KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PAOLO MENGOZZI

esitatud 30. novembril 2017 ( 1 )

Kohtuasi C‑5/16

Poola Vabariik

versus

Euroopa Parlament,

Euroopa Liidu Nõukogu

Tühistamishagi – Otsus (EL) 2015/1814 – Õigusliku aluse kindlaksmääramine – Akti toime arvessevõtmine – ELTL artikli 192 lõige 1 – ELTL artikli 192 lõike 2 punkt c – Mõiste „„oluline mõju“ liikmesriigi valikule erinevate energiaallikate vahel“ – Mõiste „„oluline mõju“ liikmesriigi energiavarustuse üldstruktuurile“ – Lojaalse koostöö põhimõte – ELL artikkel 15 – Euroopa Ülemkogu volitused – Õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtted – Proportsionaalsuse põhimõte – Mõjuanalüüs

Sissejuhatus

1. Poola Vabariik palub oma hagiga Euroopa Kohtul tühistada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. oktoobri 2015. aasta otsus (EL) 2015/1814, mis käsitleb ELi kasvuhoonegaaside heitkogustega kauplemise süsteemi turustabiilsusreservi loomist ja toimimist ning millega muudetakse direktiivi 2003/87/EÜ (edaspidi „vaidlustatud otsus“) ( 2 ).

2. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiiv 2003/87/EÜ, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ, ( 3 ) võeti vastu EÜ artikli 175 lõike 1 alusel, et aidata tõhusamalt kaasa rahvusvaheliste kohustuste täitmisele liidu ja selle liikmesriikide kasvuhoonegaaside inimtekkeliste heitkoguste vähendamise alal. Seda muudeti oluliselt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiviga 2009/29/EÜ ( 4 ).

3. Kasvuhoonegaaside heitkogustega kauplemise süsteem (edaspidi „kauplemissüsteem“) eksisteerib alates 1. jaanuarist 2005 ja hõlmab 45% liidu kasvuhoonegaaside heitkogustest. Direktiivis 2003/87 eristati esialgu kolme heitkogustega kauplemise perioodi: 2005–2007, 2008–2012 ja 2013–2020. Kui direktiivis 2003/87 on mainitud, et liit on kohustunud vähendama aastatel 2008–2012 kasvuhoonegaaside heitkoguseid võrreldes 1990. aasta tasemega 8% võrra, ( 5 ) siis direktiivis 2009/29 on juhitud tähelepanu Euroopa Ülemkogu võetud kohustusele vähendada liidu kasvuhoonegaaside heitkoguseid 2020. aastaks „vähemalt 20% võrra võrreldes 1990. aasta tasemega, ja 30% võrra tingimusel, et teised arenenud riigid võtavad endale võrreldavaid heitkoguste vähendamise kohustusi“. ( 6 )

4. Hoolimata sellest, et on tehtud hulk otsuseid, mille eesmärk on täiendada kauplemissüsteemi toimimist käsitlevaid norme või muuta neid, ( 7 ) on süsinikuturu olukord ikka murettekitav, sest turul on märkimisväärne vabade heitkoguste ülejääk, mis on toonud kaasa suure tasakaalustamatuse pakkumise ja nõudluse vahel. See olukord, mida komisjoni aruandes Euroopa Parlamendile ja nõukogule CO2‑turu olukorra kohta (edaspidi „komisjoni 2012. aasta aruanne“) ( 8 ) kirjeldatakse nii, et liidu seadusandja tegevusetuse korral see jätkub, õhutas seda seadusandjat tegutsema ning ta tegi vaidlustatud otsuse.

Õiguslik raamistik

5. Vaidlustatud otsus tehti 6. oktoobril 2015 ELTL artikli 192 lõike 1 alusel. Selle artikkel 1 käsitleb turustabiilsusreservi (edaspidi „stabiilsusreserv“), mida sooviti selle direktiiviga luua. See artikkel on sõnastatud järgmiselt: „1. 2018. aastal moodustatakse [stabiilsusreserv], millesse lubatud heitkoguse ühikute (LHÜd) lisamine toimib alates 1. jaanuarist 2019. 2. 900 miljonit LHÜd, mis on maha arvatud ajavahemikul 2014–2016 enampakkumisel müüdavate LHÜde arvust, nagu on sätestatud direktiivi [2003/87] artikli 10 lõike 4 kohaselt määruses (EL) nr 176/2014, ei lisata 2019. ja 2020. aastal enampakkumisel müüdavate LHÜde arvule, vaid need lisatakse reservi. 3. LHÜd, mida direktiivi [2003/87] artikli 10a lõike 7 kohaselt käitistele ei eraldata, ning LHÜd, mida sama direktiivi artikli 10a lõigete 19 ja 20 kohaldamise tõttu käitistele ei eraldata, lisatakse reservi 2020. aastal. Komisjon vaatab direktiivi [2003/87] kõnealuste eraldamata jäetud LHÜde suhtes läbi ning vajaduse korral esitab Euroopa Parlamendile ja nõukogule ettepaneku. […] 5. Igal aastal arvatakse liikmesriikide poolt direktiivi [2003/87] artikli 10 lõike 2 kohaselt enampakkumisel müüdavate LHÜde koguarvust maha selline arv LHÜsid, mis vastab 12%-le ringluses olevate LHÜde koguarvust […] ning need lisatakse reservi kõnealuse aasta 1. septembril algava 12-kuulise ajavahemiku jooksul, välja arvatud juhul, kui reservi lisatavate LHÜde arv oleks väiksem kui 100 miljonit. […] 6. Kui ringluses olevate LHÜde koguarv mis tahes aastal on väiksem kui 400 miljonit, vabastatakse reservist 100 miljonit LHÜd ja lisatakse need liikmesriikide poolt direktiivi [2003/87] artikli 10 lõike 2 kohaselt enampakkumisel müüdavate LHÜde arvule. Juhul kui reservis on vähem kui 100 miljonit LHÜd, vabastatakse kõik reservis olevad LHÜd käesoleva lõike alusel. […]“.

Poolte nõuded ja menetlus Euroopa Kohtus

6. Poola Vabariik palub Euroopa Kohtul tühistada vaidlustatud otsus ning mõista kohtukulud välja Euroopa Parlamendilt ja Euroopa Liidu Nõukogult.

7. Parlament ja nõukogu paluvad mõlemad, et Euroopa Kohus jätaks hagi rahuldamata ja mõistaks kohtukulud välja Poola Vabariigilt.

8. Taani Kuningriigile, Saksamaa Liitvabariigile ( 9 ), Hispaania Kuningriigile, Prantsuse Vabariigile ja Euroopa Komisjonile anti 1. juunil 2016 luba astuda menetlusse parlamendi ja nõukogu nõuete toetuseks. Samal päeval anti Rootsi Kuningriigile luba asutada menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.

9. Poola Vabariigi, parlamendi, nõukogu ning Hispaania Kuningriigi, Prantsuse Vabariigi ja komisjoni suulised seisukohad kuulati ära kohtuistungil Euroopa Kohtus, mis toimus 11. juulil 2017.

Hagi

10. Poola Vabariik esitab viis väidet selle põhjendamiseks, miks vaidlustatud otsus tuleks tühistada. Esimese väite kohaselt on rikutud ELTL artikli 192 lõike 2 punkti c seepärast, et vaidlustatud otsus tehti seadusandliku tavamenetluse kohaselt, ehkki see mõjutab märkimisväärselt liikmesriigi valikut erinevate energiaallikate vahel ja tema energiavarustuse üldstruktuuri. Teise väite järgi on rikutud lojaalse koostöö põhimõtet ja nõukogu volitusi, mis on määratud kindlaks ELL artiklis 15, sest võeti meetmeid, mis on vastuolus Euroopa Ülemkogu 23. ja 24. oktoobri 2014. aasta järeldustega. Kolmanda väite kohaselt on rikutud õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtteid sellega, et võeti meetmeid, mis mõjutavad kasvuhoonegaaside heitkogustega kauplemise süsteemi kauplemisperioodi vältel. Neljanda väite järgi on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet sellega, et võeti meetmeid, mille tulemusena saavutatakse heitkoguste vähendamise alal kõrgemad eesmärgid kui need, mis tulenevad liidu rahvusvahelistest kohustustest ja on nähtud ette direktiiviga 2003/87. Viienda väite kohaselt on rikutud kohustust analüüsida nõuetekohaselt vaidlustatud otsuse mõju erinevatele liikmesriikidele ja kohustust esitada piisav hinnang selle kohta, kuidas mõjutab vaidlustatud otsuse elluviimine heitkoguste turgu.

Õiguslik analüüs

Esimene väide, et on rikutud ELTL artikli 192 lõike 2 punkti c

Poolte argumendid

11. Poola Vabariik meenutab sisuliselt ELTL artikli 192 lõike 2 punkti c sõnastust ning järeldab sellest, et vaidlustatud otsus oleks tulnud vastu võtta sellel õiguslikul alusel ja seega oleks tulnud järgida seadusandlikku erimenetlust. Selles õigusnormis on nähtud ette, et õigusaktid, millel on liikmesriikidele eriline tähtsus, võtab nõukogu vastu ühehäälselt, ning seega on nendele riikidele antud vetoõigus, millest Poola Vabariik ilma jäeti. Hageja väidab, et vaidlustatud otsus mõjutab oluliselt tema valikut erinevate energiaallikate vahel ja tema energiavarustuse üldstruktuuri. Ta meenutab, et lähtudes Euroopa Kohtu õigusliku aluse kindlaksmääramist käsitlevast kohtupraktikast ja vastavalt ELTL artikli 192 lõike 2 punkti c tekstile tuleb selle väljaselgitamisel, kas õiguslik alus on õige, analüüsida vaidlustatud otsuse toimet. Hageja väidab, et olulise mõju tuvastamiseks tuleb olukorras, kus aluslepingus ei ole seda mõistet täpsustatud, arvesse võtta liikmesriigi energeetikavaldkonna üldist konteksti. Poola Vabariik väidab, et tema sõltub vägagi fossiilsetest kütustest, et 83% tema elektrienergiast pärineb kivisöest ja ligniidist ning et tal on suured kivisöemaardlad, mis tagab talle tootmise madalate kuludega ning seega tema majandusliku konkurentsivõime ja tema kodanike elektrienergiaga varustamise. Lähtudes seisukohast, et heitkoguste hind mõjutab otseselt tulevaste investeeringute puhul tootmistehnoloogia valikut, väidab Poola Vabariik, et heitkoguste hind mõjutab elektrienergia tootmise struktuuri arengut riigis. Poola Vabariik prognoosib, et aastaks 2035 luuakse rohkem gaasielektrijaamu, samas kui turustabiilsusreservi puudumisel oleksid investeeringud suunatud kõrge tootlikkusega söeelektrijaamadesse. Selle reservi loomine mõjutab niisiis märkimisväärselt nõudlust kütuste järele, kutsub esile maagaasi kasutamise tõusu – ja seda tuleb siis importida –, mis mõjutab hageja elektrienergiaga varustatuse kindlust. Komisjon nõustus väidetavalt isegi, et heitkoguste hinna tõusuga püütakse õhutada kütust vahetama ja hoida ära investeeringud söeelektrijaamadesse. ( 10 )

12. Kostjad, keda toetavad menetlusse astujad, on sisuliselt järgmisel seisukohal. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikas on õigusliku aluse kindlaksmääramisel nende sõnul keskendutud õigusakti eesmärgile ja sisule ning juhul, kui aktil on kaks eesmärki, peab õiguslik alus peegeldama ainult peamist eesmärki. Euroopa Kohtu praktikas ei ole kunagi sedastatud kohustust võtta arvesse akti toimet, mis tekitab muide – Hispaania Kuningriigi sõnul – raskusi, sest õiguslikku alust saab nõuetekohaselt analüüsida üksnes siis, kui akt on juba jõustunud. Kostjad ja menetlusse astujad tuginevad kohtujurist Kokott’i ettepanekule kohtuasjas komisjon vs. Läti ( 11 ). Nad märgivad ka, et ELTL artikli 192 lõige 2 on välja töötatud erandina ja et seda tuleb niisiis tõlgendada kitsendavalt. Seadusandliku erimenetluse liiga sage kasutamine toob kaasa selle, et liidu keskkonnaalaste eesmärkide saavutamine muutub raskemaks. Lisaks järeldavad need pooled vaidlustatud otsuse sõnastusest, et seda tuleb taotletavate eesmärkide kindlaksmääramisel tõlgendada koostoimes direktiiviga 2003/87, sest stabiilsusreserv peab parandama kauplemissüsteemi struktuurilise tasakaalustamatuse. Kauplemissüsteem ise on tehnoloogiliselt neutraalne ning asjaolu, et see ei avalda liikmesriikide energiakasutuse struktuurile otsest mõju, peegeldub muide direktiivide 2003/87 ja 2009/29 õiguslikes alustes, mida pealegi ei ole kunagi vaidlustatud. Ka stabiilsusreservi loomine hoiab kauplemissüsteemi neutraalsena ega avalda liikmesriikide valikule mingit märkimisväärset mõju. Stabiilsusreservi pikaajaline mõju on ainult niisugune, et see kaotab heitkoguste hinna kõikuvuse, mitte ei tekita nende hindade süstemaatilist tõusu. Mõjuanalüüsis on muide sellele eesmärgile stabiliseerida hinnad pikaajalises perspektiivis viidatud. Seda stabiliseerivat mõju kinnitab ka kahesuunaline loogika, st asjaolu, et stabiilsusreserv võib hoida ära kasutamata heitkoguste hulga liiga suure languse nagu ka nende hulga ebamõistliku kasvu. Igal juhul jätab hinnatõus alati liikmesriikidele ja ettevõtjatele valiku. Kui stabiilsusreservil ongi mingi mõju liikmesriikide energiakasutuse struktuurile, siis on see seega üksnes teisejärguline. Stabiilsusreserv ei mõjuta liikmesriigi valikut erinevate allikate vahel ega muuda tema varustusallikat. Stabiilsusreserv ei määra ka kindlaks liikmesriikide individuaalseid eesmärke vähendamise alal. Kostjate ja menetlusse astujate arvates kujutab stabiilsusreservi mõju, mida Poola Vabariik kirjeldab, endast ainult spekulatsioone või oletusi, eelkõige seepärast, et selles valdkonnas on väga raske midagi prognoosida. Poola Vabariik maalib stabiilsusreservi mõjust veidi erapooliku pildi, kujutades seda esiteks nii, et see võib ainult hindu tõsta, kuigi tegemist on süsteemiga, mis võimaldab ka heitkoguste hindu alandada, ning mitte võttes teiseks arvesse asjaolu, et kauplemissüsteemi kohaldamisala on laiem kui ainuüksi energeetikavaldkond, ja et igal juhul mängib tootmiskulude kujunemises rolli mitu tegurit, mitte ainult heitkoguste hinnad.

13. Poola Vabariik vastab, et see, et ta ei vaidlusta direktiivi 2003/87 õiguslikku alust, ei tähenda veel, et ELTL artikli 192 lõige 1 oleks vaidlustatud otsuse sobiv õiguslik alus, sest seda otsust tuleb analüüsida direktiivist eraldi ja sõltumatult, et teha kindlaks selle õige õiguslik alus, ning varasemal õigusloomepraktikal on akti õigusliku aluse kontrollimise raames vähe tähtsust. Hageja märgib, et direktiivi 2009/29 õiguslikku alust ei ole Euroopa Kohus igatahes analüüsinud. Hageja – kes ei vaidlusta kohtupraktikat, millele kostjad ja menetlusse astujad viitavad – väidab, et Euroopa Kohus on juba analüüsinud akti toimet, kui ta on analüüsinud akti õiguslikku alust, ( 12 ) just seepärast, et toime väljaselgitamine on objektiivne asjaolu, mida saab arvesse võtta. Hageja kordab ka oma mõjuanalüüsi puudutavaid argumente, mis kinnitavad tema sõnul hästi stabiilsusreservi mõju energiakasutuse struktuurile. Ka mitmes teises analüüsis või teaduslikus publikatsioonis on leitud, et stabiilsusreservi loomise tulemusena heitkoguste hind tõuseb. Et mõjuanalüüsi tõlgendamise küsimuses on lahknevusi, viitab Poola Vabariik analüüsile „Mõju, mida turustabiilsusreservi mehhanism avaldab Poola energiakasutuse struktuuri kujunemisele“, mille töötas välja Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarzadzania Emisjami (Poola heitkoguste tasakaalustamise ja haldamise keskus, edaspidi „KOBiZE analüüs“) ( 13 ) ja mis näitab, et vaidlustatud otsuse elluviimine mõjutab tunduvalt Poola Vabariigi energiakasutuse struktuuri. Hageja meenutab, et kütuseheidete osa riigi koguheidetest oli 2014. aastal 83,8%, ning järeldab sellest, et isegi kui kauplemissüsteemi kohaldamisala on laiem, mõjutab stabiilsusreserv ikkagi peamiselt seda sektorit.

14. Poola Vabariik vastab menetlusse astujatele, et vahe ELTL artikli 192 lõike 2 ja artikli 194 vahel peab ikka olema asjakohane, sest esimene õigusnorm kuulub liidu keskkonnapoliitika ja teine tema energiapoliitika valdkonda. Hageja meenutab, et komisjon isegi nõustus mõjuanalüüsis, et liikmesriikide suunamine taastuvenergia poole ongi stabiilsusreservi eesmärk. Ta väidab ka, et elektrienergia sektor on direktiiviga 2003/87 tasuta eraldamise süsteemist välja jäetud. Et eksisteerib ostukohustus, on heitkoguste hinna tõusu mõju suurem selle sektori puhul, milles tegutsejaid õhutatakse otsima muid allikaid, muutes seega energiakasutuse struktuuri. Poola Vabariik lükkab seega ümber argumendi, et stabiilsusreserv on energiakasutuse struktuuri seisukohast neutraalne. Lõpuks vastab hageja – mitte nõustudes KOBiZE analüüsiga – tehtud kriitikale nii, et mõju analüüsitakse kuni 2030. aastani, et kasutatud modelleerimist ei saa kritiseerida, et asjaolu, et uuriti ainult Poolat, on objektiivselt põhjendatud.

15. Kostjad võtavad vasturepliigi etapis teadmiseks, et hageja ei ole vaidlustanud õigusliku aluse kindlaksmääramist käsitlevat klassikalist kohtupraktikat, ning väidavad, et kui akti toimet analüüsiti, siis ainult selle akti eesmärki ja sisu analüüsides, mitte eraldi ja sõltumatu analüüsi raames. Mis puudutab stabiilsusreservi, siis see ei muuda kauplemissüsteemi esialgse eesmärgi ulatust, vaid kujutab endast ainult kõrvaltoimingut, mis lõimub täielikult kauplemissüsteemi. Nad vaidlustavad ka KOBiZE analüüsi asjakohasuse, sest see koostati pärast vaidlustatud otsuse tegemist, see kujutab endast ainult stabiilsusreservi väidetava lühiajalise mõju osalist analüüsi ja seda ainult Poola puhul, ning lõpuks rajaneb valel eeldusel ja selles on kasutatud vale meetodit. Teise võimalusena kahtlevad kostjad, kas otsus mõjutab hageja energiavarustuse üldstruktuuri „oluliselt“, nagu on ometi nõutud ELTL artikli 192 lõike 2 punktis c.

Õiguslik analüüs

Kohaldatava testi kindlaksmääramine

16. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast – millele pooled ei ole vastu vaielnud – tuleneb, et liidu volituste süsteemi raames „peab liidu õigusakti õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad. Nende asjaolude hulka kuuluvad eelkõige selle õigusakti eesmärk ja sisu. […] Kui ühenduse õigusakti kontrollimise käigus selgub, et see taotleb kahte eesmärki või et sellega reguleeritakse kahte valdkonda ning üks neist on määratletav peamise või ülekaalukana, samas kui teine on kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, st peamise või ülekaaluka eesmärgi või valdkonna tõttu nõutav õiguslik alus“. ( 14 )

17. Ehkki Euroopa Kohus mainib nende teguritena, mis õigusliku aluse hindamisel „eelkõige“ arvesse võtta tuleb, akti eesmärki ja sisu, ning see määrsõna näib jätvat ruumi teistelegi kriteeriumidele, tuleb tõdeda, et ta on alati piirdunud just nendega. Lisaks ei samastu akti toime tingimata ega täielikult selle akti eesmärgi hindamisega. Lõpuks tuleb märkida – nagu õigesti meenutas Hispaania Kuningriik –, et see, kui testi, mille liidu kohus peab akti õigusliku aluse õigsuse hindamisel läbi viima, kaasatakse sellelt aktilt oodatava toime hinnang, tähendaks, et liidu seadusandjalt nõutakse, et ta tegeleks ennustamiskunstiga. Sel põhjusel käsitlengi käesolevas analüüsis ainult vaidlustatud akti eesmärki ja sisu, et selgitada välja, kas see, et nimetatud seadusandja tugines oma tegevuses ELTL artikli 192 lõikele 1, on õiguspärane. ( 15 )

Vaidlustatud otsuse eesmärk ja sisu

18. Pean kohe alguses täpsustama, et olen – nagu ka Poola Vabariik – arvamusel, et vaidlustatud otsuse õiguslikku alust tuleb analüüsida, võtmata – ilmselgest algupärast hoolimata – arvesse direktiivi 2003/87 või seda muutnud direktiivi 2009/29 õiguslikku alust, ning seega ei saa praeguses kohtuvaidluses mingit lõplikku järeldust teha asjaolust, et hageja ei ole esitanud tühistamishagi nende kahe direktiivi peale.

19. Mis puudutab vaidlustatud otsuse eesmärki, siis see on ilmselgelt tihedalt seotud direktiivi 2003/87 eesmärgiga, mille kohta on Euroopa Kohus juba otsustanud, et „[k]uigi [kauplemissüsteemi] lõppeesmärk on keskkonna kaitse kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise läbi, ei vähenda see süsteem ise neid heitkoguseid, vaid […] julgustab ja soodustab leidma majanduslikult soodsaimat lahendust nende heitkoguste vähendamiseks kindlaksmääratud tasemeni. Keskkonnale tulenev kasu sõltub sellest, kui rangelt kinnitatakse antavate kvootide kogumaht ehk selle süsteemi järgi lubatud heitkoguste üldine piirmäär. Samuti selgub, et [kauplemissüsteemi] majanduslik loogika seisneb selles, et kindlaksmääratud keskkonnatulemuse saavutamiseks vajaliku kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamiseni jõutaks vähima võimaliku kuluga. Süsteemi eesmärk on, eeskätt jagatud kvootide müüki võimaldades, soodustada iga süsteemiosalise puhul talle algselt antud kvoodist madalama kasvuhoonegaaside heitkoguse atmosfääri paiskamist, et ülejäägi saaks võõrandada teisele osalisele, kelle heitkogus ületab talle antud kvooti. [Kauplemissüsteemi] edukas toimimine eeldab seega, et eksisteerib süsteemi osaliste poolne saastekvootide nõudlus ja pakkumine, mis tähendab lisaks, et süsteemiga hõlmatud tegevustest lähtuvate heitkoguste vähendamise potentsiaal võib varieeruda ja seda ka olulisel määral. Veel ilmneb […], et mida laiema ulatusega on süsteem, seda enam varieeruvad üksikettevõtjate kulud süsteemiga kooskõlla viimiseks ning seda suurem on kulude üldise vähendamise potentsiaal“. ( 16 )

20. Kohtupraktikast ilmneb ka, et „direktiivi [2003/87] peamine eesmärk on küll märkimisväärselt vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid“, kuid see tuleb saavutada mitme alameesmärgi täitmise kaudu, mille hulgas on „majandusarengu ja tööhõive ning siseturu terviklikkuse ja konkurentsitingimuste säilitamine“. ( 17 )

21. Vaidlustatud otsuses on preambulis meenutatud direktiivi 2003/87 eesmärki, milleks on „edendada kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamist kulutõhusalt ja majanduslikult efektiivselt“. ( 18 )

22. Euroopa Ülemkogu 23. ja 24. oktoobri 2014. aasta järelduste „Kliima‑ ja energiapoliitika raamistik 2030“ ( 19 ) kohaselt ja et saavutada siduv eesmärk vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid liidus 2030. aastaks vähemalt 40% võrra võrreldes 1990. aastaga, kutsus Euroopa Ülemkogu üles muutma kauplemissüsteemi tõhusamaks selle reformimisega nii, et luuakse „instrument turu stabiliseerimiseks“. ( 20 ) Komisjoni 2012. aasta aruandes oli varem esitatud kauplemissüsteemi toimimise üsna pessimistlik kokkuvõte, sest seda süsteemi iseloomustas 955 miljoni saastekvoodi ülejääk. ( 21 ) Esines heitkoguste pakkumise tõus ja väike nõudlus, mille tulemus on heitkoguste hinna langus. 2012. aasta aruandes leiti, et kauplemissüsteemi III etapi elluviimise tulemusel võib ülejääk olla tunduvalt üle 1,5 miljardi saastekvoodi. Alates 2014. aastast prognoositi III etapi põhiosas 2 miljardi saastekvoodi suurust „struktuurset ülejääki“. ( 22 ) Liiga suur kogus saadaolevaid heitkoguseid ja nende madal maksumus ähvardas aga selgelt rikkuda õhutava toime, mida toimiva kauplemissüsteemi loomine pidi avaldama. Vaidlustatud otsus tehti seega selleks, et kõrvaldada see „struktuurne tasakaaluhäire“, ( 23 ) mida alates 2012. aastast täheldati. Peamine – kui mitte ainus – eesmärk, mida selle otsusega taotletakse, on – nagu on meenutatud selle põhjenduses 8 – „vähendada struktuurse tasakaalu puudumist pakkumise ja nõudluse vahel“.

23. Mis puudutab vaidlustatud otsuse sisu, siis selles on ainult näidatud, et stabiilsusreserv on vahend, millesse lisatakse alates 1. jaanuarist 2019 heitkoguseid, ( 24 ) nagu näitab eelkõige see, et 900 miljonit heitkoguseid, mis arvati aastatel 2014–2016 enampakkumisele panemisest maha, ei lisata heitkogustele, mis pannakse enampakkumisele 2019. ja 2020. aastal, vaid need pannakse reservi. ( 25 ) Eesmärki vähendada kõigepealt kauplemissüsteemi iseloomustavat endeemilist ülejääki taotletakse ka sellega, et on nähtud ette, et igal aastal lisatakse 12% ringlevate heitkoguste koguarvust reservi ning need 12% arvatakse seega enampakkumisele pandavate heitkoguste koguarvust maha. ( 26 ) Stabiilsusreservi toimimise esimesel aastal pannakse 8% ringluses olevate heitkoguste koguarvust asjaomase aasta 1. jaanuari ja 1. septembri vahel reservi. ( 27 ) Stabiilsusreservi stabiliseeriva mõju tagab see, et lisaks heitkoguste reservi panemise võimalusele on vaidlustatud otsuses ette nähtud ka, et reservist võib abi otsida juhul, kui turul valitseb heitkoguste puudujääk. Nii on vaidlustatud otsuse artikli 1 lõikes 6 ette nähtud, et kui ringluses olevad heitkogused jäävad allapoole teatavat piiri – 400 miljonit – võib reservis olevad heitkogused taas turule tuua. Lõpuks kohustab vaidlustatud otsuse artikkel 3 komisjoni jälgima stabiilsusreservi elluviimist ja selle võimalikku mõju konkurentsivõimele ning reservi toimimist regulaarselt kontrollima.

Järeldus vaidlustatud otsuse õigusliku aluse kohta

24. Seega ilmneb nii vaidlustatud otsuse eesmärgist kui ka sisust, et see otsus töötati välja vahendina, mis peab aitama lahendada ohud, mis takistavad kauplemissüsteemil „andmast vajalikku investeerimissignaali CO2-heitkoguste kulutõhusaks vähendamiseks ning olemast majanduskasvu ja töökohtade loomist toetava vähese CO2-heite suunalise innovatsiooni edasiviivaks jõuks“. ( 28 ) Stabiilsusreserv peab stabiliseerima turu ja ette on nähtud vahendid võitlemiseks ühekorraga heitkoguste ülejääkide ja puudujääkide vastu. Mitte kordagi ei ole vaidlustatud otsuses otseselt viidatud mingisugusele heitkoguste hinna kindlaksmääramisele. Et stabiilsusreserv on välja töötatud ei millegi vähema ega rohkema kui täiendava meetmega, kauplemissüsteemi parandusena – selle algset eesmärki muutmata –, valis liidu seadusandja ELTL artikli 192 lõike 1 oma otsuse õiguslikuks aluseks õigesti. Teiste sõnadega on vaidlustatud otsus lihtsalt direktiivi 2003/87 jätkuks ja selle eesmärk on soodustada kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamist kulutõhusalt ja majanduslikult efektiivselt ning seega säilitada, kaitsta ja parandada keskkonda. ( 29 )

25. ELTL artikli 192 lõike 2 punktis c on nähtud omakorda ette, et võttes vastu „meetmeid, mis mõjutavad oluliselt liikmesriigi valikut erinevate energiaallikate vahel ning tema energiavarustuse üldstruktuuri“, tuleb kasutada seadusandlikku erimenetlust. Nagu ma aga just näitasin, ei võimalda miski vaidlustatud otsuse tekstis või selle eesmärki arvestades väita, et liidu seadusandja soovis vaidlustatud otsuse vastuvõtmisega esile kutsuda märkimisväärset muutust hageja energiavarustuse üldstruktuuris või oluliselt otseselt mõjutada tema valikut erinevate energiaallikate vahel. Õigusnormina, milles on nähtud ette erand, tuleb ELTL artikli 192 lõike 2 punkti c tõlgendada kitsendavalt ja seda enam, et kaasaegne tõhus keskkonnapoliitika ei tohi energeetikaküsimusi tähelepanuta jätta. Ma nõustun aga kostjate ja menetlusse astujate kartusega, et ELTL artikli 192 lõike 2 punkti c tõlgendus, mille hageja välja pakub, ja järeldused, mis ta sellest vaidlustatud otsuse õigusliku aluse analüüsimisel teeb, toovad just – kui tunnustada liikmesriikide vetoõigust niipea, kui liit peab võtma meetmeid, mille kohaselt tuleb neil ainult ratsionaliseerida oma CO2 tarbimisega seotud tegevus – kaasa selle, et blokeeritakse igasugune õigusaktide vastuvõtmine. Lisaks määraks niisugune tõlgendus kauplemissüsteemi hukule, sest takistaks liidu seadusandjal parandada selle struktuursed puudused. Pealegi – ehkki ma kordan, et stabiilsusreservi elluviimise eesmärk ei ole määrata kindlaks heitkoguste hind, vaid tagada lihtsalt kauplemissüsteemi tõhusus – ei saa see, kui ettevõtja valib ühe või teise energiaallika või tootmistehnoloogia, sõltuda ainult hinnast, mis ei ole ainus tegur, mis määrab ära tootmiskulud, sest need sõltuvad mitmest tegurist. Tehnoloogia jääb alati – ka stabiilsusreservi loomise korral – ettevõtjate valida ning seda ei dikteeri liit. Lõpuks märgin, et ma ei hakka põhjalikumalt arutama KOBiZE analüüsist tehtud järeldusi, ning seda seepärast, et see viidi läbi pärast vaidlustatud otsuse tegemist.

26. Kõikidel eelnevatel põhjustel tuleb esimene väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

Teine väide, et on rikutud Euroopa Ülemkogu volitusi, mis on määratud kindlaks ELL artiklis 15, ja on rikutud lojaalse koostöö kohustust

Poolte argumendid

27. Poola Vabariik väidab sisuliselt, et Euroopa Ülemkogu 23. ja 24. oktoobri 2014. aasta järeldustes ( 30 ) määrati stabiilsusreservi elluviimise tähtajaks 2021. aasta. Lähendades seda tähtaega 2019. aastale, rikkusid parlament ja nõukogu tema sõnul Euroopa Ülemkogu volitusi, mis on määratud ELL artiklis 15, ja rikkusid lojaalse koostöö põhimõtet.

28. Euroopa Ülemkogu volituste väidetava rikkumise küsimuses meenutab hageja pädevuse andmise põhimõtet, millel liidu institutsioonide töö põhineb, ning ELL artikli 15 sisu ning järeldab nendest, et Euroopa Ülemkogu näitas eespool viidatud järeldustes selgelt ära poliitilise tahte määrata stabiilsusreservi toimimise alguseks 2021. aasta. Otsus viia stabiilsusreserv ellu 2019. aastal asetab ettevõtjatele, kes tegutsevad suure süsinikuheitega sektorites, põhjendamatu koormuse: määrates stabiilsusreservi loomise tähtajaks 2021. aasta, soovis Euroopa Ülemkogu just turul tegutsejaid kaitsta. Selle tahte järgimata jätmine tähendab, et rikutakse Euroopa Ülemkogu pädevust määrata kindlaks poliitilised suunad, kui viiakse ellu liidu uusi õigusakte kasvuhoonegaaside heidete vähendamise alal. Selle stabiilsusreservi elluviimise aja muutmisega on rikutud ka lojaalse koostöö põhimõtet, sest vaidlustatud otsuses on oluline element, mis on Euroopa Ülemkogu järeldustega siiski vastuolus. Parlament ja nõukogu ei tegutsenud heauskselt, arvestades sõnaselget seisukohta, mida mõned liikmesriigid avaldasid, kui märkisid, et vaidlustatud otsus on vastuolus kõigi varem sõlmitud kokkulepetega. ( 31 )

29. Kostjad ja menetlusse astujad vaidlevad peamiselt vastu sellele, kuidas hageja Euroopa Ülemkogu järeldusi tõlgendab. Nende meelest ei võtnud viimane mingil juhul seisukohta küsimuses, millal stabiilsusreserv tuleb ellu viia, ning viitamine 2021. aastale puudutab muud küsimust. Nende järelduste ja vaidlustatud otsuse vahel ei ole seega mingit vastuolu. Isegi kui võib nõustuda, et Euroopa Ülemkogu viitas oma järeldustes komisjoni ettepanekule, milles oli nende järelduste vastuvõtmise hetkel stabiilsusreservi elluviimise kuupäevaks määratud 2021. aasta, väidavad kostjad ja menetlusse astujad üksmeelselt, et Euroopa Ülemkogule niisuguse õigusakti „külmutamise“ võimaluse andmine tähendab Euroopa Ülemkogu volituste ületamist, mis võtab nii parlamendilt kui ka nõukogult nende eesõigused õigusloomeprotsessis. Euroopa Ülemkogu järelduste õiguslikku laadi arvestades ei saa väide, et õigusakt ei ole nende järeldustega kooskõlas, olla tulemuslik.

Õiguslik analüüs

30. Euroopa Ülemkogu 23. ja 24. oktoobri 2014. aasta järelduste punkt 2.3 sisaldab järgmist kinnitust: „selle eesmärgi saavutamise peamine [liidu] vahend on hästi toimiv ja reformitud [kauplemissüsteem] koos instrumendiga turu stabiliseerimiseks kooskõlas komisjoni ettepanekuga; heitkoguste ülemmäära iga-aastane vähendamiskoefitsient on alates 2021. aastast 1,74% asemel 2,2%“.

31. Punkti 2.3 tekstist ilmneb, et 2021. aastat on sõnaselgelt mainitud mitte kui selle vahendi elluviimise aastat, mis peab turu stabiliseerima, vaid kui aastat, mil iga-aastast vähendamiskoefitsienti muudetakse. Euroopa Ülemkogu ei ole seega stabiilsusreservi jõustumise kuupäeva kindlaks määranud.

32. Hageja esitab siiski argumendi, et Euroopa Ülemkogu märkis ära, et kauplemissüsteemile peab lisanduma instrument turu stabiliseerimiseks „kooskõlas komisjoni ettepanekuga“. ( 32 ) Ajal, mil Euroopa Ülemkogu sellist seisukohta avaldas, oli selles ettepanekus aga ette nähtud, et stabiilsusreserv jõustub 2021. aastal. ( 33 )

33. Selles küsimuses meenutan ainult, et ELL artikli 15 lõikes 1 on Euroopa Ülemkogu ülesanne kindlaks määratud nii, et see on anda „liidule selle arenguks [vajalik tõuge] ning määratle[da] selle üldised poliitilised sihid ja prioriteedid. Ülemkogu ei toimi seadusandjana“. ( 34 ) Niisiis näib, et see, kui viidet komisjoni ettepanekule tõlgendatakse kui Euroopa Ülemkogu korraldust viia stabiilsusreserv ellu alles alates 2021. aastast, viib esiteks selleni, et parlament ja nõukogu taandatakse lihtsalt Euroopa Ülemkogu järelduste kinnitajateks, ning teiseks selleni, et viimasele antakse õigus sekkuda otseselt õigusloomesse. Ei saa seega asuda seisukohale, et Euroopa Ülemkogu on selle viitega väljendanud normatiivseks muutunud poliitilist tahet kivistada komisjoni ettepanek kujul, mis sellel oli 2014. aasta oktoobrikuus, võttes parlamendilt ja nõukogult nii nende eesõigused õigusloomeprotsessis. Nii on see ka teatavate liikmesriikide avaldusega, mida Poola Vabariik mainib ning mida ei saa pidada Euroopa Ülemkogu seisukohavõtuks stabiilsusreservi elluviimise aja küsimuses ja mis ei saa ka olla seadusandlikule võimule siduv.

34. Lõpuks tuleb märkida, et ELL artikli 15 lõikega 1 ja ELL artikli 13 lõikes 2 sätestatud pädevuse andmise põhimõttega on otseselt vastuolus pigem hageja seisukoht ning parlamendile ja nõukogule ei saa kuidagi ette heita lojaalsuse koostöö kohustuse rikkumist. Seega ei saa teise väitega nõustuda ja see tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

Kolmas väide, et on rikutud õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtteid

Poolte argumendid

35. Poola Vabariik väidab sisuliselt, et sellega, et võeti vastu vaidlustatud otsus, milles on nähtud ette stabiilsusreservi elluviimine direktiivis 2003/87 kindlaks määratud kauplemisperioodi kestel, kahjustati kauplemissüsteemi prognoositavust. Seega rikuti ettevõtjate õiguspärast ootust sellega, et heitkoguste hulka piirati kauplemisperioodi kestel drastiliselt. Olles meenutanud Euroopa Kohtu klassikalist kohtupraktikat, mis käsitleb õiguskindlust ja õiguspärase ootuse kaitset, väidab hageja, et heitkoguste ülejäägi lisamine stabiilsusreservi 2019. aastaks mõjutab ettevõtjate majandustegevust, kujutab endast majandustegevuse tingimuste ootamatut muutmist kauplemisperioodi kestel ja on seega eespool nimetatud põhimõtetega vastuolus. Kuigi hageja tunnistab, et need põhimõtted ei ole absoluutsed ja neid võib piirata, leiab ta, et nende põhimõtete piiramise tingimused ei ole siin täidetud. Ettevõtjate õiguspärane ootus rajaneb tema sõnul ka määrusel nr 176/2014. Kui komisjoni 2014. aasta jaanuaris esitatud ettepanekus, mis käsitleb stabiilsusreservi loomist, kavandati, et stabiilsusreserv hakkab toimima 2021. aastal, siis kuu aega hiljem antud määruses nr 176/2014 oli märgitud, et heitkoguste hulka, mida ajavahemikul 2014–2016 esialgu vähendatakse, tuleb aastatel 2019 ja 2020 suurendada. ( 35 ) Nii ei saanud ettevaatlik ja piisavalt informeeritud ettevõtja ette näha otsust, mis takistab 900 miljoni ulatuses heitkoguste ringlusse laskmist ajavahemikul, mil määrusega nr 176/2014 oli just otsustatud heitkoguste hulka suurendada. Lõpuks märgib ta, et stabiilsusreservi jõustumine juba 2019. aastal toob kaasa kulude suurenemise ja seega rahalise koormuse. Niisuguses olukorras on Euroopa Kohus eriliselt valvas selle suhtes, kas õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtteid on järgitud. Oma repliigis väidab hageja, et kauplemisperioodide kindlaksmääramisega direktiivis 2003/87 ei soovita saavutada mitte ainult halduslikku mõju, vaid see võimaldab eelkõige ettevõtjatel oma strateegia kindlaks määrata just nii, et arvesse võetakse vabade heitkoguste hulka asjaomasel perioodil. Lõpuks lisab Poola Vabariik, et vaidlustatud otsusega ei muudetud määruse nr 1031/2010 (muudetud määrusega nr 176/2014; edaspidi „määrus nr 1031/2010“) artikli 10 lõike 2 viiendat lõiku ning liidu õigus näeb nüüd seega korraga ette heitkoguste lisamise stabiilsusreservi juba alates 2019. aastast – vaidlustatud otsuse kohaselt – ning külmutatud heitkoguste enampakkumisele panemise 2019. ja 2020. aastal – määruse nr 1031/2010 kohaselt. Peale selle, et niisugune vastuolu näitab liidu seadusandja tegelikku tahet määrata stabiilsusreservi käivitumise ajaks 2021. aasta, rikutakse sellega ka õiguskindluse põhimõtet.

36. Kostjad ja menetlusse astujad väidavad sisuliselt, et Poola Vabariik ei vaidle tegelikult vastu sellele, et vaidlustatud otsuse sätted on selged ja ettenähtavad, ning tema kolmandat väidet tuleb seega tõlgendada nii, et see puudutab peamiselt õiguspärase ootuse väidetavat rikkumist. Nad meenutavad sisuliselt, et Euroopa Kohus on tunnustanud seadusandja ulatuslikku kaalutlusõigust tehniliselt keerukates valdkondades. Lisaks vaidlevad nad vastu argumendile, et direktiivis 2003/87 kindlaks määratud kauplemisperioodid on perioodid, mille kestel ei tohi liidu seadusandja selle direktiivi sätete alusel teha mingeid muudatusi, mis võimaldavad kauplemissüsteemi toimimise reegleid kohandada vajaduse korral kauplemisperioodi jooksul. Niisugune periood on muide ainult halduslikku laadi. Lisaks on komisjoni 2012. aasta aruanne ja meetmed, mis võeti just selleks, et püüda säilitada kauplemissüsteemi nõuetekohast toimimist, ka ettevõtjatele märgid kauplemissüsteemi häiretest ning need ettevõtjad võisid loogiliselt mõeldes oodata, et kauplemissüsteemi muudetakse, et tagada selle tõhusus. Määrus nr 176/2014 ei saa anda alust mingisuguseks õiguspäraseks ootuseks, sest see on igal juhul ainult rakendusmeede, mis ei ole siduv seadusandlikule võimule endale. Ka komisjoni ettepanek, milles on nähtud ette, et stabiilsusreserv hakkab toimima 2021. aastal, ei saa tekitada õiguspärast ootust, esiteks sellepärast, et sellega on kaasas mõjuanalüüs, milles on esitatud mitu valikuvõimalust, ning teiseks seetõttu, et tegemist on ainult ettevalmistava õigusaktiga, mis õigusloomeprotsessi käigus kindlasti areneb. Kostjad ja menetlusse astujad rõhutavad ka stabiilsusreservi kahesuunalisust, märkides, et heitkoguste lisamine reservi ei tähenda nende heitkoguste tühistamist ning seega ei too vaidlustatud otsus kaasa vabade heitkoguste hulga alal niisuguseid radikaalseid tagajärgi, mida on kirjeldanud hageja. Kauplemissüsteem ei ole ka kunagi taganud ettevõtjatele heitkoguste kindlat hinda, sest see on ainult koguseline vahend, mis põhineb osaliselt enampakkumisele panemise põhimõttel. Lõpuks vaidlevad nad vastu järeldustele, mis hageja teeb vaidlustatud otsuse ja määruse nr 1031/2010 võimalikust vastuolust, sest vaidlustatud otsus kujutab endast pärast seda määrust vastu võetud õigusakti.

Õiguslik analüüs

37. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast ilmneb, et vastavalt õiguskindluse põhimõttele peavad õigusnormid olema selged, täpsed ja ettenähtavate tagajärgedega eelkõige siis, kui need normid võivad isikute ja äriühingute suhtes kaasa tuua ebasoodsaid tagajärgi. ( 36 ) See põhimõte ei eelda siiski õigusaktides muudatuste tegemisest loobumist. ( 37 )

38. Kohtutoimikust ilmneb, et Poola Vabariik ei vaidle vastu sellele, et vaidlustatud otsuses sätestatud õigusnormid on selged ja täpsed. Nende ettenähtavuse kohta märgin – nõustudes kõikide kostjate ja menetlusse astujatega –, et see otsus tehti 6. oktoobril 2015, nähes ette, et reserv luuakse 2018. aastal, et see hakkaks tööle – st heitkoguseid vastu võtma – alates 1. jaanuarist 2019. ( 38 ) Neil asjaoludel ei ole võimalik tuvastada mingit õiguskindluse põhimõtte rikkumist.

39. Õiguspärase ootuse kohta on Euroopa Kohus otsustanud, et sellele põhimõttele, mis on osa liidu õiguskorrast ja käib õiguskindluse põhimõttega kaasas, saab liidu õigusnormide puhul tugineda ainult siis, kui need lõid eelnevalt olukorra, mis võib tekitada õiguspärast ootust. See põhimõte laieneb igale ettevõtjale, kellel liidu institutsioon tekitas põhjendatud lootusi, ja keegi ei saa selle põhimõtte rikkumisele tugineda, kui administratsioon ei ole andnud talle konkreetseid kinnitusi. Juhul kui ettevaatlik ja piisavalt informeeritud ettevõtja võib tema huve kahjustava liidu meetme võtmist ette näha, ei saa selle meetme võtmise korral nimetatud põhimõttele tugineda. Lisaks tuleb märkida, et kuigi õiguspärase ootuse kaitse põhimõte on ühenduse aluspõhimõtete hulgas, ei saa ettevõtjatel sellegipärast olla õiguspärast ootust status quo säilimisele, kuna liidu institutsioonid võivad oma kaalutlusõigust kasutades seda olukorda muuta. ( 39 ) Teiste sõnadega ei saa need ettevõtjad nõuda, et õigusaktides ei tehtaks üldse mingeid muudatusi. ( 40 )

40. Euroopa Kohus on ka otsustanud, et „direktiiviga 2003/87 loodud [kauplemissüsteem] on uus ja keeruline süsteem“. ( 41 ) Direktiivi 2003/87 vastu võttes kasutas liidu seadusandja ulatuslikku kaalutlusõigust, mida tema puhul traditsiooniliselt tunnustatakse, kui tema tegevus eeldab poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid valikuid ning kui tal tuleb luua keerukas süsteem, sest sel juhul võib ta kasutada astmelist lähenemist ja toimida vastavalt omandatud kogemusele. ( 42 ) Euroopa Kohus on meenutanud, et selles kontekstis on seadusandja kohustatud juba sätestatud meetmed mõistlike ajavahemike järel uuesti üle vaatama. ( 43 ) Seda tehes tunnustas Euroopa Kohus selgelt võimalust kauplemissüsteemi toimimist vajaduse korral muuta, sest liidu seadusandlikku võimu saab nõuetekohaselt teostada üksnes siis, kui direktiiviga 2003/87 loodud keeruka ja uue süsteemi tõhusust korrapäraselt uuesti hinnatakse.

41. Kriitikat, et on rikutud õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet, tuleb seega analüüsida, võttes arvesse neid kohtupraktikas esitatud täpsustusi.

42. Esiteks väidab hageja selles küsimuses, et kauplemissüsteemi põhimõtteid ei saa muuta kauplemisperioodi kestel ning et vaidlustatud otsuse vastuvõtmisega tehtud muudatus tõi kaasa selle, et eirati õiguspärast ootust, mis ettevõtjatel oli direktiivi 2003/87 (muudetud direktiiviga 2009/29) suhtes. Eeldusel, et hageja saab tugineda nende ettevõtjate õiguspärasele ootusele, keda vaidlustatud otsus puudutab, tuleb siiski tõdeda, et direktiivis 2003/87 ei ole nähtud ette mingit niisugust piirangut, millele tema on viidanud. Vastupidi, nii muutuvas ja raskesti prognoositavas valdkonnas oli liidu seadusandja täiesti teadlik vajadusest selle uue ja keeruka süsteemi toimimise reegleid uuesti analüüsida. Direktiivi 2003/87 põhjenduses 22 on just märgitud, et see direktiiv „tuleks asjaomaseid arenguid silmas pidades uuesti läbi vaadata, et võtta arvesse direktiivi rakendamisel saadud kogemusi ja kasvuhoonegaaside heitmeseirega seotud edusamme“. Direktiivi 2003/87 (muudetud direktiivi 2009/29) artikli 10 lõikega 5 on liidu süsinikuturu toimimise järelevalve usaldatud komisjonile. Sama muudetud direktiivi artiklis 29 on sõnaselgelt nimetatud turu mittenõuetekohase toimimise juhtumit, mille komisjon tuvastab parlamendile ja nõukogule edastatud aruande raames, mis võib vajaduse korral sisaldada olukorra parandamise ettepanekuid. Seega ei antud ei direktiivi 2003/87 ega seda muutnud direktiivi 2009/29 vastuvõtmisel mingit tagatist, et esialgu kirjeldatud kauplemissüsteemi toimimine raiutakse kivisse või et seda saab muuta alles perioodi lõpul, nagu näib muide näitavat direktiivi 2003/87 (muudetud direktiiviga 2009/29) artikkel 9, mille kohaselt hakatakse heitkoguseid igal aastal lineaarselt vähendama „alates ajavahemiku 2008–2012 keskelt“. ( 44 )

43. Teiseks väidab Poola Vabariik, et süsinikuturul tegutsevates ettevõtjates tekitas õiguspärast ootust määrus nr 176/2014 ja komisjoni ettepanek ( 45 ), milles oli nähtud ette, et stabiilsusreserv hakkab toimima alles 2021. aastal. Komisjoni ettepanek kujutab endast ettevalmistavat akti, mis ei ole oma määratluse poolest lõplik ja ei saanud tekitada põhjendatud lootusi ning millega ei antud mingeid konkreetseid kinnitusi käesoleva ettepaneku punktis 39 viidatud kohtupraktika tähenduses. Mis puudutab määrust nr 176/2014, siis peale selle, et see on suurepärane näide kauplemissüsteemi muutmisest perioodi kestel, ( 46 ) ning kuigi selles oli tõesti ette nähtud, et 2019. aastal suurendatakse enampakkumisele pandavate heitkoguste hulka 300 miljoni võrra ja 2020. aastal 600 miljoni võrra, tuleb meenutada, et see anti rakenduspädevuse raames, mis komisjonil selles valdkonnas on, ja seda ei saa tõlgendada kui tagatist, et selle sisu ei muudeta mitte ühegi õigusaktiga kehtetuks.

44. Ma lõpetan selle kolmanda väite analüüsi paari üldist laadi kaalutlusega. Et kauplemissüsteem on koguseline vahend, ei anna see asjaomastele ettevõtjatele õigust osta või müüa heitkoguseid teatava kindla hinnaga. Kauplemisperioodil kasutada olevate heitkoguste hulka tuleb lisaks eristada heitkoguste hulgast, mis on ostja käsutuses sel perioodil ja mis sõltub omakorda paljudest teguritest. Eitamata, et heitkoguste hulga muutmine võib mõjutada strateegiaid, mida arendavad nende heitkoguste „tarbijad“, tuleb märkida, et neid strateegiaid ei määrata siiski kindlaks ainuüksi „hulga“ teguri põhjal. Igal juhul meenutan, et stabiilsusreserv on vahend, mis võimaldab peaasjalikult lisada need heitkogused reservi – mitte neid tühistada. Seisukohaga, et siin on rikutud õiguspärast ootust, antakse – nagu komisjon märkis – õigus selle endeemilise tasakaalustamatuse püsimisele, mis iseloomustas kauplemissüsteemi olukorras, kus see oli teada-tuntud ega saanud olla asjaomastele ettevõtjatele teadmata mõningate selleteemaliste materjalide ( 47 ) tõttu, kuid ka seepärast, et sellest said teataval määral kasu just viimased.

45. Arvan niisiis, et kolmas väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

Neljas ja viies väide, et on rikutud vastavalt proportsionaalsuse põhimõtet ja kohustust analüüsida nõuetekohaselt vaidlustatud otsuse mõju

Poolte argumendid

Neljas väide

46. Neljanda väite raames kritiseerib Poola Vabariik vaidlustatud otsust põhjendusega, et on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet sellega, et see otsus toob kaasa heitkoguste vähendamise kõrgemate eesmärkide saavutamise kui eesmärgid, mis tulenevad nii liidu rahvusvahelistest kohustustest kui ka direktiivist 2003/87. Hageja arvab, et kui vaidlustatud otsuse eesmärk on kaitsta kauplemissüsteemi ühtlust ja korralikku toimimist, siis selleks, et aidata saavutada selle süsteemi enda eesmärke. Stabiilsusreservi loomine vaidlustatud otsuses kindlaks määratud tingimustel ei tundu aga olevat meede, mis on hädavajalik, et saavutada eesmärk vähendada heitkoguseid 2020. aastaks 20% võrra – eesmärk, mis tuleneb eelkõige Doha muudatusest ja direktiivist 2003/87 (muudetud direktiiviga 2009/29). Majandusüksustele pandud koorem on taotletava eesmärgi seisukohast liiga suur ning vaidlustatud otsus ei vasta seega vajaduse kriteeriumile ja sellega on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet. Ringluses olevate heitkoguste hulk määrati Kyoto protokolli teise kohustusteperioodi puhul, s.o 2013.–2020. aasta puhul kindlaks, lähtudes taotletavast vähendamiseesmärgist, ning vaidlustatud otsusega ette nähtud heitkoguste hulga vähendamine – nii et see otsus ei ole sellest seisukohast neutraalne – kohustab süsinikuturul tegutsevaid ettevõtjaid tegema täiendavaid jõupingutusi, mis ei ole taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalikud. Asjaolu, et stabiilsusreserv võimaldab tuua turule tagasi heitkoguseid, mis lisatakse ajutiselt reservi, ei saa varjata seda, et on vähe tõenäoline, et niisugune turule laskmine toimub 2020. aastaks. Lisaks ei tähenda asjaolu, et seadusandja oleks saanud valida koormavama süsteemi, tingimata seda, et vaidlustatud otsus on proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas.

47. Kostjad ja menetlusse astujad väidavad sisuliselt, et eesmärk, millest lähtudes tuleb analüüsida, kas proportsionaalsuse põhimõtet on järgitud, ei ole see, mida kirjeldab hageja. See eesmärk ei ole taandatav ainuüksi heitkoguste vähendamisele 20% võrra aastaks 2020. Vastupidi, vaidlustatud otsuse sätetest, tõlgendatuna koostoimes direktiivide 2003/87 ja 2009/29 sätetega, selgub, et esialgne eesmärk on saavutada see, et kauplemissüsteem hakkab korralikult toimima, ja seda ilma ajaliste piiranguteta. Seepärast on tegelikuks eesmärgiks tagada kauplemissüsteemi nõuetekohane toimimine pikaajalises perspektiivis. Lisaks püüeldakse selle eesmärgi poole vaidlustatud otsusega, mis tehti kontekstis, kus kauplemissüsteemi häired, mis seisnesid heitkoguste 2 miljardi suuruses ülejäägis, olid kõigile teada. Liidu seadusandja loobus koormavamate meetmete kasutamisest, näiteks heitkoguste tühistamine või stabiilsusreservi loomine enne 2019. aastat. Hageja ei ole tõendanud, et heitkohuste stabiilsusreservi lisamise tulemusena saavad hinnad süsinikuturul tegutsejatele olema ebamõistlikud. Liidu seadusandjal on nende valikute tegemisel, mis on kirja pandud vaidlusalusesse otsusesse, seega ulatuslik kaalutlusõigus, mis tal on traditsiooniliselt valdkondades, kus on vaja anda keerukaid hinnanguid, ja need valikud ei lähe kaugemale sellest, mis on taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalik.

Viies väide

48. Viienda väite raames heidab Poola Vabariik komisjonile, kes esitas otsuse ettepaneku, ja institutsioonidele, kes on kostjad ja vaidlustatud otsuse tegid, sisuliselt ette, et nad ei viinud nõuetekohaselt läbi mõjuanalüüsi. Komisjoni ettepanekule lisatud mõjuanalüüs on tema sõnul subjektiivselt keskendatud selle otsuse positiivsetele aspektidele ning on varjatud aspekte, mis on seotud konkurentsivõime, tootmiskulude tõusu, võrgu küttekulude ja elektrikulude ning tarbimiskulude tõusu, samuti töökohtade kaotusega sektorites, kus kasutatakse mittetaastuvat energiat. Komisjon ja/või institutsioonid, kes on kostjad, oleksid pidanud analüüsima ka niisuguse ettepaneku konkreetseid tagajärgi igale liikmesriigile ja selle mõju heitkoguste turule. Nad oleksid pidanud esitama konkreetse arvandmeid sisaldava analüüsi eelkõige heitkoguste, elektri ja energia hinna tõusu kohta. Lõpuks märgib ta, et ükski nendest institutsioonidest ei analüüsinud stabiilsusreservi ennetähtaegse, st juba 2019. aastal elluviimise ega lõpuks kehtestatud piirnormide mõju. Üldsusega vaidlustatud otsuse lõpliku redaktsiooni teemal ei konsulteeritud. Institutsioonide niisugune suhtumine on vastuolus paremat õigusloomet käsitleva institutsioonidevahelise kokkuleppega ( 48 ) ning suunistega paremateks õigusaktideks. ( 49 ) Oma repliigis heidab hageja parlamendile ja nõukogule ette, et nad ei avalikustanud oma õigusloomematerjale piisavalt ega viinud seadusandliku menetluse jooksul läbi avalikke konsulteerimisi üldsusega.

49. Kostjad ja menetlusse astujad väidavad sisuliselt, et argumente, mille hageja viienda väite raames esitab, tuleb analüüsida nii, et need käivad kaasas proportsionaalsuse põhimõtte analüüsiga. Ei ole mingit vormilist nõuet viia läbi mõjuanalüüs, millest akti õiguspärasus sõltub. Seadusandjalt nõutakse ainult, et ta suudaks tõendada, et ta tegutses, olles teadlik kõigist algandmetest, mis on otsuse tegemiseks vajalikud, ning kohtulik kontroll on siin samuti piiratud selle kontrollimisega, kas ei ole tehtud ilmselget viga. Need pooled väidavad, et mõjuanalüüs ei olnud menetluses, milles tehti vaidlustatud otsus, liidu seadusandja ainus teabeallikas ning neid erinevaid punkte, mida hageja sõnul ei analüüsitud (st stabiilsusreservi ennetähtaegset elluviimist võrreldes ajaga, mille komisjon välja pakkus, ja läviväärtuste kindlaksmääramist), arutati küll ja nendel teemadel konsulteeriti vajaduse korral üldsusega. Lõpuks ei saa kohtupraktikat arvestades liidu seadusandjale ette heita, et ta ei võtnud arvesse liikmesriigi erilist olukorda.

Õiguslik analüüs

50. Kohustus viia läbi mõjuanalüüs ei kujuta endast alust, millest lähtudes saaks hinnata akti õiguspärasust. Selles küsimuses on ainsaks nõudeks see, et institutsioonid näitaksid ära arvessevõetud asjaolud, millest sõltub, kas nad kasutasid oma kaalutlusõigust õiguspäraselt, sest seadusandja peab saama hinnata selle olukorra kõiki asjakohaseid asjaolusid, millele akti vastuvõtmisega reageeritakse. ( 50 ) Euroopa Kohus on oma proportsionaalsust käsitleva analüüsi raames regulaarselt arutanud ka etteheiteid, et puudub mõjuanalüüs või et see on poolik või mittevastav, ning teinud seda kui midagi, mis käib proportsionaalsuse põhimõtte analüüsimisega kaasas. Teen ettepaneku järgida ka siin seda lähenemist ja sel põhjusel käsitlengi hagiavalduse kahte viimast väidet koos.

51. Viienda väitega heidab Poola Vabariik esiteks ette komisjonile, et ta viis läbi subjektiivse ja ebatäieliku mõjuanalüüsi, ning teiseks parlamendile ja nõukogule, et nad ei analüüsinud omakorda nende meetmete tagajärgi, mida nad valmistusid võtma ja mis erinesid ettepanekutest, mille mõju oli analüüsinud komisjon.

52. Märgin kohe, et Euroopa Kohus on juba otsustanud, et mõjuhinnang, mis on õigusakti ettepanekuga kaasas, „ei ole parlamendile ega nõukogule siduv […]. Seetõttu on liidu seadusandjal õigus kehtestada muid meetmeid kui need, mille kohta on koostatud mõjuhinnang. Seega ei tõenda ainult asjaolu, et ta kehtestas erineva meetme – mis võib olla ka piiravam kui see, mida komisjon [komisjoni] mõjuhinnangus ette nägi –, et ta läks ilmselgelt kaugemale sellest, mis on vajalik asjakohase eesmärgi saavutamiseks“. ( 51 ) On ka vaja, et seadusandlikus menetluses võtsid parlament, nõukogu ja komisjon arvesse olemasolevaid teadusandmeid ja ka huvitatud isikute arvamusi. ( 52 )

53. Ei saa niisiis nõuda, et mõjuanalüüsis oleks analüüsitud põhjalikult selle akti kogu mõju, mille ettepanek on esitatud. Igal juhul ilmneb mõjuanalüüsist, mida hageja kritiseerib, et selles on käsitletud ettepanekus toodud erinevate valikuvõimaluste võimalikku mõju heitkoguste hinna kujunemisele, liidu konkurentsivõimele ja energiamahukate sektorite kuludele ning prognoositavaid ühiskondlikke tagajärgi. ( 53 ) Euroopa Kohtu praktikat arvestades näib mulle, et see analüüs võimaldas liidu seadusandjal tutvuda peamiste asjaoludega, mis iga väljapakutud valikuvõimalusega kaasnevad.

54. Lisaks ilmneb kohtutoimikust, et peale komisjoni 2012. aasta aruande ja 2014. aasta jaanuaris koostatud mõjuanalüüsi toimus 25. juunil 2014 ekspertide koosolek, mille komisjon korraldas, mitu delegatsiooni nõukogus esitasid oma hinnangud nende erinevate valikuvõimaluste mõjule, mille komisjon esitas oma mõjuanalüüsis keskkonna töörühma koosolekutel, ( 54 )8. septembril 2014 korraldati arutelu liikmesriikide ettevõtjate ja ekspertide vahel ning parlament korraldas 5. novembril 2014 töötoa. Enamiku nende koosolekute kohta koostati kokkuvõte, mis on kättesaadav internetis või tehti üldsusele teatavaks. Euroopa Kohtu käsutuses olevast teabest ilmneb ka, et arutati läviväärtuste kindlaksmääramise ja stabiilsusreservi käivitumise kuupäevaga seotud küsimusi. Seega tundub, et institutsioonid, kes vaidlustatud otsuse tegid, on õiguslikult piisavalt tõendanud, et see otsus on tehtud nende kaalutlusõiguse tegeliku teostamise teel, mis eeldab, et arvesse võetakse selle olukorra kõiki asjakohaseid asjaolusid, millele selle otsusega reageeritakse. ( 55 ) Lõpuks märgin selles küsimuses, et parlamendile, nõukogule ja komisjonile ei saa ette heita, et nad ei võtnud arvesse hageja väidetavat erilist olukorda süsinikuturul. Euroopa Kohus on samasuguse argumendi juba tagasi lükanud seetõttu, et vaidlusalusel aktil „on õigusjõud kõigis liikmesriikides ja direktiiv eeldab, et tagatakse tasakaal asjaomaste erinevate huvide vahel, võttes arvesse [selle aktiga] järgitavaid eesmärke. Seda, kui tasakaalu saavutamiseks ei võeta arvesse ainult ühe liikmesriigi erilist olukorda, vaid kõikides liidu liikmesriikides valitsevat olukorda, ei saa pidada proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus olevaks“. ( 56 )

55. Etteheite kohta, et on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet, tuleb meenutada, et see põhimõte „kuulub liidu õiguse üldpõhimõtete hulka ning selle kohaselt on nõutav, et liidu õigusnormidega rakendatavad meetmed oleksid vastava õigusaktiga taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale sellest, mis on nende saavutamiseks vajalik“. ( 57 ) Euroopa Kohus on ka täpsustanud, et „[n]ende tingimuste täidetuse kohtuliku kontrolli osas tuleb tunnustada liidu seadusandja ulatuslikku kaalutlusõigust valdkonnas, mis eeldab poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid valikuid ning mille raames ta peab andma keerulisi hinnanguid. Seega ei saa Euroopa Kohus sellise pädevuse teostamise kohtulikul kontrollimisel asendada liidu seadusandja hinnangut enda hinnanguga. Samuti saaks ta seadusandja normatiivset valikut kritiseerida vaid siis, kui see tunduks ilmselgelt väär või kui sellest tulenevad ebasoodsad tingimused teatavate ettevõtjate jaoks on ebaproportsionaalsed eelistega, mis sellel teisest küljest on“. ( 58 ) Seejärel nõustus ta, et „süsinikdioksiidi ekvivalentkoguste kvootide arvestamise ja kauplemise süsteemi kehtestamine liidu tasandil oli normatiivne lahendus, mis väljendas poliitilist suundumust kontekstis, kus oli kiiresti vaja reageerida tõsistele keskkonnaprobleemidele […]. See normatiivne lahendus rajanes liiati ülikeerulistel majanduslikel ja tehnilistel kaalutlustel, mida on […] arutatud […]. Aitamaks kaasa Euroopa Liidu ja liikmesriikide Kyoto protokollist tulenevate kohustuste täitmisele, hindas ja kaalus liidu seadusandja ise oma sekkumisest tulenevaid tulevikus aset leidvaid ebakindlaid sündmusi“. ( 59 ) Nagu ma eespool meenutasin, ( 60 ) on Euroopa Kohus juba leidnud, et kauplemissüsteem on keerukas.

56. Mulle näib seega, et Euroopa Kohus saab vaidlustatud otsuse ebaproportsionaalsuse tuvastada vaid juhul, kui ilmneb, et liidu seadusandja on eksinud. Käsitletaval juhul ei ole see aga nii. Pärast seda, kui on tehtud kindlaks eesmärk, mida tegelikult taotletakse, – seda on suurel määral tehtud esimese väite analüüsi raames – tõden, et vaidlustatud otsus näib olevat meede, mis on võetud selle eesmärgi saavutamiseks ega lähe kaugemale sellest, mis on vajalik, ning mis ei too asjaomastele ettevõtjatele kaasa liiga ebasoodsaid tingimusi võrreldes sellest otsusest tulenevate eelistega.

57. Taotletava eesmärgi küsimuses on hageja oma argumentides keskendunud ekslikule analüüsile. On ikka üsna piiratud väita, et vaidlustatud otsusel ei olegi muud eesmärki kui tagada, et liit saavutaks oma rahvusvaheliste kohustustega kindlaks määratud heitkoguste vähendamise eesmärgid ja eelkõige selle, mis on püstitatud aastaks 2020. Liit ei ole kunagi varjanud oma kavatsust minna rahvusvahelistest eesmärkidest kaugemale – kavatsus, mida on muide selgelt väljendatud direktiivis 2009/29. ( 61 ) Igal juhul ei saa eesmärk, mida taotleb seadusandja ja mis määrati kindlaks kõnesoleva akti õigusliku aluse kindlaksmääramise ajal, olla erinev eesmärgist, millest lähtudes tuleb analüüsida, kas on järgitud proportsionaalsuse põhimõtet. Meenutan seega, ( 62 ) et minu meelest töötati vaidlustatud otsus välja kui õigusakt, mis peab stabiliseerima süsinikuturu, millest oli üldteada, et seal valitseb heitkoguste ülejääk, ja vahendina, mis peab kaotama mitmesugused ohud, mis ei võimalda kauplemissüsteemil pikaajalises perspektiivis tõhusalt toimida. ( 63 )

58. Lähtudes sellest eesmärgist ja võttes arvesse andmeid, mis olid institutsioonide käsutuses ajal, kui nad oma otsuse tegid, ei suuda ma leida mingit ilmselget hindamisviga, mida ainsana oleks võimalik kritiseerida.

59. Komisjoni 2012. aasta aruandes ( 64 ) oli juhitud tähelepanu kauplemissüsteemi struktuursele tasakaaluhäirele, mille tõttu on vaja võtta vastu õigusakte, et taastada selle hädavajalik nõuetekohane toimimine. Selle õigusloometegevuse tulemusena loodi – nagu ma selgitasin – reserv, kuhu need üleliigsed heitkogused ajutiselt lisatakse, nii kauaks, kuni heitkoguste turg taas tasakaalu saavutab. Juhul kui seda tasakaalu ei ähvarda enam mitte heitkoguste ülejääk, vaid nende puudujääk, paiskab reserv taas turule heitkogused, mis on ajutiselt sinna paigutatud. Niisugune süsteem on seega täiesti sobiv, et saavutada taotletav eesmärk, milleks on heitkoguste turu volatiilsuse vähendamine. Tuleb ka märkida, et heitkogused kõrvaldatakse turult ajutiselt ning et stabiilsusreserv hakkab toimima alles 2019. aastal. Nõnda jättis seadusandja ettevõtjatele ettevalmistuste tegemiseks aega üle kolme aasta.

60. Tundub seega, et seadusandja normatiivne valik ei ole ilmselgelt väär. Ka ei ole Poola Vabariik tõendanud, et ebasoodsad tingimused, mida see teatavatele ettevõtjatele kaasa toob, on ebaproportsionaalsed võrreldes eelistega, mis sellel valikul on eespool viidatud kohtupraktika tähenduses, ( 65 ) esiteks seetõttu, et stabiilsusreservi ja heitkoguste hinna kujunemise vahel puudub otsene seos, ning teiseks sellepärast, et esmane eesmärk on – meenutan taas – heitkoguste hinna stabiliseerimine.

61. Nendel põhjustel tuleb neljas ja viies väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

Analüüsist tehtav järeldus

62. Et ma tegin ettepaneku lükata hageja kõik väited tagasi, teen Euroopa Kohtule ka ettepaneku jätta hagi tervikuna rahuldamata.

Kohtukulud

63. Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna parlament ja nõukogu on seda nõudnud, tuleb nende kahe institutsiooni kohtukulud välja mõista Poola Vabariigilt.

64. Lisaks kannavad Taani Kuningriik, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik ja Rootsi Kuningriik ning komisjon menetlusse astujatena oma kohtukulud vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1 ise.

Ettepanek

65. Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus: 1. Jätta hagi rahuldamata. 2. Mõista Poola Vabariigilt välja Euroopa Parlamendi ja Euroopa Liidu Nõukogu kohtukulud. 3. Jätta Taani Kuningriigi, Hispaania Kuningriigi, Prantsuse Vabariigi ja Rootsi Kuningriigi ning Euroopa Komisjoni kohtukulud nende enda kanda.

( 1 ) Algkeel: prantsuse.

( 2 ) ELT 2015, L 264, lk 1.

( 3 ) ELT 2003, L 275, lk 32; ELT eriväljaanne 15/07, lk 631. Kui ei ole täpsustatud teisiti, mõtlen ma iga kord, kui viitan käesolevas ettepanekus direktiivile 2003/87, seega selle direktiivi esialgset, st muutmata redaktsiooni.

( 4 ) ELT 2009, L 140, lk 63.

( 5 ) Vt eelkõige direktiivi 2003/87 põhjendus 2.

( 6 ) Direktiivi 2009/29 põhjendus 3.

( 7 ) Vt komisjoni 12. novembri 2010. aasta määrus (EL) nr 1031/2010 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87 (millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem) kohase kasvuhoonegaaside saastekvootide enampakkumise ajastamise, haldamise ja muude aspektide kohta (ELT 2010, L 302, lk 1), Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. aprilli 2013. aasta otsus nr 377/2013/EL ajutise erandi tegemise kohta direktiivist 2003/87, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem, (ELT 2013, L 113, lk 1) ning komisjoni 25. veebruari 2014. aasta määrus (EL) nr 176/2014, millega muudetakse määrust nr 1031/2010 eelkõige selleks, et määrata kindlaks, kui palju müüakse aastatel 2013–2020 enampakkumisel kasvuhoonegaaside saastekvoote (ELT 2014, L 56, lk 11).

( 8 ) COM(2012) 652 final, 14.11.2012.

( 9 ) Saksamaa Liitvabariik ei esitanud lõpuks mingeid menetlusse astuja seisukohti ega võtnud osa käesoleva menetluse suulisest osast.

( 10 ) Hageja viitab konkreetselt komisjoni talituste töödokumendile „Impact assessment Accompanying the document Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council concerning the establishment and operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas emission trading scheme and amending Directive 2003/87/EC“ (edaspidi „mõjuanalüüs“) (SWD/2014/017 final, lk 53).

( 11 ) Kohtuotsus, 3.10.2013, komisjon vs. Läti (C‑267/11 P, EU:C:2013:624, punkt 58).

( 12 ) Hageja viitab siin kohtuotsustele 23.2.1999, parlament vs. nõukogu (C‑42/97, EU:C:1999:81) ja 12.12.2002, komisjon vs. nõukogu (C‑281/01, EU:C:2002:761) ning kohtujuristi ettepanekule, Kokott, kohtuasi komisjon vs. Läti (C‑267/11 P, EU:C:2013:46).

( 13 ) Vt Poola Vabariigi repliigi lisa C1.

( 14 ) Vt mahukast kohtupraktikast kohtuotsused, 30.1.2001, Hispaania vs. nõukogu (C‑36/98, EU:C:2001:64, punktid 58 ja 59); 6.9.2012, parlament vs. nõukogu (C‑490/10, EU:C:2012:525, punktid 44 ja 45) ning 11.6.2014, komisjon vs. nõukogu (C‑377/12, EU:C:2014:1903, punkt 34).

( 15 ) Näib, et kohtujurist Kokott’i ettepanekus kohtuasjas komisjon vs. Läti (C‑267/11 P, EU:C:2013:46) ja eelkõige selle punktis 58, millele pooled viitasid, ei ole analüüsitud muud kui selle akti eesmärki ja sisu. Selles punktis on seoses direktiivi 2003/87 õigusliku alusega ainult meenutatud, et „komisjon [ei tohtinud] vaidlustatud komisjoni otsuses direktiivi 2003/87 nii tõlgendada või kohaldada, et direktiivi peamine ülesanne oleks oluliselt mõjutada liikmesriigi valikut erinevate energiaallikate vahel ning tema energiavarustuse üldstruktuuri. Direktiivi õiguslikku alust ei sea seevastu kahtluse alla see, kui direktiiv mõjutaks – isegi oluliselt – ainult kõrvalise tähtsusega osa või eesmärki, seega teatud mõttes kõrvaltoimena“ (kohtujuristi kursiiv).

( 16 ) Kohtuotsus, 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine jt (C‑127/07, EU:C:2008:728, punktid 31–33). Vt ka kohtuotsus, 17.10.2013, Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punkt 26).

( 17 ) Vt kohtuotsus, 22.6.2016, DK Recycling und Roheisen vs. komisjon (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punkt 49 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 18 ) Vaidlustatud otsus, põhjendus 1.

( 19 ) EUCO/69/14, 24.12.2014.

( 20 ) Euroopa Ülemkogu järelduste punkt 2.3, mida on meenutatud vaidlustatud otsuse põhjenduses 2.

( 21 ) Vt komisjoni 2012. aasta aruanne, lk 5.

( 22 ) Vt komisjoni 2012. aasta aruanne, lk 6.

( 23 ) Vt komisjoni 2012. aasta aruanne, lk 7.

( 24 ) Vaidlustatud otsus, artikli 1 lõige 1.

( 25 ) Vaidlustatud otsus, artikli 1 lõige 2.

( 26 ) Vaidlustatud otsus, artikli 1 lõige 5.

( 27 ) Vt ka vaidlustatud otsus, artikli 1 lõige 5.

( 28 ) Vaidlustatud otsus, põhjendus 4.

( 29 ) ELTL artikli 191 lõike 1 esimese taande kohaselt.

( 30 ) Vt käesolev ettepanek, 19. joonealune märkus.

( 31 ) Hageja viitab siin avaldusele, mille tegid tema ise, Bulgaaria Vabariik, Horvaatia Vabariik, Rumeenia ja Ungari keskkonnanõukogu koosolekul, mis toimus 18. septembril 2015.

( 32 ) Vt Euroopa Ülemkogu 23. ja 24. oktoobri 2014. aasta järeldused, punkt 2.3.

( 33 ) Vt ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsus, milles käsitletakse [kauplemissüsteemi] turustabiilsusreservi loomist ja toimimist ning millega muudetakse direktiivi [2003/87], (COM(2014) 20 final, 22.1.2014).

( 34 ) Äärmisel juhul võib ta sekkuda – kui alusleping näeb nii ette –, et püüda õigusloomeprotsessis ette tulnud tõrget kõrvaldada: vt eelkõige ELTL artikkel 48, artikli 82 lõige 3, artikli 86 lõige 1 ja artikli 87 lõige 3.

( 35 ) Vt määruse nr 176/2014 artikkel 1.

( 36 ) Vt mahuka kohtupraktika hulgast kohtuotsus, 11.6.2015, Berlington Hungary jt (C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 77 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 37 ) Vt kohtuotsus, 11.6.2015, Berlington Hungary jt (C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 79).

( 38 ) Vt vaidlustatud otsus, artikkel 1.

( 39 ) Vt mahuka kohtupraktika hulgast kohtuotsus, 15.7.2004, Di Lenardo ja Dilexport (C‑37/02 ja C‑38/02, EU:C:2004:443, punkt 70) ja kohtumäärus, 4.7.2013, Menidzherski biznes reshenia (C‑572/11, ei avaldata, EU:C:2013:456, punkt 29).

( 40 ) Kohtuotsus, 11.6.2015, Berlington Hungary jt (C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 78 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 41 ) Kohtuotsus, 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine jt (C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 60). Tegevusvaldkonna keerukuse kohta vt ka kohtuotsus, 17.10.2013, Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punkt 36).

( 42 ) Vt kohtuotsus, 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine jt (C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 57).

( 43 ) Vt kohtuotsus, 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine jt (C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 62).

( 44 ) Märkida tuleb ka, et lineaarset tegurit ennast võib muuta: vt direktiivi 2003/87 (muudetud direktiiviga 2009/29) artikkel 9.

( 45 ) Vt käesolev ettepanek, 33. joonealune märkus.

( 46 ) Määruse nr 176/2014 pealkiri viitab ajavahemikule 2013–2020, kuid selle määruse korpuses on seejärel mainitud perioodi 2014–2020 (vt määruse nr 176/2014 põhjendus 3), siis ajavahemikku 2014–2016 (vt määruse nr 176/2014 artikkel 1). Kui asjaomane ajavahemik, mida on vaja arvesse võtta, on 2013–2020, tuleb tõdeda, et määrus nr 176/2014, mis jõustus viivitamatult (vt määruse nr 176/2014 põhjendus 7 ja artikkel 2), anti selle perioodi vältel, et muuta toimimisreegleid.

( 47 ) Ma pean siin eelkõige silmas komisjoni 2012. aasta aruannet, erinevaid muudatusi, mida seadusandja on direktiivis 2003/87 ise teinud, ja komisjoni konkreetsemaid sekkumisi oma täidesaatva võimu kasutamise raames.

( 48 ) ELT 2003, C 321, lk 1. Hageja tugineb ka institutsioonidevahelisele kokkuleppele õigusaktide mõjuanalüüsi kohta (komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus‑ ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele: „Parem õigusloome paremate tulemuste saavutamiseks – ELi tegevuskava“, COM(2015) 215 final.

( 49 ) Komisjoni töödokument „Better Regulation Guidelines“ ([SWD(2015) 111 final, 19.5.2015).

( 50 ) Vt kohtuotsus, 7.9.2006, Hispaania vs. nõukogu (C‑310/04, EU:C:2006:521, punkt 122).

( 51 ) Kohtuotsus, 4.5.2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punkt 65 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 52 ) Kohtuotsus, 4.5.2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punkt 66).

( 53 ) Vt mõjuanalüüsi punktid 7.2, 7.4, 7.4.1, 7.4.2 ja 7.5.

( 54 ) Ühendkuningriigi esinduse läbi viidud analüüs avaldati.

( 55 ) Vt analoogia alusel kohtuotsus, 7.9.2006, Hispaania vs. nõukogu (C‑310/04, EU:C:2006:521, punkt 122).

( 56 ) Kohtuotsus, 18.6.2015, Eesti vs. parlament ja nõukogu (C‑508/13, EU:C:2015:403, punkt 39).

( 57 ) Kohtuotsus, 17.10.2013, Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 58 ) Kohtuotsus, 17.10.2013, Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 59 ) Kohtuotsus, 17.10.2013, Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punkt 36).

( 60 ) Vt käesolev ettepanek, punkt 40.

( 61 ) Vt direktiivi 2009/29 põhjendused 4–6. Euroopa Ülemkogu ei ole ka rahvusvahelisel tasandil kindlaks määratud vähendamiseesmärke pidanud eesmärkideks, mida ei tohi ületada: vt tema käesoleva ettepaneku punktis 22 viidatud 23. ja 24. oktoobri 2014. aasta järeldused.

( 62 ) Vt käesolev ettepanek, punkt 19 jj.

( 63 ) Vt uuesti vaidlustatud otsus, põhjendus 5.

( 64 ) Vt käesolev ettepanek, punkt 22.

( 65 ) Vt käesolev ettepanek, punkt 55.