EUROOPA KOHTU OTSUS (viies koda)
6. oktoober 2021 *
[6. detsembri 2021. aasta kohtumäärusega parandatud tekst]
Eelotsusetaotlus  –  Riigihanked  –  Direktiiv 2014/24/EL  –  Artikkel 20  –  
Reserveeritud hankelepingud  –  Liikmesriigi õigusnormid, millega jäetakse teatavates 
riigihankemenetlustes osalemise õigus sotsiaalalgatuse eritööhõivekeskustele  –  Lisatingimused, 
mida ei ole direktiivis ette nähtud  –  Võrdse kohtlemise ja proportsionaalsuse põhimõtted
Kohtuasjas C-598/19,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Baskimaa 
kõrgeim kohus, Hispaania) 17. juuli 2019. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus 
Euroopa Kohtusse 6. augustil 2019, menetluses
Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee)
versus
Diputación Foral de Gipuzkoa,
EUROOPA KOHUS (viies koda),
koosseisus: koja president E. Regan, kohtunikud M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos (ettekandja) 
ja I. Jarukaitis,
kohtujurist: E. Tanchev,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee), esindajad: Procurador 
F. Toll Musteros, keda abistasid abogados L. García Del Río ja A. Larrañaga Ysasi-Ysasmendi,
– Diputación Foral de Gipuzkoa, esindajad: Procuradora B. Urizar Arancibia ja abogado I. Arrue 
Espinosa,
ETKohtulahendite kogumik
* Kohtumenetluse keel: hispaania.
ECLI:EU:C:2021:810                                                                                                          1
– Hispaania valitsus, esindaja: J. Rodríguez de la Rúa Puig,
– Euroopa Komisjon, esindajad: M. Jáuregui Gómez, L. Haasbeek ja P. Ondrůšek,
olles 29. aprilli 2021. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 
26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ 
kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2014, L 94, lk 5) artiklit 20.
2 Taotlus on esitatud Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee) (riiklik 
eritööhõivekeskuste liit, Hispaania) ja Diputación Foral de Gipuzkoa (Gipuzkoa provintsi 
valitsusnõukogu, Hispaania) vahelises kohtuvaidluses selle valitsusnõukogu volikogu 15. mai 
2018. aasta otsuse üle, millega kinnitati teatud reserveeritud hankelepinguid puudutavad juhised 
selle institutsiooni hankijatele.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 2004/18/EÜ
3 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiv 2004/18/EÜ ehitustööde 
riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra 
kooskõlastamise kohta (ELT 2004, L 134, lk 114; ELT eriväljaanne 06/07, lk 132) tunnistati 
kehtetuks alates 18. aprillist 2016. Selle direktiivi artikli 19 esimeses lõigus oli sätestatud:
„Liikmesriigid võivad jätta riigihankelepingute sõlmimise menetluses õiguse osaleda kaitstud 
töökodadele või sätestada selliste lepingute täitmise kaitstud töökohtade programmi raames, kui 
enamik töötajaid on puuetega isikud, kes puude laadi või raskuse tõttu ei saa töötada tavalistes 
tingimustes.“
Direktiiv 2014/24
4 Direktiivi 2014/24 põhjendustes 1 ja 36 on sätestatud:
„(1) Riigihankelepingute sõlmimine liikmesriikide ametiasutuste poolt või nende nimel peab 
toimuma Euroopa Liidu toimimise lepingus (ELi toimimise leping) sätestatud põhimõtete 
alusel ning järgides eelkõige kaupade vaba liikumise, asutamisvabaduse ja teenuste 
osutamise vabaduse põhimõtteid ning nendest tulenevaid põhimõtteid, nagu võrdne 
kohtlemine, mittediskrimineerimine, vastastikune tunnustamine, proportsionaalsus ja 
2                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:810KOHTUOTSUS 6.10.2021 – KOHTUASI C-598/19 
CONACEE
läbipaistvus. Teatavat maksumust ületavate riigihankelepingute puhul oleks siiski vaja 
riiklikke hankemenetlusi kooskõlastavaid sätteid, mis aitaksid tagada, et kõnealuseid 
põhimõtteid praktikas järgitakse ning et riigihanked oleksid konkurentsile avatud.
[…]
(36) Töötamine ja kutsetegevus aitavad ühiskonda integreeruda ning on kesksel kohal kõigile 
inimestele võrdsete võimaluste tagamisel. Sellega seoses on oluline roll kaitstud töö 
keskustel. Sama kehtib muu sotsiaalse ettevõtluse suhtes, mille peamine eesmärk on 
toetada puudega või ebasoodsas olukorras isikute, nagu töötud ning ebasoodsas olukorras 
olevatesse vähemusrühmadesse või muul viisil sotsiaalselt tõrjutud rühmadesse kuuluvate 
isikute sotsiaalset ja kutsealast integratsiooni või taasintegratsiooni. Ent sellised keskused 
ja ettevõtjad ei pruugi olla suutelised saama tellimusi normaalse konkurentsi tingimustes. 
Sellest tulenevalt on asjakohane ette näha, et liikmesriigid võivad anda sellistele 
õpikodadele ja ettevõtjatele õiguse osaleda riigihankelepingute või nende riigihangete 
teatavate osadega seotud lepingute sõlmimise menetlustes või näha ette lepingute täitmise 
kaitstud tööhõive programmide raames.“
5 Selle direktiivi artikli 2 lõike 1 punktides 5 ja 10 on ette nähtud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
5)„riigihankelepingud“ – ühe või mitme ettevõtja ning ühe või mitme avaliku sektori hankija 
vahel kirjalikult sõlmitud rahaliste huvidega seotud lepingud, mille esemeks on ehitustööd, 
asjade tarnimine või teenuste osutamine;
[…]
10) „ettevõtja“ – füüsiline või juriidiline isik või avaliku sektori asutus või selliste isikute ja/või 
asutuste rühm, sealhulgas igasugused ettevõtjate ajutised ühendused, kes pakub turul 
ehitustööde ja/või ehitustöö tegemist, asju või teenuseid“.
6 Selle direktiivi artikli 18 „Riigihanke üldpõhimõtted“ lõike 1 kohaselt:
„Avaliku sektori hankijad kohtlevad ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning tegutsevad 
läbipaistvalt ja proportsionaalselt.
Riigihanke kavandamisel ei tohi lähtuda eesmärgist jätta see käesoleva direktiivi kohaldamisalast välja 
või konkurentsi kunstlikult piirata. Konkurentsi peetakse kunstlikult piiratuks, kui riigihanget 
kavandatakse kavatsusega teatavaid ettevõtjaid sobimatul viisil soodustada või ebasoodsasse olukorda 
panna.“
7 Sama direktiivi artiklis 20 „Reserveeritud hankelepingud“ on sätestatud:
„1. Liikmesriigid võivad jätta hankemenetluses osalemise õiguse kaitstud töö keskustele ja 
ettevõtjatele, kelle peamine eesmärk on puudega või ebasoodsas olukorras olevate isikute 
sotsiaalne ja kutsealane integreerimine, või sätestada selliste lepingute täitmise erivajadustega 
isikute tööhõiveprogrammi raames, tingimusel et vähemalt 30% sellises töökohas, sellise ettevõtja 
ECLI:EU:C:2021:810                                                                                                                  3KOHTUOTSUS 6.10.2021 – KOHTUASI C-598/19 
CONACEE
alluvuses või selliste programmidega hõivatud töötajatest on puudega või ebasoodsas olukorras 
olevad töötajad.
2.Hanketeates viidatakse sellele artiklile.“
Hispaania õigus
8 Direktiiv 2014/24/EL võeti Hispaania õigusesse üle 8. novembri 2017. aasta seadusega 9/2017 
riigihangete kohta, millega võetakse Hispaania õigusesse üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 
26. veebruari 2014. aasta direktiivid 2014/23/EL ja 2014/24/EL (Ley 9/2017 de Contratos del 
Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del 
Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 ) (BOE 
nr 272, 9.11.2017 , lk 107714) (edaspidi „riigihangete seadus“). Selle seaduse neljandas lisasättes 
„Reserveeritud hankelepingud“ on sätestatud:
„1. Ministrite nõukogu või autonoomsete piirkondade ja kohalike omavalitsuste tasandil pädeva 
asutuse otsusega kehtestatakse miinimumprotsendid, mil määral on teatavate hankelepingute või 
teatavate hankelepingu osade sõlmimiseks korraldatud hankemenetlustes osalemise õigus 
reserveeritud sotsiaalalgatuse eritööhõivekeskustele ja integratsiooni edendavatele ettevõtetele, 
mida reguleeri[vad] vastavalt 29. novembri 2013. aasta Real Decreto Legislativo 1/2013 por el que 
se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y 
de su inclusión social [(kuninga seadusandlik dekreet 1/2013, millega kiidetakse heaks puuetega 
inimeste õigusi ja nende ühiskonda kaasatust käsitlev üldseadus) (edaspidi „kuninga dekreet 
1/2013“)] ja 13. detsembri 2007. aasta Ley 44/2007 para la regulación del régimen de las empresas 
de inserción [(seadus 44/2007 kaasatust edendavate ettevõtete korra kohta)] ning mis vastavad 
nendes õigusnormides sellistena käsitamiseks kehtestatud nõuetele, või kehtestatakse 
miinimumprotsent, mil määral on nende lepingute täitmine reserveeritud kaitstud tööhõive 
programmide raames, tingimusel et puuetega või sotsiaalselt tõrjutud töötajate osakaal 
eritööhõivekeskustes, integratsiooni edendavates ettevõtetes või programmides vastab sellele, 
mis on nende puhul ette nähtud õigusnormides ja on igal juhul vähemalt 30%.
Ministrite nõukogu või autonoomsete piirkondade ja kohalike omavalitsuste pädeva asutuse 
otsuses määratakse kindlaks miinimumtingimused eelmise lõike täitmise tagamiseks.
[…]
2. Hanketeates viidatakse sellele artiklile.
[…]“.
9 Riigihangete seaduse neljateistkümnes lõppsäte, milles määratletakse mõiste „sotsiaalalgatuse 
eritööhõivekeskused“, kes saavad selle seaduse neljanda lisasätte kohaselt sõlmida reserveeritud 
hankelepinguid, sätestab:
„[…] Sotsiaalalgatuse eritööhõivekeskustena käsitatakse keskusi, mis vastavad [seadusandliku 
dekreedi, millega kiidetakse heaks puuetega inimeste õigusi ja nende ühiskonda kaasatust käsitlev 
üldseadus] artikli 43 lõigetes 1 ja 2 sätestatud nõuetele ja mida toetavad ning milles osalevad enam 
kui 50% ulatuses otseselt või kaudselt üks või mitu avalik- või eraõiguslikku mittetulunduslikku või 
põhikirjas tunnustatud sotsiaalsuunitlusega ühendust, sihtasutust, avalik-õiguslikku asutust, 
sotsiaalalgatuse ühistut või muud sotsiaalmajanduse üksust, samuti keskust, mis kuulub 
4                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:810KOHTUOTSUS 6.10.2021 – KOHTUASI C-598/19 
CONACEE
äriühingutele, mille osalus on otseselt või kaudselt (äriseadustiku artiklis 42 ette nähtud valitseva 
äriühingu kaudu) valdavalt mõne eespool nimetatud üksuse omandis, ja tingimusel, et kõikidel 
juhtudel on need põhikirja või sotsiaalse kokkuleppe alusel kohustatud kasumi täies mahus uuesti 
investeerima puuetega inimeste jaoks tööhõivevõimaluste loomisse ning oma konkurentsivõime ja 
sotsiaalmajandusalase tegevuse pidevasse parandamisse, omades igal juhul õigust investeerida 
kasum uuesti eritööhõivekeskusesse endasse või teistesse sotsiaalalgatuse eritööhõivekeskustesse.“
10 Seadusandliku dekreedi, millega kiidetakse heaks puuetega inimeste õigusi ja nende ühiskonda 
kaasatust käsitlev üldseadus, artikli 43, milles määratletakse eritööhõivekeskused, lõigetes 1, 2 
ja 4 on sätestatud:
„1. Eritööhõivekeskuste peamine eesmärk on regulaarselt turutehingutes osaledes kaupade 
tootmine või teenuste pakkumine, et tagada puuetega inimestele tasustatud tööhõive; need on ka 
meede, mille abil kaasata võimalikult suur hulk neist inimestest tavapärasesse tööhõivesse. […]
2.Eritööhõivekeskuste töötajate hulgas peab olema nii palju puuetega inimesi, kui tööprotsessi 
laad võimaldab, igal juhul peavad nad moodustama 70% töötajatest.
[…]
4.[See lõige kordab riigihangete seaduse neljateistkümnendas lõppsättes määratletud 
sotsiaalalgatuse eritööhõivekeskuste mõistet]“.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
11 Conacee on Hispaania õiguse alusel asutatud mittetulunduslik ühendus, mille liikmed on 
eritööhõivekeskuste liidud ja ühendused.
12 Conacee esitas 23. juulil 2018 Tribunal Superior de Justicia del País Vascole (Baskimaa kõrgeim 
kohus, Hispaania) kaebuse, milles palus tühistada Diputación Foral de Gipuzkoa 15. mai 
2018. aasta otsus, millega kinnitati nii selle institutsiooni hankijatele antud juhised ja reserveeriti 
õigus osaleda hankemenetlustes või nende teatud osades sotsiaalalgatuse eritööhõivekeskustele 
või lõimumist edendavatele ettevõtetele kui ka see, et osa nendest lepingutest täidetakse kaitstud 
tööhõiveprogrammide raames.
13 Lepingute reserveerimine, mida need juhised käsitlesid, on sätestatud riigihangete seaduse 
neljandas lisasättes ja neljateistkümnendas lõppsättes, millega võetakse Hispaania õiguskorda üle 
direktiivi 2014/24 artikkel 20.
14 Nende sätetega jäetakse artiklis 20 nimetatud õigus hangetes osaleda sotsiaalalgatuse 
eritööhõivekeskustele ja lõimumist edendavatele ettevõtetele, välistades ettevõtlusalgatuse 
eritööhõivekeskused, mida Conacee riigi tasandil esindab, seega nende sätete kohaldamisalast ja 
järelikult ka nendes reserveeritud hangetes osalemisest.
15 Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et reserveeritud hangete isikulist kohaldamisala piirates on 
nende sätetega kehtestatud täiendavad tingimused võrreldes nendega, mis on ette nähtud 
direktiivi 2014/24/EL artiklis 20. Selle artikli kohaldamisala ainult „sotsiaalalgatuse 
eritööhõivekeskustega“ piiramise tulemusel ei saaks jätta hankes osalemise õigust äriühingutele 
ECLI:EU:C:2021:810                                                                                                                  5KOHTUOTSUS 6.10.2021 – KOHTUASI C-598/19 
CONACEE
või ettevõtjatele, kes artikli 20 tingimustele siiski vastavad, kuna ühest küljest on vähemalt 30% 
nende töötajatest puudega või ebasoodsas olukorras ja teisest küljest on nende põhieesmärk 
edendada nende inimeste sotsiaalset ja kutsealast lõimumist.
16 Neil asjaoludel peatas Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Baskimaa kõrgeim kohus) 
menetluse ja esitas Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas direktiivi [2014/24/EL] artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et selles sätestatud reserveeritud 
hangetes osalemise õiguse isikulist ulatust ei tohi piirata nii, et selle kohaldamisalast jäetakse välja 
äriühingud või ettevõtjad, kelle puhul on tõendatud, et nad vastavad nõudele, et vähemalt 30% 
nende töötajatest on puuetega inimesed, ning täidavad nende inimeste sotsiaalse ja kutsealase 
lõimumise otstarvet või eesmärki, seeläbi, et kehtestatakse täiendavad nõuded nende isikute 
asutamise, olemuse ja eesmärkide, nende tegevuse või investeeringute kohta või muud laadi 
nõudeid?“
Eelotsuse küsimuse analüüs
17 Oma küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2014/24 
artikli 20 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, kui liikmesriik kehtestab 
nimetatud sättes ette nähtud tingimustele lisaks täiendavad tingimused, välistades nõnda 
reserveeritud hankelepingute sõlmimise menetlustes osalemise õiguse teatud ettevõtjate jaoks, 
kes vastavad selles sättes ette nähtud tingimustele.
18 Direktiivi 2014/24 artikli 20 lõige 1 annab liikmesriikidele õiguse jätta riigihankemenetluses 
osalemise õigus ainult teatud üksustele, juhul kui on täidetud kaks kumulatiivset tingimust, mis 
on selles sättes loetletud – nimelt peavad menetluses osalejad esiteks olema kaitstud töö 
keskused või ettevõtjad, kelle peamine eesmärk on puuetega või ebasoodsas olukorras olevate 
inimeste sotsiaalne ja kutsealane lõimumine, ja teiseks peavad sellised inimesed moodustama 
nende nende töökohtade või ettevõtjate töötajatest vähemalt 30%.
19 Et esitatud küsimusele vastata, tuleb kindlaks teha, kas need kaks tingimust on loetletud artikli 20 
lõikes 1 ammendavalt, ehk et kõnealuse sättega on vastuolus see, kui liikmesriigid kehtestavad 
täiendavaid tingimusi ja jätavad seeläbi nimetatud sättes osutatud reserveeritud hankelepingute 
sõlmimise menetlustest kõrvale ettevõtjad, kes vastavad küll selles sättes esitatud tingimustele, 
kuid ei vasta liikmesriigi õiguses sätestatud täiendavatele tingimustele.
20 Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvestada mitte 
üksnes selle sõnastust, vaid ka selle õigusaktiga, mille osaks säte on, taotletavaid eesmärke, 
samuti selle akti tekkelugu (vt selle kohta 15. novembri 2018. aasta kohtuotsus 
Verbraucherzentrale Baden-Württemberg , C-330/17 , EU:C:2018:916 , punkt 23ja seal viidatud 
kohtupraktika).
21 Esiteks, mis puudutab direktiivi 2014/24 artikli 20 lõike 1 sõnastust, siis tuleb esmalt tõdeda, et 
selle sättega antakse liikmesriikidele võimalus reserveerida hankemenetlustes osalemise õigus 
kaitstud töö keskustele ja teatud ettevõtjatele ning sätestatakse selle võimaluse kasutamise 
tingimused. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 41 ja 42 sisuliselt märkis, on nimetatud 
säte seega sõnastatud viisil, mis ei viita kuidagi sellele, et seda õigust peavad saama kasutada kõik 
nendele tingimustele vastavad üksused.
6                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:810KOHTUOTSUS 6.10.2021 – KOHTUASI C-598/19 
CONACEE
22 Teisena on selles sättes kehtestatud teine tingimus, mille kohaselt peavad vähemalt 30% selles 
sättes nimetatud üksuste töötajatest olema puuetega või ebasoodsas olukorras olevad inimesed, 
ainult miinimumnõue.
23 Kolmandana tuleb rõhutada, et viide „ettevõtjatele“, arvestades selle mõiste määratlust direktiivi 
artikli 2 punktis 10, nagu ka kohtujurist seda oma ettepaneku punktis 42 sisuliselt märkis, näitab 
teatud üldisust ja määratlematust selle osas, millised üksused saavad artikli 20 lõikes 1 sätestatud 
hankemenetlustes osalemise õigust kasutada, tingimusel, et nende ettevõtjate peamine eesmärk 
on puuetega või ebasoodsas olukorras olevate inimeste sotsiaalne ja kutsealane lõimumine.
24 Seega tuleneb direktiivi 2014/24 artikli 20 lõike 1 sõnastusest, et kui liikmesriigid otsustavad selle 
sätte kohastes hankemenetlustes osalemise õiguse teatud üksustele reserveerida, on liikmesriikidel 
samas sättes ette nähtud tingimuste rakendamisel teatud kaalutlusruum.
25 Teiseks, mis puudutab direktiivi 2014/24 artikli 20 lõikega 1 taotletavat eesmärki, siis nähtub selle 
direktiivi põhjendusest 36, et selleks, et tööhõive ja kutsetegevus aitaksid ühiskonda lõimuda ning 
oleks kesksel kohal kõigile võrdsete võimaluste tagamisel, tuleb selles sättes ette nähtud võimalust 
kasutada kaitstud töö keskuste ja ettevõtjate huvides, kelle peamine eesmärk on toetada puuetega 
või ebasoodsas olukorras olevate inimeste sotsiaalset ja kutsealast lõimumist või taaslõimumist, 
näiteks ebasoodsas olukorras olevatesse vähemusrühmadesse või muul viisil sotsiaalselt tõrjutud 
rühmadesse kuuluvad töötud isikud, kes ei ole suutelised saama tellimusi tavalise konkurentsi 
tingimustes.
26 Sellest järeldub, et liidu seadusandja soovis soodustada tööhõive ja kutsetegevuse abil puuetega või 
ebasoodsas olukorras olevate inimeste ühiskonda kaasamist, võimaldades liikmesriikidel 
reserveerida hankelepingute või nende hangete teatavate osadega seotud lepingute sõlmimise 
menetlustes osalemise õigus kaitstud töö keskustele ja ettevõtjatele, kes – arvestades nende 
taotletavat sotsiaalset eesmärki – osalevad turul ebasoodsas konkurentsiolukorras.
27 Seega on direktiivi 2014/24 artikli 20 lõikel 1 tööhõivega seotud sotsiaalpoliitiline eesmärk. 
Kehtiva liidu õiguse kohaselt on liikmesriikidel ent laiaulatuslik kaalutlusõigus selles osas, 
milliseid vahendeid valida tööhõive- ja sotsiaalpoliitika valdkonnas seatud eesmärgi saavutamiseks 
(vt selle kohta 19. septembri 2018. aasta kohtuotsus Bedi , C-312/17 , EU:C:2018:734 , punkt 59ja 
seal viidatud kohtupraktika).
28 Järelikult võimaldab direktiivi 2014/24 artikli 20 lõike 1 eesmärgi analüüs kinnitada selle sätte 
sõnastusest tulenevat tõlgendust, sest sellest kaalutlusõigust tulenevalt on liikmesriikidel 
nimetatud sätte rakendamisel teatud kaalutlusruum. Sellest järeldub, et direktiivi 2014/24 
artikli 20 lõikes 1 ei ole tingimused ammendavalt loetletud, vaid liikmesriikidele on jäetud 
võimalus kehtestada selles sättes nimetatud üksustele täiendavaid tingimusi, et nad saaksid selle 
sätte kohastes reserveeritud hankelepingute sõlmimise menetlustes osaleda, sest need täiendavad 
tingimused aitavad kaasa sellega soovitavate tööhõive- ja sotsiaalpoliitika valdkonna eesmärkide 
saavutamisele.
29 Kolmandaks tuleb märkida, et see tõlgendus on kooskõlas ka direktiivi 2014/24 artikli 20 lõike 1 
kujunemislooga. Nimelt nägi direktiivi 2004/18 artikli 19 lõige 1, mis kehtis reserveeritud 
hankemenetlustes osalemisele kuni selle direktiivi kehtetuks tunnistamiseni direktiiviga 2014/24, 
ette rangemad nõuded nii nende üksuste jaoks, kel oli lubatud nendes liikmesriikide poolt 
ECLI:EU:C:2021:810                                                                                                                  7KOHTUOTSUS 6.10.2021 – KOHTUASI C-598/19 
CONACEE
reserveeritud menetlustes osaleda – see piirdus kaitstud töö keskustega –, kui ka nende üksuste 
töötajatele, kellest enamik pidid olema puuetega inimesed, kes puude laadi või raskuse tõttu ei 
saa töötada tavalistes tingimustes.
30 Tuleb aga märkida, et direktiivist 2014/24 ega selle kujunemisloost ei nähtu, et liidu seadusandja 
oleks artikli 20 lõikes 1 sätestatud reserveeritud hankelepingute sõlmimise menetluste isikulist 
kohaldamisala laiendades soovinud kaasa tuua seda, et selles sättes nimetatud ettevõtjaid, kelle 
töötajate hulgas on väiksem protsent puuetega või ebasoodsas olukorras olevaid inimesi, 
asendaks direktiivi 2004/18 artikli 19 lõikes 1 sätestatud ettevõtjaid, kellele kehtisid rangemad 
nõuded. Niisugune tulemus läheks lisaks vastuollu direktiivi 2014/24 artikli 20 lõike 1 
eesmärgiga, mis on, nagu tuleneb ka käesoleva kohtuotsuse punktist 26, puuetega või ebasoodsas 
olukorras olevate inimeste ühiskonda kaasamine tööhõive ja kutsetegevuse abil.
31 Siiski, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 51 sisuliselt märkis, aitaks seda saavutada just see, 
kui liikmesriigid oleksid kohustatud võimaldama reserveeritud hankelepingute sõlmimise 
menetlustes osalemist kõigile artikli 20 lõikes 1 sätestatud tingimustele vastavatele ettevõtjatele. 
Niisuguses olukorras tekib aga oht, et direktiivi 2004/18 artikli 19 lõikes 1 sätestatud rangematele 
nõuetele vastavatel ettevõtjatel tuleb koondada teatud puuetega või ebasoodsas olukorras olevaid 
töötajaid, kes on vähem tootlikud, et nad saaksid osaleda nendes hankelepingute sõlmimise 
menetlustes võrdsetel alustel ettevõtjatega, kelle töötajaskonnast moodustavad puuetega või 
ebasoodsas olukorras olevad töötajad vaid 30%.
32 Järelikult tuleb direktiivi 2014/24 artikli 20 lõiget 1 tõlgendada nii, et selles ei ole loetletud 
ammendavad tingimused ja vajaduse korral on liikmesriikidel võimalik kehtestada selles sättes 
nimetatud üksustele reserveeritud hankelepingute sõlmimise menetlustes osalemiseks täiendavaid 
tingimusi.
33 Siiski tuleb märkida, et liikmesriigid peavad seda võimalust kasutades järgima ELTL põhireegleid 
ja eeskätt kaupade vaba liikumist, asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust ning nendest 
tulenevaid põhimõtteid nagu võrdne kohtlemine ja proportsionaalsus (vt selle kohta 3. oktoobri 
2019. aasta kohtuotsus Irgita , C-285/18 , EU:C:2019:829 , punkt 48ja seal viidatud kohtupraktika), 
mis kajastuvad ka direktiivi 2014/24 artiklis 18.
34 Seega tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul analüüsida, kas nende põhimõtetega on kooskõlas 
põhikohtuasjas kõne all olevad liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt peab sotsiaalalgatuse 
eritööhõivekeskustel direktiivi 2014/24 artikli 20 lõikes 1 ette nähtud reserveeritud 
hankelepingute sõlmimise menetluste raames olema esiteks otseselt või kaudselt enam kui 50% 
ulatuses mittetulunduslike üksuste toetus ja osalus ning nad peavad teiseks investeerima oma 
kasumi täies mahus uuesti omaenda ettevõttesse või teise samalaadsesse keskusesse.
35 Et anda sellele kohtule niisuguse analüüsi tegemiseks vajalik teave, tuleb märkida järgmist.
36 Esiteks tuleb märkida, et liidu õiguse aluspõhimõtete hulka kuuluva võrdsuspõhimõtte kohaselt ei 
tohi võrreldavaid olukordi käsitleda erinevalt ega erinevaid olukordi ühtemoodi, välja arvatud siis, 
kui selline erinev käsitlemine on objektiivselt põhjendatud (vt selle kohta 17. detsembri 2020. aasta
kohtuotsus Centraal Israëlitisch Consistorie van België jt, C-336/19 , EU:C:2020:1031 , punkt 85ja 
seal viidatud kohtupraktika).
8                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:810KOHTUOTSUS 6.10.2021 – KOHTUASI C-598/19 
CONACEE
37 Eriti riigihankeid puudutava liidu õiguse valdkonnas tähendab võrdse kohtlemise põhimõte, mis 
on liidu riigihankemenetluse normide aluseks, eelkõige seda, et pakkujatel peavad olema võrdsed 
võimalused, kui nad valmistavad oma pakkumusi ette, ja selle eesmärk on soodustada 
hankemenetluses osalevate ettevõtjate vahelise terve ja tegeliku konkurentsi arengut (vt selle 
kohta 11. juuli 2019. aasta kohtuotsus Telecom Italia , C-697/17 , EU:C:2019:599 , punktid 32ja 33
ning seal viidatud kohtupraktika).
38 Seega tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul käesoleval juhul eelkõige välja selgitada, kas 
sotsiaalalgatuse eritööhõivekeskused on direktiivi 2014/24 artikli 20 lõike 1 eesmärgi mõttes 
samas olukorras kui ettevõtlusalgatuse eritööhõivekeskused.
39 Et seda välja selgitada, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus eelkõige arvesse võtma ühest küljest 
seda, et liikmesriigi õigusnormidest tulenevalt on nii sotsiaalalgatuse kui ka ettevõtlusalgatuse 
eritööhõivekeskuse eesmärk tagada puuetega inimestele tasustatud töö ja seda peetakse 
vahendiks, mis võimaldab kaasata võimalikult palju selliseid inimesi tavalisse tööhõivesse, ja 
teisest küljest seda, et vähemalt 70% eritööhõivekeskuse töötajatest on puuetega inimesed.
40 Sellest nähtub, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei jõua kontrolli käigus teistsugusele 
järeldusele, et ettevõtlusalgatuse eritööhõivekeskused on sotsiaalalgatuse eritööhõivekeskustega 
samas olukorras, kus nad ei ole suutelised osalema riigihankemenetlustes tavalistes 
konkurentsitingimustes.
41 Siiski tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul kontrollida ka seda, kas – nagu Hispaania valitsus 
oma kirjalikes seisukohtades sisuliselt märkis – sotsiaalalgatuse tööhõivekeskused saavad tänu 
neile omastele tunnustele efektiivsemalt ellu viia direktiivi 2014/24 artikli 20 lõikega 1 saavutada 
soovitavat sotsiaalse lõimumise eesmärki, mis võib objektiivselt õigustada nende erinevat 
kohtlemist võrreldes ettevõtlusalgatuse eritööhõivekeskustega. Sellega seoses täpsustab see 
valitsus, et sotsiaalalgatuse eritööhõivekeskuste sotsiaalne – ja mitte majanduslik – väärtus on 
võimalikult kõrge esiteks siis, kui neil ei ole tulu teenimise eesmärki ja nad investeerivad kogu 
kasumi uuesti oma sotsiaalsete eesmärkide edendamisse, teiseks siis, kui nende juhtimises 
järgitakse demokraatia ja kaasamise põhimõtteid, ning kolmandaks siis, kui nad juhivad oma 
tegevust nii, et sel oleks võimalikult suur sotsiaalne mõju, võimaldades puuetega või ebasoodsas 
olukorras olevate inimestele paremaid töökohti ning paremaid sotsiaalse ja kutsealase lõimumise 
ja taaslõimumise võimalusi.
42 Teiseks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et vastavalt proportsionaalsuse põhimõttele, mis 
on liidu õiguse üldpõhimõte, ei või liikmesriikide või hankijate poolt direktiivi 2014/24 sätete 
rakendamise raames kehtestatud eeskirjad, nagu ka selle direktiivi artikli 20 lõike 1 rakendamise 
tingimused, minna kaugemale sellest, mis on vajalik, et saavutada selle direktiiviga ette nähtud 
eesmärgid (vt selle kohta 30. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus Tim , C-395/18 , EU:C:2020:58 , 
punkt 45ja seal viidatud kohtupraktika).
43 Sellega seoses tuleb märkida, et nii tingimus, mis puudutab mittetulunduslike üksuste otsest või 
kaudset toetust ja osalust enam kui 50% ulatuses, kui ka tingimus kogu kasumi uuesti 
sotsiaalalgatuse eritööhõivekeskustesse investeerimise kohta, millele on viidatud käesoleva 
kohtuotsuse punktis 34, näivad tagavat, et selliste eritööhõivekeskuste peamine eesmärk on 
puuetega või ebasoodsas olukorras olevate inimeste kaasamine, nagu direktiivi 2014/24 artikli 20 
lõikes 1 ette on nähtud.
ECLI:EU:C:2021:810                                                                                                                  9KOHTUOTSUS 6.10.2021 – KOHTUASI C-598/19 
CONACEE
44 [Parandatud 6. detsembri 2021. aasta kohtumäärusega] Küsimuses, kas need nõuded ei lähe 
kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik,
tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul kontrollida, kas nii see, kui mõnel tulunduslikul üksusel on 
eritööhõivekeskuses otseselt või kaudselt peamine osalus, kui ka see, et ainult osa kasumist 
investeeritakse uuesti samadesse keskustesse, tagaksid viimasena nimetatutele võimaluse 
saavutada seda eesmärki sama tõhusalt, kui seda võimaldab eelmises punktis nimetatud 
tingimuste kohaldamine.
45 Kolmandaks tuleb lisada, nagu seda tegid ka Hispaania valitsus ja Euroopa Komisjon, et Hispaania 
valitsuse kirjalikes vastustes sisalduvast Hispaania õiguse analüüsist, mis Euroopa Kohtu 
küsimustele vastuseks esitati, ei tulene seda, et teiste liikmesriikide õiguse alusel tegutsevatel 
ettevõtjatel ei ole õigust Hispaania õigusnormidega ette nähtud reserveeritud hankelepingute 
sõlmimise menetluses osaleda, juhul kui need ettevõtjad täidavad nendes õigusnormides 
sotsiaalalgatuse eritööhõivekeskustele selgelt sätestatud tingimused. Selles osas tuleb liikmesriigi 
kohtul siiski vajalik kontroll läbi viia.
46 Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiivi 2014/24 artikli 20 
lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus see, kui liikmesriik kehtestab nimetatud 
sättes ette nähtud tingimustele lisaks täiendavad tingimused, välistades nõnda reserveeritud 
hankelepingute sõlmimise menetlustes osalemise võimaluse teatud ettevõtjate jaoks, kes vastavad 
selles sättes ette nähtud tingimustele, juhul kui see liikmesriik järgib võrdse kohtlemise ja 
proportsionaalsuse põhimõtteid.
Kohtukulud
47 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli 
oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule 
seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete 
kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta artikli 20 lõiget 1 tuleb 
tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus see, kui liikmesriik kehtestab nimetatud sättes 
ette nähtud tingimustele lisaks täiendavad tingimused, välistades nõnda reserveeritud 
hankelepingute sõlmimise menetlustes osalemise õiguse teatud ettevõtjate jaoks, kes 
vastavad selles sättes ette nähtud tingimustele, juhul kui see liikmesriik järgib võrdse 
kohtlemise ja proportsionaalsuse põhimõtteid.
Allkirjad
10                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:810KOHTUOTSUS 6.10.2021 – KOHTUASI C-598/19 
CONACEE