Arvamus 2/13

ELTL artikli 218 lõike 11 alusel antud arvamus

„ELTL artikli 218 lõike 11 alusel antud arvamus — Rahvusvahelise lepingu eelnõu — Euroopa Liidu ühinemine Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga — Eelnõu kooskõla EL lepingu ja EL toimimise lepinguga”

Kokkuvõte – Euroopa Kohtu arvamus (täiskogu), 18. detsember 2014

Kontroll, mida Euroopa Kohus peab arvamuse menetluses teostama, on aluslepingutega rangelt piiratud, mistõttu selleks, et mitte sekkuda nende institutsioonide pädevusse, kelle ülesanne on kehtestada ühinemislepingu toimimiseks vajalikud sisereeglid, peab Euroopa Kohus piirduma ühinemislepingu aluslepingutele vastavuse analüüsimisega ja tagama mitte ainult selle, et leping ei riku ühtegi esmase õiguse sätet, vaid ka selle, et see sisaldab kõiki sätteid, mis võivad esmase õiguse kohaselt nõutavad olla. Sellest tulenevalt ei ole sisereegleid käsitlevad hinnangud arvamuse taotluse läbivaatamisel asjakohased ega saa seetõttu taotluse vastuvõetavust kahtluse alla seada. (vt punktid 150 ja 151)

Asjaoluga, et liidul on spetsiifiline uut liiki õiguskord, konstitutsiooniline raamistik ja talle omased aluspõhimõtted, eriti põhjalikult välja töötatud institutsiooniline ülesehitus ning tema toimimist tagavate õigusnormide terviklik kogum, kaasnevad liidu Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga (EIÕK) ühinemise menetluse ja tingimuste jaoks teatud tagajärjed. Just seda asjaolu silmas pidades on aluslepingutes, eelkõige ELL artikli 6 lõikes 2, protokollis nr 8 ELL artikli 6 lõike 2 kohta, mis käsitleb liidu ühinemist EIÕK‑ga, ja deklaratsioonis ELL artikli 6 lõike 2 kohta ühinemise eelduseks seatud mitmesuguste tingimuste täitmine. Just neid sätteid silmas pidades peab Euroopa Kohus talle ELL artikli 19 lõike 1 esimese lõiguga antud ülesande raames kontrollima, et õiguslikud tingimused, mille kohaselt liidu ühinemine EIÕK‑ga peaks toimuma, oleksid kooskõlas kehtestatud nõuetega ja üldisemalt liidu konstitutsioonilise alusega, milleks on aluslepingud. Seoses niisuguse kontrolli läbiviimisega tuleb märkida, et aluslepingutega ühinemisele seatud tingimused taotlevad eelkõige eesmärki tagada, et ühinemine ei mõjutaks liidu ja liidu õiguse eripärasid. (vt punktid 158–164)

Liidu Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga (EIÕK) ühinemine, nagu on ette nähtud lepingu eelnõus, võib kahjustada liidu õiguse eripärasid ja autonoomsust. Esiteks, kuivõrd EIÕK artiklis 53 on sisuliselt antud konventsiooniosalistele õigus näha ette põhiõiguste kaitse kõrgemad standardid, kui on sätestatud konventsioonis, tuleb tagada koordineerimine selle sätte ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 53 vahel, nii nagu Euroopa Kohus on seda tõlgendanud, selleks et EIÕK artikliga 53 liikmesriikidele antud õigus oleks seoses hartas tunnustatud õigustega, mis vastavad konventsiooniga tagatud õigustele, piiratud sellega, mis on vajalik, et vältida hartas ette nähtud kaitse taseme ning liidu õiguse ülimuslikkuse, ühtsuse ja tõhususe ohtuseadmist. Niisuguse koordineerimise tagamiseks ei ole kavandatavas lepingus siiski ette nähtud ühtegi sätet. Teiseks eirab kavandatavas lepingus aluseks võetud lähenemisviis, mis seisneb liidu samastamises riigiga ja liidule iga teise konventsiooniosalisega identse rolli omistamises, just liidu olemust. Nimelt, kuna EIÕK kohaselt tuleb liitu ja liikmesriike pidada konventsiooniosalisteks mitte ainult suhetes nende konventsiooniosalistega, kes ei ole liidu liikmesriigid, vaid ka liidu ja liikmesriikide omavahelistes suhetes, sealhulgas juhul, kui neid suhteid reguleerib liidu õigus, nõuab EIÕK liikmesriigilt, et ta kontrolliks, kas teine liikmesriik järgib põhiõigusi, kuigi liidu õiguses on ette nähtud liikmesriikidevaheline vastastikune usaldus, ning seetõttu võib ühinemine liidu aluseks oleva tasakaalu ja liidu õiguse autonoomsuse ohtu seada. Kolmandaks, kuna kavandatavas lepingus ei ole protokolliga nr 16 – mis annab liikmesriikide kõrgeimatele kohtutele õiguse esitada Euroopa Inimõiguste Kohtule nõuandva arvamuse taotlusi põhimõttelistes küsimustes, mis puudutavad EIÕK või selle protokollidega tagatud õiguste ja vabaduste tõlgendamist või kohaldamist – kehtestatud mehhanismi ja ELTL artiklis 267 sätestatud eelotsusemenetluse vahelise suhte kohta midagi ette nähtud, võib kavandatav leping kahjustada viimati nimetatud menetluse autonoomsust ja tõhusust. Konkreetsemalt ei ole välistatud, et nõuandva arvamuse taotlus, mille on protokolli nr 16 alusel esitanud selle protokolliga ühinenud liikmesriigi kohus, võib käivitada Euroopa Kohtu eelneva kaasamise menetluse, tekitades seega ohu, et hiilitakse mööda ELTL artiklis 267 sätestatud eelotsusemenetlusest, mis on aluslepingutega kehtestatud kohtusüsteemi alustala. (vt punktid 189, 190, 193, 194, 196 ja 198–200)

Kavandatav leping, mis käsitleb Euroopa Liidu ühinemist Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga (EIÕK), võib mõjutada ELTL artiklit 344. Nimelt, EIÕK artiklis 33 sätestatud vaidluste lahendamise menetlus on kohaldatav kõigile konventsiooniosalistele ning seega ka liikmesriikidevahelistele või liikmesriikide ja liidu vahelistele vaidlustele, olgugi et tegemist on liidu õigusega. Asjaolu, et lepingu eelnõu artiklis 5 on ette nähtud, et Euroopa Kohtus toimuvaid menetlusi ei tohi pidada vaidluste lahendamise viisiks, millest konventsiooniosalised on EIÕK artikli 55 kohaselt loobunud, ei saa olla piisav Euroopa Kohtu ainupädevuse säilitamiseks, arvestades, et lepingu eelnõu artiklis 5 on nimelt piirdutud EIÕK artiklis 55 ette nähtud kohustuse ulatuse vähendamisega, kuid on alles jäetud võimalus, et liit või liikmesriigid esitavad Euroopa Inimõiguste Kohtule EIÕK artikli 33 alusel kaebuse, mis puudutab EIÕK väidetavat rikkumist, mille on toime pannud kas liikmesriik või liit ja mis on liidu õigusega seotud. Seega asjaolu, et liikmesriikidel või liidul on võimalus esitada Euroopa Inimõiguste Kohtule kaebusi, võib juba iseenesest kahjustada ELTL artikli 344 eesmärki ja läheb vastuollu liidu õiguse olemusega, milles on ette nähtud, et liikmesriikidevahelisi suhteid reguleerib liidu õigus ja mis tahes muu õigus on välistatud, kui liidu õigus seda nõuab. Neil asjaoludel oleks ELTL artikliga 344 kooskõlas ainult see, kui oleks sõnaselgelt ette nähtud, et Euroopa Inimõiguste Kohtule EIÕK artikliga 33 antud pädevus ei hõlma liikmesriikidevahelisi või liikmesriikide ja liidu vahelisi vaidlusi, mis käsitlevad EIÕK kohaldamist liidu õiguse esemelises kohaldamisalas. (vt punktid 205–207 ja 212–214)

Kaasvastustaja mehhanismi toimimise kord, mis on ette nähtud kavandatavas lepingus, mis käsitleb Euroopa Liidu ühinemist Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga (EIÕK), ei taga liidu ja liidu õiguse eripärade säilitamist. Esiteks on lepingu eelnõus ette nähtud, et kui liit või liikmesriigid taotlevad kaasvastustajana Euroopa Inimõiguste Kohtu menetlusse astumist, peavad nad esitama argumendid, mis võimaldavad kindlaks teha, et nende menetluses osalemise tingimused on täidetud, ja Euroopa Inimõiguste Kohus lahendab selle taotluse lähtuvalt argumentide usutavusest. Niisuguse kontrolli läbiviimisel peab Euroopa Inimõiguste Kohus hindama liidu õigusnorme, mis reguleerivad pädevuse jagamist liidu ja liikmesriikide vahel ning nende tegevuse või tegevusetuse eest vastutuse omistamise kriteeriume, et teha selle kohta lõplik otsus, mis on nii liikmesriikidele kui ka liidule siduv. Kõnealune kontroll võib häirida liidu ja liikmesriikide vahelist pädevuse jaotust. Teiseks on lepingu eelnõus ette nähtud, et kui tuvastatakse rikkumine, millega seoses on konventsiooniosaline menetluses kaasvastustaja, vastutavad vastustaja ja kaasvastustaja selle rikkumise eest ühiselt. Kõnealune säte ei välista aga, et liikmesriiki võiks koos liiduga pidada vastutavaks EIÕK sellise sätte rikkumise eest, mille kohta see liikmesriik on kooskõlas konventsiooni artikliga 57 teinud reservatsiooni. Niisugune tagajärg läheb vastuollu EL protokolli nr 8 ELL artikli 6 lõike 2 kohta, mis käsitleb liidu ühinemist EIÕK‑ga, artikliga 2, mille kohaselt peab ühinemisleping tagama, et ükski selle säte ei mõjuta liikmesriikide olukorda EIÕK suhtes ja iseäranis selle kohta tehtud reservatsioonide suhtes. Kolmandaks on lepingu eelnõus üldnormist, mille kohaselt vastustaja ja kaasvastustaja vastutavad tuvastatud rikkumise eest ühiselt, ette nähtud erand, mille kohaselt Euroopa Inimõiguste Kohus võib otsustada, et ainult üks neist on rikkumise eest vastutav. Otsus, mis puudutab liidu ja tema liikmesriikide vahel sellise vastutuse jagamist, mis tuleneb tegevusest või tegevusetusest, mis kujutab endast Euroopa Inimõiguste Kohtu tuvastatud EIÕK rikkumist, põhineb aga samuti hinnangul liidu õigusnormidele, millega on reguleeritud pädevuse jagamist liidu ja liikmesriikide vahel ning sellise tegevuse või tegevusetuse eest vastutuse omistamist. Järelikult võib ka see, kui lubada Euroopa Inimõiguste Kohtul selline otsus teha, kahjustada liidu ja tema liikmesriikide vahelist pädevuse jaotust. (vt punktid 223–231 ja 235)

Euroopa Kohtu eelneva kaasamise menetluse toimimise kord, mis on ette nähtud kavandatavas lepingus, mis käsitleb Euroopa Liidu ühinemist Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga (EIÕK), ei võimalda säilitada liidu ja liidu õiguse eripärasid. Nimelt esiteks on vaja, et küsimuse, kas Euroopa Kohus on juba teinud otsuse sama õigusküsimuse kohta kui see, mida käsitletakse Euroopa Inimõiguste Kohtu menetluses, lahendaks ainult liidu pädev institutsioon, kelle otsus peaks olema Euroopa Inimõiguste Kohtule siduv. Kui lubada nimelt Euroopa Inimõiguste Kohtul selline küsimus lahendada, tähendaks see, et talle antaks pädevus tõlgendada Euroopa Kohtu praktikat. Ent lepingu eelnõu ei sisalda andmeid, mis võimaldaksid järeldada, et niisugune võimalus on välistatud. Teiseks välistab kavandatav leping võimaluse pöörduda Euroopa Kohtusse selleks, et ta teeks eelneva kaasamise menetluses otsuse teisese õiguse tõlgendamise küsimuses. Kui Euroopa Kohtul ei lubataks anda teisesele õigusele lõplikku tõlgendust ja kui Euroopa Inimõiguste Kohus peaks selle õiguse EIÕK‑le vastavuse kontrollimisel andma ise konkreetse tõlgenduse tõenäoliste variantide hulgast, eirataks täiesti kindlalt põhimõtet, mille kohaselt Euroopa Kohtul on ainupädevus anda liidu õigusele lõplikke tõlgendusi. Eelneva kaasamise menetluse ulatuse piiramine teisese õiguse osas ainult kehtivuse küsimusega kahjustab seetõttu liidu pädevust ja Euroopa Kohtu volitusi, kuna see ei võimalda Euroopa Kohtul anda teisesele õigusele lõplikku tõlgendust EIÕK‑ga tagatud õiguste seisukohast. (vt punktid 238–240, 243 ja 246–248)

Kavandatav leping, mis käsitleb Euroopa Liidu ühinemist Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga (EIÕK), eirab liidu õiguse eripärasid, mis puudutavad ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) valdkonnas liidu õigusaktide, tegevuse ja tegevusetuse üle teostatavat kohtulikku kontrolli. Nimelt liidu kehtiva õiguse kohaselt jäävad teatavad ÜVJP valdkonnas vastu võetud õigusaktid Euroopa Kohtu teostatava kohtuliku kontrolli alt välja. Niisugune olukord tuleneb Euroopa Kohtu pädevuse määratlemisest aluslepingutes ning sellisena saab see olla põhjendatud ainult liidu õiguse suhtes. Siiski, kui ühinemine toimub kavandatavas lepingus ette nähtud viisil, on Euroopa Inimõiguste Kohtul pädevus otsustada selle üle, kas EIÕK‑ga on kooskõlas ÜVJP valdkonnas vastu võetud teatud õigusaktid või aset leidnud tegevus või tegevusetus, sealhulgas sellised õigusaktid, tegevus ja tegevusetus, mille seaduslikkuse kontrollimiseks põhiõiguste seisukohast Euroopa Kohtul pädevus puudub. Niisugune olukord tähendab, et ainupädevus kõnealuste liidu õigusaktide, tegevuse ja tegevusetuse kohtulikuks kontrollimiseks – olgugi et tegemist on kontrolliga, mis piirdub üksnes EIÕK‑ga tagatud õiguste järgimise kontrollimisega – antakse liiduvälisele organile. Ainupädevust teostada kohtulikku kontrolli liidu õigusaktide, tegevuse ja tegevusetuse üle, sealhulgas põhiõiguste seisukohast, ei saa aga anda rahvusvahelisele kohtule, mis asub väljaspool liidu institutsioonide ja kohtute raamistikku. (vt punktid 252–257)