KOHTUJURISTI ETTEPANEK

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

esitatud 28. aprillil 2005( )

Liidetud kohtuasjad C‑346/03 ja C‑529/03

Francesco Atzori, Giuseppe Atzeni ja Giuseppe Ignazio Boi

ja

Marco Scalas ja Renato Lilliu

versus

Regione Autonoma della Sardegna

[Tribunale di Cagliari (Itaalia) esitatud eelotsusetaotlused]

Riigiabi – Otsus, millega tunnistatakse Sardiinia maakonna poolt põllumajandusettevõtetele antav abi ebaseaduslikuks ja kokkusobimatuks – Eelotsuse küsimuste vastuvõetavus – Konkurentsieeskirjade kohaldatavus põllumajandusele – Õiguspärase ootuse põhimõte – Menetlusnormide rikkumine – Põhjendamine – Abi kokkusobivus

Sisukord

I. Sissejuhatus

II. Ühenduse õiguslik raamistik

A. Riigiabi suhtes kehtiv üldine kord

B. Riigiabi põllumajanduses

III. Põhikohtuasjade asjaolud

A. Abi andmine Sardiinia maakonna valitsuse poolt

1. Maakonnaseadus nr 44/1988

2. Maakonnaseaduse nr 44/1988 kohaldamine

a) 30. detsembri 1988. aasta otsus

b) 27. juuni 1990. aasta otsus

c) 20. novembri 1990. aasta otsus

d) 26. juuni 1992. aasta otsus

3. Maakonnaseadus nr 17/1992

B. Komisjoni järgitud menetlus

C. Otsus 97/612

1. Põhjendus

2. Resolutiivosa

D. Abi tagasinõudmine

E. Kohtumenetlused Tribunale di Cagliari’s

IV. Tühistamishagid

V. Eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus

VI. Eelotsuse küsimuste vastuvõetavus

A. Esialgsed märkused

B. Üldised märkused

C. Tühistamishagi ja eelotsuse küsimus kehtivuse kohta

1. Tühistamishagi

a) Tavaline kord

b) Üksikisikute õigus kohtusse pöörduda

i) Vaidlustatavad õigusaktid

ii) Otsene ja isiklik puudutatus

2. Eelotsuse küsimus kehtivuse kohta

3. Tühistamishagi seos kehtivust puudutava eelotsuse küsimusega

a) Vastastikune täiendavus

b) Kooseksisteerimine

D. Otsuse sisu ja selle vaidlustamise võimalused

1. Sisu

2. Vaidlustatavus

VII. Otsuse kehtivuse analüüs

A. Õiguslik alus

1. Põllumajanduspoliitika seosed konkurentsipoliitikaga

a) Sissejuhatus

b) Põllumajanduses antava riigiabi suhtes kohaldatavad õigusnormid

c) Teisene õigus

2. Otsuse õiguslik alus

a) Maakonnaseaduses nr 44/1988 ette nähtud abi andmise kord

b) Giunta regionale otsustega antud abi

i) Kasvuhoonekultuurid

ii) Metsatööstusettevõtjad

iii) Küülikukasvatajad

iv) Võlgnevustes põllumajandusettevõtjad

c) Järeldus

B. Õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumine

1. Põhimõtte olemus

2. Õiguspärane ootus riigiabi valdkonnas

3. Kohaldamine antud kohtuasjades

a) Ebaseaduslikkus

b) Kokkusobimatus

i) Eeluurimine

ii) Ametlik menetlus

c) Üldine hinnang

C. Muud vead

1. Menetlusnormide rikkumine

2. Põhjendused

3. Abi kokkusobivus

a) EÜ artikli 87 lõike 2 punkt b

b) EÜ artikli 87 lõike 3 punktid a ja c

VIII. Kehtivuse tagajärjed

IX. Ettepanek

Sissejuhatus

1. Kaks Tribunale di Cagliari (Itaalia) tsiviilasjade koja eeluurimiskohtunikku (giudici istruttori) pöörduvad Euroopa Kohtu poole küsimusega komisjoni 16. aprilli 1997. aasta otsuse 97/612/EÜ (edaspidi „otsus”)( ), millega komisjon tunnistab Sardiinia maakonna poolt maakonnaseaduse nr 44/1988 alusel põllumajandussektoris antava abi EÜ artikli 87 lõike 1 sätete kohaselt ebaseaduslikuks ja ühisturuga kokkusobimatuks, kehtivuse kohta.

2. Ilma et see piiraks erinevaid kõnesoleva otsuse ebaseaduslikkuse kohta esitatud põhjendusi, peab Euroopa Kohus otsustama kolme põhiaspekti asjus: eelotsuse küsimuste vastuvõetavus, asutamislepingus sätestatud üldiste konkurentsieeskirjade kasutamine põllumajanduses ja õiguspärase ootuse põhimõtte arvestamine tühisuse põhjusena.

3. Esiteks tekib küsimus tühistamishagi ja eelotsusetaotluse vahelise erilise seose suhtes, mis viitab osaliselt vaidlusele seoses üksikisikute juurdepääsuga ühenduse õigusemõistmisele, sest akt, mille kehtivuses Itaalia kohtud nüüd kahtlevad, vaidlustati Esimese Astme Kohtus.

4. Teiseks viidatakse vastuvõetud otsuse õiguslikule alusele, mis tekitab peamiselt ebakindlust eelotsusetaotluse esitanud kohtute jaoks, kes arvavad, et konkurentsieeskirjad, millel otsus põhineb, ei ole kohaldatavad.

5. Seejärel tuleb käsitleda õiguspärase ootuse põhimõtte toimet riigitoetustele, mitte niivõrd oma kohustusi ühenduse suhtes täitmata jätva riigi varalise vastutuse eeltingimusena, vaid tema institutsiooni aktide tühistamise põhjusena.

6. Lõpuks tuleb arutada teisi väidetavaid tühisuse põhjuseid, mis seonduvad õigusnormi vastuvõtmise menetlusega, selle põhjendamisega ja abi kokkusobivusega.

I. Ühenduse õiguslik raamistik

A. Riigiabi suhtes kehtiv üldine kord

7. Milton ja Rose Friedmani järgi „valitsuse sekkumine oma riigi ettevõtjate kasuks ajendab teiste riikide ettevõtjaid otsima selle valitsuse võetud meetmete vastukaaluks abi oma valitsustelt”.( ) Vaatamata poleemikale toetuste püsimajäämise teemal – mis on valitsuse majandusellu sekkumise teemalise ulatuslikuma arutelu avaldus − õigustab kõnesolev riigi toiming ühenduse muretsemist nende teemade pärast, arvestades riigiabi mõju siseturu rajamise saavutamisele, mille asutamisega kaasneb veelgi pingelisem konkurents ettevõtjate vahel ja sellega oht, et abi ei jää neutraalseks.( )

8. EÜ asutamislepingus käsitletakse seda teemat kolmes artiklis, mis kuuluvad konkurentsieeskirjade hulka, mis on osutunud juriidiliselt erakordselt elavaks valdkonnaks( ):

1) EÜ artikkel 87:

– Lõige 1 sätestab, et abi, mis kahjustab konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, on ühisturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.

Sellest üldreeglist on kaks erandit, mis on esitatud kahes järgmises lõikes.

– Lõige 2 sätestab, et ühisturuga „sobib” igal juhul kokku teatav sotsiaalabi, erakorraliste sündmuste tõttu antav abi või Saksamaa Liitvabariigi teatud piirkondadele antav abi.

– Lõige 3 sätestab, et abi „võib” ühisturuga kokkusobivaks pidada muudel juhtudel, kus see on mõeldud majandusarengu edendamiseks piirkondades, kus elatustase on ebanormaalselt madal või kus valitseb tõsine tööpuudus, ning muudel konkreetselt ette nähtud juhtudel.

2) EÜ artikkel 88:( )

– Lõige 1 kohustab komisjoni kontrollima liikmesriikide abisüsteeme.

– Lõige 2 näeb ette, et kui komisjon tuvastab, et antav abi ei sobi ühisturuga kokku, nõuab ta liikmesriigilt selle abi lõpetamist või muutmist – kusjuures ta võib anda asja otse Euroopa Kohtusse. Erandkorras võib nõukogu otsustada vastupidist.

– Lõige 3 kohustab liikmesriike komisjonile teatama kõikidest abi määramise või muutmise plaanidest, et komisjon saaks ühisturu moonutuste vältimiseks algatada kõnesoleva artikli eelmises lõikes sätestatud menetlust.

3) EÜ artikkel 89:

– Võimaldab nõukogul anda asjakohaseid määrusi EÜ artiklite 87 ja 88 kohaldamiseks ning määrata konkreetselt tingimused, mille puhul kehtib EÜ artikli 88 lõige 3, ja sellest menetlusest vabastatud abi liigid.

9. Nende sätete lugemisel selgub, et riigiabi üle teostatakse kontrolli kolmes järgus: esimeses peavad liikmesriigid teatama kõikidest kavandatavatest abi projektidest; teiseks vaatab komisjon kõik projektid läbi ja teostab olemasolevate suhtes alalist järelevalvet; viimases toimub ebaseaduslikult saadud või ühisturuga kokkusobimatute eeliste tagastamine. Igal juhul sõltub süsteemi tõhusus koostööst liikmesriikide ja nimetatud institutsiooni vahel, kellele on jäetud eranditult roll moonutamata konkurentsi tagamiseks.

B. Riigiabi põllumajanduses

10. Eespool nimetatud õigusnormid puudutavad igasugust riigiabi ettevõtjatele või teatud kaupadele, olenemata majanduslikust tegevusest. Nendes sätetes tehakse siiski mõned erandid transpordisektoris (EÜ artiklid 73, 76 ja 78) ning ka riikliku julgeoleku valdkonnas (EÜ artikli 296 lõike 1 punkt b).

11. Põllumajandusvaldkonna kohta on samuti erieeskiri EÜ artiklis 36, mille kohaselt:

„Konkurentsieeskirju käsitleva peatüki sätteid kohaldatakse põllumajandussaaduste tootmise ja nendega kauplemise suhtes ainult selles ulatuses, nagu nõukogu artikli 37 lõigete 2 ja 3 raames ning vastavalt seal ettenähtud menetlusele määrab, võttes arvesse artiklis 33 seatud eesmärke.

Eelkõige võib nõukogu lubada toetust anda:

a) struktuuriliste või looduslike tingimuste tõttu halvemuses olevate ettevõtjate kaitseks;

b) majandusarengu programmide raames.”

12. Seega, erinevalt teistes sektorites toimuvast, ei tulene komisjoni pädevus kontrollida ja teostada järelevalvet selles sektoris antavate toetuste suhtes otseselt asutamislepingust, vaid nõukogu võetud õigusaktidest tema kehtestatud piirangutega.( )

13. Sellegipoolest käsitletakse kõikides ühist turukorraldust kehtestavates määrustes konkurentsieeskirjade kasutamist nende määruste konkreetses valdkonnas. Ainult tooted, mille kohta selliseid üldiseid korraldusi veel ei ole, näiteks kartulid peale tärklisekartuli, hobuseliha, mesi, kohv, põllumajanduslikku päritolu alkohol ja alkoholiäädikas, nagu ka kork, kuuluvad nõukogu 4. aprilli 1962. aasta määruse nr 26, millega kohaldatakse teatavaid konkurentsieeskirju põllumajandussaaduste ja toodete tootmise ja nendega kauplemise suhtes,( ) artikli 4 alla, mis sätestab:

„[EÜ artikli 88] lõike 1 ja […] lõike 3 esimese lause sätteid kohaldatakse toetuste suhtes, mida antakse seoses asutamislepingu [I lisas] loetletud toodete tootmise või nendega kauplemisega.”

II. Põhikohtuasjade asjaolud

A. Abi andmine Sardiinia maakonna valitsuse poolt

1. Maakonnaseadus nr 44/1988

14. Sardiinia autonoomne maakond võttis 13. detsembril 1988 vastu seaduse nr 44( ) põllumajanduse tagatisfondi asutamise kohta.

15. Artikli 5 alusel antakse abi põllumajandusettevõtetele, mis on ebasoodsatest asjaoludest tingitult raskes rahalises olukorras. Ettevõtete likviidsusele kaasa aitamiseks võimaldab see vähendatud intressimääraga laenu anda maksimaalselt viieteistkümneks aastaks − sealhulgas kolmeaastane tähtajapikendus – lühiajaliste võlgnevuste likvideerimiseks.

16. Neid krediite reguleerib kõnesoleva artikli lõike 4 kohaselt peale nende asutamise õigusakti 5. juuli 1928. aasta seadus nr 1760 põllumajanduskrediidi meetmete kohta.( )

2. Maakonnaseaduse nr 44/1988 kohaldamine

17. Maakonna täitevorgani (Giunta regionale) pädevuses on täpsustada iga juhu kohta eraldi ad hoc otsusega laenutingimused ja, eelkõige, asjaomases sektoris või sektorites sekkumist õigustavad asjaolud, ettevõtja võlgnevusele vastavad laenusummad ja laenutähtaja. Ta on seda teinud neljal korral.

a) 30. detsembri 1988. aasta otsus( )

18. Kriisiolukorra põhjustanud kahjulik asjaolu oli kasvuhoonekultuuride hindade langus nii, et need ei katnud omahinda.

19. Laenu andmiseks pidi laenusaaja ettevõtja lühiajaline võlgnevus olema võrdne või ületama 75% tema vastava aasta kogutoodangust. Rahastamistehingute tähtajaks kehtestati alusseaduses ettenähtud maksimaalne tähtaeg viisteist aastat.

b) 27. juuni 1990. aasta otsus( )

20. Metsandusettevõtjate olukorra suhtes otsustati, et maakonnaseaduse nr 44/1988 artiklis 5 ette nähtud abi saavad omanikud pindade pealt, millel ei ole veel võimalik tulusat raiet teostada investeerimiseks ja istanduste haldamiseks ja enne 30. juunit 1990 tasumisele kuuluvate laenude tasumiseks või konsolideerimiseks ning selle kuupäeva seisuga arvelduslaenude katmiseks ja töötajate suhtes olevate kohustuste täitmiseks – palkade maksmiseks, maaomanike puhul rendi maksmiseks ja tarnijate puhul kaupade eest tasumiseks.

21. Nagu eelmisel juhul, nõuti ainult, et lühiajalise võlgnevuse kogusumma oleks võrdne või ületaks 75% kogutoodangust, kuigi laenu tagasimaksetähtajaks määrati kolmteist aastat kolmeaastase vabastusperioodiga.

c) 20. novembri 1990. aasta otsus( )

22. 1990. aasta kevadel piirkonnas levinud loomataudi tagajärjel oli vähenenud küülikukasvatajate talude toodang.

23. Need, kes kaotasid vähemalt 20% loomadest, said topelttoetust: a) vähendatud intressimääraga 15‑aastase kestusega laenu kolmeaastase vabastusperioodiga, mis katsid kaks iga-aastast võlakustutusmakset või olemasolevate pikaajaliste laenude neli poolaastat; ja b) ettevõtjate finantsvajaduste katmiseks ühe aasta vältel vajaliku summaga võrdse laenu.

d) 26. juuni 1992. aasta otsus( )

24. Sel juhul anti abi kõikidele põllumajandusettevõtjatele järjest ebasoodsamate turutingimuste ja kehvade ilmastikuolude tõttu.

25. Selleks nõuti, et ettevõtte lühiajaline võlgnevus vastaks vähemalt 51%-le 1991. aasta kogutoodangust. Koos kolmeaastase vabastusperioodiga 15 aastaks määratud laenu võis kasutada vähendatud intressimääraga tegevuslaenude, keskmise tähtajaga antud laenude katteks – välja arvatud juhul, kui need olid antud põllumasinate ostmiseks – ja loodusõnnetustest tekitatud kahjude jaoks antud mitmeaastaste laenudest tasumata tagasimaksete katteks.

3. Maakonnaseadus nr 17/1992

26. 27. augusti 1992. aasta maakonnaseadus nr 17( ) sisaldab maakonnaseaduse nr 44/1988 artikli 5 alusel teostatud finantstehingute tehnilisi rakendussätteid.

B. Komisjoni järgitud menetlus

27. Itaalia teatas 1. septembril 1992 komisjonile maakonnaseadusest nr 17/1992, mida aga ei tehtud maakonnaseaduse nr 44/1988 ja selle alusel vastu võetud ülejäänud õigusnormide puhul.

28. See oli teatis number N 557/93 ja selle kohta saatis komisjon kaks kirja: 29. oktoobri 1992. aasta ja 27. mai 1993. aasta kirjad, milles paluti siseriiklikelt ametiasutustelt lisateavet, mida saadeti 24. märtsil 1993, 2. aprillil 1993 ja 3. detsembril 1993. 28. veebruaril 1994 nõuti täiendavaid andmeid, mis anti sama aasta 25. aprillil.

29. 1. augustil 1994. aastal võeti vastu otsus nimetatud riigi vastu EÜ asutamislepingu artikli 93 (nüüd EÜ artikkel 88) lõikes 2 sätestatud menetluse algatamiseks seoses, ühelt poolt, maakonnaseaduse nr 44/1988 artiklis 5 ette nähtud abiga põhjusel, et „[…] selle liiga üldsõnaline väljendus ei anna tagatist, et järgitakse raskustes olevatele põllumajandusettevõtetele abi andmise suhtes kohaldatavaid ühenduse kriteeriume”, ja teiselt poolt seoses Sardiinia valitsuse otsustega, sest komisjoni käsutuses oleva teabe põhjal on need viidatud ühenduse kriteeriumidega vastuolus.

30. Euroopa Ühenduste Teatajas( ) avaldatud teatisega, milles esitati saadetud kiri, kutsuti märkusi esitama asjaomast riiki, teisi liikmesriike ja huvitatud kolmandaid isikuid.

31. Itaalia valitsus esitas kirjalikud märkused 30. jaanuari, 25. augusti ja 1. detsembri 1995. aasta kirjadega.

32. Sellegipoolest vaatas komisjon teises menetluses läbi 5. detsembri 1995. aasta maakonnaseaduse nr 33( ), mille artikli 36 lõikes 4 märgiti, et maakonnaseaduse nr 44/1988 artiklis 5 ette nähtud abi pidi antama raskustes olevatele põllumajandusettevõtetele „selles valdkonnas vastu võetud ühenduse kriteeriumide alusel”. Selle asjaolu tõttu taotleti 21. detsembril 1995 veel selgitusi, mis saadi järgneva aasta 22. veebruaril.

33. Antud selgitused ei veennud institutsiooni, kes märkis 25. juuli 1996. aasta otsuses, et 1995. aastal tehtud muudatust uuritakse koos kogu süsteemiga. Sellegipoolest, väites, et nimetatud reformi kasutamise kohta ei olnud antud üksikasjalikku teavet, teatas ta asjaomasele riigile, et tema käsutuses olev teave ei võimalda kõnesoleva uuenduse suhtes otsust teha.

C. Otsus 97/612

34. Selle 16. aprillil 1997 tehtud otsusega lõpetati 1. augustil 1994 alustatud menetlus. Seda käsitletakse esitatud eelotsuse küsimustes, mistõttu tuleks selgitada lühidalt selle sisu, milles eristatakse selgelt kahte osa: esimeses esitatakse põhjendused teises osas sisalduvate sätete kohta.

1. Põhjendus

35. Põhjendustes esitatakse maakonnaseaduse nr 44/1988 ja toetuse andmise kohta Sardiinia juhtorgani tehtud otsuste üksikasjad, ühisturuga kokkusobivuse suhtes väljendatud kahtlused, Itaalia esitatud märkused ning hinnang, et meetmed on ebaseaduslikud ja vaba konkurentsiga vastuolus.

36. Väidetakse, et kuna võetud meetmest ja selle rakendamisest ei teatatud eelnevalt ja komisjon ei saanud arvamust avaldada, „tekitab see eriti raske olukorra”, arvestades, et Itaalia ei lükanud ümber raskustes olevatele põllumajandusettevõtetele abi andmise eeskirjade kohaldatavust ega taotlenud, et kohaldataks ühenduse suunistes raskustes olevate äriühingute päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava riigiabi kohta( ) sätestatud kriteeriumeid. Nende suunistega seoses väidetakse, et kuigi need jõustusid pärast menetluse algatamist, ei saa antud toetusi käsitada päästmiseks antud abina, arvestades võetud laenu liiki, ega ümberkorraldamisabina, kuna puudub kava ettevõtete majandusliku elujõulisuse taastamiseks, vältides samas konkurentsi moonutamist, mille toimimist ei asenda pankade poolt läbiviidav laenuvõtjate maksejõu analüüs.

37. Samuti esitatakse põhjused, mille pärast ei nõustuta Itaalia valitsuse argumentidega laenu saavate ettevõtete liigse võlastumise põhjuste osas: ilmastikutegurid – põud – kuuluvad tavapäraste põllumajandusriskide hulka, turukriis puudutab kõiki ettevõtjaid, turustuskorralduse puudumine ei ole äritegevuses tundmatu asi ja kõrged intressimäärad õigustaksid ainult kokkulepitud ja tegeliku intressimäära vahe katmiseks rangelt vajalikuga piirduvaid toetusi.

38. Konkreetselt metsandusettevõtete puhul kõrvaldatakse lahknevus mõistes investeerimiskulud, sest abi oli mõeldud tavapärase äritegevuse juhtimisest tulenevate võlgnevuste katteks ja sotsiaalmaksete, palkade või tarnete eest tasumiseks. Küülikukasvatajate puhul ei ole samuti tagatud, et võetakse vastu kava loomataudi väljatõrjumiseks, ega seda, et laen piirdub kahjumist väiksema summaga. Igal juhul ei olevat kummalgi juhul tõendatud, et järgiti abi suhtes kehtestatud kriteeriumeid.

39. Eespool öeldule lisaks märgitakse, et vaatlusalused meetmed mõjutavad otseselt kulusid, mistõttu saavad laenusaajad eelise teiste tootjate suhtes, mis muudab ühenduse kaubanduse tingimusi, millest järeldatakse, et nende kokkusobimatust ühisturuga vastavalt EÜ artikli 87 lõike 1 sätetele, ilma et selle lõigetes 2 ja 3 ette nähtud erandid oleks kohaldatavad.

40. EÜ artikli 87 lõike 2 punktides a ja c sätestatud erandeid ei saa kindlasti kohaldada ning punktis b sätestatu kohaldamiseks vajalikku teavet ei ole esitatud.

41. Lõikes 3 sätestatud erandid näitavad, et selles sätestatud riigiabi on vajalik ühe selles artiklis nimetatud eesmärgi saavutamiseks, mida ei saa aga siinkohal kindlaks määrata, sest „Itaalia ei esitanud ega komisjon ei leidnud sellekohaseid argumente”. Nimelt punktides a ja c osutatud eriliste asjaolude suhtes leiab institutsioon, „et esitatud analüüsist ja kohaldatavatest ühenduse õigusnormidest lähtuvalt on kõnesolevad meetmed tegevusabi, mis ei saa oma olemuse tõttu tagada majandussektori ega piirkonna tingimuste kestvat paranemist”.

42. Põhjendavas osas esitatud viimastes märkustes leitakse, et alusetult saadud rahaline eelis, mis seisneb võlgnevuste likvideerimiseks pangalaenude turuhinna ja laenusaajatele antud laenu hinna vahes, tuleb tagasi nõuda.

2. Resolutiivosa

43. Kõige eespool öeldu järelmina on otsuses sätestatud:

– Abi, mille Sardiinia maakond andis maakonnaseaduse nr 44/1988 artikli 5 alusel ning Giunta regionale 30. detsembri 1988. aasta, 27. juuni ja 20. novembri 1990. aasta ja 26. juuni 1992. aasta otsustega, kuulutatakse ebaseaduslikuks ja ühisturuga kokkusobimatuks (artikkel 1).

– Itaalia peab kahe kuu jooksul alates otsuse teatavaks tegemisest abi andmise lõpetama ja kuue kuu jooksul võtma vajalikud meetmed abi sissenõudmiseks tagasimaksmise teel (artikkel 2).

– Nimetatud riik peab ühenduse institutsiooni otsuse täitmiseks võetud meetmetest teavitama ja tagama nende kontrollitavuse (artikkel 3).

– Otsus on adresseeritud „Itaalia Vabariigile” (artikkel 4).

D. Abi tagasinõudmine

44. Sardiinia autonoomne maakond täitis otsuse järgmiste meetmete abil:

– Ta peatas intressitoetuste ülekanded pankadele alates 1997. aasta esimesest poolaastast.

– Tunnistas kehtetuks maakonnaseaduse nr 44/1988 artikli 5.

– Tühistas antud abi „Assessorato all´Agricultura” 18. detsembri 1997. aasta dekreetidega.

45. Nendest meetmetest teatati, nagu selgub eelotsuse küsimuse kohta esitatud esimesest eelotsusetaotlusest, huvitatud isikutele 16. novembril 2001.

E. Kohtumenetlused Tribunale di Cagliari’s

46. Giuseppe Atzeni ja veel 51 isikut esitasid Tribunale di Cagliari’le Sardiinia autonoomse maakonna vastu tsiviilhagi, mis on registreeritud numbriga 3/2003. Sama tegid Marco Antonio Scalas, Renato Lilliu ja teised 389 kahju kannatajat, kelle hagiavaldused registreeriti nimetatud kohtus numbriga 5777/2003.

47. Esimeses kohtuasjas nõuavad hagejad maakonna õigusnormide toetuste tühistamise kohta kohaldamata jätmist ja kostjalt saadaolevate summade välja mõistmist. Lisaks paluvad nad tuvastada ühenduse õigusnormi täitmata jätmist ja tekitatud kahju hüvitamist.

48. Teises menetluses nõuavad hagejad, et neid vabastataks tagasimaksmiskohustusest ja et maakond kannaks intressitoetused krediidiasutustele üle. Ühtlasi nõuavad nad juhul, kui vaidlustatud akt jääb kehtima, haldusasutuse vastutuse tunnistamist ja tekitatud kahju hüvitamist.

49. Mõlemas menetluses tuleb vastavatel kohtutel küsida Euroopa Kohtult komisjoni otsuse kehtivuse kohta.

III. Tühistamishagid

50. Lisaks abi otsimisele siseriiklikelt kohtutelt pöördusid G. Atzeni ja teised põllumajandusettevõtjad Esimese Astme Kohtusse, esitades tühistamishagi komisjoni otsuse vastu( ) – seda ei teinud, nagu selgus kohtuistungil, M. Scalas ja R. Lilliu.

51. Nende menetluste käigus vaidlustas nimetatud institutsioon hagi vastuvõetavuse kahel põhjusel: kuna hagi esitati pärast tähtaja möödumist ja vaidlustatud akt ei puudutanud hagejaid isiklikult.

52. Esimese Astme Kohus võttis 29. mai 2002. aasta määrusega( ) esimese vastuväite vastu ja jättis teise käsitlemata. Ta põhjendas, et kuna vaidlustatud otsus avaldati Euroopa Ühenduste Teatajas 11. septembril 1997 ja ühenduse kohtusse pöörduti alles 25. jaanuaril 2002, oli hagi esitatud hilinenult ja oli seega vastuvõetamatu.

53. Teisi sarnaseid hagisid koheldi samamoodi.( )

IV. Eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus

54. Tribunale di Cagliari tsiviilasjade koja eeluurimiskohtunikud peatasid menetlused ja esitasid Euroopa Kohtule küsimuse otsuse kehtivuse kohta.

55. 29. aprilli 2003. aasta määrusega algatatud kohtuasjas C‑346/03 heidetakse ette järgmisi vigu:

„a) komisjon ei olnud pädev vaidlustatud õigusakti vastu võtma, rikkudes EÜ artikleid 32, 33, 34, 35, 36, 37 ja 38 nende koostoimes;

b) rikutud on EÜ artikli 88 lõikes 1 nimetatud menetlust reguleerivaid sätteid;

c) rikutud on EÜ artikli 88 lõigetes 2 ja 3 nimetatud menetlust reguleerivaid sätteid;

d) otsust ei ole põhjendatud, arvestades EÜ artikli 253, artikli 88 lõike 3 ja artikli 87 lõike 1 sätteid nende koostoimes;

e) rikutud ja ebaõigelt on kohaldatud nõukogu määrust nr 797/85 põllumajandusstruktuuride tõhustamise kohta;

f) rikutud ja eiratud on „raskustes põllumajandusettevõtetele suunatud abi jaoks kehtestatud praktikat” ning „ühenduse suuniseid raskustes ettevõtjate päästmiseks ja ümberkorraldamiseks mõeldud riigiabi kohta”.”

56. 20. oktoobri 2003. aasta määruses, millega algatati kohtuasi C‑529/03, märgitakse lisaks eelnevas kohtuotsuses esitatule veel teised kehtetuse põhjused. Selles suhtes nimetatakse õiguspärase ootuse põhimõtet, arvestades maakonnaseaduse nr 44/1988 avaldamise, rikkumismenetluse algatamise, otsuse vastuvõtmise ja igale põllumajandusettevõtjale tagasimaksmisnõude esitamise vahelist aega. Selles rõhutatakse ka ühenduse õigusakti põhjendamata jätmist, täpsustades seda teistest aspektidest.

57. Euroopa Kohtu põhikirja artiklis 20 ettenähtud tähtajaks esitasid Euroopa Kohtule kirjalikke märkusi M. Scalas ja R. Lilliu – hagejad põhikohtuasjas, milles algatati kohtuasi C‑529/03 – ja komisjon.

58. 6. mai 2004. aasta määrusega liideti need kaks kohtuasja suulise menetluse, ettepaneku ja kohtuotsuse tegemise huvides.

59. 2005. aasta 16. veebruari kohtuistungil osalesid suuliste märkuste esitamisel G. Atzeni jt ja M. Scalase ja R. Lilliu ning komisjoni esindajad.

60. Samuti tuleb ära märkida sama Tribunale di Cagliari esitatud kolmas eelotsuse küsimus. Selle kohta algatati kohtuasi C‑285/04: Medda, mille menetlemine on seiskunud praegu vaatluse all olevatele küsimustele vastamiseni.

V. Eelotsuse küsimuste vastuvõetavus

A. Esialgsed märkused

61. Komisjon tõstatab oma märkustes huvitava probleemi menetluslike tagajärgede kohta, kui sama otsuse peale kaevatakse otse ja kaudselt. See teema ei ole ülilihtne, sest sellega võib kaasneda Itaalia kohtute esitatud küsimuste vastuvõetamatus, mida Euroopa Kohus peab uurima omal algatusel, kuivõrd see on menetluse korralikult kulgemiseks tingimata vajalik.

62. Olukord näib esmapilgul lihtne: riigiabi ebaseaduslikuks ja ühisturuga kokkusobimatuks tunnistava otsuse, mis on adresseeritud liikmesriigile, vaidlustavad üksikisikud: ühelt poolt, esitades tühistamishagi Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtusse; teiselt poolt, vaidlustades oma riigi võetud meetmed ühenduse õigusakti täitmiseks, mille kehtivuse üle vaieldakse siseriiklikes kohtutes menetletavates kohtuasjades.

63. Pilt on aga keerulisem, kuna arvesse tuleb võtta veel teisi tegureid: nimetatud Esimese Astme Kohus ei teinud otsust hagejate kohtusse pöördumise õiguse kohta; otsus ei piirdu antud abi analüüsimisega, vaid selles uuritakse ka selle abi aluseks olevat korda; ning paistab põhimõtteliselt, et üksikisikutele ette nähtud õiguskaitseabinõud ei ole EÜ asutamislepingus reguleeritud rahuldavalt.

B. Üldised märkused

64. Igas õiguskorras on ühendatud eri laadi õigusnormid, mis on struktureeritud hierarhia põhimõttel. Põhiseadus on kõige tipus, sellele järgnevad madalamatel tasemetel seadused ja määrused. Kui jätta kõrvale esimene, milles süsteemi arhitektiks on suveräänne rahvas, on tegemist üldsätetega, mida annavad selleks asutatud võimuorganid, kas kodanike või valitsuste esindajad.

65. Nende kõrval on teisi erineva tähtsusega õigustloovaid akte, mida annab tavaliselt valitsus ja mida ei ole eelnevatest lihtne eristada, kuigi kasulik meetod selleks on pigem kontrollida, kas need kaotavad pärast eesmärgi täitmist mõju või kas need uuendavad õigusloomet, kui vaadata, kas need on suunatud paljudele isikutele või üksikisikule.

66. Sellega seoses tuleb märkida kahte olulist asja. Esiteks tuleb piirata üksikisikute õigust pöörduda kohtusse kõige kõrgema taseme üldnormide, nimelt seaduste, otse vaidlustamiseks, kuivõrd neid võtavad vastu rahva esindajad ja nende kritiseerimine toimub valimistel; ent, vaatamata sellele, et põhiseadusevastasust vaidlustatakse teiste vahenditega, ei kehti see õigustus juhul, kui meetmed ei ole võetud seadusandlike organite poolt. Teiseks peavad kodanikud vaidlustama õigusnorme selgelt ettenähtud tähtaja sees, kaitstes õiguskaitse põhimõtet, kuid mõnel juhul on seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt soovitav õigusaktide vaidlustamine kaudselt rakendusaktide kaudu.

67. Esitatud põhimõtete ühenduse valdkonda üle kandmine tekitab tõsiseid raskusi kehtiva õigusliku raamistiku eripära tõttu – seda on nimetatud „õiguslikuks kaoseks” –( ) ning füüsilistele ja juriidilistele isikutele ühenduse institutsioonide antud otsuste vaidlustamisel seatud piirangute tõttu, kuigi Euroopa põhiseaduse leping( ) lihtsustab asja, eristades selgelt artiklis I‑33 ja järgmistes erinevaid õigustloovaid akte (seadused ja raamseadused) ja muid kui õigustloovaid akte (määrused ja otsused)( ), ning määratledes juhud, kus üksikisikud võivad pöörduda Euroopa Kohtusse( ).

C. Tühistamishagi ja eelotsuse küsimus kehtivuse kohta

1. Tühistamishagi( )

a) Tavaline kord

68. Tühistamishagil on kahekordne eesmärk: valvata, et institutsioonid järgivad ühenduse õigust, ja kaitsta hagejate (füüsiliste ja juriidiliste isikute, liikmesriikide ja institutsioonide) õigusi.( )

69. Selle ese piirdub Euroopa Parlamendi ja nõukogu ühiselt vastuvõetud õigusaktide, nõukogu, komisjoni ja Euroopa Keskpanga õigusaktide, välja arvatud soovituste või arvamuste, seaduslikkuse kontrollimisega ning nende Euroopa Parlamendi õigusaktide seaduslikkuse kontrollimisega, „mille eesmärgiks on tekitada õiguslikke tagajärgi kolmandatele isikutele” (EÜ artikli 230 esimene lõik). Lisaks on võimalik esitada tühistamishagisid Euroopa Investeerimispanga juhatajate nõukogu ja direktorite nõukogu võetud meetmete vastu (EÜ artikli 237 punktid b ja c).( )

70. Hagi esitamise põhjendused on samuti piiratud: pädevuse puudumine, olulise menetlusnormi rikkumine, EÜ asutamislepingu või selle rakendusnormide rikkumine ja võimu kuritarvitamine (EÜ artikli 230 teine lõik). Esimesed kaks viitavad välisele seaduslikkusele ja neid võib esitada kohus omal algatusel,( ) kaks viimast puudutavad sisemist seaduslikkust ning neid peab algatama hageja.

71. Tühistamishagi üks põhitunnuseid on see, et hagi võivad esitada piiratud arvul hagejad. Erinevalt eelisõigusega hagejatest, kelleks on liikmesriigid, Euroopa Parlament, komisjon ja nõukogu, võivad kontrollikoda ja Euroopa Keskpank seda õiguskaitsevahendit kasutada ainult oma õiguste kaitseks ning füüsilised või juriidilised isikud võivad ainult vaidlustada nendele suunatud otsuseid või ka määruse vormis või teistele isikutele suunatud otsuseid, mis puudutavad neid otseselt ja isiklikult (EÜ artikli 230 kolmas ja neljas lõik).( )

b) Üksikisikute õigus kohtusse pöörduda

72. Öeldust tuleneb, et üksikisikute õigus pöörduda Euroopa Kohtusse on piiratud kahel viisil: vaidlustatavate õigusaktide hulga piiramisega ja isiklike omaduste nõudmisega.

i) Vaidlustatavad õigusaktid

73. Esimene piirang välistab üldnormide otsese vaidlustamise, kuna see on lubatud üksnes otsuste suhtes. Selliselt ei saa seega vaidlustada määrusi, välja arvatud juhul, kui need kätkevad endas otsust, sest sel juhul loetakse kohtupraktikas, et õigusakti jaoks valitud vorm ei muuda selle olemust.( )

74. Sellele vaatamata on keeruline määratleda, millal on õigusakt vaidlustatav. Tuleb meenutada, et kohtuotsuse Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes jt vs. nõukogu( ) kohaselt seisneb eristamise põhikriteerium kohaldamisalas, sest otsuse adressaatide arv on piiratud, samas kui määrused adresseeritakse abstraktselt ja tervikuna vaadeldavatele kategooriatele. Ent meetme laia ulatust ja järelikult õigustloovat olemust ei seata kahtluse alla selle tõttu, et on võimalik enam vähem täpselt kindlaks määrata isikute arvu ja ka identiteeti, kellele see on antud ajahetkel suunatud, tingimusel, et tehakse kindlaks, et see vastab objektiivsele faktilisele või õiguslikule olukorrale, mis on õigusaktis määratletud vastavalt selle eesmärgile.( )

75. Teiselt poolt ei saa eitada, et tegelikult on liikmesriikidele adresseeritud otsused olemuselt õigustloovad, sest need on tehtud üldiselt ja üldistavalt neutraalsete näitajate järgi piiritletud olukordade jaoks.

ii) Otsene ja isiklik puudutatus

76. Selleks, et isik saaks esitada ühenduse tühistamishagi, ei piisa sellest, et hagi esitatakse õigusakti vastu, mida on õigus vaidlustada, vaid, nagu ma märkisin oma ettepanekus kohtuasjas Comité d’entreprise de la Société française de production jt vs. komisjon( ), „vaidlustamise õiguse annab ainult kumulatiivselt täidetud tingimus, et otsus, mis ei ole suunatud üksikisikule, puudutab teda otseselt ja isiklikult” (punkt 15).

77. Otseselt puudutamisega on tegemist põhimõtteliselt siis, kui otsuse ja asjaomase isiku õigusliku seisundi muutumise vahel valitseb põhjuslik seos, kuigi see võib vahel nõuda siseriiklike ametiasutuste võetavaid rakendusmeetmeid.( )

78. Mis puudutab teist tingimust,( ) siis omandab selles kogu tähtsuse esmakordselt kohtuotsuses Plaumann vs. komisjon( ) esitatud õigusteooria, mida on korduvalt järgitud,( ) ja mille kohaselt isikuid, kellele ühenduse õigusakt ei ole adresseeritud, puudutab see akt isiklikult üksnes siis, kui see „mõjutab neid teatud neile eriomaste tunnuste või neid iseloomustavate faktiliste asjaolude tõttu, mis neid kõigist teistest eristavad, ning seeläbi individualiseerib neid analoogiliselt selle otsuse adressaadiga”.

79. Sellega kooskõlas tuvastati kohtuotsuses Van der Kooy jt vs. komisjon( ), et ettevõtja ei või põhimõtteliselt vaidlustada komisjoni otsust, millega keelatakse valdkondlikud toetused, kui tal on õigus nendele toetustele üksnes seetõttu, et ta kuulub vastavasse majandusharusse ja et ta on kõnesoleva kava raames potentsiaalne toetusesaaja, kuna meetmed on üldise ulatusega, mõeldud objektiivselt kindlaks määratud olukordades, millega kaasnevad õiguslikud tagajärjed isikutekategooriale võetuna üldiselt ja üldistavalt (punkt 15). Vastupidi, nagu kinnitab eespool viidatud kohtuotsus Itaalia ja Sardegna Lines vs. komisjon, peab olema täidetud tingimus, et otsus puudutab abisaajaks olevat isikut isiklikult (punktid 34−36).( )

2. Eelotsuse küsimus kehtivuse kohta

80. Asutamislepinguga on kehtestatud õiguskaitsevahendite täielik süsteem, mis tagab Euroopa Kohtule võimaluse kontrollida ühenduse õigusaktide seaduslikkust.( ) Sellest tulenevalt kaetakse tühistamishagile omased piirangud teiste vahenditega, mille hulgas on tähtsal kohal eelotsuse küsimus kehtivuse kohta,( ) mis täidab sama otstarvet.

81. Nendel juhtudel pöördub asjaomane isik siseriiklikusse kohtusse, vaidlustades riigi ametiasutuste antud õigusakti, väites enda kaitseks, et selle akti aluseks olev ühenduse õigusnorm on ebaseaduslik.

82. Tingimusel, et täidetakse iga liikmesriigi menetluskordades kehtestatud nõudeid, leevendab see kord tähtajast ja ühenduse kohtutesse pöördumise piiratud õigusest tulenevaid puudusi.

3. Tühistamishagi seos kehtivust puudutava eelotsuse küsimusega

83. Eelnevad punktid tõendavad, et mõlemad menetlused täiendavad üksteist ja võivad koos eksisteerida.

a) Vastastikune täiendavus

84. Erinevalt tühistamishagist on kehtivust puudutava eelotsusetaotluse ese, lisaks otsustele ja teistele samalaadsetele aktidele, igasugune üldine õigusakt. Nagu johtub eespool viidatud kohtuotsusest Les Verts vs. parlament, on füüsilised ja juriidilised isikud kaitstud üldiste õigusaktide vastu, mida nad ei saa vaidlustada otseselt. Kui nende aktide halduslik kohaldamine on ühenduse institutsioonide pädevuses, on nendel isikutel õigus esitada neile suunatud või neid otseselt ja isiklikult puudutavate rakendusaktide vastu hagi otse Euroopa Kohtule, tuginedes selle hagi toetuseks nende aktide aluseks oleva üldise akti ebaseaduslikkusele. Kui aktide rakendamine kuulub siseriiklike organite pädevusse, on neil õigus väita üldise olemusega aktide kehtetust siseriiklikes kohtutes ja ajendada viimaseid pöörduma selles eelotsuse küsimustega Euroopa Kohtu poole (punkt 23).

85. Järelikult on õige kasutada seda liiki eelotsusemenetlust ainult siis, kui ei ole võimalik esitada tühistamishagi( ) ja on võetud siseriiklik rakendusmeede. Pealegi, kui sellist siseriiklikku meedet ei ole, ei ole ilmselgelt võimalik eelotsusemenetlust kasutada. Kuid, kui sel viimasel juhul samuti ei saa meedet otseselt vaidlustada, võib kahelda õiguskaitsevahendite süsteemi täielikkuses.( )

b) Kooseksisteerimine

86. Juba kohtuotsuses Rau jt( ) rõhutati seda eripära, kinnitades, et ühenduse institutsiooni otsuse otse vaidlustamise võimalus „ei välista võimalust esitada siseriiklikus kohtus hagi seda otsust rakendava siseriikliku ametiasutuse akti vastu, väites, et kõnesolev otsus on ebaseaduslik” (punkt 12).

87. Ent, kui oleks täielikult lubatud algatada eelotsusemenetlust otsuse suhtes, mida ei vaidlustatud õigeaegselt, isegi kui seda oleks võinud teha, kaoks seega tähtaegadega ja tähtajast tulenevate ülejäänud tagajärgedega seatud piiranguline mõju.( ) Sellepärast kohaldas Euroopa Kohus kohtuotsuses Deggendorf( ) üksikisikutele õigusteooriat, mille ta oli ise välja töötanud liikmesriikide jaoks, et tuvastada, et õiguskindluse nõuded takistavad abisaajal, kellele on suunatud komisjoni otsus, mida abisaaja oleks võinud vaidlustada, kuid milleks asutamislepingus kehtestatud tähtaja ta lasi mööda minna, vaidlustada kõnesoleva akti seaduslikkust riigi kohtus siseriiklike rakendusmeetmete vastu esitatud hagi raames (punkt 17), kaasa arvatud, nagu johtub kohtuotsustest Accrington Beef jt( ) ja Wiljo( ), juhul, kui akt on adresseeritud riigile, tingimusel et riigi ametiasutused on sellest teatanud asjaomasele isikule õigeaegselt, vaidlustamiseks ette nähtud tähtaja sees.( )

88. Deggendorfi kohtupraktika on väga vaieldav( ) ja kord tuleb Euroopa Kohtul otsustada seda täpsemalt sõnastada või see tühistada, sest see põhjustab olulisi vastuväiteid:

a) Otsus põhineb õiguskindlusel, kuid see põhimõte ei järjesta neid kahte õiguskaitse vahendit tähtsuse järgi, ja pealegi ei ole see alati seaduslikkuse põhimõttest tähtsam ning tuleb rõhutada, et liidu enda õiguses reguleeritakse juhtumeid, mille puhul selline esmane tähtsus ei kehti, sest EÜ artiklis 241 sätestatud ebaseaduslikkuse väide võimaldab määrust vaidlustada, isegi kui selle otseseks vaidlustamiseks ettenähtud tähtaeg on möödas. Õiguskindluse nimel võib kohtuotsuse mõju ajaliselt piirata, kuid mitte piirata kohtulikku kontrolli ühenduse õigusaktide suhtes.

b) Selles ei eristata üldsätteid ja rakendusmeetmeid, soovitades alati sama lahendust. See otsus kohustab õigussubjekte kasutama tühistamishagi, sealhulgas ka ajutise meetmena, tagamata neile täie kindlusega hagi vastuvõetavuse, arvestades kohtupraktikas kohtusse pöördumise õiguse suhtes kehtestatud piiranguid.

c) See kohtuotsus on vastuolus kohtuotsustega Foto-Frost, Binder ja Behn Verpackungsbedarf( ), milles võeti eelotsusetaotlused vastu ilma aruteluta, vaatamata sellele, et põhikohtuasja hagejad oleksid võinud hageda ühenduse kohtus komisjoni otsused, mille kehtivuse küsimus tõstatati siseriiklikus kohtus. Lisaks tunnistati kohtuotsuses Universität Hamburg( ), et taotluse rahuldamata jätmine liikmesriigi ametiasutuse poolt on ainus üksikisikule suunatud õigusakt, „millest isik sai tingimata teada õigeaegselt ja mida võib vaidlustada hagi teel, ilma et tal oleks raskusi tõendada huvi hagi esitamiseks”, mistõttu „peab tal olema võimalus siseriikliku õiguse kohaselt esitatud hagi raames […] väita, et tema vastu tehtud siseriikliku otsuse aluseks olnud komisjoni otsus on ebaseaduslik” (punkt 10).

d) See nõuab, et siseriiklik kohus analüüsiks asjaomase isiku õigust Euroopa Kohtule tühistamishagi esitamiseks ja kontrolliks, kas isik on seda teinud; sellegipoolest viidatud kohtuotsuses Rau jt keeldub Euroopa Kohus uurimast, „kas põhikohtuasja hagejal on võimalus vaidlustada otsust otse Euroopa Kohtus” (punkt 11). Veelgi enam, kui selle võimaluse suhtes on kahtlusi, oleks siseriiklikul kohtul tulnud esitada tõlgendamisküsimus, mille tulemusest sõltuks, kas kehtivuse kohta võib eelotsusetaotlust esitada. Sellega luuakse seega liiga keeruline ja kunstlik süsteem, millel on rohkem puudusi kui eeliseid.

e) Lõpuks eiratakse selles otsuses EÜ artiklis 234 sätestatud menetluse kui kohtuliku koostöö vahendi aluseid ja olemust, sest kui asjaomane isik ei leia põhjust tühistamishagi esitamiseks, ei saa siseriiklik kohus alustada dialoogi Euroopa Kohtuga, isegi kui ta peab aluseks olevat ühenduse õigusakti ebaseaduslikuks või leiab, et selle rakendamisel on tekkinud vead, mis jäid esialgselt tuvastamata. See tähendab, et kui eelotsusetaotlus sõltub poolte käitumisest, takistab see asutamislepingus sätestatud kohtulikku koostööd( ), sest samamoodi võidaks pidada vastuvõetamatuks küsimust, milles vaidlustatakse kehtivus põhjustel, mis erinevad tühistamishagis esitatud põhjustest.

89. Viimaseks tuleks rõhutada, et juhuks, kus siseriiklik kohus kahtleb õigusakti kehtivuses, kui tühistamishagi on samal ajal Euroopa Kohtus pooleli, antakse kohtuotsuses Masterfoods ja HB( ) talle võimalus otsustada menetlus peatada, kuni ühenduse organ teeb lõpliku otsuse vastavalt EÜ artiklile 230, või esitada eelotsuse küsimus.

D. Otsuse sisu ja selle vaidlustamise võimalused

1. Sisu

90. Otsuse artiklis 1 kuulutatakse Sardiinia maakonna poolt maakonnaseaduse nr 44/1988 artikli 5 ja eespool viidatud Giunta regionale nelja otsuse alusel antud abi ebaseaduslikuks ja ühisturuga kokkusobimatuks. Järelikult puudutab otsus kahte valdkonda: abi andmise korda kui sellist ja selle konkreetseid avaldusi.

91. Esimene otsustus on üldise ja üldistava iseloomuga, kuna see käib objektiivselt määratletud, ent ebatäpsete olukordade kohta; lisaks eeldab see siseriikliku õigusakti tühistamist; lõpuks on otsus suunatud määramata arvul õigussubjektidele. Nendel asjaoludel ei puuduta akt üksikisikuid otseselt ja isiklikult, mistõttu ei ole neil õigust kohtusse pöörduda selle otseselt vaidlustamiseks.

92. Sellegipoolest puudutab komisjoni otsus ka otsuseid, millega abi anti üksikisikutena identifitseeritavatele isikutele, kellele see on sõnaselgelt suunatud, sest see kohustab neid abi tagastama. Seega tuleb nendele isikutele tunnistada õigust taotleda kõnesolevate meetmetega seotud sätete tühistamist.

2. Vaidlustatavus

93. Nimetatud kahene lähenemine mõjutab otsuse vaidlustamise võimalusi.

94. Kui leida, et asjaomased isikud oleksid võinud otsuse vaidlustada otse, tuleb eelotsuse küsimused vastuvõetamatuks tunnistada. Vastupidisel juhul selline vastuväide ei kehti.

95. Kuigi menetluslikult näib käesolevates kohtuasjades õigem uurida esiteks hagejate aktiivset vaidlustamisõigust ja, olenevalt sellest, kontrollida, kas nad tegid seda määratud tähtaja sees, piirdus Esimese Astme Kohus sellega, et tuvastas tühistamishagi hilinemist, arvestades ainult õigusakti Euroopa Ühenduste Teatajas avaldamise kuupäeva ja hagiavalduse esitamise kuupäeva.

96. Sellest seisukohast omistatakse hagejatele vastutus ühenduse kohtusse pöördumisega hilinemise kõikide kahjulike tagajärgede eest.

97. See lahendus aga ei kehti antud juhul, arvestades kohtuasja asjaolusid ja minu põhjendusi eelnevates punktides.

98. Otsus ei olnud adresseeritud abisaajatele, vaid Itaalia riigile; vaatamata sellele, et mõnes aspektis puudutas see neid otseselt ja isiklikult, ei teatanud sellest neile ei kõnesolev riik ega komisjon. Isiklikult teatamata jätmist võib korvata teiste vahenditega, kuid enne tuleb siiski proovida, kusjuures seda saavad kõige paremini teha antud abi kohta registri pidajad.( ) Selliste probleemide vältimiseks näib asjakohane ette näha tõhus süsteem nii riigiabi ebaseaduslikkuse või kokkusobimatuse menetluse algatamisest kui ka lõpetamisest teatamiseks. Või vähemalt tühistamishagi esitamise tähtaja arvestamiseks vastavalt actio nata teooriale, see tähendab alates hetkest, mil võib hagi esitada. Iga muu lahendus oleks pettus ja rikkumine füüsiliste ja juriidiliste isikute kaitseõiguse suhtes.( )

99. Pealegi, kuna otsus on kahekordse sisuga, ei ole asjatu arvata, et osaliselt on nendele kodanikele keelatud otsene juurdepääs ühenduse kohtumõistmisele ja neil on õigus otsuse seaduslikkust vaidlustada ainult kaudselt.

100. Kõikidest nendest põhjendustest lähtuvalt peaks Euroopa Kohus kahtluse korral eelotsuse küsimused vastu võtma.

VI. Otsuse kehtivuse analüüs

101. Siseriiklikud kohtud leiavad, et otsuses pannakse toime mitu rikkumist, mida võib jagada kolmeks: õigusliku aluse puudumine, õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumine ja muud nii vormilised – menetlusnormide rikkumine ja ebapiisav põhjendamine – kui ka sisulised vead – abi kokkusobivus ühisturuga.

A. Õiguslik alus

102. Esimene kehtetuse põhjus, millele tuginetakse, puudutab asutamislepingus toetuste kohta sätestatud eeskirjade järgimist põllumajanduses. Väidetakse, et EÜ artiklit 36 arvestades ei ole otsuse aluseks võetud EÜ artikkel 87 selles sektoris kohaldatav, kuna nõukogu ei võtnud seda määrusesse nr 26.

103. Nende väidetega seoses tuleb uurida põllumajanduse ja vaba turu vahelist seost ning selle mõju käesolevas kohtuasjas.

1. Põllumajanduspoliitika seosed konkurentsipoliitikaga

a) Sissejuhatus

104. Ühine põllumajanduspoliitika on üks integratsioonivahendeid ühenduse majanduseesmärkide saavutamiseks. See mõte selgitab, et esimene „põllumajandust” käsitlev artikkel, EÜ artikkel 32, märgib, et „[ü]histurg hõlmab ka põllumajandust ja põllumajandustoodetega kauplemist”, mis tähendavad põllundus-, loomakasvatus- ja kalandustooteid.

105. Algusest peale ei varja sellele omistatav tähtsus, et, nagu teisteski valdkondades, konsolideerumine saavutatakse ka negatiivselt, asendades riigipoolse sekkumise majanduse liberaliseerimisega ühisturul.( )

106. See valikuvõimalus ei tähenda, nagu ilmneb EÜ artiklist 2 ja nagu kinnitavad teised asutamislepingu sätted, riigi sekkumise täielikku keeldu. Lubatud on mitmed erandid, kuigi need sõltuvad ülekaalukast ühenduse huvist.

107. Selles suhtes on EÜ artiklis 33 sedastatud eesmärgid majanduslikku laadi, kuigi mõned on sotsiaalse alatooniga, mis kõlab läbi asutamisteksti teatud aspektides. Järelikult vaadeldakse EÜ artiklis 34 „ühise põllumajanduse turukorralduse” rajamist, mis, sõltuvalt toodetest, hõlmab meetmeid alates hindade reguleerimisest, toetustest mitmesuguste saaduste tootmiseks ja turustamiseks, varude ladustamisest ja ülekandmisest ning ühise impordi ja ekspordi stabiliseerimise süsteemist kuni ühiste konkurentsieeskirjade kohaldamiseni.( )

108. Soodustused, mida riigid põllumajandusele annavad, on oluliselt valdkondliku iseloomuga, need on majandusliku sekkumise meetmed, millele kohaldatakse üldise korralduse kriteeriume, kuigi need on teatud eripäraga tulenevalt selle sektori asjaoludest, milles neid kasutatakse, või neid määravatest keskkonna-, tervishoiu- või sotsiaaloludest.

109. Seega ei ole õige igasugust riigiabi kohe hukka mõista, sest sageli on toetuste eesmärk konkurentsi soodustamine, taastades ettevõtjate võrdsuse olukorra, mis oli muutunud. Mõnedel puhkudel aitavad piisavalt põhjendatud ja abitegevuse põhiprintsiipidele vastavad toetused kaasa vabale konkurentsile.

b) Põllumajanduses antava riigiabi suhtes kohaldatavad õigusnormid

110. Vaatamata sellele, et asutamislepingu jõustumisest on möödas palju aastaid, ei ole ühise põllumajanduspoliitika ja konkurentsipoliitika suhted selgelt piiritletud( ) ning nende reguleerimine on jäetud teisese õiguse hooleks. Ei ole kahtlust, et Euroopa põllumajanduse olukorras ei olnud võimalik lihtsalt kasutada vaba konkurentsi eeskirju, kuid tänaseks on takistused kadunud, ehkki mõningaid viimistlusi tuleb veel teha.( ) Teine, sugugi mitte paha valikuvõimalus, sest see on samuti asutamislepingus, oleks kavandada selle kohta eraldi kord.

111. Esimese võimaluse poolt räägib EÜ artikli 32 lõige 2, mille kohaselt kehtivad „[ü]histuru rajamiseks ettenähtud eeskirjad […] ka põllumajandustoodete suhtes, kui artiklites 33–38 ei ole sätestatud teisiti”, millega kehtestatakse selle sektori suhtes ühisturu üldised eeskirjad, kaitstes samas selle erinõudeid.

112. EÜ artiklis 36 omalt poolt seatakse konkurentsieeskirjade kasutamise tingimuseks see, et need peab määrama nõukogu, „võttes arvesse artiklis 33 seatud eesmärke”.( ) Sellest väljendist järeldub hierarhia, milles põllumajanduspoliitika asub eelisseisus, nagu avaldati kohtuotsuses McCarren( ) ja veelgi kindlamalt kohtuotsuses Maizena vs. nõukogu( ), kuigi selle järjestusega kaasneb nõue tagada vaba konkurents, ilma milleta rikutaks ühisturgu.( )

113. Asutamislepingus põllumajandust käsitlevad artiklid ei näe ette suletud ja sõltumatut raamistikku ilma konkurentsieeskirjadeta. Viimased kuuluvad siiski tervikusse( ) ja neid ei tohiks eirata( ).

114. Sellesse konteksti kuulub eespool viidatud määrus nr 26, mis võimaldab tegelikult välja töötada põllumajandussektori jaoks eraldi konkurentsipoliitika, kuigi seda ei ole seni tehtud.( ) Vastupidi, nagu ma varem märkisin, on institutsioonid teisese õiguse abil püüdnud tagada, et EÜ artikleid 87−89 kasutataks kõikides selle sektori valdkondades.

c) Teisene õigus

115. EÜ artiklis 36 viidatud nõukogu soovi vastuseks on määrus nr 26, mis on kohaldatav asutamislepingu I lisas loetletud põllumajandussaaduste ja -toodete, välja arvatud tootmises kasutatavate abimaterjalide, näiteks laabi( ), väetiste ja taimekaitsevahendite( ), tootmise ja nendega kauplemise suhtes.

116. Selle horisontaalset laadi õigusaktiga sätestati, et selles valdkonnas ei järgita EÜ artiklit 87, artikli 88 lõiget 2 ja EÜ artiklit 89, kuid, arvestades et selles valdkonnas ei ole ühine poliitika veel välja kujunenud, ei ole pärast ühiste turukorralduste kehtestamist need esialgsed kõrvalekalded enam õigustatud nii, et isegi kui tehti ettepanekuid piirangute kaotamiseks( ), tuli nimetatud artiklite põllumajanduspoliitikasse võtmine sätestada eraldi iga osalise määruse puhul, mida on üldiselt tehtud vastavate riigiabi asutamislepingule vastavuse deklaratsioonide abil alati, kui vastavates artiklites ei ole erandid selgesõnaliselt ette nähtud.

117. Sama ei kehti kaupade puhul, mille kohta ühist turukorraldust ei ole ning mille suhtes kohaldatakse erieeskirjade puudumisel ja kõnesoleva määruse alusel üksnes EÜ artikli 88 lõike 1 ja lõike 3 esimese lause sätteid, kusjuures komisjoni voli piirdub riigiabi kohta soovituste tegemisega, nagu otsustati kohtuotsustes St. Nikolaus Brennerei( ) ja Société d´initiatives et de coopération agricoles vs. komisjon( ).

118. Samuti võib arvestada, et määruses nr 26 ette nähtud piirangud olid ajutised nii, et vastavalt asutamislepingu süsteemile on pärast üleminekuperioodi lõppu EÜ artiklid 87 ja 88 põllumajanduse suhtes tervikuna kohaldatavad.( )

119. Öeldust järeldub, et selles valdkonnas võetud komisjoni meetme õigusliku aluse uurimiseks tuleb kõigepealt kontrollida, kas meede kuulub määruse alla, mis komisjoni selleks sõnaselgelt volitab. Seejärel kontrollida vajadusel, ja kui selles valdkonnas ühist turukorraldust ei ole, määruse nr 26 kohaldatavust. Lõpuks, kui määrus ei ole kohaldatav, tuleb uurida konkurentsieeskirjade otsest järgimist nendel juhtudel, kui võetud meetmed ei ole erimeetmed.

2. Otsuse õiguslik alus

120. Otsus põhineb EÜ artikli 88 lõikel 2 (kuigi see viitab ka lõikele 3) ning EÜ artikli 87 lõikel 3. Ent siseriiklikud kohtud kahtlevad, kas komisjonil on õigus nendele artiklitele tugineda, arvestades määruses nr 26 sätestatut, sest selles on lubatud kasutada ainult selles loetletud riigiabi käsitlevaid õigusnorme, mille hulgas kõnesolevaid artikleid ei ole.

121. Seega tuleb üldisele järeldusele jõudmiseks esmast tähtsust omistada erilistele õigusaktidele, arvestades selle kohaldamisala kahel tasandil: üldisel, mis on ette nähtud maakonnaseaduses nr 44/1988, ja konkreetsel, mis on määratud selle alusel tehtud otsustes.

a) Maakonnaseaduses nr 44/1988 ette nähtud abi andmise kord

122. Selle õigusaktiga luuakse põllumajanduse tagatisfond. Konkreetselt artiklis 5 sätestatakse kord abi andmiseks põllumajandusettevõtjatele, kelle rahaline olukord on ebasoodsatest asjaoludest tingitult kehv.

123. Sellises olukorras tuleneb riigiabi suhtes asutamislepingu eeskirjade kohaldamine nõukogu 12. märtsi 1985. aasta määrusest (EMÜ) nr 797/85 põllumajandusstruktuuride tõhustamise kohta,( ) mida on mitmel korral muudetud, kodifitseeritud ja mis tunnistati kehtetuks nõukogu 15. juuli 1991. aasta samanimelise määrusega (EMÜ) nr 2328/91( ).

124. Määruse nr 797/85 artiklis 1 kehtestatakse ühine meede põllumajandusettevõtete tõhususe parandamiseks ja nende arengule kaasa aitamiseks. Määruse nr 2328/91 artiklis 1 on omakorda märgitud kõnesoleva meetme eesmärkide hulgas ühelt poolt eesmärk aidata kaasa ettevõtete arengule nende struktuuri konsolideerimise ja ümberkorraldamise ning lisategevuse edendamise teel (artikli 1 lõike 1 punkt ii) ja, teiselt poolt, eesmärk säilitada põllumajanduskogukond, kes on võimeline osalema maapiirkondade sektorite sotsiaalarengus, tagades maaelanikele õiglase elatustaseme, mis sisaldab hüvitust mägipiirkondade ja raskete loodusoludega piirkondade halvemuse eest (artikli 1 lõike 1 punkt iii).

125. Seega kuulub maakonnaseadus nr 44/1988 oma eesmärgi poolest kõnesolevate määruste kohaldamisalasse.( )

126. Seega, kuna määruses nr 797/85 nõutakse EÜ artiklite 87−89 (artikkel 31) järgimist – ka määrus nr 2328/91 nõuab seda (artikli 12 lõige 1 ja artikkel 35) –, kohaldatakse siseriiklike meetmete suhtes ühenduse eeskirju riigiabi kohta, ilma et, vastupidi, kohaldataks määrust nr 26.

127. Igal juhul, kui selles osas on kahtlusi, annab kinnitust eespool esitatud argument asutamislepingu konkurentsieeskirjade otseselt põllumajandusele ülekandmise kohta.

b) Giunta regionale otsustega antud abi

128. Kui Itaalia õigusaktis kavandatud raamistik, mis hõlmab toetuste andmist, kuulub riigiabi reguleerivate eeskirjade alla, näib loogiline järeldada, et sama kehtib ka selle konkreetsete avalduste suhtes. Kuid see asjaolu ei välista komisjoni otsuse ühenduse ulatuse analüüsimist Sardiinia autonoomse maakonna antud abi suhtes, ilma et see piiraks seda, et Euroopa Kohtu pädevuses ei ole otsustada maakonnaseaduse üle.( )

i) Kasvuhoonekultuurid

129. 30. detsembri 1988. aasta otsusega sätestati laenud kasvuhoonekultuuride hinnalanguse tagajärjel.( )

130. Eespool esitatud põhjenduste kohaselt kuulub see meede määruse nr 797/85 alla, mis volitab komisjoni kohaldama kõiki asutamislepingu sätteid riigiabi kohta.

ii) Metsatööstusettevõtjad

131. 27. juuni 1990. aasta otsusega anti abi metsatööstusettevõtjatele, kelle istandustel ei olnud veel võimalik tulusat raiet läbi viia.

132. Kuigi asutamislepingus kasutatakse „põllumajanduse” mõistet väga laias tähenduses, kuivõrd see hõlmab ka loomakasvatust ja kalandust, ei hõlma see metsandust ning selle tooteid ei peeta I lisas „põllumajandussaadusteks”, kuigi nende seost tunnistatakse.( )

133. Sellega seoses näib asjakohane komisjoni viide 25. veebruari 1999. aasta kohtuotsusele( ), mille kohaselt „ei saa arvestada, et [I] lisa hõlmab puid ja metsandussaadusi, kuigi mõned need saadused kuuluvad eraldivõetult asutamislepingu artiklite [32−38] kohaldamisalasse”.

134. Järelikult, kui ei ole tegemist EÜ artiklis 36 ette nähtud erijuhtudega, kohaldatakse riigiabi suhtes vahetult üldiseid ühenduse õigusnorme.

iii) Küülikukasvatajad

135. Küülikud kannatasid 1990. aasta kevadel maakonnas levinud loomataudi tagajärjel. Küülikukasvatajatele anti abi sama aasta 20. novembri otsusega.

136. See sektor kuulub erinevalt eelnevast põllumajandusse ja järelikult kuulub määruse nr 797/85 alla, kuid seda reguleeritakse eraldi nõukogu 28. juuni 1968. aasta määrusega (EMÜ) nr 827/68 teatavate asutamislepingu II lisas loetletud toodete turu ühise korralduse kohta( ).

137. Selle määruse artikli 5 kohaselt kohaldatakse EÜ artikleid 87−89 „[l]isas loetletud toodete tootmisel ja nendega kauplemisel”, mille hulgas on „muud elusloomad” (punkt 01.06).

iv) Võlgnevustes põllumajandusettevõtjad

138. Turutingimuste ja ilmastikuolude halvenemise tõttu määrati 26. juuni 1992. aasta otsusega abi ettevõtjatele, kes vastasid teatud tingimustele.

139. Käesolevates kohtuasjades tuleb kuupäevadest lähtuvalt arvesse võtta määrust nr 2328/91, mille kohaldamisalasse kuulub maakonna meede, millest tulenevalt tuleb kasutada kõiki asutamislepingu konkurentsieeskirju.

c) Järeldus

140. Eelnevatest punktidest lähtuvalt on põhjendatud EÜ artiklite 87−89 kasutamine maakonnaseaduse nr 44/1988 ja selle nelja praktilise avalduse suhtes. Seda võimaldavad teisese õiguse normid, millest mõned, nagu küülikukasvatajatele kohaldatavad normid, on erilise otstarbega. Kuid ka siis, kui see nii ei oleks, on Euroopa Kohtul hea võimalus kinnitada, et otsus põhineb asutamislepingul, arvestades selle sätete sõnastust ja sisu.

B. Õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumine

141. Eelotsusetaotluses omistatakse suurt tähtsust maakonnaseaduse avaldamise, Itaalia vastu rikkumismenetluse algatamise, komisjoni otsuse vastuvõtmise ja alusetult väljamakstud summade tagasinõudmise vahel kulunud pikale ajale, seostades neid asjaolusid õiguspärase ootuse põhimõttega, mille rikkumist väidetakse, kuna abi ühisturuga kokkusobivust ei olnud kontrollitud.

1. Põhimõtte olemus

142. Õiguspärane ootus on tihedalt seotud õiguskindlusega ja on selle üks konkreetne avaldus, kuid sellel puudub selgelt objektiivne olemus, mis on omane õiguskindlusele, kuna õiguspärane ootus tagab kaitse üksikjuhtudel. Sellest subjektiivsusest tulenevalt sõltub selle kaitseefekt suurel määral iga üksikjuhu asjaoludest.( )

143. Selle Euroopa Kohtu poolt juba ammu välja kuulutatud põhimõtte( ) tunnustamine on olnud kauakestev ja järkjärguline protsess, arvestades ühenduse õiguses toimunud arenguid, mis on raskendanud selge ja ühese määratluse saavutamist.( )

144. Kohtupraktika arengust lähtuvalt( ) eeldab selle põhimõtte kohaldamine mitme nõude täitmist( ): ühenduse ametiasutuste meede, mis õigustab asjaomaste isikute õiguspäraseid ootusi – sest, nagu märgitakse kohtuotsuses Kühn( ), sellele saab tugineda üksnes siis, kui komisjon ise on eelnevalt loonud olukorra, mis tekitab sellist ootust; tõenäosus, et isik jääb oma hoiaku juurde, mida võib tunnistada ja arvestada väline vaatleja, mis annab sellele objektiivse aluse ja mõõtme nii, et need muutuvad „põhjendatud ootusteks”, mis ei ole vastuolus liidu õiguskorraga; ning asjaomase isiku huvide ülimuslikkus üldsuse huvi ees.

145. Probleem seisneb „ootuse aluse” välja selgitamises, sest ainult selle alusel väärib õigussubjekti olukord kaitset.( )

2. Õiguspärane ootus riigiabi valdkonnas

146. Ebaseaduslik ja kokkusobimatu abi tuleb alati tagasi saada, välja arvatud juhul, kui see on vastuolus ühenduse õiguse üldpõhimõttega.( ) Selliste erandite hulgas on eriti tähtsal kohal isikute õiguspärased ootused, mida on sageli analüüsitud kohtupraktikas, mis erineb olenevalt sellest, kas ootustele tuginetakse ühenduse õigusaktist tulenevast kohustusest vabanemiseks või õigusakti kehtivuse vaidlustamiseks kohtus.( )

147. Euroopa Kohus on tuvastanud, et pidades silmas asutamislepingu artikli 93 kohast riigiabi kohustuslikku kontrollimist komisjoni poolt, „võivad abi saavad ettevõtjad reeglina toetuda õiguspärasele ootusele ainult siis, kui abi anti nimetatud artiklis sätestatud menetlust järgides seaduspäraselt”, lisades ühtlasi, et „hoolas ettevõtja peab suutma tavaliselt kindlaks teha, et kõnesolevat menetlust järgitakse”.( ) Konkreetselt, kui abi antakse ilma komisjoni eelneva teavitamiseta, ei saa abisaajal sel momendil olla õiguspärast ootust, et kõnealust abi antakse seaduspäraselt.( ) Pealegi, kuni seda ei ole tõestatud ja, sealhulgas, kuni vastava otsuse vastu hagi esitamise tähtaeg ei ole lõppenud, ei saa abi õigsuses kindel olla.( ) Järelikult ei saa õiguspärase ootuse põhimõttele tugineda, kui nad ei ole enne kontrollinud, kas abi andev riik on abist eelnevalt teatanud,( ) sest teadmatust ühenduse kontrollisüsteemist riigiabi suhtes on raske vabandada.( )

148. Samuti võtab komisjonipoolne kontrollimine aega, nagu rõhutati 29. aprilli 2004. aasta kohtuotsuses Itaalia vs. komisjon( ) väite kohta, et toetuste määramise ja nende tagasinõudmise otsuse vahel kulunud pikk aeg oli tekitanud veendumuse, et antud abi oli seaduslik. Esiteks nõudis Euroopa Kohus, et antud summade tagasinõudmise õiguse piiramiseks peab olema eelnevalt kehtestatud tähtaeg, mida ei olnud – samamoodi nagu antud juhul – selles kohtuasjas vaidlustatud õigusaktis määratud (punkt 89).( ) Kuigi teiseks väitis Euroopa Kohus teistele kohtuotsustele( ) tuginedes, et õiguskindlusega on vastuolus, et ühenduse institutsioon hilineb lõputult oma ülesannete täitmisel (punkt 90), kuigi juhul, kui abist ei ole teatatud, on hilinemine talle omistatav alates hetkest, mil ta abi andmisest teada sai (punkt 91).

149. Just komisjoni hilinemine otsuse tegemisel põhjustaski ainsa juhtumi, kus abi ei nõutud tagasi. Nii märgiti seda kohtuotsuses RSV vs. komisjon( ) kohtuasja erakordse eripära tõttu( ), kus oli vaidlustatud otsust, milles tuvastati 26 kuud pärast abist teatamist, et abi oli kokkusobimatu ja otsustati lõpetada abi sektorile, millele olid lubatud muud eelised, ja millega taheti katta ühe tehingu lisamaksumus, mille jaoks oli antud ka lubatud abi.

3. Kohaldamine antud kohtuasjades

150. Otsuse sisulisel analüüsimisel selgub kaks asja: esiteks, et abist ei olnud teatatud, mis määrab selle ebaseaduslikkuse; teiseks, selle sobimatus vaba konkurentsiga, mistõttu on see ühisturuga kokkusobimatu. Nendest kahest tagajärjest tulenevalt tuleb neid analüüsida koos.

a) Ebaseaduslikkus

151. Komisjoni otsuse alguses kuulutatakse maakonnaseaduse nr 44/1988 artikli 5 alusel antud abi ebaseaduslikuks, kuna teda ei teavitatud sellest seadusest ega selle alusel tehtud otsustest.

152. Teatamata jätmine on hõlpsasti kontrollitav asjaolu, mis põhimõtteliselt ei sobi kokku sellise hilinemisega, nagu on toimunud antud kohtuasjades.

153. Kõigepealt tuleb antud abi klassifitseerida, et kindlaks teha EÜ artiklite 87−89 kohaldatavus. Mõnikord ei ole see kerge.

154. Pealegi ei puuduta täheldatud ühenduse õiguskorra rikkumine ainult kõnesoleva abi vormilist külge, vaid ka sisu. Siinkohal on oluline kohtuotsus Boussac( ), mille kohaselt ei saa riigiabi tagasi nõuda üksnes sellepärast, et sellest ei teatatud vastavalt EÜ artikli 88 lõikele 3, see tähendab selle vormilise ebaseaduslikkuse tõttu – formelle Gemeinschaftsrechtswidrigkeit –, vaid tuleb otsustada selle kokkusobimatus ühisturuga – materielle Gemeinschaftsrechtswidrigkeit.

155. Tegemist ei ole seega eraldiseisvate küsimustega, sest need on omavahel tihedalt seotud, mistõttu tuleb arvestada otsuse teist külge.

b) Kokkusobimatus

156. Ajakulu arvestamiseks tuleb kaaluda põhikohtuasja asjaolude esitamisel nimetatud andmeid, nii abi andmise kohta Sardiinia maakonna valitsuse poolt kui ka komisjoni teostatud toimingute kohta.

157. Üksikasjalikul analüüsil selgub, et isegi kui maakonnaseadus pärineb 1988. aastast, algatati menetlust 1994. aastal, otsus võeti vastu 1997. aastal ja alusetult väljamakstud summade tagastamist nõuti 2001. aastal.

158. Ühenduse õigusakti kehtivuse arutamisel tuleb hinnata institutsioonide hoolikust oma toimingutes. Liikmesriigi käitumine mõjutab riigisiseselt tema suhteid kodanikega, kuid see ei anna alust otsuse tühistamiseks. Järelikult hakatakse vaidlusalust tähtaega arvestama hetkest, mil komisjon sai teada asjaoludest, mis võimaldasid eeldada abi olemasolu, ehk 1. septembrist 1992, kui talle teatati maakonnaseadusest nr 17/1992. Dies ad quem on hetk, mil komisjoni otsus tehti teatavaks.

159. Nende kuupäevade vahel tuleb eristada kahte järku: eelnevad kontrollid ja ametlik uurimine.

i) Eeluurimine

160. Kuna maakonnaseadusest nr 44/1988 ega Giunta regionale otsustest ei teatatud, oli komisjonil vaja selles järgus saada asjaomast teavet, eelkõige abi olemuse ja ulatuse kohta ning selle mõju kohta ühisturule.( )

161. 1992. aasta septembrist kuni 1994. aasta augustini esitati Itaalia valitsusele mitmeid teabetaotlusi 29. oktoobril 1992 ja 27. mail 1993, millele vastati 24. märtsil, 2. aprillil ja 3. detsembril 1993; ning viimasele, 28. veebruaril 1994 esitatud teabetaotlusele vastati sama aasta 25. aprillil.

162. Need toimingud näitavad, et ei esinenud asjade seiskumist, mis võimaldaks väita otsuse tühisust. Kuigi eelotsusemenetluses ei selgunud ühe taotluste sisu, tuli esile siseriiklike ametiasutuste viibimine mõnedele teabetaotlustele vastamisel, sest 27. mai 1993. aasta taotlusele ei vastatud kuue kuu jooksul.

ii) Ametlik menetlus

163. Teine ajaline järk kulgeb ametliku menetluse algatamisest 1994. aasta augustis kuni seisukoha avaldamiseni 1997. aasta aprillis.

164. Erilise tähtsusega on Euroopa Ühenduste Teatajas juba viidatud komisjoni teatise avaldamine, mis oli EÜ artikli 88 lõike 2 alusel suunatud liikmesriikidele ja kolmandatele isikutele, et nad saaksid kuu aja jooksul „esitada märkusi kavandatavate meetmete kohta”. Kohtuotsuses Intermills vs. komisjon märgiti, et see artikkel „ei nõua üksikisikute eraldi teavitamist”, kuna „selle ainus eesmärk on kohustada […] toimima nii, et kõiki potentsiaalselt asjassepuutuvaid isikuid teavitataks ja neil oleks võimalus argumente esitada”, lisades, et „teatise avaldamine Euroopa Ühenduste Teatajas on sobiv vahend kõikidele asjassepuutuvatele isikutele menetluse algatamisest teatamiseks”.( )

165. Nende 32 kuu jooksul arenes sündmuste käik mitmeti, näiteks Itaalia esitas märkused 30. jaanuaril, 25. augustil ja 1. detsembril 1995. Lisaks muudeti 1995. aasta viimases kvartalist õigusakte, mille kohta taotleti sama aasta detsembris uusi selgitusi, mis anti 22. veebruaril 1996. Samuti on oluline, et asjaolusid arvestades oli komisjon otsustanud uurida 1995. aastal tehtud muudatustega koos kogu abi andmise korda, millest teatati riigile 25. juuli 1996. aasta otsusega, ehkki seda ei saadud lõpule viia reformi mõjude kohta teabe puudumise tõttu.

166. Mõningasele raskesti põhjendatavale hilinemisele vaatamata ei jätnud komisjon oma ülesandeid täitmata.

c) Üldine hinnang

167. Esitatud põhjendusi, otsuse kahekordset sisu ja sellele eelnevaid meetmeid arvestades tuleb järeldada, et abisaajate õiguspäraseid ootusi ei rikutud, sest ühelt poolt on tõendatud, et maakonnaseadusest nr 44/1988 ja selle rakendamise otsustest ei teatatud ning teatis menetluse algatamise kohta avaldati; teiselt poolt ei ole ühenduse õigusakti vastuvõtmiseni kulunud aeg piisavalt märkimisväärne.

C. Muud vead

168. Enne muude asjade arutamist tuleb rõhutada, et otsuses tuvastatakse abi ebaseaduslikkust ja ühisturuga kokkusobimatust. Esimene otsustus tugineb sellele, et abi anti, ilma et komisjonil oleks olnud võimalust abi uurida selle kavandamise järgus. Teine põhineb EÜ artikli 87 lõikel 1, kuna abi ei vasta selle artikli lõigetes 2 ja 3 sätestatud erandite tingimustele.

169. See kahekordne tuvastus vastab Euroopa Kohtu kehtestatud nõuetele, milles eristatakse alates eespool viidatud kohtuotsustest Boussac ja Tubemeuse sisulist kokkusobimatust ebaseaduslikkusest menetluse tasandil nii, et ametliku teatise puudumine ei mõjuta vaba konkurentsi.

170. Käesolevas kohtuasjas ei vaielda teatamata jätmise üle, mis eeldab abi ebaseaduslikkust, vaid selle sobivuse üle ühisturuga ja järgitud menetluse üle.

171. Järgnevalt tuleb analüüsida menetlemisel tehtud vigu, ebapiisavat põhjendamist ja abi kokkusobivust.

1. Menetlusnormide rikkumine

172. Kuni määruse nr 659/1999 vastuvõtmiseni ei olnud komisjoni käsutuses õigusnorme, mis kehtestaks menetlused juhtudeks, kus riigiabi on juba otsustatud või rakendatud. Enne seda järgis ta Euroopa Kohtu otsuseid, milles kavandati alates 2. juuli 1974. aasta kohtuotsusest Itaalia vs. komisjon( ) eriline kontrollimenetlus, võttes aluseks eeskirjad, mis kehtivad hetkel, kui abist oleks tulnud teatada.

173. Eespool viidatud kohtuotsuses Boussac selgitati selle menetluse käiku:

– Kui komisjon on tõendanud, et abi on antud või muudetud teda sellest teavitamata, nõuab ta asjaomaselt riigilt märkuste esitamist, pärast mida võib ta käskida tal abi andmise ja, vajadusel, rakendamise, viivitamatult peatada ning nõuda kõiki vajalikke dokumente, teavet ja andmeid.

– Kui komisjon on need saanud, kontrollib ta meetme ühisturuga kokkusobivust. Asjaomase riigi selgituste puudumisel võib ta menetluse lõpetada ja teha asjakohase otsuse, nõudes vajadusel abi tagastamist.

– Kui riik abi andmist ei peata, on komisjonil sisulise analüüsi jätkamisega samal ajal õigus pöörduda otse Euroopa Kohtusse ja nõuda asutamislepingu rikkumise tuvastamist.

174. Antud kohtuasjas, kui oletatavast abist saadi teada, alustati eeluurimist, mille tulemusel algatati EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud ametlik menetlus, mille käigus Itaalia esitas mitmel korral märkusi ning mis lõppes vaidlustatud otsusega.

175. Selles faktiliste asjaolude järjestuses ei ilmne sisulisi rikkumisi, millega kaasneks lõppakti tühisus.

176. Pealegi tuleb arvesse võtta järgmisi kaalutlusi:

a) Maakonnaseaduse nr 44/1988 – mida täiendati maakonnaseadusega nr 17/1992 − artikli 5 kohaselt on selle eesmärk anda madala intressimääraga laene, mida reguleeritakse kõnesoleva artikli lõike 4 kohaselt peale õigusakti, milles need sätestatakse, ka 1928. aasta seadusega põllumajanduskrediidi meetmete kohta, mis seega ei reguleeri abi, vaid ainult vahendit, mille vahendusel abi rakendatakse, ja mitte täielikult.

Järelikult ei ole õige asuda seisukohale, et abi oli sätestatud enne asutamislepingut – asjaolu, millest tulenevalt tuleb järgida EÜ artikli 88 lõiget 1, mis nõuab, et komisjon ja liikmesriigid kontrolliksid pidevalt „olemasolevaid” abisüsteeme –kuna uute puhul ei ole kahtlust, et tegemist on abiga.( )

b) Samuti ei näi vastuvõetav väide, et kui maakonnaseadusest nr 17/1992 oli teatatud, siis selle kokkusobivust ei kontrollitud, sest selle teatise peale algatati eeluurimine ja rida toiminguid, mida on eespool nimetatud.

Seega, kuigi otsuses uuritakse abi ühisturuga kokkusobivust, siis menetluse kestus ei mõjuta mitte menetluse eeskirjadele vastavust, vaid erinevat valdkonda – õiguspärase ootuse põhimõtet – mida on juba käsitletud.

2. Põhjendused

177. Kohtuasjas, milles tehti 11. novembri 2004. aasta otsus Portugal vs. komisjon( ), tehtud ettepanekus märkisin ma, et õigusakti põhjendused „moodustavad õigusakti peamise osa”( ) ja et põhjendamiskohustus ei ole üksnes asjaosaliste poolte kaitseks, vaid peab ka andma Euroopa Kohtule tema kohtuliku kontrolli ülesande täielikuks täitmiseks vajalikud andmed( ). Kohtupraktikas on välja kujunenud ka põhimõte, et asutamislepingus ettenähtud põhjendused peavad selgelt ja ühemõtteliselt ära näitama asjaomase akti vastu võtnud institutsiooni kaalutlused, nii et asjaomased isikud võiksid tutvuda võetud meetme põhistustega ning Euroopa Kohus võiks teostada selle üle kontrolli; sellegipoolest ei ole nõutav, et põhjendused sisaldaksid kõiki asjakohaseid õiguslikke ja faktilisi asjaolusid, kuna tuleb arvesse võtta mitte ainult otsuse sõnastust, vaid ka konteksti ja asjaomase valdkonna õiguslikku regulatsiooni.( )

178. Abisüsteemide majanduslikult keerulisest olemusest tingitult on nendes küsimustes otsuste põhjendamine väga tähtis. Juba 12. juuli 1973. aasta otsuses komisjon vs. Saksamaa( ) märgiti, kui oluline on, et otsus oleks piisavalt selge ja kuna seda nõuet ei olnud täidetud, tühistati eespool viidatud kohtuotsusega Intermills vs. komisjon ning kohtuotsusega Madalmaad ja Leeuwardeer Papierwarenfabriek vs. komisjon( ) vaidlustatud õigusakt. Sellegipoolest väideti eespool viidatud kohtuotsuses Boussac, et hetkest, mil liikmesriik annab abi sellest eelnevalt teatamata, ei pea otsuses, milles tuvastatakse selle abi kokkusobimatust, tõendama abi tegelikku mõju konkurentsile või kaubavahetusele, sest vastasel korral soodustataks sellega eeskirjade rikkujaid nende arvelt, kes teatavad abist kavandamise järgus (eelkõige punktid 32 ja 33).

179. Antud juhul esitatakse komisjoni otsuses üksikasjalikult selle otsuse võtmisel järgitud menetlus ja siseriiklikud õigusaktid. Samuti esitatakse põhjused, miks abist teatamata jätmine on eriti tõsine, põhjendatakse, miks ei kohaldata ühenduse suuniseid raskustes ettevõtjate päästmiseks ja ümberkorraldamiseks mõeldud riigiabi kohta ning põhjusi, miks ei nõustuta argumentidega ettevõtjate liigse võlastumiseni viinud põhjuste kohta. Seejärel kirjeldatakse abi tagajärgi ja miks ei ole kohaldatavad EÜ artikli 87 lõike 2 punktides a ja c sätestatud erandid. Lõpuks avaldatakse seisukoht, et väljamakstud abi tuleb tagasi nõuda.

180. Sellest järeldub, et otsus on piisavalt põhjendatud. Võib mitte nõustuda sisuarenduse ulatuse või antud selgituste sisuga, kuid otsuse põhjused on teada.

3. Abi kokkusobivus

181. Riigiabi tuleb hinnata nagu ülejäänud konkurentsipiiranguid turumajanduse ja Euroopa integratsiooni seisukohast,( ) sest abi andmine rikub kunstlikult vahendite võrdsust ja muudab ettevõtjate võimalusi, kuigi riigiabi võib, kasvõi ajutiselt, aidata neil kohaneda uute oludega, võidelda tööpuuduse vastu või kaasa aidata ühtlasele piirkondlikule arengule.

182. Seda huvide konflikti tuvastatakse EÜ artiklis 87, mis keelab riigiabi andmise (punkt 1), kuid loetleb juhud, kus abi peetakse kokkusobivaks ja kus komisjon on kokkusobivuse vahekohtunik (punktid 2 ja 3, vastavalt).

183. Nagu väga varakult märgiti 14. detsembri 1962. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Luksemburg ja Belgia( ), tuleb üldeeskirjast tehtavaid erandeid tõlgendada kitsalt, ning kohtuotsuses Syndicat national du commerce extérieur des céréales jt( ) täpsustati erandite piirangud põllumajandussektoris. Nagu märgiti hiljuti 11. novembri 2004. aasta kohtuotsuses Hispaania vs. komisjon( ), „sõltub mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele nendes riikides asuvate ettevõtjate vahelisest tegelikust konkurentsist konkreetses valdkonnas” (punkt 29), ning see mõte ühtib 29. aprilli 2004. aasta kohtuotsuses Kreeka vs. komisjon( ), kus loetletakse selle kohta arvukaid pretsedente, kinnitatud väitega, et „abi suhteliselt väike summa[( )] või abisaaja ettevõtja suhteliselt väike suurus ei välista a priori võimalust, et abi kahjustab kaubandust […] või moonutab konkurentsi” (punkt 69), sest abi mõjude hindamiseks on määrava tähtsusega teised elemendid, näiteks „abi kumulatiivsus või asjaolu, et abisaajad tegutsevad eriti tiheda konkurentsiga sektoris” (punkt 70), millega on põllumajanduse puhul tegemist( ).

184. Abi seaduslikkuse väite toetuseks on tuginetud EÜ artikli 87 lõike 2 punktile b ning sama artikli lõike 3 punktidele a ja c.

a) EÜ artikli 87 lõike 2 punkt b

185. See säte näeb ette, et ühisturuga on kokkusobiv „loodusõnnetuste ja erakorraliste sündmuste tekitatud kahju korvamiseks antud abi”.

186. Äsja nimetatud 11. novembri 2004. aasta kohtuotsuses Hispaania vs. komisjon nõutakse selles suhtes, et „erakorralise sündmusega tekitatud kahju ja riigiabi vahel peab olema otsene seos” ning et „asjassepuutuvatel tootjatel tuleb tekkinud kahju võimalikult täpselt hinnata” (punkt 37).

187. Käesolevas kohtuasjas ei ole tõendatud loodusõnnetust ega erakorralist sündmust, mis nõuaksid tasakaalu taastamiseks erilisi majandusmeetmeid, kuna selliseks tingimuseks ei loeta põuda – kui pikaleveniv see ka ei oleks –, turukriisi, kõrgeid intressimäärasid või korralduse puudumist turustamisjärgus. Ühtlasi ei anta, kasvõi ligikaudset, hinnangut abisaajatele tekitatud kahjude kohta. Viimaseks ei ole kummutatud otsuses selle kohta esitatud põhjuseid.

b) EÜ artikli 87 lõike 3 punktid a ja c

188. Need eeskirjad volitavad komisjoni pidama kokkusobivaks „abi majandusarengu edendamiseks niisugustes piirkondades, kus elatustase on erakordselt madal või kus valitseb tõsine tööpuudus”, ning abi, mida antakse „teatud majandustegevuse või teatud majanduspiirkondade arengu soodustamiseks, kui niisugune abi ei mõjuta ebasoovitavalt kaubandustingimusi määral, mis oleks vastuolus ühiste huvidega”.

189. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on EÜ artikli 87 lõikes 3 nimetatud juhtude analüüsimisel „komisjonil […] nende sätete kohaldamisel ulatuslik kaalutlusõigus, mille teostamiseks peavad ühenduse kontekstis olema läbi viidud majanduslikud ja sotsiaalsed hindamised”; samas ei saa „Euroopa Kohus […] selle vabaduse teostamise kontrollimisel asendada pädeva ametiasutuse poolt antud hinnangut enda omaga, vaid peab piirduma sellega, et uurib, kas viimatinimetatud hinnangu andmisel ei ole tehtud ilmseid vigu ja et tegemist ei ole võimu kuritarvitamisega”.( )

190. Käesoleva kohtuasja toimikust ega otsuses esitatud selgitustest ei ole võimalik järeldada antud hinnangus tehtud vigu. Samuti ei ilmne, et komisjon oleks oma volitusi kasutanud muuks kui õiguskorras ette nähtud ülesanneteks.

191. Peale selle arutatakse samas otsuses eespool viidatud ühenduse suuniseid raskustes ettevõtjate päästmiseks ja ümberkorraldamiseks mõeldud riigiabi kohta, millele Itaalia tugines haldusmenetluses. Ta on seisukohal, et need ei ole kohaldatavad, sest nende jõustumise hetkel oli vastavat menetlust juba algatatud; kuid, isegi kui neid arvesse võtta, ei ole nendes seatud tingimused antud juhtudel täidetud.

VII. Kehtivuse tagajärjed

192. Otsuse kooskõla õiguskorraga eeldab vastavalt eespool viidatud kohtuotsusele Tubemeuse korra rikkumise loogilise tagajärjena antud summade tagasisaamist.

193. Euroopa Kohus on tuvastanud, et kuna ühenduse õiguses ei ole sätestatud menetlust abi sissenõudmiseks – vähemalt kuni kõnesoleva määruseni nr 659/1999 –, tuleb tugineda siseriiklikele eeskirjadele( ), kusjuures riik on kohustatud tegema heauskset koostööd selles esinevate raskuste ületamiseks( ). Selle kohta märgitakse 29. juuni 2004. aasta kohtuotsuses komisjon vs. nõukogu( ), et liikmesriigi kohustusega lõpetada komisjoni poolt ühisturuga kokkusobimatuks tunnistatud abi andmine „püütakse taastada varasem olukord” ja see tulemus saavutatakse juhul, kui abisaajad tagastavad kõnealused toetused koos võimalike lisanduvate intressidega, sest selline tagastamine võtab viimastelt „eelise, mille nad on oma konkurentide ees turul saavutanud” (punkt 42).

194. Esitatud põhjendustest on selgunud, et liikmesriik ei teatanud komisjonile võetud meetmetest, et ta ei teatanud ka asjaomastele isikutele menetluse algatamisest ning et, kui ta neid lõplikust otsusest teavitas, oli otsuse tegemisest möödunud ligi neli aastat, vaatamata sellele, et nad oleksid võinud sellest teada saada muul viisil.

195. Kohtuasjades, milles eelotsuse küsimused esitati, on ilmnenud kõnesolevad asjaolud, millele tuginedes hagejad nõuavad tekitatud kahju hüvitamist. Kuigi selle kohta Euroopa Kohtu otsust ei taotleta, ei takista miski andmast siseriiklikule kohtule kasulikku nõu selle probleemi lahendamiseks.

196. Vaidluse keskmes on riigi võimalik vastutus ühenduse õiguse täitmata jätmise eest,( ) nimelt komisjoni eelnevalt teavitamise kohustuse rikkumise eest, sest teist rõhutatud aspekti tuleb hinnata siseriikliku õiguse seisukohast, nagu tuleb teha ka asjaomaste isikute õiguspärase ootuse võimaliku rikkumise puhul Itaalia poolt.

197. Kui abisaajad, kellele anti toetust, mis tühistati menetlusnormide rikkumise tõttu, esitavad kahju hüvitamise hagid( ), on väga oluline kindlaks määrata, kas ühenduse õiguse rikkumine „on piisavalt selge”( ) selleks, et määrata hüvitamise kohustust vastavalt kohtuotsusele Brasserie du pêcheur ja Factortame( ).

198. Seda tuleb tuvastada siseriiklikul kohtul, kes võib kahtluse korral esitada tõlgendamiseks taas Euroopa Kohtusse eelotsuse küsimuse. Igal juhul tuleb märkida, et kui tuvastatakse õigus hüvitamisele, ei saa kahju pidada võrreldavaks tagastamisele kuuluvate summadega, sest see tähendaks kaudset ebaseadusliku ja ühisturuga kokkusobimatu abi andmist.

VIII. Ettepanek

199. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunale di Cagliari’le järgmiselt:

Esitatud eelotsuse küsimuste uurimisel ei ilmnenud ühtki asjaolu, mis võiks mõjutada komisjoni 16. aprilli 1997. aasta otsuse 97/612/EÜ Sardiinia maakonna (Itaalia) poolt põllumajandussektoris antava abi kohta kehtivust.