KOHTUJURISTI ETTEPANEK

L. A. GEELHOED

esitatud 23. septembril 2004( )

Kohtuasi C-494/01

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Iirimaa

(Liikmesriigi kohustuste rikkumine – nõukogu 15. juuli 1975. aasta direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta, muudetud nõukogu 18. märtsi 1991. aasta direktiiviga 91/156/EMÜ, artiklite 4, 5, 8, 9, 10, 12, 13 ja 14 rikkumine)





I. Sissejuhatus

1. Käesolevas EÜ artikli 226 alusel algatatud menetluses palub komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et Iirimaa ei ole võtnud vajalikke meetmeid selleks, et tagada nõukogu 15. juuli 1975. aasta direktiivi 75/442/EMÜ( ) jäätmete kohta, muudetud nõukogu 18. märtsi 1991. aasta direktiiviga 91/156/EMÜ,( ) (edaspidi „jäätmedirektiiv”) artiklite 4, 5, 8, 9, 10, 12, 13 ja 14 nõuetekohane rakendamine. Lisaks palub komisjon tuvastada, et jättes esitamata komisjoni poolt 20. septembril 1999 nõutud teabe jäätmetega tehtud toimingu kohta Iirimaal Corki krahvkonnas Fermoy’s, on Iirimaa rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad EÜ artiklist 10.

2. Käesolev kohtuasi põhineb real kaebustel, mille esitasid komisjonile Iirimaa kodanikud aastatel 1997−2000 seoses mitme juhuga, mil jäätmete ladestamisel väidetavalt rikuti jäätmedirektiivi sätteid. Komisjon mitte üksnes ei taotle oma hagis Euroopa Kohtult kinnitust sellele, et Iirimaa on igal sellisel üksikjuhul jätnud täitmata jäätmedirektiivist tulenevad kohustused, vaid on ka arvamusel, et need juhtumid annavad Euroopa Kohtule aluse sedastada, et Iirimaa on jäätmedirektiivi üldiselt ja struktuurselt rikkunud.

3. Komisjoni hagi on selgelt oluline ühenduse õiguse rakendamise seisukohast ning mõjutab lõpuks seda, kuidas komisjon saab täita oma kohustust, mis tuleneb EÜ artiklist 211, ning tagada asutamislepingu sätete ja nende alusel institutsioonide poolt võetud meetmete kohaldamist. Sellises olukorras on komisjoni ülesanne tõendada kõnealuse faktilise olukorra olemasolu ja seda, et see olukord ei vasta asjaomase liikmesriigi kohustustele, mis tulenevad ühenduse õigusest. See tähendab, et faktilisi olukordi, mille suhtes Euroopa Kohus ei ole võtnud seisukohta liikmesriigi kohtustuste rikkumise menetluses, ei tule formaalselt pidada rikkumiseks enne, kui Euroopa Kohus on EÜ artiklile 226 vastavas menetluses rikkumise tuvastanud. Sellest tulenevalt võivad teatavad lubamatud olukorrad, kus ühenduse õigust rikutakse, säilida seni, kuni komisjon on kogunud piisavalt teavet selleks, et algatada liikmesriigi kohtususte rikkumise menetlus.

4. Vajadus võtta meetmeid paljudel rikkumisjuhtudel suurendab kahtlemata ühenduse õiguse rakendamise mehhanismi koormust ja pärsib selle mehhanismi tõhusust. See probleem ei piirdu muide ainult keskkonnaküsimustega. Piisab kas või viitest sellisele valdkonnale nagu riigihanked, mille puhul Euroopa Kohtusse on järjest pöördutud asjaomaste direktiivide rikkumise juhtumitega. Nendel juhtudel saab Euroopa Kohus üksnes ex post facto kindlaks teha, et asjaomaseid direktiive ei ole konkreetsel juhul täidetud. See lähenemisviis ei kujuta endast sellises olukorras tõhusat õiguskaitsevahendit, lisaks jäävad nii käsitlemata peamised struktuurse tasandi alusprobleemid seoses asjaomaste direktiivide rikkumisega liikmesriigis. Ühenduse institutsioonide toimimisviis on piiratud sellega, mida saksa keeles nimetatakse Kurieren am Symptom (sümptomite ravi). See selgitab, miks on oluline kaaluda võimalust järeldada reast faktilistest olukordadest seda, et liikmesriigis võib esineda olukord, mille puhul on tegemist struktuurse rikkumisega. Kui Euroopa Kohus leiab olukorra sellise olevat, avaks see tee ühenduse õigusest tulenevate kohustuste tõhusamale rakendamisele liikmesriikide suhtes.

II. Jäätmedirektiiv

5. Jäätmedirektiivi alusel on liikmesriikide põhikohustus tagada jäätmete taaskasutamine ja kõrvaldamine viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist ja mille käigus ei kasutata keskkonda ohustavaid protsesse ja menetlusi (artikli 4 esimene lõik). Selleks nõutakse direktiivis, et liikmesriigid kehtestaksid teatavad kohustused kõikide nende suhtes, kes jäätmetega eri etappidel tegelevad. Nii tähendab komisjoni hagis mainitud „katkematu vastutusahel” seda, et direktiiviga kehtestatakse kohustusi jäätmevaldajatele, jäätmete kogujatele, vedajatele ning jäätmete kõrvaldamisega või taaskasutamisega tegelevate ettevõtetele. Kui jäätmevaldajad ise jäätmeid ei taaskasuta ega kõrvalda, peavad nad tagama, et seda teeb era‑ või avalik jäätmekogumisettevõte või jäätmete kõrvaldamise või taaskasutamisega tegelev ettevõte (artikkel 8). Keelata tuleb jäätmete kaadamine ja kontrollimata kõrvaldamine (artikli 4 teine lõik). Pädevad asutused peavad vähemalt registreerima ettevõtted, kes koguvad või veavad jäätmeid kaubanduslikul alusel (artikkel 12), samas kui jäätmete kõrvaldamise või taaskasutamisega tegelevad ettevõtted peavad saama nendelt asutustelt loa (artiklid 9 ja 10). Pädevad asutused peavad neid ettevõtteid korrapäraselt kontrollima (artikkel 13) ning kontrolli hõlbustamiseks peavad need ettevõtted pidama arvestust oma jäätmealase tegevuse kohta (artikkel 14). Selleks et jõuda nii ühenduse kui ka siseriiklikul tasandil sõltumatuseni jäätmete kõrvaldamisel, antakse direktiivis liikmesriikidele korraldus võtta asjakohased meetmed, et luua ühtne ja sobiv jäätmekõrvaldamisrajatiste võrgustik (artikkel 5).

6. Algse jäätmedirektiivi, s.o direktiivi 75/442 täieliku rakendamise tähtpäev möödus 1977. aasta juulis; kõnealusesse direktiivi direktiiviga 91/156 tehtud muudatused oleksid pidanud olema rakendatud 1. aprilliks 1993.

7. Käesolevas kohtuasjas vaidluse all olevate sätete täpne sisu on järgmine.

„Artikkel 4

Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, et tagada jäätmete taas­kasutamine ja kõrvaldamine viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist, mille käigus ei kasutata keskkonda ohustavaid protsesse ja menetlusi ning millega eelkõige:

– ei ohustata vett, õhku, pinnast, taimi ega loomi,

– ei tekitata mürast või haisust põhjustatud häiringuid,

– ei kahjustata maapiirkondi ega erihuvi pakkuvaid kohti.

Liikmesriigid võtavad ka vajalikud meetmed, et keelata jäätmete hülgamine, kaadamine või kontrollimata kõrvaldamine.

Artikkel 5

1. Liikmesriigid võtavad asjakohased meetmed ja kui see on vajalik või soovitav, siis koostöös teiste liikmesriikidega, et luua ühtne ja sobiv jäätmekõrvaldamisrajatiste võrgustik, võttes arvesse parimat võimalikku tehnoloogiat, mis ei põhjusta liigseid kulutusi. Selline võrgustik peab tagama ühenduse kui terviku sõltumatuse jäätmete kõrvaldamise valdkonnas ning võimaldama liikmesriikidel omaette seda eesmärki püüelda, arvestades geograafilisi tingimusi ning vajadust spetsiaalsete rajatiste järele teatud jäätmeliikidega seoses.

2. Võrgustik peab ka võimaldama jäätmete kõrvaldamist lähimas sobivas rajatises sobivaima meetodi ja tehnoloogia abil, et tagada inimeste tervise ja keskkonna kaitse kõrge tase.

Artikkel 8

Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, et tagada, et iga jäätmevaldaja:

– annab jäätmed käitlemiseks era- või avalikule jäätme­kogumis­ettevõttele või ettevõttele, kes teeb IIA või IIB lisas nimetatud toiminguid,

– taaskasutab või kõrvaldab jäätmed ise kooskõlas käesoleva direktiivi sätetega.

Artikkel 9

1. Artiklite 4, 5 ja 7 rakendamise eesmärgil peab iga rajatis või ettevõte, kes teeb IIA lisas nimetatud toiminguid, saama loa artiklis 6 osutatud pädevalt asutuselt.

Kõnealune luba hõlmab:

– jäätmete liiki ja koguseid,

– tehnilisi nõudeid,

– ohutusabinõusid, mis tuleb võtta,

– kõrvaldamiskohta,

– käitlusviisi.

2. Lubasid võib anda tähtajaliselt, neid võib pikendada, nendega võivad kaasneda tingimused ja kohustused ning nende andmisest võib keelduda, kui plaanitav kõrvaldamismeetod ei ole keskkonnakaitse seisukohalt vastuvõetav.

Artikkel 10

Artikli 4 rakendamise eesmärgil peab iga rajatis või ettevõte, kes teeb IIB lisas nimetatud toiminguid, saama selleks loa.

Artikkel 12

Pädevad asutused registreerivad rajatised ja ettevõtted, kes ei pea luba taotlema, kuid [kelle majandustegevus on jäätmete kogumine või vedamine või kes] korraldavad jäätmete kõrvaldamist või taaskasutamist teiste eest (kauplejad või vahendajad). [täpsustatud tõlge]

Artikkel 13

Pädevad asutused teevad korrapärast kontrolli rajatiste ja ettevõtete üle, kes teostavad artiklites 9−12 osutatud toiminguid.

Artikkel 14

Kõik artiklites 9–12 osutatud rajatised või ettevõtted:

– peavad arvestust jäätmete koguse, olemuse, päritolu ning vajaduse korral sihtkoha, kogumissageduse, veoliigi ning käitlusviisi üle I lisas loetletud jäätmete ning IIA ja IIB lisas loetletud toimingute osas,

– tegema selle teabe taotluse korral kättesaadavaks artiklis 6 osutatud pädevatele asutustele.

Liikmesriigid võivad käesoleva artikli sätete järgimist nõuda ka jäätmetekitajatelt.”

III. Komisjonile esitatud kaebused

8. Nagu eespool märgitud, moodustus käesoleva kohtuasja taust 12 kaebusest, mis esitati komisjonile aastatel 1997−2000 seoses umbes 18 jäätmete kõrvaldamise juhtumiga Iirimaal.

1) Kõnealuste kaebuste seast esimene puudutas Limerick Corporationi poolt ehitus‑ ja lammutusjäätmete kõrvaldamist nii, et need paigutati märgaladele Limericki linnas (komisjonis registreeritud kui kaebus P1997/4705).

2) Teises kaebuses väideti, et väga suurtes kogustes orgaanilisi jäätmeid ladustati ilma loata basseinides Corki krahvkonnas Fermoy’s asuvas Ballardis ning kõrvaldati mujal eraäriühingu poolt (P1997/4792).

3) Kolmas kaebus oli seotud Wexfordi krahvkonnas Pembrokestownis tegutseva kommertsjäätmejaamaga, mis jätkas mitme aasta jooksul tegevust, hoolimata sellest, et keskkonnaalastel kaalutlustel polnud sellele jäätmeluba antud, ning tema tegevuse suhtes ei kehtestatud mingeid sanktsioone (P1997/4847).

4) Neljas kaebus käsitles Carlow’ krahvkonnas Powerstownis asuva munitsipaalprügila tegutsemist jäätmeloata alates 1975. aastast. Täheldati, et kõnealune rajatis põhjustas rea keskkonnaprobleeme (P1999/4351).

5) Viiendas kaebuses tõstatati probleem seoses eraõigusliku jäätmerajatise loata tegevusega Corki krahvkonnas Fermoy’s asuvas Cullinagh’is, kusjuures aastatel 1991−1994 olid järjest esitatud loataotlused tagasi lükatud (P1999/4478).

6) Kuues kaebus puudutas suurtes kogustes kiviprügijäätmete loata kaadamist haljasvööndis Dublinis Poolbegi poolsaarel ning jäätmekäitlusrajatise aastatepikkust loata tegevust samal alal (P1999/4801).

7) Seitsmendas kaebuses väideti, et alates 1970‑ndatest aastatest olid Iiri Waterfordi kohalikud ametiasutused loata käitanud munitsipaalprügilaid Waterfordi krahvkonnas Kilbarry’s ja Tramore’is ning need prügilad avaldasid kahjulikku mõju erihuvi pakkuvatele kohtadele: kõnealune esimene prügila asus looduskaitsealaks esitatud märgala kõrval ning teine prügila asus direktiivi 79/409( ) kohase erikaitseala kõrval ja osaliselt alal, mis oli esitatud erikaitsealaks direktiivi 92/43( ) tähenduses (P1999/5008).

8) Kaheksas kaebus puudutas eraõigusliku ettevõtja poolt alates 1980‑ndatest jäätmerajatiste loata käitamist Laoisi krahvkonnas Portarlingtoni lähedal asuvas kahes kasutuselt kõrvaldatud karjääris, millest üks asub Leas ja teine Ballymorrises – mõlemad Barrow’ jõe valglas, mis on oluline põhjaveelade. Kohalik krahvkonna volikogu ega ka Iirimaa Keskkonnakaitseamet ei taganud loanõude täitmist (P1999/5112).

9) Üheksas kaebus oli seotud muu hulgas ehitus‑, lammutus‑ ja muude jäätmete loata kaadamisega rannale tundliku keskkonnaga alal Louth’i krahvkonnas Greenore’is asuvas Carlingtonis alates 1990. aastast (P2000/4145).

10) Kümnendas kaebuses juhiti tähelepanu sellele, et Wicklow’ krahvkonnas Bray’s kogusid jäätmeid eraõiguslikud ettevõtjad, kellel puudus luba ja kes olid ka registreerimata ning keda ei kontrollitud. Viidati ka suures koguses haiglajäätmete avastamisele loata kõrvaldamiskohas Wicklow’ krahvkonnas Glen of Imaalis (P2000/4157).

11) Üheteistkümnes kaebus käsitles munitsipaalprügilate loata kasutamist Donegali krahvkonnas Drumnabodenis, Muckish’is ja Glenallas. Need prügilad põhjustasid tõsist keskkonnareostust, eriti Lennoni jões (P2000/4408).

12) Kaheteistkümnes kaebus puudutas jäätmete, eriti lammutus‑ ja kaevandamisjäätmete loata kõrvaldamist, millega avaldati kahjulikku mõju mitmele märgalale Waterfordi krahvkonnas Ballynattinis, Pickardstownis, Ballygunner Bogis ja Castletownis (P2000/4633).

9. Nendele kaebustele viidatakse käesolevas ettepanekus numbritega 1–12.

IV. Menetlus

10. Komisjon saatis Iirimaale märgukirja esimese kolme kaebuse suhtes 30. oktoobril 1998, kaebuste 4, 6, 7, 8 ja 11 suhtes 25. oktoobril 2000 ning kaebuste 5, 9, 10 ja 12 suhtes 17. aprillil 2001. Samuti saatis komisjon 28. aprillil 2000 Iirimaale eraldi märgukirja kaebuse 5 suhtes, sest vastuolus EÜ artikliga 10 oli Iirimaa jätnud nõuetekohaselt esitamata komisjoni taotletud teabe.

11. Kuigi Iirimaa vastas 30. oktoobri 1998. aasta märgukirjale, jäid 28. aprilli 2000. aasta, 25. oktoobri 2000. aasta ja 17. aprilli 2001. aasta märgukirjad üldiselt vastamata. Siiski vastas Iirimaa komisjoni teabenõudele mõne kaebuse osas.

12. Mainitud märgukirjadele järgnesid 14. juuli 1999. aasta põhjendatud arvamus seoses kaebustega 1 ja 2 ning 26. juuli 2001. aasta põhjendatud arvamus seoses kõigi 12 kaebusega; mõlemas kutsuti Iirimaad vastu võtma vajalikke meetmeid nende järgimiseks kahe kuu jooksul teateavakstegemisest ja kättesaamisest.

13. Arvestades, et Iirimaa ei võtnud kõnealuse tähtaja jooksul vajalikke meetmeid jäätmedirektiivist tulenevate kohustuste täitmiseks, algatas komisjon käesoleva menetluse, mis registreeriti 20. detsembril 2001.

14. Et esimesed kaks kaebust olid hõlmatud mõlema põhjendatud arvamusega, palus Euroopa Kohus oma 24. mai 2004. aasta kirjas komisjonil märkida, millises ulatuses tuleb hagi suhtes otsuse tegemisel arvesse võtta 14. juuli 1999. aasta põhjendatud arvamust. Komisjon märkis 7. juuni 2004. aasta kirjalikus vastuses, et varasemad põhjendatud arvamused on asendatud 26. juuli 2001. aasta põhjendatud arvamusega. See tähendab, et kogu hagi tuleb käsitleda teise põhjendatud arvamuse alusel.

15. Komisjon ja Iirimaa esitasid oma suulised märkused 6. juulil 2004 toimunud kohtuistungil.

V. Esialgsed märkused

A. Hagi ulatus

16. Kõigepealt tuleb kindlaks määrata hagi ulatus, sest sellel on määrav tähtsus käesoleva kohtuasja suhtes rakendatava lähenemisviisi ja tehtava otsuse suhtes.

17. Komisjon rõhutab oma hagis, et kõnealuse direktiiviga luuakse „katkematu vastutusahel jäätmete suhtes” ning tema peamine mure on tagada Iirimaal selle vastutusahela täielik tunnustamine ja tõhus rakendamine. See on ka põhjus, miks komisjon otsustas eri kaebuste menetlemise omavahel ühendada, mitte käsitleda igaüht eraldi. Sellepärast on komisjoni hagi eesmärk ennekõike tuvastada, et Iirimaa on rikkunud jäätmedirektiividest tulenevaid kohustusi üldiselt ja struktuurselt. Komisjon on seisukohal, et kuigi võidakse leida, et Iirimaa on teatavate olukordade suhtes tõepoolest täitnud oma kohustused enne 26. juuli 2001. aasta põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja möödumist, ei mõjuta see komisjoni väidet, et Iirimaa on rikkunud oma kohustusi üldisemas mõttes.

18. Veel märgib komisjon, et hagis viidatud kaebused ei kujuta endast ammendavat loetelu jäätmedirektiivi rikkumise kohta Iirimaa poolt, ning jätab endale õiguse edaspidi osutada ka muudele rikkumisjuhtudele. Oma hagis viitabki komisjon pealkirja „avalik teave” all jäätmete ulatuslikule kaadamisele Wicklow’ krahvkonnas (96 juhtumit), mis on määratletud 7. septembri 2001. aasta aruandes kohalikele ametiasutustele.

19. Iirimaa ei nõustu komisjoni lähenemisviisiga ning märgib, et see on liiga laiahaardeline. Iirimaa on seisukohal, et hagi käsitlemisel tuleks piirduda eespool viidatud 12 kaebusega ning arvesse ei tohiks võtta selliseid muid fakte ega kaebusi nagu kaadamisjuhtumit Wicklow’ krahvkonnas, mida talle kohtueelses menetluses ei edastatud. Sellepärast peaks Euroopa Kohus piirduma hinnangu andmisega selle kohta, kas 26. juuli 2001. aasta põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja lõpuks esines väidetav rikkumine seoses kõnealuse 12 kaebusega, ning komisjonil tuleb seda rikkumist piisavalt tõendada. Iirimaa väidab, et komisjon ei saa paluda Euroopa Kohut eeldada, et Iirimaa on jätnud jäätmedirektiivist tulenevate kohustuste täitmise üldiselt hooletusse, viitega kõnealuseks kuupäevaks lahendamata jäänud konkreetsetele kaebusalustele küsimustele.

20. Sel viisil hagi esitades püüab komisjon saada Euroopa Kohtult kinnitust, et Iirimaa on jäätmedirektiivist tulenevaid kohustusi rikkunud üldiselt ja struktuurselt. Selle asemel, et käsitleda kõnealuseid 12 kaebust kui direktiivi rikkumise üksikjuhte, mis ei ole omavahel seotud ja millest igaühe kohta oleks saanud Euroopa Kohtule esitada hagi EÜ artikli 226 alusel, soovib komisjon näidata, et need juhtumid kujutavad endast kohustuste süstemaatilist rikkumist. Minu arvates ei saa kindlasti välistada, et teatavatel tingimusel võivad süstemaatiliselt laekunud kaebused anda alust järelduseks, et liikmesriik on ühenduse õigusest tulenevaid kohustusi rikkunud struktuurselt. Nagu komisjon oma vastuses märkis: kui nõustuda Iirimaa argumendiga, et kõnealuse hagi ese on liiga lai, mõjutaks see tõsiselt komisjoni võimet täita oma ülesannet olla asutamislepingu järgimise tagajaks. Ehkki komisjoni hagis tõstatatakse küsimused selle kohta, mida tuleb käsitada struktuurse rikkumisena ja kuidas tuvastada sellise olukorra olemasolu, ei usu ma, et see annaks põhjust piirata hagi ulatust nii, nagu Iirimaa seda taotleb.

21. Siinkohal tuleks selgitada veel üht hagi ulatusega seotud aspekti: nimelt seda, et peamine rõhuasetus seoses väidetava rikkumisega puudutab Iirimaa poolt jäätmedirektiivi rakendamiseks vastu võetud õigusnormide kohaldamist, mitte kõnealuse direktiivi sätete ülevõtmist Iiri õigusse. Komisjon märgib oma hagis, et 1996. aasta Waste Management Acti (jäätmehooldusseadus) ja seda toetavate aktide vastuvõtmisega on Iirimaa ametivõimud „oluliselt parandanud” Iirimaa jäätmehoolduse õiguslikke aluseid. Allesjäänud probleemid on seotud jäätmedirektiivi ülevõtmiseks vastu võetud sätete kohaldamisega praktikas. Komisjon on siiski seisukohal, et jäätmedirektiivi artikkel 12 on üle võetud puudulikult. Vastuseks Iirimaa järgnenud märkusele, et direktiiv on üle võetud õigesti, märgib komisjon lisaks, et ta ei nõustu sellega, et direktiivi ülevõtmises Iirimaal ei ole rohkem puudusi. Et neid võimalikke puudusi ülevõtmisel ei ole kohtueelses menetluses täpsustatud ega ka arutatud, ei saa neid käesoleva hagi kontekstis käsitleda.

22. Lõpuks selgitab komisjon seoses hagi ajalise ulatusega, et kohtuasja algatamine selle tõttu, et Iirimaa rikkus direktiiviga 91/156 muudetud jäätmedirektiivi, ei tähenda, nagu ei oleks praegu enam vaja käsitleda kõnealusele muutmisele eelnenud tegevust. Direktiivi algselt kehtinud ja muudetud redaktsiooni nõuete vahel valitseb järjepidevus. Nõustun selle lähenemisviisiga niivõrd, kuivõrd seda kohaldatakse tegevuse suhtes, mis algas pärast direktiivi 75/442 jõustumist 1977. aastal.

B. Arutluskäigu kava

23. Nagu eespool märgitud, kerkib selles kohtuasjas üldisem küsimus, kas rea kaebuste põhjal, mis käsitlevad rikkumisjuhtumeid, saab tuvastada liikmesriigi kohustuste üldist ja struktuurset rikkumist ühenduse direktiivi rakendamisel. Enne kui kaaluda võimalust rahuldada komisjoni hagi seoses jäätmedirektiivi rakendamisega Iirimaal, tundub olevat asjakohane käsitleda seda küsimust abstraktsemal tasandil. Sellepärast meenutan oma analüüsi alguses põgusalt Euroopa Kohtu praktikas välja kujunenud üldnõudeid seoses direktiivide õige rakendamisega ning seejärel ka nende üldnõuete tähendust jäätmedirektiivi kontekstis. Edasi tuleks määrata, mis tingimustel võib tuvastada nende nõuete struktuurse rikkumise. Sellele järgneb tõendamist käsitlev arutlus. Seejärel asun hindama käesolevas kohtuasjas esitatud hagi eset ehk küsimust, kas eespool loetletud kaebuste põhjal saab kinnitada, et Iirimaa on struktuurselt rikkunud jäätmedirektiivist tulenevaid kohustusi.

VI. Hinnangu raamistik

A. Õige rakendamise üldnõuded( )

24. Nagu on selgelt välja kujunenud, et kuigi EÜ artikkel 249 sätestab, et liikmesriikidele adresseeritud direktiivid on saavutatava tulemuse seisukohalt siduvad, kuid jätavad vormi ja meetodite valiku riigi ametiasutustele, ei tähenda see seda, et rakendamise käik jääb tervenisti liikmesriikide otsustada. Aastate jooksul on Euroopa Kohus sõnastanud palju standardeid, hindamaks liikmesriikide poolt direktiivide rakendamiseks vastu võetud meetmete asjakohasust. Nende nõuete skemaatilisel esitamisel on kasulik eristada kahte rakendamisetappi: ülevõtmist ja kohaldamist.

25. Ülevõtmise etapp koosneb omakorda kahest peamisest aspektist: normatiivsest ja korralduslikust.

26. Normatiivne aspekt hõlmab direktiivi sisuliste sätete piisavalt selget ja täpset ülevõtmist siseriiklikku õigusse direktiiviga ette nähtud tähtaja jooksul.( ) Kõnealused siseriiklikud sätted peavad olema siduvat laadi, samasuguse õigusjõuga nagu need, mida tuleb muuta.( ) Eriti asjakohane on tagada direktiivi rakendamise sätete selgus ja täpsus siis, kui direktiivi eesmärk on luua üksikisikutele õigusi ja kohustusi. Õiguskindluse põhimõte eeldab ülevõtmismeetmete piisavat läbipaistvust, et üksikisikud saaksid kindlaks teha oma õiguste täieliku ulatuse kõnealuse direktiivi alusel.( ) Täpsuse nõue kohaldub ka siis, kui direktiivi eesmärk ei ole konkreetselt luua üksikisikutele õigusi. Sel juhul on olemas huvi tagada, et kõik asjaomased asutused kohaldaksid direktiivi sätteid siseriikliku õiguskorra raames õigesti.( ) Lisaks peab samuti olema selge, et kohandatud siseriiklikud õigusnormid on ühenduse päritolu, nii et neid võiks vajaduse korral tõlgendada direktiivi eesmärke arvestades ja et nende alusel tehtud otsuste suhtes saaks kasutada ühenduse õiguskaitsevahendeid.

27. Rakendamise korraldusliku aspekti eesmärk on luua õigus‑ ja haldusraamistik direktiivis sisalduvaid õigusnorme hõlmavate siseriiklike sätete õigeks kohaldamiseks ja täitmiseks. See hõlmab nende sätete kohaldamiseks pädevate asutuste määramist, nendele asutustele asjakohasete volituste tagamist, nende sätete täitmise seireks võimaluste loomist, õiguskaitsetagatiste andmist, õiguskaitsevahendite kättesaadavuse tagamist, nende sätete rikkumise puhuks sanktsioonide kehtestamist ning täitevstruktuuride loomist rikkumiste puhuks. Sageli on selliste korralduslike meetmete võtmine direktiivis selgesõnaliselt ette nähtud, ent isegi kui neid direktiivis ei mainita, võib EÜ artiklist 10 järeldada, et liikmesriigid on kohustatud tagama selliste meetmete vastuvõtmise.

28. Rakendamise kohaldamisetapp kujutab endast kestvat tegevust, mille käigus tuleb kindlustada direktiivi eesmärkide täitmine sel teel, et pädevad riigiasutused täielikult ja aktiivselt kohaldavad siseriiklikke õigusnorme, millega direktiiv on siseriiklikku õigusse üle võetud, ning rikkumise korral tagavad nende õigusnormide usaldusväärse täitmise. Teisisõnu ei lõpe rakendamine direktiivi sätete õige ülevõtmisega ja nende sätete kohaldamiseks korraldusliku raamistiku loomisega: tuleb ka tagada, et kõnealused kaks aspekti toimivad viisil, millega praktikas saavutatakse tulemus, mis on direktiivi eesmärk. Nagu Euroopa Kohus kohtuasjas Marks & Spencer direktiive üldiselt käsitledes märkis, „ei ammendu direktiivi mõju selliste siseriiklike meetmete vastuvõtmisega, millega direktiiv õigesti [üle võetakse]. Ka pärast nende meetmete vastuvõtmist jääb liikmesriikidele kohustus tagada tegelikult direktiivi igakülgne kohaldamine.”( ) Ehkki käesolevas menetluses ei ole vaidluse all direktiivi vahetu õigusmõju küsimus, on direktiivide üldise toimimise suhtes paljutähenduslik Euroopa Kohtu poolt kõnealuses otsuses sedastatu, mille kohaselt üksikisikutel on õigus siseriiklikes kohtutes tugineda riigi vastu sellistele sätetele, mis on tingimusteta ja piisavalt täpsed, „kui direktiivi täielikku kohaldamist ei ole tegelikult tagatud, s.t mitte üksnes siis, kui direktiivi ei ole [üle võetud] või see ei ole õigesti [üle võetud], vaid ka siis, kui siseriiklikke meetmeid, millega direktiiv on õigesti [üle võetud], ei kohaldata nii, et saavutada tulemus, mis on direktiivi eesmärk.”( ) Viimati mainitud Euroopa Kohtu sedastus kinnitab, et rakendamine laiemas tähenduses on kestev tegevus, mis hõlmab liikmesriikide jaoks kestvaid kohustusi.

29. Seoses direktiivide, õigemini direktiive üle võtvate siseriiklike õigusnormide täitmisega tahaksin osutada, et ka selles suhtes tuleneb nii üldisest kohustusest saavutada direktiivi eesmärk kui ka EÜ artiklist 10, et selleks astutavad sammud ja kehtestatav mehhanism peavad olema tõhusad. Minu arvates tähendab tõhus täitmine seda, et rikkujaid ähvardab tõenäoline oht saada avastatud ja karistatud viisil, millega nad jäetakse ilma vähemalt igasugusest rikkumise tulemusel saadud majanduskasust. Nagu ma varem käesoleval aastal olen ühist kalanduspoliitikat puudutavas ettepanekus märkinud, tuleb kontrollimiseks rakendatavate pingutustega ja sunnimeetmetega saavutada piisav surve, millega muudetakse nõuete täitmata jätmine majanduslikult väheahvatlevaks ning seega tagatakse [asjakohaste ühenduse sätetega] ette nähtud olukorra realiseerumine.( ) Käesoleva kohtuasja kontekst võib olla küll teistsugune, kuid aluspõhimõte on sama.

30. Seega pärast „paberist hoone” püstitamist ülevõtmise etapil vastutavad liikmesriigid ka edaspidi direktiivi õige kohaldamise ja täitmise tagamise ehk direktiivi kasuliku mõju saavutamise eest. Igasugune hooletus selles suhtes mitte ainult ei vii direktiiviga ette nähtust erineva olukorrani, vaid ka õõnestab direktiivi ühetaolist mõju ühenduse piires ning mõjutab tingimusi, mille alusel turuosalised siseturul tegutsevad.

31. Seoses komisjoni väitega, et jäätmedirektiivi ühte sätet, nimelt artiklit 12 ei ole õigesti Iiri õigusse üle võetud, keskendutakse käesolevas kohtuasjas peamiselt esimese etapi korralduslikule aspektile ning rakendamise kohaldamisetapile. Järgmiseks käsitlen eelnenud märkuste taustal seda, mida need nõuded jäätmedirektiivi puhul tähendavad.

B. Jäätmedirektiivi rakendamine

32. Jäätmedirektiiviga kehtestatakse täielik jäätmekäitlussüsteem, mille eesmärk on tagada jäätmete käitlemine viisil, mis ei ole kahjulik inimeste tervisele ega keskkonnale. Seda kinnitatakse algdirektiivi muutva direktiivi 91/156 preambulis, kus märgitakse, et jäätmedirektiivi eesmärk on jäätmete seire „nende tekkimisest kuni nende lõppladustamiseni”.( ) Selleks et määrata kindlaks tulemus, mille liikmesriigid peavad saavutama, ning arvestades komisjoni hagi peamist eesmärki, on vaja vaadelda kõnealust direktiivi kui tervikut, käsitleda selle direktiivi eesmärke ja seda, kuidas käesolevas kohtuasjas vaidluse all olevad eri sätted süsteemi sobituvad.

33. Artikli 4 esimeses lõigus, mida võib pidada kõnealuse direktiivi tuumsätteks, on seda eesmärki üksikasjalikumalt kirjeldatud: „Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, et tagada jäätmete taaskasutamine ja kõrvaldamine viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist, mille käigus ei kasutata keskkonda ohustavaid protsesse ja menetlusi ning millega eelkõige ei ohustata vett, õhku, pinnast, taimi ega loomi, ei tekitata mürast või haisust põhjustatud häiringuid [ja] ei kahjustata maapiirkondi ega erihuvi pakkuvaid kohti.” Artikli 4 teise lõiguga keelatakse jäätmete hülgamine, kaadamine ja kontrollimata kõrvaldamine. Peamine vahend nende eesmärkide saavutamiseks on artiklites 9 ja 10 sätestatud nõue, et muu hulgas( ) artikli 4 esimese lõigu rakendamise eesmärgil peavad kõrvaldamis‑ ja taaskasutamistoimingutega tegelevad ettevõtted ja rajatised saama loa pädevalt asutuselt. Sel viisil saavad siseriiklikud ametiasutused allutada jäätmete kõrvaldamise ja taaskasutamise tingimustele, (mis jäätmete kõrvaldamise osas on direktiivis määratletud) ning artiklis 4 nimetatud eesmärkide saavutamisele ja jälgida nende tingimuste täitmist. Selleks et tagada, et kõiki jäätmeid töödeldakse selle korra raames, kehtestatakse (artiklis 8) kohustused jäätmevaldajatele,( ) tagamaks, et jäätmeid käitleb era‑ või avalik jäätmekogumisettevõte või loaga kõrvaldamis‑ või taaskasutusettevõte. Muudel juhtudel on jäätmevaldaja kohustatud taaskasutama või kõrvaldama jäätmed ise kooskõlas kõnealuse direktiivi, eriti selle artikli 4 sätetega Jäätmekogumis‑ ja ‑veoettevõtted ning vahendajad, kelle majandustegevus see on ja kes ei pea luba taotlema, peavad olema vähemalt registreeritud pädevate asutuste poolt (artikkel 12). Sellega hõlmatakse ka nemad kõnealusesse süsteemi, ilma et neil oleks vaja täita eeltingimusi. Pädevad asutused peavad selles süsteemis tegutsevaid ettevõtjaid korrapäraselt kontrollima ning kõnealused ettevõtjad peavad pidama arvestust, mis tuleb taotluse korral teha kättesaadavaks pädevatele asutustele (artiklid 13 ja 14). Lõpuks ja üldisemalt peavad liikmesriigid direktiivi artikli 5 kohaselt tagama oma territooriumil sobiva ja ühtse jäätmekõrvaldamisrajatiste võrgustiku olemasolu, et saavutada sõltumatus jäätmete kõrvaldamise valdkonnas. Jäätmelubasid käsitlevas artiklis 9 sisalduv viide artiklile 5 osutab sellele, et loa saanud ettevõtted, mis tegelevad jäätmete kõrvaldamisega, tegutsevad selle võrgustiku kontekstis.

34. Täielikkuse huvides mainin ka seda, et kõnealuse direktiiviga nähakse ette mitu muud eespool kirjeldatud korra olulist elementi, mida käesoleva hagi ese ei hõlma ja mida siin edaspidi ei käsitleta: vältimise põhimõte (artikkel 3), asutuste määramine (artikkel 6), jäätmekavade koostamine (artikkel 7) ja „saastaja maksab” põhimõte (artikkel 15). See, et nende sätete täitmist ei ole vaidlustatud, ei muuda seda, et Iirimaa poolt jäätmedirektiivi kui terviku väidetav rikkumine on süstemaatilist laadi, eriti kuivõrd komisjon keskendub oma hagis direktiivi peamisele vahendile, nimelt loanõudele.

35. Kuigi jäätmedirektiiviga on ette nähtud mitu konkreetset vahendit eesmärgiga tagada, et jäätmeid käideldakse viisil, millega ei ohustata inimeste tervist ega keskkonna kvaliteeti, tähendab kõnealuse direktiivi täielik rakendamine ennekõike seda, et need vahendid on ette nähtud siseriikliku õiguskorra raames ning on direktiivi eesmärkide saavutamiseks asjakohased ja täiesti toimivad.

36. Nende vahendite seast kõige olulisem on loanõue (artiklid 9 ja 10), mis puudutab jäätmedirektiivi II A ja II B lisas osutatud kõrvaldamis- ja taaskasutustoiminguid riigi territooriumil. Arvestades, et kõnealuse vahendi eesmärk on tagada direktiivi artiklis 4 sõnastatud eesmärkide täitmine, peab selle vahendi väljakujundamise ja kohaldamise viis vastama teatavatele kvaliteedistandarditele. Sellepärast ei hõlma loanõude õige rakendamine üksnes selle kohustuse sätestamist siseriiklikus õiguses, vaid eeldab ka asjakohase ja tõhusa haldusraamistiku olemasolu loataotluste mõistliku aja jooksul menetlemiseks ja nende taotluste hindamiseks, pidades silmas seda, et kehtestataks sobivad tingimused kõnealuste toimingute suhtes ning oldaks piisavalt valmis jälgima nende tingimuste täitmist. Asjakohase ja tõhusa loakorraga tagatakse, et selle reguleerimisalasse jääv tegevus on suunatud süsteemi üldeesmärkide saavutamisele. Kavandatava uue tegevuse suhtes tähendab see, et luba taotletakse ja antakse enne sellise tegevuse alustamist, nii et tegevuse suhtes võidakse kehtestada asjakohaseid tingimusi; selles suhtes on loal ennetav mõju. Juba alustatud tegevuse suhtes tähendab see, et selline tegevus tuleks mõistlikel tingimustel kohandada nende eesmärkidega nii suurel määral kui võimalik või järk-järgult lõpetada. Sellisel juhul on loakorral nii ennetav kui ka korrigeeriv mõju. Samuti tähendab see, et lubasid antakse üksnes sellistele ettevõtetele, millel on olemas tehnilised vahendid kõnealuste jäätmetoimingute tegemiseks. Lõpuks, et loakord oleks tõhus, tuleks seda toetada asjakohaste sanktsioonidega.

37. Artikli 4 teist lõiku, milles nõutakse meetmete võtmist jäätmete kaadamise vastu, võib pidada õigesti rakendatuks, kui direktiiviga ette nähtud keeld on sätestatud siseriiklikus õiguses, ette on nähtud asjakohased sanktsioonid rikkumise puhuks ning kõnealuse sätte täitmist jälgitakse tõhusalt.

38. Rakendamisnõude rõhk artikli 8 puhul, millega kehtestatakse kohustusi jäätmevaldajate suhtes, näib olevat asetatud ülevõtmise aspektile. Kõnealuse kohustuse ja selle rikkumise puhul rakendatavate karistuste sätestamisest siseriiklikus õiguses tundub esmapilgul piisavat selleks, et kõnealust direktiivi selle sätte osas täita. Arvestades jäätmedirektiivi eesmärki, et jäätmete üle oleks seire „nende tekkimisest kuni nende lõppladustamiseni”( ), nagu on märgitud direktiivi 91/156 preambulis, on siiski mõeldav, et liikmesriikidel lasub kaudne kohustus võimaldada jäätmevaldajatel kasutada asjakohast ja juurdepääsetavat infrastruktuuri, hõlbustamaks kõnealuse kohustuse täitmist ja tagamaks, et jäätmed satuvad eespool kirjeldatud süsteemi. Ainult siis, kui jäätmeid töödeldakse loakorra raames, saab liikmesriik kontrollida jäätmekäitlust vastavalt kõnealuse direktiivi artiklis 4 sätestatud üldeesmärkidele. Kui ilmneb, et jäätmevaldajad ei suuda selliste vahendite nappuse tõttu täita artiklis 8 sätestatud kohustusi, oleks võimalik tuvastada, et asjaomane liikmesriik on seda sätet rikkunud. Lisaks peavad liikmesriigid nende kohustuste täitmise tagama sobivate sunnimeetmete abil.

39. Kaubanduslikul alusel tegutsevate jäätmekogumis‑ ja ‑veoettevõtted ning vahendajate suhtes kohaldatavas artiklis 12 sisalduva registreerimisnõude eesmärk on samuti võimaldada pädevatel asutustel jälgida kogu jäätmetöötluse ahelat alates jäätmete tekitamisest kuni nende lõppladustamiseni ning muuta see läbipaistvaks. Kui liikmesriigid ei kehtesta nende ettevõtete suhtes loakohustust, tuleb need vähemalt registreerida. Kuivõrd kõnealuse sätte eesmärk on tagada, et liikmesriikide pädevad asutused oleksid täiesti teadlikud jäätmete töötlemise eri etappidel tegutsevatest osalistest, eeldab selle sätte õige rakendamine seda, et liikmesriigid kehtestavad registreerimiskorra ja asjakohase korra nõutava teabe esitamiseks, mille lõppeesmärk vastavalt artiklile 13 on võime kontrollida asjaomaseid toimingud selle tuvastamiseks, et neid tehakse kooskõlas artiklis 4 sätestatud eesmärkidega.

40. Direktiivi artiklites 9−12 nimetatud ettevõtete korrapärast kontrollimist käsitleva artikli 13 õige ja täielik rakendamine eeldab, et on määratud asjaomased ametiasutused ning neil asutustel on nende ülesannete täitmiseks asjakohased uurimisvolitused. Minu arvates peaks see hõlmama ka volitust rikkumiste registreerimiseks ja nendest täitevasutustele teatamiseks. Kõnealuse sättega korrapärase kontrolli ettenägemine annab tunnistust sellest, et kontrollimine on kestev tegevus. Liikmesriikide üldisest kohustusest tagada direktiivide kasulik mõju tuleneb, et kontrollimisega tuleb ka aidata tõhusalt kaasa kõnealuse direktiivi artiklis 4 sõnastatud üldeesmärgi saavutamisele. Kontroll ei tohi olla suunatud mitte ainult rikkumiste avastamisele, vaid konstruktiivsemas mõttes tuleks kontrolli korraldada ja läbi viia nii, et asjaomaseid ettevõtteid ergutatakse täitma jäätmekäitlusalaseid kohustusi.

41. Kõnealuse direktiivi artiklist 14 tulenevat kohustust, et jäätmete kõrvaldamise ja taaskasutamisega tegelevad ettevõtted ja rajatised peavad pidama arvestust ja taotluse korral tegema selle teabe kättesaadavaks pädevatele asutustele on selgelt vaja selleks, et hõlbustada korrapärast kontrolli, millele on viidatud direktiivi artiklis 13. Sellepärast on hädavajalik, et see kohustus oleks siseriiklikus õiguses selgelt ja ühemõtteliselt sätestatud kui asjaomaste ettevõtete kohustus.

42. Jäätmedirektiivi artikkel 5 sisaldab kohustust, mis oma laadilt erineb eespool käsitletud sätetest. Kui viimati mainitud sätetes keskendutakse ettevõtete kohustustele ja tegevusele jäätmekäitluse ahelas, siis artikkel 5 käsitleb infrastruktuuri, mida saab liikmesriigis kasutada jäätmete kõrvaldamiseks. Nõuetekohaseks rakendamiseks on vaja võtta ennekõike tehnilisi meetmeid, tagamaks, et liikmesriigis on piisavalt võimalusi jäätmete kõrvaldamiseks. Selle võib tuletada kõnealuses sättes sisalduvast sõnast „sobiv” ning liikmesriikide kohustusest püüelda selles valdkonnas sõltumatuse poole. „Sobivust” võib tõlgendada nii, et see tähendab küllaldasi jäätmekõrvaldamisvõimalusi, mis rahuldavad kasvavat nõudlust jäätmete kõrvaldamise võimaluste järele. Tingimus, et kõnealune võrgustik peab olema „ühtne”, viitab sellele, et jäätmekõrvaldamisrajatised peavad toimima süsteemis ning seda süsteemi koordineeritakse eesmärgiga tagada nii palju kui võimalik tasakaal jäätmete kõrvaldamise võimaluste nõudluse ja pakkumise vahel. Artiklis 9 sisalduv viide artiklile 5 annab tunnistust, et see tuleks saavutada loakorra abil.

43. Minu arvates kujutavad need tähelepanekud üheskoos endast standardit, mille alusel hinnata, kas jäätmedirektiiv on liikmesriikides õigesti rakendatud.

C. Direktiivi struktuurne rikkumine

44. Nagu ma punktis 19 märkisin, tõstatatakse komisjoni hagis küsimus selle kohta, mida tuleb käsitada kui ühenduse õigusest tulenevate kohustuste üldist ja struktuurset rikkumist liikmesriigi poolt ning kuidas tuvastada sellise olukorra olemasolu. Neil kahel aspektil on mitu ühist kriteeriumi, mida kasutades võib kirjeldada, mida struktuurne rikkumine endast kujutab. Kui tõendatakse, et need tingimused on täidetud, võib järeldada, et rikkumine on struktuurne. Ses suhtes eristaksin ma kolme eri mõõdet, mis üheskoos võiksid osutada sellele, et rikkumine on üldine ja struktuurne: ulatust, aega ja tõsidust.

45. Ulatuse mõõde viitab ühenduse õigusest tulenevate kohustuste tuvastatud rikkumiste arvule. Ehkki eraldiseisev juhtum võib iseenesest olla piisav rikkumise tuvastamiseks, nagu Euroopa Kohus on kinnitanud oma otsustes kohtuasjas komisjon v. Kreeka( ) ning kohtuasjas komisjon v. Itaalia( ) (edaspidi „San Rocco kohtuasi”), osutab struktuurne rikkumine sellele, et nõuete täitmata jätmine on olnud üldisem või süstemaatiline ning jääb tõenäoliselt korduma. Direktiivi puhul viitab see sellele, et liikmesriigis ei ole direktiivi materiaalõiguslikku sisu mingil põhjusel rakendatud ning ei ole saavutatud direktiivi tulemust. Sellest võib tunnistust anda näiteks tõsiasi, et selline praktika ei piirdu kindla kohaga liikmesriigi territooriumil, vaid on levinud laiemalt selles suhtes, et liikmesriigi territooriumil esineb samaaegselt rohkem direktiiviga vastuolus olevaid olukordi.

46. Aja mõõde on iseenesestki mõista seotud sellega, et rikkumisolukord on kestnud pikemat aega pärast ühenduse õigusest tuleneva konkreetse kohustuse jõustumist; seejuures võetakse arvesse ka mõistlikud viivitused selleks, et äsja kehtestatud vahendid, nagu näiteks loakord, saaksid igakülgselt toimima hakata. Seda, mis kujutab endast selle kriteeriumi kohaldamisel mõiste „pikka aega”, ei saa täpselt määratleda. Ma ei pea seda vajalikuks. Üldiselt ilmneb ühenduse õigusest tulenevast konkreetsest kohustusest ning tulemusest, mis liikmesriikidel tuleb saavutada, üsna selgesti, mida võib pidada kohustuse täitmisel mõistlikuks tähtajaks ja milliste asjaoludega võib põhjendada viivitusi selle kohustuse täitmisel, isegi kui need asjaolud ei pruugi tähtaja järgimata jätmist formaalselt õigustada. Mingil hetkel saab täiesti selgeks, et rikkumisest tingitud olukord on muutunud püsivaks. Üks meenuv näide struktuursest rikkumisest on olukord, mis andis alust Euroopa Kohtu otsuseks kohtuasjas komisjon v. Prantsusmaa, tuntud kui kohtuasi „Hispaania maasikad”( ) Kõnealuses kohtuasjas sedastas Euroopa Kohus, et Prantsusmaa on rikkunud asutamislepingust tulenevaid kohustusi, muu hulgas selle põhjal, et Prantsusmaa ei võtnud umbes kümne aasta jooksul meetmeid oma kodanike suhtes, kes tõkestasid kaupade vaba liikumist.( )

47. Tõsiduse mõõde viitab sellele, mil määral lahkneb tegelik olukord liikmesriigis sellest tulemusest, mida sooviti saavutada ühenduse õiguses sätestatud kohustusega. Selles suhtes on endastmõistetav, et ühenduse õigusest tuleneva kohustusega vastuolus oleva olukorra säilitamine avaldab teatavat kahjulikku mõju nendele huvidele, mida asjakohane ühenduse õiguse säte kaitseb, ja et see mõju märkimisväärselt õõnestab direktiivi eesmärkide saavutamist. Jäätmedirektiivi puhul saab mõelda kahte liiki kahjulikust mõjust, mis on mõlemad seotud direktiivi põhieesmärkidega. Esiteks on üsna ilmne, et jäätmedirektiivi põhisätete rikkumisega kaasneb oht tekitada kahju keskkonnale ja võimalik, et seeläbi ka inimeste tervisele. Ei saa välistada, et selline kahju võib olla korvamatu. Teist liiki kahjulik mõju seisneb ohus, et võidakse oluliselt kahjustada konkurentsi siseturul. Tõenäoliselt peavad jäätmedirektiivi täielikult järgivates liikmesriikides tegutsevad ettevõtted kandma seoses jäätmete kõrvaldamisega kõnealuse direktiivi artiklile 4 vastavatel tingimustel suuremaid kulusid kui need ettevõtted, mille suhtes sama kord ei kehti. Direktiivi nõuete täitmisega kaasnevad olulised kulud nii avalik-õiguslikele asutustele kui ka eraõiguslikele ettevõtjatele, eriti jäätmete kõrvaldamise süsteemi kasutusele võtmise algetappidel. Endastmõistetavalt avaldab see mõju ettevõtete konkurentsiseisundile.

48. Ühenduse õigusest tulenevate kohustuste üldise rikkumise tagajärgi silmas pidades leian, et tuleb arvesse võtta, mil määral selline rikkumine on avaldanud kahjulikku mõju kõnealuste ühenduse eesmärkide saavutamisele. See ei muuda vähem tähtsaks tõsiasja, et Euroopa Kohus on oma EÜ artiklit 226 käsitlevas praktikas selgelt väljendanud seisukohta, et kui ühenduse õiguse rikkumisega ei ole kaasnenud kahju, ei anna see alust järeldada, nagu poleks liikmesriik ühenduse õigust rikkunud.( ) Ühenduse õigusest tulenevate kohustuste rikkumine viitab üldiselt igal juhul kahjuliku mõju esinemisele.

49. Lühidalt väljendudes võib eeldada, et üldine ja struktuurne rikkumine esineb siis, kui sellist olukorda ei saa heastada üksnes meetmetega, millega lahendatakse teatav arv vaidlusaluse ühenduse õigusest tuleneva kohustuse rikkumise üksikjuhtumeid, vaid ainult muutes liikmesriigi üldist lähenemist ja haldustava vastava ühenduse meetmega reguleeritavas valdkonnas. Lõppude lõpuks, kui heastavates meetmetes piirdutakse vaid tuvastatud rikkumisjuhtudega, jääksid alles muud rikkumisolukorrad, kuni need tuvastatakse ja vaidlustatakse komisjoni poolt uutes liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlustes või siseriiklikes kohtumenetlustes nende isikute poolt, keda need olukorrad riigi tasandil mõjutavad. Vahepeal aga säilib olukord, mis ei vasta ühenduse meetmega ettenähtule.

D. Tõendamisega seotud küsimused

50. Käesolevas kohtuasjas, mida iseloomustab mõlema poole esitatud faktilise materjali rohkus, on tõendamise küsimus eriti oluline, pidades ennekõike silmas komisjoni väidet, et mitmesugused sedastatud jäätmedirektiivi rikkumise juhtumid annavad tunnistust sellest, et Iirimaa on oma kohustusi selles valdkonnas üldiselt rikkunud. Sellepärast tuleks enne käesoleva asja sisu läbivaatamist ning selle arvestamist, et Iirimaa on vaidlustanud enamiku komisjoni väidete tõepärasuse, kaaluda, kuidas tõendamiskohustus selles olukorras peaks jagunema ning millisest ajahetkest lähtudes tuleks hinnata seda, kas esines üldine rikkumine.

51. Iirimaa valitsus väidab, et EÜ artikli 226 kohastes liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlustes langeb tõendamiskohustus otseselt komisjonile ning tõendades, et liikmesriik on rikkunud ühenduse õigusest tulenevaid kohustusi, ei tohi komisjon tugineda oletustele. Iirimaa valitsus on seisukohal, et kui katteta väitele vastatakse eitusega, ei saa komisjoni hagi rahuldada, sest tõendamiskohustus lasub alati hagejal. Lisaks vaidlustab Iirimaa valitsus komisjoni katse tuletada konkreetsetest kaebustest, millel komisjoni hagi põhineb, üldisi järeldusi selle kohta, kuidas Iirimaa asutamislepingust tulenevaid kohustusi täidab. Iirimaa valitsus märgib, et komisjon ei ole esitanud ei uurimuse vormis olevaid ega ka arvulisi tõendeid, mis kinnitaksid seda, et Iirimaa on rikkunud jäätmedirektiivist tulenevaid kohustusi. Iirimaa valitsus väidab, et komisjoni esitatud tõendid ei vasta tõendamisstandardile, mille järgimist nõuab Euroopa Kohus San Rocco kohtuasjas. ( )

52. Komisjon väidab, et ta on esitanud oma hagis sisalduvate väidete toetuseks veenvaid tõendeid ning need tõendid paljastavad Iiri ametiasutuste haldustavad ja tegevusetuse, mis üheskoos kujutavad endast jäätmedirektiivist tulenevate nõuete süstemaatilist rikkumist Iirimaa poolt. Komisjon märgib, et see lähenemisviis käesolevas kohtuasjas vastab sellele, millele vihjab kohtujurist Mischo eespool viidatud San Rocco kohtuasjas esitatud ettepaneku punktis 63. Olles oma ettepaneku punktis 62 märkinud, et „kui ilmneb, et direktiiv on üle võetud üksnes seadusandlikul tasandil ning liikmesriik ei taga vajaliku hoolega selle täitmist, ei saa eitada komisjoni õigust esitada hagi seoses asutamislepingust tulenevate kohustuste rikkumisega”, jätkab Mischo: „Selline olukord kahtlemata esineks, kui komisjon tuvastaks rea juhtumeid, mille puhul direktiiv on teatava ajavahemiku lõikes kohaldamata jäetud.”

53. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on tõendamise põhireegel vastavalt EÜ artiklile 226 algatatud menetlustes rikkumise puhul selline, et komisjonil lasub kohustus tõestada väide, et liikmesriik on rikkunud ühenduse õigusest tulenevaid kohustusi. Komisjon peab esitama Euroopa Kohtule tõendid, mida Euroopa Kohus vajab kohustuse rikkumise tuvastamiseks, ning seda tehes ei tohi komisjon tugineda oletustele.( )

54. See põhireegel kujutab endast Euroopa Kohtu lähtekohta komisjoni hagis sisalduvate väidete läbivaatamisel. Komisjon peab tõepoolest esitama veenvaid tõendeid selle kohta, et asjaomane liikmesriik on ühenduse õigusest tulenevaid kohustusi rikkunud, ning on tõepoolest loogiline, et järeldus asutamislepingust tulenevate kohustuste rikkumise kohta ei tohi põhineda pelgalt oletusel. Sellest hoolimata tuleb tõdeda, et tõendades mingite faktiliste olukordade olemasolu liikmesriigis, sõltub komisjon suuresti välistelt allikatelt saadud teabest. Erinevalt poliitilistest valdkondadest, nagu ühine kalanduspoliitika, ei ole komisjonil jäätmedirektiiviga hõlmatud valdkonnas kontrollimisvolitusi ning ta saab kontrollida sellise teabe tõepärasust üksnes kasutades seda teavet liikmesriigi vastu kohtueelses menetluses. Ma ei arva, et sellistel asjaoludel oleks mõistlik panna tõendamiskohustus tervenisti komisjonile, nagu Iirimaa valitsus taotleb. Pigem tuleks väljakujunenud tõendamisreeglit liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses mõista selliselt, et menetluse algetapil peab komisjoni hagi olema usutavalt ja veenvalt tõendatud. Kui see seda on, läheb kohustus kummutada komisjoni väited piisavate vastutõendite esitamise teel üle asjaomasele liikmesriigile. Teisisõnu, tõendamise põhireegel ei ole absoluutne.

55. Usun, et sedasama lähenemisviisi kasutas Euroopa Kohus ka San Rocco kohtuasjas. Kõnealuses kohtuasjas esitas komisjon tõepoolest piisavalt tõendeid keskkonnareostust puudutava väite kinnituseks. Niivõrd kui need tõendid põhinesid siseriiklike asutuste aruannetel, leidis Euroopa Kohus, et komisjoni esitatud andmete sisuline ja üksikasjalik vaidlustamine on Itaalia valitsuse ülesanne. Et Itaalia valitsusel seda teha ei õnnestunud, loeti väidetud faktid tõendatuks.( ) Tõendamiskohustus läks kostjaks olevale valitsusele üle mitte niivõrd sellepärast, et tõendid olid pärit siseriiklikest aruannetest, nagu väitis Iirimaa valitsus, vaid sellepärast, et kõnealuseid tõendeid peeti piisavaiks. Ei ole ühtki põhjust, miks komisjoni poolt teiste allikate põhjal esitatud tõendid ei võiks olla sama veenvad, mille tulemusel tõendamiskohustus võib minna üle kostjaks olevale valitsusele.( )

56. Teine punkt puudutab seda, kas rea kaebuste põhjal saab tuvastada ühenduse õigusest tulenevate kohustuste üldist rikkumist. Siin tuleb keskenduda kolmele eespool mainitud elemendile. Selleks et jäätmedirektiivi üldist rikkumist saaks tuvastada komisjonile esitatud kaebustes osutatud faktiliste olukordade põhjal, eeldusel, et nende esinemine on tõepoolest tõendatud, on vaja teha nendes kaebustes kindlaks ühised elemendid, mis annavad tunnistust püsivast väljakujunenud tavast. Tuleb tõendada, et kaebustes käsitletud faktiliste olukordade esinemist, arvestades nende olukordade arvu ja laadi, saab seletada üksnes sellega, et ühenduse õigusest tulenevaid kohustusi on laialdaselt rikutud. Sellises olukorras ei saa kaebustes käsitletud eri juhtumeid kokkuvõetult ja kontekstis vaadelduina käsitleda kui kõigest üksikjuhtumeid: need on sümptomaatilised poliitilisele (või haldus‑)tavale, mille puhul liikmesriigid rikuvad oma kohustusi. Teisisõnu, niivõrd kui on olemas otsene suhe poliitika ja faktilise olukorra vahel, tuleneb teise olemasolu igal juhul esimese olemasolust.

57. Minu hinnangul on Euroopa Kohus juba kasutanud samalaadset lähenemisviisi kalandussektori kohtuasjades, kus ta nõustus komisjoni esitatud arvude olulisuse ja nende abil kirjeldatud olukorra kordumise põhjal sellega, et ülepüük ei saanud olla tingitud muust kui asjaomase liikmesriigi seirekohustuse rikkumisest.( )

58. Lisaksin, et see lähenemisviis ei kujuta endast kokkuvõttes rikkumise tuvastamist oletuse põhjal. Selle asemel on tegu arutluskäiguga, mis põhineb omavahel seotud faktide põhjuslikul seosel ja mida rakendatakse tagasiulatuvalt.

59. Kolmas aspekt on seotud ajahetkega, millest lähtutakse üldise ja struktuurse rikkumise tuvastamisel. Tõstatan selle teema, kuna võib tekkida küsimus, kas Euroopa Kohtu praktika, mille põhjal küsimus, kas liikmesriik on oma kohustusi rikkunud, tuleb lahendada selle olukorra põhjal, mis valitseb selles liikmesriigis komisjoni esitatud põhjendatud arvamuses märgitud perioodi lõpul,( ) sobib hindamaks sellise üldise rikkumise esinemist, kuivõrd juba määratluse kohaselt on selle näol tegu kestva ja jätkuva olukorraga. Lisaks võib muutuda hagi aluseks olev üldine faktiline olukord, kui liikmesriik on astunud samme, parandamaks olukorda kohustuste täitmisel, eriti vastuseks komisjoni poolt kohtueelses menetluses tehtud märkustele.

60. Selles küsimuses märgiksin, et põhjendatud arvamuses esitatava tähtaja eesmärk on anda liikmesriigile viimane võimalus asutamislepingust tulenevate kohustuste täitmiseks enne, kui komisjon palub Euroopa Kohtult otsust kõnealuses küsimuses. Alates esimesest märgukirjast kuni mainitud tähtaja möödumiseni on liikmesriik formaalselt teadlik sellest, et komisjon kui asutamislepingu täitmise tagaja on arvamusel, et asjaomane liikmesriik rikub oma kohustusi. Ehkki selline arvamus võib olla kaheldav ja kahtluse saab lahendada üksnes Euroopa Kohus, on kohtueelse menetluse eesmärk võimaldada liikmesriigil dialoogis komisjoniga olukorda kaaluda ning võtta vastu vajalikud meetmed, et tagada oma kohustuste täielik täitmine. On tõsi, et ehkki formaaljuriidiliselt saab rikkumist tuvastada üksnes alates põhjendatud arvamuses märgitud kuupäevast, on see rikkumine materiaalõiguslikult esinenud juba mõnda aega enne kõnealust kuupäeva. Sellepärast olen arvamusel, et hinnangu andmisel selle kohta, kas liikmesriik on üldiselt ja struktuurselt rikkunud ühenduse õigusest tulenevaid kohustusi komisjoni põhjendatud arvamuses märgitud kuupäeval, peab Euroopa Kohus tingimata käsitlema seda olukorda kui pideva arengu tulemust ning hindama seda selle väljakujunemise perspektiivist lähtudes.

61. Lõpuks, nagu Euroopa Kohus on paljudel kordadel märkinud, on selge, et arvesse ei saa võtta arengut pärast seda, kui põhjendatud arvamuse järgimiseks liikmesriigile ette nähtud tähtaeg on möödunud.( )

VII. Hinnang olukorrale Iirimaal

62. Nagu ma märkisin oma arutluses seoses jäätmedirektiiviga, on vaja kõnealusele direktiivile läheneda nii-öelda holistiliselt, s.t seda tuleb käsitleda kui terviklikku süsteemi ning see süsteem kujutab endast rohkem kui selle koostisosade summat. Et suur osa poolte debatist on siiski keskendunud kõnealuse direktiivi mitmesuguste sätete rakendamisele Iirimaal, käsitlen kõigepealt neid aspekte, enne kui asun arutlema selle üle, kas Iirimaa täidab kõnealust direktiivi kui süsteemi. Oma hinnangus nende argumentide kohta keskendan tähelepanu komisjoni ja Iirimaa valitsuse esitatud kõige olulisematele argumentidele, järgides kohtuasjaga seotud dokumentide käsitlusjärjekorda.

A. Load (artiklid 9 ja 10)

63. Jäätmedirektiivi artiklite 9 ja 10 kohaselt peavad jäätmete kõrvaldamise või taaskasutamisega tegelevad ettevõtted ja rajatised saama loa riigi pädevalt asutuselt. Artikli 9 alusel antavate lubade eesmärk on tagada artiklite 4 (üldine kohustus), 5 (jäätmekõrvaldamisrajatiste võrgustik) ja 7 (jäätmekavad) rakendamine, artikli 10 alusel antakse lubasid üksnes artikli 4 rakendamise eesmärgil.

64. Oma hagis eristab komisjon seoses nende kahe sättega munitsipaaltasandi jäätmete kõrvaldamise toiminguid (mida teevad kohalikud ametiasutused) ja eraõiguslike isikute poolt tehtavaid jäätmete kõrvaldamise toiminguid. Kui eraõiguslike isikute poolt tehtavate jäätmete kõrvaldamise toimingute suhtes on Iiri õiguses kehtinud loanõue alates 1980. aastast, siis munitsipaaltasandil tehtavate kõnealuste toimingute suhtes hakati lubasid nõudma alles 1996. aasta Waste Management Actiga (jäätmehooldusseadus, edaspidi „1996. aasta seadus”), mis võeti vastu pärast seda, kui komisjon oli algatanud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse (ja seejärel loobunud sellest). Kõnealuse seadusega nähti ette järkjärguline lubade sisseseadmine olemasolevate rajatiste suhtes 1997. aasta maist kuni 1999. aasta märtsini.

65. Munitsipaaltasandil tehtavate jäätmete kõrvaldamise toimingute suhtes leiab komisjon, et munitsipaalsete jäätmete kõrvaldamise toimingute jaoks lubade andmise olukord Iirimaal on lubamatu. Komisjon väidab, et teatavad rajatised on jätkanud loata tegevust rohkem kui 20 aastat pärast seda, kui loanõue direktiiviga 75/442 kehtestati. Selle väite tõenduseks viitab komisjon kaebusele 4 (Powerstown). Irish Environmental Protection Agency’le (Iirimaa Keskkonnakaitseamet, edaspidi „EPA”) esitatavaid prügilalubade taotlusi menetletakse märkimisväärselt kaua, millega lükkub edasi ühenduse õigusest tuleneva loa omamise kohustuse täitmine ning sageli on selle tagajärjeks keskkonnakahju, nagu on juhtunud teatavate märgaladega (kaebus 7: Kilbarry ja Tramore, Waterfordi krahvkond). Komisjon osutab, et mõnel juhul ei ole munitsipaalrajatistel loakohustust, kui need suletakse enne loa andmist või kui kohalikud ametiasutused ei ole luba taotlenud (kaebus 11: Donegali krahvkond). Komisjon süüdistab EPA-d valmiduses tõlgendada paindlikult 1996. aasta seaduses sisalduvat nõuet, mille kohaselt tuleb loataotlused esitada teatavate tähtaegade jooksul (jällegi kaebus 11).

66. Eraõiguslike kõrvaldamisrajatiste suhtes väidab komisjon, et Iirimaa ametiasutused on de facto suhtunud sallivalt selliste rajatiste loata tegutsemist ning laekunud kaebused näitavad, et see olukord ei piirdu konkreetse geograafilise piirkonnaga või haldusterritooriumiga, ning mõnel juhul on sellisel olukorral lubatud eksisteerida pikema aja jooksul (kaebus 1: Limerick; kaebus 2: Ballard; kaebus 5: Cullinagh; kaebus 6: Poolbeg; kaebus 8: Laoisi krahvkond; kaebus 9: Greenore ning kaebus 12: Waterford’i krahvkond). Lisaks on seatud jäätmedirektiivist tuleneva loanõude täitmine sõltuvusse maakasutuse õigusaktide kohaldamisest, millega võimaldatakse ebaseaduslikele olukordadele tagantjärele lubade andmist, kasutades selleks säilitamislubasid (kaebus 2). Komisjon heidab ette, et kui loata tegevuse suhtes taotletakse luba, ei nõua Iirimaa ametiasutused selle tegevuse peatamist kuni loamenetluse tulemuse selgumiseni (kaebused 5, 6 ja 8). Lisaks heidab komisjon ette, et nende suhtes, kes teevad jäätmekäitlustoiminguid ilma loata, ei kohaldata üldiselt karistusi ega muid sanktsioone ja kui kohaldataksegi, ei ole neil hoiatavat mõju (kaebus 2 ja kaebus 3: Pembrokestown). Samuti väidab komisjon, et EPA tugines siseriiklikele õigusaktidele, õigustamaks tegevusetust ebaseaduslike jäätmekäitlustoimingute suhtes. Eriti tugines EPA sellele, kuidas oli siseriiklikult määratletud mõiste „taaskasutus”, mille suhtes tol ajal ei kehtinud siseriiklikust õigusest tulenevat loanõuet, lubades seega püsijäätmete ladestamist tundliku keskkonnaga märgaladele (kaebus 1).

67. Vastuseks komisjoni väidetele seoses munitsipaalsete jäätmekõrvaldamisrajatistega märgib Iirimaa valitsus esiteks, et EPA 5. juuni 2002. aasta aruandest ilmneb, et selleks ajaks olid loa saanud kõik munitsipaalprügilad peale ühe. Teiseks möönab Iirimaa, et loa taotlemise menetlus võib olla liiga pikk, ent märgib samas, et seda saab seletada mitmesuguste asjaoludega, sealhulgas teema keerukusega, avalikkusega konsulteerimiseks kuluva ajaga ning munitsipaalprügilate puhul vajadusega anda olemasolevatele rajatistele luba tagasiulatuvalt ja menetleda samaaegselt suurel arvul taotlusi. Komisjon ei ole tõendanud, et need viivitused on põhjustanud keskkonnakahju. Kolmandaks, selles osas, kus komisjon heidab ette seda, et rajatised jäävad loata, kui need suletakse enne avalduse esitamise tähtaja möödumist, on Iirimaa valitsus seisukohal, et see on enne 1996. aasta seaduse vastuvõtmist toiminud korra vältimatu tagajärg. Kui rajatis suletakse enne loamenetluse tulemuse selgumist, säilib selle suhtes menetlus, et oleks võimalik kehtestada järelhoolduse ja heastamise tingimusi. Igal juhul ei nõuta kõnealuse direktiiviga juba suletud jäätmerajatistele tagasiulatuvalt loa andmist. See nõue kehtestati alles prügiladirektiiviga( ) (kaebus 7). Kaebuses 11 käsitletud olukorrad olid erandlikud ega näidanud paindlikkust 1996. aasta seaduse tähtaegadest kinnipidamisel. Lõpuks viitab Iirimaa teistele meetmetele, mida ta on võtnud selle tagamiseks, et pärast 1977. aastat loata tegutsenud prügilad ei põhjustaks vastuolus kõnealuse direktiivi eesmärkidega keskkonnakahju.

68. Iirimaa valitsus ei nõustu väitega, et eraõiguslike ettevõtjate poolt jäätmete loata käitlemisse on de facto suhtunud sallivalt. Ta osutab eespool mainitud EPA 5. juuni 2002. aasta aruandele, millest nähtub, et selleks kuupäevaks olid 70 eraettevõtte hulgast 43 saanud loa ning 27 taotlust oli menetlemisel. Selle põhjal väidab Iirimaa valitsus, et kõnealusel ajal kehtis eraõiguslike isikute poolt igasuguse jäätmete käitlemise suhtes kooskõlas jäätmedirektiiviga loanõue. Vastuseks komisjoni väitele maakasutusalaste õigusaktide kasutamise kohta loata arendustegevuse reguleerimiseks märgib Iirimaa, et see väide on asjakohatu ning tegelik küsimus seisneb hoopis selles, kas jäätmedirektiiviga nõutakse olemasoleva tegevuse peatamist kuni loa saamiseni – seda aga Iirimaa arvates ei nõuta. Direktiivis ei ole selle kohta ühtegi selgesõnalist sätet. Iirimaa tunnistab oma kohustust tagada jäätmete kaadamist ja kontrollimata kõrvaldamist keelavate sätete nõuetekohane täitmine. Iirimaa valitsus viitab arvudele, mis näitavad, et paljudel juhtudel anti 1996. aasta seaduse artikli 55 alusel korraldus peatada loata tegevus ning asjakohastel puhkudel on alustatud kõnealuste juhtumite suhtes kohtumenetlust. Iirimaa valitsus lükkab tagasi komisjoni väite, et praktiliselt ei kohaldata loata jäätmekäitlustoimingute suhtes karistusi ega muid sanktsioone. Samamoodi lükkab ta tagasi väite, et Iiri õiguse alusel ei saa pärast viie aasta möödumist enam võtta täitemeetmeid. Iirimaa valitsuse väitel ei kohaldata seda reeglit jätkuva loata tegevuse suhtes. Lõpuks märgib Iirimaa valitsus, et kaebuse 1 (Limerick) puhul oli EPA tuginemine siseriiklikule õigusele kõnealuse juhtumi ajal õigustatud.

69. Lisaks nendele üldistele märkustele vaidleb Iirimaa valitsus konkreetsemalt vastu hinnangule, mille komisjon annab faktilistele olukordadele, mis põhinevad hagi aluseks olevatel eri kaebustel, ning komisjoni poolt nende põhjal tehtud üldistele järeldustele (kaebused 1, 6 ja 9). Nendest olukordadest mõne suhtes möönab Iirimaa valitsus, et tegevus ei toimunud nõuetekohase loa alusel, kuid märgib samas, et nendel juhtudel (kaebused 2 ja 6) heastati olukord enne põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja möödumist. Komisjoni väite kohta, et Iirimaa ametiasutused on näidanud üles hoolimatut suhtumist tundliku keskkonnaga märgalade suhtes, märgib Iirimaa valitsus, et Kilbarry ja Tramore’i prügilatele antud lubades on ette nähtud tingimused kõnealuste alade kaitseks (kaebus 7). Lisaks väidab Iirimaa valitsus, et kavatseb jõuliselt kasutada kohtumenetlust jäätmete loata käitlemise juhtumite puhul ning komisjoni viidatud juhtumeid ei saa käsitleda kui näidet üldisest lõdvast suhtumisest õigusnormides sisalduvate nõuete täitmisse (kaebus 3). Tunnistades loataotluste aeglast menetlemist Muckish’is ja Glenalla’s asuvate prügilate puhul (kaebus 11), leiab Iirimaa valitsus, et need olidki ainsad sellised juhtumid ja kujutavad endast erandit.

70. Komisjoni kaebus ning Iirimaa valitsuse poolt sellele vastuseks esitatud argumendid tekitavad mitmesuguseid küsimusi, mis puudutavad jäätmedirektiivi artiklites 9 ja 10 sätestatud loanõude täitmist. Ühelt poolt on üldine küsimus Iirimaa jäätmelubade korra kui terviku asjakohasuses ja tõhususes. Teiselt poolt on mitu konkreetset küsimust seotud nendest sätetest tulenevate kohustuste ulatusega.

71. Esiteks tuleb märkida, et Iiri jäätmelubade kord on toiminud eraettevõtjate jäätmealase tegevuse suhtes alates 1980. aastast ning avaliku võimu kandjate suhtes alates 1996. aastast, samas kui algse jäätmedirektiivi rakendamise tähtaeg möödus juulis 1977 ning sama direktiivi muudetud kujul rakendamise tähtaeg aprillis 1993. Alates jäätmedirektiivi algatamisest on loanõue olnud selle keskne element. Ükskõik mis nurga alt käesolevat kohtuasja ka ei vaata, on enam kui selge, et loasätete täieliku rakendamisega jäädi Iirimaal hiljaks, ning avalik-õiguslike üksuste puhul äärmiselt palju hiljaks, hoolimata sellest, et viimati mainitud täitmata jätmise võib kirjutada mõningase ebakindluse arvele seoses loanõude individuaalse kohaldamisalaga.

72. Siiski on käesolevas osas põhiküsimus selles, kas Iirimaa ametiasutused tagasid, et jäätmedirektiivi loanõuet võis käsitleda täielikult toimiva ja kehtivana siis, kui lõppes kahekuuline tähtaeg, mis järgnes sellele, kui Iirimaa oli komisjonilt saanud 26. juuli 2001. aasta põhjendatud arvamuse, ning kui see nii ei olnud, siis kas seda täitmata jätmist võib pidada jäätmedirektiivi artiklitest 9 ja 10 tulenevate kohustuste üldiseks ja struktuurseks rikkumiseks.

73. Iirimaa valitsus viitab põhimõtteliselt olukorrale, mida on kirjeldatud EPA 5. juuni 2002. aasta aruandes, kust nähtub, et mainitud kuupäeva seisuga olid 46 munitsipaalprügila hulgast kõik peale ühe saanud loa vastavalt kõnealusele direktiivile. Samas aruandes prügilavälist jäätmete käitlemist kajastavad arvud näitavad, et kõnealuse kuupäeva seisuga oli 88 olemasoleva ja kavandatava jäätmete käitlemise juhu suhtes, millest 70 olid eraõiguslike isikute poolt teostatavad, luba antud 56 juhul ning 32 taotlust olid menetlemisel. Neile arvudele viidates väidab Iirimaa, et sel ajal kehtis loanõue igasugusele jäätmete käitlemisele eraõiguslike isikute poolt.

74. Arvud, mida Iirimaa valitsus on esitanud selle näitamiseks, et ta on täitnud artiklitest 9 ja 10 tulenevaid kohustusi, ei ole veenvad mitmel põhjusel. Esiteks kajastavad need arvud olukorda kaheksa kuud pärast põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja möödumist. Teiseks võrdsustab Iirimaa valitsus ekslikult loa taotlemise loa andmisega. Kolmandaks ei selgu nendest arvudest, kui palju lubasid ja taotlusi oli seotud olemasoleva tegevusega. Et saada täpsemat muljet artiklite 9 ja 10 täitmise ulatusest asjakohasel hinnangus käsitletaval ajahetkel, on siiski selgem viidata EPA esitatud arvudele, mis on seotud olukorraga novembris 2001, mida Iirimaa oma kaitseargumentatsioonis mainib seoses viivitustega selle tagamisel, et munitsipaaltasandil tehtaks jäätmekäitlustoiminguid loa alusel (kaebus 4). Seal märgib Iirimaa, et 181 juhul, mil lube taotleti, anti välja 93 luba, vastu võetud oli 17 otsust, menetlemisel oli 60 taotlust ning 11 taotlust oli tagasi võetud. See, nagu märgiti, annab tunnistust olulistest edusammudest alates 1996. aasta seaduse jõustumisest. Need arvud koos tõdemusega, et olukord oli paranenud, näitavad selgelt, et põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja möödumise kuupäeval ei olnud kõigile jäätmete käitlemise juhtudele vastavalt jäätmedirektiivi nõuetele luba antud.

75. Munitsipaalrajatiste osas märgib komisjon, et prügilarajatiste suhtes esitatud taotluste menetlemisel esines kuni nelja aasta pikkust viivitamist. Sel ajal lükkus jäätmedirektiivi täitmine veelgi edasi.

76. On üsna ilmne, et loataotluste menetlemine võtab aega ja sellega võib kaasneda keerukate tehnilist laadi hinnangute andmine. Selles suhtes on Iirimaa valitsuse poolt kõnealuste viivituste selgitamiseks osutatud mitmesugused asjaolud iseenesest arusaadavad ja mõistlikud. Sellest hoolimata, kui kehtestatakse loakord ühenduse meetmes sätestatud eesmärkide saavutamiseks, eeldab selle täielik ja asjakohane rakendamine seda, et pärast mõistlikku käivitamistähtaega see süsteem toimib tegelikult ja tõhusalt. Isegi kui jäätmedirektiivis seda küsimust ei mainita, tähendab kõnealune nõue seda, et viivitused taotluste menetlemisel peavad olema mõistlikud. Lisaks sellele võib olukorras, kus liikmesriik on juba selgesti rikkunud oma kohustust võtta kasutusele loakord, eeldada, et liikmesriik heastab selle olukorra viivitamata, mitte ainult luues vajaliku seadusandliku aluse, vaid ka võttes meetmeid, mida on vaja loanõude täielikuks rakendamiseks ja kohaldamiseks nii lühikese viivitusega kui võimalik. Peale selle ei või liikmesriik väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tugineda ühenduse õigusest tulenevate kohustuste täitmata jätmise õigustamiseks halduslikku või tehnilist laadi raskustele.( ) Sellepärast on komisjoni kriitika munitsipaalprügilatele lubade andmise süsteemi aeglase toimimise kohta õigustatud.

77. Komisjon ja Iirimaa ei nõustu teineteisega selles osas, mis puudutab artiklitest 9 ja 10 tulenevate kohustuste ulatust mitmes konkreetses olukorras. Need punktid on seotud kohustusega anda tagasiulatuvalt luba rajatistele, mis on suletud enne taotluse esitamist, ning kohustusega peatada tegevus kuni loamenetluse tulemuse selgumiseni.

78. Esimese punkti osas väidab komisjon, et munitsipaalprügilatele lubade andmine Iirimaal ei olnud asjakohane, kuna rajatised, mis suleti enne 1996. aasta seaduse alusel loa taotlemiseks ette nähtud tähtaja möödumist, jäid ilma loata. Küsimusele, kas Iirimaa oli kohustatud andma rajatistele lubasid nendel asjaoludel, tuleks vastata kõnealuse direktiivi üldise eesmärgi seisukohast. Siinkohal tuleb tunnistada, et kui jäätmerajatised, nagu prügilad või muud jäätmete hoiukohad, suletakse, võivad need ikkagi ohustada inimeste tervist ja keskkonda. Selleks et vältida nende ohtude realiseerumist, tuleb selliseid rajatisi hallata ja jälgida. Loanõue on kõige asjakohasem vahend sel eesmärgil tingimuste kehtestamiseks. Ei ole mingit põhjust käsitleda enne loa andmist suletud rajatist teisiti, võrreldes rajatistega, mis on saanud loa enne tegevuse alustamist. Mõlemal juhul on järelhoolduse ja heastamise vajadus põhimõtteliselt sama. Lisaks, kui need olukorrad hõlmasid rajatisi, mis alustasid tegevust pärast 1977. aastat, oleks lubamatu, kui need rajatised ei peaks täitma loanõuet, tuginedes siseriiklikus õigusaktis, s.o 1996. aasta seaduses sisalduvale tingimusele. Lõpuks ei saa nõustuda Iirimaa väitega, et loakord olemasolevate prügilate suhtes kehtestati alles prügiladirektiiviga 1999/31. Ehkki mainitud direktiiviga nähti ette eriline loamenetlus prügilate suhtes, ei tähenda see, nagu ei oleks olemasolevad prügilad kuulunud jäätmedirektiivi artikli 9 reguleerimisalasse. Mainitud direktiiv oli selgelt suunatud sellele, et täiendada jäätmedirektiivi sätteid. Kui selle direktiivi artikliga 14 keelatakse prügilad, mis (ilma loata) tegutsesid ülevõtmise kuupäeval, ei tähenda see, et need prügilad olid enne vabastatud jäätmedirektiivis sisalduvast loanõudest. Sellepärast on korrektne komisjoni poolt kõnealuse direktiivi artiklitele 9 ja 10 antud tõlgendus, mille kohaselt enne loa saamist suletud rajatised peaksid ikkagi saama loa oma tegevusele järgneva olemasolu tarbeks.

79. Teise punkti kohaselt, mille komisjon tõstatab eraõiguslike jäätme-ettevõtete suhtes, millel puudub luba, ei andnud Iirimaa korraldust peatada nende ettevõtete tegevus kuni loamenetluse tulemuse selgumiseni ning ka see oli vastuolus direktiivi artiklitega 9 ja 10. Formaalselt on see ebaseaduslik, kui ettevõte käitleb jäätmeid loata, seega on riigi ametiasutustel kohustus võtta kõik meetmed sellise tegevuse lõpetamiseks niipea, kui nad on saanud sellest tegevusest teadlikuks. See kehtib ka olukordade suhtes, kus ametiasutused on sellist tegevust tähele pannud loataotluse esitamise tulemusel. Minu meelest saab selles suhtes olla vaid kaks erandit. Esiteks, kui loakord on äsja kehtestatud, eeldab õiguskindluse põhimõte, et olemasolevate käitlemise juhtude puhul peaks olema võimalik saada ajapikendust selleks ajaks, kui nad püüavad oma tegevust nõuetega vastavusse viia. Teiseks võib tekkida arvestatav kahju selliste rajatiste sulgemisest, mille suhtes on esitatud loataotlus, kui asjassepuutuvate jäätmete töötlemiseks ei ole olemas otseseid ja teostatavaid alternatiive. Sellises olukorras võib direktiivi eesmärkide saavutamisele paremini kaasa aidata, kui lubada erandkorras kõnealuse tegevuse jätkamist ajutistel tingimustel, mida peetakse selles olukorras sobilikeks. Asjaomase liikmesriigi ülesanne on tõendada, et see tingimus on täidetud. Eespool märgitut arvestades nõustun komisjoniga, et esmane samm loata tegevuse suhtes, mille kohta on esitatud loataotlus, peaks olema selle tegevuse peatamine seniks, kuni selgub taotluse menetlemise tulemus.

80. Komisjon väidab, et Iirimaa ei ole võtnud piisavalt meetmeid jäätmedirektiivi rakendavate sätete täitmise tagamiseks ning kui karistusi kohaldataksegi, ei ole neil hoiatavat mõju. Iirimaa vaidleb sellele vastu ja viitab arvudele, mis kajastavad võetud sunnimeetmeid, ning teatavatele Iirimaa kohtute otsustele, millega määrati karme karistusi. Komisjon on mitme olukorra suhtes näidanud (muu hulgas seoses kaebustega 2, 3, 5 ja 8), ja Iirimaa valitsus pole sõnaselgelt eitanud tõsiasja, et karistusi kas ei kohaldatud või olid need nii väheolulised, et neid ei saanud pidada hoiatavat mõju omavateks. Teisest küljest on Iirimaa valitsus rõhutanud 1996. aasta seadusest tulenevaid tugevdatud täite‑ ja karistamisvolitusi – seda, et selle alusel kavatsetakse rikkumiste puhul jõuliselt kasutada kohtumenetlust, ning oma 2003. aasta jaanuaris esitatud vastuväites ka seda, et kõnealusel ajal olid ettevalmistamisel mitmesugused muudki meetmed. Ehkki nende väidete alusel saab nõustuda sellega, et täitmise tagamiseks tehtavad jõupingutused on järk-järgult suurenenud, nagu ma märkisin punktis 28, peab ses suhtes lõplikuks proovikiviks olema ikkagi see, kas nende pingutuste ja karistusmeetmetega ähvardamise tulemusel on suudetud avaldada piisavalt survet, et sundida jäätmete käitlemistoimingute tegijad täitma direktiivi ülevõtmiseks vastu võetud siseriiklikke õigusnorme, ning kas sellega on tagatud direktiiviga ette nähtud olukorra realiseerumine praktikas. Nagu ma käesolevas ettepanekus varem tuvastasin, oli komisjoni põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja möödudes selge, et loanõue ei kehtinud kõigi jäätmekäitlustoimingute suhtes ning sel põhjusel käideldi jäätmeid loata. Sellest olukorrast saab igal juhul järeldada, et sunnimeetmed, mida sai kõnealusel ajal kasutada, ei olnud sellised, millega oleks soodustatud lubade andmist käsitlevate sätete täitmist, või neid meetmeid ei kohaldatud sel eesmärgil. Teisisõnu ei olnud need meetmed sobivad direktiiviga ette nähtud tulemuse saavutamiseks.

81. Lisaks sellele kinnitab komisjon, et teatavatel juhtudel oli loanõude täitmine allutatud maakasutusalaste õigusaktide kohaldamisele (kaebus 2) ning seda nõuet kohaldati vääralt seetõttu, et kõnealusel ajal oli termin „taaskasutus” Iiri õiguses määratletud praegusest erinevalt (kaebus 1). Iirimaa eitab esimese väite tõepärasust ning märgib seoses teise väitega, et riigi ametiasutusi ei saa süüdistada kehtivate õigusnormide korrektses kohaldamises. Leian, et need mõlemad aspektid kinnitavad põhiargumente, millega komisjon on toetanud väidet, et Iirimaa on jätnud täitmata jäätmedirektiivi artiklitest 9 ja 10 tulenevad kohustused. Esimese väite suhtes märgiksin vaid, et liikmesriigi maakasutusalaste õigusaktide kohaldamisel tuleks samuti arvestada jäätmedirektiivi eesmärkidega. Igal juhul ei rakendatud käesoleva kohtuasjaga seotud asjaoludel kõnealuse tegevuse suhtes artikli 9 tähenduses loanõuet, nagu Iirimaa valitsus ka möönis. Teise väite puhul on ilmne, et ühenduse sätte väära kohaldamise õigustamiseks ei saa tugineda sellise ühenduse õiguses sisalduva mõiste, nagu „taaskasutus”, teistsugusele tõlgendusele siseriiklikus õiguses.

82. Punktis 35 märkisin, et loakord on keskne vahend kõnealuse direktiivi artiklis 4 sätestatud eesmärkide saavutamiseks ning sellepärast peab see vastama teatavatele standarditele, tagamaks, et see tõepoolest tõhusalt toimib. Siin tähendab tõhusus seda, et kõnealusel korral on nii ennetav kui ka korrigeeriv mõju selles mõttes, et tagatakse korra eesmärk, milles on faktilise tulemuse realiseerumine praktikas, s.t jäätmete taaskasutus, kõrvaldamine või töötlemine viisil, millega ei kahjustata inimese tervist ega keskkonda. Lisaks tuleb selle eesmärgi saavutamine tagada püsivalt. Selle all pean silmas nende eesmärkide saavutamise tagamiseks ette nähtud sätete täitmise sellist taset, mille puhul rikkumisi võib pidada puhtjuhuslikuks.

83. Kui hinnata jäätmedirektiivi artiklite 9 ja 10 täitmist Iirimaa poolt ajal, mil möödus komisjoni põhjendatud arvamuses ette nähtud kahekuuline tähtaeg, ning arvestades ka olukorra edenemist, on selge, et selleks ajaks ei olnud Iirimaal veel õnnestunud kehtestada täiesti toimivat loakorda jäätmetöötluse kontrollimiseks. On tõendatud, et kõnealusel hinnataval ajahetkel ei rakendatud loanõuet kõikide jäätmekäitlustoimingute suhtes, mida direktiiv hõlmab. Iirimaal tol ajal toiminud loakorda ei saa pidada sedavõrd tõhusaks, et sellega oleks tagatud direktiivi eesmärkide saavutamine praktikas. Üheskoos paljastavad punktis 8 loetletud eri kaebused süstemaatilist laadi sündmustiku, mida saab seletada ainult puudustega loakorras. Arvestades selle olukorra kestust ja tõsiasja, et loanõude rakendamata jätmise juhtumid olid Iirimaal laialt levinud, hõlmates eri piirkondi ja haldusüksusi, järeldaksin, et kõnealune nõuete täitmata jätmine oli 2001. aasta oktoobris nii üldist kui ka struktuurset laadi.

B. Jäätmekogumis‑ ja ‑veoettevõtted ning vahendajad (artikkel 12)

84. Jäätmedirektiivi artikliga 12 nõutakse, et pädevad asutused registreeriksid rajatised ja ettevõtted, kes ei pea luba taotlema, kuid kelle majandustegevus on jäätmete kogumine või vedamine või korraldavad nad jäätmete kõrvaldamist või taaskasutamist teiste eest.

85. Komisjon väidab, et Iirimaa ei ole seda sätet õigesti üle võtnud ning selle tagajärjel ei kohaldatud seda Iirimaal õigesti. Komisjon märgib, et sellest annab tunnistust kaebuse 10 aluseks olnud olukord (Bray, Wicklow’ krahvkonnas).

86. Iirimaa möönab, et ta ei võtnud kõnealust sätet üle õigeaegselt, kuid väidab samas, et see puudus on heastatud Waste Management (Collection Permit) Regulationsiga, millistest õigusnormidest teatati komisjonile põhjendatud arvamuses ette nähtud kahekuulise tähtaja jooksul. Iirimaa märgib, et nendes eeskirjades minnakse palju kaugemale kui artiklis 12, kuivõrd nendes kehtestatakse jäätmekogumisettevõtete suhtes loanõue, millega nad allutatakse rangemale kontrollile. Iirimaa leiab, et jäätmekogumisloa taotlus on sama, mis de facto registreerimine, kuivõrd seda taotlust esitades satub jäätmekogumisettevõte formaalselt ametiasutuste tähelepanu alla. Registreerimine ei eelda ametiasutustelt eeltingimuste kehtestamist ega volita neid selleks.

87. Komisjon märgib, et see loakord kehtestati direktiivi 91/156 rakendamiskuupäevaga võrreldes hilinenult ning see ei olnud täielikult toimiv siis, kui möödus põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaeg, ega isegi selle kohaldamise ajal. Komisjon leiab, et loataotlust ei saa võrdsustada registreerimisega. Taotlusest üksi ei tulene, et taotlejat saaks kontrollida artikli 13 alusel.

88. Siinkohal tahaksin märkida, et artikliga 12 kehtestatakse registreerimisnõue jäätmekogumisettevõtete ja muude jäätmetöötlusahelas tegutsevate vahendajate suhtes, kui liikmesriigid ei ole kehtestanud nende suhtes loanõuet. Selles mõttes kehtestatakse jäätmedirektiiviga miinimumnõue. On selge, et Iirimaa on valinud teise variandi ning vastavatest eeskirjadest teatati komisjonile põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja jooksul. Siiski on sama selge, et alates rakendamiskuupäevast kuni loakorra jõustumiseni jäätmekogumisettevõtete suhtes ei olnud artikkel 12 Iirimaal õigesti rakendatud. Olgu kuidas on, kuid Iirimaal ei olnud enam kohustust kehtestada jäätmekogumisettevõtete suhtes registreerimisnõuet, sest kohustuste täitmist puudutav küsimus tuli lahendada põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja põhjal ning Iirimaa oli selleks ajaks kehtestanud loakorra. On ilmne, et see kehtib üksnes siis, kui loakord ise on piisav ja hõlmab kõiki artikli 12 kohaldamisalasse jäävaid vahendajaid. Et komisjoni argumendi peamine rõhk on asetatud registreerimiskorra puudumisele, kuid komisjon ei ole minu arvates esitanud piisavalt tõendeid selle kohta, et jäätmekogumisettevõtete suhtes kehtestatud loakord on sisult või ulatuselt ebapiisav, leian, et komisjoni see väide tuleb tagasi lükata.

C. Sobiv ja ühtne jäätmekõrvaldamisrajatiste võrgustik (artikkel 5)

89. Jäätmedirektiivi artikli 5 lõppeesmärk on luua liikmesriikides ühtne jäätmekõrvaldamisrajatiste võrgustik, mis võimaldab ühendusel kui tervikul saada sõltumatuks jäätmete kõrvaldamise valdkonnas. Samuti nõutakse selles artiklis, et liikmesriigid võtaksid meetmeid, mis võimaldavad neil omaette seda eesmärki püüelda.

90. Viidates jäätmedirektiivi artiklite 9 ja 5 tihedale omavahelisele seotusele, märgib komisjon esiteks, et kuna tema arvates on tegu kõnealuse direktiivi artikli 9 tõsiselt puuduliku kohaldamisega, on see iseenesest tõend selle kohta, et Iirimaa ei ole võtnud asjakohaseid meetmeid sobiva ja ühtse jäätmekõrvaldamisvõrgustiku loomiseks. Lubade raames kohustuslikult käsitletavad aspektid võimaldavad jäätmekõrvaldamisrajatistel kollektiivselt toimida. Komisjon märgib, et EPA poolt rajatistele lubade andmisel kehtestatud tingimusi silmas pidades on näha, et Iirimaal on vaja jäätmekõrvaldamisviise oluliselt täiustada, ning arvestades jätkuvalt luba ootavate rajatiste arvu, läheb märkimisväärselt aega, kuni Iirimaa jäätmekõrvaldamisrajatised saavad tegutseda kollektiivselt sellisel viisil, nagu on ette nähtud artikliga 5. Samuti osutab komisjon Kilbarry ja Tramore’i prügilate puudustele (kaebus 7). Ta märgib, et kuivõrd teatavad piirkonnad sõltuvad sellistest puudulikest rajatistest ja neil ei ole alternatiivi, tuleb Iirimaa võrgustikku pidada sobimatuks. Samuti osutab komisjon, et teatavatel juhtudel on prügila mahutavus ammendatud või peaaegu ammendatud (kaebus 11).

91. Iirimaa valitsus vastab, et pelgalt selle tõttu, et jäätmelubades nõutakse sageli prügilate tehnilist täiustamist, ei saa järeldada, et artiklit 5 varem ei täidetud. Ta märgib, et enne prügiladirektiivi vastuvõtmist ei kehtinud prügilate suhtes ühenduse norme. Peale selle olid kaebuses 11 käsitletud sündmused erandlikud. Komisjon ei ole kindlaks teinud ühtegi juhtu, mil jäätmeid poleks saanud kõrvaldada mahutavusprobleemide tõttu, ega pole võtnud arvesse prügilate mahutavuse suurendamise võimalusi.

92. Minu arvates hõlmab kõnealuse kohustuse nõuetekohane rakendamine seda, et liikmesriigid võtavad nii tehnilist laadi meetmeid, mis tagamaks, et liikmesriigi territooriumil on piisavalt füüsilist võimsust seal tekkinud jäätmete vastuvõtmiseks, kui ka halduslikku laadi meetmeid eri rajatiste koordineeritud tegevuse tagamiseks. Tegu on majandusvaldkonnaga, kus mahutavuse pakkumine ei ole kuigi paindlik, samas kui nõudlus majanduskasvu tagajärjel järjest kasvab. See tähendab, et jäätmekõrvaldamisrajatiste võrgustikku saab pidada sobivaks vaid siis, kui mahutavuse pakkumine on piisav selleks, et võtta vastu suurenevates kogustes jäätmeid, mis asjaomase liikmesriigi territooriumil tekivad.

93. Komisjon rõhutab õigesti, et artiklis 9 sisalduv viide artiklile 5 näitab, et kõnealuses direktiivis on jäätmelubade süsteem ette nähtud kui mehhanism artiklis 5 sisalduvate nõuete täielikuks täitmiseks. Kuna on kindlaks tehtud, et Iirimaa ei rakendanud artiklit 9 õigesti, tähendab see, et Iirimaal puudus formaalne alus, millega oleks nõutud jäätmekõrvaldamisrajatiste tegutsemist võrgustikuna kõnealuse sätte tähenduses. Lisaks sellele annab jäätmete sagedane kõrvaldamine väljaspool loakorra raamistikku tunnistust Iirimaa võrgustiku sobimatusest. Veelgi tõendeid selle sobimatuse kohta pakuvad mitu aruannet kohtuasja toimikus, sealhulgas 2001. aasta detsembri aruanne, mille on koostanud Forfás (Iirimaa riiklik ettevõtluse, kaubanduse, teaduse, tehnoloogia ja innovatsiooni nõuandeasutus) ning millele komisjon oma hagis viitab. Kõnealuses aruandes märgitakse, et jäätmete tekitamine on Iirimaal alates 1995. aastast järsult suurenenud ja jäätmehooldus on jõudnud kriitilisse punkti, ning hoiatatakse olukorra edasise halvenemise eest, kui abinõusid tarvitusele ei võeta. Ehkki Iirimaa püüab oma vastuses vähendada nende dokumentide tähtsust, annavad need üheskoos siiski pildi jäätmekõrvaldamisvõimaluste olukorrast ja koordineerimatusest selles valdkonnas ajal, mil möödus komisjoni põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaeg. Selle põhjal leian, et Iirimaa ei võtnud piisavalt meetmeid kõnealuse direktiivi artikli 5 täielikuks ja õigeks rakendamiseks.

D. Jäätmedirektiivi keskne kohustus (artikli 4 esimene lõik)

94. Artikli 4 esimese lõiguga pannakse liikmesriikidele põhikohustus tagada jäätmete taaskasutus ja kõrvaldamine viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist ja mille käigus ei kasutata keskkonda ohustavaid menetlusi, eelkõige direktiivis nimetatud teatavates aspektides.

95. Komisjon väidab, et kuivõrd Iirimaa võimaldas seda, et oluline hulk jäätmete kõrvaldamise ja taaskasutuse toiminguid toimusid väljaspool igasugust loakorra raamistikku, ei saa tõdeda, et Iirimaa oleks võtnud kõik vajalikud meetmed artikli 4 rakendamiseks, sest ilma lubadeta ei saa jäätmete kõrvaldamise ja taaskasutuse viiside suhtes nõuetekohaselt tingimusi kehtestada ega neid kontrollida. Mitu komisjonile esitatud kaebust sisaldavad tõendeid tegeliku keskkonnakahju kohta (kaebus 6: Poolbeg; kaebus 7: Kilbarry ja Tramore; kaebus 9: Greenore). Pidades silmas artiklis 4 sätestatud eesmärke, tuleb direktiivis sisalduvate tingimustega vastuolus ladestatud jäätmed ohutuks muuta, mis tähendab, et need tuleb tõhusalt puhastada. Sellepärast ei piisa selles kontekstis üksnes meetmete võtmisest selliste jäätmekäitlustoimingute peatamiseks. Ehkki EPA antud load aitavad kaasa teatavate kohtade taastamisele, märgib komisjon, et ei ole tõenäoline, et selliste lubade andmine oleks Iirimaa ebaseaduslike jäätmekäitlustoimingute suhtes kõikehõlmav või rahuldav.

96. Iirimaa märgib, et kuivõrd komisjon ei ole tõestanud, et Iirimaal puudub loakord ega esitanud tõendeid tegelikku keskkonnakahju esinemise kohta, ei ole alust järeldada, nagu oleks Iirimaa rikkunud direktiivi artiklit 4. Iirimaa vaidleb vastu väitele, et tema ametiasutused ei ole võtnud meetmeid varasemast jäätmete käitlemisest tulenenud probleemide heastamiseks, ning kinnitab, et komisjon ei ole tõestanud seda, et EPA jäätmelubade andmisega ei kaasne suletud rajatiste rahuldav heastamine ja järelhooldus.

97. Oma vastuses viitab komisjon artikli 4 sõnastusele, millega keelustatakse jäätmetöötluses keskkonda „ohustavad” meetmed, protsessid ja menetlused. See tähendab, et komisjon ei pea tõestama tegeliku keskkonnakahju esinemist, sest see õõnestaks kõnealuse sätte ennetavat eesmärki. Täielikult toimiva loakorra puudumine kujutab endast kaalukat tõendit selle kohta, et artikliga 4 nõutavaid vajalikke meetmeid ei ole võetud.

98. Iirimaa vastab, et selles osas, kus komisjon on võtnud tegeliku keskkonnakahju tõendamise eesmärgi, ei ole komisjon suutnud esitada selleks vajalikke tõendeid. Nõustudes, et EPA antavad load võimaldavad keskkonnameetmeid kehtestada järk-järgult, märgib Iirimaa, et komisjoni soovitus sulgeda rajatised kuni loamenetluse tulemuse selgumiseni on ebarealistlik.

99. San Rocco kohtuasjas leidis Euroopa Kohus, et jäätmedirektiivi artikli 4 esimeses lõigus ei piiritleta nende meetmete tegelikku sisu, mille võtmisega tuleb tagada jäätmete kõrvaldamine viisil, mis ei sea ohtu inimese tervist ega kahjusta keskkonda, kuid see on sellest hoolimata saavutatava tulemuse seisukohalt liikmesriikidele siduv, jättes neile kaalutlusruumi hinnata vajadust selliste meetmete järele.( ) Mulle tundub siiski, et kui käsitleda direktiivi kui terviksüsteemi, on see liikmesriikidele jäetud kaalutlusruum piiratud. Artikli 4 esimene lõik on tihedalt seotud artiklitega 9 ja 10, mis moodustavad direktiivi süsteemis peamised vahendid kõnealuses sättes ette nähtud eesmärkide saavutamiseks. Artiklites 9 ja 10 sisalduv selge kinnitus, et loanõue on ette nähtud artikli 4 rakendamise eesmärgil, näitab, et see nõue on üks artikli 4 esimese lõiguga ette nähtud „vajalikest meetmetest”. Siit tuleneb, et artiklite 9 ja 10 täitmata jätmine hõlmab ka artikli 4 esimese lõigu rikkumist.

100. Kui jäätmetöötluses puudub täielikult toimiv loakord, ei ole tagatud jäätmete käitlemine viisil, millega ei avaldata kahjulikku mõju inimeste tervisele ega keskkonnale. Väidete osas, mis keskenduvad küsimusele, kas jäätmete loata käitlemisest tingitud keskkonnakahju esinemine on tõendatud, on kõnealuse sätte sõnastuse põhjal selge, et piisab tegevuse potentsiaalse kahju tõendamisest, nagu osutab komisjon. Igal juhul on kohtuasja toimikus piisavalt tõendeid tegeliku keskkonnakahju laadi kohta, mis on artikli 4 esimeses lõigus kirjeldatud ja mis tuleneb jäätmete loata käitlemisest. Viitan muu hulgas olukordadele, mis andsid alust kaebustele 7, 9 ja 11. Sellepärast tuleb tuvastada, et Iirimaa on rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad jäätmedirektiivi artikli 4 esimesest lõigust.

E. Jäätmete kaadamine (artikli 4 teine lõik)

101. Artikli 4 teises lõigus nõutakse liikmesriikidelt vajalike meetmete võtmist, et keelata jäätmete hülgamine, kaadamine või kontrollimata kõrvaldamine.

102. Komisjoni arvates täiendab see säte artikli 4 esimest lõiku, sest kaadamise keelamine aitab tagada, et jäätmete käitlemine toimub nõuetekohaselt reguleeritavas võrgustikus. Komisjon väidab, et Iirimaa ei ole suutnud ega suuda siiani keelata jäätmete kaadamist, nagu ilmneb sellest, mil määral kaadatakse jäätmeid väljaspool artiklitega 9 ja 10 ette nähtud reguleerivat raamistikku. Samuti märgib komisjon, et Iirimaa on järjekindlalt jätnud reageerimata kaadamise juhtumitele sanktsioonidega, mis oleksid tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatava mõjuga. Komisjon osutab argumentidele, mida ta esitas viimati mainitud sätete rikkumise kohta.

103. Iirimaa lükkab selle komisjoni väite ümber ja märgib, et komisjon ei ole esitanud tõendeid selle kohta, et põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja möödudes valitses selline olukord. Iirimaa ei pea tõendama vastupidist.

104. Nagu ma oma ettepaneku punktis 36 märkisin, on artikli 4 teise lõigu täitmise hindamise mõõdupuuks see, et siseriiklikus õiguses on sätestatud kaadamiskeeld, rikkumise puhuks on ette nähtud piisavad sanktsioonid ning kõnealuse sätte täitmist jälgitakse tõhusalt. Käesoleva hagi aluseks olevate kaebuste seast mitu annavad tunnistust jäätmete kontrollimata kõrvaldamisest või kaadamisest Iirimaa eri piirkondades. Viitan siinkohal muu hulgas kaebustele 1, 6, 9 ja 12. Iirimaa valitsus ei ole tõendanud, et need olukorrad lahendati enne põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja möödumist. Arvestades artiklite 9 ja 10 ning artikli 4 esimese lõigu rikkumisega seoses tehtud järeldusi, leian ma kõhkluseta, et Iirimaa on rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad jäätmedirektiivi artikli 4 teisest lõigust.

F. Jäätmevaldajad (artikkel 8)

105. Jäätmedirektiivi artikliga 8 kohustatakse liikmesriike võtma vajalikud meetmed, et tagada, et direktiivi artiklis 1 määratletud jäätmevaldajad( ) annavad jäätmed käitlemiseks era‑ või avalikule jäätmekogumisettevõttele või ettevõttele, mis tegeleb jäätmete kõrvaldamise või taaskasutusega, või taaskasutavad või kõrvaldavad jäätmed ise kooskõlas direktiivi sätetega.

106. Viidates Euroopa Kohtu otsusele San Rocco kohtuasjas,( ) leiab komisjon, et Iirimaa on rikkunud direktiivi artiklit 8. Iirimaa ei ole taganud, et need, kes valdavad jäätmeid loata jäätmekäitlustoimingute tulemusel, annavad need jäätmed käitlemiseks kõnealuses sättes osutatud ettevõtetele, või et jäätmevaldajad taaskasutavad või kõrvaldavad jäätmed ise kooskõlas direktiiviga. Viimati mainitud aspekt viitab komisjoni meelest jäätmete käitlemisele loakorra raamistikus. Komisjon rõhutab, et artikli 8 kohaste toimingute tegemisel tuleb kinni pidada muudest kohustustest, mis on sätestatud kõnealuses direktiivis, eriti selle artiklis 4. Oma vastuses viitab komisjon kaebuses 1 (Limerick) käsitletud olukorrale, kus ebaseaduslikult paigutatud ehitus‑ ja lammutusjäätmed viidi rajatisse, millel puudus luba veel kõnealuse vastuse kirjutamise ajalgi. Väidetavalt oli sündmuste ahel samalaadne olukordades, millele osutatakse kaebuses 2 (Ballard), kaebuses 6 (Poolbeg), kaebuses 8 (Laoisi krahvkond) ja kaebuses 9 (Greenore).

107. Iirimaa valitsus leiab, et komisjon ei ole esitanud mingeid faktilisi tõendeid, toetamaks oma väidet, mille kohaselt Iirimaa on rikkunud artiklit 8 Euroopa Kohtu poolt San Rocco kohtuasjas tehtud otsuse taustal.

108. Artikkel 8 on esimene lüli vastutusahelas, millele komisjon viitab. Jäätmete töötlemine kontrolli all algab jäätmevaldaja kohustusest need kõrvaldada või neid töödelda viisil, mis vastab direktiivi, eriti artikli 4 eesmärkidele. Valdaja võib teha seda ise või peab tagama, et seda teeb ettevõte, mis teeb direktiivi II A või II B lisas loetletud jäätmete kõrvaldamisele või taaskasutusele suunatud toiminguid. Jäätmedirektiivi süsteemis võib see olla ainult selline ettevõte, mis on saanud loa vastavalt direktiivi artiklile 9 või 10. San Rocco kohtuasjas tehtud otsuses kinnitas Euroopa Kohus, et prügi ebaseadusliku mahapaneku koha käitaja on artikli 8 tähenduses jäätmevaldaja ning kui sellisel ettevõtjal endal ei ole võimalik neid jäätmeid taaskasutada ega kõrvaldada, on liikmesriigi ülesanne tagada jäätmete üleandmine era‑ või avalikule jäätmekogumis‑ või ‑kõrvaldamisettevõttele.( ) Lisaks, nagu eespool märgitud, eeldab artikkel 8, et liikmesriigis on piisavalt käitlemisvõimsust jäätmete vastuvõtmiseks ja töötlemiseks, nii et jäätmevaldajad saavad täita oma kohustusi kõnealuse sätte alusel. Kui lähtuda sellest kahetisest vaatepunktist, ilmneb Euroopa Kohtule esitatud faktilistest tõenditest, et eri olukordades (kaebused 1 ja 2) käitles ettevõte jäätmeid väljaspool loakorra raamistikku, nii et nende jäätmete valdajad kas ei täitnud oma kohustusi artikli 8 alusel või ei saanud seda teha. Sellest tulenevalt on Iirimaa jätnud õigesti rakendamata kõnealuse direktiivi artikli 8.

G. Kontroll ja arvestus (artiklid 13 ja 14)

109. Artiklis 13 on sätestatud, et pädevad asutused teevad korrapärast kontrolli rajatiste ja ettevõtete üle, kes teostavad artiklites 9–12 osutatud toiminguid. Artiklis 14 nõutakse üldjoontes seda, et kõik jäätmedirektiivi artiklite 9 ja 10 kohaldamisalasse jäävad ettevõtted peaksid arvestust töödeldavate jäätmete ja nende käitlemise viiside kohta. Taotluse korral tuleb teha see teave kättesaadavaks pädevatele asutustele.

110. Komisjon leiab, et jäätmedirektiivis sisalduva loanõude rikkumisest tulenevalt ei täida Iirimaa ka kõnealuse direktiivi artikleid 13 ja 14. Komisjon leiab, et kuigi EPA vastutab enda antud jäätmelubadest kinnipidamise kontrolli eest, ei ole tal kohustust kontrollida rajatisi, millel veel luba ei ole. Niikaua kui Iirimaa jäätmekäitlusega tegelevad ettevõtjad ei ole loakorraga hõlmatud, on nad de facto vabad kohustusest pidada arvestust.

111. Vastuseks mõlemale süüdistusele viitab Iirimaa oma vastuses munitsipaalprügilatele lubade andmise kohta esitatud väidetele, mille kohaselt 2002. aasta 5. juuni seisuga oli antud luba kõikidele olulistele jäätmerajatistele ja sellest tulenevalt olid need kontrolli all. Veel väidab Iirimaa, et kõnealuses direktiivis ei ole sätestatud, et kontrollida tohib üksnes loaga ettevõtteid, ning ei nõustu sellega, nagu oleks lubade andmise ja arvestuse pidamise vahel automaatne seos.

112. Artikli 13 suhtes tuleb tunnistada, et on olemas ilmne implitsiitne seos täielikult toimiva loakorra ja sellega kaasneva kontrolli vahel. Samal ajal ei tähenda see, et tegevuse jaoks on antud luba, kontrolli läbiviimist, ning loa puudumine ei tähenda tingimata kontrolli puudumist. Kuivõrd komisjon ei ole esitanud konkreetseid tõendeid kontrolli puudumise kohta ning tugineb üksnes jäätmedirektiivi artiklite 9 ja 10 rikkumisele, leian, et komisjoni hagi see väide tuleb tagasi lükata.

113. Samad argumendid kehtivad komisjoni väite suhtes, et Iirimaa ei täitnud täielikult oma kohustust pidada arvestust direktiivi artikli 14 alusel. Kuivõrd ka siin tugineb komisjon üksnes täielikult toimiva loakorra puudumisele ja ei ole muul viisil tõestanud kõnealuse sätte rikkumist, tuleb ka see väide tagasi lükata.

VIII. Jäätmedirektiivi üldine ja struktuurne rikkumine Iirimaa poolt

114. Komisjon püüab oma hagiga saada kinnitust selle kohta, et Iirimaa on üldiselt ja struktuurselt rikkunud jäätmedirektiivi ning ei ole taganud katkematu vastutusahela täielikku tunnustamist ja toimimist, aga mitte näidata, et hagi faktilise aluse moodustavad 12 kaebust on põhjendatud.

115. Käesolev kohtuasi erineb San Rocco kohtuasjast ulatuselt.( ) Seal oli küsimus selles, kas jäätmedirektiivi artikli 4 rikkumise saab tuvastada ühe täitmata jätmise juhtumi põhjal. Käesolevas kohtuasjas on seevastu küsimus selles, kas mitu täitmata jätmise juhtu saavad kujutada endast alust selle tuvastamisele, et liikmesriik on jäätmedirektiivist tulenevaid kohustusi üldiselt rikkunud. Siiski on tolles kohtuasjas esitatud põhimõte asjakohane ka käesolevas. San Rocco kohtuasjas tehtud otsuses leidis Euroopa Kohus, et „tõsiasjast, et olukord ei vasta muudetud direktiivi artikli 4 esimeses lõigus sätestatud eesmärkidele, [...] ei või põhimõtteliselt otseselt järeldada, et asjaomane liikmesriik on tingimata jätnud täitmata sellest sättest tuleneva kohustuse”. Seejärel märkis kohus, et „kui selline olukord püsib ja keskkonna seisund selle tagajärjel pikema aja jooksul oluliselt halveneb, ilma et pädevad asutused astuksid selles suhtes samme, võib see anda tunnistust, et liikmesriigid on ületanud neile selle sättega antud kaalutlusruumi piire”.( )

116. Üldise ja struktuurset laadi rikkumise mõiste üle arutledes märkisin, et sellisel rikkumisel on kolm mõõdet: ulatus, aeg ja tõsidus. San Rocco kohtuasjas, mis puudutas jäätmedirektiivi täitmata jätmise üksikjuhtu, hindas Euroopa Kohus väidetavat rikkumist viitega ajale (püsiv olukord) ja tõsidusele (keskkonnaseisundi oluline halvenemine). Samal kaalutlusel võib tuvastada artikli 4 rikkumise siis, kui liikmesriik ei võta sellises olukorras meetmeid probleemi lahendamiseks.

117. Nendele kriteeriumidele tuginemisel käesolevas kohtuasjas sooviksin esitada kaks tähelepanekut seoses kõnealuse Euroopa Kohtu hinnanguga. Esimest mainisin juba punktis 98, märkides, et kui käsitleda direktiivi süsteemselt, on liikmesriikide kaalutlusruum artikli 4 alusel piiratud. Teine tähelepanek seisneb selles, et kui kõnealused kaks tingimust on täidetud, saab rikkumise tuvastada vaid siis, kui asjaomane liikmesriik ei ole astunud samme olukorra heastamiseks. Kohtuistungil tugines Iirimaa valitsus sellele kaalutlusele, kinnitades, et ta oli tõepoolest astunud jõulisi samme Iirimaa jäätmekäitlusprobleemide lahendamiseks ning seega järginud San Rocco kohtuasjas tehtud otsust. Minu arvates ja eriti käesoleva kohtuasja oludes ei ole asjakohane mitte ainult see, et liikmesriik peaks astuma samme, vaid see, et liikmesriik tõendaks nende sammude tõhusust punktis 27 kirjeldatud mõttes.

118. Olen juba esitanud järelduse, et ühelt poolt rikkus Iirimaa komisjoni põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja möödudes oma kohustusi, mis tulenevad direktiivi artiklitest 4, 5, 8, 9 ja 10, ning teiselt poolt ei ole komisjon piisavalt tõendanud artiklite 12, 13 ja 14 rikkumist.

119. Kaaludes, kas sel alusel on võimalik tuvastada üldist rikkumist, tahaksin märkida, et esimese rühma sätete täitmata jätmine puudutab jäätmedirektiivi rakendamise tuuma. Nagu ma olen käesolevas ettepanekus korduvalt rõhutanud, tuleks direktiivi käsitleda kui terviksüsteemi, mille artiklis 4 on sätestatud liikmesriikide aluskohustused ja direktiivi eesmärgid ning mille artiklites 9 ja 10 sisalduvad loanõuded on määrava tähtsusega. Just loakord on see, mille kaudu liikmesriigid saavad jälgida jäätmete töötlemist ja kehtestada tingimusi direktiivi eesmärkide saavutamiseks. Nende eesmärkide saavutamine eeldab selgesti, et jäätmekõrvaldamise infrastruktuur suunatakse asjaomase liikmesriigi territooriumil tekkinud jäätmete vastuvõtmisele, nagu nõutakse direktiivi artikliga 5. Nende sätete täielik ja õige rakendamine on direktiivi eesmärkide saavutamiseks otsustava tähtsusega. Mitmesugused muud käesolevas menetluses vaidluse all olevad sätted on küll kõnealuse süsteemi olulised elemendid, kuid siiski pigem toetavat laadi. Asjaolu, et kui artikkel 8 välja arvata, ei ole komisjon piisavalt tõendanud nende sätete täitmata jätmist, ei mõjuta minu meelest alust üldise rikkumise tuvastamiseks.

120. Sellepärast tuleb kaaluda, kas nende jäätmedirektiivi tuumsätete rikkumiste ulatus, kestus ja tõsidus võimaldavad kvalifitseerida need üldiseks ja struktuurset laadi rikkumiseks.

121. Punktis 82 ma juba jõudsin sellele järeldusele artiklites 9 ja 10 sätestatud loanõude suhtes. Ehkki sätted, millega nõutakse lubasid jäätmete kõrvaldamisele või taaskasutamisele suunatud toiminguteks kõnealuse direktiivi tähenduses, on olnud jõus alates 1977. aastast, oli selge, et 2001. aasta oktoobri seisuga ei rakendatud neid Iirimaa loakorra raames ikka veel täielikult ja tõhusalt. Käesoleva kohtuasja toimikus sisalduvad paljud näited jäätmete loata ladestamisest Iirimaa eri osades illustreerivad seda, et jäätmekäitlus ei olnud kõikide nende aastate jooksul nõuetekohaselt Iirimaa ametiasutuste kontrolli all. Samuti tuleb tunnistada, et olukord seoses jäätmekäitlustoiminguteks lubade andmisega on Iirimaal edenenud ning eriti 1990. aastate teisel poolel on tehtud olulisi edusamme. Siiski ei olnud Iirimaa ametiasutuste võetud meetmed piisavad direktiivi eesmärkide saavutamiseks põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja jooksul. Arvestades loanõude kehtestamisest möödunud aega, on täiesti põhjendatud järeldus, et kõnealuse direktiivi artikleid 9 ja 10 on püsivalt ja pikka aega rikutud.

122. Ka kõnealuses 12 kaebuses sisalduv tõendusmaterjal illustreerib seda, et ebaseaduslike, s.o loata jäätmekäitlustoimingutega seotud probleemid ei piirdunud ainult teatavate aladega, vaid olid laialt levinud kogu Iirimaa territooriumil. Need leidsid aset ka eri kohalike ametivõimude võimkonnas, mis viitab üldisemat laadi haldusprobleemile. Sellist olukorda saab lahendada üksnes tegutsemissuuna muutmisega keskvalitsuse tasandil.

123. Lõpuks, rikkumise tõsidust käsitledes on mõõdupuuks see, mil määral tegelik olukord hälbib direktiiviga ettenähtust. Kõnealuseks 12 kaebuseks alust andnud olukordi arvestades on selge, et need ei vasta artiklis 4 loetletud eesmärkidele. Need sisaldavad palju näiteid tõsisest