KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PAOLO MENGOZZI

esitatud 17. novembril 2010( )

Kohtuasi C‑477/09

Charles Defossez

versus

osaühingu Sotimon Sarl pankrotihaldur Christian Wiart,

versus

Office national de l’emploi (fonds de fermeture d’entreprises)

ja versus

CGEA de Lille

eelotsusetaotlus, mille on esitanud Cour de cassation, chambre sociale (kassatsioonikohtu sotsiaalasjade koda, Prantsusmaa)

Sotsiaalpoliitika – Töötajate kaitse tööandja maksejõuetuse korral – Direktiivid 80/987/EMÜ ja 2002/74/EÜ – Töötajate rahuldamata nõuete maksmise eest vastutava garantiiasutuse kindlaksmääramine – Töötajate võimalus kasutada selle asutuse soodsamat garantiid, kus tööandja on kindlustatud ja kellele ta teeb sissemakseid vastavalt liikmesriigi õigusele





1. Käsitletav eelotsusetaotlus puudutab seda, kuidas tõlgendada nõukogu 20. oktoobri 1980. aasta direktiivi 80/987/EMÜ töötajate kaitset tööandja maksejõuetuse korral käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta,( ) muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. septembri 2002. aasta direktiiviga 2002/74/EÜ.( )

2. Taotlus esitati kohtuvaidluses Charles Defossez’ ja Christian Wiarti vahel, kellest viimane on selle äriühingu pankrotihaldur, kus Charles Defossez enne oma õigusvastast vallandamist töötas, ning see vaidlus puudutab palganõudeid, mida ei ole tema tööandja maksejõuetuse tõttu talle välja makstud. Selles vaidluses tekkis muu hulgas küsimus, kuidas määrata kindlaks Charles Defossez’ rahuldamata nõuete maksmise eest vastutav garantiiasutus.

I. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

3. Direktiivi 80/987 on korduvalt oluliselt muudetud, kõigepealt direktiiviga 87/164,( ) seejärel direktiiviga 2002/74 ning viimaks 1994. aasta ühinemisaktiga.( ) Ta tunnistati kehtetuks ja asendati direktiiviga 2008/94.( )

4. Direktiiviga 2002/74 lisati direktiivi 80/987 teksti artikkel 8a, mille kohta käib ka eelotsuse küsimus. See artikkel, mis asub IIIa jaos „Sätted riikidevaheliste olukordade kohta”, sätestab:

„1. Kui vähemalt kahes liikmesriigis tegutsev ettevõtja on maksejõuetu artikli 2 lõike 1 tähenduses, vastutab töötajate rahuldamata nõuete maksmise eest selle liikmesriigi asutus, kelle territooriumil nad töötavad või tavaliselt töötavad.

2. Töötajate õiguste ulatuse määrab pädevat garantiiasutust reguleeriv õigus.

3. Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tagamaks, et lõikes 1 nimetatud juhtudel võetakse tööandja maksejõuetuse määramisel käesoleva direktiivi tähenduses arvesse teises liikmesriigis taotletud artikli 2 lõikes 1 nimetatud maksejõuetusmenetlusega seoses tehtud otsuseid.”

5. Direktiivi 80/987 artikli 9 esimene lõik sätestab:

„Käesolev direktiiv ei piira liikmesriikide õigust kohaldada või kehtestada töötajate jaoks soodsamaid õigus- või haldusnorme.”

6. Sama artikli teine lõik, mis lisati samuti direktiiviga 2002/74, sätestab:

„Käesoleva direktiivi rakendamisega ei või mingil juhul põhjendada liikmesriikides valitseva olukorra halvenemist seoses töötajate kaitse üldise tasemega selle direktiivi reguleerimisalas.”

7. Direktiivi 2002/74 artikli 2 lõike 1 esimeses ja teises lõigus on sätestatud:

„1. Liikmesriigid jõustavad käesoleva direktiivi täitmiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid enne 8. oktoobrit 2005. Liikmesriigid teatavad sellest viivitamata komisjonile.

Nad kohaldavad esimeses lõigus nimetatud sätteid tööandja igasuguse maksejõuetuse suhtes, mis on tekkinud pärast nende sätete jõustumist.”

8. Direktiiv 2002/74 jõustus 8. oktoobril 2002.

B. Siseriiklik õigus

9. Vastavalt Prantsuse tööseadustiku artiklile L. 143‑11‑1 (nüüd artikkel L. 3253‑6) kindlustab iga eraõiguslik tööandja oma töötajaid, sealhulgas välisriiki lähetatud töötajaid ja artiklis L. 5422‑13 nimetatud välislähetuses viibivaid töötajaid, riski eest, et neil jäävad saamata töölepingu täitmise eest maksmisele kuuluvad summad kaitsemeetmete menetluse, saneerimismenetluse või kohtuliku likvideerimismenetluse korral.

10. Direktiiv 2002/74/EÜ võeti Prantsuse õigusesse üle 30. jaanuari 2008. aasta seadusega nr 2008‑89 (mis puudutab Euroopa ühistu põhikirja ja tööandja maksejõuetuse korral töötajate kaitset käsitlevate ühenduse õigusnormide rakendamist) II jaotisega, millega lisati tööseadustikku artiklid L. 143‑11‑10−L. 143‑11‑15. Nimetatud seaduse artikli 6 kohaselt kohaldatakse neid sätteid „tööseadustiku artiklites 143‑11‑10 määratletud menetluste suhtes, mis on algatatud alates käesoleva seaduse avaldamisele järgneva kuu esimesest päevast.”

II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus

11. Põhikohtuasjas kassatsioonkaebuse esitanud C. Defossez töötas Belgias äriühingu VPK ehitusplatsil eestöölise ja hiljem meeskonnajuhina, kõigepealt alates 1997. aasta märtsist Prantsuse äriühingu EBM teenistuses ning seejärel alates 2000. aasta septembrist samuti Prantsuse äriühingu Sotimon teenistuses.

12. Kui C. Defossez oli 2003. aasta detsembris vallandatud, pöördus ta 15. jaanuaril 2004 Conseil de prud’hommes de Dunkerque’i (Dunkerque’i töövaidluskomisjon) poole.

13. Tribunal de commerce de Dunkerque (Dunkerque’i kaubanduskohus) tegi 1. juunil 2004 äriühingu Sotimon suhtes sundlõpetamise otsuse. Oma palganõuete kättesaamiseks taotles C. Defossez esimese võimalusena Lille’i CGEA (Centre de gestion et d’étude de l’AGS( )) sekkumist ja teise võimalusena Belgia Fonds de fermeture des entreprises de l’Office national de l’emploi’ (Belgia riikliku tööhõiveameti alla kuuluv äriühingute sulgemise fond, edaspidi „FFE”) sekkumist.

14. Conseil de prud’hommes de Dunkerque tuvastas 30. juuni 2006. aasta otsusega, et C. Defossez’ vallandamisel ei olnud „tegelikku ja tõsist” põhjust ning määras kindlaks talle väljamaksmata nõuete summa, mis tuli äriühingu Sotimon sundlõpetamisel passivasse kanda. See otsus kuulutati CGEA‑le siduvaks.

15. Cour d’appel de Douai (Douai apellatsioonkohus) muutis 31. jaanuari 2008. aasta otsusega C. Defossez’ rahuldamata nõuete summat, kuulutas selle otsuse siduvaks FFE‑le ja kõrvaldas menetlusest Lille’i CGEA.

16. C. Defossez esitas kõnealuse otsuse peale kassatsioonkaebuse.

17. Leides, et vajalik on direktiivi 80/987 (direktiiviga 2002/74 muudetud redaktsioonis) artikli 8a tõlgendamine, esitas Cour de cassation Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas direktiivi nr [80/987] (muudetud direktiiviga [2002/74]) artiklit 8a, mille lõikes 1 on ettenähtud, et kui vähemalt kahes liikmesriigis tegutsev ettevõtja on maksejõuetu, vastutab töötajate rahuldamata nõuete maksmise eest selle liikmesriigi asutus, kelle territooriumil nad töötavad või tavaliselt töötavad, ja lõikes 2 on sätestatud, et töötajate õiguste ulatuse määrab pädevat garantiiasutust reguleeriv õigus, tuleb tõlgendada nii, et see artikkel määrab pädeva asutuse, välistades kõik teised asutused, või, arvestades direktiivi eesmärki, milleks on nende töötajate õiguste toetamine, kes on kasutanud oma liikumisvabadust, ja sama direktiivi artikli 9 esimest lõiku, mille kohaselt see direktiiv ei piira liikmesriikide õigust kohaldada või kehtestada töötajate jaoks soodsamaid õigus- või haldusnorme, tuleb seda tõlgendada nii, et see ei võta töötajalt õigust kasutada selle asutuse garantii asemel soodsamat garantiid, mida pakub asutus, milles tema tööandja on kindlustatud ja millele viimane teeb sissemakseid vastavalt siseriiklikule õigusele?”

III. Menetlus Euroopa Kohtus

18. Euroopa Kohtu põhikirja artikli 23 alusel esitasid kirjalikke märkusi C. Defossez, Lille’i CGEA, Prantsuse valitsus, Hispaania valitsus, Taani valitsus, Iiri valitsus ja Ühendkuningriigi valitsus ning komisjon.

19. Lille’i CGEA, Prantsuse valitsus, Taani valitsus, Iiri valitsus, Soome valitsus ja komisjon esitasid oma suulised märkused 7. oktoobri 2010. aasta kohtuistungil.

IV. Eelotsuse küsimus

A. Direktiivi 80/987 artikli 8a kohaldatavus põhikohtuasja asjaolude suhtes

1. Ratione temporis kohaldatavus

20. Direktiivi 2002/74 artikli 2 lõike 1 teise lõigu kohaselt kohaldavad liikmesriigid sätteid, mis on vajalikud direktiivi ülevõtmiseks nende õigusesse, „tööandja igasuguse maksejõuetuse suhtes, mis on tekkinud pärast nende sätete jõustumist”.( ) Direktiivi ülevõtmiseks ettenähtud tähtaeg möödus 8. oktoobril 2005 (direktiivi 2002/74 artikli 2 lõike 1 esimene lõik).

21. Seadus nr 2008‑89, millega kehtestati sätted direktiivi 2002/74 ülevõtmiseks Prantsuse õigusse, võeti vastu 30. jaanuaril 2008. Selle seaduse artikli 6 kohaselt kohaldatakse neid sätteid menetluste suhtes, mis on algatatud pärast seaduse avaldamise kuupäeva.

22. Kõnesoleval juhul tegi Sotimoni kohta sundlõpetamise otsuse Tribunal de commerce de Dunkerque oma 1. juuni 2004. aasta kohtuotsusega. See kuupäev on varasem nii direktiivi 2002/74 Prantsuse õigusse ülevõtmist käsitlevates sätetest kui ka tähtpäevast, mis selles direktiivis tema ülevõtmiseks liikmesriikidele määrati (8. oktoober 2005). Kohtuotsus on direktiivi 2002/74 jõustumiskuupäevast (8. oktoober 2002) siiski hilisem.

23. Seega tekib kõigepealt küsimus, kas direktiivi 2002/74 artiklit 8a, mille kohta on esitatud eelotsuse küsimus, saab põhikohtuasja asjaolude suhtes üldse kohaldada.

24. Selle kohta märgivad C. Defossez ja Prantsuse valitsus, et kuigi Prantsuse õigusnormid, millega võeti üle direktiiv 2002/74, võeti vastu pärast direktiivis ettenähtud tähtaega, olid eespool viidatud artiklis 8a kehtestatud põhimõtted Prantsuse kohtupraktikasse juba ammu üle võetud,( ) lähtudes Euroopa Kohtu otsustest, mida käsitletakse käesolevas ettepanekus hiljem põhjalikumalt. C. Defossez väidab, et tema olukorda tuleb hinnata lähtuvalt direktiivi 2002/74 artiklist 8a, kuna Prantsuse õigus oli selle õigusnormiga kooskõlas juba enne selle liikmesriikide õigusse ülevõtmise tähtaja lõppu.

25. Tundub, et samale järeldusele jõudis ka Cour d’appel de Douai, samuti Cour de cassation oma eelotsusetaotluses, kui võtta arvesse Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimuse sisu.

26. Komisjon seevastu märgib, et faktiliste asjaolude toimumise ajal ei olnud Prantsusmaa direktiivi 2002/74 veel üle võtnud ning et see ülevõtmine toimus alles tükk aega hiljem, nagu kinnitab 27. septembri 2007. aasta kohtuotsus, kus Euroopa Kohus tuvastas, et kuna Prantsuse Vabariik on direktiivi rakendamisega hilinenud, on ta rikkunud oma kohustusi.( )

27. Lisaks välistab ta võimaluse, et direktiivi 80/987 artiklile 8a saaks käesoleval juhul tugineda selle võimaliku vahetu õigusmõju alusel. Seoses sellega meenutab ta kohtuotsust Velasco Navarro, milles Euroopa Kohus kinnitas, et „kui liikmesriik ei ole direktiivi 2002/74 määratud tähtaja jooksul üle võtnud, siis saab selle võimalikule vahetule õigusmõjule alates 8. oktoobrist 2005 [direktiivi ülevõtmise tähtaeg] tugineda üksnes seoses maksejõuetusega, mis on tekkinud pärast seda kuupäeva”.( ) Nii ei ole see aga käesoleval juhul, kus Sotimoni sundlõpetamise otsus tehti 1. juunil 2004.

28. Neil asjaoludel ei ole eelotsuseküsimus niisugusel kujul, nagu Cour de cassation selle esitas, komisjoni arvates asjassepuutuv ning vajab ümbersõnastamist, et põhikohtuasja asjaolusid saaks hinnata selle õigusliku raamistiku seisukohalt, mis kehtis enne, kui direktiivi 80/987 direktiiviga 2002/74 muudeti. Komisjoni arvates tuleks eelotsuse küsimus sõnastada nii:

„Kas direktiivi 80/987 redaktsiooni, mis kehtis enne direktiiviga 2002/74 tehtud muudatusi, võib tõlgendada nii, et see lubab piiriülese ulatusega maksejõuetusmenetlustes asjassepuutuvate töötajate palganõuete maksmise eest vastutava asutuse määramisel valikuvõimalusi?”.

29. Meenutan, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt eeldatakse, et liidu õiguse tõlgendamist puudutavad küsimused, mis liikmesriigi kohus on esitanud õiguslikus ja faktilises raamistikus, mille ta on määratlenud omal vastutusel ja mille täpsust Euroopa Kohus ei pea kontrollima, on asjakohased. Liikmesriigi kohtu esitatud eelotsusetaotluse saab Euroopa Kohus lükata tagasi vaid siis, kui on ilmne, et taotletud ühenduse õiguse tõlgendamine ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele.( )

30. Komisjoni ettepanek eelotsuse küsimus ümber sõnastada eeldab, et kummutataks eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnastuses esitatud küsimuse asjakohasuse eeldus, mida toetab Euroopa Kohtu eespool viidatud praktika.

31. Käesoleval juhul on Cour de cassation pidanud vajalikuks esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimus direktiivi 80/987 artikli 8a kohta. Küsimuse vajalikkus järeldub kaalutlusest, et kohtuasja asjaolude toimumise ajal oli selle kohtu praktikas kõnealuse sättega kehtestatud põhimõtteid juba rakendatud. Arvates, et ta peab kohaldama sama kohtupraktikat ka käesoleval juhul, palub Cour de cassation Euroopa kohtul kõnealust sätet tõlgendada.

32. Neil asjaoludel leian, et eelotsuse küsimus ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses oleva põhikohtuasja lahendamiseks ilmselgelt asjassepuutumatu ning et liikmesriikide kohtute ja Euroopa Kohtu koostöö puhul, mis on eelotsusemenetlusest lahutamatu, ei ole Euroopa Kohtu ülesanne Cour de cassation´i hinnangut üle vaadata ega viimase esitatud küsimust ümber sõnastada. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu palutud tõlgenduse andmisega nõustumine ei sea pealegi kuidagi kahtluse alla Euroopa Kohtu otsust, millega see tuvastas Prantsuse Vabariigi kohustuste rikkumise, kuna nii mitte ei omistata Cour de cassation´i praktikale direktiivi 2002/74 ülevõtmismeetme väärtust, vaid kõigest leitakse, et antud juhul pole täidetud tingimused, et eelotsuse küsimuse asjakohasuse eeldust kummutada.

33. Üldisemalt lähenedes pole mõistetav, miks peaks Euroopa Kohus asjaolude puhul, mis toimusid direktiivi ülevõtmiseks ettenähtud tähtaja jooksul ning ajal, mil liikmesriigis ei olnud selle ülevõtmiseks õigusnorme kehtestatud, jätma vastamata eelotsuse küsimusele, mis puudutab üht selle direktiivi sätet ning mille on esitanud kohus, kes kavatseb tõlgendada oma riigi õigust kõnealusest sättest lähtuvalt, kuigi ta ei ole selleks liidu õiguse järgi kohustatud.( )

34. Seoses sellega meenutan ka, et kohtuotsuses Adeneler( ) kinnitas Euroopa Kohus eelkõige kooskõlas kohtuotsusega Mangold,( ) et alates kuupäevast, mil direktiiv on jõustunud, on liikmesriikide kohtud kohustatud hoiduma niipalju kui võimalik tõlgendamast riigi õigust viisil, mis võib pärast ülevõtmise tähtaja möödumist tõsiselt kahjustada selle direktiiviga taotletava eesmärgi saavutamist.( )

35. Ka viidatud kohtupraktikat arvesse võttes ei tundu mulle, et Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimus oleks ilmselgelt asjassepuutumatu.( )

36. Esitatud põhjendustest lähtudes ei pea ma seega vajalikuks küsimust komisjoni soovitatud viisil ümber sõnastada.( )

2. Artikli 8a kohaldamise sisulised tingimused

37. Kassatsioonkaebuse esitaja väidab, et tema olukord kuulub direktiivi 80/987 artikli 8a kohaldamisalasse, kuna tema arvates on Sotimonil Belgias püsiv majandustegevus. Iiri valitsus näib oma kirjalikes märkustes kahtlevat, kas asjaolust, et Sotimonil on Belgias ehitusplats, piisab, et jõuda järeldusele, et tal on selles riigis püsiv majandustegevus.

38. Cour de cassation ei ole Euroopa Kohtule selle kohta ühtegi küsimust esitanud. Seega piirdun üksnes viitega kohtuotsusele Holmqvist,( ) kus määratakse kindlaks kriteeriumid, millest lähtuvalt tuleb mõista artiklis 8a sätestatud „vähemalt kahes liikmesriigis” tegutsemise tingimust. Selle hindamine, kas see tingimus on käesoleval juhul täidetud, on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne.

B. Direktiivi 80/987 artikli 8a tõlgendamine

1. Artikli kujunemislugu

39. Nagu eespool juba märgitud, käsitleti piiriüleses olukorras pädeva garantiiasutuse kindlaksmääramise küsimust mitmes Euroopa Kohtu lahendis juba enne, kui direktiivi 80/987 direktiiviga 2002/74 muudeti.

40. Kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Mosbaek,( ) küsis Taani Ostre Landsret Euroopa Kohtult sisuliselt, milline asutus vastutab töötaja palganõuete maksmise eest tööandja maksejõuetuse korral, kui töötaja elab ja on töötanud muus liikmesriigis kui see, kus asub tema tööandja.

41. Euroopa Kohus vastas, et sellistel juhtudel tuleb nõuete väljamaksmise eest vastutavaks lugeda selle riigi garantiiasutust, kelle territooriumil vastavalt direktiivi artikli 2 lõikele 1 „otsustatakse algatada maksejõuetusmenetlus või tuvastatakse, et tööandja ettevõtte tegevus on täielikult lõpetatud”.( ) Euroopa Kohus rõhutas, et enamikul juhtudel vastab see riik tööandja asukohariigile.( ) Euroopa Kohtu arvates tuleneb selline lahendus direktiivi 80/987 enda ülesehitusest. Esiteks rõhutas ta, et direktiiviga kehtestatud garantiiskeem käivitub ainult siis, kui on esitatud maksejõuetusmenetluse algatamise avaldus, mis võimaldab töötasunõuete arvestamist.( ) Teisest küljest märkis ta, et kuna direktiivi artikli 5 punkti b kohaselt rahastab garantiiskeemi põhimõtteliselt tööandja, on direktiivi ülesehitusega kooskõlas tunnistada pädevaks garantiiasutuseks see asutus, millele maksejõuetu ettevõtja maksis või vähemalt oleks pidanud maksma sotsiaalmaksu.( ) Viimaks märkis Euroopa Kohus, et asjaolu, et direktiivis ei ole sätestatud eri liikmesriikide garantiiasutuste vahelist maksete hüvitus- või tagasimaksesüsteemi, kinnitab, et ühenduse seadusandja soovis tööandja maksejõuetuse korral „eri liikmesriikide skeemide kasutu läbipõimumise vältimiseks ja eelkõige selliste olukordade vältimiseks, kus töötaja saaks direktiivile tugineda mitmes liikmesriigis, näha tööandja maksejõuetuse korral ette vaid ühe liikmesriigi garantiiasutuse sekkumise”.( )

42. Kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Everson ja Barrass,( ) tuli Euroopa Kohtul käsitleda teistsugust olukorda. Kui Inglise ettevõttel, mille heaks töötas C. Mosbaek, oli Taanis ainult üks esindaja, siis Iiri õiguse alusel asutatud äriühing, mille töötajad olid G. Everson ja T. J. Barrass, tegutses Ühendkuningriigis mitme esinduse kaudu, mille töötajad olid kindlustatud selle liikmesriigi garantiiasutuses. Oma Euroopa Kohtule esitatud märkustes leidis Ühendkuningriik, et pädevaks tuleks tunnistada Iiri garantiiasutus, sest Iirimaal otsustati algatada maksejõuetusmenetlus. Põhikohtuasjas kaebuse esitajad väitsid seevastu, et nende rahuldamata palganõuete maksmise kohustus langeb Ühendkuningriigi garantiiasutusele, kuna nad töötasid selles riigis.

43. Eristades selles põhikohtuasjas käsitletavat olukorda olukorrast, mille alusel tehti kohtuotsus Mosbaek, kinnitas Euroopa Kohus, et kui tööandja asub ainult ühes liikmesriigis, tuleb pädevaks lugeda asukohaliikmesriigi garantiiasutust, kui aga tööandjal on eri liikmesriikides mitu tegevuskohta, siis tuleb pädeva garantiiasutuse väljaselgitamiseks lähtuda täiendavalt ning direktiivi sotsiaalset eesmärki arvestades kohast, kus töötajad töötavad. Euroopa Kohus lisas, et viimane vastab enamikul juhtudel „sotsiaalsele ja keelekeskkonnale, mis on töötajatele tuttav”.( )

44. Lähtudes eelkõige sellest viimasest Euroopa Kohtu otsusest, lisas ühenduse seadusandja direktiivi 80/987 teksti artikli 8a, täites niiviisi selle õigusakti algredaktsioonis olnud lünga. Esialgses direktiivi 80/987 muutmise ettepanekus rõhutas komisjon, et seda lünka tajuti õiguslikku ebakindlust põhjustavana ning see on põhjustanud liikmesriikide kohtutes vastuolusid. Ta märkis, et selliste ühenduse tasandi juhtumite arv saab siseturu ja ettevõtluse rahvusvahelistumise pideva arenguga üksnes kasvada. Komisjoni arvates oleks uus artikkel pidanud tagama vajaliku õiguskindluse ja toetama töötajate õigusi, nii nagu sedastas Euroopa Kohus kohtuotsuses Everson ja Barrass, ning hoidma ära olukorrad, kus eri õigusnormide vahel võivad tekkida kahjulikud konfliktid.( ) Seoses ettepanekus soovitatud seotuse kriteeriumiga rõhutas komisjon, et töötaja tavalise töökohariigi garantiiasutus on lisaks sellele, et talle tasutakse või peaks tasutama palgagarantiiskeemi rahastamiseks mõeldud sotsiaalkindlustusmakseid, ka töötajale lähim asutus, nii et töötaja „saab tugineda oma õigustele riigis, kus ta tavaliselt töötab, ilma et ta peaks kokku puutuma keeleprobleemidega või välisriigis käima” või olema sunnitud suhtlema asutusega, mis asub teises liikmesriigis, millega tal puudub igasugune seos ja kus kehtivat korda ta ei tunne. Viimaks arvas komisjon, et see lahendus võimaldaks ka täita võrdse kohtlemise põhimõtet, kuna kõigile, kes töötavad samas riigis, kehtiks samaväärne kaitse.( )

45. Direktiivi 2002/74 ja selle vastuvõtmise eelse kohtupraktika järjepidevust kinnitas hiljuti Euroopa Kohus oma kohtuotsuses Holmqvist.( )

2. Direktiivi 80/987 artiklis 8a sisalduv seotuse kriteerium

46. Nagu nägime, põhineb seotuse kriteerium, mis on direktiivi 80/987 artikli 8a seisukohalt riikidevahelistes olukordades pädeva garantiiasutuse määramiseks oluline, „tavaliselt töötamise” mõistel.

47. Põhikohtuasjas kassatsioonkaebuse esitaja väidab, et Euroopa Kohus peaks kõigepealt seda mõistet tõlgendama. Ta väidab tegelikult, et käesoleval juhul võiks see tõlgendus lõpptulemusena kinnitada AGS‑i pädevust, mitte FFS‑i oma. Sellisel juhul ei oleks Euroopa Kohtul vaja küsimust rohkem analüüsida.

48. Cour de cassation´i esitatud küsimus ei puuduta siiski seda mõistet ja niisiis ei pea Euroopa Kohus selle üle otsustama. Seega piirdun ainult põhikohtuasja kassatsioonkaebuse esitaja tõlgenduse lühikokkuvõttega ning selle põgusa käsitlemisega.

49. Viidates kohtujurist Ruiz-Jarabo Colomeri ettepanekule kohtuasjas Holmqvist,( ) väidab C. Defossez sisuliselt, et selle koha kindlaksmääramiseks, kus töötaja direktiivi 80/987 artikli 8a tähenduses tavaliselt töötab, tuleb uurida, millise riigi territooriumiga ta on kõige tihedamalt seotud. Kuna kõnesoleval juhul töötas C. Defossez Prantsuse äriühingu teenistuses, kes väljastas tema palgateatised Prantsusmaal ja tasus maksejõuetuse puhuks ettenähtud palgagarantii rahastamiseks mõeldud kindlustusmaksed Prantsuse asutusele, ja kuna see äriühing läks sundlõpetamisele Prantsuse õiguse kohaselt, on koht, millega C. Defossez’l on kõige tihedamad ühiskondlikud, õiguslikud ja isiklikud sidemed, tema väitel Prantsusmaa.

50. C. Defossez’ väite eeliseks on kindlasti see, et see soodustab paindlikku lähenemist, mis on kooskõlas direktiivi sotsiaalsete eesmärkidega. Lisaks võimaldab selline lähenemine vähendada moonutusi, mida põhjustab see, et palgagarantii maksmise eest vastutav asutus ja selle garantii rahastamiseks mõeldud sotsiaalkindlustusmakseid vastu võtnud asutus ei ole üks ja sama.( )

51. Siiski tundub see väide olevat kehtivate õigusnormidega vastuolus. Erinevalt teistest normistikest, mis on mõeldud kohaldamiseks nende töösuhete suhtes, mis põhjustavad õigusnormide või kohtualluvuse konflikti,( ) otsustas ühenduse seadusandja direktiivi 80/987 artikli 8a puhul ühtse seotuse kriteeriumi kasuks, mis põhineks just tavalisel töötamiskohal.

52. Võttes arvesse kõnealuse sätte kujunemislugu, on muidugi tõenäoline, et selline kriteerium valiti, lähtudes eeldusest, mille Euroopa Kohus kehtestas kohtuotsuses Everson ja Barrass, nimelt et töötamiskoht vastab enamikul juhtudel sotsiaalsele ja keelekeskkonnale, mis on töötajatele tuttav. Siiski ei ole selline valik kooskõlas C. Defossez’ tõlgendusega kõnealusest sättest, kuna viimane eeldab, et süstemaatiliselt uuritaks, millise kohaga on töötajal kõige tihedamad ühiskondlikud, õiguslikud ja isiklikud sidemed. Sellise tõlgendusega nõustumine tähendaks, et artiklis 8a sätestatud kriteerium asendataks tegelikult teistsuguse seotuse kriteeriumiga.

53. Samuti tuleb rõhutada, et ühenduse seadusandja ei ole – vähemalt mitte sõnaselgelt – omistanud mingit iseseisvat tähtsust kriteeriumile, mis on seotud töötasunõuete tagamiseks mõeldud sotsiaalkindlustusmaksete tasumise kohaga, kuigi Euroopa Kohus omistas kohtuotsuses Mosbaek sellele tegurile suure, isegi kui mitte määrava tähtsuse – seda siiski otseselt seotuse kriteeriumiks võtmata( ) – ning kohtuasjas Everson ja Barrass tuvastas Euroopa Kohus pädeva garantiiasutusena selle asutuse, kellele oli tasutud põhikohtuasja kaebuse esitajate sotsiaalkindlustusmakseid.( )

54. Direktiivi 80/987 eespool viidatud muutmisettepanekus rõhutas komisjon, et enamasti on töötaja tavalise töökohariigi garantiiasutus ning asutus, kellele tasutakse või peaks tasutama palgagarantiiskeemi rahastamiseks mõeldud sotsiaalkindlustusmakseid, üks ja sama asutus.( ) Komisjoni algses ettepanekus sisaldunud artiklis 8a kasutati sõnaselgelt tööandja „asukoha” mõistet,( ) mõeldes sellega piisavalt püsivat tegutsemist mõnes liikmesriigis, mis tähendab eelkõige töötajatele palga maksmist selles riigis, sidemeid selle riigi ametiasutustega ja seal tasutud sotsiaalkindlustusmakseid.( )

55. Nagu nägime eespool, artikli 8a lõplikult vastu võetud sõnastuses „asukoha” mõistet siiski enam ei kasutata. Pealegi, kui võtta arvesse, et kohtuotsuses Holmqvist tõlgendas Euroopa Kohus selle artikli kohaldamisala eriti laialt, nii et tõlgendus hõlmaks ka niisuguseid olukordi nagu see, mille kohta tehti kohtuotsus Mosbaek,( ) on selle kohaldamise tegelik tulemus paljudel juhtudel see, et pädevaks asutuseks loetakse muu asutus kui see, kellele tasuti sotsiaalkindlustusmakseid.

56. Esitatud kaalutlused ei tähenda, et eriti keerulises või erandlikus olukorras, mille puhul jääks töötaja artikli 8a kohaldamise tagajärjel ilma kaitseta, tuleks arvesse võtta muid siduvaid tegureid kui tavaline töötamiskoht (näiteks koht, kus makstakse töötasunõuete tagamise rahastamiseks mõeldud kindlustusmaksed või kus on tööandja asukoht, või ka töötaja alaline elukoht).

57. C. Defossez’ olukord ei paista siiski selliste juhtumite hulka kuuluvat. Esiteks tegi ta kogu selle aja jooksul, mil ta äriühingu Sotimon teenistuses oli, tööd ühes liikmesriigis, kus ta paistab olevat pidevalt elanud, ning teiseks, kuigi eelotsusetaotlusest ilmneb, et Belgia õigusnormidega ettenähtud ülemmäära tõttu on tema palganõuded FFS‑i pädevuse puhul väiksemad kui nad oleksid olnud AGS‑i pädevuse puhul, ei järeldu sellest siiski, et ta oleks direktiiviga ettenähtud kaitsest ilma jäänud.

3. Eelotsuse küsimuse vastus

58. Mulle näib, et Euroopa Kohtule esitatud küsimus hõlmab sisuliselt kolme järgmist küsimust:

a) Kas direktiivi 80/987 artikkel 8a näeb ette, et töötaja võib valida garantii, mida pakub muu asutus kui selles artiklis sätestatud seotuse kriteeriumi alusel määratud asutus, juhul kui see garantii on talle soodsam?

b) Kas selle sättega on vastuolus võimalus, et töötaja kasutaks soodsamat garantiid, mida pakub muu asutus kui selles artiklis sätestatud seotuse kriteeriumi alusel määratud asutus?

c) Kas direktiivi 80/987 (direktiiviga 2002/74 muudetud redaktsioonis) sätted lubavad liikmesriigi õigusnormidega sätestada, et töötaja võib kasutada garantiid, mida pakub asutus, kellele tööandja on teinud selle liikmesriigi õiguse alusel sotsiaalkindlustusmakseid, kui see garantii on töötajale soodsam kui see, mida pakub direktiivi artiklis 8a sätestatud seotuse kriteeriumi alusel määratud asutus?

59. Alljärgnevatel põhjustel olen seisukohal, et küsimustele a ja b tuleb vastata eitavalt ning küsimusele c jaatavalt.

60. Ei direktiivi 80/987 artikli 8a sõnastus, kujunemislugu ega ka eesmärk ei võimalda järeldada, et töötajal on selle sätte alusel teatavatel asjaoludel võimalik valida pädevaks garantiiasutuseks muu asutus kui selle artikli alusel pädevaks tunnistatud asutus.

61. Nagu nähtub direktiivi 2002/74 põhjendusest 7, on kõnealuse sätte peamine eesmärk õiguskindlus. Lisaks on selle eesmärk hoida ära olukorda, et juhul, kui maksejõuetu äriühingu tegevus on riikidevaheline, võiks töötajate rahuldamata palganõuete väljamaksmine hilineda.

62. Nende eesmärkidega kooskõlas kehtestab direktiivi 80/987 artikkel 8a seotuse kriteeriumi, mille abil pädevat garantiiasutust kindlaks teha. Nagu nägime eespool, otsustas ühenduse seadusandja ühtse seotuse kriteeriumi kasuks, mis peaks enamikul juhtudel võimaldama seda asutust lihtsalt ja kiiresti kindlaks teha. See säte ei näe ette ühtegi täiendavat ega alternatiivset seotuse kriteeriumi. Samuti ei näe ta töötajale sõnaselgelt mingit valikuvõimalust ette ka juhul, kui töötaja peaks selle kriteeriumi kohaldamise tagajärjel saama madalama garantiitaseme kui see, mida ta oleks saanud, kui teistsuguse seotuse kriteeriumi kohaldamisel oleks pädevaks tunnistatud teise liikmesriigi asutus. Liiatigi tundub selline valikuvõimalus olevat vastuolus selguse ja õiguskindluse eesmärkidega, mille tõttu ühenduse seadusandja direktiivi 80/987 muutis ja sinna artikli 8a lisas.

63. Võimalust, et selle artikli kohaldamise tagajärjel töötajale antud garantii tase tegelikult langeb, ei saa iseenesest pidada vastuolus olevaks direktiivi 80/987 sotsiaalse eesmärgiga, milleks on anda töötajatele minimaalne kaitse tööandja maksevõimetuse korral, nagu Euroopa Kohus on korduvalt kinnitanud,( ) ning kui see miinimumkaitse on tagatud, lubab, et eri liikmesriigid pakuvad eri tasemel kaitset.

64. Eeltoodud tõlgendusega nõustuvad kõik menetlusse astunud valitsused ja komisjon.

65. Kuigi kõnealune säte ei anna töötajale õigust valida eri garantiiasutuste vahel, millega tema olukorras esineb siduvaid tegureid, ei välista see säte siiski töötaja võimalust kasutada juhul, kui see on talle kasulik ning kohaldatav liikmesriigi õigus seda ette näeb, garantiid, mida pakub muu asutus kui kõnealuse sätte alusel määratud asutus.

66. Väita, et selle sätte alusel määratud pädevus välistab selle, et täiendava võimalusena või isegi pädevaks määratud garantiiasutuse asemel sekkuks teine liikmesriigi garantiiasutus, kui see sekkumine suurendaks töötajale direktiivi kohaldamisest tuleneva kaitse taset, on minu arvates vastuolus nii direktiivi sotsiaalse eesmärgiga kui ka direktiivis kehtestatud suhtega liikmesriikide ja ühenduse õigusnormide vahel.

67. Seoses sellega meenutan, et direktiivi 80/987 artikli 9 esimese lõigu kohaselt ei piira direktiiv liikmesriikide õigust kohaldada või kehtestada töötajate jaoks soodsamaid õigus‑ või haldusnorme. Sama artikli teine lõik, mis lisati direktiiviga 2002/74, sätestab lisaks, et direktiivi rakendamisega „ei või mingil juhul põhjendada liikmesriikides valitseva olukorra halvenemist seoses töötajate kaitse üldise tasemega selle direktiivi reguleerimisalas”.

68. Vastupidiselt sellele, mida väidab Soome valitsus, olen seisukohal, et puuduvad asjaolud, mis õigustaksid direktiivi 80/987 artikli 9 kohaldamisala piiramist nii, et see lubab liikmesriikidel üksnes säilitada või kehtestada soodsamaid materiaalõigusnorme, kuid ei luba teha erandit direktiiviga, eriti selle artikliga 8a määratud pädevusest. Ainus tingimus, mille see artikkel seab kooskõlas direktiivi sotsiaalse eesmärgiga ning asjaoluga, et direktiivi eesmärk on anda töötajatele ühenduses minimaalne kaitse, on see, et kõnealused liikmesriigi sätted oleks töötaja jaoks soodsamad.

69. Seega olen seisukohal, et ei direktiivi 80/987 artikliga 8a ega ühegi teise sama direktiivi sättega ei ole vastuolus, kui liikmesriigi õigusnormid näevad ette, et töötaja võib kas direktiivi kohaselt pädevaks tunnistatud asutuse pakutavat garantiid täiendava võimalusena või selle asemel kasutada palgagarantiid, mida talle pakub mõne liikmesriigi asutus, kellele tema tööandja on vastavalt selle liikmesriigi õigusele teinud sotsiaalkindlustusmakseid.

70. Kui liikmesriigi õiguse kohaselt pädevaks tunnistatud asutuse sekkumine on ettenähtud direktiivi 80/987 artikliga 8a pädevaks tunnistatud asutuse sekkumise asemel, võib neid liikmesriigi õigusnorme lugeda siiski direktiivi sätetega kooskõlas olevaks ainult siis, kui sellest tuleneb töötajale kõrgem kaitsetase ning talle jääb ikkagi võimalus valida ühe või teise garantiiasutuse pädevaks tunnistamise vahel.

V. Ettepanek

71. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Cour de cassation´i küsimusele järgmiselt:

Nõukogu 20. oktoobri 1980. aasta direktiivi 80/987/EMÜ (töötajate kaitset tööandja maksejõuetuse korral käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta) artiklit 8a tuleb tõlgendada nii, et see ei anna töötajale õigust valida garantiid, mida pakub muu asutus kui selle artikli kohaselt määratud asutus, isegi siis, kui tegemist on asutusega, kellele on tasutud tööandja maksejõuetusriski katmiseks ettenähtud kindlustusmakseid ja kui selle asutuse hüvitised pakuksid töötajale soodsamat kindlustuskatet.

Ei direktiivi 80/987 artikliga 8a ega ühegi teise sama direktiivi sättega ei ole vastuolus, kui liikmesriigi õigusnormid näevad ette, et töötaja võib tööandja maksejõuetuse korral selle tööandja poolt väljamaksmata nõuete kättesaamiseks direktiivi 80/987 artikli 8a alusel pädevaks tunnistatud asutuse pakutava garantii asemel või seda täiendava võimalusena pöörduda garantiiasutuse poole, kellele tema tööandja on vastavalt selle liikmesriigi õigusele teinud sotsiaalkindlustusmakseid, tingimusel, et kui selle asutuse sekkumine on mõeldud nimetatud direktiivi alusel pädevaks tunnistatud asutuse sekkumist asendama, siis tuleneb sellest töötajale kõrgem kaitsetase ning see on ettenähtud üksnes ühe valikuvõimalusena.