KOHTUJURISTI ETTEPANEK

CHRISTINE STIX-HACKL

esitatud 11. mail 2006( )

Kohtuasi C–506/04

Graham J. Wilson

versus

Conseil de l’ordre des Avocats du Barreau de Luxembourg

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Cour administrative (Luksemburg))

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 1998. aasta direktiiv 98/5/EÜ, millega hõlbustatakse alalist tegutsemist advokaadi kutsealal muus liikmesriigis kui see, kus omandati kutsekvalifikatsioon – Alaline tegutsemine advokaadi kutsealal muus liikmesriigis kui see, kus omandati kutsekvalifikatsioon – Siseriiklikus advokatuuri registris registreerimine – Vastuvõtva liikmesriigi keelte oskuse kontroll – Kohtusse kaebamise võimalus – Edasikaebe võimalus Conseil disciplinaire et administratif du barreau’le

I. Sissejuhatavad märkused

1. Käesolev eelotsusemenetlus, nagu ka paralleelne liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus( ), puudutab küsimust sellest, millises seoses on Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 1998. aasta direktiivi 98/5/EÜ, millega hõlbustatakse alalist tegutsemist advokaadi kutsealal muus liikmesriigis kui see, kus omandati kutsekvalifikatsioon( ) (edaspidi „direktiiv”), tagatised siseriikliku õigusega, mille kohaselt peavad Euroopa Liidu teiste liikmesriikide advokaadid tegema vastuvõtva liikmesriigi advokatuuri registrisse kandmiseks suulise eksami vastuvõtva liikmesriigi keelte oskuse kontrollimiseks.

2. Lisaks käsitleb eelotsusetaotlus direktiivi nõudeid, mis on sätestatud nimetatud registreerimisest keeldumise peale esitatava siseriikliku õiguskaitsevahendi suhtes.

II. Õiguslik raamistik

A. Ühenduse õigus

3. Direktiivi artikli 1 lõike 1 kohaselt on käesoleva direktiivi eesmärk hõlbustada alalist tegutsemist advokaadi kutsealal füüsilisest isikust ettevõtja või palgatöötajana ka muus liikmesriigis kui see, kus isik omandas kutsekvalifikatsiooni.

4. Artikli 2 teise lõigu järgi on igal advokaadil õigus alaliselt tegutseda teistes liikmesriikides päritolumaa kutsenimetuse all artiklis 5 osutatud valdkondades.

5. Direktiivi artikkel 3, mis reguleerib pädevas asutuses registreerimist, kõlab:

„1. Advokaat, kes soovib praktiseerida muus liikmesriigis kui see, kus ta omandas kutsekvalifikatsiooni, peab registreeruma nimetatud riigi pädevas asutuses.

2. Vastuvõtva liikmesriigi pädev asutus registreerib advokaadi tunnistuse esitamisel, mis tõendab tema registreerimist päritoluliikmesriigi pädevas asutuses. Asutus võib nõuda, et päritoluliikmesriigi pädeva asutuse tunnistus ei oleks esitamisel vanem kui kolm kuud. Ta teatab registreerimisest päritoluliikmesriigi pädevale asutusele.

3. Lõike 1 kohaldamisel kehtib järgmine:

– Ühendkuningriigis ja Iirimaal registreeruvad muu kui Ühendkuningriigis või Iirimaal kasutatava kutsenimetuse alusel tegutsevad advokaadid kas barrister’i või advocate’i kutse või solicitor’i kutse eest vastutavas asutuses,

– Ühendkuningriigis on Iirimaalt pärit barrister’i kutse eest vastutavaks asutuseks barrister’i või advocate’i kutse eest vastutav asutus ning Iirimaalt pärit solicitor’i kutse eest vastutavaks asutuseks solicitor’i kutse eest vastutav asutus,

– Iirimaal on Ühendkuningriigist pärit barrister’i või advocate’i kutse eest vastutavaks asutuseks barrister’i kutse eest vastutav asutus ning Ühendkuningriigist pärit solicitor’i kutse eest vastutavaks asutuseks solicitor’i kutse eest vastutav asutus.

4. Kui vastuvõtva liikmesriigi vastav pädev asutus avaldab tema juures registreeritud advokaatide nimed, avaldab ta ka käesoleva direktiivi alusel registreeritud advokaatide nimed.”

6. Direktiivi artikkel 5, mis reguleerib tegevusvaldkondi, sätestab:

„1. Kui lõigetest 2 ja 3 ei tulene teisiti, tegeleb päritolumaa kutsenimetuse alusel tegutsev advokaat sama kutsetegevusega, mis vastuvõtvas liikmesriigis kasutatava vastava kutsenimetuse alusel tegutsev advokaat, ning võib muu hulgas anda nõu oma päritoluliikmesriigi, ühenduse, rahvusvahelise ja vastuvõtva liikmesriigi õiguse kohta. Igal juhul järgib ta siseriiklikes kohtutes kehtivaid menetlusnorme.

2. Liikmesriigid, kes lubavad oma territooriumil teatava kategooria advokaatidel valmistada ette dokumente surnute pärandvara valitsemisõiguse omandamiseks ja kinnisasjaga seotud õiguste loomiseks või üleandmiseks, mis on muudes liikmesriikides reserveeritud muudele kutsealadele peale advokaatide, võivad jätta sellest tegevusest välja advokaadid, kes praktiseerivad kutsenimetuse alusel, mis on antud mõnes viimati nimetatud liikmesriigis.

3. Tegevuseks, mis on seotud kliendi esindamise või kaitsmisega kohtumenetluses ning niivõrd kui vastuvõtva liikmesriigi õiguses on see tegevus reserveeritud kõnealuse riigi kutsenimetuse alusel tegutsevatele advokaatidele, võib kõnealune riik nõuda, et päritolumaa kutsenimetuse alusel praktiseerivad advokaadid töötaksid koos kõnealuses kohtus praktiseeriva advokaadiga, kes oleks vajaduse korral vastutav nimetatud kohtu ees, või koos nimetatud kohtus tegutseva avoué’ga.

Et tagada õigusemõistmise tõrgeteta toimimine, võivad liikmesriigid siiski ette näha erinormid kõrgeimasse kohtusse pöördumise kohta, nagu näiteks spetsialiseerunud advokaatide kasutamise.”

7. Artikkel 9, mis käsitleb registreerimisest keeldumise otsuste põhjendamist ning õiguskaitsevahendeid, kõlab:

„Otsustes artiklis 3 osutatud registreerimisest keelduda või selline registreerimine tühistada ning otsustes, millega kehtestatakse distsiplinaarmeetmed, näidatakse nende aluseks olevad põhjendused.

Sellised otsused võib siseriikliku õiguse sätete kohaselt kohtusse kaevata.”

B. Siseriiklik õigus

8. Käesolevas asjas tähtsust omava keelte kasutamise korra sätestab loi du 24 février 1984 sur le régime des langues (edaspidi „1984. aasta seadus”)( ).

9. Viidatud seaduse artikli 2 kohaselt koostatakse õigusaktid ja nende rakendusaktid prantsuse keeles. Ülejäänud määrusi võib koostada ka muus keeles. Autentne on üksnes aktis kasutatud keel.

10. 1984. aasta seaduse artikli 3 järgi võib haldusasjades ning kohtumenetluses kasutada prantsuse, saksa või letseburgi keelt, välja arvatud juhul, kui erivaldkondi reguleerivad erisätted ei näe ette teisiti.

11. Direktiiv võeti Luksemburgi Suurhertsogiriigi õigusesse üle 13. novembri 2002. aasta seadusega,( ) millega muudeti Luksemburgi õiguse teatavaid sätteid.( )

12. 1991. aasta seaduse (muudetud 2002. aasta seaduse artikliga 14) artikli 8 lõike 3 kohaselt esineb neli advokaatide nimekirja: I nimekiri (advokaadid, kelle puhul on täidetud artikli 5 ehk nimekirja kandmise tingimused ning nimekirja kandmist ja vande andmist puudutava artikli 6 tingimused ning kes on edukalt sooritanud seaduses ette nähtud stage’i (katseaeg) lõpus eksami), II nimekiri (advokaadid, kelle puhul on täidetud artiklite 5 ja 6 tingimused), III nimekiri ja IV nimekiri (advokaadid, kes tegutsevad päritolumaa kutsenimetuse alusel).

13. Lisaks sisaldab siseriikliku õiguse norme käesoleva ettepaneku lisa.

III. Asjaolud, põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

14. Ühendkuningriigi kodanik Graham J. Wilson on barrister ja Honourable Society of Gray’s Inn’i ning Inglismaa ja Walesi advokatuuri liige alates 1975. aastast. Luksemburgis tegutseb ta advokaadi kutsealal alates 1994. aastast.

15. 29. aprillil 2003 kutsuti G. J. Wilson Conseil de l’ordre des Avocats du Barreau du Luxembourg’i (Luksemburgi advokatuuri juhatus, edaspidi „advokatuuri juhatus”) poolt 2002. aasta seaduse artikli 3 lõikes 2 ette nähtud suulisele keeleeksamile.

16. 7. mail 2003 tuli G. J. Wilson sellele eksamile koos Luksemburgi advokaadiga. Advokatuuri juhatus ei lubanud viimasel sellel vestlusel osaleda.

17. 14. mai 2003. aasta kirjaga teatas advokatuuri juhatus G. J. Wilsonile oma otsusest keelduda tema kandmisest advokaatide registri IV nimekirja ja põhjendas otsust sellega, et G. J. Wilson keeldus suulise eksami tegemisest ilma oma advokaadi juuresolekuta, mistõttu advokatuuri juhatus ei saa tema keeleoskust kontrollida.

18. Selles kirjas teavitati G. J. Wilsonit ka sellest, et ta võib käesoleva otsuse 1991. aasta seaduse artikli 26 lõike 7 kohaselt edasi kaevata Conseil disciplinaire et administratif’ile (edaspidi „distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu”).

19. G. J. Wilson esitas sellest hoolimata kaebuse Tribunal administratif’ile (halduskohus) põhjendusega, et ettenähtud kaebuse esitamise võimalus distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogule ei vasta ühenduse õiguse ning Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK”) artikli 6 nõuetele ning et arvestades Tribunal administratif’i pädevust, tuleks asi anda talle lahendada.

20. 13. mai 2004. aasta otsusega leidis Tribunal administratif, et tal puudub asja menetlemiseks pädevus.

21. Selle otsuse peale esitas G. J. Wilson 22. juunil 2004 apellatsioonkaebuse Cour administrative’ile (kõrgem halduskohus). Viimane peab halduskohtu ning tema enda pädevuse üle otsustamisel vajalikuks tõlgendada direktiivi 98/5 artikli 9 lõiget 2. Lisaks kahtleb ta, kas suulise eksami nõue on kooskõlas selles direktiivis antud tagatistega.

22. 7. detsembri 2004. aasta määrusega otsustas Cour administrative menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas direktiivi 98/5EÜ, millega hõlbustatakse alalist tegutsemist advokaadi kutsealal muus liikmesriigis kui see, kus omandati kutsekvalifikatsioon, artiklit 9 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus selline kaebemenetlus, nagu on sätestatud 10. augusti 1991. aasta seadusega, mida on muudetud 13. novembri 2002. aasta seadusega?

2. Täpsemalt, kas selliste apellatsiooniorganite nagu distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu ja distsiplinaar‑ ja haldusasjade apellatsiooninõukogu näol on tegemist „siseriikliku õiguse sätete kohaselt kohtusse kaebamise võimalusega” direktiivi 98/5 artikli 9 tähenduses ning kas artiklit 9 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus kaebemenetlus, millega tehakse kohustuslikuks ühte või mitmesse taolisesse organisse pöördumine, enne kui tekib võimalus õigusküsimusega artikli 9 tähenduses „kohtusse” pöörduda?

3. Kas liikmesriigi pädevatel asutustel on lubatud kehtestada teise liikmesriigi advokaadi õiguse suhtes tegutseda alaliselt advokaadi kutsealal tema päritoluriigi kutsenimetuse all direktiivi 98/5 artiklis 5 nimetatud valdkondades esimese liikmesriigi keelte oskuse nõue?

4. Täpsemalt, kas pädevad ametiasutused võivad seada tingimuseks, et advokaadi kutsealal tegutsemise õiguse suhtes kehtib tingimus, et advokaat peab läbima suulise keeleeksami vastuvõtva liikmesriigi kõigis kolmes peamises keeles (või neist mitmes), et pädevad asutused saaksid kontrollida, kas advokaat oskab neid kolme keelt ning kui see on nii, siis millised on nõutavad menetluslikud tagatised, kui need on olemas?”

IV. Esimene ja teine eelotsuse küsimus: õiguskaitse

A. Vastuvõetavus

23. Ordre des Avocats de Barreau du Luxembourg (Luksemburgi advokatuur, edaspidi „advokatuur”) ning Luksemburgi valitsus peavad vastuvõetamatuks kahte esimest küsimust, komisjon üksnes teist küsimust.

24. Advokatuuri arvates puudub Euroopa Kohtul pädevus tõlgendada direktiivi artiklit 9 seoses Luksemburgi õigusega. Lisaks on eelotsusetaotluses esimese küsimuse kohta esitatud andmed puudulikud.

25. Luksemburgi valitsus leiab seevastu, et direktiivi artikli 9 tõlgendamine ei ole vajalik, sest hinnang selle kohta, kes on pädev otsustama edasikaebe üle, on siseriikliku kohtuniku pädevuses.

26. Komisjoni arvates on teine eelotsuse küsimus puudulike andmete tõttu vastuvõetamatu.

27. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei saa Euroopa Kohus vastata siseriikliku kohtu poolt eelotsusetaotlusega esitatud küsimusele, kui on ilmne, et ühenduse õigusnormi tõlgendamine või selle kehtivuse hindamine, mida siseriiklik kohus palub, ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele.( )

28. Olgugi et andmed põhikohtuasjas kohaldatavate õigusnormide kohta on väga napisõnalised, on toimikust siiski võimalik leida piisavalt viiteid õiguskaitsevahendite oluliste tunnuste kohta.

29. Lisaks nähtub selgelt, et soovitakse ühenduse õigusnormi tõlgendust, millest oleneb hinnang selle kohta, kas siseriiklik õigusnorm on selle sättega kooskõlas.

30. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib tõlgendust väljendile „siseriikliku õiguse sätete kohaselt kohtusse kaevata” direktiivi artikli 9 mõttes. Vastus sellele küsimusele omab kohtuasja lahendamiseks tähtsust küsimuse osas, kellel on pädevus otsustada advokatuuri juhatuse otsuste peale esitatud kaebuste üle, ja eriti, kas see pädevus on eelotsusetaotluse esitanud kohtul. Pädevuse enda üle otsustavad lõpuks loomulikult Luksemburgi kohtud.

31. Arvestades pädevuste jaotust eelotsusetaotluse menetluses vastavalt EÜ artiklile 234, ei ole mõistagi Euroopa Kohtu ülesanne lõplikult hinnata Luksemburgi õiguses ette nähtud õiguskaitsevahendi kooskõla ühenduse õigusega.

B. Kohtuasi

1. Sissejuhatavad märkused

32. Käesolevas menetluses puudutavad kaks esimest eelotsuse küsimust Luksemburgi õigussüsteemis ette nähtud õiguskaitsevahendeid Luksemburgi advokatuuri vastuvõtmisest keeldumise vaidlustamiseks. Peamiselt on küsimus selle regulatsiooni üldisest kooskõlast direktiivi nõuetega.

33. Kui esimene eelotsuse küsimus puudutab üldiselt õiguskaitsevahendite süsteemi 1991. aasta seaduses (muudetud 2002. aasta seadusega) ning direktiivi artiklis 9, on teine eelotsuse küsimus esitatud konkreetselt distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu ning Conseil disciplinaire et administratif d’appel’i (edaspidi „distsiplinaar‑ ja haldusasjade apellatsiooninõukogu”) edasikaebeinstantside ning direktiivi artikli 9 otsese sõnastuse kohta.

34. Hoolimata erinevast sõnastusest, on esitatud küsimuste eesmärk sisuliselt sama. Seega tuleks mõlemat eelotsuse küsimust hinnata koos järgnevatest aspektidest: kaebuse esitamise võimalusele kehtivad ühenduse õigusest tulenevad üldnõuded; kohtu sõltumatuse kriteerium; kohtu erapooletuse kriteerium. Hinnangu andmisel on aluseks eelkõige EÜ artikkel 234 ning EIÕK artikli 6 lõige 1.

35. Lõpetuseks tuleb meenutada, et eelotsusetaotluse menetluses peab siseriiklik kohus kohtuliku koostöö raames määratlema vaidluse asjaolud ning neid hindama ja Euroopa Kohtu ülesanne on anda siseriiklikule kohtule juhtnöörid õiguse tõlgendamiseks, mis on vajalikud konkreetse kohtuasja lahendamiseks.( )

2. Kaebuse esitamise võimalusele kehtivad ühenduse õigusest tulenevad üldnõuded

36. Direktiivi artikkel 9 räägib „siseriikliku õiguse sätete kohaselt kohtusse kaebamisest”. Seega ei hõlmata siin otseselt siseriiklikke kutseühendusi, kuigi neid nimetatakse näiteks direktiivi artikli 6 lõikes 2.

37. Teisest küljest ei pruugi see sõnastus tähendada, et vaidluse üle peaks alati otsustama kohus klassikalises mõttes, seda enam, et asjassepuutuv siseriiklik õigus võib asja teisiti reguleerida, nagu see on ka käesoleval juhul.

38. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb vastavasisuliste ühenduse õigusnormide puudumisel iga liikmesriigi siseriiklikus õiguskorras määrata pädevad kohtud ja kehtestada menetlusnormid nende kohtuasjade läbivaatamiseks, mille eesmärk on tagada isikute ühenduse õiguse otsekohaldatavusest tulenevate õiguste kaitse.( )

39. Siiski peab arvestama, et need menetlused ei tohi olla reguleeritud ebasoodsamalt kui nende hagiavalduste puhul, mis puudutavad üksnes siseriiklikku õigust. Ühenduse ja siseriiklike kohtute pädevuste jaotuse raames EÜ artikli 234 kohaselt on viimase ülesandeks kindlaks teha, kas vaidlusaluste normide praktiline kohaldamine on tegelikult diskrimineeriv.( )

40. Teiseks ei tohi nimetatud menetlused muuta ühenduse õiguskorra alusel antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks. Selle põhimõtte kohaldamiseks tuleb hinnata iga asja, milles kerkib küsimus sellest, kas siseriiklik menetlusnorm muudab ühenduse õiguse kohaldamise praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks, arvestades kohaldatavate õigusnormide rolli kogu menetluses, menetluse käiku ja eripära erinevates siseriiklikes asutustes.( )

41. Seega tuleb nii direktiivi artiklit 9 kui ka Luksemburgi seadusandlust tõlgendada mõlemat nimetatud põhimõtet arvestades.

42. Lisaks tuleb viidata direktiivi asjassepuutuva sätte tekkeloole. Kuna sätet ei muudetud õigusloomeprotsessis, saab tugineda komisjoni ettepanekus esitatud põhjendustele kui ühenduse seadusandja tahte väljendusele. Selle kohaselt on regulatsiooni eesmärk anda miinimumgarantiid.( ) Et arvestada piisavalt õiguskaitset vajavate isikute huvidega, oleks soovitav tõlgendada kohtu mõistet kitsalt.

3. Kohtu sõltumatuse kriteerium

43. Kohtu sõltumatuse küsimuses tuleb esmalt anda hinnang asutamislepingule tuginedes.

44. EÜ artikli 234 lõige 2 ei sisalda kohtu mõistet. Ühenduse õigusest tulenevad aga teatavad miinimumnõuded, mille on seadnud Euroopa Kohus.( ) Hinnates seda, kas eelotsusetaotluse esitanud organ kujutab endast kohut EÜ artikli 234 tähenduses – küsimus, mis kuulub üksnes ühenduse õiguse valdkonda –, võtab Euroopa Kohus vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale arvesse järgmisi asjaolusid kogumis: organi õiguslik alus, alalisus, otsuste kohustuslikkus, menetluse võistlevus, õigusnormide kohaldamine organi poolt ning tema sõltumatus. Lisaks on siseriiklikul kohtul õigus pöörduda Euroopa Kohtu poole üksnes juhul, kui vaidlus on selles kohtus pooleli ja kui tema ülesanne on teha otsus menetluses, mille lõpptulemusena tehakse kohtuotsus.

45. Käesolevas asjas on problemaatiline sõltumatuse kriteerium, mis on kõige olulisem tunnus eristamaks siseriiklikku kohut haldusasutusest.( )

46. Selle kohaselt on kohtuga tegemist siis, kui viimane tegutseb talle seadusega antud pädevuse raames, lahendab sõltumatult ning kooskõlas õigusega tema pädevusse kuuluvaid kohtuasju. Kohtu mõiste tähistab oma loomu poolest üksnes organit, mis tegutseb vaidlustatud otsuse vastu võtnud institutsiooni suhtes kolmanda isikuna.( )

47. Just viimati nimetatu on käesolevas asjas kaheldav. Advokatuuri juhatuse, kuhu kuuluvad I nimekirja kantud advokaadid, tehtud advokatuuri vastuvõtmisest keeldumise otsust kontrollivad üksnes I nimekirja kantud advokaadid. Küll ei ole asjas sõltumatut otsust tegema pidavad isikud identsed ühe vaidluse poolega, nimelt advokatuuri juhatusega, kuid ei tegutse tema suhtes ka kolmanda isikuna, vaid nad on pigem samahästi kui „samal poolel”. Side võib tuleneda ka sellest, et Luksemburgi advokatuuri esimees, kes on ka advokatuuri juhatuse liige, seisab 1991. aasta seaduse artikli 21 kohaselt Chef de l’Ordre’na asjaosaliste advokaatide hierarhia tipus.

48. Euroopa Kohtu ühes riigihankeõiguse kohta tehtud otsuses ei ole kohus käsitlenud lähemalt kolmanda isiku suhet pooltesse, kelle vaidluse lahenduse üle ta otsustab, ning on pannud pearõhu tema tegevuse läbiviimise liigile, nimelt sellele, et see toimuks sõltumatult ning omal vastutusel.( )

49. Seda seisukohta selgitavad aga tollase kohtuasja asjaolud, mida käesolevas asjas ei esine: viidatud asjas oli seadusega reguleeritud, et eelotsusetaotluse esitanud riigihankekontrollkomisjon tegutseb sõltumatult ja omal vastutusel. Samamoodi olid riigihangete alaseid vaidlusi lahendava koja liikmed sõltumatud ning allusid üksnes seadusele. Asjas loeti vastavalt kohaldatavaks Deutsche Richtergesetz über die Nichtigkeit und Rücknahme der Berufung sowie über die Unabhängigkeit und Absetzbarkeit von Richtern (Saksamaa kohtute seadus apellatsioonkaebuse tühisuse ja tagasivõtmise ning elukutseliste kohtunike sõltumatuse ning ametist vabastamise kohta). Viimaks tagati vabatahtlike koja liikmete sõltumatus sellega, et nad ei tohi seaduse kohaselt tegeleda asjadega, milles nad osalesid riigihankelepingu sõlmimisel või on või olid pakkujad või pakkujate huvide esindajad.

50. Asjaolu, et Luksemburgi õiguse kohaselt ei tohi apellatsioonikohtute liikmed kuuluda samal ajal advokatuuri juhatusse, ei ole piisav. Vähemalt oma volituste teostamise ajal peab neil olema seadusest tulenev kohtunike sõltumatus ning neid ei tohi ametist vabastada.( ) Lisaks puuduvad eri normid kohtu liikmete taandamise ja hääletamisest keeldumise, samuti täitevvõimu asjakohatu sekkumise või surve vastu, näiteks seaduses sätestatud sõltumatuse kaudu.( ) Tagamaks nende isikute sõltumatust, kes asjas otsuse teevad, ei piisa üldisest põhimõttest kohtu tegevusse mitte sekkuda, mille juurde kuulub kohustus hääletamisest keelduda. Pigem on ühe institutsiooni kohtuks olemine tagatud sätete kaudu, milles on selgelt ja ühemõtteliselt kindlaks määratud tema liikmete hääletamisest keeldumise, taandamise ja tagandamise alused.( )

51. Tuleb arvestada, et institutsioon, millele esitatakse kaebus haldustalituse otsuse peale, on ka sel juhul vaadeldav kohtuna EÜ artikli 234 mõttes, kui tal on küll institutsiooniline side selle haldusasutusega, kuid siseriiklik õiguskord tagab funktsionaalse lahususe haldustalituse, mille otsuste peale kaebus esitatakse, ning nende otsuste peale esitatud kaebuste üle otsustavate institutsioonide vahel, tagades viimaste sõltumatuse haldusasutustest, mille koosseisu talitused kuuluvad.( )

52. Käesoleval juhul otsustavad asjaosalised instantsid samasuguste küsimuste üle samasuguste seaduslike kriteeriumide järgi, mistõttu ei saa rääkida funktsionaalsest lahususest eespool kirjeldatud mõttes.

53. Euroopa Kohus tegeles Broekmeuleni kohtuasjas( ) spetsiaalselt kutseliitudega. Selles asjas tehtud otsuses leidis Euroopa Kohus, et ühenduse õiguse kasuliku mõju huvides peab ta saama otsustada tõlgendamise ja kehtivuse küsimuste üle, mis tõstatuvad sellise vaidluse raames, kus liikmesriigi õiguse järgi on pädevus rakendada eeskirju kutseliidul, mille üle teostatakse ametkondlikku järelevalvet, ja kui see organisatsioon näeb ette pädeva asutuse kaudu edasikaebe esitamise võimaluse, mis võib mõjutada ühenduse õigusest tulenevate kompetentside teostamist.

54. Käsitletavas asjas võib ametkondlikku järelevalvet või kaastegevust näha selles, et apellatsiooniastmes osalesid vaidlusaluse otsuse tegemisel kaks elukutselist kohtunikku. Siiski puudub siin piisav kaitse, sest enamuses olevad advokaadid, neid osaleb nimelt kolm, võivad hääletusel ülekaalu saada.

55. Isegi kui erialakirjanduses leitakse osaliselt, et kutseühingutel on kohtu iseloom,( ) tuleb silmas pidada, et sõltumatus ei ole kõrvalise tähtsusega, vaid see on kohtute oluline tunnus.( )

56. Pidades silmas nii käesolevas eelotsuse menetluses juba märgitut kui ka asjaolu, et esimese instantsina osalevad otsuse tegemisel vaid Luksemburgi I nimekirja advokaadid, kelle huvides võib olla „oma tööturu” kaitsmine välismaise konkurentsi eest, ei saa nii distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu kui ka distsiplinaar‑ ja haldusasjade apellatsiooninõukogu vaadelda kohtuna EÜ artikli 234 mõttes.

57. Lisaks oleks sobilik võrrelda ka direktiivide sätetega, millel on direktiivi artikliga 9 sarnane sisu.

58. Nii esineb direktiivides teatavat liiki sätteid, mis näevad sõnaselgelt ette, et liikmesriikide poolt loodud edasikaebusi käsitlev organ ei pea olema tingimata kohus EÜ artikli 234 mõttes.( )

59. Käesolevas asjas taolised õigusnormid puuduvad. Lisaks nõuavad nimetatud sätted siiski pädeva instantsi sõltumatust vaidluse pooltest. Seega ei ole need õigusnormide nõuded asja lahendava kohtukoosseisu osas leebemad, ehkki tegemist ei ole kohtuga selle tavalises mõttes.

60. Teine liik direktiivide sätteid näeb ette, et otsused, mis ei allu „kohtulikule kontrollile”, vaadatakse läbi otsuse teinud institutsioonist sõltumatu instantsi poolt, mis on kohus EÜ artikli 234 järgi.( )

61. Ka taolist võimalust ei näe käesolevas asjas asjassepuutuv direktiiv ette.

62. Seetõttu ei järeldu teiste direktiivide sarnase sisuga sätetega võrdlusest, et üksnes advokaatidest koosneva kohtukoosseisu puhul on tegemist kohtuga juba eespool viidatud tähenduses või et piisab hilisemast kohtulikust kontrollist.

63. Lõpuks tuleks kontrollida sõltumatuse kriteeriumi EIÕK artiklit 6 käsitleva kohtupraktika alusel.

64. Kuigi see säte reguleerib sõnaselgelt üksnes garantiisid, mis peavad olema tagatud õiglases kohtumenetluses, kuid need kõik ei toimiks, kui algselt ei tunnustataks õigust kohtulikule kaitsele.( )

65. Ka ühenduse õiguse kohtupraktika on tunnustanud õigust kohtu poole pöörduda, mis annab üksikisikule võimaluse pöörduda talle Euroopa Liidu õiguskorraga tagatud õiguste ja õigustatud huvide tõhusaks täitmiseks pädeva kohtu poole. EIÕK artikkel 6 ja artikkel 13 sätestavad õiguse üldpõhimõtte, mis tuleneb liikmesriikide ühesugustest riigiõiguslikest tavadest.

66. Sõltumatus EIÕK tähenduses tähendab esmalt kohtuniku sõltumatust haldusvõimust ja pooltest.( ) Seejuures ei oma tähtsust, et kohtu liikmed nimetatakse haldusasutuste poolt, kui viimased ei saa tegevuses suuniseid jagada.( ) See on siin aga kahtlane. Järelikult kehtib vastavalt eespool öeldu.

67. Kohtu koosseisu moodustamine ei pea alati vastama kohtule klassikalises mõttes. Eriti tehnilistes valdkondades (nt patendiasjad) võib olla õigustatud teistsugune koosseis.( ) Käesolevas asjas ei ole tegemist niisuguse erivaldkonnaga, mis eeldaks eri- või isegi tehniliste teadmiste olemasolu.

68. Kahtlused tekivad eelkõige siis, kui kohtu liikmeid määravad või esitavad huvigrupid ning kohtu ülesanne on otsustada nende isikute gruppide või nende lähikondsete huvide üle.( ) Just sellise olukorraga on tegemist käesolevas eelotsuse menetluses.

69. Teisest küljest puuduvad põhimõtteliselt igasugused kõhklused, kui au- ja ametikohtutes osalevad kohtu liikmetena nende ametialade esindajad.( ) Need võivad moodustada kohtukoosseisust isegi enamuse, kuid eelduseks on alati, et seaduslik staatus kaitseb neid välise surve eest.( )

70. Kohtuasjas La Compte leidis Euroopa Inimõiguste Kohus (edaspidi „EIK”), et erapooletus on tagatud sellega, et otsuse tegemisel osaleb sama arv elukutselisi kohtunikke, kelle hulgast valitakse ka eesistuja, kelle hääl on häälte võrdsuse korral otsustav.( )

71. Käesolevas asjas taoline regulatsioon puudub. Lisaks tuleb arvestada, et käesolevas menetluses on võrreldes kohtuasjaga La Compte tegemist kaugelt tähtsama küsimusega, mis puudutab advokatuuri vastuvõtmist ennast. Kui aukohtuasju võib käsitleda advokatuuri „siseasjana”, siis teine tundub olevat olukord advokatuuri vastuvõtmise ning tegevuse alustamise küsimuses, seda enam, et kaebuse esitaja õiguslikku seisundit on riivatud palju olulisemal määral.

72. Seetõttu peaks eksisteerima asjaosaliste sõltumatust tagav seaduslik regulatsioon, mis on tavaline kohtunike puhul nii isikulises kui ka esemelises plaanis.

73. Samad probleemid kerkivad apellatsiooniastmes, sest kolme advokaadi hääled võivad seal ületada kahe kohtuniku hääli.

74. Distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu ning distsiplinaar‑ ja haldusasjade apellatsiooninõukogu ei ole seetõttu sõltumatud kohtukoosseisud EIK praktika mõttes.

4. Kohtu erapooletuse kriteerium

75. Eeltoodust saab lisaks järeldada, et distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu ning distsiplinaar‑ ja haldusasjade apellatsiooninõukogu ei ole ka erapooletud, nagu seda peaks olema kohus EIÕK artikli 6 lõike 1 kohaselt, kuivõrd sõltumatuse ja erapooletuse vahel esineb funktsionaalne side selliselt, et esimene on teise eelduseks.( )

76. Siinkohal oleks seda olukorda võimalik võrrelda kohtuasjaga De Moor. Ka selles kohtuasjas oli tegemist advokatuuri vastuvõtmisest keeldumisega ja otsuse tegi üksnes advokaatidest koosnev distsiplinaarnõukogu.( )

77. Hageja vaidlustas distsiplinaarnõukogu liikmete struktuurilise ja isikulise erapooletuse. Ta leidis, et nad kaitsevad üksnes enda materiaalseid ja mittemateriaalseid huve.

78. Asjassepuutuvate riikide valitsused vaidlustasid selle konkreetse vaidluse asjaolude tõttu eeltoodud seisukoha, samas inimõiguste komissar toetas põhimõtteliselt hageja väiteid. EIK ise ei peatunud sellel probleemil, vaid rajas oma otsuse üksnes õiglase kohtupidamise ja avalikkuse põhimõtetele.

79. Luksemburgi õiguse kohaselt langetavad esimese instantsina otsuse samuti üksnes I nimekirja kuuluvad Luksemburgi advokaadid, kellel võib olla huvi kaitsta „enda tööturgu” välismaise konkurentsi eest.

80. Sellel põhjusel ei ole Luksemburgi õiguse järgi pädev kohtukoosseis erapooletu.

81. Küll piisab EIK praktika järgi ka tagantjärele toimuva kohtuliku kontrolli võimalusest.( ) Arvestades aga Luksemburgi õiguses viimase instantsina asetleidvat kassatsioonimenetlust, puudub seal siiski vajalik täielik pädevus asjaolude ja õigusküsimuste üle otsustamiseks.( )

82. Kokkuvõtvalt võib seega öelda, et selline edasikaebesüsteem, nagu esineb põhikohtuasjas, ei vasta ühenduse õigusest tulenevatele nõuetele.

5. Vahekokkuvõte

83. Mõlemale esimesele eelotsuse küsimusele tuleb seega vastata, et direktiivi 98/5 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus kaebemenetlus, mis on ette nähtud 1991. aasta seaduses (muudetud 2002. aasta seadusega).

V. Kolmas ja neljas eelotsuse küsimus: keelteoskuse kontroll

84. Kolmas ja neljas eelotsuse küsimus puudutavad peamiselt õiguslikke probleeme, mis kerkisid ka liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses kohtuasjas C‑193/05. Sisuliselt on need samad küsimused, mille seal esitas komisjon esimese väitena.

85. Kolmandale ja neljandale eelotsuse küsimusele hinnangu andmisel viitan seepärast paralleelses liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses( ) minu antud ettepanekule esimese väite osas.

86. Nii kolmandale eelotsuse küsimusele kui ka neljanda eelotsuse küsimuse esimesele osale tuleb seega vastata, et direktiivi tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklik regulatsioon, mille kohaselt liikmesriigi ametiasutused võivad advokaadina tegutsemise päritolumaa kutsenimetuse all muus liikmesriigis kui see, kus omandati kutsekvalifikatsioon, seada sõltuvusse eelneva keeleeksami edukast sooritamisest.

87. Selle tõlgenduse tõttu on üleliigne vastata neljanda eelotsuse küsimuse teisele osale.

VI. Ettepanek

88. Arvestades kõiki eespool toodud seisukohti kogumis, teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esitatud küsimustele järgmiselt:

1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 1998. aasta direktiivi 98/5/EÜ, millega hõlbustatakse alalist tegutsemist advokaadi kutsealal muus liikmesriigis kui see, kus omandati kutsekvalifikatsioon, tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus kaebemenetlus, mis on ette nähtud 1991. aasta seaduses (muudetud 2002. aasta seadusega).

2. Direktiivi 98/5 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklik regulatsioon, mille kohaselt liikmesriigi ametiasutused võivad advokaadina tegutsemise päritolumaa kutsenimetuse all muus liikmesriigis kui see, kus omandati kutsekvalifikatsioon, seada sõltuvusse eelneva keeleeksami edukast sooritamisest.

LISA

Siseriiklikud õigusnormid

10. augusti 1991. aasta seadus advokaadi kutsetegevuse kohta

[...]

Artikkel 6

(1) [Luksemburgi Suurhertsogiriigi Ordre des avocats’ – advokatuuri] registrisse kandmiseks peab isik:

a) esitama vajaliku tagatise laitmatu reputatsiooni kohta;

b) tõendama katseajale võtmise tingimuste täitmist.

Erandkorras võib advokatuuri juhatus (Conseil de l’ordre) katseajale võtmise teatavate tingimuste täitmisest vabastada isikud, kes on sooritanud kutsepraktika oma päritoluriigis ja tõendavad, et nad on sellel kutsealal vähemalt viis aastat tegutsenud;

c) omama Luksemburgi kodakondsust või olema Euroopa Ühenduse liikmesriigi kodanik. Advokatuuri juhatus võib pärast justiitsministri arvamuse ärakuulamist vabastada Euroopa Ühendusse mitte kuuluva riigi kodaniku sellest tingimusest, kui selle riigiga on olemas vastastikuse tunnustamise kokkulepe. See kehtib ka kandidaatide suhtes, kellel on poliitilise põgeniku staatus või kellele on Luksemburgi Suurhertsogiriigis antud varjupaigaõigus.

[...]

Artikkel 24

(1) Käesoleva seadusega luuakse distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu (Conseil disciplinaire et administratif), mis koosneb viiest I nimekirja kantud advokaadist, kellest neli valib Luksemburgi advokatuuri ja ühe Diekirchi advokatuuri üldkogu lihthäälteenamusega. Luksemburgi advokatuuri üldkogu valib neli ja Diekirchi advokatuuri üldkogu ühe asendusliikme. Takistuse korral asendab liiget tema advokatuuri valitud asendusliige vastavalt ametialase vanemuse järjekorrale ja tema advokatuuri asendusliikmete takistuse korral teise advokatuuri asendusliige.

(2) Liikmete ametiaeg on kaks aastat alates nende valimisele järgnevast 15. septembrist. Kui liikme või asendusliikme koht jääb vabaks, määrab distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu liikme või asendusliikme asendaja. Määratud liikme või asendusliikme asendaja volitused lõppevad kuupäeval, mil nende poolt asendatud valitud liikme volitused oleksid lõppenud. Distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu liikmeid võib tagasi valida.

(3) Distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu valib esimehe ja aseesimehe. Esimehe ja aseesimehe takistuse korral juhib distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu ametialaselt kõige vanem liige. Distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu kõige noorem liige täidab sekretäri ülesandeid.

(4) Distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu liige peab olema Luksemburgi kodakondsusega, olema kuulunud advokaatide I nimekirja vähemalt viis aastat ja ei tohi kuuluda advokatuuri juhatusse.

(5) Kui distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu ei ole vastavalt eeltoodule võimalik moodustada, määratakse liikmed asendamisele kuuluva liikme advokatuuri juhatuse poolt.

[...]

Artikkel 26

[...]

(7) Juhtudel, mil registrisse kantud advokaati ei arvestata, advokaadi registrisse kandmisest või kordusregistreerimisest keeldutakse või registreeritud advokaadi järjekord vaidlustatakse, nagu ka artikli 22 lõikes 2, artiklis 23, artikli 34 lõikes 3 ja artikli 40 lõikes 1 sätestatud juhtudel, võib asjaomane isik esitada 40 päeva jooksul vaidlustatava otsuse üleandmisest, kättetoimetamisest või saatmisest, mis on toimunud ühel artiklis 40 ettenähtud viisil, kaebuse distsiplinaar- ja haldusnõukogule. Menetluses ei ole vaja osaleda esindaja kaudu.

[...]

Artikkel 28 (muudetud 2002. aasta seadusega)

(1) Menetluse pooled, prokuratuur ja advokatuuri juhatus võivad esitada kaebuse distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu kõikide otsuste peale, v.a artikli 22 lõikes 2 sätestatud otsused.

(2) Kaebuste läbivaatamiseks luuakse distsiplinaar‑ ja haldusasjade apellatsiooninõukogu (Conseil disciplinaire et administratif d’appel), mille liikmeteks on kaks apellatsioonikohtu (Cour d’appel) kohtunikku ja kaasistujatena kolm advokaatide registri I nimekirja kuuluvat advokaati.

Distsiplinaar‑ ja haldusasjade apellatsiooninõukogu kohtunikest liikmed, nende asendajad ja kantselei ametnikud nimetatakse ametisse suurhertsogi dekreediga kõrgema kohtu (Cour supérieure de justice) ettepanekul kaheks aastaks. Nende tasu määratakse kindlaks suurhertsogi määrusega.

Advokaatidest liikmed ja nende asendajad nimetatakse ametisse suurhertsogi dekreediga kaheks aastaks. Nad valitakse viie advokaadi hulgast, kes on advokaatide I nimekirja kuulunud vähemalt viis aastat ja kelle esitab iga advokatuuri juhatus iga vaba ametikoha jaoks.

Advokaadist liige ei tohi olla advokatuuri juhatuse ega distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu liige.

Distsiplinaar‑ ja haldusasjade apellatsiooninõukogu istungid toimuvad kõrgema kohtu ruumides ning viimane osutab apellatsiooninõukogule ka kantselei teenuseid.

Distsiplinaar- ja haldusasjade apellatsiooninõukogu eesistuja on ametialaselt kõige vanem kohtunik.

(3) Apellatsioonkaebus esitatakse 40 päeva jooksul kõrgema kohtu kantseleile; tähtaeg hakkab kulgema distsiplinaar‑ ja haldusasjade nõukogu eesistuja poolt menetluse pooltele, prokuratuurile, advokatuuri juhatusele tähitud kirjaga edastatud teate saatmisest.

(4) Distsiplinaar‑ ja haldusasjade apellatsiooninõukogule kehtivad uurimise ja menetluse osas vastavalt artikli 26 sätted.

Artikkel 29

(1) Apellatsiooni kohta tehtud otsuse peale võivad menetluse pooled, prokuratuur ja advokatuuri juhatus esitada kassatsioonkaebuse.

(2) Kassatsioonkaebuse esitamisele, uurimise läbiviimisele ja otsusele kehtivad vastavalt tsiviilkohtumenetlust reguleerivad sätted. Kassatsioonkaebuse esitamise tähtaeg hakkab kulgema päevast, mil apellatsioonikohtu otsus tehakse kohtukantselei poolt tähitud kirja saatmisega teatavaks.

[…]

13. novembri 2002. aasta seadus, millega võetakse üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 1998. aasta direktiiv 98/5/EÜ, millega hõlbustatakse alalist tegutsemist advokaadi kutsealal muus liikmesriigis kui see, kus omandati kutsekvalifikatsioon, samuti

1. 10. augusti 1991. aasta seaduse advokaadi kutsetegevuse kohta (muudetud kujul) muutmine,

2. 31. mai 1999. aasta seaduse äriühingute registreeritud aadressi teenuse pakkumise kohta muutmine

[…]

Artikkel 3

(1) Luksemburgi Suurhertsogiriigis päritolumaa kutsenimetuse all advokaadina tegutsemiseks peab Euroopast pärit advokaat olema registreeritud ühes Luksemburgi Suurhertsogiriigi advokatuuri registris.

Registreerimiseks peab ta esitama täieliku prantsuskeelse avalduse selle advokatuuri presidendile (Bâtonnier), mille piirkonnas ta tegutseda soovib. Lisaks teises lõikes nimetatud dokumentidele ja informatsioonile peab Euroopast pärit advokaat teatama, kas ta kuulub enda päritoluriigis teatavasse advokaatide kategooriasse ning vajaduse korral esitama kõik selle kategooria suhtes olulised andmed.

(2) Kui Euroopast pärit advokaat esitab Luksemburgi Suurhertsogiriigi advokatuuri juhatusele taotluse päritolumaa kutsenimetuse alusel tegutsemiseks, viib juhatus Euroopast pärit advokaadi selles advokatuuris registreerimise menetluse raames läbi suulise vestluse, selgitamaks välja, kas kandidaadil on piisav keelteoskus, mis vastab vähemalt 10. augusti 1991. aasta seaduse artikli 6 lõike 1 punkti d nõuetele, ning pidades silmas 10. augusti 1991. aasta seaduse artikli 6 lõike 1 punktis a, punkti c esimeses lauses ja punktis d nõutud dokumentide esitamist, samuti päritoluriigi pädeva asutuse tunnistust asjaomase Euroopast pärit advokaadi registrisse kandmise kohta. Kõnealune päritoluriigi tunnistus tuleb igal aastal aasta esimese kuu jooksul uuesti esitada ja see ei tohi olla vanem kui kolm kuud.

Kui tunnistust ei esitata, võib advokatuuri juhatus otsustada, et Euroopast pärit advokaadi registrisse kandmine tühistatakse.

Euroopast pärit advokaadi advokatuuri registrisse kandmisel kantakse ta 10. augusti 1991. aasta seaduse artikli 8 lõike 3 punktis 4 nimetatud IV nimekirja, kuhu kantakse päritolumaa kutsenimetuse alusel tegutsevad advokaadid.

Registrisse kandmist teostav advokatuuri juhatus teatab sellest päritolumaa pädevale asutusele.

(3) Registrisse kandmise keeldumise otsust lõike 2 järgi või registrisse kandmise tühistamise otsust tuleb põhjendada. Põhjendused tehakse Euroopast pärit advokaadile teatavaks tähitud kirjaga. Nimetatud otsuseid võib vaidlustada, kasutades 10. augusti 1991. aasta seaduse artikli 26 lõikes 7 ja järgnevates lõigetes ette nähtud õiguskaitsevahendeid vastavalt nendes täpsustatud tingimustele ja üksikasjalikele eeskirjadele.

(4) Kui üks Luksemburgi Suurhertsogiriigi advokatuur avalikustab nende registrisse kantud advokaatide nimed, siis avalikustab ta ka tema registrisse kantud Euroopast pärit advokaatide nimed, kes tegutsevad päritolumaa kutsenimetuse all.

(5) Kui mõne teise liikmesriigi kui Luksemburgi pädev asutus registreerib advokaadi, kes on kantud ühte Luksemburgi Suurhertsogiriigi advokatuuri registrisse, edastatakse selle advokatuuri presidendile Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 1998. aasta direktiivi 98/5/EÜ artikli 3 lõikes 2 nimetatud andmed.

[…]

Artikkel 14

10. augusti 1991. aasta seadust advokaadi kutsetegevuse kohta (muudetud kujul) muudetakse järgmiselt:

[…]

III. Artikli 6 lõikele 1 lisatakse punkt d järgmises sõnastuses:

„d) tõendama piisavat keelteoskust keelte osas, mida kasutatakse õigusaktides ja asjaajamiskeelena haldusasutustes ja kohtutes 24. veebruari 1984. aasta keeleseaduse tähenduses.”