KOHTUJURISTI ETTEPANEK

F. G. JACOBS

esitatud 15. septembril 20051( )

Kohtuasi C‑301/03

Itaalia Vabariik

versus

Euroopa Ühenduste Komisjon





Sissejuhatus

1. Vastavalt EÜ artiklile 159 peab ühendus toetama majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse saavutamist, sealhulgas piirkondlikku arengut, rahastamisvahendite kaudu võetavate meetmetega, mis hõlmab struktuurifonde.( )

2. EÜ artikli 161 järgi määrab nõukogu kindlaks struktuurifondide ülesanded, esmatähtsad eesmärgid ja ülesehituse, nende suhtes kohaldatavad üldeeskirjad ja sätted, mis on vajalikud nende efektiivsuse tagamiseks ning fondide koordineerimiseks üksteisega ja muude olemasolevate rahastamisvahenditega.

3. Viimati nimetatud sätte alusel võttis nõukogu vastu struktuurifondide määruse,( ) millega reguleeritakse struktuurifondide eesmärke, ülesehitust, toimimist ja rakendamist ning komisjoni ja liikmesriikide ülesandeid ja pädevust selles valdkonnas.

4. Struktuurifondide kaudu pakutav abi – peamiselt rahastamisabi – on reguleeritud mitmes erinevas programmitöö ja rakendamise etapis. Menetluse viimase etapi moodustavad „programmitäiendid”. Need kehtestavad üksikasjalikud meetmed, millega rakendatakse „rakenduskavas” ja „ühtses programmdokumendis” määratletud üldstrateegiat ja prioriteete – nagu iga meetme lõplike abisaajate liik – ja täpsustades muu hulgas asjaomase fondi toetuse kavandatava eraldise. Neid kasutatakse selles etapis, kus rakendatakse struktuurifondide kaasfinantseeritud eritoiminguid või meetmeid.

5. Liikmesriikide ja komisjoni vahelise tiheda koostöö (või „partnerluse”) põhimõtte – millel struktuurifondide määrus põhineb – järgi kiidab komisjon heaks rakenduskavad ja ühtsed programmdokumendid, kuid asjaomased liikmesriigid või nende nimetatud haldusasutused koostavad ja kiidavad heaks programmitäiendid. Programmitäiendite osi võib vajadusel kohandada.( ) Kohandamine kiidetakse heaks enamasti( ) siseriiklikul tasandil ja komisjoni vaid teavitatakse sellest.

6. Käesolev EÜ artikli 230 alusel esitatud hagi puudutab kulutusi, mis on seotud programmitäiendite kohandamistega vastavalt struktuurifondide määrusele. Itaalia Vabariik palub tühistada mitmed üksteisega seotud aktid, milles komisjon on esitanud oma seisukoha kuupäeva osas, millest alates saab selliseid kulutusi pidada abikõlblikeks.

7. Itaalia väidab sisuliselt, et vaidlustatud aktide eesmärk on tekitada õiguslikke tagajärgi, kuigi väidetavalt on need tõlgendavat laadi. Neis kehtestatakse kohustusi, mille kehtestamiseks puudub komisjonil pädevus ja mis on vastolus struktuurifondide määrusega või mida ei ole määruses sätestatud.

8. Komisjon väidab, et hagi ei ole vastuvõetav. Vaidlustatud aktide peale ei saa esitada hagi EÜ artikli 230 alusel, sest need ei tekita õiguslikke tagajärgi ja see ei ole nende eesmärk. Teise võimalusena väidab komisjon, et hagi on põhjendamata.

9. Kohtuistungil osalesid nii Itaalia kui ka komisjon.

Asjaomased ühenduse õigusnormid

Struktuurifondide määrus

10. Asjakohased mõisted käesoleva asja seisukohast on määratletud struktuurifondide määruse artiklis 9.

11. Määruse artikli 9 punkti e alusel on „abi” „fondide pakutavad abivormid”, mis hõlmab muu hulgas „rakenduskavad või ühtsed programmdokumendid”.

12. Rakenduskava on määratletud artikli 9 punktis f kui „komisjoni kinnitatud dokument ühenduse abi raamprogrammi[( )] elluviimiseks, mis koosneb mitme aasta meetmeid hõlmavast kokkusobivate prioriteetide kogumist, mille rakendamiseks võidakse kasutada ühe või mitme fondi, ühe või mitme muu olemasoleva rahastamisvahendi või EIP vahendeid”.

13. Ühtne programmdokument on määratletud artikli 9 punktis g ja on „komisjoni kinnitatud ühtne dokument, kuhu on koondatud ühenduse abi raamprogrammis ja rakenduskavas sisalduv informatsioon”.

14. Artikli 9 punkt m määratleb programmitäiendi: „dokument, millega rakendatakse abi strateegiat ja prioriteete ning mis sisaldab üksikasju meetme tasandil […], mille on koostanud liikmesriik või korraldusasutus[( )] […]. Dokument saadetakse teadmiseks komisjonile”. See täpsustab, et programmitäiendit võib vajaduse korral üle vaadata kooskõlas artikli 34 lõikega 3.

15. Artikli 34 lõige 3 näeb ette, et korraldusasutus „kohandab seirekomisjoni taotluse korral või omal algatusel programmitäiendit, muutmata seejuures asjaomasele prioriteedile antud fondide osaluse kogumäära või selle eesmärke. Pärast seirekomisjoni heakskiitu teatab korraldusasutus kohandusest komisjonile ühe kuu jooksul”. Sama lõik näeb veel ette, et „[k]omisjon otsustab fondide osalust käsitleva otsuse osade muutmise kokkuleppel asjaomase liikmesriigiga nelja kuu jooksul alates seirekomisjoni heakskiidu saamisest”.

16. Nende mitmesuguste dokumentide heakskiitu programmeerimismenetluses reguleerib põhimõtteliselt struktuurifondide määruse artikkel 15 „Ettevalmistus ja heakskiitmine”. Vastavalt artikli 15 lõike 4 teisele lõigule „[hindab] [k]omisjon […] liikmesriigi ettepandud rakenduskavasid, et määrata, kas need on kooskõlas vastava ühenduse abi raamprogrammiga ning ühenduse muu poliitikaga”. Komisjon teeb fondide osaluse kohta otsuse kokkuleppel asjaomase liikmesriigiga, tingimusel et kõik struktuurifondide määruses ettenähtud tingimused on täidetud.

17. Vastavalt artikli 15 lõikele 5 „teeb komisjon kokkuleppel asjaomase liikmesriigiga […] otsuse ühtsete programmdokumentide kohta”, tingimusel et kõik struktuurifondide määruses ettenähtud tingimused on täidetud.

18. Artikli 15 lõige 6 näeb ette, et „[l]iikmesriik või korraldusasutus võtab artikli 9 punktis m määratletud programmitäiendi vastu seirekomisjoni nõusolekul, kui programmitäiend on koostatud pärast komisjoni otsust fondide osaluse kohta, või pärast asjaomaste partneritega konsulteerimist, kui programmitäiend on koostatud enne otsust fondide toetuse kohta. Viimasel juhul seirekomisjon kas kinnitab programmitäiendi või taotleb selle kohandamist vastavalt artikli 34 lõikele 3”. Kolme kuu jooksul alates komisjoni otsusest rakenduskava või ühtse programmdokumendi heakskiitmise kohta saadab liikmesriik programmitäiendi komisjonile teadmiseks.

19. Kulutustele fondidelt saadava toetuse abikõlblikkust reguleerib artikkel 30.

20. Artikli 30 lõige 2 näeb ette, et „[k]ulutused ei ole kõlblikud saama fondidelt toetust, kui lõplik abisaaja on need tegelikult teinud enne abitaotluse komisjoni jõudmise kuupäeva. Kõnealust kuupäeva loetakse kulutuste abikõlblikkuse alguskuupäevaks”. Vastavalt samale sättele „[sätestatakse] [k]ulutuste abikõlblikkuse lõppkuupäev […] otsuses fondide osaluse kohta”. Kulutuste abikõlblikkus vastavalt programmitäiendite kohandustele ei sisaldu struktuurifondide määruse üheski sättes.

21. Fondidest tegelikult makstud kulutuste hüvitamist reguleeritakse artikli 32 lõikes 2. See sätestab sisuliselt, et liikmesriigi määratud makseasutus kinnitab kulutust ja taotleb komisjonilt selle hüvitamist. Komisjon võib otsustada, et taotlus on vastuvõetamatu, kui selles ei täideta sellele kehtestatud tingimusi ja komisjon võib nõuda liikmesriikidelt ja makseasutustelt vajalike meetmete võtmist olukorra parandamiseks enne hüvitise andmist.

22. Struktuurifondide määruse artikli 53 lõige 2 lubab komisjonil võtta muu hulgas vastu artikli 30 rakendamise üksikasjalikud eeskirjad. Rakendussätted tuleb vastu võtta vastavalt artikli 48 lõike 2 punktile a, mis omakorda viitab artikli 47 lõikele 3, mille alusel piirkondade arengu ja ümberkorraldamise komitee, kes tegutseb korralduskomiteena – ja mõnedel juhtudel nõukogu ise –, peab hääletama komisjoni ettepanekul.

23. Liikmesriigid moodustavad seirekomisjonid vastavalt siseriiklikule õigusele, et kontrollida ühenduse abi raamprogrammi või ühtseid programmdokumente ja iga rakenduskava.

24. Nende ülesehitus, eesmärk ja toimingud on sätestatud artiklis 35. Seirekomisjoni peamine ülesanne on kontrollida nende dokumentide rakendamist ning hoolitseda abi rakendamise tõhususe ja kvaliteedi eest. Seirekomisjoni koosseis võib olla erinev, kuid liikmesriigid peavad kaasama kohalikke ja piirkondlikke asutusi, majandus- ja sotsiaalpartnereid ning abistamise tasandil teisi pädevaid organeid. Komisjoni esindaja osaleb samuti seirekomisjoni töös, kuid üksnes nõuandjana.

25. Seirekomisjon peab muu hulgas kinnitama programmitäiendi, sealhulgas abi seireks kasutatavad materiaalsed ja finantsnäitajad. Seirekomisjoni heakskiit tuleb saada enne edasiste kohanduste tegemist. Seirekomisjon vaatab läbi ja kiidab heaks iga meetme raames rahastatavate tegevuste valiku kriteeriumid, kontrollib rakendamise tulemusi, vaatab läbi ja kiidab heaks rakendamise aasta- ja lõpparuanded enne komisjonile saatmist, vaatab läbi ja kiidab heaks ettepanekud muuta fondide osalust käsitleva komisjoni otsuse sisu, ja võib igal juhul teha korraldusasutusele ettepaneku abi kohandamiseks või läbivaatamiseks.( )

26. Piirkondade arengu ja ümberkorraldamise komitee on komitee, mis on asutatud artikli 47 alusel, et abistada komisjoni struktuurifondide määruse rakendamisel. Vastavalt artiklile 48 koosneb see liikmesriikide esindajatest ja eesistujana osaleb komisjoni esindaja. Sõltuvalt käsitletavast teemast tegutseb komitee nõuande- või korralduskomiteena.

Kohtuasja taust

27. Käesolev kohtuasi tekkis liikmesriikide ja komisjoni vahelise konsulteerimise käigus, mille eesmärk oli lihtsustada struktuurifondide reguleerimisraamistikus rakendusotsuste vastuvõtmist.

28. Komisjon esitas 24. juulil 2002 piirkondade arengu ja ümberkorraldamise komitee 67. kohtumisel dokumendi projekti pealkirjaga „Teatis struktuuripoliitikate korraldamise lihtsustamise, selgitamise, kooskõlastamise ja paindlikkuse kohta aastatel 2000–2006” (Teatis CDRR-03-0013-00). Sama teatis saadeti arutamiseks 7. oktoobri 2002. aasta ministrite nõupidamisel, millel osalesid liikmesriikide ministrid ja komisjoni liige Barnier.

29. Kõnealuses teatises pakkus komisjon välja fondide haldamismenetluse mõningase selgemaks muutmise ja lihtsustamise, sealhulgas sellise, mis puudutab programmitäiendite muudatusi: kui need muudatused, mida seirekomisjonid võivad täide viia, eeldavad nendega seotud abi kohandamist, tuleb komisjoni varasemat otsust kõnealuse abi kohta vastavalt muuta. Liikmesriik ja komisjon peavad seetõttu jõudma kokkuleppele vastavalt struktuurifondide määruse sätetele. Kui kohandused mõjutavad üksnes programmitäiendit ennast, ei pea komisjon neid heaks kiitma.

30. Nagu tuleneb 67. kohtumise protokollist, märkis komisjoni esindaja vastuseks Itaalia Vabariigi esindaja küsimusele, et „programmide muutmise korral on uute meetmete (või muudetud meetmete) abikõlblikkuse alguskuupäev sama, mis programmi alguskuupäev, st enamikul juhtudel vastuvõetava programmi kättesaamise kuupäev”.

31. Protokollist nähtub veel, et eesistuja – komisjoni esindaja – märkis vastuseks Hispaania delegatsiooni üldistele kommentaaridele komisjoni teatiste üha normatiivsema laadi kohta, et komisjoni teatiste eesmärk on „selgitada liikmesriikidele, kuidas komisjon tõlgendab ja kohaldab struktuurifondide rakendamise eeskirju. Need teatised on olemuselt asutusesised ning alati ei ole need lõplikud”.

32. Sama komitee 75. kohtumisel esitas komisjon teatise pealkirjaga „Abikõlblikkuse kuupäev, kui programmdokumente muudetakse”. Selles teatises täpsustas komisjon, et rakenduskavade või ühtsete programmdokumentide muutmise tõttu tehtud kulutuste abikõlblikkuse alguskuupäev on komisjoni poolt abi muutmise taotluse kättesaamise kuupäev – teisisõnu struktuurifondide määruse artiklis 30 sätestatud kuupäev.

33. Programmitäiendi muutmisel tuleb teatise kohaselt teha vahet kahel olukorral.

34. Kui muudatuste tõttu on vaja muuta programmdokumenti või rakenduskava, siis kehtib programmdokumendi või rakenduskava muudatuse heakskiitmise otsuses toodud abikõlblikkuse kuupäev.

35. Kui tegemist on aga programmitäiendi iseseisva muutmisega, „määrab abikõlblikkuse alguskuupäeva kindlaks seirekomisjon, kuid usaldusväärse finantsjuhtimise põhjustest tulenevalt ei või see olla varasem kuupäevast, mil sama komisjon kiidab kavandatava muudatuse heaks”.

36. See teatis on esimeseks meetmeks, mis on tühistamishagi esemeks (edaspidi „vaidlustatud teatis”).

37. Seejärel saatis komisjon Sardiinia, Sitsiilia ja Lazio maakondade seirekomisjonide algatatud kirjalikus konsulteerimismenetluses igale kõnealusele seirekomisjonile kirja oma märkustega vastavate programmitäiendite kohta (edaspidi „vaidlustatud kirjad”).

38. Sardiinia puhul kinnitas komisjon, et – vastavalt komisjoni kirjale lisatud vaidlustatud teatisele – kui programmitäiendeid muudetakse, „nagu neid, mis on kirjaliku konsulteerimismenetluse esemeks”, määrab kulutuste abikõlblikkuse alguskuupäeva kindlaks seirekomisjon, kuid usaldusväärse finantsjuhtimise põhjustest tulenevalt ei või see kindlasti olla varasem kuupäevast, mil seirekomisjon kiidab kavandatava muudatuse heaks.

39. Komisjon lisas vaidlustatud teatise ka Lazio seirekomisjonile saadetud kirjale ja tuletas meelde, et kui programmitäienditesse tehakse muudatusi, „nagu see, mis esitatakse käesolevas kirjalikus menetluses”, „määrab kulutuste abikõlblikkuse alguskuupäeva kindlaks seirekomisjon, kuid see ei või mitte mingil juhul olla varasem kuupäevast, mil sama seirekomisjon kiidab kavandatava muudatuse heaks (käesolevas asjas kirjaliku menetluse lõppemiskuupäev). Muudetud programmitäiendis tuleb täpsustada selliste uute kulutuste abikõlblikkuse alguskuupäev, mida dokumendi muudatus mõjutab”.

40. Sitsiilia seirekomisjoni puhul palus komisjon korraldusasutusel uuesti täpsustada kulutuste abikõlblikkuse alguskuupäev ja võtta arvesse komisjoni selles asjas hiljuti kinnitatud seisukohta, millega ta viitas kaudselt vaidlustatud teatisele.

Vastuvõetavus

Argumendid

41. Komisjon väidab, et vaidlustatud meetmed ei tekita õiguslikke tagajärgi kolmandatele isikutele ja see ei ole nende eesmärk, ning seetõttu ei saa neid vaidlustada EÜ artikli 230 alusel.

42. Komisjon tugineb peamiselt kohtupraktikale, mille kohaselt ei saa pidada õiguslikke tagajärgi tekitavaks meedet, millega komisjon üksnes tõlgendab õigusnormi või teatab kavatsusest järgida teatavat käitumisviisi. Õiguslikke tagajärgi ei tekita ühenduse sätte tõlgendamine või teatamine sellisest kavatsusest, vaid selle kohaldamine konkreetsel juhul.( )

43. Vaidlustatud teatise osas viitab komisjon kõigepealt olukorrale ja viisile, kuidas see koostatati. Mõlemast nähtub, et sellel puudus Itaalia poolt väidetud siduv iseloom.

44. Teatise eesmärk on teatada liikmesriigile ja siseriiklikele korraldusasutustele kriteeriumidest, mida komisjon kavatseb kohaldada tulevastes maksetaotluste kohta tehtavates otsustes, et nad teaksid, et komisjon ei kavatse rahastada selliseid programmitäiendite muudatustega seotud kulutusi, mis on tekkinud enne teatises nimetatud kuupäeva. Üksnes maksetaotlust rahuldamata jätvad või rahuldavad otsused saavad tekitada õiguslikke tagajärgi kolmandatele isikutele, mistõttu saab neid EÜ artikli 230 alusel vaidlustada.

45. Komisjon nõustub, et vaidlustatud teatis võib mõjutada liikmesriike ja korraldusasutusi. See on kohtuotsuse IBM( ) järgi pigem siiski faktiline kui õiguslik tagajärg.

46. Komisjon nõustub ka sellega, et vastavalt Itaalia poolt viidatud kohtupraktikale saab esitada hagi üksikakti peale, milles tõlgendatakse ebaõigesti ühenduse õigusnorme, kui kõnealune akt paneb sellise tõlgenduse tõttu liikmesriikidele otseselt kohustusi, mida ei sätestata tõlgendatud ühenduse õigusnormides ega nende alusel vastu võetud rakendusaktis. Vaidlustatud teatis ei kuulu siiski sellisesse kategooriasse.

47. Komisjon väidab, et vaidlustatud kirjad on vaid sellised mittesiduvad märkused ja soovitused, mis on mõeldud seirekomisjonidele nende algatatud kirjalikus konsulteerimismenetluses seoses programmitäiendite muutmisega. Selles siseriiklike asutuste pädevusse kuuluvas menetluses puudub komisjonil pädevus võtta vastu õiguslikult siduvat meedet, mis kohustab tegema muudatusi. Märkused on samamoodi informatiivsed nagu vaidlustatud teatis ja samal põhjusel ei saa neid EÜ artikli 230 alusel vaidlustada.

48. Itaalia väidab, et vaidlustatud teatis ei piirdu kulutuste abikõlblikkust puudutavate sätete tõlgendamisega, vaid kehtestab uusi kohustusi, mida ei ole sätestatud struktuurifondide määruses. Komisjoni poolt vastuvõetud vaidlustatud aktis kehtestatud kulutuste abikõlblikkuse tingimused ja piirangud ei sisaldu määruse artikli 30 lõikes 2.

49. Itaalia väidab, et komisjoni abikõlblikkuse kriteeriumidele mittevastavate kulutuste hüvitamata jätmise oht ja EÜ artiklis 10 sätestatud kohustused sunnivad liikmesriike võtma vastu kiiresti uusi sätteid vaidlustatud teatises sisalduvate sätete täitmiseks. Teatis on seega akt, mille eesmärk on tekitada õiguslikke tagajärgi.

50. Itaalia tugineb Euroopa Kohtu otsustele mitmetes kohtuasjades, milles Prantsusmaa vaidlustas komisjoni aktid, millega võeti vastu „tegevusjuhend” liikmesriikidele,( ) kaks tõlgendavat teatist( ) ja komisjoni ametnike poolt järgimisele kuuluvad „sise-eeskirjad”.( )

Hinnang

51. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võivad tühistamishagi esemeks olla nende laadist ja vormist olenemata kõik institutsioonide võetud meetmed, mille eesmärk on tekitada õiguslikke tagajärgi.( )

52. Kuna Itaalia on liikmesriik ja tal ei ole vaja tõendada, et tal on õiguslik huvi EÜ artikli 230 alusel esitatud hagi lõpptulemuse suhtes, ei pea ta minu arvates tõendama, et asi mõjutab tema enda konkreetseid huve.( )

53. Küsimus on seetõttu selles, kas vaidlustatud meetmed oleksid võinud iseenesest ja sellisena muuta kolmanda isiku õiguslikku olukorda ehk õigusi ja kohustusi teataval hetkel.

54. Vastuvõetavuse kohta järelduse tegemist raskendab veel siiski palju muid asjaolusid.

55. Vaidlustatud meetmed ei tundu rangelt vastavat kriteeriumidele, mis on kohtupraktika järgi meetmetel, mis tekitavad või mille eesmärk on tekitada siduvaid õiguslikke tagajärgi kolmandatele isikutele. Neid saab kohtupraktika järgi pidada sellisteks, mis võimaldavad pigem aimata edaspidi vastuvõetavaid otsuseid, mille eesmärk on tekitada õiguslikke tagajärgi,( ) ja üksnes kajastavad komisjoni „kavatsust järgida teatavat käitumisviisi”.( )

56. Seda järeldust toetab nii vaidlustatud meetme faktiline ja õiguslik kontekst kui ka meetme sisuline analüüs.

57. Faktiline ja õiguslik kontekst viitab kavatsuse puudumisele anda vaidlustatud meetmetele siduv jõud.

58. Vaidlustatud teatis koostati piirkondade arengu ja ümberkorraldamise komitees toimunud üldise arutelu tulemusel. See ei tuginenud ühelegi konkreetsele sättele ja seda ei avaldatud Euroopa Ühenduste Teatajas. Enne selle liikmesriikidele väljajagamist hoiatas komisjon komitee 67. kohtumisel( ) sõnaselgelt, et see on mõeldud asutusesiseseks kasutamiseks, et see võib veel muutuda ja et see kirjeldab üksnes komisjoni seisukohta. Samuti on komisjon veel pidevalt väitnud, et ta ei kavatsenud kunagi anda teatisele õiguslikke tagajärgi, mis erinevad struktuurifondide määruse artiklist 30, mistõttu selles puuduvad viited õiguslikule alusele.

59. Kohtuasja toimikus sisalduvatest dokumentidest nähtub, et kolm vaidlustatud kirja saadeti pädevatele seirekomisjonidele osana nende programmitäiendite kohandusteks algatatud kirjalikust konsulteerimismenetlusest. Nagu Itaalia ise väitis põhiküsimust puudutavates argumentides ja nagu selgelt nähtub struktuurifondide artikli 15 lõikest 6, artikli 34 lõikest 3 ja artiklist 35, on komisjonil sellises menetluses vaid nõuandev ülesanne( ) ja tal puudub pädevus võtta vastu õiguslikult siduv akt, mis eeldab siseriiklikelt ametiasutustelt muudatuste tegemist.

60. Ka põhiküsimuse osas näivad vaidlustatud meetmetel puuduvat omaenda õiguslikud tagajärjed, mis erinevad struktuurifondide määruse õiguslikest tagajärgedest. Need ei mõjuta liikmesriikide materiaal- või menetlusõigusi, sest need ei takista õiguslikult selliste kulutuste hüvitamise maksetaotluse esitamist komisjonile, mis ei vasta vaidlustatud teatises esitatud abikõlblikkuse kriteeriumidele. Liikmesriikide õiguslik olukord seega ei muutu. Komisjonil tuleb endiselt käsitleda kõiki taotlusi ja teha nende kohta lõplik otsus struktuurifondide määruse artikli 35 alusel. Nagu Euroopa Kohus on märkinud samasugustes kohtuasjades,( ) tekitavad lõplikud maksest keeldumise otsused õiguslikke tagajärgi, mida Itaalia omistab vaidlustatud teatisele.

61. Teisalt oleks järeldus vastuvõetamatuse kohta mitmes suhtes ebarahuldav.

62. Nagu Itaalia väidab ja komisjon nõustub, võivad siseriiklikud asutused muuta asutusesiseseid eeskirju ja menetlust, et vaidlustatud meetmeid järgida – see oleks väga tõenäoline, kui arvestada vaidlustatud kirjade imperatiivset ja ühemõttelist sõnastust( ) ning vaidlustatud teatise üldist laadi. Komisjoni tegevust saab selles osas kritiseerida.

63. Lisaks sellele, nagu võib põhiküsimuse uurimisel rohkem märgata, tundub vaidlustatud teatis programmitäiendite muudatuste osas selgelt teistsugune struktuurfondide määruse ainsast sättest, mis kehtestab kriteeriumid kulutuste abikõlblikkusele, ehk artikli 30 lõikest 2. Kui see on nii, siis ei piirdu komisjon vaid selle sätte võimaliku tähenduse selgitamisega, vaid lisab kriteeriumi, mida struktuurifondide määrus esmapilgul ei toeta.

64. Üksnes nende asjaolude põhjal tundub vaidlustatud teatis minevat kaugemale struktuurifondide määrusega nõutavast ja Itaalia poolt viidatud kohtupraktika järgi saab vaidlustatud meedet pidada selliseks, mille eesmärk on õiguslike tagajärgede tekitamine.

65. Ka menetlusökonoomia põhimõte ja õiguskindluse põhimõte toetavad vastuvõetavust.

66. Nagu Itaalia kohtuistungil märkis, lükkaks hagi vastuvõetamatuks tunnistamine vaidlustatud meetmete kehtivuse uurimist Euroopa Kohtus edasi, mis oleks vastuolus menetlusökonoomia põhimõttega. Kui hagi tunnistatakse vastuvõetamatuks vaatamata selgele sõnastusele, milles komisjoni seisukoht on vaidlustatud meetmetes väljendatud, komisjoni kinnitatud kavatsusele seda tõlgendust kohaldada ja vaidlustatud teatise üldisele laadile, tuleks liikmesriikidel oodata komisjoni selgesõnalist otsust maksetaotluse rahuldamata jätmise kohta ja seejärel esitada uus hagi samade väidetega, nagu on esitatud käesolevas asjas.

67. See pikendaks vaidlustatud teatisega tekitatud õiguslikku ebakindlust.( ) Mõned liikmesriigid võivad jätta taotlemata selliste kulutuste hüvitamist, mille Euroopa Kohus võib hiljem kohtuotsusega tunnistada abikõlblikeks. Teised liikmesriigid võivad vaidlustatud teatise jätta siiski tähelepanuta, jätkata maksetaotluste esitamist ja vaidlustada komisjoni tehtava võimaliku rahuldamata jätmise otsuse Euroopa Kohtus. Selline olukord ei edenda õiguskindlust. Käesolevas asjas selgitaks Euroopa Kohus vaidlustatud meetme sisu uurimisega õiguslikku olukorda, tagaks õiguskindluse ja hoiaks ära tulevased kohtumenetlused.

68. Selles kontekstis tuleb mainida seisukohta, mille Prantsusmaa Conseil d’État on võtnud sarnases asjas siseriiklikul tasandil. Erinevalt enda varasemast seisukohast nõustus ta sellega, et tõlgendamissuuniste peale esitatud hagid on Prantsuse haldusõiguse alusel vastuvõetavad, „kui neis antav tõlgendus mõistab ekslikult tõlgendatavate õigus- või haldusnormide tähendust või kohaldamisala ulatust või kordab eeskirja, mis on vastuolus kõrgemalseisva õigusnormiga”.( ) Seisukoha muutmise põhjus peitub õiguskindluse tagamise vajaduses. Conseil d’État leidis, et õiguslikku olukorda oli põhjust selgitada võimalikult varases etapis edaspidiste kohtuvaidluste ärahoidmiseks, sest ametnikel on komme kohaldada pigem tõlgendamissuuniseid kui sätteid, mida neis selgitatakse.( )

69. Selline preventatiivne seisukoht võib praktikas olla kõige otstarbekam selliste üldmeetmete osas nagu käesolevas asjas käsitletavad meetmed, mille eesmärk näib olevat tekitada üldisi õiguslikke tagajärgi ja mis tõenäoliselt mõjutavad paljusid tulevasi kohtuvaidlusi. Hagi vastuvõetavaks tunnistamine oleks seega kasulikum kui hagi põhiküsimuse uurimise edasilükkamine järgmiseks korraks.

70. Isegi kõiki eespool esitatud kaalutlusi arvestades olen siiski seisukohal, et hagi tuleks tunnistada vastuvõetamatuks. Lõplike õiguslike tagajärgede puudumine siseriiklike asutuste puhul kallutab kaalukausi kostja vastuväite kasuks.

71. Kuigi siduvate tagajärgede esinemine on ilmselgelt teatava tähtsusega asjaolu, ei saa see olla käesolevas asjas otsustav. Ühenduse struktuurifondide haldamises osalevad liikmesriigid ja siseriiklikud asutused tunnevad struktuurifondide määruse järgset menetlust ja suudavad anda komisjoni vastuvõetud aktidele esialgse õigusliku hinnangu, mis ulatub pelgast esmamuljest kaugemale. Õigust vähem tundvad üksikisikud ei suuda kindlasti teha samasugust analüüsi.( )

72. See seisukoht on eriti asjakohane käesolevas asjas, sest – nagu Itaalia ise kinnitab põhiküsimust puudutavates argumentides – struktuurifondide määrus ei näi sisaldavat õiguslikku alust, mis annaks komisjonile pädevuse võtta omal algatusel vastu siduv tõlgendus artikli 30 lõike 2 kohta. Kuna sellist pädevuse olemasolu ei saa erisätte( ) puudumisel eeldada ja kuna väljakujunenud kohtupraktika järgi on seisukohad, mille komisjon esitab liikmesriikide ametiasutustele valdkondades, milles tal puudub pädevus võtta vastu siduvaid otsuseid, üksnes õiguslike tagajärgedeta arvamused,( ) oli liikmesriikide õiguslik olukord kohtupraktikast tulenevalt mõistlikult selge nende enda õigusliku seisundi kindlaksmääramiseks selles küsimuses.

73. Veel olulisem on,( ) et kuigi vaidlustatud meetmed võivad mõjutada siseriiklike ametiasutuste tegevust, ei muuda need iseenesest ühegi kolmanda isiku, eriti siseriiklike ametiasutuste õiguslikku seisundit. Peamine kohtupraktikas kinnitatud tingimus ei ole seega täidetud. See, et need ametiasutused saavad muuta viisi, kuidas nad käsitlevad programmitäiendite kohandustega seotud kulutusi, et vältida maksetaotluste rahuldamata jätmise riski, on üksnes faktiline tagajärg.( ) Lisaks tuleb mainida, et Esimese Astme Kohus on otsustanud, et akti mittesiduvat laadi ei saa muuta küsitavaks põhjusel, et siseriiklik ametiasutus, kellele see on adresseeritud, on selle akti tagajärjel vastu võtnud siseriiklikud õigusaktid( ) või on seda järginud.( )

74. Lisaks leian ma, et käesolevas asjas on olukord teistsugune kui Itaalia poolt oma hagi toetuseks viidatud kohtuasjades.( ) Kõigis nimetatud kohtuasjades vaidlustas komisjon vastuvõetavuse samasugustel alustel nagu käesolevas asjas. Euroopa Kohus tunnistas kõik need hagid siiski vastuvõetavaks ja leidis, et vaidlustatud aktidel oli eesmärk tekitada õiguslikke tagajärgi täiendavalt ühenduse sätetele või erinevalt ühenduse sätetest, mida need tõlgendasid või täiendasid. Sel põhjusel tunnistas Euroopa Kohus aktid kehtetuks.

75. „Tegevusjuhendit” puudutavas kohtuasjas( ) leidis Euroopa Kohus, et sätetega, millega komisjon täpsustas teatavatest ühenduse sätetest liikmesriikidele tekkivaid kohustusi, pandi konkreetseid kohustusi, mis ületasid kõnealuse sättega lubatut.

76. Samasugusest põhjendusest lähtuti kahes asjas, mis puudutasid tõlgendavaid teatisi, mille komisjon väljastas ühenduse esmase või teisese õiguse konkreetsetest sätetest tulenevate mõnede kohustuste täpsemaks kindlaksmääramiseks. Euroopa Kohus leidis, et teatises ei piirdutud väidetavalt tõlgendatavate sätete selgitamisega, vaid tegelikult kehtestati nendega liikmesriikidele uusi kohustusi.( ) Euroopa Kohus tühistas mõlemad tõlgendavad teatised, sest komisjonil puudus õiguslik alus selliseks tegevuseks.

77. Olukord erineb käesolevas asjas niivõrd, kuivõrd vaidlustatud teatises ei kehtestata liikmesriikidele uusi kohustusi. Selles ei nõuta neilt sisemenetluse kohandamist ega takistata neil esitada maksetaotlusi, mis ei vasta komisjoni abikõlblikkuse kriteeriumidele.

78. Euroopa Kohus rõhutas „tegevusjuhendi” kohtuasjas eriti neid komisjoni poolt kohtuistungil esitatud argumente, mille kohaselt võis liikmesriik rikkuda tegevusjuhendit, rikkumata samal ajal määruse sätet, mida selle tegevusjuhendiga kavatseti tõlgendada.( ) Selle kinnitusega ta tunnistas, et juhendi eesmärk oli tekitada määrusest sõltumatuid tagajärgi, millel näib olevat otsustav tähtsus Euroopa Kohtu otsuses. Käesolevas kohtuasjas on komisjon seevastu kogu aeg väitnud, et vaidlustatud teatise eesmärk ei olnud tekitada omaenda õiguslikke tagajärgi, ja komisjon ei ole kunagi väitnud, et seda saaks rikkuda seejuures sellega tõlgendatavat struktuurifondide määrust rikkumata.

79. Samuti tuleb märkida, et ühes tõlgendavaid teatisi puudutavas kohtuasjas rõhutas Euroopa Kohus, et teatis võeti vastu, sest nõukogu ei olnud jõudnud kokkuleppele direktiivis, mille eesmärk oli täiendada asutamislepingu asjaomaste sätete kohaldamisala, andes mõista, et teatis oli tegelikult mõeldud sellise direktiivi asendamiseks.( ) Käesolevas asjas ei ole küsimus selles.

80. „Sise-eeskirju”( ) peeti õiguslikke tagajärgi tekitavateks, sest nendega anti komisjoni ametnikele järelevalve pädevus liikmesriikide suhtes ja kehtestati üksikasjalik kord nende eeskirjade täitmiseks, kuigi selles kohtuasjas käsitletud määruses sellist pädevust ette ei nähtud. Euroopa Kohus tunnistas „sise-eeskirjad” kehtetuks, sest komisjonil puudus pädevus teha täiendusi kõnealuste ühenduse sätete sõnastusse.( ) Käesolevas kohtuasjas ei anna komisjon vaidlustatud meetmetega endale uusi volitusi, millega ta saaks siseriiklikele ametiasutustele panna kohustusi.

81. Isegi kui kohtupraktikas on tõlgendatud vaidlustatavaid akte laiendavalt, oleks käesolevas kohtuasjas hagi vastuvõetavaks tunnistamine minu arvates vastuolus väljakujunenud kohtupraktikaga ja põhjustaks seega ebakindlust. Tahan ka rõhutada, et minu ettepanek ei välista hagi esitamist edaspidi. Kui komisjon jätab maksetaotluse rahuldamata põhjusel, et selles ei järgita abikõlblikkuse alguskuupäeva, nagu seda on tõlgendatud vaidlustatud teatises, on see selgelt vaidlustatav otsus EÜ artikli 230 alusel. Käesolevas kohtuasjas Itaalia esitatud küsimusi saab lahendada sellise hagi kontekstis. Tagatud on tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte, mis on minu arvates ühenduse institutsioonide aktide vaidlustamist puudutavas kohtupraktikas kesksel kohal.

82. Eespool esitatust tulenevalt leian, et Euroopa Kohus peaks hagi vastuvõetamatuks tunnistama, sest selles palutakse tühistada aktid, mis ei tekita tekitada õiguslikke tagajärgi ja mille eesmärk see ei ole.

Põhiküsimus

83. Ma kontrollin siiski Itaalia etteheidete põhiküsimust, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et vaidlustatud meetmed tekitavad õiguslikke tagajärgi, ja otsustab hagi vastuvõetavaks tunnistada.

Argumendid

84. Itaalia esitab kolm peamist tühistamisväidet.

85. Esiteks väidab ta, et vaidlustatud aktid võeti vastu vastuolus komisjoni ja liikmesriikide vahelise pädevuse jaotusega, mis on sätestatud struktuurifondide määruse artiklites 15 ja 34. Arvestades et komisjon kiidab heaks ühtsed programmdokumendid ja rakenduskavad, kiidavad liikmesriigid heaks nende pädevusse kuuluvad programmitäiendid. Komisjon on seega ületanud talle struktuurifondide määrusega antud pädevust.

86. Teiseks väidab Itaalia, et on rikutud struktuurifondide määruse artiklit 30. Määruse artikli 30 lõikes 2 kehtestatakse kulutuste abikõlblikkuse alguskuupäev, kui komisjon on saanud maksetaotluse, mis ei näe ette võimalikke erandeid. Seda kuupäeva peaks seega kohaldama ka siis, kui programmitäiendite muudatused ei eelda ühtsete programmdokumentide või rakenduskavade muutmist.

87. Kolmandaks väidab Itaalia, et vaidlustatud teatisel puudub asjakohane õiguslik alus ja et komisjon on kuritarvitanud oma pädevust tulenevalt oluliste menetlussätete rikkumisest ja pädevuse puudumisest ning komisjoni kodukorra rikkumisest.

88. Lisaks väidab Itaalia, et vaidlustatud teatis ei sisaldanud mingisugust viidet õiguslikule alusele, et ei täidetud ainsa sätte, mis oleks võinud olla vaidlustatud teatise õiguslikuks aluseks, nimelt struktuurifondide määruse artikli 53 tingimusi, ja et tema valduses olevate dokumentide põhjal saab järeldada, et vaidlustatud teatis võeti vastu vastuolus komisjoni kodukorraga, mis reguleerib otsuste vastuvõtmise korda komisjonis.

Hinnang

89. Alustan teise väite uurimisega ehk väitega struktuurifondide määruse artikli 30 lõike 2 rikkumise kohta.

90. On ilmselge, et struktuurifondide määruse artikkel 30 on ainus säte, mis käsitleb kulutuste abikõlblikkust. Abikõlblikkuse kuupäeva osas näeb artikli 30 lõige 2 sõnaselgelt ette, et kulutuste abikõlblikkuse alguskuupäev on päev, kui abitaotlus on komisjoni jõudnud. Kui arvestada, et määruses puudub konkreetne säte, mis kehtestab teistsuguse kriteeriumi kulutustele, mis on seotud programmitäiendite muudatustega, ning artikli 30 lõike 2 ühemõttelist sõnastust, on raske nõustuda komisjoni seisukohaga, mille kohaselt struktuurifondide määruses lubatakse vaidlustatud teatises sisalduvat tõlgendust. Määrates kulutuste abikõlblikkuse alguskuupäeva mõnele muule kuupäevale kui artikli 30 lõikes 2 selgelt sätestatule, on komisjon minu arvates ületanud määruses lubatut.

91. Seda järeldust toetab selliste väidete uurimine, mille kohaselt puudub komisjonil pädevus vaidlustatud teatise vastuvõtmiseks.

92. Nõustun Itaaliaga selles, et üksnes struktuurifondide määruse artikli 53 lõiget 2 saab tõlgendada komisjonile sellist pädevust andvana.( ) On vaieldamatu, et selles sättes sätestatud korda ei ole järgitud. Sellest järeldub, et komisjon on rikkunud ka menetlusnorme, kui ta võttis vaidlustatud teatise vastu vastavalt korrale, mida ta kasutas.

93. Samuti on minu arvates põhjendatud Itaalia väide õigusliku aluse puudumise kohta. Väljakujunenud kohtupraktika järgi eeldab õiguskindlus, et kõigi õiguslike tagajärgede tekitamise eesmärgiga aktide siduv iseloom tuleneb mõnest ühenduse õigusnormist, mis on sõnaselgelt märgitud akti õiguslikuks aluseks ja mille kohaselt akti õiguslik vorm on ette nähtud.( )

94. Vaidlustatud teatises puudub viide õiguslikule alusele. Kui Euroopa Kohus leiab, et selle eesmärk oli tekitada õiguslikke tagajärgi, on komisjon rikkunud õiguskindluse põhimõtet, kui ta võttis sellise akti vastu, jättes sõnaselgelt märkimata ühenduse õigusnormi, millel selle siduvus põhineb.

95. Kuna vaidlustatud teatis tuleb tühistada ainuüksi sel põhjusel, puudub vajadus selle sisu analüüsida või uurida täpsemalt Itaalia esitatud teisi väiteid.

96. Kui Euroopa Kohus leiab, et vaidlustatud kirjad tekitavad õiguslikke tagajärgi, tuleb needki tühistada, sest neis viidatakse ja need põhinevad kehtetul meetmel.

Kohtukulud

97. Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 69 lõikele 3 võib Euroopa Kohus siis, kui tegemist on eriliste põhjustega, kõrvale kalduda üldreeglist, mille kohaselt kohtuvaidluse kaotanud pool on kohustatud hüvitama kohtukulud. Käesolevas kohtuasjas tundub mulle mõistetav, et Itaalia esitas Euroopa Kohtule hagi komisjoni tegevuse tõttu. Seetõttu leian, et kummagi poole kohtukulud tuleb jätta tema enda kanda.

Ettepanek

Neil põhjustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

1) tunnistada hagi vastuvõetamatuks;

2) jätta kummagi poole kohtukulud tema enda kanda.