KOHTUJURISTI ETTEPANEK

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

esitatud 14. jaanuaril 2020 ( 1 )

Kohtuasi C‑78/18

Euroopa Komisjon

versus

Ungari

(ühingute läbipaistvus)

Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Kapitali vaba liikumine – ELTL artiklid 63 ja 65 – Eraelu austamine – Isikuandmete kaitse – Ühinemisvabadus – Läbipaistvus – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklid 7, 8 ja 12 – Välismaised annetused liikmesriigis tegutsevatele valitsusvälistele organisatsioonidele – Riigisisesed õigusaktid, millega on välisabi saavatele valitsusvälistele organisatsioonidele kehtestatud registreerimis-, aruande- ja läbipaistvuskohustus, mille rikkumise eest võib karistada

1. Euroopa Kohus peab komisjoni palvel otsustama, kas Ungari on rikkunud ELTL artiklist 63 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklitest 7, 8 ja 12 tulenevaid kohustusi, kuna ta on seadusega ( 2 ) kehtestanud teatavad piirangud välismaalt pärinevatele annetustele, mida antakse nn kodanikuühiskonna organisatsioonidele.

2. Euroopa Kohus peab tegema otsuse komisjoni algatatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi kohta ja ta peab taas kord kohtulikult kontrollima liikmesriikide tegevust, nii et tema analüüsis oleksid aluslepingutest tulenevad põhivabadused harmooniliselt ühendatud õigustega, mida kaitseb harta.

I. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

1. EL toimimise leping

3. ELTL artiklis 63 on sätestatud: „1. Käesoleva peatüki sätete kohaselt keelatakse kõik kapitali liikumise piirangud liikmesriikide vahel ning liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel. 2. Käesoleva peatüki sätete kohaselt keelatakse kõik maksepiirangud liikmesriikide vahel ning liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel.“

4. ELTL artiklis 65 on ette nähtud: „1. Artikli 63 sätted ei mõjuta liikmesriikide õigust: a) kohaldada oma maksuseaduste vastavaid sätteid, mis eristavad maksumaksjaid nende elukoha või nende kapitali investeerimise koha põhjal; b) võtta kõiki vajalikke meetmeid, et takistada siseriiklike õigusnormide rikkumist, eriti maksustamise ja rahaasutuste usaldatavusnormatiivide täitmise järelevalve alal, või kehtestada kapitali liikumise deklareerimise kord haldamiseks vajalike või statistiliste andmete saamiseks, või võtta meetmeid, mis on õigustatud avaliku korra või avaliku julgeoleku seisukohalt. 2. Käesoleva peatüki sätted ei mõjuta niisuguste asutamisõiguse piirangute kohaldamist, mis on kooskõlas aluslepingutega. 3. Lõigetes 1 ja 2 märgitud meetmed ja kord ei tohi kujutada endast suvalise diskrimineerimise vahendit ega varjatud piirangut kapitali ja maksete vabale liikumisele artikli 63 tähenduses. […]“.

2. Harta

5. Artiklis 7 on sätestatud: „Igaühel on õigus sellele, et austataks tema era- ja perekonnaelu, kodu ja edastatavate sõnumite saladust.“

6. Artiklis 8 on sätestatud: „1. Igaühel on õigus oma isikuandmete kaitsele. 2. Selliseid andmeid tuleb töödelda asjakohaselt ning kindlaksmääratud eesmärkidel ja asjaomase isiku nõusolekul või muul seaduses ettenähtud õiguslikul alusel. Igaühel on õigus tutvuda tema kohta kogutud andmetega ja nõuda nende parandamist. 3. Nende sätete täitmist kontrollib sõltumatu asutus.“

7. Artikli 12 lõikes 1 on sätestatud: „Igaühel on õigus rahumeelselt koguneda ning moodustada ühinguid kõigil tasanditel, eelkõige poliitika, ametiühingute ja kodanikuühiskonna valdkonnas; see kätkeb igaühe õigust oma huvide kaitseks ametiühinguid luua ja neisse astuda.“

8. Artiklis 52 on ette nähtud: „1. Hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi. […] 3. Hartas sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad Euroopa inimõiguste ja põhivabaduse kaitse konventsiooniga tagatud õigustele, on samad, mis neile nimetatud konventsiooniga ette on nähtud. See säte ei takista liidu õiguses ulatuslikuma kaitse kehtestamist. […]“.

B. Liikmesriigi õigus. 2017. aasta LXXVI seadus

9. Preambulis on märgitud: „[…] ühinemisvabaduse alusel loodud organisatsioonid on ühiskonna iseorganiseerumise väljendus ning nende tegevus aitab kaasa demokraatlikule kontrollile ja avalikule arutelule avaliku elu küsimustes […] need organisatsioonid täidavad määravat osa avaliku arvamuse kujundamisel, – […] ühingute ja sihtasutuste läbipaistvus ühiskonnas on oluline avaliku huvi küsimus, – […] välismaised huvirühmad võivad kasutada ühinemisvabaduse alusel asutatud organisatsioonidele tundmatutest välismaistest allikatest antavat abi – nende organisatsioonide ühiskondliku mõjuvõimu abil – iseenda huvides, selle asemel et edendada ühingu eesmärke Ungari ühiskondlikus ja poliitikaelus, ning […] see võib ohustada riigi poliitilisi ja majanduslikke huve, nagu ka õiguslike institutsioonide ilma sekkumisteta toimimist.“

10. Artiklis 1 on ette nähtud: „1. Käesoleva seaduse kohaldamisel loetakse välismaist abi saavaks organisatsiooniks iga organisatsiooni või sihtasutust, kes saab rahalist toetust lõikes 2 määratletud tähenduses. 2. Käesoleva seaduse tähenduses loetakse abiks igasugust rahalist või muud varalist sissemakset, mis pärineb otseselt või kaudselt välisriigist, olenemata selle õiguslikust alusest, niipea kui see ulatub – eraldi võetuna või kumulatiivselt – teataval majandusaastal kahekordse 2017. aasta LIII seaduse rahapesu ja terrorismi rahastamise ennetamise ja nende vastu võitlemise kohta (edaspidi „Pmt seadus“) § 6 lõike 1 punktis b nimetatud summani[ ( 3 )]. 3. Lõike 2 tähenduses abi summa suuruse arvutamisel ei võeta arvesse abi, mida saab ühing või sihtasutus erinormi alusel rahalise toetusena Euroopa Liidust [Ungari] eelarveasutuse kaudu. 4. Käesoleva seaduse kohaldamisalast jäävad välja: a) ühingud ja sihtasutused, mida ei peeta kodanikuühiskonna organisatsioonideks; b) ühingud, mis kuuluvad 2004. aasta I seaduse spordi kohta kohaldamisalasse; c) usutegevuse alal tegutsevad organisatsioonid; d) rahvusvähemuste organisatsioonid ja ühingud, mida on käsitletud 2011. aasta CLXXIX seaduses rahvusvähemuste õiguste kohta, ning sihtasutused, mis tegutsevad vastavalt oma asutamisotsusele mõne rahvusvähemuse kultuurilise iseseisvusega otseselt seotud tegevusalal või mis esindavad ja kaitsevad teatud rahvusvähemuse huve.“

11. §-s 2 on ette nähtud: „1. Iga § 1 lõike 1 tähenduses ühing või sihtasutus teatab 15 päeva jooksul enda ümberkujundamisest välismaist abi saavaks organisatsiooniks, kui vaatlusalusel aastal saadud abi summa ulatub kahekordse [Pmt] seaduse § 6 lõike 1 punktis b kindlaks määratud summani. 2. Välismaist abi saav organisatsioon saadab lõikes 1 nimetatud deklaratsiooni oma registreeritud asukoha järgsele pädevale kohtule (edaspidi „registreerimiskohajärgne kohus“) ja esitab I lisas nimetatud andmed.[ ( 4 )] Registreerimiskohajärgne kohus lisab deklaratsiooni ühingu või sihtasutuse registrikannetele, mis asuvad kodanikuühiskonna organisatsioonide ja teiste mittetulunduslikeks peetavate organisatsioonide registris (edaspidi „register“), ja registreerib ühingu või sihtasutuse välismaist abi saava organisatsioonina. 3. Analoogia alusel lõikes 1 sätestatud eeskirju kohaldades edastab välismaist abi saav organisatsioon registreerimiskohajärgsele kohtule koos saadud abi arvutusega deklaratsiooni, mis sisaldab I lisas nimetatud andmeid eelneval aastal saadud abi kohta. Deklaratsioonis esitatakse vaatlusaluse aasta: a) abi kohta, mis ei ületa 500000[ ( 5 )] Ungari forintit annetaja kohta, I lisa II osa punktis A) märgitud andmed, b) abi kohta summas alates 500000 Ungari forintist annetaja kohta I lisa II osa punktis B) märgitud andmed. 4. Registreerimiskohajärgne kohus saadab iga kuu 15. päevaks tsiviilteabeportaali haldamise eest vastutavale ministrile nende ühingute ja sihtasutuste nime, registrijärgse asukoha andmed ja maksukohustuslase koodi, kelle ta on eelneva kuu jooksul registrisse kandnud välismaist abi saavate organisatsioonidena. [Nimetatud] minister levitab selliselt edastatud teavet viivitamatult, et teha see selleks rajatud elektroonilisel platvormil avalikult ja tasuta kättesaadavaks. 5. Kui lõike 1 tähenduses deklaratsioon on esitatud, peab välismaist abi saav organisatsioon viivitamatult oma veebilehel ja väljaannetes […] teatavaks tegema, et ta on liigitatud välismaist abi saavaks organisatsiooniks käesoleva seaduse tähenduses. 6. Lõikes 5 sätestatud kohustus on välismaist abi saavale organisatsioonile siduv seni, kuni teda käsitatakse käesoleva seaduse tähenduses [seda laadi] organisatsioonina.“

12. Artiklis 3 on sätestatud: „1. Kui ühing või sihtasutus käesolevast seadusest tulenevaid kohustusi ei täida, peab prokurör kohe, kui ta sellest teada saab […], kohustama ühingut või sihtasutust oma kohustused järgneva 30 päeva jooksul täitma. 2. Kui välismaist abi saav organisatsioon prokuröri määratud kohustust ei täida, peab see tegema talle uuesti ettekirjutuse täita käesolevast seadusest tulenevad kohustused 15-päevase tähtaja jooksul. Kui see tähtaeg on möödunud tulemusteta, taotleb prokurör 15 päeva jooksul pädevalt kohtult trahvi määramist vastavalt 2011. aasta CLXXXI seaduse kodanikuühiskonna organisatsioonide kohtus registreerimise ning kohaldatavate eeskirjade ja menetluste kohta § 37 lõikele 2.[ ( 6 )] 3. Pärast organisatsioonile uue ettekirjutuse tegemist vastavalt lõikele 2, kohaldab prokurör proportsionaalsuse nõuet järgides analoogia alusel 2011. aasta CLXXV seaduses ühinemisõiguse, mittetulundusühingu staatuse ja kodanikuühiskonna organisatsioonide rahastamise kohta[ ( 7 )] ning 2011. aasta CLXXXI seaduses kodanikuühiskonna organisatsioonide kohtus registreerimise ning kohaldatavate eeskirjade ja menetluste kohta sätestatud eeskirju.“[ ( 8 )]

13. §-s 4 on sätestatud: „1. Kui rahaline või muu vara sissemakse, mida on välismaist abi saav organisatsioon saanud, ei ulatu § 2 lõikes 3 osutatud majandusaastale järgneval aastal kahekordse Pmt seaduse § 6 lõikes 1 nimetatud summani, ei käsitata ühingut või sihtasutust enam välismaist abi saava organisatsioonina ja ta annab analoogia alusel deklareerimiseeskirju kohaldades sellest teada 30 päeva jooksul pärast oma aastaaruande vastuvõtmist aasta kohta, mille jooksul see asjaolu aset leiab. Registreerimiskohajärgne kohus teatab sellest asjaolust § 2 lõike 4 kohaselt tsiviilteabeportaali haldamise eest vastutavale ministrile, kes kustutab viivitamata asjaomase organisatsiooni andmeid selleks ette nähtud platvormilt. 2. Pärast lõikes 1 ette nähtud deklaratsiooni esitamist kustutab registreerimiskohajärgne kohus registrist märke selle kohta, et ühing või sihtasutus on välismaist abi saav organisatsioon.“

II. Kohtueelne menetlus

14. Komisjon saatis 14. juulil 2017 Ungari valitsusele 2017. aasta LXXVI seaduse kohta ametliku kirja, kuna ta leidis, et see rikub ELTL artiklist 63 ning harta artiklitest 7, 8 ja 12 tulenevaid kohustusi.

15. Kirjas määrati Ungari valitsusele ühe kuu pikkune tähtaeg märkuste esitamiseks. Nimetatud valitsus taotles ajapikendust, mille andmisest komisjon keeldus.

16. Ungari valitsus vastas komisjonile 14. augusti ja 7. septembri 2017. aasta kirjadega, milles ta vaidles ametlikus kirjas esitatud väidetele vastu.

17. Kuna komisjon ei jäänud Ungari valitsuse vastusega rahule, esitas ta 5. oktoobril 2017 põhjendatud arvamuse, milles ta: 1) tuvastas, et 2017. aasta LXXVI seadusega oli Ungari eespool viidatud liidu õigusnorme rikkudes kehtestanud diskrimineerivaid, mittevajalikke ja põhjendamatuid piiranguid seoses välismaiste annetustega kodanikuühiskonna organisatsioonidele Ungaris; ja 2) kutsus Ungari valitsust üles võtma vajalikud meetmed arvamuse järgimiseks või esitama märkused ühe kuu jooksul.

18. Pärast seda, kui Ungari valitsusele keelduti taas tähtaja pikendust andmast, vastas ta komisjoni arvamusele 5. detsembril 2017 ja vaidles talle ette heidetud kohustuste rikkumise väidetele vastu.

19. Komisjon otsustas 7. detsembril 2017 esitada käesoleva hagi.

III. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded

20. Kohustuste rikkumise hagi esitati Euroopa Kohtule 6. veebruaril 2018.

21. Komisjon palub Euroopa Kohtul tuvastada, et 2017. aasta LXXVI seaduse vastuvõtmisega on Ungari rikkunud talle ELTL artiklist 63 ja harta artiklitest 7, 8 ja 12 tulenevaid kohustusi, kuna ta on kehtestanud välismaiste annetuste suhtes kodanikuühiskonna organisatsioonidele diskrimineerivad, mittevajalikud ja põhjendamatud piirangud. Ta palub ühtlasi mõista kohtukulud välja sellelt liikmesriigilt.

22. Ungari valitsus palub jätta hagi läbi vaatamata või teise võimalusena jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata ning mõista kohtukulud välja komisjonilt.

23. Euroopa Kohtu presidendi 26. septembri 2018. aasta määrusega lubati Rootsi Kuningriigil komisjoni nõuete toetuseks menetlusse astuda.

24. 22. oktoobril 2019 toimus avalik kohtuistung, millel osalesid Ungari valitsus, Rootsi valitsus ja komisjon.

IV. Õiguslik analüüs

A. Hagi vastuvõetamatus

1. Poolte seisukohad

25. Ungari valitsuse arvates on hagi vastuvõetamatu eeskirjade eiramise tõttu kohtueelses menetluses. Tema hinnanul määras komisjon talle märkuste esitamiseks tavalistest lühemad tähtajad ja jättis tema pikendamistaotlused põhjendamatult rahuldamata.

26. Need eeskirjade eiramised rikkusid lojaalse koostöö kohustust (ELL artikli 4 lõige 3), õigust heale haldusele (harta artikkel 41), täpsemalt õigust olla ära kuulatud, ja kaitseõiguste üldpõhimõtet.

27. Komisjon väidab, et tähtajad ei olnud kuritarvitavad ega ebamõistlikult lühikesed ning et need ei takistanud Ungari valitsusel esitada ette heidetud kohustuste rikkumise kohta üksikasjalikke märkusi.

28. Ametlikule kirjale vastuseks märkuste esitamise tähtaja kohta väidab komisjon, et selle pikendamine sõltus sellest, kas Ungari järgib kirja nõudeid ja koostab realistliku meetmete ajakava nende nõuete täitmiseks. ( 9 ) Ta väidab ühtlasi, et tähtaegade kehtestamisel võeti arvesse, et Ungari oli otsustanud komisjoniga dialoogi mitte jätkata, mistõttu tähtaja lühidus oli tingitud selle liikmesriigi teguviisist.

2. Õiguslik hinnang

29. Euroopa Kohus on seisukohal, et „kohtueelse menetluse eesmärk [on] anda asjaomasele liikmesriigile ühelt poolt võimalus täita [liidu] õigusest tulenevad kohustused ning teiselt poolt kaitsta end tõhusalt komisjoni esitatud väidete vastu“ ( 10 ).

30. Selle kahekordse eesmärgi täitmiseks on komisjon kohustatud „määrama mõistliku tähtaja, et liikmesriigid saaksid ametlikule kirjale vastata ja põhjendatud arvamust järgida või vajaduse korral oma kaitse ette valmistada“ ( 11 ).

31. Tavaline tähtaeg, mille komisjon kohtueelsetes menetlustes määrab, on kaks kuud. ( 12 ) See ei tähenda aga, et ta peaks selle ajaga piirduma igal juhul: oluline on, nagu öeldud, et tähtaeg oleks „mõistlik“.

32. Tähtaja mõistlikkust ei saa siiski kindlaks määrata abstraktselt, vaid lähtuvalt kahekordsest eesmärgist, mida see täidab. ( 13 ) Konkreetselt peab liikmesriigil olema võimalik ette valmistada enda seisukoha kaitse komisjoni väidete vastu.

33. Selleks et kindlaks teha, kas konkreetsel juhul on komisjoni antud tähtaeg mõistlik, tuleb „arvesse võtta kõiki asjaomast olukorda iseloomustavaid asjaolusid“ ( 14 ). Näiteks „eriti lühikesed tähtajad võivad olla põhjendatud eriolukordades, eelkõige juhul, kui kohustuste rikkumine tuleb kiiresti kõrvaldada või kui asjaomasele liikmesriigile oli komisjoni seisukoht täielikult teada ammu enne menetluse algatamist“ ( 15 ).

34. Komisjon leidis, et selles kohtuasjas oleks võinud põhjendatud arvamusele vastamise tähtaega pikendada ainult selleks, et liikmesriik võiks võtta nimetatud arvamuse järgimiseks vajalikke meetmeid ( 16 ). Ta lisab, et Ungari valitsus ei märkinud oma pikendamistaotluses, et tal niisugune kavatsus oleks.

35. See argument ei võta arvesse kohtueelse menetluse teist eesmärki, milleks on võimaldada liikmesriigi kaitset talle süüks pandud etteheidete eest. See ei ole seega vastavuses Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikaga.

36. Oluline on siin lõpuks siiski see, kas komisjoni teguviis muutis liikmesriigi kaitse ettevalmistamise raskemaks. Seda raskust peab tõendama liikmesriik ( 17 ).

37. Ungari valitsus ei ole suutnud tõendada, et määratud tähtajad mõjutasid negatiivselt tema seisukoha kaitset. Isegi kui Ungari valitsusel võiks olla alust kritiseerida seda, et komisjon määras talle ilma nõuetekohase põhjenduseta lühema tähtaja (üks kuu), kui on tema praktikas tavaline (kaks kuud), oli tal tegelikult nii ametlikule kirjale kui ka põhjendatud arvamusele vastamiseks kaks kuud ( 18 ).

38. Nendel asjaoludel leian, et Ungari valitsus sai ennast piisavalt kaitsta, kuna ta sai lõpptulemusena tähtaja, mida ta oli algul taotlenud.

39. Asjaolu, et komisjon otsustas esitada hagi vaid kaks päeva pärast Ungari valitsuselt põhjendatud arvamusele vastuse saamist, ei ole hagi vastuvõetamatuse seisukohast oluline.

40. Komisjonil on õigus valida, millal ta algatab liikmesriigi vastu liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse, „ning kaalutlused, mille alusel see valik kujuneb, ei saa hagi vastuvõetavust mõjutada“, sest „[k]omisjonil on […] pädevus otsustada, millal võib olla alust hagi esitada, ning üldjuhul ei ole seega Euroopa Kohtu ülesanne seda hinnangut kontrollida“ ( 19 ).

41. Ungari valitsus väidab, et kaks päeva ei olnud piisavad selleks, et komisjon saaks kujundada hinnangu tema vastuse kohta põhjendatud arvamusele ( 20 ). Komisjon vastab, et ta otsustas hagi esitada pärast seda, kui ta oli Ungari valitsuse vastust täie professionaalsusega analüüsinud ( 21 ).

42. Rõhutasin juba komisjoni pädevust valida, millal ta otsustab seda laadi hagi esitada. Selle eelduse põhjal ei näe ma põhjust väita, et komisjon tegi käesoleval juhul oma otsuse, pööramata Ungari valitsuse märkustele tähelepanu, mida need väärisid.

43. Põhjendatud arvamusele antud vastus on viimane etapp menetluses, mille jooksul on vastaspoole seisukohad asjaomastele pooltele hästi teada. Seega, kuna kohtueelse menetluse eri etapid on lõpule jõudnud, võib kaks päeva olla piisav selleks, et otsustada järgmine samm, s.o võtta kasutusele liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi.

44. Põhjendatud arvamusele antud vastus, mis – nagu käesoleval juhul – vaid kordab seisukohta, millele asus Ungari valitsus algusest peale, on piisav selleks, et komisjon võiks järeldada, et see liikmesriik ei ole menetluse käigus muutnud oma õiguslikku seisukohta, mis oli juba enne teada. Hagi esitamise kasuks otsustamine ei ole seega miski, mis nõuaks suuremat analüüsimist kui see, mida on tehtud kogu kohtueelse menetluse vältel.

45. Kuigi otsus võeti vastu, nagu öeldud, 7. detsembril 2017, esitati hagi Euroopa Kohtule 6.veebruaril 2018. Selles on arvukalt viiteid Ungari valitsuse vastuse sisule, mis annab tunnistust tema põhiseisukoha põhjalikust analüüsimisest. Ei saa seega väita, et komisjon jättis sellele arvamusele antud vastuse analüüsimata.

46. Oluline on lõpuks see, et kohtueelset menetlust kasutati selleks, et Ungari valitsus saaks esitada oma argumendid nii komisjonile kui ka Euroopa Kohtule, ilma et oleks kahjustatud tema kaitseõigusi.

47. Näib peaaegu asjatu öelda, et Euroopa Kohtul on selle hagi üle otsustamiseks olemas kõik menetlusdokumendid, mille esitas Ungari valitsus kohtueelses menetluses, ning seega kõik tema vastuse ja vasturepliigi argumendid selles kohtumenetluses. Nendel asjaoludel leian, et liikmesriigi kaitseõigusi on austatud.

B. Poolte argumendid sisulistes küsimustes

48. Komisjon heidab Ungarile esiteks ette kapitali liikumisvabaduse (ELTL artikkel 63) rikkumist ning teiseks „eraldi“ ( 22 ) mitme hartaga tunnustatud õiguse ja vabaduse rikkumist.

49. Põhjustel, mida ma selgitan, ( 23 ) leian, et neid etteheiteid ei tule analüüsida „eraldi“, vaid ühendatult.

1. Komisjoni ja Rootsi valitsuse argumendid

50. Komisjon, kellega Rootsi valitsus on sama meelt, on seisukohal, et 2017. aasta LXXVI seadusega reguleeritud annetused on üks kapitali liikumise (ülekande) viis. See seadus kujutab endast kapitali vaba liikumise kaudset kodakondsuse alusel diskrimineerivat piirangut, mille põhjenduseks ei saa tuua Ungari residentidest annetajate ja välismaal elavate annetajate olukorra objektiivset erinevust läbipaistvuse ja kontrolli osas.

51. Isegi kui 2017. aasta LXXVI seadus oleks kohaldatav mittediskrimineerivalt, oleks see ikkagi kapitali vaba liikumise piirang, arvestades sellega kehtestatud aruande-, registreerimis- ja avalikustamiskohustusi ühes nende heidutavate tagajärgedega. Pealegi ei muuda asjaolu, et aruande- ja avalikustamiskohustusi tuleb täita tagantjärele, nende piiravat olemust, isegi kui need on vähem koormavad kui ex ante kohustus.

52. Ka avaliku korra ja läbipaistvuse põhjused, mille toob Ungari valitsus põhjenduseks, ei õigusta õigusnormi, mis: a) häbimärgistab välismaist abi saavaid organisatsioone (mitte kõiki, sest see jätab ilma objektiivse põhjuseta välja mõned, näiteks spordi- või usuorganisatsioonid); ja b) lähtub põhimõttest, et tegevus, mille jaoks seda abi antakse, on ebaseaduslik.

53. Lisaks ei ole need meetmed komisjoni sõnul sobivad selleks, et saavutada liikmesriigi seadusandja seatud eesmärke: – Mis puutub avaliku korra ja julgeoleku kaitsesse, siis isegi kui tunnistada liikmesriikide teatavat hindamisruumi (ELL artikli 4 lõige 2), ei ole Ungari valitsus põhjendanud, et asjaomased organisatsioonid kujutavad endast piisavalt tõsist ohtu suveräänsusele ja põhiseaduslikule korrale. – Komisjoni sõnul ei ole Ungari valitsus põhjendanud ka seda, et rahapesu ja terrorismi rahastamise vastu võitlemiseks oleks vajalik Ungari mittetulunduslike organisatsioonide välismaise kapitaliga rahastamise kohta teavet levitada, ega seda, kuidas vaidlusalused meetmed sellele võitlemisele kaasa aitavad.

54. Igal juhul on need meetmed, mis lisanduvad teistele kodanikuühiskonna organisatsioonide suhtes juba võetud meetmetele, ebaproportsionaalsed, sest välja võib töötada muid, vähem piiravaid meetmeid.

55. Mis puutub harta artiklisse 12, siis 2017. aasta LXXVI seaduses sätestatud sisulised ja vorminõuded ning karistused rikuvad kodanikuühiskonna organisatsioonide ühinemisvabadust, sekkudes nende toimimisse, korraldusse ja rahastamisse. Konkreetselt karistustega kaasneb õiguslik risk nende olemasolu jaoks, sest karistused hõlmavad organisatsioonide lõpetamise võimalust.

56. Need ühinemisvabaduse piirangud on komisjoni sõnul lisaks põhjendamatud, kuna ei vasta eesmärkidele, mida need väidetavalt teenivad.

57. Ette nähtud karistussüsteem ei vasta tema sõnul ka proportsionaalsuse põhimõttele: niisugust meedet nagu lõpetamine võib ette näha ainult äärmusliku abinõuna ja erakordselt raskekujulistel juhtudel, mitte väiksemate, eriti halduslikku laadi rikkumiste korral.

58. Harta artiklite 7 ja 8 seisukohast kujutab 2017. aasta LXXVI seadus endast põhjendamatut ja ebaproportsionaalset sekkumist annetajate õigustesse eraelu puutumatusele ja isikuandmete kaitsele.

59. Ei saa küll eitada, et kodanikuühiskonna organisatsioonide läbipaistvus ja anonüümsete annetuste vastu võitlemine võiksid olla üldise huvi eesmärgid, kuid näib liiast asuda seisukohale, et annetajad, kelle annetused ületavad 500000 Ungari forintit, on „avaliku elu tegelased“, kes väärivad väiksemat isikuandmete kaitset (mis võimaldaks muu hulgas avaldada nende nimed üldsusele kättesaadavas registris). Selliselt seataks automaatselt läbipaistvuse eesmärk annetajate põhiõiguste austamisega võrreldes esikohale.

2. Ungari valitsuse vastus

60. Ungari valitsus väidab, et 2017. aasta LXXVI seadus on seotud liidu sooviga tagada kapitali liikumise läbipaistvus ja jälgitavus rahapesu ja terrorismi rahastamise vastu võitlemise huvides.

61. See seadus ei kätke kaudset kodakondsuse alusel diskrimineerivat piirangut, vaid lähtub abi allikast. Pealegi kohaldatakse seda ka välismaise abi suhtes, mida annavad Ungari kodanikud, ilma et komisjon oleks suutnud tõendada, et neid summasid praktikas annetavad isikud on valdavalt välismaalased. Igal juhul on makseallika kriteerium tema sõnul õigustatud, sest riigisisest päritolu abisummad on kergemini kontrollitavad kui välisabi.

62. Vaidlusalustel meetmetel ei ole heidutavat mõju, sest need ei pane asjaomastele isikutele mingeid uusi halduskohustusi. Lisaks on avalikustamiskohustused neutraalsed ja need ei puuduta keskmist annetajat, vaid neid, kes annetavad üle 500000 forinti. Euroopa Kohus on sarnaseid tagantjärele aruandluse kohustusi lubatavaks pidanud.

63. Mis puutub 2017. aasta LXXVI seaduse põhjendatusse, siis selle seaduse eesmärk on: – suurendada kodanikuühiskonna organisatsioonide läbipaistvust, arvestades nende kasvavat mõju avaliku arvamuse kujundamisele ja avalikus elus üldse. Seadusandja ei ole kaugeltki mitte soovinud nende funktsiooni tsenseerida, vaid on soovinud neid tunnustada ja stimuleerida, tingimusel et nad toimivad õiguspäraselt. Selles osas koheldakse neid soodsamalt kui poliitilisi erakondi, kes ei tohi välismaalt abi vastu võtta; – aidata võidelda rahapesu ja terrorismi rahastamise vastu.

64. 2017. aasta LXXVI seadusega ei taotleta neid eesmärke järjekindlusetult: mõnele abile on tehtud erand, sest juhul, kui abi pärineb Ungari allikatest, saab seda tänu juba varem kehtestatud õigusaktidele kontrollida; ja usu- või spordiühingute puhul on erandi tegemine nõutav nende õigusliku eripära tõttu.

65. Mis puutub meetmete proportsionaalsusse, siis mõiste „abi“ on määratletud nii, et see ei ole vähem määratlemata kui teised võrreldavad mõisted, mida liidu õiguses kasutatakse.

66. Ei ole õige, et juba varem kehtestatud õigusnormidega pandi kodanikuühiskonna organisatsioonidele kohustus saadud annetustest teatada. Pealegi oleksid niisugused meetmed, nagu soovitab komisjon, palju rohkem sekkuvad.

67. Registreerimis- ja avalikustamiskohustusi ei rakendata süstemaatiliselt, vaid ainult seadusega sätestatud piirmäärade piires. Need piirmäärad on mõeldud selleks, et teave piirduks ainult välismaalt pärit asjaomaste rahasummadega, ja on palju kõrgemad kui praktikas tehtavad annetused keskmiselt.

68. Mis karistustesse puutub, siis luuakse astmeline kogum meetmeid, mida kohaldatakse etappide kaupa ja mille suhtes teostatakse kohtulikku kontrolli, kusjuures lõpetamine on äärmuslik abinõu juhuks, kui on tõendatud selge ja püsiv tahe seadust mitte järgida.

69. 2017. aasta LXXVI seadusega ei ole ühinemisvabaduse materiaalõiguslikku sisu piiratud, vaid seda vabadust austades reguleeritakse selle teostamist. Registreerimis- ja avalikustamiskohustused on ette nähtud selleks, et avalikustada neutraalne asjaolu (teatava suurusega rahalise abi saamist välismaalt), ilma et sellega kaasneks häbimärgistamist ja heidutavaid tagajärgi, mida komisjon ette heidab.

70. Läbipaistvuse eesmärk õigustab deklaratiivsete meetmete (mitte keelumeetmete) võtmist, mida kohaldatakse üldjuhul poliitilistele erakondadele ja seega ka kodanikuühiskonna organisatsioonidele, kellele Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) omistab sarnase tähtsuse.

71. 2017. aasta LXXVI seaduses osutatud andmed – annetaja nimi, elukohalinn ja ‑riik – ei ole isikuandmed ja igal juhul ei kujuta neid puudutavad kohustused endast hartaga kaitstud õiguste riivet. Avaldatakse ainult osa kogutud andmetest, mis puudutavad kaduvväikest osa füüsilistest isikutest (2015. aastal 3,6% annetajatest).

72. Lõpuks on harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õiguste võimalik riive Ungari valitsuse sõnul õigustatud liidu tunnustatud üldise huvi eesmärkidega, nagu kodanikuühiskonna organisatsioonide rahastamise suurem läbipaistvus ja võitlus anonüümsete annetuste vastu.

73. Lõpuks oli tarvis selles valdkonnas varem valitsenud õiguslünk täita. Meetmete proportsionaalsuse tõenduseks on see, et need langevad kokku meetmetega, mis on liidu õigusnormides ette nähtud seoses Euroopa poliitiliste erakondadega.

C. Esialgne hinnang ühtse järelevalveparameetri arvestamise vajaduse kohta

1. Euroopa Kohtu seisukoht

74. Kohtujurist Saugmandsgaard Øe tõi oma ettepanekus kohtuasjas komisjon vs. Ungari (põllumajandusmaa kasutusvaldus) ( 24 ) välja, et komisjon palus esimest korda Euroopa Kohtul tuvastada, et liikmesriik – samuti Ungari – on rikkunud hartast tulenevaid kohustusi. ( 25 )

75. Esmakordsus ei tekitanud mingit vastuvõetavuse probleemi, sest – nagu kohtujurist Saugmandsgaard Øe kinnitas – kohustused, mille rikkumise peale võib komisjon ELTL artikli 258 alusel Euroopa Kohtule kaevata, hõlmavad ka hartaga tagatud õiguste austamist. ( 26 )

76. Tookord (nagu praegugi) oli terav küsimus see, et komisjoni sõnul pidi Euroopa Kohus tegema otsuse harta väidetava rikkumise kohta sõltumatult ja eraldiseisvalt liikumisvabaduse rikkumisest, mida selles menetluses Ungarile samuti ette heideti.

77. Selle käsitlusviisiga silmitsi seistes oli kohtujurist seisukohal, et Euroopa Kohus ei saa hinnata harta võimalikku rikkumist „liikumisvabaduse rikkumisest sõltumatult“ ( 27 ). Nii oli seda väidetavalt Euroopa Kohus tõlgendanud kohtuotsuses SEGRO ja Horváth, ( 28 ) kui ta tegi otsuse kohtuasjas, milles „kattu[si]d omandiõigus ja kapitali vaba liikumine […] täielikult“ ( 29 ).

78. Euroopa Kohus eelistas oma 21. mai 2019. aasta kohtuotsuses ( 30 ) siiski analüüsida ELTL artikli 63 ja harta artikli 17 rikkumist järjest: – Seoses ELTL artikliga 63 otsustas ta, et riigisisene õigusnorm piirab asjaomaste isikute õigust kapitali vabale liikumisele. ( 31 ) – Seejärel keskendus Euroopa Kohus analüüsimisele, kas see piirang oli õigustatud kas ülekaalukast üldisest huvist tulenevatel põhjustel või siis ELTL artiklis 65 nimetatud põhjustel. ( 32 ) – Viimati nimetatud vaatenurgast lähtudes asus Euroopa Kohus seisukohale, et riigisisesed õigusnormid, mis tuginevad mõlemat tüüpi põhjustele, peavad olema hartaga tagatud õigustega kooskõlas. Järelikult tuli nende kooskõla liidu õigusega [kontrollida], „lähtudes nii aluslepingutes sätestatud eranditest ja […] praktikast kui ka hartaga tagatud põhiõigustest“ ( 33 ). – Seega tuli kindlaks teha, kas riigisisesed õigusnormid rikkusid ka põhiõigust, millele tookord tugineti (harta artikliga 17 tagatud omandiõigus). ( 34 )

79. Kui mõlemad – ELTL artikli 63 ja harta artikli 17 – rikkumised olid tuvastatud, asus Euroopa Kohus välja selgitama, kas üks ja teine olid põhjendatud. – ELTL artikli 63 rikkumise puhul lükkas ta järjest tagasi põhjendused, mis põhinesid teatavatel üldise huvi eesmärkidel, ( 35 ) need, mis põhinesid valuutavahetuse kontrollimist käsitlevate riigisiseste õigusnormide rikkumisel ( 36 ) ja avaliku korra kaitsel. ( 37 ) – Harta artikli 17 puhul lükkas ta tagasi väite, et on avalikes huvides põhjuseid, mis õigustavad omandiõigusest ilmajätmist, ilma et riigisiseses õigusnormis oleks ette nähtud õiglase hüvitise maksmist. ( 38 )

80. Kahtlemata püüab Euroopa Kohus aluslepingutega tagatud põhivabadusi ja harta põhiõigusi omavahel suhestada, kuid nende analüüsis tekib teatav kattuvuse oht, nagu rõhutas kohtujurist Saugmandsgaard Øe. ( 39 )

81. Isegi kui sellel kattumisel ei ole tõenäoliselt praktikas ülemääraseid tagajärgi, on minu arvates võimalik aluslepingute vabadusi ja harta õigusi omavahel suhestada, mis tähendab nende mõlema ühendamist ühesainsas järelevalveparameetris.

2. Ühtse järelevalveparameetri otsimine

82. Vastavalt Euroopa Kohtu traditsioonilisele arusaamale tulevad hindamisel, kas aluslepingutega kaitstud vabadusi on rikutud, põhiõigused mängu ainult sel määral, kuivõrd liikmesriigid neid vabadusi takistavad või piiravad, tuues põhjenduseks liidu õiguses lubatud põhjused või ajendid. ( 40 )

83. Reegel on seega, et Euroopa Kohus „ei saa harta alusel hinnata riigisiseseid õigusnorme, mis ei kuulu liidu õiguse raamesse“ ( 41 ). See on eeltingimus selleks, et saaks tugineda hartast tulenevatele õigustele nende õigusnormide vastu.

84. Niisugusest traditsioonilisest lähenemisviisist tähtsamaks võib võib-olla pidada teist, mis on rohkem keskendunud harta kohaldatavusele, kui Euroopa Kohus tõlgendab aluslepingutest tulenevaid vabadusi, mille hulka kuuluvad tingimata hartaga tagatud põhiõigused.

85. Nagu öeldud, Euroopa Kohus „ei saa harta alusel hinnata riigisiseseid õigusnorme, mis ei kuulu liidu õiguse raamesse“ ( 42 ). Liidu õiguse (käesolevas asjas olulise ELTL artikli 63) tõlgendamisel tuleb vaieldamatult arvestada harta mõju.

86. Nii esmane kui ka teisene liidu õigus tervikuna on läbi imbunud hartaga tunnustatud põhiõiguste sisust, millel on aluslepingutega tagatud õigustega samaväärne õigusjõud (ELL artikli 6 lõige 1). Ja see on läbi imbunud radikaalselt, nagu on kohane liidule, mis rajaneb inimväärikuse, vabaduse ja inimõiguste austamise väärtustel (ELL artikkel 2), mis seab üksikisiku oma tegevuse keskmesse (harta preambul).

87. Harta jõustumine tähendas lõplikku üleminekut eelmisest normatiivsest süsteemist teise, mis keerleb kodaniku isiku, s.o osaleja ümber, kellel on õigused, mis tagavad talle õigusliku raamistiku, milles elada iseseisvalt, püüdes vabaduses saavutada enda eesmärke.

88. Eelkõige seepärast ei saa aluslepingutega kaitstud klassikalisi vabadusi enam tõlgendada sõltumata hartast, millest tulenevaid õigusi tuleb pidada nende sisu lahutamatuks osaks. Sellega seoses tagab liit need vabadused harta põhiõigustega määratletud õiguslikus raamistikus.

89. Järelikult, kui tekib küsimus, kas mõni riigisisene õigusnorm on kooskõlas mõnega nendest klassikalistest vabadustest, siis on harta kohaldatav nii juhul, kui liikmesriigid soovivad kasutada mõnda selles suhtes aluslepingutes ette nähtud eranditest, kui ka igal muul juhul, kui põhiõigusi riivatakse. Teisisõnu ei tule viimati nimetatud põhiõigused mängu mitte ELTL artikli 65 kaudu, vaid otse ja peamiselt ELTL artikli 63 kaudu.

90. Võib näida, et selline käsitlusviis ei ole väga kauge sellest, mida järgitakse siis, kui harta kohaldatavus on seotud aluslepingutega sõnaselgelt lubatud põhjenduse kohaldamisega. Leian siiski, et need on oma kontseptuaalse aluse ja tagajärgede poolest erinevad käsitlusviisid.

91. Põhiõiguste integreerimine aluslepingutega tagatud vabaduste sisusse (mis on, nagu öeldud, pärast harta jõustumist kohustuslik) tähendab seda, et hartast tulenevaid õigusi ei pea järgima mitte ainult need liikmesriigi õigusnormid, millega soovitakse tugineda liidu õigusele selleks, et neid vabadusi piirata, vaid ka need, mis on nende vabadustega vastuolus või piiravad neid, soovimata tugineda liidu õigusele. Vastasel juhul oleks tegu paradoksiga, et liikmesriigid peavad põhiõigusi järgima üksnes juhul, kui nad soovivad õigustada kaitstud vabaduste piiramist, kuid mitte siis, kui nad piiravad neid vabadusi ilma mingi põhjenduseta.

92. Sellest eeldusest lähtudes tuleb kõikide nende aluslepingutega kaitstud vabaduste sisu mõista nii, et see on ümber määratletud hartast tulenevate õiguste integreerimisega selle mõistesse.

93. Kui – nagu käesolevas asjas – tegemist on kapitali vaba liikumisega, siis ei ole tehingud, mille suhtes see vabadus kehtib, mitte ainult need, mida võidakse piirata vastavalt ELTL artiklitele 64 ja 65, vaid ka need, millele võidakse seada mis tahes muid piiranguid, mille puhul tuleb kontrollida, kas asjaomased põhiõigused on aluslepingute kohaselt tagatud. Viimati nimetatute hulgas võivad loomulikult olla õigus omandile, õiguse töötada teostamine või ühinemisvabadus.

94. Enne harta jõustumist aluslepingute kohaselt lubatud põhivabaduste piirangud pidid vastama vajalikkuse, sobivuse ja proportsionaalsuse nõuetele, mille kohta on olemas ulatuslik kohtupraktika.

95. Nüüd, kui harta kehtib, tuleb teha kindlaks, millal tuleb kapitali liikumise vabaduse oletatavat rikkumist analüüsida selle traditsioonilise tehnika järgi (vajalikkuse, sobivuse ja proportsionaalsuse hindamine) ja millal tuleb seda teha põhiõiguste seisukohast, see tähendab rangema kontrolliparameetri järgi.

96. Leian, et kui tekib küsimus, kas riigisisene õigusnorm rikub ELTL artiklit 63, ilma et oleks sõnaselgelt viidatud harta võimalikule rikkumisele (st kui heidetakse ette lihtsalt kapitali liikumise vabaduse piirangut kui sellist, seostamata seda konkreetse põhiõiguse rikkumisega), siis peaks hindamismudel olema see, mida Euroopa Kohus on selleks alati kasutanud: klassikaline mudel.

97. Seevastu, kui selle vabaduse piirang näib olevat põhiõiguse rikkumise esimene või vahetu põhjus (st kui liikmesriigi õigusnormid, mis piiravad kapitali vaba liikumist, kujutavad endast iseenesest õiguse piirangut või viivad tingimata selle tulemuseni), siis peaks hindamismudel olema see, mis vastab kõikidele põhiõiguste rikkumistele.

98. Seega tuleks üle saada ühelt poolt „ELTL artikli 63 rikkumiste“ ja teiselt poolt „aluslepingutega lubatud ELTL artikli 63 piiramise põhjusel põhiõiguste rikkumiste“ kahesusest.

99. ELTL artiklis 63 sätestatud vabadus on üks ja ainus. Selle sisu on samuti üks ja selle eesmärk on kapitali vaba liikumine, ilma muude piiranguteta peale nende, mis on aluslepingutega lubatud, ning see hõlmab ka põhiõiguste austamist nii siis, kui nende kasutamist võib selle vabaduse teostamisega hõlbustada, kui ka siis, kui nende kasutamist võib selle vabaduse piiramisega kahjustada.

100. Järelikult tuleb igal üksikul juhul kindlaks teha, kas ELTL artikli 63 rikkumine on tingitud kapitali liikumise vabaduse piiramisest, mis piirdub lihtsalt selle liikumise piiramise kui sellisega, või kas see piiramine toob tegelikult kaasa põhiõiguse riive. ( 43 ) Kontrollimudel hõlmab mõlemal juhul klassikalisi kriteeriume (vajalikkuse, sobivuse ja proportsionaalsuse hindamine), kuid spetsiifilise nõudlikkuse tasemega, kui küsimuse tuumaks on põhiõiguse riive.

101. Nendest eeldustest lähtudes asun analüüsima komisjoni hagi.

D. Kapitali vaba liikumise piirang

102. Komisjoni hagi tuum seisneb selles, kuidas koheldakse 2017. aasta LXXVI seadusega kodanikuühiskonna organisatsioone, kes saavad välismaist abi. Selline kohtlemine kätkeb tema sõnul oma tunnuste ja tagajärgede tõttu ühinemisvabaduse rikkumist (harta artikkel 12) ning kõrvalmõjuna eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse õiguste rikkumist (vastavalt harta artiklid 7 ja 8).

103. Sellises sõnastuses esitatud hagist näib esmapilgul, et õigusakt, mille peale hagi on esitatud, võib rikkuda ELTL artiklit 63. Kui selle normid väljenduksid kapitali liikumise põhjendamatus piiramises, siis oleksid need selle sättega vastuolus ja võiksid samal ajal kahjustada hartas tunnustatud õigusi.

104. Seega tuleb teha kindlaks: – kas nende õigusnormide ese on kapitali liikumine, ja kui on, siis millised tingimused need sellele seavad. – Kui tuvastatakse, et õigusnormid seavad tegelikult kapitali liikumisele tingimusi, väljenduvad kehtestatud tingimused komisjoni viidatud põhiõiguste rikkumises ja kujutavad endast sel juhul ELTL artikliga 63 tagatud vabaduse piirangut. – Kas see piirang võib liidu õiguse seisukohalt olla õigustatud, mistõttu ei saaks seda pidada lubamatuks ja komisjoni poolt ette heidetud rikkumine oleks seega välistatud.

1. Kapitali liikumise olemasolu ja sellele liikmesriigi õigusega tingimuste seadmine

105. 2017. aasta LXXVI seadusega on välismaist abi saavatele ühingutele või sihtasutustele – mõne erandiga – pandud kohustus teatada oma „välismaist abi saava organisatsiooni“staatusest ametiasutustele, kui saadud abi summa ulatub kindlaks määratud piirmäärani.

106. Need organisatsioonid või sihtasutused peavad lisaks edastama rea andmeid saadud abi suuruse ja laadi kohta ning annetaja isiku kohta. Kohustuslik deklaratsioon kantakse registrisse, kus on ära näidatud välismaist abi saava organisatsiooni staatus. Kõik need andmed avaldatakse selles ametlikus registris, mis on tasuta kättesaadav. Välismaist abi saav organisatsioon peab selle staatuse ära märkima oma veebisaitidel ja väljaannetes.

107. Ungari valitsus ise ka ei eita, et „abi“, mida reguleeritakse 2017. aasta LXXVI seadusega, mille § 1 lõikes 2 see on määratletud kui „igasugune rahaline või muu varaline sissemakse […] olenemata selle õiguslikust alusest“, on „kapitali liikumine“.

108. Seda tüüpi tehingu võib nimelt ilma raskusteta liigitada „kapitali liikumiseks“, nagu nähtub direktiivi 88/361/EMÜ ( 44 ) I lisas esitatud loetelust, mis on kohtupraktika kohaselt soovituslik selle mõiste määratlemiseks. ( 45 )

109. Hagi esemeks oleva õigusakti kohaselt ei ole kapitali liikumine abi kujul teatud ühingutele ja sihtasutustele, mis asuvad Ungaris, seega täiesti vaba, vaid sellele on seatud teatud tingimused. Konkreetselt on tegemist juba nimetatud tingimustega (abi saajad peavad abi deklareerima riigi ametiasutustele registreerimiseks ja avalikustamiseks). ( 46 )

110. Neid tingimusi kohaldatakse olenevalt annetaja asukohast või elukohast, kuna otsustav kriteerium on see, et sissemakse pärineb „otseselt või kaudselt välismaalt“, nagu on täpsustatud 2017. aasta LXXVI seaduse § 1 lõikes 2.

111. Siiski puudutab „välismaise päritolu“ tingimus palju tõenäolisemalt teiste liikmesriikide kodanikke kui Ungari kodanikke, isegi kui ka viimased võivad elada väljapool Ungarit ja vaidlusalused meetmed võivad neid seega puudutada.

112. Tuletan selles kontekstis meelde, et Euroopa Kohus on seisukohal, et kaudselt diskrimineerivaks tuleb lugeda riigisisest õigusnormi, mis võib oma olemuselt mõjutada pigem teiste liikmesriikide kodanikke kui oma kodanikke. ( 47 )

113. Käesolevas asjas ei kujuta komisjoni etteheited endast pelgalt „oletusi“, nagu väidab Ungari valitsus. Komisjon ei pea oma hagis küsitavaks, kas liidu õigusega on kooskõlas lihtsalt üks haldustava, vaid õigusakt, mille kohaldamine võib tekitada tagajärgi, mida ta oma hagis selgitab. ( 48 )

114. Lisaks sellele, et 2017. aasta LXXVI seaduses sätestatud tingimused puudutavad peamiselt välismaalasi ja eriti teiste liikmesriikide kodanikke, tähendavad selles seaduses teatavatele ühingutele ja sihtasutustele tehtavate annetuste jaoks sätestatud tingimused minu arvates nimetatud kapitali liikumise piiramist.

115. Kordan, et need tingimused võivad piirata kapitali vaba liikumist, niipea kui: – Need võivad negatiivselt mõjutada Ungaris asuvate ühingute ja sihtasutuste rahastamist, kes saavad rahalisi vahendeid väljastpoolt. Samavõrra mõjuvad need negatiivselt harta artikliga 12 tagatud ühinemisvabaduse kasutamisele. – Need võivad kahjustada ka nende isikute õigust eraelu puutumatusele ja isikuandmete kaitsele (harta artiklid 7 ja 8), kes teevad nendele kodanikuühiskonna organisatsioonidele sissemakseid välismaalt.

116. Kapitali liikumise piirang ei piirdu ainult sellega, vaid see on, nagu ma järgnevalt selgitan, teatud põhiõiguste rikkumise vahend. Seepärast peab, nagu ma juba märkisin, ( 49 ) kontrollimudel olema iseloomulik nendele õigustele, mitte tüüpiline aluslepingutega kaitstud klassikaliste vabaduste kontrollimudel. Seega intensiivsuse ja nõudlikkuse poolest spetsiifiline või tugevdatud mudel.

2. Harta artiklitega 7, 8 ja 12 tagatud põhiõiguste riive

a) Ühinemisvabadus

117. Harta artiklis 12 on tunnustatud igaühe vabadust „moodustada ühinguid kõigil tasanditel, eelkõige poliitika, ametiühingute ja kodanikuühiskonna valdkonnas“.

118. Lisaks selle rangelt individuaalsele mõõtmele on sellel vabadusel ka objektiivne mõõde, mis teeb sellest ühe pluralistlike ühiskondade tugisamba, sest selle vabaduse kasutamine võimaldab luua demokraatlikus süsteemis olulisi üksusi. Nende üksuste hulgas on mõistagi poliitilised erakonnad, kuid ka kõik need, mis aitavad kujundada ühiskonna mitmekesisust ning väljendada kultuurilist, usulist, sotsiaalset ja majanduslikku pluralismi.

119. Üksused, keda 2017. aasta LXXVI seadus puudutab („kodanikuühiskonna organisatsioonid“), kuuluvad eespool nimetatud rühmadest teise, mis tähendab, et kõrvale tuleb jätta poliitilised erakonnad ja ametiühingud, mille iseärasused ei võimalda neid esimestega võrdsustada. ( 50 )

120. Kuigi nimetatud seadus ei takista nende üksuste loomist ega piira nende isekorraldamise õigusi, mõjutab see negatiivselt nende rahastamisvõimalusi, mis tähendab nii nende elujõulisuse kui ka ellujäämise võimaluste kahjustamist, mis järelikult kahjustab nende ühiskondlike eesmärkide saavutamist. ( 51 )

121. Välismaalt saadud annetuste suhtes kehtestatud avalikustamisnõuded võivad avaldada potentsiaalsetele annetajatele heidutavat mõju, mille tagajärjel nende sissemaksed ühingutele vähenevad. Kui väike see mõju ka poleks, võib see olla märkimisväärne kodanikuühiskonna organisatsioonide rahaliste vahendite jaoks, kes tavaliselt peavad ennast üleval tänu oma liikmete ja toetajate sissemaksetele (mõned nendest organisatsioonidest koguni võtavad riiklikust rahastamisest loobumise põhimõtte küsimuseks, et säilitada oma sõltumatus).

122. Eelkõige on välismaalt pärit annetused nende majanduslikust olulisusest olenemata välismaal elavate annetajate jaoks kõige vahetum, kui mitte ainus viis osaleda nende ühingute tegevuses, mida nad oma rahastamisega toetavad. Nende isikute majandusliku panuse tegemise raskendamine tähendab takistada neil de facto ühinemisvabadust üldse kasutada: majandusliku toetusega ühingule ühinevad need isikud teistega, et püüda ühiselt saavutada teatavaid eesmärke, milles ühinemisvabaduse eesmärk lõppkokkuvõttes seisnebki.

123. Komisjon viitab välismaalt pärit annetusi saavate ühingute kohustuse sildistada ennast „välismaist abi saavaks organisatsiooniks“häbimärgistavale mõjule ( 52 ). Ja just see ongi tagajärg, kui 2017. aasta LXXVI seaduse preambulis endas on eraldi rõhutatud nende annetuste võimalikke negatiivseid seoseid, ( 53 ) mis võivad ohustada riigi poliitilisi ja majanduslikke huve. Selliselt laotatakse üle annetajate vähemalt üleüldine kahtlusevari, millest piisab selleks, et mõni või paljud neist loobuvad kodanikuühiskonna organisatsioonide rahastamisse panustamast.

124. Lisaks tuleb rõhutada, nagu möönis ka Ungari valitsus kohtuistungil, et liidu kodanikel on spetsiifiline huvi osaleda kõikide liikmesriikide majandus-, ühiskonna- ja kultuurielus ning seega üha „tihedama liidu“ ideaal reaalselt ellu viia. Nende hääle- ja kandideerimisõigus kohalike omavalitsuste valimistel (sõltumata nende kodanikustaatusest elukohariigis) ja Euroopa Parlamendi valimistel ükskõik millises selle riiklikest ringkondadest on kõikide liikmesriikide avalikus elus ühise huvi loomulik institutsionaalne järelm. Vabadus ühineda ja osaleda sel viisil vastavate ühiskondade avalikus arutelus taandub sageli võimalusele panustada oma eelistatud ühingu rahastamisse mõnes nendest riikidest. Veel üks põhjus, miks seda kollektiivset kodanikuelus osalemise võimalust ei tohi piirata ega õõnestada.

125. 2017. aasta LXXVI seaduses on lisaks ette nähtud võimalus sundlõpetada need ühingud ja sihtasutused, kes saadud annetuste kohta teabe esitamise ja nende avalikustamise kohustusi ei täida, ning see tähendab maksimaalsel määral sekkumist nende ellu. ( 54 ) Olgugi, et selle kohaldamine toimub astmeliselt ja kohtuotsuse alusel, on see sellegipoolest harta artikliga 12 tagatud vabaduse riive.

b) Õigus eraelu puutumatusele ja isikuandmete kaitsele

126. 2017. aasta LXXVI seadusega kohustatakse asjaomaseid üksusi teatama registreerimiskohajärgsele kohtule välismaalt pärit annetuse suurus, samuti annetaja, füüsilise või juriidilise isiku nimi, linn ja riik. ( 55 ) Register, kuhu need andmed kantakse, on vabalt kättesaadav.

127. Eraelu puutumatuse õiguse austamine seoses isikuandmete töötlemisega puudutab kogu teavet tuvastatud või tuvastatava füüsilise isiku kohta. ( 56 )

128. Määruse (EL) 2016/679 ( 57 ) artikli 4 lõikes 1 on sätestatud, et „isikuandmed“ on „igasugune teave tuvastatud või tuvastatava füüsilise isiku kohta; tuvastatav füüsiline isik on isik, keda saab otseselt või kaudselt tuvastada, eelkõige sellise identifitseerimistunnuse põhjal nagu nimi, isikukood, asukohateave, võrguidentifikaator või selle füüsilise isiku ühe või mitme füüsilise, füsioloogilise, geneetilise, vaimse, majandusliku, kultuurilise või sotsiaalse tunnuse põhjal“.

129. Nimi on seega iseenesest piisav selleks, et isikut tuvastada, mis võimaldab tagasi lükata Ungari valitsuse argumendi, et ainult annetaja nime, tema elukohalinna ja -riigi teatamisest ei piisa tema isiku tuvastamiseks.

130. Ungari valitsus püüab väita, et need andmed ei ole isikuandmed (ja seetõttu ei kuulu need harta artikli 8 kohaldamisalasse), tuginedes kahele Euroopa Kohtu otsusele: – 6. novembri 2003. aasta kohtuotsus Lindqvist, ( 58 ) millest ta järeldab, et ainult nime põhjal ei saa isikut tuvastada, vaid et selleks on vaja lisaks veel teisi andmeid, nagu telefoninumber või andmed nende töötingimuste ja vaba aja harrastuste kohta. ( 59 ) – 9. novembri 2010. aasta kohtuotsus Volker und Markus Schecke ja Eifert, ( 60 ) millest Ungari valitsus järeldab, et kui annetaja aadressi ei avalikustata, siis ei ole tema nimi, linn ja riik tema tuvastamiseks piisavad. ( 61 )

131. Minu arvates need Euroopa Kohtu otsused pigem ei luba Ungari valitsuse käsitlusviisi. Mis puutub kohtuotsusesse Lindqvist, siis selles kinnitati, et mõiste „igasugune teave tuvastatud või tuvastatava füüsilise isiku kohta“ alla kuulub „kindlasti isiku nimi koos tema telefoninumbrite või teabega tema töötingimuste või vaba aja harrastuste kohta“. ( 62 )

132. 2017. aasta LXXVI seadusega kehtestatud kohustus tähendab seda, et annetaja nimi (millest, ma rõhutan, tema isiku tuvastamiseks piisab) ( 63 ) on lahutamatult seotud teatud ühingule tehtud annetuse andmetega. Selline seotus iseenesest näitab seost annetusega, mille abil võib määratleda annetaja ideoloogilise profiili selle mõiste kõige laiemas mõttes. ( 64 )

133. Kohtuotsuses Volker und Markus Schecke ja Eifert märgiti, et teatava riigiabi saajate nimede, elu- või asukohajärgse omavalitsuse ning abisummade avaldamine veebisaidil „on seetõttu, et andmed muutuvad kolmandatele isikutele kättesaadavaks, sekkumine toetusesaajate eraellu harta artikli 7 mõttes“ ( 65 ). See, mis kehtib abi puhul, mida isik saab, peab minu arvates kehtima ka abi puhul, millega isik osaleb ühingu toetamises.

134. Järelikult riivavad Ungaris asuvatele ühingutele välismaalt annetuse teinud füüsiliste isikute nii nime kui ka nende annetuste summa avaldamine üldsusele kättesaadavas registris nende isikute eraelu puutumatust seoses nende isikuandmete töötlemisega.

135. Kuna lisaks, nagu ma selgitasin, on avaldatud andmete (nimi ja annetus) järgi võimalik koostada annetajate ideoloogiline profiil, võib see neid heidutada või vähemalt võtta neilt stiimuli osaleda selle kodanikuühiskonna organisatsiooni toetamises, kellega nad soovivad teha koostööd oma ühinemisvabaduse teostamisel.

136. Selliste andmete avalikustamine ei riiva mitte ainult harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õigusi, vaid ka ühinemisvabadust, kuna nende hoiatav mõju võib mõjutada kodanikuühiskonna organisatsioonide rahalist olukorda ja seega nende võimet oma tegevusalal tegutseda. ( 66 )

3. Avastatud riive õigustatus

137. Kas riived, mida ma just analüüsisin, võivad olla õigustatud harta artikli 52 lõike 1 alusel? Tuletan meelde, et vastavalt sellele sättele tohib „[h]artaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist […] piirata ainult seadusega ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi“.

138. Vaidlusalused meetmed vastavad kindlalt tingimusele, et need on kehtestatud seadusega. Ma saan ühtlasi aru, et need ei kahjusta oluliselt asjaomaste õiguste olemust, ehkki need neid õigusi küll piiravad.

139. Iseasi on see, kas need riived on tingimata vajalikud selleks, et täita õiguspärast üldise huvi eesmärki, ja kas need võimaldavad seda teha proportsionaalselt, kui on välistatud, et on olemas vähem piiravaid meetmeid või lahendusi.

i) Vaidlusaluste meetmete vajalikkus ja tõhusus

140. Ungari valitsus toob avaliku huvi põhjusena põhjenduseks välismaalt abi saavate ühingute rahastamise läbipaistvuse. Ta lisab, et see huvi on tihedalt seotud avaliku korra kaitse ning rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitlusega.

141. Komisjoni arvates vastavad need eesmärgid põhimõtteliselt eesmärkidele, mis õigustavad asjaomaste õiguste riivet. Mina omakorda nõustun selle hinnanguga, mis kattub ka EIK seisukohtadega. ( 67 )

142. Samuti möönan, et liikmesriikidel on nende avaliku huvi põhjuste täpsustamisel, mida nad soovivad edendada, teatav hindamisruum. ( 68 )

143. Euroopa Kohtu praktika, mis käsitleb avaliku korra kasutamist aluslepingute vabaduste piiramist õigustava põhjusena, on kohaldatav põhiõiguste piiramisele. Seepärast tuleb „avalikust julgeolekust tulenevaid nõudeid […] tõlgendada kitsalt, nii et iga liikmesriik ei saaks määrata nende ulatust kindlaks ühepoolselt, ilma Euroopa Liidu institutsioonide kontrollita“, ning „avalikule julgeolekule saab tugineda vaid siis, kui ühiskonna põhihuvisid ähvardav oht on reaalne ja piisavalt tõsine“ ( 69 ).

144. Sellest eeldusest lähtudes võib avaliku korra klausel muuta õiguspäraseks meetmed, mis kehtestatakse ühingutele ja sihtasutustele, keda kahtlustatakse avaliku korra rikkumises (st, et nad ähvardavad seda tegelikult ja tõsiselt), kuid mitte üldkohaldatavat õigusnormi, millega pannakse ex ante neile kõikidele nende eesmärgist ja tegevusaladest olenemata välismaalt pärinevate annetuste avalikustamise kohustused. ( 70 )

145. Mis puutub rahapessu, ja eelkõige terrorismi rahastamise vastasesse võitlusse, siis nõustun Ungari valitsusega, et see võiks õigustada iga – nii füüsilise kui ka juriidilise – isiku rahastamise läbipaistvuse ja kontrolli meetmeid. ( 71 ) Konkreetselt nõue, et liikmesriigis asutatud juriidilised isikud teataksid ametiasutustele oma objektiivselt kahtlased rahastamisallikad, näib põhimõtteliselt sobiv rahapesu ja terrorismi rahastamise ennetamiseks ja selle eest vastutusele võtmiseks. ( 72 )

146. Ma ei usu, et midagi sellest saaks mõistlikult kahtluse alla seada. Ungari valitsus ei suutnud aga kohtuistungil rahuldavalt selgitada, miks oleksid üldised rahapesuvastase võitluse õigusnormid ebapiisavad. ( 73 )

147. Isegi kui vaidlusaluste meetmete ja rahapesu vastase võitluse vaheline seos oleks tõendatud (quod non), läheks kohustus teha see teave üldiselt ja vahet tegemata avalikuks – isegi enne, kui seda on kontrollinud ametiasutused, kelle ülesanne on kontrollida, kas on viiteid rahapesule – minu arvates kaugemale, kui on tingimata vajalik, selleks et riive võiks olla õiguspärane.

148. Kui need eeldused on esitatud, tuleb kindlaks teha, kas Ungari seadusandja meetmed on põhjenduseks toodud eesmärkidest teise eesmärgi – kodanikuühiskonna organisatsioonide rahastamise läbipaistvus – kõrgusel. Põhjustel, mida ma järgnevalt selgitan, arvan, et mitte.

149. Nendes meetmetes on kolm tegurit, mis nõuavad tähelepanu: – Esiteks ei puuduta need kõiki Ungaris asutatud ühinguid ja sihtasutusi. Need ei hõlma äriühinguid, vaatamata sellele, et mõned neist (näiteks meediakanalite omanikud) täidavad samuti „määravat osa avaliku arvamuse kujundamisel“ ( 74 ). – Teiseks ei ole tõendatud, kuidas kogutud teavet tegelikult kasutatakse teabekogumist õigustavate eesmärkide saavutamiseks. – Kolmandaks, lisaks sellele, et meetmed ei ole teavet andma kohustatud üksuste ringi ja meetmete funktsionaalsuse seisukohast piisavad, on need tagajärgede poolest ebaproportsionaalsed.

150. Mis puutub asjaomastesse organisatsioonidesse, siis on 2017. aasta LXXVI seadusest välja jäetud organisatsioonid, mida rahastatakse riigisiseselt, mistõttu see seadus puudutab ainult neid, mis saavad rahalist abi välismaalt. Lisaks on viimaste hulgast välja jäetud organisatsioonid, „mida ei peeta kodanikuühiskonna organisatsioonideks“ ( 75 ), sealhulgas spordiorganisatsioonid, usutegevuse alal tegutsevad ja rahvusvähemustega seotud organisatsioonid.

151. Nõustun komisjoniga, et ei ole põhjendatud, miks keskendub seadus välismaalt pärit sissemaksetele, kui selle aluseks ei ole üldine eeldus (tegelikult kahtlustus), et tegu on pettusega, mille põhiosalised on välismaal või teistes liikmesriikides asuvad isikud, mis on liidu õigusega vastuolus. ( 76 )

152. Ungari valitsuse esitatud argument, et välisabi suhtes on raskem kontrolli teostada, ei sobi hästi kokku asjaoluga, mille tõi välja ka komisjon, et eelmises õiguslikus raamistikus oli juba ette nähtud kohustus, et ühingud peavad esitama üksikasjalikku teavet oma rahastamisallikate kohta, sh välismaiste rahastamisallikate kohta. ( 77 ) Igal juhul oleks saanud sellest raskusest üle, nagu selgitatakse, vähem piiravate meetmetega.

153. Kui tegelikult on tegemist välismaalt pärit rahastamisvahendite kontrollimisega, siis ei ole väga loogiline jätta välja spordiühingud, usuühingud ja rahvusvähemusega seotud ühingud: igaühte neist võidaks samuti „kasutada [väljastpoolt] nende organisatsioonide ühiskondliku mõjuvõimu abil – iseenda huvides, selle asemel et edendada ühingu eesmärke Ungari ühiskondlikus ja poliitikaelus“, nagu on märgitud 2017. aasta LXXVI seaduse preambulis.

154. Ükski nende välja jäetud ühingute omadustest ei puuduta nende rahastamise eripäras, mis muudaks nad immuunseks riskide vastu, mis võiks iga organisatsiooni puhul, kellele on vaidlusalused meetmed kehtestatud, kaasneda väljast rahaliste vahendite saamisega. ( 78 )

155. Pealegi on komisjonil tõsiseid kahtlusi küsitud teabe tarvilikkuse suhtes: miski ei viita sellele, kas see teave tehakse kättesaadavaks rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse eest vastutavatele isikutele. ( 79 ) Mina omakorda saan ainult nõustuda nende kahtlustega, mida Ungari valitsus ei suutnud kohtuistungil kõrvaldada.

156. Neil asjaoludel ei ole ühingute läbipaistvusele apelleerimine kehtestatud õigusliku korraga väga loogiliselt kooskõlas. Ja eelkõige ei muuda see õiguspäraseks seda, et vastavate üksuste rahastamiseks annetusi teinud isikute isikuandmed avalikustatakse.

157. Lisaks sellele, et vaidlusalused meetmed on ebapiisavad ja küsitava tõhususega, on need ebaproportsionaalsed.

ii) Meetmete proportsionaalsus

158. Mulle tundub esiteks ebaproportsionaalne, et aruandekohustuse piirmäär välismaalt saadud abi puhul on 500000 forintit. See on liiga madal piirmäär niisuguse kohustuse puhul, mis esitatud põhjustel ohustab tõsiselt ühinemisvabaduse ning eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse õiguste teostamist, kuna esitatud andmed tuleb avalikustada.

159. Teiseks on ebaproportsionaalne ka kõikide välismaiste sissemaksete, ka nende, mis pärinevad teistest liikmesriikidest, võrdne kohtlemine, kui – ma kordan ( 80 ) – liidu kodanikel võib olla huvi osaleda iga liikmesriigi avalikus elus.

160. Kolmandaks on kohustus märkida oma veebilehel ja väljaannetes „välismaist abi saava organisatsiooni“ staatus minu arvates samuti ülemäärane nõue. Mitte niivõrd materiaalse koormuse poolest, mida võib endast kujutada selle asjaolu märkimine, kuivõrd sellega kaasneva häbimärgistava mõju poolest, mida ma juba nimetasin.

161. Neljandaks näib ebaproportsionaalne, et vaidlusaluste kohustuste täitmata jätmine võiks lõppkokkuvõttes kaasa tuua rikkumise toime pannud ühingu lõpetamise. See on kindlasti äärmuslik lahendus, mis kuulub Ungari valitsuse sõnul seaduse rikkumisele antava etapiviisilise vastuse raamesse. ( 81 ) Need etapid on nimelt esimene rikkumine (millele järgneb prokuröri ettekirjutus), võimalik ettekirjutuse täitmata jätmine (koos võimaliku trahvi määramisega) ja uue ettekirjutuse täitmata jätmine, mis võimaldab määrata teisi sanktsioone, mille hulka kuulub lõpetamine.

162. Ungari valitsus väidab, et järjestikuste ettekirjutuste teadlik järgimata jätmine ei ole „väiksem, halduslikku laadi rikkumine“ ja õigustab lõpetamist. ( 82 ) Minu arvates nõuab nii drastiline sanktsioon, vastupidi, üsna palju rohkemat kui keeldumine, kaasa arvatud korduv keeldumine sellise teabe andmisest, mida nõuab 2017. aasta LXXVI seadus. ( 83 )

iii) Proportsionaalsemate piiravate meetmete võimalikkus

163. Vaidlusaluste meetmete laad ja suurusjärk ei jäta palju ruumi soovida teisi samasisulisi alternatiive, s.o näha ette meetmeid, mis on keskendunud teabele, mis tahetakse avalikustada.

164. Need alternatiivid tähendaksid teistsugust lähenemist 2017. aasta LXXVI seaduse eesmärkide saavutamisele. Pigem tuleks arvesse võtta ranget ja üksikasjalikku ühingute tööriistana kasutamise riskide hindamist, mis võimaldaks kindlaks teha ühingud, mis on sattunud neid eesmärke ohustavasse olukorda. ( 84 )

165. Kui on vaja kontrollida ebaseaduslikke rahastamisallikaid, siis pakub komisjon näiteks välja teatamis- ja järelevalvekohustused kahtlaste tehingute suhtes kõrge riskiteguriga riikidest. Leian, et just sellel tasandil on avaliku võimu organite tõhusast tegevusest oodata parimaid tulemusi.

166. Seevastu näib mulle, et oma valitud ühingutele annetusi tegevate füüsiliste isikute nimede salvestamise ja avalikustamise nõuet on võimatu asendada alternatiivse meetmega, arvestades, et see meede tungib oma olemuselt radikaalselt eraelu puutumatusse, mis on hartaga tagatud.

167. Mis puutub kohustusse, et ühingud peavad teatama oma veebilehel ja väljaannetes, et neil on välismaiste rahaliste vahendite saaja staatus, siis leian samuti, et see on kohatu, sest võib olla takistuseks ühinemisvabaduse teostamisel. ( 85 )

168. Lõpuks, kui nimetatud riikide hulgast liikmesriigid välja jätta, mistõttu meede piirdub ainult kolmandate riikidega, leevendaks see sekkumist liidu kodanike õigusesse osaleda ühinemise teel kõikide liikmesriikide avalikus elus. See geograafiline piiramine ei välistaks siiski täielikult häbimärgistavat seost, mis kahjustaks asjaomaseid ühinguid jätkuvalt.

169. Kuna registreerimis- ja avalikustamiskohustusi iseenesest ei saa asendada muude samaväärsete kohustustega, on kehtestatud karistuste kord hartaga vastuolus. Seega ei ole lõpetamise kui karistuse väljajätmine piisav selleks, et puhastada niisugust korda, mis on seepärast, et see lubab karistada hartaga vastuolus olevate nõuete rikkumise eest, iseenesest parandamatu.

170. Kokkuvõttes leian, et 2017. aasta LXXVI seadus piirab ELTL artikliga 63 tagatud kapitali vaba liikumist põhjendamatult, kuna see sisaldab sätteid, mis toovad kaasa harta artiklitega 7, 8 ja 12 kaitstud põhiõiguste õigustamatu riive.

V. Kohtukulud

171. Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Need kaks tingimust on käesolevas menetluses täidetud.

VI. Ettepanek

172. Esitatud põhjustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku komisjoni hagi rahuldada ning: – tuvastada, et kuna Ungari on rikkunud harta artikleid 7, 8 ja 12, sest 2017. aasta LXXVI seadusega välisabi saavate organisatsioonide läbipaistvuse kohta (a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény) on kehtestatud välismaalt pärinevate annetuste suhtes, mida saavad teatavad Ungaris asutatud ühingud ja sihtasutused, põhjendamatud piirangud, siis on ta rikkunud ELTL artiklist 63 tulenevaid kohustusi; – mõista kohtukulud välja Ungarilt.

( 1 ) Algkeel: hispaania.

( 2 ) 2017. aasta LXXVI seadus välisabi saavate organisatsioonide läbipaistvuse kohta (a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény; edaspidi „2017. aasta LXXVI seadus“).

( 3 ) 7,2 miljonit Ungari forintit (ligikaudu 24000 eurot).

( 4 ) Need andmed on abi saava organisatsiooni ja annetaja identifitseerimisandmed, ning sama sätte lõikes 3 kehtestatud piirmääradest lähtuvalt abi summa koos märkega selle kohta, kas tegemist on rahalise või muu varalise sissemaksega.

( 5 ) Ligikaudu 1500 eurot.

( 6 ) Nimetatud õigusnormis on sätestatud: „Kui muutmistaotlusest tuleneb, et organisatsioon või sihtasutuse korral asutaja või asutajad on jätnud muutmistaotluse selleks määratud tähtajaks esitamata, võib kohus määrata organisatsioonile, sihtasutuse asutajale või mitme asutaja korral asutajatele ühiselt trahvi summas 10 000–900 000 Ungari forintit“.

( 7 ) Kodanikuühiskonna organisatsioone käsitleva seaduse § 3 kohaselt ei või ühinemisõigus rikkuda põhiseaduse § C lõiget 2 ega kujutada endast õigusrikkumist või õigusrikkumise toime panemisele õhutamist või rikkuda teiste isikute õigusi ja vabadusi. Selle õigusnormi alusel ei hõlma ühinemisõigus relvastatud organisatsioonide loomist ega organisatsioonide loomist, mille eesmärk on avaliku võimu teostamine, mis kuulub seaduse alusel riigiorganite ainupädevusse.

( 8 ) Nimetatud seaduses määratletud „seaduslikkuse kontrollile kohaldatavate ühiste eeskirjade“ raames on selle §-s 71/G ette nähtud, et pädev kohus võib võtta asjaoludest olenevalt järgmisi meetmeid: a) määrata organisatsioonile või esindajale trahvi summas 10 000–900 000 forintit; b) tühistada organisatsiooni ebaseadusliku otsuse […] ja, vajaduse korral, anda korralduse võtta sobiva tähtaja jooksul vastu uus otsus; c) kui on tõenäoline, et organisatsiooni õigesti toimimise saab taastada organisatsiooni juhtorgani kokkukutsumise teel, kutsuda kokku organisatsiooni otsustuspädeva organi või teha see organisatsiooni kulul ülesandeks sobivale isikule või organisatsioonile; d) nimetada ametisse juht maksimaalselt 90 päevaks, kui organisatsiooni õigesti toimimist ei ole võimalik muul viisil tagada ja kui see tulemust silmas pidades näib konkreetselt õigustatud, võttes arvesse organisatsiooni toimimist või muid asjaolusid; e) organisatsiooni lõpetada“.

( 9 ) Ungari valitsus lükkab selle argumendi oma vasturepliigis tagasi, väites, et see tähendab, et ei teata, mis on kohtueelse menetluse mõte, milleks on anda liikmesriigile võimalus see kohustus, mille täitmist temalt nõutakse, täita või esitada vastuväited enda kaitseks.

( 10 ) 2. veebruari 1988. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia (293/85, EU:C:1988:40, edaspidi „kohtuotsus komisjon vs. Belgia“, punkt 13).

( 11 ) Ibidem, punkt 14.

( 12 ) Ungari valitsuse kostja vastuse punktid 9 ja 18.

( 13 ) Nii järeldas Euroopa Kohus 31. jaanuari 1984. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Iirimaa (74/82, EU:C:1984:34, punktid 12 ja 13), et kuigi ei ole „mõistlik anda liikmesriigile viiepäevast tähtaega selleks, et ta muudaks õigusakti, mis on olnud kohaldatav enam kui 40 aastat ja mille suhtes ei ole komisjon liikmesriigi ühinemisest alates möödunud ajavahemiku jooksul algatanud mingeid hagisid“, ja ilma et oleks täheldatud mingit kiireloomulisust, ei piisa sellest selleks, „et hagi oleks vastuvõetamatu“ (kohtujuristi kursiiv).

( 14 ) 13. detsembri 2001. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (C‑1/00, EU:C:2001:687, punkt 65).

( 15 ) Kohtuotsus komisjon vs. Belgia, punkt 14.

( 16 ) Komisjoni repliigi punkt 16.

( 17 ) 18. juuli 2007. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑490/04, EU:C:2007:430, punkt 26).

( 18 ) Ungari valitsus vastas 14. juuli 2017. aasta ametlikule kirjale 14. augusti ja 7. septembri 2017. aasta kirjadega. Vastus 5. oktoobri 2017. aasta põhjendatud arvamusele saadeti 5. detsembril 2017.

( 19 ) 19. septembri 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (registreerimismaks) (C‑552/15, EU:C:2017:698, punkt 34).

( 20 ) Ungari valitsuse kostja vastuse punkt 25.

( 21 ) Komisjoni repliigi punkt 11.

( 22 ) Hagi punkt 90.

( 23 ) Vt allpool punktid 93–113.

( 24 ) Kohtuasi C‑235/17, EU:C:2018:971; edaspidi „ettepanek komisjon vs. Ungari (põllumajandusmaa kasutusvaldus)“.

( 25 ) Ettepanek komisjon vs. Ungari (põllumajandusmaa kasutusvaldus), punkt 64.

( 26 ) Ibidem, punkt 66.

( 27 ) Ibidem, punkt 76. Kursiiv originaalis. Seda seisukohta oli ta juba kaitsnud oma ettepanekus liidetud kohtuasjades SEGRO ja Horváth (C‑52/16 ja C‑113/16, EU:C:2017:410, punkt 121), järgides sama joont, nagu on sedastatud 18. juuni 1991. aasta kohtuotsuses ERT (C‑260/89, EU:C:1991:254).

( 28 ) 6. märtsi 2018. aasta kohtuotsus (C‑52/16 ja C‑113/16, EU:C:2018:157; edaspidi „kohtuotsus SEGRO ja Horváth“, punktid 127 ja 128).

( 29 ) Ettepanek komisjon vs. Ungari (põllumajandusmaa kasutusvaldus), punkt 117. Kursiiv originaalis. Selles kohtuasjas, jätkas kohtujurist Saugmandsgaard Øe, „tuleb nii küsimust, kas tegemist on ELTL artikliga 63 ja harta artikliga 17 tagatud õiguste piiramisega, kui ka küsimust selle piirangu põhjendatuse kohta analüüsida samadest asjaoludest lähtudes ning see analüüs viib sisuliselt samasugusele tulemusele“ (loc. cit., punkt 120; kursiiv originaalis). Seega „nähtub vaidlusaluste õigusnormide harta artiklist 17 lähtudes eraldi analüüsimise kunstlikkus – pärast seda, kui neid on juba analüüsitud ELTL artikli 63 alusel“ (ibidem, punkt 121).

( 30 ) Kohtuasi komisjon vs. Ungari (põllumajandusmaa kasutusvaldus) (C‑235/17, EU:C:2019:432; edaspidi „kohtuotsus komisjon vs. Ungari (põllumajandusmaa kasutusvaldus)“).

( 31 ) Kohtuotsus komisjon vs. Ungari (põllumajandusmaa kasutusvaldus), punkt 58. Piirang tulenes sellest, et asjaomased isikud jäeti ilma nii võimalusest jätkuvalt kasutada oma põllumajandusmaa kasutusvalduse õigust kui ka võimalusest seda võõrandada.

( 32 ) Ibidem, punktid 59 ja 60.

( 33 ) Ibidem, punkt 66.

( 34 ) Ibidem, punkt 86.

( 35 ) Ibidem, punktid 90–101.

( 36 ) Ibidem, punktid 102–109.

( 37 ) Ibidem, punktid 110–122.

( 38 ) Ibidem, punktid 123–129.

( 39 ) Viitan käesoleva ettepaneku 28. joonealuses märkuses ära toodud viitele. Tegelikult alluvad nii rikkumiste tuvastamine kui ka nende võimalik õigustatus sisuliselt samaväärsele õiguslikule kontrollile. Pealegi kinnitab Euroopa Kohus kohtuotsuses komisjon vs. Ungari (põllumajandusmaa kasutusvaldus), punkt 124, et ei ole avalikes huvides põhjuseid, mis õigustaksid harta artikli 17 rikkumist, viidates põhjustele, miks ta oli enne niisuguste põhjuste esinemise seoses ELTL artikli 63 rikkumisega välistanud.

( 40 ) Kui liikmesriik tugineb aluslepingutele „selliste õigusnormide õigustamiseks, mis takistavad [põhivabaduse] teostamist, tuleb seda [liidu] õiguses ette nähtud õigustust tõlgendades arvestada liidu õiguse üldpõhimõtetega ja eeskätt põhiõigustega“, mistõttu neid õigusnorme saab „[aluslepingutes] lubatud eranditena käsitada vaid juhul, kui need normid on kooskõlas põhiõigustega, mille järgimist Euroopa Kohus tagab“ (18. juuni 1991. aasta kohtuotsus ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, punkt 43).

( 41 ) 26. veebruari 2013. aasta kohtuotsus Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 19).

( 42 ) Kohtuotsus Åkerberg Fransson, punkt 19.

( 43 ) Kapitali vaba liikumise piirang on vaevalt põhiõiguste seisukohast neutraalne. Näiteks kahjustaks õigust mitte olla diskrimineeritud paratamatult valikuline piirangumeede, nagu seda on üldjuhul kõik õigused, mille teostamist võib võimaldada kapitaliga, mille liikumist piiratakse. Sellele struktuurilisele või põhimõttelisele kahjustamisele eelneb kahjustamine, mis on iseloomulik sellistele piirangutele, mida kasutatakse vahendina spetsiifiliselt mõne õiguse kahjustamiseks ja mille puhul ei ole see kahju pelgalt kaasnev kahju, vaid nende esmane tagajärg.

( 44 ) Nõukogu 24. juuni 1988. aasta direktiiv asutamislepingu artikli 67 rakendamise kohta [artikkel tunnistatud kehtetuks Amsterdami lepinguga] (EÜT 1988, L 178, lk 5; ELT eriväljaanne 10/01, lk 10).

( 45 ) Kuna mõistet „kapitali liikumine“ ei ole aluslepingutes määratletud, on Euroopa Kohus omistanud direktiivile 88/361 lisatud nomenklatuurile soovitusliku tähenduse, mis tähendab vastavalt selle loetelu sissejuhatusele, et see loetelu ei ole ammendav. Vt 27. jaanuari 2009. aasta kohtuotsus Persche (C‑318/07, EU:C:2009:33, punkt 24). Selle lisa XI rubriigis „Isiklikku laadi kapitali liikumine“ on punktis B nimetatud „kingid ja annetused“.

( 46 ) Ungari valitsus rõhutas kohtuistungil ELTL artikli 65 punkti b, märkamata, et selle lõike 1 punktis b on lubatud „kehtestada kapitali liikumise deklareerimise kord haldamiseks vajalike või statistiliste andmete saamiseks“, kuid mitte avalikustamiseks vaidlusaluse õigusnormi tingimustel.

( 47 ) 11. septembri 2008. aasta kohtuotsus Petersen (C‑228/07, EU:C:2008:494, punktid 54 ja 55).

( 48 ) 19. detsembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia (C‑577/10, EU:C:2012:814, punkt 35).

( 49 ) Punkt 113 eespool.

( 50 ) Poliitilised erakonnad võistlevad rahva tahte kujundamises ja väljendamises riigi tahte kujundamise vahendina. Olemata riigi organid, aitavad nad kaasa avaliku võimu kandjate valimisele ja on selles osas eriti olulised riigi stabiilsusele. See iseloom õigustab asjaolu, et mõnes põhiseaduslikus süsteemis on kehtestatud tingimused ja tagatised, mis teiste ühingute suhtes ei kehti (ega ei oleks põhjendatud). Viimati nimetatud isikud, kes küll osalevad avalikus elus, ei soovi mitte niivõrd võimule asuda kui pigem arendada vabalt oma tegevust avaliku võimu kaitse all või kõige enam mõjutada selle teostamist. Siit tulenevalt on harta artiklis 12 käsitletud eraldi ühinguid „poliitika, ametiühingute ja kodanikuühiskonna valdkonnas“. 2017. aasta LXXVI seaduse preambuli sõnastuses aitavad kodanikuühiskonna ühingud kaasa „demokraatlikule kontrollile ja avalikule arutelule avaliku elu küsimustes“, kuid nende eesmärk ei ole võimule saada. Sama kehtib ametiühingute kohta, mille jaoks on nende tegevuse tõttu töösuhete valdkonnas ette nähtud eraldi normatiivne kord.

( 51 ) EIK on seisukohal, et avaliku võimu teatavate meetmete mõju ühingute finantssuutlikkusele teostada oma tegevust võib tähendada sekkumist Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) artikliga 11 tagatud ühinemisvabaduse kasutamisse. Vt EIK 7. juuni 2007. aasta kohtuotsus Parti Nationaliste Basque – Organisation Régionale d’Iparralde vs. Prantsusmaa (CE:ECHR:2007:0607JUD007125101), punktid 37 ja 38.

( 52 ) Nii mõistab seda ka Veneetsia komisjon oma arvamuses seaduseelnõu kohta (20. juuni 2017. aasta arvamus 889/2017 välisabi saavate organisatsioonide läbipaistvuse seaduse eelnõu kohta [CDL-AD(2017)015]; edaspidi „Veneetsia komisjoni arvamus“), punktid 54–56. Vaatamata sellele, et see sildistamine on olemuselt suhteliselt neutraalne, hoiatab Veneetsia komisjon selle häbimärgistava iseloomu eest Ungari kontekstis, mis paistab silma selgete poliitiliste seisukohavõttudega ühingute vastu, kes saavad rahalisi vahendeid välismaalt (loc. cit., punkt 65).

( 53 ) „[…] välismaised huvirühmad võivad kasutada ühinemisvabaduse alusel asutatud organisatsioonidele tundmatutest välismaistest allikatest antavat abi – nende organisatsioonide ühiskondliku mõjuvõimu abil – iseenda huvides, selle asemel et edendada ühingu eesmärke Ungari ühiskondlikus ja poliitikaelus, ja […] see võib ohustada riigi poliitilisi ja majanduslikke huve, nagu ka õiguslike institutsioonide ilma sekkumisteta toimimist“.

( 54 ) EIK 11. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus Asociación Rhino jt vs. Šveits (CE:ECHR:2011:1011JUD004884807, punkt 54).

( 55 ) Ungari valitsus väidab, et valdav enamik annetajatest on juriidilised isikud, mis välistab igasuguse võimaliku sekkumise õigustesse, mis on ette nähtud füüsilistele isikutele. Nõustun komisjoniga, et tegelikkusest praktikas kaugemale ulatuvalt ei tehta vaidlusaluse kohustuse puhul juriidilistel ja füüsilistel isikutel vahet: viimased kuuluvad selgelt selle kohustuse kohaldamisalasse.

( 56 ) 26. juuli 2017. aasta arvamus 1/15 (Kanada ja Euroopa Liidu vaheline broneeringuinfo leping), punkt 122.

( 57 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. aasta määrus füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) (ELT 2016, L 119, lk 1). Kohtujuristi kursiiv.

( 58 ) Kohtuasi C‑101/01, EU:C:2003:596; edaspidi „kohtuotsus Lindqvist“.

( 59 ) Ungari valitsuse kostja vastuse punkt 155.

( 60 ) Kohtuasjad C‑92/09 ja C‑93/09, EU:C:2010:66; edaspidi „kohtuotsus Volker und Markus Schecke ja Eifert“.

( 61 ) Ungari valitsuse kostja vastuse punkt 154.

( 62 ) Kohtuotsus Lindqvist, punkt 24.

( 63 ) Määratluse järgi tuvastab perekonnanimi isikut, olgugi et – nagu väidab Ungari valitsus oma kostja vastuse punktis 156 – on võimalik, et samas linnas on palju sama perekonnanimega isikuid.

( 64 ) Isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 4 lõike 4 kohaselt on „profiilianalüüs“„igasugune isikuandmete automatiseeritud töötlemine, mis hõlmab isikuandmete kasutamist füüsilise isikuga seotud teatavate isiklike aspektide hindamiseks, eelkõige selliste aspektide analüüsimiseks või prognoosimiseks, mis on seotud asjaomase füüsilise isiku töötulemuste, majandusliku olukorra, tervise, isiklike eelistuste, huvide, usaldusväärsuse, käitumise, asukoha või liikumisega“.

( 65 ) Kohtuotsus Volker und Markus Schecke ja Eifert, punkt 58, milles on osundatud 20. mai 2003. aasta kohtuotsust Österreichischer Rundfunk jt (C‑465/00, C‑138/01 ja C‑139/01, EU:C:2003:294), mille punktis 74 on kinnitatud, et „töötajatele makstud palga kohta [nimeliste andmete] edastamine [riivab] asjassepuutuvate isikute õigust eraelu puutumatusele […] ning kujutab endast seega sekkumist EIÕK artikli 8 tähenduses“.

( 66 ) Vt punktid 140 ja 141 eespool.

( 67 ) EIK 17. veebruari 2004. aasta kohtuotsus Gorzelik jt vs. Poola (CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, punktid 94 ja 95).

( 68 ) 16. juuni 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Austria (C‑10/10, EU:C:2011:399, punkt 32).

( 69 ) 8. juuli 2010. aasta kohtuotsus komisjon vs. Portugal (C‑171/08, EU:C:2010:412, punkt 73).

( 70 ) Ungari valitsus tugines ka avaliku julgeoleku kaitsele kitsas tähenduses ja eelkõige vajadusele kõrvaldada organiseeritud kuritegevuse mõju teatavatele humanitaarorganisatsioonidele, mille eesmärgid võivad langeda kokku rahvusvaheliste inimkaubandusevõrgustike eesmärkidega (Ungari valitsuse kostja vastuse punktid 84 ja 85). See huvi võib jällegi õigustada erimeetmete võtmist konkreetsete üksuste vastu, kuid ei võimalda selliste üldkohaldatavate meetmete nagu vaidlusalused meetmed võtmist kõikide kodanikuühiskonna organisatsioonide vastu.

( 71 ) Komisjoni sõnul (hagi punktid 62–64) ei ole Ungari tõendanud, et esineb niisugune kindel oht. Isegi kui see oleks nii, võiks seda riski pidada kõikidele liikmesriikidele ühiseks. Groupe d’Action Financière’i (GAFI) soovitustes rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse alal on mittetulundusühingud identifitseeritud nende õigusvastaste tegevuste toime panemise võimalike tööriistadena (GAFI (2012–2017), Recommandations du GAFI – Normes internationales sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la proliferation, mise à jour noviembre 2017 (edaspidi „GAFI soovitused“), punkt 8). Teine asi on see, kui asjaolu, et neid riske, mille vastu tahetakse seista, ei pruugi olla piisavalt hinnatud, muudab vajalikkuse, sobivuse ja tõhususe seisukohast õiguspäraseks igasugused liikmesriigi seadusandja võetud meetmed.

( 72 ) Ei ole aga põhjendatud kvalifitseerida kõik mis tahes liikmesriigist või kolmandast riigist pärinevad annetused automaatselt kahtlaseks.

( 73 ) Komisjon viitab selle kohta võimalusele, et liikmesriigid laiendavad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. mai 2015. aasta direktiivi (EL) 2015/849, mis käsitleb finantssüsteemi rahapesu või terrorismi rahastamise eesmärgil kasutamise tõkestamist ning millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 648/2012 ja tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2005/60/EÜ ja komisjoni direktiiv 2006/70/EÜ (ELT 2015, L 141, lk 73), kohaldamisala kodanikuühiskonna organisatsioonidele. Need õigusnormid põhinevad esinevate riskide rangel hindamisel.

( 74 ) Sellele tegurile on viidatud 2017. aasta LXXVI seaduse preambulis kodanikuühiskonna organisatsioonide iseloomustamiseks.

( 75 ) Nii on märgitud 2017. aasta LXXVI seaduse § 1 lõike 4 punktis a. Selleks et saada teada, milliseid organisatsioone „ei peeta kodanikuühiskonna organisatsioonideks“, tuleb – nagu märkis Ungari valitsus kohtuistungil – paratamatult lähtuda 2011. aasta CLXXV seadusest ühinemisõiguse, mittetulundusühingu staatuse ja kodanikuühiskonna organisatsioonide rahastamise kohta. Selle § 2 lõikest 6 tuleneb, et „valitsusvälisteks organisatsioonideks“ peetakse Ungaris registreeritud ühinguid, välja arvatud erakonnad, sihtasutused ja teatud küsimustes kindlustusseltsid ja ametiühingud. Minu arvates ei ole sellest määratlusest suurt abi 2017. aasta LXXVI seaduse kohaldamisalasse kuuluvate üksuste täpselt piiritlemiseks. See isikulise kohaldamisala määramatus ei ole kooskõlas objektiivsusega, mida nõutakse õigusnormilt, mis mõjutab nii otseselt paljude põhiõiguste teostamist.

( 76 ) 6. oktoobri 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (C‑153/08, EU:C:2009:618, punkt 39).

( 77 ) Komisjoni hagi punktid 75–77 ja tema vasturepliigi punktid 74–76.

( 78 ) Nii mõistab seda ka Rootsi valitsus (tema menetlusse astuja seisukohtade punkt 39).

( 79 ) Komisjoni hagi punkt 66.

( 80 ) Vt punkt 144 eespool.

( 81 ) Ungari valitsuse kostja vastuse punkt 122.

( 82 ) Loc. ult. cit.

( 83 ) Tuleb rõhutada asjaolu, et EIK hinnangul on lõpetamine meede, mida võib võtta ainult „kõige raskematel juhtudel“. EIK 13. veebruari 2003. aasta kohtuotsus Refah Partisi (Partido del Bienestar) jt vs. Türgi (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098, punkt 100).

( 84 ) Sellele viitavad GAFI soovitused (punkt 8). Selle hindamise puudumisel on vaidlusaluses õigusaktis kõik kodanikuühiskonna organisatsioonid üheks tervikuks kokku pandud (millest ainsaks erandiks on kolme tüüpi üksused, mida juba nimetatud põhjustel koheldakse õigusakti eesmärgi seisukohast põhjendamatult teistmoodi).

( 85 ) Nii on kinnitatud ka Veneetsia komisjoni arvamuses, punkt 67, neljas taane.