KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 6. oktoobril 2011( )

Kohtuasi C‑366/10

The Air Transport Association of America jt

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division, Administrative Court (Ühendkuningriik))

Keskkond – Kasvuhoonegaasid – Saastekvoodid – EL kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem (heitkogustega kauplemise süsteem) – Lennutegevuse lisamine – Rahvusvaheline lennundus – Rahvusvaheline õigus – Liidu teiseste õigusaktide kooskõla rahvusvaheliste lepingute ja rahvusvahelise tavaõigusega – Direktiivid 2003/87/EÜ ja 2008/101/EÜ

Sisukord





I. Sissejuhatus

II. Õiguslik raamistik

A. Rahvusvaheline õigus

1. Chicago konventsioon

2. Kyoto protokoll

3. EL ja USA vaheline avatud lennunduspiirkonna leping

B. Liidu õigus

C. Siseriiklik õigus

III. Põhikohtuasi

IV. Eelotsusetaotlus ja menetlus Euroopa Kohtus

V. Hinnang

A. Rahvusvaheliste lepingute ja rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtete kasutamine mõõdupuuna, mille alusel otsustada direktiivi 2008/101 kehtivuse üle (esimene küsimus)

1. Rahvusvahelised kokkulepped (esimene küsimus, punktid e–g)

a) Chicago konventsioon (esimene küsimus, punkt e)

i) Chicago konventsioon ei ole siduv ELTL artikli 351 kohaselt

ii) Chicago konventsioon ei ole siduv pädevuse ülevõtmisel põhineva õigusjärgluse alusel

iii) Vahekokkuvõte

b) Kyoto protokoll ja avatud lennunduspiirkonna leping (esimene küsimus, punktid f ja g)

i) Sissejuhatav märkus

ii) Kyoto protokoll (esimene küsimus, punkt g)

– Kyoto protokolli laad ja ülesehitus

– Kyoto protokolli artikli 2 lõige 2

iii) Avatud lennunduspiirkonna leping (esimene küsimus, punkt f)

– Avatud lennunduspiirkonna lepingu laad ja ülesehitus

– Kas avatud lennunduspiirkonna lepingu kõnealused sätted on sisu poolest tingimusteta ja piisavalt täpsed

iv) Vahekokkuvõte

2. Rahvusvaheline tavaõigus (esimene küsimus, punktid a–d)

a) Rahvusvahelise tavaõiguse kõnealuste põhimõtete olemasolu ja küsimus, kas need on Euroopa Liidule siduvad

i) Riikide suveräänsus oma õhuruumi üle (esimene küsimus, punkt a)

ii) Avamere osas suveräänsuse kehtestamise lubamatus (esimene küsimus, punkt b)

iii) Üle avamere lendamise vabadus (esimene küsimus, punkt c)

iv) Üle avamere lendavate õhusõidukite oletatav allumine ainujurisdiktsioonile (esimene küsimus, punkt d)

b) Kas rahvusvahelise tavaõiguse kõnealuste põhimõtete alusel saab kontrollida õigusakti kehtivust kohtuvaidluses, mille algatamist on taotlenud füüsilised või juriidilised isikud

3. Vahekokkuvõte

B. Direktiivi 2008/101 kooskõla rahvusvaheliste lepingute ja rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtetega, mille rikkumist ette heidetakse (teine kuni neljas küsimus)

1. Kooskõla rahvusvahelise tavaõiguse teatud põhimõtetega (teine küsimus)

a) EL heitkogustega kauplemise süsteemil puudub eksterritoriaalne mõju

b) Piisava territoriaalse pidepunkti olemasolu

c) Puudub mõju kolmandate riikide suveräänsusele

d) Vahekokkuvõte

2. Kooskõla teatud rahvusvaheliste lepingutega (kolmas ja neljas küsimus)

a) Väljaspool EL õhuruumi asuvate lennuliinide osade EL saastekvootidega kauplemise süsteemi lisamise õiguspärasus (kolmas küsimus)

i) Kooskõla Chicago konventsiooni artiklitega 1, 11 ja 12 (kolmas küsimus, punkt a)

ii) Kooskõla avatud lennunduspiirkonna lepingu artikliga 7 (kolmas küsimus, punkt b)

b) EL üksinda tegutsemise õiguspärasus väljaspool ICAO‑d (neljas küsimus, punkt a)

i) Kooskõla Kyoto protokolli artikli 2 lõikega 2

ii) Kooskõla avatud lennunduspiirkonna lepingu artikli 15 lõikega 3

– Takistavate ICAO keskkonnakaitsestandardite puudumine

– Avatud lennunduspiirkonna lepingus sätestatud diskrimineerimiskeeldu ei ole rikutud

– Üksinda väljaspool ICAO‑d tegutsemise keelu puudumine

c) Õhusõidukite saabumise või lahkumise tasu kehtestamise keeldu ei ole rikutud (neljas küsimus, punkt b)

d) Kütusele maksude ja tasude kehtestamise keeldu ei ole rikutud (neljas küsimus, punkt c)

i) Kütusele aktsiisi kehtestamise keeld

ii) Kütusele tollimaksu kehtestamise keeld

iii) Vahekokkuvõte

C. Kokkuvõte

VI. Ettepanek





I. Sissejuhatus

1. Euroopa Liidu poolt 2003. aastal vastu võetud kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem on Euroopa kliimapoliitika nurgakivi.( ) Selle eesmärk on esiteks ellu viia Euroopa institutsioonide tähtsaid keskkonnapoliitika eesmärke; teiseks on süsteemi eesmärk täita kohustusi, mille liit ja selle liikmesriigid on alates 1990. aastatest võtnud Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni raames, eelkõige nn Kyoto protokollis.

2. Direktiiv 2008/101/EÜ( ) näeb ette, et alates 1. jaanuarist 2012 lisatakse ka lennutegevus EL heitkogustega kauplemise süsteemi.

3. Selle vastu on mitu Ameerika Ühendriikides (USA) ja Kanadas asuvat lennuettevõtjat ja lennuettevõtjate ühendust. Nad vaidlustavad High Court of Justice of England and Walesis Ühendkuningriigi meetmed direktiivi 2008/101 ülevõtmiseks. Seejuures väidavad nad, et rahvusvahelise lennunduse – eelkõige Atlandi-ülese lennuliikluse – lisamisega oma heitkogustega kauplemise süsteemi rikub Euroopa Liit mitut rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtet ja erinevaid rahvusvahelisi lepinguid.

4. Euroopa Kohtul palutakse teha eelotsus, et väljendada selles seisukohta direktiivi 2008/101 kehtivuse kohta. Tõenäoliselt ei ole Euroopa Kohtu otsusel oluline tähtsus mitte üksnes Euroopa kliimapoliitika tulevase kujundamise jaoks, vaid ka üldiselt liidu õiguse ja rahvusvahelise õiguse vahelise suhte jaoks. Eelkõige tuleb arutada, kas ja mil määral võivad isikud kohtus tugineda teatavatele rahvusvahelistele lepingutele ja rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtetele, et takistada Euroopa Liidu õigusakti kohaldamist.

II. Õiguslik raamistik

A. Rahvusvaheline õigus

5. Eelotsusetaotluses viidatakse esiteks rahvusvahelise tavaõiguse teatud põhimõtetele ja teiseks erinevatele rahvusvahelistele lepingutele, eelkõige Chicago konventsioonile, Kyoto protokollile ja nn avatud lennunduspiirkonna lepingule Euroopa Liidu ja Ameerika Ühendriikide vahel.

1. Chicago konventsioon

6. Rahvusvahelise tsiviillennunduse konventsiooniga, mis avati allakirjutamiseks 7. detsembril 1944 Chicagos( ) (Chicago konventsioon), ei ole ühinenud küll Euroopa Liit, kuid sellega on ühinenud liidu kõik 27 liikmesriiki. Selle I peatüki („Üldpõhimõtted ja konventsiooni kohaldamine”) artikkel 1 sisaldab sätet suveräänsuse kohta:

„Osalisriigid tunnustavad iga riigi täielikku ja eranditut suveräänsust õhuruumi üle oma territooriumi kohal.”

7. Chicago konventsiooni II peatüki („Lend üle osalisriigi territooriumi”) artikkel 11 „Lennueeskirjade kohaldamine” sätestab järgmist:

„Vastavalt konventsioonile kohaldatakse kõikide osalisriikide õhusõidukite suhtes, olenemata õhusõiduki riikkondsusest, nende viibimise ajal osalisriigi territooriumil selle osalisriigi seadusi ja eeskirju, mis käsitlevad rahvusvahelise lennuliiklusega seotud õhusõidukite saabumist riigi territooriumile või sealt lahkumist ning õhusõidukite käitamist ja navigeerimist; nimetatud seadusi ja eeskirju peab õhusõiduk järgima asjaomase riigi territooriumile saabumisel, sealt lahkumisel või seal viibimise ajal.”

8. Lisaks on Chicago konventsiooni artiklis 12 „Lennureeglid” sätestatud:

„Osalisriik kohustub rakendama abinõusid, et kõik õhusõidukid, mis lendavad üle tema territooriumi või manööverdavad selle piires, järgiksid selle osalisriigi reegleid ja eeskirju ning et osalisriigi riikliku registreerimismärgiga õhusõiduk, sõltumata asukohast, järgiks üle asukohamaa territooriumi lendamist või selle piires manööverdamist reguleerivaid reegleid ja eeskirju. Iga osalisriik kohustub tagama, et asjaomased eeskirjad vastavad võimalikult ulatuslikult konventsiooni nõuetele. Avamere kohal lendamist reguleerivad vastavalt konventsioonile kehtestatud reeglid. Osalisriik kohustub tagama isikute, kes ei järgi ettekirjutusi, vastutusele võtmise.”

9. Chicago konventsiooni artiklis 15 „Lennujaama- ja muud sellised tasud” on sätestatud:

„Iga osalisriigis asuv ja tema riikkondsusega õhusõidukitele üldkasutatav lennujaam peab [...] olema avatud samadel tingimustel ka kõikidele teiste osalisriikide õhusõidukitele. [...]

Lennujaamade ning navigatsioonivahendite ja ‑teenuste kasutamise tasu, mille osalisriik on kehtestanud teise osalisriigi õhusõidukile või mille kehtestamiseks tal on luba, ei tohi ületada:

a) õhusõidukite puhul, mis ei soorita rahvusvahelisi regulaarlende, tasusid, mida maksavad selle riigi riikkondsusega sama klassi ja samalaadseid operatsioone teostavad õhusõidukid, ja

b) õhusõidukite puhul, mis sooritavad rahvusvahelisi regulaarlende, tasusid, mida maksavad selle riigi riikkondsusega samalaadseid rahvusvahelisi regulaarlende teostavad õhusõidukid.

Kõik sellised tasud tuleb avaldada ja edastada Rahvusvahelisele Tsiviillennundusorganisatsioonile […] Osalisriik ei tohi kehtestada makse, kohustusi ega teisi tasusid ühegi osalisriigi õhusõidukile või õhusõidukil asuvatele isikutele või varale ainult õiguse eest siseneda osalisriigi territooriumile, sellest üle lennata või sealt lahkuda.”

10. Chicago konventsiooni IV peatükk („Lennuliikluse hõlbustamise abinõud”) sisaldab artiklit 24 „Tollimaks” mis on sõnastatud järgmiselt:

„a) Kui õhusõiduk lendab teise osalisriigi territooriumile, territooriumilt või üle territooriumi, tuleb õhusõiduk tunnistada selle osalisriigi tollieeskirjade kohaselt ajutiselt tollivabaks. Teise osalisriigi territooriumile saabudes tuleb osalisriigi õhusõiduki pardal asuv kütus, […] mis jäävad õhusõidukisse selle riigi territooriumilt lahkumisel, vabastada tollimaksust ja inspektsioonitasust ning teistest riiklikest ja kohalikest maksudest ja lõivudest. [...]

[...]”

11. Chicago konventsiooniga asutati Rahvusvaheline Tsiviillennundusorganisatsioon (ICAO), millel on alates 1947. aastast Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni eriorganisatsiooni staatus.( ) Kõik Euroopa Liidu 27 liikmesriiki on selle osalisriigid, samal ajal kui liidul endal on ICAO‑s üksnes vaatlejastaatus. Lisaks õiguslikult siduvate normide kehtestamisele võib ICAO avaldada ka mittesiduvaid poliitilisi seisukohti.

2. Kyoto protokoll

12. Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooni Kyoto protokoll (edaspidi „Kyoto protokoll”)( ) võeti vastu 11. detsembril 1997 ja see jõustus 16. veebruaril 2005. Selle on ratifitseerinud nii tollane Euroopa Ühendus( ) kui ka kõik Euroopa Liidu 27 liikmesriiki.

13. Kyoto protokolli alusel võtsid need osalised, keda loetakse „arenenud riikide” hulka kuuluvaks,( ) endale kohustuse piirata või vähendada inimtekkeliste kasvuhoonegaaside heitkoguseid. Euroopa Liidule ja selle liikmesriikidele tuleneb sellest aastateks 2008–2012 globaalne kohustus langetada oma kasvuhoonegaaside heitkoguseid 8% võrra alla 1990. aasta taseme.( )

14. Võimalike meetmete hulgas, mida võtavad Kyoto protokolli osalisriigid selleks, et täita oma heitkoguste piiramise ja vähendamise kohustust, tuleb Kyoto protokolli artikli 2 lõike 1 punkti a alapunkti vii kohaselt rakendada ka meetmeid, mis võimaldavad:

„transpordisektoris piirata ja/või vähendada Montreali protokolliga reguleerimata kasvuhoonegaaside heitkoguseid.”

15. Peale selle on Kyoto protokolli artikli 2 lõikes 2 sätestatud:

„Tegutsedes Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooni ja Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni kaudu, taotlevad I lisas nimetatud osalised lennunduses ja laevanduses kasutatava kütuse põletamisel tekkivate kasvuhoonegaaside heitkoguste piiramist ja vähendamist, mida Montreali protokolliga ei reguleerita.”

3. EL ja USA vaheline avatud lennunduspiirkonna leping

16. Ühelt poolt Euroopa Ühenduse ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Ameerika Ühendriikide vahelisele lennutranspordilepingule( ) (edaspidi „avatud lennunduspiirkonna leping”) kirjutati alla 2007. aasta aprillis ja selle mitut punkti muudeti 24. juuni 2010. aasta protokolliga (edaspidi „2010. aasta muutmisprotokoll”).( ) Esialgses redaktsioonis kohaldati avatud lennunduspiirkonna lepingut ajutiselt alates 30. märtsist 2008,( ) 2010. aasta muutmisprotokolli redaktsioonis kohaldatakse seda ajutiselt alates 24. juunist 2010.( )

17. Avatud lennunduspiirkonna lepingu artiklis 2 „Õiglased ja võrdsed võimalused” on see põhimõte sätestatud järgmiselt:

„Lepinguosalised võimaldavad kummagi lepinguosalise lennuettevõtjatel õiglastel ja võrdsetel alustel konkureerida käesoleva lepinguga reguleeritavate rahvusvaheliste lennutransporditeenuste pakkumisel.”

18. Avatud lennunduspiirkonna lepingu artiklis 3 „Õiguste andmine”, täpsemalt selle artikli lõikes 4, on sätestatud järgmist:

„Lepinguosalised lubavad lennuettevõtjatel turul valitseva olukorra alusel määrata nende poolt teostatava rahvusvahelise lennutranspordi lendude sageduse ja mahu. Vastavalt sellele õigusele ei kehtesta kumbki lepinguosaline ühepoolselt piiranguid vedude mahule, sagedusele, lendude regulaarsusele, teise lepinguosalise lennuettevõtja käitatavale õhusõiduki tüübile või tüüpidele ega nõua teise lepinguosalise lennuettevõtjatelt sõiduplaanide, tellimuslendude programmide ega tegevuskavade esitamist, välja arvatud juhul, kui seda nõutakse tolliformaalsuste täitmise eesmärgil, tehnilistel, lennutegevusega või keskkonnaga seotud põhjustel (mis on koosõlas artikliga 15) ja ühtsetel tingimustel kooskõlas konventsiooni artikliga 15.”

19. Avatud lennunduspiirkonna lepingu artiklis 7 „Õigusnormide kohaldamine” on sätestatud järgmist:

„1 Ühe lepinguosalise lennuettevõtjate õhusõidukite suhtes kehtivad teise lepinguosalise õigusnormid, mis reguleerivad rahvusvahelises lennuliikluses osalevate õhusõidukite sisenemist tema territooriumile, sealt väljumist või nende õhusõidukite käitamist ja lennuliiklust tema territooriumil ning need õhusõidukid täidavad neid õigusnorme teise lepinguosalise territooriumile sisenemisel, sealt väljumisel või seal viibides.

2. Ühe lepinguosalise lennuettevõtja reisijad, meeskonnad või last täidavad või nende nimel täidetakse teise lepinguosalise territooriumile sisenemisel, seal viibides või sealt väljumisel teise lepinguosalise territooriumil kehtivaid õigusnorme reisijate, meeskondade või lasti õhusõidukil tema territooriumile sisenemise või sealt väljumise kohta (kaasa arvatud riiki sisenemise, julgeolekukontrolli, sisserände, passide, tolli ja karantiini eeskirjad või posti puhul postieeskirjad).”

20. Avatud lennunduspiirkonna lepingu artiklis 11 „Tolli- ja muud maksud” on sätestatud järgmist:

„1. Lepinguosalise lennuettevõtjate poolt rahvusvahelises lennutranspordis kasutatav õhusõiduk [...] vabastatakse saabumisel teise lepinguosalise territooriumile vastastikkuse alusel kõigist impordipiirangutest, omandi-, kapitali-, tolli- ja aktsiisimaksudest ning sarnastest maksudest ja tasudest, a) mida rakendavad Euroopa Ühenduse liikmesriikide asutused ja b) mis ei põhine osutatavate teenuste hinnal, tingimusel et see varustus ja varud jäävad õhusõiduki pardale.

2. Samuti vabastatakse vastastikkuse põhimõtte alusel käesoleva artikli lõikes 1 nimetatud maksudest, lõivudest ja tasudest, välja arvatud osutatava teenuse hinnal põhinevatest tasudest:

[...]

c) lepinguosalise territooriumile toodud või seal hangitud teise lepinguosalise lennuettevõtja rahvusvahelise lennutranspordi lendudel kasutatava õhusõiduki tarbeks mõeldud kütus, määrdeained ja tarbitavad tehnilised tarvikud, isegi kui need on mõeldud kasutamiseks reisi selles osas, mis toimub selle lepingosalise territooriumi kohal, kus need varud pardale võeti;

[...]”

21. Avatud lennunduspiirkonna lepingu artikkel 15 „Keskkond” – mida on muudetud 2010. aasta muutmisprotokolliga – on sõnastatud järgmiselt:( )

„1. Lepinguosalised tunnistavad keskkonnakaitse tähtsust rahvusvahelise lennunduspoliitika arendamisel ja rakendamisel, kaaludes kõnealuse poliitika arendamisel hoolikalt keskkonnakaitsemeetmete maksumust ja nendest saadavat tulu ning edendades vajaduse korral ühiselt tõhusaid ülemaailmseid lahendusi. Sellega seoses kavatsevad lepinguosalised teha koostööd, et majanduslikult põhjendatud viisil piirata või vähendada rahvusvahelise lennunduse mõju keskkonnale.

2. Kui lepinguosaline kaalub kavandatavaid keskkonnameetmeid piirkondlikul, riiklikul või kohalikul tasandil, peaks ta hindama ka kõnealuste meetmete võimalikku ebasoodsat mõju käesolevast lepingust tulenevate õiguste kasutamisele ning nende meetmete vastuvõtmisel peaks ta rakendama vajalikke abinõusid sellise ebasoodsa mõju leevendamiseks. Lepinguosalise taotlusel esitab teine lepinguosaline talle sellise hinnangu ja ebasoodsa mõju leevendamiseks rakendatud abinõude kirjelduse.

3. Keskkonnameetmete kehtestamisel tuleb järgida Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooni poolt vastuvõetud konventsiooni, lisades esitatud lennundusalaseid keskkonnastandardeid, v.a juhul, kui on teatatud erinevustest nende standardite rakendamisel. Lepinguosalised kohaldavad käesoleva lepinguga hõlmatud lennutransporditeenuseid mõjutavaid keskkonnameetmeid vastavalt lepingu artiklile 2 ja artikli 3 lõikele 4.

4. Lepinguosalised kinnitavad veel kord liikmesriikide ja USA valmisolekut kohaldada tasakaalustatud lähenemisviisi.

[...]

7. Lepinguosaliste taotluse korral töötab ühiskomitee ekspertide abiga välja soovitused, mis käsitlevad selliste lennundusest tulenevate heitkogustega seotud turupõhiste meetmete võimalikku kattumist ja kooskõla, mida lepinguosalised on rakendanud meetmete ja kulude dubleerimise vältimiseks ning lennuettevõtjate halduskoormuse vähendamiseks võimalikult suures ulatuses. Kõnealuste soovituste rakendamiseks kohaldatakse lepinguosaliste siseriiklikele nõuetele vastavat heakskiidu- või ratifitseerimismenetlust.

8. Kui lepinguosaline leiab, et lennundusalaseid keskkonnakaitsenõudeid käsitlev küsimus, sh kavandatavad uued meetmed, tekitab probleeme käesoleva lepingu kohaldamisel või rakendamisel, võib ta taotleda ühiskomitee kokkukutsumist vastavalt artiklile 18, et küsimust arutada ja leida asjakohased lahendused põhjendatud probleemidele.”

B. Liidu õigus

22. Euroopa Liidus kehtiva kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi (EL heitkogustega kauplemise süsteemi) eesmärk on piirata ja vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid turule orienteeritud vahenditega. See süsteem, mida mõnikord tähistatakse ka ingliskeelse väljendiga cap and trade, viidi sisse direktiiviga 2003/87/EÜ( ) ning see kehtib kogu Euroopa Majanduspiirkonnas (EMP).( )

23. Direktiiv 2003/87 järgib vastavalt selle põhjendusele 5 eelkõige eesmärki täita Kyoto protokollist tulenevad liidu kohustused:

„Ühendus ja liikmesriigid on leppinud kokku, et nad täidavad kooskõlas otsusega 2002/358/EÜ ühiselt Kyoto protokollist tulenevat kohustust vähendada kasvuhoonegaaside inimtekkelisi heitkoguseid. Käesoleva direktiivi eesmärk on aidata kaasa sellele, et Euroopa Ühendus ja liikmesriigid täidaksid oma kohustusi tulemuslikumalt, rajades tõhusa Euroopa turu kasvuhoonegaaside saastekvootidele ja pidurdades võimalikult vähe majandusarengut ja tööhõivet.”

24. Algselt ei hõlmanud EL heitkogustega kauplemise süsteem lennunduses tekkivaid kasvuhoonegaaside heitkoguseid. 2008. aastal otsustas liidu seadusandja siiski lennunduse sellesse süsteemi lisada, nimelt alates 1. jaanuarist 2012. Seetõttu peavad kõik lennuettevõtjad – ka kolmandate riikide lennuettevõtjad – 2012. aastal esimest korda omandama ja kasutama saastekvoote liidu lennuväljadele ja sealt tagasi lendamiseks. Sel eesmärgil muudeti ja täiendati direktiivi 2003/87 direktiiviga 2008/101.( )

25. Muudetud direktiivis on uus II peatükk „Lennundus”, mis koosneb artiklitest 3a–3g. Nimetatud peatüki kohaldamisala on artiklis 3a määratletud järgmiselt:

„Käesoleva peatüki sätteid kohaldatakse I lisas nimetatud lennutegevustega seotud saastekvootide eraldamise ja väljaandmise suhtes.”

Vastavalt muudetud direktiivi I lisas sätestatud mõiste määratlusele on lennutegevus direktiivi tähenduses „lennud, mis väljuvad lennuväljalt või saabuvad lennuväljale, mis asub selle liikmesriigi territooriumil, mille suhtes kohaldatakse asutamislepingut.”( )

Peale selle on muudetud direktiivi IV lisa B osas sätestatud, et lennutegevustest tulenevate heitkoguste arvutamiseks kasutatakse järgmist valemit: „kütusekulu × heitekoefitsient”. Lisaks tuleneb nimetatud lisast, et õhusõiduki käitajate lennutegevuse hulga kindlaksmääramisel võetakse aluseks valem „tonnkilomeetrid = vahemaa × nimikoormus”, kusjuures vahemaa tähendab väljumiskoha lennuvälja ja sihtkoha lennuvälja vahelist kaugust mööda suurringjoont, millele lisatakse kindlaksmääratud faktorina 95 km.

26. Muudetud direktiivi artiklis 3c „Lennunduse saastekvootide üldkogus” on sätestatud:

„1. Ajavahemikul 1. jaanuar 2012 kuni 31. detsember 2012 moodustab õhusõiduki käitajatele eraldatavate saastekvootide üldkogus 97% varasematest lennunduse heitkogustest.

2. [...] ajavahemikul, mis algab 1. jaanuaril 2013, ning juhul, kui [...] ei ole tehtud muudatusi, ka igal järgneval ajavahemikul, moodustab õhusõiduki käitajatele eraldatavate lennunduse saastekvootide üldkogus 95% varasematest lennunduse heitkogustest korrutatuna kõnealusesse ajavahemikku jäävate aastate arvuga.

[...]”( )

27. Muudetud direktiivi artiklis 3d „Lennunduse saastekvootide enampakkumise teel eraldamise meetod” on sätestatud järgmist:

„1. Artikli 3c lõikes 1 osutatud ajavahemikul pannakse enampakkumisele 15% saastekvootidest.

2. Alates 1. jaanuarist 2013 pannakse enampakkumisele 15% saastekvootidest. Seda protsenti võib käesoleva direktiivi üldise läbivaatamise käigus suurendada.

[...]

4. Liikmesriigid otsustavad selle üle, kuidas kasutada saastekvootide enampakkumisest saadud tulu. Seda tulu tuleks kasutada võitlemiseks kliimamuutusega ELis ja kolmandates riikides, [...].

[...]”

28. Muudetud direktiivi IV peatükis („Lennunduse ja paiksete käitiste suhtes kohaldatavad sätted”) on artikli 12 lõikes 2a saastekvootide üleandmise, tagastamise ja kehtetuks tunnistamise kohta sätestatud järgmist:

„Haldavad liikmesriigid tagavad, et iga aasta 30. aprilliks tagastab iga õhusõiduki käitaja saastekvoodid, mille arv on võrdne eelneva kalendriaasta heitkoguste üldkogusega, mis tulenevad I lisas nimetatud lennutegevustest, mida on sooritanud õhusõiduki käitaja, ja mida tõendatakse vastavalt artiklile 15. Liikmesriigid tagavad, et kooskõlas käesoleva lõikega tagastatud saastekvoodid seejärel tühistatakse.”

29. Vastavalt muudetud direktiivi artiklile 16 peavad liikmesriigid tõhusalt rakendama kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi ning kehtestama rikkumiste eest tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad karistused. Need karistused võivad ulatuda kuni tegevuskeelu kehtestamiseni, mille otsustab vastaval juhul liikmesriigi taotluse alusel komisjon. Nende õhusõidukite käitajate nimed, kes rikuvad saastekvootide süsteemist tulenevaid kohustusi, tuleb avaldada.

30. Muudetud direktiivi artiklis 25a „Kolmandate riikide meetmed lennunduse kliimamõju vähendamiseks” on sätestatud:

„1. Kui kolmas riik võtab asjaomasest riigist väljuvate ja ühenduses maanduvate lendude kliimamõju vähendamiseks meetmeid, kaalub komisjon pärast nimetatud kolmanda riigi ja liikmesriikidega konsulteerimist [...] olemasolevaid võimalusi, et tagada optimaalne koostoime ühenduse süsteemi ja kolmandate riikide meetmete vahel.

Vajaduse korral võib komisjon võtta vastu vajalikud muudatused, et näha ette asjaomasest kolmandast riigist saabuvate lendude väljaarvamine I lisas nimetatud lennutegevuste seast või näha ette I lisas nimetatud lennutegevustesse mis tahes muude muudatuste tegemine, [...].

[...]

2. Ühendus ja tema liikmesriigid tegutsevad jätkuvalt selle nimel, et saavutada lennundusest tulenevate kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise ülemaailmseid meetmeid käsitlev kokkulepe. Sellise kokkuleppe saavutamisel kaalub komisjon, kas käesoleva direktiivi kohaseid õhusõiduki käitajate suhtes kohaldatavaid sätteid on vaja muuta.”

31. Lisaks tuleb viidata direktiivi 2008/101 preambulile, mille põhjendustes 8, 9, 10, 11 ja 17 on sätestatud järgmist:

„(8) [...] Kyoto protokollis on ette nähtud, et arenenud riigid taotlevad koostöös Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooniga (ICAO) selliste lennunduses tekkivate kasvuhoonegaaside heitkoguste piiramist ja vähendamist, mida Montreali protokolliga ei reguleerita.

(9) Kuigi ühendus ei ole [Chicago konventsiooni] osaline, on kõik liikmesriigid kõnealuse konventsiooni osalised ja Rahvusvahelise Tsiviillennundusorganisatsiooni (ICAO) liikmed. Liikmesriigid jätkavad koos teiste ICAO liikmesriikidega lennunduse kliimamõju vähendamise meetmete, sealhulgas turupõhiste vahendite arendamise toetamist. Rahvusvahelise Tsiviillennundusorganisatsiooni (ICAO) lennundusalase keskkonnakaitse komitee kuuendal istungil 2004. aastal jõuti kokkuleppele, et ICAO egiidi all vastu võetud uuele õigusaktile tuginev lennundusspetsiifiline heitkogustega kauplemise süsteem tundus olevat piisavalt ebasobiv, et seda sel ajal mitte edasi arendada. Seepärast ei pakkunud 2004. aasta septembris toimunud ICAO assamblee resolutsioon A35‑5 välja uut õigusakti, vaid kinnitas selle asemel avatud heitkogustega kauplemise ja võimaluse, mille abil riigid saavad rahvusvahelise lennunduse heitkogused liita oma heitkogustega kauplemise süsteemiga. 2007. aasta septembris toimunud ICAO 36. assamblee resolutsiooni A36‑22 liites L soovitatakse osalisriikidel mitte rakendada heitkogustega kauplemise süsteemi teiste osalisriikide õhusõidukite käitajate suhtes, välja arvatud nende riikide vastastikusel kokkuleppel. Tuletades meelde, et Chicago konventsioonis tunnistatakse selgesõnaliselt iga osalise õigust kohaldada mittediskrimineerivalt oma seadusi ja eeskirju kõikide riikide õhusõidukite suhtes, tegid Euroopa Ühenduse liikmesriigid ja 15 muud Euroopa riiki selle resolutsiooni suhtes reservatsiooni ning jätsid endale Chicago konventsiooni alusel õiguse kehtestada ja kohaldada turupõhiseid meetmeid mittediskrimineerivalt kõigi riikide õhusõidukite käitajate suhtes, kes pakuvad nende territooriumile saabuvaid või sealt väljuvaid või nende territooriumi piires toimuvaid lende.

(10) Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsusega nr 1600/2002/EÜ […] kehtestatud kuuendas keskkonnaalases tegevusprogrammis on sätestatud, et ühendus määrab kindlaks ja viib ellu erimeetmed lennuliiklusest tulenevate kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamiseks, kui nende meetmete kohta ei sõlmita 2002. aastaks kokkulepet ICAOga. Nõukogu on oma 2002. aasta oktoobri, 2003. aasta detsembri ja 2004. aasta oktoobri järeldustes komisjoni korduvalt üles kutsunud tegema ettepanekuid meetmete kohta, et vähendada rahvusvahelise õhutranspordi kliimamõju.

(11) Vajaliku märkimisväärse vähendamise saavutamiseks tuleks poliitikat ja meetmeid rakendada liikmesriikide ja ühenduse tasandil kõigis ühenduse majandussektorites. Kui lennundussektori mõju kliimale kasvab samal kiirusel nagu praegu, õõnestab see oluliselt teistes sektorites kliimamuutuste vastu võitlemisel saavutatud vähendamisi.

[...]

(17) Ühendus ja tema liikmesriigid peaksid jätkuvalt püüdlema selle poole, et saavutada lennundusest tulenevate kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise ülemaailmseid meetmeid käsitlev kokkulepe. Ühenduse süsteem võib olla eeskujuks heitkogustega kauplemise ülemaailmsele kasutamisele. Ühendus ja liikmesriigid peaksid hoidma käesoleva direktiivi rakendamise ajal ühendust kolmandate pooltega ja julgustama kolmandaid riike võtma samaväärseid meetmeid. Kui kolmas riik võtab ühendusse saabuvate lendude kliimamõju vähendamiseks meetmed, millel on käesoleva direktiiviga vähemalt samaväärne mõju keskkonnale, peaks komisjon pärast kõnealuse riigiga konsulteerimist kaaluma olemasolevaid võimalusi ühenduse süsteemi ja selle riigi meetmete optimaalse koostoime tagamiseks. Kolmandates riikides väljatöötamisel olevad heitkogustega kauplemise skeemid pakuvad lennundust hõlmava osa puhul peagi optimaalse koostoime võimalusi ühenduse süsteemiga. Kahepoolsed kokkulepped, mis käsitlevad ühenduse süsteemi ja teiste kauplemissüsteemide ühendamist eesmärgiga moodustada ühine süsteem või topeltreguleerimise vältimiseks samaväärsete meetmete võtmist, võivad olla samm edasi ülemaailmse kokkuleppe suunas. Selliste kahepoolsete kokkulepete sõlmimise korral võib komisjon muuta ühenduse süsteemi kuuluvaid lennutegevuse liike, sh kohandada õhusõidukite käitajatele eraldatavate lennunduse saastekvootide üldkogust.”

C. Siseriiklik õigus

32. Ühendkuningriigi õigusest kuulub käesolevas asjas kohaldamisele määrus Aviation Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme Regulations 2009( ) (edaspidi „määrus Regulations 2009”), mis sisaldab üht osa siseriiklikest meetmetest direktiivi 2008/101 ülevõtmiseks.( )

III. Põhikohtuasi

33. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu High Court of Justice of England and Walesi (Queen’s Bench Division, Administrative Court) menetluses on määruse Regulations 2009 peale esitatud kaebus.

34. Nimetatud kaebuse esitasid 16. detsembril 2009 neli kaebuse esitajat, kelle asukoht on USA. Need on The Air Transport Association of America (ATAA), American Airlines (AA), Continental Airlines (Continental) ja United Air Lines (UAL). ATAA on USA regulaarlennuliinide sektori peamine katusorganisatsioon, millel ei ole tulu saamise eesmärki. AA, Continental ja UAL on kolm USA‑s asuvat lennuettevõtjat, kes opereerivad lende üle maailma, sealhulgas ka lende Euroopa Liidu sihtkohtadesse. Neid haldav liikmesriik EL heitkogustega kauplemise süsteemi mõttes on Ühendkuningriik.( )

35. Vastustaja on Ühendkuningriigi energia ja kliimamuutuste minister,( ) kes siseriikliku organina põhiliselt vastutab direktiivi 2008/101 siseriiklikku õigusse ülevõtmise eest.

36. Mõlemaid pooli toetavad menetlusse astujad. Kaebuse esitajate toetuseks astusid põhikohtuasjas menetlusse veel kaks ühendust:( ) esiteks The International Air Transport Association (IATA), lennuettevõtjate rahvusvaheline ühendus, ja teiseks The National Airlines Council of Canada (NACC), Kanada lennuettevõtjate ühendus. Kostjat asusid toetama kokku viis keskkonnakaitseorganisatsiooni,( ) nimelt The Aviation Environment Federation (AEF), World Wide Fund For Nature’ Ühendkuningriigi sektsioon (WWF‑UK), The European Federation for Transport and Environment (EFTE), The Environmental Defense Fund (EDF) ja Earthjustice.

37. Sisuliselt väidavad kaebuse esitajad, kelle arvamust jagavad nende toetuseks menetlusse astujad, et direktiiv 2008/101 – mis võeti üle määrusega Regulations 2009 – ei ole kooskõlas rahvusvahelise õigusega ning on seetõttu kehtetu. Vastustaja ja tema toetuseks menetlusse astujad on diametraalselt vastupidisel seisukohal.

IV. Eelotsusetaotlus ja menetlus Euroopa Kohtus

38. 8. juuli 2010. aasta kohtumäärusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 22. juulil 2010, esitas High Court of Justice of England and Wales (Queen’s Bench Division, Administrative Court) Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas käesolevas asjas, milles vaidlustatakse direktiivi 2003/87/EÜ – muudetud direktiiviga 2008/101/EÜ, et lisada lennutegevus ühenduse kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi (koos edaspidi „muudetud direktiiv”) – kehtivus, võib tugineda mõnele või kõikidele järgmistest rahvusvahelise õiguse normidest:

a) rahvusvahelise tavaõiguse põhimõte, mille kohaselt igal riigil on täielik ja eranditu suveräänsus oma õhuruumi üle;

b) rahvusvahelise tavaõiguse põhimõte, mille kohaselt ükski riik ei või mingis avamere osas õiguspäraselt kehtestada oma suveräänsust;

c) rahvusvahelise tavaõiguse põhimõte, mille kohaselt võib vabalt lennata üle avamere;

d) rahvusvahelise tavaõiguse põhimõte (mille olemasoluga vastustaja ei nõustu), mille kohaselt üle avamere lendav õhusõiduk allub selle riigi ainujurisdiktsioonile, kus ta on registreeritud, kui rahvusvahelises lepingus ei ole selgelt sätestatud teisiti;

e) Chicago konventsioon (eelkõige artiklid 1, 11, 12, 15 ja 24);

f) avatud lennunduspiirkonna leping (eelkõige artiklid 7, artikli 11 lõike 2 punkt c ning artikli 15 lõige 3);

g) Kyoto protokoll (eelkõige artikli 2 lõige 2)?

Kui esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt:

2. Kas muudetud direktiiv on kehtetu, kuivõrd sellega kohaldatakse, ja osas, milles sellega kohaldatakse, heitkogustega kauplemise süsteemi nendele lendude osadele (kas üldiselt või kolmandates riikides registreeritud õhusõidukite puhul), mis leiavad aset väljaspool EL liikmesriikide õhuruumi, kuna see on vastuolus ühe või mitme eeltoodud rahvusvahelise tavaõiguse põhimõttega?

3. Kas muudetud direktiiv on kehtetu, kuivõrd sellega kohaldatakse, ja osas, milles sellega kohaldatakse, heitkogustega kauplemise süsteemi nendele lendude osadele (kas üldiselt või kolmandates riikides registreeritud õhusõidukite puhul), mis toimuvad väljaspool EL liikmesriikide õhuruumi:

a) vastuolu tõttu Chicago konventsiooni artiklitega 1, 11 ja/või 12;

b) vastuolu tõttu avatud lennunduspiirkonna lepingu artikliga 7?

4. Kas muudetud direktiiv on kehtetu osas, milles sellega kohaldatakse heitkogustega kauplemise süsteemi lennutegevusele:

a) vastuolu tõttu Kyoto protokolli artikli 2 lõikega 2 ja avatud lennunduspiirkonna lepingu artikli 15 lõikega 3;

b) vastuolu tõttu Chicago konventsiooni artikliga 15 eraldi või koostoimes avatud lennunduspiirkonna lepingu artikli 3 lõikega 4 ja artikli 15 lõikega 3;

c) vastuolu tõttu Chicago konventsiooni artikliga 24 eraldi või koostoimes avatud lennunduspiirkonna lepingu artikli 11 lõike 2 punktiga c?”

39. Euroopa Kohtus toimunud kirjalikus menetluses osalesid põhikohtuasja kaebuse esitajad, põhikohtuasja mõlema poole toetuseks menetlusse astujad, Belgia, Saksamaa, Hispaania, Prantsusmaa, Itaalia, Madalmaade, Austria, Poola Rootsi, Ühendkuningriigi, Islandi ja Norra valitsus ning Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjoni volitatud esindajad.

40. Euroopa Kohtus toimus 5. juulil 2011 kohtuistung, kus olid peale Belgia, Saksamaa, Itaalia, Madalmaade, Austria ja Islandi valitsuse esindatud kõik kirjalikus menetluses osalejad ning lisaks Taani valitsus.

V. Hinnang

41. Põhikohtuasja kaebuse esitajad ja nende toetuseks menetlusse astunud ühendused arvavad, et rahvusvahelise lennutegevuse lisamine Euroopa Liidu heitkogustega kauplemise süsteemi on vastuolus mitme rahvusvahelise tavaõiguse põhimõttega ning erinevate rahvusvaheliste lepingutega. Seetõttu on direktiiv 2008/101, millega EL heitkogustega kauplemise süsteemi laiendati lennutegevusele, kehtetu.

42. Nimetatud menetlusosalised vaidlustavad direktiivi 2008/101 peamiselt kolme argumentide grupi abil: esiteks väidavad nad, et Euroopa Liit ületab sellega oma rahvusvahelise õiguse kohase pädevuse, kui ta ei piira oma heitkogustega kauplemise süsteemi üksnes liidusiseste lendudega, vaid lisab sellesse ka selliseid rahvusvaheliste liinide osi, kus lennud toimuvad avamere või kolmandate riikide territooriumide kohal.( ) Teiseks arvavad nad, et heitkogustega kauplemise süsteem rahvusvahelises lennunduses tuleb läbi arutada ja selle üle otsustada ICAO raames; seda ei tohi kehtestada ühepoolselt.( ) Kolmandaks on nad arvamusel, et heitkogustega kauplemise süsteem võrdub maksude või tasude kehtestamisega, mis on rahvusvaheliste kokkulepetega keelatud.( )

43. Vaidlust ei ole selle üle, et rahvusvaheline õigus on Euroopa Liidule siduv. Esiteks on liit juriidiline isik (ELL artikkel 47) ning seega võivad tal olla rahvusvahelisest õigusest tulenevad õigused ja kohustused. Teiseks kinnitab liit sõnaselgelt, et ta toetab rahvusvahelise õiguse ranget järgimist ja arendamist (ELL artikli 3 lõike 5 teine lause) ning soovib edendada ka ülejäänud maailmas rahvusvahelise õiguse põhimõtete austamist (ELL artikli 21 lõike 1 esimene lõik).

44. Vastavalt sellele peab liit väljakujunenud kohtupraktika kohaselt oma pädevuse teostamisel järgima rahvusvahelist õigust.( ) Oma eelotsuste tegemise pädevuse raames (ELL artikli 19 lõike 3 punkt b ja ELTL artikli 267 esimese lõigu punkt b) tuleb Euroopa Kohtul uurida, kas liidu organite õigusaktide kehtivust võib mõjutada vastuolu mõne rahvusvahelise õiguse normiga.( )

45. See ei tähenda siiski, et isikud (st füüsilised või juriidilised isikud) võivad kohtumenetluses oma soovi kohaselt tugineda rahvusvahelise õiguse sätetele või põhimõtetele, et takistada Euroopa Liidu õigusaktide kohaldamist. Pigem tuleb iga konkreetselt arutusel oleva rahvusvahelise õiguse sätte ja iga konkreetselt arutusel oleva rahvusvahelise õiguse põhimõtte kohta alati eraldi kontrollida, kas ja mil määral saab seda kasutada mõõdupuuna, mille alusel otsustada füüsilise või juriidilise isiku poolt algatatud kohtuvaidluses liidu õigusaktide õiguspärasuse üle.( ) See probleemistik, mida käsitletakse esimeses eelotsuse küsimuses, eelneb loogiliselt direktiivi 2008/101 kehtivuse (või direktiivi 2003/87 – muudetud direktiiviga 2008/101 – kehtivuse) tegelikule hindamisele, mistõttu tuleb seda probleemikogumit arutada esimesena.

46. Tõstatatud õiguslike küsimuste hindamisel piirdun ma muuseas nende rahvusvahelise õiguse põhimõtete ja sätetega, mis on konkreetselt siseriikliku kohtu küsimuste esemeks. Mulle ei näi otstarbekas käsitleda muid rahvusvahelisi lepinguid, millele eelkõige viitasid põhikohtuasja kaebuse esitajate toetuseks menetlusse astujad.( ) Teoreetiliselt on küll mõeldav, et Euroopa Kohus asub eelotsusemenetluses omal algatusel seisukohale kehtetuse võimalike põhjuste suhtes, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole käsitlenud.( ) Kehtivust käsitlevate eelotsusetaotluste korral peaks kohus seda võimalust kasutama siiski vähesel määral. Kui toimikutest tuleneb, et siseriiklik kohus jätab vaikimisi Euroopa Kohtule mõne sätte kohta küsimuse esitamata, siis ei peaks ka Euroopa Kohus seda käsitlema.( ) Selline on olukord käesolevas asjas: High Courti eelotsusetaotluses on küll mitu korda mainitud muid rahvusvahelisi lepinguid, millele menetlusse astujad viitavad, kuid neid ei ole siiski tehtud Euroopa Kohtule esitatud kehtivust käsitlevate eelotsuse küsimuste esemeks.

A. Rahvusvaheliste lepingute ja rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtete kasutamine mõõdupuuna, mille alusel otsustada direktiivi 2008/101 kehtivuse üle (esimene küsimus)

47. Esimese küsimuse raames tuleb arutada põhjapaneva tähtsusega probleemi, kas ja mil määral saab rahvusvaheliste lepingute ja rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtete alusel, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab, üldse kontrollida direktiivi 2008/101 kehtivust, ja seda nimelt siseriiklikes kohtutes toimuvates kohtuvaidlustes, mille on algatanud füüsilised või juriidilised isikud, käesolevas kohtuasjas ettevõtjad ja ettevõtjate ühendused.

48. Ma käsitlen seda teemaringi kõigepealt seoses kolme kõne all oleva rahvusvahelise kokkuleppega – Chicago konventsiooni, Kyoto protokolli ja avatud lennunduspiirkonna lepinguga (vt selle kohta allpool, 1. jaotis) – ning seejärel seoses erinevate rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtetega, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab (vt selle kohta allpool 2. jaotis).

1. Rahvusvahelised kokkulepped (esimene küsimus, punktid e–g)

49. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt saab uurida institutsioonide õigusaktide kehtivust rahvusvaheliste lepingute alusel vaid juhul, kui on täidetud kaks tingimust:( )

– Esiteks peab asjaomane leping olema Euroopa Liidule siduv.

– Teiseks ei tohi asjaomase lepingu laad ega ülesehitus selle kehtivuse uurimist välistada ning selle sätted peavad oma sisu poolest olema tingimusteta ja piisavalt täpsed.

50. Seejuures tuleb teise kriteeriumi hindamisel silmas pidada, et direktiivi 2008/101 kehtivuse küsimus kerkib käesoleval juhul kohtuasjas, mille algatamist on taotlenud isikud – mitu lennuettevõtjat ja üks lennuettevõtjate ühendus.( )

a) Chicago konventsioon (esimene küsimus, punkt e)

51. Kõigepealt on Chicago konventsiooni osas juba esimene kriteerium, mida on nimetatud eespool 49. punktis, täitmata.

52. Euroopa Liit ei ole nimelt Chicago konventsiooni osapool. Seega ei loo see konventsioon liidu jaoks vormiliselt õigusi ega kohustusi.

53. Sellest hoolimata arvavad põhikohtuasja kaebuse esitajad ja nende toetuseks menetlusse astujad, et Chicago konventsioon on liidule materiaalses mõttes siduv. Seejuures tuginevad nad esiteks ELTL artiklile 351 ja nimetavad teiseks pädevuse ülevõtmise teooriat.

54. Mõlemad argumendid ei ole siiski veenvad.

i) Chicago konventsioon ei ole siduv ELTL artikli 351 kohaselt

55. ELTL artikli 351 esimesest lõigust (endine EÜ asutamislepingu artikkel 307 või EMÜ asutamislepingu artikkel 234) tuleneb, et aluslepingute (st ELL ja ELTL( )) sätted ei mõjuta liikmesriikide õigusi ja kohustusi kolmandate riikide suhtes osas, milles on tegemist õiguste ja kohustustega, mis tulenevad rahvusvahelistest lepingutest, mis on sõlmitud enne asjaomase liikmesriigi Euroopa Liiduga ühinemise kuupäeva.

56. Sellega, et liidu õigus tunnustab vastavalt ELTL artikli 351 esimesele lõigule liikmesriikide varasemaid lepinguid kolmandate riikidega, järgib ta rahvusvahelise õiguse põhimõtet pacta sunt servanda.( ) Teisisõnu ei kohusta Euroopa Liidu liikmesus asjaomast liikmesriiki rikkuma kolmandate riikidega varem sõlmitud rahvusvahelisi kokkuleppeid.( )

57. Liidu institutsioonid omalt poolt ei tohi takistada liikmesriikide eelnevatest lepingutest tulenevate kohustuste täitmist; liidule endale ei tulene siiski liikmesriikide varasematest lepingutest rahvusvahelisel õigusel põhinevaid kohustusi kolmandate riikide ees.( ) Kehtib ka rahvusvahelise õiguse üldpõhimõte lepingute suhtelise toime kohta, mille kohaselt rahvusvahelised lepingud ei saa luua kohustusi ega õigusi kolmandatele riikidele (pacta tertiis nec nocent nec prosunt).( )

58. Asjaolu, et liikmesriikide varasemad lepingud ei ole liidule siduvad, tuleb muu hulgas ilmsiks ka siis, kui kõrvutada ELTL artiklis 351 sätestatud õigusnorme varasemate lepingute kohta nende õigusnormidega, mis kehtivad liidu enda poolt sõlmitud lepingute kohta. Kui ELTL artikli 216 lõige 2 näeb nimelt ette, et liidu sõlmitud lepingud seovad liidu institutsioone ja liikmesriike, siis ELTL artiklis 351 puudub analoogiline säte liikmesriikide varasemate lepingute kohta. ELTL artiklist 351 ei tulene liidu institutsioonide kohustust kohandada liidu õigust liidu liikmesriikide varasemate lepingutega. Seevastu on liikmesriigid ELTL artikli 351 teise lõigu kohaselt kohustatud kasutama kõiki vajalikke vahendeid, et kõrvaldada võimalikud vastuolud nende varasemate lepingute ja aluslepingute (ELL ja ELTL) vahel. Vajaduse korral tuleb liikmesriikidel kolmandate riikidega sõlmitud varasemad lepingud kohandada või denonsseerida.( )

59. Seega ei tulene ELTL artiklist 351, et Chicago konventsioon on liidule siduv.

ii) Chicago konventsioon ei ole siduv pädevuse ülevõtmisel põhineva õigusjärgluse alusel

60. Ka pädevuse ülevõtmisel põhineva õigusjärgluse teooria abil ei saa konstrueerida sellist olukorda, kus Chicago konventsioon oleks liidule siduv.

61. Pädevuse ülevõtmisel põhineva õigusjärgluse teooria tugineb Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas International Fruit Company. Selles sedastas Euroopa Kohus, et tolleaegsele Euroopa Majandusühendusele olid GATT 1947 sätted siduvad ka ilma selleta, et ta oleks nimetatud kokkuleppega formaalselt ühinenud, kuna ta oli EMÜ asutamislepingu alusel võtnud üle pädevuse, mis varem kuulus vastavas valdkonnas liikmesriikidele.( )

62. Seda kohtupraktikat, mis käsitleb GATT‑d, ei saa siiski ilma pikemata kanda üle teistele rahvusvahelistele lepingutele.( ) Eelkõige ei saa seda teha siinkohal huvipakkuvas lennunduse valdkonnas.

63. Esiteks on nimelt lennunduses – vastupidi põhikohtuasja kaebuse esitajate ja nende toetuseks menetlusse astunud ühenduste arvamusele – liidule üle läinud küll liikmesriikide arvukad volitused, kuid siiski mitte kogu pädevus.( ) Vastavalt sellele sõlmitakse näiteks lennutranspordilepinguid kuni viimase ajani „segalepingutena”, milles on peale liidu osapoolteks ka tema liikmesriigid.( )

64. Teiseks ei ole pidepunkte selle kohta, et Euroopa Liit või varem Euroopa Ühendus esineks ICAO raames liikmesriikide õigusjärglasena või et sellise esinemisega nõustuksid teised Chicago konventsiooni osalisriigid, nagu see oli GATT 1947 puhul.( ) Nagu tuleneb ka kohtutoimikutest, on liidul ICAO raames üksnes vaatlejastaatus ning ta koordineerib enne ICAO institutsioonide istungeid oma liikmesriikide seisukohti, kuid ta ei esine neis institutsioonides – vähemalt käesoleval ajal – oma liikmesriikide asemel.( ) Seda möönsid Euroopa Kohtu istungil esitatud järelepärimise peale põhikohtuasja kaebuse esitajad ja nende toetuseks menetlusse astunud ühendused.

65. Neil asjaoludel ei saa eeldada õigusjärglust pädevuse ülevõtmise alusel, mille kohaselt liit oleks ICAO raames oma liikmesriikide osa üle võtnud ja oleks seetõttu ise – sisuliselt – Chicago konventsiooniga seotud. Asjaolust, et kõik Euroopa liidu liikmesriigid on Chicago konventsiooni osalisriigid, ei piisa iseenesest selleks, et liidule oleks nimetatud konventsioon siduv.( )

iii) Vahekokkuvõte

66. Kuna Chicago konventsioon ei ole seega Euroopa Liidule siduv, ei saa selle konventsiooni alusel kontrollida direktiivi 2008/101 kehtivust. Asjaolu, et kõik liidu liikmesriigid on Chicago konventsiooni osalised, võib siiski mõjutada liidu õigusnormide tõlgendamist;( ) see tuleneb heausksuse üldpõhimõttest, mis kehtib ka rahvusvahelises õiguses ning mis on eraldi sätestatud liidu õiguses – ELL artikli 4 lõikes 3.( )

b) Kyoto protokoll ja avatud lennunduspiirkonna leping (esimene küsimus, punktid f ja g)

67. Euroopa Liidule – endisele Euroopa Ühendusele – kui mõlema nimetatud konventsiooni osalisele on Kyoto protokoll ja avatud lennunduspiirkonna leping kahtlemata siduvad (vt ka ELTL artikli 216 lõige 2 koostoimes ELL artikli 1 kolmanda lõigu kolmanda lausega). Seega on täidetud eespool punktis 49 nimetatud esimene kriteerium. Siiski tuleb veel kontrollida, kas täidetud on ka teine kriteerium, st kas Kyoto protokolli ja avatud lennunduspiirkonna lepingut saab nende laadi ja ülesehituse poolest kasutada liidu õigusakti kehtivuse uurimiseks, ja kas nende lepingute kõnealused sätted on oma sisu poolest tingimusteta ja piisavalt täpsed.

i) Sissejuhatav märkus

68. Kõik rahvusvahelised lepingud, mille liit on sõlminud, on talle rahvusvahelise õiguse tähenduses teiste osapoolte suhtes siduvad. Sedalaadi lepingute liidusisene kehtivus ei ole siiski rahvusvahelise õiguse küsimus, vaid liidu õiguse küsimus. Väljakujunenud kohtupraktikas vastab Euroopa Kohus sellele küsimusele nii, et liidu poolt sõlmitud rahvusvahelised lepingud on alates jõustumise hetkest liidu õiguskorra oluline („lahutamatu”) osa.( ) Lisaks tuleneb ELTL artikli 216 lõikest 2, et liidu sõlmitud lepingud seovad liidu institutsioone ja liikmesriike. Rahvusvahelise lepingu pelgast kehtivusest tuleb siiski eristada küsimust, milline mõju on neil sätetel konkreetses kohtuvaidluses. Seda seetõttu, et asjaomase lepingu laadist ja ülesehitusest võib tuleneda, et selle sätete alusel ei saa liidus üldse teostada kohtulikku kontrolli liidu institutsioonide õigusaktide kehtivuse üle või saab seda teha ainult piiratud ulatuses.

69. Euroopa Liidu ja kolmandate riikide vahel sõlmitud lepingu sätete mõju liidus ei saa hinnata, ilma et seejuures võetaks arvesse kõnealuste sätete rahvusvahelist päritolu. Kui lepingus – nagu üldjuhul – ei ole sõnaselgelt sätestatud, millist mõju peavad selle lepingu sätted lepinguosaliste õiguskorras avaldama, siis on pädevate kohtute ülesanne see tõlgendamise teel välja selgitada,( ) tuginedes eelkõige selle lepingu mõttele, ülesehitusele või sätete sõnastusele.( ) Igal juhul on Euroopa Kohtu ülesanne teha eelmainitud kriteeriumidele tuginedes kindlaks, kas rahvusvahelise lepingu sätted tekitavad Euroopa Kohtu jurisdiktsiooni alla kuuluvatele isikutele õiguse nendele lepingutele õiguslikult tugineda, et vaidlustada ühenduse õigusakti kehtivus.( )

70. Näiteks WTO eeskirjade ja WTO institutsioonide otsuste osas leiab Euroopa Kohus väljakujunenud kohtupraktikas, et nende laad ja ülesehitus välistavad üldse selle, et nende alusel saaks hinnata liidu õigusaktide kehtivust. Euroopa kohus põhjendab seda peamiselt GATT (praegu vastavalt WTO eeskirjad) suure „nõtkusega” (ehk „paindlikkusega”, prantsuse keeles „souplesse”), mille eesmärk on leida läbirääkimistel põhinevaid lahendusi ja mis põhineb vastastikkuse põhimõttel.( )

71. Peale selle kehtib üldiselt põhimõte, et rahvusvahelise lepingu alusel saab isikute poolt (st füüsiliste või juriidiliste isikute poolt) algatatud kohtuvaidlustes kontrollida liidu institutsioonide õigusaktide kehtivust üldjuhul ainult siis, kui see on oma laadilt ja ülesehituselt selline, et annab isikule õigused, millele ta saab kohtus tugineda.( ) Teiste sõnadega peab asjaomane rahvusvaheline konventsioon puudutama isiku õiguslikku seisundit.( )

72. Isiku õiguslikku seisundit on puudutatud eelkõige siis, kui rahvusvahelisest konventsioonist tulenevad talle autonoomsed õigused ja vabadused,( ) nagu see on näiteks Euroopa Liidu poolt sõlmitud arvukates assotsiatsiooni-, koostöö- või partnerluslepingutes.( ) Ka keskkonnalepingud võivad sisaldada selliseid sätteid, millele igal isikul, keda küsimus puudutab, on õigus kohtus tugineda.( )

73. Asjaolu, et mõõdupuuna, mille alusel otsustada kehtivuse üle, kasutatakse isikute üksnes piiratud võimalust tugineda kohtus rahvusvahelistele konventsioonidele, saab seletada isikute õiguste kaitsmise eesmärgiga: isikutele antakse liidu õiguses – nagu ka enamikus siseriiklikes õiguskordades – üldjuhul nii palju õiguskaitset, kui see on vajalik neile tagatud õiguste ja vabaduste säilitamiseks (vt ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 47 esimene lõik).

74. Seda arvesse võttes tuleb ka käesoleval juhul kontrollida avatud lennunduspiirkonna lepingut ja Kyoto protokolli esimese sammuna selles osas, kas need on oma laadilt ja ülesehituselt sellised, et saavad luua õigusi, millele isik saaks kohtus tugineda; seejärel tuleb teise sammuna konkreetselt kontrollida, kas nimetatud kokkulepete kõnealused sätted on sisu poolest tingimatud ja piisavalt täpsed, et isik saaks kohtus neile tugineda.

75. Käesolevas asjas võib jääda lahtiseks küsimus, kas selleks peaksid kehtima muud, soodsamad eeldused, kui hagi esitamiseks eesõigustatud isikud ELTL artikli 263 teise lõigu tähenduses väidaksid tühistamishagi esitamise teel, et liidu õigusakt on vastuolus liidu rahvusvaheliste kohustustega.( ) Selle poolt räägib asjaolu, et rahvusvaheline õigus on liidu õiguskorra koostisosa ja hagi esitamiseks õigustatud isikud ei või Euroopa Liidu aluslepingute süsteemis tugineda mitte ainult oma õigustele, vaid nad aitavad üldise huvi eesmärgil kaasa liidu institutsioonide õigusaktide õiguspärasuse kontrollile. Selle hulka kuulub vastavalt ELL artikli 3 lõike 5 teisele lausele eelkõige ka rahvusvahelise õiguse range järgimise tagamine.

ii) Kyoto protokoll (esimene küsimus, punkt g)

76. Kõigepealt on Kyoto protokolli osas ainult põhikohtuasja kaebuse esitajad ja nende toetuseks menetlusse astunud ühendused arvamusel, et seda võib vahetult kohaldada. Eelotsusemenetluses osalevad institutsioonid ja valitsused ning keskkonnakaitseorganisatsioonid on diametraalselt vastupidisel seisukohal ja lähtuvad sellest, et Kyoto protokolli alusel ei saa kontrollida direktiivi 2008/101 kehtivust.

77. Viimane arvamus on veenev. Kyoto protokolli üldisest laadist ja ülesehitusest ega selle konkreetselt kõne all olevast sättest (artikli 2 lõige 2) eraldi ei saa tuletada mingeid pidepunkte, mis räägiksid vahetu kohaldamise poolt.

– Kyoto protokolli laad ja ülesehitus

78. Kyoto protokoll on keskkonnakaitse- ja kliimakonventsioon. See on Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooni lisaprotokoll.( )

79. Raamkonventsiooni ja kõigi sellega seotud seadusaktide lõppeesmärk on saavutada kasvuhoonegaaside kontsentratsiooni stabiliseerumine atmosfääris tasemel, mis hoiaks ära inimese sekkumise kliimasüsteemi.( ) Raamkonventsiooni preambulis on muu hulgas rõhutatud, et kliima muutumise ebasoodsad mõjud on kogu inimkonna hool,( ) selles on kõiki riike kutsutud üles tegema võimalikult laialdast koostööd( ) ja kinnitatud riikide suveräänsuse printsiipi kliimamuutustealases rahvusvahelises koostöös.( )

80. Juba selline eesmärgiasetus ja Kyoto protokolli kogu kontekst viitavad sellele, et tegemist on seadusaktiga, mis reguleerib üksnes riikidevahelisi suhteid( ) ja nende kohustusi kliimamuutustealaste ülemaailmsete püüdluste raames.

81. See mulje kinnistub, kui võtta arvesse Kyoto protokolli kõige tähtsamaid sätteid: seal on esitatud mittetäielik loetelu säästva arengu huvides kasutatavatest strateegiatest ja meetmetest, mida teatud lepinguosalised (peamiselt arenenud riigid) peavad oma õhkuheite piiramise ja vähendamise kohustust täites rakendama.( )

82. Kindlasti saab lähtuda sellest, et Kyoto protokolli raames osalisriikide poolt võetud kliimamuutustealased meetmed avaldavad keskmises ja pikas perspektiivis kasulikku mõju isikutele, kuna nende eesmärk on säilitada keskkonda. Samuti on tõenäoline, et mõned võetud meetmetest võivad isikuid koormata. Sellised mõjud on aga üksnes kaudset laadi. Raamkonventsioon ega Kyoto protokoll ei sisalda konkreetseid sätteid, mis võiksid otseselt puudutada isikute õiguslikku staatust. Nendes seadusaktides leiduvad üksnes mõned üldised viited „inimkonnale” ja „inimestele”.( )

83. Kõik see räägib oletuse vastu, et isikud saavad kohtus tugineda Kyoto protokollile, liiati kui nad on pärit riikidest, kes ei ole nimetatud protokolli ratifitseerinud.( )

84. Lisaks tuleb arvestada, et Kyoto protokollis kokku lepitud kohustused heitkoguste piiramiseks ja vähendamiseks on küll koguseliselt kindlaks määratud, kuid jätavad lepinguosalistele ulatusliku kaalutlusruumi konkreetselt rakendatavate strateegiate ja meetmete osas vastavalt nende siseriiklikele oludele.( ) Kõik Kyoto protokollist tulenevad kohustused tuleb üle võtta siseriiklikku õigusesse ja muu hulgas ei ole need ka piisavalt täpsed, et need võiksid omada vahetut õigusmõju isikute kasuks või kahjuks.( )

– Kyoto protokolli artikli 2 lõige 2

85. Kyoto protokolli artikli 2 lõige 2, millele viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus, sobitub igati äsja käsitletud üldpilti. Selle kohaselt taotlevad lepinguosalised (siinkohal huvipakkuvas osas) ICAO kaudu tegutsedes teatavate lennunduses tekkivate kasvuhoonegaaside heitkoguste piiramist ja vähendamist.

86. Kõnealune säte piirdub järelikult Kyoto protokolli osalisriikide vaheliste teatavate õigussuhete reguleerimisega. Selles on kirjeldatud organisatsioonilist raamistikku, milles osalisriigid tahavad teha koostööd teatavate lennunduses tekkivate kasvuhoonegaaside heitkoguste piiramiseks või vähendamiseks. See ei puuduta siiski isikute õiguslikku seisundit. Eelkõige ei ole Kyoto protokolli artikli 2 lõikes 2 nimetatud tegutsemisviisil – osalisriikide koostöö ICAO raames – menetlusgarantii iseloomu, mis oleks määratud või ka ainult sobilik selleks, et kaitsta isikute õigusi või huvisid.

87. Vastavalt sellele ei saa isikud kohtus tugineda Kyoto protokolli artikli 2 lõikele 2, mistõttu ei ole käesolevas asjas võimalik nimetatud sätte alusel kontrollida direktiivi 2008/101 kehtivust.

iii) Avatud lennunduspiirkonna leping (esimene küsimus, punkt f)

88. Avatud lennunduspiirkonna lepingu osas on enamik eelotsusemenetluses osalevaid institutsioone ja valitsusi üldiselt seisukohal, et ka nimetatud leping ei puuduta isikute õiguslikku seisundit. Siiski leiavad komisjon ja Prantsusmaa valitsus põhimõtteliselt, et füüsilised ja juriidilised isikud saavad kohtus tugineda avatud lennunduspiirkonna lepingule.( )

89. Mina ühinen viimase arvamusega. See on paremini kooskõlas nii avatud lennunduspiirkonna lepingu laadi ja ülesehituse kui ka selle lepingu kõnealuste sätetega.

– Avatud lennunduspiirkonna lepingu laad ja ülesehitus

90. Kindlasti saab avatud lennunduspiirkonna lepingus sõnastatud üksikuid seisukohti tõlgendada nii, et selle lennutranspordilepinguga reguleeritakse osalisriikidevahelisi suhteid, seega ühelt poolt Euroopa Liidu – endise Euroopa Ühenduse – ning tema liikmesriikide ning teiselt poolt USA vahel.( )

91. Paljud teised avatud lennunduspiirkonna lepingus sõnastatud seisukohad käivad siiski sihipäraselt isikute õiguste ja kohustuste kohta, eelkõige nimetab leping otseselt lennuettevõtjaid ja teisi teenuste osutajaid.( ) Osalt näeb see isegi ette õigusi „kõikide” jaoks.( ) Selliselt sõnastatud seisukohad lubavad järeldada, et avatud lennunduspiirkonna leping puudutab igal juhul ka isikute, eelkõige ettevõtjate õiguslikku staatust.

92. See mulje kinnistub, kui võtta kaalutluste tegemisel arvesse avatud lennunduspiirkonna lepingu preambulit. Seal on märgitud, et „lennuettevõtjate konkurentsil põhinevat rahvusvahelist lennundust turul”, „mille reguleerimisse valitsused minimaalselt sekkuvad”, tuleb edendada( ), tugevdada( ) ja kaitsta kahjustamise eest valitsuste subsiidiumite tõttu.( ) On sõnastatud kavatsus „avada juurdepääs turgudele”( ) ja väljendatud soovi „võimaldada lennuettevõtjatel pakkuda reisijatele ja vedajatele avalikke konkurentsivõimelisi hindu ja teenuseid avatud turgudel”,( ) lisaks tuleb suurendada oma lennuettevõtjate juurdepääsu ülemaailmsetele kapitaliturgudele.( ) Niisiis on tegemist klassikaliste majanduslike vabaduste teostamisega. Sedalaadi eesmärgid on iseloomulikud rahvusvahelistele lepingutele, mille sisu ei piirdu osapooltevaheliste suhete reguleerimisega, vaid peale selle peetakse silmas ka üksikute ettevõtjate õiguslikku seisundit. Lisaks on indiviidi roll avatud lennunduspiirkonna lepingus eriti silmatorkav kõigis neis kohtades, kus räägitakse (lennu-)ettevõtjatest, lennureisijatest, reisijatest, vedajatest, tarbijatest või koguni töötajatest.( )

93. Kohtuotsus Intertanko,( ) millele viitasid Euroopa Kohtule esitatud märkustes mitmed institutsioonid ja valitsused, ei räägi oletuse vastu, et avatud lennunduspiirkonna leping puudutab isikute õiguslikku seisundit.

94. Tuleb möönda, et kohtuasjas Intertanko järeldas Euroopa Kohus Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni mereõiguse konventsiooni( ) laadist ja ülesehitusest, et nimetatud konventsioon reguleerib üksnes osapooltevahelisi suhteid ega anna isikutele autonoomseid õigusi ja vabadusi, vaatamata sellele, et seal on mõnes kohas juttu laevadest ja nende õigustest.( ) Laevadega merel sõitvate isikute õiguste ja kohustuste all mõistetakse kohtuotsuses Intertanko üksnes asjaomaste lipuriikide õigustest ja kohustustest tulenevat tagajärge.( )

95. Ainuüksi asjaolu, et rahvusvahelisest konventsioonist tulenevate teatavate õiguste kasutamine on seotud asjaomase isiku kodakondsusega või laeva või lennuki riikkondsusega, ei räägi siiski konventsiooni asjaomase sätte vahetu kohaldamise vastu.( ) Ka üldtunnustatud põhimõte, et iga riik kehtestab tingimused, mille esinemisel ta annab oma kodakondsuse või riikkondsuse,( ) ei välista iseenesest seda, et kodakondsuse või riikkondsusega seotud rahvusvaheliste konventsioonide sätted puudutavad isikute õiguslikku seisundit.

96. Valdav enamik rahvusvahelisi konventsioone näeb ette õigused ja kohustused üksnes osalisriikide kodanike jaoks. Kui juba ainuüksi sellise seotuse tõttu kodakondsusega tahetaks välistada vahetu kohaldatavus, siis ei saaks isikud peaaegu kunagi tugineda rahvusvaheliste konventsioonide neid puudutavate sätetele.

97. Aga ka olenemata sellest, ei saa kohtuotsuses Intertanko mereõiguse konventsiooni kohta leitud lahendust ilma pikemata üle kanda käesolevas asjas huvipakkuvale avatud lennunduspiirkonna lepingule.

98. Seda seetõttu, et mereõiguse konventsioonis on asetatud palju suuremat rõhku riikidevaheliste suhete reguleerimisele ning omistatud isiku õiguslikule seisundile palju väiksemat tähtsust kui avatud lennunduspiirkonna lepingus. Mereõiguse konventsiooni peamine eesmärk on nimelt kodifitseerida, täpsustada ja arendada edasi üldise rahvusvahelise õiguse norme, mis puudutavad rahvusvahelise üldsuse rahumeelset koostööd maailmamere uurimisel ja kasutamisel( ), ning luua „merede põhiseadus”.( ) Sellega on püütud kehtestada õiglane tasakaal riigi kui rannikuriigi ja riigi kui lipuriigi huvide vahel, mis võivad olla vastandlikud; seejuures on konventsiooniosaliste eesmärk olnud määrata materiaalselt ja territoriaalselt kindlaks osapoolte suveräänsete õiguste piirid.( )

99. Avatud lennunduspiirkonna lepingus on isikutele ja ettevõtjatele viidatud tunduvalt rohkem kui mereõiguse konventsioonis( ) ning avatud lennunduspiirkonna lepingu preambulis rõhutatakse, nagu juba märgitud,( ) indiviidi ja ettevõtjate tähtsust nii selgelt, et mereõiguse konventsioonis ei ole sellele vastet.

100. Muu hulgas ei välista ka ühiskomitee ja vahekohtumenetluse olemasolu lepinguosalistevaheliste vaidluste jaoks, mis on seotud avatud lennunduspiirkonna lepingu rakendamise või tõlgendamisega,( ) tingimata seda, et nimetatud leping võib puudutada isikute õigusi ja et mõnda selle sätet saab vahetult kohaldada füüsiliste või juriidiliste isikute suhtes.( ) Seda seetõttu, et erinevalt WTO eeskirjadest on avatud lennunduspiirkonna lepingus pandud palju vähem rõhku lepinguosalistevahelistele läbirääkimistele ja vastastikkuse põhimõttele.( )

101. Kokkuvõttes olen ma seetõttu arvamusel, et avatud lennunduspiirkonna leping võib oma laadi ja ülesehituse poolest puudutada isikute õiguslikku seisundit. Seega võib isikute algatatud kohtuvaidlustes põhimõtteliselt uurida liidu õigusaktide kehtivust avatud lennunduspiirkonna lepingu alusel.

– Kas avatud lennunduspiirkonna lepingu kõnealused sätted on sisu poolest tingimusteta ja piisavalt täpsed

102. Konkreetselt esitab eelotsusetaotluse esitanud kohus küsimuse avatud lennunduspiirkonna lepingu kolme sätte kohta: artikli 7, artikli 11 lõike 2 punkti c ja artikli 15 lõike 3 kohta. Kõigi nende sätete puhul tuleb eraldi uurida, kas need on sisu poolest tingimusteta ja piisavalt täpsed, et nende alusel saaks uurida direktiivi 2008/101 kehtivust.

103. Avatud lennunduspiirkonna lepingu artikkel 7 näeb – lihtsustatult öeldes – ette, et ühe lepinguosalise seadused ja õigusnormid kehtivad tema territooriumil ka teise lepinguosalise õhusõidukite ning reisijate, meeskondade ja õhusõidukite lasti kohta ning teine lepinguosaline peab neid järgima. See säte on sisu poolest tingimusteta, eelkõige ei sea see imperatiivselt tingimuseks, et avatud lennunduspiirkonna lepingu osalised peaksid kehtestama mingeid siseriiklikke rakendussätteid. Lisaks on see säte piisavalt täpne, et tuletada sellest konkreetseid õiguslikke tagajärgi isikute jaoks: selles on üksikasjalikult kirjeldatud, millist laadi seaduste ja õigusnormidega on tegemist,( ) ning nähakse kategooriliselt ette, et need seadused ja õigusnormid „kehtivad” ja neid „tuleb järgida”. Lisaks nimetab ta adressaatidena konkreetselt isikuid, sest need on spetsiaalselt lennuettevõtjad (või nende õhusõidukid ja last) ning lennureisijad ja lennukite meeskonnad, kelle kohta asjaomased seadused ja õigusnormid kehtivad ning kes peavad neid järgima. Seega vastab avatud lennunduspiirkonna lepingu artikkel 7 kõikidele vahetu kohaldamise tingimustele.

104. Avatud lennunduspiirkonna lepingu artikli 11 lõike 2 punkt c näeb – lihtsustatult öeldes – ette lepinguosaliste õhusõidukite tarbeks mõeldud kütuse, määrdeainete ja tarbitavate tehniliste tarvikute vabastamise maksudest, tollimaksudest, lõivudest ja tasudest. Nimetatud säte on küll piisavalt täpne selleks, et seda saaks vahetult kohaldada, sest see määrab konkreetselt kindlaks, missugused esemed tuleb vabastada ja millest need tuleb vabastada. Siiski ei ole säte sisu poolest tingimusteta, sest see annab vabastuse üksnes „vastastikkuse põhimõtte alusel”.( ) See, kas lennuettevõtja saab teataval hetkel teatava teise lepinguosalise suhtes tugineda avatud lennunduspiirkonna lepingule, sõltub järelikult teiste lepinguosaliste käitumisest sellel hetkel. Ameerika Ühendriikide lennuettevõtja saab liidu ametivõimude suhtes tugineda avatud lennunduspiirkonna lepingus ette nähtud vabastusele ainult siis, kui ja kuivõrd ametivõimud annavad sel hetkel ka tema enda asukohariigis vastavaid vabastusi liidu lennuettevõtjatele. Selle tingimuse olemasolu silmas pidades ei ole avatud lennunduspiirkonna lepingu artikli 11 lõike 2 punkti c vahetu kohaldamise tingimused täidetud.

105. Avatud lennunduspiirkonna lepingu artikli 15 lõike 3 esimene lause näeb ette, et juhul, kui on kehtestatud keskkonnakaitsemeetmed, tuleb järgida Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooni poolt vastu võetud keskkonnakaitsestandardeid lennutranspordi kohta, „välja arvatud juhul, kui on teatatud erinevustest nende standardite rakendamisel”. See säte ei näi olevat tingimusteta ega piisavalt täpne selleks, et seda saaks vahetult kohaldada: see viitab viimases osalauses („välja arvatud [...]”) ICAO eeskirjadele ega reguleeri ise seda, millistel tingimustel tohib ICAO keskkonnakaitsestandarditest kõrvale kalduda. Lisaks ei ole ilmne, et see säte võiks üldse puudutada isikute õiguslikku seisundit. Tegemist on üldise huvi eesmärgil toimuva keskkonnakaitsemeetmete „kehtestamisega”, mitte seevastu nende kohaldamisega lennuettevõtjatele.

106. Avatud lennunduspiirkonna lepingu artikli 15 lõike 3 teises lauses kohustuvad lepinguosalised rakendama lennutransporditeenuseid mõjutavaid keskkonnakaitsemeetmeid vastavalt avatud lennunduspiirkonna lepingu artiklile 2 ja artikli 3 lõikele 4. Nimetatud säte puudutab erinevalt artikli 15 lõike 3 esimesest lausest spetsiaalselt keskkonnakaitsemeetmete kohaldamist lennuettevõtjate suhtes, seega saab see konkreetselt mõjutada nende õiguslikku seisundit. Sisuliselt ütleb säte seda, et keskkonnakaitsemeetmeid tuleb kohaldada kooskõlas lennuettevõtjate õiglastel ja võrdsetel alustel konkureerimise põhimõttega (avatud lennunduspiirkonna lepingu artikkel 2). Peale selle tuleb lennuettevõtjatel eelkõige lubada turul valitseva olukorra alusel määrata nende poolt teostatava rahvusvahelise lennutranspordi lendude sagedus ja maht (avatud lennunduspiirkonna lepingu artikli 3 lõike 4 esimene lause). Lisaks tuleb kohaldada ühtseid tingimusi kooskõlas Chicago konventsiooni („ICAO‑konventsioon”) artikliga 15 (avatud lennunduspiirkonna lepingu artikli 3 lõike 4 teine lause). Kõiki neid nõudeid iseloomustab lõppkokkuvõttes see, et keskkonnakaitsemeetmeid tuleb lennuettevõtjate suhtes kohaldada mittediskrimineerival viisil ja need ei tohi mõjutada lennuettevõtjate võimalusi nendevahelises konkurentsis. Sellised nõuded on tingimusteta ja piisavalt täpsed. Neid saab vahetult kohaldada samamoodi kui erinevates assotsiatsiooni-, koostöö- ja partnerluslepingutes sätestatud diskrimineerimiskeelde ning Euroopa ühtsel turul kehtivaid konkurentsipõhimõtteid.( )

iv) Vahekokkuvõte

107. Seega saab käesoleval juhul ainult avatud lennunduspiirkonna lepingu artiklit 7 ja artikli 15 lõike 3 teist lauset kasutada mõõdupuuna, mille alusel otsustada direktiivi 2008/101 kehtivuse üle.

2. Rahvusvaheline tavaõigus (esimene küsimus, punktid a–d)

108. See, et Euroopa Liit peab lisaks tema suhtes kehtivatele rahvusvahelistele lepingutele järgima ka rahvusvahelist tavaõigust, on üldtunnustatud asjaolu,( ) ja seda kinnitab ELL artikli 3 lõike 5 teine lause („rahvusvahelise õiguse range järgimine ja arendamine”). Asjaomased rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtted on liidu õiguskorra osa.( )

109. Liidu kohtute praktikast ei ole siiski siiani võimalik tuletada selgeid kriteeriume, mille kohaselt saaks hinnata, kas ja mil määral saab rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtte alusel otsustada liidu õigusaktide kehtivuse üle. Nagu teada, ei ole liidu kohtutel nimelt varem palutud sedalaadi kehtivuse kontrolli teostada; rahvusvahelist tavaõigust on kohtupraktikas seni kasutatud üksnes liidu õiguse normide ja põhimõtete tõlgendamiseks.( )

110. Nagu väidavad õigesti arvukad menetluses osalevad institutsioonid ja valitsused, ei tohiks need kriteeriumid erineda nendest, mida kohaldatakse juhul, kui tuleb kontrollida, kas ja mil määral saab rahvusvaheliste lepingute alusel otsustada liidu õigusaktide kehtivuse üle.

111. Seda seetõttu, et esiteks ei näi olevat kaalukat põhjust, miks peaks isikutel olema lubatud tugineda rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtetele vähem rangetel tingimustel kui rahvusvahelistele lepingutele. Ka põhikohtuasja kaebuse esitajad ja nende toetuseks menetlusse astunud ühendused ei toonud Euroopa Kohtus toimunud menetluses sellist põhjust esile.

112. Teiseks on paljud rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtted vahepeal kodifitseeritud rahvusvahelistes lepingutes.( ) Ei oleks mõttekas, kui isikute tuginemisel ühele ja samale rahvusvahelise õiguse põhimõttele kehtiksid erinevad tingimused vastavalt sellele, kas seda põhimõtet käsitatakse rahvusvahelise tavaõiguse põhimõttena või rahvusvahelise lepinguõiguse põhimõttena.

113. Tuginedes rahvusvahelisi lepinguid käsitlevale kohtupraktikale, mida on eespool juba arutatud,( ) teen ma seega Euroopa Kohtule ettepaneku tunnustada rahvusvahelist tavaõigust liidu õigusaktide kehtivuse kontrollimise kriteeriumina ainult juhul, kui on täidetud kaks tingimust:

– esiteks peab olemas olema rahvusvahelise tavaõiguse põhimõte, mis on Euroopa Liidule siduv;

– teiseks ei või rahvusvahelise tavaõiguse asjaomase põhimõtte laad ja ülesehitus olla nimetatud kehtivuse kontrolliga vastuolus, kusjuures asjaomane põhimõte peab lisaks olema sisu poolest tingimusteta ja piisavalt täpne.

114. Teise kriteeriumi raames tuleb omakorda silmas pidada, et käesoleval juhul kerkib direktiivi 2008/101 kehtivuse küsimus kohtuasjas, mille algatasid isikud: mitu lennuettevõtjat ja üks lennuettevõtjate ühendus.( )

a) Rahvusvahelise tavaõiguse kõnealuste põhimõtete olemasolu ja küsimus, kas need on Euroopa Liidule siduvad

115. Nagu saab muu hulgas tuletada Rahvusvahelise Kohtu statuudi( ) artikli 38 lõike 1 punktist b, on rahvusvaheline tavaõigus üks rahvusvahelise õiguse tunnustatud allikatest. Selle tekkimiseks on vajalik asjaomaste rahvusvahelise õiguse subjektide üldine tegevus (consuetudo; objektiivne element), mida tunnustatakse õigusena (opinio iuris sive necessitatis; subjektiivne element).( )

116. Mitmepoolsetes lepingutes, mille osalisteks oli väga suur ja esinduslik osa rahvusvahelise õiguse subjekte, on mõnes kohas kodifitseeritud rahvusvahelise tavaõiguse teatavad põhimõtted. See kehtib eriti Chicago konventsiooni mõne sätte kohta,( ) avamere konventsiooni kohta( ) ja mereõiguse konventsiooni mõne osa kohta.( )

117. Käesolevas eelotsusemenetluses osalejad on põhimõtteliselt ühel meelel selle osas, et eelkõige Chicago konventsioon ja mereõiguse konventsioon võivad anda teavet rahvusvahelise tavaõiguse kõnealuste põhimõtete olemasolu või puudumise kohta ja selle kohta, kas need on Euroopa Liidule siduvad.

i) Riikide suveräänsus oma õhuruumi üle (esimene küsimus, punkt a)

118. Põhimõte, mille kohaselt on riikidel suveräänsus õhuruumi üle oma territooriumi kohal (mõnikord nimetatud ka „õhuruumi suveräänsuseks”) tuleneb riikide vastava territooriumi suveräänsusest.( ) See põhimõte sätestati juba 1919. aastal Pariisis alla kirjutatud lennuliikluse reguleerimise konventsiooni( ) artiklis 1, tänapäeval on see kodifitseeritud Chicago konventsiooni artiklis 1, mille osalised on praegu 190 riiki, sealhulgas kõik Euroopa Liidu liikmesriigid. Seejuures väljendab Chicago konventsioonis sisalduv rahvusvahelise lepinguõiguse regulatsioon, nagu on tunnustanud ka Rahvusvaheline Kohus, üksnes ammusest ajast eksisteerinud rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtet.( )

119. Asjaolu, et Euroopa Liit ise ei ole Chicago konventsiooni osaline, ei ole vastuolus sellega, et talle on siduv nimetatud konventsioonis kodifitseeritud rahvusvahelise tavaõiguse põhimõte, mille kohaselt on riikidel suveräänsus õhuruumi üle oma territooriumi kohal.( ) Seda seetõttu, et rahvusvahelise tavaõiguse põhimõte eksisteerib autonoomselt edasi kõrvuti rahvusvaheliste lepingutega, milles see on kodifitseeritud.( )

ii) Avamere osas suveräänsuse kehtestamise lubamatus (esimene küsimus, punkt b)

120. Põhimõte, et ükski riik ei või mingis avamere osas kehtestada oma suveräänsust, väljendab avamerevabadust, mida käsitlev idee ulatub tagasi vähemalt aastasse 1609.( ) Hiljemalt alates 20. sajandist on avamere vabadus rahvusvaheliselt tunnustatud.( )

121. Põhimõte, et ükski riik ei või mingis avamere osas kehtestada oma suveräänsust, kodifitseeriti 1958. aastal avamere konventsiooni artikli 2 esimeses lauses ning lisati hiljem pealkirja all „Avamere üle suveräänsuse kehtestamise lubamatus” mereõiguse konventsiooni artiklisse 89. Mereõiguse konventsiooniga on praegu ühinenud 162 osalisriiki, nende hulgas Euroopa Liit – endine Euroopa Ühendus( ) – ning kõik selle liikmesriigid.

122. Arvesse võttes riikide vähemalt sajandipikkust – kui mitte pikemat – praktikat ning selle laialdast tunnustamist Euroopa Liidu ja kõigi selle liikmesriikide poolt, võib oletada, et mereõiguse konventsiooni artikli 89 puhul on tegemist rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtte kodifitseerimisega,( ) mis on liidule siduv. Ükski käesolevas eelotsusemenetluses osalejatest ei ole seda kahtluse alla seadnud.

123. Eelotsusemenetluse ajal väljendati üksikutel juhtudel kahtlust, kas avamere üle suveräänsuse kehtestamise lubamatuse põhimõte võib olla direktiivi 2008/101 kehtivuse kontrollimisel asjakohane. Selles suhtes piisab siiski viitest, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt eeldatakse, et küsimused, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus on esitanud, on asjakohased.( ) Kuna ei ole ilmselge, et esimese küsimuse punkt b oleks põhikohtuasja lahendamise seisukohalt tähtsusetu, peaks Euroopa Kohus seda arutama.

iii) Üle avamere lendamise vabadus (esimene küsimus, punkt c)

124. Üle avamere lendamise vabadust („ülelennuvabadus”) on samuti mainitud juba 1958. aasta avamere konventsiooni artikli 2 kolmanda lause punktis 4 ning see on praegu kodifitseeritud mereõiguse konventsiooni artikli 87 lõike 1 kolmanda lause punktis b.

125. Samadel põhjustel, mida kirjeldati eespool juba seoses avamere üle suveräänsuse kehtestamise lubamatusega,( ) tuleb ka üle avamere lendamise vabadust lugeda rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtteks, mis on liidule siduv.

iv) Üle avamere lendavate õhusõidukite oletatav allumine ainujurisdiktsioonile (esimene küsimus, punkt d)

126. Erinevalt teistest siiani käsitletud rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtetest on eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt tõstatatud neljanda põhimõtte olemasolu vaieldav.

127. Põhikohtuasja kaebuse esitajate ja nende toetuseks menetlusse astunud ühenduste väitel tuleneb rahvusvahelisest tavaõigusest, et üle avamere lendav õhusõiduk allub selle riigi ainujurisdiktsioonile, kus ta on registreeritud, kui rahvusvahelises lepingus ei ole selgelt sätestatud teisiti. Sel ajal kui mõned valitsused ja institutsioonid ei esitanud selle kohta täpsemaid küsimusi, on teised menetlusosalised – nimelt Saksamaa, Ühendkuningriigi ja Norra valitsus, aga ka komisjon ja keskkonnakaitseorganisatsioonid – otsustavalt arvamusel, et sellist rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtet ei ole olemas.

128. Tõepoolest on põhimõte, mille kohaselt – lihtsustatult öeldes – avamere kohal lendavad õhusõidukid alluvad lipuriigi ainujurisdiktsioonile, kodifitseeritud üksnes laevade, aga mitte lennukite kohta. Seda kinnitab mereõiguse konventsiooni artikli 92 lõike 1 esimene lause, aga ka sellele eelnenud seadusakti, 1958. aasta avamere konventsiooni artikli 6 lõike 1 esimene lause.

129. Avamere konventsiooni artikli 6 lõikes 1 ja mereõiguse konventsiooni artiklis 92 sätestatud norme ei saa analoogia alusel automaatselt üle kanda lennukitele. Nagu tuleneb nimelt nende kahe mitmepoolse kokkuleppe tervikkäsitlusest, on nende autorid teinud selget vahet laevade ja õhusõidukite vahel ning on paljudes õigusnormides, mis peavad kehtima mõlemat liiki sõidukite või üksnes õhusõidukite kohta, õhusõidukeid sõnaselgelt maininud.( )

130. Neil asjaoludel ei saa avamere konventsiooni artiklit 6 ega mereõiguse konventsiooni artiklit 92 neis mainimata jäetud õhusõidukite suhtes pidada usaldusväärseks tõendiks rahvusvahelise tavaõiguse oletatava põhimõtte olemasolu kohta. See kehtib seda enam, et ka Chicago konventsioonis, mis käsitleb spetsiaalselt lennundust, ei ole sätestatud, et üle avamere lendav õhusõiduk allub selle riigi ainujurisdiktsioonile, kus ta on registreeritud. Lisaks on Tokio konventsiooni( ) (mis kehtib sarnaselt Chicago konventsiooniga peaaegu kogu maailmas) artiklis 4 sätestatud, et riigid võivad kriminaalõigusest tulenevatel eesmärkidel teatavates piirides takistada lennus olevat õhusõidukit, seda ka juhul, kui lennuk ei ole nende juures registreeritud.

131. Nagu näha, puudutab asjaomane kohtupraktika, milles on vaidlusalust põhimõtet siiani käsitletud, ainult laevu, mitte aga lennukeid.( )

132. Eespool esitatud kaalutlustest lähtudes teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et asjade praeguse seisu juures ei ole piisavaid pidepunkte rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtte olemasolu kohta, mille kohaselt „üle avamere lendav õhusõiduk allub selle riigi ainujurisdiktsioonile, kus ta on registreeritud, kui rahvusvahelises lepingus ei ole selgelt sätestatud teisiti.”

133. Järelikult ei saa sellise põhimõtte alusel otsustada ka selliste liidu õigusaktide nagu direktiivi 2008/101 kehtivuse üle.

b) Kas rahvusvahelise tavaõiguse kõnealuste põhimõtete alusel saab kontrollida õigusakti kehtivust kohtuvaidluses, mille algatamist on taotlenud füüsilised või juriidilised isikud

134. Kuigi iga rahvusvahelise tavaõiguse põhimõte, mis on Euroopa Liidule siduv, on talle rahvusvahelise õiguse tähenduses kohustuslik, võib asjaomase põhimõtte laadist ja ülesehitusest tuleneda, et selle alusel ei saa liidus teostada liidu institutsioonide õigusaktide kehtivuse kohtulikku kontrolli või saab seda teha ainult piiratud ulatuses,( ) seda eelkõige vaidlustes, mille algatamist on taotlenud füüsilised või juriidilised isikud.

135. Rahvusvahelise tavaõiguse kolmele põhimõttele, mis on High Courti esimese küsimuse punktides a–c eelotsusetaotluse esemeks, on ühine see, et need määratlevad riikide suveräänsete õiguste ulatuse ja piiritlevad nende asjaomase jurisdiktsiooni.

136. Sellised põhimõtted ei ole oma laadi ja ülesehituse poolest mingil juhul sellised, et need puudutaksid isikute õiguslikku seisundit.( ) Sellele juhtisid õigesti tähelepanu menetluses osalevad institutsioonid ja enamik valitsusi.

137. Vastavalt sellele ei saa selliste põhimõtete alusel teostada liidu institutsioonide õigusaktide kehtivuse kohtulikku kontrolli kohtuvaidlustes, mille algatamist on taotlenud füüsilised või juriidilised isikud.( )

3. Vahekokkuvõte

138. Kokkuvõttes saab seega esimeses eelotsuse küsimuses nimetatud rahvusvahelise õiguse normide ja põhimõtete hulgast ainult avatud lennunduspiirkonna lepingu artikli 7 ja artikli 15 lõike 3 teise lause alusel teostada liidu institutsioonide õigusaktide kehtivuse kohtulikku kontrolli kohtuvaidlustes, mille algatamist on taotlenud füüsilised või juriidilised isikud.

B. Direktiivi 2008/101 kooskõla rahvusvaheliste lepingute ja rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtetega, mille rikkumist ette heidetakse (teine kuni neljas küsimus)

139. Teine kuni neljas küsimus käsitlevad direktiivi 2008/101 kooskõla rahvusvaheliste kokkulepete ja rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtetega, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab. Küsimused esitati ainult selleks puhuks, kui vastus esimesele küsimusele on jaatav. Minu eespool esitatud käsitluse kohaselt on see nii ainult avatud lennunduspiirkonna lepingu artikli 7 ja artikli 15 lõike 3 teise lause puhul. Siiski uurin ma teise võimalusena ja käsitluse terviklikkuse huvides direktiivi 2008/101 kooskõla ka rahvusvahelise õiguse ülejäänud sätete ja põhimõtetega, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab.

140. Euroopa Kohtus toimunud menetluses esitati selle teema kohta täiesti vastupidiseid õiguslikke seisukohti. Samas kui põhikohtuasja kaebuse esitajad ja nende toetuseks menetlusse astunud ühendused on nimelt arvamusel, et rikutud on kõiki kõnealuseid rahvusvahelisi kokkuleppeid ja rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtteid, asuvad menetluses osalevad institutsioonid ja valitsused ning keskkonnakaitseühendused üksmeelselt diametraalselt vastupidisel seisukohal.

1. Kooskõla rahvusvahelise tavaõiguse teatud põhimõtetega (teine küsimus)

141. Teise eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teavet selle kohta, kas rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtted, mille rikkumist põhikohtuasja kaebuse esitajad ette heidavad, tingivad direktiivi 2008/101 kehtetuse, kuna selle direktiiviga laiendatakse EL heitkogustega kauplemise süsteemi nendele lendude osadele, mis leiavad aset väljaspool EL liikmesriikide õhuruumi.

142. Seisukoht, et Euroopa Liit peab teostama oma pädevust rahvusvahelist tavaõigust arvesse võttes, on üldiselt tunnustatud.( )

143. Käesolevas asjas heidavad põhikohtuasja kaebuse esitajad ja nende toetuseks menetlusse astunud ühendused liidu seadusandjale sisuliselt ette, et see on toiminud vastuolus rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtetega riikide pädevuste piiritlemise kohta. Nad väidavad, et EL heitkogustega kauplemise süsteemi kohaldamisega nendele lendude osadele, mis leiavad aset väljaspool EL liikmesriikide õhuruumi, on nimelt vastu võetud „eksterritoriaalne õigusnorm”, mis rikub esiteks kolmandate riikide suveräänseid õigusi ja teiseks avamerevabadust.

144. Nimetatud etteheide ei leia kinnitust. See põhineb direktiivi 2008/101 sätete vääral ja äärmiselt pealiskaudsel tõlgendusel.

a) EL heitkogustega kauplemise süsteemil puudub eksterritoriaalne mõju

145. Nagu paljud menetluses osalevad institutsioonid ja valitsused on õigesti rõhutanud, ei sisalda direktiiv 2008/101 eksterritoriaalseid õigusnorme. Nimetatud direktiiviga ei kohaldata lennuettevõtjate tegevusele kolmandate riikide õhuruumis ega avamere kohal liidu õiguse imperatiivseid sätteid. Eelkõige ei kehtesta direktiiv 2008/101 lennuettevõtjatele kohustust lennata oma õhusõidukitega kindlatel marsruutidel, pidada kinni maksimumkiirusest või järgida kütuse tarbimise ja heitgaaside teatavaid piirväärtusi.

146. Direktiiv 2008/101 reguleerib üksnes õhusõidukite väljumist Euroopa Liidu lennuväljadelt ja nendele saabumist ning ainult selliste väljumiste ja maandumiste korral kohaldatakse lennuettevõtjate suhtes jurisdiktsiooni: need ettevõtjad peavad vastavalt lennule ostma erinevas suuruses saastekvoodid,( ) kusjuures nõuete mittejärgimise korral kohaldatakse nende suhtes karistusi, mis ulatuvad tegevuskeelu kehtestamiseni.( )

147. Asjaolu, et väljaostmisele kuuluvate saastekvootide arvutamisel võetakse aluseks kogu asjaomase lennuliini pikkus, ei anna direktiivi 2008/101 sätetele eksterritoriaalset iseloomu. Kahtlemata võetakse küll sel viisil osaliselt arvesse sündmusi, mis leiavad aset avamere või kolmandate riikide territooriumi kohal. Kaudselt võib see anda lennuettevõtjatele ajendi üle avamere või kolmandate riikide territooriumi kohal lendamisel teataval viisil toimida, eelkõige tarbida võimalikult vähe kütust ja paisata õhku võimalikult vähe kasvuhoonegaase. Siiski ei ole konkreetselt reguleeritud, kuidas nad peavad käituma õhuruumis väljaspool Euroopa Liitu.

148. Ei ole üldsegi ebatavaline, et riik või rahvusvaheline organisatsioon võtab oma jurisdiktsiooni teostamisel arvesse väljaspool tema territoriaalset pädevust toimuvaid või toimunud sündmusi. Nii kehtib paljude riikide tulumaksuõiguses välismaal saadud tulude maksustamise põhimõte. Ka konkurentsiõiguses ning koondumiste kontrolli kohaldamisel on ülemaailmselt käibiv praktika, et konkurentsiasutused astuvad välja ettevõtjate kokkulepete vastu, seda ka juhul, kui need kokkulepped on sõlmitud väljaspool nende territoriaalset pädevust ja avaldavad võib-olla isegi suures ulatuses mõju väljaspool seda pädevust.( ) Ühes kalandust puudutavas kohtuasjas tegi Euroopa Kohus koguni otsuse, et avameres püütud kala võis konfiskeerida niipea, kui asjaomane laev, mis sõitis kolmanda riigi lipu all, randus Euroopa Liidu sadamas.( )

149. Rahvusvahelise õiguse aspektist on otsustava tähtsusega see, et konkreetse juhtumi asjaoludel oleks piisav seos asjaomase riigiga või asjaomase rahvusvahelise organisatsiooniga. Asjaomane seos võib põhineda territoriaalsuse põhimõttel,( ) isikupõhimõttel( ) või – harvemini – universaalsuse põhimõttel.

b) Piisava territoriaalse pidepunkti olemasolu

150. Käesoleval juhul saab Euroopa Liit tugineda territoriaalsuse põhimõttele.

151. Üldjuhul võib liit nõuda kõikidelt ettevõtjatelt, kes tahavad tema territooriumil teenuseid osutada, et nad järgiksid teatavaid liidu õiguses kehtestatud standardeid. Vastavalt sellele võib ta lennuettevõtjatelt nõuda, et nad osaleksid iga väljumise korral Euroopa Liidu territooriumilt asuvalt lennuväljalt ja sellele saabumisel liidu õigusega ette nähtud keskkonna- ja kliimameetmetes,( ) käesoleval juhul heitkogustega kauplemise süsteemis.

152. Seda seetõttu, et väljumine ja saabumine on iga lennu olulised ja eriti iseloomulikud osad. Kui väljumiskoht või sihtkoht on Euroopa Liidu territooriumil asuv lennuväli, on olemas piisav territoriaalne seos, et lisada asjaomane lend EL heitkogustega kauplemise süsteemi.

153. EL heitkogustega kauplemise süsteemi kohaldamisel võib asjaomastelt lennuettevõtjatelt nõuda, et nad ostaksid liidu lennuväljalt väljumisel või sellele saabumisel seda rohkem saastekvoote, mida kaugemal asub lennuki väljumiskoht selle sihtkohast. Kogu läbitud vahemaa arvessevõtmine väljendab lõppkokkuvõttes tegelikult proportsionaalsuse põhimõtet ja vastab keskkonnakaitseõiguse põhimõttele „saastaja maksab”.

154. Territoriaalsuse põhimõttega ei ole vastuolus, et EL heitkogustega kauplemise süsteemi kohaldamisel võetakse arvesse ka lendude need osad, mis leiavad aset väljaspool Euroopa Liidu territooriumi. Pigem on selline toimimisviis vastavuses keskkonna- ja kliimameetmete iseloomu ning ka mõtte ja eesmärgiga. Õhureostus ei tunne teatavasti piire ja kasvuhoonegaasid põhjustavad, sõltumata nende õhku paiskumise kohast, kliimamuutusi kogu maailmaas; nad võivad mõjutada keskkonda ja kliimat igas riigis või riikide ühenduses, ka Euroopa Liidus.

155. Selles kontekstis tasub end ära ka võrdlus juba mainitud kalapüügi juhtumiga. Kui territoriaalsuse põhimõtte kohaselt on lubatud Euroopa Liidu sadamas konfiskeerida väljaspool Euroopa Liitu püütud ja kolmanda riigi lipu all sõitval laeval asuv kala,( ) siis ei saa ka väljaostmisele kuuluvate saastekvootide arvutamisel olla keelatud arvesse võtta õhusõiduki poolt selle väljumisel Euroopa Liidus asuvalt lennuväljalt või sellele maandumisel väljaspool Euroopa Liitu õhku paisatud heitgaase.

c) Puudub mõju kolmandate riikide suveräänsusele

156. Vastupidi põhikohtuasja kaebuse esitajate ja nende toetuseks menetlusse astunud ühenduste arvamusele ei takista direktiiv 2008/101 kolmandatel riikidel õiguslikult ega faktiliselt vajaduse korral jõustada ja kohaldada lennunduse jaoks omaenda saastekvootide süsteeme.

157. Tuleb möönda, et avamere ja kolmandate riikide territooriumi kohal läbitud lennuliinide osade kaasamise korral esineb „topeltreguleerimise” oht, st võimalus, et ühte ja sama lennuliini osa võetakse kahe riigi saastekvootidega kauplemise süsteemis arvesse kaks korda. See võib nii olla iseäranis juhul, kui nii rahvusvahelise lennu väljumiskohas kui ka sihtkohas kehtib saastekvootidega kauplemise süsteem, mis – nagu direktiiv 2008/101 – võtab arvesse kogu lennuliini.

158. Siiski ei ole selline topeltreguleerimine, nii koormav kui see ka võib asjaomastele lennuettevõtjatele olla, siinjuures kõne all olevate rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtete järgi keelatud. Pigem on see rahvusvahelises tavaõiguses aktsepteeritud, samamoodi kui otseste maksude valdkonnas on aktsepteeritud topeltmaksustamise laialt levinud fenomen.( )

159. Üksnes ühepoolsete meetmetega või asjaomaste riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonide vaheliste lepinguliste kokkulepetega on võimalik vältida ühe ja sama lennu arvessevõtmist kahes erinevas saastekvootidega kauplemise süsteemis. Selleks on liidu seadusandja – kuigi rahvusvaheline tavaõigus ei pane talle selles mõttes kohustust – väljendanud direktiivis 2008/101 selgelt oma valmisolekut ja ette näinud ka konkreetse läbirääkimiste alustamise klausli.( )

d) Vahekokkuvõte

160. Kokkuvõttes ei anna väljaspool Euroopa Liidu territooriumi läbitud lennuliinide osade lisamine EL saastekvootidega kauplemise süsteemi järelikult alust kahelda, et direktiiv 2008/101 on kooskõlas vaidluse esemeks olevate rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtetega.

2. Kooskõla teatud rahvusvaheliste lepingutega (kolmas ja neljas küsimus)

161. Oma kolmanda ja neljanda eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiiv 2008/101 on kooskõlas rahvusvaheliste kokkulepete erinevate sätetega. Seejuures palutakse Euroopa Kohtul hinnata, kas rahvusvahelise lennutegevuse lisamine EL saastekvootidega kauplemise süsteemi, nagu see tuleneb direktiivist 2008/101, on õiguspärane neljast aspektist lähtudes: arvestades esiteks lennuliinide osi väljaspool EL õhuruumi (kolmas küsimus), pidades teiseks silmas Euroopa Liidu üksinda tegutsemist väljaspool ICAO‑d (neljas küsimus, punkt a), arvestades kolmandaks sisenemis- või väljumistasude kehtestamise keeldu (neljas küsimus, punkt b) ja neljandaks kütuse tarbimise maksude ja tollimaksude kehtestamise keeldu rahvusvahelises lennutranspordis (neljas küsimus, punkt c).

a) Väljaspool EL õhuruumi asuvate lennuliinide osade EL saastekvootidega kauplemise süsteemi lisamise õiguspärasus (kolmas küsimus)

162. Oma kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teavet selle kohta, kas Chicago konventsiooni ja avatud lennunduspiirkonna lepingu erinevad sätted tingivad direktiivi 2008/101 kehtetuse osas, milles nimetatud direktiiv lisab EL saastekvootidega kauplemise süsteemi lendude neid osi, mis toimuvad väljaspool EL liikmesriikide õhuruumi.

i) Kooskõla Chicago konventsiooni artiklitega 1, 11 ja 12 (kolmas küsimus, punkt a)

163. Nagu juba esimese küsimuse raames mainitud, ei ole Chicago konventsioon Euroopa Liidule siduv, seega ei saa nimetatud konventsiooni alusel otsustada liidu õigusaktide kehtivuse üle.( ) Kuna kõik liikmesriigid on siiski Chicago konventsiooni osalised, tuleb nimetatud konventsiooni liidu teisese õiguse sätete tõlgendamisel siiski arvesse võtta.( ) Järelikult tuleb direktiivi 2008/101 (või direktiivi 2003/87, mida on muudetud direktiiviga 2008/101) vastavalt võimalusele tõlgendada nii, et see on Chicago konventsiooniga kooskõlas.

164. Kontrollides Chicago konventsiooni sätteid, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab, ilmneb siiski, et need ei ole selletagi direktiiviga 2008/101 vastuolus.

165. Kõigepealt väljendab Chicago konventsiooni artikkel 1 üksnes riikide suveräänsuse põhimõtet, eelkõige nende õhuruumi suveräänsuse põhimõtet.( ) Nagu juba eespool( ) rahvusvahelise tavaõiguse kohta märgitud, ei sisalda direktiiv 2008/101 eksterritoriaalseid õigusnorme ega riku kolmandate riikide suveräänseid õigusi. Neid kaalutlusi saab ilma pikemata üle kanda Chicago konventsiooni artiklile 1.

166. Chicago konventsiooni artikli 11 kohta tuleb märkida, et selles sisalduvad õigusnormid on sõnastatud nii, et need puudutavad ainult rahvusvahelise lennuliiklusega seotud õhusõidukite saabumist osalisriigi territooriumile või sealt lahkumist ning õhusõidukite käitamist ja navigeerimist osalisriigi territooriumil. See leiab kinnitust ka siis, kui käsitleda üldist konteksti, milles nimetatud artikkel 11 asub: see artikkel kuulub Chicago konventsiooni II peatüki alla, mis käsitleb lende üle osalisriigi territooriumi. Teavet selle kohta, kas osalisriigi poolt kohaldatav saastekvootidega kauplemise süsteem võib arvesse võtta lendude neid osi, mis leiavad aset väljaspool selle osalisriigi territooriumi, Chicago konventsiooni artiklist 11 ei nähtu.

167. Ainuke sisuline nõue, mille Chicago konventsiooni artikkel 11 esitab osalisriikide seadustele ja eeskirjadele, mis käsitlevad õhusõidukite saabumist või lahkumist ning käitamist, on õhusõidukite diskrimineerimise keeld nende riikkondsuse alusel: asjaomaseid seadusi ja eeskirju „kohaldatakse kõikide osalisriikide õhusõidukite suhtes, olenemata õhusõiduki riikkondsusest”. Ükski menetlusosaline ei seadnud kahtluse alla seda, et EL saastekvootidega kauplemise süsteem vastab sellele nõudele.

168. Ka Chicago konventsiooni artikli 11 viimasest osalausest ei tulene keeldu võtta osalisriigi saastekvootidega kauplemise süsteemi raames arvesse lendude neid osi, mis leiavad aset väljaspool selle osalisriigi territooriumi. Nimetatud osalauses on üksnes märgitud, et osalisriigi seadusi ja eeskirju „peab õhusõiduk järgima asjaomase riigi territooriumile saabumisel, sealt lahkumisel või seal viibimise ajal.” Täpselt seda ja ainult seda – eeskirjade järgimist territooriumile saabumisel ja sealt lahkumisel – nõuab Euroopa Liit lennuettevõtjatelt oma saastekvootidega kauplemise süsteemi raames. Eeskirju, mida tuleks järgida lendude osadel, mis leiavad aset väljaspool Euroopa Liidu territooriumi, EL saastekvootidega kauplemise süsteem ei sisalda.

169. Lõpuks käsitleb Chicago konventsiooni artikkel 12 lennureegleid. Sedalaadi lennureegleid ei sisalda siiski direktiiv 2003/87 (muudetud direktiiviga 2008/101) ei Euroopa Liidu territooriumi ega kolmandate riikide õhuruumi kohta või konventsiooni artikli 12 kolmandas lauses eraldi mainitud avamere kohta. Eelkõige ei näe saastekvootidega kauplemise süsteem, nagu juba mainitud, lennuettevõtjatele ja nende poolt käitatavatele õhusõidukitele ette kindlat marsruuti ega maksimumkiirusi või kütuse tarbimise ja heitgaaside teatavaid piirväärtusi.

170. Ka põhikohtuasja kaebuse esitajate viide Chicago konventsiooni 2. lisale,( ) milles on loetletud teatavad lennureeglid, ei toeta nende väidet. Selle lisa jagu 3.1.4. sisaldab küll sätet lennukitelt lennu ajal „paiskamise või pihustamise”( ) kohta. EL saastekvootidega kauplemise süsteemi ei saa aga kuidagi võrrelda eeskirjadega ainete paiskamise või pihustamise kohta, kuna see just nimelt ei sisalda eeskirju ega piirväärtusi, mis puudutavad kasvuhoonegaaside heidet üksikute lennukite mootoritest nende igakordsetel lendudel Euroopa Liidu lennuväljadele ja sealt tagasi.

171. Seega tuleb tõdeda, et kuna ei ole alust oletada, et esineb vastuolu Chicago konventsiooni artiklitega 1, 11 ja 12, siis ei ole ka põhjust direktiivi 2008/101 Chicago konventsiooni arvestades kitsendatult tõlgendada ja kohaldada. Eelkõige ei ole seoses nimetatud konventsiooniga vaja piirata EL saastekvootidega kauplemise süsteemi kohaldamisala lendude selle osaga, mis leiavad aset Euroopa Liidu territooriumil.

ii) Kooskõla avatud lennunduspiirkonna lepingu artikliga 7 (kolmas küsimus, punkt b)

172. Erinevalt äsja käsitletud Chicago konventsiooni sätetest saab avatud lennunduspiirkonna lepingu artikli 7 alusel otseselt kontrollida direktiivi 2008/101 kehtivust.( )

173. Käesolevas asjas ei ole siiski mingit kahtlust selles, et EL saastekvootidega kauplemise süsteem on nimetatud rahvusvahelise õiguse normiga kooskõlas. Seda seetõttu, et avatud lennunduspiirkonna lepingu artikkel 7 näeb sisuliselt ette, et lepinguosalise territooriumil kehtivad tema seadused ja muud õigusnormid, mis reguleerivad rahvusvahelises lennuliikluses osalevate õhusõidukite sisenemist, väljumist ja käitamist, ning neid tuleb järgida. Seega sisaldab avatud lennunduspiirkonna lepingu artikkel 7 siinkohal huvipakkuvas osas õigusnormi, mis on sisult peaaegu identne Chicago konventsiooni artikliga 11. Seega saab viimati nimetatud õigusnormi kohta tehtud märkusi( ) ilma pikemata üle kanda avatud lennunduspiirkonna lepingu artiklile 7.

b) EL üksinda tegutsemise õiguspärasus väljaspool ICAO‑d (neljas küsimus, punkt a)

174. Neljanda küsimuse esimese osa (neljas küsimus, punkt a) eesmärk on välja selgitada, kas Euroopa Liit võis üksinda tegutsedes laiendada oma saastekvootidega kauplemise süsteemi rahvusvahelisele lennundusele, ilma et ta oleks enne ära oodanud mitmepoolse lahenduse väljatöötamist ICAO raames. Sel eesmärgil palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul hinnata direktiivi 2008/101 kehtivust kahest aspektist lähtudes: esiteks sellest seisukohast, kas see on kooskõlas Kyoto protokolli artikli 2 lõikega 2 ja teiseks sellest seisukohast, kas on tegemist avatud lennunduspiirkonna lepingu artikli 15 lõike 3 võimaliku rikkumisega.

i) Kooskõla Kyoto protokolli artikli 2 lõikega 2

175. Põhikohtuasja kaebuse esitajate ja nende toetuseks menetlusse astunud ühenduste tõlgenduse kohaselt keelab Kyoto protokolli artikli 2 lõige 2 Euroopa Liidul väljaspool ICAO‑d piirata või vähendada lennunduses tekkivaid kasvuhoonegaase.

176. See väide ei ole veenev. Nagu paljud menetluses osalevad institutsioonid ja valitsused nimelt õigesti rõhutasid, ei näe Kyoto protokolli artikli 2 lõige 2 ette, et lennunduses tekkivate kasvuhoonegaaside piiramine või vähendamine on ICAO ainupädevuses. Seda saab järeldada nii nimetatud sätte sõnastusest kui ka kontekstist ja eesmärkidest.

177. Kyoto protokolli artikli 2 lõige 2 on juba sõnastatud nii, et selles puudub igasugune viide mingit laadi ainuõigusele. Lennunduses tekkivate kasvuhoonegaaside heitkoguste piiramist või vähendamist tuleb taotleda nimelt mitte „eranditult” või „üksnes” ICAO kaudu. Kui Kyoto protokolli osalised oleks soovinud luua ICAO ainupädevust, siis oleks olnud oodata, et see ilmneb nõutava selgusega sätte sõnastusest.

178. Lisaks on Kyoto protokoll lahutamatult seotud Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooniga, mille teostamiseks see sõlmiti( ) ja mida arvestades seda tuleb tõlgendada. Nimetatud raamkonventsioon ei luba kasvuhoonegaaside piiramiseks või vähendamiseks rakendada mitte ainult mitmepoolset poliitikat ja meetmeid, vaid ka siseriiklikke ja regionaalseid meetmeid.

179. Nii näeb raamkonventsiooni artikli 4 lõike 1 punkt b sõnaselgelt ette, et osapooled „formuleerivad, viivad täide, avaldavad ja ajakohastavad regulaarselt riikide ja võimaluse korral regiooni programme, kuhu on lülitatud kliimamuutuste leevendamise meetmed, püüdes vähendada kõigi Montreali protokolliga reguleerimata kasvuhoonegaaside inimtekkelist emissiooni [...] ” Selle kohta sätestab ka raamkonventsiooni artikli 4 lõike 2 punkt a, et iga arenenud riikide osaline võtab vastu oma „riigi tegevussuunad” ja rakendab „meetmeid kliimamuutuste leevendamiseks”, kusjuures joonealuses märkuses on sõnaselgelt märgitud, et see hõlmab ka regionaalsete majandusintegratsiooni organisatsioonide poolt vastu võetud tegevussuundi ja meetmeid.

180. Vastupidi põhikohtuasja kaebuse esitajate poolt Euroopa Kohtus toimunud kohtuistungil avaldatud arvamusele ei viita ükski asjaolu sellele, et Kyoto protokolli artikli 2 lõike 2 alusel tuleb nendest raamkonventsiooni artiklis 4 sätestatud põhimõtetest kõrvale kalduda.

181. Seda seetõttu, et raamkonventsiooni eesmärkidega üldiselt ja iseäranis Kyoto protokolli artikli 2 lõike 2 eesmärkidega oleks vastuolus see, kui võimalikke meetmeid lennunduses tekkivate kasvuhoonegaaside piiramiseks või vähendamiseks võetaks üksnes mitmepoolsel tasandil ICAO raames. Nimelt ei kattu ühest küljest raamkonventsiooni ja Kyoto protokolli osapooled ning teisest küljest Chicago konventsiooni ja sellel põhineva ICAO osapooled. Kui pädev oleks üksnes ICAO, siis võiksid ICAO liikmed, kellele Kyoto protokoll ei ole siduv, takistada Kyoto protokolli eesmärkide elluviimist. Ümberpöördult oleks Kyoto protokolli osapooltel raske täita sellest protokollist tulenevaid kohustusi ja aidata aktiivselt kaasa Kyoto protokolli eesmärkide teostamisele, kui nad ise – nagu Euroopa Liit – ei ole isegi ICAO liikmed.

182. Seda arvesse võttes tuleb lähtuda sellest, et Kyoto protokolli osapooled ei ole selle artikli 2 lõikes 2 võtnud endale kohustust jätkata püüdlusi lennunduses tekkivate kasvuhoonegaaside piiramiseks või vähendamiseks eranditult ICAO kaudu.

183. Kindlasti ilmneb Kyoto protokolli artikli 2 lõikest 2, et osapooled eelistavad leida lennunduses tekkivate kasvuhoonegaaside piiramiseks võ