KOHTUJURISTI ETTEPANEK

VERICA TRSTENJAK

esitatud 17. veebruaril 2011( )

Kohtuasi C‑543/09

Deutsche Telekom AG

versus

Saksamaa Liitvabariik

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa))

Elektroonilist sidet käsitlev õiguslik raamistik – Direktiiv 2002/22/EÜ – Artikkel 5 – Üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja üldkasutatavate kataloogide kättesaadavaks tegemine – Universaalteenus – Artikkel 17 – Riigi reguleeriva asutuse pädevus – Artikkel 25 – Abonentide andmete edastamise kohustus – Direktiiv 2002/58/EÜ – Artikkel 12 – Abonentide nõusolek nende isikuandmete kandmiseks üldkasutatavasse kataloogi





Sisukord





I. Sissejuhatus

II. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

1. Ülevaade

2. Direktiivid

a) Universaalteenuse direktiiv

b) Eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitlev direktiiv

c) Direktiiv 2002/77

B. Siseriiklik õigus

III. Asjaolud ja eelotsusetaotlus

IV. Menetlus Euroopa Kohtus

V. Poolte argumendid

A. Esimene eelotsuse küsimus

B. Teine eelotsuse küsimus

VI. Õiguslik hinnang

A. Esimene eelotsuse küsimus

1. Universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 ettenähtud andmete edastamise kohustuse ese

a) Universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 grammatiline tõlgendamine

b) Universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 süstemaatiline tõlgendamine

c) Universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 teleoloogiline tõlgendamine

d) Kokkuvõte

2. Universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikega 2 ei ole andmete edastamise kohustus täielikult ühtlustatud

3. Liikmesriikide kohustus austada riigi reguleerivate asutuste pädevust

a) Riigi reguleerivate asutuste pädevus üldkasutatavate või numbriinfoteenuste vahendusel kasutatavate kataloogide turul

b) TKG §‑s 47 ettenähtud teiste abonentide andmete edastamise kohustus kui siseriiklik meede, mis mõjutab riigi reguleerivate asutuste pädevust

c) Riigi reguleerivate asutuste pädevust mõjutavate siseriiklike meetmete direktiividele vastavuse hindamine

d) Kokkuvõte

B. Teine eelotsuse küsimus

VII. Ettepanek





I. Sissejuhatus

1. Käesolevas ELTL artikli 267 alusel toimuvas eelotsusemenetluses esitab Bundesverwaltungsgericht (edaspidi „eelotsusetaotluse esitanud kohus”) Euroopa Kohtule kaks eelotsuse küsimust Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste puhul (edaspidi „universaalteenuse direktiiv”)( ) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. juuli 2002. aasta direktiivi 2002/58/EÜ, milles käsitletakse isikuandmete töötlemist ja eraelu puutumatuse kaitset elektroonilise side sektoris (edaspidi „eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitlev direktiiv”)( ) tõlgendamise kohta.

2. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib nende eelotsuse küsimustega peamiselt selgitust universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 abonentidele telefoninumbrite eraldamisega tegelevatele ettevõtjatele (edaspidi „telefoniettevõtjad”) ettenähtud kohustuse, teha üldkasutatavate või numbriinfoteenuse vahendusel kasutatavate kataloogide pakkujatele kättesaadavaks abonentide andmed, tingimuste ja ulatuse kohta.

3. Need küsimused on tekkinud Deutsche Telekom AG (edaspidi „põhikohtuasja kaebuse esitaja”) ja Saksamaa Liitvabariigi (edaspidi „põhikohtuasja vastustaja”), keda esindab Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (föderaalne elektri-, gaasi-, telekommunikatsiooni-, posti- ja raudteeamet; edaspidi „Bundesnetzagentur”), vahelises kohtuvaidluses. See kohtuvaidlus puudutab ühe Bundesnetzagenturi otsuse õiguspärasust, millega ta vaidlusküsimuste lahendamise menetluse raames kohustas täpsemalt määratletud tingimustel põhikohtuasja kaebuse esitajat taotluse alusel üldkasutatavate kataloogide jaoks edastama tema valduses olevad abonentide andmed ka siis, kui abonendid või nende telefoniteenuste pakkujad tahavad neid andmeid avaldada ainult ühele või mitmele kindlaksmääratud ettevõtjale ja taotluse esitanud ettevõtja ei kuulu selliste „õigustatud” ettevõtjate hulka.

II. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus( )

1. Ülevaade

4. Alates 80‑ndate aastate keskpaigast on liidu seadusandja seisnud siseriiklike telekommunikatsiooniturgude kontrollitud konkurentsile avamise ja liberaliseerimise eest. Esimeses etapis, 80‑ndatest aastatest kuni aastani 2002, võtsid nõukogu ja komisjon vastu mitmeid direktiive. Seejuures oli komisjoni vastuvõetud (liberaliseerimis-) direktiivide eesmärgiks turgude avamine. Euroopa Parlamendi ja nõukogu (ühtlustamis-) direktiivid( ) pidid seevastu kaasa aitama väga erinevate siseriiklike telekommunikatsioonivaldkonna õigusnormide ühtlustamisele.

5. See elektroonilist sidet käsitlev õiguslik raamistik asendati 2002. aastal uuega, mis koosneb peamiselt Euroopa Parlamendi ja nõukogu raamdirektiivist( ) ja neljast spetsiifilisest direktiivist( ) ning ühest komisjoni (konkurentsi-)direktiivist.( ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu nelja spetsiifilise direktiivi hulka kuuluvad nii universaalteenuse direktiiv kui ka eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitlev direktiiv, millel põhineb käesolev eelotsusetaotlus.

2. Direktiivid

a) Universaalteenuse direktiiv

6. Universaalteenuse direktiiviga asendati direktiiv 98/10( ) ning osaliselt ka direktiiv 97/33.( )

7. Universaalteenuse direktiivi põhjenduse 11 kohaselt:

„Kataloogiinfo ja numbriinfoteenused on üldkasutatavate telefoniteenuste olulised vahendid ja moodustavad osa universaalteenuse osutamise kohustusest. Kasutajad ja tarbijad soovivad kasutada ulatuslikke katalooge ja numbriinfoteenuseid, mis hõlmaksid kõiki abonente, kelle telefoninumbrid (nii paikvõrgu telefoni kui ka mobiiltelefoninumbrid) on avalikustatud, ning tahavad, et teave oleks esitatud neutraalselt. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. detsembri 1997. aasta direktiiviga 97/66/EÜ, milles käsitletakse isikuandmete töötlemist ja eraelu puutumatuse kaitset telekommunikatsioonisektoris, tagatakse abonentide õigus eraelu puutumatusele seoses nende isikuandmete avaldamisega telefonikataloogis.”

8. Universaalteenuse direktiivi põhjenduse 35 kohaselt:

„Numbriinfoteenuse ja kataloogide pakkumine on juba avatud konkurentsile. Käesoleva direktiivi sätted täiendavad direktiivi 97/66/EÜ sätteid, andes abonentidele õiguse lasta oma isikuandmed avaldada trükitud või elektroonilises kataloogis. Kõik teenuseosutajad, kes jagavad oma abonentidele numbreid, on kohustatud muutma asjaomase teabe kättesaadavaks õiglasel, kuludele orienteeritud ja mittediskrimineerival viisil.”

9. Universaalteenuse direktiivi artikkel 5 „Numbriinfoteenused ja kataloogid” sätestab:

„1. Liikmesriigid tagavad, et:

a) lõppkasutajatele on riigi asjaomase võimuorgani heakskiidetud kujul (trükituna või elektrooniliselt) kättesaadav vähemalt üks ulatuslik kataloog, mida ajakohastatakse regulaarselt vähemalt kord aastas;

b) kõigile lõppkasutajatele, kaasa arvatud taksofonide kasutajad, on kättesaadav vähemalt üks ulatuslik numbriinfoteenus.

2. Võttes arvesse direktiivi 97/66/EÜ artikli 11 sätteid, sisaldavad lõikes 1 nimetatud kataloogid kõiki üldkasutatavate telefoniteenuste abonente.

3. Liikmesriigid tagavad, et lõikes 1 nimetatud teenuseid osutav üks või mitu ettevõtjat kohaldab teiste ettevõtjate poolt neile esitatud teabe käitlemisel mittediskrimineerimise põhimõtet.”

10. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2009. aasta direktiiviga 2009/136/EÜ, millega muudetakse direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste puhul, direktiivi 2002/58/EÜ, milles käsitletakse isikuandmete töötlemist ja eraelu puutumatuse kaitset elektroonilise side sektoris, ning määrust (EÜ) nr 2006/2004 tarbijakaitseseaduse jõustamise eest vastutavate siseriiklike asutuste vahelise koostöö kohta,( ) muudeti universaalteenuse direktiivi artikli 5 lõiget 2 selles osas, et seal sisalduv viide direktiivi 97/66 artiklile 11 asendati viitega eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artiklile 12. Nimetatud muudatus on üksnes täpsustav. Kuna eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artikli 19 teise lõigu kohaselt käsitatakse viiteid direktiivile 97/66 viidetena eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitlevale direktiivile.

11. Universaalteenuse direktiivi artikkel 25 „Operaatoriabiteenused ja numbriinfoteenused” sätestab:

„1. Liikmesriigid tagavad, et üldkasutatavate telefoniteenuste abonentidel on õigus lasta kanda oma andmed artikli 5 lõike 1 punktis a nimetatud üldkasutatavasse kataloogi.

2. Liikmesriigid tagavad, et kõik abonentidele telefoninumbrite eraldamisega tegelevad ettevõtjad rahuldavad kõik põhjendatud taotlused avaldada asjaomane teave üldkasutatava numbriinfoteenuse ja üldkasutatavate kataloogide jaoks kokkulepitud kujul ja tingimustel, mis on õiglased, objektiivsed, kuludele orienteeritud ja mittediskrimineerivad.

3. Liikmesriigid tagavad, et kõigile lõppkasutajatele, kes on ühenduses üldkasutatava telefonivõrguga, on kättesaadavad operaatoriabiteenused ja numbriinfoteenused artikli 5 lõike 1 punkti b sätete kohaselt.

[…]

5. Lõigete 1, 2, 3 ja 4 kohaldamisel võetakse arvesse ühenduse õigusnormide nõudeid isikuandmete ja eraelu puutumatuse kaitse kohta, eelkõige direktiivi 97/66/EÜ artiklit 11.”

12. Direktiiviga 2009/136 muudeti universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikeid 1, 3 ja 5 järgmiselt:

„1. Liikmesriigid tagavad, et üldkasutatavate telefoniteenuste abonentidel on õigus lasta kanda oma andmed artikli 5 lõike 1 punktis a osutatud üldkasutatavasse kataloogi ja et nende andmed tehakse kättesaadavaks numbriinfoteenuste pakkujatele ja/või kataloogidele kooskõlas lõikega 2.

[…]

3. Liikmesriigid tagavad, et numbriinfoteenused on kättesaadavad kõigile lõppkasutajatele, kellele osutatakse üldkasutatavat telefoniteenust. Riikide reguleerivad asutused saavad kehtestada ettevõtjatele, kes kontrollivad juurdepääsu lõpptarbijatele, kohustusi ja tingimusi numbriinfoteenuste osutamiseks vastavalt direktiivi 2002/19/EÜ (juurdepääsu käsitlev direktiiv) artiklile 5. Sellised kohustused ja tingimused on objektiivsed, õiglased, mittediskrimineerivad ja läbipaistvad.

[…]

5. Lõigete 1–4 kohaldamisel võetakse arvesse ühenduse õigusaktide nõudeid isikuandmete ja eraelu puutumatuse kaitse kohta, eelkõige direktiivi 2002/58/EÜ (eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitlev direktiiv) artiklit 12.”

13. Direktiivi 2009/136 põhjenduses 38 on seda muudatust selgitatud järgmiselt:

„Numbriinfoteenused peaksid vastavalt komisjoni 16. septembri 2002. aasta direktiivi 2002/77/EÜ (konkurentsi kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste turgudel) artiklile 5 olema ja sageli ongi konkurentsipõhised. Hulgimüügimeetmed, millega tagatakse lõppkasutajate (nii tava- kui ka mobiilsidekasutajate) andmete lisamine andmebaasidesse, peaksid järgima isikuandmete kaitset, sealhulgas direktiivi 2002/58/EÜ (eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitlev direktiiv) artiklit 12. Tuleks näha ette kulupõhine andmete edastamine teenuseosutajatele (kusjuures liikmesriikidel peaks olema võimalus kehtestada keskne mehhanism mitmekülgse koondteabe andmiseks kataloogiteenuse pakkujatele), samuti võrgule juurdepääsu võimaldamine mõistlikel ning läbipaistvatel tingimustel, et tagada lõppkasutajatele täielik kasu konkurentsist, mille peamine eesmärk on teha võimalikuks jaemüügi reguleerimise kaotamine nende teenuste puhul ja kataloogiteenuse pakkumiste tegemine mõistlikel ning läbipaistvatel tingimustel.”

b) Eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitlev direktiiv

14. Eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiiviga asendati direktiiv 97/66.( )

15. Nimetatud direktiivi põhjendus 2 on sõnastatud järgmiselt:

„Käesoleva direktiiviga püütakse austada põhiõigusi ja selles järgitakse eelkõige Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhimõtteid. Eelkõige püütakse käesoleva direktiiviga tagada nimetatud harta artiklites 7 ja 8 sätestatud õiguste täielik austamine.”

16. Selle direktiivi põhjendused 38 ja 39 on sõnastatud järgmiselt:

„Elektrooniliste sideteenuste abonentide katalooge levitatakse laialdaselt ja need on üldkasutatavad. Vastavalt füüsiliste isikute õigusele eraelu puutumatusele ja juriidiliste isikute õigustatud huvidele peab abonentidel olema võimalik määrata, kas nende isikuandmed avaldatakse kataloogis, ja kui, siis millises ulatuses. Üldkasutatavate kataloogide pakkujad peaksid teatama sellistesse kataloogidesse arvatavatele abonentidele, mis on kataloogi otstarve ja kuidas võib kasutada üldkasutatava kataloogi elektroonilist versiooni, eelkõige tarkvaras sisalduvate otsingufunktsioonide, näiteks pöördotsingu abil, mis võimaldab kataloogi kasutajatel kindlaks teha abonendi nime ja aadressi ainult tema telefoninumbri põhjal.

Kohustus teatada abonendile selle üldkasutatava kataloogi otstarve, millesse tema isikuandmed kantakse, tuleks kehtestada sellele osalisele, kes kogub kõnealuseid andmeid. Kui andmeid võib edastada ühele või mitmele kolmandale isikule, tuleks abonendile teatada sellisest võimalusest ja sellest, kes on nende andmete saajad või saajate kategooriad. Igasuguse andmeedastuse puhul peaks kehtima tingimus, et andmeid võib kasutada ainult sel otstarbel, milleks need on kogutud. Kui osaline, kes on kogunud andmed abonendilt, või kolmas isik, kellele on andmed edastatud, soovib kasutada andmeid mõnel muul otstarbel, peab kas andmete esmakoguja või kolmas isik, kellele andmed on edastatud, saama abonendilt uue nõusoleku.”

17. Nimetatud direktiivi artikkel 12 „Abonendikataloogid” sätestab:

„1. Liikmesriigid tagavad, et abonentidele teatatakse tasuta ja enne nende andmete kandmist kataloogi selle üldkasutatava või numbriinfoteenuse vahendusel kasutatava trükitud või elektroonilise abonendikataloogi otstarve, millesse nende isikuandmed võib kanda, ja kõik kataloogi elektroonilise versiooni otsingufunktsioonidele rajatud täiendavad kasutusvõimalused.

2. Liikmesriigid tagavad, et abonentidele antakse võimalus otsustada, kas nad soovivad lasta oma isikuandmeid kanda üldkasutatavasse kataloogi, ja kui nad seda soovivad, siis millises ulatuses, kuivõrd sellised andmed on olulised kataloogi koostaja määratletud otstarbe seisukohast, ning selliseid andmeid kontrollida, parandada ja kustutada. Abonendi väljajätmine üldkasutatavast abonendikataloogist ning tema isikuandmete kontrollimine, parandamine ja kataloogist kustutamine on tasuta.

3. Liikmesriigid võivad nõuda, et kui üldkasutataval kataloogil on muu otstarve peale isikute kontaktandmete otsimise nende nime ja vajaduse korral üksikute muude tunnusandmete põhjal, tuleb selleks küsida abonendilt lisanõusolek.

4. Lõikeid 1 ja 2 kohaldatakse füüsilistest isikutest abonentide suhtes. Samuti tagavad liikmesriigid ühenduse õiguse ja kohaldatavate siseriiklike õigusaktide raames, et nende abonentide õiguslikud huvid, kes ei ole füüsilised isikud, on üldkasutatavatesse kataloogidesse kandmise puhul piisavalt kaitstud.”

c) Direktiiv 2002/77

18. Direktiivi 2002/77 artikkel 5 „Kataloogiteenused” sätestab:

„Liikmesriigid tagavad, et nende territooriumil kaotatakse kõik kataloogide loomise ja pakkumise, kaasa arvatud kataloogide avaldamise ja numbriinfoteenuste osutamise ainu- ja/või eriõigused.”

B. Siseriiklik õigus

19. Telekommunikationsgesetz’i (telekommunikatsiooniseadus; edaspidi „TKG”) §‑s 47 „Abonentide andmete edastamine” on sätestatud:

„1. Iga ettevõtja, kes osutab üldkasutatavaid telekommunikatsiooniteenuseid ja eraldab lõppkasutajatele telefoninumbreid, peab tegema asjakohase taotluse korral teisele ettevõtjale lõike 2 neljanda lause kohaselt kättesaadavaks abonentide andmed üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja üldkasutatavate kataloogide jaoks, järgides seejuures kohaldatavaid andmekaitsealaseid nõudeid. Andmed tuleb kättesaadavaks teha viivitamata ja mittediskrimineerival viisil.

2. Abonentide andmed on § 104 kohaselt kataloogides avaldatavad andmed. Nende hulka kuuluvad lisaks telefoninumbritele nii avaldatavad andmed nagu nimi, aadress kui ka täiendavad andmed nagu elukutse, sektor, telefoniteenuse liik ja teised sama teenuse kaaskasutajad, kui need andmed on ettevõtjale teada. Nende hulka kuuluvad ka, arvestades kohaldatavaid andmekaitsealaseid nõudeid, kõik vastava ajahetke tehniliste võimaluste piires kliendile sobival viisil töödeldud andmed, seosed, kategoriseerimised ja klassifitseerimised, mis on esimese lause kohaselt vajalikud nende andmete avaldamiseks üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja üldkasutatavate kataloogide kaudu. Andmed peavad olema terviklikud ja nii sisuliselt kui tehniliselt töödeldud selliselt, et neid saab arvestades vastava ajahetke tehnilisi võimalusi raskusteta lisada kasutajasõbralikult koostatud kataloogi või numbriinfoteenuste andmebaasi.

3. Kui ettevõtjate vahel tekib lõigetest 1 ja 2 tulenevate õiguste ja kohustuste osas vaidlusi, kohaldatakse vastavalt § 133.

4. Abonendi andmete edastamise eest võib nõuda tasu; üldjuhul reguleeritakse seda hiljem vastavalt § 38 lõigetele 2–4. Taolise tasu puhul tuleb § 31 alusel ainult siis luba taotleda, kui ettevõtja omab jaemüügiturul märkimisväärset turujõudu.”

20. TKG §‑s 104 „Kataloogid” on sätestatud:

„Abonentide kohta võib nende taotluse alusel kanda üldkasutatavatesse trükitud või elektroonilistesse kataloogidesse nende nime, aadressi ja täiendavad andmed nagu elukutse, sektor ja telefoniteenuse liik. Seejuures võivad abonendid määrata, milliseid andmeid võib kataloogides avaldada. Abonendi nõudmisel võib lisada ka teiste sama teenuse kaaskasutajate andmed, kui need on selleks nõusoleku andnud.”

21. TKG §‑s 105 „Numbriinfo väljastamine” on sätestatud:

„1. Kataloogides leiduvate telefoninumbrite kohta võib teavet väljastada arvestades §‑st 104 ja lõigetest 2 ja 3 tulenevaid piiranguid.

2. Abonentide telefoninumbrite kohta võib telefoni teel andmeid väljastada ainult siis, kui neid on sobival viisil teavitatud õigusest keelduda oma telefoninumbri edastamisest ja nad ei ole seda õigust kasutanud. Lisaks telefoninumbrile võib § 104 alusel avaldatud andmeid edastada ainult siis, kui abonent on nõustunud täiendavate andmete avaldamisega.

3. Telefoni teel võib abonendi, kelle telefoninumber on teada, nime või nime ja aadressi avaldada siis, kui abonent, kelle andmed on kantud kataloogi, ei ole hoolimata teenuse osutaja osundatud keeldumisvõimalusele seda võimalust kasutanud.

4. Lõike 2 esimese lause või lõike 3 alusel keeldumise kohta või lõike 2 teise lause alusel antud nõusoleku kohta tuleb andmed viivitamata kanda telefoniteenuse osutaja ja lõikes 1 nimetatud teenuse osutaja kliendiandmebaasi, mille alusel koostatakse katalooge. Neid peavad arvestama ka teised teenuse osutajad alates ajast, mil nad mõistlikult pidid teada saama, et andmed keeldumise või nõusoleku andmise kohta on kantud telefoniteenuse osutaja ja lõikes 1 nimetatud teenuse osutaja kataloogidesse.”

22. TKG § 133 „Ettevõtjatevahelised muud vaidlusküsimused” lõikes 1 on sätestatud:

„Kui ettevõtjate, kes haldavad avalikke sidevõrke või osutavad üldkasutatavaid telekommunikatsiooniteenuseid, vahel tekivad vaidlused seoses käesolevast seadusest tulenevate kohustustega või käesoleva seaduse alusel, lahendab vaidluse ühe osapoole taotluse alusel Beschlusskammer [Bundesnetzagentur] pärast osapoolte ärakuulamist siduva otsusega, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti. Tal tuleb teha otsus vaidluse kohta hiljemalt nelja kuu jooksul alates vaidluse ühe osapoole pöördumisest.”

III. Asjaolud ja eelotsusetaotlus

23. Põhikohtuasja kaebuse esitaja on telekommunikatsiooniettevõtja, kes võimaldab lõppkasutajatele analoog- või ISDN-telefoniühenduse kaudu juurdepääsu üldkasutatavale telefonivõrgule ja selle kasutamist telefoniteenusteks. Võrguoperaatorina väljastab ta oma abonentidele telefoninumbreid. Põhikohtuasja kaebuse esitaja osutab lisaks sellele kogu riigi piires nii telefoniinfoteenuseid kui Interneti-infoteenuseid. Lisaks annab ta oma tütarettevõtjate kaudu välja abonentide katalooge. Selleks vajalikke andmeid haldab põhikohtuasja kaebuse esitaja abonentide andmebaasis. Andmebaas ei sisalda mitte ainult tema enda klientide andmeid, vaid ka teiste telefoniteenuse osutajate abonentide andmeid, eelkõige nende teenuseosutajate, kes ise katalooge ei avalda ja oma klientide esitatud andmete kataloogi kandmise nõuete täitmiseks kasutavad lepingu alusel põhikohtuasja kaebuse esitaja katalooge.

24. Põhikohtuasja kaebuse esitaja abonentide andmebaas koosneb „avalikust” ja „mitteavalikust” alamkataloogist. „Avalik” alamkataloog koosneb andmetest, mille puhul ei ole asjaomane abonent ega tema telefoniteenuse osutaja keelanud avaldamist konkureeriva teenuse osutaja kataloogides. Põhikohtuasja kaebuse esitaja on teinud need andmed kättesaadavaks ka teistele ettevõtjatele nende kataloogide ja numbriinfoteenuste kaudu avaldamiseks. Ainult põhikohtuasja kaebuse esitaja teenused kasutavad lisaandmeid „mitteavalikust” kataloogist. See sisaldab andmeid, mille avaldamist asjaomane abonent või tema telefoniteenuse osutaja soovib ainult põhikohtuasja kaebuse esitaja kaudu, ja lisaks põhikohtuasja kaebuse esitaja numbriinfoteenuste enda kogutud andmeid ning telefoniraamatute kirjastustest hangitud nn kirjastuse andmeid.

25. Ettevõtjateks, kellel on tasu eest juurdepääs avalikus kataloogis sisalduvatele abonentide andmetele, on GoYellow GmbH ning Telix AG, põhikohtuasja menetlusse astujad (edaspidi „põhikohtuasja menetlusse astujad”), kes pakuvad Interneti- või telefoniinfoteenuseid. Pärast seda, kui nende ettevõtjate ja põhikohtuasja kaebuse esitaja vahel oli tekkinud vaidlus kohustuslikus korras kättesaadavaks tehtavate andmete mahu üle, esitasid põhikohtuasja menetlusse astujad Bundesnetzagenturile taotluse algatada vaidluse lahendamise menetlus, et kohustada põhikohtuasja kaebuse esitajat tegema neile ühel korral kättesaadavaks kõik tema valduses olevad abonentide andmed, mida on lubatud infoteenuse raames avaldada, ja seejärel võimaldada neil igal tööpäeval andmete uuendamist.

26. Bundesnetzagentur kohustas 11. septembri 2006. aasta otsusega põhikohtuasja kaebuse esitajat tegema põhikohtuasjas menetlusse astujatele täpsemalt määratletud tingimustel kättesaadavaks ka need abonentide andmed, mille avaldamist on abonendid või neile telefoniteenuseid osutavad ettevõtjad lubanud vaid ühele või mitmele kindlaksmääratud ettevõtjale. Selle otsuse aluseks oli TKG § 47. Ülejäänud osas jättis Bundesnetzagentur põhikohtuasjas menetlusse astujate taotluse rahuldamata. Miski ei viita sellele, et põhikohtuasja kaebuse esitaja rikuks selles osas süstemaatiliselt oma kohustusi.

27. Põhikohtuasja kaebuse esitaja vaidlustas talle TKG § 47 alusel pandud andmete loovutamise kohustuse osas, mis puudutab teiste telefoniettevõtjate abonentide andmeid (edaspidi „teiste abonentide andmed”). Verwaltungsgericht jättis kaebuse rahuldamata. Verwaltungsgerichtilt loa saanud kassatsioonkaebuses väidab põhikohtuasja kaebuse esitaja eelotsusetaotluse esitanud kohtus, et TKG § 47 alusel tehtud Bundesnetzagenturi otsus on õigusvastane osas, milles see laieneb teiste telefoniteenuse osutajate abonentide andmetele. Kaebuses taotleb põhikohtuasja kaebuse esitaja vaidlustatud kohtuotsuse muutmisega Bundesnetzagenturi 11. septembri 2006. aasta otsuse tühistamist osas, milles laieneb talle pandud kohustus ka teiste üldkasutatavate telefoniteenuste osutajate abonentide andmetele. Põhikohtuasja vastustaja ning menetlusse astujad taotlevad kassatsioonkaebuse rahuldamata jätmist.

28. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab põhikohtuasja kaebuse esitaja kassatsioonkaebust siseriikliku õiguse kohaselt põhjendamatuks. Kaebus Bundesnetzagenturi otsuse peale on küll lubatud, kuid see jääks siseriikliku õiguse alusel rahuldamata. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb siiski selles, kas liidu õigusega on kooskõlas TKG § 47 alusel põhikohtuasja kaebuse esitajale pandud üldkasutatavate kataloogide ja numbriinfoteenuste pakkujatele abonentide andmete loovutamise kohustus, mis laieneb teiste abonentide andmetele ega sõltu abonendi või temale telefoniteenuseid osutava ettevõtja nõusolekust või keeldumise puudumisest.

29. Seetõttu peatas eelotsusetaotluse esitanud kohus menetluse põhikohtuasjas ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv) artikli 25 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriikidel on lubatud kohustada ettevõtjaid, kes eraldavad abonentidele telefoninumbreid, tegema üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja üldkasutatavate kataloogide jaoks kättesaadavaks selliste abonentide andmed, kellele asjaomane ettevõtja ei ole ise telefoninumbreid eraldanud, juhul kui ettevõtjal on nimetatud andmed olemas?

2. Kui vastus eelmisele küsimusele on jaatav:

Kas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. juuli 2002. aasta direktiivi 2002/58/EÜ, milles käsitletakse isikuandmete töötlemist ja eraelu puutumatuse kaitset elektroonilise side sektoris (eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitlev direktiiv), artiklit 12 tuleb tõlgendada nii, et eespool nimetatud kohustuse kehtestamine siseriikliku seadusandja poolt sõltub sellest, kas teine telefoniteenuse osutaja ja/või tema abonendid annavad andmete edastamiseks nõusoleku või ei esita sellele vähemasti vastuväiteid?”

IV. Menetlus Euroopa Kohtus

30. Eelotsusetaotlus, mis kandis 28. oktoobri 2009. aasta kuupäeva, saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 22. detsembril 2009. Kirjalikus menetluses esitasid oma märkused põhikohtuasja kaebuse esitaja, põhikohtuasja vastustaja, põhikohtuasja menetlusse astujad, Ühendkuningriigi ja Itaalia Vabariigi valitsus ning Euroopa Komisjon. 2. detsembri 2010. aasta kohtuistungil osalesid põhikohtuasja kaebuse esitaja, põhikohtuasja vastustaja, põhikohtuasja menetlusse astujate, Ühendkuningriigi ning komisjoni esindajad.

V. Poolte argumendid

A. Esimene eelotsuse küsimus

31. Komisjoni arvates tuleb esimesele eelotsuse küsimusele vastata nii, et universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõige 2 ei luba liikmesriikidel kohustada abonentidele telefoninumbrite eraldamisega tegelevaid ettevõtjaid tegema üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja üldkasutatavate kataloogide jaoks kättesaadavaks teiste abonentide andmeid, kellele see ettevõtja ise ei ole eraldanud telefoninumbrit, isegi siis, kui sellised andmed on ettevõtja valduses.

32. Määrava tähtsusega on, et universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 ettenähtud andmete edastamise kohustus on suunatud ainult neile ettevõtjatele, kes eraldavad telefoninumbreid. Sellest järeldub, et edastamisele kuuluv „asjaomane teave” hõlmab ainult andmeid, mis on seotud asjaomase ettevõtja poolt telefoninumbrite eraldamisega. Sellest ulatuslikumat kohustust, edastada kogu oma andmebaasi, mis sisaldab andmeid ka teiste telefoniettevõtjate abonentide kohta, ei ole telefoniettevõtjatele selle sätte sõnastuse ja eesmärgi kohaselt pandud. Õiguslikus raamistikus ei leidu ka ühtegi teist sätet, mis sobiks taolisele laiaulatuslikule kohustusele õiguslikuks aluseks.

33. Sarnaselt argumenteerib Ühendkuningriigi valitsus, et universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 lai tõlgendamine ei ole kooskõlas selle direktiivi sõnastuse, ülesehituse ja eesmärgiga. Selles ettenähtud edastamiskohustus laieneb seega üksnes asjaomasele teabele telefoninumbrite eraldamisega tegelevate ettevõtjate endi abonentide kohta. Lisaks ei ole liikmesriikidel õigust näha telefoniettevõtjatele ette nimetatud andmete edastamise kohustusest ulatuslikumat kohustust.

34. Ka põhikohtuasja kaebuse esitaja rõhutab esiteks, et universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõige 2 ei kohusta liikmesriike sätestama teiste abonentide andmete edastamise kohustust. Selle arusaama alusel ei saa siiski veel otsustada, kas liikmesriikidel on liidu õiguse alusel õigus taolise kohustuse sätestamiseks. Esimese eelotsuse küsimuse eesmärgiks on selgitada, kas artikli 25 lõige 2 piirab liikmesriikide pädevust panna telekommunikatsiooniettevõtjatele täiendavaid kohustusi. Võttes eelkõige arvesse Euroopa Kohtu praktikat direktiivide 98/10, 2002/19 ja 2002/22 kohta ning direktiivide 2002/21 ja 2002/22 sõnastust, eesmärke ja ülesehitust, tuleb viimasele küsimusele järelikult vastata jaatavalt.

35. Põhikohtuasja vastustaja jõuab seevastu universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 grammatilise, ajaloolise, süstemaatilise ja teleoloogilise tõlgendamisega järeldusele, et selles ettenähtud edastamiskohustus hõlmab põhimõtteliselt ka käesoleval juhul kõne all olevaid teiste abonentide andmeid või võib neid hõlmata. Ka Itaalia valitsuse arvates tuleb esimesele eelotsuse küsimusele, arvestades universaalteenuse direktiivi sõnastust ja ülesehitust, järelikult vastata jaatavalt.

36. Samale järeldusele jõudsid põhikohtuasja menetlusse astujad, kelle arvates tuleb universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõiget 2 tõlgendada nii, et liikmesriigid võivad üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja üldkasutatavate kataloogide jaoks panna ettevõtjatele kohustuse edastada kõikide ettevõtja valduses olevate abonentide andmed.

B. Teine eelotsuse küsimus

37. Komisjoni arvates tuleb eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artiklit 12 tõlgendada nii, et siseriiklik seadusandja saab telefoniettevõtjad kohustada teiste abonentide andmeid edastama ainult siis, kui asjaomaseid abonente on andmete edastamise võimalusest teavitatud. Kui abonendid on taolise edastamise sõnaselgelt keelanud, ei ole see lubatud. Ühendkuningriigi valitsus on seisukohal, et abonendi andmete igakordne avaldamine uues kataloogis eeldab asjaomase isiku nõusolekut.

38. Põhikohtuasja vastustaja jõuab seevastu eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artikli 12 grammatilise, ajaloolise, süstemaatilise ja teleoloogilise tõlgendamisega järeldusele, et teiste abonentide andmete edastamine telefoniettevõtjate poolt ei sõltu sellest, et asjaomane lõppkasutaja või edastamiskohustusega telefoniettevõtja oleks sellega eelnevalt nõustunud või ei ole seda keelanud.

39. Ka põhikohtuasja menetlusse astujate arvates ei ole telefoniteenuste osutajatel ja tema abonentidel õigust keelata enda kohta ühes kataloogis avaldatud andmete edastamist kolmandatele isikutele numbriinfoteenuste või kataloogide jaoks või piirata oma andmete avaldamist, lubades neid avaldada ühes teatud kataloogis või ühe teatud numbriinfoteenuse kaudu.

40. Samale järeldusele jõuab Itaalia valitsus, kelle arvates tuleb eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artiklit 12 tõlgendada nii, et liikmesriigi poolt telefoniettevõtjatele teiste abonentide andmete edastamise kohustuse panemine ei sõltu sellest, et abonent oleks andmete edastamisega nõus või pole seda igatahes keelanud. See kehtib niivõrd, kuivõrd kataloog või numbriinfoteenus on loodud samal eesmärgil kui see abonendi teenuse osutaja koostatud kataloog, mille osas abonent on andnud oma nõusoleku enda andmete kandmiseks sellesse.

VI. Õiguslik hinnang

A. Esimene eelotsuse küsimus

41. Oma esimese eelotsuse küsimusega tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikega 2 on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt on telefoniettevõtjatel kohustus teha üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja kataloogide jaoks kättesaadavaks mitte üksnes enda klientide andmed, vaid ka nende valduses olevate teiste abonentide andmed.

42. Sellele küsimusele vastamiseks tuleb esiteks uurida, kas universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 telefoniettevõtjatele ettenähtud andmete edastamise kohustus laieneb nende valduses olevatele teiste abonentide andmetele. Kuna sellele küsimusele tuleb minu arvates kokkuvõttes vastata eitavalt, tuleb seejärel teiseks kontrollida, kas universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 on telefoniettevõtjate andmete edastamise kohustus sätestatud ammendavalt ja kui mitte, siis kas teised elektroonilist sidet reguleerivad õigusnormid keelavad liikmesriikidel telefoniettevõtjatele teiste abonentide andmete edastamise kohustuse panemist.

1. Universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 ettenähtud andmete edastamise kohustuse ese

a) Universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 grammatiline tõlgendamine

43. Universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 sõnastuse kohaselt tagavad liikmesriigid, et kõik abonentidele telefoninumbrite eraldamisega tegelevad ettevõtjad rahuldavad kõik põhjendatud taotlused avaldada „asjaomane teave” üldkasutatava numbriinfoteenuse ja üldkasutatavate kataloogide jaoks kokkulepitud kujul.

44. Lauseehituse järgi on edastamisele kuuluv „asjaomane teave” seotud abonentidega, kellele andmete edastamiseks kohustatud ettevõtjad telefoninumbreid eraldavad. „Abonent” on vastavalt direktiivi 2002/21 artikli 2 punktile k iga füüsiline või juriidiline isik, kes on sõlminud üldkasutatavate elektrooniliste sideteenuste osutajaga lepingu selliste teenuste kasutamise kohta. Seega on edastamisele kuuluv „asjaomane teave” seotud füüsiliste või juriidiliste isikutega, kes on andmete edastamiseks kohustatud telefoniettevõtjatega lepingulistes suhetes.

45. Artikli 25 lõike 2 sõnastuse ja lauseehituse tõlgendamine osutab sellele, et telefoniettevõtjate andmete edastamise kohustus hõlmab tema enda lõppkasutajate, kellele ta on telefoninumbrid eraldanud, andmeid.

b) Universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 süstemaatiline tõlgendamine

46. Universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 sõnastuse tõlgendamisel tehtud järeldust kinnitab selle tõlgendamine lähtuvalt direktiivi ülesehitusest.

47. Elektroonilist sidet käsitleva õigusliku raamistiku kontekstis puudutab universaalteenuse direktiiv esmajärjekorras elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste osutajate ning lõppkasutajate vahelist suhet. Sel tasandil on nimetatud direktiivil kolm peaeesmärki, kusjuures igat üht neist käsitletakse eraldi peatükkides.

48. Universaalteenuse direktiivi esimeseks eesmärgiks on tagada kõikides liikmesriikides kõikidele lõppkasutajatele kogu territooriumi ulatuses vastuvõetava hinnaga minimaalne sideteenuste hulk, mis vastab kindlaksmääratud kvaliteedile. „Universaalteenuseks” nimetatud miinimumteenuste( ) hulk on normeeritud universaalteenuse direktiivi II peatükis (artiklid 3–15) ja see hõlmab artiklis 5 ettenähtud kohustust tagada vähemalt ühe ulatusliku kataloogi ja vähemalt ühe ulatusliku numbriinfoteenuse kättesaadavus. Universaalteenuse direktiivi teiseks eesmärgiks on tagada teatud tingimustel teatud ulatuses konkurents jaemüügiturgudel, kus märkimisväärse turujõuga teenuse osutaja tõttu ei põhine turg tegelikult konkurentsil. Sel otstarbel sisalduvad universaalteenuse direktiivi III peatükis (artiklid 16-19) sätted riigi reguleerivate asutuste reguleeriva kontrolli kohta. Kolmandaks sisaldab universaalteenuse direktiiv tarbijakaitse elemente. Selleks on IV peatükis (artiklid 20–31) ette nähtud rida sätteid lõppkasutaja huvide ja õiguste kaitseks.

49. Ülesehituse poolest asub artikkel 25 IV peatükis ja sellega universaalteenuse direktiivi peatükis, mille keskmes on lõppkasutaja huvid. Selles kontekstis lähtub artikli 25 lõige 1 üldkasutatavate telefoniteenuste abonentide õiguslikust olukorrast, millest tuleneb õigus lasta oma andmed kanda ühte ulatuslikku kataloogi. Ka artikli 25 lõigetes 3 ja 4 lähtutakse sellisest lõppkasutajast, kellele peavad olema kättesaadavad numbriinfoteenused (lõige 3) ja kes võib kasutada teiste liikmesriikide numbriinfoteenuseid (lõige 4).

50. Kuigi universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõige 2 ei ole otseselt suunatud abonentidele, vaid näib pigem prima facie sätestavat üksnes telefoniettevõtjatele andmete edastamise kohustuse, tuleneb selle paiknemisest direktiivi ülesehituses, et ka see lõige puudutab esmajoones abonendi õigusi telefoniettevõtja suhtes, kellega tal on lepinguline suhe. Sellest perspektiivist vaadatuna on universaaldirektiivi artikli 25 lõike 2 kohaselt liikmesriikidel kohustus tagada, et telefoniettevõtjad avaldaksid taotluse alusel üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja kataloogide jaoks asjaomase teabe oma abonentide kohta.

51. Selle süstemaatilise analüüsi õigsuse kohta tuleneb üks oluline tõend universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 1 muutmisest direktiiviga 2009/136. Artikli 25 lõike 1 uus redaktsioon näeb lisaks üldkasutatavate telefoniteenuste abonentide õigusele lasta kanda oma andmed kataloogi veel ette, et nendel abonentidel on ka õigus nõuda, et nende andmed tehakse kättesaadavaks numbriinfoteenuste pakkujatele ja/või kataloogidele kooskõlas artikli 25 lõikega 2. Sellega on universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 telefoniettevõtjatele ettenähtud kohustus edastada enda abonentide andmed numbriinfoteenuste ja/või kataloogide pakkujatele ümber sõnastatud asjaomase abonendi õigusena ja leidnud seega sõnaselgelt kinnitust.

c) Universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 teleoloogiline tõlgendamine

52. Universaalteenuse direktiivi põhjendustes ei leidu eriti teavet eesmärkidest, mida soovitakse saavutada artikli 25 lõikes 2 ettenähtud andmete edastamise kohustusega. Selle kohta on põhjenduses 35 üksnes sedastatud, et kõik teenuseosutajad, kes jagavad oma abonentidele numbreid, on kohustatud muutma asjaomase teabe kättesaadavaks õiglasel, kuludele orienteeritud ja mittediskrimineerival viisil.

53. Universaalteenuse direktiivi kui terviku vaatlemisest nähtub, et liidu seadusandja on universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 ettenähtud andmete edastamise kohustusega soovinud täita kahte peaeesmärki.

54. Ühelt poolt tahetakse sellise edastamiskohustusega kindlustada, et üldkasutatavate kataloogide turul oleks artikli 5 lõikes 1 ettenähtud universaalteenus miinimumteenuse ulatuses ka tegelikult tagatud. Sellega, et telefoniettevõtjatele pannakse kohustus edastada taotluse alusel oma lõppkasutajate asjaomased andmed, tagatakse see, et koostada saab vähemalt ühe ulatusliku kataloogi.( )

55. Teisalt tagab andmete edastamise kohustus abonentidele nüüdseks universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 1 sõnaselgelt ettenähtud õiguse nõuda oma andmete kättesaadavaks tegemist üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja/või kataloogide pakkujatele selle jaoks vajalike andmebaaside koostamiseks.

56. Mõlema peaeesmärgi puhul on vajalik, et telefoniettevõtjad edastaksid taotluse alusel üldkasutatavate kataloogide jaoks asjaomase teabe oma abonentide kohta universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 ettenähtud tingimustel. Kuid nende eesmärkide saavutamiseks ei ole vajalik, et telefoniettevõtjatel oleks kohustus edastada taotluse alusel kataloogide jaoks tema valduses olevad teiste abonentide andmed.

57. Põhikohtuasja vastustaja arvates soovis liidu seadusandja universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikega 2 luua ka toimiva konkurentsi kataloogide ja numbriinfoteenuste pakkujate turul. Sellest eesmärgist johtuvalt tuleb universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 telefoniettevõtjatele ettenähtud andmete edastamise kohustust tõlgendada nii, et see laieneb ka teiste abonentide andmetele, mis on nende ettevõtjate valduses. Selles valdkonnas on elujõulised konkurentsistruktuurid ainult siis saavutatavad, kui andmete saamine selliste teenuste osutajatelt toimub lihtsalt, tõhusalt ja ulatuslikult. Abonentide andmete ühe kaupa hankimine erinevatelt telefoniettevõtjatelt neid tingimusi ei täida.

58. Need põhikohtuasja vastustaja väited ei ole veenvad.

59. Kuigi ei saa eitada, et elektroonilist sidet käsitleva õigusliku raamistiku kui terviku eesmärgiks on tagada numbriinfoteenuste turul lõppkasutajale ka täielik kasu konkurentsist, ei õigusta see üldine eesmärk universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 tõlgendamist põhikohtuasja vastustaja väljapakutud viisil. Selles osas on nimelt määrava tähtsusega see, et universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõige 2 ei kuulu nende sätete hulka, mille eesmärgiks oleks kogu elektroonilist sidet käsitleva õigusliku raamistiku kontekstis konkreetselt toetada ja tagada numbriinfoteenuste turul elujõulisi konkurentsistruktuure.

60. Küll on õige, et ka universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 ettenähtud – oma abonentidele piiratud – andmete edastamise kohustusel võivad konkurentsile numbriinfoteenuste turul olla positiivsed mõjud, kuna seeläbi antakse kõigile numbriinfoteenuste ja kataloogide pakkujatele võimalus koostada ulatuslikke andmebaase. Seda konkurentsi edendavat funktsiooni tuleb siiski vaadelda – põhimõtteliselt tervitatava – kõrvalmõjuna, mis jääb universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 teleoloogilisel tõlgendamisel eelnimetatud peaeesmärkide kõrval teisejärguliseks.

61. Eeltoodut arvestades kinnitab ka universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 teleoloogiline tõlgendamine, et ainult telefoniettevõtjate enda abonentide andmed on edastamisele kuuluvateks andmeteks selle sätte tähenduses.

d) Kokkuvõte

62. Universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 tõlgendamisel lähtuvalt sõnastusest, ülesehitusest ja eesmärgist jõuan järeldusele, et sellega telefoniettevõtjatele ettenähtud andmete edastamise kohustus laieneb ainult asjaomasele teabele abonentide kohta, kellele need telefoniettevõtjad on eraldanud telefoninumbri.

2. Universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikega 2 ei ole andmete edastamise kohustus täielikult ühtlustatud

63. Minu ülaltoodud kaalutlustest tuleneb, et telefoniettevõtjatele ei pea universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 kohaselt põhimõtteliselt panema tema valduses olevate teiste abonentide andmete edastamise kohustust. Selleks, et vastata küsimusele, kas liikmesriikidel on sellest sättest tulenevalt keelatud sätestada seaduses taoliste teiste abonentide andmete edastamise kohustust, tuleb selgitada, millist ühtlustamise taset liidu seadusandja universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikega 2 saavutada tahtis. Kui selle sättega taheti täielikult ühtlustada telefoniettevõtjate andmete edastamise kohustust, siis oleks nimelt keelatud seadusega kehtestada või selles säilitada direktiivis ettenähtust ulatuslikumat teiste abonentide andmete edastamise kohustust.

64. Leian, et universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 eesmärk ei ole telefoniettevõtjatele pandud andmete edastamise kohustuse täielik ühtlustamine.( )

65. Nagu ma juba selgitasin, on universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 ettenähtud andmete edastamise kohustuse üheks peaeesmärgiks kindlustada, et üldkasutatavate kataloogide ja numbriinfoteenuste turul oleks võimalik artikli 5 lõikes 1 ettenähtud universaalteenust ka tegelikult miinimumteenuse ulatuses tagada.

66. Universaalteenuse direktiivi artikli 5 lõike 1 kohaselt tagavad liikmesriigid, et lõppkasutajatele on kättesaadav vähemalt üks ulatuslik kataloog ning vähemalt üks ulatuslik numbriinfoteenus. Selle sätte sõnastusest tuleneb otseselt, et tegemist on liikmesriikidele ettenähtud miinimumnõudega. Järelikult on liikmesriikidel asjaomastel jaemüügiturgudel rohkemate ulatuslike kataloogide või numbriinfoteenuste tagamise eesmärgil põhimõtteliselt õigus ette näha täiendavaid õigusnorme.

67. Pöörates erilist tähelepanu universaalteenuse direktiivi artikli 5 lõike 1 ja artikli 25 lõike 2 vahelisele süstemaatilise seosele, mõjutab artikli 5 lõike 1 käsitlemine ühtlustamise miinimumnõudena paratamatult vastust küsimusele, kas artikli 25 lõige 2 ühtlustab täielikult telefoniettevõtjate kohustuse edastada andmeid.

68. Kuna universaalteenuse direktiivi artikli 5 lõike 1 kohaselt on liikmesriikidel õigus luua raamtingimused selleks, et tagada lõppkasutajatele suuremal arvul erinevate pakkujate ulatuslike kataloogide ja numbriinfoteenuste kättesaadavus, siis järeldub universaalteenuse direktiivi süstemaatilisest ja teleoloogilisest tõlgendusest, et liikmesriigid võivad sel eesmärgil põhimõtteliselt väljuda ka artikli 25 lõikes 2 ettenähtud nõuete piiridest.

69. Telefoniettevõtjatele põhikohtuasjas vaidlusaluse teiste abonentide andmete edastamise kohustuse panemisega on Saksamaa Liitvabariik just seda kaalutlusruumi kasutanud. Sellise kohustuse sätestamisega on ta nimelt püüdnud, arvestades kataloogide jaemüügituru eripäradega Saksamaal, luua turutingimused, kus otsustavalt toetatakse üldkasutatavate või numbriinfoteenuste vahendusel kasutatavate kataloogide pakkujate paljusust.( )

70. Eeltoodut arvestades jõuan järeldusele, et universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõige 2 ei ühtlusta täielikult telefoniettevõtjate kohustust edastada andmeid.

3. Liikmesriikide kohustus austada riigi reguleerivate asutuste pädevust

71. Universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 telefoniettevõtjatele ettenähtud andmete edastamise kohustuse kvalifitseerimine ühtlustamise miinimumnõudeks tähendab, et liikmesriikidel on põhimõtteliselt õigus vastu võtta täiendavaid meetmeid. Juhul, kui liikmesriigid sellist kaalutlusruumi kasutavad, on neil siiski kohustus järgida universaalteenuse direktiivi ning elektroonilist sidet käsitlevasse õiguslikku raamistikku kuuluvate teiste direktiivide ülejäänud nõudeid ja tingimusi.

72. Sellega seoses tuleb muu hulgas arvesse võtta universaalteenuse direktiivi artikli 3 lõikes 2 ettenähtud nõudeid. Selle kohaselt peavad liikmesriigid kinni pidama objektiivsuse, läbipaistvuse, mittediskrimineerimise ja proportsionaalsuse põhimõtetest, kui nad võtavad vastu õigusnorme universaalteenuste tagamiseks. Selle sätte kohaselt püüavad liikmesriigid võimalikult vähendada turumoonutusi, kaitstes samas avalikke huve. Käesolevas menetluses ei ole siiski esitatud argumente, mis osutaksid nende nõuete järgimata jätmisele TKG §‑s 47 teiste abonentide andmete edastamise kohustuse sätestamisel.

73. Seoses sellise teiste abonentide andmete edastamise kohustuse kehtestamisega siseriiklikus õiguses, nagu see on TKG §‑s 47, tekib arvestades põhikohtuasjas aluseks olevaid asjaolusid siiski küsimus, kas siseriiklik seadusandja ei ole mitte taolise meetme võtmisega direktiiviga vastuollu minnes sekkunud riigi reguleerivate asutuste pädevustesse, mis neile tuleb üldkasutatavate või numbriinfoteenuste vahendusel kasutatavate kataloogide jaemüügiturul tagada elektroonilist sidet käsitleva õigusliku raamistiku kontekstis.( )

74. Sellele küsimusele vastamiseks kirjeldan ma esmalt riigi reguleerivate asutuste ülesandeid ja pädevusi vastaval jaemüügiturul ja selgitan, mil viisil seaduses sellise teiste abonentide andmete edastamise kohustuse nagu TKG §‑s 47 kehtestamine avaldab mõju nende pädevusele. Seejärel vastan küsimusele, millistel tingimustel võivad liikmesriigid sekkuda riigi reguleerivate asutuste pädevusse ja kas Saksamaa Liitvabariik on TKG §‑s 47 teiste abonentide andmete edastamise kohustuse sätestamisega rikkunud selles kontekstis kohaldatavaid liidu õiguse nõudeid.

a) Riigi reguleerivate asutuste pädevus üldkasutatavate või numbriinfoteenuste vahendusel kasutatavate kataloogide turul

75. Euroopa Kohus on riigi reguleerivate asutuste kohustuste ja pädevuse kohta elektroonilist sidet käsitleva õigusliku raamistiku kontekstis oma 3. detsembri 2009. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Saksamaa,( ) rõhutanud, et raamdirektiiv kehtestab elektrooniliste sideteenuste ja – võrkude ja nendega seotud vahendite ja teenuste reguleerimise ühtlustatud raamistiku ja seeläbi siseriiklike reguleerivate asutuste kohustused.

76. Selles kontekstis on üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja kataloogide pakkumine raamdirektiivi tähenduses käsitatav „seotud teenusena”,( ) mille reguleerimine on riigi reguleerivate asutuste ülesanne raamdirektiivis ja universaalteenuse direktiivis ettenähtud pädevuse teostamisel.

77. Riigi reguleerivate asutuste pädevus seoses numbriinfoteenuste ja kataloogide jaemüügiturgude reguleeriva kontrolliga on peamiselt ette nähtud universaalteenuse direktiivi artiklis 17.( )

78. Artikli 17 lõike 1 kohaselt kehtestavad riigi reguleerivad asutused asjakohased turgu reguleerivad kohustused ettevõtjatele, kelle puhul on tuvastatud, et neil on – raamdirektiivi artikli 15 kohaselt kindlaksmääratud – jaemüügiturul märkimisväärne turujõud raamdirektiivi artikli 14 tähenduses, kui nad – raamdirektiivi artikli 16 kohaselt tehtud – turuanalüüsi tulemuse põhjal otsustavad, et asjakohane turg ei põhine tegelikult konkurentsil, ja kui nad jõuavad järeldusele, et direktiivi 2002/19 alusel kehtestatud kohustused ei tooks kaasa direktiivi 2002/21 artiklis 8 sätestatud eesmärkide saavutamist.

79. Sellega seoses sätestab universaalteenuse direktiivi artikli 17 lõige 2 muu hulgas, et selle artikli lõike 1 alusel kehtestatud kohustused peavad lähtuma kindlakstehtud probleemi olemusest ning olema raamdirektiivi artiklis 8 sätestatud eesmärke silmas pidades proportsionaalsed ja kohased.

80. Nendest kaalutlustest tuleneb, et riigi reguleerivad asutused, kes – asjakohaseid direktiivist tulenevaid kohustusi järgides – on kindlaks teinud, et kataloogide ja numbriinfoteenuste jaemüügiturg ei põhine tegelikult konkurentsil, kehtestavad või peavad saama kehtestada asjakohased turgu reguleerivad kohustused ettevõtjatele, kellel on asjaomasel jaemüügiturul märkimisväärne turujõud.

b) TKG §‑s 47 ettenähtud teiste abonentide andmete edastamise kohustus kui siseriiklik meede, mis mõjutab riigi reguleerivate asutuste pädevust

81. Minu arvates ei saa veenvalt vastu vaielda sellele, et seaduses sellise teiste abonentide andmete edastamise kohustuse sätestamine nagu TKG §‑s 47 ei avalda mõju riigi reguleerivate asutuste pädevusele.

82. Sellega seoses viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus TKG § 47 tekkeloo ja selle süstemaatilise asukoha analüüsimisel sellele, et seadusandjal oli teiste abonentide andmete edastamise kohustuse kehtestamise ajal silme ees selgelt mudel sellisest vertikaalselt integreeritud ettevõtjast nagu põhikohtuasja kaebuse esitaja, kes loob oma klientidele telefoninumbrite eraldamisega ise andmeid ja lisaks sellele annab välja katalooge ning tegeleb numbriinfoteenustega.( )

83. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates võimaldab TKG § 47 eesmärk veel mõista seda nii, et selles ettenähtud andmete edastamise kohustuse eesmärk ei ole ainult tagada universaalteenuseid vastavalt miinimumnõuetele. Seadusandja eesmärke tuleb mõista nii, et TKG §‑s 47 ettenähtud kättesaadavaks tegemise kohustusega soovitakse luua numbriinfoteenuste ja kataloogide osas pakkumist, mis hõlmab kõiki võrke ja teenuseid. Sellega ei soovita saavutada mitte ainult universaalteenusealaste õigusnormide eesmärke, vaid lisaks ka TKG § 2 lõikega 2 seatud eesmärke.( ) Nendeks eesmärkideks on tagada õiglane konkurents ja edendada püsivaid ja konkurentsile rajatud telekommunikatsiooniturge telekommunikatsioonivõrkude ja -teenuste ning nendega seotud vahendite ja teenuste valdkonnas nii maa- kui linnapiirkondades.( )

84. Arvestades eeltoodut jõuab eelotsusetaotluse esitanud kohus TKG § 47 teleoloogilisel tõlgendamisel järeldusele, et TKG §‑s 47 ettenähtud andmete loovutamise kohustus kujutab endast aktiivse konkurentsi edendamise vahendit ja seega läheb see kaugemale pelgalt kuritarvituste ärahoidmiseks võetavast kontrollimeetmest. Seadusandja eesmärgiks ei olnud ainult konkurentsi takistuste kõrvaldamine sel määral, mis on ilmtingimata vajalik, vaid nii palju kui võimalik.( )

85. Arvestades eelotsusetaotluse esitanud kohtu asjakohaseid kaalutlusi on ilmne, et TKG §‑s 47 ette nähtud teiste abonentide andmete edastamise kohustust tuleb käsitleda kui kataloogide ja numbriinfoteenuste jaemüügituru struktuuridesse sekkumist, millega soovitakse asjaomastel turgudel luua elujõulisi konkurentsistruktuure. Kui see eesmärk saavutatakse, siis ei ole võimalik, et riigi reguleerival asutusel oleks hilisemal ajahetkel võimalus sellel turul oma ülesandeid täita, kuna ei esineks enam universaalteenuse direktiivi artiklis 17 ettenähtud tingimusi. Nende tingimuste hulka kuulub muu hulgas ka tingimus, et asjaomane jaemüügiturg ei põhine tegelikult konkurentsil.( ) Selles tähenduses on Saksamaa seadusandja avaldanud seaduses teiste abonentide andmete edastamise kohustuse sätestamisega aktiivselt mõju riigi reguleerivate asutuste pädevusele.

c) Riigi reguleerivate asutuste pädevust mõjutavate siseriiklike meetmete direktiividele vastavuse hindamine

86. Arvestades minu eeltoodud selgitusi tuleb lähtuda sellest, et sellise teiste abonentide andmete edastamise kohustuse sätestamine nagu TKG §‑s 47 mõjutab riigi reguleerivate asutuste pädevust.

87. Kuigi põhimõtteliselt ei ole välistatud, et ka siseriiklik seadusandja võib olla riigi reguleerivaks asutuseks,( ) ei leidu toimikust ühtegi viidet selle kohta, et Saksamaa seadusandja oleks TKG § 47 kehtestamisel tegutsenud riigi reguleeriva asutusena.

88. Järelikult tuleb järgnevalt selgitada, kas siseriiklik seadusandja võib liidu elektroonilist sidet käsitleva õigusliku raamistiku kontekstis sekkuda seadusandliku tegevusega riigi reguleerivate asutuste pädevusse, ja kui võib, siis millistel tingimustel.

89. Minu arvates tuleb asjakohases valdkonnas tehtud Euroopa Kohtu varasemaid otsuseid tõlgendada nii, et liikmesriikidel on keelatud otseselt ellu viia või piirata liidu elektroonilist sidet käsitlevasse õiguslikku raamistikku kuuluvate direktiivide kohaselt riigi reguleerivatele asutustele antavat pädevust. See ei tähenda siiski, et liikmesriigid ei või endale jäänud pädevust siis enam kasutada, kui selle pädevuse alusel kehtestatud siseriiklikud meetmed võivad kaudselt mõjutada riigi reguleerivate asutuste pädevust.( )

90. Üheks näiteks selle kohta, et liidu elektroonilist sidet käsitlevasse õiguslikku raamistikku kuuluvad direktiivid ei luba liikmesriikidel otseselt sekkuda riigi reguleerivatele asutustele antavasse pädevusse, on 3. detsembri 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa.( ) Selles liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses tuli Euroopa Kohtul otsustada ühe sellise siseriikliku õigusnormi liidu õigusele vastavuse üle, millega välistati teatud turgudel põhimõtteliselt riigi reguleerivate asutuste reguleeriva kontrolli pädevus ja piirati riigi reguleeriva asutuse kaalutlusõigust asjaomastel turgudel talle säilinud reguleeriva kontrolli pädevuse teostamisel. Kuna selle õigusnormiga kaasnes lõppkokkuvõttes, et vastuolus direktiividega oli piiratud riigi reguleerivate asutuste pädevust, mis neile tuleb anda direktiivide 2002/19, 2002/21 ja 2002/22 alusel, tuvastas Euroopa Kohus nende direktiivide asjakohaste sätete rikkumise.

91. Ka 6. oktoobri 2010. aasta kohtuotsust komisjon vs. Belgia( ) tuleb kokkuvõttes tõlgendada selles tähenduses, et liikmesriikidel ei ole lubatud otseselt sekkuda riigi reguleerivatele asutustele antavasse pädevusse. Selles liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses tuli Euroopa Kohtul otsustada sellise õigusnormi direktiividele vastavuse üle, milles oli muu hulgas sätestatud, et igasugune puudujääk, mis on ettevõtjal tekkinud teatud universaalteenuste pakkumise tõttu, on käsitatav kui „ebaõiglane koorem” universaalteenuse direktiivi artikli 12 tähenduses ja seega on asjaomasel universaalteenust osutama määratud isikul õigus saada hüvitist. Asjakohane õigusnorm oli eelkõige seetõttu probleemne, et universaalteenuse direktiivi artiklid 12 ja 13 annavad riigi reguleerivatele asutustele laiaulatuslikud pädevused universaalteenust osutama määratud ettevõtjal lasuva „ebaõiglase koormaga” seotud kulude arvestamisel ja rahastamisel.

92. Arvestades kõnealuste siseriiklike sätete nüansseeritud analüüsi rõhutas Euroopa Kohus esiteks, et universaalteenuse direktiivi artiklis 12 ei soovinud liidu seadusandja määrata tingimusi, mille alusel riigi reguleerivatel asutustel tuleb jõuda järeldusele, et universaalteenuse osutamine kujutab endast tõenäoliselt ebaõiglast koormat. Selle kohaselt tuleb siseriiklikul seadusandjal ette näha kriteeriumid, mille alusel riigi reguleerivad asutused tuvastavad, kas konkreetne kohustus on universaalteenuse direktiivi artikli 12 tähenduses ebaõiglaselt koormav.( ) Need kriteeriumid peavad siiski ühelt poolt vastama universaalteenuse direktiivi kohustuslikele sätetele.( ) Teiselt poolt ei tohi siseriiklik seadusandja nii kaugele minna, et tuvastab hüvitamisele kuuluva ebaõiglase koorma üldiselt riigi reguleerivate asutuste asemel ning arvestamata seejuures universaalteenuse direktiivis sätestatud tingimusi.( ) Kuna Belgia seadusandja nendest nõuetest kinni ei pidanud, tuvastas Euroopa Kohus lõpuks universaalteenuse direktiivi rikkumise.

93. Kuigi Euroopa Kohus leidis selles kohtuotsuses, et universaalteenuse direktiiviga on põhimõtteliselt kooskõlas see, kui siseriiklik seadusandja näeb riigi reguleerivate asutuste jaoks ette kriteeriumid universaalteenuse direktiivi artiklis 12 nimetatud „ebaõiglase koorma” väljaselgitamiseks, lähtus ta seejuures peamiselt eeldusest, et liikmesriigid viivad sellega ellu neile universaalteenuse direktiivi kohaselt kuuluvat pädevust. Kõike seda arvesse võttes leiab kohtuasjas komisjon vs. Belgia kinnitust, et siseriikliku seadusandja pädevuses on täpsustada universaalteenuse direktiivi artiklis 12 ettenähtud „ebaõiglase koorma” kontseptsiooni arvestades sellest direktiivist tulenevaid piire, seejuures ei tohi ta siiski otseselt teostada riigi reguleerivate asutuste pädevust. Kuna Belgia seadusandja ei olnud neid nõudeid järginud, tuvastas Euroopa Kohus selle tulemusena direktiivi rikkumise.

94. Sellega seoses peavad liikmesriigid Euroopa Kohtu praktika kohaselt lisaks jälgima, et riigi reguleerivad asutused oleksid organisatoorselt ja funktsionaalselt võimelised täitma ülesandeid, mis neile on antud raamdirektiivis ja universaalteenuse direktiivis.( )

95. Riigi reguleerivate asutuste pädevusse otsese sekkumise keeld ei tähenda siiski, et liikmesriigid ei tohi üleüldse kehtestada meetmeid, mis on sobivad, et korraldada reguleerivate asutuste tööd ja nende pädevuse teostamist nende kontrollitavatel turgudel. Pigem tuleb lähtuda sellest, et lubatud on siseriiklikud meetmed, mis puudutavad riigi reguleerivate asutuste pädevust üksnes kaudselt. Kuna liidu elektroonilist sidet käsitlevas õiguslikus raamistikus tervikuna ning liidu õiguse ja siseriikliku õiguse vahelises koostoimes puutuvad liikmesriikide ja riigi reguleerivate asutuste pädevused kokku mitmetes valdkondades,( ) siis ei ole liidu elektroonilist sidet käsitleva õigusliku raamistiku kontekstis liikmesriikide kaudne sekkumine riigi reguleerivate asutuste pädevusse mitte üksnes lubatud, vaid lausa ette programmeeritud.

96. Sellist analüüsi kinnitab kohtuotsus Telekomunikacja Polska.( ) Selles eelotsusemenetluse raames tehtud otsuses pidi Euroopa Kohus otsustama, kas siseriiklikud õigusnormid on vastuolus elektroonilist sidet käsitlevasse õiguslikku raamistikku kuuluvate direktiividega, kui nendega oli keelatud üldkasutatavate telekommunikatsiooniteenuste osutamise, muu hulgas üldkasutatava telekommunikatsioonivõrguga ühenduse pakkumise lepingu sõlmimisel seada tingimust, et abonent peab sõlmima lepingu muude teenuste osutamise kohta. Küsitav oli eelkõige, kas sellega on sekkutud lubamatul viisil riigi reguleerivate asutuste pädevusse. Seetõttu, et asjakohase siseriikliku sättega keelati telekommunikatsiooniettevõtjatel teatud tegevuspraktika, kuigi ka riigi reguleerivad asutused oleksid saanud – kõikide raamdirektiivi artiklis 15 jj ning universaalteenuse direktiivi artiklis 17 ettenähtud tingimuste esinemisel – reguleerivate kohustuste kehtestamisega sellise praktika vastu astuda.

97. Euroopa Kohtu arvates ei sekkunud vaidlusalune siseriiklik õigusnorm riigi reguleerivatele asutustele antavasse pädevusse direktiiviga vastuollu minnes. Selle kohta tuvastas ta ühelt poolt, et ei esinenud otsest sekkumist asjaomaste reguleerivate asutuste pädevusse.( ) Teiselt poolt rõhutas ta, et kõnealuse siseriikliku õigusnormi eesmärgiks on kaitsta paremini tarbijaid suhetes elektrooniliste sideteenuste osutajatega, kusjuures raamdirektiiv ja universaalteenuse direktiiv ei näe ette tarbijakaitse aspektide täielikku ühtlustamist.( )

98. Järgmise tõendi selle kohta, et kaudne siseriiklik sekkumine riigi reguleerivatele asutustele antavasse pädevusse on kooskõlas liidu õigusega, leiab direktiivi 2009/136, millega muu hulgas muudeti universaalteenuse direktiivi artiklit 25, põhjendustest. Numbriinfoteenuste kättesaadavusega seoses osutatakse põhjenduses 38 sõnaselgelt, et tuleks näha ette kulupõhine lõppkasutajate (nii tava- kui ka mobiilsidekasutajate) andmete edastamine teenuseosutajatele (kusjuures liikmesriikidel peaks olema võimalus kehtestada keskne mehhanism mitmekülgse koondteabe andmiseks kataloogiteenuse pakkujatele), samuti võrgule juurdepääsu võimaldamine mõistlikel ning läbipaistvatel tingimustel, et tagada lõppkasutajatele täielik kasu konkurentsist, mille peamine eesmärk on teha võimalikuks jaemüügi reguleerimise kaotamine nende teenuste puhul ja kataloogiteenuse pakkumiste tegemine mõistlikel ning läbipaistvatel tingimustel.

99. Põhjendusest 38 nähtub seega selgelt liidu seadusandja arvamus, et liikmesriigid võivad kehtestada universaalteenuse direktiivi kohaldamisalas siseriiklikke õigusnorme kataloogide pakkujatele klientide andmete kättesaadavaks tegemise lihtsustamiseks, et seeläbi kaudselt võimaldada nende teenuste puhul regulatsioonide kaotamist lõppkasutaja tasandil.

100. Eeltoodu põhjal jõuan järeldusele, et liidu elektroonilist sidet käsitlevasse õiguslikku raamistikku kuuluvad direktiivid keelavad liikmesriikidel otseselt sekkuda riigi reguleerivatele asutustele antavasse pädevusse. Seevastu on lubatud liikmesriikide kaudne sekkumine riigi reguleerivate asutuste pädevusvaldkonda.

101. Arvestades eelnimetatud kaalutlusi sõltub vastus küsimusele, kas põhikohtuasjas kõnealune TKG §‑s 47 ettenähtud teiste abonentide andmete edastamise kohustus on kooskõlas universaalteenuse direktiiviga, kokkuvõttes sellest, kas sellise teiste abonentide andmete edastamise kohustuse sätestamist siseriikliku seadusandja poolt tuleb käsitada otsese sekkumisena riigi reguleerivatele asutustele antavasse pädevusse. See sõltub omakorda TKG §‑s 47 ettenähtud teiste abonentide andmete edastamise kohustuse eesmärgist ning selle tunnustest kataloogide ja numbriinfoteenuste siseriikliku jaemüügituru kontekstis.

102. Kui Saksamaa seadusandja võttis TKG §‑s 47 ettenähtud teiste abonentide andmete edastamise kohustusega meetme spetsiaalselt ühe või mitme kataloogide ja numbriinfoteenuste jaemüügiturul aktiivselt tegutseva ettevõtja vastu, kuna see turg ei põhinenud tegelikult konkurentsil ja asjaomased ettevõtjad omasid märkimisväärset turujõudu ning seeläbi oli teistel pakkujatel turuletulek raskendatud, tuleb seda siseriiklikku meedet käsitleda otsese ja seega lubamatu sekkumisena riigi reguleerivate asutuste pädevusse. Sel juhul oleks Saksamaa seadusandja kõnealuse teiste abonentide andmete edastamise kohustuse kehtestamisega nimelt otseselt kasutanud pädevust, mis kuulub universaalteenuse direktiivi artikli 17 kohaselt – seal ettenähtud tingimusi järgides – riigi reguleerivatele asutustele.

103. Kui Saksamaa nägi seevastu TKG §‑s 47 sätestatud teiste abonentide andmete edastamise kohustusega üksnes objektiivselt ja üldiselt ette raamtingimused kataloogide ja numbriinfoteenuste pakkujatele klientide andmete kättesaadavaks tegemise täiendavaks lihtsustamiseks, on tegemist kaudse ja seega lubatud sekkumisega riigi reguleerivate asutuste pädevusvaldkonda.

104. Selles osas on eelotsusetaotluse esitanud kohtul kohustus tuvastada TKG §‑s 47 ettenähtud teiste abonentide andmete edastamise kohustuse eesmärk ning hinnata selle tunnuseid kataloogide ja numbriinfoteenuste siseriikliku jaemüügituru kontekstis.

d) Kokkuvõte

105. Eeltoodut arvestades tuleb esimesele eelotsuse küsimusele vastata nii, et universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikega 2 ei ole vastuolus selline siseriiklik õigusnorm nagu TKG § 47, millega kohustatakse abonentidele telefoninumbreid eraldavaid ettevõtjaid tegema üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja üldkasutatavate kataloogide jaoks kättesaadavaks nende valduses olevad nende abonentide andmed, kellele need ettevõtjad ise ei ole telefoninumbreid eraldanud.

106. Kuid sellise õigusnormi kehtestamine siseriikliku seadusandja poolt on direktiiviga vastuolus olev sekkumine riigi reguleerivatele asutustele universaalteenuste direktiivi kohaselt antavasse pädevusse, kui vastav kohustus kehtestati spetsiaalselt ühte või mitut kataloogide ja numbriinfoteenuste jaemüügiturul tegutsevat ettevõtjat silmas pidades, kuna vastav ettevõtja või vastavad ettevõtjad omavad märkimisväärset turujõudu, mistõttu on teistel pakkujatel turuletulek raskendatud, ja see turg ei põhine tegelikult konkurentsil. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kohustus on tuvastada, kas siseriiklikul õigusnormil on selline eesmärk ja sellised tunnused.

B. Teine eelotsuse küsimus

107. Oma teise eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas siseriiklik õigusnorm on kooskõlas eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artikliga 12, kui selle siseriikliku õigusnormiga kohustatakse telefoniettevõtjaid, kellelt taotletakse üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja üldkasutatavate kataloogide jaoks nende valduses olevate teiste telefoniettevõtjate abonentide andmete edastamist, andmeid väljastama isegi siis, kui asjaomased abonendid või telefoniettevõtjad, kes on telefoninumbri eraldanud, ei ole andnud nõusolekut sellisele edastamisele või on selle isegi keelanud.

108. Sellega tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus esiteks teada, kas abonentidel on elektroonilist sidet käsitleva õigusliku raamistiku kontekstis õigus lubada või keelata isikuandmete edastamist üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja üldkasutatavate kataloogide jaoks. Lisaks küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas ettevõtjad, kes on abonentidele eraldanud telefoninumbrid, võivad üldkasutatavasse või numbriinfoteenuste kaudu kasutatavatesse kataloogidesse kandmise tarbeks nende abonentide andmete edastamise keelata.

109. Teisele eelotsuse küsimusele vastamise lähtekohaks on universaalteenuse direktiivi artikli 5 lõige 2. Selle sätte kohaselt sisaldavad üldkasutatavad või numbriinfoteenuse vahendusel kasutatavad kataloogid kõiki üldkasutatavate telefoniteenuste abonente, võttes arvesse eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artikli 12 sätteid.( )

110. See viide eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artiklile 12 kinnitab, et üldkasutatavate või numbriinfoteenuste vahendusel kasutatavate kataloogide koostamisel tuleb andmekaitsealaseid aspekte hinnata esmajärjekorras antud direktiivi alusel ja seega mitte „üldise” andmekaitse direktiivi 95/46( ) alusel. Eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitlevat direktiivi tuleb nimelt võrreldes „üldise” andmekaitse direktiiviga 95/46 käsitleda kui lex specialis’t, mida kohaldatakse selles sõnaselgelt sätestatud reguleerimisalas eelisjärjekorras võrreldes üldise andmekaitse direktiiviga.( )

111. Eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artikli 12 lõike 1 kohaselt tagavad liikmesriigid, et abonentidele teatatakse tasuta ja enne nende andmete kandmist kataloogi selle üldkasutatava või numbriinfoteenuse vahendusel kasutatava trükitud või elektroonilise abonendikataloogi otstarve, millesse nende isikuandmed võib kanda, ja kõik kataloogi elektroonilise versiooni otsingufunktsioonidele rajatud täiendavad kasutusvõimalused.

112. Selle direktiivi artikli 12 lõike 2 kohaselt tagavad liikmesriigid, et abonentidele antakse võimalus otsustada, kas nad soovivad lasta oma isikuandmeid kanda üldkasutatavasse kataloogi, ja kui nad seda soovivad, siis millises ulatuses, kuivõrd sellised andmed on olulised kataloogi koostaja määratletud otstarbe seisukohast, ning selliseid andmeid kontrollida, parandada ja kustutada. Abonendi väljajätmine üldkasutatavast abonendikataloogist ning tema isikuandmete kontrollimine, parandamine ja kataloogist kustutamine on tasuta.

113. Artikli 12 lõige 4 näeb ette, et selle artikli lõikeid 1 ja 2 kohaldatakse füüsilistest isikutest abonentide suhtes. Selle sätte kohaselt tagavad liikmesriigid liidu õiguse ja kohaldatavate siseriiklike õigusaktide raames, et nende abonentide õiguslikud huvid, kes ei ole füüsilised isikud, on üldkasutatavatesse kataloogidesse kandmise puhul piisavalt kaitstud.

114. Seega tuleneb universaalteenuse direktiivi artikli 5 lõike 2 tingimustest koostoimes eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artikliga 12 esiteks, et füüsilisest isikust abonendid võivad alati ise otsustada oma andmete üldkasutatavasse kataloogi kandmise üle. Selleks tuleb neile esmalt selgitada asjaomase kataloogi otstarvet ning olemasolevaid otsingufunktsioone. Lisaks sellele võivad abonendid pärast nende andmete kandmist üldkasutatavasse kataloogi vabalt otsustada nende andmete kustutamise.

115. Teiseks tuleneb universaalteenuse direktiivi artikli 5 lõikest 2 koostoimes eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artikliga 12 selgelt, et ettevõtjad, kes on abonentidele eraldanud telefoninumbrid, ei saa selles osas mõjutada otsust, kas nende abonentide isikuandmed kantakse üldkasutatavatesse või numbriinfoteenuste vahendusel kasutatavatesse kataloogidesse, ja kui kantakse, siis millises ulatuses.

116. Kuid nendel ettevõtjatel on põhimõtteliselt kohustus austada oma abonentidele kuuluvat õigust otsustada oma andmete avaldamise üle üldkasutatavates kataloogides. Arvestades eelkõige universaalteenuse direktiivi artikli 5 ja artikli 25 vahelist süstemaatilist seost, tuleb nimelt lähtuda asjaolust, et ka universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 ettenähtud andmete edastamise kohustuse kohaldamisel tuleb võtta arvesse eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artikli 12 tingimusi, mida on sõnaselgelt kinnitatud universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 5.( ) Sama põhimõte kehtib ka sellise siseriikliku teiste abonentide andmete edastamise kohustuse puhul nagu TKG §‑s 47 sätestatud, mis on ulatuslikum universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 ettenähtud andmete edastamise kohustusest. Kuna ka selle edastamiskohustuse eesmärgiks on universaalteenuse direktiivi artikli 5 tähenduses ulatuslike numbriinfoteenuste ja kataloogide koostamine ning seda tuleb järelikult hinnata eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artiklis 12 sätestatu alusel.

117. Nendest kaalutlustest tuleneb, et telefoniettevõtja, kellelt taotletakse universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõikes 2 või TKG §‑s 47 sätestatud tingimustel tema valduses olevate abonentide andmete edastamist nende andmete avaldamiseks üldkasutatavas kataloogis, peab alati järgima eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artiklis 12 sätestatud andmekaitsealaseid nõudeid. Selle kohaselt võivad need telefoniettevõtjad rahuldada andmete edastamise taotluse üksnes siis, kui on olemas asjaomase teavitatud abonendi nõusolek oma andmete taoliseks avaldamiseks sellises üldkasutatavas kataloogis.

118. Arvestades põhikohtuasja aluseks olevaid asjaolusid tuleb seega selgitada, kas abonendid saavad üldkasutatavasse või numbriinfoteenuste vahendusel kasutatavasse kataloogi enda isikuandmete lisamiseks antavat nõusolekut piirata selliste kataloogide teatud pakkujatele või kas nende antud nõusolek enda andmete lisamiseks teatud üldkasutatavasse kataloogi laieneb teatud tingimustel ka teistele samalaadsetele üldkasutatavatele kataloogidele.

119. Selles osas ei võimalda eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artikli 12 sõnastus teha üheselt selgeid järeldusi. Kuid selle direktiivi põhjendused 38 ja 39 sisaldavad selgeid viiteid abonentidele, kes soovivad lasta oma andmeid lisada üldkasutatavasse kataloogi, eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artikli 12 alusel avaldamisviisi valikul tagatava otsustamisvabaduse piiride kohta.

120. Põhjenduses 38 sedastatakse, et abonentidel peab olema võimalik määrata, kas nende isikuandmed avaldatakse kataloogis. Põhjenduses 39 selgitatakse, et ettevõtjad, kes koguvad abonentide andmeid üldkasutatavates kataloogides avaldamiseks, peavad teavitama abonente selliste kataloogide otstarbest või otstarvetest. Selle põhjenduse kohaselt võib abonentide selliseid andmeid kolmandatele isikutele edastada üksnes siis, kui abonenti on teavitatud sellisest võimalusest või andmete saajast või võimalikest andmete saajatest ja kui andmeid ei kasutata teistel eesmärkidel, kui neid on kogutud. Kui see isik, kes abonendilt andmeid kogub, või kolmas isik, kellele on andmed edastatud, tahab neid andmeid kasutada muul eesmärgil, siis peab ta selle põhjenduse kohaselt abonendilt saama uue nõusoleku.

121. Need põhjendused rõhutavad peamiselt seda, et abonentidel on õigus otsustada, kas nende andmed avaldatakse üldkasutatavas kataloogis, ja et neid tuleb selleks eelnevalt teavitada asjakohase kataloogi otstarbest või otstarvetest. Kui taoliste kataloogide pakkujad või isikud, kes selliseid andmeid koguvad, võivad kogutud andmed samal eesmärgil, milleks need olid kogutud, edastada kolmandatele isikutele, tuleb abonente sellisest edastamise võimalusest teavitada, tuues seejuures välja andmete saaja või võimalikud andmete saajad. Seal ei mainita abonendi õigust keelata andmete taolist edastamist. Üksnes siis, kui andmed edastatakse muul eesmärgil, tuleb saada täiendav nõusolek.

122. Seega tuleneb nendest põhjendustest, et liidu seadusandja tahte kohaselt on põhimõtteliselt abonendil õigus otsustada, kas tema andmed lisatakse teatud eesmärgil üldkasutatavasse kataloogi. Seda arvesse võttes on nõusolek esmajoones siiski seotud andmete üldkasutatavas kataloogis avaldamise eesmärgiga, mitte aga sellise kataloogi pakkujaga. See selgitab, miks abonenti tuleb põhjenduse 39 sõnastuse kohaselt üksnes teavitada, et tema andmeid võidakse edastada kolmandatele isikutele samal eesmärgil kasutamiseks, ja täiendav nõusolek on vaja saada ainult juhul, kui andmete saaja kasutab neid andmeid muul eesmärgil.

123. Seega tuleks nendes põhjendustes väljendamist leidnud väärtushinnangutest tulenevalt tõlgendada eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artiklit 12 nii, et abonentidel on küll põhimõtteliselt õigus otsustada, kas tema isikuandmed lisatakse üldkasutatavasse kataloogi, kuid seda nõusolekut ei saa meelevaldselt piirata ühele kindlale üldkasutatavate kataloogide pakkujale. Seega, kui turul tegutseb mitu ühetaolist üldkasutatavate kataloogide pakkujat ning need kataloogid omavad ühesugust otstarvet ja sarnaseid otsingufunktsioone, ei saa abonendid järelikult meelevaldselt piirata oma avaldamiseks antud nõusolekut ühele nendest pakkujatest.

124. Taolist tõlgendust toetab eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artikli 12 süstemaatilis-teleoloogiline analüüs kogu elektroonilist sidet käsitleva õigusliku raamistiku kontekstis.

125. Eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artikli 12 eesmärgiks on füüsiliste isikute eraelu puutumatuse ning juriidiliste isikute õigustatud huvide kaitse seoses nende andmete avaldamisega üldkasutatavates kataloogides. See eesmärk peab olema kooskõlas universaalteenuse direktiivi artiklis 5 ettenähtud kohustusega tagada vähemalt ühe ulatusliku kataloogi ja vähemalt ühe ulatusliku numbriinfoteenuse kättesaadavus ning selleks sama direktiivi artikli 25 lõikes 2 telefoniettevõtjatele ettenähtud andmete edastamise kohustusega.

126. Kui abonentidele oma andmete avaldamisel võimaldatav otsustamisvabadus oleks nii lai, et nad saaksid nõustuda oma andmete avaldamisega teatud pakkuja pakutavas üldkasutatavas kataloogis ja samas keelata täiendava avaldamise võrdväärse konkurendi samal eesmärgil ja sarnaste otsingufunktsioonidega koostatud kataloogis, oleks ohtu seatud universaalteenuse direktiivi artiklis 5 ettenähtud eesmärk tagada vähemalt ühe üldkasutatava või numbriinfoteenuste vahendusel kasutatava ulatusliku kataloogi kättesaadavus. Kui ühe liikmesriigi turul tegutseb mitu üldkasutatavate kataloogide pakkujat ja abonendid saaksid vabalt otsustada – hoolimata nende kataloogide sarnasele otstarbele ja nende pakkujate võrdsusele – avaldamise ainult ühes kataloogis, ei oleks ükski pakkuja enam suuteline tagama ühe ulatusliku kataloogi kättesaadavust.

127. Nende kaalutluste alusel jõuan ma järeldusele, et eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artiklit 12 tuleb tõlgendada nii, et abonendi nõusolek oma isikuandmete avaldamiseks teatud pakkuja pakutavas üldkasutatavas või numbriinfoteenuse vahendusel kasutatavas kataloogis hõlmab ka nende andmete lisamist võrdväärse pakkuja pakutavasse sama otstarbe ja sarnaste otsingufunktsioonidega kataloogi, kui abonenti on teavitatud sellistest pakkujatest ja võimalusest, et tema andmed avaldatakse nendes täiendavates kataloogides.

128. Eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artikli 12 taoline tõlgendamine on muu hulgas kooskõlas ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitest 7 ja 8 tulenevate hinnangutega; nimetatud direktiiv pidi kaasa aitama nende sätete rakendamisele.( ) Nagu Euroopa Kohus on viimati otsuses Volker und Markus Schecke( ) kinnitanud, ei ole harta artikli 8 lõikes 1 ettenähtud põhiõigus isikuandmete kaitsele, mis on tihedalt seotud harta artiklis 7 sätestatud õigusega eraelu puutumatusele, absoluutne. Pigem tuleb vastava õigusega arvestada vastavalt selle ülesandele ühiskonnas ja järelikult seda nii ka tõlgendada.

129. Seega jõuan kokkuvõttes järeldusele, et telefoniettevõtjad, kellelt taotletakse universaalteenuse direktiivi artikli 25 lõike 2 või TKG § 47 alusel nende valduses olevate abonentide andmete edastamist, peavad järgima eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artiklist 12 tulenevaid andmekaitsealaseid nõudeid. Nende kohaselt on abonentidel õigus otsustada, kas nende andmeid võib kanda üldkasutatavatesse või numbriinfoteenuste vahendusel kasutatavatesse kataloogidesse. Kui aga abonent otsustab avaldada oma andmed ühes taolises üldkasutatavas kataloogis, siis ei ole tal eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artikli 12 kohaselt õigust keelduda nende andmete edastamisest võrdväärsele pakkujale, kes pakub sama otstarbega ja sarnaste otsingufunktsioonidega üldkasutatavaid katalooge või numbriinfoteenuseid, kui abonenti on teavitatud andmete edastamisest ning andmete saajatest või võimalikest andmete saajatest( ) ja kui andmete saaja ei kasuta neid andmeid muul eesmärgil kui see, milleks abonent oli nende avaldamiseks nõusoleku andnud.

130. Arvestades eeltoodut tuleb teisele eelotsuse küsimusele vastata, et siseriiklik õigusnorm, millega pannakse abonentidele telefoninumbreid eraldavatele ettevõtjatele kohustus teha taotluse alusel üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja kataloogide jaoks kättesaadavaks nende abonentide andmed, kellele see ettevõtja ei ole telefoninumbreid eraldanud, on kooskõlas eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitleva direktiivi artikliga 12, kui on tagatud, et abonente on teavitatud nii andmete edastamise kohustusest üldkasutatavate kataloogide pakkujatele kui ka taoliste kataloogide pakkujatest ning kataloogide sisust, otstarbest ja otsingufunktsioonidest ja nad on nõustunud oma andmete avaldamisega asjaomastes kataloogides. Kui turul tegutseb mitu võrdväärset taoliste üldkasutatavate kataloogide pakkujat ja need kataloogid on sama otstarbega ja sarnaste otsingufunktsioonidega, ei ole abonendil õigust piirata meelevaldselt avaldamiseks antud nõusolekut ühele sellisele pakkujale.

VII. Ettepanek

131. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgerichti eelotsuse küsimustele järgmiselt:

1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste puhul artikli 25 lõikega 2 ei ole vastuolus selline siseriiklik õigusnorm nagu Telekommunikationsgesetzi § 47, millega kohustatakse abonentidele telefoninumbreid eraldavaid ettevõtjaid tegema üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja üldkasutatavate kataloogide jaoks kättesaadavaks nende valduses olevad nende abonentide andmed, kellele need ettevõtjad ise ei ole telefoninumbreid eraldanud.

Kuid sellise õigusnormi kehtestamine siseriikliku seadusandja poolt on direktiiviga vastuolus olev sekkumine riigi reguleerivatele asutustele direktiivi 2002/22 kohaselt antavasse pädevusse, kui vastav kohustus kehtestati spetsiaalselt ühte või mitut kataloogide ja numbriinfoteenuste jaemüügiturul tegutsevat ettevõtjat silmas pidades, kuna vastav ettevõtja või vastavad ettevõtjad omavad märkimisväärset turujõudu, mistõttu on teistel pakkujatel turuletulek raskendatud, ja see turg ei põhine tegelikult konkurentsil. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kohustus on tuvastada, kas siseriiklikul õigusnormil on selline eesmärk ja sellised tunnused.

2. Siseriiklik õigusnorm, millega pannakse abonentidele telefoninumbreid eraldavatele ettevõtjatele kohustus teha taotluse alusel üldkasutatavate numbriinfoteenuste ja kataloogide jaoks kättesaadavaks nende abonentide andmed, kellele see ettevõtja ei ole telefoninumbreid eraldanud, on kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. juuli 2002. aasta direktiivi 2002/58/EÜ, milles käsitletakse isikuandmete töötlemist ja eraelu puutumatuse kaitset elektroonilise side sektoris, artikliga 12, kui on tagatud, et abonente on teavitatud nii andmete edastamise kohustusest üldkasutatavate kataloogide pakkujatele kui ka taoliste kataloogide pakkujatest ning kataloogide sisust, otstarbest ja otsingufunktsioonidest ja nad on nõustunud oma andmete avaldamisega asjaomastes kataloogides. Kui turul tegutseb mitu võrdväärset taoliste üldkasutatavate kataloogide pakkujat ja need kataloogid on sama otstarbega ja sarnaste otsingufunktsioonidega, ei ole abonendil õigust piirata meelevaldselt avaldamiseks antud nõusolekut ühele sellisele pakkujale.