KOHTUJURISTI ETTEPANEK

GIOVANNI PITRUZZELLA

esitatud 14. märtsil 2019 ( 1 )

Kohtuasi C‑89/18

A

versus

Udlændinge- og Integrationsministeriet

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Østre Landsret ((idapiirkonna apellatsioonikohus, Taani))

Eelotsusetaotlus – EMÜ-Türgi assotsiatsioonileping – Liikmesriigi õigusnormid, mis karmistavad tingimusi selles liikmesriigis töötaja staatuses elavate kolmanda riigi kodanike abikaasade esmakordseks sisenemiseks asjaomase liikmesriigi territooriumile – Perekonna taasühinemine – Tugevam seotus vastuvõtva liikmesriigiga kui kolmanda riigiga, kust isik pärit on – Otsuse nr 1/80 artikkel 13 – Standstill-tingimus – Uus piirang – Ülekaalukast üldisest huvist tulenev põhjendus – Eduka lõimumise eesmärk – Uue piirangu vajalikkus ja proportsionaalsus

1. Võib juhtuda, et liidu õigusega üksikisikutele tagatud õigused võivad sattuda vastuollu liikmesriikide rahvusliku identiteediga, mille tagamise kohustuse on liit samuti endale võtnud, nagu nähtub ELL artikli 4 lõikest 2. Niisugusel juhul peab Euroopa Kohus kaaluma proportsionaalsuse põhimõtet rakendades neid kaht põhimõtteliselt lahknevat huvi – mis on vajalik, kuid delikaatne ülesanne. See ülesanne on talle taas antud kõnesoleva eelotsusetaotluse raames, mille tulemusena Euroopa Kohus otsustab, kas selleks, et saada perekonna taasühinemise alusel elamisluba, et ühineda oma abikaasaga, kes on vastuvõtva liikmesriigi tööturul seaduslikult tegutsev Türgi kodanikust töötaja, võib selle töötaja abikaasalt õiguspäraselt, riivamata õigusi, mis sellel töötajal liidu territooriumil on, nõuda, et ta tõendaks, et abielupaaril on vastuvõtva liikmesriigiga tugevam seotus kui oma päritoluriigiga.

I. Sissejuhatus

2. Põhikohtuasjas kaebuse esitaja A on Türgis sündinud Türgi kodanik, kes abiellus 24. mail 1983 B‑ga, kellel on samuti Türgi kodakondsus. Paaril sündis Türgis neli last ning hiljem, 24. juunil 1998, abielu lahutati. 7. jaanuaril 1999 abiellus B Taanis elava Saksa kodanikuga. Liidu kodaniku abikaasana sai B Taanis elamisloa alates 6. juulist 1999. 2006. aastal anti talle alaline elamisluba vastavalt Taani normidele, millega võeti üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ. ( 2 ) A ja B neli ühist last said samuti Taanis elamisloa B perekonna taasühinemise alusel.

3. B ja tema Saksa kodanikust abikaasa abielu lahutati 25. juunil 2009. A ja B abiellusid 28. augustil 2009 uuesti Taanis. 3. septembril 2009 esitas A Udlændingeservice’ile (välismaalaste teenistus) taotluse Taanis elamisloa saamiseks B‑ga abielu alusel, kelle puhul ei ole vaidlust selles, et ta on töötaja.

4. Välismaalaste teenistus jättis 26. mail 2010 selle taotluse rahuldamata põhikohtuasjas vaidluse all oleva otsuse vastuvõtmise kuupäeval kehtiva välismaalaste seaduse (udlændingeloven, edaspidi „välismaalaste seadus“) § 9 lõike 1 punkti 1 ja lõike 7 alusel, ( 3 ) mille kohaselt: „1. Taotluse korral võib elamisloa anda: 1) üle 24‑aastasele välismaalasele, kes abielus või stabiilses pikaajalises kooselus olles jagab ühist elukohta Taani üle 24‑aastase alalise elanikuga, kellel […] d) on olnud alaline elamisluba Taanis kauem kui viimased kolm aastat […]. 7. Lõike 1 punkti 1 alapunktide b–d alusel võib elamisloa […] anda üksnes juhul, kui abikaasade või elukaaslaste seotus Taaniga on tugevam kui abikaasade või elukaaslaste seotus muu riigiga […], kui erilised põhjused […] ei osutu kaalukamaks.“

5. Ministeerium omakorda jättis 30. septembri 2010. aasta otsusega rahuldamata kaebuse, mille A oli esitatud 26. mai 2010. aasta otsuse peale, põhjendusel, et A ja B ei täitnud seotuse tingimust, mille kohaselt peab abikaasade seotus Taaniga tervikhinnangu alusel olema tugevam kui mõne kolmanda riigiga. Olles kõigepealt meenutanud kohaldatavaid õigusnorme ning selle seotuse kohaldamise ja hindamise tingimusi, kontrollis ministeerium, kas abikaasad A ja B olid Taaniga tugevamini seotud kui Türgiga, kaaludes B seotust Taaniga ja tema päritoluriigiga ning A seotust oma päritoluriigiga. Kuna lisaks ei ilmnenud A taotlusest erilist isiklikku põhjust ega erilisi meditsiinilisi asjaolusid, mis oleksid võinud põhjendada elamisloa andmist vaatamata sellele, et puudus seotus Taaniga, jättis ministeerium A kaebuse rahuldamata ning palus tal ja tema kahel nooremal lapsel elada ja jätkata oma perekonnaelu Türgis.

6. A esitas 10. märtsil 2014 Retten i Aalborgile (Aalborgi esimese astme kohus, Taani) kaebuse selle otsuse tühistamiseks, paludes oma perekonna taasühinemise taotluse uuesti läbivaatamist. Kohtuasi saadeti 26. mail 2014 edasi Københavns byret’ile (Kopenhaageni esimese astme kohus, Taani), kes omakorda saatis kohtuasja 14. detsembril 2016 edasi eelotsusetaotluse esitanud kohtule, kuna liikmesriigi õigus lubab esimese astme kohtutel saata apellatsioonikohtutele esimeses kohtuastmes menetlemiseks kohtuasjad, milles on tõstatatud põhimõttelised küsimused. A palus 30. septembri 2010. aasta otsuse ( 4 ) tühistamist ning tema perekonna taasühinemise taotluse uut läbivaatamist.

7. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 assotsiatsiooni arengu kohta (edaspidi „otsus nr 1/80“), mis on lisatud Ankaras 12. septembril 1963 ühelt poolt Türgi Vabariigi ja teiselt poolt EMÜ liikmesriikide ja ühenduse alla kirjutatud lepingule assotsiatsiooni loomise kohta Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel, mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ ( 5 ) (edaspidi „EMÜ-Türgi assotsiatsioonileping“), artikkel 13 on kohaldatav, sest on selge, et B on Türgi kodanikust töötaja. See artikkel aga keelab liikmesriikidel „kehtestada uusi piiranguid selliste töötajate ja nende pereliikmete tööturule pääsemise tingimuste suhtes, kes viibivad ja töötavad seaduslikult nende riikide territooriumil“. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et otsuse nr 1/80 jõustumise ajal ei kehtinud ühtegi välismaalaste seaduse § 9 lõikega 7 sarnast normi, nii et see õigusnorm kujutab järelikult endast otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses uut piirangut.

8. Eelotsusetaotluse esitanud kohus meenutab Euroopa Kohtu praktikat, mille kohaselt otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses uus piirang on keelatud, „välja arvatud juhul, kui see kuulub kõnealuse otsuse artiklis 14 nimetatud piirangute kohaldamisalasse või kui see on ülekaalukates üldistes huvides põhjendatud, taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale selle saavutamiseks vajalikust“. ( 6 ) 2000. ja 2002. aasta seaduste ( 7 ) eelnõude seletuskirjadest nähtub, et seotuse tingimusega taotletav eesmärk on edukas lõimumine. Asja arutav kohus märgib, et Euroopa Kohus on juba otsustanud ( 8 ), et niisugune eesmärk võib olla ülekaalukast üldisest huvist tulenev põhjus. Seega tuleb veel põhiliselt kindlaks teha, kas nõue olla tugevamini seotud Taaniga kui oma päritoluriigiga on taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobiv, ilma et see läheks kaugemale selle saavutamiseks vajalikust.

9. Neil asjaoludel otsustaski Østre Landsret (idapiirkonna apellatsioonikohus, Taani) menetluse peatada ja esitas 8. veebruaril 2018 Euroopa Kohtu kantseleisse saabunud eelotsusetaotlusega Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused. „1. Kas olukorras, kus abikaasade perekonna taasühinemise kohta on kehtestatud „uued piirangud“, mis näivad esmapilgul rikkuvat otsuse nr 1/80 […] artiklis 13 sisalduvat standstill-tingimust, ning kus need piirangud on põhjendatud „eduka lõimumise“ kaalutlustel, mida Euroopa Kohus on tunnustanud oma 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsuses Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247) ja 29. märtsi 2017. aasta kohtuotsuses Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), võib niisugust normi, nagu Taani välismaalaste seaduse […] § 9 lõige 7, mille kohaselt on Taanis elamisluba omava kolmanda riigi kodaniku ja tema abikaasa perekonna taasühinemise üldtingimuseks muu hulgas see, et paari seotus Taaniga peab olema suurem kui Türgiga, pidada „ülekaalukates üldistes huvides põhjendatuks, […] taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobivaks [ja selliseks, mis] ei lähe kaugemale kui eesmärgi saavutamiseks vajalik“? 2. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav ja seotuse nõuet loetakse üldjuhul sobivaks, et tagada lõimumiseesmärgi saavutamine, siis kas on võimalik ilma piirangu kontrolli ja proportsionaalsuse nõuet rikkumata: i) rakendada korda, mis näeb ette, et kui tegu on liikmesriigis elamisluba omava abikaasaga (perekonna taasühinemist taotlev isik), kes on esimest korda Taani saabunud 12–13aastaselt või hiljem, siis omistatakse asjaomase isiku liikmesriigiga seotuse hindamisel olulist kaalu järgnevale: – kas isiku pikaaegne liikmesriigis seadusliku elamise periood on kestnud ligikaudu 12 aastat, – tema liikmesriigis elamise periood ja stabiilne töösuhe, mille raames tuleb olulisel määral kokku puutuda ja suhelda kolleegide ja klientidega liikmesriigi keeles, on oluliste katkestusteta kestnud vähemalt neli kuni viis aastat – või tema liikmesriigis elamise periood ja stabiilne töösuhe, mille raames ei tule olulisel määral kokku puutuda ega suhelda kolleegide ega klientidega liikmesriigi keeles, on kestnud oluliste katkestusteta vähemalt seitse kuni kaheksa aastat; ii) rakendada korda, mille puhul ei võimalda seotuse nõude täitmist see, kui perekonna taasühinemist taotlev isik on säilitanud olulise seotuse oma päritoluriigiga, tehes sinna sagedasi või kauakestvaid visiite, samas kui seal lühiajaliselt viibimine puhkuste või koolivaheaegade veetmiseks loa andmist ei raskenda; iii) rakendada korda, mille puhul raskendab seotuse nõude täitmist oluliselt nn abielu-lahutus-uus abielu olukord?“

10. Käesolevas kohtuasjas esitasid kirjalikud seisukohad A, Taani valitsus ja Euroopa Komisjon.

11. Euroopa Kohtus 13. detsembril 2018 toimunud kohtuistungil esitasid A, Taani valitsus ja komisjon oma suulised seisukohad.

II. Analüüs

12. Nende eelotsuse küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas niisugune liikmesriigi meede nagu põhikohtuasjas käsitletud, mis seab asjaomases liikmesriigis seaduslikult elava Türgi kodanikust töötaja ja tema Türgi kodakondsusega abikaasa perekonna taasühinemise tingimuseks selle, et abikaasade seotus Taaniga peab olema tugevam kui mõne muu riigiga, kujutab endast uut piirangut otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses.

13. Märgin kõigepealt, et käesolev kohtuasi jätkab kohtuasja Genc ( 9 ) teemasid. Selles kohtuasjas tuli Euroopa Kohtul hinnata, kas otsuse nr 1/80 artikliga 13 on kooskõlas sellesama välismaalaste seaduse üks teine säte, millega seati asjaomases liikmesriigis seaduslikult elava Türgi kodanikust töötaja ja tema alaealise lapse taasühinemise tingimuseks see, et lapsel on või võib olla selles liikmesriigis piisav pidepunkt, mis võimaldab tal edukalt lõimuda, samas kui see laps ja tema teine vanem elasid päritolu‑ või muus riigis ja kui perekonna taasühinemise taotlus esitati pärast kaheaastase tähtaja möödumist kuupäevast, mil asjaomase liikmesriigi territooriumil elav vanem sai tähtajatu elamisloa. Kohtuotsusest Genc ( 10 ) leiab käesoleva kohtuasja jaoks teatud hulga kasulikku teavet. Lisaks nähtub eelotsusetaotlusest, et Taani ametiasutus tegi sellest kohtuasjast järeldused välismaalaste seaduse selle konkreetse sätte kohta, mida nimetatud kohtuasjas käsitleti, kuid midagi ei ole mainitud nende tingimuste kohta, mis peavad olema täidetud juhul, kui perekonna taasühinemist taotleb Türgi kodanikust töötaja abikaasa, ning iseäranis Taaniga seotuse nõude kohta. Kui aga Taani ametiasutus paistab olevat veendunud selles, et kuigi välismaalaste seaduse § 9 lõige 7 kehtestab otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses uue piirangu, on see säte seaduslik, sest see on põhjendatud ülekaaluka üldisest huvist tuleneva põhjusega, mis on sobiv taotletava eesmärgi saavutamise tagamiseks ega lähe kaugemale selle saavutamiseks vajalikust, siis eelotsusetaotluse esitanud kohtul on rohkem kahtlusi.

A. Ülekaaluka üdise huviga põhjendatud uue piirangu olemasolu

14. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus meenutas, keelab otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud standstill-tingimus kehtestada üldiselt uusi riigisiseseid meetmeid, mille eesmärk või tagajärg on seada sellele, kuidas Türgi kodanik võib selle liikmesriigi territooriumil kasutada majandustegevusega tegelemise vabadust, piiravamad tingimused kui need, mis olid selle kodaniku suhtes kohaldatavad nimetatud otsuse jõustumise kuupäeval. ( 11 )

15. Kohtutoimikust nähtub, et välismaalaste seaduse § 9 lõige 7 lisati pärast otsuse nr 1/80 Taanis jõustumise kuupäeva ning see säte karmistab riiki sisenemise tingimusi Türgi kodanikust töötaja abikaasa jaoks, kes soovib selle töötajaga Taani territooriumil ühineda. Samuti on selge, et B on Taani tööturul seaduslikult tegutsev töötaja. A taotleb elamisluba tema juurde elama asumiseks. Neil asjaoludel tuleks põhikohtuasjas käsitletava riigisisese õigusnormi kohaldamine välistada juhul, kui uus piirang võib kahjustada B vabadust Taanis töötada. ( 12 ) B otsust asuda elama ja iseäranis jääda Taanisse Türgi kodanikust töötajana võivad negatiivselt mõjutada liikmesriigi õigusnormid, mis raskendavad või muudavad võimatuks perekonna taasühinemise, sest B võib sellisel juhul olla sunnitud valima oma Taanis toimuva tegevuse ja pereelu vahel Türgis. ( 13 ) Põhikohtuasjas käsitletav liikmesriigi õigusnorm, mis raskendab perekonna taasühinemist, karmistades tingimusi, mis peavad olema täidetud selleks, et Türgi kodanikust töötaja abikaasa saaks vastuvõtva liikmesriigi territooriumil temaga ühineda, võrreldes otsuse nr 1/80 kõnealusel territooriumil jõustumise hetkel kehtinud tingimustega, ning mis seega võib kahjustada selle töötaja majandustegevusega tegelemist, on seega otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses „uus piirang“ selles liikmesriigis töötajate vaba liikumise teostamisele Türgi kodanike poolt.

16. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus meenutab, on niisugune piirang keelatud, välja arvatud juhul, kui see kuulub otsuse nr 1/80 artiklis 14 nimetatud piirangute ( 14 ) kohaldamisalasse – millele põhikohtuasjas ei ole tuginetud – või kui see on ülekaalukates üldistes huvides põhjendatud või kui see on taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale selle saavutamiseks vajalikust. ( 15 )

17. Ülekaalukast üldisest huvist tuleneva põhjuse nõude kohta on Euroopa Kohus juba otsustanud, et „eesmärk, mis seisneb kolmandate riikide kodanike asjaomases liikmesriigis eduka lõimumise tagamises […],[võib] olla [niisugune] põhjus“, ( 16 ) olles eelnevalt meenutanud „tähtsust, mida omavad integratsioonimeetmed liidu õiguse raames, nagu nähtub ELTL artikli 79 lõikest 4 […] ja mitmest direktiivist […], mis näevad ette, et kolmandate riikide kodanike integreerumine on võtmetähtsusega, edendamaks majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust, mis on liidu põhieesmärk, nagu on sätestatud aluslepingus.“ ( 17 )

18. Taani valitsus nimetab üldisest huvist tuleneva põhjusena ka rändevoogude tõhusat juhtimist, mida ta peab eespool nimetatud ülekaalukast põhjusest kõrgemal seisvaks ja sellega seotud kaalutluseks, kuna see juhtimine on vajalik selleks, et tagada nende isikute lõimumine, kes on liikmesriigis elamisloa saanud või võivad selle saada. Taani valitsus on arvamusel, et välismaalaste osakaal kogurahvastikus mõjutab lõimumise edukust. Ilma, et Euroopa Kohtul oleks vaja võtta seisukohta selle seotuse ja osakaalu kohta, tuletan meelde, et Euroopa Kohus on juba otsustanud, et „ebaseadusliku riiki sisenemise ja seal ebaseaduslikult elamise ennetamise eesmärk kujutab endast ülekaalukat üldist huvi otsuse nr 1/80 artikli 13 seisukohalt“ ( 18 ) ning „rändevoogude tõhusa juhtimise eesmärk [võib] kujutada endast […] [niisugust] huvi,“ ( 19 ) mis õigustab uut piirangut nimetatud sätte tähenduses.

19. Seega on mul raske ette kujutada, et Euroopa Kohus neid seisukohti muudaks, seda enam, et ülekaalukast üldisest huvist tuleneva põhjuse olemasolu tuvastamine ei ole igal juhul piisav selleks, et leida, et uus piirang on otsuse nr 1/80 artikli 13 alusel lubatud, sest see peab veel osutuma vajalikuks ja proportsionaalseks, mis on käesolevas eelotsusetaotluses tõstatatud probleemi tõeline tuum.

B. Uue piirangu vajalikkus ja proportsionaalsus

1. Liikmesriigi õigusnormide ja praktika kirjeldus

20. Liikmesriigi õigusnormid näevad ette, et elamisluba võivad taotleda kõik üle 24‑aastased välismaalased, kes on stabiilses pikaajalises kooselus üle 24‑aastase Taani elanikuga, kellel on olnud üle kolme aasta alaline elamisluba Taanis. Kui aga perekonna taasühinemist taotlev isik ei ole enne 28‑aastaseks saamist saanud Taani kodakondsust, saab selle elamisloa tema abikaasale anda üksnes juhul, kui abikaasade seotus Taaniga on tugevam kui mõne kolmanda riigiga.

21. Selle liikmesriigi õigusnormi ulatuse õige ja täielik käsitus nõuab siiski seda, et tuleb minna kaugemale selle pelgast sõnastusest ning analüüsida, nagu kohtupraktika ette näeb, ( 20 ) selle rakendamise korda, mis tuleneb käesolevas asjas 2000. ja 2002. aasta seaduste ettevalmistavatest materjalidest ( 21 ) ja 2005. aasta ringkirjast. ( 22 )

22. Seega kui ametiasutused peavad kindlaks tegema, kas ühinemist taotleval paaril on Taaniga tugevam seotus kui oma päritoluriigiga või –riikidega, peavad need ametiasutused läbi viima tervikliku hindamise, võttes arvesse kõiki nende käsutuses olevaid asjaolusid. Nad peavad seega kaaluma ühelt poolt perekonna taasühinemist taotleva isiku – käesoleval juhul Türgi kodanikust töötaja – seotust Taaniga ning teiselt poolt tema abikaasa seotust oma päritoluriigiga. Ametiasutused peavad samuti võtma arvesse perekonna taasühinemist taotleva isiku seotust tema abikaasa päritoluriigiga. Eelkõige võetakse arvesse abikaasade sünnikohta, kohta, kus nad veetsid oma lapsepõlve ja kus nad koolis käisid ning päritoluriigis viibimise sagedust ja kestust. Samuti tuleb arvesse võtta abikaasade perekondlikke sidemeid Taaniga, võrreldes päritoluriigis säilinud perekondlike sidemetega, iseäranis juhul, kui perekonna taasühinemist taotleva isiku üks vanematest või mõlemad vanemad on pärit samast riigist kui tema abikaasa. Samuti võetakse arvesse küsimust, kes teostab vanema hooldusõigust või kellel on suhtlusõigus Taanis elavate alaealiste lastega, kuid see küsimus ei ole siiski otsustava tähtsusega. Ka võetakse arvesse keeleoskust ja abikaasade vahelist suhtluskeelt. Lisaks uuritakse abikaasade hariduslikku ja tööalast seotust Taaniga ning samuti perekonna taasühinemist taotleva isiku ja/või tema abikaasa Taani territooriumil viibimise aega ning päritoluriigis viibimise sagedust ja kestust. ( 23 ) Analüüsimisele ei kuulu mitte üksnes töötaja tööturul osalemise kestus, vaid oluline on ka töö laad ning see, kas asjaomasel töökohal töötamine oli võimalik tänu Taanis omandatud kvalifikatsioonile. Seega, kui perekonna taasühinemist taotlev isik töötas neli või viis aastat töökohal, mis aitas kaasa tema lõimumisele Taani ühiskonda tänu selle töö kaudu üldsusega kokku puutumisele või vajadusele suhelda töökaaslaste või klientidega taani keeles, võib nentida, et see isik on Taaniga tugevalt seotud, isegi kui tema riigis viibimise aeg on vaid „neli või viis aastat“. ( 24 ) Seevastu sama kaua kestnud stabiilse töökoha puhul, mis aga ei võimalda olulisel määral kokku puutuda taani keelt kõneleva üldsusega, nenditakse, et see ei võimaldanud niisuguste sidemete loomist. Sellisel juhul peab riigis elamise ja töötamise periood olema kestnud „seitse või kaheksa aastat“. ( 25 )

23. Asjaolu, et perekonna taasühinemist taotlev isik ja taotleja olid olnud varem abielus või elanud koos oma päritoluriigis enne perekonna taasühinemist taotleva isiku Taanisse saabumist, ning et see paar taotleb seejärel perekonna taasühinemist uuesti abiellumise alusel, mis toimus pärast perekonna taasühinemist taotleva isiku Taanisse saabumist ja alalise elamisloa saamist („abielu-lahutus-uus abielu“ olukord), räägib olulisel määral vastu Taaniga tugevama seotuse olemasolule. Uuesti abiellumise asjaolu viitab Taani ametiasutuste arvates sellele, et perekonna taasühinemist taotlev isik säilitas tugeva seotuse taotlejaga ja päritoluriigiga.

24. Mõnedel juhtudel võivad erilised põhjused rääkida abikaasale elamisloa andmise kasuks, vaatamata sellele, et puudub tugev seotus Taaniga. Sellise olukorraga on näiteks tegemist juhul, kui elamisloa andmisest keeldumine kohustaks abikaasasid elama oma perekonnaelu riigis, kuhu perekonna taasühinemist taotlev isik ei saa siseneda või kus ta ei saa elada, või perekonna taasühinemist taotleva isiku raske haiguse, töövõimetuse või kõrge vanuse puhul. Erilise põhjuse olemasolu võib samuti nentida juhul, kui perekonna taasühinemist taotlev isik teostab vanema hooldusõigust või tal on suhtlusõigus Taanis elavate alaealiste lastega. ( 26 ) Taaniga tugevama seotuse tingimuse täitmist ei nõuta ka kahe residendi abiellumise puhul, kes on sündinud ja kasvanud Taanis või saabunud sinna lapsena ning seal kasvanud ja seaduslikult elanud 28 aastat.

25. Põhikohtuasjas käsitletavast otsusest ilmneb, et ministeerium viis läbi A ja tema abikaasa olukorra üldise hindamise ja järgis eespool kirjeldatud juhiseid. Ta tuvastas eelkõige, et A oli sündinud ja kasvanud Türgis ning käinud ka seal koolis; tema ja tema abikaasa suhtlesid türgi või kurdi keeles; A harvad Taanis käigud ei olnud oma laadilt sellised, et need oleksid tekitanud seotust Taaniga. B olukorra kohta tuvastas ministeerium, et ta oli sündinud ja kasvanud Türgis; ta oli saabunud Taanisse hilja, sest ta saabus esimest korda 1999. aastal; enne seda kuupäeva oli ta elanud A‑ga pikka aega koos Türgis ning sellest kuupäevast alates käis ta tihti oma päritoluriigis, viibides seal perioodide jooksul, mis võisid kesta kuni kolm kuud; tema lähisugulased (tema vanemad ja kaks õde-venda) olid endiselt Türgis; tema neli õde-venda olid Taanis; ehkki seotus Taani tööturuga oli olemas, siis nende erinevate töökohtade laadi arvestades, millel B Taanis töötas või praegu töötab, ja nendel töötamise kestust, ei olnud need oma laadilt sellised, mis vähendaksid B tugevat seotust Türgiga; paari olukord, kes oli eelnevalt abielus, siis lahutas ja seejärel abiellus uuesti pärast seda, kui B oli saanud alalise elamisloa, räägib olulisel määral vastu Taaniga tugevama seotuse olemasolule, ( 27 ) kuna uuesti abiellumine oma esimese abikaasaga näitab, et B oli säilitanud seotuse A‑ga ja oma päritoluriigiga. Paari laste kohta tuvastas ministeerium, et nad on kõik sündinud Türgis, kus nad olid oma elu alustanud enne oma isa juurde Taani elama asumist; kaks last on nüüd täisealised; neil asjaoludel võis eeldada, et nad on säilitanud keelelised, kultuurilised ja perekondlikud sidemed Türgiga; kuivõrd paari lapsed olid juba elanud oma emast eraldi, oli perekonna niisugune lahkuviimine abikaasade valik ja A võib oma kahe noorema lapsega Türgisse tagasi pöörduda ilma, et see olukord oleks vastuolus 4. novembril 1950 Roomas alla kirjutatud inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 8.

2. Proportsionaalsuse põhimõttest lähtuv analüüs

26. Euroopa Kohtu praktika kohaselt on riigisisesed ametiasutused perekonna taasühinemist reguleerivate riigisiseste õigusnormide kohaldamisel Türgi kodanikust töötaja perekonnaliikme suhtes kohustatud andma hinnangu „piisavalt täpsete, objektiivsete ja mittediskrimineerivate kriteeriumide alusel, mida tuleb rakendada üksikjuhtude kaupa, ja tegema põhistatud otsuse, mille peale saab tegelikult edasi kaevata, et ära hoida haldustava, mille raames taotlused jäetakse süsteemselt rahuldamata“. ( 28 ) On ilmselge, et ministeerium põhjendas pikalt oma keeldumisotsust, mille kaebaja sai eelotsusetaotluse esitanud kohtus edasi kaevata. Probleemsem tundub mulle olevat kriteeriumide paljusus, mis tekitab teatavat ettenägematuse tunnet. ( 29 )

27. Kõigepealt märgin, et ametiasutuste hinnang on tervikhinnang, mis hõlmab nii juba – B puhul peaaegu 20 aastat – Taani territooriumil asuvat abikaasat kui ka põhikohtuasja kaebajat. Mul tekib küsimus, kas perekonna taasühinemiseks elamisloa saamist puudutava kaebuse laadi arvestades ei ole teatud määral vasturääkiv nõuda, et ka kaebajal oleks tugevam seotus Taaniga kui oma päritoluriigiga. Nimelt taotletakse perekonna taasühinemist selle mõiste määratluse järgi olukorras, kus kooselu on pidanud katkema või ei ole võimalik ning kus paari moodustavad isikud elavad eraldi. Samuti ei saa eitada seda, et oluline osa perekonna taasühinemistest puudutab olukordi, kus paari mõlemal poolel on sama kodakondsus või nad on pärit samast riigist, mille territooriumil nad oma kooselu alustasid. See kehtib ka Türgi kodanikest töötajate puhul. Tõlgendan EMÜ-Türgi assotsiatsioonilepingut ja otsust nr 1/80 nii, et kui need kaks teksti määrasid kindlaks Türgi kodanikust töötajate pereliikmete õigusliku olukorra, pidasid nende koostajad kõigepealt – kuigi mitte ainuüksi ( 30 ) – silmas Türgi kodakondsusega pereliikmeid. Seega perekonna taasühinemise taotluse kontekstis, mis eeldab üldiselt, et perekondlik side on loodud päritoluriigis ja eesmärk on perekond uuesti ühendada vastuvõtva riigi territooriumil, tekib mul küsimus, millisel määral asjaolu, et taotlevatele abikaasadele seatakse kohustus tõendada, et neil on tugevam seotus Taaniga kui oma päritoluriigiga, võib tuua kaasa selle, et neilt nõutakse teatud mõttes probatio diabolica esitamist, seda enam, et halduspraktika kirjeldusest ei ilmne nende hindamiskriteeriumide konkreetne suhteline osakaal, mida perekonna taasühinemiseks elamisluba taotlev isik ei ole täinud.

28. Teisisõnu on selge, et paaridel, mille moodustavad kaks sama kodakondsusega isikut, nagu A ja B, on raskem täita Taaniga tugevama seotuse tingimust, sest sünnikohaga, lapsepõlvega, koolis käimisega, keeleoskusega ja perekondlike sidemetega seotud kriteeriumid on raskemini täidetavad juhul, kui üks abikaasadest viibib veel oma päritoluriigis, kus ta on veetnud kogu oma elu, ning neid on raske kompenseerida Türgi kodanikust töötajal endal, kui ta lahkus nimetatud riigist täiskasvanuna. Taani ametiasutused ei saa ka tugineda asjaolule, et see abikaasa on viibinud pikalt Taanis, et luua sidemeid sealse ühiskonnaga, sest see just ongi taotluse ese ning niisugune seaduslik viibimine on seni olnud takistatud või on piirdunud lühikeste perioodidega. ( 31 ) Türgi kodanikust töötaja korrapäraseid ja keskmise pikkusega viibimisi oma päritoluriigis tõlgendatakse märkidena, et ta on veel (liigselt) seotud selle riigiga, kuid kuivõrd kooselu ei ole veel võimalik Taanis, saab abielulist kooselu ja pereelu säilitada – olgugi et korrapäratult – ainult tänu nendele sagedastele reisidele, mis sõltuvad sellest, kas need sobivad Türgi kodanikust töötaja tööalaste kohustustega Taanis.

29. Peale selle ei ole haldusasutuste arvesse võetud kriteeriumid Taani valitsuse sõnul ei absoluutsed ega kumulatiivsed. Mitte ükski neist ei ole üksi võttes määrav. Need kriteeriumid võivad osutuda ka ebatäpseteks. Näiteks „hilise“, see tähendab „12–13aastaselt“ või hiljem ( 32 ) Taani territooriumile saabumise puhul nõutakse, et töötaja on elanud seal vähemalt 12 aastat, kuid see aeg võib olla lühendatud Taanis õppimise või töötamise puhul, kuid siiski tingimusel, et töö on teatud laadi; seega võiks neli või viis aastat töötanud töötaja seotuse tingimust täita. See töötamise aeg peab olema seitse või kaheksa aastat, kui töökohta ei peeta niisuguseks, mis aitab kaasa töötaja lõimumisele Taanis. See jätab mulje, et taotleja jaoks valitseb teatud määral segane olukord, mis jätab lõpuks otsustamise hetkel suure kaalutlusõiguse haldusasutustele. Eespool meenutatud Euroopa Kohtu nõue, et ametiasutused peavad otsustama täpsete kriteeriumide alusel, ei paista olevat täidetud.

30. Mis puudutab „abielu-lahutus-uus abielu“ olukorda, siis eelotsusetaotluse esitanud kohus kinnitab omalt poolt, et tegemist on ümberlükkamatu eeldusega, mis välistab abikaasade isikliku olukorra ja nende lõimitavuse arvesse võtmise, ning sellisel juhul keeldutakse praktiliselt süstemaatiliselt elamisloa andmisest perekonna taasühinemise alusel. Kui see on nii, siis oleks see eeldus juba iseenesest Euroopa Kohtu praktikaga vastuolus. ( 33 ) Taani valitsuse sõnul aga tõlgendatakse seda olukorda siiski üksnes märgina, mis räägib olulisel määral vastu Taaniga tugeva seotuse olemasolule. Isegi kui tava osutub vähem drastiliseks, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus kirjeldas, on mul raske leida tegelikku seost niisuguse „abielu-lahutus-uus abielu“ olukorra ja eduka lõimumise väljavaate ja/või rändevoogude tõhusa juhtimise vahel. Kui Taani ametiasutused kahtlustavad niisuguse olukorra puhul pettuse teel seaduse rikkumist, sest uuesti abiellumine tekitab neis kahtlust selle abielu aususes, tänu millele Türgi kodanikust töötaja sai elamisloa, siis need kahtlused peavad olema tõendatud konkreetsete B vastu rääkivate asjaoludega. Igal juhul ei tulene aga kohtutoimikust, et Taani valitsus tuvastas üldiselt või konkreetselt abielupaari A ja B puhul seose „abielu-lahutus-uus abielu“ olukorra ja ilmsiks tulnud pettuse vahel. Seega võib niisuguse – ka ainult lihtsa – eelduse olemasolu põhjuse kahtluse alla seada.

31. Lõpetuseks – ja vahest peamise punktina – olgu märgitud, et enamik arvesse võetud kriteeriumidest ise puudutavad üsna vähe Türgi kodanikust töötaja abikaasa või abielupaari, mille see isik Türgi kodanikust töötajaga moodustab, Taani ühiskonda lõimumise edukuse küsimust, mis on esimene üldisest huvist tulenevatest põhjustest, millele tugineti. Nimelt ei näe ma tingimata vastuolu oma päritolumaaga tugevate sidemete säilitamise ja vastuvõtvasse riiki lõimumise võime vahel. Lisaks põhinevad Taani ametiasutuste hinnangut määravad kriteeriumid peamiselt asjaoludel, mida abikaasa ei saanud mõjutada (nagu sünnikoht, koolis käimise koht, peresidemed jne). Need ei võimalda tuvastada lõimumatust, niisamuti nagu need ei võimalda ka ennustada edukat lõimumist. Tegelikult on need sellest vaatepunktist pigem neutraalsed kriteeriumid. Minu arvates oleks taotletavat eesmärki arvestades järjekindlam kehtestada taotlejatele positiivsed tulevikku suunatud tingimused, nagu kohustus saavutada taani keele või ühiskonna tundmise teatud tase mõistliku tähtaja jooksul pärast perekonna taasühinemise lubamist.

32. Mis puudutab teist üldisest huvist tulenevat põhjust, millele tugineti, see tähendab rändevoogude tõhusat juhtimist, siis ka selle puhul on mul raske leida mingitki loogilist seost erinevate arvessevõetud kriteeriumide ja taotletava eesmärgi vahel. Mida täpsemalt peaksid rändevoogude juhtimise kohta ütlema kaebaja sünnikoht, tema abikaasaga suhtlemisel kasutatav keel või tema vanemate elukoht?

33. Otsuse nr 1/80 artikkel 13 nõuab, et liikmesriigid peavad arvesse võtma Türgi kodanikest töötajate eristaatust, kes ei ole ei täielikult samastatavad liidu kodanikega ega ka täielikult tavalised kolmandate riikide kodanikud, ning just seda eristaatust arvestades paistavad kõnealused liikmesriigi õigusnormid minu arvates ühtaegu ülemääraselt ja kohati vastuoluliselt karmistavat tingimusi, mis peavad olema täidetud selleks, et asjaomane Türgi kodanikust töötaja saaks jätkata või uuesti alustada oma abielulist kooselu vastuvõtva riigi territooriumil. Peale selle läheb liikmesriigi õigusnormide rakendamise mõju B suhtes tema abikaasa kaudu palju kaugemale kui ainult tema perekonnaseis, kuna Taani ametiasutused soovitasid A‑l ja tema kahel pojal, kes on juba Taanisse elama asunud ja omavad seal elamisluba perekonna taasühinemise alusel, „elada ja jätkata oma perekonnaelu Türgis“. ( 34 ) Seega on ilmselge, et põhikohtuasjas käsitletav liikmesriigi meede kahjustab B vabadust töötada, kohustades teda minu arvates õigustamatult valima tema Taanis toimuva tegevuse ja perekonnaelu vahel Türgis.

34. Neil asjaoludel ja kõikidel eespool esitatud põhjustel on täiesti selge, et välismaalaste seaduse § 9 lõige 7 on taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobimatu ning läheb kaugemale selle saavutamiseks vajalikust.

35. Järelikult tuleneb minu analüüsist, et niisugune liikmesriigi meede nagu põhikohtuasjas käsitletud meede, mis seab vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult elava Türgi kodanikust töötaja ja tema abikaasa perekonna taasühinemise tingimuseks selle, et paari seotus vastuvõtva liikmesriigiga peab olema tugevam kui selle kolmanda riigi või nende kolmandate riikidega, kust nad pärit on, kujutab endast uut piirangut otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses, ning niisugune piirang ei ole põhjendatud.

III. Ettepanek

36. Kõiki eelnevalt esitatud kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimustele, mille esitas Østre Landsret (idapiirkonna apellatsioonikohus, Taani), järgmiselt. Niisugune liikmesriigi meede nagu põhikohtuasjas käsitletud meede, mis seab vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult elava Türgi kodanikust töötaja ja tema abikaasa perekonna taasühinemise tingimuseks selle, et paari seotus vastuvõtva liikmesriigiga peab olema tugevam kui selle kolmanda riigi või nende kolmandate riikidega, kust nad pärit on, kujutab endast uut piirangut assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 assotsiatsiooni arengu kohta (mis on lisatud Ankaras 12. septembril 1963 ühelt poolt Türgi Vabariigi ja teiselt poolt EMÜ liikmesriikide ja ühenduse alla kirjutatud lepingule assotsiatsiooni loomise kohta Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel, mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ) artikli 13 tähenduses. Selline piirang ei ole põhjendatud.

( 1 ) Algkeel: prantsuse.

( 2 ) ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46.

( 3 ) Need sätted lisati välismaalaste seadusesse 6. juuni 2002. aasta seadusega nr 365, millega muudetakse välismaalaste seadust, abieluseadust jt (lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love), mis laiendas ja karmistas 31. mai 2000. aasta seadusega nr 424 (lov nr. 424 af 31. maj 2000) lisatud seotuse tingimust. See seotust käsitleva tingimuse karmistamine, mis viidi sisse 2002. aasta seadusandliku muudatusega, tõi eelkõige kaasa nõude, et abikaasade seotus Taaniga peab olema tugevam kui mõne muu maaga. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration’i (Pagulaste, sisserände- ja integratsiooniministeerium, edaspidi „ministeerium“) 1. detsembri 2005. aasta ringkiri täpsustas, millist tava tuleb järgida seoses välismaalaste seaduse § 9 lõikega 7. Taaniga tugeva seotuse omamise tingimust muudeti veelgi rangemaks 2011. aasta seadusandliku muudatusega, mille järel seadusandja otsustas aga naasta välismaalaste seaduse § 9 lõike 7 selle redaktsiooni juurde, mis kehtis 2003. aastal. Euroopa Kohtu istungil täpsustas Taani valitsus, et välismaalaste seaduse § 9 lõige 7 tunnistati kehtetuks 2018. aastal ning see asendati lõimumise nõudega. Järgnevas analüüsis käsitletakse välismaalaste seaduse § 9 lõike 7 redaktsiooni aastast 2003, sest see oli redaktsioon, mis oli kohaldatav põhikohtuasjas vaidluse all oleva otsuse vastu võtmise ajal 2010. aastal.

( 4 ) Eelotsusetaotluses on nimetatud ka ministeeriumi 24. augusti 2017. aasta otsust, millega ministeerium jättis muutmata Udlændingestyrelsen’i (Taani migratsiooniamet) 1. detsembri 2014. aasta otsuse jätta rahuldamata A esitatud uus perekonna taasühinemise taotlus. Eelotsusetaotlusest nähtub siiski, et see keskendub kaebusele eelotsusetaotluse esitanud kohtus, mis on esitatud ministeeriumi 30. septembri 2010. aasta otsuse peale.

( 5 ) EÜT 1964, 217, lk 3685; ELT eriväljaanne 11/11, lk 10.

( 6 ) 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 51 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 7 ) Vt käesoleva ettepaneku 3. joonealune märkus.

( 8 ) Vastavalt 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247) ja 29. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239).

( 9 ) 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus (C‑561/14, EU:C:2016:247).

( 10 ) 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus (C‑561/14, EU:C:2016:247).

( 11 ) Vt 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 12 ) Vt analoogia alusel 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 37).

( 13 ) Vt analoogia alusel 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 40) ja 7. augusti 2018. aasta kohtuotsus Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punkt 61 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 14 ) See tähendab avaliku korra, julgeoleku ja rahvatervise kaalutlustel.

( 15 ) Vt muu hulgas 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 51 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 16 ) 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 56).

( 17 ) 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 55). Vt ka kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, punkt 31 jj).

( 18 ) 29. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, punkt 38).

( 19 ) 29. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, punkt 39). Vt ka kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2016:960, punkt 17) ning 7. augusti 2018. aasta kohtuotsus Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punkt 77).

( 20 ) 7. augusti 2018. aasta kohtuotsus Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punkt 81 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 21 ) Vt käesoleva ettepaneku 3. joonealune märkus.

( 22 ) Vt käesoleva ettepaneku 3. joonealune märkus.

( 23 ) Välja arvatud juhul, kui perekonna taasühinemist taotleva isiku viibimine abikaasa päritoluriigis on tingitud tööalasest kodumaalt lahkumisest, et minna tööle mõne Taani ametiasutuse, rahvusvahelise organisatsiooni või sellega samaväärse organisatsiooni või välismaal asuva Taani ettevõtte juurde.

( 24 ) Vt eelotsuse küsimuste sõnastus.

( 25 ) Vt eelotsuse küsimuste sõnastus.

( 26 ) Ilmneb, et seda kriteeriumi arvestatakse ka Taaniga tugevama seotuse analüüsimise raames: vt käesoleva ettepaneku punkt 21.

( 27 ) Nagu nähtub 1. detsembri 2005. aasta ringkirjast seotuse kriteeriumi rakendamise kohta perekonna taasühinemise taotluse raames.

( 28 ) 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 66).

( 29 ) Selle ettenägematuse tõttu kahtleb põhikohtuasja kaebaja liikmesriigi kohtute võimes teostada täielikku kohtulikku kontrolli liikmesriigi ametiasutuse otsuste üle.

( 30 ) Küsimus, kas Türgi kodanikust töötaja „pereliikmete“ mõiste otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu tähenduses piirdub Türgi kodanikest pereliikmetega, esitati Euroopa Kohtule kohtuasjas, milles tehti 19. juuli 2012. aasta kohtuotsus Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504), ja Euroopa Kohus vastas sellele eitavalt.

( 31 ) Sealhulgas vahel majanduslikel põhjustel. Jagan selles osas kohtujurist Mengozzi seisukohta, mille ta esitas oma ettepanekus kohtuasjas Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, punkt 49).

( 32 ) Vt eelotsuse küsimuste sõnastus.

( 33 ) Vt 10. juuli 2014. aasta kohtuotsus Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, punkt 38).

( 34 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 5.