KOHTUJURISTI ETTEPANEK

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

esitatud 14. veebruaril 20061( )

Kohtuasi C‑84/04

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Portugali Vabariik

Liikmesriigi kohustuste rikkumine – EAGGF‑i arendusrahastu – Põhimõte, mille kohaselt makstakse ühenduse antud summad täielikult välja – Riigi ametivõimudele tasu kujul maksu maksmine abi andmise menetluses

I. Sissejuhatus

1. Komisjon esitas EÜ artikli 226 alusel hagi, milles ta palub Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Portugal kohustas Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (edaspidi „EAGGF”) arendusrahastust abi saajaid tasuma Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescasele (põllumajanduse ja kalanduse arengu rahastamise ja abi instituut, edaspidi „IFADAP”) toetust saava projekti kogueelarve alusel kehtestatud maksu, mis vähendab EAGGF‑i antavat toetust, on ta rikkunud ühenduse õigusest tulenevaid kohustusi.

2. Hagiavalduses esitatud väidete ja kostja vastuse uurimisel ilmneb, et vaieldakse kolme asja üle: EAGGF‑i arendusrahastust saadava abi täielikult välja maksmise põhimõtte kehtivuse üle, selle üle, et kõnealuses riigis toetusi maksu tasumise tagajärjel ei vähendata ja nimetatud maksu olemuse üle.

3. Kõige tähtsam on see, et Euroopa Kohtul on esimest korda võimalus nimetatud rahastu kohta seisukohta avaldada, kuigi ta on teise – tagatisrahastu –kohta sageli seisukohta avaldanud.

II. Õiguslik raamistik

4. Tõstatatud probleemidele sobiva vastuse andmiseks on vaja esitada üksikasjalikult õigusnormid, millest tuleb välja EAGGF‑i kahe haru eripära, selleks et kontrollida, kas tagatisfondi puudutav kohtupraktika on arendusrahastu suhtes kohaldatav. Samuti tuleb uurida Ifadapi ja siseriikliku maksu alaseid õigusnorme.

A. Ühenduse õigusnormid

1. Põllumajandusfondid

a) Päritolu ja esialgne areng

5. Ühenduse eesmärkide saavutamine eeldab vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 3 punktile d (nüüd muudetuna EÜ artikkel 3) „ühist põllumajanduspoliitikat”.

6. Kõnealuse poliitika eesmärkide saavutamiseks nägi EÜ asutamislepingu artikkel 40 (nüüd muudetuna EÜ artikkel 34) ette ühise turukorralduse kehtestamise, mis võimaldaks „luua ühe või mitu põllumajanduse arendus- ja tagatisfondi”.

7. Komisjon pidas oma esialgsetest ettepanekutest peale asjakohaseks asutada kaks fondi: ühe turgude jaoks, mis jaguneb omaette tootekategooriate kaupa, ja teise struktuuride täiendamiseks.( )

8. Seda ettepanekut ei võtnud nõukogu vastu ja asutas 4. aprilli 1962. aasta määrusega nr 25 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta( ) ühe ainsa vahendi – EAGGF‑i, milles on tagatisrahastu ja arendusrahastu.

9. Tuleb rõhutada, et vaatamata nimetusele ei ole tegemist „fondiga” selle sõna otseses tähenduses, sest sellel puuduvad omavahendid, mis määravad kulude mahu, ning see ei ole majanduslikult iseseisev.( ) See moodustab osa ühenduse eelarvest( ) ja sellele kohaldatakse teatud tingimustel finantsmääruseid.

b) EAGGF‑i rahastud

10. Kuigi mõlemad harud toetavad rahaliselt põllumajanduspoliitikat, tulevad erinevused selgesti välja nende kohaldamisalast.

i) Tagatisrahastu

11. Sellest rahastatakse ühiste turukorralduste ja hinnasüsteemi kohaldamisest tulenevaid kulusid. Alates põllumajanduspoliitika 1993. aasta reformist rahastatakse sellest täielikult või osaliselt ka teisi tegevusi, nagu maa tootmisest kõrvaldamist, sissetulekutoetusi või keskkonnakaitset.

12. Võetavate meetmete olemusest sõltuvalt rahastatakse eksporditoetusi, hinnatoetusi ja otsetoetusi,( ) kusjuures viimane kategooria ületab mahult tublisti ülejäänud kahte.( )

13. Sellest tehakse samuti kohustuslikke ja ettenägematuid väljamakseid, mis nõuab igal eelarveaastal prognooside kohandamist tegelike vajadustega.

14. Tagatisrahastu on osutunud märkimisväärsemaks kui arendusrahastu, kuna selle kohta on olemas ulatuslik kohtupraktika.

ii) Arendusrahastu

15. See kuulub koos Euroopa Sotsiaalfondi, Euroopa Regionaalarengu Fondi ja Kalanduse Arendusrahastuga liidu struktuurifondidesse, mille ülesanne on toetada liikmesriikide algatusi majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse saavutamiseks,( ) mille tugevdamisel ühtse Euroopa aktiga( ) kehtestati nende fondide kohta uued eeskirjad, mis rakendati nõukogu määrusega (EMÜ) nr 2052/88,( ) mida on muudetud nõukogu määrusega (EMÜ) nr 2081/93( ) (edaspidi „muudetud määrus nr 2052/88”).

16. Seda määrust täiendab nõukogu määrus (EMÜ) nr 4253/88,( ) kuigi selle sätteid tuleb käesolevas kohtuasjas arvesse võtta nõukogu määruse (EMÜ) nr 2082/93( ) (edaspidi „muudetud määrus nr 4253/88”) redaktsioonis.

17. Kõik nimetatud õigusnormid näitavad, et EAGGF‑i arendusrahastu toetab EÜ asutamislepingu artikli 39 lõike 1 punktis a (nüüd EÜ artikkel 33) nimetatud eesmärkide saavutamiseks võetavaid meetmeid ja aitab saavutada prioriteetseid eesmärke nr 1: „arengus mahajäänud piirkondade arengu ja struktuurilise kohandamise edendamine” ja nr 5 „maaelu arengu edendamine: a) kiirendades põllumajandusstruktuuride kohandamist ühise põllumajanduspoliitika reformi raames, b) lihtsustades maapiirkondade struktuurilist arengut ja kohanemist”.( )

18. Selle ülesanne on eelkõige nimetatud struktuure tugevdada ja ümber korraldada, hüvitada loodusliku halvemuse tagajärgi, tagada põllumajandusliku tootmise ümberkorraldamine ja edendada põllumajandusettevõtjatele õiglase elatustaseme tagamiseks nende täiendavaid tegevusalasid. Samuti peab see stimuleerima maapiirkondade sotsiaalse struktuuri edenemist, keskkonnakaitset ja maapaikkondade säilimist. Sellest toetatakse ka tehnilist abi ja teavitamist, põllumajandusstruktuuride kohandamisega seonduvaid uuringuid ja katseprojekte ja edendatakse maaelu arengut ühenduses.( )

19. Arendusrahastu saab palju vähem vahendeid kui tagatisrahastu,( ) kuigi küsimus ei ole sellele eelarves määratud väikeses osas, vaid selles, kas selle vahenditest piisab nende probleemide jaoks, mida rahastu peab lahendama.( )

2. EAGGF‑i arendusrahastu toimimine

20. Arendusrahastu „täiendab riikide vastavaid meetmeid”,( ) kuid ei asenda „riiklikke struktuurilisi või muid samaväärseid kulutusi”,( ) ja selle vahendid „kehtestatakse tihedas koostöös komisjoni, asjaomase liikmesriigi ning pädevate asutuste ja organitega […] kelle liikmesriik määrab riiklikul, piirkondlikul, kohalikul või muul tasandil”, ja mis „hõlmab ettevõtmiste ettevalmistamist, rahastamist ning samuti eelhindamist, järelevalvet ja järelhindamist”, kusjuures seda „teostatakse järgides täielikult kõikide partnerite vastavaid institutsioonilisi, seaduslikke ja finantsvolitusi”.( ) Seega on eri osaliste koostöö selle süsteemi põhiline element.( )

21. Ühenduse vahendeid jaotatakse otseste ja kaudsete meetmete vormis. Esimesed on vanemad ja eeldavad krediidi andmist riikide üleriigilise või piirkondliku ulatusega investeerimisprojektidele, mille on komisjon eelnevalt heaks kiitnud. Teised on väga mitmesugused ja hõlmavad mitmeid juhtusid, mistõttu need on ideaalseks vahendiks juhtudel, kus on palju vähese majandusliku tähtsusega taotlusi, ja mille lubamine on liikmesriigi enda pädevuses.

22. Vahendid eraldatakse mitmeaastase programmitöö alusel, mis algab sellega, et riigid esitavad ühenduse poolt kindlaks määratud iga prioriteetse eesmärgi kohta arengukavad,( ) mille alusel komisjon töötab riigi ametiasutuse määratud isikutega kokkuleppel välja „ühenduse toetuse raamistiku”, määrates eesmärgid, teostusviisi ja kulude indikatiivse rahastamiskava.( ) Iga riigi esindaja esitab viimati nimetatud dokumendi põhjal tegevuskava ettepanekud kooskõlas rea kriteeriumidega, millega tuleb projektid kohandada Euroopa toetuse saamiseks,( ) mille suurus sõltub piirkonnast ja kavandatud töödest.( )

23. Kui kava on heaks kiidetud, maksab riiklik, piirkondlik või kohalik organ rahalise abi välja ettemaksena või lõpliku väljamaksena,( ) kusjuures on täpsustatud, et „[m]aksed tuleb teha lõplikele abisaajatele ilma igasuguste mahaarvamiste või kinnipidamisteta, mis võiksid vähendada finantsabi kogusummat, millele neil on õigus”.( )

24. Liikmesriikide roll on seega väga tähtis mitmes aspektis. Ühelt poolt saavad riigid EAGGF‑i pakutavaid võimalusi seda paremini ära kasutada, mida tõhusamad nad halduslikult on.( ) Selles suhtes tagavad „ühenduse rahalist toetust saava meetme rakendamise eest vastutavad organid […], et selle meetme kohta antakse asjakohast teavet, pidades silmas nii üldsuse teavitamist ühenduse rollist seoses meetmega kui ka võimalike abisaajate ja majandusorganisatsioonide teavitamist selle meetmega pakutavatest võimalustest”.( )

25. Teiselt poolt on liikmesriigid järelhindamise raames kohustatud võtma vajalikud meetmed, et „kontrollida korrapäraselt, kas ühenduse rahastatud ettevõtmised on korrektselt ellu viidud”, selleks et „vältida eeskirjade eiramisi ja võtta meetmeid nende vastu” ja „nõuda tagasi kuritarvituse või hooletuse tagajärjel kaotatud summad”.( ) Ilma et see piiraks ametnike või komisjoni töötajate õigust viia läbi kontrolle „kohapeal, eelkõige pistelist kontrolli”.( ) Igal juhul on nõutav, et edastatakse vastastikku viivitamatult „asjakohast teavet kontrollide tulemuste kohta”.( )

3. Lõpetuseks

26. Nõukogu 21. juuni 1999. aasta määrusega (EÜ) nr 1260/1999, millega nähakse ette üldsätted struktuurifondide kohta,( ) tunnistati määrused nr 2052/88 ja nr 4253/88 alates 1. jaanuarist 2000 kehtetuks.( )

27. Seega:

– määrused nr 2052/88 ja nr 4253/88 reguleerivad oma originaalredaktsioonis programmiperioodi 1989–1993;

– programmiperioodil 1994–1999 – millega on käesolevas kohtuvaidluses tegemist – tuleb järgida muudetud määrustes nr 2052/88 ja nr 4253/88 sätestatut;

– ja lõpetuseks, programmiperioodi 2000–2006 reguleerib määrus nr 1260/1999.

28. Lisaks esitatud täpsustustele on EAGGF‑i areng näidanud, et on otstarbekam, kui fondi mõlemad harud on omaette sõltumatud, nagu komisjon esialgu ette pani.

29. Nõukogu 21. juuni 2005. aasta määrusega (EÜ) nr 1290/2005 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta( ) tunnistatakse kehtetuks määrus nr 25, määrus (EÜ) nr 723/97( ) ja määrus (EÜ) nr 1258/1999( ) ning asendatakse EAGGF Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondiga (EAGF) ja Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondiga (EAFRD), millest esimene on mõeldud turumeetmete ja teine arengukavade toetamiseks.( )

30. Kõikidele fondidele kohaldatava uue määruse artikkel 11 näeb ette, et „[v]älja arvatud ühenduse õigusaktidega ette nähtud vastupidiste sätete korral makstakse toetuse saajatele täies ulatuses välja käesoleva määrusega ettenähtud finantseerimisega seotud maksed ning maaelu arengu programmide raames avalikule finantsosalusele vastavate summadega seotud maksed”.

B. Portugali õigusnormid

1. IFADAP

31. 23. detsembri 1993. aasta dekreetseadusega nr 414/93( ) kehtestatakse selle asutuse põhikiri, mis näeb ette eeskirjad asutuse nimetuse, laadi, asutusele kehtiva korra ja asutuse asukoha (I peatükk), ülesannete (II peatükk), organite (III peatükk), varahalduse ja finantsjuhtimise (IV peatükk) ja töötajate (V peatükk) kohta.

32. Seletuskirjas on täpsustatud, et IFADAP loodi 1977. aastal põllumajanduse, metsakasvatuse, loomakasvatuse ja kalanduse toetamiseks antavate krediitide haldamiseks, ning see on EAGGF‑i arendusrahastu ainus riiklik vahendaja.

33. Kuna IFADAP on avalik-õiguslik organ, on ta juriidiline isik, millel on iseseisev haldus ja eelarve, samuti oma vara,( ) ja ta tegutseb põllumajandusministeeriumi alluvuses.( )

34. Kõiki IFADAPI suhteid peale suhete kolmandate isikutega, milles tuleb kohaldada eraõiguslikke norme alati, kui asutus ei täida „avalik-õiguslikke ülesandeid”, reguleerib kõnealune põhikiri ja teise võimalusena avalik-õiguslikele ettevõtetele kehtiv kord.( )

35. Asutuse ülesanne on põllumajanduse ja kalanduse edendamine majanduslike abimeetmetega otseselt või kaudselt.( ) Konkreetselt peab ta:

– tagama ühenduse või riiklike toetus- ja abisüsteemide toimimise põllumajanduse ja kalanduse sektorites, osaledes vastuvõetud programmide ja kavade koostamisel ja elluviimisel ning tegutsedes Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) arendusrahastu ja teiste põllumajandusele ning kalandusele suunatud ühenduse rahastamisvahendite, st ettemaksete, tagasimaksete, hüvitiste ja väljamaksete taotluste alal, ainsa riikliku vahendajana;( )

– teostama riiklikke ja ühenduse abi makseid, mis on mõeldud programmide ja projektide rahastamiseks või sel eesmärgil vastavate abisaajate võetud laenude intresside hüvitamiseks,( ) tagades nende programmide või projektide esitamise, järelevalve ja kontrolli;( )

– osalema EAGGF‑i arendusrahastu ja teiste ühenduse vahendite raames ettevõetavate meetmete hindamises, andes nende meetmete tõhususe kohta kvantitatiivset ja kvalitatiivset teavet.( )

36. Üks IFADAP‑i sissetulekuallikaid on kauba ja teenuste müügi tulu.( )

2. Maks

37. Rahandusminister ning põllumajandus-, kalandus- ja maaelu arengu minister andsid 28. mail 1996 välja ühismääruse,( ) mis võimaldas IFADAP‑il põhikirja artikli 5 lõike 2 punkti a ja artikli 20 lõike 1 punkti b alusel võtta „maksu”, mis ei ületa 0,9% talle esitatavate projektide kogusummast või 0,45%, kui need ei hõlma IFADAP‑i-poolset analüüsimist ja otsustamist.

III. Vaidluse taust ja kohtueelne menetlus

38. 1993. aastal kohapeal läbiviidud kontrolli käigus tuvastas komisjon, et IFADAP kogub EAGGF‑i arendusrahastu antud finantsabi saajatelt lepingulise kohustuse alusel maksu 1,5% ulatuses eelarvelisest summast.

39. Seejärel teatas ta Portugali ametivõimudele, et kõnealune maks on ühenduse õiguse vastane ja nõudis neilt maksu sissenõudmise lõpetamist ning õigusvastaselt kogutud maksu tagastamist.

40. Kostjaks olev riik tunnistas 20. jaanuari 1999. aasta kirjas perioodil 3. augustist 1993 kuni 31. detsembrini 1994 kogutud maksu õigusvastasust ja kohustus maksu tagasi maksma.

41. Viimati nimetatud kuupäevast alates hakati kohaldama eespool nimetatud 1996. aasta ühismääruses ette nähtud korras toetuste täieliku väljamaksmise süsteemi, aga IFADAP võttis selle eest maksu tasuks oma teenuste eest.

42. Nimetatud maksu võtmine lõpetati 1999. aastal, kui lõppes riiklik põllumajanduse ja metsanduse ajakohastamise abikava ja jõustus määrus nr 1260/1999.

43. Komisjon avaldas kahtlust selles osas, kas ajavahemikul 1995–1999 kehtinud kord vastab ühenduse õigusele, ning korraldas 9.–17. märtsil 2000 sellesse riiki kontrollkäigu. Kogutud andmetest järeldas ta, et abisaajad said koos abi määramise lepinguga blanketi, millega nad kinnitasid oma nõusolekut, et nende kontolt debiteeritakse tasumisele kuuluv maks „vastavalt IFADAP‑i osutatud teenusele seoses eespool nimetatud lepinguga”. Selle makse vabatahtlikkust selgitati, nagu näib, asutuse ja abisaajate kohtumiste käigus abisaajatele suuliselt.

44. 25. juulil 2001 saatis komisjon märgukirja, sedastades, et alates 1. jaanuarist 1995 kehtestatud kord eeldas formaalsusi seoses kohustuslike maksude tasumisega, mis ei kujuta endast tasu abisaajatele osutatud teenuste eest ja sarnanevad varem kehtinud maksuga.

45. Vastus komisjoni ei veennud ja enne Euroopa Kohtusse pöördumist väljastas ta 13. novembril 2002 põhjendatud arvamuse, kus ta palub tuvastada liikmesriigi kohustuste rikkumine vastavalt EÜ artiklile 226.

IV. Menetlus Euroopa Kohtus

46. Hagiavalduses, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 20. veebruaril 2004, palub komisjon tuvastada, et kuna Portugali valitsus lubas IFADAP‑il kehtestada ja jõus hoida ühenduse struktuurifondide finantsabi määramise menetluse, mis sisaldab olulisi formaalsusi seoses maksude tasumisega, mis ei ole vabatahtlikud ning mis ei kujuta endast tasu teenuste, vaid Portugali riigil lasuvate ülesannete eest, on ta rikkunud määrusest nr 4253/88 ja EÜ artiklist 10 tulenevaid kohustusi. Ta nõuab ka kohtukulude väljamõistmist kostjalt.

47. Kostja vastuses, mis saabus sama aasta 30. aprillil, palub Portugali Vabariik jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata ja mõista kohtukulud välja komisjonilt.

48. Kirjalik menetlus lõppes pärast repliiki ja vasturepliiki.

49. Kostjaks oleva valitsuse algatusel toimus 12. jaanuaril 2006 kohtuistung, millel osalesid mõlemad pooled.

V. Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi analüüs

A. Poolte seisukohad

50. Komisjon leiab, et Portugal rikub ühenduse õigust, vähendades süstemaatiliselt EAGGF‑i arendusrahastust antavaid summasid, nõudes abisaajatelt krediidi haldamise eest vastutavale asutusele summade tasumist. Selline teguviis kujutab tema arvates endast sellise klausli rikkumist, mille kohaselt summad makstakse täielikult välja ja mis on esitatud kõikides struktuurifondide tegevust reguleerivates õigusaktides, ja rikub muudetud määruse nr 4253/88 artikli 21 lõiget 3, samuti EÜ artiklis 10 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtet.

51. Portugali Vabariik peab IFADAP‑i teenuste eest võetavat maksu Euroopa õigusnormidele vastavaks, adekvaatseks ja proportsionaalseks ning leiab, et see ei mõjuta üldse ühenduse antavat abi. Ta vaidlustab kohtupraktika, millele hageja tugineb, heites viimasele ette EÜ artikli 5 teises lõigus ette nähtud subsidiaarsuse põhimõtte rikkumist seoses muudetud määruse nr 2052/88 artiklis 4 ette nähtud koostööga.

52. Hagi sõnastusest tuleneb, et vaidlustatakse liikmesriigi skeemi ühise põllumajanduspoliitika jaoks antava abi kanaliseerimiseks perioodil 1995–1999.

53. Sellegipoolest tuleb üksikasjalikuks uurimiseks piiritleda vaidluskese kahes aspektis.

54. Ühelt poolt näevad nõukogu määrused ette ühenduse toetuste andmise, nähes ette kolme asjaosalise: komisjoni, riigi ja selle riigi määratud asutuste või organite koostöö.

55. See tähendab, et IFADAP‑i õiguskorda, pädevust, korraldust või toimimist ei saa vaidlustada, välja arvatud juhul, kui need mõjutavad antavat ühenduse abi.

56. Teiselt poolt on EAGGF‑i kahe rahastu vahel märkimisväärsed erinevused, sest need puudutavad eri valdkondi: turge või põllumajandusstruktuure. Aga mõlemale rahastule omane eripära on teisejärguline nende ühise tunnuse, s.o ühenduse eelarvest rahastamise suhtes, mis võimaldab neil nende pädevuse raamesse jäävate tegevuste jaoks tagada toetuste kujul finantsabi.

57. Seega on oluline uurida mitut küsimust: kas EAGGF‑i arendusrahastust saadav osamakse tuleb üldreeglina abisaajatele täielikult välja maksta, mis toimus Portugalis IFADAP‑ile tasutava maksu kehtivuse ajal ja kui tuvastatakse, et toimus lubamatu abi vähendamine, siis kas see on õigustatud.

B. Põhimõte, mille kohaselt makstakse ühenduse abi täielikult välja

58. Abi, õigusaktide ja kohtupraktika üksikasjade analüüs kinnitab, et kui ei ole sõnaselgelt täpsustatud teisiti, peab EAGGF‑i arendusrahastust antava raha kätte saama „täielikult”.

1. Toetuste eesmärk ja tunnused

59. Ühenduse meetmed täiendavad liikmesriikide omi, kes peavad neid meetmeid rakendama, mis on iseenesest nende kohus. Selles suhtes nõustun ma Portugali valitsusega selles, et Euroopa raha on olemuselt „lisa” riigi enda eraldatud rahale. Aga minu arvates ei välista see omadus seda, et raha tuleb välja maksta täielikult. Need kaks asjaolu eksisteerivad ilma vastuoluta koos, sest need on sisuliselt erinevad.

60. Kui riikide ametivõimudel lubataks otseselt või kaudselt mõjutada ühenduse abi lõppsummat, ohustaks see süsteemi ühtsust, sest igal riigil oleks võimalik võtta maksu oma suva järgi kehtestatud protsendimääras, mis ei oleks alati ühesugune.

61. Samuti tekitaks see diskrimineerimist. Esiteks riikide endi vahel, sest riigid, kes esitavad kõige rohkem toetust saavaid projekte, saaksid kaudselt rohkem ühenduse vahendeid menetluse teel, mis on mõeldud teiste vajaduste katteks ja mis tekitaks kehtestatud maksu määra tõttu ebavõrdsust.( ) Teiseks abisaajate vahel, sest selle maksu ebavõrdsus kajastuks määratud summas, nii et samadel tingimustel saaksid mõned rohkem abi nii samas riigis kui ka teistes riikides, mis oleks lubatav ainult juhul, kui see oleks õigustatult spetsiaalselt lubatud.

62. Argumendid abi päritolu kohta räägivad samuti esitatud arutluskäigu kasuks. Nii kohustas 1977. aasta finantsmääruse( ) artikkel 2 kasutama eraldatud vahendeid hea halduse põhimõttel, mis lähtub ökonoomsuse ja tõhususe põhimõtetest. Viimati nimetatu nõuabki vahendite ja tulemuste paremat suhet,( ) mis saavutatakse siis, kui abisaajad saavad kasutada antud abisummat täielikult, andmata sellest mingit osa teiste poolte rahastamiseks, kui just – jällegi – seadusandja ei ole seda spetsiaalselt lubanud.

2. Õigusnormid

63. Muudetud määruse nr 4253/88 artikli 21 lõike 3 teine lõik kohustab abi välja maksma „ilma igasuguste mahaarvamiste või kinnipidamisteta”.

64. Selles ei nimetata abi „täies ulatuses” väljamaksmist, nagu on märgitud määruses nr 1290/2005,( ) aga sellest ei saa järeldada, et tegemist on vastandlike mõistetega, sest kasutatud sõnad väljendavad sama mõtet.

65. Kostjaks oleva liikmesriigi käitumine kinnitab seda teesi, sest ta ei nõudnud maksu programmiperioodil 2000–2006, kui kehtis määrus nr 1260/1999, mille artikli 32 lõike 1 viimane lause oli esimesena nimetatud määruse sättega sarnase sisuga.( )

66. „Täielikku” maksmist nõuavad veel EAGGF‑i tagatisrahastu eeskirjad, millest mõned on muudetud määrusest nr 4253/88 varasemad.( )

67. Kuigi EAGGF‑i kaks haru on selgelt erinevad, pärinevad need samast allikast: ühenduse eelarvest. Tulude sama päritolu eeldab sarnast väljamaksmise korda selliste eeskirjade kohaselt näiteks, et saadu peab vastama antule.

3. Kohtupraktika

68. Euroopa Kohus on mitmel korral käsitlenud EAGGF‑i tagatisrahastu väljamaksete „täielikkuse” küsimust argumentide kaudu, mis on vahendite ühise päritolu tõttu ilma igasuguste probleemideta ülekantavad arendusrahastule, mida kohus ei ole käsitlenud.

69. Kohtuotsuses Jensen ja Korn- og Foderstofkompagniet( ) uuriti juhtumit, kus Taani ametivõimud hüvitasid ühenduse abi riikliku maksuvõlaga tasaarvestamise teel,( ) aga kõnealune hüvitamine ei vähendanud abi suurust.( ) Lisaks peab rõhutama, et kuigi liikmesriikidele on jäetud suur iseseisvus ühenduse antud summade haldamiseks, märkis Euroopa Kohus, et sellel on piir tulenevalt „ühenduse õiguse ühetaolise kohaldamise nõudest, mis on vajalik ettevõtjate ebavõrdselt kohtlemise vältimiseks”.( )

70. Seda aspekti rõhutas Euroopa Kohus kohtuotsuses Kellinghusen ja Ketelsen,( ) milles käsitleti määruseid nr 805/68 ja nr 1765/92,( ) kuigi selles oli probleem dokumentide vormistamise kuludes.( ) Käesolevas liikmesriigi kohustuste rikkumise hagis tuleb rõhutada selle kohtuotsuse mitut aspekti: esiteks, et vastupidi määruste eesmärgile tekitaks see, kui liikmesriikidel lubataks vähendada maksete summat halduskulude katteks, ebavõrdsust sama riigi ja teiste riikide põllumajandusettevõtjate vahel, mis ohustaks Euroopa õigusnormide ühetaolist kohaldamist;( ) teiseks, et käesolev kohtuasi erineb kohtuotsusest Denkavit Futtermittel,( ) mis põhineb määrusel (EMÜ) nr 1725/79,( ) mille sõnastuses ei nimetatud summade täies mahus maksmist nii nagu eespool nimetatud määrustes, ega ei keelatud nõuda kontrollide maksumuse tasumist;( ) viimaseks märkis Euroopa Kohus, et täielikku väljamaksmist sätestavaid õigusnorme ei saa tõlgendada teiste õigusnormide seisukohast, mis sellist reeglit ei sätesta.( )

71. Neid kolme väidet kinnitati kohtuotsuses Kreeka vs. komisjon,( ) milles jäeti lisaks kohtuotsusele Denkavit Futtermittel kõrvale ka kohtuotsuses Bussone( ) kehtestatud kohtupraktika, milles oli lubatud võimalus, et liikmesriigid seavad rahalise abi andmise tingimuseks teatavad vastusooritused, aga üksnes juhul, kui puuduvad sätted kontrollidega seonduvate kulude rahastamise kohta.( )

72. Pealegi ei ole asjassepuutuv kohtuotsus Samvirkende Danske Landboforeninger,( ) mille Portugali valitsus esitab koos kahe viimati nimetatuga oma teesi põhjenduseks, sest selles käsitletav juhtum erineb käesoleva hagi esemest. Selles käsitleti nimelt Taanis maamaksu ajutisest tõstmisest ühisele põllumajanduspoliitikale tingitud mõju, mis oli EÜ asutamislepinguga kokkusobimatu, kuivõrd see takistas nii hinnakujunduse mõjutamise kui ka põllumajandusettevõtete struktuuri muutmise kaudu ühiste turukorralduste toimimist.

C. Ühenduse osaluse summa vähendamine Portugalis

1. Vähendamise esinemine

73. Muudetud määruse nr 4253/88 artikli 21 lõike 3 teise lõigu kohaselt peab ühenduse abi täies mahus abisaajateni jõudma, mis eeldab, et mahaarvamised on väljamaksmisel keelatud. Vähendamise keeld peab laienema kõikidele makstavate summadega otseselt ja kaudselt seotud maksudele.( )

74. Sellest eeldusest lähtuvalt tulekski kontrollida olukorda Portugalis.

75. Kostjaks olev valitsus väidab, et kuna EAGGF‑i arendusrahastust antav abi moodustab üldreeglina 75–85% projekti maksumusest, millest ülejäänud 15–25% tuleb riigilt, siis ei tähenda asjaolu, et maksu arvutatakse kogueelarve põhjal seda, et asjaomane isik maksaks seda Euroopa vahenditest, mille ta saab kätte täielikult, mistõttu viidatud sätet ei rikuta.

76. See argument tuleb tagasi lükata, sest kogu maksu ei saa kirjutada kahest rahastamisallikast ainult ühe arvele.( )

77. Kui IFADAP‑i maksu summa määratakse kindlaks lõppmaksumuse alusel, mõjutab see proportsionaalselt ja eranditult selle katteks määratud vahendeid. Näiteks kui meetmes väärtusega 100 ühikut, annab riik 20 ja ühendus 80 ühikut, näitab kolme reegel, et 0,9-st nõutavast ühikust tasub esimene 0,18 ja teine 0,72 – see on summa, mille võrra tema osalus väheneb.

78. Järelikult ei pea paika väide, et asjaomane isik saab kogu lubatud raha, sest sellest tuleb maha arvata eespool nimetatud maks, mistõttu tuleb uurida selle korra toimimist.

2. Süsteemi toimimine

79. Komisjoni sõnul antakse pärast nõutavate formaalsuste täitmist taotlejale abi määramise leping koos blanketiga, mille ta peab 60 päeva jooksul tagastama volitusega debiteerida tema kontolt IFADAP‑i arvele summa osutatud teenuste eest, aga määratlemata teenuseid ja märkimata selgitust, et tegemist on väidetavalt vabatahtliku maksuga. Neid asjaolusid tuvastasid kontrollkäigul 2000. aasta 9.–13. märtsini institutsiooni ametnikud koostöös nimetatud organiga.

80. Portugali valitsus tugineb hageja hinnangu ja kontrolli tulemuste vaidlustamiseks tõendamiskohustuse põhimõttele, nimetades seda hinnangut oletuseks.

81. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb liikmesriigi ühenduse õigusest tulenevate kohustuste väidetava rikkumise tuvastamiseks rikkumist tõendada, esitades Euroopa Kohtule kõik vajalikud tõendid, ilma et võiks tugineda üksnes oletusele.( )

82. Siiski on nimetatud põhimõtte alusel, lihtsaid käsitusi kõrvale jättes lubatud, et inimliku kaalutluse kohaselt loetakse loogilise mõtlemise, terve mõistuse ja kogemuse põhjal arutamise teel faktid tõendatuks, ehkki andmed on lünklikud.

83. Kuigi käesolevas vaidluses ei esitanud kumbki pool abisaajatele saadetud dokumentide koopiat ja missiooni aruanne esitati alles repliigis – selle tõiga juurde tulen ma hiljem tagasi –, on piisavalt alust mitte kahelda hageja kirjeldatud käitumise tõesuses.

84. Aruandes kirjeldatakse üksikasjalikult inspektsiooni tingimusi, meetodit ja võtteid. Märgitakse kontrollitud abisaajate – 16 – nimed ning heakskiidetud projektid – 32 –, märkides lisaks projektide registreerimisnumbritele ja heakskiitmise kuupäevadele investeeringusummad, riigi- või ühendusepoolse rahastamise osad ja vastava maksu summa.( )

85. Samuti sisaldab see abisaajate avaldusi IFADAP‑i teenuste kohta enne ja pärast abi kättesaamist või maksu vabatahtlikkuse kohta. Selles suhtes langeb küsitletute arvamus sisuliselt kokku riigi asutuse käitumise kirjeldusega, mis on sama mis hagis kirjeldatud, mistõttu tuleb pidada tõeseks, et süsteem toimib nii, nagu hageja seda kirjeldas.

86. Portugali versioonil toimunust, milles rõhutatakse maksu vabatahtlikkust, puudub igasugune faktiline alus.

87. Põhjendatult väärib kriitikat, et aruanne esitati koos repliigiga, et kuna seda ei esitatud varem, ei olnud selle üksikasjad teada ja et selle sisu ei antud asjaosalisele riigile teada. Aga sellised asjaolud ei piira viimase kaitseõigust, sest hagiavalduses on esitatud kõnealuse dokumendi konkreetsed järeldused,( ) mida nõuetekohaselt arutati.( ) Samuti tuleb välja tuua IFADAP‑i enda osalemine ettevalmistaval kohtumisel Lissabonis 9. märtsil 2000 ja visiitidel.( )

88. Mis puutub kostja teise etteheitesse, siis ei saa kritiseerida asjaolu, et küsitleti väheseid. Ammendavamalt küsitlemine tähendaks suuri praktilisi raskusi; pealegi kasutatakse muudetud määruses nr 4253/88 sõna „pistelised kontrollid”.( )

89. Nimetus „maks” viitab kohustuslikkusele ja 1996. aasta ühismääruse sätted ei anna alust arvata, et kui maks on kehtestatud, siis võib vabalt valida, kas seda tasuda.( )

90. Viimaseks esineb teatav vastuolu maksu väidetava vabatahtlikkuse ja selle otstarbe vahel, milleks on IFADAP‑i osutatud teenuste eest tasumine, sest kui möönda, et maks on vabatahtlik, jääks kõikidele osutatud abi maksumus ainult nende kanda, kes selle eest tasuvad; lisaks, kui arvestada, et maks on vastusooritus –„tasuks võetav maks”–, tuleks selle summa arvutada osutatud abi alusel, mitte kasutada ainult projekti maksumuse alusel fikseeritud protsendimäärasid.( )

D. Õigustatus

91. Portugali Vabariigi kehtestatud süsteem, milles ühenduse struktuuritoetused ei jõua täismahus abisaajateni, rikub muudetud määruse nr 4253/88 artikli 21 lõike 3 teist lõiku. Tuleb siiski välja selgitada, kas kõnealune rikkumine on õigustatud.

92. Pean kõigepealt meelde tuletama, nagu ma ütlesin, et kohtupraktika kohaselt peavad erandid täies ulatuses väljamaksmise reeglist olema kohaldatavates sätetes sõnaselgelt ette nähtud.( )

93. Käesolevas kohtuasjas kohaldatav ühenduse õiguslik raamistik ei näe ette ühtegi erandit. Sellegipoolest väidab kostjaks olev riik maksu vabanduseks, et see oli mõeldud IFADAP‑ile tasuks ülesannete täitmise eest, mida ta nimetab üksikasjalikult, eristades neid selle järgi, kas teenust osutati enne või pärast toetuse andmist. Ühtlasi rõhutab ta nende teenuste tähtsust,( ) mida reguleerib eraõigus, sest neid osutatakse nagu igale teisele sektori ettevõtjale.( )

94. Selline seisukoht on kunstlik ja vastuoluline. Esiteks ei arutata IFADAP‑i funktsioonide üle. Samuti ei pea eristama ülesandeid, mida ta täidab EAGGF‑i arendusrahastu riikliku vahendajana ja ülesandeid, mida ta täidab eraõigusliku isikuna, sest kui asjaomased isikud ei saa kätte kogu ühenduse antud raha, ei ole oluline, kas mahaarvatud summa katab halduskulud või tasutakse see tehnilise abi eest.

95. Teiseks olen ma juba märkinud, et on vastuoluline määratleda maksu tasuna ja samas vabatahtlikuna, sest maksmisest kõrvalehoidmise võimalus ei vasta hästi otstarbele, milleks on tasu osutatud abi eest avatud konkurentsi süsteemis.

96. Igal juhul õigustab struktuurifondide eesmärk riikide ametiasutuste huvi, et nende kodanikud saaksid võimalikult rohkem abi, sest see tuleb kasuks kogu riigile.( ) See asjaolu ja ühenduse abi täiendavus eeldab riikide omapoolseid pingutusi nii, et suurema haldusliku tõhususega kaasnevad tavaliselt suuremad kulud, mida ei pea – kui ei ole sätestatud teisiti – kandma see, kes maksab teise osa abist.

E. Lojaalse koostöö ja subsidiaarsuse põhimõtted

97. Komisjon lisab oma teesi põhjenduseks lojaalse koostöö põhimõtte, samas kui Portugal põhjendab oma argumente subsidiaarsuse põhimõttega.

1. Lojaalne koostöö

98. EÜ artiklis 10 on sedastatud lojaalse koostöö põhimõte, mis kohustab liikmesriike võtma „kõik vajalikud üld- või erimeetmed, et tagada nende kohustuste täitmine, mis tulenevad käesolevast lepingust või ühenduse institutsioonide võetud meetmetest […]”.

99. Maksu kajastamine ühenduse antud abis rikub nimetatud kohustust, sest see takistab abisaajatel abi kätte saada ilma mahaarvamiseta või kinnipidamisteta, nagu nõuab muudetud määrus nr 4253/88, mille rikkumisest iseenesest piisab eespool nimetatud põhimõtte rikkumise tuvastamiseks.

2. Subsidiaarsus

100. EÜ artikli 5 teises lõigus on sätestatud kirjutatud õiguses see põhimõte, mis piirdub valdkondadega, kus ühendus ei ole ainupädev.( )

101. Kostjaks olev riik tugineb sellele põhimõttele seoses muudetud määruse nr 2052/88 artikli 4 lõikega 1, mis nõuab komisjoni, liikmesriigi ja pädevate asutuste või organite „koostööd”, arvestades seda, et ühenduse meetmed võetakse koos riiklike meetmetega. Selles mõttes väidab ta, et ei saa pidada küsitavaks IFADAP‑i teenuseid ega nende eest tasumist, sest nendega tagab ta kõige õigemini ja tõhusamalt, et abisaajatel oleks tõepoolest juurdepääs EAGGF‑i arendusrahastu programmidele.

102. Sellele vaatamata näib ilmne, et määrused nr 2052/88 ja nr 4253/88, samuti nende muudatused, võeti vastu ühenduse pädevuse piire järgides, sest on võimatu saavutada taotletavat eesmärki ehk struktuuritoetuste süsteemi ühtsuse tagamist siseriiklike meetmetega, nagu on arutamisel käesolevas kohtuasjas ja mis tekitavad ebavõrdset kohtlemist.

103. Peale selle kehtib täiel määral maksmise reegel ühe koostöös osaleja antud osa kohta ja viimasel on täielik vabadus kehtestada oma osa andmise tingimused.

104. Lõpetuseks jääb veel lisada, et subsidiaarsuse põhimõte ei ole kohaldatav struktuuritoetuste raames ette nähtud ülesannete jaotuse ja järelikult mitte ka riikliku organi tegevuse suhtes.

VI. Kohtukulud

105. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjoni hagi tuleb rahuldada ja kuna ta on nõudnud, et kohtukulud hüvitab Portugali Vabariik, tuleb kohtukulud välja mõista sellelt riigilt.

VII. Ettepanek

106. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

1) tuvastada, et kuna Portugali Vabariik kehtestas ja hoidis jõus Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi arendusrahastust abi andmise menetluse, mis eeldab sellise maksu tasumist, mis vähendab põhjendamatult ühenduse antud abi, on ta rikkunud nõukogu 19. detsembri 1988. aasta määrusest (EMÜ) nr 4253/88 (millega nähakse ette sätted määruse (EMÜ) nr 2052/88 rakendamiseks seoses struktuurifondide tegevuse kooskõlastamisega teiste struktuurifondidega ning Euroopa Investeerimispanga ja muude olemasolevate rahastamisvahendite tegevusega, mida on muudetud nõukogu 20. juuli 1993. aasta määrusega (EMÜ) nr 2082/93) artikli 21 lõike 3 teisest lõigust tulenevaid kohustusi;

2) mõista kohtukulud välja Portugali Vabariigilt.