KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ELEANOR SHARPSTON

esitatud 19. aprillil 2018 ( 1 )

Kohtuasi C‑123/17

Nefiye Yön

versus

Landeshauptstadt Stuttgart

menetluses osales:

Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus))

Eelotsusetaotlus – EMÜ–Türgi assotsiatsioonileping – Otsus nr 2/76 – Artikkel 7 – Standstill-tingimus – Uued piirangud tööturule pääsemise tingimuste suhtes – Perekonna taasühinemine – Lisaprotokoll – Artikkel 59 – Põhjendatus – Üldisest huvist tulenevad ülekaalukad põhjused

1. Kas Saksamaa poolt oktoobris 1980 Türgi kodanike suhtes kehtestatud piiravamad sisserändealased nõuded, mis takistavad perekonna taasühinemist nimetatud liikmesriigis kaua elanud Türgi kodakondsusega töötaja ja tema Türgi kodakondsuses oleva abikaasa vahel, on vastuolus Euroopa Liidu ja Türgi vaheliste kahepoolsete kokkulepetega? Käesolevas eelotsusetaotluses, mille on esitanud Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus), soovitakse teada, milline ajaline ja esemeline kohaldamisala on standstill-tingimusel, mida sisaldab otsuse nr 2/76 ( 2 ) – mis käsitleb EMÜ–Türgi assotsiatsioonilepingu (edaspidi „assotsiatsioonileping“) ( 3 ) artikli 12 rakendamist – artikkel 7 ja mis on seotud töötajate liikumisvabadusega. See annab Euroopa Kohtule võimaluse selgitada EMÜ–Türgi assotsiatsiooninõukogu ( 4 ) järjestikuste otsuste nr 2/76 ja nr 1/80 ( 5 ) ajalist kohaldamisala ning täpsustada, kuidas neid otsuseid tuleb tõlgendada.

Liidu õigus

Assotsiatsioonileping ja lisaprotokoll

2. Assotsiatsioonileping sõlmiti 1963. aastal. Selle artikli 2 lõike 1 kohaselt on assotsiatsiooni eesmärk aidata kaasa jätkuvale ja tasakaalustatud kaubandus‑ ja majandussidemete tugevnemisele lepinguosaliste vahel. Assotsiatsioon pidi hõlmama ettevalmistuste etappi, üleminekuetappi ja lõppetappi. ( 6 ) Ettevalmistuste etapi ajal pidi Türgi tugevdama oma majandust, et tal oleks võimalik täita kohustused, mis talle järgmistel kahel etapil tekivad. ( 7 ) Üleminekuetapi eesmärk oli järk-järgult luua lepingupoolte vaheline tolliliit ja kooskõlastada omavahel majanduspoliitika. ( 8 ) Tolliliidul põhinev lõppetapp pidi sisaldama tihedamat majanduspoliitika kooskõlastamist Türgi ja Euroopa Liidu vahel. ( 9 )

3. Artiklis 9 on ette nähtud, et selle lepingu kohaldamisalas – ilma et see piiraks võimalike erisätete kohaldamist vastavalt artiklile 8 –, tuleb kooskõlas põhimõttega, mis on nüüd sätestatud ELTL artiklis 18, keelata igasugune diskrimineerimine kodakondsuse alusel.

4. Assotsiatsioonilepingu 3. peatüki pealkiri on „Muud majandussätted“. Selles peatükis sisalduvas artiklis 12 on ette nähtud, et „lepingupooled kohustuvad juhinduma [ELTL artiklitest 45, 46 ja 47], et järk-järgult tagada omavahel töötajate liikumisvabadus“.

5. Aastal 1970 kirjutasid EMÜ ja Türgi alla assotsiatsioonilepingu lisaprotokollile, mis tähistas siirdumist ettevalmistuste etapist üleminekuetappi. ( 10 )

6. Artiklis 36 on ette nähtud, et töötajate vaba liikumine liikmesriikide ja Türgi vahel tagatakse assotsiatsioonilepingu artiklis 12 sätestatud põhimõtete kohaselt etapi kaupa. Seal on antud selle lepingu kohaselt asutatud assotsiatsiooninõukogule volitused otsustada selleks vajalike üksikasjalike eeskirjade üle.

7. Artikli 41 lõikega 1 kehtestati standstill-tingimus, mis keelab assotsiatsioonilepingu pooltel kehtestada omavahel „mis tahes uusi asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piiranguid“.

8. Artiklis 59 on sätestatud: „Käesoleva protokolliga hõlmatud valdkondades ei kohelda Türgit soodsamalt, kui liikmesriigid üksteist vastavalt [EÜ] asutamislepingule kohtlevad.“

9. Artiklist 62 tulenevalt on lisaprotokoll ja selle lisad assotsiatsioonilepingu lahutamatu osa.

Otsus nr 2/76

10. Assotsiatsiooninõukogu otsuses nr 2/76 sätestati mitu meedet töötajate liikumisvabaduse edendamiseks. Konkreetselt kehtestati sellega „üksikasjalikud eeskirjad lisaprotokolli artikli 36 rakendamiseks“ esimeses etapis, mis „kestab alates detsembrist 1976 neli aastat“. ( 11 ) Selle otsuse sätted pidid siiski kehtima kuni järgmise etapi alguseni. ( 12 )

11. Artiklis 7 on ette nähtud: „Ühenduse liikmesriikidel ja Türgil on keelatud kehtestada uusi piiranguid selliste töötajate tööturule pääsemise tingimuste suhtes, kes viibivad ja töötavad seaduslikult nende riikide territooriumil.“

12. Artikkel 9 võimaldab teha otsuse sätetest erandeid avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvatervise huvides.

13. Otsus nr 2/76 jõustus 20. detsembril 1976. ( 13 )

Otsus nr 1/80

14. Ka otsuse nr 1/80 võttis assotsiatsiooninõukogu vastu selleks, et edendada töötajate liikumisvabadust. Selle otsuse põhjenduses 3 on märgitud, et peetakse „vajalikuks parendada töötajate ja nende pereliikmete kohtlemist võrreldes otsuses nr 2/76 ette nähtud korraga“.

15. Artiklis 13 on sätestatud: „Ühenduse liikmesriikidel ja Türgil on keelatud kehtestada uusi piiranguid selliste töötajate ja nende pereliikmete tööturule pääsemise tingimuste suhtes, kes viibivad ja töötavad seaduslikult nende riikide territooriumil.“

16. Artikli 14 lõige 1 võimaldab otsuse sätetest erandeid avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvatervise huvides.

17. Artiklis 16 oli ette nähtud, et assotsiatsiooninõukogu vaatab nende sätete kohaldamise tulemused üle „eesmärgiga valmistada ette lahendusi, mis võiksid olla kohaldatavad alates 1. detsembrist 1983“. Edasisi meetmeid siiski vastu ei võetud. ( 14 )

18. Otsuse nr 1/80 asjakohased sätted olid kohaldatavad alates 1. detsembrist 1980. ( 15 )

Saksamaa õigus

19. Üheteistkümnenda määrusega välismaalaste seaduse rakendamise määruse muutmise kohta (Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes) seati 1. juulil 1980 Türgi kodanike suhtes sisse üldine viisanõue, mis jõustus 5. oktoobril 1980. Enne seda muudatust pidi Türgi kodanikel olema elamisluba viisa kujul üksnes selleks, et Saksamaal erialaselt tegutseda. ( 16 )

20. Vastavalt välismaalaste elamist, töötamist ja integratsiooni liitvabariigi territooriumil käsitleva seaduse (Aufenthaltsgesetz; edaspidi „riigis elamise ja töötamise seadus“) §‑le 4 peab kolmandate riikide kodanikel olema Saksamaale sisenemiseks ja seal elamiseks elamisluba, kui liidu õiguses või Saksamaa õigusaktis ei ole sätestatud teisiti ja kui riigis elamise õigus ei tulene assotsiatsioonilepingust.

21. Riigis elamise ja töötamise seaduse § 5 lõikes 2 on sätestatud, et tähtajalise elamisloa võib anda üksnes juhul, kui kolmanda riigi kodanik on sisenenud Saksamaale vajaliku viisaga ja on selle viisa taotlemisel juba andnud selle elamisloa väljaandmiseks vajaliku teabe. Need nõuded võib kohaldamata jätta, kui materiaalõiguslikud nõuded elamisloa saamiseks on täidetud või konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades ei oleks mõistlik viisa väljaandmise menetlust uuesti alustada. Riigis elamise ja töötamise seaduse § 6 lõike 3 kohaselt on pikemaajaliseks riigis viibimiseks vaja riiklikku viisat, mis on välja antud enne asjaomase kolmanda riigi kodaniku Saksamaale sisenemist.

22. Riigis elamise ja töötamise seaduse § 30 käsitleb abikaasade taasühinemist. Kolmanda riigi kodaniku abikaasale tuleb anda tähtajaline elamisluba, kui asjaomane isik on võimeline vähemalt algtasemel saksa keeles suhtlema. ( 17 ) Tähtajaline elamisluba antakse sellest nõudest olenemata, kui abikaasa ei saa ilmutada algtasemel saksa keele oskust füüsilise, vaimse või psühholoogilise haiguse tõttu või kui konkreetse juhtumi asjaoludel ei ole võimalik või mõistlik eeldada temalt algtasemel saksa keele oskuse omandamist enne, kui ta Saksamaale siseneb. ( 18 )

Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused

23. Nefiye Yön on Türgi kodanik. Tema abikaasa, samuti Türgi kodanik, on elanud Saksamaal alates 1995. aastast. Abikaasa esitas esialgse varjupaigataotluse, mis jäeti rahuldamata. Seejärel abiellus ta Saksamaa kodanikuga, kellest ta hiljem lahutas. N. Yöniga abiellus ta 2004. aastal. Tal on olnud alaline elamisluba vähemalt alates 2005. aastast ja ta on töötanud pagaritöökojas alates 2009. aastast. Paaril on kolm täiskasvanud last, kes elavad Austrias, Saksamaal ja Türgis.

24. Esimese viisataotluse perekonna taasühinemise eesmärgil abikaasa juurde minekuks esitas N. Yön Saksamaa saatkonda Ankaras 2007. aastal. Aastal 2011 esitas ta veel kaks taotlust. Kõik kolm taotlust jäeti rahuldamata põhjendusel, et tema saksa keele oskus ei ole piisav. Märtsis 2013 sisenes ta Madalmaade Schengeni viisaga Madalmaadesse, et külastada seal elavat õde. Aprillis 2013 reisis ta Saksamaale, et abikaasaga ühineda. Mais 2013 taotles ta perekonna taasühinemise eesmärgil Saksamaal ajutist elamisluba. Väidetavalt on tal probleeme tervisega ja ta on kirjaoskamatu; väidetavalt sõltub ta seetõttu oma abikaasast.

25. Landeshaupstadt Stuttgart (liidumaapealinn Stuttgart) jättis märtsis 2014 N. Yöni taotluse rahuldamata, sest ta ei olnud tõendanud algtasemel saksa keele oskust ja oli sisenenud Saksamaale ilma vajaliku riikliku viisata.

26. N. Yön esitas selle otsuse peale kaebuse, mille Verwaltungsgericht (halduskohus) rahuldas. Nimetatud kohus asus seisukohale, et N. Yöni taotluse rahuldamata jätmise põhjendused olid otsuste nr 2/76 ja 1/80 standstill-tingimustega vastuolus.

27. Landeshaupstadt Stuttgart esitas selle kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse Bundesverwaltungsgerichtile (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus; edaspidi „eelotsusetaotluse esitanud kohus“).

28. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et kui riigis elamise ja töötamise seaduse § 30 lõike 1 kohaselt tähtajalise elamisloa andmisel kohaldatav keelenõue kujutabki endast standstill-tingimuste tähenduses „uut piirangut“, võib see siiski olla põhjendatud ülekaaluka üldise huviga. Riigis elamise ja töötamise seadust muudeti, et täita proportsionaalsuse põhimõtet, luues taotlejale võimaluse olla keelenõudest vabastatud. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on aga selgitanud, et käesolev eelotsusetaotlus keelenõuet ei puuduta, sest liikmesriigi kohtutes on seni arutusel olnud mitte see küsimus, vaid hoopis (riigis elamise ja töötamise seaduse § 5 lõikes 2 sätestatud) nõue siseneda riigi territooriumile vajaliku viisaga, mis on elamisloa andmise eeltingimus.

29. Järgmiseks on eelotsusetaotluse esitanud kohus täheldanud, et viisanõue võib kujutada endast „uut piirangut“ Türgi kodakondsusega töötajate liikumisvabadusele. Nendel asjaoludel taotles eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes küsimustes: „1. Kas assotsiatsiooninõukogu otsuse nr 2/76 artiklis 7 sätestatud standstill-tingimus on täielikult asendatud assotsiatsiooninõukogu otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud standstill-tingimusega või tuleb küsimust, kas otsuse nr 2/76 jõustumise ja otsuse nr 1/80 artikli 13 kohaldatavaks muutumise vahelisel ajal kehtestatud uued töötajate vaba liikumise piirangud on õiguspärased, endiselt hinnata otsuse nr 2/76 artikli 7 alusel? 2. Kas juhul, kui esimesele küsimusele tuleb vastata nii, et assotsiatsiooninõukogu otsuse nr 2/76 artikkel 7 ei ole täielikult asendatud, tuleb assotsiatsiooninõukogu otsuse nr 1/80 artiklit 13 käsitlev Euroopa Liidu Kohtu praktika täies ulatuses üle kanda ka otsuse nr 2/76 artikli 7 kohaldamisele, mille tagajärjel hõlmab otsuse nr 2/76 artikkel 7 põhimõtteliselt ka 5. oktoobril 1980 jõustunud liikmesriigi õigusnorme, mille kohaselt on Türgi kodakondsuses oleva töötaja abikaasa ja selle töötaja taasühinemise tingimuseks seatud liikmesriigi viisa väljastamine? 3. Kas sellise siseriikliku korra kehtestamine on põhjendatud ülekaaluka üldise huviga, iseäranis eesmärgiga kontrollida tõhusalt sisserännet ja ohjata rändevoogusid, kui konkreetse juhtumi asjaolusid võetakse arvesse eriti rasket olukorda reguleeriva sätte kohaldamisega?“

30. N. Yön esitas oma seisukohad väga lühidalt. Üksikasjalikumad kirjalikud seisukohad esitasid põhikohtuasja kassaator, Saksamaa valitsus ja Euroopa Komisjon. Põhikohtuasja kassaator, Saksamaa valitsus ja komisjon esitasid 18. jaanuaril 2018 peetud kohtuistungil suulised seisukohad.

Hinnang

Üldised märkused

Assotsiatsioonilepingu eesmärk ja töötajate liikumisvabaduse etapiline rakendamine

31. Assotsiatsioonilepingu eesmärk on luua üha tihedamaid sidemeid Türgiga ning aidata kaasa jätkuvale ja tasakaalustatud kaubandus‑ ja majandussidemete tugevnemisele Türgi ja Euroopa Liidu vahel. ( 19 ) Ehkki üks siht pikemas perspektiivis on Türgi ühinemine Euroopa Liiduga, ( 20 ) on assotsiatsioonilepingu eesmärk sisuliselt majanduslik. ( 21 ) Need kaks assotsiatsioonilepingu aspekti ei ole teineteisega vastuolus. Assotsiatsiooni „määravaks etapiks“ on sõnaselgelt nimetatud tolliliitu ning lepingu sõnastusest ja struktuurist nähtub, et see on olemuselt majanduslik. ( 22 ) Ent lepingus on sõnaselgelt viidatud ka võimalusele, et Türgi ühineb Euroopa Liiduga. ( 23 ) See tulevane eesmärk on mõeldud rajanema assotsiatsioonilepingu majanduslikel saavutustel, kuid eeldab lepingupooltelt edasiste sammude astumist.

32. Assotsiatsioonilepingu 3. peatükk („Muud majandussätted“) algab artikliga 12, kus on sätestatud töötajate liikumisvabaduse põhimõte. Siis on lisaprotokolli artiklis 36 ette nähtud kümneaastane kava töötajate liikumisvabaduse tagamiseks „etapi kaupa“ ja sätestatud, et assotsiatsiooninõukogu otsustab „selleks vajalike üksikasjalike eeskirjade üle“. Assotsiatsiooninõukogu võttis nõuetekohaselt vastu otsuse nr 2/76, kus oli ette nähtud nendest etappidest esimese sisu. ( 24 ) Edasine „assotsiatsiooni elavdamine ja arendamine“ toimus 1980. aastal, kui võeti vastu otsus nr 1/80. ( 25 ) Ja seejärel seadusandlik menetlus seiskus. Ehkki otsuse nr 1/80 artiklis 16 oli suunistatud assotsiatsiooninõukogu „vaatama [töötajate vaba liikumist käsitlevate] sätete kohaldamise tulemused üle eesmärgiga valmistada ette lahendusi, mis võiksid olla kohaldatavad alates 1. detsembrist 1983“, ei ole seni vastu võetud ühtegi seadusandlikku akti, mis töötajate vaba liikumist edasi arendaks. Seetõttu, nagu Euroopa Kohus on osutanud, ei ole mõningad selle ambitsiooni põhjapanevad aspektid seni realiseerunud ning järkjärgulist töötajate liikumisvabaduse kehtestamist ei ole veel lõpule viidud. ( 26 )

33. Erinevalt teatavatest muudest lepingutest, nagu EMP leping ja Šveitsiga sõlmitud leping isikute vaba liikumise kohta, ( 27 ) ei ole assotsiatsioonilepingus ette nähtud siseturgu käsitlevate sätete üldist laienemist Türgile. See ei loo Euroopa Liidu ja Türgi vahel töötajate liikumisvabadust. Selles on kõigest ette nähtud selle liikumisvabaduse järkjärguline kehtestamine. ( 28 ) Nii on Euroopa Kohus korduvalt märkinud, et erinevalt Euroopa Liidu kodakondsuses olevatest töötajatest ei ole Türgi kodanikel praegu õigust Euroopa Liidu piires vabalt liikuda; assotsiatsioonileping tagab teatavad õigused ainult vastuvõtva liikmesriigi territooriumil. ( 29 )

Assotsiatsioonilepingu ja assotsiatsiooninõukogu otsuste tõlgendamine

34. Euroopa Liidu sõlmitud rahvusvahelist lepingut tuleb tõlgendada mitte ainult selle sõnastusest, vaid ka selle eesmärkidest lähtuvalt. ( 30 ) Euroopa Kohus on meenutanud, et rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni ( 31 ) artikli 31 kohaselt tõlgendatakse lepingut heas usus, andes lepingus kasutatud mõistetele konteksti arvestades tavatähenduse ning lähtudes lepingu mõttest ja eesmärgist. ( 32 ) Sätete ühesugune sõnastus liidu aluslepingutes ja rahvusvahelistes lepingutes ei tähenda automaatselt ühetaolist tõlgendamist (edaspidi „Polydori põhimõte“). ( 33 )

35. Polydori põhimõte on kohaldatav ka assotsiatsioonilepingu ja selle rakendusaktide kontekstis. Niisiis oleneb see, kas liidu õiguse sätte tõlgendust on võimalik kohaldada võrreldavalt, samalaadselt või lausa identselt sõnastatud sätte suhtes, mida sisaldab liidu ja kolmanda riigi vahel sõlmitud leping, muu hulgas iga sätte eesmärgist konkreetselt selle sätte kontekstis. Otsustades, kas liidu õiguse sätet saab analoogia alusel kohaldada EMÜ–Türgi assotsiatsiooni suhtes, tuleb võrrelda assotsiatsioonilepingu eesmärki ja konteksti kõnealuse liidu õigusakti omadega. ( 34 ) Samuti ei tähenda ühinemise eesmärgiks seadmine seda, et liidu aluslepingute sätteid tõlgendav kohtupraktika peaks automaatselt laienema kolmanda riigiga sõlmitud kokkuleppele. ( 35 )

36. Assotsiatsioonilepingu artiklis 12 kohustusid pooled juhinduma liidu esmase õiguse sätetest töötajate liikumisvabaduse kohta. Nagu on märkinud kohtujurist Cruz Villalón, näitab sõna „juhinduma“, et eeskujuks võetakse liidu esmases õiguses ette nähtud majandusvabadus. Siiski ilmneb valitud sõnastusest ka see, et Euroopa Liidu esmases õiguses ette nähtud majandusvabadust ei tule tervikuna assotsiatsioonisuhtele laiendada. Sõna „juhinduma“ sisu ei ole täiesti selge, vaid võimaldab põhimõtteliselt erinevaid tõlgendusi. ( 36 )

37. Alates kohtuotsusest Bozkurt on kohtupraktikas välja kujunenud, et töötajate vaba liikumist käsitlevate liidu esmase õiguse sätete kontekstis kokku lepitud põhimõtteid tuleb võimaluste piires laiendada Türgi kodanikele, kellel on assotsiatsioonilepingust tulenevaid õigusi. ( 37 ) Siiski ei ole lepingupooled kohustatud neid sätteid kui selliseid kohaldama. ( 38 ) Neid põhimõtteid tuleb kohaldada tõlgendatava sätte sõnastusest ja eesmärgist ning sättega rajatavast süsteemist lähtudes. ( 39 )

38. Euroopa Kohus on ilmutanud valmidust kohaldada valemit „võimaluste piires“ vabameelselt ega ole assotsiatsioonilepingu ja sellega seotud õigusaktide sätteid tõlgendades kõhelnud tuginemast liidu teisesele õigusele. ( 40 ) Nii on Euroopa Kohus tõlgendanud otsuse nr 1/80 artiklis 6 kasutatud mõistet „pereliige“ viitega määrusele (EMÜ) nr 1612/68. ( 41 ) Otsuse nr 1/80 artiklis 14 sätestatud avaliku korraga seotud erandi kohaldamisala kindlaks määrates on Euroopa Kohus märkinud, et „tuleb lähtuda ühenduse liikmesriikide kodanikest töötajate vabale liikumisele tehtava sarnase erandi tõlgendusest“, täpsemalt nõukogu direktiivist 64/221/EMÜ. ( 42 )

39. Kohtuotsuses Toprak läks Euroopa Kohus nii kaugele, et viitas analoogiatele otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud standstill-tingimuse ja kuuendas käibemaksudirektiivis ( 43 ) sätestatud standstill-tingimuse vahel. (Selles kohtuasjas tehti otsus ilma kohtujuristi ettepanekuta ja minul isiklikult on kahtlusi, kas ikkagi on asjakohane kohaldada maksualaste õigusaktide tõlgendusi analoogia alusel tööturusätetele, mis on liidu ja kolmanda riigi vaheliste assotsiatsioonilepingute osa.)

40. Samuti on Euroopa Kohus kohaldanud analoogia alusel oma kohtupraktikast pärit põhimõtteid, mis käsitlevad töötajate liikumisvabadust Euroopa Liidu piires, töötajate vabale liikumisele liikmesriikide ja Türgi vahel. Juba kohtuasjas Kus, viitas Euroopa Kohus oma otsuses Antonissen ( 44 ) väljendatud põhimõtetele ja märkis, et Türgi kodakondsusega töötaja võib mitte ainult tööloa, vaid ka elamisloa pikendamisel tugineda otse otsuse nr 1/80 artikli 6 lõikele 1. ( 45 )

41. Samuti on Euroopa Kohus viidanud omaenda praktikale, mis käsitleb muid kolmandate riikidega sõlmitud rahvusvahelisi lepinguid, hoolimata nende laadist (sellest, kas tegu oli assotsiatsioonilepingutega või mitte) ja eesmärgist (sellest, kas need puudutasid Euroopa Liiduga assotsieerumist või mitte). ( 46 )

42. Ent kohtupraktikas on tunnistatud ka mõningaid olulisi piiranguid vormeli „võimaluste piires“ suhtes.

43. Esiteks märkis Euroopa Kohus oma otsuses Demirkan, et „siseturgu puudutavatele liidu õigusnormidele, sealhulgas aluslepingu sätetele antud tõlgendust [ei saa] automaatselt üle kanda liidu ja kolmanda riigi vahel sõlmitud lepingu tõlgendamisele, ilma et leping ise seda sõnaselgelt ette näeks“. ( 47 )

44. Kui EMÜ–Türgi assotsiatsioonilepingust tulenevas õigustikus ei ole konkreetset sätet teatava küsimuse kohta, on Euroopa Kohus sõnaselgelt keeldunud liidu õiguse sätteid sellele küsimusele analoogia alusel laiendamast. Kohtuasjas Bozkurt märkis ta, et kui ei ole ühtegi konkreetset sätet, mis annaks Türgi kodakondsusega töötajatele õiguse jääda pärast liikmesriigis töötamist selle liikmesriigi territooriumile, lakkab Türgi kodaniku õigus riigis elada, kui asjaomane isik muutub täielikult ja püsivalt töövõimetuks. Kuna tingimusi, mille kohaselt liidu töötajad said kasutada õigust riiki jääda, sisaldas nüüdne ELTL artikli 45 lõike 3 punkt d ja nende suhtes kehtisid määrused, mida pidi koostama komisjon, ei olnud lihtsalt võimalik nende kohaselt kohaldatavaid eeskirju Türgi kodakondsusega töötajatele üle kanda. ( 48 )

45. Teiseks, kui liidu teisese õiguse sätete eesmärgid ja sisu ületavad EMÜ–Türgi assotsiatsioonilepingust tuleneva õigustiku samaväärseid sätteid, on viimati nimetatud sätete tõlgendamine lähtudes analoogiast esimesena nimetatutega Euroopa Kohtu praktika kohaselt välistatud. Näiteks ei saa direktiivi 2004/38/EÜ ( 49 ) artikli 28 lõike 3 punktis a sätestatud korda, mis kaitseb liidu kodanikke väljasaatmise eest, mutatis mutandis üle kanda tagatistele, mida pakub Türgi kodanikele väljasaatmise eest otsuse nr 1/80 artikli 14 lõige 1. Nii otsustades märkis Euroopa Kohus, et direktiivi 2004/38 eesmärk on mitte ainult majanduslik, vaid ka liidu kodanike õiguste tugevdamine; et selle õiguslik alus on laiem kui sätted töötajate liikumisvabaduse kohta; ja et kõnealust kahte õiguslikku skeemi ei saa pidada teineteisega samaväärseteks. ( 50 )

46. Kolmandaks ei ole Euroopa Kohus oma praktikas kandnud liidu õiguses kehtiva vabaduse tõlgendust üle EMÜ–Türgi assotsiatsiooniõigustikule, kui selle tõlgenduseni on jõutud kohtuotsuses, mis kuulutati pärast assotsieerumiseeskirjade vastuvõtmist, ning miski ei viita sellele, et assotsiatsioonilepingut ja lisaprotokolli sõlmides tahtsid lepingupooled, et neid akte niiviisi tõlgendataks. Nii ei saanud liidu õiguses kasutatavat teenuste osutamise vabaduse tõlgendust, mille kohaselt see vabadus hõlmab teenusesaajate „passiivset“ vabadust minna teise liikmesriiki teenust saama, nagu oli kohtupraktikas 1984. aastal tunnistatud, ( 51 ) üle kanda teenuste osutamise vabadust puudutavale standstill-tingimusele 1970. aastal alla kirjutatud lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1. ( 52 )

Assotsiatsiooninõukogu otsustes sätestatud standstill-tingimuste laad ja toime

47. Assotsiatsiooninõukogu otsustes sätestatud standstill-tingimuste kohta on esitatud mitmeid eelotsusetaotlusi alates kohtuasjast Sevince. Selles asjas tehtud kohtuotsuses tunnistas Euroopa Kohus, et nendel tingimustel on vahetu õigusmõju. ( 53 )

48. Standstill-tingimus ise õigusi ei loo. ( 54 ) Sellega kehtestatav kohustus on õiguslikus mõttes sama mis kohustus mitte tegutseda. See ei toimi nagu materiaalõigusnorm, mis muudab asjaomase asendatava materiaalõiguse kohaldamatuks. Tegu on hoopis menetlusnormilaadse normiga, milles on ratione temporis ette nähtud, millistest liikmesriigi õigusnormidest lähtuvalt tuleb hinnata niisuguse Türgi kodaniku olukorda, kes soovib teostada liikmesriigis majanduslikke vabadusi. ( 55 ) Need sätted võivad reguleerida muu hulgas materiaalõiguslikke või menetlustingimusi, mis puudutavad neid majanduslikke vabadusi teostada soovivate Türgi kodanike esmakordset sisenemist liikmesriigi territooriumile. ( 56 )

49. Standstill-tingimused assotsiatsiooninõukogu otsustes ei sea kahtluse alla liikmesriikide põhimõttelist pädevust riikliku sisserändepoliitika suunamisel. ( 57 ) Need pelgalt välistavad siseriiklikes õigusaktides uute piirangute vastuvõtmise, mis võiksid tekitada lisatakistusi järkjärgulisel töötajate liikumisvabaduse kehtestamisel liikmesriikide ja Türgi vahel. Piltlikult väljendudes külmutavad need igas liikmesriigis standstill-tingimuse jõustumise hetke seisuga kohaldatavad õigusnormid seoses piirangutega Türgi kodanike tööturule pääsemise tingimuste suhtes.

Esimene küsimus

50. Esimene küsimus puudutab otsuses nr 2/76 sätestatud standstill-tingimuse ajalist kohaldamisala. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib sisuliselt teada, kas see otsus on jätkuvalt kohaldatav vaidlusaluste siseriiklike õigusnormide suhtes, mis kehtestati 5. oktoobril 1980 (s.o enne 1. detsembrit 1980, mil jõustus otsus nr 1/80).

51. Landeshauptstadt Stuttgart ja Saksamaa valitsus märgivad, et otsust nr 2/76 ega selles sätestatud standstill-tingimust ei saa enam kohaldada. Nende väitel toetavad seda vaatenurka Viini konventsioon ja Euroopa Kohtu praktika kohtuasjas Bozkurt. ( 58 ) Kohtuistungil väitis Saksamaa valitsus, et kui otsus nr 1/80 jõustus, asendas see tagasiulatuvalt otsuse nr 2/76 kõikides aspektides ja on niisiis saanud ainsaks lähtekohaks uute piirangute õiguspärasuse hindamisel. Ent kuna vaidlusalused Saksamaa õigusnormid olid otsuse nr 1/80 jõustumise ajal juba olemas, ei kuulu need nimetatud otsuse artiklis 13 sätestatud standstill-tingimuse kohaldamisalasse.

52. Komisjon märgib, et otsuse nr 2/76 artiklis 7 sätestatud standstill-tingimus on jätkuvalt kohaldatav siseriiklikele meetmetele, mis on kehtestatud alates 1. detsembrist 1976 kuni 30. novembrini 1980, kaasa arvatud.

53. Nõustun komisjoniga.

54. Otsuse nr 2/76 ajaline kohaldamisala on sõnaselgelt määratletud selles otsuses endas koostoimes otsusega nr 1/80. Otsus nr 2/76 jõustus 20. detsembril 1976 ( 59 ) ja oli kohaldatav nelja aasta pikkuse „esimese etapi“ kestel, mis algas 1. detsembrist 1976. Otsus nr 2/76 pidi olema „kohaldatav kuni järgmise etapi alguseni“. ( 60 ) Otsus nr 1/80 tähistaski järgmise etapi algust. See otsus jõustus 1. juulil 1980, ( 61 ) kuid II peatüki („Sotsiaalsätted“) 1. jagu („Tööhõive ja töötajate vaba liikumine”) olid kohaldatavad alates 1. detsembrist 1980. ( 62 )

55. Nende kahe otsuse sõnastusest ja EMÜ–Türgi assotsiatsiooniõigustikus ette nähtud töötajate vaba liikumise järkjärgulise rakendamise süsteemist selgub, et otsus nr 1/80 oli mõeldud sujuvalt asendama otsust nr 2/76. Seega oli otsus nr 2/76 kohaldatav alates 20. detsembrist 1976 kuni 30. novembrini 1980. ( 63 ) Alates 1. detsembrist 1980 on olnud kohaldatav otsuse nr 1/80 asjakohane jagu. ( 64 )

56. Otsusest nr 1/80 ega EMÜ–Türgi assotsiatsiooniõigustiku üldisest ülesehitusest ei nähtu, nagu pidanuks sellel otsusel olema tagasiulatuv mõju otsuse nr 2/76 ajalisele kohaldamisalale või nagu pidanuks see viimati nimetatud otsuse ex tunc tühistama. Õigusakti asendamine sellele järgneva õigusaktiga toimib ex nunc, välja arvatud juhul, kui järgnevale õigusaktile antakse tagasiulatuv mõju või eelnev õigusakt sellega ex tunc tühistatakse. ( 65 )

57. Samuti tekitaks Saksamaa valitsuse pakutud tõlgendus tagantjärele õigusliku vaakumi. Otsust nr 1/80 ei saa kohaldada tagasiulatuvalt olukordadele, mis tekkisid enne 1. detsembrit 1980. Niisugused olukorrad, mis olid varem otsuse nr 2/76 kohaldamisalas, muutuksid – Saksamaa valitsuse loogika kohaselt – alates otsuse nr 1/80 jõustumisest reguleerimata olukordadeks ja jääksid sellisteks ka edaspidi. See ei saa olla õige.

58. Kohtuotsuses Bozkurt märkis Euroopa Kohus, et otsus nr 1/80 kujutab endast järgmist etappi töötajate liikumisvabaduse tagamisel ja et see asendas alates otsuse nr 2/76 enda jõustumisest vastavad sätted, mis olid ebasoodsamad. ( 66 ) Saan sellest kohtuotsusest aru nii, et Euroopa Kohus ei ole kusagil mõista andnud, nagu oleks otsus nr 1/80 jõustudes kustutanud need õiguslikud tagajärjed, mida otsus nr 2/76 enda kehtivusajal sündmustele (käesoleval juhul vaidlusalusele Saksamaa õigusnormide jõustumisele 5. oktoobril 1980) avaldas.

59. Seepärast järeldan, et seda, kui õiguspärased on uued töötajate liikumisvabaduse piirangud, mille liikmesriik kehtestas pärast otsuse nr 2/76 ja enne otsuse nr 1/80 jõustumist, tuleb hinnata otsuse nr 2/76 artikli 7 alusel.

Teine küsimus

60. Teises küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas otsuse nr 2/76 artiklis 7 sätestatud standstill-tingimust tuleb – arvestades Euroopa Kohtu praktikat otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud standstill-tingimuse kohta – tõlgendada nii, et sellega on vastuolus uute piirangute kehtestamine Türgi kodakondsusega töötajate perekondade taasühinemise suhtes.

61. Landeshauptstadt Stuttgart ja Saksamaa valitsus väidavad, et perekonna taasühinemine ei kuulu otsuse nr 2/76 artiklis 7 sätestatud standstill-tingimuse kohaldamisalasse, sest see säte ei puuduta Türgi kodanike pereliikmeid. Landeshauptstadt Stuttgart lisab, et Türgi kodanike suhtes kehtib viisanõue ka liidu õigusest tulenevalt. ( 67 )

62. Komisjon märgib, et nagu otsuse nr 1/80 artiklis 13 ja lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud standstill-tingimused, hõlmab ka otsuse nr 2/76 artikkel 7 perekondade taasühinemist. Euroopa Kohtu praktika nimetatud teiste sätete kohta ( 68 ) tuleb nüüd üle kanda ka otsuses nr 2/76 sätestatud standstill-tingimusele.

63. Nagu komisjon oma kirjalikes seisukohtades õigesti märgib, ei ole seda, kas mõiste „uued piirangud tööturule pääsemise tingimuste suhtes“ hõlmab piiranguid perekondade taasühinemise suhtes, EMÜ–Türgi assotsiatsiooniõigustikus ühegi seadusandliku aktiga reguleeritud. Sellepärast analüüsin kõigepealt selle mõiste ulatust ja tõlgendust ning seejärel käsitlen küsimust, kas Euroopa Kohtu praktika selle mõiste tähenduse kohta otsuse nr 1/80 kontekstis tuleks üle kanda varasemale otsusele nr 2/76.

Otsuses nr 1/80 kasutatud mõiste „uued piirangud tööturule pääsemise tingimuste suhtes“ ulatus ja tõlgendamine

64. EMÜ–Türgi assotsiatsiooniõigustiku selles osas, mis reguleerib töötajate liikumisvabadust, käsitleti perekondade taasühinemise küsimust esimest korda kohtuasjas Demirel, ( 69 ) kus Saksamaal elava ja töötava Türgi kodaniku abikaasa oli saanud käsu viisa aegumisel riigist lahkuda. Tema viisa kehtis üksnes külastamise, mitte perekonna taasühinemise otstarbel.

65. Kohtujurist Darmon analüüsis oma ettepanekus otsuses nr 1/80 sätestatud standstill-tingimuse kohaldamisala perekondade taasühinemise kontekstis. Ta osutas, et liikmesriigi kodakondsusse kuuluvate töötajate õigus perekonna taasühinemisele oli tulnud kehtestada sõnaselge sättega määruses nr 1612/68. Kuna EMÜ–Türgi assotsiatsiooniõigustikus analoogne säte puudus, ei saanud eeldada selle õiguse kaudset tekkimist. Kuigi perekondade taasühinemine on töötajate liikumisvabaduse sisseseadmisel kindlasti vajalik aspekt, ei muutu see õiguseks enne, kui on kehtestunud selles kajastuv vabadus ja vastu võetud sellekohane erisäte. Kohtujurist Darmon järeldas, et otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud standstill-tingimus „puudutab tööturule pääsemise tingimusi, mitte perekondade taasühinemist. Selle kohaselt oleneb pereliikmete riigis elamine loast, mille annavad lepinguosaliste pädevad ametiasutused. Seetõttu ei saa seda tõlgendada nii, et selle kohaldamisala hõlmab õigust perekonna taasühinemisele […]“. ( 70 )

66. Euroopa Kohus nõustus selle järeldusega. Ta märkis, et otsus nr 1/80 on ainus otsus, mille assotsiatsiooninõukogu ( 71 ) on vastu võtnud töötajate liikumisvabaduse järkjärguliseks saavutamiseks, ja et see otsus keelab edasised piirangud nende Türgi kodakondsusega töötajate tööturule pääsemise tingimuste suhtes, kes juba on nõuetekohaselt liikmesriigi tööjõu hulka lõimunud. Perekondade taasühinemise valdkonnas ei olnud ühtegi otsust vastu võetud. ( 72 ) Nii analüüsis Euroopa Kohus seejärel tema menetluses olevat juhtumit üksnes assotsiatsioonilepingu artiklite 7 ja 12 ning lisaprotokolli artikli 36 põhjal. Ta märkis, et assotsiatsioonilepingu artikli 12 ja lisaprotokolli artikli 36 „sisu on peamiselt programmiline ega ole piisavalt täpne ja tingimusteta, et vahetult reguleerida töötajate liikumist“, ning et „assotsiatsioonilepingu artiklist 7 ei ole võimalik tuletada perekondade taasühinemise suhtes edasiste piirangute kehtestamise keeldu“. ( 73 ) Seega asus Euroopa Kohus oma otsuses Demirel ilmselgelt seisukohale, et otsus nr 1/80 (sealhulgas selle artiklis 13 sätestatud standstill-tingimus) ei hõlma piiranguid Türgi kodakondsusega töötajate perekondade taasühinemise suhtes.

67. Kakskümmend üheksa aastat hiljem oli see küsimus kohtuasjas Genc ( 74 ) uuesti Euroopa Kohtus arutusel. Euroopa Kohus tihendas eelotsusetaotluse esitanud kohtu neli väga üksikasjalikku ja informeeritud küsimust üheks kaheosaliseks küsimuseks: 1) kas perekondade taasühinemist raskendav liikmesriigi meede kuulub otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud standstill-tingimuse kohaldamisalasse ja 2) kui kuulub, siis kas vaidlusaluses siseriiklikus meetmes sätestatud piirang võib siiski olla põhjendatud? Lähtudes omaenda selgest otsusest kohtuasjas Demirel (siiski sellele kohtuotsusele viitamata), vastas Euroopa Kohus nendele kahele küsimusele vastavalt „jah“ ja „ei“. Euroopa Kohtu põhjenduskäik selle järelduse esimese osani jõudmisel väärib hoolikat analüüsi, enne kui küsida, kas see tuleb kanda otsuselt nr 1/80 üle sellele eelnenud otsusele nr 2/76.

68. Kõigepealt viitas Euroopa Kohus väljakujunenud kohtupraktikale, nimelt EMÜ–Türgi asutamisvabaduse kohtuasjale (Savas) ( 75 ) ja otsust nr 1/80 käsitlenud kohtuasjale, mis puudutas tasu elamislubade väljaandmise eest (Sahin), ( 76 ) märkimaks, et „otsuse nr 1/80 artiklis 13 ja lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud standstill-tingimused üldjuhul [keelavad] uute riigisiseste meetmete võtmise, mille eesmärk või tagajärg on seada nimetatud otsuse või lisaprotokolli asjaomase liikmesriigi suhtes jõustumise kuupäeval kehtinutest rangemad tingimused sellele, kuidas Türgi kodanik võib selle liikmesriigi territooriumil kasutada majandustegevusega tegelemise vabadust“. ( 77 ) Kohtuotsuses Savas (punktides 56–63) oli Euroopa Kohus laialdaselt tuginenud otsust nr 1/80 käsitlenud kohtuotsustele, mille „põhimõtteid […] tuleb analoogia alusel kohaldada ka […] asutamisõigust käsitlevate sätete puhul“. Kohtuotsuses Sahin (punktis 65) oli Euroopa Kohus juba märkinud, et „[k]una […] otsuse nr 1/80 artiklis 13 sisalduv standstill-tingimus on sama laadi kui lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sisalduv ja neil mõlemal tingimusel on ühesugune eesmärk (vt 11. mai 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑37/98: Savas, EKL 2000, lk I‑2927, punkt 50, ning eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punktid 70–74), siis tuleb eelnevas punktis meenutatud [lisaprotokolli artikli 41 lõike 1] tõlgendust[ ( 78 )] kohaldada ka rakendamiskeelu osas, mis on töötajate vaba liikumise valdkonnas nimetatud artikli 13 alus“.

69. Peatun märkimaks, et kohtuotsuses Abatay jt oli Euroopa Kohus juba ühitanud lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 sõnastuse, mis üldiselt keelab kehtestada „mis tahes uusi asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piiranguid“, otsuse nr 1/80 artikli 13 omaga, mis keelab „kehtestada uusi piiranguid selliste töötajate ja nende pereliikmete tööturule pääsemise tingimuste suhtes, kes viibivad ja töötavad seaduslikult [liidu ja Türgi] territooriumil“ (kohtujuristi kursiiv). ( 79 ) On siiski selge, et need kaks sätet on sõnastuse poolest silmatorkavalt erinevad. Kohaldades Euroopa Kohtu varasemas praktikas käibele võetud tõlgendamispõhimõtteid – eeskätt Polydori põhimõtet ja üldisi tõlgendamispõhimõtteid, aga ka „võimaluste piires“-põhimõtet ( 80 ) –, on vaja seda sõnastuste lahknevust asjakohaselt arvesse võtta, nagu ka nende meetmete üldist konteksti ja süsteemi (asutamisvabadus ja teenuste osutamise vabadus üldiselt lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1; töötajate liikumisvabaduse tagamine etapi kaupa otsuse nr 1/80 aluseks oleva lisaprotokolli artiklis 36). Niisiis nähtub grammatilisel kui ka teleoloogilisel tõlgendamisel, et nende kahe sätete kogumi tõlgendus ja kohaldamisala ei peaks olema täpselt ühesugused.

70. Seejärel kinnitas Euroopa Kohus oma otsuses Genc, et otsuse nr 1/80 artikli 13 kohane analüüs peab lähtuma mitte saabuvast pereliikmest, vaid hoopis asjaomases liikmesriigis elavast Türgi kodakondsusega töötajast. ( 81 ) Seega on käesolevas asjas küsimus selles, kas vaidlusalused meetmed on (eeldusel, et tegu on „uute“ piirangutega) ebasoodsad N. Yöni abikaasa – mitte N. Yöni enda jaoks. Keskenduda tuleb töötaja vaba liikumise õigustele.

71. Edasi kasutas Euroopa Kohus põhjenduskäiku oma hiljutisest otsusest kohtuasjas Dogan. Selles kohtuasjas oli Saksamaal alates 1998. aastast elanud Türgi ärimehe (väikefirma tegevjuhi) abikaasa taotlenud Türgis viisat perekonna taasühinemiseks. Tema taotlus jäeti rahuldamata põhjendusel, et tal ei ole perekonna taasühinemiseks viisa saamise jaoks vajalikku algtasemel saksa keele oskust. ( 82 ) Euroopa Kohus otsustas, et see, pärast lisaprotokolli jõustumist kehtestatud tingimus on vastuolus lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud standstill-tingimusega. ( 83 )

72. Kohtuotsusele Dogan viidates osutas Euroopa Kohus, et „Türgi kodaniku otsust asuda elama mõnda liikmesriiki, et tegeleda seal püsiva majandustegevusega, võivad negatiivselt mõjutada selles liikmesriigis kehtivad õigusnormid, mis raskendavad või muudavad võimatuks perekonna taasühinemise, mistõttu see Türgi kodanik võib olla sunnitud valima oma tegevuse vahel selles liikmesriigis ja pereelu vahel Türgis“. ( 84 ) Selle põhjal, et otsuse nr 1/80 artiklis 13 ja lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud standstill-tingimused on ühesugused ja ühesuguse eesmärgiga, järeldas Euroopa Kohus, et lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 kohta antud tõlgenduse võib kohtuasjale Genc üle kanda. ( 85 ) Kohe seejärel lisas Euroopa Kohus, et „ainult selles osas, milles sellised perekonna taasühinemise tingimusi karmistavad siseriiklikud õigusnormid […] võivad kahjustada […] Türgi päritolu töötajatel […] majandustegevusega tegelemise vabaduse teostamist asjaomase liikmesriigi territooriumil, tuleb järeldada, et need õigusnormid kuuluvad otsuse nr 1/80 artikli[…] 13 […] kohaldamisalasse“, ning „otsuse nr 1/80 artiklis 13 ja lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud standstill-tingimused, nagu Euroopa Kohus neid on tõlgendanud, [ei anna] mingit alust tunnustada Türgi päritolu töötajate pereliikmete õigust perekonna taasühinemisele ega nende asutamis‑ ja elamisõigust“. ( 86 )

73. Lõpuks eristas Euroopa Kohus faktiliste asjaolude poolest kohtuasja Demirkan ( 87 ) (kuna see kohtuasi puudutas isikut, kes sai teenuste saamise õigusest passiivset kasu, puudus seos majandustegevusega tegelemisega) ning märkis, et tema nüüd antav tõlgendus, mis põhineb kohtuotsusel Dogan, sobib „kokku Euroopa Kohtu tõlgendusega, milles ta käsitleb otsuse nr 1/80 artikli 7 esimest lõiku ja mille kohaselt […] selle […] sätte eesmärk on soodustada perekonna taasühinemist vastuvõtvas liikmesriigis, et hõlbustada asjaomase liikmesriigi tööturul seaduslikult töötaval Türgi päritolu töötajal töötamist ja riigis elamist“. ( 88 )

74. Ka suurima lugupidamise juures Euroopa Kohtu vastu võib kohtuasjas Genc valitud lähenemisviisi juures täheldada teatavaid raskusi.

75. Esiteks eirab see silmatorkavat erinevust kahe standstill-tingimuse sõnastuses, mida sisaldavad kaks hierarhiliselt eri tasandil õigusakti. Lepingupooled kohustusid lisama lisaprotokolli üldise standstill-tingimuse, mis käsitleb „mis tahes uusi asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piiranguid“. ( 89 ) Assotsiatsiooninõukogu, kasutades lisaprotokolli artiklil 36 põhinevat delegeeritud võimu, et „etapi kaupa“ tagada töötajate liikumisvabadus, sõnastas otsuses nr 1/80 palju piiratuma standstill-tingimuse, mis hõlmas ainult „uusi piiranguid selliste töötajate ja nende pereliikmete tööturule pääsemise tingimuste suhtes, kes viibivad ja töötavad seaduslikult [liidu ja Türgi] territooriumil“.

76. Teiseks põrkub kohtuotsus Genc nii kohtuotsusega Demirel kui ka uuema EMÜ–Türgi assotsiatsiooniõigustikku käsitleva kohtupraktikaga, kus Euroopa Kohus on otsustanud, et Türgi kodakondsusega töötajale lisaõiguse andmiseks on vaja sõnaselget sätet assotsiatsiooninõukogu otsuses. ( 90 ) Assotsiatsiooninõukogu võiks, nagu mina aru saan, selgelt võtta lisaprotokolli artikli 36 alusel vastu õigusakti, mis käsitleks Türgi kodakondsusega töötajate perekondade taasühinemist pärssivaid tingimusi – ent ta ei ole seda seni teinud. Teise võimalusena oleks Euroopa Kohus saanud kohtuotsuses Genc käsitleda ka kohtuotsuseid Demirel ja Bozkurt ning kui ta oleks soovinud nendest kõrvale kalduda, konstrueerida ka üksikasjalikuma argumentatsiooni (vahest kohtupraktika üldise arengu, põhiõiguste harta funktsiooni jms põhjal). Ent Euroopa Kohus ei teinud seda.

77. Kolmandaks väärib märkimist, et liidu esmase õiguse normid töötajate liikumisvabaduse kohta (ELTL artikkel 45) ei hõlma õigust perekondade taasühinemisele. Liidu kodakondsuses olevatele töötajatele kehtestati sama õigus selgelt teisese õiguse normidega. ( 91 ) Määruses nr 1612/68 (millest Euroopa Kohus on otsuse nr 1/80 tõlgendamisel juba juhindunud) ( 92 ) käsitleb tööturule pääsemist I osa I jaotis. Liikmesriigi kodakondsuses olevate töötajate suhtes, kes juba töötavad teises liikmesriigis, reguleerib perekondade taasühinemist tagapoolne jaotis (I osa III jaotis „Töötajate pered“). Seega ei seosta määrus nr 1612/68 perekondade taasühinemist tööturule pääsemisega (mis on ainus otsuse nr 1/80 artikli 13 sõnastuses näidatud ese).

78. Neljandaks viitavad muud töötajate pereliikmeid puudutavad otsuse nr 1/80 sätted isikutele, kellel „on lubatud asuda [nende töötajate] juurde elama“ ( 93 ) või kes vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult elavad. ( 94 ) See viitab, et assotsiatsiooninõukogu tahe ei olnud niisugune, et otsus nr 1/80 peab reguleerima pereliikmete esimest riiki sisenemist. Ja Euroopa Kohuski on mujal sõnaselgelt märkinud, et EMÜ–Türgi assotsiatsiooniõigustiku kontekstis ei ole „perekonna taasühinemine Türgi päritolu võõrtöötaja pereliikmete õigus, vaid sõltub siseriikliku ametiasutuse otsusest, mis tehakse üksnes vastavalt asjaomase liikmesriigi õigusele“; ( 95 ) ja et „[l]iikmesriigid on säilitanud oma pädevuse reguleerida Türgi päritolu töötaja pereliikme sisenemist nende territooriumile“. ( 96 )

79. Lõpuks on kohtuotsuses Genc endas toonitatud, et otsuse nr 1/80 artikkel 13 keskendub Türgi kodakondsusega töötaja, mitte tema pereliikme olukorrale. ( 97 ) Türgi kodaniku esmakordne sisenemine liikmesriiki oleneb sellest, kas ta kavatseb kasutada majanduslikku vabadust seal töötada. ( 98 ) Kummalisel kombel näib selle töötaja pereliikmete seejärgse perekonna taasühinemise eesmärgil sisenemise suhtes kehtivat vähem nõudeid kui töötaja enda peamise õiguse suhtes.

80. Nende märkustega ei soovi ma öelda, et Türgi kodaniku pereliikmete riiki sisenemise ja seal elamise tingimused seoses perekonna taasühinemisega ei mõjuta sugugi tema otsuseid selle kohta, kas ja kui kaua ta tegeleb Euroopa Liidus majandustegevusega. Muidugi mõjutavad. Küsimus on lihtsalt selles, kas otsuse nr 1/80 artikkel 13 kannab grammatilises ja teleoloogilises tõlgenduses veenvalt välja tähenduse, mille Euroopa Kohus sellele oma otsuses Genc omistas.

81. Samuti ei vaidle ma vastu vabameelsele lähenemisviisile, mille varal on Euroopa Kohus leidnud „uusi piiranguid“ Türgi kodakondsusega töötajate majandusvabadusele muu hulgas seoses veoautojuhtidelt tööloa nõudmisega; ( 99 ) viisanõuetega veoautojuhtide suhtes, kes ei ole liikmesriigi elanikud; ( 100 ) ja haldustasude sisseseadmisega vastuvõtvas liikmesriigis elamisloa saamiseks. ( 101 ) Kõik need otsused puudutasid piiranguid, mida sai suuremate raskusteta sobitada otsuse nr 1/80 artikli 13 grammatilise ja teleoloogilise tõlgendusega. Minu arvates ei saa sedasama öelda uute piirangute kohta, mis mõjutavad perekondade taasühinemist.

Otsuses nr 2/76 sätestatud standstill-tingimuse kohaldamisala ja tõlgendamine

82. Lähtun sellest, et EMÜ–Türgi assotsiatsiooniõigustikus on ette nähtud Euroopa Liidus Türgi kodakondsusega töötajate tööhõivet reguleerivate tingimuste parendamine etapi kaupa.

83. Otsuses nr 2/76 sätestati üksikasjalikud eeskirjad lisaprotokolli vastuvõtmisele järgnenud „esimese etapi“ kohta. ( 102 ) Selle otsuse artiklis 3 oli ette nähtud, et „Türgi kodakondsusega lastel, kes elavad koos oma vanematega liikmesriigis seaduslikult, võimaldatakse pääseda […] üldhariduskursustele“, ning võib väita, et see andis neile õiguse „sellega seoses liikmesriigi õigusnormidega ette nähtud hüvedele“. ( 103 ) Muidu aga ei ole Türgi kodakondsusega töötajate pereliikmeid otsuses nr 2/76 mainitud. Selles otsuses (artiklis 7) sätestatud standstill-tingimuse sõnastuses ei ole märkigi sellest, nagu oleks see mõeldud hõlmama perekondade taasühinemist.

84. Otsuses nr 1/80 on märgitud, et peetakse „vajalikuks parendada töötajate ja nende pereliikmete kohtlemist seoses otsuses nr 2/76 ette nähtud korraga“. ( 104 ) Ainus erinevus kahe standstill-tingimuse – otsuse nr 2/76 artikli 7 ja otsuse nr 1/80 artikli 13 – sõnastuses on õieti see, et viimati nimetatus lisandub tekstisse „uusi piiranguid selliste töötajate tööturule pääsemise tingimuste suhtes“ veel kolm sõna: „ja nende pereliikmete“.

85. Kuna need kaks otsust esindavad järjestikusi samme „etapi kaupa“ töötajate liikumisvabaduse tagamisel ning otsuse nr 1/80 eesmärk on „parendada töötajate ja nende pereliikmete kohtlemist“, mis oli ette nähtud otsusega nr 2/76, peaks arengusuund ajas olema „ebasoodsamalt kohtlemiselt“„soodsama kohtlemise“ poole. Sellepärast ei oleks ebaharilik tõlgendada pereelu ja pereliikmetega seotud küsimustes otsuse nr 2/76 sätteid kitsamalt kui selle asendanud otsuse nr 1/80 omi.

86. Põhjustel, millele olen eespool ( 105 ) osutanud, ei ole see, kuidas Euroopa Kohus oma otsuses Genc otsuse nr 1/80 artiklit 13 analüüsis, nii tugev, kui võiks soovida. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku mitte kanda seda tõlgendust üle eelnenud standstill-tingimusele, mis puudutas piiranguid töötajate tööturule pääsemise tingimuste suhtes, nimelt otsuse nr 2/76 artiklile 7.

87. Lisan, et selle tulemusel ei jää Türgi kodakondsusega töötajad ilma ühestki õigusest seoses nende pereliikmete tulekuga nende juurde Euroopa Liidu territooriumile. Nõukogu direktiivis 2003/86/EÜ on perekondade taasühinemist reguleeriv lex generalis. ( 106 ) EMÜ–Türgi assotsiatsiooniõigustik on lex specialis, milles on kehtestatud spetsiifilisemad sätted, mida kohaldatakse Türgi kodanikele selle reguleerimisalasse kuuluvates küsimustes. ( 107 ) Kui Türgi kodakondsusega töötajad selle lex specialis’e reguleerimisalasse ei kuulu, võivad nad ikkagi tugineda lex generalis’ele.

Lisaprotokolli artikli 59 potentsiaalne mõju

88. Kui Euroopa Kohus asub erinevalt minu väljendatud vaadetest seisukohale, et kõnealused liikmesriigi õigusnormid kuuluvad otsuse nr 2/76 artikli 7 kohaldamisalasse, on vaja analüüsida, kas lisaprotokolli artikkel 59 muudab selle standstill-tingimuse kohaldatamatuks.

89. Lisaprotokolli artiklis 59 on ette nähtud: „Käesoleva protokolliga hõlmatud valdkondades ei kohelda Türgit soodsamalt, kui liikmesriigid üksteist vastavalt [liidu aluslepingutele] kohtlevad.“ Seega kajastub selles põhimõte, et Euroopa Liidu liikmesus on kõige sügavam ja erilisem suhe, mis võib riigile osaks saada, ning mis tahes muu suhe kolmanda riigi ja Euroopa Liidu vahel (nagu näiteks EMÜ–Türgi assotsiatsioonileping) peab seetõttu olema vähem eesõigustatud.

90. Lisaprotokoll on EMÜ–Türgi assotsiatsiooniõigustiku hierarhias esmase õiguse akt. Seepärast tuleb delegeeritud võimu teostava assotsiatsiooninõukogu otsuseid tõlgendada kooskõlas selles sätestatud „mitte soodsama kohtlemise“ reegliga. Panen tähele, et hiljutistes kohtuotsustes, millega on perekondade taasühinemine otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud standstill-tingimuse kohaldamisalasse hõlmatud, ei näi olevat seda lisanduvat ja vajalikku tõlgendamise kriteeriumi käsitletud. ( 108 )

91. Samas on Euroopa Kohus varem kohaldanud lisaprotokolli artiklit 59 Türgi kodakondsusega töötajate liikumisvabaduse kontekstis ja järjepidevalt märkinud, et Türgi kodanikke ei saa asetada soodsamasse olukorda kui liidu kodanikke. ( 109 ) On kaks kohtupraktika suunda: üks puudutab Türgi töötajatele ja nende pereliikmetele kehtestatud sisulisi (positiivseid) õigusi, teine negatiivset kohustust, mis on liikmesriikidele standstill-tingimuste kaudu pandud.

92. Esimeses on Euroopa Kohus vaadanud üldpilti, mitte Türgi kodanikele antud õiguste ja liidu kodanikele antud õiguste täpset samaväärsust. ( 110 ) Näiteks keeldus Euroopa Kohus võrdlemast Türgi kodakondsuses oleva töötaja olukorda liikmesriigi kodaniku järglase omaga, pidades silmas nende vastavate õiguslike olukordade olulist erinevust. ( 111 )

93. Teises kohtupraktika suunas, mis koosneb kahest kohtuasjast, mis puudutasid haldustasu sisseseadmist Madalmaades elamisloa saamise eest, on Euroopa Kohus rakendanud teistsugust lahendusviisi. Ta märkis, et otsuse nr 1/80 artikkel 13 kohaldatuna koostoimes „mitte soodsama kohtlemise“ reegliga ei välista niisuguseid õigusakte, mille kohaselt oleneb elamisloa andmine või pikendamine haldustasu maksmisest vastuvõtva liikmesriigi territooriumil elavate Türgi kodanike poolt. Seejärel kaalus Euroopa Kohus, kas uus piirang, mis oleks muidu standstill-tingimusega vastuolus, on proportsionaalne. ( 112 )

94. Tuletan enda teostatud kohtupraktika analüüsist järgmised põhimõtted: 1) lisaprotokolli artikliga 59 ei ole vastuolus uued piirangud, mida kohaldatakse ühtviisi Türgi kodanikele ja liidu kodanikele; 2) siiski on vaja võrrelda Türgi kodanike suhtes tekkivat õiguslikku olukorda sellega, mis tekib liidu kodanike suhtes; 3) uued piirangud Türgi kodakondsusega töötajate suhtes ei pea olema samasugused nagu need, mis kehtivad liidu kodanike suhtes, kuid peavad olema samaväärsed, võttes arvesse nimetatud kahe kategooria olukordade erinevust; ( 113 ) 4) uued piirangud Türgi kodakondsusega töötajate suhtes ei tohi olla ebaproportsionaalsed võrreldes nendega, mida kohaldatakse liidu kodanikele; ( 114 ) 5) ebaproportsionaalsed uued piirangud oleksid samuti vastuolus assotsiatsioonilepingu artiklis 9 sätestatud diskrimineerimiskeelu põhimõttega. ( 115 )

95. Käesoleval juhul on asjakohane võrrelda Türgi kodakondsusega töötajat, kes töötab Saksamaal ja soovib enda juurde oma Türgi kodakondsusega abikaasat, ning Saksamaa kodakondsuseta liidu kodanikku, kes töötab Saksamaal ja soovib enda juurde oma kolmanda riigi kodakondsusega abikaasat, kes võib olla ka Türgi kodakondsuses.

96. Välja arvatud juhul, kui asjaomasel pereliikmel juba on kehtiv elamisluba, nõuab direktiivi 2004/38 artikli 5 lõige 2 sissesõiduviisat vastavalt määrusele nr 539/2001 või asjakohastel juhtudel liikmesriigi õigusele. ( 116 ) Selle direktiivi jõustumisest alates on liikmesriikidel minu arvates lubatud kehtestada samalaadne viisanõue ka Türgi kodakondsusega töötajate pereliikmete suhtes, niikaua kui nendele kehtestatavad nõuded ei ole direktiivis 2004/38 kehtestatud viisanõudega võrreldes ebaproportsionaalsed. ( 117 )

97. Samuti on direktiivi 2004/38 artikli 5 lõikes 2 ette nähtud, et kui liidu kodaniku pereliikmel ei ole vajalikke dokumente või sissesõiduviisat, ei tule teda automaatselt tagasi saata, vaid talle tuleb anda kõik võimalused vajalike dokumentide saamiseks. Sama kategooria isikute suhtes on artikli 9 lõikes 3 ette nähtud, et elamisloa taotlemise nõude täitmata jätmise korral võib asjaomaste isikute suhtes kohaldada proportsionaalseid ja mittediskrimineerivad karistusi. Komisjon märgib, et seega ei ole Türgi kodakondsusega töötajate pereliikmed soodsamas olukorras kui kolmanda riigi kodakondsuses olevad liidu kodaniku pereliikmed, sest viimati nimetatute puhul ei anna illegaalne liikmesriiki sisenemine alust elamisloa andmata jätmiseks. Sellest järeldub, et lisaprotokolli artikkel 59 ei ole kohaldatav nii, et see muudaks standstill-tingimuse kohaldamisega kaasnevat tagajärge. Kui aga standstill-tingimuse kohaldamise tagajärjel ei nõutaks kolmanda riigi kodanikest Türgi kodanike pereliikmetelt viisat, samas kui liidu kodanike kolmanda riigi kodakondsusega pereliikmetelt seda nõutaks, oleks see lisaprotokolli artikliga 59 keelatud.

98. See, kui Türgi kodaniku suhtes on kehtestatud rangem nõue kui liidu kodanike suhtes, ei tähenda iseenesest, et see nõue on ebaproportsionaalne. ( 118 ) Arvesse tuleb võtta Türgi kodanike konkreetset staatust kolmanda riigi kodanikena, vajadust, et liikmesriigid annaksid siseriikliku õiguse kohaselt loa pereliikmete tulekuks Türgi kodakondsusega töötaja juurde, ning sellise nõude rakendamise menetlust.

99. Samuti on vaja kaaluda, kas reeglitest üleastumise tagajärjed on Türgi kodakondsusega töötaja pereliikme jaoks ebaproportsionaalselt rängad võrreldes nendega, mis tekivad kolmanda riigi kodakondsuses olevatele liidu kodaniku pereliikmetele. Täheldan siinkohal, et riigis elamise ja töötamise seaduse § 5 lõike 2 kohaselt võib Saksamaale sisenemise eelse viisa nõude kohaldamata jätta, kui viisamenetluse uuesti alustamine ei oleks konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades mõistlik. Mulle näib see piisavalt proportsionaalne.

100. Teise eelotsuse küsimuse kokkuvõtteks arvan olevat õige vastata sellele küsimusele nii, et viisanõude kehtestamine Türgi kodakondsuses oleva töötaja abikaasa suhtes, kes soovib perekonna taasühinemise eesmärgil selle töötaja juurde tulla, ei kuulu otsuse nr 2/76 artikli 7 kohaldamisalasse.

Kolmas küsimus

101. Kolmas küsimus on oluline ainult siis, kui Euroopa Kohus otsustab erinevalt seisukohtadest, mida olen äsja väljendanud, lähtuda otsuses nr 2/76 artiklis 7 sätestatud standstill-tingimuse suhtes oma otsusest Genc. Oma kolmandas küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas liikmesriigi meedet, mille kohaselt nõutakse viisat, saab põhjendada ülekaaluka üldise huviga, iseäranis eesmärgiga kontrollida tõhusalt sisserännet ja ohjata rändevoogusid, kui konkreetse juhtumi asjaolusid võetakse arvesse eriti rasket olukorda reguleeriva sätte kohaldamisega.

102. Landeshauptstadt Stuttgart, Saksamaa valitsus ja komisjon märgivad kõik, et sel eesmärgil vastu võetud siseriiklike õigusaktide kehtestamine ei ole otsuses nr 2/76 sätestatud standstill-tingimusega vastuolus, kui see õigusakt vastab proportsionaalsuse põhimõttele.

103. Olen nende seisukohtadega nõus.

104. Esiteks on see tõlgendus kooskõlas töötajate liikumisvabadust käsitlevate ELTL põhimõtetega ja Euroopa Kohtu praktikaga, mida tuleb võimaluste piires kohaldada töötajate liikumisvabadusele EMÜ–Türgi assotsiatsiooni kontekstis. ( 119 )

105. Euroopa Kohtu poolt välja töötatud kontseptsiooni kohaselt on olemas õiguspärased eesmärgid, mis võivad põhjendada siseriiklikke meetmeid, mis piiravad töötajate liikumisvabadust Euroopa Liidus ELTL artikli 45 laia kohaldamisala tõttu ja asjaolu tõttu, et ELTL artikli 45 lõikes 3 sätestatud töötajate liikumisvabaduse suhtes ette nähtud erandeid tuleb tõlgendada kitsalt. Seega võib nimetatud vabaduse piiramine olla siiski vastavuses ELTL artikliga 45, kui seda tehakse aluslepinguga kooskõlas oleval eesmärgil ja see on põhjendatud ülekaaluka üldise huviga ning meetme kohaldamine on asjaomase eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust. ( 120 )

106. Samamoodi on EMÜ–Türgi assotsiatsiooniõigustiku kontekstis laia tõlgenduse tõttu, mis on antud töötajate liikumisvabadusele otsustes nr 2/76 ja 1/80 koostoimes avalikul korral, avalikul julgeolekul ja rahvatervisel põhinevate erandite (vastavalt nende otsuste artiklites 9 ja 14) kitsa tõlgendamisega, ( 121 ) vaja ülekaaluka üldise huvi kontseptsiooni, et saavutada EMÜ–Türgi assotsiatsiooni raames töötajate vaba liikumise süsteemis korrektne tasakaal, võttes aluseks analoogia olukorraga siseturul.

107. Teiseks on kohtupraktikas seda põhjendust juba tunnustatud seoses Türgi kodakondsuses olevate töötajate ja nende pereliikmete taasühinemise suhtes uute tingimuste keelamisega, niivõrd kui tekkivad piirangud sobivad taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamiseks ega lähe kaugemale selle saavutamiseks vajalikust. ( 122 )

108. Ülekaalukate üldiste huvidena, mis õigustavad uute piirangute kehtestamist EMÜ–Türgi assotsiatsiooniõigustiku kohase majandusvabaduste teostamise suhtes on kohtupraktikas juba tunnustatud ebaseadusliku riiki sisenemise ja seal viibimise takistamist; ( 123 ) sundabielude takistamist; ( 124 ) kolmandate riikide kodanike eduka lõimumise tagamist; ( 125 ) ja tõhusat rändevoogude ohjamist. ( 126 ) Loetelu ei ole ammendav ja ma nõustun kohtujurist Mengozziga, et Euroopa Kohus on tunnustanud liikmesriikide kaalutlusõigust selles valdkonnas. ( 127 )

109. Käesolevas asjas põhjendab Saksamaa Türgi kodakondsusega töötaja perekonna taasühinemise suhtes viisanõude kehtestamist vajadusega tõhusalt ohjata rändevoogusid. Seda eesmärki on juba aktsepteeritud kui niisugust, mis tuleneb ülekaalukast üldisest huvist ja on aluslepinguga kooskõlas. Sellepärast võib põhimõtteliselt olla võimalik põhjendada sellega standstill-tingimusest mööda minnes uue piirangu kehtestamist. ( 128 ) Liikmesriigi kohtul on siiski vaja kontrollida vaidlusaluse nõude vastavust proportsionaalsuse kriteeriumile. ( 129 ) Seda tehes peab ta kaaluma, kas siseriiklik meede sobib taotletava eesmärgi saavutamiseks ega lähe kaugemale selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust. ( 130 )

110. Meetme sobivuse osas näib mulle, et kohtupraktikas on juba aktsepteeritud, et rändevoogusid jälgida võimaldav viisanõue sobib saavutamaks eesmärki ohjata tõhusalt rändevoogusid. ( 131 )

111. Seoses küsimusega, kas vaidlusalune meede läheb kaugemale taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalikust, on Euroopa Kohus selgitanud, et põhimõtteliselt ei saa seda, kui kolmanda riigi kodanikele kehtestatakse liikmesriiki sisenemiseks ja seal elamiseks viisanõue, iseenesest pidada taotletava eesmärgi suhtes ebaproportsionaalseks. Proportsionaalsuse põhimõte nõuab siiski ka seda, et sellise nõude rakendamise tingimused ei läheks kaugemale taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalikust. ( 132 )

112. Selles suhtes nõuavad kõnealused Saksamaa õigusnormid, et elamisluba sooviv kolmanda riigi kodanik oleks sisenenud riiki vajaliku viisaga ja oleks juba viisataotluses andnud olulise teabe, mida on vaja elamisloa jaoks. Selle viisanõude võib siiski kohaldamata jätta, kui konkreetse juhtumi asjaoludel ei ole mõistlik hiljem viisataotlust nõuda.

113. Olen seisukohal, et kuna asjakohasteks üksikjuhtudeks on ette nähtud erand, vastab Saksamaa õigusaktides sätestatud viisanõude rakendamise kord proportsionaalsuse põhimõttele.

114. Liikmesriigi kohtul, kellel on olemas vajalik teave, tuleb hinnata, kas N. Yöni juhtumil on selle erandi kohaldamiseks vajalikud eritunnused. Tõenäoliselt kuuluvad asjakohaste tegurite hulka N. Yöni vanus, terviseseisund, see, mil määral ta abikaasast sõltub, ja tema võimalused reisida. ( 133 )

115. Sellepärast järeldan, et kui Euroopa Kohus leiab, et niisugused õigusnormid, nagu on põhikohtuasjas vaidluse all, kujutavad endast otsuse nr 2/76 artikli 7 tähenduses uut piirangut Türgi kodakondsusega töötajate tööturule pääsemise tingimuste suhtes, võib see piirang olla põhjendatud ülekaalukast üldisest huvist tuleneva põhjusega, nagu seda on tõhus rändevoogude ohjamine. Iga piirang peab olema taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega tohi ulatuda kaugemale selle saavutamiseks vajalikust. Selle teeb kindlaks liikmesriigi kohus.

Ettepanek

116. Sellepärast teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgerichti (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) küsimustele nii: – Seda, kui õiguspärased on uued töötajate liikumisvabaduse piirangud, mille liikmesriik kehtestas pärast EMÜ–Türgi assotsiatsiooninõukogu otsuse nr 2/76 ja enne EMÜ–Türgi assotsiatsiooninõukogu otsuse nr 1/80 jõustumist, tuleb hinnata otsuse nr 2/76 artikli 7 alusel. – Viisanõude kehtestamine Türgi kodakondsuses oleva töötaja abikaasa suhtes, kes soovib perekonna taasühinemise eesmärgil selle töötaja juurde tulla, ei kuulu otsuse nr 2/76 artikli 7 kohaldamisalasse. – Otsuse nr 2/76 artikli 7 tähenduses uued piirangud Türgi kodakondsusega töötajate tööturule pääsemise tingimuste suhtes võivad olla põhjendatud ülekaalukast üldisest huvist tuleneva põhjusega, nagu seda on tõhus rändevoogude ohjamine. Iga piirang peab olema taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega tohi ulatuda kaugemale selle saavutamiseks vajalikust. Selle teeb kindlaks liikmesriigi kohus.

( 1 ) Algkeel: inglise.

( 2 ) Assotsiatsiooninõukogu 20. detsembri 1976. aasta otsus nr 2/76 assotsiatsioonilepingu artikli 12 rakendamise kohta (edaspidi „otsus nr 2/76“). Seda otsust ei ole Euroopa Liidu Teatajas avaldatud. Siiski on sellega võimalik tutvuda kasulikus asjakohaste tekstide kogumikus, mis avaldati nõukogu juhtimisel 1992. aastal: vt https://www.ab.gov.tr/files/ardb/evt/EEC-Turkey_association_agreements_and_protocols_and_other_basic_texts.pdf (edaspidi „nõukogu kogumik“).

( 3 ) Ankaras 12. septembril 1963 alla kirjutatud leping assotsiatsiooni loomise kohta Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel (EÜT 1973, C 113, lk 1; ELT eriväljaanne 11/11, lk 10).

( 4 ) Assotsiatsiooninõukogu asutamise ja toimimise kohta vt assotsiatsioonilepingu artikkel 22 jj.

( 5 ) Assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsus nr 1/80 assotsiatsiooni arendamise kohta (edaspidi „otsus nr 1/80“) vastavalt lepingule assotsiatsiooni loomise kohta Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel. Seegi otsus ei ole Euroopa Liidu Teatajas ilmunud, kuid on olemas nõukogu kogumikus.

( 6 ) Assotsiatsioonilepingu artikli 2 lõige 3. Nimetatud esimene ja teine etapp lõppesid vastavalt 1. jaanuaril 1973 (kui jõustus assotsiatsioonilepingu lisaprotokoll, millele oli kirjutatud alla Brüsselis 23. novembril 1970 (EÜT 1973, C 113, lk 17; ELT eriväljaanne 11/11, lk 41)) (edaspidi „lisaprotokoll“) ja 31. detsembril 1995 (kui jõustus EMÜ–Türgi assotsiatsiooninõukogu 22. detsembri 1995. aasta otsus nr 1/95 [assotsiatsioonilepingu artikli 2 lõikes 2 ette nähtud] tolliliidu lõppetapi rakendamise kohta (EÜT 1996, L 35, lk 1)).

( 7 ) Assotsiatsioonilepingu artikkel 3.

( 8 ) Assotsiatsioonilepingu artikli 4 lõige 1.

( 9 ) Assotsiatsioonilepingu artikkel 5.

( 10 ) Vt lisaprotokolli põhjendus 3.

( 11 ) Otsuse nr 2/76 artikli 1 lõiked 1 ja 2. Seega, kuigi otsuse pealkirjast nähtub, et tegu on otsusega „assotsiatsioonilepingu artikli 12 rakendamise kohta“, selgub selle põhjendusest 2 ja artikli 1 lõikest 1, et selle tegelik seadusandlik alus oli lisaprotokolli artikkel 36.

( 12 ) Otsuse nr 2/76 artikkel 11.

( 13 ) Otsuse nr 2/76 artikkel 13.

( 14 ) Assotsiatsiooninõukogu on seoses Türgi töötajate õigustega võtnud muidki meetmeid, mis käesolevasse asjasse ei puutu, nagu muu hulgas assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsus nr 3/80, mis käsitleb Euroopa ühenduste liikmesriikide sotsiaalkindlustussüsteemide kohaldamist Türgi töötajate ja nende pereliikmete suhtes (EÜT 1983, C 110, lk 60).

( 15 ) Otsuse nr 1/80 artikli 16 lõige 1.

( 16 ) Välismaalaste seaduse rakendamise määrus (Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes), artikli 5 lõike 1 punkt 1.

( 17 ) Riigis elamise ja töötamise seaduse § 30 lõige 1.

( 18 ) Riigis elamise ja töötamise seaduse § 30 lõige 1.

( 19 ) Assotsiatsioonilepingu põhjendus 1 ja artikli 2 lõige 1.

( 20 ) Assotsiatsioonilepingu põhjendus 4 ja artikkel 28. Viimati nimetatud säte piirdub märkusega, et kui selle lepingu toime lubab Türgil täielikult võtta ELTList tulenevad kohustused, tuleb lepingupooltel üle vaadata võimalus, et Türgi ühineb Euroopa Liiduga. Vt samuti 4. mai 1999. aasta kohtuotsus, Sürül, C‑262/96, EU:C:1999:228, punkt 70.

( 21 ) 8. detsembri 2011. aasta kohtuotsus, Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, punkt 64; 24. septembri 2013. aasta kohtuotsus, Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, punktid 50 ja 51; ning 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 52.

( 22 ) Vt selle kohta assotsiatsioonilepingu artikli 2 lõiked 1 ja 2 ning artiklid 3, 4 ja 5. Majanduslik eesmärk ilmneb ka lepingu II jaotise 1., 2. ja 3. peatüki pealkirjadest, mis on seotud üleminekuetapi elluviimisega. Nende peatükkide pealkirjad on vastavalt „Tolliliit“, „Põllumajandus“ ja „Muud majandussätted“. Vt sellega seoses 24. septembri 2013. aasta kohtuotsus, Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, punkt 51.

( 23 ) Assotsiatsioonilepingu põhjendus 4.

( 24 ) Otsuse nr 2/76 põhjendus 5 ja artikli 1 lõige 1.

( 25 ) Vt otsuse nr 1/80 põhjendus 2 ja artikkel 1. Vt selle kohta samuti 6. juuni 1995. aasta kohtuotsus, Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168, punkt 14.

( 26 ) 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus, Ühendkuningriik vs. nõukogu, C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkt 52. Vt samuti kohtujurist Kokott’i ettepanek, EU:C:2014:2114, punkt 79.

( 27 ) 2. mai 1992. aasta Euroopa Majanduspiirkonna leping (EÜT 1994, L 1, lk 3; ELT eriväljaanne 11/52, lk 3) ja Euroopa Ühenduse ja selle liikmesriikide ning Šveitsi Konföderatsiooni vaheline kokkulepe isikute vaba liikumise kohta (EÜT 2002, L 114, lk 6; ELT eriväljaanne 11/41, lk 89). Vt seoses sellega kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas Ühendkuningriik vs. nõukogu, C‑81/13, EU:C:2014:2114, punktid 74–80.

( 28 ) 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus, Ühendkuningriik vs. nõukogu, C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkt 50.

( 29 ) 24. septembri 2013. aasta kohtuotsus, Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika.

( 30 ) 8. detsembri 2011. aasta kohtuotsus, Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, punkt 61 ja seal viidatud kohtupraktika.

( 31 ) Rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsioon, millele kirjutati alla 23. mail 1969 Viinis, United Nations Treaty Series, kd1155, lk 331 (edaspidi „Viini konventsioon“).

( 32 ) Euroopa Kohtu 14. detsembri 1991. aasta arvamus 1/91(esimene arvamus EMP lepingu kohta), EU:C:1991:490, punkt 14.

( 33 ) 9. veebruari 1982. aasta kohtuotsus, Polydor ja RSO Records, 270/80, EU:C:1982:43, punkt 15. See kohtuasi puudutas Euroopa Majandusühenduse ja Portugali Vabariigi vahel 22. juulil 1972 alla kirjutatud lepingut (EÜT 1972, L 301, lk 167).

( 34 ) 8. detsembri 2011. aasta kohtuotsus, Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, punkt 62.

( 35 ) Vt selle kohta 27. septembri 2001. aasta kohtuotsus, Gloszczuk, C‑63/99, EU:C:2001:488, punkt 52, seoses Euroopa lepinguga assotsiatsiooni loomiseks ühelt poolt Euroopa ühenduste ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Poola Vabariigi vahel (EÜT 1993, L 348, lk 2). Vt samuti kohtujurist Cruz Villalóni ettepanek kohtuasjas Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:237, punkt 63.

( 36 ) Vt kohtujurist Cruz Villalóni ettepanek kohtuasjas Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:237, punkt 60.

( 37 ) Vt selle kohta 6. juuni 1995. aasta kohtuotsus, Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168, punkt 20. Vt samuti 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 52 ja seal viidatud kohtupraktika.

( 38 ) 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus, Ühendkuningriik vs. nõukogu, C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkt 51.

( 39 ) Vt selle kohta 29. märtsi 2012. aasta kohtuotsus, Kahveci, C‑7/10 ja C‑9/10, EU:C:2012:180, punkt 25; vt samuti käesoleva ettepaneku punktis 35 tutvustatud põhimõtted.

( 40 ) Esimene sellesuunaline samm astuti 5. oktoobri 1994. aasta kohtuotsuses, Eroglu, C‑355/93, EU:C:1994:369, punkt 21, seoses Türgi töötajate võimalusega elamisluba pikendada. Vt samuti 10. veebruari 2000. aasta kohtuotsus, Nazli, C‑340/97, EU:C:2000:77, punktid 56 ja 57, mis puudutavad otsuse nr 1/80 artikli 14 lõikes 1 sätestatud avaliku korraga seotud erandi kohaldamisala. Seoses teenuste vaba liikumisega vt 11. mai 2000. aasta kohtuotsus, Savas, C‑37/98, EU:C:2000:224, punktid 47 ja 48, kus on lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1 tõlgendades tuginetud EÜ artiklile 53.

( 41 ) Nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määrus töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires (EÜT 1968, L 257, lk 2; ELT eriväljaanne 05/01, lk 15). Vt 19. juuli 2012. aasta kohtuotsus, Dülger, C‑451/11, EU:C:2012:504, punkt 49 ja seal viidatud kohtupraktika.

( 42 ) 25. veebruari 1964. aasta direktiiv välisriigi kodanike liikumise ja elukohaga seonduvate avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu seisukohalt õigustatud erimeetmete kooskõlastamise kohta (EÜT 1964, 56, lk 850; ELT eriväljaanne 05/01, lk 11). Vt 4. oktoobri 2007. aasta kohtuotsus, Polat, C‑349/06, EU:C:2007:581, punktid 30 ja 31 ning seal viidatud kohtupraktika.

( 43 ) Nõukogu 17. mai 1977. aasta kuues direktiiv 77/388/EMÜ kumuleeruvate käibemaksudega seotud liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta – ühine käibemaksusüsteem: ühtne maksubaas (EÜT 1977, L 145, lk 1; ELT eriväljaanne 09/01, lk 23). Vt 9. detsembri 2010. aasta kohtuotsus, Toprak, C‑300/09 ja C‑301/09, EU:C:2010:756, punktid 56–58.

( 44 ) 26. veebruari 1991. aasta kohtuotsus, Antonissen, C‑292/89, EU:C:1991:80. Punktis 13 märkis Euroopa Kohus, et asutamislepingu põhimõtted töötajate liikumisvabaduse kohta tähendavad liidu kodanike õigust viibida töö otsimise eesmärgil teistes liikmesriikides.

( 45 ) 16. detsembri 1992. aasta kohtuotsus, Kus, C‑237/91, EU:C:1992:527, punkt 35. Viitamine Euroopa Kohtu praktikale liidu õigusest tuleneva töötajate liikumisvabaduse valdkonnas on olnud sestpeale tavaline. Vt muu hulgas 10. veebruari 2000. aasta kohtuotsus, Nazli, C‑340/97, EU:C:2000:77, punkt 57, ja 11. novembri 2004. aasta kohtuotsus, Cetinkaya, C‑467/02, EU:C:2004:708, punktid 44 ja 45.

( 46 ) Vt nt 21. oktoobri 2003. aasta kohtuotsus, Abatay jt, C‑317/01 ja C‑369/01, EU:C:2003:572, punkt 81 seoses otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud standstill-tingimuse tõlgendamisega, kus Euroopa Kohus ammutas inspiratsiooni oma praktikast, mis puudutas assotsieerumist Kreekaga (23. märtsi 1983. aasta kohtuotsus, Peskeloglou, 77/82, EU:C:1983:92). Vt samuti 25. juuli 2008. aasta kohtumäärus, Real Sociedad de Fútbol ja Kahveci, C‑152/08, EU:C:2008:450, punkt 21 jj, kus Euroopa Kohus viitas oma praktikale, mis puudutas assotsiatsioonilepingut Slovakkiaga, ning partnerlusleppele Venemaaga (Euroopa leping assotsiatsiooni loomiseks ühelt poolt Euroopa ühenduste ja nende liikmesriikide ning teiselt poolt Slovaki Vabariigi vahel (EÜT 1994, L 359, lk 2) ning partnerlus‑ ja koostööleping, millega sõlmitakse partnerlus ühelt poolt Euroopa ühenduste ja nende liikmesriikide ning teiselt poolt Venemaa Föderatsiooni vahel (EÜT 1997, L 327, lk 3; ELT eriväljaanne 11/26, lk 356)) ja luges paralleelid piisavalt selgeks, et lahendada kohtuasi põhistatud määrusega. Ent (eelmisega mitte seotud) 29. märtsi 2012. aasta kohtuotsuses, Kahveci, C‑7/10 ja C‑9/10, EU:C:2012:180, punkt 34, eristas Euroopa Kohus ühelt poolt otsust nr 1/80 ning teiselt poolt Euroopa Majandusühenduse ja Maroko Kuningriigi vahelist koostöölepingut (EÜT 1978, L 264, lk 2; ELT eriväljaanne 11/13, lk 155), kuna nende üldised eesmärgid sotsiaalküsimustes olid erinevad.

( 47 ) 24. septembri 2013. aasta kohtuotsus, Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, punkt 44.

( 48 ) Vt selle kohta 6. juuni 1995. aasta kohtuotsus, Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168, punktid 40 ja 41.

( 49 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46) (edaspidi „direktiiv 2004/38“).

( 50 ) 8. detsembri 2011. aasta kohtuotsus, Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, punkt 60 jj.

( 51 ) 31. jaanuari 1984. aasta kohtuotsus, Luisi ja Carbone, 286/82 ja 26/83, EU:C:1984:35.

( 52 ) 24. septembri 2013. aasta kohtuotsus, Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, punkt 59 jj.

( 53 ) Vt selle kohta 20. septembri 1990. aasta kohtuotsus, Sevince, C‑192/89, EU:C:1990:322, punkt 15 jj.

( 54 ) Assotsiatsioonilepinguga loodud süsteemis on lepinguosaliste kodanikele uute õiguste või eesõiguste kehtestamine jäetud assotsiatsiooninõukogu seadusandlikku pädevusse (vt lisaprotokolli artikkel 36).

( 55 ) Vt selle kohta 15. novembri 2011. aasta kohtuotsus, Dereci jt, C‑256/11, EU:C:2011:734, punkt 89 ja seal viidatud kohtupraktika.

( 56 ) 21. juuli 2011. aasta kohtuotsus, Oguz, C‑186/10, EU:C:2011:509, punkt 22 ja seal viidatud kohtupraktika.

( 57 ) Vt 20. septembri 2007. aasta kohtuotsus, Tum ja Dari, C‑16/05, EU:C:2007:530, punkt 58 (asutamisvabaduse kontekstis).

( 58 ) 6. juuni 1995. aasta kohtuotsus, Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168.

( 59 ) Otsuse nr 2/76 artikkel 13.

( 60 ) Otsuse nr 2/76 artikkel 11; vt samuti selle otsuse põhjendus 5.

( 61 ) Otsuse nr 1/80 artikkel 30.

( 62 ) Otsuse nr 1/80 artikkel 16.

( 63 ) Võib olla kaheldav, kas otsus nr 2/76 oli tagasiulatuvalt kohaldatav 1. detsembrist 1976 kuni 20. detsembrini 1976 (kui võrrelda selle otsuse artikli 1 lõiget 2 ja artiklit 13). Õnneks ei ole liikmesriigi kohtu esitatud küsimustele vastamiseks vaja selles küsimuses otsust teha.

( 64 ) Otsuse nr 1/80 artikli 16 lõikes 2 on ette nähtud vastu võtta uus akt, mis sisaldab „lahendusi, mis võiksid olla kohaldatavad alates 1. detsembrist 1983“. Sellist uut akti ei ole siiski vastu võetud ja kuupäeva, mil tuleb lõpetada II peatüki 1. jao kohaldamine, ei ole otsuses nr 1/80 ette nähtud.

( 65 ) Nagu komisjon kohtuistungil märkis, on see lahendus kasutusel ka Viini konventsioonis. Viini konventsiooni artiklis 70 (mis käsitleb konventsiooni lõppemise või lõpetamise tagajärgi) on ette nähtud, et lepingu lõppemine või lõpetamine „ei mõjuta osalisriikide õigusi, kohustusi ega õiguslikku seisundit, mis on tekkinud lepingu täitmise tulemusena enne selle lõppemist või lõpetamist“ (artikli 70 lõike 1 punkt b). Landeshauptstadt Stuttgart ja Saksamaa valitsus on tuginenud Viini konventsiooni artiklile 59 (järgneva lepingu sõlmimisest tulenev lepingu lõppemine või peatamine), kuid minu arvates ei ole kumbki seal sätestatud tingimus käesoleval juhul täidetud. Nimelt ei ole märke sellest, nagu oleksid pooled soovinud, et otsusel nr 1/80 oleks lisaks edaspidisele kohaldatavusele ka tagasiulatuv mõju.

( 66 ) 6. juuni 1995. aasta kohtuotsus, Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168, punkt 14.

( 67 ) Nõukogu 15. märtsi 2001. aasta määrus (EÜ) nr 539/2001, milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud (EÜT 2001, L 81, lk 1; ELT eriväljaanne 19/04, lk 65), viimati muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. mai 2017. aasta määrusega (EL) 2017/850, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 539/2001 (ELT 2017, L 133, lk 1).

( 68 ) 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, ja 10. juuli 2014. aasta kohtuotsus, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066.

( 69 ) 30. septembri 1987. aasta kohtuotsus, Demirel, 12/86, EU:C:1987:400.

( 70 ) Kohtujurist Darmoni ettepanek kohtuasjas Demirel, 12/86, EU:C:1987:232, punktid 27 ja 28. Ka määrus nr 15 töötajate vaba liikumist ühenduse piires käsitlevate esialgsete meetmete kohta (EÜT 1961, 57, lk 1073; edaspidi „määrus nr 15“) sisaldas sätteid töötajate liikumisvabadust kasutanud liikmesriikide kodanike perekondade taasühinemise kohta.

( 71 ) Lisaprotokolli artikli 36 kohaselt on sellekohaste üksikasjalike eeskirjade kehtestamise ainuõigus assotsiatsiooninõukogul.

( 72 ) Vt 30. septembri 1987. aasta kohtuotsus, Demirel, 12/86, EU:C:1987:400, punkt 22.

( 73 ) Vt selle kohta 30. septembri 1987. aasta kohtuotsus, Demirel, 12/86, EU:C:1987:400, punktid 23 ja 24.

( 74 ) 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 46.

( 75 ) 11. mai 2000. aasta kohtuotsus, Savas, C‑37/98, EU:C:2000:224.

( 76 ) 17. septembri 2009. aasta kohtuotsus, Sahin, C‑242/06, EU:C:2009:554.

( 77 ) 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 33. Näib, et see vormel lisati seoses lisaprotokolli artikli 41 lõikega 1 esimest korda 11. mai 2000. aasta kohtuotsuses, Savas, C‑37/98, EU:C:2000:224, punkt 69 (kus see on inglise keeles kujul „having the object or the effect of“ – tegu on väljendiga, mida Euroopa Kohus pidevalt kasutab). Kohtuotsuses Genc kasutatud „intended to“ näib olevat tõlkevariant). Euroopa Kohtu edasine praktika on olnud selles suhtes järjepidev. Vt muu hulgas 29. märtsi 2017. aasta kohtuotsus, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, punkt 25 ja seal viidatud kohtupraktika.

( 78 ) Eelnev punkt on sõnastatud nii: „[…] lisaprotokolli artikli 41 lõige 1 keelab liikmesriigil alates kuupäevast, mil see õigusakt, kus nimetatud säte sisaldub, vastuvõtvas liikmesriigis jõustub, kehtestada mis tahes uusi asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse teostamise piiranguid, kaasa arvatud neid, mis puudutavad asjaomases liikmesriigis nimetatud majanduslikke vabadusi teostada sooviva Türgi kodaniku kõnealuse riigi territooriumile sisenemise tingimusi ja/või menetlust (vt 20. septembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑16/05: Tum ja Dari, EKL 2007, lk I‑7415, punkt 69, ning eespool viidatud kohtuotsus Soysal ja Savatli, punktid 47 ja 49).“

( 79 ) 21. oktoobri 2003. aasta kohtuotsus, Abatay jt, C‑317/01 ja C‑369/01, EU:C:2003:572, punkt 117. Sellest ühitusest on hilisemas kohtupraktikas kinni peetud. Vt muu hulgas 29. märtsi 2017. aasta kohtuotsus, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, punkt 25 ja seal viidatud kohtupraktika.

( 80 ) Vt käesoleva ettepaneku punktid 34–37.

( 81 ) 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punktid 45 ja 46.

( 82 ) 10. juuli 2014. aasta kohtuotsus, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066. Ehkki naine esitas Goethe Instituudi tunnistuse selle kohta, et ta on sooritanud keeletesti tasemel A1, tuli välja, et ta on kirjaoskamatu, vastas testis valikvastustega küsimustele suvaliselt ja oli õppinud pähe kolm standardlauset. Eelotsusetaotluse esitamiseni viinud sündmusi on täielikumalt kirjeldatud kohtuotsuse punktides 17–23.

( 83 ) 10. juuli 2014. aasta kohtuotsus, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, punkt 36. Seda kohtuotsust on korduvalt kritiseeritud. Vt näiteks Hailbronner, K., „The standstill clauses in the EU-Turkey Association Agreement and their impact upon immigration law in the EU Member States“, Rights of third-country nationals under EU association agreements, Brill, Nijhoff, Leiden, Boston, 2015, lk 186–201, eelkõige lk 194–197.

( 84 ) 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 40, kus on viidatud 10. juuli 2014. aasta kohtuotsusele, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, punkt 35.

( 85 ) 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punktid 41 ja 42, kus on viidatud 29. aprilli 2010. aasta kohtuotsusele, komisjon vs. Madalmaad, C‑92/07, EU:C:2010:228, punkt 48.

( 86 ) 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punktid 44 ja 45.

( 87 ) 24. septembri 2013. aasta kohtuotsus, Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583.

( 88 ) 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 49, kus on viidatud 17. aprilli 1997. aasta kohtuotsusele, Kadiman, C‑351/95, EU:C:1997:205, punktid 34–36; 22. juuni 2000. aasta kohtuotsusele Eyüp, C‑65/98, EU:C:2000:336, punkt 26, ja 30. septembri 2004. aasta kohtuotsusele Ayaz, C‑275/02, EU:C:2004:570, punkt 41.

( 89 ) Tõepoolest volitab artikli 41 lõige 2 assotsiatsiooninõukogu määrama kindlaks eeskirjad, et järk-järgult kaotada kehtivad asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piirangud. Iseenesest mõista on kehtivate piirangute kaotamine teine asi kui standstill-tingimuse kaudu tagamine, et uusi piiranguid ei kehtestata.

( 90 ) 30. septembri 1987. aasta kohtuotsus, Demirel, 12/86, EU:C:1987:400. Kohtuasjas Bozkurt ei tunnustanud Euroopa Kohus püsivalt töövõimetuks jäänud Türgi kodakondsusega töötaja õigust jääda liikmesriiki, kus ta töötas, sest seda õigust ei olnud sõnaselgelt antud ühegi EMÜ–Türgi assotsiatsiooniõigustiku sättega. Vt 6. juuni 1995. aasta kohtuotsus, C‑434/93, EU:C:1995:168, punkt 40.

( 91 ) Vt määrus nr 15 (artiklid 11–15) ja määrus nr 1612/68 (artiklid 10–12). Viimati nimetatud määruse põhjenduses 5 on kinnitatud, et töötajate liikumisvabaduse õiguse kasutamine eeldab selliste piirangute kõrvaldamist, mis on seotud töötaja õigusega olla koos oma perega.

( 92 ) 19. juuli 2012. aasta kohtuotsuses, Dülger, C‑451/11, EU:C:2012:504, punkt 49, ja 30. septembri 2004. aasta kohtuotsuses, Ayaz, C‑275/02, EU:C:2004:570, punkt 45, viitas Euroopa Kohus otsuses nr 1/80 kasutatud mõistet „pereliige“ tõlgendades määruse nr 1612/68 artiklile 10.

( 93 ) Otsuse nr 1/80 artikli 7 esimene lõik ja artikkel 11.

( 94 ) Otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu esimene ja teine taane ning artiklid 9 ja 13.

( 95 ) 18. juuli 2007. aasta kohtuotsus, Derin, C‑325/05, EU:C:2007:442, punkt 64.

( 96 ) 21. jaanuari 2010. aasta kohtuotsus, Bekleyen, C‑462/08, EU:C:2010:30, punkt 36, kus on viidatud 16. märtsi 2000. aasta kohtuotsusele, Ergat, C‑329/97, EU:C:2000:133, punkt 42.

( 97 ) Vt selle kohta 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punktid 45 ja 46.

( 98 ) 7. novembri 2013. aasta kohtuotsus, Demir, C‑225/12, EU:C:2013:725, punkt 34. Varem märkis Euroopa Kohus 21. oktoobri 2003. aasta kohtuotsuses, Abatay jt, C‑317/01 ja C‑369/01, EU:C:2003:572, punkt 84, et Türgi kodanik saab tugineda otsuse nr 1/80 artiklile 13 üksnes siis, kui ta on täitnud vastuvõtvasse liikmesriiki sisenedes, seal elades ja kui see on asjakohane, töötades selle liikmesriigi õigusnorme ja seega elab selles liikmesriigis seaduslikult.

( 99 ) 21. oktoobri 2003. aasta kohtuotsus, Abatay jt, C‑317/01 ja C‑369/01, EU:C:2003:572.

( 100 ) 19. veebruari 2009. aasta kohtuotsus, Soysal ja Savatli, C‑228/06, EU:C:2009:101.

( 101 ) 17. septembri 2009. aasta kohtuotsus, Sahin, C‑242/06, EU:C:2009:554.

( 102 ) Vt otsuse nr 2/76 põhjendused 2 ja 5.

( 103 ) Ingliskeelse teksti sõnastus on kummaline, kuna selles on kirjas, et „They may also be entitled“ – „nendel [s.o Türgi kodakondsusega lastel] võib samuti olla õigus“. Õnneks ei ole käesolevas ettepanekus tarvis sellesse süveneda.

( 104 ) Vt otsuse nr 1/80 põhjendus 4.

( 105 ) Vt käesoleva ettepaneku punktid 74–81.

( 106 ) 22. septembri 2003. aasta direktiiv 2003/86 perekonna taasühinemise õiguse kohta (ELT 2003, L 251, lk 12; ELT eriväljaanne 19/06, lk 224).

( 107 ) Direktiivi 2003/86 artikli 3 lõikes 4 on sõnaselgelt sätestatud, et see direktiiv ei piira soodsamaid sätteid, mida sisaldavad muu hulgas „ühenduse või ühenduse ja tema liikmesriikide ning kolmandate riikide vahelised kahe[…]poolsed lepingud“. Niisuguste kahepoolsete lepingute hulka kuuluvad mõistagi ka assotsiatsioonileping ja otsus nr 1/80. Kui viimati nimetatute sätted on soodsamad, jäävad need igal juhul esmakohaldatavateks. Vt ka minu ettepanek kohtuasjas Pehlivan, C‑484/07, EU:C:2010:410, punkt 65.

( 108 ) Vt 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, ja 29. märtsi 2017. aasta kohtuotsus, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239.

( 109 ) 29. aprilli 2010. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Madalmaad, C‑92/07, EU:C:2010:228, punkt 62 ja seal viidatud kohtupraktika. Vt samuti 26. mai 2011. aasta kohtuotsus, Akdas jt, C‑485/07, EU:C:2011:346, punkt 59, mis on konkreetselt seotud Türgi kodakondsuses olevate töötajate sotsiaalkindlustushüvitistega.

( 110 ) Vt minu ettepanek kohtuasjas Pehlivan, C‑484/07, EU:C:2010:410, punkt 63.

( 111 ) 18. juuli 2007. aasta kohtuotsus, Derin, C‑325/05, EU:C:2007:442, punkt 68, ja 16. juuni 2011. aasta kohtuotsus, Pehlivan, C‑484/07, EU:C:2011:395, punkt 65. Üksikasjalikumat analüüsi kohtuotsuse Derin põhjenduskäigu kohta vt minu ettepanekus kohtuasjas Bozkurt, C‑303/08, EU:C:2010:413, punkt 50.

( 112 ) 17. septembri 2009. aasta kohtuotsus, Sahin, C‑242/06, EU:C:2009:554, punkt 67 jj. See lahendusviis leidis kinnitust 29. aprilli 2010. aasta kohtuotsuses, komisjon vs. Madalmaad, C‑92/07, EU:C:2010:228, punkt 55 jj.

( 113 ) Vt selle kohta 29. aprilli 2010. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Madalmaad, C‑92/07, EU:C:2010:228, punkt 57 ja seal viidatud kohtupraktika.

( 114 ) 29. aprilli 2010. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Madalmaad, C‑92/07, EU:C:2010:228, punkt 55 ja seal viidatud kohtupraktika.

( 115 ) 29. aprilli 2010. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Madalmaad, C‑92/07, EU:C:2010:228, punkt 75.

( 116 ) Määruse nr 539/2001 I lisas on loetletud riigid, mille kodanikel peab liikmesriikide välispiiri ületades olema viisa. Selles loetelus on ka Türgi.

Direktiivi 2004/38 artikli 5 lõikes 2 on viidatud liikmesriigi õigusele selleks, et hõlmata nende liikmesriikide olukord, kes seda määrust ei kohalda. Vt (komisjoni poolt EÜ asutamislepingu artikli 250 lõike 2 alusel esitatud) muudetud ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil, KOM(2003) 199 lõplik.

( 117 ) Viitan siin direktiivile 2004/38 pelgalt selleks, et kontrollida lisaprotokolli artiklist 59 tulenevat olukorda.

( 118 ) Vt selle kohta 29. aprilli 2010. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Madalmaad, C‑92/07, EU:C:2010:228, punkt 71.

( 119 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 36.

( 120 ) Vt muu hulgas 11. jaanuari 2007. aasta kohtuotsus, Lyyski, C‑40/05, EU:C:2007:10, punkt 38.

( 121 ) Vt selle kohta 11. novembri 2004. aasta kohtuotsus, Cetinkaya, C‑467/02, EU:C:2004:708, punktid 42–48.

( 122 ) Vt 10. juuli 2014. aasta kohtuotsus, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, punkt 37, seoses asutamisvabadusega. Nimetatud kohtuasjas järgiti põhjenduskäiku, mida on kasutatud 7. novembri 2013. aasta kohtuotsuses, Demir, C‑225/12, EU:C:2013:725, punkt 40 jj, mis puudutas palgatööle asuda kavatseva Türgi kodaniku lubamist liikmesriigi territooriumile. Vt ka 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 57.

( 123 ) 7. novembri 2013. aasta kohtuotsus, Demir, C‑225/12, EU:C:2013:725, punkt 41.

( 124 ) 10. juuli 2014. aasta kohtuotsus, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, punkt 38. Kuigi Euroopa Kohus ei tunnustanud seda põhjendust sõnaselgelt, pidas ta võimalikuks „lähtuda […] sellest“, et sundabielude takistamine võib olla seotud ülekaaluka üldise huviga.

( 125 ) 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 56.

( 126 ) 29. märtsi 2017. aasta kohtuotsus, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, punkt 39.

( 127 ) Kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Genc, C‑561/14, EU:C:2016:28, punkt 34.

( 128 ) 29. märtsi 2017. aasta kohtuotsus, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, punktid 35–39.

( 129 ) Kohtuasjades Tekdemir ja Genc ei võimaldanud vaidlusalused siseriiklikud õigusnormid mingeid erandeid ning Euroopa Kohtul oli vajalik teave otsustamaks, et need meetmed on ebaproportsionaalsed. Käesoleval juhul aga on liikmesriigi õigusnormides ette nähtud erand asjakohasteks juhtudeks. Pädevate ametiasutuste otsuse õiguspärasuse kontrollimiseks on vajalik teave ainult liikmesriigi kohtul. Vt 11. jaanuari 2007. aasta kohtuotsus, Lyyski, C‑40/05, EU:C:2007:10, punkt 48.

( 130 ) 10. juuli 2014. aasta kohtuotsus, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, punkt 37.

( 131 ) Vt selle kohta 29. märtsi 2017. aasta kohtuotsus, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, punkt 41.

( 132 ) Vt selle kohta seoses elamisloa nõudega 29. märtsi 2017. aasta kohtuotsus, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, punktid 42 ja 43.

( 133 ) Faktiliste asjaolude poolest erineb N. Yöni olukord oluliselt kohtuasjas Tekdemir kaebuse esitanu omast. F. Tekdemir oli väikelaps, kes sündis Saksamaal vaevalt kuu aega enne seda, kui tema nimel esitati elamisloataotlus. Ta elas Saksamaal seaduslikult koos oma isaga, kes oli Türgi kodakondsuses olev töötaja (vt 29. märtsi 2017. aasta kohtuotsus, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239). Seevastu N. Yön elas (niivõrd, kui see on käesolevas asjas oluline) pärast oma mehega abiellumist (2004) ja enne seda, kui ta saabus Madalmaadesse Schengeni viisaga, mille oli välja andnud see liikmesriik (märtsis 2013), Türgis.