Kohtuasi T‑297/11

Buzzi Unicem SpA

versus

Euroopa Komisjon

„Konkurents — Haldusmenetlus — Teabe nõudmise otsus — Nõutud teabe vajalikkus — Hea halduse põhimõte — Põhjendamiskohustus — Proportsionaalsus”

Kokkuvõte – Üldkohtu otsus (seitsmes koda), 14. märts 2014

Konkurents – Haldusmenetlus – Teabenõue – Komisjoni pädevus – Piir – Proportsionaalsuse põhimõtte järgimine – Niisuguse teabe nõudmine, mis on juba komisjoni valduses – Eelnimetatud põhimõtte rikkumine – Nõue, mille eesmärk on saada varem esitatuga võrreldes täpsemat teavet – Lubatavus

Teabe nõudmise otsuse põhjenduse peamised elemendid on määratletud määruse nr 1/2003 artikli 18 lõikes 3 endas. See säte näeb ette, et komisjon märgib nõude õigusliku aluse ja eesmärgi, täpsustab, millist teavet nõutakse, ning määrab kindlaks teabe esitamise tähtaja. Lisaks on määruse nr 1/2003 artikli 18 lõikes 3 täpsustatud, et komisjon esitab ka teabe artiklis 23 sätestatud sanktsioonide kohta, et ta esitab teabe artiklis 24 sätestatud sanktsioonide või nende kehtestamise kohta ning et ta teavitab veel õigusest otsuse läbivaatamisele Euroopa Kohtus. Selles suhtes ei ole komisjon kohustatud edastama sellise otsuse adressaadile kogu tema käsutuses olevat teavet eeldatavate rikkumiste kohta ega andma nendele rikkumistele täpset õiguslikku kvalifikatsiooni, kuid ta peab selgesti näitama, millist eeldust ta kontrollida kavatseb. Seega kuigi otsuse põhjenduste sõnastus on väga üldine ja põhjendused on selles suhtes kritiseeritavad, kuna sõnastus oleks võinud olla täpsem, võib siiski asuda seisukohale, et viide eeldatavatele rikkumistele vastab määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 kohase menetluse algatamise otsusega koos loetuna selguse miinimumtasemele, mis võimaldab järeldada, et määruse artikli 18 lõike 3 nõuetest on kinni peetud. (vt punktid 22, 23, 30 ja 36)

Määruse nr 1/2003 kohases haldusmenetluses saab asjaomane ettevõtja kaitseõigusi täielikult kasutada alles pärast vastuväiteteatise saatmist. Kui see õigus oleks tal juba vastuväiteteatise saatmisele eelnevas staadiumis, kahjustaks see komisjoni uurimise tulemuslikkust, kuna ettevõtjal oleks juba komisjoni eeluurimise staadiumis võimalik kindlaks teha, milline teave on komisjonile teada ja järelikult ka see, millist teavet oleks võimalik tema eest veel varjata. Eeluurimise staadiumis komisjoni tehtud menetlustoimingud, eelkõige kontrollimeetmed ja teabenõuded, lähtuvad siiski juba oma olemuselt eeldusest, et rikkumine on toime pandud, ja võivad kahtlustatava ettevõtja olukorda oluliselt mõjutada. Seega on oluline vältida, et kaitseõigusi haldusmenetluse selles staadiumis pöördumatult ei kahjustataks, sest tehtavatel menetlustoimingutel võib olla määrav tähtsus tõendite kogumisel ettevõtjate õigusvastase tegevuse kohta, mis võib kaasa tuua nende vastutuse. Komisjonilt ei saa siiski nõuda, et lisaks eeldusele, mille kohaselt rikkumine on toime pandud ja mida ta kavatseb kontrollida, esitaks ta eeluurimise staadiumis kaudsed tõendid, st asjaolud, millest tulenevalt ta kaalub võimalust, et ELTL artiklit 101 on rikutud. Nimelt seaks selline kohustus kahtluse alla tasakaalu, mille kohtupraktika näeb ette uurimise tõhususe säilitamise ja asjassepuutuva ettevõtja kaitseõiguste tagamise vahel. (vt punktid 26, 27 ja 31)

Komisjonil lasuv kohustus märkida teabe nõudmise õiguslik alus ja eesmärk on põhimõtteline kohustus, selleks et mitte üksnes näidata asjaomastelt ettevõtjatelt nõutud teabe põhjendatust, vaid anda ka neile võimalus aru saada nende koostöökohustuse ulatusest, tagades samas nende kaitseõigused. Sellest tuleneb, et komisjon võib nõuda üksnes sellise teabe esitamist, mis võimaldab tal kontrollida eeldust, mille kohaselt rikkumine on toime pandud ning millega – olles ära toodud teabenõudes – põhjendatakse uurimise läbiviimist. Võttes arvesse komisjoni ulatuslikku uurimis- ja kontrollipädevust, on tema pädevuses hinnata selle teabe vajalikkust, mida ta asjaomastelt ettevõtjatelt nõuab. Mis puudutab komisjoni selle hinnangu kontrollimist Üldkohtu poolt, siis tuleb mõistet „vajalik teave” tõlgendada neist eesmärkidest lähtuvalt, mille jaoks kõnealune uurimispädevus on komisjonile antud. Teabe nõudmise ja eeldatava rikkumise vahelise seose nõue on täidetud, kui selles menetluse staadiumis võib nimetatud nõuet pidada õiguspäraselt seotuks eeldatava rikkumisega, nii et komisjon võib mõistlikult eeldada, et dokument aitab tal teha kindlaks väidetava rikkumise olemasolu. (vt punktid 28 ja 85)

Vt otsuse tekst. (vt punktid 43 ja 44)

Kuna määruse nr 1/2003 artikli 18 tähenduses „teabe” esitamise all tuleb mõista mitte ainult dokumentide esitamist, vaid ka kohustust vastata neid dokumente puudutavatele küsimustele, siis ei ole komisjoni pädevus piiratud ainult nende andmete esitamise nõudmisega, mis on olemas sõltumata asjassepuutuva ettevõtja mis tahes sekkumisest. Seega võib komisjon saata ettevõtjale küsimusi, mis eeldavad nõutud andmete formaliseerimist. Selle õiguse kasutamisel tuleb siiski järgida vähemalt kahte põhimõtet. Esiteks ei tohi ettevõtjale saadetud küsimused teda sundida rikkumise toimepanekut tunnistama. Teiseks ei tohi nendele küsimustele vastuste esitamine olla ebaproportsionaalselt koormav võrreldes uurimise vajadustega. (vt punktid 56 ja 57)

Ei saa tunnustada, et määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 3 tähenduses on teabe nõudmise otsuse adressaadiks oleval ettevõtjal absoluutne vaikimisõigus. Kui tunnustada sellist õigust, ületaks see tegelikult seda, mis on vajalik, et tagada ettevõtjate kaitseõigused, ning takistaks komisjonil põhjendamatult täita talle antud ülesannet jälgida siseturul konkurentsieeskirjade täitmist. Vaikimisõigust saab tunnustada vaid siis, kui asjassepuutuvat ettevõtjat kohustatakse esitama vastuseid, mille kaudu ettevõtja tunnistaks rikkumise olemasolu, mille tõendamine on komisjoni kohustus. Selleks et tagada määruse nr 1/2003 artikli 18 tõhusus, on komisjonil seega õigus kohustada ettevõtjaid esitama kogu vajalik teave asjaolude kohta, mis neile teada võivad olla, ja edastama komisjonile vastavalt vajadusele ettevõtja valduses olevad asjakohased dokumendid, isegi kui nende alusel on tuvastatav konkurentsivastane tegevus. Komisjoni selline teabe väljanõudmise õigus ei ole vastuolus inimõiguste konventsiooni artikli 6 lõigetega 1 ja 2 ega Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikaga. Samuti ei ole see vastuolus Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitega 47 ja 48. Kohustus vastata komisjoni esitatud puhtfaktilistele küsimustele ja täita komisjoni nõuet esitada olemasolevad dokumendid ei riku Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 48 lõikes 2 sätestatud kaitseõiguse tagamise aluspõhimõtet või Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 47 ette nähtud õigust õiglasele kohtumenetlusele, mis konkurentsiõiguse valdkonnas tagavad samaväärse kaitse inimõiguste konventsiooni artiklis 6 sätestatuga. Teabenõude adressaat võib nimelt tõendada haldusmenetluse hilisemas staadiumis või menetluses liidu kohtus, et tema vastuses esitatud asjaoludel või tema edastatud dokumentidel on erinev tähendus, võrreldes komisjoni poolt neile antuga. (vt punktid 60–62)

Mis puudutab vastuseid küsimustele, mida komisjon võib ettevõtjatele saata, siis tuleb neid eristada selle alusel, kas neid saab kvalifitseerida puhtfaktiliseks või mitte. Ainult juhul, kui küsimust ei saa kvalifitseerida puhtfaktiliseks, tuleb kontrollida, kas see eeldab vastust, mis sunniks ettevõtja tunnistama rikkumise olemasolu, mille tõendamine on komisjoni kohustus. Selles suhtes tuleb eristada kahte liiki olukordi. Esiteks, kui komisjon tuvastab konkurentsiõiguse normide rikkumise, tuginedes eeldusele, et tuvastatud faktilisi asjaolusid ei saa seletada muuga kui konkurentsivastase tegevusega, tuleb liidu kohtul asjassepuutuv otsus tühistada, kui ettevõtjad esitavad argumentatsiooni, mis näitab komisjoni kindlaks tehtud faktilisi asjaolusid erinevas valguses ja võimaldab nii viimase poolt rikkumise tuvastamisel faktidele antud selgituse asendada teise, usutavama selgitusega. Nimelt ei saa sel juhul järeldada, et komisjon on konkurentsiõiguse rikkumise toimepanemist tõendanud. Küsimused, mis – ilma et neid saaks siiski kvalifitseerida puhtfaktilisteks – eeldavad vastust, millele komisjoni antud tõlgendust saab asjassepuutuv ettevõtja sellise korra kohaselt vaidlustada, ei anna talle vaikimisõigust. Teiseks, kui komisjon on suutnud tuvastada, et ettevõtja osales ettevõtjatevahelistel koosolekutel, millel on ilmselgelt konkurentsivastane eesmärk, on asjassepuutuv ettevõtja kohustatud esitama muu selgituse nende koosolekute sisu kohta. Samuti, kui komisjon tugineb tõenditele, mis on üldjuhul rikkumise toimepanemise tõendamiseks piisavad, ei saa ettevõtja piirduda viitega võimalusele, et esineda võis asjaolu, mis võib mõjutada nende tõendite tõenduslikku jõudu, selleks et komisjonil tekiks kohustus tõendada, et see asjaolu ei saanud tõendite tõenduslikku jõudu mõjutada. Vastupidi, välja arvatud juhul, kui ettevõtja ei saa seda tõendit esitada komisjoni enda käitumise tõttu, tuleb ettevõtjal õiguslikult piisavalt tõendada esiteks, et asjaolu, millele ta tugineb, on aset leidnud, ja teiseks, et see asjaolu seab kahtluse alla nende tõendite tõendusliku väärtuse, millele tugineb komisjon. Küsimuste osas, mille eesmärk või tagajärg on viia komisjonile niisuguste tõendite esitamiseni, on ettevõtjal tingimata vaikimisõigus. Nimelt sunnitaks vastasel juhul teda tunnistama rikkumise olemasolu, mille tõendamine on komisjoni kohustus. (vt punktid 63 ja 75–77)

Selline teave nagu tarnimiskohtade, sihtkohtade ja kättetoimetamiskohtade postiindekseid või tarnimise kohast kuni kättetoimetamiskohani toote läbitud vahemaad on hoolimata sellest, et see on oma olemuselt komisjonile kättesaadav, ainult hageja valduses oleva teabe loogiline täiendus. Järelikult ei takista teabe võimalik üldkasutatavus pidada teavet vajalikuks määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 1 tähenduses. (vt punktid 87 ja 88)

Selleks et komisjoni teabe nõudmise otsus järgiks proportsionaalsuse põhimõtet, ei ole piisav, et nõutud teave on uurimise esemega seotud. Samuti on vajalik, et ettevõtjale pandud teabe esitamise kohustus ei või olla viimase suhtes ebaproportsionaalne võrreldes uurimise vajadustega Selle põhjal tuleb järeldada, et otsus, millega kohustatakse adressaati uuesti esitama varem nõutud andmeid põhjusel, et üksnes mõned neist on komisjoni arvates ebaõiged, võib osutuda ebaproportsionaalselt koormavaks võrreldes uurimise vajadustega ning ei ole seega kooskõlas proportsionaalsuse põhimõtte ega vajalikkuse nõudega. Nimelt on komisjonil sellisel juhul lubatud täpselt kindlaks määrata teave, mille korrigeerimist asjassepuutuva ettevõtja poolt ta vajalikuks peab. Samuti ei õigusta ettevõtjate esitatud vastuste käsitlemise lihtsustamise eesmärk seda, et nendelt ettevõtjatel nõutakse komisjoni valduses oleva teabe esitamist uues vormis. Kuigi ettevõtjad on kohustatud aktiivselt koostööd tegema, mis tähendab, et nad teevad komisjonile kättesaadavaks kogu uurimise esemesse puutuva teabe, ei saa see aktiivne koostöö tegemise kohustus ulatuda komisjoni valduses oleva teabe vormistamiseni. Ent komisjoni otsust, milles nõutakse varem esitatust täpsema teabe esitamist, tuleb pidada uurimise vajadustega õigustatuks. Nimelt võib kogu niisuguse asjassepuutuva teabe väljaselgitamisega, mis kinnitab või kummutab konkurentsieeskirjade rikkumise olemasolu, kaasneda, et komisjon palub ettevõtjatel täpsustada või esitada üksikasjalikumalt teatavat faktilist teavet, mis on varem talle esitatud. Järelikult põhjendab nõutud teabe vajalikkust asjaolu, et teabe nõudmise otsuse eesmärk on saada uut või üksikasjalikumat teave. (vt punktid 97–99, 101 ja 104)

Liidu õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluv proportsionaalsuse põhimõte nõuab, et institutsioonide tegevus ei läheks kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega seatud legitiimsete eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, ning juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet, ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega. Komisjon võib ettevõtjalt nõuda määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 1 alusel teavet tavalise teabenõude või otsusega, ilma et see säte näeks ette tingimuse, et otsuse vastuvõtmisele peab eelnema tavaline teabenõue. Valik, mille ta peab tegema määruse nr 1/2003 artikli 18 lõike 2 alusel tavalise teabenõude ja teabe nõudmise otsuse vahel sama määruse artikli 18 lõike 3 alusel, allub liidu kohtu teostavale proportsionaalsuse kontrollile. Niisugune kontrollimine sõltub adekvaatse uurimise vajadustest vastavalt juhtumi erisustele. (vt punktid 118–121)