KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JÁN MAZÁK

esitatud 7. detsembril 2010( )

Kohtuasi C‑375/09

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

versus

Tele2 Polska sp. z o. o., nüüd Netia SA w Warszawie

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Sąd Najwyższy (Poola))

Konkurents – Määrus (EÜ) nr 1/2003 – Kohaldamatuks tunnistamine – Liikmesriikide menetlusautonoomia – Küsimus, kas siseriiklikel konkurentsiasutustel on pädevus teha otsus, et ELTL artikkel 102 ei ole ettevõtja tegevuse suhtes kohaldatav





1. Käesolevas asjas palub Sąd Najwyższy (Poola Ülemkohus) tõlgendada nõukogu määruse (EÜ) nr 1/2003 artiklit 5.( ) Kohtuasi puudutab liikmesriikide menetlusautonoomia piire ühenduse konkurentsiõiguse (nüüd Euroopa Liidu (ELi) konkurentsiõigus) rakendamise süsteemis, mis on sätestatud määruses (EÜ) nr 1/2003, millega asendati varasem, nõukogude määruses nr 17 sätestatud süsteem.( ) Vaieldakse selle üle, kuidas siseriiklik konkurentsiasutus saab lõpetada haldusmenetluse, kui ta tuvastab ELi konkurentsiõigust ja siseriiklikku õigust paralleelselt kohaldades, et teatava ettevõtja tegevus ei riku ELTL artiklis 102 sätestatud turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keeldu.

I Õiguslik raamistik

A Euroopa Liidu õigus

2. Määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 5 kohaselt on liikmesriikide konkurentsiasutustel ELTL artiklite 101 ja 102 kohaldamise õigus üksikjuhtudel. Määruse artikkel 5 näeb edasi ette järgmist:

„Sel eesmärgil võivad [siseriiklikud konkurentsiasutused] omal algatusel või kaebuse põhjal teha järgmised otsused:

– nõuda rikkumise lõpetamist,

– kehtestada ajutisi meetmeid,

– kiita heaks kohustusi,

– kehtestada trahve, karistusmakseid või muid siseriiklikus õiguses sätestatud sanktsioone.

Kui keelamise tingimused ei ole nende valduses oleva teabe põhjal täidetud, võivad nad ka otsustada, et neil ei ole põhjust meetmeid võtta.” (Kohtujuristi kursiiv.)

3. Määruse (EÜ) nr 1/2003 artikkel 10 sätestab, et kui see on ELTL artiklite 101 ja 102 kohaldamise seisukohalt Euroopa Liidu üldistes huvides, võib komisjon omal algatusel teha otsuse, et ELTL artiklit 101 ei kohaldata teatava kokkuleppe, ettevõtjate ühenduse otsuse või kooskõlastatud tegevuse suhtes kas seetõttu, et ELTL artikli 101 lõike 1 tingimused ei ole täidetud, või seetõttu, et ELTL artikli 101 lõike 3 tingimused on täidetud. Komisjon võib teha samasuguse otsuse ka ELTL artikli 102 kohta.

4. Komisjoni teatises koostöö kohta konkurentsiasutuste võrgustikus( ) on märgitud, et „komisjonil on eriti head võimalused juhul, kui üks (või mitu) kokkulepe(t) või tegevus(t) […] mõjutavad konkurentsi rohkem kui kolmes liikmesriigis” (punkt 14) ja „[l]isaks on komisjonil eriti head võimalused käsitleda juhtumit, kui see on tihedalt seotud muude [ELi] õigusnormidega, mille kohaldamine kuulub üksnes komisjoni pädevusse või mida komisjon kohaldab tulemuslikumalt, kui kerkib uus konkurentsiprobleem, millega seoses on [ELi] huvides võtta vastu [ELi] konkurentsipoliitikat kujundav otsus või tagada poliitika tulemuslik jõustamine” (punkt 15).

B Siseriiklikud õigusnormid

5. Põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal kehtinud Poola konkurentsi- ja tarbijakaitseseaduse( ) redaktsiooni § 11 sätestab:

„1) Kui [Poola riiklik konkurentsiasutus] leiab, et §-des 5 ja 8 sätestatud keelde ei ole rikutud, teeb ta otsuse, millega eitatakse konkurentsi piiravat tegevust.

2) [Poola riiklik konkurentsiasutus] teeb lõike 1 kohase otsuse ka siis, kui kokkulepe täidab § 7 lõike 1 tingimused, kuid ei kuulu § 7 kohase ministrite nõukogu määruse reguleerimisalasse.

3) Tõendid lõikes 2 viidatud asjaolude kohta peab esitama ettevõtja või ettevõtjate ühendus.”

II Põhikohtuasja asjaolud ja eelotsuse küsimused

6. Telekomunikacja Polska SA-d kahtlustati Poola konkurentsi- ja tarbijakaitseseaduse § 8 ning ELTL artikli 102 rikkumises.( ) Menetluse lõpus leidis Poola riiklik konkurentsiasutus, et asjaomane tegevus ei kujutanud endast turgu valitseva seisundi kuritarvitamist, ja tegi siseriikliku õiguse alusel otsuse, et ettevõtja ei piiranud konkurentsi, ning sedastas ELTL artikli 102 alusel, et tal ei ole põhjust meetmeid võtta. Kolmas isik – Tele2 Polska Sp. z oo, nüüd Netia SA. w Warszawie – vaidlustas selle otsuse. Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (ringkonnakohus – konkurentsi- ja tarbijakaitseasju menetlev kohus) tühistas vaidlustatud otsuse kohtuotsusega, mille Varssavi apellatsioonikohus hiljem jõusse jättis, ja leidis, et Poola riiklik konkurentsiasutus oleks pidanud tegema deklaratiivse otsuse ja eitama ELTL artikli 102 kohase konkurentsi piirava tegevuse toimumist, kuna ta oli teinud sellise otsuse siseriikliku õiguse alusel.

7. Poola riiklik konkurentsiasutus esitas kassatsioonkaebuse, milles väitis, et määruse nr 1/2003 artikkel 5 on siseriiklike konkurentsiasutuste volitusi reguleeriv õigusnorm, millega piiratakse nende otsustusõigust ja mille kohaselt ei ole neil õigust sellist otsust teha. Selle asemel oli Poola riiklik konkurentsiasutus teinud otsuse, millega asja menetlemine lõpetati teisiti, jättes selle sisuliselt lahendamata. Määruse artiklis 5 on nimetatud neli sisulise otsuse liiki ja seejärel sätestatud menetlusliku otsuse tegemise võimalus: siseriiklikud konkurentsiasutused „võivad […] ka otsustada, et neil ei ole põhjust meetmeid võtta”. Komisjonil on pädevus otsustada, et ELTL artiklit 102 ei kohaldata teatud tegevuse suhtes, kuid liikmesriikide konkurentsiasutustel selline pädevus puudub.

8. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab esiteks, et kõnealune asi puudutab siseriiklike konkurentsiasutuste menetlusautonoomiale kehtestatud piire ning neil ei tohiks olla õigust teha otsust, milles sedastatakse, et tegevus ei piira konkurentsi, sest selline otsus ei kuulu määruse nr 1/2003 artikli 5 teises lõigus loetletud otsuste hulka. Teiseks väidab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et määruse nr 1/2003 artikli 5 viimast lauset koostoimes artikli 5 teise lõigu ja muude selle määruse sätetega võib siiski tõlgendada selliselt, et sellega antakse liikmesriigi konkurentsiasutusele võimalus teha kõnealune otsus. Neil asjaoludel otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas nõukogu [määruse nr 1/2003] artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi konkurentsiasutusel ei ole pädevust teha otsust, millega eitatakse konkurentsi piiravat tegevust [ELTL artikli 102] tähenduses, kui ta pärast menetluse teostamist tuvastab, et ettevõtja ei ole rikkunud [...] kõnealuses [ELTL] artiklis sätestatud turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keeldu?

2. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis kas olukorras, kus liikmesriigi konkurentsiasutus võib siseriikliku konkurentsiõiguse alusel lõpetada kartelli puudutava menetluse – olles tuvastanud, et ettevõtja tegevus ei riku [ELTL artiklis 102] sätestatud keeldu – ainult seeläbi, et teeb otsuse, millega eitatakse konkurentsi piirava tegevuse olemusolu, tuleb [määruse nr 1/2003] artikli 5 [viimast] lauset [...] tõlgendada nii, et see moodustab vahetu õigusliku aluse, millele tuginedes võib kõnealune asutus „ka otsustada, et [tal] ei ole põhjust meetmeid võtta”?”

9. Poola( ) ja Tšehhi valitsus, komisjon ja EFTA järelevalveamet on esitanud kirjalikke märkusi. 21. septembri 2010. aasta kohtuistungil esitasid suulisi märkusi kõik teised isikud peale Tšehhi valitsuse.

III Õiguslik hinnang

A Poolte peamised argumendid

10. Komisjon ja EFTA järelevalveamet väidavad sisuliselt seda, et määruse nr 1/2003 artikkel 5 ei luba siseriiklikul konkurentsiasutusel teha deklaratiivset otsust selle kohta, et ELTL artiklid 101 ja 102 ei ole kohaldatavad. Sellise otsuse võib teha üksnes komisjon. See, et siseriiklik konkurentsiasutus saaks tuvastada, et ELTL artiklid 101 ja 102 ei ole kohaldatavad – niivõrd kui saab tagada, et ettevõtja tegevus on seaduslik – eeldab märkimisväärseid haldusressursse ja paneks lisaks kannatanud, kes kahtlustavad, et nende suhtes on käitutud ebaseaduslikult, loobuma üksikhagide esitamisest süüteo toimepanija vastu ning seega osalemisest ELi konkurentsiõiguse eraõiguslikul täitmisel (samas kui määruse nr 1/2003 eesmärk on edendada eraõiguslikku täitmist). Teise küsimuse kohta väidab komisjon, et määruse nr 1/2003 artikkel 5 on vahetult kohaldatav. EFTA järelevalveamet leiab, et sellistel juhtudel nagu eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olevas asjas, kus keelava otsuse tingimused ei ole täidetud, kohustavad määruse nr 1/2003 artikli 3 lõige 1 ja artikkel 5 siseriiklikku konkurentsiasutust kohaldama ELTL artiklit 102 ja lõpetama oma haldusmenetluse järeldusega, et tal ei ole põhjust meetmeid võtta.

11. Poola valitsus väidab, et määruse nr 1/2003 artiklis 5 on ammendavalt loetletud siseriikliku konkurentsiasutuse volitused. Artikli 5 viimast lauset ei saa kasutada õigusliku alusena sellise deklaratiivse otsuse tegemiseks, millega sedastatakse, et konkurentsi ei ole piiratud. Vastuseks teisele küsimusele väidab Poola valitsus, et siseriiklik konkurentsiasutus peaks lõpetama väidetavat konkurentsieeskirjade rikkumist käsitleva menetluse – kui on kindlaks tehtud, et tal ei ole põhjust meetmeid võtta – menetlusliku otsusega juhtum lõpetada, võtmata seisukohta sisulistes küsimustes.

12. Erinevalt muudest isikutest väidab Tšehhi valitsus, et määruse nr 1/2003 artikkel 5 lubab siseriiklikul konkurentsiasutusel teha otsust, milles tuvastatakse, et konkurentsi ei ole piiratud. Määruses nr 1/2003 ei kehtestata komisjoni ja siseriikliku konkurentsiasutuse vahelist hierarhiat, vaid see põhineb horisontaalse koostöö suhtel. Kui siseriiklik konkurentsiasutus oleks pädev tuvastama oma otsuses, et ELTL artiklit 102 on rikutud, kuid mitte seda, et kõnealust sätet ei ole rikutud, oleks see vastuolus määruse nr 1/2003 artikli 5 eesmärgiga. Tšehhi valitsus leiab, et Poola konkurentsi- ja tarbijakaitseseaduse asjaomased sätted ei ohusta ühtegi ELTL artiklite 101 ja 102 eesmärki.

B Hinnang





Sissejuhatavad märkused õiguse rakendamisel kohaldatava uue, õiguslikul erandil põhineva süsteemi kohta

13. Määrusega nr 1/2003,( ) mida nimetatakse ka ajakohastamismääruseks, muudeti põhjalikult ELi konkurentsiõiguse rakendamise viisi. Ühe uuendusena kaotati kohustus teavitada komisjoni kokkulepetest, millele taotleti praeguseks ELTL artikli 101 lõikes 3( ) sätestatud normi alusel erandit – mis asendatakse õiguslikul erandil põhineva süsteemiga( ) – ja nüüd osalevad siseriiklikud konkurentsiasutused ja siseriiklikud kohtud palju enam ELi konkurentsieeskirjade kohaldamisel.( )

14. ELi konkurentsiõiguse rakendamise detsentraliseerimine läheb kaugemale pelgast nõudest, et siseriiklikud konkurentsiasutused ja siseriiklikud kohtud peavad kohaldama ELTL artikleid 101 ja 102. Määruses nr 1/2003 on nõuetekohase detsentraliseerimise tagamiseks sätestatud vähemalt kolm eri mehhanismi: i) pädevuse andmine siseriiklikele konkurentsiasutustele ja siseriiklikele kohtutele, millega kaasneb komisjoni vahetu rakendamiskohustuse vähendamine;( ) ii) siseriiklike konkurentsiasutuste ja siseriiklike kohtute kohustamine kohaldama ELTL artikleid 101 ja 102 siseriikliku õiguse ja ELi õiguse suhet reguleeriva süsteemi raames ning lõpuks iii) siseriiklike konkurentsiasutuste ja siseriiklike kohtute koostöö ja tegevuse kontrollimise hõlbustamise süsteemid, et tagada ELi konkurentsieeskirjade ühetaoline ja ühtne kohaldamine.( ) Nagu selgub allpool, on uue süsteemi toimimisel siseriiklike konkurentsiasutuste (ja siseriiklike kohtute) olulise rolli tulemuseks see, et määruse nr 1/2003 kohaselt kohaldatakse nii neile antud volituste kui ka nende volituste kasutamise suhtes rangeid eeskirju.( )

Esimene küsimus

15. Oma esimese küsimusega tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada saada, kas määruse nr 1/2003 artikkel 5 välistab siseriikliku konkurentsiasutuse võimaluse teha ELTL artikli 102 kohaldamisel negatiivne sisuline otsus.

16. Nagu EFTA järelevalveamet õigesti märkis, peaksid ELTL artiklit 102 käsitlevad eelotsuse küsimused põhimõtteliselt samaväärselt puudutama ka siseriiklike konkurentsiasutuste pädevust teha negatiivseid sisulisi otsuseid ELTL artikli 101 kohaldamisel. Seepärast leian, et eelotsuse küsimustele antavad vastused peaksid hõlmama nii ELTL artiklit 101 kui ka ELTL artiklit 102.

17. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates ei ole kahtlust, et siseriikliku konkurentsiõiguse( ) alusel tehtud otsus, mille kohaselt ei piira teatav tegevus konkurentsi, ei kuulu ühessegi määruse nr 1/2003 artikli 5 teises lauses loetletud otsuste liiki.

18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb siiski, kas Poola riiklik konkurentsiasutus võib teha sellise otsuse ELTL artikli 102 alusel, võttes arvesse, et määruse nr 1/2003 artikli 5 viimases lauses antakse siseriiklikule konkurentsiasutusele pädevus otsustada, et tal ei ole põhjust meetmeid võtta, kui keelamise tingimused ei ole täidetud.

19. Kõigepealt tuleb uurida määruse nr 1/2003 asjaomaseid sätteid. Kõnealuse määruse artikli 3 kohaselt( ) on siseriiklikud konkurentsiasutused kohustatud kohaldama ELTL artikleid 101 ja 102, kui siseriiklikus konkurentsiõiguses sätestatud keeldude rikkumises kahtlustatava ettevõtja tegevus võib mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust. Määrus nr 1/2003 eeldab, et siseriiklikud konkurentsiasutused kohaldavad ELTL artikleid 101 ja 102 liikmesriigi menetlusnormide kohaselt, ja liikmesriik peab vajaduse korral täiendama oma siseriiklikke õigusakte, et kohandada neid uue süsteemiga.( )

20. Euroopa Kohus sedastas tõepoolest selle üldpõhimõttega seoses kohtuotsuses Otto,( ) et „[…] kohaldades [ELTL artikleid 101 ja 102], peavad siseriiklikud ametiasutused põhimõtteliselt järgima siseriiklikke menetlusnorme. Kui [ELi] õiguse ja eelkõige selle aluspõhimõtete järgimisest ei tulene teisiti, sätestatakse siseriiklikus õiguses sobivad menetlusnormid, millega tagatakse asjaomaste isikute kaitseõigused. Kõnealused tagatised võivad erineda [ELi] menetlustes kohaldatavatest tagatistest”.

21. Järgmisena on määruse nr 1/2003 artiklis 5 sätestatud, et siseriiklikel konkurentsiasutustel on õigus kohaldada ELTL artikleid 101 ja 102 üksikjuhtudel ja sel eesmärgil võivad nad omal algatusel või kaebuse põhjal teha järgmised otsused: i) nõuda rikkumise lõpetamist; ii) kehtestada ajutisi meetmeid; iii) kiita heaks kohustusi ning iv) kehtestada trahve, karistusmakseid või muid siseriiklikus õiguses sätestatud sanktsioone. Lõpuks on seal sätestatud, et kui keelamise tingimused ei ole siseriiklike konkurentsiasutuste valduses oleva teabe põhjal täidetud, võivad nad ka otsustada, et neil ei ole põhjust meetmeid võtta.

22. Seega tekib küsimus, kas loetelu otsustest, mida siseriiklik konkurentsiasutus saab teha (ja mis on esitatud määruse nr 1/2003 artiklis 5), on ammendav. Poola valitsus ja komisjon leiavad, et loetelu on ammendav, ja seda seisukohta näib toetavat ka õiguskirjandus.( )

23. Igal juhul piisab tõdemisest, et artikkel 5 ei ole rangelt võttes ammendav vähemalt niivõrd, kuivõrd see ei ole määruse nr 1/2003 ainus säte, mille alusel võivad siseriiklikud konkurentsiasutused otsuseid teha: lisaks on olemas artikli 29 („Tühistamine üksikjuhtudel”) lõige 2, mille alusel võivad siseriiklikud konkurentsiasutused teatud tingimustel kaotada grupierandi määruse kohaldamisest saadava kasu.( )

24. Tegelikult, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus õigesti märgib, peab siseriiklik konkurentsiasutus menetlusautonoomia põhimõtte kohaselt – kui ta on pärast sellist menetlust, milles kohaldatakse paralleelselt ELi konkurentsieeskirju ja siseriiklikku konkurentsiõigust, teinud otsuse, et uurimisalune ettevõtja ei ole oma tegevusega rikkunud turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keeldu – tegema sellise otsuse, mis on sätestatud siseriiklikus õiguses. Poola õiguskorras oleks selleks konkurentsi- ja tarbijakaitseseaduse § 11 kohane otsus, milles tuvastatakse, et tegevus ei piira konkurentsi.

25. Siiski on oluline rõhutada, et menetlusautonoomia põhimõtet võib piirata eelkõige ühe määruse nr 1/2003 eesmärgi – kohaldada ELTL artikleid 101 ja 102 ühetaoliselt kõikides liikmesriikides (määruse nr 1/2003 põhjendus 1) – saavutamiseks. Leian, et määruse nr 1/2003 artikkel 5 kujutab endast sellist piirangut, sest selles täpsustatakse otsused, mida siseriiklik konkurentsiasutus võib teha.

26. Kuigi on ilmne, et määrusega nr 1/2003 ei ühtlustata siseriiklikke menetlusõigusi,( ) on siiski tõsi, et paljud olulised küsimused on reguleeritud ELi tasandil – eriti selliste otsuste sisu, mida saavad teha siseriiklikud konkurentsiasutused.

27. Leian, et kui ELi seadusandja eesmärk oleks olnud anda siseriiklikele konkurentsiasutustele võimalus teha otsus, milles sedastatakse, et teatav tegevus ei piira konkurentsi (nagu on sätestatud Poola konkurentsi- ja tarbijakaitseseaduses), oleks ta selgelt ja konkreetselt lisanud seda tüüpi otsuse määruse nr 1/2003 artiklis 5 esitatud loetellu (või vähemalt muusse määruse ossa, nagu artikli 29 lõike 2 kohase otsuse puhul). See väide on eriti asjakohane seetõttu, et ELi seadusandja oli sellest küsimusest teadlik ja selle üle isegi vaieldi määruse nr 1/2003 vastuvõtmiseni viinud õigusloomeprotsessis (vt allpool punktid 39–41).

28. See, et siseriiklikele konkurentsiasutustele ei kavatsetud anda pädevust teha sellist otsust, ilmneb selgelt ka komisjoni ettepanekule lisatud seletuskirjast. Komisjon rõhutas selles dokumendis, et „ettepanek põhineb eeldusel, et siseriiklikud konkurentsiasutused kohaldavad [ELTL artikleid 101 ja 102] siseriiklike menetlusnormide kohaselt. Reformi elluviimine ei eelda siseriiklike menetlusõiguste täielikku ühtlustamist.[( )] Teisalt on vajalik reguleerida [ELi] tasandil mõningaid küsimusi, mis avaldavad vahetut mõju kavandatud süsteemi nõuetekohasele toimimisele.” Komisjon lisas, et „[…] on vajalik sätestada selliste otsuste sisu, mida siseriiklikud konkurentsiasutused teevad [ELTL artikleid 101 ja 102] kohaldades (vt kavandatud määruse artikkel 5), et tagada vahetult kohaldatava õiguslikul erandil põhineva süsteemi täielik ja tõhus rakendamine. Ühelegi [Euroopa konkurentsivõrgustikus] osalevale konkurentsiasutusele ei saa anda õigust teha [ELi] konkurentsieeskirju kohaldades konstitutiivseid erandeid käsitlevaid otsuseid.”

29. Nagu EFTA järelevalveamet õigesti märkis, antakse määruses nr 1/2003 siseriiklikele konkurentsiasutustele pädevus teha „positiivseid” sisulisi otsuseid,( ) kuid ei tasakaalustata ilmselgelt seda pädevust lõpetada rikkumised otsusega, kohaldades (ka) ELTL artiklit 102 nii, et sellega antakse siseriiklikele konkurentsiasutustele pädevus teha „negatiivseid” sisulisi otsuseid. Määruse nr 1/2003 artiklis 5 ega ka üheski muus kõnealuse määruse sättes ei anta siseriiklikele konkurentsiasutustele pädevust tuvastada ametlikult, et teatava üksikjuhtumi puhul ei ole ELTL artiklit 102 rikutud. Pigem on selge, et siseriiklik konkurentsiasutus võib otsustada üksnes seda, et tal „ei ole põhjust meetmeid võtta” (vt määruse nr 1/2003 artikli 5 viimane lause).

30. Leian (nii nagu Poola valitsus, komisjon ja EFTA järelevalveamet), et teistsugune tõlgendus looks olukorra, milles siseriikliku konkurentsiasutuse negatiivne otsus võiks ne bis in idem põhimõtte tõttu takistada komisjonil või muul siseriiklikul konkurentsiasutusel tuvastada hiljem ELTL artikli 101 rikkumise.( )

31. Siseriikliku konkurentsiasutuse negatiivsete otsuste tegemise pädevuse selline piiramine näib olevat ka kooskõlas komisjoni otsustuspraktikaga. Kui üksikutel konkurentsi piiramise juhtudel ei ole komisjoni uurimise käigus ELi konkurentsiõiguse rikkumist õiguslikult piisavalt tõendatud, lõpetatakse asja menetlemine ilma, et komisjon teeks negatiivse sisulise otsuse või edastaks väidetava rikkumise pooltele põhjendatud otsust.( )

32. Lisaks viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus õigesti määruse nr 1/2003 süstemaatilise tõlgendusele. Artikkel 5 sisaldub kõnealuse määruse II peatükis, mille pealkiri on „Volitused”. Selle peatüki artiklis 4 käsitletakse komisjoni volitusi, artiklis 5 siseriiklike konkurentsiasutuste volitusi ja artiklis 6 siseriiklike kohtute volitusi. Kui artiklid 4 ja 6 üksnes kinnitavad üldiselt komisjoni ja siseriiklike kohtute ELTL artiklite 101 ja 102 kohaseid volitusi, siis artikkel 5 piirab siseriiklike konkurentsiasutuste volitusi ELTL artiklite 101 ja 102 kohaldamisel ja sätestab sõnaselgelt viisi, kuidas siseriiklikud konkurentsiasutused saavad ELTL artikleid 101 ja 102 üksikjuhtudel kohaldada (st milliseid otsuseid nad saavad teha).( )

33. Leian, et eelmistes punktides esitatud määruse nr 1/2003 artikli 5 sõnasõnaline tõlgendus on üsna selge ning lisaks toetavad seda muud määruse sätted. Artikli 5 sõnastust tuleb tõepoolest võrrelda artikli 10 sõnastusega.

34. Artiklis 10 pealkirjaga „Kohaldamatuks tunnistamine” on sätestatud, et kui see on ELTL artiklite 101 ja 102 kohaldamise seisukohalt ELi üldistes huvides, võib komisjon omal algatusel teha otsuse, et ELTL artiklit 101 ei kohaldata teatava kokkuleppe, ettevõtjate ühenduse otsuse või kooskõlastatud tegevuse suhtes kas seetõttu, et ELTL artikli 101 lõike 1 tingimused ei ole täidetud, või seetõttu, et ELTL artikli 101 lõike 3 tingimused on täidetud. Komisjon võib teha samasuguse otsuse ka ELTL artikli 102 kohta.( ) Artikli 10 kohased otsused on olulised, et tagada ELi konkurentsiõiguse ühetaoline kohaldamine, sest need avaldavad mõju muudele rakendusasutustele.( )

35. Eespool esitatust tuleneb, et ELi seadusandja on andnud komisjonile määruses nr 1/2003 ainupädevuse teha negatiivseid sisulisi otsuseid (kohaldamatuks tunnistavaid otsuseid).

36. Seda tõlgendust toetab määruse nr 1/2003 põhjendus 14, milles on sätestatud, et kui Euroopa Liidu avalikud huvid seda eeldavad, võib komisjonil olla erandjuhtudel otstarbekas vastu võtta deklaratiivne otsus ELTL artiklis 101 või artiklis 102 sätestatud keelu kohaldamatuse kohta, et selgitada seadust ja tagada selle järjekindel kohaldamine kogu Euroopa Liidus, pidades eelkõige silmas uut liiki kokkuleppeid või tegevust, mille kohta ei ole veel lahendust olemasolevas kohtupraktikas ja senistes haldustavades. Mis puutub nõudesse, et seda tuleb kohaldada üksnes erandjuhtudel, siis on võimalik väita, et see kajastab üht määruse nr 1/2003 eesmärki, milleks on valmistuda üleminekuks enesehindamisele.( )

37. Lisaks nõuab määrus nr 1/2003, et komisjon koostaks aruande määruse nr 1/2003 toimimise kohta 1. maiks 2009, st viis aastat pärast selle jõustumist. Kõnealusele aruandele lisatud töödokumendis( ) märkis komisjon, et ta ei ole veel teinud ühtegi artikli 10 kohast otsust, seda kinnitas ta ka 2010. aasta septembris korraldatud kohtuistungil. Lisaks välistab väljendi „[ELi] üldised huvid” kasutamine selles sättes võimaluse, et selliseid otsuseid võiks seaduslikult teha üksikute ettevõtjate huvides, sest eesmärk on takistada selle vahendi kasutamist vana süsteemi kohase erandit käsitleva otsuse asemel. Artiklis 10 käsitletakse üksnes erandjuhtusid ja selle eesmärk on selgitada seadust ning tagada selle ühetaoline kohaldamine kogu Euroopa Liidus( ) ja eriti: i) „parandada” siseriikliku konkurentsiasutuse tegutsemisviisi või ii) selgitada Euroopa konkurentsivõrgustikule, kuidas teatavat asja tuleks käsitleda. Huvitav on see, et komisjon selgitab aruandes, et tegelikkuses on Euroopa konkurentsivõrgustiku suured jõupingutused ELi konkurentsieeskirjade ühetaolise kohaldamise edendamiseks jätnud suurel määral varju ühetaolist kohaldamist tagavad ennetavad meetmed. Euroopa konkurentsivõrgustiku edu üldpoliitiliste teemade arutamise foorumina ei osatud määruse nr 1/2003 vastuvõtmise ajal ilmselgelt prognoosida. Komisjonil ei olnud seega mingit põhjust võtta artikli 10 kohaseid meetmeid, sest kõnealuse sätte kasutamine oli muudetud tarbetuks.

38. Leian, et ELi seadusandja on tahtlikult ja sõnaselgelt sätestanud, et otsuseid, millega kuulutatakse tegevus seaduslikuks, võib teha i) üksnes komisjon; ii) kui see on ELi üldistes huvides ja ainult siis, kui see on seotud ELTL artiklite 101 ja 102 kohaldamisega; iii) kui komisjon tegutseb ametiülesande korras ja iv) üksnes erandjuhtudel.( )

39. Sellega seoses võib olla huvitav uurida komisjoni 28. aprilli 1999. aasta valget raamatut [EÜ artikli 81] ja [EÜ artikli 82] rakenduseeskirjade ajakohastamise kohta, mis eelnes määruses nr 1/2003 sätestatud ajakohastamisele.( ) Selles valges raamatus, mis põhines väikese töörühma poolt komisjonis 1997. aastal algatatud aruteludel määruse nr 17 kohase teavitamissüsteemiga seotud probleemide kohta, soovitati esimest korda kohaldamatuks tunnistamist.( ) Komisjon sai valge raamatu kohta palju märkusi ja esitas lõpuks 2000. aastal oma ettepaneku.

40. Valges raamatus tehti ettepanek, et komisjon ei tohiks enam teha EÜ artikli 81 lõike 3 kohaseid erandeid käsitlevaid otsuseid, kuid ta võiks teha „üksikuid positiivseid otsuseid”, ja märgiti, et „[k]ui tehinguga seoses tekivad uued probleemid, võib olla vajalik anda turule juhtnööre selle kohta, kuidas komisjon käsitleb teatavaid konkurentsipiiranguid. Selliseid positiivseid otsuseid tehtaks seega vaid erandjuhtudel ja siis, kui see on üldistes huvides. […] Need otsused oleksid deklaratiivsed ja neil oleks samasugune õiguslik mõju, nagu sekkumatustõendite kohta tehtavatel otsustel praegu”. Rühm liikmesriike oli mures selle pärast, et sellised positiivsed otsused võivad põhjustada teavitamissüsteemi taaskehtestamise, sest neid on keeruline sobitada õiguslikul erandil põhineva süsteemiga. Teine rühm liikmesriike tegi ettepaneku, et ka siseriiklikele konkurentsiasutustele tuleks anda volitused teha selliseid positiivseid otsuseid.( )

41. Vastuseks nendele küsimustele õigustati ettepanekule lisatud seletuskirjas kohaldamatuks tunnistavaid otsuseid sellega, et „vahetult kohaldatavate erandite süsteemis on komisjoni põhiülesanne võtta meetmeid rikkumiste vastu ja töötada välja konkurentsipoliitika ning edendada eeskirjade järjepidevat kohaldamist selliste üldmeetmete kaudu nagu grupierandi määrused ja suunised”. Seejärel märgiti, et kohaldamatuks tunnistavaid otsuseid „võib teha üksnes komisjon omal algatusel ja kui see on [ELi] üldistes huvides. Need tingimused tagavad, et kohaldamatuks tunnistamise otsuseid ei tehtaks ettevõtjate nõudmisel. Selline võimalus kahjustaks tõsiselt reformi põhieesmärki,[( )] milleks on keskendada kõikide konkurentsiasutuste tegevus sellele, mis on keelatud. Komisjonil on detsentraliseeritud süsteemis asutamislepingu täitmise järelevalvaja ja keskse ametiasutusena eriline roll konkurentsipoliitika kujundamisel ja selle tagamisel, et [ELTL artikleid 101 ja 102] kohaldataks järjepidevalt kogu siseturul. Sel eesmärgil tuleb anda komisjonile volitused teha positiivseid otsuseid, kui see on [ELi] üldistes huvides. See pädevus võimaldab komisjonil teha kohaldamatuks tunnistavaid otsuseid eelkõige seoses uut liiki kokkulepete või tegevuse või senises kohtu- või halduspraktikas veel lahendamata küsimustega.”

42. Minu asjaomaste sätete tõlgendust toetavad ka hiljutistes kohtujuristi ettepanekutes ja ELi kohtupraktikas esitatud seisukohad.

43. Esiteks rõhutas kohtujurist Kokott kohtuasjas T-Mobile Netherlands jt( ) ELi konkurentsiõiguse ühetaolise kohaldamise tähtsust pärast määruse nr 1/2003 vastuvõtmist: „alates 1. maist 2004[( )] rakendatakse [ELTL artiklites 101 ja 102] sätestatud konkurentsieeskirju detsentraliseeritud süsteemis, mis sõltub olulisel määral [liikmesriikide konkurentsiasutuste] ja kohtute koostööst.[( )] Seejuures on otsustava tähtsusega, et [Euroopa Liidus] oleks tagatud konkurentsieeskirjade ühetaoline kohaldamine. Ettevõtjatele Euroopa siseturul võrdsete konkurentsitingimuste loomise fundamentaalse eesmärgiga ja [Euroopa Liidu] piires tarbija huvide ühetaolise kaitsmise sooviga oleks vastuolus [ELTL artiklitest 101 ja 102] tulenevate konkurentsieeskirjade väga erinev rakendamine liikmesriikide [konkurentsiasutuste] ja kohtute poolt. Seetõttu on määruse nr 1/2003 läbiv teema [ELTL artiklite 101 ja 102] ühetaoline kohaldamine.”

44. Teiseks rõhutas kohtujurist Mengozzi kohtuasjas X,( ) et „ühetaolisuse mõiste, täpsemalt väljend „ühetaoline kohaldamine” tundub olevat piisavalt paindlik, et kuuluda määruse nr 1/2003 artikli 15 lõike 3 esimese lõigu kolmandas lauses ette nähtud korra kohaldamisalasse ka olukordades, kui siseriiklik kohus kahjustab või võib kahjustada [ELTL artiklite 101 ja 102] ühetaolist või isegi tõhusat kohaldamist. […] Selline lähenemine tundub olevat eriti sobiv, kuna määruse nr 1/2003 eesmärk on tagada [ELTL artiklite 101 ja 102] ühetaoline ja tõhus kohaldamine […] komisjonil on selles osas talle [ELi] õigusega[( )] pandud järelevalveülesande täitmise raames [...] oluline koht.[( )] […] [Ü]leminek EÜ artiklite 81 ja 82 eriti tsentraliseeritud kohaldamiselt, mida järgiti [määruse nr 17] alusel, [ELi] konkurentsieeskirjade detsentraliseeritud rakendamisele, mille näeb ette määrus nr 1/2003, nõuab selliste kordade kasutamist, mis tagaksid [ELTL artiklite 101 ja 102] sätete „tegeliku”, „tõhusa”, „ühtse” ja/või „ühetaolise” kohaldamise, vastavalt määruses nr 1/2003 kasutatud erinevatele väljenditele. […] On samuti tõsi, et need korrad sisaldavad ühelt poolt liikmesriikide kohtute ja teiselt poolt komisjoni ja konkurentsiasutuste koostöökorda, nagu on ette nähtud määruse nr 1/2003 artiklis 15.”

45. Kolmandaks on sarnaseid aspekte juba rõhutatud ELi kohtupraktikas.( )

46. Tuleks märkida, et määruses nr 1/2003 artiklile 10 omistatud eripära tuleneb ka asjaolust, et erinevalt kõnealuse määruse artiklist 5 ei ole artikli 10 eesmärk hõlmata menetluse lõpetamist erandjuhtudel. Selle eesmärk on pigem võimaldada komisjonil käsitleda uusi ELi konkurentsiõigusega seotud küsimusi, mis ei ole põhimõtteliselt seotud ühegi konkreetse uurimisega.

47. Määruse nr 1/2003 sõnastusest ilmneb tõepoolest selgelt, et – kuigi tuginetakse põhimõttele, et komisjonil ja siseriiklikel konkurentsiasutustel on paralleelsed( ) volitused ja nad peaksid koos moodustama võrgustiku, mis kohaldab ELi konkurentsiõigust tihedas koostöös – komisjoni positsioon erineb tegelikult siseriiklike konkurentsiasutuste positsioonist, sest komisjonil on pädevus teha kohaldamatuks tunnistavaid otsuseid määruse nr 1/2003 artikli 10 alusel,( ) ning seetõttu, et nimetatud määruse artikli 11 lõikes 6 sätestatud normi kohaselt kaotavad siseriiklikud konkurentsiasutused pädevuse menetleda teatavat asja, kui komisjon algatab seda asja puudutava menetluse, ja lisaks seetõttu, et kõnealuse määruse artikli 16 lõikes 2 sätestatud normi kohaselt ei saa siseriiklikud konkurentsiasutused teha selliste kokkulepete või tegevuse kohta, mille kohta on komisjon juba teinud otsuse, komisjoni otsusega vastuolus olevaid otsuseid. Kõik need kolm erinevust on seotud komisjoni erilise rolliga õiguse selgitamisel ja selle tagamisel, et õigust kohaldatakse järjepidevalt kogu ELis, nagu on sätestatud ELTL artikli 105 lõikes 1 (varem EÜ artikli 85 lõige 1).( )

48. Leian (nii nagu Poola valitsus ja komisjon), et väide, mille kohaselt siseriiklikel konkurentsiasutustel ei ole pädevust teha kohaldamatuks tunnistavaid otsuseid, on kooskõlas ELi konkurentsiõiguse ühetaolise kohaldamise eesmärgiga ja seda toetab asjaolu, et kohaldamatuks tunnistamise otsus ei kuulu nende otsuste hulka, mis on loetletud määruse nr 1/2003 artikli 11 lõikes 4, milles on sätestatud, et enne kui siseriiklikud konkurentsiasutused teevad otsuse, peavad nad sellest teatama komisjonile (see puudutab selgelt ainult artikli 11 lõikes 4 loetletud otsuseid, mis võivad mõjutada ELi konkurentsiõiguse ühetaolist kohaldamist).( ) Vastasel korral ei oleks komisjonil mingit võimalust tagada ELi konkurentsiõiguse ühetaoline kohaldamine ja/või algatada määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 kohaseid menetlusi,( ) kui on oht, et ELi konkurentsiõigust ei kohaldata ühetaoliselt.

49. Eeltoodud kaalutlustest tuleneb minu arvates, et määruse nr 1/2003 artikkel 5 kajastab ELi seadusandja poolt pärast pikka õigusloomeprotsessi tehtud kompromissi.

50. Minu analüüsist ilmneb, et siseriiklikel konkurentsiasutustel puudub pädevus teha ELTL artikleid 101 ja 102 kohaldamatuks tunnistavaid otsuseid.( ) Sellel ei ole tõepoolest erilist tähtsust, et siseriiklikus menetlusõiguses on selliste negatiivsete otsuste tegemine seoses siseriikliku konkurentsiõiguse kohaste keeldudega lubatud. Menetlusautonoomia põhimõte ei anna seaduslikku õigust laiendada liikmesriikide konkurentsiasutuste volitusi teha määruse nr 1/2003 kohaseid otsuseid.

51. Nõustun eelotsusetaotluse esitanud kohtuga, et määruse nr 1/2003 artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et sõnad „otsustada, et neil ei ole põhjust meetmeid võtta” viitavad selgelt muule otsusele kui sellisele, milles sedastatakse, et ELTL artiklit 102 ei ole rikutud. Nagu eespool on märgitud, on ELi seadusandja jätnud teadlikult andmata siseriiklikele konkurentsiasutustele võimaluse teha otsuseid, milles sedastatakse, et ELTL artiklit 102 ei ole rikutud. Määruse nr 1/2003 kohta esitatud ettepanekule lisatud seletuskirjas selgitati, et sellistel juhtudel nagu käesolevas asjas, kus siseriiklik konkurentsiasutus on otsustanud, et ettevõtja ei ole oma tegevusega rikkunud ELTL artiklit 102, on tal õigus „menetlus lõpetada” või „jätta kaebus rahuldamata”, otsustades, et tal ei ole põhjust meetmeid võtta (ettepaneku lk 16) ja et „ühelegi võrgustikku kuuluvale [siseriiklikule konkurentsiasutusele] ei saa anda pädevust teha [ELi] konkurentsieeskirjade kohaldamisel konstitutiivseid erandeid käsitlevaid otsuseid” (lk 12).

52. Kõikidest eelnevatest kaalutlustest tuleneb, et määruse nr 1/2003 artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi konkurentsiasutusel ei ole pädevust teha otsust, millega eitatakse konkurentsi piiravat tegevust ELTL artikli 102 tähenduses, kui ta tuvastab pärast menetluse teostamist, et ettevõtja ei ole rikkunud kõnealuses asutamislepingu artiklis sätestatud turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keeldu.

Teine küsimus

53. Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitust, kas määruse nr 1/2003 artikli 5 viimast lauset võib kasutada vahetu õigusliku alusena sellele, et siseriiklik konkurentsiasutus lõpetab menetluse, otsustades, et tal ei ole põhjust meetmeid võtta, kui sellistel juhtudel nagu eelotsusetaotluse esitanud kohtus menetletavas asjas negatiivse sisulise otsuse tegemine on sätestatud üksnes siseriiklikus õiguses.

54. Märkisin eespool, et Euroopa Kohus on sedastanud nii kohtuotsuses Otto( ) kui ka kohtuotsuses GT-Link,( ) et „kohaldades [ELTL artiklit 102], peavad siseriiklikud ametiasutused põhimõtteliselt järgima siseriiklikke menetlusnorme”. Kohtuotsuses Otto lisas Euroopa Kohus siiski, et „kui [ELi] õiguse ja eelkõige selle aluspõhimõtete järgimisest ei tulene teisiti, sätestatakse siseriiklikus õiguses sobivad menetlusnormid, millega tagatakse asjaomaste isikute kaitseõigused. Kõnealused tagatised võivad erineda [ELi] menetlustes kohaldatavatest tagatistest.”( )

55. Komisjonil ja EFTA järelevalveametil on seega õigus, kui nad väidavad, et sellistel juhtudel nagu eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olevas asjas, kus keelava otsuse tingimused ei ole täidetud, kohustavad määruse nr 1/2003 artikli 3 lõige 1 ja artikkel 5 siseriiklikku konkurentsiasutust kohaldama ELTL artiklit 102 ja lõpetama oma haldusmenetluse järeldusega, et tal ei ole põhjust meetmeid võtta. Esimese eelotsuseküsimusega seoses esitatud kaalutlustest tuleneb tõepoolest, et võttes arvesse ELi konkurentsieeskirjade ühetaolise kohaldamise tagamise tähtsust kogu Euroopa Liidus, ei muuda asjaolu, et liikmesriigi konkurentsiõiguses ei ole siseriiklikule konkurentsiasutusele (veel) sõnaselgelt antud pädevust teha selliseid otsuseid, liikmesriikide määruse nr 1/2003 artikli 3 lõikest 1 ja artiklist 5 tulenevaid kohustusi.( )

56. Esiteks on määrus nr 1/2003 – nagu kõik määrused – vahetult kohaldatav liikmesriikide õigussüsteemis.( ) Teiseks ei saa eelotsusetaotluse esitanud kohus ülimuslikkuse põhimõttest( ) tulenevalt kohaldada siseriiklikku õigust, mis on vastuolus ELi õigusega, vaid ta peab kohaldama ELi õigust. Kohtupraktikast tuleneb, et siseriiklik kohus, kes on kutsutud oma pädevuse piires kohaldama liidu õigusnorme, on kohustatud tagama nende normide täieliku õigusmõju, jättes vajaduse korral omal algatusel kohaldamata mis tahes siseriikliku õigusnormi, mis on vastuolus liidu õigusega, isegi kui see võeti vastu hiljem. Sel kohtul ei ole vaja taotleda või oodata niisuguse sätte eelnevat kõrvaldamist seadusandlike või muude põhiseaduslike vahenditega.( ) Nagu EFTA järelevalveamet õigesti märkis, kehtib sama kohustus mutatis mutandis siseriiklike konkurentsiasutuste puhul, kes peavad samuti jätma kohaldamata ELi õigusega vastuolus olevad siseriiklikud õigusnormid.

57. Teiseks on loogiline, et määruse nr 1/2003 artikkel 5 on vahetult kohaldatav, sest sellest tulenevalt on kõikidel asjaomastel siseriiklikel konkurentsiasutustel alates 1. maist 2004 ühetaoline otsustusõigus, ilma et nad peaksid ootama artikli 5 rakendamist siseriiklikus õiguses.( )

58. Lõpuks võib mõne konkreetse näite toomiseks märkida, et Saksamaa, Itaalia ja Belgia riiklikud konkurentsiasutused on määrust nr 1/2003 juba vahetult kohaldanud. Esiteks tugines Bundeskartellamt määruse nr 1/2003 artiklile 5 juba enne seda, kui jõustus Saksa konkurentsiseaduse 7. muudatus.( ) Teiseks kohaldas Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato määruse artiklit 5 vahetult ja tegi otsuse, et tuleb võtta ajutisi meetmeid, mida ei olnud tollal Itaalia õiguses sätestatud.( ) Seda otsust kinnitas TAR del Lazio 6. detsembril 2005. Lõpuks leidis Conseil de la concurrence, et ta peaks saama kasutada rakendamispädevust, kuigi siseriiklikes õigusnormides ei olnud talle seda pädevust antud ja kuigi siseriiklikes õigusnormides oli teisiti sätestatud. See seisukoht oli seotud pädevusega kiita heaks kohustusi, mis on üks artiklis 5 loetletud otsuseliikidest, kuid mida ei ole Belgia õiguses sätestatud. Conseil de la concurrence järeldas, et tal on „artikli 9 tüüpi” pädevus, mis tuleneb määruse nr 1/2003 vahetust õigusmõjust.( )

59. Kõigist eelnevatest kaalutlustest tuleneb, et määruse nr 1/2003 artikkel 5 on vahetult kohaldatav ja siseriiklik konkurentsiasutus võib lõpetada menetluse otsusega, milles sedastatakse, et tal ei ole põhjust meetmeid võtta.

IV Ettepanek

60. Seetõttu olen seisukohal, et Euroopa Kohus peaks Sąd Najwyższy esitatud küsimustele vastama järgmiselt:

(1) Nõukogu 16. detsembri 2002. aasta määruse (EÜ) nr 1/2003 [EÜ] artiklites 81 ja 82 (nüüd ELTL artiklid 101 ja 102) sätestatud konkurentsieeskirjade rakendamise kohta artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi konkurentsiasutusel ei ole pädevust teha otsust, millega eitatakse konkurentsi piiravat tegevust ELTL artikli 102 tähenduses, kui ta pärast menetluse teostamist tuvastab, et ettevõtja ei ole rikkunud kõnealuses asutamislepingu artiklis sätestatud turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keeldu.

(2) Kui liikmesriigi konkurentsiasutuse käsutuses oleva teabe põhjal ei ole keelava otsuse tingimused määruse nr 1/2993 artikli 5 esimese lause tähenduses täidetud, võib asjaomane konkurentsiasutus lõpetada menetluse, tehes otsuse, et tal ei ole põhjust meetmeid võtta.