KOHTUJURISTI ETTEPANEK

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

esitatud 28. aprillil 2016 ( *1 )

Kohtuasi C‑240/15

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni

versus

Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Ministero dell’Economia e delle Finanze

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeim halduskohus))

„Elektroonilised sidevõrgud ja ‑teenused — Riigi reguleerivate asutuste erapooletuse ja sõltumatuse rikkumine — Avaliku sektori kulude piiramist ja ratsionaliseerimist käsitlevate õigusnormide kohaldamine riigi reguleerivatele asutustele”

1. Kas liikmesriigi parlament võib laiendada ülejäänud avaliku sektori juriidiliste isikute jaoks vastu võetud seadusandlikke kulude piiramise ja ratsionaliseerimise meetmeid niinimetatud „riigi reguleerivatele asutustele“ ( *2 )? See on kokkuvõttes küsimus, mille Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeim halduskohus) esitab eelotsusetaotluse raames Euroopa Kohtule kohtuvaidluse käigus, mis käsitleb avaliku sektori kulude kärpimise seaduste võimalikku mõju Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Itaalia sideteenuste tagamise amet, edaspidi „AGCOM“) sõltumatusele.

I. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

2. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (edaspidi „raamdirektiiv“) ( *3 ), mida on muudetud direktiiviga 2009/140/EÜ ( *4 ), põhjenduses 11 on kinnitatud järgmist: „Kooskõlas reguleerija ja operaatori tegevuse lahususe põhimõttega peaksid liikmesriigid kindlustama riigi reguleeriva asutuse või reguleerivate asutuste sõltumatuse, et tagada nende otsuste erapooletus. Nimetatud sõltumatuse nõue ei piira liikmesriikide institutsionaalset sõltumatust, nende põhiseaduslikke kohustusi ega neutraalsuse põhimõtet seoses omandi õigusliku režiimiga, nagu on ette nähtud [ELTL] artiklis [345]. Riigi reguleeriva asutuse käsutuses peaksid olema kõik tema tööks vajalikud vahendid, nii personal, oskusteave kui ka rahalised vahendid.“

3. Direktiivi 2009/140 (millega raamdirektiivi muudeti) põhjenduses 13 on omakorda märgitud: „Tuleks tugevdada riikide reguleerivate asutuste sõltumatust, et tagada reguleeriva raamistiku tõhusam kohaldamine ning suurendada nende autoriteeti ja otsuste prognoositavust. Selleks tuleks siseriiklikes õigusnormides sõnaselgelt tagada, et turu eelreguleerimise või ettevõtjate vaheliste vaidluste lahendamise eest vastutav riigi reguleeriv asutus on oma ülesannete täitmisel kaitstud välise sekkumise ja poliitilise surve eest, mis võiks kahjustada tema poolt menetletavate küsimuste sõltumatut hindamist. Sellise välise mõju tõttu ei sobi siseriiklik õigustloov asutus täitma reguleeriva raamistiku raames riigi reguleeriva asutuse ülesandeid. […] On oluline, et turu eelreguleerimise eest vastutavatel riikide reguleerivatel asutustel oleks oma eelarve, mis võimaldaks neil eelkõige tööle võtta piisava arvu kvalifitseeritud töötajaid. Läbipaistvuse tagamiseks tuleks see eelarve igal aastal avaldada.“

4. Raamdirektiivi artiklis 3 direktiiviga 2009/140 muudetud redaktsioonis on sätestatud: „1. Liikmesriigid tagavad, et iga käesoleva direktiivi ja eridirektiividega riigi reguleerivatele asutustele määratud ülesandega tegeleb pädev organ. 2. Liikmesriigid kindlustavad riigi reguleerivate asutuste sõltumatuse, tagades, et kõnealused asutused on juriidiliselt eraldiseisvad ja funktsionaalselt sõltumatud kõigist elektroonilisi sidevõrke, ‑seadmeid ja ‑teenuseid pakkuvatest organisatsioonidest. Liikmesriigid, kes säilitavad omandi või kontrolli elektroonilisi sidevõrke ja/või ‑teenuseid pakkuvates ettevõtjates, tagavad reguleeriva funktsiooni tõhusa struktuurilise eraldatuse omandi või kontrolliga seotud toimingutest. 3. Liikmesriigid tagavad, et riigi reguleerivad asutused kasutavad oma volitusi erapooletult, läbipaistvalt ja õigel ajal. Liikmesriigid tagavad, et riigi reguleerivatel asutustel on neile määratud ülesannete täitmiseks vajalikud rahalised ja inimressursid. 3a. Ilma et see piiraks käesoleva artikli lõigete 4 ja 5 kohaldamist, tegutsevad riigi reguleerivad asutused, kes vastutavad turu eelneva reguleerimise või ettevõtjatevaheliste vaidlusküsimuste lahendamise eest kooskõlas käesoleva direktiivi artiklitega 20 ja 21, sõltumatult ning ei taotle ega täida ühegi teise organi juhiseid kõnealuste ülesannete täitmisel, mis on neile määratud ühenduse õigust rakendavate siseriiklike õigusnormidega. See ei välista siseriikliku riigiõiguse kohast järelevalvet. Riigi reguleeriva asutuse otsuseid võivad peatada või tühistada üksnes artikli 4 kohaselt asutatud edasikaebusi käsitlevad organid. […] Liikmesriigid tagavad, et käesoleva lõike esimeses lõigus osutatud riigi reguleerivatel asutustel on eraldi aastaeelarve. Kõnealune eelarve avalikustatakse. Liikmesriigid tagavad samuti, et riigi reguleerivatel asutustel on piisavad rahalised ja inimressursid, mis võimaldavad neil aktiivselt osaleda elektroonilise side sektori Euroopa reguleerivate asutuste ühendatud ameti (BEREC)[ ( *5 ) ] töös ja sellele kaasa aidata. […]“

5. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/20/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenustega seotud lubade andmise kohta (edaspidi „loadirektiiv“) ( *6 ) põhjenduses 30 on sätestatud, et „[s]elleks, et rahastada riigi reguleeriva asutuse tegevust loasüsteemi haldamisel ja kasutusõiguste andmisel, võib elektrooniliste sideteenuste osutajatele kehtestada haldustasu. Sellised tasud peaksid katma nimetatud tegevuse haldamise tegelikud kulud. Selleks tuleks riigi reguleeriva asutuse tulud ja kulud muuta läbipaistvaks kogutud haldustasude ja halduskulude kogusummasid kajastavate aastaaruannete abil. See võimaldab ettevõtjatel kontrollida, et halduskulud ja ‑tasud on tasakaalus“. Põhjenduses 31 on lisatud, et „[h]aldustasusüsteem ei tohiks moonutada konkurentsi ega luua takistusi turuletulijatele“.

6. Loadirektiivi artikkel 12 näeb ette: „1. Kui üldloa alusel teenuseid või võrke pakkuvate ettevõtjate või kasutusloa saanud ettevõtjatele on kehtestatud haldustasud, vastavad need järgmistele tingimustele: a) haldustasud kokku katavad ainult halduskulusid, mis tekivad üldloa süsteemi, kasutusõiguste ja artikli 6 lõikes 2 nimetatud erikohustuste juhtimise, kontrollimise ja jõustamise käigus ja mis võivad sisaldada kulusid, mis on seotud rahvusvahelise koostöö, ühtlustamise ja standardimise, turuanalüüsi, tingimuste täitmise kontrollimise ja muu turukontrolliga ning regulatiivse tööga, millega kaasneb teiseste õigusaktide ja haldusotsuste, näiteks juurdepääsu ja vastastikust sidumist käsitlevate otsuste ettevalmistamine ja jõustamine; b) haldustasud määratakse eraldi ettevõtjatele objektiivsel, läbipaistval ja proportsionaalsel viisil, mis muudab võimalikult väikseks lisahalduskulud ja muud kaasnevad tasud. 2. Kui riigi reguleerivad asutused kehtestavad haldustasud, avaldavad nad iga-aastase ülevaate halduskulude ja laekunud tasude kogusumma kohta. Vajaduse korral tehakse vajalik korrigeerimine, võttes arvesse tasude kogusumma ja halduskulude vahet.“

B. Liikmesriigi õigus

7. AGCOM loodi 31. juuli 1997. aasta seadusega nr 249 ( *7 ), mille artikli 1 lõikes 9 on talle antud ulatuslik organisatsiooniline sõltumatus ja sätestatud, et ta „võtab vastu kodukorra, mis puudutab tema organisatsiooni ja tegevust, eelarvet, finantsaruandlust ja kulude haldamist, tehes vajaduse korral erandi riigi üldistest raamatupidamisarvestuse normidest, ning töötajate õigusliku ja majandusliku kohtlemise korrast […]“.

8. 1. augusti 2003. aasta seadusandliku dekreediga nr 259 võeti vastu elektroonilise side seadustik ( *8 ), mille artikli 7 lõikega 2 anti AGCOMile riigi reguleeriva asutuse (RRA) ülesanded, mida on nimetatud raamdirektiivi artiklis 3.

9. 30. detsembri 2004. aasta seadusega nr 311 (2005. aasta eelarve seadus) ( *9 ) kehtestati avalik-õiguslike asutuste kulude suurendamisele ülempiir, sätestades selle artikli 1 lõikes 5 järgmist: „Euroopa Liidus […] kolmeaastaseks ajavahemikuks 2005–2007 kehtestatud riikide rahanduse eesmärkide täitmise tagamiseks ei tohi konsolideeritud kasumiaruandesse kantavate avaliku sektori asutuste – mille kannab seoses 2005. aasta ja järgmiste aastatega käesoleva seaduse lisas 1 esitatud loetellu Istituto nazionale di statistica (riiklik statistikainstituut, ISTAT) oma meetmega, mis avaldatakse igal aastal hiljemalt 31. juulil väljaandes Gazzetta Ufficiale – kogukulud ületada vastavaid prognoosi- ja planeerimisaruandes esitatud eelmise aasta ajakohastatud prognoose rohkem kui 2% võrra […]“.

10. 23. detsembri 2005. aasta seadusega nr 266 (2006. aasta eelarve seadus) ( *10 ) anti sõltumatutele avaliku sektori asutustele, nagu AGCOM, finantsiline iseseisvus. Selle artikli 1 lõikes 65 on ette nähtud: „Alates 2007. aastast rahastab [AGCOMi] tegevuskulusid tema pädevusvaldkonda kuuluv turg selles osas, mida ei rahastata riigieelarvest, vastavalt kehtivates õigusnormides sätestatud korrale; tasu suuruse [st summad] määrab iga nimetatud ametiasutus kindlaks oma otsusega, järgides seaduses sätestatud ülempiiri, ning tasu makstakse otse nimetatud ametiasutustele“.

11. 4. juuli 2006. aasta dekreetseadusega nr 223, mis kinnitati pärast muutmist 4. augusti 2006. aasta seadusega nr 248 ( *11 ), kohustati vähendama mittekohalike avalik-õiguslike asutuste ja organite tegevuskulusid. Selle artikli 22 lõike 1 kohaselt „30. detsembri 2004. aasta seaduse nr 311 artikli 1 lõigetes 5 ja 6 määratletud mittekohalike avalik-õiguslike üksuste ja asutuste […] eelarves 2006. aastaks ette nähtud vahetarbimiskulude assigneeringuid vähendatakse 10% võrra, […] [välja arvatud teatud asutuste puhul] […]“. See vähendamine puudutas kõiki ISTATi loetellu kantud avalik-õiguslikke asutusi, sealhulgas AGCOMi.

12. 31. detsembri 2009. aasta seadusega nr 196, millega kehtestatakse riigi raamatupidamisarvestuse ja rahanduse uued üldnormid, ( *12 ) rakendati uued siseriiklikud õigusnormid selles valdkonnas. Selle artikli 1 lõikes 2 (2. märtsi 2012. aasta dekreetseaduse nr 16 artikli 5 lõikega 7 muudetud redaktsioonis) ( *13 ) oli ette nähtud: „Riigirahanduse valdkonna sätete kohaldamisel mõeldakse avaliku sektori asutuste all 2011. aasta seisuga üksuseid ja isikuid, kes on statistilisel eesmärgil kantud loetellu, mis on ära toodud Istituto nazionale di statistica (ISTAT) 24. juuli 2010. aasta teatises (avaldatud samal kuupäeval väljaandes Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana nr 171), ning 2012. aasta seisuga üksuseid ja isikuid, kelle see instituut on statistilisel eesmärgil kandnud loetellu, mis on ära toodud sellesama instituudi 30. septembri 2011. aasta teatises (avaldatud samal kuupäeval väljaandes Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana nr 228) ja käesoleva artikli lõikele 3 vastavalt hiljem ajakohastatud redaktsioonides, mis vastavad Euroopa Liidu konkreetsetes määrustes antud määratlustele, samuti sõltumatuid asutusi [ ( *14 ) ] ning igal juhul 30. märtsi 2001. aasta seadusandliku dekreedi nr 165 (hilisemate muudatustega redaktsiooni) artikli 1 lõikes 2 nimetatud ametiasutusi“.

13. 28. septembril 2012 avaldas ISTAT ametlikus väljaandes GURI 2009. aasta seaduse nr 196 alusel riigi võimuorganite konsolideeritud kasumiaruandesse kantavate avalik-õiguslike asutuste loetelu. ( *15 ) Selles loetelus oli ka AGCOM.

II. Kohtuasi liikmesriigi kohtus ja eelotsuse küsimus

14. AGCOM esitas ISTATi poolt 2012. aastal koostatud loetelu peale kaebuse Tribunale Amministrativo Regionale del Laziole (Lazio maakonna halduskohus). Ta vaidlustas enda kandmise loetellu, nagu ka Itaalia seadusandja otsuse kohaldada tema suhtes riigirahandust, konkreetselt avaliku sektori kulude piiramist ja ratsionaliseerimist käsitlevaid õigusnorme.

15. Tribunale Amministrativo Regionale (piirkondlik halduskohus) jättis 12. juuni 2013. aasta kohtuotsusega AGCOMi nõuded rahuldamata muu hulgas põhjendustega, et Consiglio di Stato (kõrgeim halduskohus) oli teinud ühes teistsuguses, aga selle asjaga seonduvas asjas kohtuotsuse nr 6014/2012, milles ta tunnistas AGCOMi kandmise ISTATi nimekirja õiguspäraseks. AGCOM ei jää oma sõltumatuse ja iseseisvusega välja avalik-õigusliku asutuse kategooriast ja järelikult riigirahanduse õigusnormide kohaldamisalast ning tema omafinantseerimise kord ei oma siinkohal tähtsust, sest tasud, mida ta operaatoritelt nõuab, on Itaalia õiguse kohaselt maksud.

16. AGCOM kaebas Tribunale Amministrativo Regionale (piirkondlik halduskohus) kohtuotsuse peale edasi Consiglio di Statole (kõrgeim halduskohus), väites, et nii riigirahandust ( *16 ) kui ka avaliku sektori kulude piiramist ja ratsionaliseerimist käsitlevate õigusnormide tema suhtes kohaldamisest tulenevad rahalised ja korralduslikud piirangud vähendavad tema kui telekommunikatsioonisektori reguleeriva asutuse tõhusust. ( *17 ) Ta väitis ühtlasi, et Itaalia seadusandja oleks pidanud tema suhtes kohaldama soodsamaid õigusnorme, mis on analoogsed Banca d’Italia jaoks ette nähtud normidega, või vähemalt kehtestama talle kulupiirangu ainult riigi eelarvest tulevatele rahastamisvahenditele. Lõpuks väidab AGCOM, et tema kulusid kärpivate siseriiklike õigusnormide kohaldamine rikub raamdirektiivi artiklit 3 ja loadirektiivi artiklit 12.

17. ISTAT, Presidenza del Consiglio dei Ministri (riigikantselei) ja majandus- ja rahandusministeerium vaidlesid AGCOMi põhiseisukohale vastu.

18. Oma eelotsusetaotluses selgitab Consiglio di Stato (kõrgeim halduskohus), et ISTATi loetelu seaduslikkus ei ole enam vaidlustatav, sest 2. märtsi 2012. aasta dekreetseadusega nr 16 muudeti 31. detsembri 2009. aasta seaduse nr 196 artikli 1 lõiget 2, et sõnaselgelt lisada sõltumatud ametiasutused (nagu AGCOM) riigirahandust käsitlevate õigusnormide kohaldamisalasse kuuluvate avalik-õiguslike asutuste ja organite hulka.

19. Consiglio di Stato (kõrgeim halduskohus) esitab eelotsusetaotluses üksikasjalikult põhjendused, mille pärast ta palub Euroopa Kohtul otsustada, kas vaidlusalused siseriiklikud meetmed on raamdirektiiviga ja loadirektiiviga kooskõlas. Kui otsustatakse, et need meetmed on vastuolus erapooletuse, sõltumatuse ja omafinantseerimise põhimõtetega, mille liikmesriigid peavad RRA-dele tagama, siis ei saa neid AGCOMi suhtes kohaldada, sest need rikuksid ELi õigust. Consiglio di Stato (kõrgeim halduskohus) usub siiski, et niisugust vastuolu ei ole.

20. Eespool öeldule vaatamata peab ta vajalikuks pöörduda Euroopa Kohtu poole, et see kõrvaldaks tema kahtlused, ja esitab talle järgmise küsimuse: „Kas selliste põhimõtetega nagu erapooletus ja sõltumatus, sh finantsiline ja organisatsiooniline sõltumatus, mis tuleb anda direktiivi 2002/21/EÜ artiklis 3 käsitletavatele riigi reguleerivatele asutustele, ja direktiivi 2002/20/EÜ artiklis 12 sätestatud põhimõttega, et sellised asutused on peamiselt omafinantseerimisel, on vastuolus liikmesriigi õigusnormid (nagu näiteks käesolevas kohtuasjas asjassepuutuvad normid), mille alusel kohaldatakse ka selliste asutuste suhtes üldiselt riigirahanduse alaseid norme, eriti konkreetseid sätteid, mis puudutavad avalik-õiguslike asutuste kulude piiramist ja ratsionaliseerimist?“

21. Kirjalikus menetluses Euroopa Kohtus esitasid oma seisukohad AGCOM, Itaalia valitsus, Madalmaade valitsus ja Euroopa Komisjon. Euroopa Kohus otsustas küsimuse lahendada ilma suulise menetluseta.

III. Eelotsuse küsimuse analüüs

22. Oma küsimusega soovib Consiglio di Stato (kõrgeim halduskohus) kokkuvõttes teada, kas raamdirektiivi artikliga 3 ja loadirektiivi artikliga 12 on vastuolus, et RRA-le kohaldatakse üldiselt Itaalia riigirahanduse õigusakte ja konkreetselt parlamendi poolt heaks kiidetud seadusi avaliku sektori kulude piiramise ja ratsionaliseerimise kohta.

23. Euroopa Kohus peab vastama, võttes arvesse asjaolusid ja liikmesriigi õigust, nagu esitab talle eelotsusetaotluse esitanud kohus, kelle ülesanne on täpsustada, milliseid õigusnorme ta peab põhikohtuasjas kohaldatavaks. ( *18 ) Järelikult on väidetavalt AGCOMi sõltumatust piiravad meetmed, mida tuleb analüüsida, ainult need, mida on Consiglio di Stato (kõrgeim halduskohus) oma kohtumääruses nimetanud. ( *19 )

24. AGCOM viitas oma kirjalikes seisukohtades veel teistele Itaalia seadusandja poolt hiljem vastu võetud otsustele, mis järgivad sama joont ja mille kohaselt kohaldatakse tema suhtes kulude piiramise ja ratsionaliseerimise üldeeskirju, mille täitmist nõutakse kõikidelt Itaalia avalik-õiguslikelt asutustelt. Minu arvates ei ole eelotsuse küsimusele vastamiseks oluline võtta arvesse õigusnorme, mida Consiglio di Stato (kõrgeim halduskohus) ei ole oma eelotsusetaotluses nimetanud, kuigi tõtt-öelda oleks lahendus, mille ma välja pakun, isegi neid uusi meetmeid arvesse võttes tõenäoliselt sama.

A. Riigi reguleerivate asutuste sõltumatus Euroopa Kohtu praktikas

25. AGCOM on üks „sõltumatutest ametiasutustest“ või „sõltumatutest haldusasutustest“, mis on liidu liikmesriikides loodud selleks, et tagada teatavaid majandussektoreid liberaliseerivate õigusnormide kohaldamine. ( *20 ) Nad ei kuulu klassikalisse hierarhilisse haldusaparaati ja nad on nii oma reguleerimise kui ka tehnilise järelevalve ( *21 ) ülesannete erapooletult täitmiseks sõltumatud nii ettevõtjatest kui ka, olenevalt juhust, riigi poliitilistest võimudest. ( *22 )

26. Sõltumatust kinnitatakse esiteks turu operaatorite suhtes. Nii on see konkreetselt elektroonilise side sektori RRA-de puhul vastavalt raamdirektiivi artikli 3 lõikele 2. ( *23 ) See RRA-de sõltumatuse tahk on ulatuslikult sätestatud liidu teiseses õiguses ja AGCOMi puhul ei ole kogu tema vaidluse vältel Itaalia valitsusega keegi seda vaidlustanud.

27. Euroopa Kohus ( *24 ) on käsitlenud RRA-de sõltumatust turu operaatoritest, otsustades reguleerimisülesannete ja ärilise tegevuse lahususe üle. Ta on mitmes kohtuotsuses tuvastanud, et ehkki liikmesriigid on raamdirektiivi artikli 3 kohaselt oma reguleerivate asutuste korraldamisel ja struktureerimisel institutsionaalselt sõltumatud, peavad nad jälgima, et iga riigi reguleerivatele asutustele määratud ülesannet täidaks pädev organ. Samuti peavad nad tagama riigi reguleerivate asutuste sõltumatuse, hoolitsedes selle eest, et kõnealused asutused oleksid juriidiliselt eraldiseisvad ja funktsionaalselt sõltumatud kõigist elektroonilisi sidevõrke, ‑seadmeid ja ‑teenuseid pakkuvatest organisatsioonidest, nagu ka tagama, et need asutused kasutaksid oma volitusi erapooletult, läbipaistvalt ja õigel ajal. ( *25 )

28. Euroopa Kohus on siiski möönnud, et riigi seadusandja võib tegutseda riigi reguleeriva asutusena raamdirektiivi tähenduses, kui ta nende ülesannete täitmisel vastab viidatud direktiivides ette nähtud pädevuse, sõltumatuse, erapooletuse ja läbipaistvuse nõuetele, tema otsuseid saab edasi kaevata sõltumatule organile ning ta ei piira ega kõrvalda ülesandeid, mis on RRA-le direktiiviga sõnaselgelt antud. ( *26 ) Euroopa Kohus on samuti kinnitanud, et RRA-del on oma ülesannete täitmisel ulatuslik pädevus, et nad saaksid turu reguleerimise vajadust igas olukorras juhtumipõhiselt hinnata. ( *27 )

29. Keerukam on asjaolu, et RRA-de sõltumatus võimaldab neid riigi võimuorganite, eriti valitsuse mõjuvõimust lahti siduda. See on probleem, mis võib teatud riikides omandada põhiseaduslikud mõõtmed, sest lõppkokkuvõttes antakse RRA-dele sõltumatus poliitilistest võimudest, ( *28 ) kuigi just nendel on demokraatlik legitiimsus. Raamdirektiivi artikli 3 muutmisel direktiiviga 2009/140 kehtestatigi elektroonilise side sektoris just see RRA mudel.

30. RRA-de sõltumatus ei tähenda minu arvates, et nad oleksid vabastatud avalik-õiguslike asutuste toimimise elementaarsete normide täitmisest ega parlamendi kontrollist ja järelevalvest. Selle sõltumatusega, nagu see on kaitstud raamdirektiivi artikliga 3, kaasnevad põhiliselt järgmised elemendid: ( *29 ) — institutsionaalne sõltumatus, mis tähendab, et RRA-d on ministeeriumidest ja muudest riigiorganitest eraldiseisvad juriidilised isikud; — funktsionaalne sõltumatus, s.o iseseisvus oma ülesannete täitmiseks ilma muude ametiasutuste sekkumiseta; — tema liikmete ja töötajate sõltumatus muude ametivõimude survest või mõjust; — finantsiline sõltumatus, mis väljendub oma tegevuse sõltumatult teostamiseks vajalike majanduslike ja materiaalsete vahendite kättesaadavuses. Käesolevas asjas käsitletaksegi just AGCOMi finantsilise sõltumatuse ulatust.

31. Euroopa Kohus ei ole sidesektori RRA-de poliitilise sõltumatuse üle seni veel otsustanud, erinevalt riiklikest isikuandmete kaitse järelevalveasutustest. Viimaste kohta tehtud kohtuotsustes (eriti komisjon vs. Saksamaa, komisjon vs. Austria ja komisjon vs. Ungari) on võrdluselemente, mida võib teatavate reservatsioonidega ekstrapoleerida elektroonilise side sektori RRA-dele. Andmekaitseasutused tagavad põhiõiguse eraelu puutumatusele – sellele tegurile omistab Euroopa Kohus suurt tähtsust, et kaitsta nende sõltumatust, ( *30 ) millega ei ole aga tegu elektroonilise side valdkonna RRA-de puhul.

32. Euroopa Kohtu arvates peavad isikuandmete töötlemise järelevalveasutused olema sõltumatud, mis võimaldab neil täita oma ülesandeid välise mõjuta. See sõltumatus välistab mitte ainult kontrollile allutatud asutuste mõju, vaid ka igasugused ettekirjutused ja muu otsese või kaudse välise mõju, mis võib seada kahtluse alla nimetatud järelevalveasutuste poolt oma kohustuse täitmise, milleks on eraelu puutumatuse kaitse ning isikuandmete vaba liikumise vahel õiglase tasakaalu kehtestamine. ( *31 ) Järelevalveasutuste funktsionaalne sõltumatus on seega tingimata vajalik tingimus selleks, et need asutused saaksid vastata sõltumatuse kriteeriumile direktiivi 95/46 artikli 28 lõike 1 teise lõigu tähenduses, ehkki ainuüksi niisugusest funktsionaalsest sõltumatusest ei piisa selleks, et hoida neid igasuguse välise mõju eest. ( *32 )

33. Seega on Euroopa Kohus tunnistanud, et ainuüksi võimalusest, et riigi nn eestkosteasutused võivad poliitiliselt mõjutada järelevalveasutuste otsuseid, piisab selleks, et takistada nende ülesannete täitmist sõltumatult, sest sel juhul võib järelevalveasutustel kujuneda „ennetav kuulekus“, arvestades eestkosteasutuse otsustuspraktikat. Nende kuulekus poliitilisele võimule on sõltumatuse nõudega vastuolus. ( *33 )

34. Ent isegi riiklike andmekaitse järelevalveasutuste suhtes on Euroopa Kohus olnud seisukohal, et nende sõltumatus ei ole piiramatu, nii et ei ole mõeldav, et parlamendil puudub igasugune mõju nende asutuste üle. ( *34 ) Parlament või valitsus võib nimetada isikud järelevalveasutuste juhi kohale ja seadusandja võib määratleda nende asutuste ülesanded ning panna neile kohustuse anda parlamendi ees aru. ( *35 )

35. Kokkuvõttes on RRA-de poliitilise sõltumatuse ulatuse mõõtmiseks, nii nagu seda mõistetakse liidu õiguses, vaja saavutada raskesti leitav tasakaal ühelt poolt nende volituste, mis tuleb neile nende tegutsemisvabaduse tagamiseks anda, ja teiselt poolt vajaduse vahel, et nad alluksid õigusriigile omasele demokraatlikule kontrollile ja üldistele haldusaparaadi toimimise normidele.

B. AGCOMi finantsilise sõltumatuse võimalik piiramine

36. Consiglio di Stato (kõrgeim halduskohus) palub Euroopa Kohtul otsustada, kas liikmesriigi meetmed avaliku sektori kulude piiramiseks võivad mõjutada AGCOMi sõltumatust ja erapooletust, mis on tagatud raamdirektiivi artikliga 3. Ta tahab lõppkokkuvõttes teada, kas see, kui liikmesriik piirab seadusega RRA aastaeelarve suurendamist (sel juhul kuni 2‑protsendilise tõusuni), kohaldab tema suhtes riigirahanduse õigusnorme, mis kehtivad kõikidele avalik-õiguslikele asutustele, ja vähendab tema tegevuskulusid 10% võrra, piirab RRA finantsilist sõltumatust (mis on tema poliitilise sõltumatuse põhikomponent) nii, et see on raamdirektiivi artikliga 3 vastuolus. Need piirangud on üldkohaldatavad, see tähendab, need laienevad kõikidele Itaalia avalik-õiguslikele asutustele ja need ei ole kehtestatud ainult AGCOMile.

37. AGCOM leiab, et Itaalia võetud meetmed piiravad tema eelarveautonoomiat ja kahjustavad seega tema sõltumatust viisil, mis on liidu õigusega vastuolus. Tema arvates ei ole RRA-de eelarveautonoomia seisukohast lubatud kohaldada nende suhtes üldiselt riikide riigirahanduse õigusnorme, sealhulgas norme, millega kehtestatakse kulude suurendamise ülempiirid, ja millega kehtestatakse lineaarne kulude vähendamine, sest need kahjustavad nende vabadust majandada oma rahalisi vahendeid nende toimimisvajadustele kõige sobivamal viisil.

38. AGCOM väidab samuti, et seda tüüpi meetmed, millega kärbitakse tema finantsautonoomiat, ei ole õigustatud imperatiivsest vajadusest vähendada avaliku sektori kulusid, sest tema halduskulusid ei rahastata riigi eelarvest: sada protsenti tema vahenditest tuleb sissemaksetest, mida teevad tema reguleerimisalasse kuuluvad turu operaatorid.

39. AGCOM märgib lõpuks, et Itaalial oli valida muid tema finantsautonoomiat ja sõltumatust vähem piiravaid lahendusi, et ühitada avaliku sektori kulude vähendamist RRA-de sõltumatuse respekteerimisega. AGCOM on seisukohal, et Itaalia riik oleks pidanud teda kohtlema samamoodi nagu Itaalia keskpanka, millele avaliku sektori kulude piiramise meetmeid automaatselt ei laiendatud.

40. Komisjon, Itaalia ja Madalmaad pooldavad vastupidist arvamust, mis langeb kokku Consiglio di Stato (kõrgeim halduskohus) omaga eelotsusetaotluses.

41. Nagu Euroopa Kohus kinnitas ühe avalik-õigusliku organi suhtes, tähendab mõiste „sõltumatus“ harilikult staatust, mis tagab asjaomasele organile võimaluse tegutseda vabalt, juhenditest sõltumata ning surveta. ( *36 ) Seda sõltumatust – nagu ma enne märkisin – tunnustatakse nii selle turu ettevõtjatest, kus RRA tegutseb, kui ka riikide poliitilistest võimuorganitest. ( *37 )

42. Mõistagi võivad riigi poliitilised võimuorganid hüpoteetiliselt vähendada RRA-de sõltumatust ja neid mõjutada nende finants- ja inimressursside drastiliselt vähendamise kaudu. ( *38 ) Selle takistamiseks ja RRA-de staatuse tagamiseks elektroonilise side sektoris tehti direktiiviga 2009/140 raamdirektiivi artiklisse 3 ( *39 ) mitmed muudatused, mis on orienteeritud nende finantsilise sõltumatuse toetamiseks. Lisaks lisati artiklile 3 in fine lõikes 3a kaks sõnaselget nõuet: et neil oleks eraldi aastaeelarve ning piisavad rahalised ja inimressursid, mis võimaldaksid neil aktiivselt osaleda BERECi töös ja sellele kaasa aidata.

43. RRA-de finantsiline sõltumatus ei ole raamdirektiiviga aga ette nähtud piiramatult, sest „[s]ee ei välista siseriikliku riigiõiguse kohast järelevalvet“. See kinnitus haakub Euroopa Kohtu sedastatud kohtupraktikaga kohtuotsuses komisjon vs. Saksamaa, ( *40 ) milles mööndakse parlamendi teatud kontrollipädevust isiklikku laadi andmete kaitse kontrollimisega tegelevate siseriiklike asutuste suhtes. See kohtupraktika on ülekantav RRA-dele elektroonilise side valdkonnas, nii et on õiguspärane kehtestada neile teatavaid demokraatlikule legitiimsusele omasest mõjuvõimust tulenevaid eeskirju. ( *41 ) Aru andmine riigi parlamendile ja riigi kontrollikoja arvepidamiskontrolli kohaldamine jäävad näiteks ja muu hulgas nendesse piiridesse, mida on raamdirektiiviga lubatud seada elektroonilise side valdkonnas.

44. Leian samamoodi nagu rõhutas Madalmaade valitsus oma kirjalikes seisukohtades, et riigi parlamendi kontroll RRA-de eelarve üle (kooskõlas – kordan – neile raamdirektiivi artikliga 3 antud finantsilise sõltumatusega) lubab kohaldada nende suhtes ka avaliku sektori kulude ex ante piiramise meetmeid. Nimetatud meetmed kahjustaksid nende sõltumatust viisil, mis on raamdirektiivi artikliga 3 vastuolus, üksnes juhul, kui need oleksid ebaproportsionaalsed ja takistaksid RRA-del täita oma ülesandeid või kui need kaotaksid RRA-de eraldi eelarve.

45. Itaalia puhul ei kaotatud AGCOMile kohaldatud seadusandlike meetmetega tema eraldi ja avalikustatud aastaeelarvet ja Consiglio di Stato (kõrgeim halduskohus) sõnul ei mõjutanud need ka tema võimet majandada oma ülesannete täitmiseks vajalikke vahendeid. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab faktilise küsimusena, mille lahendamine on ainult tema pädevuses, et AGCOM ei ole väidetava negatiivse mõju olemasolu kinnitamiseks konkreetseid tõendeid esitanud, vaid on piirdunud üksnes väitega, et vaidlusalused õigusnormid rikuvad tema finantsilist iseseisvust ja tema sõltumatust.

46. Lisaks on riigirahandust ja avaliku sektori kulude piiramist käsitlevad õigusnormid (kulude suurendamise 2% ülempiir 2005. aasta eelarve seaduses ja 4. augusti 2006. aasta seadusega nr 248 ette nähtud vahetarbimiskulude vähendamine 10% võrra) vastu võetud Itaalia riigi poolt üldkohaldatava eelarvedistsipliini legitiimsel eesmärgil, mitte konkreetselt AGCOMile adresseeritud üksiku otsuse täitmiseks.

47. Kui AGCOM ei tõendanud seega eelotsusetaotluse esitanud kohtus, et vaidlusalused meetmed on reaalselt mõjutanud tema tegevust, ega seda, et üldkohaldatavad eelarvepiirangud on takistanud konkreetselt seda, et tema «käsutuses [oleksid] kõik tema tööks vajalikud vahendid, nii personal, oskusteave kui ka rahalised vahendid“ (raamdirektiivi põhjendus 11), siis on raske nõustuda, et need meetmed on häirinud tema sõltumatust eespool esitatud tähenduses. ( *42 )

48. AGCOMi nõue, et Itaalia riik rakendaks talle erikohtlemist, mis on võrdväärne sellega, mida rakendati Banca d’Italiale, millele kehtestati ainult tulemuskohustused, ei ole minu arvates samuti põhjendatud, ja siin jällegi jagan ma eelotsusetaotluse esitanud kohtu seisukohta selle argumendi suhtes.

49. Raamdirektiivi artiklis 3 ei ole sätestatud, et RRA-de finantsiline sõltumatus nõuab, et liikmesriigid kehtestaksid neile eelarve valdkonnas üksnes tulemuskohustused, välistades läbivad kulude vähendamise ja piiramise meetmed. Raamdirektiivis ei ole ka elemente, mis võrdsustaksid RRA-de sõltumatuse liikmesriigi keskpanga omaga.

50. Liikmesriikide keskpankade sõltumatus on sätestatud esmase õiguse normidega (ELTL artikkel 130 ja protokolli nr 4 Euroopa keskpankade süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta artikkel 7) ja vastab nende erilisele Euroopa Keskpanga juhtimisel ühtse rahanduspoliitika rakendajate ülesandele, milles nad juhinduvad eesmärgist saavutada hindade stabiilsus. ( *43 ) Lisaks on see sõltumatus nõutav selleks, et tõhusalt rakendada keskpankadele liikmesriikide avaliku võimu organite rahastamise keeldu, mis on sätestatud ELTL artiklis 123. Ükski nendest eesmärkidest ei ole ülekantav RRA-de tegevusele elektroonilise side sektoris, kelle staatus on defineeritud vastavates direktiivides.

51. AGCOM märgib, et tema rahastamisvahendid tulevad Itaalia riigi eelarvest ja suuremal määral haldustasudest, mida ta nõuab elektroonilise side turu operaatoritelt. Lisaks on tema omafinantseerimine olnud viimastel majandusaastatel täielik, mistõttu tema kulud ei põhjusta riigi eelarvepuudujääki ja selles valdkonnas Itaalia riigi võetud üldkohaldatavate meetmete kohaldamine rikub tema arvates loadirektiivi artiklit 12 ning et need meetmed peavad tema puhul puudutama ainult neid rahastamisvahendeid, mida AGCOM saab riigieelarvest.

52. See arutluskäik ei ole minu – nagu ka eelotsusetaotluse esitanud kohtu, komisjoni, Itaalia valitsuse ja Madalmaade valitsuse – arvates asjakohane. Ettevõtjatele kehtestatud tasusid reguleerib loadirektiivi artikkel 12 ja need ei ole mõeldud riigi reguleeriva asutuse haldustegevusega seotud igat liiki kulude katmiseks, vaid katavad – nagu on ette nähtud artikli 12 lõike 1 punktis a – ainult neid kulusid, mis tekivad üldloa süsteemi, kasutusõiguste ja nimetatud direktiivi artikli 6 lõikes 2 nimetatud erikohustuste juhtimise, kontrollimise ja jõustamise käigus ja mis võivad sisaldada kulusid, mis on seotud rahvusvahelise koostöö, ühtlustamise ja standardimise, turuanalüüsi, tingimuste täitmise kontrollimise ja muu turukontrolliga ning regulatiivse tööga, millega kaasneb teiseste õigusaktide ja haldusotsuste, näiteks juurdepääsu ja vastastikust sidumist käsitlevate otsuste ettevalmistamine ja jõustamine. ( *44 )

53. Kuigi liikmesriigid võivad vabalt neid tasusid õiguslikult suhestada, tuleneb Euroopa Kohtu hinnangul loadirektiivi artikli 12 lõikest 2, et nimetatud tasud peavad katma selles direktiivis nimetatud tegevuste tegelikud halduskulud ja olema nende kuludega võrdsed, nii et selle tasuna liikmesriikide poolt saadav summa ei tohi ületada nende tegevustega seotud kogukulu. ( *45 ) Lisaks kohustab artikli 12 lõike 1 punkt b liikmesriike jagama nimetatud haldustasud ettevõtjate vahel objektiivsel, läbipaistval ja proportsionaalsel viisil.

54. Tasud, millega AGCOM ennast rahastab, on Itaalia riigi kehtestatud maksud, ja loadirektiivi artikkel 12 ei anna RRA-dele absoluutset voli kehtestada selle suurust ( *46 ) väljaspool riigi poolt vastu võetud üldkohaldatavaid avaliku sektori kulude piiramise ja vähendamise õigusnorme. Tasud peavad olema proportsionaalsed AGCOMi kuludega neljas tegevuses (nimelt: [lubade] väljastamine, üldloa süsteemi juhtimine, kontrollimine ja jõustamine) ja AGCOM ei või neid kulusid kontrollimatult suurendada või jätta need – väljaspool riigi üldisi eelarvenorme – vähendamata. Nendest maksudest koos elektroonilise side ettevõtjatele kehtestatud ülejäänud maksudega sõltub osaliselt maksumaksjatel lasuv maksukoormus (ettevõtjad kajastavad harilikult need maksud müügihinnas tarbijatele) ja parlament võib, kui majanduslikud vajadused nõuavad, seda õigusaktidega reguleerida. Kui – nagu käesolevas asjas – seadusandlikud kulude piiramise meetmed ei ole kahjustanud AGCOMi tegelikku võimet oma ülesandeid täita, ei saa neile finantsilise sõltumatuse aspektist mingit viga ette heita.

55. Kokkuvõttes leian, et raamdirektiivi artiklis 3 RRA-de puhul tunnustatud erapooletuse ja sõltumatuse põhimõtetega, nagu ka loadirektiivi artiklis 12 sätestatud peamiselt omafinantseerimise põhimõttega ei ole vastuolus siseriiklik õigusnorm, millega kohaldatakse nimetatud RRA-dele riigirahanduses üldkohaldatavaid õigusakte ja konkreetselt avalik-õiguslike asutuste kulude piiramise ja ratsionaliseerimise erinorme.

IV. Ettepanek

56. Esitatud arutluskäigust lähtuvalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consiglio di Stato (kõrgeim halduskohus) esitatud küsimusele järgmiselt: Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta artiklis 3 riigi reguleerivate asutuste puhul tunnustatud erapooletuse ja sõltumatuse põhimõtetega, nagu ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/20/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenustega seotud lubade andmise kohta artiklis 12 sätestatud peamiselt omafinantseerimise põhimõttega ei ole vastuolus siseriiklik õigusnorm, millega kohaldatakse nimetatud asutustele riigirahanduses üldkohaldatavaid õigusakte ja konkreetselt avalik-õiguslike asutuste kulude piiramise ja ratsionaliseerimise erinorme.

( *1 ) Algkeel: hispaania.

( *2 ) Nende asutuste kohta kasutatakse harilikult vahet tegemata nimetusi „riigi reguleeriv asutus“ või „riigi reglementeeriv asutus“. Ehkki nende kahe vahel võib olla mõningaid erinevusi, on käesolevas tekstis võimalik neid võrdsustada. Edaspidi kasutan akronüümi „RRA“.

( *3 ) EÜT 2002, L 108, lk 33; ELT eriväljaanne 13/29, lk 349.

( *4 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2009. aasta direktiiv, millega muudetakse direktiive 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta, 2002/19/EÜ elektroonilistele sidevõrkudele ja nendega seotud vahenditele juurdepääsu ja vastastikuse sidumise kohta ning 2002/20/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenustega seotud lubade andmise kohta (ELT 2009, L 337, lk 37).

( *5 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2009. aasta määrus (EÜ) nr 1211/2009, millega luuakse elektroonilise side Euroopa reguleerivate asutuste ühendatud amet (BEREC) ja büroo (ELT 2009, L 337, lk 1).

( *6 ) EÜT 2002, L 108, lk 21; ELT eriväljaanne 13/29, lk 337.

( *7 ) Legge del 31 luglio 1997, n. 249, recante istituzione dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (GURI nr 177, 31.7.1997).

( *8 ) Decreto legislativo de 1 agosto 2003, n. 259, Codice delle comunicazioni elettroniche (GURI nr 214, 15.9.2003).

( *9 ) Legge del 30 dicembre 2004, n. 311, Disposizioni per la formazzione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005) (GURI nr 306, 31.12.2004).

( *10 ) Legge del 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni per la formazzione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (GURI nr 306, 29.12.2005).

( *11 ) Decreto legge del 4 luglio 2006, n. 223 (GURI nr 153, 4.7.2006, lk 4), convertito, con modifiche, nella legge del 4 agosto 2006, n. 248 (GURI nr 186, 11.8.2006).

( *12 ) Legge del 31 dicembre 2009, n. 196, recante la nuova normativa generale in tema di contabilità e finanza pubblica (GURI nr 303, 31.12.2009),

( *13 ) Decreto-legge del 2 marzo 2012, n. 16 (GURI nr 52, 2.3.2012).

( *14 ) Algkeeles ilma kursiivita.

( *15 ) Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (GURI nr 227, 28.9.2012).

( *16 ) Viidatud on 31. detsembri 2009. aasta seaduse nr 196 artikli 1 lõikele 2.

( *17 ) Ta viitab 30. detsembri 2004. aasta seadusele nr 311 (2005. aasta eelarve seadus) ja 4. juuli 2006. aasta dekreetseadusele nr 223.

( *18 ) Kohtuotsused, 26.6.2008, Burda (C‑284/06, EU:C:2008:365, punkt 39), ja 21.3.2013, Belgacom jt (C‑375/11, EU:C:2013:185, punkt 30).

( *19 ) Ta viitab ühelt poolt õigusnormidele, mille alusel ei või nende kasumiaruandesse kantavate avaliku sektori asutuste, mis on kantud aastaks 2005 30. detsembri 2004. aasta seaduse nr 311 lisasse 1, ja mis kantakse sellesse järgnevateks aastateks Instituto Nacional de Estadística (ISTAT) otsusega, mis avaldatakse Gazzetta Ufficciales hiljemalt iga aasta 31. juulil, kogukulud ületada rohkem kui 2% võrra vastavaid eelneva aasta ajakohastatud prognoose vastavuses finantsaruannetele (30. detsembri 2004. aasta seaduse nr 311 artikli 1 lõige 5). Teiselt poolt viitab Consiglio di Stato (kõrgeim halduskohus) 4. juuli 2006. aasta dekreetseadusele nr 223, mis kinnitati pärast muutmist 4. augusti 2006. aasta seadusega nr 248, millega kehtestati mittekohalike avalik-õiguslike asutuste ja organite tegevuskulude vähendamine. Selle artikli 22 lõike 1 kohaselt vähendatakse „30. detsembri 2004. aasta seaduse nr 311 artikli 1 lõigetes 5 ja 6 määratletud mittekohalike avalik-õiguslike üksuste ja asutuste […] eelarves 2006. aastaks ette nähtud vahetarbimiskulude assigneeringuid […] 10% võrra, […] [välja arvatud teatud asutuste puhul]“.

( *20 ) Selle Euroopa avalikus õiguses viimastel aastatel nii olulise isiku kohta on rohkelt õiguskirjandust. Lähtun [järgmiste autorite] töödest: Caranta, R.; Andenas, M.; Fairgrieve, D. (toim), Independent Administrative Authorities, British Institute of International and Comparative Law, London, 2005; García Álvarez, G., „La Unión Europea como estado regulador y las Administraciones independientes“, Revista de Adminsitración Pública, 2014, nr 1, lk 79–111; Hanretty, C.J.; Larouche, Pierre; Reindl, A., Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators, Center on Regulation in Europe, 2012; Ottow, A., „The different levels of protection of national supervisors’ independence in the European landscape“, Comtois S.; de Graaf, K. (toim), On judicial and quasi-judicial Independence, Eleven International Publishing, La Hague, 2013, lk 139–166.

( *21 ) Neile tavaliselt määratud ülesannete hulgas on reglementeerimis-, reguleerimis-, järelevalve-, inspektsiooni-, kontrolli- ja võimalikult karistamisülesanded. Kõikidele RRA-dele ei ole mõistagi määratud samal tasemel ülesanded.

( *22 ) Kohtuotsus, 9.3.2010, komisjon vs. Saksamaa (C‑518/07, EU:C:2010:125, punkt 42).

( *23 ) Ära toodud punktis 4.

( *24 ) Euroopa Kohtu praktika raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjate sõltumatuse kohta ei anna käesoleva kohtuvaidluse jaoks just eriti olulisi elemente, sest ühelt poolt reguleerivad seda teisese õiguse normid vähem ja teiselt poolt puudutasid lahendatud kohtuasjad raudtee-ettevõtja sõltumatust sektori äriühingutest. Vt kohtuotsused, 25.10.2012, komisjon vs. Portugal (C‑557/10, EU:C:2012:662); 28.2.2013, komisjon vs. Saksamaa (C‑556/10, EU:C:2013:116) ja 18.4.2013, komisjon vs. Prantsusmaa (C‑625/10, EU:C:2013:243).

( *25 ) Kohtuotsused, 6.3.2008, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (C‑82/07, EU:C:2008:143, punkt 24); 6.10.2010, Base jt (C‑389/08, EU:C:2010:584, punkt 29) ja 17.9.2015, KPN (C‑85/14, EU:C:2015:610, punktid 53 ja 54.

( *26 ) Kohtuotsus, 6.10.2010, Base jt (C‑389/08, EU:C:2010:584, punkt 30); ja kohtujuristi ettepanek, Bot, kohtuasi KPN (C‑85/14, EU:C:2015:245, punktid 110–117.

( *27 ) Kohtuotsused, 24.4.2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, punktid 153–156) ja 3.12.2009, komisjon vs. Saksamaa (C‑424/07, EU:C:2009:749, punkt 61).

( *28 ) Mõni autor on märkinud, et kui direktiiviga antakse sõltumatule RRA-le ainuõigused, loob see tegelikult eelduse „reserveeritud haldusvaldkonna“ tekkeks, see tähendab välistab seadusandliku tegevuse selles konkreetses valdkonnas. Vt Baño León, J.M., „Reserva de administración y Derecho comunitario“, Papeles de Derecho Europeo e Integración Regional, WP IDEIR, 2001, nr 7, lk 7.

( *29 ) Vt selle kohta Lavrijssen, S.; Ottow, A., „Independent Supervisory Authorities: A Fragile Concept“, Legal Issues of Economic Integration, 2012, nr 4, lk 427 ja 428.

( *30 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. oktoobri 1995. aasta direktiivi 95/46/EÜ üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta (EÜT 1995, L 281, lk 31; ELT eriväljaanne 13/15, lk 355) artikli 28 lõike 1 teises lõigus on kehtestatud liikmesriikidele kohustus asutada üks või mitu järelevalveasutust, mis tegutsevad neile usaldatud ülesannete täitmisel täiesti sõltumatult. Euroopa Kohus kinnitab: „Nõue, et sõltumatu asutus kontrollib liidu eeskirjade, mis reguleerivad füüsiliste isikute kaitset seoses isikuandmete töötlemisega, täitmist, tuleneb samuti liidu esmasest õigusest, eelkõige Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 8 lõikest 3 ja ELTL artikli 16 lõikest 2“ (8. aprilli 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari, C‑288/12, EU:C:2014:237, punkt 47). Lisaks järeldab ta, et „[s]õltumatute järelevalveasutuste loomine liikmesriikides on seega oluline tegur üksikisikute kaitsmisel seoses isikuandmete töötlemisega“ (kohtuotsus, 9.3.2010, komisjon vs. Saksamaa, C‑518/07, EU:C:2010:125, punkt 23, ja kohtuotsus, 16.10.2012, komisjon vs. Austria, C‑614/10, EU:C:2012:631, punkt 37).

( *31 ) Vt selle kohta kohtuotsused, 9.3.2010, komisjon vs. Saksamaa (C‑518/07, EU:C:2010:125, punkt 30), ja 16.10.2012, komisjon vs. Austria (C‑614/10, EU:C:2012:631, punktid 41 ja 43).

( *32 ) Kohtuotsused, 16.10.2012, komisjon vs. Austria (C‑614/10, EU:C:2012:631, punkt 42) ja 8.4.2014, komisjon vs. Ungari (C‑288/12, EU:C:2014:237, punkt 52).

( *33 ) Kohtuotsus, 16.10.2012, komisjon vs. Austria (C‑614/10, EU:C:2012:631, punkt 51).

( *34 ) RRA-de sõltumatuse ja vastutuse vahelise tasakaalu analüüsi võib leida Hanretty, C.J.; Larouche, P.; Reindl, A., artiklist väljaandes Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators, Center on Regulation in Europe, 2012.

( *35 ) Kohtuotsus, 9.3.2010, komisjon vs. Saksamaa (C‑518/07, EU:C:2010:125, punktid 43–45).

( *36 ) Kohtuotsus, 9.3.2010, komisjon vs. Saksamaa (C‑518/07, EU:C:2010:125, punkt 18).

( *37 ) Euroopa Kohtu sõnul „[peavad järelevalveasutused] oma ülesannete täitmisel […] tegutsema objektiivselt ja erapooletult. Selleks peavad nad olema kaitstud mitte ainult nende kontrollile allutatud asutuste mõju eest, vaid igasuguse välise mõju eest, kaasa arvatud riigi […] otsene või kaudne mõju“ (kohtuotsus, 9.3.2010, komisjon vs. Saksamaa, C‑518/07, EU:C:2010:125, punkt 25).

( *38 ) RRA-de finantsilise sõltumatuse tähtsust on rõhutanud Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD), The Governance of Regulators. OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, 2014, lk 99; ja Center on Regulation in Europe (CERRE), Code of Conduct and Best Practices for the setup, operations and procedure of regulatory authorities,.2014, lk 6, kättesaadav aadressil: http://www.cerre.eu/content/cerre-code-conduct-and-best-practices-setup-operations-and-procedure-regulatory-authorities.

( *39 ) Ära toodud punktis 4. Tuletan meelde, et selle artikli 3 lõike 3 kohaselt peavad RRA-del olema „neile määratud ülesannete täitmiseks vajalikud rahalised ja inimressursid“.

( *40 ) Kohtuotsus, 9.3.2010, (C‑518/07, EU:C:2010:125), punktid 43–46.

( *41 ) Kohtuotsus, 9.3.2010, komisjon vs. Saksamaa (C‑518/07, EU:C:2010:125, punkt 46).

( *42 ) Samuti ei paista, et kulude piiramise ja kärpimise meetmed, mille kehtestas Itaalia AGCOMile, takistaksid tal oma käsutuses omada piisavaid finants- ja inimressursse selleks, et osaleda aktiivselt BERECi töös ja sellele kaasa aidata vastavalt raamdirektiivi artikli 3 lõikele 3a in fine. Igal juhul on liikmesriigi kohtu ülesanne hinnata niisuguse rikkumise võimalikkust menetluses esitatud tõendite põhjal.

( *43 ) Euroopa Kohus kinnitas 10. juuli 2003. aasta kohtuotsuses komisjon vs. EKP (C‑11/00, EU:C:2003:395, punktid 134 ja 135) järgmist: „EÜ artikkel 108 [peab] sisuliselt kaitsma EKP-d igasuguse poliitilise surve eest, et ta saaks tulemuslikult taotleda oma ülesannetega seotud eesmärkide saavutamist tänu sellele, et ta teostab sõltumatult talle sel otstarbel EÜ asutamislepingu ja EKPS põhikirjaga antud eripädevust. [Seevastu] aga, […] ei tähenda EKP sellise sõltumatuse tunnustamine seda, et ta on Euroopa Ühendusest täielikult eraldatud ja ükski ühenduse õigusnorm tema suhtes ei kehti“.

( *44 ) Kohtuotsus, 18.7.2013, Vodafone Omnitel jt (C‑228/12–C‑232/12 ja C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495, punktid 38 ja 40).

( *45 ) Selle analüüsi tegi Euroopa Kohus (just nimelt tasude kohta, mida kogub Itaalias AGCOM) [liidetud kohtuasjades tehtud] kohtuotsuses, 18.7.2013, Vodafone Omnitel jt (C‑228/12–C‑232/12 ja C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495, punkt 41). Samas tähenduses kohtuotsus, 27.6.2013, Vodafone Malta ja Mobisle Communications (C‑71/12, EU:C:2013:431, punkt 23).

( *46 ) Lisaks on loadirektiivi põhjenduses 31 märgitud, et „[h]aldustasusüsteem ei tohiks moonutada konkurentsi ega luua takistusi turuletulijatele“. AGCOMi liiga suured halduskulud oleksid selle eesmärgiga vastuolus.