KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PEDRO CRUZ VILLALÓN

esitatud 27. oktoobril 2011 ( 1 )

Kohtuasi C-72/10

Kriminaalasi

Marcello Costa

süüdistuses

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Corte Suprema di Cassazione (Itaalia))

Kohtuasi C-77/10

Kriminaalasi

Ugo Cifone

süüdistuses

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Corte Suprema di Cassazione (Itaalia))

„Teenuste osutamise vabadus — Asutamisvabadus — Spordikihlvedude panuste kogumine — Tegevusloa ja politseiloa nõue — „Kontrollitud laienemise” poliitika hasartmängusektoris — Võitlus ebaseadusliku hasartmängu vastu — Müügipunktidevaheline miinimumkaugus — Tegevusloa kehtetuks tunnistamine piiriülese tegevuse tõttu — Tegevusloa kehtetuks tunnistamine ajutiste meetmete võtmise või kriminaalmenetluse algatamise tõttu”

I. Sissejuhatus

1. Itaalia hasartmängualaste õigusaktide arengut märgistab rida Euroopa Kohtu otsuseid, millest antud juhul Corte Suprema di Cassazione (kassatsioonikohus) esitatud eelotsuse küsimuse analüüsimisel lähtuda.

2. 21. oktoobri 1999. aasta kohtuotsus Zenatti, ( 2 )6. novembri 2003. aasta kohtuotsus Gambelli jt ( 3 ) ning 6. märtsi 2007. aasta kohtuotsus Placanica jt ( 4 ) käsitlesid üksteise järel probleemi seoses siseriiklike eeskirjadega, mis nägid hasartmängude läbiviimiseks ette piiratud arvuga (numerus clausus) tegevuslubade ja politseilubade süsteemi, arvates kapitaliühingud nende saajate hulgast välja. Kohtuotsuses Placanica langetas Euroopa Kohus Itaalia seadusandja eesmärkide suhtes iseäranis ühemõttelise otsuse, võttes sellega siseriiklikult kohtult pea igasuguse võimaluse kuulutada kõnealused eeskirjad liidu õigusega kooskõlas olevateks. Selline üksikasjalik vastus oli tingitud suurtest erinevustest, mis kohtuotsuse Gambelli kohaldamine oli Itaalia kohtupraktikas ( 5 ) loonud. Kohtuotsuse Placanica selgusele vaatamata näivad Itaalia kohtud olevat endiselt olulises osas eriarvamusel selle suhtes, kas kõnealuse otsuse kontekstis vastuvõetud uued hasartmänge reguleerivad eeskirjad vastavad liidu õigusele või mitte. Ühed väidavad sarnaselt M. Costa ja U. Cifone seisukohtadele, et nimetatud uus õigusakt võttis uute diskrimineerivate sätete kehtestamisega kohtuotsuselt Placanica kasuliku mõju. Teised ühes Itaalia valitsusega leiavad, et kehtestatud piirangud võivad olla õigustatud ülekaaluka üldise huvi tõttu.

3. Seega annab käesolev kohtuasi Euroopa Kohtule uue võimaluse täpsustada juba niigi mahukat hasartmänge käsitlevat kohtupraktikat osaliselt juba tuntud kontekstis: Itaalia hasartmängude vallas. Kohtuotsus Placanica on sellega seoses asendamatu vahend, sest juba selles võetakse arvesse nimetatud konteksti iseärasusi: eelkõige Itaalia seadusandja selget ja otsustavat kaldumist hasartmängude laiendamise poliitika poole, olgugi et seda esitletakse kui „kontrollitud laienemist”. Mainitud asjaolu mõjutab minu meelest ka antud kohtuasja analüüsi, ilma et siinkohal tuleks kahtluse alla seada juba kinnistunud kohtupraktikat, mis annab liikmesriikidele hasartmängusektoris laialdase kaalutlusruumi.

II. Õiguslik raamistik: Itaalia õigusnorm

A. Haldusõigus: tegevuslubade ja lubade andmise kord

4. Itaalia õigusnorm näeb ette, et panuseid tohivad koguda ja hallata ainult isikud, kes on riigihanke raames saanud tegevusloa ja hiljem politseilt haldusloa.

1. Tegevuslubade andmise kord

5. 2006. aasta juulis viidi nn Bersani dekreediga (4. juuli 2006. aasta dekreetseadus nr 223, mis kinnitati seadusena 4. augusti 2006. aasta seadusega nr 248) ( 6 ) lõpule Itaalia hasartmängusektori liidu õigusele vastavaks kohandamise edendamiseks mõeldud reform, edestades niimoodi kohtuotsuse Placanica tulemust.

6. Artikli 38 („Ebaseadusliku hasartmängu vastu võitlemise meetmed”) lõikes 1 on ette nähtud, et 31. detsembriks 2006 võetakse vastu teatav hulk õigusnorme, selleks et „võidelda mittenõuetekohase ja ebaseadusliku hasartmängu ja maksudest kõrvalehoidmise vastu hasartmängusektoris ning tagada mängijate kaitse”.

7. Lõikes 2 ( 7 ) on kehtestatud „muudel üritustel kui hobuste võiduajamistel hasartmängu korraldamise uued eeskirjad”, mille seast tasub märkida järgmisi: — avatakse vähemalt 7000 uut müügikohta (artikli 287 punkt d), määrates kindlaks uute müügikohtade maksimaalse arvu omavalitsusüksuse kohta (punkt e); — uute ja juba olemasolevate müügikohtade vahele peavad jääma minimaalsed vahemaad (punktid f ja g); — viimasena näeb säte ette, et määratakse kindlaks „meetmed nende ettevõtjate kaitseks, kellel on fikseeritud võidukvoot, mida reguleerib [määrus], millele osutati majandus- ja rahandusministri 1. märtsi 2006. aasta dekreedis nr 111, panuste kogumiseks muudel üritustel kui hobuste võiduajamistel” (punkt l).

8. Artikli 38 lõige 4 ( 8 ) sisaldab väga sarnaseid sätteid kihlvedude sõlmimise kohta hobuste võiduajamistel.

2. Politseiload

9. Hasartmängu tegevuslubade süsteem on seotud politseilubade süsteemiga, mida reguleerib 18. juuni 1931. aasta kuninglik dekreet nr 773, ( 9 ) sätestades, et kihlvedude korraldamise või käitamise load väljastatakse üksnes tegevusloa omanikele või isikutele, kellele tegevusload on edasi antud.

B. Karistusõigus

10. Hasartmängude korraldamine, ka elektrooniliselt või telefoni teel, ilma kohustuslikku tegevusluba või luba omamata, on Itaalias kuni kolmeaastase vangistusega karistatav kuritegu (13. detsembri 1989. aasta seaduse nr 401 artikkel 4). ( 10 )

III. Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimus

A. Äriühing Stanley International Betting Ltd ja tema positsioon Itaalias pärast Bersani dekreedi vastuvõtmist ja 2006. aasta hankeid

11. Stanley International Betting Ltd (edaspidi „Stanley”) on Inglise äriühing, millel on Liverpooli ametiasutuste väljastatud loa alusel õigus tegutseda kihlveovahendajana Ühendkuningriigis.

12. Stanley tegutseb Itaalias rohkem kui kahesaja agentuuri kaudu, mida tavapäraselt nimetatakse „andmete edastamise keskusteks” (edaspidi „AEK”). Need keskused osutavad oma teenuseid üldsusele avatud kohtades, kus panuse tegijal on võimalus luua elektrooniliselt ühendus Stanley Ühendkuningriigis asuva serveriga. Niimoodi on panuse tegijatel võimalik esitada Stanleyle elektrooniliselt oma pakkumised spordikihlvedudeks (mille nad valivad ettevõtja pakutud ürituste ja võiduvõimaluste programmidest), saada kinnitus nende pakkumiste vastuvõtmise kohta, maksta oma panuste eest ja sobival juhul võtta vastu võidud.

13. AEK-sid juhivad iseseisvad ettevõtjad, kes on Stanleyga lepinguliselt seotud. M. Costa ja U. Cifone on Stanley Itaalia AEK-de juhid.

14. 1999. aastal kuulutasid Itaalia ametiasutused välja riigihanke 1000 tegevusloa andmiseks spordikihlvedude korraldamiseks kuue aasta vältel, seda tähtaega võib pikendada veel kuue aasta võrra. Tollal kehtivate aktsionäride kogu läbipaistvuse sätetest tingituna jäid hankest välja sellised ettevõtjad nagu Stanley, kelle aktsiad olid noteeritud reguleeritud turgudel.

15. Pärast Euroopa Kohtu kriitikat kõnealuste sätete kohta kohtuotsustes Zenatti ja Gambelli lubas Itaalia seadusandja kõigil kapitaliühingutel, olenemata nende juriidilisest vormist, osaleda hasartmängu tegevuslubade andmiseks korraldatavates riigihangetes (27. detsembri 2002. aasta seaduse nr 289 artikli 22 lõige 11) ( 11 ) ja kaotas piirangu, mis keelas tegevusloa omanikel tegutseda selleks volitatud kolmandate isikute kaudu (14. märtsi 2005. aasta dekreetseaduse nr 35, mis kinnitati seadusena 14. mai 2005. aasta seadusega nr 80, artikkel 14b). ( 12 )

16. Nimetatud muudatustele järgnes eespool mainitud Bersani dekreediga tehtud reform, mille rakendamisel Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Statole (riigimonopolide autonoomne amet, edaspidi „AAMS”) avaldas kaks hanketeadet, et anda 16000 uut tegevusluba spordikihlvedude korraldamiseks, k.a hobuste võiduajamistel. Menetlus lõppes 2006. aasta detsembris 14000 uue tegevusloa andmisega mitmele oma riigi ja välismaa ettevõtjale.

17. Stanley avaldas Itaalia ametiasutustele soovi osaleda 2006. aasta uues hankemenetluses, taotledes AAMS-ilt mitmesuguseid selgitusi hanketingimuste kohta. Eelkõige palus Stanley selgitusi AAMS-i ja tulevase tegevusloa omaniku vahel sõlmitava lepingu projekti artikli 23 kohta, mis nägi ette tegevuslubade kehtetuks tunnistamise muu hulgas järgmistel põhjustel: — kui „tegevusloa omanike, nende seadusliku esindaja või juhatuse liikmete suhtes on võetud ajutisi meetmeid või saadetud asi otsuse saamiseks pädevale kohtunikule, kes peaks langetama otsuse kõigi 19. märtsi 1990. aasta seaduses nr 55 käsitletud võimalike kuritegude sisuliste asjaolude suhtes, samuti kõigi muude kuritegude puhul, mis võivad rikkuda usalduslikke suhteid AAMS-iga, samuti avalikke hasartmänge reguleerivate eeskirjade raskete või korduvate rikkumiste puhul, sh kehtivate eeskirjade mittejärgimisel kolmandate isikute poolt, kellele tegevusloa omanik on usaldanud spordikihlvedude panuste kogumise lisateenuste osutamise kaugside vahendusel.” (lõige 2); — samuti „kui tegevusloa omanik ise või temaga mis tahes viisil seotud äriühingu vahendusel turustab Itaalia territooriumil või väljaspool riigi territooriumi asuvate serverite kaudu avalikele hasartmängudele või muudele AAMS-i poolt hallatavatele mängudele samaväärseid või Itaalias keelatud mänge” (lõige 3).

18. Selle lepinguprojekti (mis peaks tegevusluba lepingu abil reguleerima) artikli 23 lõike 6 kohaselt kaasneb tegevusloa kehtetuks tunnistamise või kehtetuks tunnistamisega AAMS-i kasuks tegevusloa omaniku poolt seatud tagatise kehtetuks muutumine, „ilma et see piiraks õigust taotleda hilisema kahju korvamist”.

19. AAMS-i selgituste kohaselt loobus Stanley hankes osalemisest. Sellele vaatamata taotlesid M. Costa ja U. Cifone asjaomast politseiluba, et tegutseda kihlvedude vahendajana.

20. 27. novembril 2006 esitas Stanley Tribunale administrativo regionale del Lazio’sse (Lazio maakonna halduskohus) hagi mitme hankemenetlustoimingu vastu ja see menetlus on veel pooleli. ( 13 )

B. Kohtuasi C-72/10: Costa

21. 20. oktoobril 2008 palus prokuratuur Tribunale di Roma’lt M. Costa süüdimõistmist „seaduse nr 401/89 artikli 4 lõike 4a ja lõike 1 esimeses lõigu järgi kvalifitseeruvas süüteos”, kuna kõnealune isik tegeles ebaseaduslikult – ilma kohustusliku tegevusloa ja politseiloata – organiseeritud spordikihlvedude panuste vastuvõtmise ja kogumisega välismaise äriühingu nimel, edastades sellele andmed elektroonilisel teel ja olles seega vahendajaks äriühingule, kes nõutava loata võtab vastu panuseid.

22. Giudice delle indagini preliminari del Tribunale di Roma (Tribunale di Roma eeluurimiskohtunik) jõudis 27. jaanuari 2007. aasta otsuses seisukohale, et tal tuleb jätta liikmesriigi õigusnorm kohaldamata, kuna Corte Suprema di Cassazione on Euroopa Kohtu kehtestatud põhimõtteid rakendades otsustanud, et Itaalia õigusaktid on selles valdkonnas Euroopa Liidu asutamislepingu põhimõtetega vastuolus. Seejärel leidis kohus, et menetlust M. Costa vastu ei algatata, „kuna tema tegu ei käsitata enam süüteona”.

23. Prokuratuur esitas selle otsuse peale kassatsioonikaebuse Corte Suprema di Cassazionele, väites esiteks seda, et uued siseriiklikud õigusnormid, mis sisaldusid Bersani dekreedis, on liidu õigusega kooskõlas, ja teiseks seda, et Stanley ei osalenud uute õigusnormide kohaselt korraldatud hankemenetluses. Kuna puudub otsus, milles Itaalia ametiasutused keelduksid Stanleyle tegevusloa andmisest ja mille peale saaks halduskaebuse esitada, ei olnud M. Costal õigust tugineda asjaolule, et Itaalia hasartmängusektori ametiasutused on toime pannud õigusrikkumise, ega nõuda, et jäetaks kohaldamata õigusnormid, mille kohaldamisest enda suhtes ta on vabatahtlikult loobunud.

C. Kohtuasi C-77/10: Cifone

24. 26. mail 2009 andis Giudice delle indagini preliminari del Tribunale di Trani (Tribunale di Trani eeluurimiskohtunik) prokuratuuri nõudmisel U. Cifone suhtes määruse tema äriruumide ja seadmete arestimiseks seaduse nr 401/89 artikli 4 lõigetes 4a ja 4b ning 1983. aasta seadusandliku dekreedi nr 385 artiklites 106 ja 132 lõike 1 sätestatu rikkumise eest.

25. U. Cifone esitas määruse peale kaebuse Tribunale del Riesame di Barile, mis kinnitas 10. juuli 2008. aasta määrusega arestimist üksnes seaduse nr 401/89 artikli 4 järgi kvalifitseeruva süüteo eest – teisisõnu selle eest, et U. Cifone oli tegelnud panuste kogumisega ilma ühtegi AAMS-i tegevusluba või luba ja politseiluba omamata.

26. 9. septembril 2008 esitas U. Cifone mainitud määruse peale kassatsioonkaebuse, taotledes selle tühistamist ja siseriiklike õigusnormide kohaldamata jätmist. Sellega seoses väidab ta, et kõnealune õigusnorm on endiste tegevuslubade kehtivust kinnitades, uute müügipunktide asukohtadele piiranguid seades ja tegevuslubade kehtetuks tunnistamisele äärmiselt diskrimineerivaid põhjuseid kehtestades vastuolus liidu õigusega. Ta taotleb Corte Suprema di Cassazionelt eelotsuse küsimuse esitamist Euroopa Kohtule.

D. Eelotsuse küsimus

27. Võttes arvesse, et uutest hasartmängu reguleerivatest õigusnormidest tulenevalt jäävad kahtlused seoses EÜ artiklites 43 ja 49 sätestatud asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse ulatuse tõlgendamisega ning et sellest tulenevalt on vaja selgeks teha, kas neid vabadusi saab piirata Itaaliale iseloomulik siseriiklik süsteem, peatas Corte Suprema di Cassazione kaks kõnealust menetlust ja esitas mõlemas kohtuasjas järgmise eelotsuse küsimuse: „Kuidas tõlgendada EÜ artikleid 43 ja 49 seoses asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabadusega spordivõistluste panuste sektoris, et teha otsus, kas asutamislepingu viidatud sätted võimaldavad või mitte kehtestada siseriiklikke õigusnorme, millega kehtestatakse riigi kasuks monopolikord ning tegevuslubade ja lubade süsteem, millega nähakse teatava arvu tegevuslubade raames ette: a) üldine suund, mille kohaselt kaitstakse nende tegevuslubade omanikke, mis anti välja varem menetluse kohaselt, millega üks osa ettevõtjaid jäeti õigusvastaselt kõrvale; b) õigusnormid, mis tagavad faktiliselt, et säilivad majanduslikud positsioonid, mis omandati menetluse tulemusena, millega üks osa ettevõtjaid jäeti õigusvastaselt kõrvale (näiteks uutele tegevusloa omanikele kehtestatud keeld paigutada oma kontoreid juba olemasolevatele müügikohtadele lähemale, kui ette nähtud); c) nende juhtumite kindlaksmääramine, mil tegevusluba tunnistatakse kehtetuks ja mil määratakse väga suured tagatisrahad, sealhulgas juhtum, mil tegevusloa omanik haldab otseselt või kaudselt piiriülest mängutegevust, mis on samastatav tegevusloa esemeks oleva tegevusega.”

IV. Menetlus Euroopa Kohtus

28. Eelotsusetaotlused esitati Euroopa Kohtu kantseleile 9. veebruaril 2010.

29. Kirjalikke märkusi esitasid Hispaania, Belgia, Portugal, Itaalia, komisjon ning M. Costa ja U. Cifone.

30. 29. juuni 2011. aasta kohtuistungil esitasid suulisi märkusi M. Costa ja U. Cifone esindajad ning komisjoni, Itaalia, Belgia, Malta ja Portugali esindajad.

V. Eelotsuse küsimuse vastuvõetavus

31. Itaalia valitsus esitas mitu vastuväidet eelotsuse küsimuse vastuvõetavuse kohta.

32. Esmalt väidab ta, et esitatud küsimus on hüpoteetiline. Itaalia valitsuse meelest ei mõjuta Itaalia uue õigusnormi võimalik liidu õigusele mittevastavaks tunnistamine põhikohtuasjas süüdistatavaid, sest Stanley loobus vabatahtlikult osalemast 2006. aasta hankemenetluses, mis korraldati kõnealuse uue õigusnormi kohaselt. Kokkuvõttes laseb ta mõista, et tegevuslubade andmise kord kui selline ei saa mõjutada M. Costa ja U. Cifone seisundit süüdimõistetutena, kui nad ei osalenud asjaomases menetluses.

33. Nimetatud isikud seevastu väidavad, et uue regulatsiooniga kehtestatud piirangud mõjutasid Stanley otsust tegevusloa taotlemisest loobuda, mistõttu võib süsteemi ebaseaduslikuks osutumine Placanica kohtupraktika tähenduses mõjutada menetluses olevaid kriminaalasju. Ka eelotsusetaotlus näib tuginevat samale ideele, et väljakujunenud kohtupraktika tagab asjakohasuse eelduse, mille alusel tuleks eelotsuse küsimus vastuvõetavaks tunnistada. ( 14 )

34. Teiseks leiab Itaalia valitsus, et eelotsuse küsimus tuleb tunnistada vastuvõetamatuks, kuna see on liiga üldine. Minu meelest on Corte Suprema di Cassazione eelotsusetaotlustes määratlenud nende faktilise ja õigusliku konteksti, esitades hädavajalikud elemendid selleks, et Euroopa Kohus saaks anda neile tarviliku vastuse. ( 15 )

35. Järelikult tuleb eelotsuse küsimus vastuvõetavaks tunnistada.

VI. Eelotsuse küsimuse analüüs

A. Asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piirangud ja võimalikud põhjendused

36. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kujutavad eelotsusetaotluses viidatud sätted (väidetav varasemate tegevusloa omanike erikaitse, nende positsiooni kaitsev minimaalsete vahemaade nõue ja teatavad kehtetuks tunnistamise põhjused) asutamisvabaduse (ELTL artikkel 49) ja teenuste osutamise vabaduse (ELTL artikkel 56) piiranguid sellisel määral, et need mõjutavad vabaduse teostamist ning võivad seda takistada või muuta selle vähem atraktiivseks. ( 16 )

37. Sellised piirangud võivad olla õigustatud ülekaaluka üldise huvi tõttu, juhul kui neid kohaldatakse mittediskrimineerivalt, need on asjakohased üldisest huvist tingitud eesmärkide täitmiseks (sidususe või asjakohasuse põhimõte) ning ei lähe kaugemale sellest, mis on nende eesmärkide saavutamiseks vajalik (proportsionaalsuse põhimõte). ( 17 )

38. Nende rangete tingimuste nõudmisega paralleelselt tunnistab Euroopa Kohus alates kohtuotsusest Schindler, ( 18 ) mis oli selles vallas esimene, et kõnealuse sektori analüüsis „ei ole võimalik jätta tähelepanuta kõikides liikmesriikides loteriidega ning ka teiste hasartmängudega seotud moraalseid, religioosseid või kultuurilisi aspekte”, ega ka asjaolu, et hasartmängud kujutavad endast „suur[t] kuritegevuse ja pettuse oht[u]” ja tähendavad „[õhutamist] kuluta[d]a raha üksikisikule ja ühiskonnale kahjulikul viisil”. Kohtupraktikas on korduvalt märgitud, et kõik need eripärad „õigustavad riigi võimuorganite ulatuslikku vabadust otsustada, milliseid […] meetodeid on vaja mängijate kaitsmiseks ja sotsiaalse korra tagamiseks üldisemalt, pidades silmas konkreetse liikmesriigi ühiskondlikke ja kultuurilisi iseärasusi”. ( 19 ) Liikmesriigid on seega „vabad määrama kindlaks oma hasartmängualase poliitika eesmärgid ja vajaduse korral täpselt määratlema soovitud kaitse taseme”. ( 20 )

B. Vaidlusalustest sätetest tulenev üldise huvi eesmärk: selle piirangud Itaalia puhul

39. Kui vabaduste piirangute olemasolu on leidnud kinnitust, oleks järgmine loogiline samm nende võimalikul põhjendamisel kindlaks teha piirangute eesmärk – „ülekaalukast üldisest huvist tingitud õigustus”, mida taotlevad vaidlusalused sätted ning millega seoses tuleks hiljem teha sidususe ja proportsionaalsuse topeltanalüüs.

40. Laialdases kaalutlusruumis, mis eespool mainitu kohaselt liikmesriikidele on kõnealuses sektoris antud, on kohtupraktikas tunnustatud mitmeid ülekaalukaid üldisi huve, nagu näiteks „tarbijakaitse, pettuste ja hasartmängudega seotud liigse kulutamise ennetamise ning üldise avaliku korra säilitamise eesmärgid”. ( 21 )

41. Juba kohtuotsuses Placanica tõdes Euroopa Kohus siiski seda, et „Itaalia seadusandja juhindub hasartmängusektoris laiaulatuslikust poliitikast eesmärgiga tõsta maksutulu” – asjaolu, mille tõttu „Itaalia õigusnorme ei saa kuidagi põhjendada eesmärgiga piirata tarbijate kalduvust mängida hasartmänge või piirata hasartmängude kättesaadavust”. ( 22 ) Selline kindel seisukoht näib senini kehtivat või on veel kord kinnitust leidnud praeguses kontekstis, pärast Itaalia ametiasutuste otsust korraldada 2006. aastal 14000 uue hasartmängu tegevusloa andmise hange. ( 23 )

42. Kokkuvõttes leian, et kui Itaalia seadusandja oleks soovinud rakendada hasartmänguvõimaluste piiramise poliitikat, oleks ta otsustanud alternatiivse lahenduse kasuks, mida pakkus kohtuotsus Placanica: tunnistada kehtetuks ja anda uuesti välja 1999. aasta tegevusload ilma nende arvu suurendamata. Selle asemel laiendas ta erakorraliselt sektorit nii kvantitatiivselt kui ka kvalitatiivselt, pakkudes itaallastele suuremaid ja aina mitmekülgsemaid hasartmängude mängimise võimalusi. Seega ma ei liialda, kui väidan, et Itaalia poliitika kõnealuses sektoris on hasartmängude mängimist lihtsustanud, muutes need aina kättesaadavamaks. Vaatamata arvukatele kontrollidele ja piirangutele, mis tegevusloa omanike suhtes seni kehtivad, on näha, et nende mitmekordistumine on olnud sedavõrd oluline, et saame siinkohal tegelikult rääkida „liberaliseeritud”, kuid siiski reguleeritud sektorist. Seetõttu näivad hasartmängusõltuvuse vastane võitlus ja mänguvõimaluste piiramine endiselt väheusutavad eesmärgid Itaalia hasartmängusüsteemis, eelkõige pärast 2006. aasta ümberkorraldusi.

43. Selge on ka see, et kohtuotsuses Placanica jt märkis kohus, et „hasartmängusektori kontrollitud laienemise poliitika [võib] olla kooskõlas eesmärgiga suunata keelatud salajastes mängudes ja kihlvedudes osalevad mängijad lubatud ja seaduslike tegevuste juurde”. Vastuvõetav eesmärk selles kontekstis oleks seega „välistada hasartmängude ärakasutamine kuritegelikel või pettuslikel ajenditel, koondades selle tegevuse kontrollitavasse süsteemi”. ( 24 )

44. Kooskõlas kohtuotsuse Placanica nõuetega ja teataval viisil nendele vastu vaieldes sõnastas Bersani dekreet sõnaselgelt uue regulatsiooni eesmärgina „võidelda mittenõuetekohase ja ebaseadusliku hasartmängu ja maksudest kõrvalehoidmisega hasartmängusektoris ning tagada mängijate kaitse”.

45. Nagu näeme, on varasemad kaalutlused taotletava ülekaaluka üldise huvi kohta erakordselt olulised, sest need mõjutavad kogu kohtumenetlust vaidlusaluste meetmete üle.

C. Piirangute võimalik põhjendus: mittediskrimineerimise, asjakohasuse ja proportsionaalsuse nõue

46. Pärast eesmärgi kindlakstegemist tuleb uurida, kas iga siseriiklik piirang eraldi ( 25 ) vastab Euroopa Kohtu praktikast tulenevatele nõuetele: neid tuleb kohaldada mittediskrimineerivalt, asjakohaselt või sidusalt ja proportsionaalselt.

1. Piiratud arvuga (numerus clausus) tegevuslubade monopolisüsteem

47. Vastavalt eelotsusetaotluse esitanud kohtule kehtestab Itaalia õigusnorm „riigi kasuks monopolikorra” ning tegevuslubade ja lubade süsteemi.

48. Kohtupraktikas on korduvalt märgitud, eelkõige seoses Itaaliaga, et sellised siseriiklikud õigusnormid, „mis keelavad kriminaalkaristuste ähvardusel tegutsemise hasartmängusektoris, kui puudub riigi poolt väljastatav tegevusluba või politsei luba, kujutavad endast asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piirangut”. ( 26 ) Need piirangud võivad olla siiski õigustatud, kui soovitakse vältida tegutsemist kõnealuses sektoris pettuse või kuritegelikul eesmärgil. ( 27 )

49. Piisab, kui sellega seoses märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on välja selgitada, kas siseriiklik õigusnorm püüdleb mainitud eesmärgi poole ja vastab kohtupraktikaga kehtestatud proportsionaalsuse nõudele, võttes sealjuures eelkõige arvesse tegevuslubade arvu suurendamist 2006. aasta hankes.

2. Väidetav „üldine suund kaitsta” varasemate tegevuslubade omanikke

50. Corte Suprema di Cassazione viitab järgnevalt sellele, et eksisteerib „üldine suund kaitsta varasemas, õigusvastaselt osa ettevõtjad välja jätnud menetluses antud tegevuslubade omanikke” (1999. aasta tegevusload).

51. Selline süsteem, mis kaitseb varasemaid tegevusloa omanikke, kujutab endast tõepoolest asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piirangut, ( 28 ) mida on raske õigustada, sest see taotleb selgelt majanduslikku eesmärki (vältida seda, et uue süsteemiga kaasneks liigne „konkurentsisurve” – kui kasutada Itaalia valitsuse enda sõnu – juba tegutsevatele ettevõtjatele). ( 29 )

52. Ometi ei saa sedavõrd üldisele järeldusele jõuda ilma konkreetsete andmeteta selle võimaliku ebaseadusliku kaitse olemasolu kohta, asjaolu, mille kohta eelotsuse küsimus ei anna just palju selgitusi. Kindlasti ei ole see idee, mida Corte Suprema di Cassazione üksi kuulutaks. M. Costa esitab oma kirjalikes märkustes rea lauseid, mis väljendavad samalaadset mõtet. Sellest hoolimata ei too eelotsusetaotluse esitanud kohus ühtegi konkreetset selgitust, millel põhineb tema väide sellise „üldise suuna” olemasolu kohta.

53. Komisjon leiab, et kõnealuse väitega on eelotsuse küsimuses viidatud lihtsalt 1999. aastal antud tegevuslubade kehtivaks jätmisele. Kuna nimetatud tegevusload anti menetluses, mis kuulutati hiljem liidu õigusega vastuolus olevaks, võiks nende kehtima jätmist pidada erandlikuks. Ent selge on see, et pärast 2006. aasta hanget jagavad varasemad tegevusloa omanikud spordikihlvedude turgu 14000 uue tegevusloa omanikuga – see valik kiideti sõnaselgelt heaks kohtuotsusega Placanica. ( 30 ) Seega üldjoontes oleks Itaalia seadusandja poolt heaks kiidetud lahendus kõnealuses kohtuotsuses sätestatuga kooskõlas, kui Itaalia kohtud leiavad, et uute antud tegevuslubade arv (14000) on „kohane” selleks, et kaotada 1999. aasta hanke ebaseaduslik mõju.

54. Minu meelest saaks arvu 14000 uute tegevuslubade puhul pidada „kohaseks” kohtuotsuse Placanica tähenduses või isegi liigagi piisavaks, et võimaldada rahuldada 1999. aasta hankest õigusvastaselt väljajäänud ettevõtjate nõudeid. Piisab, kui kinnitada, et 2006. aasta hankes pakuti välja 16000 tegevusluba, kuigi lõpuks anti välja vaid 14000. Kõik need asjaolud panevad arvama, et kohtuotsus Placanica kiitis heaks ka varasemate tegevuslubade kehtivuse pikendamise aastani 2012 paralleelselt 2006. aastal korraldatud hankes antud uute tegevuslubadega. Selles mõttes ei oleks seega „kaitse”, mis seisneb varasemate tegevuslubade kehtivuse säilitamises, iseenesest liidu õigusega vastuolus.

55. Kuid igal juhul ei tohiks siiski unustada, et siseriikliku õigusega heaks kiidetud lahendus õigusvastaselt välja jäänud ettevõtjate õiguste taastamiseks ei tohi olla selline, mis „muuda[b] ühenduse õiguskorraga antud õiguste kasutamis[e] tegelikkuses võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte)”. ( 31 ) Tõhususe põhimõte nõuab tegelikult seda, et Itaalia seadusandja poolt välja kuulutatud lahendusel (uute tegevuslubade andmine, mis liidetakse juba olemasolevatega) ei oleks sama mõju nagu teatavate ettevõtjate ebaseaduslik väljajätmine.

56. M. Costa ja U. Cifone on väitnud, et 2006. aasta hankemenetlust reguleerinud uued õigusnormid ei hõlbustanud sugugi Stanley osalemist (lubades tal „ühenduse õiguskorraga antud õiguste kasutamist”), vaid tegelikkuses takistasid seda. See oli tingitud selliste eeskirjade lisamisest, mis ühest küljest kaitsevad ülemäära varasemate tegevusloa omanike konkurentsieeliseid (eelkõige kohustuslike minimaalsete vahemaade kehtestamisega nende müügipunktide suhtes) ning teisest küljest muutis ettevõtja osalemise mõttetuks (neile, kes riskisid tegevusloa automaatse kehtetuks tunnistamisega).

57. Vaidlusaluste eeskirjadega ettenähtud minimaalsete vahemaade kord ja kehtetuks tunnistamise põhjused on M. Costa ja U. Cifone meelest selle eelotsusetaotluses viidatud „üldise suuna kaitsta” varasemaid tegevusloa omanikke kõige selgemad ilmingud, mida on väljendatud ka nende arvates Bersani dekreedi artikli 38 lõikes 2 ja lõike 4 punktis l, mis määratleb sõnaselgelt „tegevusloa omanike kaitsemeetmed”.

58. Kokkuvõtvalt tuleb seega märkida, et siseriiklik õigusnorm, mis kinnitab sõnaselgelt ja tõhusalt, et „üldine suundumus kaitsta varasemas, ebaseaduslikult osa ettevõtjaid välja jätnud hankemenetluses antud tegevuslubade omanikke”, võib olla põhjendamatu piirang asutamislepinguga kehtestatud vabadustele. Itaalia puhul etendab eelkõige olulist rolli see, et viidatav säte (Bersani dekreedi artikli 38 lõige 2 ja lõike 4 punkt 1) on sõnastatud ähmaselt. Selle ulatuse kindlaksmääramine kuulub Itaalia kohtu ainupädevusse, kes on ainsana pädev langetama otsuseid siseriikliku õiguse küsimustes.

59. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole välja toonud erilisi täpsustusi, tuleb antud asjas teiseks analüüsida eraldi minimaalsete vahemaade korda ja kehtetuks tunnistamise põhjuseid, mis võivad olla kõnealuse „üldise suuna” konkreetsed avaldused.

3. Uutele tegevusloa omanikele kehtestatud minimaalse vahemaa nõue

60. Corte Suprema di Cassazione seab kahtluse alla ka selliste õigusnormide vastavuse liidu õigusele, „mis tagavad faktiliselt, et säilivad majanduslikud positsioonid, mis omandati menetluse tulemusena, millega üks osa ettevõtjaid jäeti õigusvastaselt kõrvale”, tuues näiteks „uutele tegevusloa omanikele kehtestatud keel[u] paigutada oma kontorid juba olemasolevatele müügikohtadele lähemale, kui ette nähtud”.

61. Bersani dekreet kehtestas tõepoolest hasartmängu- ja kihlveopunktide vahelise minimaalse kauguse nõude, mis tühistati 25. septembri 2008. aasta dekreetseadusega nr 149. ( 32 ) Bersani dekreedi artikli 38 lõike 2 punktides f ja g sätestatu kohaselt tuli avalike hasartmängupunktide asukoha puhul järgida minimaalse vahemaa nõuet „juba olemasolevate tegevusloa omanike” suhtes. ( 33 ) Kihlveopanustega tegelevate müügipunktide puhul nägi õigusnorm lisaks ette, et vahemaade puhul pidi arvestama, et need „ei kahjustaks neid müügipunkte, milles 30. juuni 2006. aasta seisuga koguti spordiennustustega seotud panuseid”. ( 34 )

62. Meetme õigustamiseks väidab Itaalia valitsus, et sellega tahetakse tagada panuste kogumise müügipunktide ühtlane jaotus üle kogu riigi territooriumi, et niimoodi ära hoida kihlveopunktide teatud kohtadesse koondumise võimalikke kahekordselt kahjulikke tagajärgi tarbijatele – pakkumise ülemäärasus nende jaoks, kes elavad asjaomaste kohtade lähedal, ja risk põrandaaluste mängude küüsi langeda nende jaoks, kes elavad suurema „puuduse käes kannatavates” paikades. Niimoodi vihjab ta kaudselt kahekordsele üldise huviga õigustatud eesmärgile: esiteks võitlus hasartmängusõltuvuse vastu ja teiseks võitlus kuritegevuse ja pettuse vastu hasartmängusektoris.

63. Hasartmängusõltuvuse vastase võitluse osas ei ole see väide eriti veenev, nagu juba Itaalia kontekstis on märgitud, kuna Itaaliat iseloomustab „hasartmängusektoris laiaulatuslik[…] poliitika[…]”. ( 35 ) Minu meelest on välistatud võimalus kohaldada analoogselt kohtuotsuse Blanco Pérez ja Chao Gómez ( 36 ) argumentatsiooni, milles peeti ELTL artikliga 49 kooskõlas olevaks teatav apteekidevahelise minimaalse vahemaa nõue, kuna see oli õigustatud rahvatervise kaitse ülekaaluka huviga. ( 37 ) Kuigi Itaalia valitsuse põhjendused on tõenäoliselt inspiratsiooni saanud nimetatud kohtuotsuse mõnest punktist, ( 38 ) ei saa antud kohtuasjas juba eelnevalt mainitud põhjustel tugineda rahvatervisega seotud ülekaalukale huvile (eelkõige hasartmängusõltuvuse vastane võitlus).

64. Arvesse tuleks hasartmängusektoris kuritegude ja pettuste vastu võitlemise põhjendus, mis, nagu märgitud, kujutab endast samuti üldisest huvist tingitud eesmärki, mis õigustaks piiranguid asutamislepingu vabadustele. Minu meelest ei ole kihlveopunktidevahelise minimaalse vahemaa nõue siiski nimetatud eesmärgiga eriti seotud.

65. Kuigi piisavalt laialdane, atraktiivne ja reklaamitud hasartmängude pakkumine võib aidata kaasa võitlusele kuritegevuse vastu asjaomases sektoris, ei tundu selle pakkumise ühtlane jaotus riigi territooriumil proportsionaalsusega seotud hädavajaliku mehhanismina, et ära hoida pettusi ja kuritegelikku tegevust asjaomases valdkonnas.

66. Kuigi on tõsi, et kohustusliku minimaalse vahemaa nõude puudumisel eksisteerib oht, et oluline osa müügipunktidest koondub riigi enam asustatud või kaubanduslikult aktiivsematesse kohtadesse, on mul siiski teatavad kahtlused selle suhtes, kas mainitud asjaolu sunnib olulist osa mängijatest, kes elavad tagasihoidlikuma pakkumisega või ilma pakkumiseta piirkondades, kasutama illegaalsete ettevõtjate teenuseid. Ma nimelt ei arva, et seaduslike hasartmängude pakkumise territoriaalselt ühtlane jaotus oleks piisav meede selleks, et ära hoida seda, et teatavad mängijad kasutavad illegaalsete ettevõtjate teenuseid.

67. Teisest küljest tuleb meeles pidada, et minimaalse vahemaa nõue kehtestati üksnes uute tegevusloa omanike jaoks seoses juba olemasolevatega, ning see näib kinnitavat eelotsuse küsimuses endas esitatud mõtet, et minimaalse vahemaa nõue võis olla mõeldud varasemate tegevusloa omanike „kaubandusliku positsiooni” säilitamiseks, andes neile tegelikult teatud konkurentsieelise nende ees, kes tulid turule alles pärast 2006. aasta hanget ja arvasid, et peavad avama oma punktid juba varem olemasolevatest punktidest kaubanduslikult vähem huvitavates kohtades. See seab kahtluse alla meetme sidususe seoses Itaalia valitsuse esitatud eesmärgiga võidelda kuritegevusega.

68. Nagu on märgitud 11. märtsi 2010. aasta kohtuotsuses Attanasio Group ( 39 ) seoses Itaalias kehtiva tanklatevahelise minimaalse vahemaa nõudega, näib sellist laadi meede, mis takistab uute ettevõtjate pääsu turule, „soodustavat Itaalias juba tegutsevaid ettevõtjaid, ilma et tarbijad sellest tegelikult kasu saaksid”. See meede on õigupoolest ilmselgelt kehtestatud puhtmajanduslikel kaalutlustel, mis, nagu juba märgitud, ei saa mitte mingil juhul kujutada endast kohtupraktika tähenduses ülekaalukat üldist huvi. ( 40 )

69. Kokkuvõttes on ELTL artiklitega 49 ja 53 vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis tagab faktiliselt, et säilivad majanduslikud positsioonid, mis omandati menetluse tulemusena, millega üks osa ettevõtjaid jäeti õigusvastaselt kõrvale; eelkõige on nendega vastuolus uutele tegevusloa omanikele kehtestatud keeld paigutada oma kontorid juba olemasolevale müügikohale lähemale, kui ette nähtud.

4. Tegevuslubade kehtetuks tunnistamise kord

a) Kehtetuks tunnistamine „Itaalia territooriumil või väljaspool riiki asetsevate serverite kaudu” avalike või keelatud hasartmängude sarnaste mängude turuleviimise tõttu (tegevusloa omanikuga sõlmitava lepingu projekti artikli 23 lõige 3)

70. Viimasena küsib Corte Suprema di Cassazione Euroopa Kohtult Itaalias kehtiva hasartmängu tegevuslubade kehtetuks tunnistamise (millega kaasneb tagatise kaotus) korra seaduslikkuse kohta, osutades eraldi „juhtumile, mil tegevusloa omanik korraldab otse või kaudselt piiriüleselt hasartmänge, mis on samastatavad tegevusloa esemeks oleva tegevusega”.

71. Võib mõista, et Itaalia kohus osutab sellisel viisil tulevasi tegevuslube reguleeriva kokkuleppe projekti artikli 23 lõikes 3 juba viidatud kehtetuks tunnistamise põhjusele. Selle kohaselt tegevusluba tunnistatakse kehtetuks, „kui tegevusloa omanik turustab ise või temaga mis tahes moel seotud äriühingu vahendusel Itaalia territooriumil või väljaspool riigi territooriumi asuvate serverite kaudu avalike või AAMS-i poolt hallatavate mängudega samastatavaid mänge.

72. Kuigi kohtupraktika kohaselt kuulub üksnes eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevusse tema menetletavates kohtuasjades otsustada, milline on siseriikliku õiguse õige tõlgendus, ( 41 ) sunnivad nii vaidlusaluse sätte kui ka eelotsuse küsimuse enda selle punkti ähmane sõnastus mind seoses kõnealuse artikli 23 lõikes 3 sätestatuga kaaluma kahte alternatiivset tõlgendusvõimalust. ( 42 )

i) Esimene hüpotees: kehtetuks tunnistamine piiriülese tegevuse tõttu

73. Esimene hüpotees laseks mõista, et säte, mis viitab teatavate mängude turustamisele „väljaspool riigi territooriumi asuvate serverite kaudu”, tahaks nagu takistada kogu hasartmängualast piiriülest tegevust, eelkõige Stanley poolt AEK-de kaudu teostatavat.

74. Seda tõlgendust näivad toetavat ka M. Costa ja U. Cifone ning Corte Suprema de Cassazione ise, samuti kohtuotsus, millest tuleneb rida siseriiklike kohtute ( 43 ) otsuseid. Samuti lisab sellele kaalu kirjavahetus, mida AAMS pidas Stanleyga seoses viimase võimaliku osalemisega 2006. aasta hankes.

75. Seega Stanley küsimusele, „kas Stanley tegevus – otsene või kaudne AEK-de kaudu on nende ameti meelest põhimõtete ja hankedokumentides esitatud sätete rikkumine (eelkõige kokkuleppe projekti artikkel 23)”, vastas AAMS 6. oktoobri 2006. aasta kirjas, et hankes osalemine eeldab Itaalias piiriülesest tegevusest loobumist, kinnitades sealjuures, et uus süsteem lubab kandidaatidel „luua müügipunktide võrk, mis võivad sõltumatute kõrval olla riiklikud”, täpsustades, et „sellised võrgud kipuvad loomulikult asendama võimalikke endisi võrke ja selles kontekstis kujutavad kokkulepe projekti artikli 23 sätted sobivat kaitset samade tegevusloa omanike investeeringutele”.

76. Sellest ebamäärasest vastusest võib välja lugeda, et Stanley tegutsemisviis (mis hõlmab piiriülest tegevust elektroonilise teel) või vähemalt tema olemasolev edasimüüjate võrk ei vastanud uute tegevuslubade jagamise hanke tingimustele, ja see takistas ettevõtjal hankes osaleda.

77. Kui Corte Suprema di Cassazione leiaks, et mainitud kokkuleppe projekti artikli 23 lõige 3 nägi ette automaatse tegevusloa kehtetuks tunnistamise lihtsalt seetõttu, et hasartmänge korraldati piiriüleselt, tuleks tõdeda, et meede kujutab asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piirangut, kusjuures selle põhjendamine võitlusega pettuste ja kuritegevuse vastu tundub mulle äärmiselt sunnituna.

78. Euroopa Kohus tunnistas eespool nimetatud kohtuotsuses Liga Portuguesa, et liikmesriikidel on avar tegutsemisruum internetis pakutavate hasartmängude vallas. ( 44 ) Siiski ei saa seda põhjendust üle tuua antud kohtuasja, milles siin vaadeldud hüpoteesi tõeks osutumisel ei ole küsimus mitte internetis pakutavate hasartmängude kontrollimises, vaid kogu piiriülese tegevuse keelamises kõnealuses sektoris. Põhikohtuasja juhtumi puhul võib vaidlusalune õigusnorm takistada tegevust, mis olles küll piiriülene, ei kujuta õigupoolest mängude korraldamist interneti teel, kuna nõuab ka ettevõtja esindaja füüsilist kohaolekut Itaalia territooriumil.

79. Kooskõlas selle põhimõttega ei ole antud asjas käsitletaval tegevusel seega peamist internetis pakutavale mängule iseloomulikku omadust, millele Euroopa Kohus ehitas kogu argumentatsiooni juba eespool viidatud kohtuotsuses Liga Portuguesa: „tarbija ja ettevõtja vahel puudub otsene kontakt”. Kogu „piiriülene tegevus” ei nõua, et see kontakt otseselt olemas oleks, kui saab tagada kõnealuse füüsilise ja otsese juurdepääsu ettevõtja vahendaja või esindaja juurde, siis neid internetis pakutavatele mängudele iseloomulikke ohtusid ei eksisteeri ning ei saa seetõttu õigustada vaidlusalast meedet.

80. Teisest küljest ei tohi unustada seda, et kohtuotsuses Liga Portuguesa on kogu argumentatsioon suunatud sellele, et kaotada hasartmängulitsentside mõlemapoolse tunnustamise nõue. ( 45 ) Seega on mõlemapoolne tunnustamine välistatud internetis pakutavate mängude osas kohtuotsuses Liga Portuguesa, ning väga selgelt ja üldjoontes eespool viidatud kohtuotsuses Stoß ( 46 ) kogu mängusektori jaoks.

81. Kui antud juhul otsustada siiski esimese tõlgenduse kasuks, ulatuks kohaldatud piirang palju kaugemale sellest, et nõuda välismaa ettevõtjailt hasartmängude läbiviimiseks riiklike ametiasutuste kontrollile allumist. Neil takistatakse lihtsalt sellel turul osaleda ainsal põhjusel, et ettevõtja peamine tegevuskoht on teises liikmesriigis ja et tehingud on piiriülese iseloomuga, vaatamata sellele, et politseil on võimalik kontrollida ettevõtja riigi territooriumil alaliselt olemasolevaid esindajaid.

82. Leian, et ELTL artiklites 49 ja 56 sätestatuga on vastuolus selline siseriiklik õigusnorm, mis keelab tegelikult igasuguse piiriülese tegevuse hasartmängusektoris, sõltumata viisist, kuidas kõnealust tegevust ellu viiakse, ja eelkõige juhtudel, mil on võimalik tarbija ja ettevõtja vaheline otsekontakt ja füüsiline politseikontroll riigi territooriumil oleva ettevõtja vahendajate üle.

ii) Teine hüpotees: tegevusloa kehtetuks tunnistamine keelatud mängude pakkumise tõttu

83. Mainitud kokkuleppe projekti artikli 23 lõike 3 alternatiivne tõlgendamine laseb mõista, et säte on suunatud eelkõige keelama mängude paljusust, sõltumata sellest, kas neid pakutakse piiriüleselt („väljaspool riigi territooriumi asuvate serverite kaudu”). Täpsemalt on selle klausli kohaselt mängud, mille pakkumine viiks tegevusloa kehtetuks tunnistamiseni, „avalikud või muud AAMS-i poolt hallatavad või Itaalias keelatud mängud”. Eelkõige tuleb nentida selle sõnastuse märkimisväärset ebatäpsust, mis on vastuolus selle tagajärgede raskusega.

84. Komisjon ja M. Costa ise on andnud teavet, mis võimaldab seda puntki veidi valgustada. Mõlemad vihjasid sellele, et on olemas mängude kataloog või nimekiri, mille iga nädal koostab ja mida täiendab AAMS ja mis määrab kindlaks tegevuslubadega seotud tegevused selliselt, et tegevusloa omanikud saavad pakkuda üksnes mainitud nimekirjas sisalduvaid mänge ja muude mängude pakkumine tähendab tegevusloa kehtetuks tunnistamist. ( 47 ) Püüan seega anda vastuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, võttes arvesse seda teavet.

85. Eespool viidatud kohtuotsuses Stoβ tunnistab Euroopa Kohus, et kuna eri liiki hasartmängudel on märkimisväärsed erinevused, siis selline siseriiklik õigusnorm, mis kehtestab teatud liiki mängude suhtes karmimad nõuded või keelab teatud liiki mängud ja lubab teist liiki mänge, võib olla asutamislepinguga kooskõlas. ( 48 ) Igal juhul on kindlasti vaja, et kõnealune säte ei oleks diskrimineeriv ja aitaks sidusalt, süsteemselt ja proportsionaalselt üldisest huvist tuleneva eesmärgi täitmist, antud juhul võidelda pettuste ja ebaseaduslike mängude levikuga.

86. Vaidlusasjaga seoses tuleb meelde tuletada, et nimekiri on põhimõtteliselt kohandatav ettevõtjate vajadustele. Tõepoolest – tegevusloa omanikud saavad AAMS-ilt taotleda teatud mängude kandmist nimekirja, kuid tundub, et tegemist on nimetatud ameti omal äranägemisel tehtud otsusega.

87. Selline haldusotsus mängu nimekirja lisamise kohta täidab vaieldamatult „eelneva haldusloa” funktsiooni, mis piirab asutamislepingu vabadusi, kuid mida vastavalt kohtupraktikale saab põhjendada, kui see põhineb objektiivsetel, mittediskrimineerivatel ja kohtus vaidlustatavatel kriteeriumidel. ( 49 ) Kohtuistungil menetluspooled tunnistasid, et AAMS-i otsuse peale saab edasi kaevata, kui esitatud dokumendid ei võimalda selgelt järeldada, kas AAMS-i otsus lubatud hasartmängude kohta põhineb objektiivsetel ja asjaosalistele eelnevalt teada olevatel kriteeriumidel.

88. Eespool toodule lisan veel ühe asjaolu, mille avastasin osapoolte esitatud dokumente läbi vaadates ja mis igal juhul kuulub – nagu ka muude faktiliste asjaolude kontrollimine – eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevusse. Jutt käib sellest, et AAMS-i nimekirjast väljajäänud mängud võisid enamjaolt olla välismaa ettevõtjate poolt pakutud mängud, mis kujutavad ehk nende pakkumise kõige „huvitavamat” osa ja mis eristaksid neid oma riigi ettevõtjate pakkumisest. Kui need väited leiavad tõendamist, võib antud asjas leida kaudse diskrimineerimise olemasolu, mida esitatud eesmärkidega on raske õigustada.

89. Kokkuvõttes leian, et selline kord, mis lubab pakkuda vaid neid mänge, mis on toodud kataloogis või nimekirjas, karistades tegevusloa kehtetuks tunnistamisega mis tahes muude mängude pakkumise korral, võib olla õigustatud, kui see süsteem põhineb objektiivsetel, mittediskrimineerivatel ja eelnevalt teadaolevatel kriteeriumidel ning kui nimekirja koostamisega seotud haldusotsuseid saab kohtus vaidlustada.

b) Kehtetuks tunnistamine tegevusloa omanike, nende esindajate või juhatuse liikmete suhtes ajutiste meetmete võtmise või kriminaalmenetluse algatamise tõttu (tegevusloa omanikega sõlmitava lepingu projekti artikli 23 lõige 2)

90. Olgugi et see asjaolu ei ole eelotsusetaotluses kuigivõrd käsitletud, ( 50 ) on M. Costa ja U. Cifone oma kirjalikes märkustes viidanud teisele tegevusloa kehtetuks tunnistamise põhjusele, mida on samuti kokkuleppe projektis käsitletud, täpsemalt selle artikli 23 lõikes 2. Selle lepingupunkti kohaselt tunnistab AAMS tegevusloa kehtetuks, kui „tegevusloa omanike, nende seadusliku esindaja või juhatuse liikmete suhtes on võetud ajutisi meetmeid või saadetud otsuse saamiseks edasi pädevale kohtunikule, kes peaks langetama otsuse kõigi 19. märtsi 1990. aasta seaduses nr 55 käsitletud võimalike kuritegude sisuliste asjaolude suhtes, samuti kõigi muude kuritegude puhul, mis võivad rikkuda usalduslikke suhteid AAMS-iga, samuti avalikke hasartmänge reguleerivate kehtivate eeskirjade raskete või korduvate rikkumiste puhul, sh kehtivate eeskirjade mittejärgimisel kolmandate isikute poolt, kellele tegevusloa omanik on usaldanud spordikihlvedude panuste kogumise lisateenuste osutamise kaugside vahendusel”.

91. M. Costa ja U. Cifone on avaldanud, et selle kehtetuks tunnistamise põhjuse kehtestamisega on takistatud tegelikkuses Stanley osalemist 2006. aasta hankes, kuna ettevõtja paljude Itaalia esindajate suhtes oli tol ajal – enne eespool viidatud kohtuotsuse Placanica tegemist – menetlus pooleli, seega enne nende vastu algatatud kriminaalmenetluste lõpetamise otsuseid.

92. Eeltoodust tulenevalt leiavad asjaomased isikud, et mainitud kehtetuks tunnistamise klausel (millega kaasneb tagatise kaotus) kujutab endast asutamislepinguga vastuolus olevat teenuste osutamise vabaduse ja asutamisvabaduse piirangut. ( 51 )

93. Meede, mis on mõeldud selleks, et ennetada, et kõnealust liiki tegevust viiksid läbi küsitava mainega isikud, näib põhimõtteliselt pettuste ja ebaseaduslike hasartmängude vastu võitlemise eesmärgi saavutamiseks sobiva meetmena, ning asjaolu, et kokkuleppe projekti enda artikli 23 lõige 6 näeb ette asjaomase isiku õiguse taotleda hilisema kahju korvamist juhul, kui tegevusloa kehtetuks tunnistamine osutub hiljem põhjendamatuks, kujutab üsna olulist proportsionaalsuse elementi. ( 52 ) Sellest sõltumata võib see tegevusloa kehtetuks tunnistamise põhjus (mis üllatuslikult tuleneb lepingulisest dokumendist) tekitada probleeme proportsionaalsuse seisukohast.

94. Esimene puudutab seda, et kehtetuks tunnistamise otsus on ilmselt enneaegne ja tehakse võimaliku kriminaalmenetluse alguses süüdimõistva otsuse puudumisel. Kokkuleppe projekti artikli 23 lõige 2 viitab tõepoolest „ajutiste meetmete” kohaldamisele ja otsusele „saata asi pädevale kohtunikule otsustamiseks” ( 53 ) kui asjaoludele, mis tingivad tegevusloa kehtetuks tunnistamise. Selles suhtes leian, et asjaolu, et kehtetuks tunnistamise otsus tehakse enne süüdimõistva kohtuotsuse olemasolu, ei tähenda seda, et meede oleks õigusvastane, kuna ajutiste meetmete võtmine ja kriminaalmenetluse algatamine on Itaalia õiguskorras otsused, mis põhinevad asjaoludel, mis tekitavad põhjendatud kahtlusi asjaomaste isikute heas maines. Siinkohal ei tohi ka unustada, et artikli 23 lõikes 6 on ette nähtud ka võimalik hilisem korvamine.

95. Enam kaalutlemist väärt on teine etteheide liiga laia määratluse kohta, mille kokkuleppe projekti artikli 23 lõige 2 annab kuritegude kohta, mille puhul tuleb teha kehtetuks tunnistamise otsus. Kõnealune klausel viitab kõigepealt „19. märtsi 1990. aasta seaduses nr 55 käsitletud kuritegudele”, ( 54 ) mis on viidatavate kuritegude raskuse valguses piisavalt piiritletud ja põhjendatud (tegemist on peamiselt maffia tegevusega seotud kuritegudega). Järgnevalt on viidatud aga palju üldisemalt „kuritegudele, mis võivad kahjustada usalduslikke suhteid AAMS-iga”. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei arva just, et viimane lõik on piisavalt selge kirjeldus kuriteo liigi kohta, millele säte viitab, võiks kõnealuse klausli puhul just selles konkreetses punktis rääkida võimalikust proportsionaalsuse puudumisest, sest see võib anda Itaalia ametiasutustele õiguse teha sedavõrd tõsiste tagajärgedega otsus, nagu seda on kehtetuks tunnistamine olukorras, mis jääb hasartmängude ja kihlvedude korraldamisest väga kaugele.

96. Kokkuvõttes leian, et klausel, mis näeb ette hasartmängu tegevusloa kehtetuks tunnistamise juhul, kui tegevusloa omanike, nende seadusliku esindaja või juhatuse liikmete suhtes on võetud ajutisi meetmeid või on saadetud asi otsuse tegemiseks pädevale kohtunikule, ei ole vastuolus ELTL artiklitega 49 ja 56 juhul, kui määratletakse asjaomased hasartmängutegevusega seotud kuriteoliigid ja kui need on määratletud selgelt.

VII. Ettepanek

97. Seetõttu soovitan Euroopa Kohtul vastata Corte Suprema di Cassazione esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt: ELTL artikleid 49 ja 56 seoses asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabadusega spordikihlvedude sektoris tuleb riigimonopoli ning tegevuslubade ja lubade süsteemi raames tõlgendada nii, et a) nendega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis sõnaselgelt ja tõhusalt kaitseb varasemas, ebaseaduslikult osa ettevõtjaid välja jätnud hankemenetluses antud tegevuslubade omanikke; siseriikliku kohtu ülesanne on otsustada, kas siseriiklik õigusnorm sisaldab sellise tähenduse ja ulatusega sätet; b) nendega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis tagab faktiliselt, et säilivad majanduslikud positsioonid, mis omandati menetluse tulemusena, millega üks osa ettevõtjaid jäeti õigusvastaselt kõrvale; eelkõige on nendega vastuolus uutele tegevusloa omanikele kehtestatud keeld paigutada oma kontorid juba olemasolevale müügikohale lähemale, kui ette nähtud; c) nendega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis näeb ette hasartmängu tegevusloa kehtetuks tunnistamise juhul, kui tegevusloa omanik tegeleb piiriüleselt hasartmängude korraldamisega, sõltumata nende korraldamise viisist, ja kui on võimalik tarbija ja ettevõtja vaheline otsekontakt ja füüsiline politseikontroll riigi territooriumil oleva ettevõtja vahendajate üle; d) nendega ei ole vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis lubab pakkuda üksnes kataloogis või nimekirjas sisalduvaid hasartmänge, karistades tegevusloa kehtetuks tunnistamisega mis tahes muud liiki hasartmängude pakkumise korral, tingimusel et nimekirja koostamisega seotud haldusotsused põhinevad objektiivsetel, mittediskrimineerivatel ja eelnevalt teadaolevatel kriteeriumidel ning et neid otsuseid saab kohtulikult vaidlustada; e) nendega ei ole vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis näeb ette hasartmängu tegevusloa kehtetuks tunnistamise juhul, kui tegevusloa omanike, nende seadusliku esindaja või juhatuse liikmete suhtes on kriminaalmenetluse raames võetud ajutisi meetmeid või kui asi on saadetud otsuse tegemiseks edasi pädevale kohtunikule, juhul kui määratletakse asjaomased hasartmängutegevusega seotud kuriteoliigid ja kui need on määratletud selgelt.

( 1 ) – Algkeel: hispaania.

( 2 ) Kohtuasi C-67/98, EKL 1999, lk I-7289.

( 3 ) Kohtuasi C-243/01, EKL 2003, lk I-13031 (edaspidi „kohtuotsus Gambelli”).

( 4 ) Liidetud kohtuasjad C-338/04, C-359/04 ja C-360/04, EKL 2007, lk I-1891 (edaspidi „kohtuotsus Placanica”).

( 5 ) Vt ülevaate saamiseks kõnealusest Itaalia kohtupraktikast Ruotolo, G. M., „Il regime italiano del gambling all’esame della Corte di giustizia: rien ne va plus”, Diritto pubblico comparato ed europeo, III, 2007, lk 1399. Vaata ka kommentaare kohtuotsusele Placanica: Gnes, M., Giornale di Diritto Amministrativo nr 8/2007, lk 833; ja Schiano, R., Revue du Droit de l’Union Européenne, 2/2007, lk 461.

( 6 ) Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana (edaspidi „GURI”) nr 18[6], 11.8.2006.

( 7 ) Mis asendab 30. detsembri 2004. aasta seaduse nr 311 (2005. aasta riigieelarve seadus) artikli 1 lõiget 287.

( 8 ) Mis asendab eespool viidatud 30. detsembri 2004. aasta seaduse nr 311 artikli 1 lõiget 498.

( 9 ) Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (avalikku julgeolekut käsitlevate seaduste konsolideeritud redaktsioon), muudetud 23. detsembri 2000. aasta seadusega nr 388.

( 10 ) Muudetud 23. detsembri 2000. aasta seadusega nr 388.

( 11 ) GURI nr 305 regulaarne lisa, 31.12.2002.

( 12 ) GURI nr 111, 14.5.2005.

( 13 ) Hagi nr 10869/2006.

( 14 ) 13. märtsi 2001. aasta otsus kohtuasjas C-379/98: PreussenElektra (EKL 2001, lk I-2099, punkt 38); 10. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas C-169/07: Hartlauer (EKL 2009, lk I-1721, punkt 24); ja 8. septembri 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-316/07, C-358/07, C-360/07, C-409/07 ja C-410/07: Stoβ jt (EKL 2010, lk I-8069; edaspidi „kohtuasi Stoβ”, punkt 51).

( 15 ) 19. märtsi 1993. aasta määrus kohtuasjas C-157/92: Banchero (EKL 1993, lk I-1085, punkt 4); 7. aprilli 1995. aasta määrus kohtuasjas C-167/94: Grau Gomis jt (EKL 1995, lk I-1023, punkt 8; ja 23. detsembri 2009. aasta otsus kohtuasjas C-45/08: Spector Photo Group (EKL 2009, lk I-12073, punkt 26).

( 16 ) Vt ka 30. novembri 1995. aasta otsust kohtuasjas C-55/94: Gebhard (EKL 1995, lk I-4165, punkt 37); ja 25. juuli 1991. aasta otsus kohtuasjas C-76/90: Säger (EKL 1991, lk I-4221, punkt 12).

( 17 ) Vt selle kohta eespool viidatud otsus Gambelli kohtuasjas, punktid 65 ja 67.

( 18 ) 24. märtsi 1994. aasta otsus kohtuasjas C-275/92 (EKL 1994, lk I-1039).

( 19 ) Eespool viidatud otsus kohtuasjas Schindler, punktid 60 ja 61. Samas tähenduses 21. septembri 1999. aasta otsus kohtuasjas C-124/97: Läärä jt (EKL 1999, lk I-6067, punkt 13); eespool viidatud otsus kohtuasjas Zenatti, punktid 14 ja 15; eespool viidatud otsus kohtuasjas Gambelli, punkt 63; eespool viidatud otsust kohtuasjas Placanica, punkt 47; 8. septembri 2009. aasta otsus kohtuasjas C-42/07: Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International (EKL 2009, lk I-7633; edaspidi „kohtuotsus Liga Portuguesa”, punkt 57), ja eespool viidatud otsust kohtuasjas Stoβ, punktid 76 ja 77.

( 20 ) Eespool viidatud otsus kohtuasjas Placanica, punkt 48.

( 21 ) Vt selle kohta eespool viidatud otsus kohtuasjas Placanica, punkt 46.

( 22 ) Punkt 54. Erinevalt kohtuotsusest Gambelli, milles Euroopa Kohus jättis Itaalia kohtuniku hinnata, millised olid vaidlusaluse õigusakti tõelised eesmärgid, otsustas ta kohtuasjas Placanica seda ise teha Corte Suprema di Cassazione ja Itaalia valitsuse esitatud andmete põhjal.

( 23 ) See otsus eelnes kohtuotsusele Placanica, kuigi hiljem ilmnes, et see ühtib viimases pakutud võimalike lahendustega.

( 24 ) Eespool viidatud kohtuotsus Placanica, punkt 55. Eespool viidatud kohtuotsuse Liga Portuguesa punkti 63 kohaselt „[võib] võitlus kuritegevuse vastu [...] endast kujutada ülekaalukat üldist huvi, mis õigustab piiranguid ettevõtjate suhtes, kellel on õigus hasartmängusektoris teenuseid osutada. Arvestades saadava tulu ja mängijatele pakutavate potentsiaalsete võitude suurust, hõlmavad need mängud väärtegude ja pettuste toimepanemise kõrgendatud ohtu”.

( 25 ) Eespool viidatud kohtuotsus Placanica, punkt 49, ja kohtuotsus Stoß, punkt 93.

( 26 ) Eespool viidatud kohtuotsus Gambelli, punkt 59, ja kohtuotsus Placanica, punkt 42.

( 27 ) Eespool viidatud kohtuotsus Liga Portuguesa, punktid 63 ja 70.

( 28 ) Kuigi see on samaväärselt kohaldatav meede, takistaks see või muudaks vähem atraktiivseks nende vabaduste kasutamise liidu kodanike jaoks, mõjutades selliselt teiste liikmesriikide ettevõtjate juurdepääsu turule ja ühendusesisest kaubandust. Vt selle kohta 5. oktoobri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-442/02: CaixaBank France (EKL 2004, lk I-8961, punkt 11), 14. oktoobri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-299/02: komisjon vs. Madalmaad (EKL 2004, lk I-9761, punkt 15), ja 28. aprilli 2009. aasta otsus kohtuasjas C-518/06: komisjon vs. Itaalia (EKL 2009, lk I-3491, punkt 64).

( 29 ) Teadaolevalt välistab kohtupraktika selle, et puhtmajanduslikud eesmärgid kujutaksid endast ülekaalukat üldist huvi sellega seoses. Vt selle kohta 24. märtsi 2011. aasta otsus kohtuasjas C-400/08: komisjon vs. Hispaania (EKL 2011, lk I-1915, punktid 74 ja 95).

( 30 ) Eespool viidatud kohtuotsuse Placanica punktis 63 on viidatud teatud arvu ettevõtjate 1999. aasta tegevuslubade andmise hankest ebaseadusliku väljajätmise tagajärgedele, märkides sõnaselgelt, et „[s]elles suhtes oleks võinud olla kohaseks lahenduseks nii vanade tegevuslubade kehtetukstunnistamine ja uuesti väljaandmine kui ka piisava hulga uute tegevuslubade panemine enampakkumisele”.

( 31 ) Eespool viidatud kohtuotsus Placanica, punkt 63. Vt selle kohta ka seal viidatud 20. septembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C-453/99: Courage ja Crehan (EKL 2001, lk I-6297, punkt 29), ning 19. septembri 2006. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-329/04 ja C-422/04: i-21 Germany ja Arcor (EKL 2006, lk I-8559, punkt 57).

( 32 ) Kinnitati 19. novembri 2008. aasta seadusega nr 184 mängusektoriga seotud ühenduse kohustuste täitmiseks vajalike kiireloomuliste meetmete kohta (GURI nr 276, 25.11.2008).

( 33 ) Kaugus sõltub koha elanike arvust ja sellest, kas mängude turustamine on tema põhi- või kõrvaltegevusala.

( 34 ) Artikli 38 lõike 4 punktid f ja g sisaldasid sarnaseid sätteid hobuste võiduajamistel panuste kogumise punktide kohta.

( 35 ) Eespool viidatud kohtuotsus Placanica, punkt 54.

( 36 ) 1. juuni 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-570/07 ja C-571/07 (EKL 2010, lk I-4629).

( 37 ) Eespool viidatud kohtuotsus Blanco Pérez ja Chao Gómez, punkt 90 ja seal viidatud kohtupraktika.

( 38 ) Vt näiteks eespool viidatud kohtuotsus Blanco Pérez ja Chao Gómez, punkt 64.

( 39 ) Kohtuasi C-384/08 (EKL 2010, lk I-2055).

( 40 ) Eespool viidatud kohtuotsus Attanasio Group, punktid 53–56.

( 41 ) 22. juuni 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-188/10 ja C-189/10: Melki ja Abdeli (EKL 2010, lk I-5667, punkt 49).

( 42 ) Euroopa Kohus toimis samamoodi otsuse tegemisel eespool viidatud kohtuasjas Melki ja Abdeli. Siseriikliku õiguse tõlgendamise probleemiga vastamisi seistes pakkus ta siseriiklikule kohtule välja kaks alternatiivset lahendust, millest ühes lähtus vaidlusaluse õigusnormi siseriikliku kohtu poolt esitatud tõlgendusest ja teise lahenduse puhul võttis aluseks siseriikliku kohtupraktika teises tähenduses, väites, et viimane võiks olla „kooskõlas” liidu õigusega (eespool viidatud kohtuotsus Melki ja Abdeli, punkt 50).

( 43 ) Viidatud, nagu juba märkisin, M. Costa repliigis.

( 44 ) Eespool viidatud kohtuotsus Liga Portuguesa, punkt 70.

( 45 ) Eespool viidatud kohtuotsus Liga Portuguesa, punkt 69.

( 46 ) Punktid 111 ja 112.

( 47 ) Seda mehhanismi reguleerib 1. märtsi 2006. aasta dekreedi nr 111 artikkel 5.

( 48 ) Eespool viidatud kohtuotsus Stoß, punktid 95 ja 96.

( 49 ) 20. veebruari 2001. aasta otsus kohtuasjas C-205/99: Analir jt (EKL 2001, lk I-1271, punkt 38), 17. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas C-389/05: komisjon vs. Prantsusmaa (EKL 2008, lk I-5337, punkt 94), 10. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas C-169/07: Hartlauer (EKL 2009, lk I-1721, punkt 64), 3. juuni 2010. aasta otsus kohtuasjas C-203/08: Sporting Exchange Ltd. (EKL 2010, lk I-4695, punktid 49 ja 50) ning 8. septembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C-46/08: Carmen Media Group (EKL 2010, lk I-8149, punktid 86 ja 87).

( 50 ) Siiski on üldiselt viidatud „tegevusloa kehtetuks tunnistamise juhtudele”.

( 51 ) M. Costa ja U. Cifone leiavad, et kõnealune kehtetuks tunnistamine oli tegelikkuses hankemenetlusest väljajätmise põhjus – väide, mille on seadnud kahtluse alla Itaalia valitsus. Minu meelest ei ole see asjaolu kohtuasja sisuliste küsimuste analüüsi jaoks oluline, sest igal juhul on selge see, et mõnede Stanley Itaalia esindajate menetluse osapooleks olemine uue hanke toimumise ajal näib olevat mõjutanud nende otsust hankemenetluses mitte osaleda (kehtetuks tunnistamine oli toimunud igal juhul peaaegu kohe).

( 52 ) See kinnitus tuleneb siiski asjaolust, et pärast käesoleva ettepaneku esitamist saatis U. Cifone esindaja Euroopa Kohtule kokkuleppe projekti artikli 23 täieliku teksti, millest Euroopa Kohtul oli vaid osaline versioon. Esitatud teksti arvestades on võimalik, et kokkuleppe projekti artikli 23 lõikes 6 ette nähtud kahju hüvitamise õigus on antud üksnes AAMS-ile, mitte aga tegevusloa omanikule, nagu ma esialgu väitsin. Selle sätte mõtte kindlakstegemine on igal juhul siseriikliku kohtu ülesanne.

( 53 ) See viimane otsus on tehtud kohtuasja eeluurimise lõpus, kui algatati õigupoolest kriminaalmenetlus. Vt kõnealuste Itaalia kriminaalmenetluse etappide kirjeldust 16. juuni 2005. aasta kohtuotsus C-105/03: Pupino (EKL, lk I-5285, punktid 13 ja 14).

( 54 ) Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale.