KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 26. mail 20051( )

Kohtuasi C‑94/03

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Euroopa Liidu Nõukogu

Ohtlikud kemikaalid ja pestitsiidid – Rotterdami konventsioon – Õigusliku aluse valik – Ühine kaubanduspoliitika, keskkonnapoliitika

I. Sissejuhatus

1. Käesolevas kohtuasjas vaidlevad Euroopa Ühenduste Komisjon ja Euroopa Liidu Nõukogu selle üle, milline on õige õiguslik alus rahvusvahelise lepingu ehk teatavate rahvusvaheliselt kaubeldavate ohtlike kemikaalide ja pestitsiidide suhtes kohaldatavat eelnevalt teatatud nõusoleku protseduuri käsitleva Rotterdami konventsiooni (edaspidi „konventsioon”) sõlmimiseks.( )

2. Samal ajal kui komisjon on seisukohal, et Euroopa Ühenduse liikmelisuse aluseks peaks selles konventsioonis olema ühine kaubanduspoliitika (EÜ artikkel 133), kaitseb nõukogu seisukohta, et konventsioon sõlmiti lõpuks keskkonnapoliitika (EÜ artikli 175 lõige 1) alusel, ja teda toetab selles nii Euroopa Parlament kui ka viis liikmesriiki.

3. Paralleelselt menetluses oleva kohtuasja C‑178/03( ) keskne probleem on õigusliku aluse valik Euroopa Parlamendi 28. jaanuari 2003. aasta määrusele (EÜ) nr 304/2003 ohtlike kemikaalide ekspordi ja impordi kohta.( ) Selle määruse üks eesmärk on konventsiooni ühendusesisene rakendamine.( )

II. Konventsioon

A. Väljavõte põhjendustest

4. Konventsiooni preambulist on eelkõige järgmised lõigud käesoleva kohtuasja jaoks olulise tähtsusega (esimene, teine, kolmas, kuues, seitsmes, kaheksas ja üheteistkümnes põhjendus):

„olles teadlikud teatavate rahvusvaheliselt kaubeldavate kemikaalide ja pestitsiidide kahjulikust mõjust inimeste tervisele ja keskkonnale,

meenutades Rio de Janeiro keskkonna- ja arengudeklaratsiooni asjakohaseid sätteid ning Agenda 21 programmi 19. peatükki „Mürkkemikaalide keskkonnaohutu käitlemine, sealhulgas mürgiste ja ohtlike toodete illegaalsete rahvusvaheliste vedude ärahoidmine”,

olles teadlikud Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni keskkonnaprogrammi (UNEP) ning Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni (FAO) raames tehtud tööst vabatahtliku eelnevalt teatatud nõusoleku protseduuri rakendamisel vastavalt UNEPi rahvusvaheliselt kaubeldavaid kemikaale käsitleva informatsiooni vahetamise muudetud Londoni juhendile (edaspidi „muudetud Londoni juhend”) ning Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni (FAO) pestitsiidide levitamise ja kasutamise rahvusvahelisele tegevusjuhendile (edaspidi „rahvusvaheline tegevusjuhend”),

[…]

tõdedes, et kõikides riikides on vaja edendada kemikaalidega kauplemise häid tavasid, võttes muu hulgas arvesse rahvusvahelises tegevusjuhendis sätestatud vabatahtlikke standardeid ja kemikaalide rahvusvahelist kaubandust käsitlevat UNEP-i eetikakoodeksi,

soovides tagada, et nende territooriumidelt eksporditavad ohtlikud kemikaalid oleksid pakendatud ja märgistatud inimeste tervist ja keskkonda küllaldaselt kaitsval viisil kooskõlas muudetud Londoni juhendi ja rahvusvahelise tegevusjuhendi põhimõtetega,

tõdedes, et säästva arengu saavutamiseks peavad kaubandus- ja keskkonnapoliitika teineteist vastastikku toetama,

[…]

olles otsustanud kaitsta inimeste tervist, sealhulgas tarbijate ja töötajate tervist, ning keskkonda teatavate rahvusvaheliselt kaubeldavate kemikaalide ja pestitsiidide võimaliku kahjuliku mõju eest”.

5. Peale selle tuleb viidata nõukogu 19. detsembri 2002. aasta otsuse nr 2003/106/EÜ, mis käsitleb Rotterdami konventsiooni rahvusvahelises teatavate ohtlike kemikaalide ja pestitsiidide kaubanduses rakendatava eelnevalt teatatud nõusoleku protseduuri heakskiitmist Euroopa Ühenduse nimel( ) (edaspidi ka „vaidlustatud otsus”), kolmandale põhjendusele. Seal on kirjas:

„Konventsioon on oluline samm teatud ohtlike kemikaalide ja pestitsiidide rahvusvahelise kaubanduse korra parandamiseks, et kaitsta inimtervist ja keskkonda potentsiaalse kahjuliku toime eest ning edendada selliste ainete keskkonnaohutut kasutamist.”

B. Konventsiooni oluliste sätete kokkuvõte

6. Konventsiooni olulised sätted võib lihtsustatult järgmiselt kokku võtta:

7. Konventsiooni eesmärk on artikli 1 kohaselt „edendada konventsiooniosaliste jagatud vastutust ja ühiseid jõupingutusi teatavate ohtlike kemikaalide rahvusvahelises kaubanduses, et kaitsta inimeste tervist ja keskkonda võimaliku kahjuliku mõju eest ja aidata kaasa nimetatud kemikaalide keskkonnaohutule kasutamisele, hõlbustades nende omadusi käsitlevat teabevahetust, kehtestades kõnealuste kemikaalide impordi ja ekspordi suhtes siseriikliku otsustamisprotsessi ning edastades asjakohased otsused konventsiooniosalistele”.( )

8. Selle eesmärgi täitmiseks allutab konventsioon rahvusvahelise kauplemise teatavate kemikaalidega, mis on konventsiooniosaliste poolt üksmeelselt klassifitseeritud ohtlike kemikaalidena, niinimetatud Prior Informed Consent protseduurile (eelnevalt teatatud nõusoleku protseduur, edaspidi „PIC‑protseduur”). Puudutatud kemikaalide nimekiri on konventsioonile lisatud III lisana.( ) PIC‑protseduuri kirjeldatakse täpsemalt konventsiooni artiklites 10 ja 11. Põhiliselt näeb protseduur ette, et konventsiooniosalised informeerivad üksteist oma kõnealuste kemikaalide imporditavadest.( ) Peale selle kohustuvad kõik konventsiooniosalised andma saadud informatsiooni teiste konventsiooniosaliste imporditavade kohta edasi oma pädevusalas olevatele asjaomastele isikutele ja tagama, et neid järgitakse.

Konventsiooni artikli 10 lõige 9 sisaldab peale selle järgmist normi:

„Konventsiooniosaline, kes […] võtab vastu otsuse mitte lubada teatava kemikaali importi või lubada importi üksnes teatavatel konkreetsetel tingimustel, peab samal ajal keelama, kui ta ei ole seda juba teinud, ka järgmise:

a) selle kemikaali impordi mis tahes allikast ja

b) selle kemikaali kodumaise tootmise kodumaal kasutamise eesmärgil.”

9. Ka teiste kemikaalide suhtes, mis ei allu III lisa kohaselt PIC‑protseduurile, kehtestab konventsioon artikli 5 lõigetes 1–4 vastastikuse informeerimise protseduuri kemikaalide oma territooriumil keelustamise või rangelt piiratud käitlemise kohta.( ) Konventsiooni artikkel 12 kohustab igat konventsiooniosalist, kelle territooriumilt eksporditakse sellist tema keelustatud või rangelt piiratud käitlemisega kemikaali, teatama sellest ekspordist sihtriigile (niinimetatud „importivale konventsiooniosalisele”) (Eksporditeatis).

10. Konventsiooni artiklis 13 on põhiliselt sätestatud, et kemikaalide ekspordi puhul kehtivad märgistusnõuded, mis tagavad piisava teabe nende kemikaalide ohtlikkuse kohta inimeste tervisele või keskkonnale.( )

11. Konventsiooni artikkel 14 kutsub konventsiooniosalisi üles vahetama teavet konventsiooni kohaldamisalasse kuuluvate kemikaalide kohta, samal ajal kui konventsiooni artikli 11 lõike 1 punkti c ja artikli 16 kohaselt peaksid konventsiooniosalised osutama tehnilist abi eriti arenguriikidele ja üleminekujärgus majandusega riikidele; tehnilise abi eesmärk on arendada infrastruktuuri ja suutlikkust kasutada kemikaale ohutult kemikaalide kogu elutsükli vältel.

12. Artikli 15 lõike 2 kohaselt on iga konventsiooniosalise kohustus tagada, kuivõrd see on võimalik, avalikkusele nõuetekohane juurdepääs teabele, mis käsitleb kemikaalide käitlemist ja õnnetusjuhtumite ohjamist ning inimeste tervisele ja keskkonnale ohutumaid alternatiive võrreldes III lisas loetletud eriti ohtlike kemikaalidega, mis alluvad PIC‑protseduurile.

13. Konventsioon ei puuduta artikli 15 lõike 4 kohaselt konventsiooniosaliste õigust võtta inimeste tervise ja keskkonna kaitseks rangemaid meetmeid kui konventsioonis sätestatud, tingimusel et need meetmed on kooskõlas konventsiooni sätetega ja rahvusvahelise õigusega.

III. Vaidluse taust, poolte nõuded ja menetlus

A. Vaidluse taust

14. Konventsioon võeti vastu 10. septembril 1998 Rotterdamis ja allkirjastati 11. septembril 1998 ühenduse nimel.

15. 24. jaanuaril 2002 tegi komisjon nõukogule ettepaneku konventsioon heaks kiita, toetudes seejuures EÜ artiklile 133 koostoimes EÜ artikli 300 lõike 2 esimese lõigu esimese lause ja lõike 3 esimese lõiguga.( )

16. 19. detsembril 2002 kiitis nõukogu konventsiooni Euroopa Ühenduse nimel heaks. Komisjoni ettepanekust erinevalt otsustas nõukogu seejuures aga ühehäälselt ja pärast Euroopa Parlamendi ärakuulamist kooskõlas EÜ artikli 300 lõikega 3 asendada EÜ artikkel 133 heakskiitmise õigusliku alusena EÜ artikli 175 lõikega 1.

17. Nagu konventsiooni artikli 25 lõikes 3 on ette nähtud, teatas Euroopa Ühendus peale selle oma heakskiitmiskirjas oma pädevuse ulatuse konventsiooniga reguleeritavates küsimustes.( ) Ka selles teates viidatakse EÜ artikli 175 lõikele 1 ja mitte EÜ artiklile 133.

18. Peale Euroopa Ühenduse on ka enamus Euroopa Liidu liikmesriike konventsiooni osalised.( ) Küsimus, kas ühendusel oli ehk juba sel ajal AETR-i kohtupraktika( ) kohaselt ainupädevus konventsiooniga liitumiseks,( ) ületab komisjoni hagi piirid ja seda ei ole seega käesolevas asjas vaja arutada.

B. Poolte nõuded ja menetlus Euroopa Kohtus

19. 27. veebruari 2003. aasta tühistamishagis palub komisjon vastavalt EÜ artiklile 230:

– tühistada nõukogu 19. detsembri 2002. aasta otsus 2003/106/EÜ, mis käsitleb Rotterdami konventsiooni rahvusvahelises teatavate ohtlike kemikaalide ja pestitsiidide kaubanduses rakendatava eelnevalt teatatud nõusoleku protseduuri kohta heakskiitmist Euroopa Ühenduse nimel ja

– mõista kohtukulud välja nõukogult.

20. Nõukogu omakorda palub:

– jätta hagi rahuldamata ja

– mõista kohtukulud välja hagejalt.

21. Euroopa Kohtu presidendi 16. juuli 2003. aasta määrusega lubati nõukogu nõuete toetuseks astuda menetlusse Euroopa Parlamendil ning Prantsuse Vabariigil, Madalmaade Kuningriigil, Austria Vabariigil, Soome Vabariigil ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigil.

22. Kõik asjaosalised on esitanud oma seisukohad kirjalikus menetluses, komisjon, parlament, nõukogu ja Ühendkuningriik osalesid ka 7. aprillil 2005 toimunud kohtuistungil, mis viidi läbi ühiselt kohtuasjaga C‑178/03.

IV. Hinnang

23. Hagis viitab komisjon ainult ühele tühistamisväitele, nimelt vale õigusliku aluse valikule konventsiooni heakskiitmisel ühenduse nimel. Seega viitab komisjon EÜ asutamislepingu rikkumisele EÜ artikli 230 lõike 2 mõttes.

24. Õige õigusliku aluse valik on olulise praktilise ja institutsionaalse, isegi põhiõigusliku tähtsusega.( ) Sellest sõltub teadaolevalt mitte ainult kohaldatav õigusloome protsess (parlamendi kaasotsustamisõigus, ühehäälsus või kvalifitseeritud häälteenamus nõukogus)( ), vaid ka küsimus, kas ühenduse pädevus õigusloomes ja rahvusvahelise konventsiooniga liitumiseks on ainupädevus või tuleb seda liikmesriikidega jagada.( )

A. Õigusliku aluse valiku kriteeriumid

25. Põhiliselt on pooled konventsiooni heakskiitmise õige õigusliku aluse valiku abstraktsete kriteeriumide suhtes ühel meelel.

26. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab ühenduse õigusakti, sh sellise õigusakti, mis võetakse vastu rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks, õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel ja kohtulikult kontrollitavatel teguritel, mille hulka kuuluvad eelkõige õigusakti eesmärk ja sisu.( )

27. Kui ühenduse õigusakti kontrollimise käigus selgub, et see teenib kahte eesmärki või et sellega reguleeritakse kahte valdkonda ning üks neist on määratletav peamise või ülekaalukana, teine aga on kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, st peamise või ülekaaluka eesmärgi tõttu nõutav õiguslik alus.( )

28. Selles mõttes võib ühenduse õigusakti heakskiitmine tugineda isegi siis ühisele kaubanduspoliitikale (EÜ artikkel 133), kui sellel on kaubanduspoliitilise eesmärgi kõrval ka teisi sihte, näiteks arengupoliitilised( ), välis- ja julgeolekupoliitilised( ), keskkonnakaitsealased( ) või tervishoiualased( ) eesmärgid. See kehtib seda enam, et ühise kaubanduspoliitika sätete aluseks on avatud ja dünaamiline kontseptsioon, mis ei piirdu ainult väliskaubanduse traditsiooniliste aspektidega.( ) Mis puudutab eriti keskkonnakaitset ja tervishoidu, siis näitavad juba EÜ artikkel 6 ja EÜ artikli 152 lõike 1 esimene lõik, et nende näol on tegu valdkondadevaheliste teemadega, mida tuleb arvesse võtta ühenduse kõigi teiste poliitikate juures, seega ka ühises kaubanduspoliitikas.

29. Vastupidiselt võib aga ka rahvusvahelistel konventsioonidel, mille põhirõhk on keskkonnapoliitikal, olla kõrvalmõju kaubandusele. Niikaua kui ainult nende keskkonnapoliitiline suund prevaleerib, peab selliste konventsioonide heakskiitmine tuginema EÜ artikli 175 lõikele 1 ja mitte EÜ artiklile 133.( )

30. Ühise kaubanduspoliitika (EÜ artikkel 133) ja keskkonnapoliitika (EÜ artikkel 175) piiritlemiseks võimalike õiguslike alustena rahvusvaheliste konventsioonide jaoks on Euroopa Kohus loonud otsese ja vahetu mõju kriteeriumi.( ) Juhul kui keskkonnapoliitilise eesmärgiga rahvusvahelisel konventsioonil ei ole niisiis otsest ega vahetut mõju kaubandusele, on selle konventsiooni aluseks EÜ artikkel 175, vastupidisel juhul aga EÜ artikkel 133.( ) Seejuures ei pea otsene ja vahetu mõju kaubandusele seisnema tingimata kaubanduse edendamises või hõlbustamises, selleks et rahvusvaheline konventsioon kuuluks EÜ artikli 133 kohaldamisalasse; piisab sellest, et selline konventsioon on „põhiliselt […] kaubanduse edendamiseks, hõlbustamiseks või reguleerimiseks ette nähtud instrument”.( )

31. Neil asjaoludel tuleb nüüd kontrollida, kus on käesoleval juhul konventsiooni sisu, eesmärgi ja seoste kohaselt tema põhirõhk ja kas konventsiooni võimalikud mõjud kaubandusele on otsesed ja vahetud (vt allpool B osa). Lisaks tuleb arutleda, millised tagajärjed oleksid konventsiooni heakskiitmise kehtivusele oletusel, et konventsioon ei peaks tuginema mitte ühele, vaid kahele õiguslikule alusele (vt allpool C osa).

B. Konventsiooni sisu, eesmärgid ja kontekst

32. Pooled vaidlevad selle üle, millise poliitilise valdkonna alluvusse konventsioon oma sisu, eesmärkide ja konteksti kohaselt kuulub. Komisjon on seisukohal, et konventsioon kuulub põhiliselt ühise kaubanduspoliitika kohaldamisalasse, nõukogu ja teda toetavad pooled aga näevad selles põhiliselt keskkonnapoliitilise iseloomuga vahendit. Seega on pooltel käesolevas kohtuasjas põhiliselt samad seisukohad kui paralleelselt menetluses olevas kohtuasjas C‑178/03.

33. Ma märgin kohe, et komisjoni seisukoht ei veena mind.

34. On küll õige, et konventsiooni sõnastuses esineb viiteid kaubanduspoliitikale. Nii pealkiri kui ka preambul( ) ja ka mõni konventsiooni artikkel kõnelevad rahvusvahelisest kaubandusest, kaubanduspoliitikast, impordist ja ekspordist. Kuid vähemalt sama olulisi viiteid on konventsiooni sõnastuses keskkonnapoliitikale. Näiteks on konventsiooni preambul( ) ja eriti artikli 1 teemaks keskkonnakaitse, säästev areng, inimese tervise kaitse, kemikaalide käitlemise hea tava edendamine ja selliste kemikaalide keskkonnaohutu kasutamine; artiklis 16 on kõne all kemikaalide ohutu kasutamine kogu nende elutsükli vältel.

35. Sisu poolest tuleb nõus olla nii komisoni kui ka nõukoguga selles osas, et PIC‑protseduur – mida on täpsemalt kirjeldatud artiklites 10 ja 11 – moodustab konventsiooni põhilise sisu. Vastupidiselt komisjoni seisukohale ei ole aga PIC‑protseduur primaarselt kaubanduspoliitika instrument, vaid vastupidi, nagu Euroopa Kohus tegi kindlaks juba oma arvamuses 2/00, tüüpiline keskkonnakaitse instrument.( ) Erinevalt komisjoni väidetust on arvamuses 2/00 Cartagena protokolli PIC‑protseduuri kohta väljendatud seisukoht ülekantav PIC‑protseduurile käesolevas asjas. Ka siin kõne all olevate ohtlike kemikaalide suhtes on PIC‑protseduuri eesmärk „eelkõige informatsioonivahetus kemikaalide kasutamisega seotud kasust ja riskidest ning selle siht on teaduslike, tehniliste, majanduslike ja juriidiliste andmete vahetuse teel toksiliste ainete keskkonnasõbraliku kasutuse edendamine”.( )

36. Seega on rahvusvaheline kauplemine teatud kemikaalidega, mis on konventsiooniosaliste poolt üksmeelselt klassifitseeritud ohtlike kemikaalidena( ), kõigest PIC‑protseduuri väline külg. Protseduuri tegelik sisu ei ole esmajoones ohtlike kemikaalidega kauplemise edendamine, hõlbustamine või kasvõi ainult reguleerimine,( ) vaid konventsiooniosaliste vastastikune informeerimine oma imporditavadest (konventsiooni artikli 10 lõiked 7 ja 10)( ), millega on seotud selliselt saadud informatsiooni edastamine asjaomastele isikutele (konventsiooni artikli 11 lõike 1 punkt a).

37. PIC‑protseduuri abil, samuti nagu eksporditeatiste abil teatavate kemikaalide suhtes (konventsiooni artikkel 12) tahetakse eelkõige vältida, et mõni konventsiooniosaline – eriti arengumaa – seisab ohtlike kemikaalide importimise probleemiga silmitsi, ilma et tal oleks enne seda olnud võimalust rakendada inimeste tervise ja keskkonna kaitseks nõutavaid ettevaatusabinõusid.( )

38. PIC‑protseduur võib ainult kaudselt, juba mainitud asjaomaste isikute informeerimise teel (konventsiooni artikli 11 lõike 1 punkt a) erinevates maades kehtivate eeskirjade läbipaistvust edendada ja nii ehk kaubandust ohtlike kemikaalidega hõlbustada. Teisalt võib konventsioon kaubandust eksportija jaoks ka kallimaks muuta, näiteks kui temalt nõutakse eksporditeatiseks (konventsiooni artikkel 12) vajalike formaalsuste täitmist.( )

39. Peale selliste kaudsete mõjude kaubandusele ei ole sisuliselt aga konventsiooni esemeks kaubanduspoliitilised normid. Eriti ei näe konventsioon ette konventsiooniosaliste ühiseid reegleid ohtlike kemikaalide impordi ja ekspordi jaoks. Selles ei ole sätteid selle kohta, kas ja millistel tingimustel peavad konventsiooniosalised ohtlike kemikaalide importi lubama või keelama või tohivad neid lubada või keelata. Ka toodete vastastikuse tunnustamise kohta ei ole reegleid ette nähtud. Iga konventsiooniosaline võib vabalt ohtliku kemikaali importi lubada, keelata või ainult teatavatel tingimustel lubada (konventsiooni artikli 10 lõiked 1 ja 2, lõike 4 punkt a ja lõige 6). Teised konventsiooniosalised ainult toetavad neid seejuures, võttes meetmeid selleks, et eksportijad järgiksid kehtivat õigust sihtriigis (konventsiooni artikli 11 lõike 1 punkt b). Muus osas seob konventsioon iseenesest konventsiooniosalise impordipraktikaga ainult vähetähtsa tagajärje, millel on kaubandusele otsene mõju, sätestades imporditud ohtlike kemikaalide päritolu suhtes diskrimineerimiskeelu( ) ja siseriiklike ohtlike kemikaalidega võrdse kohtlemise kohustuse( ) (konventsiooni artikli 10 lõige 9).

40. Ka konventsiooni muud sätted kinnitavad muljet, et tegemist on keskkonnapoliitika ja mitte kaubanduspoliitika instrumendiga. Konventsiooniosaliste vahelise teabevahetuse (konventsiooni artikkel 14), vastastikuse tehnilise abi (konventsiooni artikli 11 lõike 1 punkt c ja artikkel 16) ja avalikkuse juurdepääsu kemikaale puudutavale teabele (konventsiooni artikli 15 lõige 2) eesmärk ei ole ohtlike kemikaalide kaubanduse edendamine, hõlbustamine või ka ainult reguleerimine. Nagu juba nende sätete sõnastusest nähtub, on nende eesmärgiks hoopis keskkonna ja sealjuures ka inimtervise kaitse.

41. Vastupidi esmamuljele ei ole ka konventsiooni artikli 13 sätted kemikaalide märgistuse ja lisatava teabe kohta mitte kaubanduspoliitika, vaid keskkonnapoliitika normid. Esiplaanil ei ole nende puhul nimelt muidu tavapärane tootepakendite ja lisatava informatsiooni ühtlustamine või vastastikune tunnustamine, selleks et tagada kemikaalide müügikõlblikkus või parandada nende turulepääsu.( ) Eesmärgiks on hoopis vastavate kemikaalide käitlemisel inimtervise ja keskkonna jaoks riskide ja/või ohtude kohta avalikkuse informatsioonivajaduse rahuldamine. Vastavalt sellele seab konventsioon ka ainult keskkonnapoliitilise sihi, nimelt kemikaale märgistada ja neid teabega varustada, kuid pakendi ja lisatava teabe suhtes konkreetsete sisuliste nõuete kehtestamine jääb konventsiooniosaliste siseriikliku õiguse ülesandeks.

42. Konventsiooni eesmärkide osas tuleb märkida, et artikli 1 kohaselt on keskkonnapoliitilised küsimused esiplaanil, nimelt jagatud vastutuse edendamine, inimeste tervise ja keskkonna kaitse võimaliku kahjuliku mõju eest, kahjulike kemikaalide omaduste kohta teabevahetuse hõlbustamine ja selliste kemikaalide keskkonnaohutu kasutamine. Keskkonnapoliitiliste küsimuste olulisust kinnitab ka konventsiooni preambul, mis räägib juba oma esimeses põhjenduses teatavate kemikaalide ja pestitsiidide kahjulikust mõjust inimeste tervisele ja keskkonnale ning tegeleb ka oma seitsmendas, üheksandas ja üheteistkümnendas põhjenduses põhiliselt keskkonnakaitsega. Samasuunalised on ka kuues ja kaheksas põhjendus, mis on pühendatud kemikaalide käitlemise heade tavade edendamisele ja säästvale arengule.

43. On tõsi, et ka eesmärgi määramisel mainitakse rahvusvahelist kaubandust, eriti preambuli teises, kaheksandas ja üheksandas põhjenduses ning konventsiooni artikli 1 sõnastuses. Ka siin on kaubandus siiski pigem pidepunkt konventsiooni tegelike keskkonnapoliitiliste eesmärkide jaoks ja sellel puudub oluline iseseisev tähtsus nende eesmärkide seas. Tegu on keskkonnakonventsiooniga, millel on ka kaubanduspoliitiline tähendus, mitte vastupidi.( )

44. Sama järeldus tundub vältimatu, vaadeldes konventsiooni seoseid. Konventsiooni ei sõlmitud Maailmakaubandusorganisatsiooni (WTO) raames, vaid see põhineb ÜRO Keskkonnaprogrammi (UNEP) ja ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni (FAO) tööl.( ) Need kaks organisatsiooni andsid tõuke konventsiooni väljatöötamiseks ja täidavad artikli 19 lõike 3 kohaselt konventsiooniosaliste jaoks ka sekretariaadi ülesandeid. Peale selle leitakse konventsioonis endas, et see jätkab 1992. aastal Rio de Janeiros (Brasiilia) toimunud ÜRO Keskkonna- ja arengukonverentsi suunda; Rio de Janeiro keskkonna- ja arengudeklaratsioonile( ) ja Agenda 21 19. peatükile( ) viitab otseselt konventsioon.( ) Hilisemast ajast tuleb peale selle viidata tegevuskavale, mis võeti 2002. aastal vastu säästva arengu tippkohtumisel Johannesburgis (Lõuna-Aafrika Vabariik) ja mis kutsub üles Rotterdami konventsiooni kiiremale ratifitseerimisele ja elluviimisele.( ) Ühendusesiseselt on peale selle 22. juuli 2002. aasta kuues keskkonnaalane tegevusprogramm oluline;( ) sellel programmil, mis toetus EÜ artiklile 175, on temaatiliselt palju kokkupuutepunkte konventsiooniga( ) ja selle kohaselt on konventsiooni kiire ratifitseerimine ühenduse keskkonnapoliitika üks esmaseid ülesandeid.( )

45. Kokkuvõtvalt võib niisiis öelda: võttes arvesse konventsiooni sisu ja eesmärke ja selle sõlmimise konteksti, ei ole konventsiooni põhirõhk ühise kaubanduspoliitika, vaid keskkonnapoliitika valdkonnas. Konventsiooni – kahtlemata võimalikud – mõjud rahvusvahelisele kaubandusele ohtlike kemikaalidega on pigem kaudsed kui otsesed.( ) Selles mõttes olen nõukogu ja teda toetavate pooltega sama meelt, et heakskiitmiseks õigusliku aluse määramise suhtes on konventsioonil suurem sarnasus bioloogilise ohutuse Cartagena protokolliga( ) kui Energy Star’i lepinguga.( ) Niisiis oli õige, et konventsiooni heakskiitmine põhines EÜ artikli 175 lõikel 1 ja mitte EÜ artiklil 133.( )

46. Komisjon väidab peale selle, et karta tuleb raskeid tagajärgi siseturule ja kaubanduse kahjustamist, kui jätta õiguslikuks aluseks EÜ artikli 175 lõige 1 ja mitte EÜ artikkel 133. Siis võiksid nimelt liikmesriigid ühenduse ainupädevuse puudumise tõttu kehtestada ühepoolselt rangemaid eeskirju ohtlike kemikaalide impordi ja ekspordi kohta ja vältida ka juba ühenduse tasandil olemasolevaid norme ohtlike ainete klassifitseerimise, pakendamise ja märgistamise kohta.

47. Selle kohta tuleb kõigepealt sedastada, et keskkonnapoliitika valdkonnas võib pärast AETR-i kohtupraktikat ühendusel olla ka ainuvälispädevus.( ) Kas see ka kõnealuse konventsiooni sõlmimisel nii oli, ei ole aga oluline. Isegi jagatud pädevuse valdkonnas peavad liikmesriigid nendele jääva pädevuse kasutamisel järgima ühenduse õigust. Nad ei tohi seejuures rikkuda olemasolevat teisest õigust ega ka esmast õigust, eriti EÜ asutamislepingu põhivabadusi ja EÜ artikli 95 lõikeid 4−10. See tuleneb ühenduse õiguse primaarsuse põhimõttest. Komisjoni vastuväide on seega põhjendamatu.

48. Kokkuvõttes on minu järeldus seega, et komisjoni hagi on põhjendamatu ja tuleb järelikult jätta rahuldamata.

C. Kahe õigusliku aluse küsimus

49. See tulemus ei muutuks ka siis, kui oletada, et konventsioon ei oleks pidanud tuginema ainult ühele, vaid tegelikult kahele õiguslikule alusele, st üheaegselt EÜ artikli 175 lõikele 1 ja EÜ artiklile 133.

50. Tegelikult on võimalik, et õigusakt põhineb mitmel asjakohasel õiguslikul alusel, nimelt juhul, kui erandkorras on selge, et õigusaktil on samal ajal mitu eesmärki, mis on üksteisega lahutamatult seotud ja kumbki ei ole teise suhtes ainult teisejärguline või kaudne.( )

51. Käesoleval juhul tuleks kahe õigusliku aluse sedastamine kõne alla, juhul kui oletada, et konventsioonis on kaubandusõiguslikud ja keskkonnaõiguslikud aspektid võrdse tähtsusega( ) ja et konventsioon ei kuulu vastupidi ülaltoodud arvamusele seega selgelt kummagi poliitika valdkonda.

52. Selle kohta tuleb kõigepealt sedastada, et ühest küljest kaubanduspoliitika ja teisest küljest keskkonnapoliitika lepingute sõlmimise menetluste erinevused ei ole ületatamatud.( ) On küll nii, et kaubanduspoliitika valdkonda kuuluvate lepingute puhul informeeritakse parlamenti tavaliselt ainult mitteformaalselt( ), ilma et tal oleks konventsiooni kohaselt formaalne osalusõigus, kuid enne keskkonnapoliitika lepingute sõlmimist on parlamendi ärakuulamine EÜ artikli 300 lõike 3 esimese lõigu kohaselt kohustuslik. Nõukogul ei ole aga mingit takistust kuulata parlamenti ka kaubanduspoliitika lepingute puhul valikuliselt ära.( )

53. Otsustav on aga, et konventsiooni heakskiitmise tühistamine tuleks ainult siis kõne alla, kui väidetav puudus õigusliku aluse valikul oli enam kui pelgalt formaalne viga.

54. Pelga formaalse vea olemasolu sedastas Euroopa Kohus näiteks juhul, kui õigusakt tugines ekslikult kahele õiguslikule alusele ühe asemel.( ) Sama peaks kehtima ka vastupidisel juhul, kus ühenduse seadusandjale heidetakse ette, et ta oleks pidanud rakendama ühe õigusliku aluse asemel kahte õiguslikku alust. Ühenduse õigusakti tühistamiseks ei piisa nimelt selle põhjendustes sisalduvast õiguslikku alust või aluseid puudutavast vigasest tsitaadist, vaid õigusliku aluse valikul tehtud veal peab olema kaugemale ulatuv mõju, mis on endaga kaasa toonud õigusvastase menetluse( ) või kahjustanud osalevate institutsioonide õiguslikku positsiooni.

55. Käesoleval juhul kuulati parlament ära EÜ artikli 300 lõike 3 esimese lõigu kohaselt. Parlamendi menetlusõigusi järelikult ei ole kahjustatud. EÜ artikli 133 lisamine täiendava õigusliku alusena ei oleks parlamendile andnud lisaõigusi, vastupidi − juba EÜ artikli 300 lõike 3 esimese lõigu sõnastusest nähtub, et parlamendi menetlusõigused on kaubandusõiguslike lepingute puhul piiratumad kui näiteks keskkonnaõiguslike lepingute puhul.( )

56. Konkreetsed viited puuduvad ka selle kohta, et EÜ artikli 133 kui täiendava õigusliku aluse puudumine oleks nõrgendanud komisjoni kui läbirääkija rolli.( ) Ühise kaubanduspoliitika (EÜ artikkel 133) osas on ühendusel ainupädevus,( ) kuna keskkonnapoliitikas (EÜ artikkel 175) jagab ta pädevust põhimõtteliselt liikmesriikidega;( ) ainult viimatinimetatud juhul on seega liikmesriigid komisjoni kõrval läbirääkimislaua taga, esimesel juhul peab aga komisjon üksi läbirääkimisi. EÜ artikli 133 lisamine õigusliku alusena võib niisiis komisjoni menetlusõiguslikku seisundit tugevdada juhul, kui vastav konventsioon hõlmab erinevaid üksteisest eristatavaid valdkondi, millest vähemalt ühel on ühendusel ainupädevus.( ) Sellisel juhtumil nagu käesolevas asjas ei ole aga näha, et konventsiooni erinevad sätted oleksid niiviisi üksteisest eristatavad. Konventsioon on pigem ühtne tervik, nii et EÜ artikli 133 lisamine täiendava õigusliku alusena EÜ artikli 175 lõikele 1 ei oleks komisjoni läbirääkimiste positsiooni parandanud ja selle puudumine ei nõrgendanud komisjoni läbirääkimiste positsiooni.

57. Isegi kui oletada, et vaidlusaluses konventsioonis on kaubandus- ja keskkonnapoliitilised aspektid võrdselt olulised, oleks EÜ artikli 133 puudumine täiendava õigusliku alusena ainult formaalne viga, mis ei õigustaks vaidlusaluse õigusakti tühistamist. Seega ei tuleks ka sellest vaatenurgast tühistada nõukogu otsus, millega kiideti konventsioon heaks EÜ artikli 175 lõike 1 alusel koostoimes EÜ artikli 300 lõike 2 esimese lõigu esimese lause ja lõike 3 esimese lõiguga.

V. Kohtukulud

58. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud vastavalt nõukogu nõudele komisjonilt välja mõista.

59. Erandina sellest reeglist kannavad Euroopa Parlament menetlusse astujana ja viis liikmesriiki menetlusse astujatena kodukorra artikli 69 lõike 4 alusel ise oma kohtukulud.

VI. Ettepanek

60. Tuginedes eelnevale, teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:

1. Jätta hagi rahuldamata.

2. Jätta Euroopa Parlamendi, Prantsuse Vabariigi, Madalmaade Kuningriigi, Austria Vabariigi, Soome Vabariigi ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi kohtukulud nende endi kanda. Ülejäänud osas mõista kohtukulud välja komisjonilt.