KOHTUJURISTI ETTEPANEK

CHRISTINE STIX-HACKL

esitatud 8. septembril 20051( )

Kohtuasi C-66/02

Itaalia Vabariik

versus

Euroopa Ühenduste Komisjon

Tühistamishagi – Riigiabi – EÜ artikkel 87 – Komisjoni 11. detsembri 2001. aasta otsus 2002/581/EÜ – Pankade maksusoodustused

Sisukord

I. Sissejuhatus

II. Asjaolud ja siseriiklikud õigusnormid

III. Menetlus komisjonis ja vaidlustatud otsus

IV. Hagi

A. Sissejuhatavad märkused väidete kohta

B. Üldine väide vaidlusaluste meetmete eesmärkide ja iseloomu ebapiisava arvestamise kohta (esimene väide)

1. Itaalia valitsuse peamised argumendid

2. Hinnang

C. Etteheide, et komisjon kvalifitseeris vaidlusalused meetmed ebaõigesti ning põhjendamiskohustust rikkudes riigiabina EÜ artikli 87 lõike 1 mõttes (teine väide)

1. Vaidlustatud otsuse puudulikkus seoses küsimusega, kas vaidlusaluste meetmetega anti riigi ressurssidest soodustusi valikuliselt

a) Itaalia valitsuse peamised argumendid

b) Hinnang

2. Konkurentsi ja liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamise küsimus

a) Itaalia valitsuse peamised argumendid

b) Hinnang

3. Põhjenduste puudumine seoses asjaoluga, et vaidlusaluste meetmete kontrollimisel ei antud meetmetele eraldi hinnangut EÜ artikli 87 lõigete 1 ja 3 alusel ja vaidlusaluseid meetmeid hinnati liiga üldiselt

a) Itaalia valitsuse peamised argumendid

b) Hinnang

D. EÜ artikli 87 lõike 3 rikkumine ja põhjendamiskohustuse rikkumine seoses küsimusega, kas abi on ühisturuga kokkusobiv (kolmas väide)

1. Itaalia valitsuse peamised argumendid

2. Hinnang

V. Kohtukulud

VI. Ettepanek

I. Sissejuhatus

1. Itaalia Vabariik palus 28. veebruaril 2002 Euroopa Kohtusse saabunud hagiga vastavalt EÜ 230 lõikele 1 tunnistada tühiseks komisjoni 11. detsembri 2001. aasta otsus 2002/581/EÜ riigiabi kohta, mida Itaalia andis pankadele.( )

II. Asjaolud ja siseriiklikud õigusnormid

2. Kuni 1980-ndate aastateni oli Itaalia pangandussektor osaliselt riigi omandis; riigi mõju oli tugev ka üldiselt ning pangad olid spetsialiseerunud ning muutunud piirkondlikeks. Alates 1980-ndate aastate algusest hakkasid Itaalia ametiasutused pankasid erastama; see pidi kaasa tooma senisest suuremad pangad ja kaotama spetsialiseerituse. 30. juuli 1990. aasta seadusega nr 218/90, nn „Amato seadusega” (edaspidi „Amato seadus”) võttis Itaalia valitsus põhimõttelised meetmed pangandussektori sammsammuliseks erastamiseks.

3. Riigi omandis olevaid panku oli selle alusel võimalik ümber kujundada aktsiaseltsideks; 1993. aastal muudeti pankade ümberkujundamine kohustuslikuks. Nende aktsiad pandi kas müüki või anti üle kasumile orienteeritud asutustele, mida nimetati „pangandussihtasutusteks”. Selle tulemusena jagunesid ülesanded järgmiselt: uued, asutatud pangad (edaspidi üldiselt „pangad”) võtsid üle pangandusega seotud ülesanded, pangandussihtasutustele kuulus aga osalus pangas, mida nad haldasid ning niimoodi kontrollisid. Amato seaduses sätestatud maksueeskirjade alusel võisid pangandussihtasutused kanda pankadele üle ka teatud põhi- ning muu vara, mis ei olnud pankade tegevuse jaoks hädavajalik.

4. 1990-ndate aastate lõpul võttis Itaalia valitsus uued meetmed, et edendada pangandussektori ümberkujundamist ning kindlustamist. 23. detsembri 1998. aasta seadusega nr 461/98 (edaspidi „Ciampi seadus”) delegeeriti valitsusele muu hulgas pädevus võtta vastu maksueeskirju, mis kergendaksid pankade tegevuse jaoks mittevajaliku põhi- ja muu vara tagasikandmist pangandussihtasutustele ning pangandussektori ümberkorraldamist pankade ühinemise või sarnaste ümberkorralduste kaudu.

5. Ciampi seaduse rakendamiseks anti 17. mail 1999 välja seadusandlik dekreet nr 153/99 (edaspidi „dekreet nr 153/99”), millega kehtestati teatud ümberkorraldus- ning ülekandmistehingutele maksuõiguslikud erinormid.

6. Vaidlustatud otsuse punkti 5 alapunktides 1–5 kirjeldatakse Ciampi seaduse ja dekreediga nr 153/99 võetud maksumeetmeid (edaspidi „vaidlusalused meetmed”) kokkuvõtlikult järgmiselt:

1) Tulumaksu määra (IRPEG) vähendatakse 12,5%-ni pankade puhul, kes ühinevad või viivad läbi sarnase ümberkorralduse viie järjestikuse maksustamisperioodi jooksul tingimusel, et kasumit, mis tuleb paigutada spetsiaalsesse reservi, ei tohi kolme aasta jooksul jaotada. Spetsiaalsesse reservi paigutatud kasum ei või ületada 1,2% ühinemises osalenud pankade nõuete ja kohustuste kogusumma ning selles tehingus osalenud kõige suurema panga analoogse kogusumma vahest (dekreedi nr 153/99 artikli 22 lõige 1 ja artikli 23 lõige 1);

2) pankade tegevuse jaoks mittevajaliku põhi- ja muu vara, mis 30. juuli 1990. aasta seadusega nr 218/90 (dekreedi nr 153/99 artikli 16 lõige 3) oli juba pankadele üle kantud, ülekandva asutuse tagastamistehingute neutraalne maksustamine;

3) kindlaksmääratud maksu kehtestamine punktides 1 ja 2 nimetatud tehingutega seotud tasumata jäänud maksu asemel (dekreedi nr 153/99 artikli 24 lõige 1 ja artikli 16 lõige 5);

4) neutraalne maksustamine seoses kinnisvarast saadud tulule kehtestatud kohaliku maksuga seoses punktides 1 ja 2 nimetatud tehingutega (dekreedi nr 153/99 artikli 24 lõige 1 ja artikli 16 lõige 5);

5) pangandusäriühingutelt osaluse Banca d’Italia kapitalis pangandussihtasutustele ülekandmise maksuvabastus (dekreedi nr 153/99 artikli 27 lõige 2).

7. Vaidlusaluseid meetmeid kohaldatakse aastatel 1998–2004 tehtud tehingutele.

III. Menetlus komisjonis ja vaidlustatud otsus

8. Parlamendi küsimuse järel alustas komisjon 1999. aasta märtsis Ciampi seaduse ja dekreedi nr 153/99 esialgset uurimist. Menetluse käigus teatas komisjon 23. märtsi 2000. aasta kirjaga Itaalia ametivõimudele, et tema arvates sisaldavad Ciampi seadus ja dekreet nr 153/99 abi elemente ja palus neil vaidlusaluseid meetmeid mitte rakendada. 12. aprillil 2000 teatasid Itaalia võimud komisjonile, et nad peatavad vaidlusaluste meetmete rakendamise, nii et maksusoodustusi antakse ainult aastate 1998, 1999 ja 2000 eest.

9. 25. oktoobri 2000. aasta kirjaga teavitas komisjon Itaalia valitsust oma otsusest algatada riigiabi andmisega seotud menetlus.

10. 11. detsembril 2001 võttis komisjon vastu vaidlustatud otsuse, milles leidis, et vaidlusaluses abikavas pankade kasuks võetud meetmed, v.a vaidlustatud otsuse punkti 5 alapunktis 5 nimetatud meede, kujutavad endast ühisturuga kokkusobimatut riigiabi (otsuse artiklid 1 ja 2). Komisjon kohustas Itaalia valitsust õigusvastaseid norme tühistama (otsuse artikkel 3), õigusvastaste normide alusel makstud abi koos intressiga tagasi nõudma (otsuse artikkel 4) ning komisjoni kahe kuu jooksul pärast otsuse teatavakstegemist selle täideviimiseks võetud meetmetest teavitama (otsuse artikkel 5).

IV. Hagi

A. Sissejuhatavad märkused väidete kohta

11. Itaalia valitsus leiab oma hagis, et rikutud on põhjendamiskohustust, EÜ artikli 87 lõiget 1, EÜ artiklit 253 ning EÜ artikli 87 lõike 3 punkte b ja c. Komisjon on iga Itaalia valitsuse väite põhjendatuse vaidlustanud.

12. Oma hagi põhjendamiseks toob Itaalia valitsus esimeses, üldisemas väites välja selle, et komisjon ei ole vaidlustatud otsuses piisavalt arvestanud või on eiranud vaidlusaluste meetmete eesmärke ja iseloomu ning Amato seaduse ratio legis’e jätkumist Ciampi seaduses; seega on komisjon rikkunud põhjendamiskohustust eriti konkurentsi tugevdamise aspektist.

13. Mitmest osast koosnevas teises väites leiab Itaalia valitsus, et vaidlusalused meetmed on ebaõigelt kvalifitseeritud riigiabina EÜ artikli 87 lõike 1 mõttes.

14. Itaalia valitsuse kolmas väide on, et komisjon rikkus EÜ artikli 87 lõiget 3 ja EÜ artiklit 253 sellega, et ei tunnistanud õiguslikult vale ning vastuolulise põhjenduse alusel vaidlusaluseid meetmeid nende sätete mõttes „abiks üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks” või „abiks teatud majandustegevuse arengu soodustamiseks” ning seega ei leidnud, et abi on ühisturuga kokkusobiv.

15. Lisaks leiab Itaalia valitsus oma repliigis, et rikutud on tema kaitseõigust. Ta väidab, et komisjon tõi alles vaidlustatud otsuses – ja mitte eelneva menetluse käigus – välja iseseisva etteheite erastatud pankade kaudse maksustamise kohta ning järelikult ei saanud ei Itaalia valitsus ega väidatava abi saajad kasutada oma kaitseõigust.

16. Selle etteheite puhul tuleb asuda seisukohale, et Euroopa Kohtu kodukorra artikli 42 lõike 2 kohaselt ei või menetluse käigus esitada uusi väiteid, kui need ei tugine faktilistele ja õiguslikele asjaoludele, mis on tulnud ilmsiks menetluse käigus.( )

17. Kuna Itaalia valitsus esitas kaitseõiguse rikkumise etteheite esimest korda alles repliigis ning see ei tugine faktilistele ja õiguslikele asjaoludele, mis on tulnud ilmsiks menetluse käigus, tuleneb sellest, et nagu komisjon õigusega märkis, ei ole see etteheide vastuvõetav ja järgnevalt seda sisuliselt ei käsitleta.

B. Üldine väide vaidlusaluste meetmete eesmärkide ja iseloomu ebapiisava arvestamise kohta (esimene väide)

1. Itaalia valitsuse peamised argumendid

18. Itaalia valitsus väidab, et jättis vaidlusaluste meetmete olulise rolli Itaalia pangandussektori reformis tähele panemata ning ei saanud aru Amato ja Ciampi seaduste tihedast seotusest. Vaidlusalused meetmed kujutavad endast hädavajalikku etappi Amato seadusega alanud pangandussektori erastamise ja ümberkorraldamise lõpetamiseks ning on kooskõlas integratsiooni ja konkurentsi eesmärkidega. Amato seaduses sisaldunud maksumeetmetel ei olnud päris loodetud mõju, näiteks turg koosnes endiselt peamiselt väikestest pankadest. Vaidlusaluseid meetmeid sisaldanud Ciampi seadus ning selle rakendusdekreet nr 153/99 olid seega Amato seaduse eesmärkide täideviimiseks hädavajalikud. Järelikult komisjoni eeldus, et erastamine lõppes 1992. aastal, on ekslik. Sellega, et komisjon ei tunnustanud piisavalt meetmete erakorralisust pangandussektoris läbiviidud reformi osana, rikkus komisjon oma põhjendamiskohustust. Nii ei ole ta andnud küllaldast hinnangut küsimusele, kas vaidlusalused meetmed kahjustavad tõepoolest konkurentsi pangandussektoris või – nagu väidab hageja, mõjuvad nad sellele soodustavalt.

2. Hinnang

19. Kõigepealt tuleb märkida, et EÜ artikli 87 lõige 1 defineerib riigiabina asutamislepingu tähenduses igasuguse liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antava abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.

20. Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale tuleb selle väljaselgitamiseks, kas meetme näol on tegemist riigiabiga eelnimetatud artikli mõttes, kontrollida, kas on täidetud järgmised kumulatiivsed tingimused: i) meede peab andma valikulise eelise teatud ettevõtjatele või teatud kaupade tootmisele; ii) eelis peab olema antud otseselt või kaudselt riigi ressurssidest; iii) meede peab kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi ja iv) peab kahjustama liikmesriikidevahelist kaubandust.( )

21. Riikliku meetme eesmärkide laad ja meetme võtmise põhjused seevastu ei ole selle kvalifitseerimisel riigiabina otsustava tähtsusega. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei tee EÜ artikkel 87 „riiklikel sekkumistel vahet mitte vastavalt nende põhjustele või eesmärkidele, vaid neid on määratletud nende tagajärgede kaudu”.( )

22. Ka meetme „iseloomust” ei ole võimalik järeldada, kas meede täidab riigiabi tingimused või mitte. Nii on Euroopa Kohus väljakujunenud kohtupraktikas näiteks seoses sotsiaalkindlustuse eeskirjadega märkinud, et riiklikke meetmeid „ei saa ainult nende sotsiaalsest iseloomust tulenevalt” jätta kvalifitseerimata riigiabina EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.( )

23. Maksueeskirjade täpset eesmärki ongi raske ühemõtteliselt ja üldiselt kindlaks teha. Nagu näitavad ka Itaalia valitsuse hagiavalduses esitatud argumendid, võib sellele, millisest vaatepunktist õigusakti käsitleda, leida erinevaid eesmärke. Nii võivad vaidlusalused meetmed olla küll rohkem või vähem tihedas seoses erastamisprotsessiga, kuid lisaks sellele on Itaalia valitsus veel märkinud, et need meetmed pidid soodustama pankade ühinemist või siis vara ülekandmist ning seega suurendama kõnealuste pankade tasuvust või kapitaliseerimist ja pangandussektori konkurentsivõimet. Teises kohas on ta selgitanud, et vaidlusalused meetmed pidid tasakaalustama pangandussektori kõrgemat maksukoormust võrreldes teiste majandusharudega.

24. Itaalia valitsuse argument, et vaidlusalused meetmed võeti erastamise ja konkurentsi elavdamise kaalutlustel või Euroopa ühendamise huviga kooskõlas, ei ole vähemalt minu poolt käesoleva ettepaneku punktides 21 ja 22 nimetatud kohtupraktika kohaselt piisav selleks, et saaks vaidlusalused meetmed eespool punktis 20 loetletud tingimustest lähtudes jätta kvalifitseerimata riigiabiks EÜ artikli 87 lõike 1 mõttes. Äärmisel juhul oleks Itaalia valitsuse poolt ülesloetletud poliitilisi ja majanduslikke huve pidanud kaaluma komisjon ja hindama ühtlasi nende sobivust riigiabi andmise põhjendustena EÜ artikli 87 lõike 3 alusel läbiviidavas loaandmise menetluses.( )

25. Teisest küljest ei saa öelda, et argumentidel meetme mõtte ja eesmärgi kohta ei ole EÜ artikli 87 lõike 1 alusel toimuva hindamise puhul mitte mingit tähendust või kaudset tõendusjõudu, kuna need võivad selgitada meetme mõju ja selle toimimise viisi ning olla olulised eespool punktis 20 loetletud riigiabi mõiste „mõju käsitlevate” tingimuste olemasolu hindamisel.( )

26. Aga ka mainitud aspektist lähtudes ei ole korduvalt esitatud argument, mille kohaselt vaidlusalused meetmed elavdavad pankade ümberkorraldamise ja tugevdamise kaudu ühtlasi ka konkurentsi ehk muudavad panku konkurentsivõimeliseks, vastuolus hinnanguga, et need meetmed on riigiabi.

27. Riigiabi käsitlevad õigusnormid on nimelt vahend EÜ artikli 3 lõike 1 punktis g ette nähtud süsteemi raames, „mis tagab, et konkurentsi siseturul ei kahjustata”. Niisugust kahjustamist aga võib muu hulgas näha just selles, kui liikmesriik tugevdab ettevõtjaid või soodustab teatud majandusharusid ja seega „elavneb” konkurents näiteks võrreldes siseturu teiste sarnaste ettevõtjate või majandusharudega. Konkurentsi „elavdamine” või selle „suurendamine” ei ole vastand „konkurentsi kahjustamisele”, millele on suunatud ühenduse riigiabi käsitlevad õigusnormid. Sarnaselt on Euroopa Kohus väljakujunenud praktikas otsustanud, et asjaolu, et üks liikmesriik püüab ühepoolsete meetmetega lähendada ühe kindla majandusvaldkonna konkurentsitingimusi teistes liikmesriikides valdavalt eksisteerivatele konkurentsitingimustele, ei kõrvalda nende meetmete riigiabi iseloomu.( )

28. Itaalia valitsuse argumendid, et Ciampi seadusega jätkatakse Amato seaduses sätestatud eesmärke, põhinevad ilmselt seisukohal, et vaidlusalust abikava ei saa kvalifitseerida riigiabina seepärast, et komisjon ei ole vaidlustanud juba Amato seaduse alusel võetud meetmeid.

29. Sellega seoses tuleb veel märkida, et selle väljaselgitamine, kas riikliku meetme näol on tegemist riigiabiga EÜ artiklis 87 sätestatud tingimuste mõttes, sõltub erinevatest asjaoludest ning vajalik on igakordse konkreetse juhtumi iga riikliku meetme tehniliste ja õiguslike omaduste ning meetme majandusliku konteksti põhjalik analüüs.( ) Kuna riigiabi käsitlevad õigusnormid peavad, nagu Itaalia valitsus on selles osas õigesti märkinud, pidevalt kohanduma majandusliku tegelikkusega, ei ole riigiabi andmise kontrollimine asutamislepingu mõttes staatiline mõiste. Selle on toonud välja nõukogu näiteks määruse nr 659/1999( ) neljandas põhjenduses:

„siseturu väljakujundamine ja tõhustamine on astmeliselt kulgev protsess, mis peegeldub riigiabi poliitika pidevas arengus; sellise arenemise tulemusel võivad teatavad meetmed, mis jõustamise hetkel ei kujutanud endast riigiabi, hiljem selleks saada”.

30. Neid kaalutlusi arvestades näib selge olevat, et asjaolust, et komisjon ei ole varem esitanud vastuväiteid sellise õigusakti vastu nagu Amato seadus, millest komisjon kontrollis ka ainult mõningaid aspekte (mida Itaalia valitsus ei ole ka vaidlustanud), ei saa järeldada, et hilisemat õigusakti, isegi kui sellega „jätkatakse” varasemas seaduses sätestatud eesmärke või kui see on vastu võetud samal eesmärgil, ei tohi kvalifitseerida riigiabiks. Teiste sõnadega võib komisjon kvalifitseerida õigusakti riigiabiks hoolimata asjaolust, et ta ei ole varasema õigusakti suhtes vastuväiteid esitanud.

31. Viimaks väidab Itaalia valitsus, et rikutud on EÜ artiklis 253 sätestatud põhjendamiskohustust; selles osas tuleb esiteks meenutada väljakujunenud kohtupraktikast tulenevaid mõningaid põhimõtteid.

32. Kõigepealt peab märkima, et põhjendamiskohustus on oluline vorminõue, mida tuleb eristada akti põhistava osa põhjendatuse küsimusest, mis on vaidlusaluse akti sisulise õiguspärasuse küsimus.( )

33. Põhjendustele esitatavate nõudmiste puhul on kohtupraktikas kujunenud välja seisukoht, et põhjendus peab olema kohandatud asjaomase akti laadile ning sellest peavad selgelt ja ühemõtteliselt nähtuma akti vastuvõtnud institutsiooni kaalutlused, nii et puudutatud isikutele oleks teada akti põhjendused ja Euroopa Kohus saaks teostada kontrolli. Põhjendamisnõude hindamisel tuleb eelkõige lähtuda akti sisust ning huvist saada selgitusi, mis võib olla akti adressaatidel ja muudel isikutel, keda kõnealune akt otseselt ja isiklikult puudutab. Ei nõuta, et põhjendustes oleksid esitatud kõik faktilised ja õiguslikud asjaolud, sest seda, kas akti põhjendused vastavad EÜ artikli 253 nõuetele, tuleb hinnata mitte üksnes akti sõnastuse, vaid ka selle konteksti põhjal ja kõiki seda valdkonda reguleerivaid õigusnorme arvestades.( )

34. Seoses etteheitega, et komisjon ei ole piisavalt arvestanud meetmete erakorralisust pangandussektori reformimise osana, tuleb märkida, et komisjon on vaidlustatud otsuse punktis 16 teinud kokkuvõtte Itaalia valitsuse selgitustest vaidlusaluste meetmete tekkeloo ning eesmärkide kohta. Riigiabi eesmärke, eelkõige pangandussektori kindlustamist, on käsitletud hiljem, riigiabina klassifitseerimisel vaidlustatud otsuse punktides 30 ja 32.

35. Eriti arvestades tähendust, mis on vaidlusaluse meetme eesmärkidel selle kvalifitseerimisel riigiabina EÜ artikli 87 lõike 1 mõttes ja mida ma käsitlesin eespool punktides 21–25, ei saa väita, et vaidlustatud otsus on vaidlusaluste meetmete iseloomu ja eesmärkide osas põhjendamata.

36. Argumenti, et vaidlusaluste meetmetega jätkatakse Amato seaduses sätestatud eesmärke, käsitletakse vaidlustatud otsuse punktis 53.

37. Itaalia valitsuse esimeses, üldises väites sisalduv etteheide, et rikutud on EÜ artiklis 253 sätestatud põhjendamiskohustust, on seega põhjendamata.

38. Esimese väite hindamisel ei leidunud midagi, mis annaks alust kahelda vaidlustatud otsuse kehtivuses.

C. Etteheide, et komisjon kvalifitseeris vaidlusalused meetmed ebaõigesti ning põhjendamiskohustust rikkudes riigiabina EÜ artikli 87 lõike 1 mõttes (teine väide)

39. See väide koosneb erinevatest, mitte väga selgelt liigendatud osadest, millega Itaalia valitsus toob sisuliselt välja järgmised etteheited seoses vaidlustatud otsusega:

– kuna vaidlusaluste meetmete kontrollimisel ei antud meetmetele eraldi üldist hinnangut ning hinnangut EÜ artikli 87 lõigete 1 ja 3 alusel, on vaidlustatud otsus põhjendamata;

– otsuse punkti 5 alapunktis 1 nimetatud maksumeetmega soodustuse andmise ja valikulisuse hindamisel on lähtutud ekslikest eeldustest ning neid on valesti hinnatud;

– vaidlusalused meetmed ei koorma riigi eelarvet või need ei too kaasa riiklike vahendite kasutamist ja ülekandva asutuse tagastamistehinguid käsitlevaid meetmeid maksustatakse neutraalselt;

– vaidlustatud meetmed ei ole valikulise iseloomuga;

– Itaalias tegutsevate pankade või Itaalia ja välismaiste pankade vahelist konkurentsi ei ole kahjustatud;

– vaidlusaluste meetmete mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele on hinnatud valesti ja komisjoni seisukohta ei ole piisavalt põhjendatud.

1. Vaidlustatud otsuse puudulikkus seoses küsimusega, kas vaidlusaluste meetmetega anti riigi ressurssidest soodustusi valikuliselt

a) Itaalia valitsuse peamised argumendid

40. Itaalia valitsus leiab teise väite teises osas, et vaidlustatud otsus tugineb otsuse punkti 5 alapunktis 1 nimetatud meetmega soodustuse andmise osas ekslikule eeldusele. Tulumaksu määra (IRPEG) vähendamine 12,5%-ni kehtis ainult spetsiaalsesse reservi paigutatud kasumile ning ühinemises või muus ümberkorraldamises mitteosalenud pankade kogukasumile üldiselt. See maksusoodustus oli seotud nelja tingimusega, mille komisjon oli jätnud tähelepanuta. Nendest tingimustest ilmneb, et selle maksumeetme eesmärk ei olnud mitte aktsionäride soodustamine, vaid ühinemise tulemusena tekkinud panga kapitaliseerimine. Sellega tugevdati pangandussektori konkurentsivõimet.

41. Tegemist ei ole ka valikulise meetmega, kuigi komisjon jõudis vaidlustatud otsuse punktis 33 vastupidisele arvamusele. Itaalia valitsus leiab eelkõige, et komisjon eksis, kui ta tuvastas, et selle meetmega seati väiksemad pangad võrreldes suurematega halvemasse olukorda. See meede ei kehtinud mitte ainult Itaalia pankadele, vaid ka teiste liikmesriikide pankade tütarettevõtjatele Itaalias.

42. Teise väite kolmandas osas leiab Itaalia valitsus, et riigiabi mõiste eeldab ettevõtja soodustamist ning otsest mõju riigi eelarvele kas finantsvahendite kasutamisena või neist loobumisena. Vaidlusalustes meetmetes arvestatakse riigi eelarvega aga üldises plaanis ning pikemas perspektiivis seda ei koormata. Itaalia seadusandja on alati püüdnud kasutada vahendeid, mis on neutraalsed nii konkurentsi kui ka maksuvahendite kogumit pangandussektoris silmas pidades.

43. Itaalia valitsus rõhutab veel, et meetmeid, mis käsitlesid pankade tegevuse jaoks mittevajaliku põhi- ja muu vara ülekandmist pangandussihtasutustele, ei tule käsitleda mitte maksuvabastuse, vaid ainult neutraalse maksustamisena. Need tagastamistehingud ei loo põhimõtteliselt lisaväärtust ega too kaasa väärtuse vähenemist ning pangandussihtasutused peavad pankade poolt maksmata jäetud maksud siiski ära maksma, kuigi hilisemal kuupäeval kui algne maksetähtpäev; seepärast võib seda nimetada vaid ajaliselt piiratud maksuvõla tasumise edasilükkamiseks. Järelikult ei ole maksutuludest loobutud. Lisaks kehtivad need meetmeid ka ühingutele nagu holding-ettevõtjad, mida ei saa käsitleda ettevõtjatena riigiabi mõiste mõttes.

44. Teise väite neljandas osas leiab Itaalia valitsus üldiselt, et vaidlusalused meetmed ei täida ka valikulisuse tingimust. Pigem on tegemist üldiste meetmetega, mis ilma kedagi halvemini kohtlemata on suunatud kõigile reformis osalevatele pankadele.

45. Maksuvähenduse valikulisuse hindamisel peab kõigepealt kindlaks tegema, kas see kujutab endast liikmesriigi teatud ettevõtjate huvides jõustatud erandit üldiselt kehtivast maksusüsteemist. Kui see nii on, siis peab veel tuvastama, kas erand või süsteemisisene eristamine on õigustatud oma olemuse või maksusüsteemi sisemise ülesehituse tõttu.

46. Käesolevas asjas ei tule vaidlusaluseid meetmeid, kuigi nad puudutavad ainult pangandussektorit, käsitleda mitte eri-, vaid üldmeetmetena, kuna nad tuginevad Itaalia õigussüsteemi põhimõttele, mille kohaselt maksustatakse pankasid tööstusettevõtjatest erinevalt. Itaalia valitsus märgib, et pangandussektorile on seaduse alusel kehtestatud erilised kohustused ning kontroll. Pangandussektor on eriline ka konkurentsidünaamika osas. Pangandus- ja teiste majandusharude maksumaksjate vahel on ka objektiivsed erinevused. Seega on pangandussektori eriline maksustamine objektiivselt põhjendatud ja seda näitab ka komisjoni teatis riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta äriühingute otsese maksustamisega seotud meetmete suhtes.( ) Vaidlusaluseid meetmeid ei tule seega käsitleda „erandina” üldisest süsteemist. Tegemist on ebatavaliste ning ajaliselt piiratud meetmetega, millega luuakse ahvatlus hädavajalike struktuuriliste muudatuste tegemiseks. Lisaks on pangandussektoris konkurentsi parandamine otseselt kasulik ka teiste majandusharude jaoks.

b) Hinnang

47. EÜ artikli 87 lõike 1 kohaselt eeldab riigiabi mõiste kõigepealt teatud ettevõtjate või teatud kaupade tootmise soodustamist. Siin tuleb meenutada, et riigiabi mõiste selles sättes on üldisem kui mõistes „subsiidium”, sest ta sisaldab mitte ainult toetust positiivses tähenduses nagu subsiidiumid ise, vaid ka erinevas vormis sekkumisi, mis leevendavad äriühingut tavaliselt koormavaid maksukohustusi.( )

48. Riigiabi kirjeldatakse siin niisiis soodustava kõrvalekaldena tavalisest maksurežiimist või maksukoormusest. Sellega luuakse „soodustuse” jaoks nõutav alus.( )

49. Niisiis tuleb esiteks selgeks teha põhimõtteline küsimus, kas vaidlusaluseid meetmeid peab hindama seoses sarnaste tehingute jaoks kehtiva maksusüsteemiga või on tegemist – nagu leiab Itaalia valitsus – iseseisva ja üldise maksusüsteemiga või „erimaksusüsteemiga”.

50. Käesolevas asjas on vaidlusaluste meetmete üldine kontekst minu arvates rohkem küll selline, et neid meetmeid tuleb pigem hinnata üldisesse maksusüsteemi kuuluvatena, kui et neid käsitleda uue üldise süsteemina või „tavalise õigusliku olukorrana”. Tegemist on terve hulga üksikute eranditega eelnevalt kehtinud üldistest maksueeskirjadest, mis peavad kergendama pankade ühinemistega seotud teatud tehingute tegemist.( ) Käesolev kohtuasi ei erine selles suhtes väga näiteks kohtuasjadest Steenkolenmijnen( ) või Maribel( ), milles oli tegemist eriliste maksuõigussätetega võrreldes üldise süsteemiga, nendes asjades täpsemalt üldise sotsiaalkindlustussüsteemiga. Euroopa Kohus kontrollis mainitud kohtuasjades neid erisätteid samuti kui erandeid vastavast üldisest maksusüsteemist, mitte kui iseseisvaid meetmeid. Ka ei järginud Euroopa Kohus otsuses kohtuasjas Adria-Wien Pipeline kohtujurist J. Mischo seisukohta, mille kohaselt kujutasid selles asjas vaidlusalused sätted hüvitiste kohta endast uusi üldisi meetmeid.( )

51. Seoses küsimusega, kas vaidlusaluste meetmetega on antud soodustusi, tuleb soodustuse andmiseks pidada kõnealuste ettevõtjate maksukoormuse vähendamist – nimelt ei pidanud vaidlusaluste meetmete alusel tasuma pangad teatud makse, mida nad üldise maksusüsteemi kohaselt oleksid pidanud tasuma, näiteks ettevõtte tulumaksu ja makse, mis kuuluvad tasumisele tagastamistehingute tegemisel, või pidid nad neid maksma väiksemas ulatuses. Selles mõttes nimetaski komisjon vaidlusaluseid meetmeid vaidlustatud otsuses õigusega „maksusoodustusteks” ja leidis ka oma otsuse punktis 42 muu hulgas, et soodustusi antakse loobumisega osast maksutulust.

52. Ühinemiste või sarnaste ümberkorraldustehingute puhul, niisiis vaidlustatud otsuse punkti 5 alapunktis 1 nimetatud tehingute puhul seisneb soodustamine tulumaksu määra vähendamises 12,5%-ni teatud tingimustel, mida on kirjeldatud vaidlustatud otsuses eelnimetatud kohas.

53. Itaalia valitsus ei ole minu arvamuse kohaselt toonud välja midagi sellist, mis seaks kahtluse alla asjaolu, et nimetatud meetmega anti soodustusi.

54. Esiteks tuleb märkida, et komisjon on vaidlustatud otsuse punkti 5 alapunktis 1 võtnud selle maksumeetme tunnused ilmselgelt kokku Itaalia valitsuse kirjeldatud viisil. Eelkõige on seal sõnaselgelt öeldud, et vähendamine kehtib muu hulgas tingimusel, „et kasum[…] paiguta[kse] spetsiaalsesse reservi […]”.

55. Teiseks ei muuda selle maksumeetme (tehnilised) tunnused üksikuna midagi asjaolus, et vastavate pankade tulumaksu vähendatakse igal juhul.

56. Kolmandaks loodi Itaalia valitsuse andmete kohaselt sõnaselgelt maksualane ahvatlus ühinemisteks.

57. Neljandaks tuleb viidata sellele, et vaidlustatud otsuse punktist 8 tuleneb – ja Itaalia valitsus ei ole seda ka kahtluse alla seadnud –, et Itaalia ametiasutused ise on teoreetiliselt arvutanud maksuvähenduste kõrgeimaks summaks, mida abisaajad võivad selle meetme alusel teatud ajavahemikus saada, 2767 miljonit eurot.

58. Konkreetselt seoses vaidlusaluste meetmetega osas, milles nendega on ette nähtud, et pankade ümberkorraldamisel tehtavaid tehinguid tuleb neutraalselt maksustada (muu hulgas ülekandva asutuse tagastamistehinguid seoses pankade tegevuse jaoks mittevajaliku põhi- ja muu varaga, mis oli juba pankadele üle kantud), seisneb „neutraalne maksustamine” olemasolevate andmete põhjal selles, et pankadelt ei nõuta nende maksude maksmist, mida tavaliselt vastavate tehingute tegemisel tuleb maksta, eelkõige kapitalituluga seotud makse.

59. Minu arvamuse kohaselt on siin ühemõtteliselt tegemist maksusoodustusega. Käesolevas asjas ei ole oluline, et teatud tehingute puhul ei tähenda need meetmed maksuvähendamist – nagu on väitnud Itaalia valitsus ‑, kuna konkreetsel juhtumil ei maksustata neid tehinguid juba muude õigusnormide alusel või kuna mõnel juhul ei maksustata kapitalituluga seoses üksikuid tehinguid selles osas, milles seda tulu ei teki. Vaidlustatud otsuse esemeks on, nagu komisjon ka juba otsuse punktis 29 märkis, vaidlusalused meetmed tervikuna ja mitte üksikutele ettevõtjatele antud riigiabi. Kohtupraktika kohaselt võib komisjon abikava uurimisel piirduda kava üldiste tunnuste käsitlemisega, et hinnata, kas see sisaldab riigiabi tunnuseid.( ) Kas soodustust saadi ka igal üksikul juhtumil, ei ole oluline. Argument, mille kohaselt võivad vaidlusaluste meetmete alusel samuti olla soodustatud sellised ühingud nagu holding-ettevõtjad, mida ei saa käsitleda ettevõtjatena riigiabi mõiste mõttes, ei oma kõnealuses asjas samal põhjusel tähtsust. Nagu ma juba märkisin, on käesolevas asjas oluline see, et kui tavaliselt oleks vastavaid tehinguid maksustatud, siis vaidlusaluse meetmega põhimõtteliselt „neutraliseeriti” vastav maks pankade jaoks.

60. Hoolimata sellest tuleb Itaalia valitsuse vastuväite kohta, mille kohaselt vaidlusalused meetmed lükkasid nimetatud tagastamistehingute puhul maksuvõla tasumise vaid ajaliselt piiratud ulatuses edasi, koos komisjoniga märkida, et juba maksude hilisema tasumise lubamine on käsitletav rahalise eelisena.( )

61. Lõpetuseks on ka Itaalia valitsus ise leidnud, et tagastamistehinguid käsitlevate meetmetega on soovitud kõrvaldada maksutakistusi.

62. Kõige eelneva kohaselt ei ole Itaalia valitsus toonud esile midagi, mis oleks vastuolus sellega, et osas, milles vaidlusaluste meetmetega on teatud tehingud „neutraalselt maksustatud”, antakse soodustust EÜ artikli 87 lõike 1 mõttes.

63. Riigi ressurssidest abi andmise kohta tuleb märkida, et „negatiivse” riigiabi andmise korral – nagu seda on tehtud käesolevas asjas – seisneb abi andmine soodustusega seotud maksutuludest loobumises.( )

64. Itaalia valitsuse argument, mille kohaselt kokkuvõttes või pikaajalises perspektiivis vaadatuna ei koorma vaidlusalused meetmed riigi eelarvet, tuleb tagasi lükata. EÜ artikkel 87 peab tagama, et liikmesriikidevahelist kaubandust ei kahjustaks riigi ametiasutuste antud soodustused, mis erineval viisil teatud ettevõtjate või teatud kaupade tootmise eelistamise kaudu kahjustavad või ähvardavad kahjustada konkurentsi.( ) Riigi ressursside kasutamise tingimuse eesmärk on eristada riigi abi eraisikute sekkumistest, mida riigiabi käsitlevad õigusnormid ei hõlma.( ) Järelikult tuleb seda tingimust eristada küsimusest, kas riigi ressursside kasutamine tegelikult koormab eelarvet või mõjub riigi eelarvele kokkuvõttes soodsalt. Seetõttu ei ole oluline, kas vastava riigi eelarvet ka tegelikult koormatakse või mitte.( )

65. Itaalia valitsus on viimaks eraldi vaidlustanud vaidlusaluste meetmete valikulisuse.

66. EÜ artikli 87 lõike 1 sõnastuse kohaselt on liikmesriigi poolt antud majanduslik eelis ainult siis riigiabi, kui see võib „soodustad[a] teatud ettevõtjaid või teatud kaupade toomist”.

67. Valikulisuse tingimuse alusel on võimalik eristada riiklikke meetmeid, mis võivad olla riigiabi EÜ artikli 87 tähenduses, sellistest üldistest meetmetest, mis väljendavad liikmesriigi üldist maksupoliitikat ning on jäetud liikmesriikide pädevusse.

68. Üldise ja mitte valikulise riikliku meetmena tuleb põhimõtteliselt käsitleda meetmeid, mis soodustavad võrdselt ühe liikmesriigi kõiki majanduselus osalejaid.( )

69. Sellest mõiste „üldine” tasandist allpool on aga väga raskeks osutunud üksteisest eristada üldiseid ja valikulisi meetmeid. Kohtupraktika kohaselt võib olla tegemist (valikulise) riigiabiga EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses isegi juhul, kui see puudutab ühte või mitut majandusvaldkonda.( )

70. Käesolevas asjas aga on ilma vaidluseta tuvastatud, et vaidlusalused meetmed kehtivad ainult pangandussektorile.

71. Ma märkisin juba, et minu arvates tuleks vaidlusaluseid meetmeid käsitleda osas, milles nad vabastavad soodustuste saajad nende tavalisest maksukoormusest, nende vabastustega seotud üldiste maksueeskirjade kontekstis või nendega võrreldes.

72. Nii on mõiste kohaselt, mille võttis kõige esimesena kasutusele kohtujurist M. Darmon ettepanekus liidetud kohtuasjades Sloman Neptun, EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses valikulise meetme tunnuseks selle „erandlik iseloom”, mis on sellele meetmele olemuslik vastandudes üldisele süsteemile, millesse see meede kuulub.( )

73. Kas eristamine, mis meetme alusel toimub ja millega soodustatud isik saab eelise üldise süsteemi sees, kuhu ka see meede kuulub, on valikuline või mitte, sõltub sellest, kas eristamine tuleneb üldise süsteemi olemusest või ülesehitusest – ühe sõnaga selle süsteemi sisemisest maksustamisloogikast.

74. Komisjon on vaidlustatud otsuse punktis 32 viidanud Euroopa Kohtu seisukohale otsuses Maribel, mille kohaselt „meedet, mille eesmärk on osaliselt vabastada ühe majandusharu ettevõtjad tavalisest sotsiaalmaksusüsteemist tulenevatest rahalistest kohustustest, ilma et see vabastus oleks vastava süsteemi olemuse või ülesehituse seisukohalt põhjendatud, tuleb käsitleda riigiabina”.( )

75. Eristamine ei ole valikuline ainult juhul, kui see on objektiivselt põhjendatud, arvestades maksusüsteemi, milles meede võetakse. Selle hindamise sarnasus hinnangu andmisega ebavõrdsele kohtlemisele on ilmselge ning see väljendub seoses valikulisusega ka Euroopa Kohtu praktikas, mille kohaselt tuleb kindlaks teha, kas võidakse soodustada teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist „võrreldes teiste ettevõtjatega, kes asuvad nimetatud süsteemi eesmärki silmas pidades võrreldavas faktilises ja õiguslikus olukorras.”( )

76. Vaidlusaluste meetmetega on kehtestatud hulk muudatusi tavalisest maksusüsteemist ainult pangandussektorile (ettevõtte tulumaksu vähendamine, kapitalitulu neutraalne maksustamine jne). Kuna eristamine maksusüsteemi sees ei ole „erandliku iseloomuga” ainult juhul, kui eristamine tuleneb selle süsteemi „sisemisest maksustamisloogikast”, siis ei ole vaidlusaluste meetmetega kehtestatud eristamine valikuline ainult juhul, kui sellega järgitakse üldise maksusüsteemi maksustamisloogikat või, nagu seda on väljendanud Itaalia valitsus, kui üldist süsteemi kohandatakse pangandustegevuse erilistele tunnustele.

77. Mina jagan siiski komisjoni seisukohta, et käesolevas asjas see nii ei ole; teiste sõnadega, et vaidlusalustes meetmetes ei eristatud pangandussektorit ja teisi sektoreid ning ettevõtjaid sisuliselt. Vaidlusalused meetmed on detailsed meetmed, mille eesmärk oli Itaalia pangandussektori kindlustamine, või nagu Itaalia valitsus märkis, Itaalia pangandussektori konkurentsivõime tugevdamine. Seega on minu arvates komisjoni seisukoht vaidlustatud otsuse punktis 32 õige selles mõttes, et tegemist on välise elemendiga, millel puudub olemuslik seos – pidades silmas ühinemist või teisi tehinguid, mida vaidlusalused meetmed käsitlevad – tavaliselt kehtiva maksusüsteemiga. Liikmesriigi pangandussektori ümberkorraldamine või erastamine on iseenesest võetuna täiesti õiguspärane eesmärk, kuid see ei tähenda, et ainult pangandussektori soodustamine on põhjendatud tavaliselt kehtiva siseriikliku maksusüsteemi olemuse ja üldiste eesmärkidega. Minu meelest vihjavad ka vaidlusaluste meetmete eesmärgid, mis ei ole maksusüsteemile omased, et tegemist ei ole üldise süsteemi kohandamisega.

78. Kohtujurist Ruiz-Jarabo Colomer on lisaks viidanud, et asjaolu, et meede on vastavuses süsteemi sisemise loogikaga, on võimalik tõendada ainult siis, kui on välistatud igasugune kavatsus „parandada ühes sektoris valitsevaid tingimusi välismaiste konkurentidega võrreldes”.( ) Itaalia valitsus on siiski ka ise mitmel korral märkinud, et vaidlusaluste meetmete eesmärk on samuti konkurentsivõime suurendamine ühinemiste või kõrgema tasuvuse tagamise kaudu.

79. Eelnevat arvestades on vaidlusalused meetmed minu arvates vähemalt valdkonniti valikulised, kuna need kehtivad ainult teatud tehingute kohta pangandussektoris, ja komisjon on seda õigesti ka vaidlustatud otsuse punktis 35 leidnud.

80. Valikulisuse kindlakstegemisega ei ole vastuolus ka asjaolu, et teiste majandusharude ettevõtjad, kes, kui nad teevad samuti vastavaid ümberkorraldustehinguid, mille teostamisel pangandussektoris vaidlusaluste meetmete alusel tuleb maksta vähem makse, peavad vastavaid makse siiski tasuma, ei ole pankadega konkurentsis. Seda juhtub üsna sageli, kui abi antakse tervetele „tootmisharudele”, ning selline abi on EÜ artikli 87 lõikes 1 sõnaselgelt nimetatud.

81. Mainitud sätte puhul on esiplaanil mõju ühenduse konkurentsile, see tähendab et käesolevas asjas on küsimus näiteks ka mõjust konkurentsile teiste liikmesriikide pangandussektorites.( ) Nii on Euroopa Kohus komisjoni poolt osundatud kohtuasjas Adria-Wien Pipeline leidnud, et tegemist on valikulise soodustusega, kuigi vaidlusaluse siseriikliku abi kohaldamisalasse kuulusid väga laialt mõistetuna „ettevõtjad, kes toodavad kehalisi asju”.( )

82. Komisjon on vaidlustatud otsuses tuvastanud ka vaidlusaluste meetmete (võimaliku)( ) valikulisuse pangandussektoris, eelkõige vaidlustatud otsuse punkti 5 alapunktis 1 nimetatud, see tähendab erinevaid panku eristava meetme valikulisuse.

83. Kuna komisjon on õigesti tuvastanud, et tegemist on valikulisusega valdkonniti ning meedet riigiabina kvalifitseerides piisab sellest, kui meede on vähemalt ühes aspektis valikuline, pole vaja kontrollida, kas vaidlusalused meetmed on valikulised ka pangandussektori sees.( )

84. Seega tuleb asuda seisukohale, et komisjon on õigesti jõudnud järeldusele, et vaidlusalused meetmed vastavad riigi ressurssidest valikulise eelise andmise tingimustele.

2. Konkurentsi ja liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamise küsimus

a) Itaalia valitsuse peamised argumendid

85. Itaalia valitsus leiab teise väite viiendas osas, et Itaalias tegutsevate pankade või Itaalia ja välismaiste pankade vahelist konkurentsi ei ole kahjustatud.

86. Ta märgib, et vaidlusaluseid maksuvähendusi võisid saada kõik pangad, mis vastasid teatud objektiivsetele tingimustele. Teatud tehingute puhul oli maksude vähendamine siiski seotud tingimusega, et need tehingud toimuvad Itaalias. Vaidlustatud otsuse punkti 5 alapunktis 1 nimetatud meede kehtis ka välismaiste pankade tütarettevõtjatele. Seega ei raskendanud meetmed välismaiste pankade juurdepääsu siseriiklikule turule.

87. Lisaks peab silmas pidama, hinnates vaidlusaluste meetmete mõju konkurentsile, et Itaalias tegutsevate pankade maksukoormus on Euroopa keskmisega võrreldes tunduvalt kõrgem. Selline olukord õigustab meetmete võtmist maksukoormuse vähendamiseks. Komisjon jättis veel ebaõigesti kontrollimata vaidlusaluste meetmetega konkurentsi kahjustamise asjaomasel turul.

88. Itaalia valitsus leiab teise väite kuuendas osas, et vaidlusaluste meetmete mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele on hinnatud valesti ja oma seisukohta ei ole piisavalt põhjendatud. Eelkõige vaidlustab Itaalia valitsus seisukoha, et vaidlusalused meetmed kergendavad Itaalia pankade tegevuse laiendamist välismaale ning raskendavad välismaiste pankade juurdepääsu Itaalia turule. See põhjendus ei ole piisav ega asjakohane. Itaalia valitsus märgib mitmendat korda, et vaidlusalused meetmed kehtivad ka välismaistele pankadele ning et Itaalia pankadel on tugevdatud maksusurve ning seetõttu ei laiene nad „potentsiaalselt agressiivsemalt”.

b) Hinnang

89. Kõigepealt tuleb silmas pidada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei pea tõendama konkurentsi ja liikmesriikidevahelise kaubanduse tegelikku kahjustamist, vaid peab analüüsima üksnes seda, kas vaidlusalune meede võib mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust ja kahjustada või ähvardada kahjustada konkurentsi.( )

90. Lisaks võib juba abi andmise asjaoludest tuleneda, et abi mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust ja kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi.( )

91. Seoses argumendiga, et konkurentsi ei ole kahjustatud, märkisin ma juba, et ühenduse riigiabi käsitlevad õigusnormid moodustavad süsteemi, mis tagab, et konkurentsi siseturul ei kahjustata.( ) Järelikult piisab EÜ artikli 87 lõike 1 kohaldamise põhjendamiseks sellest, kui vaidlusalused meetmed võivad mõjutada konkurentsi võrreldes teiste siseturul tegutsevate konkureerivate ettevõtjatega.( ) Asjaolu, et vaidlusaluseid meetmeid kohaldatakse objektiivsete tingimuste alusel ning et meetmed kehtivad nii Itaalia kui välismaistele pankadele, ei ole – nagu on sedastanud ka komisjon – sobiv tõendamaks, et meetmed ei või siiski konkurentsi kahjustada. Oluline on, et vaidlusaluste meetmetega kas suurendatakse (ühinemiste kaudu) teatud Itaalia panku või tugevdatakse nende finantssuutlikkust ja suurendatakse tasuvust (näiteks tagastamistehingutega). Ka asjaolu, et juhul kui välismaised tütarettevõtjad vastavad vaidlustatud meetmete tingimustele, võivad nad nende meetmete alusel samuti soodustusi saada, ei muuda seda, et vaidlusalused meetmed võivad mõjutada konkurentsi, võrreldes teiste siseturul tegutsevate konkureerivate pankadega. Arvestades finantsturgude liberaliseerimist viimastel aastatel ei saa minu arvates tõsiselt eitada, et pangandusvaldkonnas valitseb vähemalt teatav ühendusesisene konkurents.

92. Argumendi kohta, mille kohaselt Itaalias tegutsevate pankade maksukoormus on Euroopa keskmisega võrreldes tunduvalt kõrgem, tuleb märkida, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt asjaolu, et üks liikmesriik püüab ühepoolsete meetmetega lähendada ühe kindla majandusvaldkonna konkurentsitingimusi teistes liikmesriikides valdavalt eksisteerivatele konkurentsitingimustele, ei kõrvalda nende meetmete riigiabi iseloomu.( ) Seega tuleb nn tasakaalustav idee Itaalia valitsuse argumentatsioonis tagasi lükata.

93. Eeltoodu kohaselt ei ole Itaalia valitsus põhjendanud, et komisjon eksis lähtudes sellest, et vaidlusalused meetmed võivad kahjustada konkurentsi.

94. Käsitledes seda, kuidas hinnata ja põhjendada vaidlusaluste meetmete sobivust mõjutada ühendusesisest kaubandust, siis ei ole Euroopa Kohtu praktikas välja kujundatud ühtegi ranget kriteeriumi ei konkurentsi ega liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamise tuvastamise kohta.( )

95. Komisjon on vaidlustatud otsuse punktis 41 õigesti osundanud kohtupraktikale, mille kohaselt, kui liikmesriigi poolt antud abi tugevdab mõne ettevõtja seisundit ühendusesiseses kaubavahetuses võrreldes konkureerivate ettevõtjatega, tuleb asuda seisukohale, et antud abi mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust.( )

96. Itaalia valitsuse andmete kohaselt on vaidlusaluste meetmete eesmärk tugevdada Itaalia pangandussektori konkurentsivõimet. Meetmed peavad suurendama pankade tasuvust ning kergendama ühinemisi.

97. Piisab sellest, kui veel sedastada, et arvestades finantsteenuste liberaliseerimise arenemist ning finantsturgude integratsiooni, millele viitas komisjon vaidlustatud otsuse punktis 41 ja mida Itaalia valitsus sellisena ka ei eitanud, ei saa välistada, et soodustatud ettevõtjad konkureerivad teiste liikmesriikide ettevõtjatega.( )

98. Järelikult võis komisjon õigusega lähtuda kaubanduse mõjutamisest. Lisaks on komisjon vaidlustatud otsuse punktis 41 põhjalikult selgitanud, miks tema arvates võib eeldada mõju kaubandusele.

99. Seega on argumendid konkurentsi ja liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamise eksliku hindamise kohta põhjendamata.

3. Põhjenduste puudumine seoses asjaoluga, et vaidlusaluste meetmete kontrollimisel ei antud meetmetele eraldi hinnangut EÜ artikli 87 lõigete 1 ja 3 alusel ja vaidlusaluseid meetmeid hinnati liiga üldiselt

a) Itaalia valitsuse peamised argumendid

100. Itaalia valitsus väidab esiteks, et vaidlustatud otsuses ei ole eraldi hinnatud kahte erinevat küsimust, nimelt vaidlusaluste meetmete kvalifitseerimist riigiabina EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses ja EÜ artikli 87 lõikes 3 sisalduvate erandite kohaldamist. Lisaks sellele on vaidlusaluste meetmete kvalifitseerimisel riigiabina EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses toodud põhjendused liiga üldised.

b) Hinnang

101. Arvestades põhjendamiskohustust puudutavaid põhimõtteid, mida ma käsitlesin punktides 32–33, tuleb selle kohta märkida, et vaidlustatud otsuses on siiski eraldi põhjendatud vaidlusaluste meetmete kvalifitseerimist riigiabina EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses (otsuse punktid 32–43) ja EÜ artikli 87 lõikes 3 sisalduvate erandite kohaldamist (otsuse punktid 45–48).

102. Hageja argument, et neid kahte küsimust ei ole eraldi käsitletud, ei ole seega põhjendatud.

103. Arvestades eelnenud selgitusi riigiabi mõiste üksikute tunnuste kohta, milles ma käsitlesin ka komisjoni vastavaid sedastusi, on niisama vähe põhjendatud üldine etteheide, et vaidlusaluste meetmete EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses riigiabina kvalifitseerimist on põhjendatud liiga üldiselt või et seda ei ole piisavalt põhjendatud.

104. Teise väite esimene osa on seega samuti põhjendamata.

105. Kõigest eelnenust lähtudes on teine väide, mille kohaselt oli komisjon vaidlusalused meetmed ekslikult ning põhjendamiskohustust rikkudes kvalifitseerinud riigiabina EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, põhjendamata ja tuleb tagasi lükata.

D. EÜ artikli 87 lõike 3 rikkumine ja põhjendamiskohustuse rikkumine seoses küsimusega, kas abi on ühisturuga kokkusobiv (kolmas väide)

1. Itaalia valitsuse peamised argumendid

106. Itaalia valitsus heidab komisjonile ette, et komisjon rikkus EÜ artikli 87 lõiget 3 ja EÜ artiklit 253 sellega, et ei tunnistanud õiguslikult vale ning vastuolulise põhjenduse alusel vaidlusaluseid meetmeid ühisturuga kokkusobivaks.

107. Seoses vaidlustatud otsuse punktiga 48 märgib ta esiteks, et asjaolust, et vaidlusalustest meetmetest ei teatatud EÜ artikli 88 lõike 3 kohaselt komisjonile, ei saanud komisjon järeldada, et need meetmed ei ole EÜ artikli 87 lõike 3 alusel ühisturuga kokkusobivad ning see ei tähenda ka, et komisjon võis seetõttu hinnata olulisi asjaolusid ainult pinnapealselt. Ka teistel juhtumitel, kui on tegemist olnud teatamata jäänud meetmetega, on komisjon Itaalia valitsusega eelarvamusteta vastastikuseid seisukohti arutanud ning lõpuks kohaldanud EÜ artikli 87 lõike 3 punktis c nimetatud erandeid. Käesolevas asjas aga on komisjon kasutanud vaid seostamata standardlauseid.

108. Veel leiab Itaalia valitsus, et vaidlusaluseid meetmeid oleks saanud tunnistada EÜ artikli 87 lõike 3 punkti b tähenduses „abiks üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks” ja seega ühisturuga kokkusobivaks.

109. Ta märgib, et Itaalia seadusandja soovis Ciampi seadusega saavutada Itaalia pangandusturul olulist mõju, ja nimelt oli tal eesmärk Itaalia pangad täielikult ja lõplikult erastada. Selline projekt, mis vastab ka üleeuroopalisele eesmärgile minna üle eurotsoonile ja luua siseturg, kujutab endast „üleeuroopalist huvi pakkuvat tähtsat projekti”. Sellist projekti saavad liikmesriigid teostada ainult seoses selles liikmesriigis asuvate pankadega. Samas saab erastamisest, mis tugevdab konkurentsi nii olulisel finantsturul nagu seda on Itaalia finantsturg, kasu kogu ühendus. Selles osas on komisjoni seisukoht vaidlustatud otsuse punktis 45, mille kohaselt saavad vaidlusalustest meetmetest kasu „peamiselt liikmesriigi majandustegevuses osalejad ja mitte kogu ühendus” liiga pealiskaudne. Ka peab projekt ning mitte riigiabi olema „üleeuroopalist huvi” pakkuv ja seega tooma kasu kogu ühendusele. Silmas pidades üksikasjalikult nimetatud eesmärke, vaidlustab Itaalia valitsus veel selle, et tegemist ei ole „konkreetse, täpse ja selgelt lahti seletatud projektiga” (samuti vaidlustatud otsuse punktist 45).

110. Vaidlusaluste meetmete eesmärkide osas nende samade argumentidega väidab Itaalia valitsus, et vaidlusalused meetmed oleks saanud tunnistada EÜ artikli 87 lõike 3 punkti c tähenduses „abiks teatud majandustegevuse arengu soodustamiseks” ja seega ühisturuga kokkusobivaks.

111. Lisaks märgib ta, et komisjon ei oleks tohtinud välistada võimalust tunnistada vaidlusalused meetmed nimetatud artikli alusel ühisturuga kokkusobivaks ainult selliste juhendite alusel, nagu seda on Piirkondliku riigiabi andmise juhend( ). Eriti sellises asjas nagu käesolev asi, milles on tegemist „erandlike” meetmetega, peab ka kontrollima, kas meetmed kuuluvad EÜ artikli 87 lõike 3 punktis c käsitletud riigiabi mõiste alla, sõltumata juhendites nimetatud kategooriatest.

112. Itaalia valitsus kritiseerib viimaks eelkõige komisjoni seisukohta vaidlustatud otsuse punktis 45, mille kohaselt vaidlusalused meetmed võrreldes varasemate meetmetega, eelkõige Amato seadusega võetud meetmetega, parandavad peamiselt abisaajate konkurentsivõimet.

2. Hinnang

113. Esiteks tuleb meenutada, et komisjonil on EÜ artikli 87 lõike 3 kohaldamisel ulatuslik kaalutluspädevus, mille kasutamisega kaasneb majandusliku ja sotsiaalse korra hindamine ja mille puhul tuleb arvestada ühenduse kui tervikuga.( )

114. Sellest ulatuslikust otsustusvabadusest tulenevalt ei saa Euroopa Kohus, kontrollides selle otsustusvabaduse teostamise õiguspärasust, asendada pädeva institutsiooni hinnangut abi ühisturuga kokkusobivuse kohta omaenda hinnanguga.( )

115. Järelikult ei ole Euroopa Kohtu ülesanne ka kindlaks teha seda, kas abikava on ühisturuga kokkusobiv või oleks seda saanud tunnistada ühisturuga kokkusobivaks.( )

116. Pigem peab komisjoni kaalutlusõiguse rakendamise kohtulik kontroll piirduma menetlus- ja põhjendamisnormide järgimise kindlakstegemisega ning samuti faktide sisulise õigsuse ja õigusnormi rikkumise, ilmse kaalutlusvea või kaalutlusõiguse kuritarvitamise puudumise kontrollimisega.( )

117. Seoses vaidlustatud otsuse punkti 48 käsitleva Itaalia valitsuse argumendiga tuleb märkida, et komisjon ei teinud asjaolust, et vaidlusalustest meetmetest ei teatatud, järeldust, et need meetmed ei ole ühisturuga kokkusobivad.

118. Tegelikult tugineb see komisjoni hinnang vaidlustatud otsuse punktides 45–48 lahtiseletatud kaalutlustele.

119. Komisjon selgitas nendes punktides ka EÜ artikli 87 lõikes 3 ette nähtud erandeid ning põhjendas igaühe juures, miks need ei kuulu tema arvates käesolevas asja asjaoludel kohaldamisele.

120. Minu eespool punktides 32–33 nimetatud põhjendamiskohustust käsitlevaid põhimõtteid arvestades tuleb seega asuda seisukohale, et vaidlustatud otsus on ühisturuga kokkusobivuse küsimuses piisavalt põhjendatud.( ) Osas, milles Itaalia valitsus on väitnud, et vaidlustatud otsus on vastuolus varasemate otsustega, tuleb märkida, et see ei tõenda, et vaidlustatud otsuse enda põhjendused oleksid vastuolulised.

121. Itaalia valitsuse argumentide kohta, et komisjon ei ole vaidlusaluseid meetmeid kontrollinud sõltumatult komisjoni juhenditest, tuleb märkida, et vaidlustatud otsuse punktidest 47 ja 48 tuleneb, et komisjon ei andnud vaidlusaluste meetmete ühisturuga kokkusobivusele hinnangut mitte ainult juhendeid arvestades, kuigi ta jõudis järeldusele, et käesoleva asja asjaolud ei luba vaidlusaluseid meetmeid tunnistada ühisturuga kokkusobivaks.

122. Muu hulgas eeldab, nagu ma juba märkisin, otsus selle kohta, kas vaidlusalused meetmed on „üleeuroopalist huvi pakkuv tähtis projekt” või „abi teatud majandustegevuse arengu soodustamiseks”, komisjoni poolt majandusliku ja sotsiaalse olukorra terviklikku hindamist, mille puhul tuleb arvestada ühenduse kui tervikuga. Seega isegi kui oletada, et vaidlusaluste meetmete eesmärk on Itaalia pankade täielik ja lõplik erastamine ning see on kooskõlas ka eesmärgiga minna üle eurotsoonile ja luua siseturg – mis juba iseenesest on kaalutlusotsustus –, ei saa ainult selle alusel teha järeldust, et komisjon on õigusvastaselt jätnud vaidlusalustele meetmetele kohaldamata EÜ artikli 87 lõike 3 punktid b ja c.

123. Arvestades vaidlusaluste meetmete eesmärkide juba kirjeldatud mitmekihilisust ja meetmete toimeviisi, olen ma endiselt seisukohal, et Itaalia valitsus ei ole põhjendanud, et komisjon oleks vaidlustatud otsuse punktis 45 esitatud seisukohta, et vaidlusalustest meetmetest saavad kasu „peamiselt liikmesriigi majandustegevuses osalejad ja mitte kogu ühendus ja […] ei edendata konkreetse[t], täpse[t] ja selgelt lahti seletatud projekti[…]”, põhjendades teinud ilmse kaalutlusvea.

124. Mis puutub komisjoni seisukohta vaidlustatud otsuse punktis 45, mille kohaselt vaidlusalused meetmed erinevalt varasematest (Amato seaduse) meetmetest parandavad peamiselt abisaajate konkurentsivõimet, tuleb märkida, et ühisturuga kokkusobivuse hindamisel ei ole vaidlusaluste meetmete võrreldavus varasemate meetmetega kuigi otsustava tähendusega.( ) Võttes aga arvesse vaidlusaluste meetmete ilmselt konkurentsi tugevdavat mõju, mida ka Itaalia valitsus ise on välja toonud, ei saa öelda, et komisjon oleks teinud ilmse kaalutlusvea, leides, et need meetmed parandavad peamiselt abisaajate konkurentsivõimet.

125. Eelnevast lähtuvalt tuleb ka kolmas väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

V. Kohtukulud

126. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Itaalia Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb temalt kohtukulud mõista välja.

VI. Ettepanek

127. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

1) jätta hagi rahuldamata;

2) mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.