Kohtuasi C‑477/14

Pillbox 38 (UK) Ltd

versus

Secretary of State for Health

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court))

„Eelotsusetaotlus — Õigusaktide ühtlustamine — Direktiiv 2014/40/EL — Artikkel 20 — Elektroonilised sigaretid ja täitepakendid — Kehtivus — Võrdse kohtlemise põhimõte — Proportsionaalsuse ja õiguskindluse põhimõte — Subsidiaarsuse põhimõte — Euroopa Liidu põhiõiguste harta — Artiklid 16 ja 17”

Kokkuvõte – Euroopa Kohtu (teine koda) 4. mai 2016. aasta otsus

Vt otsuse tekst. (vt pukntid 15 ja 16)

Põhjendatult ei saa väita, siseriiklikule kohtule esitatud kaebus, milles palutakse kontrollida, kas liikmesriigi kavatsus ja/või kohustus võtta siseriiklikku õigusesse üle direktiiv, on õiguspärane, ja mille menetlemise käigus esitati eelotsusetaotlus selle direktiivi kehtivuse kohta, on vahend, mille abil tahetakse mööda minna EL toimimise lepingus sätestatud hagide süsteemist. Nimelt ei sõltu eraõiguslike isikute võimalus väita siseriiklikus kohtus, et liidu üldakt on kehtetu, sellest, kas mainitud üldakti osas on siseriikliku õiguse alusel juba tegelikult võetud rakendusmeetmeid. Piisab, kui siseriikliku kohtu menetluses on reaalne õigusvaidlus, mille käigus niisuguse akti kehtivuse küsimus kaudselt üles kerkib. (vt punktid 18 ja 19)

Lojaalsest koostööst, mille vaimus tuleb eelotsusemenetlust läbi viia, tuleneb, et siseriiklikul kohtul tuleb eelotsusetaotluses esitada need täpsed põhjused, miks ta peab liidu õiguse teatavate õigusnormide tõlgendamise või kehtivuse küsimustele antavat vastust vaidluse lahendamisel vajalikuks. Seetõttu on oluline, et siseriiklik kohus tooks eelkõige välja täpsed põhjused, mille tõttu ta on hakanud liidu õiguse teatavate õigusnormide kehtivuses kahtlema, ning esitaks kehtetuse alused, millega seetõttu tuleb tema arvates arvestada. See nõue tuleneb ka Euroopa Kohtu kodukorra artikli 94 punktist c. Samuti, eelotsusetaotluses esitatud teave ei võimalda mitte üksnes Euroopa Kohtul tarvilikku vastust anda, vaid annab ka liikmesriikide valitsustele ja teistele huvitatud isikutele võimaluse esitada Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 23 alusel oma seisukohad. Sellest tuleneb, et eelotsusetaotluse lahendamisel analüüsib Euroopa Kohus liidu akti või selle teatud sätete kehtivust ainult eelotsusetaotluses esitatud õigusvastasuse põhjuste seisukohast. (vt punktid 24–27)

Direktiivi 2014/40 tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta artiklit 20 ei saa pidada õigusvastaseks põhjusel, et see säte on vastuolus võrdse kohtlemise ja konkurentsivabaduse põhimõttega, kuna see kohtleb elektroonilisi sigarette ebasoodsamalt kui tubakatooteid, kuigi esimesed on vähem kahjulikud kui teised. Elektroonilised sigaretid ei ole nimelt samas olukorras kui tubakatooted. Esiteks on nende koostisosad mitmest aspektist selgelt erinevad. Teiseks on elektrooniliste sigarettide ja tubakatoodete tarbimise viis on samuti oluliselt erinev. Kolmandaks, erinevalt tubakatoodetest on elektroonilised sigaretid suhteliselt uued tooted, millega kaasnev oht inimeste tervisele ei ole veel täpselt teada. Seetõttu ei saa liidu seadusandjale ette heita võrdse kohtlemise ja konkurentsivabaduse põhimõtte rikkumist seetõttu, et ta kehtestas elektrooniliste sigarettide suhtes eraldiseisva õigusliku režiimi, mis ei ole lisaks nii range kui see, mida kohaldatakse tubakatoodetele. (vt punktid 34, 37 ja 40–45)

Vt otsuse tekst. (vt punkt 35)

Vt otsuse tekst. (vt punktid 48 ja 49)

Direktiivi 2014/40 tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta artiklis 20 ette nähtud elektroonilistele sigarettidele kohaldatav erikord on proportsionaalsuse ja õiguskindluse põhimõttega kooskõlas. Nimelt kuna elektrooniliste sigarettide mõju üle inimeste tervisele käib rahvusvaheline arutelu ja teadusandmeid elektrooniliste nikotiiniinhalaatorite kui suitsetamisest loobumise tõhusa meetodi kohta on vähe ja need ei luba teha kindlaid järeldusi, pidi liidu seadusandja arvesse võtma ettevaatuspõhimõtet. Otsustades kehtestada eriregulatsiooni elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite turule viimise suhtes, soovis liidu seadusandja esiteks tagada nende toodete osas siseturu tõhusa toimimise, võttes aluseks inimeste tervise kaitse kõrge taseme, eriti noorte jaoks, ning teiseks järgida Maailma Tervishoiuorganisatsiooni tubakatoodete tarbimise piiramist käsitlevast raamkonventsioonist tulenevaid liidu kohustusi. Nii tegutsedes ei ole see seadusandja ilmselgelt rikkunud oma selle valdkonna kaalutlusõiguse piire. Lisaks on tõsi, et liidu seadusandja poolt direktiivi 2014/40 artiklis 20 kehtestatud meetmed ei kuulu nende hulka, mida komisjon nägi algul ette oma direktiivi ettepanekus ja seetõttu ei käsitletud neid mõjuhinnangus. Ent niisugune mõjuhinnang ei ole parlamendile ega nõukogule siduv. Seetõttu on liidu seadusandjal õigus kehtestada muid meetmeid kui need, mille kohta on koostatud mõjuhinnang. Samuti ei tõenda ainult asjaolu, et ta kehtestas erineva meetme – mis võib olla ka piiravam kui see, mida komisjon mõjuhinnangus ette nägi –, et ta läks ilmselgelt kaugemale sellest, mis on vajalik asjakohase eesmärgi saavutamiseks. (vt punktid 51, 53, 55, 61, 64 ja 65)

Vt otsuse tekst. (vt punkt 55)

Direktiivi 2014/40 tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta artiklis 20 lõikes 2 ette nähtud elektrooniliste sigarettide turuleviimisest teatamise kohustus ei riku proportsionaalsuse ja õiguskindluse põhimõtet. Nimelt on selle kohustuse eesmärk vastavalt nimetatud direktiivi põhjendusele 36 võimaldada liikmesriikidel täita oma järelevalve- ja kontrollifunktsioone. Niisugune lähenemine on põhjendatud ka ettevaatuspõhimõttega seotud nõuetega, nagu ka Maailma Tervishoiuorganisatsiooni tubakatoodete tarbimise piiramist käsitleva raamkonventsiooni osalistele suunatud üleskutsega teostada igakülgset järelevalvet nikotiini sisaldavate või mitte sisaldavate elektrooniliste inhalaatorite üle. Küsimuses, kas see kohustus ei lähe kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi täitmiseks vajalik, tuleb märkida esiteks, et alternatiivne meede, nimelt elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite suhtes liidu tasandil ühiste normide kehtestamine, ei tundunud selles staadiumis võimaliku meetmena, sest nende normide väljatöötamine eeldab üldjuhul asjassepuutuva toote kohta piisavalt läbi uuritud andmeid, mida aga liidu seadusandjal direktiivi 2014/40 vastuvõtmise ajal ei olnud. Teiseks, selle direktiivi artikli 20 lõike 2 esimeses lõigus ette nähtud kuuekuulise tähtaja eesmärk on anda pädevatele asutustele piisavalt aega kõigi andmete uurimiseks, mida tootjad ja importijad neile edastavad. Lisaks on piisavalt täpne direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 2 teise lõigu punktis d sätestatud kohustus esitada teavet nikotiini doseerimise ja omastamise kohta, kui seda tarbitakse tavalistes või mõistlikult prognoositavates tingimustes, kuna selle sätte alusel esitatav teave ei puuduta ilmselgelt iga tarbija individuaalseid nikotiiniannuseid ja omastatavat kogust, vaid elektroonilise sigareti suitsetamisel harilikult oodata olevaid minimaalseid, keskmisi ja maksimaalseid väärtuseid. Lisaks võib liidu seadusandja kehtestada üldise õigusliku raamistiku, mida hiljem vajaduse korral täpsustatakse. Käesoleval juhul tuleb komisjonil just selle direktiivi artikli 20 lõike 13 alusel vastu võtta rakendusaktid, milles kehtestatakse selle artikli lõike 2 kohane ühine teatamise vorm. Neil asjaoludel ei saa asuda seisukohale, et liidu seadusandja rikkus õiguskindluse põhimõtet. (vt punktid 70–73, 76–79)

Mis puudutab elektrooniliste sigarettide täitepakendis olevasse nikotiinisisaldusega vedelikku, siis direktiivi 2014/40 tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta artikli 20 lõike 3 punktides a, b ja f kehtestatud nõuete sobivuse osas täita selle direktiivi eesmärki ‐ mis on vastavalt selle artiklile 1 hõlbustada tubaka- ja seonduvate toodete siseturu tõrgeteta toimimist, võttes aluseks inimeste tervise kaitse kõrge taseme, eelkõige noorte jaoks – tuleb märkida, et elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite koostist ühtlustavad normid on juba oma laadilt selle kauba vaba liikumise tõkete kõrvaldamiseks sobivad meetmed. Lisaks võimaldavad direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 punktides a ja b kehtestatud nõuded piirata nikotiiniga kokkupuutest tekkivaid riske. Seetõttu sobivad need ka selleks, et tagada inimeste tervise kaitse kõrge tase. Lisaks ei ole niisuguste elektrooniliste sigarettide turuleviimine, mille vedelik sisaldab rohkem kui 20 mg/ml nikotiini, liidu õigusega keelatud. Nimelt, nagu nähtub direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 1 teisest lõigust, tõlgendades seda koos selle direktiivi põhjendusega 36, võib niisuguseid tooteid liidus turustada direktiivis 2001/83 inimtervishoius kasutatavaid ravimeid käsitlevate ühenduse eeskirjade kohta ja direktiivis 93/42 meditsiiniseadmete kohta kehtestatud tingimustel ja korras. Seda võimalust ette nähes võttis liidu seadusandja arvesse teatud tarbijate vajadust kasutada oma sõltuvuse määra või harjumuste tõttu suitsetamisest loobumise abivahendina elektroonilisi sigarette, mille nikotiinisisaldus on suurem kui direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 punktis b lubatu. Seega liidu seadusandja kaalus erinevaid huve, arvestades erinevaid tegureid, ega ületanud oma ulatusliku kaalutlusõiguse piire. Seetõttu ei ole liidu seadusandja direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 punktide a ja b vastuvõtmisega tegutsenud omavoliliselt või läinud ilmselgelt kaugemale sellest, mis on sobiv ja vajalik, et saavutada tema poolt seatud eesmärk. Arvestades ka direktiivi 2014/40 põhjenduses 39 täpsustatud eesmärki, määrab selle direktiivi artikli 20 lõike 3 punkti f piisavalt selgelt kindlaks tulemuse, mis tuleb saavutada – et täpselt samadel kasutustingimustel, sealhulgas hingamistugevus, eraldub iga sissehingamisega sama kogus nikotiini. See et nimetatud säte ei näe selle nõude täitmiseks ette konkreetset meetodit või korda, ei tähenda siiski, et rikutud on õiguskindluse põhimõtet. Nimelt, kui selles küsimuses liidu tasandil regulatsioon puudub, tuleb liikmesriikidel või vajaduse korral tootjatel endil valida usaldusväärne meetod, mille abil tagada selle nõude täitmine. (vt punktid 84–86, 94–97, 100 ja 101)

Direktiivi 2014/40 tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta artikli 20 lõike 4 punktis a sätestatud nõue, et elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite tarbijapakendid sisaldaksid eraldi infolehte, ei ole ebaproportsionaalne. Nimelt on esiteks osa eraldi infolehel esitatavast teabest, nagu teave vastunäidustuste kohta, hoiatused konkreetsetele riskirühmadele ja teave võimaliku negatiivse mõju kohta, niisuguses mahu ja laadiga, et tundub vähetõenäoline, et seda saaks nähtaval ja loetaval kujul kanda asjassepuutuva toote pakendile, seda enam, et see peab direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 4 punkti b kohaselt sisaldama toote kõikide koostisosade loetelu ja terviseohu hoiatusi. Teiseks võimaldab toote pakendist eraldi infoleht, milles on niisugune teave ära toodud, tarbijatel see infoleht alles hoida ka pärast pakendi äraviskamist. (vt punktid 103–105)

Liidu seadusandja ei ole direktiivi 2014/40 tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta artikli 20 lõike 5 vastuvõtmisega läinud ilmselgelt kaugemale sellest, mis on vajalik selle direktiivi eesmärgi saavutamiseks. Nimelt direktiivi 2014/40 artikli 20 lõikes 5 ette nähtud elektrooniliste sigarettide ja täitepakenditega seotud äriliste teadaannete ja toetuste keeld sobib selleks, et saavutada eesmärk, milleks on tagada elektrooniliste sigarettide kaubanduse suhtes ühtse korra kohaldamine siseturul, tagades samas ka inimeste tervise kaitse kõrge taseme, arvestades nende toodete ümber valitsevat ebakindlust ja ettevaatuspõhimõttest tulenevaid nõudeid. Esiteks tuleneb selle direktiivi põhjendusest 43, et elektrooniliste sigarettide reklaami ja sponsorlust käsitleva siseriikliku õiguse ja tava erinevused takistavad toodete vaba liikumist ja teenuste osutamise vabadust ning loovad märgatava konkurentsimoonutuse ohu. Kui liidu tasandil lisameetmeid ei võeta, on tõenäoline, et praegused erinevused suurenevad tulevastel aastatel veelgi, võttes arvesse ka elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite kasvavat turgu. Teiseks võimaldab selle direktiivi artikli 20 lõige 5 vähendada tarbijate, eeskätt reklaami suhtes eriti tundlike noorte kokkupuudet elektroonilisi sigarette ostma ja tarbima meelitavate kaubanduslike pakkumistega, et nad jääksid väiksemal määral nende toodetega seotud tõendatud või potentsiaalsete inimtervise ohtude mõjuvälja. Asjaolu, et tubakatooteid tohtis pikki aastaid reklaamida, ei saa mingil juhul olla põhjus, miks liidu seadusandja peaks olema kohustatud selliseid reklaamikampaaniaid lubama ka elektrooniliste sigarettide suhtes. Vastupidi, kuna talle olid teatavaks saanud usaldusväärsed teadusandmed, milles tuuakse esile potentsiaalsete ohtude olemasolu, mida inimtervisele võib avaldada suhteliselt uus toode turul, oli liidu seadusandjal kohustus ettevaatuspõhimõttest lähtudes tegutseda Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 35 teisest lausest, ELTL artiklist 9, ELTL artikli 114 lõikest 3 ja ELTL artikli 168 lõikest 1, mis panevad talle kohustuse tagada inimtervise kõrgetasemeline kaitse kogu liidu poliitika ja meetmete määratlemisel ja rakendamisel. (vt punktid 111–113, 115 ja 116)

Direktiivi 2014/40 tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta artikli 20 lõikes 6 sätestatud norm ei lähe ilmselgelt kaugemale sellest, mis on sobiv ja vajalik selle direktiivi eesmärgi saavutamiseks. Selle sätte ‐ mis näeb ette, et liikmesriikide õigus keelata tubakatoodete piiriülene kaugmüük tarbijatele, nagu see on sätestatud direktiivi 2014/40 artiklis 18, on kohaldatav elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite piiriülesele kaugmüügile ‐ eesmärk on võimaldada liikmesriikidel takistada direktiiviga 2014/40 kehtestatud vastavusnormidest kõrvalekaldumist elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite osas, võttes seejuures aluseks inimeste tervise kaitse kõrge taseme, eelkõige noorte jaoks. ELTL artikli 114 alusel vastu võetud liidu akt võib sisaldada sätteid, mille eesmärk on vältida siseturu toimimise tingimuste parandamisele suunatud normidest kõrvalehoidmist. Võimaldades liikmesriikidel keelata elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite piiriülene kaugmüük ja kehtestades teatud ühtseid eeskirju liikmesriikidele, kes seda müüki ei keela, on direktiivi 2014/40 artikli 20 lõikega 6 sätestatud meede sobiv soovitud eesmärgi saavutamiseks. Mis puudutab nende meetmete piirdumist rangelt ainult vajalikuga, siis tuleb märkida, et see säte ei kehtesta elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite piiriülese kaugmüügi keeldu, vaid jätab liikmesriikidele õiguse valida, kas niisugune müük keelata või seda teatud tingimusel lubada. Direktiivi 2014/40 artikli 20 lõige 6 võimaldab seega liikmesriikidel kohandada oma tegevust vastavalt selles valdkonnas teaduse arengule ja asjassepuutuva turu muutustele. (vt punktid 119, 122–126 ja 128)

Vt otsuse tekst. (vt punkt 130)

Direktiivi 2014/40 tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta artikli 20 lõige 7, mis kehtestab elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite tootjatele ja importijatele kohustuse esitada liikmesriikide pädevatele asutustele igal aastal teatud andmeid, et nad saaksid jälgida turu arengut, ei riku proportsionaalsuse ja õiguskindluse põhimõtet. Nimelt ei ole see kohustus ebaproportsionaalne juba ainuüksi seetõttu, et mingit analoogset kohustust ei ole kehtestatud tubakatoodete tootjatele ja importijatele, sest erinevalt viimati nimetatud toodetest – mille kohta on pädevatel asutustel juba üksikasjalikku teavet, kuna need on pikka aega turul olnud ja kuna nende toodete kohta on tehtud teadusuuringuid – võis või lausa pidi elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite turuleviimine toimuma rangema järelevalve all, sest need tooted olid uued ja esines kahtlusi ohtude suhtes, mis nende tarbimine inimtervisele võis tekitada. Andmed, mida elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite tootjad ja importijad peavad direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 7 alusel esitama, puudutavad otseselt nende äritegevust, mistõttu on nad kõige paremas positsioonis, et neid andmeid esitada. Lisaks, kuna need andmed on ilmselgelt huvipakkuvad nende tootjate ja importijate äristrateegia kujundamisel, on tõenäoline, et nad ise niisugust teavet tihti koguvad. Seetõttu ei panda selle kohustusega nendele tootjatele ja importijatele ilmselgelt liigset koormust. Samuti, mis puudutab direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 7 punktis ii sätestatud erinevate tarbijarühmade eelistuste kohta teabe esitamise kohustuse piiride täpsust, siis tuleb märkida esiteks, et ei ole nõutud, et õigusakt ise peab sisaldama tehnilisi täpsustusi, nagu see, kuidas määratleda meetod ühe või teise teabe kogumiseks, ja teiseks, et liidu tasandil õigusnormide puudumisel tuleb liikmesriikidel valida usaldusväärne meetod oma kohustuste täitmiseks selles valdkonnas. (vt punktid 132, 136, 137, 139 ja 140)

Vt otsuse tekst. (vt punktid 144, 147 ja 148)