KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PAOLO MENGOZZI

esitatud 14. jaanuaril 20101( )

Kohtuasi C‑340/08

M (FC) jt

versus

Her Majesty’s Treasury

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud House of Lords (Ühendkuningriik))

Osama bin Ladeni, Al‑Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud piirangud – Keeld anda rahalisi vahendeid määruse (EÜ) nr 881/2002 I lisas loetletud isikute või üksuste toetuseks – Lisas loetletud isiku abikaasale antavad sotsiaalkindlustushüvitised või sotsiaaltoetused

I. Sissejuhatus

1. House of Lords (Ühendkuningriik) esitas 30. aprilli 2008. aasta määrusega Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 alusel eelotsusetaotluse, paludes tõlgendada nõukogu 27. mai 2002. aasta määrust (EÜ) nr 881/2002, millega kehtestatakse teatavate Osama bin Ladeni, Al-Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangud ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 467/2001, millega keelustatakse teatavate kaupade ja teenuste eksport Afganistani, laiendatakse Afganistani rühmitusega Taliban seotud lennukeeldu ning rahaliste vahendite ja muude finantsallikate külmutamist( ) (edaspidi „määrus nr 881/2002” või „määrus”).

2. Euroopa Kohtult palutakse seisukohta määruse artikli 2 lõike 2 ulatuse kohta seoses kohtumenetlusega M, A ja MM (edaspidi „kaebuse esitajad”) versus Her Majesty’s Treasury (Ühendkuningriigi rahandusministeerium, edaspidi „Treasury”), mis käsitleb mainitud sättes ette nähtud keeldude kohaldamist ÜRO Julgeolekunõukogu sanktsioonide komitee poolt resolutsiooni 1267 (1999) alusel koostatud nimekirja kantud isiku abikaasale makstavate sotsiaalkindlustushüvitiste või sotsiaaltoetuste suhtes.

II. Õiguslik raamistik

A. ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioonid

3. Ühendatud Rahvaste Organisatsiooni Julgeolekunõukogu (edaspidi „Julgeolekunõukogu”) võttis vastu resolutsiooni 1390 (2002), millega kehtestatakse meetmed, mida riigid peavad võtma Osama bin Ladeni, organisatsiooni Al‑Qaida ja Talibani liikmete ning teiste nendega seotud isikute, rühmituste, ettevõtete ja üksuste vastu, kes on loetletud Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1267 (1999) ja resolutsiooni 1333 (2000) kohaselt koostatud nimekirjas, mida korrapäraselt ajakohastab resolutsiooni 1267 (1999) alusel moodustatud Julgeolekunõukogu sanktsioonide komitee (edaspidi „sanktsioonide komitee”).

4. Vastavalt resolutsiooni 1390 (2002) punkti 2 alapunktile a on kõigil riikidel kohustus:

„külmutada viivitamata kõnealuste isikute, rühmituste, ettevõtete ja üksuste rahalised vahendid, muud finantsvarad või muud majandusressursid, sealhulgas rahalised vahendid, mis tulenevad varast, mida sellised isikud või nende nimel või juhatusel tegutsevad isikud omavad või kontrollivad otse või kaudselt, ning tagada, et nende riikide kodanikud või nende riikide territooriumil asuvad isikud ei annaks kõnealuste isikute käsutusse nimetatud vahendeid ega muid rahalisi vahendeid, finantsvarasid või majandusressursse.”( )

5. Julgeolekunõukogu võttis 20. detsembril 2002 vastu resolutsiooni 1452 (2002), millega lubatakse humanitaarkaalutlustel teatavaid erandeid resolutsiooniga 1390 (2002) kehtestatud piiravatest meetmetest.

6. Resolutsiooni 1452 (2002) punkt 1 näeb ette, et rahaliste vahendite külmutamise kohustust ei kohaldata muu hulgas:

„rahaliste vahendite ja muude finantsvarade või muude majandusressursside suhtes, mis on asjaomase riigi (asjaomaste riikide) arvates: a) vajalikud põhivajaduste rahuldamiseks tehtavate kulutuste katteks, […] pärast seda, kui asjaomane riik (asjaomased riigid) on teatanud [sanktsioonide komiteele] […] kavatsustest lubada vajaduse korral juurdepääs sellistele rahalistele vahenditele, varadele või ressurssidele […]”.

B. Euroopa Liidu ja Euroopa Ühenduse õigusnormid

7. Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1390 (2002) rakendamiseks võttis nõukogu 27. mail 2002 vastu ühise seisukoha 2002/402/ÜVJP, mis käsitleb Osama bin Ladeni, organisatsiooni Al-Qaida, Talibani ja teiste nendega seotud isikute, rühmituste, ettevõtjate ja üksuste vastu suunatud piiranguid ja millega tunnistatakse kehtetuks ühised seisukohad 96/746/ÜVJP, 1999/727/ÜVJP, 2001/154/ÜVJP ja 2001/771/ÜVJP.( )

8. Ühise seisukoha 2002/402 artikkel 1 näeb ette, et seda „kohaldatakse Osama bin Ladeni, organisatsiooni Al-Qaida, Talibani ja teiste nendega seotud isikute, rühmituste, ettevõtjate ja üksuste suhtes, keda mainitakse ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioonide 1267 (1999) ja 1333 (2000) kohaselt koostatud nimekirjas”. Artikkel 3 sätestab järgmist:

„Euroopa Ühendus, tegutsedes talle Euroopa Ühenduse asutamislepinguga antud volituste piires:

– määrab artiklis 1 osutatud isikute, rühmituste, ettevõtjate ja üksuste rahaliste vahendite, muu finantsvara või majandusressursside külmutamise,

– tagab, et rahalisi vahendeid, finantsvara ega majandusressursse ei anta otse ega kaudselt artiklis 1 osutatud isikute, rühmituste, ettevõtjate ja üksuste käsutusse või nende toetuseks.”

9. Ühise seisukoha 2002/402 järel võttis nõukogu 27. mail 2002 vastu määruse nr 881/2002, mille eesmärk on selle põhjendustest, eelkõige põhjendustest 1–4 nähtuvalt resolutsiooni 1390 (2002) rakendamine ühenduse territooriumil.

10. Artiklis 1 on määruses nr 881/2002 kasutatavad mõisted määratletud järgmiselt:

„1. rahalised vahendid — finantspõhivarad ja kogu majanduslik kasu, sealhulgas, kuid mitte üksnes, järgmised: sularaha, tšekid, rahalised nõuded, vekslid, maksekorraldused ja muud maksevahendid; hoiused finantsasutustes või muudes asutustes, saldod, võlad ja võlakohustused; avalikult ja eraviisiliselt kaubeldavad väärtpaberid ja võladokumendid, sealhulgas aktsiad ja osad, väärtpabereid esindavad sertifikaadid, võlakirjad, võlatõendid, tagatiseta võlakohustused, tuletisväärtpaberite lepingud; intressitulu, dividendid või muu varadelt saadud või neist tulenev sissetulek; krediteerimine, tasaarvestuse õigus, tagatistehingud, täitmisgarantiid või muud finantskohustused; akreditiivid, veokirjad, ostukirjad; rahalistelt vahenditelt ja finantsallikatelt saadavaid intresse tõendavad dokumendid või muud ekspordi rahastamise vahendid;

2. majandusressursid — igasugune vara, nii materiaalne kui mittemateriaalne, nii kinnis- kui vallasasi, mis ei ole rahalised vahendid, kuid mida on võimalik kasutada rahaliste vahendite, kaupade või teenuste hankimiseks;

[...]”

11. Määruse artikkel 2 sätestab:

„1. Külmutatakse kõik asjaomase sanktsioonide komitee kindlaksmääratud ja I lisas loetletud füüsilistele või juriidilistele isikutele, rühmitustele või üksustele kuuluvad või nende omandis või valduses olevad rahalised vahendid ja majandusressursid.

2. Rahalisi vahendeid ei anta otseselt ega kaudselt asjaomase sanktsioonide komitee kindlaksmääratud ja I lisas loetletud füüsiliste või juriidiliste isikute, rühmituste või üksuste käsutusse ega nende toetuseks.

3. Majandusressursse ei anta otseselt ega kaudselt asjaomase sanktsioonide komitee kindlaksmääratud ja I lisas loetletud füüsiliste või juriidiliste isikute, rühmituste või üksuste käsutusse ega nende toetuseks viisil, mis võimaldaks neil hankida rahalisi vahendeid, kaupu või teenuseid.”

12. Määruse artikkel 8 sätestab:

„Komisjon ja liikmesriigid teatavad üksteisele viivitamata käesoleva määruse alusel võetud meetmetest ja edastavad üksteisele nende käsutuses oleva käesoleva määrusega seotud asjakohase teabe […]”.

13. Määruse artikli 10 lõige 1 sätestab:

„Iga liikmesriik määrab kindlaks käesoleva määruse sätete rikkumise korral rakendatavad sanktsioonid. Need sanktsioonid peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad.”

14. Määruse I lisa sisaldab määruse artiklis 2 nimetatud „isikute, rühmituste ja üksuste loetelu”.

15. Nõukogu võttis 27. veebruaril 2003 vastu seadusandlikud meetmed, mis on vajalikud käesoleva ettepaneku punktis 5 viidatud Julgeolekunõukogu resolutsioonis 1452 (2002) ette nähtud humanitaarkaalutlustel erandite rakendamiseks, s.o ühise seisukoha 2003/140/ÜVJP, mis käsitleb erandite tegemist ühise seisukohaga 2002/402 kehtestatud piiravatesse meetmetesse,( ) ja määruse (EÜ) nr 561/2003, millega muudetakse seoses rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamise eranditega määrust nr 881/2002.( )

16. Määruse nr 561/2003 artikliga 1 lisatakse määrusesse nr 881/2002 uus artikkel 2a, mille lõiked 1 ja 2 sätestavad järgmist:

„1. Artiklit 2 ei kohaldata rahaliste vahendite või majandusressursside suhtes:

a) kui mõni II lisas loetletud liikmesriikide pädevatest asutustest on huvitatud füüsilise või juriidilise isiku taotluse põhjal kindlaks teinud, et need rahalised vahendid ja majandusressursid:

i) on vajalikud põhivajaduste rahuldamiseks tehtavate kulutuste katteks, nagu toiduainete eest, üüri või hüpoteegi, ravimite ja ravikulude tasumine, maksud, kindlustusmaksed ning tasu kommunaalteenuste eest;

ii) on ette nähtud üksnes ekspertide mõistlike töötasude maksmiseks ja õigusabiteenuste pakkumisega seotud kulude hüvitamiseks;

iii) on ette nähtud üksnes tasude või teenustasude maksmiseks külmutatud rahaliste vahendite või muude majandusressursside tavapärase haldamise või säilitamise eest või

iv) on vajalikud erakorraliste kulutuste katteks ja

b) kui sellest otsusest on teavitatud ÜRO sanktsioonide komiteed ja

c) i) punkti a alapunktide i, ii või iii alusel otsustamise korral ei ole ÜRO sanktsioonide komitee sellele 48 tunni jooksul vastu vaielnud või

ii) punkti a alapunkti iv alusel otsustamise korral on ÜRO sanktsioonide komitee selle heaks kiitnud.

2. Isikud, kes soovivad kasutada lõikes 1 osutatud sätetest tulenevaid soodustusi, saadavad oma taotluse II lisas loetletud liikmesriigi asjaomasele pädevale asutusele. II lisas loetletud pädev asutus teatab viivitamata kirjalikult taotluse rahuldamisest nii taotluse esitanud isikule kui ka teistele teadaolevalt otse seotud isikutele, asutustele või üksustele. Pädev asutus teavitab ka teisi liikmesriike sellest, kas erandi tegemise taotlus on rahuldatud.”

C. Asjassepuutuvad siseriiklikud õigusnormid

17. Eelotsusetaotlusest ja käesolevas menetluses esitatud poolte märkustest lähtuvalt võib asjassepuutuvad siseriiklikud õigusnormid võtta kokku järgmiselt.

18. Ühendkuningriik võttis Julgeolekunõukogu resolutsioonid 1390 (2002) ja 1452 (2002) ning määruse nr 881/2002 siseriiklikku õiguskorda üle Al-Qa’ida and Taliban (United Nations Measures) Order 2002( ) alusel (edaspidi „2002. aasta määrus”). Seda määrust muutis Al-Qa’ida and Taliban (United Nations Measures) Order 2006( ) (edaspidi „2006. aasta määrus”), mis jõustus 16. novembril 2006 ja mille üks eesmärke oli – nagu nähtub selle seletuskirjast – rakendada määrust nr 561/2003.( )

19. 2002. aasta määruse artikkel 7 „Rahaliste vahendite andmine Osama bin Ladeni ja temaga seotud isikute käsutusse” sätestab:

„Iga isik, kes ilma käesoleva artikli alusel väljastatud Treasury loata annab nimekirja kantud isiku või tema nimel tegutseva isiku käsutusse või toetuseks rahalisi vahendeid, paneb toime käesolevas määruses sätestatud süüteo.”( )

20. 2002. aasta määruse artikli 20 „Karistused ja menetlus” lõike 1 kohaselt karistatakse isikut, kes seda sätet rikub, rahalise karistuse ja/või kuni seitsmeaastase vangistusega.

21. 2006. aasta määruse artikkel 8, mis alates 16. novembrist 2006 asendab 2002. aasta määruse artiklit 7, sätestab:

„1. Artikli 7 lõikes 2 osutatud isikute käsutusse või toetuseks otseselt või kaudselt rahaliste vahendite või majandusressursside andmine on keelatud, välja arvatud kui selleks on saadud luba artikli 11 alusel.

2. Isik, kes rikub lõikes 1 sätestatud keeldu, paneb toime süüteo.

[…]”

22. 2006. aasta määruse artikkel 11 „Load” sätestab:

„1. Treasury võib anda loa vabastada loal märgitud tegevus artikli 7 lõikes 1 või artikli 8 lõikes 1 sätestatud keelust.

2. Luba võib olla

a) üldluba või teatud isikutekategooriale või konkreetsele isikule antud luba;

b) allutatud teatud tingimustele;

c) tähtajaline või tähtajatu.

3. Treasury võib luba igal ajal muuta või selle tühistada.

4. Loa andmisel, muutmisel või tühistamisel peab Treasury:

a) konkreetsele isikule antava loa korral teatama sellele isikule loa andmisest, muutmisest või tühistamisest kirjalikult ning

b) üldloa või isikutekategooriale antava loa korral võtma meetmed, mida ta peab vajalikuks, et teatada loa andmisest, muutmisest või tühistamisest.

5. Isik, kes loa saamise eesmärgil annab tahtlikult või hooletusest valeütlusi või esitab asjassepuutuvas küsimuses valedokumente või ‑andmeid, paneb toime süüteo.

6. Isik, kes loa alusel tegutsedes ei järgi loas ette nähtud tingimusi, paneb toime süüteo.”

23. 2006. aasta määruse artikli 20 lõige 3 sätestab, et kui Treasury poolt 2002. aasta määruse artikli 7 alusel välja antud luba hakkas kehtima vahetult enne 2006. aasta määruse jõustumist, jääb see luba kehtima nii, nagu oleks see välja antud 2006. aasta määruse artikli 11 alusel.

III. Asjaolud, eelotsuse küsimus ja menetluse käik

24. Põhikohtuasja kaebuse esitajad, kelle elukoht on Ühendkuningriigis, elavad seal koos oma abikaasade ja alaealiste lastega. Kaebuse esitajate abikaasad on kantud füüsiliste isikutena määruse I lisa nimekirja.

25. Ühendkuningriigi märkustest nähtub, et ühe kaebuse esitaja abikaasa saab Ühendkuningriigi asutustelt puudega inimese sotsiaaltoetust, mis praegu kantakse tema naise pangakontole, samas kui ülejäänud kahe kaebuse esitaja abikaasad ei saa mingit sotsiaalkindlustushüvitist ega/või sotsiaaltoetust. Toimikumaterjalidest nähtub, et majanduslikult sõltuvad mainitud isikud täielikult oma abikaasadest, s.o kaebuse esitajatest, kes tagavad oma perekonna põhivajaduste katmise.

26. Oma isikliku olukorra tõttu saavad kaebuse esitajad Ühendkuningriigi pädevatelt asutustelt (HM Revenue and Customs ning Secretary of State for Work and Pensions) mitteosamakselisi erihüvitisi (sissetulekutoetus, puudega inimese sotsiaaltoetus, peretoetus, eluasemetoetus, kohalike maksude hüvitis) mitusada naela nädalas.

27. Põhikohtuasja vastustaja Treasury, olles tõdenud, et kaebuse esitajatele makstavaid summasid saab kasutada selliste perekondade põhivajaduste katmiseks, kuhu kuulub isik, kes on kantud määrusele lisatud nimekirja, ning et järelikult võib neid summasid pidada antuks selliste isikute „toetuseks” määruse artikli 2 lõike 2 ja 2002. aasta määruse artikli 7 mõttes, otsustas 2006. aasta juulis seada kaebuse esitajatele tasumisele kuuluvate hüvitiste maksmine tulevikus sõltuvusse väljamakseid tegevatele asutustele tähtajatu loa väljastamisest.

28. Luba on seotud üksikjuhuti erinevate tingimustega, mille eesmärk on võimaldada kaebuse esitajatel saada pangakontolt, kuhu toetused laekuvad, kätte perekonna põhivajaduste katmiseks vajalik summa. Eelkõige on loaga nähtud ette sularaha väljavõtmise ülempiir ja deebetkaardi kasutamine ostudeks ning kohustus esitada Treasuryle tehtud kulutuste kohta iga kuu arved, võimaldamaks kontrollida, et kulutused ei ületa perekonna põhivajaduste katmiseks vajalikku miinimumsummat. Peale selle sisaldab luba kaebuse esitajatele hoiatust, et kui nad annavad nimekirja kantud abikaasade käsutusse rahalisi vahendeid ja/või majandusressursse, panevad nad toime siseriikliku kriminaalseaduse alusel karistatava teo.

29. Kaebuse esitajad leidsid, et kõnesolev regulatsioon ei peaks olema nende olukorras kohaldatav, ning esitasid High Courtile tühistamiskaebuse. Kaebuse esitajad on seisukohal, et määruse I lisa nimekirja kantud isikute abikaasadele sotsiaalkindlustushüvitiste või sotsiaaltoetuste maksmine ei kuulu määruse artikli 2 kohaldamisalasse ega eelda järelikult artikli 2a kohast luba.

30. High Court jättis selle kaebuse rahuldamata, asudes seisukohale, et nimekirja kantud isiku abikaasale toetuste maksmist võib pidada rahaliste vahendite andmiseks kaudselt sellise isiku toetuseks, mistõttu see kuulub määruse artikli 2 lõikes 2 sätestatud keelu kohaldamisalasse. Kaebuse esitajad esitasid High Courti otsuse peale apellatsioonkaebuse. Court of Appeal jättis 6. märtsi 2007. aasta otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata, nõustudes täielikult esimese astme kohtu põhistusega.

31. Seejärel esitasid kaebuse esitajad kaebuse kõrgeimasse kohtuinstantsi, House of Lordsile, kelle Appellate Committee esitas 21. veebruaril 2008 oma seisukoha, kus ta märkis, et seoses kaebusega kerkib üles küsimusi määruse artikli 2 lõike 2 tõlgendamise kohta, eelkõige küsimus, kas selles sättes kasutatud sõna „toetuseks” tuleb tõlgendada laialt, st hõlmavana igasugust rahaeraldust, millest nimekirja kantud isikud võiksid kasu saada, või viitab see vastupidi üksnes juhtudele, kui rahalised vahendid ja/või majandusressursid „antakse sõnaselgelt selliste isikute käsutusse, nii et nad saavad ise vabalt valida nende kasutusviisi”.

32. House of Lords möönab eelotsusetaotluses, et määruse artikli 2a kohane luba oleks kahtlemata vajalik sotsiaalkindlustushüvitiste või sotsiaaltoetuste maksmiseks kaebuse esitajate abikaasadele, samuti selleks, et võimaldada kaebuse esitajatel anda rahalisi vahendeid ja/või majandusressursse oma abikaasade käsutusse; House of Lords märgib siiski, et käesolevas asjas kerkib üles pigem küsimus, kas luba on vajalik sotsiaalkindlustushüvitiste või sotsiaaltoetuste maksmiseks kaebuse esitajatele.

33. Nimetatud kohtu arvates oleks määruse artikli 2 lõikes 2 sisalduva sõna „toetuseks” liiga lai tõlgendus vastuolus sama artikli lõikega 3, mis keelab anda nimekirja kantud isiku käsutusse majandusressursse viisil, mis võimaldaks sel isikul „hankida rahalisi vahendeid, kaupu või teenuseid”. Niisugune tingimus, mida House of Lords peab resolutsiooni nr 1390 (2002) eesmärkidega kooskõlas olevaks, peaks olema kohaldatav ka määruse artikli 2 lõike 2 kontekstis, arvestades lisaks asjaolu, et resolutsiooni punkti 2 alapunktis a ei tehta mingit vahet rahaliste vahendite ja majandusressursside vahel.

34. Pealegi tooks määruse artikli 2 lõikele 2 Treasury pakutava tõlgendusega nõustumine kaasa ebaproportsionaalse tagajärje, sest see tähendaks, et igaüks, kes maksab raha nimekirja kantud isiku abikaasale (näiteks tema tööandja või pank), peab saama määruse artikli 2a kohase loa ainult seetõttu, et abikaasad elavad koos ja nimekirja kantud isik võib saada abikaasa tehtud kulutustest kasu.

35. Veel leiab House of Lords, et Treasury kehtestatud tingimused loa väljastamiseks tähendavad ulatuslikku sekkumist. Loa tingimused määratakse kindlaks selliselt, et need sisuliselt takistavad abikaasal kulutada ilma Treasury eelneva loata mis tahes rahasummat, olenemata tema enda sissetulekutest.

36. Viimaseks märgib siseriiklik kohus, et määruse artikkel 2a käsitleb nimekirja kantud isikutele tehtavaid makseid, samas kui põhikohtuasjas on üles kerkinud küsimus, kas toetuste maksmiseks nimekirja kandmata isikutele on vaja eelnevat luba, kuna osa sellest rahast kulutatakse nimekirja kantud isiku toetuseks.

37. Neil kaalutlustel otsustas House of Lords 30. aprilli 2008. aasta määrusega menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas nõukogu määruse (EÜ) nr 881/2002 artikli 2 lõige 2 on kohaldatav ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1267 (1999) alusel moodustatud sanktsioonide komitee kindlaksmääratud isiku abikaasale riigi poolt makstavatele sotsiaalkindlustushüvitistele või sotsiaaltoetustele üksnes sel põhjusel, et abikaasa elab nimetatud isikuga koos ja kasutab või võib kasutada osa rahast selliste kaupade või teenuste eest tasumiseks, mida nimetatud isik tarbib või millest ta kasu saab?”

38. Põhikohtuasja pooled ning Ühendkuningriigi ja Eesti valitsus ja komisjon esitasid kirjalikud märkused vastavalt Euroopa Kohtu põhikirja artiklile 23.

39. Kaebuse esitajad, Ühendkuningriigi valitsus ja komisjon esitasid 11. novembri 2009. aasta kohtuistungil suulised märkused.

IV. Euroopa Kohtule esitatud märkused

40. Põhikohtuasja kaebuse esitajad väidavad, et Treasury otsus teha neile sotsiaaltoetuste maksmine sõltuvaks eriti rangete tingimustega loa väljastamisest tähendab seda, et neid koheldakse samamoodi kui nimekirja kantud isikuid, kuigi nad ei ole nimekirja kantud ja neid ei ole terroristlikes tegudes isegi kahtlustatud.

41. Kaebuse esitajad märgivad, et muu hulgas on need toetused mõeldud ka mitterahalise abi andmiseks nende abikaasadele, kes on kantud nimekirja. Seda tehes ei anna kaebuse esitajad rahalisi vahendeid oma abikaasade käsutusse; järelikult on välistatud, et kaebuse esitajatele raha ülekandmisega annaksid pädevad asutused rahalisi vahendeid kaudselt nende abikaasade käsutusse määruse artikli 2 lõike 2 mõttes. Samuti ei saa väita, et niiviisi antaks nimekirja kantud isikute käsutusse majandusressursse, kuna artikli 2 lõige 3 arvab oma kohaldamisalast välja majandusressursid, mis ei võimalda nimekirja kantud isikul hankida rahalisi vahendeid, kaupu või teenuseid („väljaarvatud ressursid”). Kaebuse esitajad leiavad, et artikli 2 lõike 2 tõlgendus, mis laiendab selle kohaldamisala kolmandate isikute käsutusse antud rahalistele vahenditele üksnes seetõttu, et neid rahalisi vahendeid saab kasutada väljaarvatud ressursside hankimiseks nimekirja kantud isiku toetuseks, ei ole sellise väljaarvamisega kooskõlas.

42. Sellega seoses lisavad kaebuse esitajad, et nende poolt määruse artikli 2 lõikele 3 pakutud tõlgendus ei ole vastuolus tõlgendusega, mille Euroopa Kohus on andnud kohtuotsuses Möllendorf,( ) milles tõlgendati selles sättes ette nähtud keelu ulatust laialt: nimetatud kohtuasjas käsitletud kinnisasi oli „majandusressurss” määruse artikli 2 lõike 3 mõttes, kuna nimekirja kantud isik sai seda kasutada terrorismi rahastamiseks. Kaebuse esitajatele kohaldatavad rahaliste vahendite saamise piirangud ei ole aga suunatud terrorismi rahastamise takistamisele.

43. Kaebuse esitajad toonitavad, et Treasury antud tõlgendus määruse artiklile 2 riivab nende põhiõigusi, eelkõige õigust oma omandit segamatult kasutada ning õigust era- ja perekonnaelu austamisele. Mis puudutab viimati mainitut, siis ei ole loasüsteemiga kehtestatud piirangud taotletavate eesmärkidega proportsionaalsed ning piirangute õigustamiseks esitatud põhjendused ei ole Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika mõttes asjassepuutuvad ega piisavad.( ) Õiguse kohta oma omandit segamatult kasutada leiavad kaebuse esitajad samuti, et nagu Kadi kohtuasjas( ) kerkib ka käesolevas asjas üles küsimus, kas selle õiguse olulisi piiranguid saab pidada õigustatuks ja proportsionaalseks.

44. Ühendkuningriigi valitsus , lähtudes artikli 2 lõike 2 ja eelkõige sõna „toetuseks” grammatilisest tõlgendusest, mis põhineb kasutatud sõnade tavatähendusel, on seisukohal, et selles sättes ette nähtud keeld laieneb igasugusele rahaliste vahendite käsutusseandmisele, millest nimekirja kantud isik võib kasu saada, ilma et arvestataks asjaolu, kas kõnesolevaid rahalisi vahendeid kasutatakse sellele isikule rahaliste vahendite või majandusressursside hankimiseks; kuna antud juhul kasutavad kaebuse esitajad neile makstavaid summasid vajalike kulutuste katmiseks, muu hulgas ka abikaasa eest hoolitsemiseks, on ilmne, et analüüsitava sätte mõttes annavad pädevad asutused, kui nad maksavad kaebuse esitajatele sotsiaalkindlustushüvitisi või sotsiaaltoetusi, rahalisi vahendeid nende abikaasade toetuseks. Euroopa Kohtu istungil täpsustas Ühendkuningriigi valitsus, et määruse artikli 2 lõige 2 kohaldub kõnesolevatele sotsiaaltoetustele, kuna nende tegelikust kasutusest olenemata on need oma olemuselt mõeldud nimekirja kantud isiku toetamiseks. Sotsiaaltoetuste eesmärk on rahuldada nimekirja kantud isiku perekonna vajadusi ning toetuse suuurus määratakse sõltuvalt pereliikmete arvust, nimekirja kantud isik kaasa arvatud.

45. Selline tõlgendus on pealegi kooskõlas Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1390 (2002) sõnastuse ja eesmärgiga, sest resolutsioonis sätestatud keelud on sõnastatud väga laialt – nagu on kinnitanud ka Euroopa Kohtu praktika( )– ja on suunatud sellele, et jätta nimekirja kantud isikud ilma igasugusest majanduslikust toetusest.

46. Ühendkuningriik on veel seisukohal, et kui ükskõik kes võiks võtta nimekirja kantud isiku põhivajaduste rahuldamiseks tehtavate kulutuste katmise enda kanda, muudaks see ülearuseks määruse artiklis 2a sätestatud erandi, mille kohaselt vajab nii nimekirja kantud isik kui ka iga „huvitatud füüsiline või juriidiline isik” luba, et nimekirja kantud isiku põhivajaduste rahuldamiseks tehtavate kulutuste katmise eesmärgil rahalisi vahendeid kasutada või käsutusse anda.

47. Lisaks leiab Ühendkuningriik, et artikli 2 lõikes 3 sätestatud tingimus, mis keelab anda nimekirja kantud isiku käsutusse majandusressursse ainult siis, kui see võimaldab mainitud isikul „hankida rahalisi vahendeid, kaupu või teenuseid”, ei ole sama artikli lõike 2 raames kohaldatav: rahalised vahendid on olemuslikult likviidsemad kui majandusressursid ja järelikult kehtib nende suhtes seetõttu piiravam regulatsioon.

48. Mis puudutab loasüsteemi „liiga karme” tagajärgi kaebuse esitajatele, siis märgib Ühendkuningriik, et esiteks võivad määruses sätestatud keelud loomuldasa põhjustada kahjulikke tagajärgi kolmandatele isikutele( ) ning teiseks sõltuvad tagajärjed tegelikkuses neile isikutele siseriiklike õigusaktide alusel kehtestatud loatingimustest.

49. Vastuseks kaebuse esitajate argumendile, et artikli 2 lõike 2 lai tõlgendus, mille kohaselt kuulub selles sätestatud keeldude kohaldamisalasse i) nimekirja kantud isiku abikaasale või pereliikmele makstav palk ja ii) nimekirja kantud isikut abistavale heategevusorganisatsioonile tehtav annetus, märgib Ühendkuningriik, et erinevalt käesolevast asjast ei ole kummalgi mainitud juhtumil tegemist piisava „seosega” rahaliste vahendite käsutusse andmise ja nimekirja kantud isiku saadava kasu vahel, mille alusel oleks kõnesoleva normi kohaldamine õigustatud.

50. Eesti valitsus on seisukohal, et toetuste maksmine nimekirja kantud isiku abikaasale ei kuulu määruse artikli 2 lõike 2 kohaldamisalasse ega eelda seetõttu loa olemasolu. Eesti valitsuse arvates tooks mainitud sätte tõlgendus, mis lubaks piirata rahaliste vahendite kättesaadavaks tegemist nimekirja kandmata kolmandatele isikutele, sisuliselt kaasa nende võrdsustamise nimekirja kantud isikutega.

51. Tõlgendus, et nimekirja kantud isikuga perekondlikult või muul viisil seotud isikule rahaliste vahendite maksmine tähendaks rahaliste vahendite andmist nimekirja kantud isiku käsutusse või tema toetuseks, ei ole kooskõlas ka resolutsiooni 1390 (2002) sõnastuse ja eesmärgiga, sest resolutsioonis on sätestatud, et selles ette nähtud sanktsioonirežiimi võib kohaldada ainult isikutele, kes on kantud sanktsioonide komitee koostatud nimekirja.

52. Lisaks märgib Eesti valitsus, et määruses sätestatut rikkunud kolmanda isiku suhtes tuleb kohaldada riigisisest karistusnormi ning kui see kolmas isik aitab nimekirja kantud isiku kaudu kaasa terrorismile, tuleb teha ettepanek tema nimekirja kandmiseks, et määruses ette nähtud sanktsioonirežiim kehtiks ka tema suhtes.

53. Kokkuvõtteks märgib Eesti valitsus, et isegi kui leitakse, et määrus lubab piirata kolmandate isikute juurdepääsu nende endi rahalistele vahenditele, kujutavad Treasury kehtestatud loatingimused endast kaebuse esitajate eraelu õigustamatut riivet, mis mitte üksnes ei ole õigustatav kolmanda isiku käitumisega potentsiaalselt tekitatava ohuga (on ebatõenäoline, et sotsiaalabiga, mille suurus vastab perekonna esmaste ja hädavajalike vajaduste rahuldamisele, on võimalik rahastada terroriakte), vaid on ka ebaproportsionaalne, kuna seda saaks vältida, kasutades kaebuse esitajate põhiõigusi oluliselt vähem piiravaid võimalusi.

54. Komisjon on seisukohal, et sotsiaaltoetuste maksmine kaebuse esitajatele, kes kasutavad neid oma abikaasade mitterahaliseks abistamiseks, kuulub määruse artiklis 2 sätestatud keelu kohaldamisalasse ning vajab seetõttu eriluba. Sellele järeldusele jõuab komisjon määruse artikli 2 ja resolutsiooni 1390 (2000) ning artiklis 2a sätestatud erandite sõnastust ja eesmärki analüüsides.

55. Komisjoni sõnutsi soovis ühenduse seadusandja anda määruse artiklile 2 võimalikult laia ulatuse, et kehtestada ammendav ja radikaalne finantssanktsioonide süsteem. See nähtub mitte üksnes mainitud sätte sõnastusest, vaid ka Euroopa Kohtu praktikast, mis annab Möllendorfi otsuses( ) määruse artikli 2 lõikele 3 laia tõlgenduse, mida tuleks komisjoni arvates põhimõtteliselt kohaldada ka artikli 2 lõikele 2.

56. Määruse tõlgendamisel tuleb arvesse võtta ka resolutsiooni 1390 (2002), mis on terrorismivastase võitluse ja ning rahvusvahelise rahu ja julgeoleku säilitamist puudutavate avaliku huvi eesmärkide saavutamiseks sõnastatud erakordselt laialt ning mille eesmärk on lõpetada igasugune majanduslik toetus nimekirja kantud isikutele. Komisjon rõhutab, et määruses ega resolutsioonis ei viita miski sellele, et liikmesriikidel oleks kohustus enne neis sätestatud keelu rakendamist kontrollida, et puudub reaalne oht, et rahalisi vahendeid või majandusressursse kasutatakse terroristlikel eesmärkidel; sellise tingimusega kaasneks kehtestatud piiravatest meetmetest kõrvalehoidmise oht ning see tooks kaasa suured hindamis- ja rakendamisprobleemid.

57. Humanitaarkaalutlustel erandite – mis muu hulgas puudutavad „põhivajaduste rahuldamiseks tehtavate kulutuste katmiseks vajalikke” rahalisi vahendeid ja majandusressursse – süsteemi kehtestamine artikliga 2a näitab selgelt, et nimekirja kantud isiku eluaseme, toidu ja muude esmavajalike kaupadega varustamine abikaasa poolt kuulub põhimõtteliselt määruse artiklis 2 sätestatud keeldude kohaldamisalasse; järelikult saab seda lubada üksnes artiklis 2a sätestatud tingimustel ja korras. Komisjon möönab, et kaebuse esitajad ei ole kantud nimekirja, kuid meenutab, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt võivad majanduslikku laadi piirangutel põhimõtteliselt olla kolmandatele isikutele kahjulikud tagajärjed, mida taotletavate eesmärkide olulisus siiski õigustab.

58. Komisjon leiab, et siseriikliku kohtu ülesanne on käesoleva kohtuasja asjaolusid arvestades kontrollida, et artikli 2a kohaldamiseks kehtestatud siseriikliku loasüsteemi konkreetsed tingimused ei kujutaks endast kaebuse esitajate põhiõiguste ebaproportsionaalset riivet.

59. Arvestades seda, et kaebuse esitajatele makstavate toetuste suurus on toimetulekuks hädavajalikku miinimumi silmas pidades eelnevalt hoolikalt välja arvutatud, kahtleb komisjon, kas on vaja hiljem kontrollida, et neid ei kasutataks muudel eesmärkidel. Komisjoni arvates saaks kasutada väiksemat sekkumist põhjustavaid vahendeid, näiteks nõuda, et liikmesriigid määruse artiklis 8 sätestatud teavitamiskohustust rangelt järgiksid. Lisaks märgib komisjon, et kaebuse esitajatele võimaliku töötasu maksmine ei näi Ühendkuningriigis loa olemasolu eeldavat, samas kui loogiliselt ei peaks rahaliste vahendite päritolu määruses sätestatud keeldude rakendamisel mingit rolli mängima.

V. Õiguslik analüüs

A. Eelotsuse küsimus

1. Sissejuhatavad märkused

60. Eelotsuse küsimusega soovib House of Lords Euroopa Kohtult sisuliselt teada, kas määruse nr 881/2002 artikli 2 lõike 2 kohaldamisala hõlmab määruse lisas olevasse nimekirja kantud isiku abikaasale makstavaid sotsiaaltoetusi ja sotsiaalkindlustushüvitisi üksnes sel põhjusel, et abikaasad elavad koos ning mainitud toetusi kasutatakse või võidakse osaliselt kasutada nimetatud isiku toetuseks.

61. Euroopa Kohtule esitatud küsimus seisneb niisiis selles, kas makstes toetusi kaebuse esitajatele, kes kasutavad neid toetusi muu hulgas oma abikaasade mitterahaliseks abistamiseks, annavad Ühendkuningriigi pädevad asutused otse või kaudselt rahalisi vahendeid nimekirja kantud isiku käsutusse või toetuseks, rikkudes niiviisi määruse artiklis 2 sätestatud keelde, nagu arvab Treasury, või ei kuulu kõnesolevad maksed selle artikli kohaldamisalasse, nagu leiavad põhikohtuasja kaebuse esitajad ja nagu näib arvavat eelotsusetaotluse esitanud kohus.

62. Enne sisu juurde asumist tuleb lühidalt selgitada selle sätte isikulist kohaldamisala ning tagajärgi, mis sel võivad olla isikutele, keda ei ole kantud määrusele lisatud nimekirja.

63. Sellega seoses olgu kõigepealt märgitud, et Julgeolekunõukogu resolutsioonides ette nähtud meetmete ülevõtmise vahendina on ühendus kasutanud määrust, millel on vahetu ja ühetaoline mõju kõigile ühenduse territooriumil asuvatele isikutele ja üksustele. Sätestades keelu anda otseselt või kaudselt rahalisi vahendeid või majandusressursse nimekirja kantud isikute käsutusse või kasutada neid mainitud isikute toetuseks, on määruse nr 881/2002 artikkel 2 seega siduv igaühele, kes on niisugust käitumist võimaldavas olukorras. Eeldusel et käesolevas asjas on selle artikli kohaldamise tingimused täidetud, peavad seda keeldu järgima nii kõnesolevaid toetusi maksvad asutused kui ka kaebuse esitajad.

64. Lisaks olgu märgitud, et kohtuotsuses Bosphorus( ) märkis Euroopa Kohus esiteks, et siduvate Julgeolekunõukogu resolutsioonide( ) kohaldamiseks vastu võetud sanktsioonisätte eesmärkide olulisus võib õigustada „isegi märkimisväärseid negatiivseid tagajärgi”, mis „tekitavad kahju isikutele, kellel puudub igasugune vastutus sanktsioonide kehtestamiseni viinud olukorra eest”,( ) ning teiseks meenutas Euroopa Kohus, et väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et põhiõigused, millele kaebuse esitaja selle otsuse aluseks olevas siseriiklikus kohtuasjas tugines, „ei ole absoluutsed õigused ning nende teostamisele võidakse kehtestada piiranguid, mis on õigustatud ühenduse taotletavate üldise huvi eesmärkidega”.( ) Veel olgu märgitud, et kuigi Euroopa Kohtu hilisemat praktikat alates Kadi kohtuotsusest( ) iseloomustab suurem tähelepanu põhiõiguste kaitsele, ei sea see kohtupraktika siiski kahtluse alla põhimõtet, et määrusel, mis kehtestab sanktsioonid – nagu Bosphoruse kohtuasjas ja käesolevas asjas –, võivad olla negatiivsed tagajärjed ka muudele isikutele kui need, kelle suhtes peaksid määruses sätestatud sanktsioonid kehtima.

65. Sellest tuleneb, et kuigi põhikohtuasja kaebuse esitajad ei kuulu määrusele lisatud nimekirja kantud isikute hulka ning neid ei saa pidada sama ohtlikuks kui nimekirja kantud isikuid pelgalt asjaolu tõttu, et nad on abielus ja elavad koos nimekirja kantud isikutega, võib määruse artiklis 2 sätestatud keeldude kohaldamine siiski tekitada kahju ka põhikohtuasja kaebuse esitajatele.

66. Lõpuks olgu meenutatud, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika on seisukohal, et põhiõiguste piirangud, mida õigustab selline üldine huvi nagu võitlus rahvusvahelise terrorismiga, ei kujuta taotletavat eesmärki arvestades endast ebaproportsionaalset ja talumatut sekkumist, mis kahjustaks tagatud õiguste olemust.( )

67. Järelikult kui asuda seisukohale, et kõnesolevatele toetustele määruse artiklis 2 sätestatud keeldude kohaldamise objektiivsed tingimused on täidetud ning toetuste maksmiseks tuleb saada luba artikli 2a alusel, peavad tingimused, mille alusel Ühendkuningriigi pädevad asutused selle loa väljastavad, vastama proportsionaalsuse põhimõttele. Arvesse tuleb võtta nii kaebuse esitajate õigust oma vara kaitsele kui ka nende õigust era- ja perekonnaelu austamisele.( )

68. Seda küsimust ma siiski sisuliselt ei käsitle, kuna käesolevas asjas ei ole palutud Euroopa Kohtu seisukohta selle põhimõtte võimaliku rikkumise osas.

2. Määruse nr 881/2002 artikli 2 lõikes 2 sätestatud keelu ulatus

69. Määruse artikli 2 lõike 2 sisu analüüsimisel on vaja täpsustada selles sätestatud keelu ulatus, et teha kindlaks, kas see keeld on põhikohtuasja asjaoludel kohaldatav.

70. Sellega seoses olgu kõigepealt märgitud, et põhikohtuasjas ei ole vaidlust selles, et kaebuse esitajatele makstavad toetused on „rahalised vahendid”: teisisõnu, kandes kaebuse esitajatele sotsiaalkindlustushüvitise või sotsiaaltoetustena üle rahasummasid, annavad makseid tegevad asutused nende käsutusse rahalisi vahendeid määruse artikli 1 punkti 1 mõttes, mitte „majandusressursse” punkti 2 mõttes.

71. Pärast seda selgitust märgiksin, et kohtutoimikust nähtuvalt kanti kõnesolevad summad kaebuse esitajate pangakontole või kontole, mida haldab Treasury nende nimel ja arvel. Seega on välistatud, et kaebuse esitajatele toetuse maksmisega antakse rahalisi vahendeid otseselt nende abikaasade käsutusse, kes on kantud määruse I lisa nimekirja.

72. Samuti ei tundu mulle, et makseid tegevad asutused annaksid kaebuse esitajatele kõnesolevaid toetusi makstes kaudselt rahalisi vahendeid nimekirja kantud isiku käsutusse, kuna puudub igasugune alus isegi eeldada, et kaebuse esitajad annavad kogu selle raha või osa sellest edasi oma abikaasadele. Need summad kantakse üle kaebuse esitajatele ning need muutuvad nende abikaasadele kättesaadavaks vaid juhul, kui kaebuse esitajad need ise edasi annavad. Erinevates siseriiklikes kohtuinstantsides toimunud menetlustes, sealhulgas põhikohtuasjas, ei ole ümber lükatud fakti, et kaebuse esitajad nii ei toiminud. Ei ole vist vaja märkidagi, et niisugune edasiandmine tähendaks seda, et rikutakse määruse artikli 2 lõikes 2 sätestatud keeldu anda otseselt rahalisi vahendeid nimekirja kantud isiku käsutusse, ning määruse artiklis 2a sätestatud loa puudumisel rakendataks kaebuse esitajate suhtes siseriiklikes rakendusaktides sätestatud sanktsioone.

73. Tegelikult rõhutab Treasury vajadust seada kaebuse esitajatele toetuste maksmine sõltuvusse loa väljastamisest mitte sellepärast, et ta arvaks, et on väikenegi võimalus, et kaebuse esitajad annavad need summad oma abikaasade käsutusse, vaid sellepärast, et kaebuse esitajad kasutavad neid summasid selleks, et katta oma perekondade, sealhulgas oma abikaasade kulutusi. Treasury leiab (ning tema seisukoha võtsid üle siseriiklik esimese astme kohus ja apellatsioonikohus), et kuigi kaebuse esitajatele toetusi makstes ei anna makseid tegevad asutused nende abikaasade käsutusse (otseselt või kaudselt) rahalisi vahendeid, annavad nad neid siiski nende isikute toetuseks määruse artikli 2 lõike 2 mõttes.

74. Tõlgendamiskahtlused tekivad järelikult seoses sellega, millise ulatusega on määruse artikli 2 lõikes 2 sätestatud keeld „anda rahalisi vahendeid” nimekirja kantud isiku „toetuseks”. Eelotsusetaotluse esitanud kohtule vastamiseks on seega vaja kontrollida, kas kõnesolevat keeldu tuleb tõlgendada laialt, nagu arvab põhikohtuasja vastustaja, st hõlmavana kõiki rahasummasid, millest nimekirja kantud isik võiks kasu saada, või tuleks seda tõlgendada kitsamalt, nagu leiavad kaebuse esitajad ja siseriiklik kohus.

75. Sel otstarbel on oluline esmalt toonitada, et vastandlikud tõlgendamisteooriad, mida käesoleva asja menetlemise käigus on esile toonud eelotsusetaotluse esitanud kohus ja põhikohtuasja pooled, lähtuvad kõnesoleva sätte ingliskeelsest versioonist, mille kohaselt „[n]o funds shall be made available, directly or indirectly, to, or for the benefit of, a natural or legal person, group or entity designated by the Sanctions Committee and listed in Annex I”.

76. Sellega seoses olgu meenutatud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb ühenduse sätteid tõlgendada ja kohaldada ühetaoliselt, võttes arvesse erinevaid keeleversioone; ühenduse sätte sõnastus ühes keeleversioonis ei saa olla selle sätte tõlgendamise ainsaks aluseks ja sellele keeleversioonile ei saa tõlgendamisel anda eelist muude keeleversioonide ees.( ) Niisugune lähenemine oleks vastuolus ühenduse õiguse ühetaolise kohaldamise nõudega.( )

77. Artikli 2 lõike 2 heterogeense sõnastuse tõttu erinevates keeleversioonides on selle sätte grammatiline tõlgendus ebakindel.

78. Ühendkuningriik leiab, et tema pooldatud lai tõlgendus, mille kohaselt kuuluks nimekirja kantud isikule antav mitterahaline abi määruse kohaldamisalasse, saab lähtuda eristusest, mis on tehtud artikli 2 lõikes 2 väljenditega „made available to ” („andma käsutusse”) ja „made available for the benefit of ” („andma toetuseks”).( ) Ühendkuningriigi arvates tuleb selleks, et väljend „toetuseks” ei muutuks sisutühjaks, tõlgendada seda nii, et see on kohaldatav olukorras, kus nagu käesolevas asjas ei ole rahalisi vahendeid antud nimekirja kantud isiku „käsutusse”, kuid viimane võib neist mitterahalise abi näol ikkagi kasu saada.

79. See tõlgendus võiks pidada paika kõigi keeleversioonide puhul (näiteks hollandi,-, rootsi-, soome- ja ungarikeelne versioon), mis nagu ingliskeelne versioon kasutavad verbi „käsutusse andma”, sätestades keelu anda rahalisi vahendeid nimekirja kantud isikute käsutusse või nende toetuseks. Lisaks on peaaegu kõigi nende keeleversioonide puhul ilmselge, et määrsõnad „otseselt või kaudselt” viitavad nii nimekirja kantud isikute käsutusse andmisele kui ka nende toetuseks andmisele; niisiis näib õigusnorm sätestavat keelu anda rahalisi vahendeid (otseselt või kaudselt) selliste isikute käsutusse või (otseselt või kaudselt) nende toetuseks.

80. Makseid tegevate asutuste poolt kaebuse esitajatele toetuste maksmine oleks seega rahaliste vahendite andmine kaudselt nende abikaasade toetuseks.

81. Ühendkuningriigi seisukoht näib leidvat kinnitust, kui analüüsida määruse artikli 2 lõiget 2 romaanikeelsetes versioonides, mis kasutavad sõnaühendi „made available for the benefit of” tõlkimiseks teistsugust väljendit, keelates mitte „anda rahalisi vahendeid” selliste isikute „toetuseks”, vaid „kasutada” rahalisi vahendeid nende „toetuseks”.( ) Nii ulatuks selles sättes ette nähtud keeld kaugemale pelgalt sellest, kui rahalised vahendid antakse nimekirja kantud isiku käsutusse, hõlmates ka igasuguse nende vahendite kasutamise, millest mainitud isik võib kasu saada. Tuleb siiski märkida, et kui kõigis osundatud keeleversioonides viitavad määrsõnad „otseselt või kaudselt” selgelt keelule anda rahalisi vahendeid nimekirja kantud isiku „käsutusse”, ei saa sedasama öelda seoses rahaliste vahendite andmisega mainitud isikute „toetuseks”. Seega tundub, et keeld ei saa kehtida kaebuse esitajatele vaidlusaluste toetuste maksmise suhtes, kuna seda ei saa mõista kui rahaliste vahendite „kaudselt kasutamist” nimekirja kantud isikute toetuseks.

82. Artikli 2 lõike 2 grammatilise tõlgendamise muudab veel raskemaks asjaolu, et määruse muud keeleversioonid, mis kasutavad küll sõnaühendi „made available for the benefit of” edasiandmiseks spetsiaalset terminit, eelistavad verbile „kasutama” niisugust verbi, millest võib tuletada teistsuguse tõlgenduse. Nii on see näiteks itaaliakeelse versiooni puhul, mis keelab nimekirja kantud isikute toetuseks rahalisi vahendeid „eraldada” (stanziare). See sõna, määratletuna kui „rahasumma määramine kindlaks otstarbeks”, viib antud juhul mõttele, et pelgalt toetuste maksmine kaebuse esitajatele (kes kasutavad neid oma abikaasade toetuseks) tähendab kõnesolevas sättes keelatud olukorda ning seda sõltumata asjaolust, kas määrsõnad „otseselt või kaudselt” viitavad ainult verbile „käsutusse andma” või ka verbile „eraldama (stanziare) toetuseks”. Vaadeldava sätte saksakeelne versioon seevastu keelab üldiselt selle, et rahalised vahendid võiksid nimekirja kantud isikule „kasuks tulla” (zugute kommen), ning see ei võimalda kinnitada – ega ka välistada –, et määrsõnad „otseselt või kaudselt” viitavad sellele verbile, jättes võimalikuks tõlgenduse, mille kohaselt määruse artikli 2 lõike 2 kohaldamisalasse ei kuulu olukorrad, kus nimekirja kantud isikule tulevad rahalised vahendid kasuks kaudselt, nagu käesolevas asjas.

83. Kirjeldatud oluliste lahknevuste tõttu määruse erinevate keeleversioonide vahel, mis võimaldavad erinevaid tõlgendusi, olen seisukohal, et artikli 2 grammatiline tõlgendamine ei paku otsustavaid pidepunkte selles sätestatud keeldude täpse kohaldamisala kindlakstegemiseks, mistõttu tuleb seda sätet uurida, arvestades sätte konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osaks säte on.( )

84. Kuna määrus võeti vastu Julgeolekunõukogu resolutsiooni ülevõtmiseks, on eelkõige vaja arvestada selle resolutsiooni sõnastust ja eesmärke.( )

85. Resolutsiooni nr 1390 (2002) punkti 2 alapunkti a ingliskeelse versiooni kohaselt ei tohi rahalisi vahendeid, finantsvarasid või majandusressursse otseselt või kaudselt anda eespool punktis 3 viidatud nimekirja kantud isikute käsutusse.( ) Sellise erakordselt laialt sõnastatud keelu eesmärk on vältida igasugust rahaliste vahendite, finantsvarade või majandusressursside andmist niisuguste isikute käsutusse, kes on kantud eespool punktis 3 viidatud nimekirja, et takistada neil sellest kasu saamist.( )

86. Võttes arvesse kõnesoleva resolutsiooni eesmärki – võitlus rahvusvahelise terrorismi vastu –, tuleb seda keeldu mõista siiski nii, et selle eesmärk on takistada mainitud nimekirja kantud isikutel kasutada rahalisi vahendeid ja majandusressursse terroristlikel eesmärkidel. Lisaks sellele, et niisugust tõlgendust toetab resolutsiooni punkti 2 alapunkti a prantsuskeelne versioon – mille kohaselt on keeld anda rahalisi vahendeid nimekirja kantud isikute käsutusse suunatud sellele, et keelata neil kasutada rahalisi vahendeid „pour les fins qu’ils poursuivent” –, kinnitab seda ka Julgeolekunõukogu 30. juuni 2008. aasta resolutsioon 1822 (2008), mis, olles punkti 1 alapunktis a meenutanud resolutsiooni 1390 (2002) punkti 2 alapunktis a ette nähtud sanktsioone, täpsustab, et kõnesolevaid keelde kohaldatakse „kõikidele finantsvahenditele ja majandusressurssidele, […] mida kasutatakse Al-Qaida, Osama bin Ladeni ja Talibani toetuseks”.( )

87. Resolutsiooni 1390 (2002) eesmärke nõuetekohaselt arvestavast määruse artikli 2 lõike 2 tõlgendusest tuleneb niisiis, et olenemata erinevates keeleversioonides kasutatud terminoloogiast, on selle sätte eesmärk ette näha erinevaid võimalusi, kuidas nimekirja kantud isikud võivad rahalisi vahendeid saada, et anda nende isikute suhtes sätestatud keelule – saada neid rahalisi vahendeid otseselt või kaudselt enda käsutusse – võimalikult suur ulatus ning takistada niiviisi rahaliste vahendite kasutamist terroristlikel eesmärkidel. Euroopa Kohus on seda kinnitanud kohtuotsuses Kadi,( ) märkides, et „määruse nr 881/2002 peamine eesmärk ja ese on võidelda rahvusvahelise terrorismi vastu, eelkõige lõigata ära selleks vajalikud finantsallikad, külmutades selliste isikute või üksuste rahalised vahendid ja majandusressursid, keda kahtlustatakse sellega seotud tegevuses osalemises”.

88. Seetõttu ei tundu mulle korrektne kinnitada, nagu seda teeb Treasury, et resolutsiooni (ja määruse) eesmärk on võtta igasugune majanduslik toetus isikutelt, kes on kantud määruse I lisa nimekirja. Mainitud aktides sätestatud keeldude sõnastus on lai, kuid need on kohaldatavad vaid eesmärgil takistada mainitud isikutel kasutada oma rahalisi vahendeid ja majandusressursse terroristlikel eesmärkidel ning takistada neil kolmandatelt isikutelt rahaliste vahendite otseselt või kaudselt saamist sellistel eesmärkidel kasutamiseks.

89. Seega kaldun jagama eelotsusetaotluse esitanud kohtu väljendatud kahtlusi seoses võimalusega anda määruse artikli 2 lõikes 2 esinevale mõistele „andma toetuseks” tõlgendus, mis laiendaks selle kohaldamisala selliste rahaliste vahendite ülekandmisele kolmandatele isikutele, mida võidakse kasutada nimekirja kantud isiku põhivajaduste rahuldamiseks tehtavate kulutuste katmiseks. On raske ette kujutada, et toetused, mis on mõeldud perekonna vajaduste rahuldamiseks ja mida ka tegelikult selleks kasutatakse, nii et nimekirja kantud isikut toetatakse nendest ainult mitterahaliselt, võiksid kaasa tuua ohu, et rahalisi vahendeid kasutatakse terroristlikuks tegevuseks. Eriti raske on see käesolevas kohtuasjas esinevas olukorras, kus kaebuse esitajatele makstav toetusesumma on tagasihoidlik ning on perekonna toimetulekuks hädavajalikku miinimumi silmas pidades eelnevalt hoolikalt välja arvutatud.

90. Eeltoodud põhjustel ei pea ma veenvaks teooriat, mille kohtuistungil esitas Ühendkuningriigi valitsus( ) ning mis on minu arvates liiga formalistlik. Mainitud valitsus märkis küll õigesti, et kuna kõnesolevaid toetusi makstakse määruse I lisa nimekirja kantud isiku perekonnale ja nende suurus määratakse kindlaks kõigi pereliikmete vajadusi arvestades, siis on need teotused olemuslikult ning sõltumata nende konkreetsest kasutamisest mõeldud selle isiku toetamiseks. Tõsi on siiski ka see, et nende toetuste funktsioon on nende summade kasutamisest sõltumata pakkuda neid saavale perekonnale vaid pereliikmete eest hoolitsemiseks vajalikke vahendeid ning nende suurus arvutatakse sellele vastavalt. Teisisõnu, kasu, mida need toetused nende saajatele tooma on mõeldud ja mida põhikohtuasja kaebuse esitajate abikaasad konkreetselt saavad, ei ole suurem kui toetusesaaja ja tema perekonna elatusvahendid. Arvata määruse artikli 2 lõike 2 kohaldamisalasse nimekirja kantud isiku pereliikmele toetuse maksmine, kui asjaolud võimaldavad (nii nagu põhikohtuasjas) välistada, et toetusesummad antakse nimekirja kantud isiku käsutusse, ei tundu õigustatud, arvestades määruse ja sellega ülevõetavate resolutsioonide eesmärki – võitlus rahvusvahelise terrorismi vastu, jättes selle ilma finantsressurssidest. Pealegi vastab selline järeldus nõudele kaitsta kaebuse esitajate õigust perekonnaelu austamisele.

91. Lisaks eeltoodule märgiksin, et kui anda määruse artikli 2 lõikes 2 kasutatud mõistele „toetuseks” lai tõlgendus, mida pooldavad Ühendkuningriik ja komisjon – kelle arvates on iga kord, kui nimekirja kantud isiku abikaasale kantakse üle sotsiaalkindlustushüvitisi või sotsiaaltoetusi, vajalik luba, kuna neid rahalisi vahendeid kasutatakse või võidakse kasutada nimekirja kantud isiku mitterahaliseks abistamiseks –, kaasneb sellega oht, et määruse kohaldamisala laiendatakse peaaegu piiramatult, mis loogiliselt tähendab, et kohaldamisala laiendatakse mitte üksnes igasugustele rahaülekannetele, mida tehakse nimekirja kantud isiku abikaasale (näiteks palk või annetus), vaid ka kõigile olukordadele, kus nimekirja kantud isik saab kaudselt kasu otsesemast või kaudsemast sidemest nimekirja kandmata kolmanda isikuga, kes elab temaga koos (abikaasa, kuid ka teised pereliikmed) või keda seovad temaga sugulus- või sõprussidemed või majandussuhted.

92. Eeltoodud kaalutlustel ei pea ma võimalikuks kvalifitseerida Ühendkuningriigi asutuste poolt kaebuse esitajatele sotsiaalkindlustushüvitiste või sotsiaaltoetuste maksmist kui rahaliste vahendite andmist nimekirja kantud isikute toetuseks määruse artikli 2 lõike 2 mõttes.

93. Samuti ei pea ma võimalikuks kvalifitseerida kaebuse esitajate poolt oma abikaasadele hangitud kaupu või teenuseid majandusressurssideks määruse artikli 1 punkti 2 mõttes ega järelikult leida, et kaebuse esitajatele rahalisi vahendeid üle kandes annaksid ametiasutused kaudselt majandusressursse nimekirja kantud isiku käsutusse või toetuseks, rikkudes määruse artikli 2 lõikes 3 sätestatud keelde.

94. Määruses on majandusressursid määratletud kui „igasugune vara, nii materiaalne kui mittemateriaalne, nii kinnis- kui vallasasi, mis ei ole rahalised vahendid, kuid mida on võimalik kasutada rahaliste vahendite, kaupade või teenuste hankimiseks” (artikli 1 punkt 2). Sätestades keelu anda majandusressursse nimekirja kantud isiku käsutusse või toetuseks, täpsustab määruse artikli 2 lõige 3 kooskõlas selle määratlusega, et üks selle keelu kohaldamise tingimusi on, et niiviisi toimides võimaldatakse nimekirja kantud isikul „hankida rahalisi vahendeid, kaupu või teenuseid”.

95. Arvestades määruses sätestatud keeldude eesmärki, mis on – nagu ma eespool juba toonitasin – võitlus rahvusvahelise terrorismi vastu, kontrollides selle erinevaid rahastamisallikaid, on mainitud tingimuse eesmärk selge: kui „igasugune vara, nii materiaalne kui mittemateriaalne, nii kinnis- kui vallasasi” ei võimalda soetada rahalisi vahendeid, kaupu või teenuseid, ei ole nimekirja kantud isikul midagi, mida võiks kasutada terroristlikel eesmärkidel, ning järelikult ei kujuta selline vara endast määruse mõttes majandusressursse.( )

96. On tõsi, et kõnesoleva sätte kohaldamisala on Euroopa Kohus tõlgendanud Möllendorfi otsuses erakordselt laialt,( ) nagu rõhutati mitmetes käesoleva menetluse käigus esitatud märkustes, kuid kõnesolevas kohtuasjas käsitletud vara puhul võis leida, et selline vara on „selgelt hõlmatud määruse artikli 1 punktis 2 toodud mõiste „majandusressursid” määratlusega”, kuna tegemist oli kinnisasjaga, mida saab kasutada rahaliste vahendite, kaupade või teenuste hankimiseks. Käesolevas asjas seevastu on küsimus selles, kas esmavajalikke kaupu ja teenuseid, millega kaebuse esitajad varustavad oma abikaasasid, saab pidada määruse mõttes majandusressurssideks.

97. Minu arvates on selge, et eluruumi kasutamise eest üüri makstes või jooksvate majapidamiskulude eest tasudes ei anna kaebuse esitajad oma abikaasadele majandusressursse, kuna tegemist on hüvega, mida need ei saa kasutada rahaliste vahendite, kaupade või teenuste hankimiseks.( ) Teiseks, mis puudutab kaebuse esitajate poolt selliste kaupade ostmist, mis on mõeldud nende abikaasadele isiklikuks kasutuseks, kuid millele viimased võivad leida majandusliku kasutuse, siis olen seisukohal, et arvestades toetusena üle kantavat tagasihoidlikku rahasummat, mis on vaevu piisav perekonna põhivajaduste katmiseks, ei ole reaalne eeldada, et nimekirja kantud isik saaks neid kaupu edasi müüa, et hankida rahalisi vahendeid, kaupu või teenuseid, millega ta rahastaks terroristlikku tegevust.

98. Järelikult kui kaebuse esitajad kasutavad saadud summasid esmavajalike kaupade või teenuste ostmiseks, millest saavad kasu ka nende abikaasad, ei anna kaebuse esitajad majandusressursse oma abikaasade käsutusse või toetuseks määruse tähenduses, kuna sellise mitterahalise abi eest ei ole võimalik soetada rahalisi vahendeid, kaupu ega teenuseid, mida saaks kasutada terroristliku tegevuse jaoks. Järelikult kui pädevad asutused kannavad kaebuse esitajatele sotsiaalkindlustushüvitiste või sotsiaaltoetuste näol üle rahasummasid, mida kaebuse esitajad saavad kasutada ka oma abikaasade põhivajaduste katmiseks, ei anna pädevad asutused majandusressursse kaudselt nende abikaasade käsutusse ega toetuseks määruse artikli 2 lõike 3 mõttes.

99. Kõigi eeltoodud kaalutluste põhjal leian, et kaebuse esitajatele sotsiaalkindlustushüvitiste või sotsiaaltoetuste näol rahasummade ülekandmisega ei riku pädevad asutused määruses sätestatud keelde.

100. Olles jõudnud sellisele järeldusele, ei saa toetada seisukohta, et määruse artikli 2 niisugune tõlgendus, mille kohaselt jääksid kõnesolevad toetused selle sätte kohaldamisalast välja, muudaks artiklis 2a erandite sätestamise ülearuseks.

101. Sellega seoses olgu kõigepealt märgitud, et kuigi see artikkel, nähes lõike 1 punktis a ette, et artiklis 2 sätestatud keeldudest võib „huvitatud füüsilise või juriidilise isiku taotluse põhjal” teha erandeid, näib tõepoolest olevat sõnastatud laialt, arvates loakohustusega koormatud isikute hulka mitte ainult nimekirja kantud isiku, kes soovib juurdepääsu oma külmutatud varadele, vaid ka kõik kolmandad isikud, kes soovivad otseselt või kaudselt anda nimekirja kantud isiku käsutusse rahalisi vahendeid ja/või majandusressursse või anda neid tema toetuseks.( )

102. Seejuures ei ole mingit kahtlust, et määruse artiklis 2a sätestatud loasüsteemi eesmärk on takistada, et rahalisi vahendeid või majandusressursse, mis on vabaks antud või mida on lubatud kasutada lõike 1 punktis a loetletud kulutuste eest tasumiseks, võidaks kasutada terroristlikel eesmärkidel. Kooskõlas selle eesmärgiga tohib minu arvates pidada selle süsteemi alla kuuluvaks ainult niisuguseid rahaülekandeid, mis võimaldavad nimekirja kantud isikul saada oma käsutusse rahalisi vahendeid ja/või majandusressursse ning otsustada nende kasutamise selles sättes märgitud kulutuste katmiseks. Rahaliste vahendite või majandusressursside kuritarvitamise oht esineb tegelikult siis, kui neid rahalisi vahendeid või majandusressursse antakse otseselt või kaudselt nimekirja kantud isiku käsutusse, kuid ohtu ei ole juhul, kui vastavad kulud võtab kolmas isik otseselt enda kanda.

103. Käesolevas asjas on toetustena saadavad rahasummad ja võimalus otsustada nende kasutamine majapidamiskulude eest tasumiseks kolmandate isikute käes. Kasulik on veel meenutada, et põhikohtuasja toimikust nähtuvalt ei ole vaidlust selles, et kaebuse esitajad ei ole kõnesolevaid summasid oma abikaasadele üle kandnud.

104. Mind ei veena siseriiklike kohtute esimeses ja teises astmes tehtud lahendites esitatud argumendid, mille Ühendkuningriik on üle võtnud oma kirjalikes märkustes ja mille kohaselt tähendaks määruse artikli 2 lõike 2 tõlgendamine selliselt, et see lubab kolmandal isikul võtta enda kanda määruse I lisa nimekirja kantud isiku kulud, et mainitud isik vabastatakse kohustusest kanda ise oma kulud, ja võimaldaks tal kasutada terroristlikel eesmärkidel varasid, mida ta suudab muul viisil hankida.

105. Mulle ei ole selge, kuidas suudaks mainitud nimekirja kantud isik soetada muid varasid, arvestades seda, et tema rahalised vahendid ja/või majandusressursid on määruse artikli 1 alusel külmutatud, ja võttes arvesse määruse artiklis 2 sätestatud piiranguid rahaliste vahendite ja/või majandusressursside saamisel kolmandatelt isikutelt, kui puudub artikli 2a kohane eriluba. Asjaolu, et kolmas isik võtab enda kanda nimekirja kantud isiku põhivajaduste rahuldamiseks tehtavad kulutused, vabastaks viimase üksnes kohustusest hankida luba juurdepääsuks omaenda rahalistele vahenditele ja/või majandusressurssidele – juhul, kui tal neid on –, et kasutada neid oma kulude katmiseks, kuid see ei võimalda tal automaatselt kasutada oma varasid, mis jäävad külmutatuks, ega saada rahalisi vahendeid ja/või majandusressursse kolmandatelt isikutelt, et rahastada terroristlikku tegevust. Loomulikult ei saa välistada võimalust, et tuleb ette käitumist, mille eesmärk on määruses sätestatud keeldude kohaldamisest kõrvale hoida, kuid see võib juhtuda olenemata sellest, kas kolmas isik võtab kõnesolevad kulud enda kanda.

106. Selliste kulude kandmise allutamine määruse artiklis 2a sätestatud loasüsteemile ei lahendaks igatahes ka Ühendkuningriigi mainitud muresid. Selle artikli eesmärk on nimelt võimaldada määruse I lisa nimekirja kantud isikutel saada toimetulekuks vajalikke vahendeid. Järelikult vabastaks loaga või loata kolmanda isiku sekkumine nimekirja kantud isiku igal juhul kohustusest ise oma põhikulude eest hoolitseda, jättes talle vabaduse kasutada terroristlikel eesmärkidel võimalikke ressursse, mis ta on saanud määruses sätestatud keelde rikkudes. Pealegi ei välistaks määruse artiklis 2a sätestatud loasüsteemi kohaldamine sellise rikkumise võimalust ega muudaks seda vähem tõenäoliseks, kuna tegemist on sättega, mille ainsaks eesmärgiks on viia miinimumini oht, et külmutamise alt vabastatud rahalisi vahendeid ja/või majandusressursse kuritarvitatakse.

107. Nagu eespool korduvalt meenutatud, ei ole käesolevas asjas niisugust ohtu abstraktselt – võttes arvesse kõnesolevate toetuste summat, mis on mõeldud üksnes selleks, et katta toetust saava perekonna esmavajadused – ega ka konkreetselt, kuna põhikohtuasjas ei ole vaidlust selle üle, et kaebuse esitajad ei anna saadud summasid oma abikaasade käsutusse, vaid annavad neile üksnes mitterahalist abi.

VI. Ettepanek

108. Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata House of Lordsi esitatud eelotsuse küsimusele, et nõukogu 27. mai 2002. aasta määruse (EÜ) nr 881/2002 kohaldatavust põhikohtuasjas kõne all olevatele sotsiaalkindlustushüvitistele või sotsiaaltoetustele, mida riik maksab määruse I lisas sisalduvasse nimekirja kantud isiku abikaasale, ei too kaasa pelk asjaolu, et abikaasa elab nimetatud isikuga koos ja kasutab või võib kasutada osa rahast selliste kaupade või teenuste eest tasumiseks, mida nimetatud isik tarbib või millest ta kasu saab.