KOHTUJURISTI ETTEPANEK

CHRISTINE STIX-HACKL

esitatud 14. aprillil 2005( )

Kohtuasi C‑270/03

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Itaalia Vabariik

Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Nõukogu direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta, muudetud direktiiviga 91/156/EMÜ, artikli 12 rikkumine – Ettevõtjad, kes koguvad või veavad oma jäätmeid kaubanduslikul alusel – Registreerimiskohustus – Register

I. Sissejuhatus

1. Käesolevas hagiavalduses palub komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Itaalia Vabariik ei ole siseriiklikus õiguses näinud ette riiklikus registris registreerimise kohustust ettevõtjatele, kes koguvad ja veavad tavapäraselt ja regulaarselt oma mitteohtlikke jäätmeid, ning ettevõtjatele, kes veavad oma ohtlikke jäätmeid koguses, mis ei ületa 30 kilogrammi ja 30 liitrit päevas, siis on Itaalia Vabariik rikkunud nõukogu 15. juuli 1975. aasta direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta,( ) muudetud nõukogu 18. märtsi 1991. aasta direktiiviga 91/156/EMÜ,( ) artiklist 12 tulenevaid kohustusi.

2. Käsitletavas kohtuasjas tekib eelkõige küsimus, kas ettevõtjaid, kes koguvad või veavad oma (ohtlikke ja mitteohtlikke) jäätmeid, võib pidada jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikli 12 tähenduses „ettevõt[jateks], kes koguvad või veavad jäätmeid kaubanduslikul alusel” ning keda seetõttu tuleb allutada registreerimiskohustusele.

II. Õiguslik raamistik

A. Ühenduse õigusnormid

3. Jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikkel 12 sätestab:

„Pädevad asutused registreerivad rajatised ja ettevõtted, kes ei pea luba taotlema, kuid kes koguvad või veavad jäätmeid kaubanduslikul alusel või korraldavad jäätmete kõrvaldamist või taaskasutamist teiste eest (kauplejad või vahendajad).”

B. Siseriiklikud õigusnormid

4. 5. veebruari 1997. aasta dekreetseaduse nr 22 (Decreto legislativo), muudetud 9. detsembri 1998. aasta seadusega nr 426 (edaspidi „dekreetseadus”), artikli 30 lõige 4 sätestab:

„Ettevõtjad, kes koguvad ja veavad kolmandate isikute tekitatud mitteohtlikke jäätmeid ning ettevõtjad, kes koguvad ja veavad ohtlikke jäätmeid, peavad end registreerima registris,( ) välja arvatud juhul, kui veetavate ohtlike jäätmete kogus ei ületa 30 kilogrammi päevas või 30 liitrit päevas ning vedajaks on asjaomaste jäätmete tekitaja.”

III. Kohtueelne menetlus ja kohtumenetlus

5. Kuna komisjon leidis, et dekreetseaduse artikli 30 lõige 4 on vastuolus jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikliga 12, siis algatas ta EÜ artikli 226 alusel 24. oktoobri 2001. aasta märgukirjaga Itaalia Vabariigi vastu liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse.

6. Itaalia valitsus vaidles komisjoni etteheitele vastu oma 27. veebruari 2002. aasta vastuses, tuginedes seejuures Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio (keskkonna ja maapinna kaitse ministeerium) arvamusele.

7. Oma seisukohale kindlaks jäädes saatis komisjon 27. juunil 2002 Itaalia valitsusele oma põhjendatud arvamuse, andes talle selle täitmiseks kahekuulise tähtaja.

8. Kuna komisjon ei saanud põhjendatud arvamusele vastust, siis esitas ta 17. juunil 2003. aastal käesoleva hagiavalduse, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 24. juunil 2003.

9. Komisjon palub

– tuvastada, et kuna Itaalia Vabariik lubas 5. veebruari 1997. aasta dekreetseaduse nr 22, muudetud 9. detsembri 1998. aasta seadusega nr 426, artikli 30 lõike 4 alusel ettevõtjatel, ilma et need oleksid kohustatud end registreerima jäätmete kõrvaldamise teenuseid osutavate ettevõtjate riiklikus registris, koguda ja vedada oma mitteohtlikke jäätmeid tavapärase tegevuse raames ning vedada oma ohtlikke jäätmeid, kui veetavate ohtlike jäätmete kogus ei ületa 30 kilogrammi päevas või 30 liitrit päevas, siis on Itaalia Vabariik rikkunud direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta, muudetud direktiiviga 91/156/EMÜ, artiklist 12 tulenevaid kohustusi;

– mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.

IV. Hagi hindamine

A. Poolte peamised argumendid

10. Komisjon väidab, et jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikli 12 kohaselt peavad pädevate asutuste juures olema registreeritud eranditult kõik ettevõtjad, kes koguvad või veavad jäätmeid kaubanduslikul alusel, sõltumata sellest, kas tegemist on mitteohtlike või ohtlike jäätmetega. Mõiste „ettevõtted, kes koguvad või veavad jäätmeid kaubanduslikul alusel” ei ole komisjoni arvates piiratud üksnes ettevõtjatega, kes koguvad või veavad kolmandate isikute jäätmeid, vaid see hõlmab ka ettevõtjaid, kes koguvad või veavad oma jäätmeid, kuna see vedu ja kogumine on osa nende tavapärasest tegevusest, millest nad saavad majanduslikke eeliseid. Seda on Euroopa Kohus leidnud ka kohtuasjas C‑311/99 tehtud määruse põhjendavas osas.( )

11. Selline tõlgendus on kooskõlas jäätmedirektiivi uue redaktsiooni süsteemi ja eesmärkidega ning eeskätt vajadusega tagada, et jäätmete üle oleks järelevalve nende tekkimisest kuni nende lõppladestamiseni, nii nagu seda on nimetatud jäätmedirektiivi muutva direktiivi kaheteistkümnendas põhjenduses. Kuna just registreerimiskohustus võimaldab sellist järelevalvet, siis juhul, kui jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artiklis 12 nimetatud registreerimiskohustusest oleksid vabastatud ettevõtjad, kes koguvad ja veavad oma jäätmeid ise ei oleks jäätmete üle tagatud täielik järelevalve.

12. Seevastu dekreetseaduse artikkel 30 näeb registreerimiskohustuse ette üksnes neile ettevõtjatele, kes koguvad või veavad teiste jäätmeid, mis ei ole aga kooskõlas jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artiklis 12 sätestatud mõistega – ettevõtted, kes koguvad või veavad jäätmeid „kaubanduslikul” alusel.

13. Kuna artikkel 12 ei näe samuti ette ühtegi koguselist piirangut, on jäätmedirektiivi uue redaktsiooniga vastuolus ka dekreetseaduse artikliga 30 kehtestatud erand registreerimiskohustusest ettevõtjate kasuks, kes veavad ohtlikke jäätmeid kogustes, mis ei ületa 30 kilogrammi või 30 liitrit päevas.

14. Itaalia valitsus väidab, et üheski ühenduse õigusnormis ei ole ette nähtud, et jäätmeid peavad koguma ja vedama kolmandad isikud. Oluline on saavutada eesmärk, et oleks tagatud järelevalve jäätmete taaskasutustsükli üle. Määruse kohaselt on jäätmevaldaja jäätmete eest vastutav kuni hetkeni, mil ta kõrvaldab need kasutuselt, kas siis jäätmete korduskasutuseks, töötlemiseks või kõrvaldamiseks. Jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artiklist 12 tulenev registreerimiskohustus peab seega tagama jäätmete üle järelevalve alates hetkest, kui jäätmed väljuvad jäätmetekitaja vastutusalast. Jäätmetekitaja kõrvaldab jäätmed kasutuselt siis, kui annab need üle ettevõtjale, kes jäätmeid taaskasutab või kõrvaldab. Selle ajavahemiku jaoks, mille jooksul jäätmetekitaja vastutab jäätmete eest niikuinii, ei ole vajadust registreerida jäätmetekitajat järelevalve eesmärgil.

15. Itaalia valitsuse arvates väljendab jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artiklis 12 sisalduv mõiste „kaubanduslikul alusel” ühelt poolt, et tegemist on regulaarse tegevusega, ning teiselt poolt tuleb seda mõista nii, et vastaval ettevõtjal peavad olema selleks tegevuseks vajalikud teadmised ja kogemused. Kui saada sellest mõistest aru nii nagu komisjon, siis oleksid tuhanded ettevõtjad kohustatud end registreerima, mis seaks kahtluse alla ametiasutuste võime seda kontrollida. Jäätmedirektiivi uues redaktsioonis ette nähtud järelevalvesüsteemi ülevõtmisel peaks olema siiski võimalus arvestada jäätmete ohtlikkuse ja kogusega.

B. Hinnang

16. Komisjon vaidlustab dekreetseaduse artikli 30 lõike 4 juures seda, et nimetatud säte ei kehtesta mingisugust registreerimiskohustust ettevõtjatele, kes koguvad ja veavad oma mitteohtlikke jäätmeid või kehtestab registreerimiskohustuse ettevõtjatele, kes koguvad ja veavad ohtlikke jäätmeid ainult alates kindlast jäätmete kogusest (30 kilogrammi või 30 liitrit päevas).

17. Seega tekib käesolevas menetluses esiteks küsimus, kas jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikli 12 kohaselt on ette nähtud registreerimiskohustus ka ettevõtjatele, kes koguvad ja veavad oma jäätmeid, ning teiseks, kas nimetatud registreerimiskohustust võib konkreetsel juhul – vähemalt ohtlike jäätmete osas – koguseliselt piirata nagu käesoleval juhul.

18. Seoses küsimusega, kas ettevõtjad, kes koguvad või veavad oma jäätmeid, kuuluvad üleüldse jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikli 12 kohaldamisalasse, tuleb tõdeda, et nimetatud direktiiv sisaldab oma jäätmete kõrvaldamise ja taaskasutuse kohta märksa selgemaid sätteid kui oma jäätmete kogumise ja vedamise kohta.

19. Nii näeb jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikkel 8 ette, et liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, et juhul, kui jäätmevaldaja ei anna jäätmeid käitlemiseks jäätmekogumisettevõtjale või ettevõtjale, kes viib läbi jäätmete kõrvaldamisele või taaskasutusele suunatud toiminguid, tagada see, et jäätmevaldaja taaskasutab või kõrvaldab jäätmed ise kooskõlas nimetatud direktiivi sätetega. Jäätmedirektiivi muutva direktiivi üheteistkümnenda põhjenduse kohaselt võib loa taotlemise kohustusest vabastada ettevõtjad, kes oma jäätmeid ise kõrvaldavad või taaskasutavad tingimusel, et nad täidavad keskkonnakaitsenõudeid; aga sellised ettevõtted tuleb igal juhul registreerida. Vastavaid norme sisaldavad jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikli 11 lõiked 1 ja 2.

20. Jäätmedirektiivi uus redaktsioon ei sisalda aga ühtegi selget regulatsiooni ettevõtjate osas, kes koguvad ja veavad oma jäätmeid. Jäätmedirektiivi muutva direktiivi kaheteistkümnenda põhjenduse kohaselt tuleb ka „teistelt jäätmetega tegelevatelt ettevõtetelt, nagu jäätmete kogujad, vedajad ja vahendajad”, nõuda lube, neid registreerida ja teha nende üle asjakohast järelevalvet.

21. Jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikkel 12 parafraseerib lubade taotlemise või registreerimiskohustuse kohaldamisala järgmiselt: „ettevõtted, kes koguvad või veavad jäätmeid kaubanduslikul alusel või korraldavad jäätmete kõrvaldamist või taaskasutamist teiste eest (kauplejad või vahendajad)”.

22. Kui lähtuda üksnes jäätmedirektiivi muutva direktiivi kaheteistkümnenda põhjenduse ja jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikli 12 sõnastusest, siis räägib esialgu nii mõndagi selle poolt, et selle artikli kohaldamisalasse peaksid kuuluma üksnes jäätmete alal tegutsevad jäätmeid koguvad ja vedavad ettevõtjad ning mitte ettevõtjad, kes põhimõtteliselt tegutsevad teisel alal, muu hulgas koguvad ja veavad ka oma jäätmeid.

23. Olen komisjoniga siiski samal arvamusel, et kõnesoleva sätte tekkeloo või jäätmedirektiivi uue redaktsiooni süsteemi vaatlemisel võib järeldada, et direktiivi artikliga 12 peaksid olema hõlmatud ka ettevõtjad, kes koguvad või veavad oma jäätmeid.

24. Seejuures tuleb tõdeda, et jäätmedirektiivi esialgses redaktsioonis eristati kahte ettevõtjate rühma, mille suhtes kehtisid keskkonna kaitse tagamise eesmärgil erinevad nõuded.

25. Esimene rühm hõlmas neid ettevõtjaid, „kes töötlevad, hoiavad või ladestavad jäätmeid kolmandate isikute eest.” Nende ettevõtjate suhtes kehtis loa saamise kohustus (jäätmedirektiivi esialgse redaktsiooni artikkel 8) ning nad olid allutatud pädeva asutuse poolt teostatavale korrapärasele kontrollile (jäätmedirektiivi esialgse redaktsiooni artikkel 9).

26. Teise rühma kuulusid ettevõtjad, „kes veavad, koguvad, hoiavad, ladestavad või töötlevad oma jäätmeid ise, ning ettevõtjad, kes koguvad või veavad kolmandate isikute jäätmeid.” Need ettevõtjad olid allutatud ainult pädeva asutuse poolt teostatavale „järelevalvele” (jäätmedirektiivi esialgse redaktsiooni artikkel 10).

27. Seevastu jäätmedirektiivi uues redaktsioonis ei esine enam pädeva asutuse poolt teostatavat „järelevalvet” kui iseseisvat meedet.

28. Selle asemel langeb osa teisena nimetatud rühma ettevõtjatest – nimelt need ettevõtjad, kes oma jäätmeid ise hoiavad, ladestavad või töötlevad – jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artiklite 9 ja 10 kohaselt luba vajavate jäätmeid kõrvaldavate või taaskasutavate ettevõtjate kategooriasse või on juhul, kui on täidetud artikli 11 lõikega 1 seatud tingimused loa taotlemisest vabastamiseks, allutatud nimetatud artikli lõikes 2 sätestatud registreerimiskohustusele.

29. Mis puudutab ülejäänud jäätmedirektiivi esialgse redaktsiooni artiklis 10 nimetatud ettevõtjaid ehk ettevõtjaid, kes koguvad või veavad oma või teiste isikute jäätmeid, siis ei ole kahtlust selles, et nüüd on jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikliga 12 hõlmatud teiste isikute jäätmeid koguvad ja vedavad ettevõtjad, kes on juhul, kui neil pole vaja luba taotleda, kohustatud end registreerima.

30. Kokkuvõttes võib seega tõdeda, et jäätmedirektiivi esialgse redaktsiooni artikli 10 kohaselt pädeva asutuse järelevalve alla kuuluvad ettevõtjad, kes hoiavad, ladestavad või töötlevad oma jäätmeid, kui ka ettevõtjad, kes koguvad või veavad teiste jäätmeid, peavad nüüd jäätmedirektiivi uue redaktsiooni järgi taotlema luba ja end registreerima ning on vastavalt nimetatud direktiivi artiklile 13 allutatud pädevate asutuste korrapärasele kontrollile.

31. Ei ole tõenäoline, et ettevõtjaid, kes koguvad või veavad oma jäätmeid, taheti välja jätta jäätmedirektiivi muutva direktiiviga taotletud kontrolli tõhusamaks muutmise eesmärgi kohaldamisalast – kuivõrd üksnes järelevalve asemel on ette nähtud loa taotlemise ja registreerimise kohustus ning korrapärane kontroll.

32. Peale artikli 12 ei sisalda jäätmedirektiivi uus redaktsioon ühtegi spetsiaalset kontrollimeedet, mis reguleeriks jäätmeid koguvaid või vedavaid ettevõtjaid. Kui tõlgendada artiklit 12 tõepoolest nii, et see ei hõlma ettevõtjaid, kes koguvad või veavad oma jäätmeid, siis ei ole jäätmedirektiivi muutev direktiiv toonud selles osas mingit kõrgemat kaitsetaset ja kontrolli tõhusamaks muutmist, vaid on pigem tagasiminek, kuna jäätmedirektiivi esialgne redaktsioon nägi nimetatud ettevõtjatele ette vähemalt pädevate asutuste järelevalve. Lisaks oleks selline tõlgendus komisjoni arvates vastuolus jäätmedirektiivi muutva direktiivi kaheteistkümnenda põhjendusega, milles viidatakse vajadusele tagada „jäätmete üle […] seire nende tekkimisest kuni nende lõppladustamiseni”.

33. Seejuures asjaolu, et ettevõtja, kes kogub ja veab oma jäätmeid, on jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikli 8 või ka artikli 4 kohaselt jäätmevaldajana niikuinii „vastutav” oma jäätmete eest kuni jäätmete üleandmiseni jäätmete kõrvaldamist või taaskasutust korraldavale ettevõtjale – selle suhtes kehtib jäätmete kontrollimata kõrvaldamise keeld ning kohustus anda jäätmed üle vastavale ettevõtjale –, ei ole vastupidi Itaalia valitsuse seisukohale vastuolus sellega, et nimetatud ettevõtja on allutatud eespool nimetatud direktiivi artiklitest 12 ja 13 tulenevale registreerimis- ja kontrollinõudele. Jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artiklite 4 ja 8 kohaselt kehtib ka ettevõtjatele, kes taaskasutavad või kõrvaldavad oma jäätmeid, üldine jäätmete kontrollimata kõrvaldamise keeld ning kohustus tagada jäätmete taaskasutus või kõrvaldamine kooskõlas direktiivi sätetega, sellest hoolimata on need ettevõtted kohustatud eespool nimetatud direktiivi artiklite 9, 10 ja 11 kohaselt taotlema luba ja end registreerima ning artikli 12 kohaselt on nad allutatud korrapärasele kontrollile.

34. Seetõttu jõuan ma järeldusele, et jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikli 12 kohaselt tuleb registreerimiskohustus põhimõtteliselt ette näha ka ettevõtjate suhtes, kes koguvad või veavad oma jäätmeid, niivõrd kui neil ei ole loa taotlemise kohustust.

35. Siiski on veel küsitav, milline tähendus on jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artiklis 12 sätestatud mõistel „kaubanduslikul alusel”.

36. Kuna järeldasin, et jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikkel 12 ei puuduta üksnes ettevõtjaid, kes tegutsevad jäätmemajanduses kogumis- või transpordiettevõtjatena, vaid ka teistes valdkondades tegutsevaid ettevõtjaid, kes koguvad või veavad oma jäätmeid üksnes kõrvaltegevusena, siis ei ole kohane tõlgendada mõistet „kaubanduslikul alusel” esmajoones kvantitatiivselt, s.o majandusliku eelise või vastava ettevõtte jaoks tasuvuse alusel.

37. Minu arvates on täiendi „kaubanduslikul alusel” eesmärk pigem [ettevõtjate ringi] piiritlemine selles mõttes, et jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikliga 12 ette nähtud registreerimiskohustusele ei ole allutatud iga ettevõtja, kellel tekivad aeg-ajalt või erandkorras jäätmed, mida ta siis ise veab jäätmete kogumise, taaskasutuse või kõrvaldamisega tegelevasse ettevõttesse, vaid nimetatud kohustusele on allutatud need ettevõtjad, kelle majandustegevus on regulaarselt/tavapäraselt, s.t sisuliselt nende tegevuse iseloomust tulenevalt, seotud oma jäätmete veo või kogumisega.

38. Selles osas saab nõustuda sisuliselt mõlema kohtumenetluse poole seisukohaga, et täiend „kaubanduslikul alusel” viitab sellele, et jäätmete kogumise või vedamise näol peab tegemist olema tegevusega, millega ettevõtja tegeleb regulaarselt või tavapäraselt oma majandustegevuse raames.

39. Mis puudutab dekreetseaduses sätestatud registreerimiskohustuse koguselist piiramist 30 kilogrammile või 30 liitrile päevas ettevõtja kohta, kes oma ohtlikke jäätmeid kogub või veab, siis tuleb tõdeda, et mõiste „kaubanduslikul alusel” on jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artiklis 12 pisut ebamäärane, mistõttu liikmesriikidel on selle ülevõtmisel teatud kaalutlusruum. Kuna aga mõiste „kaubanduslikul alusel” ei ole seotud, nagu Itaalia valitsus seda nähtavasti arvab, oma jäätmete kogumise või vedamise majandusliku tasuvusega, ei või minu arvates artikli 12 kohaselt anda üldist vabastust registreerimiskohustusest ettevõtjatele, kes koguvad või veavad oma ohtlikke jäätmeid kuni 30 kilogrammi või 30 liitrit päevas.

40. Teisisõnu võib ettevõtjat, kes kogub või veab iga päev oma jäätmeid kuni 30 kilogrammi või 30 liitrit, kindlasti vaadelda kui ettevõtjat, kes teeb seda oma tavapärase majandustegevuse raames.

41. Muus osas ei sisalda jäätmedirektiivi uue redaktsiooni artikkel 12, nagu komisjon on ka maininud, mis tahes tingimusi ega ühtegi viidet sellele, nagu peaks registreerimiskohustus kehtima alles alates mingist kindlast minimaalsest kogusest. Itaalia valitsus ei ole ka lähemalt selgitanud, millistel kaalutlustel selline minimaalne kogus kindlaks määrati.

42. Seega võib eespool toodud põhjendusi arvestades tõdeda, et dekreetseadus on jäätmedirektiivi uue versiooni artiklist 12 tulenevate kohustustega vastuolus selles osas, milles see kehtestab üldise registreerimiskohustusest vabastava erandi ettevõtjatele, kes koguvad või veavad oma mitteohtlikke jäätmeid. Samuti tuleb tõdeda, et dekreetseadus ei ole eelnimetatud artikliga kooskõlas ka selles osas, milles see vabastab registreerimiskohustusest ettevõtjad, kes koguvad või veavad oma ohtlikke jäätmeid kuni 30 kilogrammi või 30 liitrit päevas.

43. Seega on komisjoni hagi põhjendatud.

V. Kohtukulud

44. Artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna Itaalia Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, siis teen ettepaneku kohtukulud temalt välja mõista.

VI. Ettepanek

45. Tuginedes eelnevale, teen Euroopa Kohtule ettepaneku

– tuvastada, et kuna Itaalia Vabariik lubas 5. veebruari 1997. aasta dekreetseaduse nr 22, muudetud 9. detsembri 1998. aasta seadusega nr 426, artikli 30 lõike 4 alusel ettevõtjatel, ilma et need oleksid kohustatud end registreerima jäätmete kõrvaldamise teenuseid osutavate ettevõtjate riiklikus registris, koguda ja vedada oma mitteohtlikke jäätmeid tavapärase tegevuse raames ning vedada oma ohtlikke jäätmeid koguses, mis ei ületa 30 kilogrammi ja 30 liitrit päevas, siis on Itaalia Vabariik rikkunud direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta, muudetud direktiiviga 91/156/EMÜ, artiklist 12 tulenevaid kohustusi;

– mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.