KOHTUJURISTI ETTEPANEK

M. POIARES MADURO

esitatud 18. mail 2004( )

Kohtuasi C-103/02

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Itaalia Vabariik

Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Keskkond – Direktiivid 75/442 ja 91/689 – Ohtlikud ja ohutud jäätmed – Jäätmete kõrvaldamis- ja taaskasutusmeetodid – Loanõude kehtestamata jätmine – Koguse mõiste

1. Käesolevas kohtuasjas palutakse Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Itaalia Vabariik on vastu võtnud decreto 5 febbraio 1998 sull’individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislative 5 febbraio 1997, n°22 (5. veebruari 1998. aasta dekreet nende ohutute jäätmete määratlemise kohta, mille suhtes kohaldatakse 5. veebruari 1997. aasta seadusandliku dekreedi nr 22 artiklites 31 ja 33 ette nähtud lihtsustatud taaskasutuskorda), siis on Itaalia Vabariik rikkunud direktiivi 75/442/EMÜ( ), muudetud direktiiviga 91/156/EMÜ( ), artikleid 1, 9, 10 ja 11 ning direktiivi 91/689/EMÜ( ) artiklit 3. ( )

I. Õiguslik raamistik

2. Direktiivi 75/442 eesmärk on innustada niisuguste meetmete vastuvõtmist, mis soodustaks jäätmete tootmise piiramist, edendaks jäätmete taaskasutamist ja kui see pole võimalik, siis korraldaks nende kõrvaldamise.( ) Nimetatud direktiivis sätestatakse nimelt, et iga rajatis või ettevõte, kes teeb taaskasutamisele suunatud toiminguid, peab eelnevalt selleks pädevalt asutuselt loa taotlema.( ) Loanõudest võib vabastada, kui nimetatud direktiivi artiklis 11 sätestatud tingimustest ei tulene teisiti.

3. Direktiivi 91/689 eesmärk on ühtlustada liikmesriikide õigusakte, mis käsitlevad järelevalve all toimuvat ohtlike jäätmete käitlemist.( ) Nende taaskasutamise või kõrvaldamise suhtes kohaldatakse palju rangemaid tingimusi kui ohutute jäätmete suhtes.( ) Niisiis on oluline, et erinevus ohtlike ja ohutute jäätmete vahel oleks täpselt määratletud. Direktiivi 91/689 artikli 1 lõikes 4 määratletakse ohtlike jäätmetena jäätmed, mis esinevad direktiivi I–III lisa alusel koostatud nimistutes. Asjaomane nimistu on kehtestatud otsusega 94/904/EÜ.( )

4. Mõisted jäätmete kõrvaldamine ja taaskasutamine on määratletud direktiivi 75/442 artikli 1 punktides e ja f ning täpsustatud vastavalt direktiivi IIA ja IIB lisades otsuse 96/350/EÜ alusel. ( )

5. Vaidlusaluse dekreediga võeti direktiivid 75/442 ja 91/689 Itaalia õigusesse üle.

II. Vaidluse aluseks olevad asjaolud ja kohtueelne menetlus

6. Euroopa Ühenduste Komisjon teavitas 28. veebruaril 2000 vastavalt EÜ artiklile 226 saadetud märgukirjas Itaalia ametiasutusi oma arvamusest, et vaidlusaluse dekreedi vastuvõtmisega on Itaalia Vabariik rikkunud direktiivi 75/442 artiklitest 1, 9, 10 ja 11 ning direktiivi 91/689 artiklist 3 tulenevaid kohustusi.

7. Märgukirjale 3. ja 26. mail esitatud vastustes on Itaalia Vabariik vastanud neljast komisjoni etteheitest vaid kolmele. Komisjon otsustas taasväärtustamisega seotud kolmanda etteheite osas otsuse tegemise peatada, et Itaalia Vabariigi esitatud teavet uurida.

8. Komisjon saatis 11. aprillil 2001 Itaalia valitsusele põhjendatud arvamuse, kutsudes teda võtma arvamuse täitmiseks vajalikke meetmeid kahe kuu jooksul. Itaalia valitsus vastas 17. augusti 2001. aasta kirjaga.

9. Kuna vastused ei olnud komisjoni arvates veenvad, siis esitas komisjon kolmele etteheitele tuginedes käesoleva hagi. Eelkõige heidetakse selles Itaalia Vabariigile ette, et ohutuid jäätmeid taaskasutavatel rajatistel ja ettevõtetel võimaldatakse loanõudest vabaneda, järgimata seejuures direktiivi 75/442 artiklites 4, 10 ja 11 ette nähtud tingimusi. Samuti heidab komisjon Itaalia valitsusele ette, et ta ei ole täpselt määratlenud loanõudest vabastatud jäätmeliike, millega ta on rikkunud direktiivi 91/689 artiklit 3. Lõpuks on Itaalia Valitsus määratlenud teatud jäätmekõrvaldamistoimingud „keskkonnaseisundi taastamisena”, millega ta on rikkunud direktiivi 75/442 artikleid 9 ja 11 koostoimes sama direktiivi artikli 1 punktidega e ja f. Järgnevalt uurin neid kolme väidet, täpsustades samas asjassepuutuvat õiguslikku raamistikku.

III. Hinnang

10. Esiteks tuleb mainida, et Itaalia Vabariik vihjab käesoleva hagi vastuvõetamatusele, kuna see puudutavat ainult „menetlust ja meetodeid”, mis direktiivi ülevõtmisel on ainuüksi liikmesriikide pädevuses. Kuna tegelikult seisneb vaidlus direktiivi 75/442 konkreetsete sätete tõlgendamises, ei ole käesoleva liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi vastuvõetavuses kahtlust.

A. Koguse mõiste direktiivi 75/442 artikli 11 tähenduses

11. Esimest väidet puudutavad õiguslikud tingimused tulenevad direktiivi 75/442 artiklitest 4 ja 11 ja vaidlusaluse dekreedi artiklist 7.

12. Direktiivi 75/442 artikli 11 lõige 1 sätestab võimaluse vabastada eelneva loa taotlemisest ettevõtted ja rajatised, kes tegelevad jäätmete taaskasutamisega, kui:

„‑ pädevad asutused on vastu võtnud üldeeskirjad iga tegevuse kohta, milles nähakse ette jäätmete liigid ja kogused ning tingimused, mille täitmisel võidakse tegevus loa nõudest vabastada, ning

‑ kui jäätmete liik ja kogus ning kõrvaldamis- ja taaskasutusmeetodid vastavad artiklis 4 sätestatud tingimustele.”

13. Direktiivi 75/442 artikkel 4 sätestab üldiselt „jäätmete taaskasutami[s]e ja kõrvaldami[s]e viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist, mille käigus ei kasutata keskkonda ohustavaid protsesse ja menetlusi ning millega eelkõige ei ohustata vett, õhku, pinnast, taimi ega loomi, ei tekitata mürast või haisust põhjustatud häiringuid, ei kahjustata maapiirkondi ega erihuvi pakkuvaid kohti.”

14. Vaidlusaluse dekreedi artikliga 7 võetakse loanõude kehtestamata jätmise tingimused üle järgmiste sätetega: „ilma, et see piiraks lisades olevate erisätete kohaldamist, määratakse jäätmete aastased maksimumkogused, mida võib kasutada käesoleva dekreediga reguleeritud taaskasutustoimingute raames, vastavalt selle rajatise, kus toiminguid tehakse, käitlusmahule pärast seda, kui on maha arvatud algselt kasutatud tooraine ning kandes hoolt, et toimingutest ei tulene ohtu inimeste tervisele ja keskkonnale. […] energia taaskasutuse toimingute korral määratletakse jäätmete maksimumkogus lähtudes jäätmete energiaväärtusest, rajatise, kus taaskasutustoimingud läbi viiakse, nominaalsest soojusvõimsusest ning konkreetse taaskasutamisrajatise hinnangulisest kasutusajast. Taaskasutamiseks kavandatud jäätmete aastased kogused tuleb esitada toimingute alustamise teates, milles kinnitatakse käesolevas artiklis määratletud tingimustest kinnipidamist.”

15. Vaidlusalune dekreet kehtestab seega korra, kuidas arvestatakse iga ettevõtte kriteeriume, ega kehtesta maksimummäära. Täpselt seda kritiseerib komisjon, kes leiab, et tuleb kehtestada määrad tegevuste lõikes direktiivi 75/442 artikli 11 alusel.

16. Komisjon teeb asjaomase dekreedi osas mitu märkust. Dekreediga luuakse olukord, kus ei kohaldata tavapärast menetlust, kõik ettevõtted võivad vabaneda loanõudest, vaatamata taaskasutatavate jäätmete kogusele. Nii ei ole võimalik tagada direktiivi 75/442 artiklis 4 sätestatud tingimuste täitmist. Teiseks oleks komisjonil võimatu kontrollida liikmesriikides direktiivi kohaldamist, kui liikmesriigid võtavad vastu liiga erinevad loanõudest vabastamise alused.

17. Komisjoni arvates tuleb direktiivi 75/442 artiklit 11 tõlgendada liikmesriikide võimalusena kohaldada miinimummäära, millest madalamal ei kahjusta taaskasutamisrajatised põhimõtteliselt keskkonda. See määr väljendub kõigi sama sektori ettevõtete ja rajatiste suhtes kehtiva maksimumkogusena. Direktiivi 75/442 artikli 4 järgimiseks tuleb selline määr kehtestada. Ka nimetatud direktiivi ülesehitus kohustab kehtestama määra, mille ületamisel ei ole loanõudest vabastamine enam võimalik, kuna tavapärane menetlus näeb ette eelneva loa saamise. Selline süsteem on võrreldav sellega, mis kehtib näiteks raamatupidamises, kus ettevõtetel on lähtuvalt nende suurusest erinevaid kohustusi. Eri suuruses ettevõtete erinev kohtlemine ei too sel juhul kaasa nende vahel vahetegemist.

18. Itaalia Vabariik tõi oma kaitseks välja põhimõtteliselt kaks argumenti. Ühelt poolt leiab ta, et direktiivi 75/442 artikli 11 ülevõtmine on asjaomase direktiiviga kooskõlas, kuna vaidlusaluse dekreedi artiklis 7 sätestatud kriteerium on selge ja võimaldab edendada jäätmete taaskasutamist kooskõlas nimetatud direktiivi eesmärkidega. Teiselt poolt vaidleb ta vastu komisjoni tõlgendusele, millega nõutakse miinimummäära, kuna direktiiv otsesõnu ei nõua maksimumkoguste fikseerimist. Veelgi enam, maksimummääradele tuginev eelneva loa nõudest vabastamise süsteem karistab ebaõiglaselt suuremaid ettevõtteid, kelle tegevus on sageli paremini kontrollitud ja väiksemaks ohuks keskkonnale kui väiksema suurusega ettevõtetel.

19. Kui viidata direktiivi 75/442 ülesehitusele, siis artikkel 11 teeb erandi tavapärasest eelneva loa taotlemise menetlusest artikli 10 alusel. Asjaomases artiklis 11 öeldakse ühemõtteliselt, et loa taotlemisest vabastamine eeldab, et kehtestatakse „üldeeskirjad iga tegevuse kohta, milles nähakse ette jäätmete liigid ja kogused”. Niisiis tundub, et dekreediga kehtestatud süsteem ei vasta sellele määratlusele, kuna see ei näe ette taaskasutatavate jäätmete liikide ja koguste piire, vaid iga taaskasutusrajatise käitlusmahul põhinevad täpsed kogused. Lisaks määratakse Itaalia dekreediga kehtestatud maksimummäärad iga ettevõtte jaoks erineval tasemel ja õieti öelda ei saa neid pidada piirmääradeks. Seega ei ole Itaalia Vabariik võtnud direktiivi 75/442 artiklit 11 üle kooskõlas nimetatud sättega.

20. Kahtlemata võimaldab EÜ asutamisleping liikmesriikidel võtta keskkonna kaitseks rangemaid kaitsemeetmeid.( ) Tuleb siiski märkida, et vastupidiselt sellele, mida ta väidab, ei ole Itaalia valitsuse kehtestatud vabastamissüsteem keskkonnakaitsele kasulikum kui direktiiviga 75/442 sätestatu, kuna tegelikult võimaldab see ettevõtjatel käidelda potentsiaalselt saastavaid jäätmeid, jättes mis tahes eelneva kontrolli läbimata. Eelneva loa taotlemine ei ohusta võimalust käidelda jäätmeid. Lisaks on Itaalia süsteem vastuolus direktiivis 75/442 sätestatud eelneva loa taotlemise korraga, mis on suunatud ennetama keskkonnakahjustusi. Mis puudutab argumente, et eelneva loa taotlemise kohustus on diskrimineeriv, siis tuleb need tagasi lükata. Tegelikult saab ettevõte, kellel ei ole õigust eelneva loa nõudest vabastamisele, hakata jäätmeid soovitud viisil taaskasutama, kui ta on tõendanud oma tegevuse keskkonnaohutust.

B. Ohtlike jäätmete väär liigitamine ohututeks jäätmeteks

21. Komisjon heidab ette vaidlusaluses dekreedis jäätmete määratluste liigset ähmasust, mis toob kaasa ohtlike ja ohutute jäätmete eristamises õiguskindluse puudumise. Lisaks väidab komisjon, et liikmesriik ei ole arvestanud Euroopa jäätmeloendi (edaspidi „jäätmeloend”) koode ja on kasutanud valesid koode, mis ei vasta asjaomasele jäätmete liigitusele.

22. Komisjon ei täpsusta, milles Itaalia õigusaktide ebamäärasus seisneb. Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale tuleb komisjonil siiski tõendada väidetavat liikmesriigi kohustuste rikkumist.( ) Vastupidisel juhul ei ole võimalik liikmesriigi kohustuste rikkumist tuvastada.

23. Samuti tuleb mainida, et komisjon on täpsustanud oma 13. novembri 2002. aasta otsuses 2002/909/EÜ Itaalia õigusaktide kohta, millega nähakse ette ohtlikke jäätmeid käitlevate ettevõtete ja rajatiste eelnevast loanõudest vabastamine vastavalt direktiivi 91/689 artiklile 3,( ) et Itaalia õigusnormides „on jäätmed liigitatud vastavalt [jäätmeloendile]”.

24. Järelikult piirdun ma Itaalia Vabariigi liikmesriigi kohustuste rikkumise käsitluses kolme juhtumiga, mille puhul komisjon on täpselt viidanud vaidlusalusele dekreedile.

25. Vaidlusaluse dekreedi lisa 1 punktis 5.9 viidatakse dielektrilist, pooldielektrilist või metalltüüpi isoleeritud kiudoptilise kaabli tükkidele. Komisjon rõhutab, et puudub viide jäätmeloendi koodile. Itaalia Vabariik väidab, et ta on asjaomased tunnuskoodid kehtestanud direttiva 9 aprile 2002 lisas C.( ) Kuna see siseriiklik õigusakt on vastu võetud pärast komisjoni põhjendatud arvamuses antud tähtaja lõppu, tundub, et liikmesriigi kohustuste rikkumine on aset leidnud.

26. Vaidlusaluse dekreedi lisa 1 punkti 7.8 osas leiab komisjon, et viide kõrgkuumusahjudest pärinevatele tulekindlate materjalide jäätmetele ei võimalda kindlaks teha, kas alumiiniumi metallurgilisel töötlemisel ahjude vooderduseks kasutatavad materjalid on kõnealuse normiga hõlmatud, mis võib põhjustada ohtlike ja ohutute jäätmete segiajamise. Kuna asjaomast liikmesriigi kohustuste rikkumist ei ole vaidlustatud, saab Euroopa Kohtus seda ainult konstateerida.

27. Mis puutub vaidlusaluse dekreedi lisa 1 punktis 3.10 märgitud tühje hõbeoksiidpatareisid, väidab komisjon, et dekreedis on viide jäätmeloendi koodile 160605 (muud patareid ja akumulaatorid) ebaõige, kuna see tähistab ohutute jäätmete hulka kuuluvaid patareisid. Patareide elavhõbedasisalduse tõttu oleks õige kasutada jäätmeloendi koodi 160603 (elavhõbe-kuivelemendid), mis kuulub ohtlike jäätmete hulka. Itaalia Vabariik leiab vastupidiselt, et vaidlusaluste jäätmete määratlemine „ohutuks” vastab täielikult punktis 3.10 viidatud keemilistele ja füüsikaliste omadustele: terasest ümbris, mis sisaldab hõbedaoksiide ja/või -sooli üle 1%, tsinki ja niklit vastavalt vähem kui 9% ja 55%. Tuleb tõdeda, et kuna hõbeoksiidpatareid ei sisalda elavhõbedat, ei tundu komisjoni määratlus kohaldatav. Selles osas ei ole niisiis liikmesriigi kohustuste rikkumist tuvastatud.

28. Eespool toodud järeldusi silmas pidades tuleb tõdeda, et vaidlusaluse dekreedi lisa 1 punktid 5.9 ja 7.8 on vastuolus nii direktiivi 75/442 artikli 11 lõike 1 kui ka direktiivi 91/689 artikliga 3.

C. Jäätmete taaskasutamise ja kõrvaldamise eristamine

29. Komisjon heidab Itaalia Vabariigile ette direktiivi 75/442 artiklite 9 ja 11 rikkumist koostoimes artikli 1 punktidega e ja f ning lisadega IIA ja IIB, kuna Itaalia Vabariik on ebaõigesti määratlenud „jäätmete taaskasutamisena” teatud toimingud, hoolimata sellest, et nende puhul on tegemist jäätmete kõrvaldamisega. Direktiivi 75/442 nimetatud sätete kohaselt on eelneva loa taotlemine vajalik ainult jäätmete kõrvaldamistoimingute jaoks.

30. Direktiivi 75/442 artikli 1 punkt e määratleb kõrvaldamisena „kõik toimingud, mis on ette nähtud direktiivi IIA lisas”. Artikli 1 punkt f täpsustab, et taaskasutamine on „kõik toimingud, mis on ette nähtud direktiivi IIB lisas”.

31. Vaidlusaluse direktiivi artikkel 5 lõige 1 sätestab, et „ lisas 1 määratletud keskkonnaseisundi taastamistoimingute eesmärk on viia kahjustatud alad uuesti tootmise või ühiskondliku kasutamise tarbeks kõlblikku seisukorda, muutes nende väliskuju.” Vaidlusaluse dekreedi lisas 1 on määratletud „ohutute jäätmete taaskasutamise üldised tehnilised normid”, mis sisaldavad jäätmeliiki koos viitega jäätmeloendi koodile, jäätmete päritolu, jäätmete omadusi ja kavandatud taaskasutustoiminguid ning tooraine ja valmistoote omadusi.

32. Itaalia Vabariik kinnitab, et taaskasutustoimingud vastavad direktiivi 75/442 IIB lisa punktile R 10, mis on „Laotamine pinnasekihti põllumajandusliku kasutamise eesmärgil või keskkonnaseisundi parandamiseks […]”. Taaskasutamise määratlus on kohustuslik, kuna vastavad toimingud on seotud teatavate jäätmete taaskasutamisega. Lisaks hõlmab keskkonnaseisundi parandamine igal juhul alade viimist kõlblikku seisukorda.

33. Komisjon on esialgu lähtunud teistsugusest liigitusest, arvestades, et prügilate katmine, mida vaidlusaluse dekreedi lisa 1 tehnilistes normides nimetatakse ka taaskasutustoiminguteks, kujutab endast kõrvaldamistoimingut, mis kuulub direktiivi 75/442 IIA lisa kategooriasse D 1, kui „Maapealne või maa-alune ladestamine (nt prügilasse jne)”. Siiski on komisjon repliigis ja arvestades kohtuasja ASA( ) möönnud, et kahjustatud alade väliskuju muutmise teatud toiminguid ja prügilate katmist vastavalt vaidlusaluse dekreedi punktile 5 võib pidada taaskasutustoiminguteks. Komisjon on sellegipoolest jäänud oma etteheidete juurde vaidlusaluse dekreedi lisa 1 punktide 7.14 ja 7.15 osas, milles nimetatud toiminguid ei saa liigitada taaskasutustoiminguteks, kuna nad hõlmavad selliste jäätmete ja puurimissetete kasutamist, mis võivad sisaldada ühe tonni kohta kuni 50 kg süsivesinikke või kuni 300 kg gaasiõli või vähetoksilisi õlisid.

34. Selles osas on eespool viidatud kohtuotsuse ASA punktis 68 tõdetud, et ei direktiivi [75/442] artikli 3 lõike 1 punktist b ega ühestki selle direktiivi sättest ei tulene, et asjaolu, kas jäätmed on või ei ole ohtlikud, oleks iseenesest kriteeriumiks, mille alusel otsustatakse, kas jäätmete käitlemise toiming on [selle] direktiivi artikli 1 punkti f alusel määratletav taaskasutamisena.”( )

35. Selleks, et liigitada toiming jäätmete taaskasutamiseks, tuleb ainult määratleda, kas „selle peamine eesmärk on jäätmetele kasuliku funktsiooni andmine, asendades jäätmetega muid materjale, mida oleks selle funktsiooni täitmiseks tulnud kasutada, mis võimaldab säästa loodusressursse”. ( )

36. Vaidlusaluse dekreedi lisa 1 punkt 7.14 lubab jäätmete taaskasutamist tsemenditehastes keskkonna kasutuskõlblikku seisukorda viimise otstarbel pärast magestamist või kuivi olmejäätmeid sisaldavate prügilate katmiseks. Punktis 7.15 nimetatud jäätmeid võib kasutada ehitustelliste ja paisuva savi töötlemisel ning tsemenditööstuses keskkonna kasutuskõlblikku seisukorda viimise otstarbel pärast dehüdraatimist ja magestamist või kuivi olmejäätmeid sisaldavate prügilate katmiseks. Komisjon möönab, et vaidlusaluse dekreedi lisa 1 punkti 4.4.3 alapunkti g, punkti 11.2.3 alapunkti e, punkti 12.1.3 alapunkti g, punkti 12.3.3 alapunkti i ja punkti 12.4.3 alapunkti g mõttes võib prügilate katmist pidada taaskasutamiseks.( ) Niisiis vaidlusaluse dekreedi lisa 1 punktides 7.14 ja 7.15 kirjeldatud prügilate katmistoimingud on kõnealuste toimingutega identsed. Järelikult tuleb tõdeda, et komisjon ei ole suutnud tõendada, et vaidlusaluse dekreedi lisa 1 punktides 7.14 ja 7.15 ette nähtud taaskasutustoiminguid ei saa pidada direktiivis 75/442 sätestatud taaskasutustoiminguteks.

IV. Ettepanek

37. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

1) tuvastada, et kuna Itaalia Vabariik on 5 febbraio 1998 sull’individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997 n°22 artikliga 7 ei kehtestanud jäätmete kõrvaldamise ja taaskasutustoimingute teostamiseks vajaliku eelneva loa taotlemise nõuet, ilma et oleks kehtestanud nende toiminguliikide lõikes üldtingimusi, määratlenud jäätmeliigid ja ­kogused ning loanõudest vabastamise tingimused, mis tagavad, et ei oleks ohtu seatud inimeste tervist ega kahjustataks keskkonda, on Itaalia Vabariik rikkunud nõukogu 15. juuli 1975. aasta direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta (muudetud nõukogu 18. märtsi 1991. aasta direktiiviga 91/156/EMÜ) artiklist 4 ja artikli 11 lõikest 1 tulenevaid kohustusi;

2) tuvastada, et kuna Itaalia Vabariik ei ole võimaldanud teha kindlaks, kas decreto 5 febbraio 1998 lisa 1 punktides 5.9 ja 7.8 nimetatud jäätmed on ohtlikud või ohutud, on Itaalia Vabariik rikkunud nõukogu direktiivi 75/442 (muudetud nõukogu direktiiviga 91/156) artikli 11 lõikest 1 ja nõukogu 12. detsembri 1991. aasta direktiivi 91/689/EMÜ ohtlike jäätmete kohta artiklist 3 tulenevaid kohustusi;

3) jätta Euroopa Ühenduste Komisjoni hagi ülejäänud osas rahuldamata.