EUROOPA KOHTU OTSUS

12. märts 1987( )

Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Õlle puhtuse nõue

Kohtuasjas 178/84,

Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: komisjoni õigustalituse vanemnõunik R. C. Béraud ja õigustalituse ametnik J. Sack, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis: c/o komisjoni õigustalituse ametnik G. Kremlis, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg,

hageja,

versus

Saksamaa Liitvabariik, esindajad: liitvabariigi majandusministeeriumi Ministerialrat M. Seidel, liitvabariigi noorsoo-, perekonna- ja tervishoiuministeeriumi Ministerialrat J. Dietrich, Rechtsanwalt J. Sedemund, Köln, õigusteaduse professor R. Lukes, Münsteri ülikool, esindajad kohtuprotsessis, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis: c/o Saksamaa Liitvabariigi suursaatkonna kantsler, avenue E. Reuter 20-22,

kostja,

mille esemeks on puhtuse nõude (Reinheitsgebot) kohaldamine teistest liikmesriikidest imporditud õlle suhtes,

EUROOPA KOHUS,

koosseisus: president A. J. Mackenzie Stuart, kodade esimehed Y. Galmot, C. Kakouris, T. F. O’Higgins ja F. Schockweiler, kohtunikud G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida ja G. C. Rodgríguez Iglesias,

kohtujurist: Sir Gordon Slynn,

kohtusekretär: vanemametnik H. A. Rühl,

arvestades kohtuistungi ettekannet, mida on täiendatud 13. ja 14. mai 1986. aasta suulise menetluse järel,

olles 18. septembri 1986. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,

on teinud järgmise

otsuse

1 Euroopa Ühenduste Komisjon esitas käesoleva menetluse algatamiseks EMÜ asutamislepingu artikli 169 alusel hagiavalduse, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 6. juulil 1984 ja milles palutakse tuvastada, et kuna Saksamaa Liitvabariik keelas teises liikmesriigis seaduslikult valmistatud ja turuleviidud õlle turustamise, kui see ei vasta Biersteuergesetz’i (14. märtsi 1952. aasta õlleaktsiisiseadus, Bundesgesetzblatt, edaspidi „BGBl.”, I, lk 149) §­de 9 ja 10 nõuetele, on ta rikkunud EMÜ asutamislepingu artiklist 30 tulenevaid kohustusi.

2 Kohtuasja faktide, menetluse käigu ja poolte argumentide osas viidatakse kohtuistungi ettekandele. Kohtutoimiku neid materjale käsitletakse järgnevalt ainult niivõrd, kuivõrd on vaja kohtuotsuse põhjendamiseks.

Kohaldatavad siseriiklikud õigusaktid

3 Euroopa Kohtu menetluse käigus andis Saksamaa valitsus oma õlut käsitlevatest õigusaktidest alljärgneva ülevaate, mida komisjon ei vaidlustanud ja mis võetakse käesoleva vaidluse lahendamisel aluseks.

4 Käesoleva menetluse seisukohalt on huvipakkuvad esiteks Biersteuergesetz’is sisalduvad tootmiseeskirjad, mida sellisena kohaldatakse ainult Saksamaa Liitvabariigis asuvate õlletootjate suhtes, ja teiseks nimetuse „Bier” (õlu) kasutamise eeskirjad, mis kehtivad nii Saksamaa Liitvabariigis pruulitud õlle kui ka importõlle suhtes.

5 Õlle valmistamist reguleerivad eeskirjad on sätestatud Biersteuergesetz’i §­s 9. Osutatud § 9 lõige 1 näeb ette, et põhjakääritusõlle valmistamiseks võib kasutada ainult odralinnaseid, humalaid, pärmi ja vett. Sama paragrahvi lõige 2 kehtestab samad tingimused pinnakääritusõlle valmistamisele, kuid lubab siiski kasutada muid linnaseid, tehniliselt puhast roosuhkrut, peedisuhkrut või invertsuhkrut ja glükoosi ning nendest suhkrutest saadud värvaineid. Paragrahv 9 lõige 3 sätestab, et linnas tähendab igasugust kunstlikult idandatud teravilja. Sellega seoses tuleb märkida, et 14. märtsi 1952. aasta Durchführungsbestimmungen zum Biersteuergesetz’i (Biersteuergesetz’i rakendusmäärus, BGBl I, lk 153) § 17 lõike 4 kohaselt ei loeta riisi, maisi ega sorgot teraviljaks Biersteuergesetz’i § 9 lõike 3 tähenduses. Biersteuergesetz’i 9 lõige 7 näeb ette võimaluse lubada taotluse korral erijuhtudel erandeid § 9 lõigetes 1 ja 2 sätestatud tootmiseeskirjadest eriõlle ja ekspordiks või teaduseksperimentideks mõeldud õlle valmistamiseks. Lisaks ei laiene § 9 lõike 8 alusel § 9 lõiked 1 ja 2 õlletootjatele, kes valmistavad õlut oma ruumides tarbimiseks (Hausbrauer). Biersteuergesetz’i § 18 lõike 1 punkti 1 alusel võib §­s 9 sätestatud tootmiseeskirjade rikkumise eest määrata rahatrahvi.

6 Biersteuergesetz’i §­s 10 sisalduvad nimetuse „Bier” (õlu) kommertseesmärkidel kasutamise eeskirjad. Selle sätte kohaselt võib ainult Biersteuergesetz’i § 9 lõigete 1, 2, 4, 5 ja 6 nõuetele vastavaid kääritatud jooke turustada nimetusega „Bier” (õlu), mida kasutatakse kas eraldi või nimetuse ühe osana, või mõne muu nimetuse või kujutisega, mis jätab mulje, et kõnealuse joogi puhul on tegemist õllega. Biersteuergesetz’i §­ga 10 kehtestatakse üksnes osaline turustamiskeeld, võimaldades müüa jooke, mille valmistamisel ei ole järgitud eespool mainitud tootmiseeskirju, teistsuguse nimetuse all, tingimusel et sellise nimetusega ei rikuta kõnealuses sättes kehtestatud piiranguid. Nimetust käsitlevate eeskirjadega vastuollu mineku eest määratakse Biersteuergesetz’i § 18 lõike 1 punkti 4 alusel rahatrahv.

7 Lisaaineid sisaldava õlle importimine Saksamaa Liitvabariiki langeb ka absoluutse turustamiskeelu alla, mis on sätestatud 15. augusti 1974. aasta Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und sonstigen Bedarfsgegenständen’i (toiduainete, tubakatoodete, kosmeetikavahendite ja muude tarbekaupade seadus, edaspidi „toiduaineseadus”; BGBl. I, lk 1945) § 11 lõike 1 punktis 2.

8 Ennetava tervisekaitse kaalutlustel põhineva toiduaineseaduse kohaselt on kõik lisaained põhimõtteliselt keelatud, välja arvatud juhul, kui nende kasutamiseks on antud luba. Seaduse § 2 määratleb lisaained kui „ained, mida lisatakse toiduainetele nende omaduste muutmiseks, neile eriomaduste andmiseks või erilise mõju saavutamiseks” ja jätab selle mõiste alt välja „ained, mis on loodusliku päritoluga või looduslike ainetega keemiliselt identsed ja mida üldiselt kasutatakse peamiselt nende toite-, lõhna- või maitseväärtuse tõttu või ergutusvahendina, ning joogi- ja mineraalvesi”.

9 Toiduaineseaduse § 11 lõike 1 punkt 1 keelab kutsetegevuses toiduainete müügiks tootmise või töötlemise korral ilma loata lisaainete kasutamise nii puhtalt kui ka teiste ainetega segatult. Sama § 11 lõike 2 punktis 1 ja lõikes 3 on täpsustatud, et see keeld ei kehti käitlemise abiainete ja ensüümide kohta. Sama § 11 lõike 2 punktis 1 määratletakse käitlemise abiained kui „lisaained, mis eemaldatakse toiduainest täielikult või sellises ulatuses, et tarbijale müüdavas tootes sisalduvad need ainult tehnoloogilise paratamatuse tõttu või tehnoloogiliselt tähtsusetu jäägina kogustes, mis on tervise, lõhna ja maitse seisukohalt tühised”.

10 Toiduaineseaduse § 11 lõike 1 punkt 2 keelab kutsetegevuses selliste toodete turustamise, mille valmistamisel või töötlemisel on rikutud § 11 lõike 1 punktis 1 sisalduvat tootmiskeeldu või mis ei vasta § 12 lõike 1 alusel antud määrusele. Nimetatud § 12 lõike 1 alusel võib ministri määrusega, mille on heaks kiitnud Bundesrat, lubada teatud lisaaineid kasutada üldiselt, teatud toiduainete puhul või teatud otstarbel, tingimusel et selline kasutamine on kooskõlas tarbijakaitsega tehnoloogiliste, toiteväärtus- või toitumisnõuete seisukohalt. Vastavad load on sätestatud 22. detsembril 1981 vastu võetud määruse Verordnung über die Zulassung von Zusatzstoffen zu Lebensmitteln’i (toiduainetes lubatud lisaainete kasutamise määrus, edaspidi „lisaainemäärus”; BGBl. I, lk 1633) lisades.

11 Toiduainena kuulub õlu lisaaineid käsitlevate õigusaktide reguleerimisalasse, kuid seda reguleeritakse erieeskirjadega. Biersteuergesetz’i §­s 9 sätestatud tootmiseeskirjad välistavad kõigi selles sättes nimetamata ainete, sealhulgas lisaainete kasutamise. Seetõttu kujutavad need eeskirjad endast erisätteid lisaainete kohta lisaainemääruse § 1 lõike 3 tähenduses. Nimetatud lõikes nähakse ette, et lisaainemäärus ei piira vastupidiseid sätteid, millega teisiti kui lisaainemääruses sätestatud alustel keelatakse, piiratakse või lubatakse lisaainete kasutamist teatud toiduainetes. Seega ei või õlle tootmiseks kasutada lisaaineid, mille üldine või eriotstarbeline kasutamine on lubatud lisaainemääruse lisades. Kõnealust erandit kohaldatakse siiski ainult selliste ainete suhtes, mis on lisaained toiduaineseaduse tähenduses ja mille kasutamiseks toiduaineseadus kui Biersteuergesetz’ist hilisem seadus ei näe ise ette erandit. Järelikult ei hõlma õlles lisaainete kasutamise keeld käitlemise abiaineid ega ensüüme.

12 Siit tuleneb, et toiduaineseaduse § 11 lõike 1 punkt 2 koostoimes Biersteuergesetz’i §­ga 9 avaldab mõju, mille tagajärjel on Saksamaa Liitvabariiki keelatud importida sellist õlut, milles sisalduvatele ainetele laieneb toiduaineseaduse § 11 lõike 1 punktis 1 kehtestatud lisaainete kasutamise keeld.

Vaidlusese

13 Kõigepealt tuleb teha kindlaks, kas vaidlus käib vaid keelu üle turustada nimetuse „Bier” (õlu) all õlut, mis on teises liikmesriigis valmistatud eeskirjade järgi, mis ei vasta Biersteuergesetz’i §­le 9, või laieneb see ka keelule importida õlut, mis sisaldab päritoluliikmesriigis lubatud, kuid Saksamaa Liitvabariigis keelatud lisaaineid.

14 Komisjon kritiseeris oma märgukirjas Biersteuergesetz’i §­e 9 ja 10 seepärast, et need takistavad importimast Saksamaa Liitvabariiki õlut, mis on küll seaduslikult valmistatud teises liikmesriigis, kuid ei ole pruulitud kooskõlas Saksamaa Liitvabariigis kohaldatavate eeskirjadega. Komisjoni hinnangul ei saa sellist turustamiskeeldu õigustada üldiste huvidega, mis on seotud tarbijakaitse või rahva tervise kaitsega.

15 Oma vastuskirjas väitis Saksamaa valitsus, et õlle puhtust käsitlevad seadusesätted on hädavajalikud rahva tervise kaitseks, sest kui õlle tootmiseks kasutatakse ainult Biersteuergesetz’i §­s 9 nimetatud tooraineid, on võimalik vältida lisaainete kasutamist. Komisjoni liikmele saadetud 15. detsembri 1982. aasta täiendavas kirjas kordas Saksamaa valitsus seda argumenti ning täpsustas, et nõue kasutada ainult Biersteuergesetz’i §­s 9 nimetatud tooraineid sisaldab lisaainete kasutamise keeldu, mis on mõeldud rahva tervise kaitseks.

16 Oma põhjendatud arvamuses jäi komisjon kirjeldatud seisukoha juurde. Komisjoni arvates ei tähenda asjaolu, et Saksa Reinheitsgebot’i tava kohaselt pruulitud õlut saab valmistada ilma lisaaineteta, üldiselt seda, et muude tavade kohaselt või teisi tooraineid kasutades ei ole tehnoloogilist vajadust õllepruulimiseks lisaaineid kasutada. Komisjoni hinnangul võib lisaainete kasutamise tehnoloogilise vajaduse küsimuse lahendada ainult kasutatud valmistamisviise arvestades ja kindlate lisaainete suhtes.

17 Vastuseks põhjendatud arvamusele kordas Saksamaa valitsus oma kaalutlusi ennetava tervisekaitse kohta, mis tema nägemuse kohaselt õigustavad Biersteuergesetz’i § 9 ja 10. Valitsus ei selgitanud siiski selle seaduse täpset ulatust ega seoseid lisaaineid reguleerivate õigusaktidega.

18 Oma hagiavalduse põhjendustes taunib komisjon imporditõkkeid, mis on tingitud Biersteuergesetz’i kohaldamisest teistes liikmesriikides teistsugustest toorainetest või neis riikides lubatud lisaaineid kasutades valmistatud õlle suhtes.

19 Alles kostja vastuses teatas Saksamaa valitsus, et õlle puhtust käsitlevad eeskirjad sisalduvad kahes eraldiseisvas, kuid teineteist täiendavas õigusaktis, ning andis eespool esitatud ülevaate oma õigusaktidest.

20 Oma repliigis tõi komisjon välja eraldi vastuväited Biersteuergesetz’i §­s 10 sätestatud nimetuse kasutamise reeglite ja õlles lisaainete kasutamise täieliku keelamise kohta. Komisjoni seisukoht on, et kohaldatavate õigusaktide põhjalik kirjeldus, mille esitas Saksamaa valitsus, ei muuda oluliselt käesoleva vaidluse aluseks olevaid asjaolusid. Selles osas rõhutas komisjon, et tema hagi ei ole esitatud ainuüksi Biersteuergesetz’i §­de 9 ja 10 peale, vaid vastustab üldisemalt keeldu turustada sellist teistest liikmesriikidest pärit õlut, mis ei vasta nimetatud sätetes kehtestatud valmistamiskriteeriumidele, kusjuures selle keelu täpne seaduslik alus ei oma tähtsust.

21 Neid asjaolusid arvestades on kaks põhjust, miks tuleb asuda seisukohale, et hagi vastustab nii keeldu turustada nimetuse „Bier” (õlu) all teistes liikmesriikides valmistatud õlut, mille tootmisel ei ole järgitud Biersteuergesetz’i §­s 9 sätestatud eeskirju, kui ka keeldu importida õlut, mis sisaldab päritoluliikmesriigis lubatud, kuid Saksamaa Liitvabariigis keelatud lisaaineid.

22 Esiteks määratles komisjon juba kohtueelse menetluse alguses rikkumise olemuse, vaidlustades keelu turustada Saksamaa Liitvabariigis teistest liikmesriikidest imporditud õlut, mille pruulimisel ei ole järgitud eeskirju, mis vastavad Saksamaa Liitvabariigis kehtivatele eeskirjadele. Biersteuergesetz’i §­le 9 viitas ta ainult nimetatud eeskirjade täpsustamiseks. Vastavalt Saksamaa valitsuse kinnitusele ei ole § 9 ulatus piiratud toorainega, vaid hõlmab ka lisaaineid. Peale selle tõendavad kohtueelse menetluse käigus komisjoni kasutatud argumendid, et lisaainete täielik keelamine ei ole kohane, tema kavatsust hõlmata oma hagiga ka kõnealust keeldu.

23 Teiseks tuleb märkida, et menetluse algusest peale oli just Saksamaa valitsus see, kes end kaitses peamiselt lisaainete ja rahva tervise kaitse pinnal, mis esiteks näitab, et valitsus mõistis ja tunnistas, et vaidlusese hõlmab ka lisaainete kasutamise täielikku keelamist, ning teiseks välistab kaitseõiguste riive.

Keeld turustada nimetuse „Bier” (õlu) all õlut, mis ei vasta Biersteuergesetz’i § 9 nõuetele

24 Kõigepealt tuleb märkida, et Biersteuergesetz’i §­s 9 sisalduv õlle valmistamist käsitlev säte ei moodusta iseenesest EMÜ asutamislepingu artikliga 30 keelatud impordipiiranguga samaväärse toimega meedet, sest seda sätet kohaldatakse ainult Saksamaa Liitvabariigis asuvate õlletootjate suhtes. Biersteuergesetz’i § 9 on käesoleva asjaga seotud ainult niivõrd, kuivõrd nii teistest liikmesriikidest imporditud kui ka Saksamaal valmistatud tooteid hõlmav sama seaduse § 10 sellele viitab, et kindlaks määrata, millist jooki võib turustada nimetuse „Bier” (õlu) all.

25 Nimetust puudutavate eeskirjade osas möönab komisjon, et kuni ühenduse tasandil pole saavutatud ühtlustatust, on liikmesriikidel põhimõtteliselt õigus kehtestada eeskirju jookide tootmise, koostise ja turustamise kohta. Ent komisjon rõhutab, et eeskirjad, mis sarnaselt Biersteuergesetz’i §­le 10 keelavad üldnimetuse kasutamise selliste toodete turustamisel, mis on osaliselt valmistatud toorainetest, näiteks riisist või maisist, mille kasutamine ei ole selle riigi territooriumil ette nähtud, on vastuolus ühenduse õigusega. Igal juhul lähevad sellised eeskirjad kaugemale sellest, mis on Saksa tarbija kaitsmiseks vajalik, sest kaitset võiks edukalt tagada lihtsalt märgistamise või teadete abil. Seepärast kujutavad sellised eeskirjad endast EMÜ asutamislepingu artikliga 30 keelatud kaubandustakistust.

26 Kõigepealt üritas Saksamaa valitsus õigustada oma eeskirju rahva tervise kaalutlustega. Ta leidis, et teistsuguste toorainete kasutamine kui need, mis on lubatud Biersteuergesetz’i § 9 alusel, tooks vältimatult kaasa lisaainete kasutamise. Kohtuistungil möönis Saksamaa valitsus siiski, et Biersteuergesetz’i § 10, mis on üksnes nimetust käsitlev eeskiri, ainus eesmärk on tarbija kaitse. Nimetusega „Bier” (õlu) seostavad tarbijad ainult sellist jooki, mis on valmistatud Biersteuergesetz’i §­s 9 loetletud toorainetest. Seetõttu tuleb vältida tarbijate eksitamist toote olemuse suhtes, lastes neil uskuda, et nimetust „Bier” (õlu) kandev jook vastab Reinheitsgebot’ile, kui see nii ei ole. Saksamaa valitsus väitis, et eeskirjadel ei ole protektsionistlikke eesmärke. Ta kinnitas selles osas, et toorained, mille kasutamine on ette kirjutatud Biersteuergesetz’i § 9 lõigetega 1 ja 2, ei pea tingimata olema siseriikliku päritoluga ja et iga tootja, kes turustab ettenähtud eeskirjadele vastavaid tooted, võib kasutada nimetust „Bier” (õlu) ning nimetatud eeskirju saab hõlpsalt järgida ka väljaspool Saksamaa Liitvabariiki.

27 Esmalt tuleb meenutada Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat (eelkõige 11. juuli 1974. aasta otsus kohtuasjas 8/74: Procureur du Roi v. Dassonville, EKL 1974, lk 837), mille kohaselt hõlmab EMÜ asutamislepingu artiklis 30 nimetatud koguseliste piirangutega samaväärse toimega meetmete keeld „kõiki liikmesriikide kaubanduseeskirju, mis võivad otse või kaudselt, tegelikult või potentsiaalselt takistada ühendusesisest kaubandust”.

28 Seejärel tuleb rõhutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb (eelkõige 20. veebruari 1979. aasta otsus kohtuasjas 120/78: Rewe, EKL 1979, lk 649, ja 10. novembri 1982. aasta otsus kohtuasjas 261/81: Rau, EKL 1982, lk 3961), et „kõnealuste toodete turustamist käsitlevate ühiseeskirjade puudumisel tuleb ühendusesisese vaba liikumise takistusi, mis on tingitud siseriiklike õigusaktide erinevustest, aktsepteerida niivõrd, kuivõrd neid sätteid, mida vahet tegemata kohaldatakse siseriiklikele ja imporditud toodetele, võib õigustada sellega, et need on vajalikud, et täita muu hulgas tarbijakaitsega seonduvaid kohustuslikke nõudeid. Sellised eeskirjad peavad olema ka proportsionaalsed taotletava eesmärgiga. Kui liikmesriigil on ühe ja sama eesmärgi saavutamiseks võimalik valida erinevate meetmete vahel, on ta kohustatud valima vabakaubandust kõige vähem takistava vahendi.”

29 Vaidlust ei ole selles, et Biersteuergesetz’i § 10 kohaldamine teistest liikmesriikidest pärit õlle suhtes, mille valmistamiseks on seaduslikult kasutatud muid tooraineid kui odralinnased, eelkõige riisi ja maisi, võib takistada nende importi Saksamaa Liitvabariiki.

30 Seega tuleb teha kindlaks, kas selle sätte kohaldamist võib õigustada tarbijakaitse kohustuslike nõuetega.

31 Arvestamata tuleb jätta Saksamaa valitsuse väide, et Biersteuergesetz’i § 10 on hädavajalik Saksa tarbijate kaitseks, kes nimetusega „Bier” (õlu) seostavad lahutamatult jooki, mida valmistatakse ainult Biersteuergesetz’i §­s 9 ette kirjutatud koostisosadest.

32 Esiteks võib tarbija ettekujutus, mis on liikmesriigiti erinev, muutuda aja jooksul ka liikmesriigi siseselt. Ühisturu loomine on üks neist olulistest teguritest, mis võivad seda arengut soodustada. Kui tarbijat eksitamise eest kaitsvad eeskirjad võimaldavad sellist arengut arvesse võtta, siis Biersteuergesetz’i § 10 sarnased õigusnormid ei lase sel toimuda. Nagu Euroopa Kohus on juba muus kontekstis (27. veebruari 1980. aasta otsus kohtuasjas 170/78: komisjon v. Ühendkuningriik, EKL 1980, lk 417) rõhutanud, ei tohi liikmesriigi õigusakte „kasutada teatud tarbimisharjumuste kinnistamiseks ja nende harjumuste rahuldamisele suunatud siseriikliku tööstuse eelise kindlustamiseks”.

33 Teiseks, ühenduse muudes liikmesriikides kasutatakse saksa nimetusele „Bier” (õlu) vastavat nimetust odralinnastest valmistatud kääritatud jookide üldnimetusena, sõltumata sellest, kas kasutatud on ainult odralinnaseid või on neile lisatud ka riisi või maisi. Nii on see ka ühenduse õiguses, nagu nähtub ühise tollitariifistiku rubriigist 22.03. Saksamaa seadusandja ise on kasutanud nimetust „Bier” (õlu) samal viisil Biersteuergesetz’i § 9 lõigetes 7 ja 8, et viidata jookidele, mis ei vasta § 9 lõigetes 1 ja 2 sätestatud tootmiseeskirjadele.

34 Saksa nimetust „Bier” (õlu) ja sellele vastavaid nimetusi ühenduse teiste liikmesriikide keeltes ei või seetõttu reserveerida ainult õllele, mis on valmistatud Saksamaa Liitvabariigis kehtivate eeskirjade kohaselt.

35 Kahtlemata on õiguspärane soov anda tarbijatele, kes omistavad kindlast toorainest valmistatud õllele teatud erilisi omadusi, võimalus teha valik sellest tunnusest lähtudes. Samas on Euroopa Kohus eelnevalt rõhutanud (9. detsembri 1981. aasta otsus kohtuasjas 193/80: komisjon v. Itaalia, EKL 1981, lk 3019), et sarnase võimaluse võib tagada vahenditega, mis ei takista teistes liikmesriikides seaduslikult valmistatud ja turustatud toodete importi, eelkõige „müüdava toote omadustest teavitava sobiva märgistuse kohustusliku kinnitamisega”. Õlle valmistamiseks kasutatavatele toorainetele osutamine on „teguviis, mis võimaldaks tarbijal teha valikut kõiki põhjusi teades ning tagaks kaubanduse ja üldsusele tehtavate pakkumiste läbipaistvuse”. Tuleb lisada, et selline tarbija kohustusliku teavitamise süsteem ei tohi kaasa tuua negatiivset hinnangut õlle suhtes, mis ei vasta Biersteuergesetz’i § 9 nõuetele.

36 Vastupidiselt Saksamaa valitsuse arvamusele toimib selline tarbija teavitamise süsteem veatult isegi sellise toote puhul, mida nagu õlutki ei pea tarbijale tingimata tarnima pudelis või purgis, mille peale on võimalik teha asjakohaseid märkeid. Veel kord tuleb rõhutada, et seda kinnitavad Saksa enda õigusaktid. Biersteuergesetz’i eespool viidatud rakendusmääruse § 26 lõigetes 1 ja 2 nähakse ette tarbija teavitamise süsteem teatud õlle suhtes isegi siis, kui seda müüakse vaadist. Nõutav teave peab siis olema kantud vaadile või õllekraanile.

37 Eeltoodud kaalutlustest järeldub, et kohaldades Biersteuergesetz’i §­s 10 sisalduvaid nimetust käsitlevaid eeskirju liikmesriikidest imporditud õlle suhtes, mis on nendes riikides seaduslikult valmistatud ja turustatud, on Saksamaa Liitvabariik rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad EMÜ asutamislepingu artiklist 30.

Lisaaineid sisaldava õlle täielik turustamiskeeld

38 Komisjoni arvates ei saa lisaaineid sisaldava õlle täielikku turustamiskeeldu õigustada rahva tervise kaitse kaalutlustega. Hagejaks oleva institutsiooni sõnul kontrollivad teised liikmesriigid väga täpselt lisaainete kasutamist toiduainetes ega luba ühtki lisaainet kasutada enne, kui üksikasjalike testidega on kindlaks tehtud selle kahjutus. Komisjoni arvates tuleb teistes liikmesriikides valmistatud ja seal lubatud lisaaineid sisaldava õlle puhul eeldada, et see ei kujuta endast ohtu rahva tervisele. Komisjon väidab, et kui Saksamaa Liitvabariik soovib vastustada sellise õlle importi, langeb talle kohustus tõestada, et see õlu on ohtlik rahva tervisele. Komisjoni hinnangul ei ole käesolevas kohtuasjas selliseid tõendeid esitatud. Igal juhul on Saksamaa Liitvabariigis õlle suhtes kohaldatavad lisaaineid käsitlevad eeskirjad ebaproportsionaalsed selles osas, milles need välistavad täielikult lisaainete kasutamise, sel ajal kui teisi jooke, näiteks karastusjooke käsitlevad eeskirjad on palju paindlikumad.

39 Saksamaa valitsus omalt poolt leiab, et arvestades ohtu, mis kaasneb lisaainete kasutamisega, mille pikaajaline mõju ei ole veel teada, ning eelkõige neid riske, mis on tingitud lisaainete kuhjumisest organismi ja nende koostoimest teiste ainete, näiteks alkoholiga, on vaja minimiseerida manustatavate lisaainete hulka. Et õlu on selline toiduaine, mida Saksamaal tarbitakse suurtes kogustes, on Saksamaa valitsuse arvates eriti soovitav keelata selle valmistamisel igasugune lisaainete kasutamine. Nii tuleb toimida seda enam, et lisaainete kasutamine ei ole tehnoloogiliselt vajalik ning seda saab vältida, kasutades ainult Biersteuergesetz’is ette nähtud koostisaineid. Neid asjaolusid arvestades on Saksamaal õlle lisaainete kohta kehtivad eeskirjad täiesti õigustatud vajadusega kaitsta rahva tervist ega riku proportsionaalsuse põhimõtet.

40 Vaidlust ei ole selles, et lisaaineid sisaldava õlle turustamise keeld takistab teistest liikmesriikidest sellise õlle importimist, mis sisaldab neis liikmesriikides lubatud lisaaineid, ning selles osas on see keeld hõlmatud EMÜ asutamislepingu artikliga 30. Ometi tuleb kindlaks teha, kas seda keeldu on võimalik õigustada asutamislepingu artikli 36 alusel inimeste tervise kaitse vajadustega.

41 Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast nähtub (eelkõige 14. juuli 1983. aasta otsus kohtuasjas 174/82: Sandoz, EKL 1983, lk 2445), et „kuivõrd teadusuuringute praeguses seisus on jäänud püsima ebamäärasused, niivõrd on ühtlustamise puudumisel liikmesriikide otsustada, millisel tasemel nad soovivad tagada inimeste tervise ja elu kaitset, võttes siiski arvesse ühendusesisese kaupade vaba liikumise nõudeid”.

42 Euroopa Kohtu praktikast tuleneb ühtlasi (eriti eespool viidatud 14. juuli 1983. aasta otsus Sandozi kohtuasjas, 10. detsembri 1985. aasta otsus kohtuasjas 247/84: Motte, EKL 1985, lk 3887, ja 6. mai 1986. aasta otsus kohtuasjas 304/84: Muller, EKL 1986, lk 1511), et neil asjaoludel ei ole ühenduse õigusega vastuolus see, et liikmesriik võtab vastu õigusaktid, millega kehtestatakse lisaainete kasutamise tingimuseks eelnev luba, mis antakse üldkohaldatava õigusaktiga konkreetsete lisaainete kohta nende kasutamiseks kõigis toodetes, ainult teatud toodetes või ainult teatud eesmärgil. Sedalaadi õigusakt vastab tervishoiupoliitika legitiimsele eesmärgile, nimelt vajadusele piirata lisaainete kontrollimatut kasutamist.

43 Turustamiskeelu kohaldamine imporditud toodetele, mis sisaldavad tootvas liikmesriigis lubatud, kuid importivas liikmesriigis keelatud lisaaineid, on lubatud siiski ainult juhul, kui see on kooskõlas asutamislepingu artikli 36 nõuetega, nagu Euroopa Kohus neid on tõlgendanud.

44 Esiteks tuleb meeles pidada, et oma otsustes eespool mainitud Sandozi, Motte ja Mulleri asjus tuletas Euroopa Kohus asutamislepingu artikli 36 viimase lause aluseks olevast proportsionaalsuse põhimõttest, et keeld turustada tooteid, mis sisaldavad tootvas liikmesriigis lubatud, kuid importivas liikmesriigis keelatud lisaaineid, peab piirduma sellega, mis on rahva tervise kaitse tagamiseks tegelikult vajalik. Samuti jõudis Euroopa Kohus järeldusele, et teises liikmesriigis lubatud teatud lisaaine kasutamist tuleb lubada sellest liikmesriigist toodete importimise puhul, kui võttes arvesse ühelt poolt rahvusvaheliste teadusuuringute tulemusi, eelkõige ühenduse toidu teaduskomitee, FAO ja Maailma Tervishoiuorganisatsiooni Codex Alimentarius’e komisjoni tööd ning teiselt poolt importiva liikmesriigi toitumisharjumusi, ei kujuta kõnealune lisaaine endast ohtu rahva tervisele ning vastab tegelikule, eelkõige tehnoloogilisele vajadusele.

45 Teiseks tuleb meenutada, et nagu Euroopa Kohus oma 6. mai 1986. aasta otsuses eespool viidatud Mulleri kohtuasjas otsustas, nõuab proportsionaalsuse põhimõte ühtlasi, et ettevõtjatel oleks võimalik taotleda neile kergesti kättesaadava ja mõistliku aja jooksul toimuva menetluse kaudu teatud lisaainete kasutamise lubamist üldkohaldatava õigusaktiga.

46 Tuleb täpsustada, et ettevõtjatel peab olema võimalik vaidlustada kohtus loa põhjendamatu puudumine. Piiramata seejuures importiva liikmesriigi pädevate ametiasutuste õigust küsida ettevõtjalt tema valduses olevat teavet, mis võib olla vajalik asjaolude hindamisel, ning nagu kohus oma 6. mai 1986. aasta otsuses eespool viidatud Mulleri kohtuasjas otsustas, peavad importiva liikmesriigi ametiasutused tõendama, et keeld on õigustatud elanikkonna tervise kaitse huvides.

47 Tuleb silmas pidada, et õlle suhtes kohaldatavad lisaaineid käsitlevad Saksa eeskirjad välistavad kõigi teistes liikmesriikides lubatud lisaainete kasutamise ning mitte ainult mõne lisaaine kasutamise, mida saaks konkreetselt õigustada ohtudega, mis need võivad Saksa elanikkonna toitumisharjumusi arvestades kaasa tuua; pealegi ei näe need eeskirjad ette mingit menetlust, millega ettevõtjad võiksid saavutada õlle valmistamiseks teatud lisaainete lubamise üldkohaldatava õigusaktiga.

48 Lisaainete ohtlikkust käsitledes rõhutab Saksamaa valitsus ekspertide aruannetele tuginedes lisaainete manustamisega üldiselt kaasnevat riski. Ta väidab, et üldise ennetava tervisekaitse huvides tuleb manustatavate lisaainete kogus viia miinimumini ning eriti soovitav oleks üldse keelata nende kasutamine õlle valmistamisel, sest õlu on toiduaine, mida Saksa elanikkond tarbib suurtes kogustes.

49 Saksamaa valitsuse enda esitatud toiduainetes kasutada lubatud lisaainete tabelitest ilmneb siiski, et mõningaid nendest lisaainetest, mille kasutamine õlle valmistamiseks on teistes liikmesriikides lubatud, on ka Saksa õigusaktide, eelkõige lisaainemääruse alusel lubatud kasutada kõikide või peaaegu kõikide jookide valmistamiseks. Üldisest viitest lisaainete manustamisega kaasnevatele võimalikele ohtudele ja asjaolule, et õlu on suurtes kogustes tarbitav toiduaine, ei piisa õlle suhtes rangemate eeskirjade kehtestamise õigustamiseks.

50 Lisaainete vajaduse ning eelkõige tehnoloogilise vajaduse kohta väidab Saksamaa valitsus, et vajadus lisaainete järele puudub, kui õlut valmistatakse Biersteuergesetz’i § 9 ettekirjutuste järgi.

51 Tuleb rõhutada, et ainult tuginemine asjaolule, et õlut saab valmistada ilma lisaaineid kasutamata, kui seda teha Saksamaa Liitvabariigi õigusaktides ette nähtud toorainetest, ei ole piisav välistamaks võimalust, et mõned lisaained vastavad tehnoloogilisele vajadusele. Selline tehnoloogilise vajaduse mõiste tõlgendus, millega eelistatakse siseriiklikke tootmismeetodeid, kujutab endast vahendit, millega varjatult piiratakse liikmesriikidevahelist kaubandust.

52 Tehnoloogilise vajaduse mõistet tuleb hinnata kasutatud toorainest lähtudes ning arvestades selle liikmesriigi ametiasutuste hinnanguid, kus toode on seaduslikult valmistatud ja turustatud. Arvesse tuleb võtta ka rahvusvaheliste teadusuuringute tulemusi, eelkõige ühenduse toidu teaduskomitee ning FAO ja Maailma Tervishoiuorganisatsiooni Codex Alimentarius’e komisjoni tööd.

53 Seega, kui õlle valmistamisel kasutatud lisaaineid käsitlevatest Saksa eeskirjadest tuleneb lisaainete kasutamise üldine keeld, on nende kohaldamine vastuolus ühenduse õigusega, nagu seda Euroopa Kohtu praktikas on tõlgendatud, sest selline keeld on vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega ega kuulu seega EMÜ asutamislepingu artikliga 36 kehtestatud erandi alla.

54 Eelnenud kaalutluste põhjal tuleb järeldada, et teises liikmesriigis seaduslikult valmistatud ja turustatud, kuid Biersteuergesetz’i §­de 9 ja 10 nõuetele mittevastava õlle turustamise keelamisega on Saksamaa Liitvabariik rikkunud EMÜ asutamislepingu artiklist 30 tulenevaid kohustusi.

Kohtukulud

55 Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud. Kuna Saksamaa Liitvabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud temalt välja mõista.

Esitatud põhjendustest lähtudes

EUROOPA KOHUS

otsustab:

1. Teises liikmesriigis seaduslikult valmistatud ja turustatud, kuid Biersteuergesetz’i §­de 9 ja 10 nõuetele mittevastava õlle turustamise keelamisega on Saksamaa Liitvabariik rikkunud EMÜ asutamislepingu artiklist 30 tulenevaid kohustusi.

2. Mõista kohtukulud välja Saksamaa Liitvabariigilt.

Mackenzie Stuart Galmot Kakouris

O’Higgins Schockweiler Bosco

Koopmans Due Everling

Bahlmann Joliet Moitinho de Almeida

Rodgríguez Iglesias

Kuulutatud avalikul kohtuistungil 12. märtsil 1987.

Kohtusekretär President