Kohtuasi T‑190/12

Johannes Tomana jt

versus

Euroopa Liidu Nõukogu

ja

Euroopa Komisjon

„Ühine välis- ja julgeolekupoliitika — Teatavate isikute ja üksuste suhtes vastu võetud piiravad meetmed seoses olukorraga Zimbabwes — Liidu territooriumile sisenemise ja selle läbimisega seotud piirangud — Rahaliste vahendite külmutamine — Õiguslik alus — Ilmne hindamisviga — Põhjendamiskohustus — Kaitseõigused — Põhiõigused — Proportsionaalsus”

Kokkuvõte – Üldkohtu otsus (kaheksas koda), 22. aprill 2015

Vt otsuse tekst. (vt punkt 50)

Üldkohus peab enne tema menetlusse antud hagi lahendamisele asumist kindlaks tegema, et advokaati, kes hagiavaldusele alla kirjutas, on tegelikult volitanud isik, kelle nimel hagiavaldus esitati ja keda advokaat esindab. Selles osas peab Üldkohus asjaolu, et advokaat on füüsilise isiku nimel hagiavalduse allkirjastanud ja esitanud, advokaadi kaudseks kinnituseks selle kohta, et see isik on teda nõuetekohaselt volitanud, ja et Üldkohus peab niisugust kinnitust piisavaks. Nimelt, teisele menetlusosalisele õiguse nõuda kliendi antud volikirja esitamist andmine võtaks reeglilt, mille kohaselt võib füüsilisi isikuid esindada advokaat, ilma et ta oleks volikirja esitanud, suurema osa selle mõttest ja võib muuta menetluse põhjendamatult keeruliseks ja pikaks, eeskätt juhul, kui hagiavalduse on esitanud paljud füüsilised isikud, kes elavad väljaspool liidu territooriumi. Kuid juhul, kui on olemas konkreetsed tõendid, mis võivad sellise kaudse kinnituse tõesuse kahtluse alla seada, on Üldkohtul õigus nõuda asjaomaselt advokaadilt, et ta tõendaks talle antud volituse olemasolu. (vt punktid 58 ja 61)

Vt otsuse tekst. (vt punktid 64–67)

ELL artikkel 29 on sobiv õiguslik alus otsuse 2011/101 Zimbabwe vastu suunatud piiravate meetmete kohta ja otsuse 2012/97, millega muudetakse otsust 2011/101, vastuvõtmiseks isikute suhtes, kes on toime pannud tegusid, millest ajendatuna pani nõukogu Zimbabwe juhtidele süüks ägenenud vägivalda, poliitiliste oponentide suhtes kasutatavaid hirmutamismeetmeid ja sõltumatu meedia tagakiusamist, raskeid inimõiguste, sõnavabaduse, ühinemisvabaduse ja rahumeelse kogunemise õiguse rikkumisi või süstemaatilisi vägivalla-, tõkestamis- ja hirmutamiskampaaniaid. Nimelt ei kehtestatud nimetatud otsustega ette nähtud piiravaid meetmeid nende isikute suhtes seetõttu, et nad on väidetavalt toime pannud mis tahes kuritegusid või muid õigusvastaseid tegusid, vaid seetõttu, et nad on teinud tegusid, mis, kuuludes ka väga tõenäoliselt karistusõigusnormide või vähemalt tsiviilõigusnormide kohaldamisalasse, on osa hirmutamisstrateegiast ja Zimbabwe elanikkonna põhiõiguste süstemaatilisest rikkumisest. Lisaks on olemas selge ja ilmne seos piiravatele meetmetele allutatud isikute ja ELL artiklis 21 nimetatud ühise välis‑ ja julgeolekupoliitika õiguspäraste eesmärkide vahel, mida liit seoses kolmanda riigiga soovib saavutada. Võttes arvesse vaatluse all olevate piiravate meetmete eesmärki, oli igati mõistlik arvata nende isikute hulka, kelle suhtes piiravaid meetmeid kohaldatakse, väidetavad vägivalla ja hirmutamiskampaaniate algatajad, kelle eest tuleb nõukogu arvates Zimbabwe juhtidel, ja mitte ainult neil, võtta poliitiline vastutus. Nimelt, olenemata mistahes kriminaal- või tsiviilmenetlusest, mida saab väidetavate vägivallategudega seotud isikute vastu algatada, oli õiguspärane ning ühise välis‑ ja julgeolekupoliitika eesmärkidega kooskõlas, et võeti vastu meetmed, mille eesmärk oli aidata ka neil isikutel loobuda poliitikast, mis viib inimõiguste, sõnavabaduse ja heade valitsemistavade mahasurumiseni, mis nende juhtumil tähendab seda, et nad loobuvad tulevikus igasugusest sellisest tegevusest. Samuti on otsuse 2011/101 artikli 6 lõige 1 kohane õiguslik alus rakendusotsuse 2012/97 vastuvõtmiseks, millega rakendati otsust 2011/101. (vt punktid 102, 105, 106 ja 112)

Määruse nr 314/2004, milles käsitletakse teatavaid piiravaid meetmeid Zimbabwe suhtes, artikli 11 punkt b on kohane õiguslik alus rakendusmääruse nr 151/2012, millega muudetakse nimetatud alusmäärust, vastuvõtmiseks. Vastab tõele, et kuigi pärast Lissaboni lepingu jõustumist on nõukogul ELTL artikli 215 lõike 2 näol sobiv õiguslik alus, mis võimaldab tal vastu võtta määruse, millega kehtestatakse piiravad meetmed selliste Zimbabwes asuvate füüsiliste või juriidiliste isikute suhtes, kellel ei ole seost selle kolmanda riigi juhtidega, viitab määrus nr 314/2004 artikli 6 lõikes 1 endiselt Zimbabwe valitsuse liikmetele ning nendega seotud, III lisas loetletud füüsilistele ja juriidilistele isikutele, üksustele või organitele. Seega võib komisjon rakendusmäärusega muuta määruse nr 314/2004 III lisa üksnes siis, kui isikuid, kelle nimed tuleb sellesse lisasse kanda, võib pidada kas Zimbabwe valitsuse liikmeteks või nendega seotud isikuteks. (vt punktid 122–124, 130, 132, 133 ja 231)

Ühise välis‑ ja julgepolekupoliitika valdkonnas viitab otsus 2011/101 Zimbabwe vastu suunatud piiravate meetmete kohta kolmele isikute kategooriale, nimelt esiteks isikud või üksused, kelle tegevus kahjustab tõsiselt demokraatiat ning inimõiguste ja õigusriigi põhimõtte austamist Zimbabwes, teiseks Zimbabwe valitsuse liikmed ja lõpuks nendega seotud mis tahes füüsilised või juriidilised isikud, üksused või asutused. Teisisõnu on see, et isik või üksus on Zimbabwe valitsuse liige või sellise liikmega seotud isik, iseenesest piisav, et õigustada tema suhtes otsuses 2011/101 ette nähtud piiravate meetmete kehtestamist. Selles osas ei saa füüsilisi isikuid, kelle tegevus kahjustab tõsiselt demokraatiat ning inimõiguste ja õigusriigi põhimõtete austamist Zimbabwes ja nendega seotud juriidilisi isikuid, üksuseid ja asutusi, keda kõiki on nimetatud otsuse 2011/101 artiklites 4 ja 5, eristada Zimbabwe valitsuse liikmetega seotud isikutest ega selliste isikutega seotud juriidilistest isikutest, üksustest ja asutustest, vaid tegelikkuses on nende näol tegemist selliste seotud isikute erikategooriaga. Nimelt ei saa nõustuda sellega, et määrusega nr 314/2004, milles käsitletakse teatavaid piiravaid meetmeid Zimbabwe suhtes, ette nähtud piiravaid meetmeid võiks Zimbabwe juhtide perekondade suhtes võtta vastu ainult seetõttu, et nad on nende juhtidega seotud, ilma et neile saaks süüks panna konkreetset käitumist, ja välistada samal ajal niisuguste meetmete kohaldamine selliste isikute suhtes, kes on tegelikult ellu viinud vägivalla- ja hirmupoliitikat ja rikkunud põhiõigusi, mida liit neile juhtidele ette heidab. Seega kuuluvad kolmanda riigi valitsuse liikmetega seotud isikute kategooriasse mitte üksnes selle valitsuse poliitika kujundamises osalenud isikud, kellel on valitsuses mõju, vaid ka isikud, kes selle poliitika elluviimises osalesid, eeskätt juhul, kui kõnealune poliitika seisneb vägivallaaktide ja hirmutamiskampaaniate toimepanemises ja elanikkonna põhiõiguste rikkumises. Samuti ei tähenda viide sellele, et asjaomased valitsuse liikmed kuuluvad võimul olevasse parteisse, et selliste isikute ja nendega seotud üksuste suhtes kehtestati piiravad meetmed üksnes seetõttu, et nad kuuluvad poliitilisse parteisse, kui see partei oli ainsana võimul siis, kui aset leidsid Zimbabwe elanikkonna vastu suunatud vägivallaaktid, hirmutamiskampaaniad ja põhiõiguste rikkumised, millele piiravaid meetmeid kehtestanud aktide koostaja tugineb. Lõpuks on ühelt poolt määruse nr 314/2004 artikli 6 lõike 1 ja teiselt poolt otsuse 2011/101 artikli 5 sõnastusega igati kooskõlas tõlgendus, mille kohaselt võib nende üksuste suhtes, mis kuuluvad Zimbabwe valitsuse liikmetega seotud füüsilistele isikutele või olukorrast olenevalt juriidilistele isikutele või mida viimased kontrollivad, samuti kohaldada nendes sätetes ette nähtud piiravaid meetmeid. Sama kehtib niisuguse tõlgenduse kohta, mille kohaselt tuleb üksusi, mis kuuluvad Zimbabwe valitsusele endale või mida viimane kontrollib, samuti pidada valitsusliikmetega seotud isikuteks nende kahe sätte tähenduses. (vt punktid 123, 124, 130, 132, 133, 229, 231, 232, 236, 238, 242 ja 282)

Mis puudutab ühise välis- ja julgeolekupoliitika raames Zimbabwe suhtes kasutatavaid piiravaid meetmeid ja täpsemalt neid, mis on kehtestatud Zimbabwe valitsuse liikmete ja nendega seotud mis tahes füüsiliste või juriidiliste isikute, üksuste või asutuste suhtes, ei ole neid meetmeid kehtestavate aktide koostajad kohustatud selleks, et põhjendamiskohustus oleks täidetud, andma neis aktides oma tõlgendust mõistele Zimbabwe valitsusega „seotud” ega asjassepuutuvate õigusnormide ja kohtupraktika kohta üldisemalt. Lisaks, kuna esiteks kuulub määruses nr 314/2004, milles käsitletakse teatavaid piiravaid meetmeid Zimbabwe suhtes, ette nähtud rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamine kohaldamisele Zimbabwe valitsuse liikmete ning nendega seotud isikute, st nii füüsiliste ja juriidiliste isikute kui ka üksuste või organite suhtes, teiseks kuuluvad otsusega 2011/101 Zimbabwe vastu suunatud piiravate meetmete kohta kehtestatud piiravad meetmed kohaldamisele Zimbabwe valitsuse liikmetele ning nendega seotud nii füüsilistele kui ka juriidilistele isikutele, sealhulgas füüsilistele või juriidilistele isikutele, kelle tegevus kahjustab tõsiselt demokraatiat ning inimõiguste ja õigusriigi põhimõtte austamist Zimbabwes, kes moodustavad selliste seotud isikute erikategooria, ja kolmandaks on otsuse 2012/97, millega muudetakse otsust 2011/101, ja rakendusmääruse nr 151/2012, millega muudetakse määrust nr 314/2004, põhjendustes selgelt välja toodud ametid, mis nendel isikutel vaidlustatud aktide vastuvõtmise ajal olid, ning need ametid õigustavad täielikult seda, et neid hagejaid käsitati Zimbabwe valitsuse liikmetena, tuleb järeldatda, et vaidlustatud aktid on õiguslikult piisavalt põhjendatud. Selles osas on kõrgemate ametnike, sõjaväelaste või politseinike ametikohtadel isikud riigi valitsuse lähedased kaastöölised ja neid võib õiguspäraselt pidada selle valitsuse liikmetega seotud isikuteks, ilma et oleks vaja esitada veel täiendavaid põhjendusi. Sama kehtib üksi võimul olnud poliitilise partei juhtorgani liikmete kohta. Sama kehtib ka põhjendustes välja toodud viite puhul otsesele osalemisele vägivallaaktides ja hirmutamiskampaaniates, eeskätt eestvedajate ja algatajate rollis, mis on eriomased ja konkreetsed asjaolud isikute seisundi, ametikoha või tegude näol, mis vaidlustatud aktide koostajate arvates tähendavad seda, et need isikud osalesid Zimbabwes toimunud vägivallaaktides, hirmutamiskampaaniates ja põhiõiguste rikkumises. Lõpuks on esitatud süüdistused Zimbabwes nii üldiselt kui ka konkreetselt 2008. aasta valimiskampaania käigus toimunud vägivallaaktide, hirmutamiskampaaniate ja põhiõiguste rikkumise kohta rahvusvaheliselt teada ja hagejatel ei ole võimalik neist mitte teadlik olla. Need süüdistused, vaatamata sellele, kas need on tõesed või mitte, on osa kontekstist, kuhu vaidlustatud aktid kuuluvad, mis on põhjendamiskohustuse järgimise analüüsimisel asjassepuutuv. (vt punktid 141–143, 145, 146, 153, 157–164, 167 ja 174–177)

Ei saa välistada, et ühe või teise hageja tegevus minevikus võib õigustada nende suhtes piiravate meetmete kehtestamist või pikendamist. Seega viitamine ühe või teise hageja tegevusele minevikus ei anna tunnistust sellest, et vaidlustatud akte ei ole üldse või ei ole piisavalt põhjendatud. (vt punktid 150, 168 ja 207)

Vt otsuse tekst. (vt punkt 151)

Vt otsuse tekst. (vt punktid 165 ja 166)

Ühise välis‑ ja julgeolekupoliitika valdkonnas, juhul kui nõukogu määratleb abstraktselt need kriteeriumid, mis võivad õigustada isiku või üksuse nime kandmist nende isikute või üksuste loetelusse, kellele piiravaid meetmeid kohaldatakse, peab liidu kohus puudutatud isiku või üksuse väidete alusel või vajaduse korral omal algatusel kontrollima, kas tema juhtum vastab neile kriteeriumidele. See kontroll laieneb nende faktide ja asjaolude hindamisele, millele on viidatud kui põhjendustele asjaomase isiku või üksuse nime kandmiseks nende isikute või üksuste loetellu, kellele piiravaid meetmeid kohaldatakse, ning selliste tõendite ja sellise teabe kontrollimisele, millel see hinnang põhineb. Selles osas viitab otsus 2011/101 Zimbabwe vastu suunatud piiravate meetmete kohta kolmele isikute kategooriale, nimelt esiteks isikud või üksused, kelle tegevus kahjustab tõsiselt demokraatiat ning inimõiguste ja õigusriigi põhimõtte austamist Zimbabwes, teiseks Zimbabwe valitsuse liikmed ja lõpuks nendega seotud mis tahes füüsilised või juriidilised isikud, üksused või asutused. Järelikult on see, et isik või üksus on Zimbabwe valitsuse liige või sellise liikmega seotud isik, iseenesest piisav, et õigustada tema suhtes otsuses 2011/101 ette nähtud piiravate meetmete kehtestamist. Viimaste osas on nõukogul ulatuslik kaalutlusõigus, mis lubab tal vajaduse korral jätta need meetmed niisuguse isiku suhtes kohaldamata, kui ta leiab, et meetmete eesmärki silmas pidades ei ole see otstarbekas. (vt punktid 186, 216–222 ja 243)

Vt otsuse tekst. (vt punktid 187 ja 192–194)

Ühise välis‑ ja julgeolekupoliitika valdkonnas tuleb sellise isiku või üksuse, kelle suhtes varem kehtestatud piiravaid meetmeid pikendatakse uue aktiga, õigus olla enne niisuguse uue akti vastuvõtmist ära kuulatud, tagada juhul, kui akti koostaja on selle isiku või üksuse puhul lähtunud uutest asjaoludest, mitte siis, kui meetme kehtivust pikendatakse sisuliselt samadel põhjendustel nagu need, millega õigustati piiravad meetmed kehtestanud esialgse akti vastuvõtmist. Nii ei ole see juhul, kui vaidlustatud aktides hagejate suhtes piiravate meetmete kohaldamise õigustamiseks esitatud põhjendused, isegi kui seal on täpsustatud, millist tegevust paljudele hagejatele süüks pannakse või on antud selle tegevuse üksikasjalikum kirjeldus, ei ole oluliselt erinevad nendest, mis esitati varasemates aktides. (vt punktid 204–206)

Vt otsuse tekst. (vt punkt 260)

Vt otsuse tekst. (vt punktid 263 ja 266)

Seoses proportsionaalsuse põhimõtte kohtuliku kontrolliga on liidu seadusandjal ulatuslik kaalutlusõigus valdkondades, mis eeldavad poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid valikuid ning milles seadusandja peab andma keerulisi hinnanguid. Seega võib nendes valdkondades võetud meedet pidada ebaseaduslikuks ainult siis, kui see on pädeva institutsiooni taotletava eesmärgi saavutamiseks ilmselgelt sobimatu. Selles osas ei saa liidu pädevatele ametiasutustele ette heita, et nad rikkusid proportsionaalsuse põhimõtet sellega, et nad jätsid juba kehtestatud piiravad meetmed jõusse ja laiendasid nende meetmete ulatust, kuna nende eesmärk oli aidata isikutel ja üksustel, kelle suhtes neid meetmeid rakendatakse, loobuda poliitikast, mis viib inimõiguste, sõnavabaduse ja heade valitsemistavade mahasurumiseni. Kuigi on tõsi, et nende meetmete mõju on mõeldud olema kaudne, kuna nende aluseks olev mõte on see, et isikud, kelle suhtes need meetmed kehtestatud on, loobuvad eespool mainitud poliitikast, et nende suhtes ette nähtud piirangud kehtetuks tunnistataks, saab liit Zimbabwe – suveräänse kolmanda riigi ‑ poliitikat mõjutada ainult sellisel viisil. Lisaks võeti vaidlustatud aktid vastu liidu ametivõimude sügava mure tõttu seoses olukorraga Zimbabwes, mida nad olid esimest korda väljendanud kümme aastat varem. Ent see mure, mille õigustatust ei ole hagejad kahtluse alla seadnud, oli vaidlustatud aktide vastuvõtmise ajal endiselt olemas, eesmärgiga lõpetada sedavõrd pikka aega kestnud olukord. Lõpetuseks, vaidlusalused piiravad meetmed on oma olemuselt ajutised ja tagasipööratavad ega kahjusta seetõttu nende isikute põhiõiguste olemust. See on nii seda enam, et tegemist on Zimbabwes, mitte liidu territooriumil elavate või asuvate füüsiliste või juriidiliste isikutega, mistõttu kõnealustest piiravatest meetmetest tulenevad ebamugavused, nii suured kui need ka ei ole, ei ole nii piiravad, kui need oleksid liidu territooriumil elavate või asuvate füüsiliste või juriidiliste isikute puhul. (vt punktid 290, 296–298 ja 300)