KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ELEANOR SHARPSTON

esitatud 27. veebruaril 2014 ( 1 )

Kohtuasi C‑521/12

T. C. Briels jt

versus

Minister van Infrastructuur en Milieu

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State (Madalmaad))

„Loodusdirektiiv — Natura 2000 alal elupaigale mõju avaldav projekt — Tõrjemeetmed — Asendusmeetmed”

1. Maantee laiendamise projekt Madalmaades avaldab mõju erikaitsealale loodusdirektiivi ( 2 ) tähenduses. Muu hulgas see tõenäoliselt vähendab sellel alal paiknevate sinihelmikaniitude ( 3 ) pindala ja/või kvaliteeti. Ette on nähtud teatavad meetmed eesmärgiga tagada uute niitude tekkimine mujal sama ala piires, et kahjuliku mõju alla sattuvaid niitusid asendada või laiendada. Määrused, millega minister selle projekti neid meetmeid tingimuseks seades heaks kiitis, on ette nähtud korras vaidlustatud.

2. Sellega seoses soovib Raad van State (Madalmaade riiginõukogu) sisuliselt teada, kas ala terviklikkusele avaldab loodusdirektiivi tähenduses negatiivset mõju see, kui projekti raames luuakse seal sama suur või veel suurem selle elupaigatüübi paiknemisala; ning kui vastus sellele küsimusele on jaatav, siis kas sellise paiknemisala loomist tuleb pidada sama direktiivi tähenduses „asendusmeetmeks”.

Euroopa Liidu õigus

Loodusdirektiiv

3. Loodusdirektiivi artiklis 1 on määratletud mitu mõistet, sealhulgas: „a) kaitse – meetmete kogum, mis on vajalik looduslike elupaikade […] soodsa kaitsestaatuse säilitamiseks või taastamiseks punkti[…] e […] määratluste kohaselt; […] e) loodusliku elupaiga kaitsestaatus – looduslikku elupaika ja selle tüüpilisi liike mõjutavate tegurite summa, mis võib mõjutada selle pikaajalist looduslikku levikut, struktuuri ja funktsioone ning selle tüüpiliste liikide pikaajalist säilimist artiklis 2 nimetatud territooriumil. Loodusliku elupaiga kaitsestaatust loetakse soodsaks, kui: — selle looduslik levila ja alad, mida see levila piires katab, on muutumatud või laienemas, — selle pikaajaliseks säilimiseks vajalik eriomane struktuur ja funktsioonid on praegu ja tõenäoliselt ka lähitulevikus olemas ja — selle tüüpiliste liikide kaitsestaatus on soodne […]; […] k) ühenduse tähtsusega ala – ala, mis annab olulise panuse I lisa loodusliku elupaigatüübi või II lisa liigi soodsa kaitsestaatuse säilimisele või taastamisele selles biogeograafilises piirkonnas või nendes biogeograafilistes piirkondades, kuhu see alal kuulub, ning võib oluliselt kaasa aidata ka artiklis 3 nimetatud Natura 2000 sidususele ning/või aitab oluliselt kaasa asjaomase biogeograafilise piirkonna või asjaomaste biogeograafiliste piirkondade bioloogilise mitmekesisuse säilitamisele. […] l) erikaitseala – ühenduse tähtsusega ala, mille liikmesriik on määranud õigus‑ ja haldusaktide ja/või lepingu alusel ning kus kohaldatakse vajalikke kaitsemeetmeid, et säilitada või taastada nende looduslike elupaikade ja/või liikide populatsioonide soodsat kaitsestaatust, mille jaoks ala on määratud; […]”

4. Artiklis 2 on sätestatud: „1. Käesoleva direktiivi eesmärk on looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsmisega kaasa aidata bioloogilise mitmekesisuse säilimisele liikmesriikide Euroopa territooriumil, kus kohaldatakse asutamislepingut. 2. Käesoleva direktiivi kohaselt võetud meetmed on kavandatud ühenduse tähtsusega looduslike elupaikade ning looduslike looma- ja taimeliikide soodsa kaitsestaatuse säilitamiseks või taastamiseks. 3. Käesoleva direktiivi kohaselt võetud meetmetes võetakse arvesse majanduslikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi vajadusi ning piirkondlikke ja kohalikke iseärasusi.”

5. Artikli 3 lõikes 1 on sätestatud: „Luuakse Euroopa erikaitsealade sidus ökoloogiline võrgustik Natura 2000. See võrgustik, mis koosneb aladest, kus esinevad I lisas loetletud looduslikud elupaigatüübid ja II lisas loetletud liikide elupaigad, võimaldab säilitada või vajaduse korral taastada asjaomaste looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade soodsat kaitsestaatust nende looduslikul levilal. […]”

6. Loodusdirektiivi artikkel 6 on sõnastatud järgmiselt: „1. Liikmesriigid kehtestavad erikaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed, mille hulka kuuluvad vajaduse korral asjakohased kaitsekorralduskavad, mis on eraldi välja töötatud või lisatud muudesse arengukavadesse, ning asjakohased õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed, mis vastavad aladel esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide ökoloogilistele vajadustele. 2. Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist. 3. Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist. 4. Kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgedele ala suhtes ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse. Liikmesriik teatab komisjonile vastuvõetud asendusmeetmetest. Kui asjaomasel alal esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe ja/või esmatähtsaid liike, võib kaaluda ainult neid seisukohti, mis on seotud rahva tervise või avaliku julgeolekuga, esmatähtsate soodsate tagajärgedega keskkonnale või komisjoni arvamuse kohaselt muude üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustega.”

7. Lõpuks on loodusdirektiivi I lisas elupaigatüüpide loetelus poollooduslike pikataimeliste niiskete niitude hulgas mainitud „6410 Sinihelmikaniidud (Molinion caeruleae kooslused) lubjarikkal või turvastunud mullal või savikatel mudasetetel”. Tegu ei ole esmatähtsa elupaigatüübiga.

Komisjoni juhenddokument

8. Komisjon on andnud välja juhenddokumendi (2007/2012; edaspidi „juhenddokument”) loodusdirektiivi 92/43/EMÜ artikli 6 lõike 4 kohta, mille punktis 1.4.1 on muu hulgas märgitud, et loodusdirektiivi artikli 6 tähenduses tuleb tõrjemeetmeid selgelt eristada asendusmeetmetest. Mõistet „asendusmeetmed” ei ole direktiivis määratletud, kuid juhenddokumendi kohaselt näitavad kogemused, et: „– tõrjemeetmed laiemas mõttes on meetmed, mille eesmärk on minimeerida või koguni heastada negatiivne mõju, mis tuleneb kava või projekti rakendamisest kõnealusel alal. Nimetatud meetmed on kava või projekti kirjelduse lahutamatu osa […] – asendusmeetmed kitsas tähenduses on projektist (sh kõigist seotud tõrjemeetmetest) sõltumatud. Nende eesmärk on korvata kava või projekti negatiivne mõju, et säilitada Natura 2000 võrgustiku üldine ökoloogiline sidusus.”

9. Edasi on juhenddokumendis märgitud, et asendusmeetmed peaksid täiendama tegevust, mis on loodusdirektiivist tulenevalt tavaline või seadusega ette nähtud, näiteks kaitsekorralduskava rakendamist; need peaksid ulatuma kaugemale Natura 2000 alade kaitseks ja haldamiseks ette nähtud tavalistest või standardsetest meetmetest. „Seetõttu ei ole asendusmeetmed vahend, mis võimaldab kavasid ja projekte ellu viia, ilma et peaks täitma artiklist 6 tulenevaid kohustusi. Neid tuleks kaaluda alles pärast Natura 2000 ala terviklikkusele avaldatava negatiivse mõju väljaselgitamist.” Alles siis, kui on otsustatud projekt või kava ellu viia, on asjakohane asuda asendusmeetmete juurde; need on „viimane abinõu”, kui muude direktiivis ette nähtud kaitsemeetmetega tulemust ei saavutata ning on siiski vastu võetud otsus kaaluda Natura 2000 alale negatiivset mõju avaldavat projekti või kava.

10. Samuti on komisjon välja andnud „Metoodilise juhendi loodusdirektiivi artikli 6 lõigete 3 ja 4 kohta” (november 2001; edaspidi „metoodiline juhend”), kus ta väljendab oma seisukoha, kuidas tuleb nende sätete kohaselt toimida. Ta loetleb neli järjestikust etappi: esiteks sõelumine; teiseks asjakohane hindamine (misjuures võetakse arvesse loodushoiuga seotud eesmärke ja mille käigus hinnatakse tõrjemeetmeid); kolmandaks alternatiivsete lahenduste hindamine; neljandaks hindamine olukorras, kus ei ole alternatiivseid lahendusi ja kus jääb alles negatiivne mõju (sealhulgas asendusmeetmete kindlakstegemine ja hindamine).

Euroopa Kohtu praktika

11. Euroopa Kohus on käsitlenud loodusdirektiivi artiklit 6 korduvalt. Viimati on ta oma praktika kokku võtnud kohtuotsuses Sweetman. ( 4 ) Käesolevas asjas võib olla abi selle kohtuotsuse asjakohaste punktide osundamisest: „28 Elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 3 näeb ette hindamismenetluse, mille eesmärk on tagada eelneva kontrolli kaudu see, et kavale või projektile, mis ei ole otseselt seotud asjaomase ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju, antakse luba vaid siis, kui see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju (eespool viidatud kohtuotsus Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging,[ ( 5 )] punkt 34, ja 16. veebruari 2012. aasta otsus kohtuasjas C‑182/10: Solvay jt, punkt 66). 29 Nimetatud säte näeb seega ette kaks etappi. Esimeses etapis, mida peetakse silmas selle sätte esimeses lauses, peavad liikmesriigid asjakohaselt hindama kava või projekti mõju kaitsealale, kui on tõenäoline, et asjaomane kava või projekt avaldab alale olulist mõju (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, punktid 41 ja 43). 30 Juhul kui kava või projekt, mis ei ole otseselt seotud asjaomase ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, võib kahjustada ala kaitse-eesmärke, tuleb seda pidada selliseks, mis võib avaldada alale olulist mõju. Kahjustamise ohtu tuleb hinnata, võttes eelkõige arvesse sellise kava või projektiga seotud ala eriomaseid keskkonnatunnuseid ja ‑tingimusi (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, punkt 49). 31 Teises etapis, mida peetakse silmas elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 teises lauses ning mis leiab aset pärast asjakohast hindamist, võib sellisele kavale või projektile anda loa üksnes tingimusel, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju; seejuures tuleb arvestada selle artikli lõike 4 sätetega. 32 Selles osas tuleb väljendi „avalda[b] asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju” tähenduse hindamiseks selle üldises kontekstis täpsustada, et – nagu kohtujurist märkis oma ettepaneku punktis 43 – elupaikade direktiivi artikli 6 sätteid tuleb tõlgendada ühtse kogumina, arvestades selle direktiiviga taotletavaid kaitse-eesmärke. Selle artikli lõigetega 2 ja 3 taotletakse nimelt looduslike elupaikade ja liikide elupaikade kaitse tagamist samal tasemel (vt selle kohta 24. novembri 2011. aasta otsus kohtuasjas C-404/09: komisjon vs. Hispaania, EKL 2011, lk I-11853, punkt 142), kuid nimetatud artikli lõige 4 kujutab endast üksnes sätet, mis näeb ette erandi lõike 3 teisest lausest. 33 Euroopa Kohus on juba sedastanud, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 2 võimaldab täita keskkonna kvaliteedi säilitamise ja kaitse – sealhulgas looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse – peamist eesmärki ning kehtestab üldise kaitsekohustuse, mis hõlmab sellise halvenemise ja häirimise vältimist, millel võib olla direktiivi eesmärkide seisukohast oluline mõju (14. jaanuari 2010. aasta otsus kohtuasjas C-226/08: Stadt Papenburg, EKL 2010, lk I-131, punkt 49 ja seal viidatud kohtupraktika). 34 Elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 4 näeb ette, et kui hoolimata selle direktiivi artikli 6 lõike 3 esimesele lausele vastava hindamise negatiivsetest järeldustest tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel, siiski ellu viia ja alternatiivsed lahendused puuduvad, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse (vt 20. septembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C-304/05: komisjon vs. Itaalia, EKL 2007, lk I-7495, punkt 81, ja eespool viidatud kohtuotsus Solvay jt, punkt 72). 35 Elupaikade direktiivi artikli 6 lõiget 4 kui erandit sama artikli lõike 3 teises lauses kehtestatud loa andmise kriteeriumist on võimalik kohaldada üksnes pärast seda, kui kava või projekti mõju on analüüsitud vastavalt nimetatud lõikes 3 sätestatule (vt eespool viidatud kohtuotsus Solvay jt, punktid 73 ja 74). 36 Sellest tuleneb, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõiked 2‐4 seavad liikmesriigile rea kohustusi ning näevad ette konkreetsed menetlused, mille eesmärk on – nagu nähtub selle direktiivi artikli 2 lõikest 2 – looduslike elupaikade ning eelkõige erikaitsealade soodsa kaitsestaatuse säilitamine või vajaduse korral taastamine. […] 40 Kavale või projektile võib anda loa elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses seega vaid tingimusel, et pädevad asutused on pärast kõigi selliste asjaomase kava või projekti aspektide väljaselgitamist, mis võivad eraldivõetuna või koostoimes teiste kavade või projektidega kahjustada asjaomase ala kaitse-eesmärke, ning parimate teadussaavutustega arvestades kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju. Nii on see juhul, kui teaduslikust seisukohast ei ole mingisugust põhjendatud kahtlust sellise mõju puudumise osas (vt selle kohta eespool viidatud 24. novembri 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania, punkt 99, ja eespool viidatud kohtuotsus Solvay jt, punkt 67). 41 Selles osas tuleb märkida, et kuna asutus peab keelduma uuritavale kavale või projektile loa andmisest, kui ei ole kindel, et sellel puudub negatiivne mõju asjaomase ala terviklikkusele, hõlmab elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 teises lauses ette nähtud loa andmise kriteerium ettevaatuspõhimõtet ning võimaldab tõhusalt vältida kavandatavate kavade või projektide tõttu kaitsealade terviklikkusele avaldatavat negatiivset mõju. Sellest loa andmise kriteeriumist leebema kriteeriumiga ei oleks võimalik sama tõhusalt tagada nimetatud sättes taotletud alade kaitse eesmärgi saavutamist (eespool viidatud kohtuotsus Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, punktid 57 ja 58). […] 43 Pädevad siseriiklikud asutused ei saa seega anda luba sekkumistele, mis võivad kahjustada püsivalt selliste alade keskkonnatunnuseid, mis hõlmavad esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe. Nii oleks see eeskätt juhul, kui sekkumine võib tingida asjaomasel alal esineva esmatähtsa loodusliku elupaigatüübi kadumise või osalise ja pöördumatu hävitamise (vt esmatähtsate liikide kadumise kohta eespool viidatud 20. mai 2010. aasta otsus komisjon vs. Hispaania,[ ( 6 ) ] punkt 21, ja eespool viidatud 24. novembri 2011. aasta otsus komisjon vs. Hispaania, punkt 163). 44 Mis puudutab elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 alusel läbi viidud hindamist, siis tuleb täpsustada, et selles ei tohi esineda lünki ning see peab sisaldama täielikke, täpseid ja lõplikke tuvastusi ning järeldusi, mis hajutaksid kõik põhjendatud teaduslikud kahtlused asjaomasel kaitsealal kavandatavate tööde mõju osas (vt selle kohta eespool viidatud 24. novembri 2011. aasta otsus kohtuasjas komisjon vs. Hispaania, punkt 100 ja seal viidatud kohtupraktika). Siseriikliku kohtu ülesanne on kontrollida, kas ala suhtes avalduvate tagajärgede hindamine vastab nendele nõuetele. […] 46 […] kui elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 teise lause alusel läbi viidud alale avaldatavate kava või projekti tagajärgede asjakohase hindamise tulemusel asub pädev siseriiklik asutus seisukohale, et kava või projekt tingib kas kogu sellise esmatähtsa loodusliku elupaigatüübi või selle osa püsiva ja pöördumatu kadumise, mille kaitse eesmärgil kvalifitseeriti asjaomane ala ühenduse tähtsusega alaks, siis tuleb asuda seisukohale, et selline kava või projekt avaldab asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju. 47 Neil tingimustel ei saa asjaomasele kavale või projektile anda viidatud sätte alusel luba. Sellises olukorras võib pädev asutus siiski vajaduse korral anda loa elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 4 alusel, kui selles ette nähtud tingimused on täidetud (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, punkt 60).”

12. Kasulik võib olla meeles pidada ka juhiseid, mida on andnud teiste seas kohtujurist Kokott, kes märkis kohtuasjas komisjon vs. Madalmaad ( 7 ) oma 3. veebruari 2005. aasta ettepaneku punktis 17: „[…] on ka selliseid alternatiivseid lahendusi, mis ei muuda kava või projekti selles mõttes, et nad oleksid alternatiivid esitatud kavale või projektile tervikuna, vaid mis käivad ainult selle elluviimise kohta. [Näiteks võib] teha häirivaid toiminguid ajal, kui toimingu häiriv mõju on kõige väiksem. Need alternatiivsed lahendused võivad olla esitatud kava või projekti selliseks osaks, mida peab uurima juba loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 alusel läbiviidava hindamise käigus. Pädevad ametiasutused peavad loa andmise otsustamisel arvestama nimetatud hindamistulemusi artikli 6 lõike 3 teise lause mõttes ka juhul, kui ala terviklikkusele negatiivset mõju ei avaldata. Vastavad tingimused võivad nimelt kaasa aidata […] ühenduse tähtsusega looduslike elupaikade ning looduslike looma‑ ja taimeliikide soodsa kaitsestaatuse säilitamisele. Artikli 6 lõikes 4 ei ole siiski käsitletud mitte alternatiivseid lahendusi elluviimisel, vaid alternatiive kavale või projektile tervikuna.”

13. Hiljem märkis kohtujurist Kokott kohtuasjas komisjon vs. Portugal ( 8 ) oma 27. aprilli 2006. aasta ettepaneku punktis 35: „Loodusdirektiivi artikli 6 kohaselt tuleb ala kahjustamine hoida rangelt lahus asendusmeetmetest. Loodusdirektiivi regulatsioonisüsteemi kohaselt peab kahjustusi võimaluse korral vältima. See toimub eelistatavalt kahjuriski välistades või kahjude vähendamise ja vältimise meetmeid rakendades. Erinevalt sellest tulevad asendusmeetmed kõne alla alles siis, kui kahjustustega tuli alternatiivi puudumisel üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel leppida. Olemasolevate loodusvarade säilitamist tuleb asendusmeetmetele eelistada juba seetõttu, et asendusmeetmete edu on harva kindlalt ette ennustatav.”

Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused

14. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kirjeldab enda menetluses oleva asja faktilisi asjaolusid ja vaidlust järgmiselt.

15. Minister van Infrastructuur en Milieu (taristu‑ ja keskkonnaminister; edaspidi „minister”) võttis 6. juunil 2011 vastu maantee A2 laiendamist käsitleva määruse, mida muudeti hiljem 25. jaanuari 2012. aasta määrusega (koos edaspidi „maanteed käsitlev määrus”). Mitu isikut on need määrused vaidlustanud, kuid enamik esitatud põhjendusi on tagasi lükatud. Eelotsusetaotluse esitanud kohus aga ei ole veel jõudnud otsusele seoses maantee laiendamise mõjuga Natura 2000 alale Vlijmens Ven, Moerputten ja Bossche Broek (edaspidi „Natura 2000 ala”), mis on muu hulgas loodusliku elupaigatüübi sinihelmikaniitude erikaitseala. ( 9 ) Selle ala kaitse-eesmärk on nimetatud taime kasvuala suurendamine ja kvaliteedi parandamine.

16. Keskkonnamõju esialgse hindamise aruandes leiti, et välistada ei saa lämmastiksaastest tekkivat tõsist negatiivset mõju. Ühes teises aruandes märgiti, et lämmastiksaaste ajutine suurenemine hakkaks vähesel määral kiirendama kvaliteedilangust, mida juba niigi esineb. Bossche Broekis on sinihelmikaniitude kvaliteet hea, aga potentsiaalselt ohustatud. Välistada ei saa lämmastiksaaste suurenemisest tekkivat negatiivset mõju. Ehkki sinihelmikaniidud võivad mitme aastakümne jooksul laieneda, suureneks lämmastiksaaste 2020. aastal ikkagi ja see laienemine võib takistuda. Vlijmens Venis võiksid sinihelmikaniidud pärast hüdroloogilise süsteemi valmimist kiiresti areneda ning ajutine lämmastiksaaste suurenemine ei põhjustaks negatiivset mõju. Aruandes järeldati, et tuleks võtta tõrjemeetmeid maantee laiendamise negatiivse mõju kõrvaldamiseks.

17. Maanteed käsitleva määruse artikli 6 lõike 2 kohaselt tuleb sinihelmikaniitudele avalduda võiva negatiivse mõju tasakaalustamiseks tõrjemeetme korras parandada hüdroloogilist olukorda Vlijmens Venis, et see looduslik elupaigatüüp saaks ala piires laieneda. Leevenduskava kohaselt pidid ümberkorraldused Vlijmens Venis algama 2012. aastal ja esimesed uued sinihelmikaniidud tekkima 2013. aastal. Uued sinihelmikaniidud Vlijmens Venis võimaldaksid suuresti tasakaalustada laiendatud maantee A2 liiklusest tuleneva lämmastiksaaste suurenemise tagajärgi olemasolevatele sinihelmikaniitudele, mis katavad Natura 2000 alal 11,5 hektarit.

18. Mitu põhikohtuasja menetlusosalist märgivad, et kaaludes, kas ala terviklikkus satub negatiivse mõju alla, ei oleks pidanud arvesse võtma väljapakutud uute sinihelmikaniitude loomist Natura 2000 alale ja et minister peab uute sinihelmikaniitude loomist ekslikult tõrjemeetmeks.

19. Ministri väitel ei avaldata alale negatiivset mõju, sest maanteed käsitlevas määruses ette nähtud uute sinihelmikaniitude loomine tagab selle elupaigatüübi kaitse-eesmärkide piisava saavutamise.

20. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab vajalikuks tuvastada, kas minister sai õiguspäraselt võtta seisukoha, et Natura 2000 ala terviklikkus ei satu negatiivse mõju alla.

21. Maantee laiendamine kui selline avaldab olemasolevale sinihelmikaniitude paiknemisalale negatiivset mõju. Maanteed käsitleva määrusega on aga ette nähtud tõrjekava, mille eesmärk on luua praegusest suurem ja kvaliteetsem sinihelmikaniitude paiknemisala. Ministri seisukoht eeldab, et kui projekt võib avaldada negatiivset mõju Natura 2000 alal paiknevatele kaitsealustele looduslikele elupaikadele, tuleb hinnangu andmisel selle kohta, kas ala terviklikkusele avaldatakse negatiivset mõju, arvesse võtta kõnealusele alale selle elupaigatüübi jaoks samaväärse või suurema paiknemisala loomist, mis ei satu negatiivse mõju alla.

22. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et loodusdirektiivi sõnastusest ega Euroopa Kohtu praktikast ei selgu, kuidas hinnata seda, kas ala terviklikkusele avaldatakse mõju artikli 6 lõike 3 tähenduses. Sellepärast taotleb ta eelotsust järgmistes küsimustes: „1. Kas [loodusdirektiivi] artikli 6 lõikes 3 sisalduvat lauseosa „ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju” tuleb tõlgendada nii, et kui kõnesolev projekt avaldab ala piires kaitsealuse loodusliku elupaigatüübi paiknemisalale mõju, ei avalda see negatiivset mõju selle ala terviklikkusele, kui projekti raames luuakse seal sama suur või veel suurem selle elupaigatüübi paiknemisala? 2. Kas siis, kui esimesele küsimusele tuleb vastata, et lauseosa „ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju” tuleb tõlgendada nii, et Natura 2000 ala terviklikkusele avaldatakse [esimeses küsimustes näidatud asjaoludel] negatiivset mõju, saab loodusliku elupaigatüübi jaoks uue paiknemisala loomist pidada asendusmeetmeks direktiivi artikli 6 lõike 4 tähenduses?”

23. Käesolevas asjas eelotsusetaotluse laekumise ajaks oli menetlus kohtuasjas Sweetman jõudnud etappi, milles ei saanud enam neid kahte kohtuasja liita. Seetõttu peatati käesolevas asjas menetlus, et huvitatud isikud saaksid esitada oma seisukohad siis, kui kohtuasjas Sweetman on otsus tehtud.

24. Oma kirjalikud seisukohad on esitanud üks põhikohtuasjas kaebuse esitaja (Stichting Overlast A2 Vught en omstreken; edaspidi „Stichting”), Madalmaade Kuningriik, Ühendkuningriik ja Euroopa Komisjon, kes kõik esitasid ka suuliselt oma seisukohti 11. detsembril 2013 toimunud kohtuistungil, kus eriti keskenduti komisjoni juhenddokumendis kasutatud mõistele „tõrjemeetmed” ja loodusdirektiivis kasutatud mõistele „asendusmeetmed”.

25. Seoses põhikohtuasja faktiliste asjaoludega on nii Stichting kui ka komisjon osutanud, et on olemas LIFE+ rahastusega projekt, ( 10 ) mis ei sõltu kõnealusest maantee laiendamise projektist ning mille konkreetne peaeesmärk on laiendada ja parandada Natura 2000 ala piires muu hulgas sinihelmikaniitude kui kahe liblikaliigi elupaiga paiknemisalasid. See projekt nimega „Blues in the Marshes” ( 11 ) puudutab „170 hektarit uusi looduslikke elupaiku rohumaadel” suuremal osal kõnesolevast alast (Vlijmens Ven ja Moerputten). Projekt sai Euroopa Liidult juunis 2012 osalise rahastuse ning selle teostamine on kavandatud ajavahemikku alates nimetatud ajast kuni detsembrini 2018.

Hinnang

26. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on kaks küsimust, mis on kokkuvõttes sisuliselt järgmised. Kas siis, kui kaitsealusele loodusliku elupaigatüübi paiknemisalale Natura 2000 alal avaldab mõju projekt, mille teostamise tingimuseks on siiski sellesama loodusliku elupaigatüübi jaoks uue (sama suure või suurema) paiknemisala loomine mujal sama ala piires, avaldab see negatiivset mõju selle Natura 2000 ala terviklikkusele loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses? Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis kas uue paiknemisala loomist tuleb pidada asendusmeetmeks sama direktiivi artikli 6 lõike 4 tähenduses?

27. Need küsimused – millele mõlemale tuleb minu arvates vastata jaatavalt – on omavahel niimoodi seotud, et näib kasulik käsitleda neid koos.

28. Esialgse vastuse võib anda põgus loodusdirektiivi artikli 6 analüüs. Asendusmeetmed on ette nähtud artikli 6 lõikega 4 juhul, kui 1) artikli 6 lõike 3 kohaselt on antud negatiivne hinnang; 2) puuduvad alternatiivsed lahendused ja 3) kava või projekt tuleb üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel siiski ellu viia. Seega selgub nimetatud kahe lõike ülesehitusest nende omavahelises koostoimes, et artikli 6 lõike 3 kontekstis niisuguseid meetmeid silmas ei peeta. Loogiliselt ja kronoloogiliselt järgnevad need meetmed sellele, kui nimetatud lõike alusel on antud negatiivne hinnang. Kui võtta artikli 6 lõike 3 kohasel hindamisel arvesse artikli 6 lõikes 4 ette nähtud asendusmeetmeid, a) ei piisaks nendest kahjuliku tagajärje ärahoidmiseks, mille puhul kava või projekt ei saaks üldse edasi minna, või b) võetaks need meetmed – ning kava või projekt võetaks vastu – ilma nõudeta kaaluda esmalt, kas on alternatiivseid lahendusi või üldise huvide seisukohast eriti mõjuvaid põhjusi kava või projektiga edasi minna. Kummalgi juhul oleks artikli 6 lõige 4 ebatõhus. Niisuguse käsitusviisi puhul ei saaks artiklit 6 – mille lõige 4 on selgelt mõeldud olema tõhus – tõlgendada kui ühtset kogumit, nagu kohtupraktika nõuab. ( 12 )

29. Siiski on soovitatav minna sellest üpris vormilisest analüüsist kaugemale ja heita pilk nende sätete sisule. Enne aga on kasulik käsitleda terminit „tõrjemeede”, mida ei ole küll õigusaktides kasutatud ega kohtupraktikas määratletud, kuid mille üle on Euroopa Kohtus käesolevas asjas palju arutletud.

30. Üldiselt on keskkonnaspetsialistid – ja nagu ilmneb, ka kohtuistungil argumente esitanud menetlusosalised – üksteisega nõus, et kavasid või projekte, mis keskkonda tõenäoliselt mõjutavad, tuleb hinnata „leevendushierarhiat” arvestades. Selle hierarhia sisu võib väljendada üksikasjalikumalt või üldsõnalisemalt ja pisut erinevates vormides, kuid sisuliselt saab märkida, et „jääkkahju korvamine [asendusmeetmetega] on viimane samm, enne mida tuleb kõigepealt mõelda sellele, kuidas saaks kahju üldse ära hoida, ja kui see pole võimalik, siis sellele, kuidas kahju selle leevendamise kaudu [tõrjemeetmete abil] minimeerida”. ( 13 ) Niisiis on kolm peamist astet või taset tähtsuse järjekorras, alustades tähtsaimast: ärahoidmine, tõrjemeetmed, asendusmeetmed. ( 14 )

31. Samalaadset hierarhiat saab näha loodusdirektiivi artiklis 6, kuigi seal tõrjemeetmeid kui selliseid ei mainita. Artikli 6 lõige 1 kohustab kehtestama kaitsemeetmed, mis on artikli 1 punktist a, artikli 2 lõikest 2 ja artikli 3 lõikest 1 tulenevalt meetmed, mida on vaja looduslike elupaikade „soodsa kaitsestaatuse säilitamiseks või taastamiseks”. Niisiis on see kõrgem tasand kui pelgalt kahju ärahoidmine, kuna see hõlmab elupaikade kvaliteedi või ulatuse aktiivset alalhoidmist või koguni parandamist. Järgmiseks kohustab artikli 6 lõige 2 võtma meetmeid, mida on vaja selleks, et vältida elupaikade halvenemist ja liikide häirimist. Samal tasemel kaitse tagamiseks ( 15 ) lubab artikli 6 lõige 3 kava või projekti heaks kiita üksnes siis, kui „see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju”. Lõpuks kohustab artikli 6 lõige 4 võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, kui kava või projekt küll avaldab ala terviklikkusele negatiivset mõju, kuid tuleb üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel siiski ellu viia ja alternatiivseid lahendusi ei ole.

32. Seega, ehkki loodusdirektiivi artiklis 6 ei ole tõrjemeetmeid otsesõnaliselt mainitud, ei saa mõistlikult väita, et neile direktiivi ülesehituses kohta ei ole. Nõustun kõikide nendega, kes on oma seisukohad esitanud, ja eespool osundatud kohtujurist Kokott’iga, et kava või projekti osaks olevaid meetmeid, mis tõhusalt minimeerivad selle mõju, võib arvesse võtta artikli 6 lõike 3 kohaselt hinnangu andmisel selle kohta, kas kava või projekt avaldab ala terviklikkusele negatiivset mõju. Siiski näib olevat selge, et artikli 6 lõige 1 nõuab aktiivset kaitse korraldamist, mitte kõigest negatiivse mõju puudumist, ja et artikli 6 lõige 4 käsitleb olukordi, kus negatiivse mõju vähendamiseks võetud meetmed on osutunud artikli 6 lõike 3 kohaselt hinnangu andmise kontekstis ebapiisavaks.

33. Kõik, kes on esitanud oma seisukohad, nõustuvad niisiis, et termin „tõrjemeede” tähistab loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 3 kohaldamisel asjakohast mõistet, mis erineb artikli 6 lõikes 4 silmas peetud „asendusmeetmest”. Peale selle vastab lõige 3 artikli 6 kui terviku ülesehituses „tõrjemeetmete” või „minimeerimise” kohale leevendushierarhias nii, nagu seda üldiselt tunnustatakse.

34. Asun nüüd siseriikliku kohtu esitatud küsimuste juurde. Euroopa Kohtus vaieldakse sisuliselt selle üle, kas põhikohtuasjas vaidluse all olevat laadi meede on tõrjemeede, mida võib (nagu kõik nõustuvad) artikli 6 lõike 3 kohaldamisel arvesse võtta, või asendusmeede; ja kui tegu on asendusmeetmega, siis kas seda võib arvesse võtta ikkagi ka artikli 6 lõike 3 või ainult artikli 6 lõike 4 kohaldamise kontekstis. Ei ole väidetud, et niisugused meetmed ei saa kvalifitseeruda ka asendusmeetmeteks, kuid on väidetud, et põhikohtuasjas konkreetselt vaidluse all olevad meetmed tuleks jätta maantee laiendamise projekti mõju hinnates arvestamata, kui need on tegelikult tavalised Natura 2000 ala haldamise meetmed.

35. Sellepärast tuleb kõigepealt tõmmata kaks kujutletavat joont, millest üks eraldab tõrjemeetmeid asendusmeetmetest ning teine meetmeid, mida võib loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 kontekstis arvesse võtta, meetmetest, mida võib arvesse võtta ainult artikli 6 lõike 4 kontekstis. Ei ole võimalik a priori väita, et need kaks eraldusjoont omavahel täielikult kattuvad. ( 16 )

36. Tõrjemeetmete (või kahju minimeerimise või vähendamise) ja asendusmeetmete (või tasakaalustamise) vaheline peamine semantiline erinevus ei tundu mulle väga vastuoluline. Loodusdirektiivi artikli 6 lõigete 3 ja 4 kontekstis peab tõrjemeede olema selline, mis vähendab kava või projekti negatiivset mõju eesmärgiga tagada võimaluse korral, et (kuigi mõningast ebaolulist ja/või mööduvat mõju ei saa täielikult ära hoida) „ala terviklikkusele” ei avaldata negatiivset mõju. Asendusmeede seevastu on niisugune, millega seda eesmärki kava või projekti enda kitsamas raamistikus ei saavutata, kuid püütakse tasakaalustada selle saavutamata jätmist teistsuguse, positiivse mõjuga, et vähemasti ära hoida negatiivse mõju ülekaal (ja võimaluse korral saavutada positiivse mõju ülekaal) teatavat laadi laiemas raamistikus. ( 17 )

37. Seda arvestades liigitaksin põhikohtuasjas vaidluse all olevad meetmed põhimõtteliselt asendusmeetmeteks. Nende kirjelduse põhjal tuleb tunnistada, et (mõningate) olemasolevate sinihelmikaniitude kvaliteet ja/või pindala Natura 2000 alal võib seoses maantee laiendamisega kahaneda. Näib, et neid niitusid ohustab maanteeliiklusest tulenev (pikaajaline) lämmastiksaaste suurenemine ning et kuigi võetud ega kavandatud meetmed ei võimalda seda saastet piisavalt vähendada ega takistada selle jõudmist maanteele lähimate sinihelmikaniitude paiknemisaladele, kavandatakse uusi niitusid ja eeldatakse, et need paiknevad väljaspool suurenenud saaste leviala.

38. Seetõttu ei saa ma Madalmaade valitsusega nõustuda, et mujal Natura 2000 alal uute sinihelmikaniitude loomine on tõrjemeede; see on asendusmeede.

39. See järeldus aga ei tähenda iseenesest, et niisugust meedet ei saa loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 kontekstis arvesse võtta. Nimetatud sättes ei ole mainitud tõrje‑ ega asendusmeetmeid, vaid on keskendutud saavutatavale tulemusele: sellele, et „ala terviklikkusele” ei avaldataks negatiivset mõju.

40. Madalmaade ja Ühendkuningriigi valitsuste arvates tuleb „ala terviklikkust” käsitleda tervikuna, kahju või kasu ülekaalu arvestades: ei ole oluline, et ala ühes osas kaob teatav elupaik, kui mujal sama ala piires tekib vähemalt sama suur (eelistatavalt suurem) ja sama kvaliteetne sama tüüpi elupaik. Niisiis võib teiste seas Ühendkuningriigi arvates sedalaadi meedet loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 kontekstis arvesse võtta.

41. Saan nõustuda, et „ala terviklikkust” tuleb käsitleda tervikuna selles mõttes, et silmas tuleb pidada selle kestvat sisulist olemust, mitte ebaolulisi ja mööduvaid kõikumisi teatava elupaiga kvaliteedis või pindalas. Mulle näib aga, et olemasoleva loodusliku elupaiga pikaajaline halvenemine on igal juhul seotud selle kestva sisulise olemusega, mitte ebaoluliste ja mööduvate kõikumistega. Sama peab paika pidama siis, kui juba alanud kvaliteedilangus kiireneb (või tõenäoliselt hakkab kiirenema) või paiknemisala võimalik laienemine on takistatud (mõlemat ennustatakse käesoleval juhul Natura 2000 ala teatavate osade kohta). Artikli 6 lõike 3 kohaselt tuleb igal juhul anda hinnang „seoses tagajärgedega […] ala kaitse-eesmärkidele” – milleks on käesoleval juhul sinihelmikaniitude paiknemisala laienemine ja kvaliteedi parandamine. Kui kirjeldatud laadi halvenemist ei saa välistada, tuleb minu arvates järeldada, et ala terviklikkusele avaldatakse selle kaitse-eesmärkide vaatenurgast negatiivset mõju.

42. See, et mujal sama ala piires võidakse luua uusi elupaikade paiknemisalasid, ei näi mulle selles suhtes oluline, isegi kui ennustatakse kasuliku mõju ülekaalu. Olemasolevatele looduslikele elupaikadele ja seega ka ala terviklikkusele avaldatakse ikkagi negatiivset – vahest lausa korvamatut – mõju. Uued elupaigad saavad olema teatavas ulatuses kunstlikult loodud ja ei saa mõningase, vahest isegi kaunis pika aja jooksul muutuda tõeliselt looduslikeks elupaikadeks. Nagu Stichtingi esindaja kohtuistungil märkis, ei saa olla kindel, et teatavat tüüpi elupaiga jaoks uue paiknemisala loomise eesmärgil astutavate sammudega tegelikult üldse kunagi saavutatakse soovitud tulemus, ning ettevaatuspõhimõtet kohaldades on direktiivi artikli 6 lõike 3 kontekstis heakskiidu andmise üks eeltingimusi ebakindluse puudumine. ( 18 ) Ulatuslikult korraldatud põllumajanduseski ei saa tulemusi garanteerida; veelgi keerulisem on garanteerida neid siis, kui püütakse loodust kursile suunata. Euroopa Kohus on märkinud, et alles siis, kui teaduslikust seisukohast ei ole jäänud mingisugust kahtlust, saab järeldada, et ala terviklikkusele ei avaldata kestvat negatiivset mõju. Sama standardit tuleb minu arvates kohaldada ka siis, kui ennustatakse, kui edukaks võib osutuda kavandatud uute „looduslike” elupaikade paiknemisalade loomine.

43. Mind ei kõiguta Ühendkuningriigi argument, et arusaam, mida mina oma ettepanekus toetan, võib viia „absurdse” tagajärjeni, et loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 kohaselt võib saada heakskiidu elupaigale negatiivset mõju avaldav kava, sest see mõju oleks liiga vähene, et kujutada endast negatiivset mõju ala terviklikkusele, samas kui niiviisi ei saaks heaks kiita teist kava, millega kaasneks teatava elupaigatüübi paiknemisala halvenemine piiratud ulatuses ja selle asendamine sama elupaigatüübi suurema paiknemisalaga nii, et kasu oleks ülekaalus. Ühest küljest, nagu olen märkinud, ei saa uute elupaikade edu ega seega ka kasu ülekaal olla garanteeritud, mistõttu Ühendkuningriigi seisukoht ei pruugi olla kooskõlas ettevaatuspõhimõttega. Teisest küljest ei välista see, et artikli 6 lõike 3 kohaselt ei saa heakskiitu anda, iseenesest heakskiidu andmist vastavalt artikli 6 lõikele 4, mille sõnastuses on asendusmeetmeid konkreetselt arvesse võetud.

44. Samuti ei kõiguta mind Madalmaade valitsuse argument, et kuigi niisugune projekt nagu maantee A2 laiendamine võib kahtlemata vastata kriteeriumile „üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvad põhjused” ja seega kvalifitseeruda rakendatavate asendusmeetmete mõjul loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 kohaselt heakskiidu saamiseks, oleks see ebatõenäoline eraprojekti (näiteks seafarmi laiendamise) korral, isegi kui see hõlmaks samu või tõhusamaidki asendusmeetmeid ja seega sama suurt või suurematki kasu ülekaalu. On selge, et artikli 6 lõigetes 3 ja 4 on seadusandja ette näinud erisugused kriteeriumid. Artikli 6 lõike 3 kohaselt võib heakskiidukõlblik olla iga projekt, mis ei avalda negatiivset mõju ala terviklikkusele. Artikli 6 lõike 4 kohaselt võib artikli 6 lõike 3 kohaselt heakskiidu saamiseks mitte kvalifitseeruva projekti ikkagi heaks kiita, kui see muu hulgas viiakse ellu üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel. See, et paljud eraprojektid, kui mitte enamik neist sellele kriteeriumile ei vasta, ei õigusta niisuguse meetme ümberliigitamist, mille puhul ei minimeerita negatiivset mõju ala terviklikkusele, niisuguseks meetmeks, mille puhul seda tehakse.

45. Siinkohal on vaja käsitleda veel üht argumenti, mille liikmesriigid kohtuistungil esitasid: nimelt seda, et kuna loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 kohaselt tuleb võtta „kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse” (kohtujuristi kursiiv), käsitleb see säte üksnes selliseid meetmeid, mis võetakse väljaspool kava või projekti tõttu negatiivse mõju alla sattuvat konkreetset ala.

46. Saan nõustuda, et artikli 6 lõike 4 sõnastuse kohaselt ei pea need asendusmeetmed jääma mõju alla sattuva ala piiresse, vaid võivad puudutada teisigi Natura 2000 võrgustiku alasid. ( 19 ) See aga ei tähenda minu arvates, et need peavad otseselt piirduma selliste teiste aladega. Asendusmeede erineb tõrjemeetmest, minimeerivast või vähendavast meetmest oma olemuse, mitte geograafilise paiknemise poolest. Kuigi on ebatõenäoline, et ühe ala terviklikkusele avaldatavat negatiivset mõju saavad leevendada teisel alal võetavad meetmed, ei pea see loogika paika, kui kõne all on kahju korvamine. Asendusmeede seisab olemuslikult eraldi sellest, mida sellega püütakse asendada, tõrjemeede aga on igal juhul seotud sellega, mida see on ette nähtud tõrjuma. Ent võimalus rakendada asendusmeetmeid mujal kui mõjualusel alal, ei tähenda, et neid ei saa sellel alal (vahest ala teises osas) rakendada. Samuti ei saa väita, et mõjualusel alal rakendatud meede kaitseb Natura 2000 võrgustiku üldist sidusust vähem tõenäoliselt kui mingis muus Natura 2000 võrgustiku osas rakendatud meede (kui üldse, siis kaitseb esimesena nimetatud meede sidusust tõenäolisemalt). Ja ma ei leia loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 sõnastusest midagi, mis mind teistpidises veenaks.

47. Veel üks asjakohane aspekt, mis on arutluse alla võetud, kuid puudutab faktiküsimusi, mida saab tuvastada üksnes pädev siseriiklik kohus, on sinihelmikaniitude uute paiknemisalade loomise kui maantee laiendamise projekti teostamise eeltingimuse suhe niisuguste paiknemisalade loomisega eespool punktis 25 viidatud LIFE+ projekti raames. Stichting ja komisjon on välja pakkunud – kui ma neist õigesti aru sain –, et maanteed käsitleva määruse artikli 6 lõikes 2 kehtestatud tingimus ei saanud tegelikult kujutada endast uut nõuet seoses projekti elluviimisega, vaid et õieti oli eesmärk tugineda selle LIFE+ projekti kasulikule mõjule maantee laiendamise projekti kahjuliku mõju tasakaalustamiseks.

48. Mulle näib, et kui peaks tuvastatama, et see nii on, ei oleks võimalik pidada põhikohtuasjas vaidluse all olevaid meetmeid asendusmeetmeteks loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 tähenduses. Kõnealune LIFE+ projekt näib kuuluvat selle direktiivi artikli 6 lõikes 1 nõutud kaitsemeetmete ja korralduskavade hulka. Artikli 6 lõige 3 puudutab ainult niisuguseid kavasid ja projekte, „mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik[ud]”, ja kohustab neid hindama „seoses tagajärgedega, mida [need] ala kaitse-eesmärkidele avalda[vad]”. Tõlgendan seda nii, et kaitse-eesmärke ja kaitsekorraldust tuleb pidada osaks „ala terviklikkusest”, millest lähtudes tuleb hinnata kava või projekti mõju. Need ei saa olla samal ajal (leevendava elemendina) kava või projekti enda osa. Sama peab a fortiori paika pidama siis, kui artikli 6 lõike 3 kontekstis juba hinnangu saanud projekti hakatakse edasi läbi vaatama artikli 6 lõike 4 kontekstis.

49. Sellepärast olen seisukohal, et eelotsusetaotluses kirjeldatud laadi meetmed ei ole asjakohased hinnangu andmisel selle kohta, kas kava või projekt avaldab loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses negatiivset mõju ala terviklikkusele, kuid neid võib võtta arvesse artikli 6 lõike 4 kohaldamisel, kui need puudutavad kõnealust kava või projekti konkreetselt ja ei ole osa igal juhul teostatavast kaitsekorralduskavast või kaitsekavast. Seega ei ole tingimata vaja kaaluda, millised nõuded peavad olema täidetud selleks, et teist tüüpi meedet artikli 6 lõike 3 kontekstis arvesse võetaks. Siiski võib olla abi nende nõuete põhisisu põgusast kirjeldamisest, eeskätt seoses kahe aspektiga, mida vahest ei ole veel Euroopa Kohtu otsustes konkreetselt käsitletud. Olen siin suuresti nõus nende kriteeriumidega, mille pakkusid välja kohtuistungil esindatud liikmesriigid.

50. Ühest küljest on tõrjemeede tingimata seotud mõjuga, mida see on mõeldud tõrjuma – nii et see peab puudutama sama ala ja sama elupaigatüüpi –, kuid mitte ainult: selleks et seda saaks arvestada artikli 6 lõike 3 kontekstis, peab see olema kaalumisel oleva kava või projekti lahutamatu osa. See võib, nagu Ühendkuningriik märkis, olla hõlmatud algsesse kavasse või projekti või olla lisatud tingimusena hilisemas etapis (kuid enne kava või projekti heakskiitmist), et tegelda ennustatud mõjuga. Pelgalt sellest, et meede tõenäoliselt leevendab kava või projekti mõju, siiski ei piisa: see peab olema selle kava või projektiga konkreetselt seotud ega tohi olla ühegi iseseisva raamistiku osa.

51. Teisest küljest peavad need meetmed eespool selgitatuga kaasnevalt moodustama õiguslikult siduva tingimuse kava või projekti teostamiseks, kui selleks heakskiit antakse. Niisamuti (nii-öelda sama mündi teise poolena) ei tohi neid nõuda, kui kava või projekt heakskiitu ei saa. See ei tähenda, et neid ei tohi ellu viia, kui kava või projekti heaks ei kiideta (sest muidugi mõista võivad need teenida muud kasulikku otstarvet), vaid tähendab üksnes seda, et neid ei saa pidada konkreetselt kavasse või projekti kuuluvaks, kui nende suhtes kehtib tegelikult iseseisev õiguslik nõue.

Ettepanek

52. Kõikidest esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Raad van State küsimustele järgmiselt. 1. Kui olemasolevale kaitsealuse loodusliku elupaigatüübi paiknemisalale Natura 2000 alal avaldab mõju projekt, milles on ette nähtud sellesama loodusliku elupaigatüübi jaoks uue (sama suure või suurema) paiknemisala loomine mujal sama ala piires, tuleb eeldada, et ala enda terviklikkusele avaldatakse negatiivset mõju tähenduses, mida on silmas peetud nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 6 lõikes 3. Sellest tulenevalt ei tohi nimetatud sätte kontekstis sellele projektile heakskiitu anda. 2. Nendel asjaoludel võib niisuguse uue paiknemisala loomist pidada sama direktiivi artikli 6 lõike 4 tähenduses asendusmeetmeks, kui see on kõnealuse projektiga konkreetselt seotud ja kui seda ei oleks muidu tehtud ala tavapärase haldamise käigus, mida on nõutud artikli 6 lõikes 1 või 2. Sel juhul võidakse projekt teostada, kui kõik artikli 6 lõikes 4 sätestatud tingimused ja nõuded täidetakse või nendest peetakse kinni.

( 1 ) Algkeel: inglise.

( 2 ) Nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT 1992, L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102).

( 3 ) Molinia caerulea (harilik sinihelmikas) on kõrreliste sugukonda kuuluv õistaim, kes on tavaline niisketel nõmmedel, rabades ja nõmmrabades.

( 4 ) 11. aprilli 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑258/11: Sweetman jt.

( 5 ) 7. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-127/02: Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging (EKL 2004, lk I-7405).

( 6 ) Euroopa Kohtu 20. mai 2010. aasta otsus kohtuasjas C-308/08: komisjon vs. Hispaania (EKL 2010, lk I-4281).

( 7 ) Kohtuasi C-441/03: komisjon vs. Madalmaad, milles otsus tehti 14. aprillil 2005 (EKL 2005, lk I-3043).

( 8 ) Kohtuasi C-239/04: komisjon vs. Portugal, milles otsus tehti 26. oktoobril 2006 (EKL 2006, lk I-10183).

( 9 ) See ala paikneb Lõuna-Madalmaade keskosas ’s-Hertogenboschist pisut lõuna pool. Selle piire kajastavatelt kaartidelt nähtub, et Vlijmens Ven ja Moerputten on osa suuremast jagamatust piirkonnast selle ala lääneosas (teised osad kannavad nimesid De Maij ja Honderd Morgen), millest eraldab väiksemat Bossche Broeki piirkonda ligikaudu 500 meetri laiune koridor, kus on teed, hooned ja raudtee. Amsterdami ja Maastrichti ühendav maantee A2 möödub Bossche Broeki lõunaservast, ligikaudu 2 km kauguselt Moerputteni lähimast punktist ja mõne kilomeetri kauguselt Vlijmens Venist. Kohtuistungil andis Madalmaade valitsus Euroopa Kohtule teada, et kogu see ala on nimetatud Natura 2000 alaks sinihelmikaniitude pärast.

( 10 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. mai 2007. aasta määrus (EÜ) nr 614/2007 keskkonna rahastamisvahendi (LIFE+) kohta (ELT 2007, L 149, lk 1) võimaldab rahastada keskkonnaprojekte, sealhulgas Natura 2000 alade haldamisega seotud projekte vastavalt loodusdirektiivile (vt määruse põhjendus 5).

( 11 ) „Blues in the Marshes – Habitat restoration & development for Scarce and Dusky Large Blue in the N2K area Vlijmens Ven, Moerputten and Bossche Broek” (LIFE11 NAT/NL/000770).

( 12 ) Vt kohtuotsus Sweetman, punkt 32.

( 13 ) Tsitaat Ühendkuningriigi Department for Environment, Food and Rural Affairs’i väljaandest Biodiversity Offsetting Pilots 1 – Guidance for developers (märts 2012), punkt 16.

( 14 ) Muude toimimisviiside hulka kuuluvad: ärahoidmine, minimeerimine, asendusmeetmed; ärahoidmine, vähendamine, heastamine; mõju ärahoidmine, vältimatu mõju vähendamine, jääkmõju tasakaalustamine; või (üksikasjalikumalt) laiendamine, ärahoidmine, minimeerimine, taastamine, asendusmeetmed, tasakaalustamine.

( 15 ) Kohtuotsus Sweetman, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika.

( 16 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 39.

( 17 ) Vt samuti käesoleva ettepaneku punktid 47 ja 48.

( 18 ) Vt kohtuotsus Sweetman, punkt 41, ja kohtujurist Kokott’i 27. aprilli 2006. aasta ettepanek eespool viidatud kohtuasjas komisjon vs. Portugal, punkt 35.

( 19 ) Tegelikkuses on tõenäoline, et kui tuleb kaitsta „üldist sidusust”, peab sellistel teistel aladel olema mõjualuse alaga mõistlikult tihe seos geograafilise läheduse ja elupaigatüübi poolest.