KOHTUJURISTI ETTEPANEK

NIILO JÄÄSKINEN

esitatud 16. septembril 2010( )

Kohtuasi C‑306/08

Euroopa Komisjon

versus

Hispaania Kuningriik

Liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus – Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Direktiiv 93/37/EMÜ – Direktiiv 2004/18/EÜ – Ehitustööde riigihankelepingud – Teenuste riigihankelepingud – Avalike teenuste kontsessioon – Riiklike ehitustööde kontsessioon – Regionaalplaneerimine – Valencia piirkonna asulaarenduse ja planeerimise alased õigusaktid

1. Käesolevas kohustuste rikkumise menetluses taotleb komisjon Euroopa Kohtult kinnitust, et integreeritud meetmeprogrammide (Programas para el desarrollo de Actuaciones Integradas, edaspidi „PAI‑d”) – mis on Valencia piirkonnas seadusega LRAU( ) ja sellele järgnenud seadusega LUV( ) ette nähtud planeerimismeede – raames lepinguid sõlmides on Hispaania jätnud täitmata oma kohustused, mis tulenevad riigihankedirektiividest 93/37/EMÜ( ) ja 2004/18/EÜ.( )

2. Käesolevas kohtuasjas on Euroopa Kohtul taas kord võimalus kaaluda, kuidas tuleb käsitleda regionaalplaneerimismeetmeid riigihankealaste õigusnormide kohaldamisalas, aga ka täpsustada kõnealustes riigihankedirektiivides kasutatud mõistete „rahaline huvi” ja „kontsessioon” tähendust.

3. Käesolev kohustuste rikkumise menetlus on tingitud Euroopa Parlamendile esitatud paljudest petitsioonidest, mis puudutasid LRAU eri aspekte, sealhulgas arendusprojektide geograafilist ala ja nende mõju keskkonnale, maa sundvõõrandamist ilma õiglase hüvitiseta ning maaomanike kohustust tasuda niisuguse infrastruktuuri rajamise eest, mida nad ei soovinud ega vajanud.( ) Komisjon uuris eri vastuväiteid ning leidis, et ainsad asjaolud, mida saab selles suhtes käsitleda, on seotud riigihangetega, sest muuks puudub komisjonil pädevus( ) või ei ole õiguslikud põhjendused piisavad.( ) Kuna petitsiooniesitajate peamised kaebused puudutasid muid aspekte kui riigihankealastest õigusnormidest kinnipidamine,( ) ei saa komisjoni käesolev hagi ega selle kohtuasja lahend petitsiooniesitajaid kuigi palju lohutada.

I Õiguslik raamistik

A. Euroopa Liidu õigus( )

1. Direktiiv 93/37

4. Direktiiv 93/37 kohaldub ehitustööde riigihankelepingutele ja riiklike ehitustööde kontsessioonidele.

5. Ehitustööde riigihankelepingud on määratletud kui „töövõtja ja […] tellija vahel kirjalikult sõlmitud rahaliste huvidega seotud lepingud, mille objektiks on kas ühe II lisas nimetatud tegevusega seotud ehitustööde teostamine või nii teostamine kui projekteerimine, või […] ehitustöö või mis tahes viisil teostatav ehitustöö, mis vastab tellija kindlaksmääratud nõuetele”.( )

6. Riiklike ehitustööde kontsessioon on määratletud kui „sama liiki leping, kui punktis a osutatu, välja arvatud asjaolu, et vastutasuks teostatavate tööde eest antakse üksnes ehitise ekspluateerimise õigus või see õigus koos tasuga”.( )

7. Artikli 6 lõige 6 sisaldab üldist diskrimineerimiskeeldu.

8. Artikli 11 kohaselt tuleb hanketeated avaldada Euroopa Ühenduste Teatajas ja andmebaasis TED.

9. Artikkel 12 käsitleb pakkumuste laekumise tähtaegu. Selles on avatud menetluse tarvis ette nähtud 52‑päevane tähtaeg, mis algab teate avaldamisest.

10. Direktiivi IV jaotise II peatükk, millesse kuuluvad artiklid 24−29, käsitleb kvalitatiivse valiku kriteeriume. Artiklis 24 on loetletud olukorrad, kus töövõtja võidakse pakkumisest kõrvaldada: näiteks kui töövõtja on pankrotistunud või ametialaste käitumisreeglitega seotud süüteos süüdi mõistetud. Artiklid 25−29 käsitlevad tõendusmaterjali, mida võib nõuda töövõtjalt seoses sellega, et ta on kantud erialasesse või äriregistrisse, tema finantsolukorraga ja tehniliste võimalustega, samuti olukorda nendes liikmesriikides, mis on kehtestanud tunnustatud töövõtjate ametlikud nimekirjad.

2. Direktiiv 2004/18

11. Direktiiviga 2004/18 sõnastati ümber muu hulgas direktiiv 93/37. Esimesena nimetatu hõlmab kõiki riigihankelepinguid, mis on määratletud kui „ühe või mitme ettevõtja ning ühe või mitme ostja vahel kirjalikult sõlmitud rahaliste huvidega seotud lepingud, mille objektiks on ehitustööd, toodete tarnimine või teenuste osutamine käesoleva direktiivi tähenduses”.( )

12. Ehitustööde riigihankelepingud on täpsemalt määratletud kui „riigihankelepingud, mille objektiks on kas ehitustööd või nii projekteerimine kui ka teostamine seoses mõne tegevusega I lisa tähenduses või ehitustööde teostamine või mis tahes viisil teostatav ehitustöö, mis vastab ostja kindlaksmääratud nõuetele”.( )

13. Teenuste riigihankelepingud on täpsemalt määratletud kui „muud riigihankelepingud kui ehitustööde või asjade riigihankelepingud, mille eesmärgiks on II lisas nimetatud teenuste osutamine”.( )

14. Riiklike ehitustööde kontsessioon on täpsemalt määratletud kui „sama liiki leping kui ehitustööde riigihankeleping, välja arvatud asjaolu, et vastutasuks teostatavate tööde eest antakse üksnes ehitise ekspluateerimise õigus või see õigus koos tasuga”.( )

15. Teenuste kontsessioon on täpsemalt määratletud kui „sama liiki leping kui teenuste riigihankeleping, välja arvatud asjaolu, et vastutasuks teenuste osutamise eest antakse üksnes õigus teenust kasutada või see õigus koos tasuga”( ), ning see ei kuulu direktiivi kohaldamisalasse.( )

16. Direktiivi 2004/18 ei kohaldata teenuste riigihankelepingute suhtes, mis käsitlevad maa, olemasolevate ehitiste või muu kinnisvara või sellega seotud õiguste omandamist või rendilevõtmist mis tahes rahaliste vahenditega.( )

17. Artiklis 2 on sätestatud, et hankijad kohtlevad ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning tegutsevad läbipaistval viisil.

18. Artikkel 6 käsitleb tehnika‑ või ärialaste saladuste ning pakkumiste muude konfidentsiaalsete aspektide konfidentsiaalsust ning selles on nõutud, et hankija ei tohi avalikustada teavet, mida ettevõtjad on talle esitanud kui konfidentsiaalset.

19. Artiklis 24 on sätestatud, et hankijad märgivad hanketeates, kas nad lubavad esitada pakkumiste variante, ning nimetavad lepingudokumentides miinimumnõuded, millele pakkumiste variandid peavad vastama, ning pakkumiste variantide esitamise tingimused. Arvesse võetakse ainult need pakkumiste variandid, mis vastavad hankija kehtestatud miinimumnõuetele.

20. Artikkel 30 käsitleb juhtusid, mil on õigustatud väljakuulutamisega läbirääkimistega menetlus. Selles artiklis on kirjeldatud läbirääkimistega menetluse korda.

21. Artikli 31 lõike 4 punkt a käsitleb juhtusid, mil on õigustatud väljakuulutamiseta läbirääkimistega menetlus, täpsemalt seda, kuidas tuleb see menetlus läbi viia siis, kui vaja on lisatöid või ‑teenuseid, mida projektis algselt ei kavandatud.

22. Artikli 48 lõikes 2 on loetletud, millega võib tõendada ettevõtja tehnilist suutlikkust.

23. Artiklis 53 on sätestatud, et riigihankelepinguid sõlmivad hankijad peavad võtma kriteeriumiks selle, mis on hankija seisukohast majanduslikult soodsaim (mis omakorda võib hõlmata kõnealuse lepingu esemega seotud eri kriteeriume nagu muu hulgas keskkonnaga seotud omadused, kvaliteet, hind ja kulutõhusus), või üksnes madalaima hinna. Samuti on selles artiklis viidatud hankija kohustusele võimaluse korral näidata igale kriteeriumile majanduslikult soodsaima pakkumise kindlaksmääramisel omistatav suhteline osakaal või nimetada kriteeriumid tähtsuse järjekorras.

B. Siseriiklik õigus

1. Siseriiklikud õigusnormid

24. Hispaanias kuuluvad riigihanked riigi seadusandlikku pädevusse. Riigi pädevusse kuuluvad ka sundvõõrandamine ja omandiõiguse küsimused. Planeerimine ja maakasutus, aga kuuluvad põhiseaduse ja riiklike õigusnormidega ette nähtud raames piirkondliku seadusandja võimkonda.( ) LRAU ja LUV kehtestamise aluseks oli piirkondlik pädevus planeerimisel, maakasutuses ja asulaarenduses.

25. Hispaania põhiseadus tunnustab õigust eraomandile ja pärandile, mis on siiski seadustega piiratud vastavalt nende õiguste ühiskondlikule funktsioonile.( ) Põhiseaduse kohaselt on kõikidel isikutel õigus sobivale eluasemele; avaliku võimu kandjad aitavad luua vajalikke tingimusi selle õiguse kasutamiseks, reguleerides maakasutust üldistes huvides, et hoida ära spekuleerimine; kui ametiasutused on vastu võtnud planeerimismeetmeid, saab kogukond kasu maa väärtuse kasvust.( )

26. Asulaarendust ja maakasutust käsitlevaid Hispaania riiklikke õigusakte on pärast LRAU vastuvõtmist mitmel korral muudetud, käesolev seadusandlik raamistik on koondatud seadusandlikku dekreeti TRLS.( ) Siinkohal on sobilik selgitada nende õigusnormide aluspõhimõtteid, mida hõlmasid ka varasemad, kohtueelse menetluse ajal kohaldunud seadusandlikud aktid.

27. TRLS‑i kohaselt on asulaarendus ja regionaalplaneerimine mittetulunduslik avalik teenus, mille eesmärk on korraldada maakasutust üldistes huvides ning määrata kindlaks omandiga seotud õigused ja kohustused, mis puudutavad ettenähtud maakasutuse eesmärke. Maakasutuse otstarbe kehtestamisega iga maatüki suhtes ei kaasne õigus hüvitisele, kui seaduses ei ole sõnaselgelt sätestatud teisiti. Planeerimist ja maakasutust reguleerivate õigusnormidega tuleb tagada, et ametnikud reguleerivad ja kontrollivad planeerimist selle eri etappidel alates maa valduse saamisest, infrastruktuuri rajamisest, ehitustöödest kuni kasutamiseni avalik-õigusliku või eraisiku poolt. Lisaks peab kogukond saama kasu väärtuskasvust, mis tuleneb ametiasutuste vastu võetud meetmetest.( )

28. Eraisikud, maaomanikud ja teised võivad vaba ettevõtluse raames teostada regionaalplaneerimisega seotud töid, kui neid ei teosta pädev ametiasutus. Selliste tööde teostamise load tuleb välja anda konkurentsile avatud hankemenetluses, mis võimaldab kogukonnale asjakohast kasu regionaalplaneerimisega kaudu loodud väärtuskasvust.( )

29. Regionaalplaneerimisega seotud meetmed võivad eeldada: 1) tänavate, rohealade ja muude avalike alade ning teatud – meetmega loodud ehitusvõimalustele vastavates – piirides ka kohaliku omavalitsuse poolt ühiskondlikuks otstarbeks reserveeritud alade omandi tasuta üleandmist; 2) kõikide regionaalplaneerimisega seotud tööde meetmekohast rahastamist ja teostamist ning vajaliku infrastruktuuri loomist; ja 3) infrastruktuuri ja teostatud ehitustööde ning nendega seotud alade üleandmist pädevale asutusele.( )

2. Piirkondlikud õigusnormid

a) PAI määratlus

30. Vastavalt LRAU‑le ja LUV‑le saab asulaarendus( ) Valencia autonoomses piirkonnas olla eraldiseisev (üheainsa maatüki korral) või integreeritud tegevus (kahe või enama maatüki korral, kui on vaja ühendada ehitusmaa teatud teenuste võrguga).( )

31. Integreeritud meetmed on alati avalikud( ) ning neid saab läbi viia otsese või kaudse menetluse teel. Kohalik ametiasutus, kes soovib kõnealust maad integreeritult arendada, saab valida, millist korda kasutada.( ) Kui ta valib otsese menetluse, rahastatakse töid ja investeeringuid avaliku sektori rahast( ) ning neid korraldab hankija.( ) Kui kohalik ametiasutus otsustab kaudse menetluse kasuks, valib ta arendaja ning maaomanikud peavad hüvitama arendajale arenduskulud proportsionaalselt projektiga seotud maa‑alaga.

b) PAI menetlus

32. Üks võimalus integreeritud asulaarenduseks on PAI menetlus.( ) Nii LRAU kui ka LUV puhul koosneb PAI menetlus neljast etapist: algatus, valik, maakorraldus ja infrastruktuuri rajamine.( )

33. PAI menetluse saab algatada kohalik omavalitsus või see võidakse algatada mis tahes isiku algatusel, olenemata sellest, kas see isik on asjassepuutuva maa omanik või mitte.( ) Detailplaneeringu peab olema kinnitanud kohalik omavalitsus.( ) PAI tähistab lõplikku valikut vastava maa‑ala eri maakasutusvõimaluste vahel kehtiva planeeringu alusel.

34. LRAU kohaselt algatatakse PAI menetlus, kui taotletakse PAI alternatiivse tehnilise lahenduse pakkumuse avalikustamist.( ) Taotluses näidatakse arendatav maa‑ala, PAI‑ga rakendatavad detailplaneeringud või ehitusprojektid ning see sisaldab ettepanekut, mis käsitleb maakasutust ja maa integreerimist ümbritsevate aladega.( ) Kohalik omavalitsus võib taotluse tagasi lükata või teabe avalikustada, avaldades selle ametlikus piirkondlikus teatajas( ) koos märkustega või ilma märkusteta.( ) Avaliku arutelu käigus saab igaüks esitada märkusi või alternatiivseid tehnilise lahenduse pakkumusi. Sel ajal saab esitada ka õiguslik‑rahalise pakkumuse.( ) Tehnilise lahenduse pakkumuste ja õiguslik‑rahalise pakkumuste põhjal määratakse PAI õiguslikud, majanduslikud ja rahalised tingimused.( ) Seejärel kinnitab kohalik omavalitsus PAI, valides välja tehnilise lahenduse pakkumuse ja õiguslik‑rahalise pakkumuse (mis ei pea tingimata olema ühelt ja samalt isikult).( ) LRAU‑ga on ette nähtud ka lihtmenetlus, milles ei ole vaja, et kohalik omavalitsus kinnitaks PAI algataja esitatud esimese tehnilise lahenduse pakkumuse, vaid nõutakse ainult notariaalset tõestamist.( )

35. LUV kohaselt algatab PAI isik, kes esitab vähemalt ühe LUV‑s loetletud dokumentidest.( ) Need dokumendid saavad osaks tehnilistest kirjeldustest, mis puudutavad PAI lepingu sõlmimist( ) ning mille põhjal hinnatakse edaspidiseid pakkujaid.( ) Kui dokumendid esitatakse, otsustab hankija, kas arendusmeetme menetlus on otsene või kaudne.( ) Kui valitakse kaudne menetlus, tähendab see esitatud dokumentides sisalduvate tehniliste kirjelduste heakskiitmist( ) kas kaudselt( ) või otseselt ning PAI hankemenetlus algab hanketeate avaldamisega Euroopa Liidu Teatajas ja ametlikes piirkondlikes teatajates.( ) Kui PAI tulemusel muutub piirkonna struktuuriline areng, oleneb PAI hankijapoolne heakskiitmine piirkondliku valitsuse lõplikust heakskiidust.( )

c) PAI eesmärgid

36. PAI eesmärk on määrata kindlaks integreeritud meetme ulatus, määratledes teostatavad tööd, tähtajad ning meetme korraldamise tehnilised ja majanduslikud alused.( ) Selle eesmärk on arendada kaht või enamat maatükki, rajades sinna teed ja tehnovõrgud ning liites need maatükid olemasolevate teenindusvõrkudega.( )

37. Nii LRAU kui ka LUV kohaselt tuleb PAI‑ga saavutada järgmist:( )

– uute (teede ja tehnovõrkudega) maatükkide liitmine infrastruktuuri‑ ja kommunikatsioonivõrkudega ning olemasolevate avalike teenuste võrkudega;

– uute infrastruktuuriüksuste ja üldkasutatavate alade rajamine;

– maa‑ala täielik väljaarendamine ning vajalikud muud ehitustööd;

– maa omandamine PAI tarvis;

– arendusõiguse hankimine;

– PAI läbiviimiseks vajaliku raha hankimine.

38. Lisaks nendele kohustustele on piirkondlikes õigusnormides ette nähtud, et PAI abil võib saavutada veel järgmisi tulemusi:( )

– tulu kohalikule omavalitsusele;( )

– muud tööd;

– sotsiaaleluruumide ehitamine.

d) PAI kohane pädevuse jaotamine

39. PAI menetlust juhib ja selle üle teeb järelevalvet kohalik omavalitsus. Ta vastutab arendaja valimise eest kaudse menetluse korral,( ) samuti PAI heakskiitmise ja sellesse muudatusettepanekute tegemise eest, kui vaja.( ) PAI lõppedes loetakse teostatud tööd kohalikule omavalitsusele üleantuks kolm kuud pärast seda, kui neid on formaalselt pakutud kohalikule omavalitsusele, kuid vastust ei ole saadud, või alates kuupäevast, mil need avalikkusele avatakse.( ) Pärast vastuvõtmist võtab kohalik omavalitsus enda kanda hooldamiskohustused. Hankija võib maa asemel nõustuda rahalise maksega, mis vastab 10% suurusele arenduskasumile, millele tal on õigus.( )

40. Otsese menetluse korral on arendajaks kohalik omavalitsus, kaudse menetluse korral aga valib kohalik omavalitsus avaliku pakkumise teel arendaja. Arendaja on piirkondlikes õigusnormides määratletud kui avalik asutus, kes vastutab arenduse ja PAI läbiviimise eest.( )

41. Arendaja vastutab tehnilisele kirjeldusele vastava dokumentatsiooni koostamise ning maa ümberkruntimise korraldamise eest,( ) samuti töid teostava alltöövõtja väljavalimise eest.( ) Arendaja on see, kelle õiguslik‑rahaline pakkumus on PAI menetluses vastu võetud, ning ta vastutab vastuvõetud tehnilise lahenduse ellurakendamise eest, mida ei pea olema tingimata esitanud tema ise. LUV kohaselt on arendaja kohustatud, välja arvatud juhul, kui riigihanke piirmäärasid ei ületata, sõlmima PAI‑ga hõlmatud tööde teostamiseks alltöövõtjatega lepingud vastavalt riigihanke‑eeskirjadele, kui maaomanikke on ainult üks, või mitme maaomaniku puhul siis, kui nad ei ole arendajaga üksmeelselt kokku leppinud, et töid võib teostada tema ise. Maaomanikud tasuvad arendajale osaga teede ja tehnovõrkudega maast ja/või rahaliste maksetega.( )

42. Maaomanik saab valida sundvõõrandamise ja PAI‑s osalemise vahel. Kui ta valib sundvõõrandamise, saab ta vastava maatüki algsel väärtusel põhineva hinna.( ) Niisuguses olukorras vastutab sundvõõrandamise eest kohalik omavalitsus ning hüvitise peab maksma arendaja.( ) Kui maaomanik valib osaluse, on ta kohustatud maksma osa arenduskuludest kas andes arendajale osa oma kinnistust või makstes talle raha.( ) Vastutasuks saab ta hoonestatud kinnistu.

43. Maaomanik on kohustatud maksma järgmised kulud proportsionaalselt kinnistuga, mille ta on projekti jaoks andnud: ( )

– arendustööde kulud ja hüvitised seoses PAI eesmärkide saavutamiseks vajaliku investeeringuga;

– arendaja kasumi seoses PAI‑ga (kasumi ülempiir on LUV‑i, kuid mitte LRAU kohaselt 10%);

– asjassepuutuvad korraldamiskulud.

II Kohtueelne menetlus

44. Komisjon saatis 21. märtsil 2005 Hispaaniale märgukirja, väljendades seisukohta, et mitmed LRAU sätted PAI lepingute sõlmimise kohta on vastuolus direktiiviga 93/37. Vastuseks sellele märgukirjale vaidlesid Hispaania ametivõimud vastu, et PAI on riigihankeleping direktiivi tähenduses, ja viitasid, et vastuvõtmiseks on esitatud uue seaduse, LUV eelnõu.

45. Komisjon esitas 15. detsembril 2005, pärast kirjavahetust Hispaania ametiasutustega, jäämata rahule Hispaania vastustega, põhjendatud arvamuse, nõudes, et Hispaania võtaks kolme nädala jooksul. s.o 6. jaanuariks 2006 vajalikud meetmed tagamaks LRAU vastavus direktiivile 93/37.

46. Põhjendatud arvamuses märgiti, et PAI lepingute sõlmimine vastavalt LRAU‑le on vastuolus 1) direktiiviga 93/37, „nimelt selle artiklitega 1, 11−13 (ja teise võimalusena artiklitega 3 ja 15) ning IV jaotise 2. peatükiga”; 2) direktiiviga 92/50,( ) „nimelt selle artiklitega 1, 15−19 ja VI jaotise II peatükiga”; ning 3) asutamislepingu artiklitega 43−55 ja Euroopa Kohtu sõnastatud üldpõhimõtetega”.

47. Hispaania vastas 26. jaanuaril 2006, et LRAU asendatakse LUV‑ga, mis jõustub 1. veebruaril 2006.

48. Komisjon saatis 10. aprillil 2006 veel ühe märgukirja rikkumise jätkumise kohta, mis oli tingitud direktiivi 2004/18 ülevõtmise tähtaja möödumisest, millele järgnes uus kirjavahetus.

49. Komisjon esitas 12. oktoobril 2006 Hispaaniale veel ühe põhjendatud arvamuse, märkides, et PAI lepingute sõlmimine 1) LUV alusel on vastuolus direktiiviga 2004/18 ja „teatud Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõtetega, mis tulenevad EÜ asutamislepingust”; ning 2) LRAU alusel (ajavahemikus 21. märtsist 2005 kuni 31. jaanuarini 2006) oli vastuolus direktiivi 2004/18 artiklitega 2, 6, 24, 30, artikli 31 lõike 4 punktiga a, artikliga 36, artikli 48 lõikega 2 ja artikliga 53 ning „võrdse kohtlemise põhimõtte ja mittediskrimineerimise põhimõttega, mis tulenevad EÜ asutamislepingust ja Euroopa Kohtu praktikast ning EÜ artiklitest 10 ja 49” ning teise võimalusena direktiivi 2004/18 III jaotisega, mis käsitleb ehitustööde kontsessioone.

50. Jäämata rahule Hispaania vastusega uuele põhjendatud arvamusele, otsustas komisjon esitada käesoleva hagi, paludes Euroopa Kohtult kinnitust, et 1) sõlmides PAI lepinguid LRAU alusel, on Hispaania „jätnud täitmata oma kohustused, mis tulenevad [direktiivist 93/37] ja täpsemalt selle artiklist 1, artikli 6 lõikest 6, artiklitest 11 ja 12 ning IV jaotise 2. peatükist (artiklid 24−29); ning 2) sõlmides PAI lepinguid (Valencia piirkonna 12. mai dekreediga 67/2006, mis käsitleb linnaplaneerimist ja ‑korraldust,( ) rakendatud) LUV alusel, on Hispaania „jätnud täitmata oma kohustused, mis tulenevad direktiivi 2004/18 artiklitest 2, 6, 24, 30, artikli 31 lõike 4 punktist a, artikli 48 lõikest 2 ja artikli 53 lõikest 2”.

III Kohtuasja ulatus

51. Nii kohtueelses menetluses kui ka Euroopa Kohtule esitatud kirjalikes märkustes on komisjon puudutanud mitmeid küsimusi, mis jäävad väljapoole käsitletava kohustuste rikkumise hagi ulatust, mis on piiritletud poolte nõuetega. Sellepärast on oluline määrata kindlaks käesoleva kohustuste rikkumise menetluse täpne ulatus.

52. Kuigi komisjon ei ole otsese menetluse alusel läbiviidavaid PAI‑sid oma nõuetest sõnaselgelt välja jätnud, tuleb käsitletavat kohustuste rikkumise hagi tõlgendada kui niisugust, mis käsitleb üksnes kaudse menetluse alusel läbiviidavaid PAI‑sid, sest hagis esitatud etteheited selle kohta, kuidas arendaja välja valitakse, saavad loogiliselt puudutada ainult kaudset menetlust.( ) Sellepärast tuleb Euroopa Kohtul analüüsida, kas see õigussuhe kuulub kõnealuste direktiivide kohaldamisalasse ja kui kuulub, siis ka seda, kas sellega neid direktiive rikutakse.

53. Kui tuvastatakse, et arendaja väljavalimine ei kuulu kõnealuste direktiivide kohaldamisalasse, ei peaks Euroopa Kohus minu arvates analüüsima, kas kaudse menetluse alusel läbiviidavaid PAI‑d rikuvad asutamislepingut, sest komisjon ei ole palunud Euroopa Kohtult kinnitust, et PAI on vastuolus asutamislepinguga või täpsemalt teatud üldpõhimõtetega.( ) Ehkki komisjon tõstatas oma põhjendatud arvamustes küsimuse, mis puudutas võimalikku vastuolu asutamislepinguga ja Euroopa Kohtu praktikast tulenevate üldpõhimõtetega, ei ole ta seda teinud Euroopa Kohtus.

54. Muidugi saab komisjon piirata Euroopa Kohtule esitatud hagi ulatust. Sel juhul, aga ei saa Euroopa Kohus teha otsust küsimustes väljaspool kohustuste rikkumise menetluse ulatust, mille komisjon on piiritlenud.( ) Euroopa Kohus peab järgima põhimõtet ne eat iudex ultra petita partium. Käesolevas kohustuste rikkumise menetluses on eriti oluline hoolikalt lugeda komisjoni nõudeid, sest kohtueelne menetlus on olnud suhteliselt pikk ja keeruline, kohtutoimik on mahukas ning poolte väited hõlmavad probleeme arvukamalt sellest, mis on sõnastatud poolte nõuetes.

55. Et komisjon on tõstatanud ainult küsimuse seoses LRAU vastavusega direktiivile 93/37 ning LUV vastavusega direktiivile 2004/18, on LRAU vastavus direktiivile 92/50( ) käesolevas kohtuasjas ultra vires, nagu ka vastavus asutamislepingule.

56. Samuti tuleb märkida, et esimeses väites LRAU ja direktiivi 93/37 kohta on sõnastus jäetud lahtiseks, teises väites LUV ja direktiivi 2004/18 kohta aga on esitatud ammendav loetelu. Seega saab Euroopa Kohus teise väite osas uurida väidetavat rikkumist ainult seoses nende direktiivi 2004/18 artiklitega, mida on otseselt nimetatud.

IV Vastuvõetavus

57. Hispaania märgib, et esimene väide on vastuvõetamatu kahel olulisel põhjusel: 1) sellepärast, et komisjon algatas kohustuste rikkumise menetluse kuigi teadis, et direktiiv 93/37 kaotab oma kehtivuse ja asendatakse direktiiviga 2004/18, mis oli märgukirja esitamise ajal juba avaldatud. Kuna piirkondlik õigusakt tunnistati kehtetuks kaks aastat enne käesoleva hagi esitamist, ei ole analüüsi läbiviimise suhtes mingit huvi; ning 2) komisjonil oli kohustuste rikkumise menetluse algatamiseks aega üle kümne aasta ning ta otsustas menetluse algatada just enne direktiivi 93/37 kehtetuks muutumist.

58. Need kaebused saab üpriski lühidalt kummutada. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei pea komisjonil kohustuste rikkumise menetluse algatamiseks olema põhjendatud huvi ning ta saab algatada sellise menetluse siis, kui ta seda asjakohaseks peab.( )

59. Liiati on kohtupraktikas välja kujunenud, et liikmesriigi kohustuste rikkumise esinemist tuleb hinnata liikmesriigi põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõpul esineva olukorra alusel.( ) Pärast selle tähtaja möödumist vastu võetud seadusi, määrusi ja haldusakte ei saa harilikult arvestada.

60. Sellepärast tuleb see, kas Hispaania pani toime käsitletavas hagis väidetavad rikkumised, otsustada just nende õigusnormide põhjal, mis olid kohaldatavad 6. jaanuaril 2006, mil möödus 15. detsembri 2005. aasta põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaeg. Nimetatud kuupäeval olid jõus nii LRAU kui ka direktiiv 93/37, ehkki need pidid peatselt oma kehtivuse kaotama.( )

61. Kostja vastuses osutab Hispaania siiski veel ühele huvitavale küsimusele: esimesele põhjendatud arvamusele vastamise tähtaeg oli ebanormaalselt lühike – kolm nädalat – ja hõlmas jõuluaega.( )

62. Tähtaeg, mille komisjon oma põhjendatud arvamuses seab, peab aga olema mõistlik.( ) Mõistlikkuse üle tuleb otsustada korrakaupa, arvestades kõiki asjaolusid.( ) Mõnikord võivad olla lubatavad lühemad tähtajad, kui rikkumise heastamise vajadus on tungiv. Käesolevas menetluses ei ole komisjon sellisele tungivale vajadusele viidanud.

63. Kolmenädalane tähtaeg( ) ei tundu mulle mõistlik. Komisjon ei saanud eeldada, et selle aja jooksul kohandab Hispaania LRAU direktiiviga 93/37 või lõpetab uute PAI lepingute sõlmimise LRAU alusel, mida oleks olnud vaja kõnealuse põhjendatud arvamuse järgimiseks. Ainus mõeldav selgitus, miks komisjon seadis põhjendatud arvamuse järgimiseks nii napi tähtaja, näib mulle olevat see, et komisjon teadis nii direktiivi 93/37 kui ka LRAU peatsest kehtetuks muutumisest ning soovis haarata need õigusaktid käesoleva kohustuste rikkumise menetluse esemesse.

64. Euroopa Kohus on oma praktikas märkinud, et väga lühikesed tähtajad võivad olla õigustatud erilistes olukordades, näiteks kui asjaomane liikmesriik on komisjoni etteheidetest teadlik juba kaua enne kõnealust menetlust.( ) Käesoleva kohustuste rikkumise menetluse puhul oli Hispaania komisjoni seisukohast teadlik peaaegu üheksa kuud, sest märgukiri saadeti 21. märtsil 2005.

65. Igal juhul näib, et sel lühikesel tähtajal ei olnud Hispaania jaoks ebasoodsaid tagajärgi. Ehkki Hispaania vastas põhjendatud arvamusele 26. jaanuaril 2006 ehk selles põhjendatud arvamuses ette nähtud kuupäevast hiljem, arvestas komisjon tema kaitseargumente. Samuti oli Hispaanial võimalus esitada 17. märtsi 2006. aasta kirjas lisamärkusi. Euroopa Kohtu praktikas on ette nähtud, et kui ebasoodsaid tagajärgi ei ole, on niisugused kohtuasjad vastuvõetavad ka siis, kui tähtaegu ei peeta mõistlikeks.( )

66. Seega tuleb pidada käesolevat kohtuasja täies ulatuses vastuvõetavaks.

V Kas asjakohased riigihankedirektiivid on kohaldatavad PAI‑dele?

A. Maakasutuskokkulepped ja riigihanked

67. Enne kui analüüsida PAI‑de õiguslikku liigitamist direktiivist 2004/18 lähtudes, on oluline osutada nende erilisele laadile: tegu on avaliku ja erasektori partnerlusega, mille eesmärk on võimaldada täita ametiasutusel tõhusalt oma kohustusi. Niisugune partnerlus võimaldab seda, julgustades erasektorit maa‑alasid välja arendama ning seades vastava kohustuse rajada selle käigus avalikku infrastruktuuri.( )

68. Maakasutus ja linnaplaneerimine kuuluvad eelkõige liikmesriikide endi pädevusse. Liikmesriikides on üld‑ ja detailplaneerimine, maakasutuse kavandamine ja asulaarendus harilikult reserveeritud avalikule sektorile. Maaomanikel, kinnisvarasse investeerijatel ja ehitusettevõtjatel võib aga sageli olla huvi arendada seni detailplaneeringuta maa‑alasid, et nad saaksid kasutada nende maa‑alade võimalikke ehitusõigusi. Niisugustel puhkudel võivad kasu saada ka ametiasutused, sest nad ei pea panustama omaenda nappi kapitali ja haldusressursse. See olukord on viinud mitmesuguste koostöökokkulepete kujunemiseni (edaspidi „maakasutuskokkulepped”) kohalike omavalitsuste ja eraettevõtjate vahel.

69. Maakasutuskokkulepete eesmärk on võimaldada ehitustegevust teatud piiritletud maa‑alal. Niisuguses kokkuleppes annavad kohalikud omavalitsused tagatisi seoses planeerimise valdkonnas avalikule võimule reserveeritud õiguste kasutamisega (näiteks lubadus kehtestada teatud ehitusõigused) vastutasuks kohustuste eest, mida asjaomased eraettevõtjad võtavad. Teisisõnu kujutab teatud kindla, ehitusõiguste ulatust, paiknemist ja kavandatavat kasutamist käsitleva sisuga detailplaneeringu vastuvõtmine endast vastutasu( ) kohustuse eest rahastada ja rajada detailplaneeringus näidatud infrastruktuure ja vahel ka ehitisi, mida on vaja avalikuks otstarbeks, näiteks avalike teenuste osutamiseks või sotsiaaleluruumideks.

70. PAI on üks maakasutuskokkuleppe näide. Paraku tekitab seoses sellega raskusi asjaolu, et selle loogika põhineb suhtel, kus initsiatiiv pärineb erasektorist.( ) LRAU ja LUV eesmärk on olnud ületada asula-arenduses (ja seega Hispaanias selliste projektidega kaasneva avaliku infrastruktuuri rajamises) tekkinud seisak, asetades rõhu erasektori initsiatiivile, mis seisneb kinnisvaraarendaja tegevuses, mis seisab eraldi nii maaomandist kui ka avalikust haldusest. Nii kujutavad PAI‑d endast sisuliselt süsteemi maakasutuse arendamise ühe alternatiivvõimaluse( ) väljavalimiseks, arendajale aga selle võimalikult tõhusaks ellurakendamiseks.

71. Komisjon osutab, et selle tagajärjel on niisugune süsteem riigihangete, eeskätt aga vastavate ehitustööde teostamise vallas juba iseenesest diskrimineeriv, kui võrrelda eraalgataja eelistatud olukorda teiste pakkujate omaga.( )

72. Seetõttu on PAI süsteemi väga raske riigihanke‑eeskirjade raamistikku sobitada.

73. Kaaludes, mis sobib riigihangete raamistikku, on Euroopa Kohus oma praktikas seni kasutanud suhteliselt laia, „riigihankesõbralikku” lähenemisviisi.( ) See on põhjustanud vaidlusi teemal, kas maakasutuskokkulepped tuleb või tuleks liigitada riigihankelepinguteks, täpsemalt ehitustööde riigihankelepinguteks, kuivõrd sageli hõlmavad need otseselt või kaudselt ehitustööde teostamist arendaja või maaomanike poolt.( ) Eriti keeruline on rahaliste huvide küsimus, täpsemalt see, kas ametiasutuse antavaid uusi ehitusõigusi saab pidada rahaliseks tasuks infrastruktuuri eest, mille rajamise kohustuse arendaja ametiasutuse ees võtab.( )

74. Hiljuti, Helmut Mülleri kohtuasjas,( ) aga keeldus Euroopa Kohus järgimast funktsionaalset tõlgendust, mille komisjon tolles kohtuasjas välja pakkus ja mis oleks võinud allutada riigihankealastele õigusnormidele olulise osa volitustest ja tegevusest, mis on planeerimis‑ ja ehitusõiguse valdkonnas tavaliselt reserveeritud kohalikule omavalitsusele. Euroopa Kohus märkis, et riigihanke‑eeskirjade eesmärk on riigi või piirkondlike või kohalike omavalitsuste või avalik‑õiguslike isikute nimel lepingute sõlmimisel Euroopa Liidu õiguse reeglite kohaldamine.( ) Lihtsalt pädev linnaplaneerimise regulatiivülesannete täitmine, mille eesmärk on avaliku huvi teostamine, ei ole lepingust tuleneva kohustuse vastuvõtmise ega hankija otsese majandusliku huvi rahuldamise ese, nagu nõuab direktiivi 2004/18.( )

75. Ehitustööde hankeleping on iseseisev ja objektiivne Euroopa Liidu õiguse mõiste.( ) Olen siiski seisukohal, et Euroopa Kohus peaks kohaldama teatud piirangut, kui Euroopa Liidu õiguse mõiste lai tõlgendamine näib tegelikkuses viivat selleni, et siseriiklik õigusnorm kaotab oma raison d’être’i või üksikasjalik Euroopa Liidu seadusandlik akt hakkab kohalduma nähtustele, millega Euroopa Liidu seadusandja ei ole seadusandlikus menetluses arvestanud.

76. Kui liigitada PAI käesolevas liikmeriigi kohustuste rikkumise menetluses ehitustööde hankelepinguks, pidurdaks see praktikas eraalgatusi regionaalse ja ruumilise planeerimise valdkonnas, sest riigihankedirektiivide kohaldamisalasse arvatuna oleks PAI vastuolus riigihangete keskse eesmärgiga, milleks on kõikide osaliste võrdne kohtlemine. Siis jääks regionaalplaneerimisõiguses ainsaks võimaluseks klassikaline mudel, mille puhul ametiasutused koostavad ja võtavad vastu kõik planeerimise ja maakasutusega seotud dokumendid, rahastavad ja korraldavad nende täitmise ja rakendamise otse ja avaliku sektori rahaga.

77. Sellepärast peaks Euroopa Kohus, kaaludes, kas käesolevas kohtuasjas on üldse riigihankeid puudutavaid küsimusi – st kas kõnealused õigusnormid kuuluvad nende direktiivide kohaldamisalasse –, olema ettevaatlik, et mitte venitada teatud riigihankedirektiivides sätestatud kriteeriumide tähendust üleliia laiaks eesmärgiga sobitada kõnealused kokkulepped riigihankealaste eeskirjade kohaldamisalasse. See tähendaks nende asetamist Prokrustese sängi.( )

B. Nõuded direktiivide kohaldamiseks

78. Vaidluse all ei ole see, et käesolevas asjas on hankijateks PAI‑sid sõlmivad munitsipaalasutused, arendajad on ettevõtjad ning nende kahe vahel sõlmitakse kirjalik leping direktiivide 93/37 ja 2004/18 tähenduses. Liiati puudutab komisjoni hagi üksnes neid PAI‑sid, mis ületavad direktiivides 93/37 ja 2004/18 sätestatud rahalisi piirmäärasid.

79. Vaidluse all on aga see, kas niisuguse lepinguga kaasneb rahaline huvi nimetatud direktiivide tähenduses.

1. Kas lepinguga on seotud hankijatelt pärit rahalisi huvisid?

80. Euroopa Kohus on andnud mõistele „rahalised huvid” laia tähenduse, pidades silmas riigihankedirektiivide eesmärke: avada riigisisesed riigihanketurud konkurentsile ja hoida ära asutamislepingus tunnustatud põhivabaduste kasutamise takistamist.( )

81. Kuigi rahalised huvid ei tähenda seega pelgalt raha,( ) on küsimus selles, kas niisugused rahalised huvid peavad olema hankijal endal või piisab rahaliste huvide olemasolust, sõltumata sellest, kes neid huvisid pakub. Viimati mainitud tõlgendus tähendaks seda, et ehitustööde hankelepinguid reguleerivad õigusnormid kohalduksid ka siis, kui eraisik kokkuleppel hankijaga ja tema loal rahastaks ja teostaks riigihanke korras tellitavaid ehitustöid omaenda maal ilma vastava majanduskasuta ja ilma et hankijal oleks õiguslikke kohustusi seoses nende tööde teostamisega.( )

82. La Scala kohtuasjas tuvastas Euroopa Kohus rahaliste huvide esinemise, ehkki arenduskulud pidi kandma arendajast maaomanik, sest vajalike infrastruktuuritööde teostamise kohustus lasus kohalikul omavalitsusel.

83. Minu arvates eristub nimetatud kohtuasi käesolevast. Loobudes planeerimistasust, mida niisugustes olukordades tavaliselt tuli tasuda, tekkis hankijal majanduslik kulu, mida käesolevas asjas aga ei ole juhtunud.

84. Kohtuasjas Parking Brixen oli Euroopa Kohus seisukohal, et teenuste riigihankelepingu korral on vastutasu selline, mida tellija maksab otse teenuse osutajale.( ) Seega arvas Euroopa Kohus, et kõnealune teenus (avaliku parkla haldamine) ei ole teenuste riigihankeleping, sest tasu saadi mitte asjaomaselt avalikult võimuorganilt, vaid kolmandate isikute poolt parkla kasutamise eest makstud summadest.( )

85. Hiljutises Helmut Mülleri kohtuasjas väljendas kohtujurist Mengozzi arvamust, et rahaliste huvide mõiste põhineb ettekujutusel teenuste vahetamisest, kus üheks pooleks on hankija, kes tasub teatud hinna, teiseks pooleks aga töövõtja, kes peab teostama tööd. Mengozzi sõnul on seega ilmne, et hankeleping on vastastikku siduva iseloomuga.( )

86. Nõustun selle seisukohaga. Minu meelest on rahaliste huvide olemasoluks vaja, et hankijal tekiks majanduslik koormis kas positiivselt ehk ettevõtjale maksmise kohustuse kaudu, või negatiivselt ehk saamata jäänud tulu või muude ressursside kaudu.

87. Pelgalt see, et hankijal on õigus esitada kolmandale isikule nõue tasuda tööde või teenuste eest, ei saa vastupidiselt komisjoni väidetele olla piisav, sest puudub mõlemapoolne siduv suhe, mis seisneks tegeliku majandusliku väärtusega vastastikuste kohustuste täitmises hankija ja kõnealuseid töid teostavate või teenuseid osutavate ettevõtjate vahel.

88. Seda toetab asjaolu, et üks riigihankedirektiivide eesmärk on tagada, et kui hankijad avatud turul raha kulutavad, ei esineks konkurentsi moonutamist.( ) Sellest tuleneb, et kui hankija ei kuluta üldse avaliku sektori vahendeid, ei ole ka direktiivide 93/37 ja 2004/18 tähenduses konkurentsi moonutamise ohtu.( )

89. Nii viitab rahaliste huvide nõue sellele, et hankija peab kas otseselt või kaudselt kulutama omaenda vahendeid.( ) Rahastamine on otsene siis, kui hankija kulutab kõnealuste tööde või teenuste eest maksmiseks avaliku sektori vahendeid. Kaudne rahastamine leiab aga aset siis, kui hankijal tekib tööde või teenuste rahastamise mooduse tõttu majanduslik koormis.

90. Käesolevas liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses vastutab kaudses PAI menetluses arenduskulude rahastamise eest arendaja, kuid tal on õigus nõuda maaomanikelt nende kulude hüvitamist. Seega on maaomanik see, kes maksab arenduse tõttu vajalikuks osutunud avalikes huvides tehtud ehitustööde eest.

91. Kuna rahaliste huvide nõue ei ole käesolevas kohustuste rikkumise menetluses täidetud, saab direktiive 93/37 ja 2004/18 kohaldada ainult siis, kui saab väita, et tegu on ehitustööde kontsessiooniga, sest teenuste kontsessioonid ei kuulu nende direktiivide kohaldamisalasse.( )

2. Kas tegu on teenuste kontsessiooniga?

92. Käesolevas liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses käib peamine vaidlus selle üle, kas PAI peamine eesmärk on teenus või ehitustööde teostamine, kuivõrd pooled on nõus, et mõlemad nimetatud elemendid on esindatud.( ) Ometi ei ole vaja seda küsimust kaaluda, sest käesolev olukord ei puuduta endast minu arvates ehitustööde kontsessiooni ning käesolev liikmesriigikohustuste rikkumise menetlus teenuste kontsessioone ei käsitle.

93. Ehitustööde kontsessioon on sama liiki leping kui ehitustööde hankeleping, välja arvatud asjaolu, et vastutasuks teostatavate tööde eest antakse üksnes ehitise ekspluateerimise õigus või see õigus koos tasuga.( ) Käesolevas olukorras ei ole arendajal (kes on selles olukorras kontsessionäär) õigust tööde tulemust ekspluateerida.

94. PAI puhul lähevad lepinguga määratletud tööde tulemused (s.o rajatud sõidu‑ ja kõnniteed, parkimiskohad, liiklusmärgid, vee, gaasi ja elektrienergia jaotusvõrgud, kanalisatsioonisüsteemid ning rohealad, sealhulgas pargid ja puud) pärast tööde teostamist hankija omandisse.( ) Sellistena võivad need olla kasutusel tasuta (tänavad, pargid, ühiskondlikud ehitised) või tasu eest, mille määrab hankija või asutus, kellele on pandud kohustuseks nende hoonete ja rajatiste haldamine ja hooldus. Arendajad ei saa õigust nende ehitustööde tulemusi ekspluateerida, sest neil ei ole võimalik nõuda nendel juhtudel nende hoonete ja rajatiste kasutajatelt kulude hüvitamist. Selle asemel saavad nad maaomanikelt rahalist tasu või maatükke. Maatükkide omandamist ei saa aga pidada ehitustööde tulemuse ekspluateerimiseks, sest PAI määratluse kohaselt seisnevad avalikud ehitustööd infrastruktuuri rajamises ja vastavalt vajadusele nende liitmises olemasolevate võrkudega.( ) Need maatükid kuuluvad arendajatele. Loomulikult saavad arendajad neid ekspluateerida, kuid seda omanikena, mitte kontsessionääridena.

95. Seega puudub õigus ekspluateerida PAI tulemusel teostatud töid ning niisugune leping ei saa kujutada endast ehitustööde kontsessiooni, isegi kui otsustataks, et lepingu peamine eesmärk on ehitustööde teostamine.

96. Kui PAI peamine eesmärk liigitataks teenuseks, tekib küsimus, kas arendajal on õigus ekspluateerida omaenda teenust.( ) Vastus sellele küsimusele ei ole käesoleva liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse lahendamisel määrav, ent kui see liigitataks teenuste kontsessiooniks, ei kuuluks see komisjoni hagi nõuetes mainitud direktiivide asjakohaste sätete kohaldamisalasse.

97. Isegi kui eeldada, et maaomand, mille arendaja saab, kujutab endast ekspluateerimisõiguse andmist (ehkki ma ise niisugusel seisukohal ei ole), antakse selline õigus määramata ajaks ja on seega vastuolus määratlusega, mille Euroopa Kohus andis kontsessiooni mõistele kohtuasjades Helmut Müller ja Pressetext.( )

98. Sellest lähtudes olen seisukohal, et direktiive 93/37 ja 2004/18 ei saa käesoleva olukorra suhtes kohaldada ning seetõttu tuleks komisjoni hagi rahuldamata jätta.

VI Ettepanek

99. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku jätta hagi rahuldamata ja kohtukulud komisjoni kanda.