KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 16. detsembril 2010( )

Liidetud kohtuasjad C‑165/09, C‑166/09 ja C‑167/09

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Greenpeace Nederland,

B. Meijer,

E. Zwaag ja

F. Pals

versus

College van Gedeputeerde Staten van Groningen,





Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,

Stichting Greenpeace Nederland ja

Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne

versus

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland

ja

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,

Stichting Greenpeace Nederland ja

Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne

versus

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State (Madalmaad))

Direktiiv 2001/81/EÜ – Õhusaaste – Teatavate õhusaasteainete siseriiklikud ülemmäärad – Liikmesriikide meetmed – Direktiiv 2008/1/EÜ – Saastuse kompleksne vältimine ja kontroll – Keskkonnaluba – Elektrijaam





I. Sissejuhatus

1. Euroopa Liit on õhukvaliteedi kaitsmisel seadnud endale ambitsioonikad eesmärgid, mis on liikmesriikidele tõeliseks väljakutseks. See nähtus juba kohtumenetlustest õhukvaliteedi( ) asjus ja leiab kinnitust käesolevas kohtumenetluses siseriiklike õhusaaste ülemmäärade asjus.

2. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2001. aasta direktiiv 2001/81/EÜ teatavate õhusaasteainete siseriiklike ülemmäärade kohta( ) (edaspidi „direktiiv 2001/81/EÜ”) kehtestab kõikidele liikmesriikidele teatavate õhusaasteainete ülemmäärad, mida neil on lubatud aastas kokku väljutada. Madalmaad teatasid Euroopa Komisjonile esmalt, et nad ei suuda tõenäoliselt täita oma kohustusi seoses vääveldioksiidi ja lämmastikoksiididega.( ) Nüüd esitatakse Euroopa Kohtule küsimus, kas nimetatud liikmesriik tohib sellegipoolest anda välja lube käitistele, mis väljutavad täiendavas koguses neid saasteaineid.

3. Põhikohtuasjades käsitletakse lubade andmist erinevatele elektrijaamadele. Õiguslik raamistik selleks tuleneb saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi( ) (edaspidi „direktiiv 96/61/EÜ”) sätetest, mis sätestavad lubade andmise tööstusettevõtetele.

II. Õiguslik raamistik

A. Direktiiv 96/61/EÜ

4. Direktiivi 96/61/EÜ sätted on järgnevalt esitatud direktiivi 2008/1 konsolideeritud versioonis, kuna see kehtib alates 18. veebruarist 2008 direktiivi 96/61 asemel, ilma et sellega oleks kaasnenud sisulisi muudatusi.

5. Direktiivi 96/61/EÜ artiklis 2 leiduvatest mõistetest pakuvad käesoleval juhul huvi eelkõige punktid 2, 7 ja 15:

„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:

2) „saastus” – inimtegevusest tulenev ainete, vibratsiooni, soojuse või müra otsene või kaudne väljutamine õhku, vette või pinnasesse, mis võib ohustada inimeste tervist või keskkonna kvaliteeti, põhjustada varalist kahju või raskendada või takistada keskkonna puhkeotstarbelist või muud õiguspärast kasutamist;

[…]

7) „keskkonnakvaliteedi standard” – ühenduse õigusaktidega kehtestatud nõuete kogum, millele teatav keskkond või keskkonna osa peab teataval ajavahemikul vastama;

[…]

15) „asjaomane üldsus” – üldsus, keda loa väljastamise või kaasajastamise või loatingimuste kaasajastamise otsuse tegemine mõjutab või võib mõjutada, või üldsus, kelle huvidega see on seotud; selle määratluse puhul arvestatakse, et selline huvi on keskkonnakaitset edendavatel valitsusvälistel organisatsioonidel, kes vastavad siseriiklike õigusaktidega sätestatud nõuetele.”

6. Direktiivi 96/61/EÜ artikkel 3 määratleb käitisele esitatavad peamised nõuded:

„Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, milles sätestatakse, et pädevad asutused tagavad käitise käitamise viisil, mille puhul

a) võetakse kõik vajalikud ennetusmeetmed saastuse vältimiseks, eelkõige parima võimaliku tehnika kasutamisega;

b) ei põhjustata olulist saastust;

[…]”





7. Direktiivi 96/61/EÜ artikli 4 kohaselt vajavad kõik käitised direktiivi kohast luba.

8. Käitisele loa andmine on sätestatud direktiivi 96/61/EÜ artikli 8 esimeses lõigus:

„Ilma et see piiraks siseriiklikes või ühenduse õigusaktides ette nähtud muude nõuete kohaldamist, annab pädev asutus välja loa, mille tingimused tagavad käitise vastavuse käesoleva direktiivi nõuetele, või vastupidisel juhul keeldub loa andmisest.”

9. Direktiivi 96/61/EÜ artikkel 9 sätestab tingimused, mis peavad sisalduma loas:

„1. Liikmesriigid tagavad, et loas on märgitud kõik artiklites 3 ja 10 ette nähtud nõuete täitmiseks vajalikud meetmed, et saavutada õhu, vee ja pinnase kaitsmisega keskkonna kui terviku kaitse kõrge tase.

2. […]

3. Loas tuleb esitada saasteainete heitmete piirväärtused, eelkõige nende ainete, mis on loetletud III lisas, mida asjaomane käitis tõenäoliselt väljutab suurtes kogustes, võttes arvesse nende laadi ja nende võimet saastust ühest keskkonna osast teise (vesi, õhk ja pinnas) kanda. Vajaduse korral märgitakse loas ka asjakohased nõuded, millega tagatakse pinnase ja põhjavee kaitse, ning meetmed, mis on seotud käitises tekkivate jäätmete hooldusega. Vajaduse korral võib piirväärtusi täiendada või need asendada võrdväärsete parameetritega või tehniliste meetmetega.

[...]

4. Ilma et see piiraks artikli 10 kohaldamist, peavad lõikes 3 nimetatud heitmete piirväärtused, parameetrid või võrdväärsed tehnilised meetmed põhinema parimal võimalikul tehnikal, ilma et oleks kohustus kasutada üht või teist konkreetset tehnikat või tehnoloogiat, ja arvestada tuleks asjaomase käitise tehnilisi omadusi, geograafilist asukohta ja kohalikke keskkonnatingimusi. Kõikidel juhtudel nähakse loa tingimustes ette sätted kaug- ja piiriülese saastuse vähendamiseks ja keskkonna kui terviku kaitse kõrge taseme tagamiseks.

5. […]

7. Luba võib sisaldada muid eritingimusi käesoleva direktiivi kohaldamiseks, kui liikmesriik või pädev asutus peab seda vajalikuks.

[…]”

10. Direktiivi 96/61/EÜ artikkel 10 sätestab parima võimaliku tehnika ja keskkonnakvaliteedi standardite vahelise seose käitistele loa andmisel:

„Kui keskkonnakvaliteedi standardis on ette nähtud rangemad tingimused kui need, mida on võimalik täita parima võimaliku tehnika kasutamisega, tuleb loas ette näha lisameetmed, ilma et see piiraks muude meetmete võtmist keskkonnakvaliteedi standardite täitmiseks.”

11. Direktiivi 96/61/EÜ artikkel 16 käsitleb õiguskaitset. Eelkõige pakuvad huvi lõiked 1 ja 3:

„1. Liikmesriigid tagavad, et kooskõlas siseriikliku õigussüsteemiga oleks asjaomasel elanikkonnal juurdepääs kaebuste lahendamisele kohtus või mõnes muus sõltumatus ja erapooletus organis, mis on seaduslikult asutatud, et vaidlustada otsuste, seaduste ja puuduste sisulist või protseduurilist seaduslikkust seoses käesoleva direktiivi sätete kohase üldsuse kaasamisega, kui

a) neil on küllaldane huvi või

b) nende õigust on kahjustatud, kui liikmesriigi menetlusseadus seab selle eeltingimuseks.

[…]

3. Liikmesriigid määravad kindlaks, mis moodustab küllaldase huvi ja õiguse kahjustatuse, kooskõlas eesmärgiga anda asjaomasele üldsusele laialdane juurdepääs õiguskaitsele. Sel eesmärgil loetakse lõike 1 punkti a tähenduses piisavaks kõikide valitsusväliste organisatsioonide huvi keskkonnakaitse edendamisel ja kui need vastavad siseriikliku õiguse nõuetele.

Samuti võib eeldada, et sellistel organisatsioonidel on õigusi, mida saab kahjustada lõike 1 punkti b tähenduses.”

12. See säte lisati direktiivi 96/61/EÜ Århusi konventsiooni( ) artikli 9 lõike 2 rakendamiseks.( )

B. Direktiiv 2001/81/EÜ

13. Direktiivi 2001/81/EÜ artikli 4 kohaselt tuleb siseriiklikke heitkoguseid aastaks 2010 vähendada heitkoguste siseriiklikest ülemmääradest väiksemaks ja seejärel pidada nendest edaspidi kinni:

„1. Liikmesriigid vähendavad hiljemalt 2010. aastaks selliste saasteainete nagu vääveldioksiid (SO 2 ), lämmastikoksiidid (NO x ), lenduvad orgaanilised ühendid (LOÜ) ja ammoniaak (NH 3 ) siseriiklikke aastaseid heitkoguseid kogusteni, mis ei ületa I lisas sätestatud heitkoguste ülemmäärasid, kusjuures võetakse arvesse kõik pärast artiklis 9 nimetatud aruannete esitamist ühenduse meetmetes tehtud muudatused.

2. Liikmesriigid tagavad, et I lisas ettenähtud heitkoguste ülemmäärasid ei ületata ühelgi aastal pärast 2010. aastat.”

14. Direktiivi 2001/81/EÜ I lisas on Madalmaadele muu hulgas vääveldioksiidi ülemmääraks ette nähtud 50 kilotonni, st 50 000 tonni, ja lämmastikoksiidide puhul 260 kilotonni, st 260 000 tonni.

15. Direktiivi 2001/81/EÜ artikli 6 kohaselt koostavad liikmesriigid hiljemalt 1. oktoobriks 2002 programmid siseriiklike saasteainetekoguste järkjärguliseks vähendamiseks, et pidada hiljemalt 2010. aasta lõpuks ülemmääradest kinni. Artikkel 7 kohustab neid koostama igal aastal emissiooni andmekogusid ning emissiooni prognoose 2010. aastaks. Vastava teabe edastavad nad komisjonile, kes koos Euroopa Keskkonnaagentuuriga selle avalikustab.

16. Direktiivi 2001/81/EÜ põhjendused 11 ja 12 näevad programmide sisu osas ette:

„(11) Vääveldioksiidi, lämmastikoksiidide, lenduvate orgaaniliste ühendite ja ammoniaagi siseriiklike ülemmäärade kehtestamine igale liikmesriigile on keskkonnaalaste vahe-eesmärkide saavutamise majanduslikult tõhus viis. Heitkoguste ülemmäärad annavad ühendusele ja liikmesriikidele võimaluse vahe-eesmärkide täitmise viisid paindlikult kindlaks määrata.

(12) Liikmesriigid peaksid vastutama heitkoguste siseriiklike ülemmäärade rakendusmeetmete eest. Heitkoguste ülemmääradest kinnipidamise edukust on vaja hinnata. Seetõttu tuleks koostada siseriiklikud heitkoguste vähendamise programmid ning kanda nendest ette komisjonile; programmid peaksid sisaldama teavet heitkoguste ülemmäärade järgimiseks vastuvõetud või kavandatavate meetmete kohta.”

17. Direktiivi 96/61/EÜ ja direktiivi 2001/81/EÜ vahelist seost käsitletakse põhjenduses 19:

„Käesolevat direktiivi tuleks kohaldada, ilma et see piiraks kõnealuste saasteainete konkreetsetest allikatest lähtuvate heitkoguste reguleerimist käsitlevate ühenduse õigusaktide ning nõukogu direktiivi 96/61/EÜ sätete kohaldamist, mis käsitlevad heitkoguste piirväärtusi ja parima võimaliku tehnika kasutamist.”

18. Vastavalt direktiivi 2001/81/EÜ artikli 15 lõikele 1 tuli see 27. novembriks 2002 üle võtta siseriiklikku õigusesse.

19. Sarnaselt direktiiviga 2001/81/EÜ määrab ka 1979. aasta piiriülese õhusaaste kauglevi konventsiooni Göteborgi protokoll hapestumise, eutrofeerumise ja troposfääriosooni vähendamise kohta( ) õhusaasteainete ülemmäärad 2010. aastaks, kuid direktiivi sätted on enamasti natuke rangemad.

C. Direktiiv 2001/80

20. Täiendavalt tuleb viidata Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2001. aasta direktiivile 2001/80/EÜ teatavate suurtest põletusseadmetest õhku eralduvate saasteainete piiramise kohta( ). See määrab kindlaks heitkoguste piirväärtused teatavatele seadmetele ja lähtub samuti Göteborgi protokollist.

D. Madalmaade õigus

1. Direktiivi 96/61/EÜ ülevõtmine

21. Direktiivi 96/61/EÜ ülevõtmiseks Madalmaade õigusesse muudeti Wet Milieubeheer’i (keskkonnakaitse seadus) sätteid.

22. Wet milieubeheer’i artikli 8.1 lõike 1 alguses ja punktis b sätestatakse direktiivi kohaldamisalasse jäävatesse käitistesse muudatuste tegemiseks ja kasutusotstarbe muutmiseks loa taotlemise kohustus. Vastavalt Wet milieubeheer’i artikli 8.10 lõikele 1 võib loa andmisest keelduda üksnes keskkonnakaitse huvides. Wet milieubeheer’i artikli 8.10 lõike 2 alguse ja punkti a kohaselt tuleb sellest igal juhul keelduda, kui loa andmisega ei ole võimalik saavutada, et käitises kasutataks parimat võimalikku tehnikat.

23. Vastavalt Wet milieubeheer’i artikli 8.11 lõikele 2 võib keskkonnakaitse huvides anda loa, milles on seatud tingimused. Wet milieubeheer’i artikli 8.12b alguse ja punkti e kohaselt seotakse loaga igal juhul kõnealuse käitise jaoks vajalikud tingimused, mis puudutavad käitise poolt põhjustatud kaug- ja piiriülese keskkonnasaastuse vältimist või võimalikult ulatuslikku piiramist.

2. Direktiivi 2001/81/EÜ ülevõtmine

24. Madalmaade valitsuse andmetel on nad asjaomase liikmesriigina võtnud erinevaid meetmeid heitkoguste ülemmääradest kinnipidamise tagamiseks. Lämmastikoksiidide osas on nad loonud heitkogustega kauplemise süsteemi.( ) Vääveldioksiidi lubatud heitkogused jaotati erinevate tööstusharude vahel. Ükski tööstusharu ei tohi talle määratud vääveldioksiidi heitkoguseid ületada.

III. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

25. Põhikohtuasjad põhinevad kolmel kaebusel kolme elektrijaama rajamise vastu. 11. detsembril 2007. aastal loa saanud elektrijaam Eemshaven (kohtuasi C‑165/09) väljutab aastas 1454 tonni vääveldioksiidi, 11. märtsil 2008. aastal loa saanud Rotterdamis Missouriwegil asuv elektrijaam (kohtuasi C‑166/09) 580 tonni vääveldioksiidi ja 730 tonni lämmastikoksiide ning 26. oktoobril 2007. aastal antud loa põhjal võib Rotterdamis Coloradowegil asuv remonditav elektrijaam (kohtuasi C‑167/09) väljutada 923 tonni vääveldioksiidi ja 1535 tonni lämmastikoksiide. Kokku väljutavad need elektrijaamad seega umbes 6% Madalmaades lubatud vääveldioksiidi heitkogusest ja peaaegu 1% lämmastikoksiidide ülemmäärast.

26. Eelotsusetaotluses tsiteeritakse siseriiklike asutuste ja komisjoni informatsiooni, mille kohaselt ei pea Madalmaad 2010. aastal ega edaspidi kinni vääveldioksiidi ja lämmastikoksiidide ülemmääradest. Madalmaad väidavad siiski, et uuemate prognooside kohaselt peetakse ülemmääradest kinni.

27. Raad van State esitab Euroopa Kohtule seetõttu järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas direktiiviga kooskõlas oleva tõlgendamise kohustus tähendab seda, et Wet milieubeheer’i ülevõetud kohustusi, mis tulenevad direktiivist 96/61/EÜ, saab ja tuleb tõlgendada nii, et keskkonnaõigusliku loa taotluse üle otsustamisel tuleb direktiivis 2001/81/EÜ sätestatud vääveldioksiidi heitkoguste siseriiklikke ülemmäärasid täies ulatuses arvesse võtta, eelkõige osas, kus on tegemist direktiivi 96/61/EÜ artikli 9 lõikest 4 tulenevate kohustustega?

2. a) Kas liikmesriigi kohustus vältida selliste meetmete võtmist, mis võivad tõsiselt ohustada direktiivi eesmärkide saavutamist, kehtib ka ajavahemikus 27. novembrist 2002 kuni 31. detsembrini 2010 vastavalt direktiivi 2001/81/EÜ artikli 4 lõikele 1?

2. b) Kas asjaomases ajavahemikus 27. novembrist 2002 kuni 31. detsembrini 2010 on asjaomasel liikmesriigil lisaks eelnimetatud hoidumiskohustusele või selle asemel tegutsemiskohustused juhul, kui selle perioodi möödudes on oht ületada või ületatakse direktiivis 2001/81/EÜ sätestatud vääveldioksiidi ja/või lämmastikoksiidide heitkoguste siseriiklikku ülemmäära?

2. c) Kas küsimustele 2 a ja 2 b vastamisel on oluline, et keskkonnaõigusliku loa taotlusest käitisele, mis toob kaasa direktiivis 2001/81/EÜ sätestatud vääveldioksiidi ja/või lämmastikoksiidide heitkoguste siseriiklike ülemmäärade ületamise või ületamise ohu, nähtub, et käitis ei lähe käiku enne 2011. aastat?

3. a) Kas liikmesriik peab küsimuses 2 nimetatud kohustuste alusel keelduma taotletava keskkonnaõigusliku loa andmisest või siduma selle loa täiendavate tingimuste või piirangutega, kui ei ole tagatud, et käitis ei too kaasa vääveldioksiidi ja/või lämmastikoksiidide heitkoguste siseriiklike ülemmäärade ületamist või ületamise ohtu? Kas sellele küsimusele vastamisel on oluline, kui suur on käitise roll sellisel ületamisel või ületamise ohu korral?

3. b) Või tuleneb direktiivist 2001/81/EÜ, et liikmesriigil on kaalutlusõigus ka vääveldioksiidi ja/või lämmastikoksiidide heitkoguste siseriiklike ülemmäärade ületamise või ületamise ohu korral, et saavutada selles direktiivis sätestatud eesmärk sel moel, et loa andmisest keeldumise või selle tingimustega või piirangutega sidumise asemel võtab liikmesriik teisi kompenseerivaid meetmeid?

4. Kas juhul, kui liikmesriigil on küsimustes 2 ja 3 nimetatud kohustused, saab üksikisik siseriiklikus kohtus nõuda nende kohustuste täitmist?

5. a) Kas üksikisik saab tugineda vahetult direktiivi 2001/81/EÜ artiklile 4?

5. b) Kui see on nii, kas siis vahetu tuginemine on võimalik alates 27. novembrist 2002 või alles alates 31. detsembrist 2010? Kas sellele küsimusele vastamisel on oluline, et keskkonnaõigusliku loa taotlusest käitisele nähtub, et käitis ei lähe käiku enne 2011. aastat?

6. Kas juhul, kui keskkonnaõigusliku loa andmine ja/või muu meede toob kaasa direktiivis 2001/81/EÜ sätestatud vääveldioksiidi ja/või lämmastikoksiidide heitkoguste siseriiklike ülemmäärade ületamise või ületamise ohu, saab üksikisik selle direktiivi artiklist 4

a) tuletada üldise õiguse nõuda, et asjaomane liikmesriik võtaks meetmed, mis aitaksid vähendada aastaks 2010 vääveldioksiidi ja lämmastikoksiidide siseriiklikke heitkoguseid kogusteni, mis ei ületa direktiivis 2001/81/EÜ sätestatud heitkoguste siseriiklikke ülemmäärasid, või juhul kui see ei õnnestu, meetmeid, mille abil oleks võimalik vähendada heitkoguseid võimalikult kiiresti nende kogusteni;

b) tuletada konkreetseid õigusi nõuda, et asjaomane liikmesriik võtaks spetsiaalsed konkreetse käitisega seotud meetmed – näiteks keelduks loa andmisest või seoks selle loa täiendavate tingimuste või piirangutega –, mis aitaksid vähendada aastaks 2010 vääveldioksiidi ja lämmastikoksiidide siseriiklikke heitkoguseid kogusteni, mis ei ületa direktiivis 2001/81/EÜ sätestatud heitkoguste siseriiklikke ülemmäärasid, või juhul kui see ei õnnestu, spetsiaalsed meetmed, mille abil oleks võimalik vähendada heitkoguseid võimalikult kiiresti nende kogusteni?

c) Kas küsimustele 6 a ja 6 b vastamisel on oluline see, kui suur on käitise roll heitkoguste ületamisel või ületamise ohu korral?”

28. Need küsimused on sisuliselt ühesugused kõigis kohtuasjades. Kohtuasjas C‑165/09 räägitakse aga ainult vääveldioksiidist. Kohtuasjas C‑166/07 mainitakse ainult direktiivi 96/61/EÜ konsolideeritud versiooni, st direktiivi 2008/1, samas kui mõlemas teises kohtuasjas viidatakse ka vanale direktiivile 96/61.

29. Euroopa Kohtu presidendi 24. juuni 2009. aasta määrusega liideti need kolm kohtuasja kirjaliku ja suulise menetluse ning kohtuotsuse huvides.

30. Kirjalikke märkusi esitasid Stichting Greenpeace Nederland (edaspidi „Greenpeace”), Gedeputeerde Staten von Groningen (edaspidi „Groningen”) ja RWE Power AG, nüüd RWE Eemshaven Holding BV (edaspidi „RWE”), Electrabel Nederland N. V. (edaspidi „Electrabel”), Gedeputeerde Staten von Zuid-Holland (edaspidi „Zuid-Holland”) ja E.ON Benelux N. V. (edaspidi „E.ON”) ning Austria Vabariik, Taani Kuningriik, Itaalia Vabariik, Madalmaade Kuningriik ja Euroopa Komisjon. Need menetlusosalised, välja arvatud Groningen, Zuid-Holland ja Austria, osalesid 14. oktoobril 2010 kohtuistungil. Lisaks osalesid kohtuistungil nii Stichting Natuur en Milieu kui ka Prantsuse Vabariik.

IV. Õiguslik hinnang

31. Direktiiv 2001/81/EÜ määratleb nelja saasteaine heitkoguste siseriiklikud ülemmäärad, sealhulgas lämmastikoksiididele ja vääveldioksiidile, mida liikmesriigid ei tohi alates 2011. aasta algusest ületada. Direktiivist 2001/81/EÜ ei tulene aga, mil viisil peavad liikmesriigid selle eesmärgi saavutama.

32. Käesoleval juhul vaieldakse kolme eraldiseisva elektrijaama rajamiseks loa andmise üle. Need väljutavad märkimisväärse osa lämmastikoksiidide ja vääveldioksiidi heitkogustest, kuid ei ole põhimõtteliselt takistuseks heitkoguste ülemmääradest kinnipidamisele, kui Madalmaad vähendaksid heitkoguseid mujal.

33. Nii eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel kui ka Euroopa Keskkonnaagentuuri aruannete( ) kohaselt on siiski kaheldav, kas Madalmaad suudavad senini võetud meetmetega kinni pidada lämmastikoksiidide ja vääveldioksiidi ülemmääradest. Seetõttu peab eelotsusetaotlus selgitama, kas sellises olukorras ei ole direktiiviga 2001/81/EÜ vastuolus – hoolimata vabadusest valida vahendeid direktiivi eesmärkide saavutamiseks – lubade andmine asjaomastele käitistele.

34. Selleks uurin ma, kas direktiiv 96/61/EÜ nõuab direktiivis 2001/81/EÜ sätestatud ülemmäärade ületamise ohu arvesse võtmist (osa B), kas ületamise oht takistab taoliste käitiste rajamist (osa C) ja kas üksikisikud saavad tugineda direktiivile 2001/81/EÜ (osa D). Esmalt käsitlen aga paari menetlusosalise vastuväiteid eelotsusetaotluse vastuvõetavuse kohta (osa A).

A. Vastuvõetavus

35. RWE, Electrabel ja E.ON peavad Euroopa Kohtule esitatud küsimusi vastuvõetamatuks. Eelotsuse küsimused ei ole nende arvates põhikohtuasja seisukohalt olulised.

36. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lähtub otsuse tegemisel valest alusest, kui ta, vaatamata uusimale vastupidisele informatsioonile, eeldab direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud vääveldioksiidi ja lämmastikoksiidide heitkoguste siseriiklike ülemmäärade ületamist 31. detsembril 2010 ja isegi kuni aastani 2015. Pealegi ei ole põhikohtuasja kaebuse esitajad väitnud, millises ulatuses direktiiv 2001/81/EÜ õigustab direktiivi 96/61/EÜ alusel loa andmisest keeldumist.

37. Siiski võib eeldada, et liidu õigust puudutavad küsimused on asjakohased.( ) Arvestades eelotsusemenetluse ülesannet, ei või eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitustele eelotsuse küsimuste asjakohasuse kohta seada liiga rangeid nõudeid.

38. Euroopa Kohus peab vaid erandjuhtudel tegema oma pädevuse hindamiseks kindlaks asjaolud, mille tõttu siseriiklik kohus talle eelotsusetaotluse esitas.( ) Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et siseriikliku kohtu esitatud eelotsusetaotluse saab tagasi lükata vaid siis, kui on ilmselge, et liidu õiguse taotletud tõlgendusel ei ole mingit seost põhikohtuasja asjaolude või esemega või kui kõnealune probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada talle esitatud küsimusele tarviliku vastuse andmiseks vajalikke faktilisi ja õiguslikke asjaolusid.( ) Muudel juhtudel on Euroopa Kohus põhimõtteliselt kohustatud vastama eelotsuse küsimustele, mis puudutavad liidu õigusnormide tõlgendamist.( )

39. Raad van State on lähemalt selgitanud, et tema arvates esineb oht ületada direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud heitkoguste ülemmäärasid, ja soovib oma küsimustega saada teada, kas sellist ületamist tuleb arvesse võtta vaidlusaluste lubade andmisel direktiivi 96/61/EÜ alusel. Eelotsuse küsimuste asjakohasuse välistamiseks ei piisa sellest, et ületamise osas on mõeldav ka teistsuguse hinnangu andmine, ega isegi sellest, et Madalmaade valitsus peab praeguseks tõenäoliseks heitkoguste ülemmääradest kinnipidamist. Kohtuasja faktiliste ja õiguslike asjaolude hindamine on põhimõtteliselt eelkõige siseriikliku kohtu ülesanne.( ) Seega ei saa lähtuda ilmselgelt puuduvast seosest kohtupraktika tähenduses.

40. Direktiivi 96/61/EÜ kohaselt loa andmisest keeldumise võimaluse osas direktiivi 2001/81/EÜ alusel tähendaks vastuvõetamatuse eeldamine ka eelotsuse küsimusele vastamise ennetamist. Otsustav on siseriikliku kohtu, mitte aga põhikohtuasja poolte hinnang. Seetõttu ei ole vastupidi Electrabeli seisukohale vajalikud kaebuse esitajate täpsemad argumendid mõlema direktiivi koosmõju kohta.

41. Ka E.ON viide nn acte clair-doktriinile ei ole õige. Asjakohase kohtupraktika kohaselt puudub viimase astme siseriiklikul kohtul eelotsuse taotlemise kohustus üksnes siis, kui on olemas Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika või liidu õiguse õige kohaldamine on nii ilmselge, et ei jää mingit võimalust mõistlikuks kahtlemiseks, kuidas esitatud küsimust lahendada.( )

42. Taolisel juhul ei puudu õigus esitada eelotsusetaotlust.( ) Siseriiklikel kohtutel ei tohi püsiva kahtluse korral olla keelatud saada Euroopa Kohtult selgitusi. Endiselt on selle eesmärk õiguse ühetaoline tõlgendamine Euroopa Liidus. Vastamata jäetakse üksnes eelotsuse küsimusele, mille vastus on ka siseriikliku kohtu vaatepunktist ilmselge.

43. Pealegi ei ole minu arvates Euroopa Kohtule Raad van State esitatud eelotsuse küsimuste puhul võimalik oletada ilmselget vastust.

44. Eelotsuse küsimuste vastuvõetavust ei välista ka komisjonile direktiivist 2001/81/EÜ tulenev kontrollimispädevus,( ) mis on sätestatud eelkõige direktiivi artikli 10 lõike 5 punktis c, kuid mis põhimõtteliselt põhineb ELL artikli 17 lõikel 1 (varem EÜ artikkel 211). See kontrollimispädevus ei vabasta liikmesriike tegutsemisest direktiivi 2001/81/EÜ nõuetekohase ülevõtmise suunas ehk kohustusest tagada direktiiviga kooskõlas olev tõlgendamine või direktiivi vahetu õigusmõju. Sellega seoses peab seega ka eelotsusetaotlus vastuvõetav olema.

45. Seega on eelotsusetaotlused vastuvõetavad.

B. Esimene küsimus – direktiiviga kooskõlas oleva tõlgenduse ulatus, arvestades direktiivide 2001/81/EÜ ja 96/61/EÜ vahelist seost

46. Oma esimese eelotsuse küsimusega tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas siseriikliku õiguse direktiiviga kooskõlas oleva tõlgendamise kohustusega kaasneb see, et Wet milieubeheer’i (millega on üle võetud direktiiv 96/61/EÜ) alusel loa andmisel tuleb arvestada direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud heitkoguste siseriiklikke ülemmäärasid.

1. Kooskõlas olev tõlgendamine

47. Direktiivist tulenev liikmesriigi kohustus saavutada vastavas direktiivis ette nähtud eesmärk ning ELL artikli 4 lõikest 3 (varem EÜ artikkel 10) tulenev kohustus võtta kõik vajalikud üld- ja erimeetmed, et tagada nende kohustuste täitmine, kohaldub kõigile liikmesriigi võimuorganitele.( )

48. Selle hulka kuulub ka direktiiviga kooskõlas oleva tõlgendamise kohustus. Siseriiklike õigusnormide kohaldamisel peab liikmesriigi kohus nende tõlgendamisel lähtuma võimalikult suures ulatuses direktiivi sõnastusest ja eesmärgist, selleks et saavutada direktiiviga seatud eesmärk ja järgida seega ELTL artikli 288 kolmandat lõiku (varem EÜ artikli 249 lõige 3).( ) Kuna kohustus on kohaldatav kõigile liikmesriigi võimuorganitele, siis on direktiiviga kooskõlas oleva tõlgendamise kohustus ka siseriiklikul asutusel, kes otsustab direktiivi 96/61/EÜ alusel loa andmise üle.( )

49. Käesolevad kohtuasjad puudutavad kahte liidu keskkonnaõigusalast direktiivi, millest mõlemad peavad olema täielikult kohaldatavad. Wet milieubeheer, milles on sätestatud vaidlusalune lubade andmise menetlus, võtab üle direktiivi 96/61/EÜ, kuid mitte direktiivi 2001/81/EÜ. See võeti üle teiste siseriiklike õigusaktidega. See aga ei takista Wet milieubeheer’i tõlgendamist kooskõlas ka direktiiviga 2001/81/EÜ, kuna direktiiviga kooskõlas oleva tõlgendamise raames tuleb võtta arvesse siseriiklik õigus kogumina, et hinnata, millises ulatuses saab seda tõlgendada nii, et see ei vii asjassepuutuvas direktiivis taotletuga vastupidisele tulemusele.( )

50. Seega tuleb selgitada, milline on kahe direktiivi omavaheline seos – eelkõige mil määral mõjutavad direktiivi 2001/81/EÜ sätted direktiivi 96/61/EÜ alusel loa andmise menetlust.

2. Viited direktiivis 96/61/EÜ

51. Esmalt tuleb kontrollida, kas mõlemad direktiivid sisaldavad õigusnorme, mis sõnaselgelt puudutavad nende omavahelist seost. Seejuures pakub eelkõige huvi, kas direktiivis 2001/81/EÜ sätestatud heitkoguste siseriiklikud ülemmäärad on direktiivi 96/61/EÜ artikli 10 tähenduses keskkonnakvaliteedi standardid.

52. Põhikohtuasjades asjakohaseid saasteaineid, vääveldioksiidi ja lämmastikoksiide on käsitletud mõlemas direktiivis. Direktiivi 2001/81/EÜ I lisas on ette nähtud vääveldioksiidi ja lämmastikoksiidide siseriiklikud ülemmäärad. Direktiivi 96/61/EÜ III lisas on neid ühendeid loetletud saasteainete seas, mille osas peavad loal olema artikli 9 lõike 3 kohaselt märgitud heitmete piirväärtused.

53. Direktiivi 96/61/EÜ artikli 19 lõike 2 kohaselt tuleb vähemalt teatavate käitiseliikide puhul järgida asjaomaseid piirväärtusi, antud juhul suurtest põletusseadmetest õhku eralduvate saasteainete piiramiseks direktiivis 2001/80 ette nähtud piirväärtusi.

54. Täiendavad nõuded võivad tuleneda eelkõige direktiivi 96/61/EÜ artikli 3 lõike 1 punktis a sätestatud kohustusest kasutada parimat võimalikku tehnikat. Sellega seoses väidab küll Stichting Natuur, et nüüdseks on heitkoguseid võimalik vähendada, kuid see ei ole käesolevate eelotsusetaotluste puhul asjakohane. Küsimused puudutavad pigem heitkoguste siseriiklike ülemmäärade võimalikku ületamist.

55. Direktiivi 96/61/EÜ artikli 9 lõike 4 esimese lause kohaselt kehtib kohustus kasutada parimat võimalikku tehnikat üksnes artiklist 10 tuleneva reservatsiooniga. See näeb ette, et loas tuleb ette näha lisameetmed, kui parima võimaliku tehnika kasutamisega ei ole võimalik täita keskkonnakvaliteedi standardit. Direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud heitkoguste siseriiklikke ülemmäärasid tuleks seega kohustuslikena arvesse võtta loa andmise menetluses, kui need oleksid taolised keskkonnakvaliteedi standardid.

56. Direktiivi 96/61/EÜ artikli 2 punktis 7 esitatud mõiste „keskkonnakvaliteedi standardi” määratlus ei ole selles osas piisavalt selge. See säte määratleb näiteks saksa- ja itaaliakeelses versioonis keskkonnakvaliteedi standardi kui liidu õigusaktidega kehtestatud nõuete kogumi, mida tuleb teatavas keskkonnas või keskkonna osas teataval ajavahemikul täita (Gesamtheit von Anforderungen, die zu einem gegebenen Zeitpunkt „in” einer gegebenen Umwelt oder einem bestimmten Teil davon nach den Rechtsvorschriften der Union erfüllt werden müssen). Selliselt sõnastatud keeleversioone võib seega mõista nii, et see hõlmab heitkoguste ülemmäärasid kui nõudeid, mida tuleb teatavas keskkonnas täita.

57. Teised keeleversioonid, näiteks prantsus- või ingliskeelne versioon, räägivad sellele tulemusele siiski vastu, nimetades nõudeid, millele (par või by) teatav keskkond peab vastama. Need iseloomustavad seega teatavat soovitud keskkonnaseisundit või teatavate kaitstavate hüvede seisundit.( ) See tähendab, et nende keeleversioonide kohaselt omaks kvaliteedistandardi seisukohalt tähendust näiteks keskkonnas leiduvad saasteaine kogused, samal ajal kui selles keskkonnas väljutatavad saasteaine kogused ei osutaks otseselt selle keskkonna kvaliteedile.

58. Ka direktiivi 96/61/EÜ artikli 9 lõike 4 esimese lause ja artikli 10 vaheline süsteem ei aita jõuda selge tulemuseni. Need sätted tagavad, et kõigi keskkonna osadega arvestav lähenemine direktiivis 96/61/EÜ ei muudaks asjakohaseid keskkonnakvaliteedi standardeid suhteliseks. Heitmete piirväärtused käitistele ja keskkonnakvaliteedi standardid on nimelt omavahel sõltuvuses: heitmete piirväärtuste määramisel tuleb lähtuda keskkonnakvaliteedi standarditest ja neid piirväärtusi tuleb vastavalt vajadusele korrigeerida.( ) See näitab, et need kaks mõistet ei ole identsed.

59. See ei tähenda aga ilmtingimata, et heitkoguste siseriiklikud ülemmäärad ei ole keskkonnakvaliteedi standardid. Ülemmäärad on seotud küll ka heitkoguste väljutamisega, kuid neid võib pigem pidada piirväärtuste väga spetsiifiliseks vormiks, nimelt piirväärtusteks kogu rahvamajanduse jaoks. Ilmselt ei ole välistatud käitistele ette nähtud heitmete piirväärtuste kasutamine heitkoguste siseriiklikest ülemmääradest kinnipidamise meetmena, nagu see on ette nähtud artiklis 10 keskkonnakvaliteedi standardite täitmise tagamiseks.

60. Kui aga jätta kõrvale direktiivis 96/61/EÜ sisalduv ebaselge mõiste määratlus, siis võib mõiste „keskkonnakvaliteedi standard” tavapärasest sõnalisest tähendusest järeldada, et tegemist on kvaliteedinõuetega, mis on esitatud keskkonnale. Heitkoguste ülemmäärad on seevastu nõuded, mis on esitatud – täpsemalt kindlaks määramata – saasteallikate kogumile. Summeerimise ja omavahelise koostoime tõttu ei saa täpselt määratleda nende mõju keskkonnakvaliteedile.

61. Nii mõistetuna ei vasta keskkonnakvaliteedi standarditele otseselt heitkoguste piirväärtused, vaid keskkonnaosades sisalduvad vastavate saasteainete kogused.( ) Selle kohaselt on keskkonnakvaliteedi standardid seotud kaitstava hüvega või selle seisundiga ega ole seotud allikaga, samas kui heitkoguste piirväärtused on seotud toimimisviisi ja saasteallikaga.( )

62. Keskkonnakvaliteedi standardite näideteks on Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta( ) sätted välisõhu kvaliteedi kohta, st välisõhus sisalduvate saasteainete piirtasemed. Heitkoguste piirväärtused ja heitkoguste ülemmäärad mõjutavad saasteainete kogust välisõhus ja seega on ka direktiivi 96/61/EÜ artikkel 10 vajalik. Ent välisõhu kvaliteeti võivad mõjutada veel teisedki tegurid.

63. Sellest perspektiivist vaadatuna tuleb nõustuda RWE, E.ON ja Madalmaade hinnanguga, et direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud heitkoguste siseriiklikud ülemmäärad ei ole käsitletavad keskkonnakvaliteedi standarditena direktiivi 96/61/EÜ artikli 10 tähenduses.

3. Direktiivide 96/61/EÜ ja 2001/81/EÜ vaheline süstemaatiline seos

64. Sellest hoolimata võib direktiivide 96/61/EÜ ja 2001/81/EÜ vaheline süstemaatiline seos nõuda heitkoguste siseriiklike ülemmäärade arvessevõtmist käitistele lubade andmisel.

65. RWE, Electrabel ja E.ON, Groningen ja liikmesriigid, kes on käesolevas menetluses andnud selgitusi, lähtuvad, vaatamata mõlema direktiivi ühisest keskkonnaõiguslikust üldeesmärgist, nende täielikust sõltumatusest teineteisest.

66. Nende arvamused tuginevad mõlemas direktiivis ette nähtud erinevatele toimimisviisidele. Direktiiv 2001/81/EÜ näeb ette programmilise lähenemisviisi, määrates heitkoguste siseriiklikud ülemmäärad, sidumata neid konkreetsete saasteallikatega.( ) Strateegiad nendest määradest kinnipidamiseks määravad direktiivi põhjenduste 11 ja 12 kohaselt kindlaks liikmesriigid. Seevastu määratleb direktiiv 96/61/EÜ teatud tööstuslikud käitised saasteallikatena.( ) Heitkoguste vältimiseks või maksimaalseks vähendamiseks nähakse esmajoones ette parima võimaliku tehnika kasutamine.( )

67. Ainuüksi sellised erinevad lähenemisviisid ei anna siiski õigust eeldada, et mõlemat direktiivi tuleb vaadelda teineteisest täielikult lahusolevana. Pigem räägib ühine eesmärk vähendada heitkoguseid direktiivide üksteisega kooskõlas oleva tõlgendamise kasuks, et tagada ühtne heitkoguste vähendamise süsteem.

68. Direktiivi 96/61/EÜ artikli 9 lõike 4 teise lause kohaselt nähakse nimelt loa tingimustes kõikidel juhtudel ette sätted kaug- ja piiriülese saastuse vähendamiseks ja keskkonna kui terviku kaitse kõrge taseme tagamiseks. See nõue kehtib sõnastusest ja süsteemist tulenevalt lisaks direktiivi 96/61/EÜ artikli 9 lõike 4 esimeses lauses sätestatud kohustusele, et heitmete piirväärtused põhineksid parimal võimalikul tehnikal.

69. Seda parima võimaliku tehnika kasutamise kohustust täiendavat kohustust kinnitavad direktiivi 96/61/EÜ artikli 3 lõike 1 punktides a ja b sätestatud käitaja üldised põhikohustused. Nende kohaselt peab käitaja võtma kõik vajalikud ennetusmeetmed saastuse vältimiseks ega tohi põhjustada olulist saastust. Direktiivi 96/61/EÜ artikli 2 punkt 2 ei piira eelnimetatud sätetes kasutatud mõistet „saastus” sugugi vaid käitise tekitatud heitkogustega, vaid manitseb vaatlema seda kogumis, et see hõlmaks ka selliste asjaomaste kaitstavate hüvede nagu õhk, vesi ja maa eelnevat saastumist.

70. Selleks et kindlaks teha, mida tähendab direktiivi 96/61/EÜ artikli 9 lõike 4 teises lauses kaug- ja piiriülese saastuse vähendamine ja keskkonna kui terviku kaitse kõrge tase, saab lähtuda liidu ülejäänud keskkonnaõigusest. Selline lähenemine on sätestatud juba direktiivi 96/61/EÜ artikli 19 lõikes 2, mis näeb sõnaselgelt ette II lisas loetletud direktiivides ja „muudes ühenduse õigusaktides” sisalduvate heitmete piirväärtuste kehtivuse.( )

71. Direktiivi 2001/81/EÜ ei nimetata eraldi küll direktiivi 96/61/EÜ II lisas, millele E.ON õigesti viitab. II lisas on aga loetletud direktiiv, mis osutab sellele, et direktiiv 2001/81/EÜ võib olla muu õigusakt direktiivi 96/61/EÜ artikli 19 lõike 2 tähenduses. Direktiiv 2001/81/EÜ lähtub samuti nagu II lisas loetletud direktiiv 2001/80 teatavate suurtest põletusseadmetest õhku eralduvate saasteainete piiramise kohta Göteborgi protokollist hapestumise, eutrofeerumise ja troposfääriosooni vähendamise kohta. See kinnitab, et direktiivi 96/61/EÜ alusel käitiste piirväärtuste kindlaksmääramisega täidetakse ka direktiivi 2001/81/EÜ eesmärke.

72. Vastupidiselt RWE, Electrabeli ja seisukoha võtnud liikmesriikide arvamusele ei tulene piirangut ka direktiivi 2001/81/EÜ põhjendusest 19. Selle kohaselt tuleks antud direktiivi kohaldada, ilma et see piiraks direktiivi 96/61/EÜ sätete kohaldamist, mis käsitlevad heitkoguste piirväärtusi ja parima võimaliku tehnika kasutamist. Põhjenduse sõnastusest saab järeldada vaid seda, et direktiiv 2001/81/EÜ ei puuduta liikmesriikidele direktiivist 96/61/EÜ tulenevaid kohustusi, eelkõige ei vähenda neid. Nii ei saa ükski liikmesriik loobuda parima võimaliku tehnika kasutamisest isegi siis, kui ta ilma sellise tehnikata peab kinni direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud heitkoguste ülemmääradest.

73. Seevastu ei saa käitisele loa andmisel välistada direktiivist 2001/81/EÜ tulenevate nõuete kaalutlevat arvessevõtmist. Direktiivist 2001/81/EÜ tulenevate kohustuste programmilise olemuse tõttu ei ole direktiivi 96/61/EÜ alusel loa andmise otsustamisel küsimus see, kas on kohustus arvesse võtta, vaid üksnes see, kuidas arvesse võtta.

74. Seejuures on liikmesriikide ülesanne välja töötada strateegiad heitkoguste siseriiklikest ülemmääradest kinnipidamiseks – mille osa on põhimõtteliselt ka hõlmatavate saasteallikate valik. Seetõttu ei ole põhimõtteliselt võimalik järeldada direktiivist 2001/81/EÜ konkreetseid arvulisi nõudeid ühele käitisele lubatavate heitkoguste kohta. On aga vaevalt mõeldav, et liikmesriikide heitkoguste ülemmääradest kinnipidamiseks võetud meetmed ei hõlma direktiivi 96/61/EÜ alusel käitistele lubade andmist, kuna need käitised tekitavad märkimisväärse osa heitkogustest. Taoliste strateegiate rakendamiseks võivad pädevad asutused määrata eelkõige lisatingimusi direktiivi 96/61/EÜ artikli 9 lõike 7 tähenduses.

75. Vastavalt sellele täiendavad komisjoni arvates direktiivi 2001/81/EÜ eesmärgid direktiivi 96/61/EÜ eesmärke.( ) Komisjoni arvates aitavad direktiivi 96/61/EÜ ülevõtmisel kindlaksmääratud ranged heitkoguste määrad saavutada heitkoguste siseriiklikke ülemmäärasid.( ) Seetõttu peab komisjon ka direktiivi 96/61/EÜ kohaldamisalasse jäävate käitiste heitkoguste vältimist või vähendamist oluliseks meetmeks direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud heitkoguste siseriiklikest ülemmääradest kinnipidamisel.

76. Heitkoguste siseriiklikke ülemmäärasid tuleb loa andmisel direktiivi 96/61/EÜ alusel arvesse võtta niivõrd, kuivõrd taoline loa andmine võib kaasa aidata asjakohaste nõuete eiramisele või nõuetest kinnipidamist tõsiselt ohustada. Eespool kirjeldatud liidu õiguse põhimõttega, mille kohaselt tuleb lähtuda siseriikliku õiguse tõlgendamisel niipalju kui võimalik direktiivi sõnastusest ja eesmärgist, et saavutada direktiiviga taotletavat eesmärki, oleks vastuolus direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud heitkoguste siseriiklike ülemmäärade ja sellega seotud väärtuste täielik tähelepanuta jätmine.

77. Esimesele küsimusele tuleb seega vastata, et direktiiviga kooskõlas oleva tõlgendamise kohustuse tõttu tuleb siseriiklikke sätteid, millega on üle võetud direktiiv 96/61/EÜ, võimalusel tõlgendada nii, et keskkonnaõigusliku loa taotluse üle otsustamisel tuleb arvesse võtta direktiivis 2001/81/EÜ sätestatud heitkoguste siseriiklikke ülemmäärasid.

C. Teine ja kolmas küsimus – liikmesriikide kohustused heitkoguste siseriiklike ülemmäärade ülevõtmise tähtaja möödumise ja nendest kinnipidamise tähtpäeva vahelisel ajavahemikul

78. Teine ja kolmas eelotsuse küsimus, mis on omakorda liigendatud alaküsimusteks, on esitatud üldise küsimuse – millised on liikmesriikide kohustused direktiivi 2001/81/EÜ ülevõtmistähtaja möödumise (27. november 2002) ja heitkoguste siseriiklikest ülemmääradest kinnipidamise tähtpäeva (31. detsember 2010) vahelisel ajavahemikul – erinevate aspektide kohta.

79. Uurimise lähtepunkt on Euroopa Kohtu praktika, mis puudutab liikmesriikide hoidumiskohustust enne direktiivide ülevõtmistähtaja möödumist. Esmalt vaatlen üksikutest eelotsuse küsimustest lähtuvalt hoidumiskohustusi seoses nende ajalise tingimusega, enne kui käsitlen võimalikke tegutsemiskohustusi. Järgmises etapis tuleb küsida vastavate kohustuste ulatuse kohta loa andmise menetluses. Pärast neid selgitusi saab lõpuks vastata küsimusele luba vajavate käitiste kasutuselevõtu ajahetke tähenduse kohta.

1. Küsimus 2 a – hoidumiskohustused

80. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tahab küsimusega 2 a teada, kas liikmesriigi kohustus vältida selliste meetmete võtmist, mis võivad tõsiselt ohustada direktiivi eesmärkide saavutamist, kehtib ka ajavahemikul 27. novembrist 2002 kuni 31. detsembrini 2010.

81. Liikmesriikide kohustused taolisel üleminekuajal saab tuletada direktiivide ülevõtmistähtaja kohasest kohtupraktikast. Nimelt ei saa liikmesriikidele ette heita, et nad ei ole direktiivi oma õiguskorda üle võtnud enne selles ette nähtud ülevõtmistähtaja lõppu. Selle tähtaja mõte on aga anda liikmesriikidele piisavalt aega võtta direktiivi ülevõtmiseks vajalikke meetmeid.( ) Samas peavad liikmesriigid just nimetatud tähtaja jooksul võtma vajalikud meetmed tagamaks, et selle tähtaja lõppedes saavutatakse direktiivis ette nähtud tulemus.( )

82. Sellest tuleneb, et eelkõige peavad liikmesriigid ülevõtmistähtaja jooksul hoiduma selliste sätete vastuvõtmisest, mis võivad direktiiviga ette nähtud tulemuse saavutamist tõsiselt kahjustada.( )

83. Asjakohase kohtupraktika saksakeelse versiooni kohaselt käib direktiivi eesmärgi kahjustamise keeld( ) üksnes „õigusnormide” kohta, see tähendab seadusandlike meetmete kohta. Sarnaselt on sõnastatud itaaliakeelne versioon (adottare disposizioni). Selle poolt näib rääkivat ka enamik asjakohaseid kohtuotsuseid, kuna need käsitlevad õigusnorme.( )

84. Siiski oleks üllatav ja ebatõhus kitsendada liidu õiguse eesmärkide kaitset tõsise kahjustamise eest ülevõtmistähtajal või üleminekuajal üksnes õigusnormidele. Pigem peaks olema otsustava tähtsusega see, kas vastava direktiivi eesmärgi saavutamine on tõsiselt ohustatud. Sellele vastavalt ei lähtu Euroopa Kohus asjakohases kohtupraktikas, eelkõige selle prantsuskeelses, aga ka ingliskeelses versioonis, õigusnormidest, vaid meetmetest (prantsuse keeles prendre des dispositions, inglise keeles taking any measures). Ta on korduvalt ka rõhutanud, et see kohustus on siduv kõigile võimuorganitele.( ) Lõpuks on ta sõnaselgelt sedastanud, et direktiivi eesmärgi kahjustamise keeld kehtib ka kohtupraktika osas.( )

85. Seega, kui direktiividest tulenevad liikmesriikidele juba enne ülevõtmistähtaja möödumist kohustused, siis kehtib ilmselgelt sama ka üleminekuajal, mis järgneb ülevõtmistähtajale.( ) Seda illustreerib kohtupraktika taimekaitsealaste siseriiklike sätete kehtivuse ning ajutise territoriaalse kaitse kohta elupaikade direktiivi( ) kohaselt.

86. Kuigi taimekaitse vallas kehtivad üleminekuperioodil veel siseriiklikud sätted, ei saa liikmesriigid neid üleminekuperioodil suvaliselt muuta. Eelkõige peavad nad taimekaitsevahendite direktiivi( ) eesmärkide kohaselt tagama, et nad võtavad loa andmisel taimekaitsevahendile, mille suhtes kohaldatakse üleminekusätteid, nõuetekohaselt arvesse tagajärgi, mis sellel taimekaitsevahendil võib olla inimeste ja loomade tervisele ning keskkonnale. Loa andmise otsuse võib teha üksnes toimiku põhjal, mis sisaldab kõnealuste tagajärgede tegelikuks hindamiseks vajalikke andmeid.( )

87. Kuigi elupaikade direktiiv näeb alade kaitse sõnaselgelt ette ainult pärast alade liidu nimekirja kandmist, tuleb liikmesriikidel nende alade osas, mis on määratud ühenduse nimekirja kandmiseks, võtta kohaseid kaitsemeetmeid, et säilitada nimetatud alade omadused.( )

88. Kõike seda arvesse võttes on suhteliselt lihtne vastata küsimusele 2 a: iseenesestmõistetavalt kehtib liikmesriigi kohustus vältida selliste meetmete võtmist, mis võivad tõsiselt ohustada direktiivi eesmärkide saavutamist, ka ajavahemikul 27. novembrist 2002 kuni 31. detsembrini 2010.

2. Küsimus 2 b – tegutsemiskohustus

89. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tahab küsimusega 2 b teada, kas üleminekuperioodil on liikmesriigid ka kohustatud tegema teatud toiminguid, kui selle perioodi möödudes on oht ületada direktiivis 2001/81/EÜ sätestatud heitkoguste siseriiklikke ülemmäärasid.

90. Põhimõtteliselt tuleneb vastus sellele küsimusele juba direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud programmist.

91. Direktiivi 2001/81/EÜ artikli 15 lõike 1 esimese lõigu esimese lause kohaselt oli liikmesriikidel kuni 27. novembrini 2002 aega jõustada selle direktiivi täitmiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid. Selle tähtpäeva möödumisel ei takistanud enam ka ülevõtmistähtaeg liikmesriikidelt tegutsemiskohustuse eeldamist. Pigem pidid selleks ajahetkeks olema ülevõtmiseks vajalikud meetmed juba võetud.

92. I lisas ette nähtud heitkoguste ülemmäärad kehtivad aga direktiivi 2001/81/EÜ artikli 4 lõike 1 alusel alles alates 31. detsembrist 2010. Käesoleva juhtumi asjaolud on teistsugused kui varemalt üleminekuperioode puudutavate kohtuasjade puhul. Need käsitlesid liidu õigusnorme, mis lubavad liikmesriikidel teatava perioodi kestel jätkuvalt kohaldada oma senist korda või praktikat( ) või mis eeldavad täiendavate meetmete võtmist liidu õiguse ülevõtmiseks. Taolised õigusnormid lükkavad üksnes edasi ajahetke, mil liidu õiguse sätted muutuvad täielikult kohalduvaks.

93. Nendest erinevad direktiivi 2001/81/EÜ sätted. Ülevõtmismeetmed pidid direktiivi 2001/81/EÜ artikli 15 lõike 1 esimese lõigu esimese lause kohaselt kehtima juba 27. novembrist 2002. Üksnes nende tegelike tagajärgede – siseriiklike heitmekoguste vähendamine teatud üldkoguseni – saabumine on direktiivi 2001/81/EÜ artikli 4 lõike 1 kohaselt ette nähtud alles alates 31. detsembrist 2010.

94. Direktiiv 2001/81/EÜ ei näe ette, et liikmesriigid võiksid sel ajavahemikul senisel viisil edasi tegutseda. Veelgi enam, direktiivi 2001/81/EÜ artikli 6 lõike 1 kohaselt pidid liikmesriigid juba hiljemalt 1. oktoobriks 2002 koostama programmid siseriiklike heitkoguste järkjärguliseks vähendamiseks, et hiljemalt 2010. aasta lõpuks oleks võimalik kinni pidada heitkoguste siseriiklikest ülemmääradest.

95. Nagu komisjon õigesti selgitab,( ) on selliste tähtaegade määramine seotud direktiivi 2001/81/EÜ eseme omapäraga. Heitkoguste vähenemist ei saavutata samaaegselt selle saavutamiseks õigusnormide ettenägemisega. See pigem järgneb ajaliselt õigusnormide kehtestamisele. Seda arvesse võttes ei ole õigusliku olukorra osas üleminekuaeg vajalik, vaid vajalik on ajavahemik, mille kestel saavad õigusnormid hakata oma tegelikku mõju avaldama. Seda kinnitavad ka Austria osutatud sõnastus „hiljemalt” direktiivi 2001/81/EÜ artikli 4 lõikes 1 ja aasta kohta ette nähtud heitkoguste ülemmäärade ajaline olemus. Need ei ole seotud kindla päevaga, vaid on järkjärguliste toimingute tulemus.

96. Nõutud programmid on eelkõige vaadeldavad liikmesriikide enda võetud kohustustena. Nad vastutavad heitkoguste ülemmääradest kinnipidamiseks vajalike meetmete võtmise eest. Kui liikmesriigid on need meetmed programmis kindlaks määranud, peavad nad neid ka rakendama.

97. Seejuures ei saa liikmesriigid aga piirduda ainult – direktiivi 2001/81 artikli 6 lõike 1 kohaselt hiljemalt 1. oktoobriks 2002 – koostatud programmide rakendamisega. Pigem peavad nad artikli 7 kohaselt igal aastal jälgima emissiooniga seotud tendentse ja prognoosima emissiooni taseme aastaks 2010. Saadud tulemuste alusel pidid nad oma programmid artikli 6 lõike 3 kohaselt 1. oktoobriks 2006 üle vaatama ja ajakohastama.

98. Kui iga-aastastest prognoosidest nähtub, et olemasolevatest programmidest ei piisa heitkoguste ülemmääradest kinnipidamiseks, kaasneb ettenähtud piirväärtuste siduvusega asjaomastele liikmesriikidele kohustus oma programme edasi arendada selliselt, et vähendada oma heitkoguseid niivõrd, kuivõrd see on vajalik ülemmääradest kinnipidamiseks.

99. Järelikult eksisteerivad tegutsemiskohustused vähemalt seoses heitkoguste ülemmääradest kinnipidamiseks vajalike asjakohaste programmide koostamise ja rakendamisega.

100. Asjaolu, kas lisaks sellele on erandjuhul teatud täiendavaid kohustusi, on kolmanda küsimuse ese.

101. Seega tuleb küsimusele 2 b vastata, et asjaomane liikmesriik peab direktiivi 2001/81/EÜ kohaselt ajavahemikul 27. novembrist 2002 kuni 31. detsembrini 2010 koostama ja rakendama heitkoguste ülemmääradest kinnipidamiseks vajalikke asjakohaseid programme. Kui sellele vaatamata on oht ületada ülemmäärasid, peab liikmesriik oma heitkoguste vähendamiseks koostatud programmi selliselt edasi arendama, et asjassepuutuvad heitkogused väheneksid piisaval määral.

3. Küsimused 3 a ja 3 b – täiendavad kohustused ülemmäärade ületamise ohu korral

102. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tahab küsimustega 3 a ja 3 b teada, kas liikmesriikide kirjeldatud kohustustega kaasneb ka see, et heitkoguste siseriiklike ülemmäärade ületamisel (või sellise ohu korral) tuleb keelduda keskkonnaõigusliku loa andmisest või siduda see tingimustega. See küsimus eeldab, et asjaomane liikmesriik ei ole vastupidiselt temale direktiivist 2001/81/EÜ tulenevatele kohustustele koostanud ja rakendanud piisaval määral programme ülemmäärade ületamise vältimiseks.

103. Kõigepealt tuleb osutada sellele, et RWE ja E.ON oletusel, mille kohaselt liikmesriigi võimalike kohustuste täitmist takistab asjaolu, et komisjon ei ole Madalmaadele teinud ettepanekut täiendavate meetmete võtmiseks, puudub igasugune alus. Komisjonil ei ole üldist kohustust teha liikmesriikidele ettepanekuid liidu õigusest kinnipidamiseks vajalike meetmete võtmiseks ega näe direktiiv 2001/81/EÜ ette vastavaid kohustusi. Selle artiklites 9 ja 10 on ainult ette nähtud, et komisjon esitab liidu seadusandlikele organitele aruandeid ja ettepanekuid direktiivi edasiarendamiseks. See ei mõjuta liikmesriikidele liidu õigusest tulenevaid kohustusi.( )

104. Liikmesriigi konkreetse kohustuse olemasolu eeldamist loa andmisel võib takistada siiski liikmesriikidele direktiivi 2001/81/EÜ ülevõtmiseks antud kaalutlusruum, millele osutavad RWE, Electrabel ja E.ON, Groningen ja liikmesriigid.

105. Direktiivi 2001/81/EÜ põhjendus 11 rõhutab, et heitkoguste ülemmäärad annavad liidule ja liikmesriikidele võimaluse vahe-eesmärkide täitmise viisid paindlikult kindlaks määrata. Põhjenduse 12 kohaselt peaksid liikmesriigid vastutama heitkoguste siseriiklike ülemmäärade rakendusmeetmete eest. Direktiivi 2001/81/EÜ artiklis 4 ei ole ette nähtud meetmeid heitkoguste ülemmääradest kinnipidamiseks. Direktiivi 2001/81/EÜ artiklis 6 on konkreetselt ette nähtud ainult siseriiklike programmide koostamine järkjärguliseks siseriiklike heitkoguste vähendamiseks.

106. Liikmesriikidele antud kaalutlusruum ei ole siiski piiramatu. Eelkõige peavad nad võetavate ülevõtmismeetmete valikul lähtuma direktiivi 2001/81/EÜ artiklis 4 sätestatud nõudest vähendada hiljemalt 2010. aastaks asjakohaste saasteainete siseriiklikke aastaseid heitkoguseid kogusteni, mis ei ületa direktiivi I lisas sätestatud heitkoguste ülemmäärasid. Seda nõuet korratakse veel kord direktiivi 2001/81/EÜ artikli 6 lõikes 1. Direktiivi 2001/81/EÜ artikli 1 kohaselt toimub heitkoguste piiramine keskkonna- ja inimese tervise kaitse huvides.( ) Liikmesriigid ei tohi selle eesmärgi saavutamist tõsiselt ohustada sellega, et nad lepivad heitkoguste ülemmäärade ületamisega.( )

107. Muu hulgas on Euroopa Kohus varem otsustanud, et direktiiviga antud kaalutlusõiguse ületamisel on liikmesriigi avaliku võimu kandja – eelkõige kohtute – ülesanne võtta oma pädevuse raames kõik nõutavad üld- või erimeetmed, et tagada direktiivi nõuete täitmine.( )

108. Kui liikmesriigis direktiivi 2001/81/EÜ ülevõtmise eest peamiselt vastutav avaliku võimu kandja ületab liikmesriigile antud kaalutlusõigust sellisel viisil, et heitkoguste siseriiklikest ülemmääradest kinnipidamine 2010. aastaks on tõsiselt ohtu seatud, võib seetõttu põhimõtteliselt olla ka luba andev asutus kohustatud oma pädevuse piires tegutsema või tegevusest hoiduma.

109. See ei ole erinevalt Electrabeli arvamusest vastuolus võimude lahususe põhimõttega. Direktiivi ülevõtmisel tuleneb pädevuste esmane jaotus eelkõige liikmesriigi põhiseaduse sätetest. Kui ta aga rikub liidu õigusest tulenevaid kohustusi, ei saa ta oma kaitseks ka võimude lahususe põhimõttele tugineda. Seda nõuab juba kõigi liikmesriikide võrdne kohtlemine, sõltumata nende siseriiklikust struktuurist.( )

110. Madalmaade nimetatud võimalikud praktilised probleemid selle määratlemisel, kas on oht ületada heitkoguste siseriiklikke ülemmäärasid, ei tee olematuks liikmesriikide kohustusi. Ka põhikohtuasjades on eelotsusetaotluse esitanud kohus alati ise asjakohase hinnangu andnud, mille kontrollimine ei kuulu Euroopa Kohtu pädevusse.

111. Seega ei välista liikmesriigi kaalutlusruum heitkoguste ülemmäärade ületamisel (või sellise ohu korral) per se liikmesriigi konkreetseid kohustusi. Nende sisu tuleb aga kindlaks määrata, arvestades direktiivi 2001/81/EÜ kontseptsiooni. Seetõttu on näiteks välistatud liidu õigusest tulenev piiramatu kohustus sulgeda heitkoguste vähendamiseks teatud varem olemas olnud saasteallikad. Üksnes liikmesriigi pädevatel asutustel on õigus teha otsus, milliste heitkoguste väljutamine lõpetatakse või vähendatakse.

112. Liikmesriigi otsusega anda uuele käitisele luba kaasneb seevastu uute täiendavate heitkoguste väljutamine. Erinevalt juhtumist, kus heitkoguste ülemmäärade ületamine (või oht selleks) on tingitud üksnes olemasolevatest allikatest, aitaks liikmesriik sellisel juhul teatud tegevusega seega aktiivselt kaasa direktiivi eesmärkide kahjustamisele. Täiendavate heitkoguste väljutamiseks loa andmisel on seega teistsugune tähendus kui pelgalt senise olukorra säilitamisel olemaolevate saasteallikate vastastest tegevustest hoidumisega. Selline tegevus ei ole kooskõlas direktiivile 2001/81/EÜ omase keeluga, mille kohaselt ei tohi heitkoguste ülemmäärade ületamisel (või sellise ohu korral) üldse võtta kasutusele täiendavaid saasteallikaid. Seevastu ei ole piiratud liikmesriigi otsustamisvabadus, mil viisil ta oma heitkoguseid vähendab. Heitkoguste ületamisel kaotab liikmesriik aga tegutsemisvabaduse, seejuures ei ole siseriikliku kaalutlusõiguse raames enam võimalik otsustada, kuidas vähendada.

113. See ei välista loa andmist uutele elektrijaamadele, mis asendavad vanu elektrijaamu ja tekitavad samalaadse jõudluse juures vähem saasteaineid. Taoline uuendamine on heitmete koguse seisukohalt kasulikum ega kahjusta seega direktiivi 2001/81/EÜ eesmärkide saavutamist. Uute heitkoguste lubamisel ei piisa siiski pelgalt lootusest, et vanad käitised lõpetavad tegevuse. Pigem peab olema kindel, et varem väljutatud heitkoguste asemel uute heitkoguste väljutamiseks loa andmisel väheneb ka vanade käitiste väljutatav heitkoguste hulk.

114. Sidumata uute heitkoguste lubamist olemasolevate heitkoguste vähenemisega, on täiendavate heitkoguste väljutamiseks loa andmine lubatud ainult siis, kui ei esine heitkoguste ülemmäärade ületamise ohtu. Seega peavad liikmesriigid vajadusel enne loa andmist võtma meetmeid selleks, et vähendada käitise kasutuselevõtu ajahetkeks (ja pärast seda) piisaval määral olemasolevaid heitkoguseid.

115. Ainult harvadel erandjuhtudel võib väga mõjuvatel põhjustel üldsuse huvides olla õigustatud, vaatamata heitkoguste ülemmäärade ületamise ohule, loa andmine täiendavate heitkoguste väljutamiseks.( ) Käesolevates kohtuasjades ei ole aga selle kohta küsimust esitatud ega esine asjaolusid, mis viitaksid taoliste põhjuste esinemisele.

116. Veenev ei ole RWE ja Madalmaade tuginemine subsidiaarsuse põhimõttele ja proportsionaalsuse põhimõttele, mis tulenevad ELL artiklist 5 (varem EÜ artikkel 5). Subsidiaarsuse põhimõte ei või viia selleni, et liikmesriikidele antakse piiramatu kaalutlusõigus liidu õiguse eesmärkide kahjustamiseks. Kui liikmesriigid ei kasuta neile direktiivi ülevõtmisel algselt tegutsemiseks antud võimalusi, siis on kohane, et selle tulemusena nende kaalutlusõigus väheneb.

117. Täiendavate heitkoguste lubamise keeld ei ole seega vastuolus liikmesriikidele algselt kuuluva kaalutlusõigusega.

118. Electrabeli arvates pannakse aga loa andmise keeluga luba vajavad käitised halvemasse olukorda võrreldes saasteallikatega, mille puhul ei ole luba vaja ja mille võib seega kasutusele võtta sõltumatult heitkoguste siseriiklike ülemmäärade ületamisest. Antud kohtuasjade puhul ei ole oluline, kas see argument omaks tähtsust loa andmisel väikestele käitistele, mis on sarnased luba mittevajavate käitistega.

119. Käitised, millel peab direktiivi 96/61/EÜ kohaselt olema luba, ei ole igatahes võrreldavad luba mittevajavate käitistega. Neil on juba liidu seadusandja arvates oluline mõju keskkonnale tervikuna( ) ja eelkõige põhjustavad nad märkimisväärses koguses heitmeid,( ) seega on erinõuded õigustatud.

120. Selline seadusandjapoolne vahetegemine määratleb vastuse küsimusele 3 a. Põhimõtteliselt ei oma tähtsust see, millises ulatuses osaleb käitis heitkoguste siseriiklike ülemmäärade ületamises (või sellise ohu tekkimises). Kui direktiiv 96/61/EÜ näeb käitisele ette loa taotlemise kohustuse, võib oletada, et sellest erituvate heitkoguste hulk on piisav, et kaasa tuua loa andmisest keeldumine,( ) kui juba ilma (asjaomase) käitise kasutuselevõtuta ületatakse heitkoguseid.

121. Sellist oletust on ilmselt võimalik üksikjuhul ümber lükata. Heitkoguste ülemmäärad ei välista loa andmist, kui käitisega ei kaasne üldse asjakohaste saasteainete eritumine. Mõeldav oleks ka lubade andmine käitistele, mille asjakohase saasteaine heitkogustel puudub praktiliselt mõju keskkonnale. Käesolevatel juhtudel on aga see välistatud. Asjaomased elektrijaamad väljutavad märkimisväärses koguses lämmastikoksiide ja vääveldioksiidi ning annavad märkimisväärse osa siseriiklikest heitkogustest.( )

122. Seega on keelatud heitkoguste siseriiklike ülemmäärade ületamisel (või sellise ohu korral) anda käitistele direktiivi 96/61/EÜ alusel luba, kui igal üksikjuhul ei ole tõendatud, et käitise saasteainete heitkogused mõjutavad keskkonda ebaolulisel määral.

123. Lõpetuseks tuleb osutada sellele, et küsimuses kajastuv võimalus anda piirangutega luba, st tingimuste ja piirangutega, on kindlasti erinevalt loa andmisest täielikust keeldumisest vähem piirav meede, millega peavad pädevad asutused arvestama. Täiendavate tehniliste meetmetega võib olla võimalik vähendada saasteainete heitkoguseid sellisel määral, et nende eritumine muutub ebaoluliseks. Direktiiv 2001/81/EÜ ei näe siiski ette ühtegi sätet selle kohta, millised võiksid olla asjakohased tingimused või piirangud. Direktiivist tuleneb ainult see, et liikmesriigid ei tohi heitkoguste ülemmäärade ületamise ohu korral lubada täiendavaid heitkoguseid.

124. Küsimustele 3 a ja 3 b tuleb seega vastata, et liikmesriik peab keelduma direktiivi 96/61/EÜ artikli 4 tähenduses taotletava keskkonnaloa andmisest, kui käitis toob kaasa direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud saasteainete heitkoguste siseriiklike ülemmäärade ületamise (või selle ohu) ja kui liikmesriik ei ole koostanud ega rakendanud piisaval määral heitkoguste vähendamiseks vajalikke programme. Seda keeldu ei kohaldata, kui üksikjuhul on tõendatud, et käitise saasteainete heitkogused mõjutavad keskkonda ebaolulisel määral.

4. Käitise kasutuselevõtu ajahetke tähendus (küsimus 2 c)

125. Lõpuks küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus küsimusega 2 c luba vajava käitise kasutuselevõtu ajahetke tähenduse kohta. Kuigi eelotsusetaotlustes valitud küsimuste järjekorrast lähtuvalt võib oletada teisiti, on see küsimus sisuliselt seotud üksnes küsimustega 3 a ja 3 b, mis käsitlevad konkreetselt liikmesriikide kohustusi loa andmise menetluses.

126. Käitist saab heitkoguste siseriiklike ülemmäärade juures arvesse võtta alles ajahetkest, mil ta kasutusele võetakse ja seega heitkoguseid väljutab. Loa andmise menetluses tuleb seega lähtuda heitkoguste siseriiklikest ülemmääradest, mis kehtivad käitise kasutuselevõtu ajal ja edasise tegevuse ajal.

127. Direktiivi 2001/81/EÜ artikli 4 lõike 2 kohaselt tagavad liikmesriigid, et I lisas ette nähtud heitkoguste siseriiklikke ülemmäärasid ei ületata ühelgi aastal pärast 31. detsembrit 2010. Need kogused kehtivad seega (vähemalt) edasi, millele viitavad õigesti Itaalia ja komisjon. Loa andmisest keeldumine on seega seni kohane, kui on oht ületada või ületatakse heitkoguste siseriiklikke ülemmäärasid.

128. Seega tuleb küsimusele 2 c vastata, et pärast 2010. aastat jääv käitise kasutuselevõtu ajahetk on ainult siis oluline, kui sel ajahetkel ei ole enam ohtu ületada heitkoguste siseriiklikke ülemmäärasid või neid enam ei ületata.

D. Neljas, viies ja kuues küsimus – direktiivi vahetu õigusmõju

129. Neljas, viies ja kuues küsimus on suunatud sellele, kas ja millisel määral saab üksikisik siseriiklikes kohtutes tugineda direktiivile 2001/81/EÜ.

130. Nagu Euroopa Kohus on paljudel juhtudel märkinud, oleks direktiivi siduvusega, mis on sätestatud ELTL artikli 288 kolmandas lõigus, põhimõtteliselt vastuolus välistada huvitatud isikute võimalus tugineda direktiiviga kehtestatud kohustusele.( ) See seisukoht kehtib iseäranis sellise direktiivi osas, mille eesmärk on saada välisõhu saaste kontrolli alla ja seda vähendada ning mis on seega suunatud rahvatervise kaitsmisele.( )

131. Juhul kui direktiivi sätted on nende sätete sisu silmas pidades tingimusteta ja piisavalt täpsed, võivad üksikisikud tugineda neile siseriiklikus kohtus vaidluses riigi vastu nii juhul, kui riik on jätnud direktiivi siseriiklikku õigusesse ettenähtud tähtajal üle võtmata, kui ka juhul, kui direktiiv on üle võetud ebakorrektselt.( )

132. Direktiivi 2001/81/EÜ artiklist 4 ja I lisast tuleneb liikmesriikidele ühene kohustus, nimelt peavad nad hakkama selles ette nähtud heitkoguste siseriiklikest ülemmääradest kinni pidama hiljemalt 31. detsembril 2010. Piisavalt täpne on ka artiklist 6 tulenev kohustus koostada programmid siseriiklike heitkoguste järkjärguliseks vähendamiseks.( )

133. Seevastu ei tulene direktiivist 2001/81/EÜ kohustust võtta teatud üksikmeetmeid heitkoguste ülemmääradest kinnipidamiseks. Liikmesriikidel on laiaulatuslik kaalutlusruum meetmete valikul. Seega on taoliste üksikmeetmete osas põhimõtteliselt välistatud vahetu kohaldatavus.

134. See on siiski teisiti, kui liikmesriikide kaalutlusõigus on piiratud heitkoguste ülemmäärade ületamise ohu tõttu, nagu eelnevalt tuvastatud. Kohustus keelduda direktiivi 96/61/EÜ tähenduses keskkonnaõigusliku loa väljastamisest, kui käitis toob kaasa direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud saasteaine heitkoguste siseriiklike ülemmäärade ületamise (või selle ohu), omab ilmselgelt piisavalt täpset õiguslikku tagajärge.

135. Kahelda võiks selles, kas heitkoguste siseriiklike ülemmäärade ületamise (või selle ohu) eeldus on ka piisavalt täpselt määratletud. Selle üle, kas neid künniseid ületatakse, saab otsustada üksnes korrapäraste komplekssete prognooside alusel. Enamik menetlusosalisi väidab, et loa andmise ajahetkel ei olnud võimalik teada, kas elektrijaamade kasutuselevõtmisel ületatakse heitkoguste ülemmäärasid.

136. Seevastu sisaldab direktiiv 2001/81/EÜ hoobasid, mis muudavad taolise prognoosimise kergemaks. Nimelt koostavad ning ajakohastavad liikmesriigid artikli 7 ja III lisa kohaselt igal aastal siseriiklikke emissiooni andmekogusid ja prognoose. Vähemalt neid prognoose saavad pädevad asutused ja kohtud probleemideta kasutada selleks, et kontrollida, kas esineb ületamise oht. Lisaks sellele ei näi olevat välistatud nende prognooside korrigeerimine, kui on selgunud ilmsed puudused.

137. Raskusi võib esineda sellega, et liikmesriigid ei ole ilmselt loa andmise ajahetkeks veel otsustanud, milliste meetmetega nad elektrijaamade kasutuselevõtmise ajahetkeks tagavad ülemmääradest kinnipidamise. Nende raskustega tuleks aga leppida, sest need on tekkinud direktiivi 2001/81/EÜ artikli 6 rikkumise tõttu. Selle kohaselt oleksid liikmesriigid pidanud nimelt juba 1. oktoobriks 2002 olema koostanud vajalikud programmid ülemmääradest kinnipidamiseks.

138. Seega ei takista saasteaine tulevaste heitkoguste prognoosi vajadus heitkoguste ülemmäärade ületamisel (või sellise ohu korral) täiendavatele saateallikatele loa andmise keelu vahetut kohaldamist.

139. Küsitav on siiski, kas direktiivis 2001/81/EÜ on piisavalt täpselt määratletud soodustatud isikud. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võivad „puudutatud isikud” nõuda liikmesriigilt direktiivist tuleneva kohustuse täitmist. Oma otsuses kohtuasjas Janecek räägib Euroopa Kohus isegi „otseselt” puudutatud isikutest.( ) Ilma mõistete tähenduse üksikasju käsitlemata näitavad need seda, et soodustatud isikute ringi tuleb piiritleda.

140. Direktiiv 2001/81/EÜ, eriti selle artiklid 4 ja 6, ei sobi kokku sellise skeemiga, nagu Austria õigesti viitab. Sätted näevad ette üksnes heitkoguste siseriiklikud ülemmäärad ja nõuavad siseriiklike programmide koostamist. Need ei kaitse aga puuduva territoriaalse ja esemelise seose tõttu piiritletavat isikute ringi. Isegi asjaomase liikmesriigi rahvast ei saa piiritleda soodustatud isikute ringina, kuna siseriiklikel heitkogustel tervikuna on tavaliselt ka piiriülene mõju. Seepärast on nende kohustuste eesmärk keskkonna- ja tervisekaitse üldiselt. Seda ei ole täpsustatud.

141. Seetõttu on kaheldav, kas üksikisikud saavad vahetult tugineda direktiivi 2001/81/EÜ artiklile 4 või nõuda artikli 6 tähenduses programmide koostamist või selles ette nähtud heitkoguste ülemmääradest kinnipidamiseks meetmete või meetmete pakettide võtmist. Need eelotsuse küsimused, st küsimus 5 a ja küsimus 6 a, ei ole lõppkokkuvõttes käesoleva juhtumi seisukohalt olulised, kuna põhikohtuasjades ei käsitleta heitkoguste siseriiklikest ülemmääradest kui sellistest kinnipidamist ega vajalike meetmete pakettide võtmist.

142. Käesolevate menetluste puhul omab üksnes tähtsust see, kas üksikisik saab tugineda keelule, mille kohaselt on heitkoguste ülemmäärade ületamisel (või sellise ohu korral) keelatud anda täiendavatele käitistele direktiivi 96/61/EÜ artikli 4 alusel luba.

143. Kuna asjaomased käitised on seotud asukohaga, on nende puhul olemas piisav territoriaalne ja esemeline seos, et tuvastada puudutatud isikud, isegi otseselt puudutatud isikud. Direktiivi 96/61/EÜ artikli 2 punktis 15 on selles tähenduses määratletud mõiste „asjaomane üldsus”. See hõlmab ka keskkonnakaitset edendavaid valitsusväliseid organisatsioone, kes vastavad siseriiklike õigusaktidega sätestatud nõuetele.

144. Loa andmisel on asjaomasel üldsusel Århusi konventsiooni rakendamiseks direktiivi 96/61/EÜ lisatud artikli 16 kohaselt õigus õiguskaitsele. Taolise kaebuse esitamise õiguse eeldus on küllaldane huvi või siseriiklikule õigusele vastav õigusrikkumine.( ) Kuna käesoleval juhul ei ole esitatud küsimusi nende tingimuste kohta, siis tuleb lähtuda sellest, et need on täidetud.

145. Direktiivis 96/61/EÜ nimetatud asjaomast üldsust ei puuduta küll selles osas vahetult direktiivi 2001/81/EÜ nõuded. Direktiivi 96/61/EÜ artikkel 16 annab aga eelnimetatud üldsusele õiguse vaidlustada loa andmise õiguspärasus materiaalõiguse või menetlusõiguse alusel. Selline kohtulik kontroll ei ole piiratud sätetega, mis teatud puudutatud isikuid eriliselt kaitsevad. Loa andmise materiaalõiguslik kontroll oleks mittetäielik pigem siis, kui käitisest puudutatud kaebuse esitajal tuleks leppida loa andmisega, mis on objektiivselt õigusvastane.

146. Seega võivad üksikisikud kaebuse esitamisel direktiivi 96/61/EÜ artikli 16 alusel tugineda direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud keelule, mille kohaselt on keelatud anda täiendavatele käitistele direktiivi 96/61/EÜ artikli 4 alusel luba heitkoguste ülemmäärade ületamisel (või sellise ohu korral).

147. Lõpetuseks tuleb käsitleda veel vastuväidet, et loa andmise keelule tuginemisega kaasneb direktiivi 2001/81/EÜ kohaldamine viisil, mis koormab üksikisikut, nimelt asjaomaseid energiaettevõtjaid. On küll õige, et direktiivi kui sellisega ei saa panna isikule kohustusi ning seda ei saa kasutada isiku vastu.( ) Taoline siseriikliku õiguse direktiiviga kooskõlas olev kohaldamine üksikisikut koormaval viisil, nagu seda peab silmas eelotsusetaotluse esitanud kohus, on aga põhimõtteliselt võimalik.( ) Isegi kui loa andmise keeldu tuleks vahetult kohaldada, ei tähendaks see direktiivile tuginemist üksikisiku vastu. Pigem oleks keeld kohaldatav luba andva asutuse vastu. Pelgalt teatud mõttes „peegelduselaadsed” negatiivsed tagajärjed kolmandate isikute õigustele, isegi kui nende tagajärgede saabumine on kindel, ei õigusta seda, et isikult võetakse õigus tugineda direktiivile asjassepuutuva liikmesriigi vastu.( )

148. Küsimustele 4 ja 6 b tuleb seega vastata, et üksikisikud võivad kaebuse esitamisel direktiivi 96/61/EÜ artikli 16 alusel tugineda direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud keelule, mille kohaselt on keelatud anda täiendavatele käitistele direktiivi 96/61/EÜ artikli 4 alusel luba heitkoguste ülemmäärade ületamisel (või sellise ohu korral).

149. Vastus küsimusele 5 b tuleneb vastusest küsimusele 2 b: kuna liikmesriigi kohustus vältida selliste meetmete võtmist, mis võivad tõsiselt ohustada direktiivi 2001/81/EÜ eesmärkide saavutamist, kehtib ka ajavahemikus 27. novembrist 2002 kuni 31. detsembrini 2010, siis peavad üksikisikud saama juba sellel ajavahemikul tugineda nimetatud loa andmise keelule.( )

150. Küsimusele 6 c on juba vastatud, nimelt vastusega küsimusele 3 a: selline loa andmise keeld puudub siis, kui üksikjuhul on tõendatud, et käitise mõju keskkonnale saasteainete väljutamisega on ebaoluline.( )

151. Seega tuleb küsimustele 4 kuni 6 vastata nii: üksikisikud võivad kaebuse esitamisel direktiivi 96/61/EÜ artikli 16 alusel tugineda direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud keelule, mille kohaselt on keelatud anda direktiivi 96/61/EÜ artikli 4 alusel teatud täiendavatele saasteallikatele, st käitistele, luba heitkoguste ülemmäärade ületamisel (või sellise ohu korral). Sama kehtib ka ajavahemikul 27. novembrist 2002 kuni 31. detsembrini 2010. Selline loa andmise keeld puudub siis, kui üksikjuhul on tõendatud, et käitise mõju keskkonnale saasteainete väljutamisega on ebaoluline.

V. Ettepanek

152. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimustele järgmiselt:

1. Direktiiviga kooskõlas oleva tõlgendamise kohustuse tõttu tuleb siseriiklikke sätteid, millega on üle võetud direktiiv 2008/1/EÜ saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta (varem direktiiv 96/61/EÜ), võimalusel tõlgendada nii, et keskkonnaõigusliku loa taotluse üle otsustamisel tuleb arvesse võtta direktiivis 2001/81/EÜ sätestatud heitkoguste siseriiklikke ülemmäärasid.

2. Liikmesriigi kohustus vältida selliste meetmete võtmist, mis võivad tõsiselt ohustada direktiivi 2001/81/EÜ eesmärkide saavutamist, kehtib ka ajavahemikus 27. novembrist 2002 kuni 31. detsembrini 2010.

3. Asjaomane liikmesriik peab direktiivi 2001/81/EÜ kohaselt ajavahemikus 27. novembrist 2002 kuni 31. detsembrini 2010 koostama ja rakendama heitkoguste ülemmääradest kinnipidamiseks vajalikke asjakohaseid programme. Kui sellele vaatamata on oht ületada ülemmäärasid, peab liikmesriik oma teatud heitkoguste vähendamiseks koostatud programmi selliselt edasi arendama, et need heitkogused väheneksid piisaval määral.

4. Kui liikmesriik ei ole koostanud ega rakendanud piisaval määral heitkoguste vähendamiseks vajalikke programme, peab ta keelduma direktiivi 2008/1 artikli 4 tähenduses taotletava keskkonnaloa andmisest, kui käitis toob kaasa direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud saasteainete heitkoguste siseriiklike ülemmäärade ületamise (või selle ohu). Seda keeldu ei kohaldata, kui üksikjuhul on tõendatud, et käitise mõju keskkonnale saasteainete väljutamisega on ebaoluline.

5. Pärast 2010. aastat jääv käitise kasutuselevõtu ajahetk omab ainult siis tähtsust, kui sel ajahetkel ei ole enam ohtu ületada heitkoguste siseriiklikke ülemmäärasid või neid enam ei ületata.

6. Üksikisikud võivad kaebuse esitamisel direktiivi 2008/1/EÜ artikli 16 alusel tugineda direktiivis 2001/81/EÜ ette nähtud keelule, mille kohaselt on keelatud anda direktiivi 2008/1/EÜ artikli 4 alusel teatud täiendavatele saasteallikatele, st käitistele, luba heitkoguste ülemmäärade ületamisel (või sellise ohu korral). Selline õigus on neil ka ajavahemikul 27. novembrist 2002 kuni 31. detsembrini 2010. Selline loa andmise keeld puudub siis, kui üksikjuhul on tõendatud, et käitise mõju keskkonnale saasteainete väljutamisega on ebaoluline.