhul, kui nad ei ole täitnud, siis sedastab seda. Itaalia kohtu pädevuses on otsustada, kas kontrollitav otsus on vastavuses siseriikliku õigusega, millega võetakse üle ühenduse õigus, ja asjakohasel juhul vastava otsuse tühistamine. Ei saa välistada võimalust, et siseriiklikud normid on vastuolus Euroopa Liidu õigusega, kuid sellisel juhul võib siseriiklik kohus esitada Euroopa Kohtule vastava eelotsuse küsimuse selliseks tõlgendamiseks, et vastavalt vahetu õigusmõju ja ülimuslikkuse põhimõtetele( ) ei kohaldataks direktiiviga vastuolus olevaid kostjaks oleva liikmesriigi meetmeid.( )

44. Teine täpsustus puudutab asjaolu, et rikkumise hindamisel pole oluline, et vastutav ametiasutus, mis tagab ühenduse õigusnormide järgimise, on kohalikul tasemel asutus, mis on sõltumatu kostjaks oleva liikmesriigi keskasutusest.( )

45. Eeltoodust ilmneb, et Itaalia Vabariik on rikkunud liikmesriigi kohustust, nagu komisjon on väitnud. Seega tuleb hagi rahuldada.

VI – Kohtukulud

46. Vastavalt kohtu kodukorra artikli 69 lõikele 2 tuleb kohtukulud jätta kostjaks oleva liikmesriigi kanda.( )

VII – Ettepanek

47. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku hagi rahuldada ja:

1) sedastada, et kuna Abruzzo maakond ei kontrollinud, kas projektile asulavälise ringmaantee ehitamiseks Teramos (projekt Strata Statale n. 80 del „Gran Sasso d’Italia” – Variante, tra Teramo e Giulianova, Lotto Zero dalla progr.va Km.ca 72+300 alla località Cartecchio), mis on nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiivi 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta II lisas ettenähtud projekt, oli nõutav keskkonnamõju hindamine kooskõlas eespool nimetatud ühenduse õigusakti artiklitega 5–10, siis on Itaalia Vabariik rikkunud selle direktiivi artikli 4 lõikest 2 tulenevaid kohustusi;

2) jätta kohtukulud Itaalia Vabariigi kanda.