KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 17. novembril 2022 ( 1 )

Kohtuasi C‑174/21

Euroopa Komisjon

versus

Bulgaaria Vabariik

Liikmesriigi kohustuste rikkumine – 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsusest komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) tulenevad meetmed – Direktiiv 2008/50/EÜ – Välisõhu kvaliteet – Inimeste tervise kaitse piirtase – Tahked peenosakesed (PM10) – Ületamine – Hagi vastuvõetavus – Ametlik kiri – Rikkumise tõendamine – Õhukvaliteedi kavad – Esitatavad nõuded – Karistusmakse – Põhisumma

I. Sissejuhatus

1. Välisõhu kvaliteedi direktiivis ( 2 ) on sätestatud teatavate õhusaasteainete piirtasemed välisõhus ning nõue, et liikmesriigid koostavad nende piirtasemete ületamisel õhukvaliteedi kavad, et nende tasemete saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks.

2. Euroopa Kohus sedastas 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), et kõikides Bulgaaria piirkondades ja linnastutes on süstemaatiliselt ja pidevalt rikutud tahkete peenosakeste (PM10, st osakesed kuni suuruseni 10 μm) piirtaset ja pädevad asutused ei olnud ka koostanud piisavaid õhukvaliteedi kavasid selle rikkumise lõpetamiseks.

3. Käesolevas menetluses palub komisjon tuvastada, et Bulgaaria ei ole kohtuotsust täitnud. Ta palub põhisumma ning päevamääraga karistusmakse määramist kuni selle otsuse täieliku täitmiseni.

4. Kohtuasi tõstatab uusi küsimusi sellise hagi vastuvõetavuse kohta, sest komisjon ei heitnud oma ametlikus kirjas ette piirtasemete ületamist nimetatud kohtuotsusest saadik. Lisaks tuleb selgitada, mil määral saab komisjon sõltumata sellest, et ta heidab ette piirtasemete ületamist kohtuotsuse kuulutamisest saadik, vaidlustada Bulgaaria õhukvaliteedi kavade kvaliteeti, ning milliste kriteeriumide alusel tuleb sellist väidet ELTL artikli 260 kohases menetluses hinnata.

II. Õiguslik raamistik

5. Välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 13 lõige 1 kohustab liikmesriike järgima erinevaid õhukvaliteedi piirtasemeid: „Liikmesriigid tagavad, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületaks vääveldioksiidi, PM10, plii ja süsinikmonooksiidi tasemed välisõhus XI lisas määratud piirtasemeid. Lämmastikdioksiidi ja benseeni suhtes XI lisas määratletud piirtasemeid ei tohi ületada alates selles lisas märgitud tähtpäevadest. […]“.

6. Välisõhu kvaliteedi direktiivi XI lisa kohaselt ei tohi PM10 24 tunni piirtaset 50 μg/m3 ületada inimeste tervise kaitseks rohkem kui 35 korral kalendriaasta jooksul. Kalendriaasta PM10 piirtasemeks määrati 40 μg/m3. Bulgaarias kehtivad need õhukvaliteedi piirtasemed direktiivi 1999/30 ( 3 ) alusel alates selle liikmesriigi Euroopa Liiduga ühinemisest 1. jaanuaril 2007. ( 4 )

7. Välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõikes 1 on ette nähtud, et õhukvaliteedi piirtasemete ületamise korral teatud piirkondades või linnastutes tuleb taseme saavutamiseks koostada õhukvaliteedi kavad: „Kui teatud piirkondades või linnastutes saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset või sihtväärtust või mõnda asjakohast lubatud ületamismäära, peavad liikmesriigid tagama, et nende piirkondade ja linnastute jaoks on koostatud õhukvaliteedi kavad vastavate XI ja XIV lisas sätestatud piirtaseme või sihtväärtuse saavutamiseks. Juhul kui ületatakse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, esitatakse õhukvaliteedi kavades asjakohased meetmed, nii et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. […] Kõnealused õhukvaliteedi kavad peavad sisaldama vähemalt XV lisa A jaos loetletud teavet […] […].“

8. Välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 27 lõike 2 kohaselt peavad liikmesriigid piirtasemete järgimise hindamiseks vajaliku teabe tegema komisjonile teatavaks hiljemalt üheksa kuud pärast iga aasta lõppu.

III. 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267)

9. 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) tuvastas Euroopa Kohus, et kuna Bulgaaria Vabariik – on alates 2007. aastast kuni 2014. aasta lõpuni süstemaatiliselt ja pidevalt ületanud PM10 sisalduse 24tunnist ja aastast piirtaset järgmistes piirkondades ja linnastutes: BG0001 AG Sofia linnastu, BG0002 AG Plovdivi linnastu, BG0004 Põhja-Bulgaaria, BG0005 Edela-Bulgaaria ja BG0006 Kagu-Bulgaaria; – on alates 2007. aastast kuni 2014. aasta lõpuni süstemaatiliselt ja pidevalt ületanud PM10 24tunnist piirtaset ning aastatel 2007, 2008 ja 2010–2014 (kaasa arvatud) aastast piirtaset BG0003 AG Varna linnastus; siis on Bulgaaria Vabariik rikkunud välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 13 lõikest 1 koostoimes XI lisaga tulenevaid kohustusi; ning – kuna PM10 sisalduse 24tunnist ja aastast piirtaset ületatakse endiselt kõigis ülalnimetatud piirkondades ja linnastutes, siis on Bulgaaria Vabariik rikkunud selle direktiivi artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevaid kohustusi ja eelkõige kohustust tagada, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike, mis puudutab ajavahemikku alates 11. juunist 2010 kuni 2014. aasta lõpuni.

IV. Menetlus ja nõuded

10. Pärast 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsust esitas Bulgaaria komisjoni taotlusel korduvalt teavet kohtuotsuse täitmise kohta.

11. Bulgaaria teavitas komisjoni ka edaspidi PM10 koormuse mõõtmise tulemusest. Kohtuistungil komisjoni esitatud andmete kohaselt tegi nimetatud liikmesriik eelkõige 2018. aasta septembris teatavaks teabe 2017. aasta tasemete kohta, mida tuli siiski veel korrigeerida. Need korrektuurid edastati komisjoni sõnutsi 6. novembril 2018.

12. Vaatamata sellele nõudis komisjon Bulgaarialt 9. novembril 2018 ELTL artikli 260 lõike 2 kohaselt ametlikult märkuste esitamist ja määras vastamise tähtajaks 9. jaanuari 2019. Bulgaaria taotlusel pikendas komisjon seda tähtaega kuni 9. veebruarini 2019.

13. Selles ametlikus kirjas tõdes komisjon, et piirtasemete ületamine jätkus aastatel 2015 ja 2016.

14. Lisaks heitis komisjon ette, et Bulgaaria ei ole esitanud õhu kvaliteedi parandamiseks uusi õhukvaliteedi kavasid. Nimelt on küll teatatud üleriiklikest meetmetest, aga peaaegu kõik need on veel rakendamata. Teavitatud ei ole rakendamise edusammudest ega edasise rakendamise ajakavast. Puuduvad ka andmed õhukvaliteedi oodatud paranemise kohta ning meetmed ise on sageli ebaselged. Lõpuks on mitmesuguste meetmete puhul märgitud, et (rakendamiseks) on vaja (rahalisi) vahendeid.

15. Oma vastuses, mille komisjon sai kätte 18. jaanuaril 2019, teatas Bulgaaria, et piirtasemeid ületati ka 2017. aastal, kuid ta väitis, et olukord paraneb, kuna ületamiste määr väheneb.

16. Bulgaaria meenutas seoses õhukvaliteedi kavadega, et ta edastas 2017. aastal ja 2018. aastal kavad kokku 19 linna kohta. Edasised meetmed kogu riigi ulatuses on ettevalmistamisel.

17. Euroopa Komisjon esitas siiski 21. märtsil 2021 käesoleva hagi ja palub – tuvastada, et kuna Bulgaaria Vabariik ei ole võtnud kõiki vajalikke meetmeid Euroopa Kohtu 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) täitmiseks, siis on ta rikkunud ELTL artikli 260 lõikest 1 tulenevaid kohustusi seoses piirkondade ja linnastutega BG0001 Sofia, BG0002 Plovdiv, BG0004 Põhja-Bulgaaria, BG0005 Edela-Bulgaaria ja BG0006 Kagu-Bulgaaria; – mõista Bulgaaria Vabariigilt välja põhisumma suurusega 3156 eurot päevas, arvestatuna 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) kuulutamisest kuni kohtuotsuse kuulutamiseni käesolevas kohtuasjas, või kui rikkumine lõpetatakse varem, siis kuni viimase rikkumisaasta 31. detsembrini, tingimusel et minimaalne komisjonile makstav põhisumma on 653000 eurot; – mõista Bulgaaria Vabariigilt komisjonile tasumiseks välja karistusmakse 5677,20 eurot päevas iga õhukvaliteedi piirkonna kohta, arvestatuna käesoleva kohtuotsuse kuulutamisest kuni aastani, mil 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) saab täielikult täidetud; – mõista kohtukulud välja Bulgaaria Vabariigilt.

18. Bulgaaria Vabariik palub jätta hagi rahuldamata ja mõista kohtukulud välja komisjonilt.

19. Poola toetab Bulgaaria nõudeid.

20. Pooled esitasid kirjalikud seisukohad ja samuti suulised seisukohad – välja arvatud Poola – 21. septembri 2022. aasta kohtuistungil.

V. Õiguslik hinnang

21. Kui Euroopa Kohus teeb kohtuotsuses kindlaks, et liikmesriik on rikkunud liidu õigusest tulenevat kohustust, siis nõutakse sellelt riigilt ELTL artikli 260 lõike 1 kohaselt kohtu otsuse täitmiseks vajalike meetmete võtmist. Ehkki selles sättes ei ole täpsustatud tähtaega, mille jooksul kohtuotsus tuleb täita, nõuab liidu õiguse kohese ja ühetaolise rakendamise huvi väljakujunenud kohtupraktika kohaselt seda, et täitmist alustataks kohe ja et see viidaks lõpule nii kiiresti kui võimalik. ( 5 )

22. Kui komisjon on arvamusel, et asjaomane liikmesriik ei ole võtnud vajalikke meetmeid, siis võib ta pärast seda, kui ta on andnud liikmesriigile eelnevalt võimaluse esitada oma märkused, pöörduda ELTL artikli 260 lõike 2 alusel Euroopa Kohtu poole. Seejuures nimetab komisjon asjaomasel liikmesriigil tasuda tuleva põhisumma või karistusmakse, mida ta peab vastavalt asjaoludele mõistlikuks.

23. Käesolevas menetluses palub komisjon tuvastada, et Bulgaaria ei ole täielikult täitnud 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsust, ning palub samuti määrata kuni kohtuotsuse täieliku täitmiseni kindlaks põhisumma ja karistusmakse. Komisjoni taotlus ei laiene siiski nimetatud kohtuotsusega hõlmatud linnastule BG03 Varna, kuna Bulgaaria on teatanud, et seal saavutati vaidlusalused PM10 piirtasemed.

24. Järgnevalt tuleb kõigepealt analüüsida hagi vastuvõetavust koos selle põhjendatusega ja lõpuks küsimust, kas tuleb määrata põhisumma ja/või karistusmakse, ning kui vastus on jaatav, siis millises summas.

A. Hagi vastuvõetavus

25. Bulgaaria peab hagi puuduliku kohtueelse menetluse tõttu vastuvõetamatuks.

26. ELTL artikli 260 lõike 2 kohaselt peab komisjon enne seda, kui ta annab asja kohtuotsuse täitmata jätmise tõttu Euroopa Kohtusse, andma sellele riigile võimaluse esitada oma märkused. Bulgaaria arvates on selles menetluse etapis tehtud viga, sest komisjon heidab ette 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse ebapiisavat täitmist – seega ELTL artikli 260 rikkumist –, kuid tugines oma ametlikus kirjas ainult piirtasemete ületamisele aastatel 2015 ja 2016.

27. Nimetatud väites tugineb Bulgaaria sellele, et alles pärast liidu õiguse rikkumist saab komisjon teha asjaomasele liikmesriigile ELTL artikli 258 alusel seisukoha esitamise ettepaneku. See tähendab, et kohustus, mille rikkumist ette heidetakse, peab olema juba tekkinud. ( 6 )

28. Vastupidi Bulgaaria arvamusele on see käesoleval juhul igatahes nii.

29. On kindel, et 9. novembri 2018. aasta ametliku kirja saatmise ajal oli Bulgaaria juba kohustatud täitma 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsust. Seega võis komisjon selles ametlikus kirjas tugineda kohustuse rikkumisele.

30. Bulgaaria väitel on ka teine puudus. Nimelt ei väida komisjon 9. novembri 2018. aasta ametlikus kirjas, et Bulgaaria ei ole lõpetanud 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuses ette heidetud piirtasemete ületamist nimetatud kohtuotsusest saadik (vt selle kohta alljärgnev 1. jaotis). Väide, et Bulgaaria ei ole sellest kohtuotsusest saadik õhukvaliteedi kavasid piisavalt parandanud, on seisukoha esitamise ettepanekut sisaldavas ametlikus kirjas seevastu olemas (vt selle kohta alljärgnev 2. jaotis).

1. Piirtasemed

31. Esimeses väites heidab komisjon ette, et Bulgaarias ületati alates 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsusest ikka veel välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklis 13 ja XI lisas sätestatud tahkete peenosakeste (PM10) piirtasemeid, kuigi 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuses tuvastati nende piirtasemete süstemaatiline ja pidev rikkumine.

32. Komisjon ei väitnud 9. novembri 2018. aasta ametlikus kirjas siiski otsesõnu, et 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsusest saadik on piirtasemeid ületatud. Ta piirdus pigem sellega, et arutada ületamisi aastatel 2015 ja 2016.

33. Need ületamised puudutavad ajavahemikku, mida 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus veel ei hõlmanud. Need näitavad küll seda, et piirtasemete ning seega liidu õiguse rikkumine kestis edasi. Piirtasemete ületamine aastatel 2015 ja 2016 ei tähenda ilma pikemata siiski, et Bulgaaria ei täitnud 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsust. ELTL artikli 260 lõike 1 kohane täitmiskohustus tekib nimelt alles kohtuotsusega ja puudutab sellele järgnevat ajavahemikku.

34. Ka vaidlusaluse rikkumise loomus, piirtasemete süstemaatiline ja pidev ületamine, ei muuda midagi selles osas, et komisjon pidi esitama väite, et piirtasemeid on ületatud pärast 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsust. Nende ületamine aastatel 2015 ja 2016 näitab küll, et kohtuotsuse esemeks olev rikkumine kestis edasi ka ajavahemikul pärast 2014. aastat. See ületamine kui selline ei rikkunud aga veel kohtuotsuse täitmise kohustust.

35. ELTL artikli 258 kohases menetluses on väite niisugune puudumine raske menetlusõiguse rikkumine, sest nimetatud menetluses piiritleb ametlik kiri esimest korda liidu õiguse rikkumise raamistiku, mille üle toimub komisjoni ja liikmesriigi vaheline vaidlus, niisiis kohtuvaidluse eseme. ( 7 ) Kui komisjon ei nimeta ametlikus kirjas sõnaselgelt rikkumist, siis ei saa kiri nimetatud ülesannet täita.

36. On õige, et ELTL artikli 260 lõike 2 kohane menetlus erineb artikli 258 kohasest menetlusest, kuna esimesena mainitud menetluses tehtud Euroopa Kohtu otsus määrab kindlaks vaidluse eseme. ( 8 ) See kindlaksmääramine on oma loomult selgelt täpsem kui kindlaksmääramine ametlikus kirjas vastavalt artiklile 258, sest kohtuotsus rajaneb edasistel kohtueelsest menetlusest ja kohtumenetlusest tulenevatel täpsustustel. Seega on vajadus täpsustada artikli 260 lõike 2 kohast vaidluse eset ametlikus kirjas väiksema tähtsusega.

37. Teisest küljest on ELTL artikli 260 lõike 2 kohase menetluse võimalikud õiguslikud tagajärjed selgelt kaalukamad kui artikli 258 kohase menetluse tagajärjed, sest vastavalt artiklile 260 võib Euroopa Kohus määrata põhisumma ja karistusmakse. Seega nõuavad õiguskindlus ja liikmesriigi kaitseõigused komisjonilt vaidluse eseme esiletoomisel erilist hoolsust.

38. Bulgaaria mõistis küll, et komisjon heidab ette piirtasemete ebapiisavat järgimist alates 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsusest. See ilmneb eelkõige sellest, et Bulgaaria käsitleb oma vastuses 2017. aasta mõõtmistulemusi, seega ka aega pärast vaidlusalust kohtuotsust. Niisiis ei takistatud Bulgaarial enda kaitsmist.

39. Komisjoni ametlikus kirjas esinevat puudust ei saa liikmesriik siiski tagantjärele parandada. See viiks selleni, et mitte komisjon, vaid liikmesriik määrab kindlaks vaidluse eseme.

40. Seega oleks ainult komisjon saanud oma tegematajätmist täiendava ametliku kirjaga parandada. See oleks olnud suhteliselt probleemideta võimalik, sest Bulgaaria oli 2017. aastaks esitanud vajaliku teabe, ning selle vastuse ja hagi esitamise aja vahel on möödunud veel kord rohkem kui kaks aastat. Selle aja jooksul oleks komisjon pidanud edastama vaidluse eseme täpsustamiseks üksnes täiendava ametliku kirja.

41. Kohtuistungil tugines komisjon sellele, et Bulgaaria esitas 2017. aasta mõõtmistulemused hilinemisega. Need olid nimelt täielikud alles pärast 6. novembril 2018 saabunud parandusi.

42. Asjaolu, et Bulgaaria ei teinud neid parandusi juba enne mõõtmistulemuste esitamise tähtaja lõppemist 2018. aasta septembris, võib pidada välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 27 lõike 2 rikkumiseks. Vaatamata sellele olid komisjonil ametliku kirja saatmise ajal juba olemas arvud 2017. aasta kohta ning ta oleks võinud teha need selle ametliku kirja esemeks. Seevastu ei väitnud ta ametlikus kirjas, et Bulgaaria hilines 2017. aasta mõõtmistulemuste esitamisega.

43. Komisjon ei proovinud lisaks ka muul viisil tõendada piirtasemete ületamist 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsusest saadik. Näiteks oleks ta võinud piirtasemete ületamisest aastatel 2015 ja 2016 koos piisavate õhukvaliteedi kavade puudumisega – seda ta väidab hagi teises väites – järeldada, et piirtasemeid ületatakse tõenäoliselt ka 2017. aastal. Ei näi ka olevat välistatud, et komisjon jälgib ise liikmesriikide avaldatud andmeid õhukvaliteedi kohta vastavalt välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklile 26 ja teeb sellest järeldusi piirtasemete järgimise kohta, ilma et ta ootaks ära arvude ametlikku edastamist.

44. Seega puudus ametlikus kirjas seoses piirtasemete ületamisega – vaatamata komisjoni ilmsetele kavatsustele – ELTL artikli 260 lõike 2 kohase kohtueelse menetluse jaoks otsustav osis, nimelt väide, et komisjoni arvates ületati 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsusest saadik tegelikult piirtasemeid.

45. See väide on seega puuduliku kohtueelse menetluse tõttu vastuvõetamatu.

2. Õhukvaliteedi kavad

46. Hagi teise väitega heidab komisjon ette, et Bulgaaria ei ole ka pärast 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsust endiselt täitnud oma välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevat kohustust. Bulgaaria ei ole hoolitsenud õhukvaliteedi kavade koostamise eest, mis näevad ette asjakohased meetmed, nii et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks.

47. Bulgaaria on seevastu seisukohal, et kuna komisjon jättis ametlikus kirjas ette heitmata piirtasemete ületamise 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsusest saadik, toob see kaasa selle väite vastuvõetamatuse.

48. Teisiti kui see oli piirtasemete ületamise puhul, heitis komisjon 9. novembri 2018. aasta ametliku kirja teise lõike kolmandas lõigus siiski sõnaselgelt ette, et Bulgaaria ei ole kuni selle ajani esitanud välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõike 1 teise lõigu kohaselt piisavaid uusi kavasid, millest ilmneks PM10‑st tingitud õhusaastet puudutava poliitikavaldkonna ja juhtimise tunduv paranemine. ( 9 ) Järgmist lõiku alustas komisjon sellega, et Bulgaaria on siiani, st 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse ja ametliku kirja vahelisel ajal, teinud teatavaks väga vähe uusi meetmeid ja peaaegu kõik neist on jäänud veel rakendamata. Seejuures viitas komisjon eelkõige riikliku õhukvaliteediprogrammi vastuvõtmisele ja puhta õhu seaduse muudatustele, mis ei olnud veel aset leidnud. ( 10 ) Komisjon tugines Bulgaaria 5. juuni 2017. aasta, 8. märtsi 2018. aasta ja 27. juuli 2018. aasta teatisele.

49. Seega heitis komisjon 9. novembri 2018. aasta ametlikus kirjas üheselt ette, et väidetav rikkumine puudutab õhukvaliteedi kavade koostamise kohustust ajal alates 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsusest.

50. Komisjon tugineb ametlikus kirjas selle väite tõendamiseks muu hulgas siiski ainult väga piiratud ulatuses sobivale tõendile, nimelt piirtasemete ületamisele aastatel 2015 ja 2016.

51. Kui piirtasemeid ei oleks 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsusest saadik enam ületatud, siis oleks nimelt ära langenud ka õhukvaliteedi kavade koostamise kohustus. Välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 kohaselt on piirtasemete ületamine tingimus selleks, et õhukvaliteedi kavade koostamise kohustus üldse tekiks.

52. Tasemete ületamised aastatel 2015 ja 2016 on aga kõige enam käsitatavad väga nõrkade tõenditena selle kohta, et pärast 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsust ei rakendatud piisavaid õhukvaliteedi kavasid. Nendest tõenditest ei piisa iseenesest selleks, et tõendada välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõike 1 teise lõigu kohase õhukvaliteedi kavade koostamise kohustuse edasikestmist ja selle kohutuse rikkumist.

53. See, kas komisjon tugineb väidetava rikkumise puhul sobivatele tõenditele, ei ole siiski – vastupidi käesoleval juhul väidetava rikkumise piisavale ära märkimisele – mitte hagi vastuvõetavuse küsimus, vaid selle põhjendatuse küsimus.

54. Eelkõige ei ole põhjust nõuda, et ELTL artikli 260 lõike 2 kohases ametlikus kirjas nimetataks juba ulatuslikult ja ammendavalt vajalikud tõendid. Pigem nähtub väljakujunenud kohtupraktikast artikli 258 kohase esimese liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse kohta, et ametliku kirja täpsusele, mis saab paratamatult seisneda üksnes etteheidete esimeses lühikeses kokkuvõttes, ei saa esitada nii rangeid nõudeid, kui eelmenetluse teisele osale, põhjendatud arvamuse esitamisele. ( 11 )

55. Seda enam kehtib see ELTL artikli 260 lõike 2 kohta. Sellekohase menetluse jaoks kaotasid liikmesriigid Lissaboni lepinguga menetluse lihtsustamiseks põhjendatud arvamuse esitamise nõude. ( 12 ) Suuremate nõuete esitamine rikkumise tõendamisele ametlikus kirjas ei oleks aga sellise lihtsustamisega kooskõlas.

56. Kui komisjon esitab uusi tõendeid eesmärgiga selgitada eelmenetluses esitatud etteheiteid, ei muuda see muu hulgas hagi eset. ( 13 ) ELTL artikli 258 kohases menetluses on Euroopa Kohus pigem otsustanud, et liikmesriigi kohustuste väidetavalt kestva rikkumise hagi ese võib hõlmata ka asjaolusid, mis on aset leidnud pärast põhjendatud arvamuse esitamist, tingimusel, et need on selles arvamuses viidatud asjaoludega olemuselt sama laadi ning kujutavad endast sama käitumist. ( 14 )

57. See peaks juba seetõttu ELTL artikli 260 lõike 2 raames kehtima vastavalt, kuna selles menetluses ei pea komisjon tavaliselt tõendama mitte ainult kohustuse rikkumist teatud kuupäevani, s.t ametlikus kirjas märgitud tähtaja lõppemiseni. Karistusmakse määramine eeldab pigem seda, et komisjon tõendab ka rikkumise kestust kuni Euroopa Kohtu otsuseni. ( 15 ) Ametliku kirja saatmise kuupäeval ei saa aga tõendeid selle kohta olemas olla.

58. Seega võivad komisjon ja liikmesriik esitada Euroopa Kohtu kodukorra artikli 128 kohases menetluses uusi tõendeid – käesolevas menetluses näiteks tõendeid piirtasemete ületamise kohata aastatel 2017–2020 – igal juhul hagiavalduses ja kostja vastuses ning hilinemise põhjendamisel ka repliigis ja vasturepliigis ning erandkorras ka pärast kirjaliku menetluse lõppu. ( 16 ) Komisjon peab üksnes tagama, et tõendid, mille ta pärast ametlikku kirja esitab, ei laienda vaidluse eset.

59. Teise väite ese tuleneb siiski piisavalt täpselt juba esimesest ametlikust kirjast. Komisjon heidab Bulgaariale ette, et ta ei ole pärast 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsust täitnud välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevat kohustust hoolitseda õhukvaliteedi kavade koostamise eest, mis sisaldavad asjakohaseid meetmeid selleks, et tasemete saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. Uued tõendid, mis tõendavad selle kohustuse olemasolu või kahtlusi nende kavade kvaliteedi kohta, ei laienda vaidluse eset.

60. Lisaks on komisjon juba ametlikus kirjas kaasanud lisaks aastatel 2015 ja 2016 toimunud rikkumiste nimetamisele ka muid tõendeid, nimelt eelkõige Bulgaaria andmeid selle kohta, et teatatud meetmeid ei ole ülekaalukas osas veel vastu võetud, ja ka juba vastuvõetud meetmete – komisjoni arvates ebapiisava – ulatuse kohta.

61. Kui see argument on õige, siis saaks seoses aastatel 2015 ja 2016 esinenud trendiga, mis on tuvastatav, tõendada, et Bulgaaria pidi edaspidi koostama õhukvaliteedi kavad ja et Bulgaaria õhukvaliteedi kavad ei vastanud välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevatele nõuetele. Kõnealuse väite ümberlükkamiseks ei peaks seevastu piisama sellest, et ei ole teada, kas piirtasemeid ka edaspidi ületatakse. Vastasel juhul oleks praktiliselt võimatu saavutada sedalaadi kohustuste järgimist, sest ei komisjonil oma ametliku kirja kuupäeval ega Euroopa Kohtul oma otsuse tegemise ajal ( 17 ) ei ole vastava päeva mõõtmistulemusi. Nad peavad selle asemel alati viitama varem olnud näitudele. Peale selle võivad liikmesriigid oma artikli 23 kohaste kohustuste järgimist juba sellega õõnestada, et nad peatavad õhukvaliteedi proovide võtmise või viivitavad mõõtmistulemuste edastamisega juhul, kui need tulemused oleksid kohustuse kindlakstegemise paratamatu eeldus.

62. Seega on komisjon 9. novembri 2018. aasta ametlikus kirjas väidetavat rikkumist piisavalt selgitanud.

3. Vahekokkuvõte

63. Järelikult on hagi vastuvõetav osas, milles komisjon heidab ette, et Bulgaaria ei ole ikka veel täitnud välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevat kohustust tagada niisuguste õhukvaliteedi kavade koostamine, mis sisaldavad meetmeid selleks, et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. Argument piirtasemete ületamise väite kohta on seevastu vastuvõetamatu.

B. 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse täitmine

64. Vastuvõetavust puudutavate selgituste kohaselt on käesoleva kohtuvaidluse ese piiratud sellega, kas Bulgaaria on täitnud 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsusest saadik välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevaid kohustusi.

65. Kui teatud piirkondades või linnastutes ületab saasteainete tase välisõhus mõnda piirtaset, siis tagavad liikmesriigid nimetatud sätte kohaselt selle, et nende piirkondade või linnastute jaoks koostatakse õhukvaliteedi kavad, mis sisaldavad asjakohased meetmeid, nii et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks.

66. Kuupäev, mis tuleb aluseks võtta selle hindamisel, kas tegemist on liikmesriigi kohustuste rikkumisega ELTL artikli 260 lõike 2 tähenduses, on selle sätte kohaselt saadetud ametlikus kirjas ette nähtud tähtaja lõppemise kuupäev. ( 18 ) Käesoleval juhul lõppes see tähtaeg 9. veebruaril 2019 (vt selle kohta alljärgnev 1. jaotis).

67. Põhisumma ja/või karistusmakse ELT artikli 260 lõike 2 kohase määramise hindamiseks on lisaks oluline olukord Euroopa Kohtu käesolevas menetluses otsuse tegemise ajal. Karistusmakse on põhimõtteliselt põhjendatud ainult osas, milles Euroopa Kohtu eelneva kohtuotsuse täitmata jätmisel põhinev rikkumine veel praegugi jätkub (vt selle kohta alljärgnev 2. jaotis). ( 19 )

1. 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse täitmine tähtaja lõppemisel

68. Bulgaaria ei olnud 9. veebruaril 2019 veel täitnud 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuses tuvastatud kohustust tagada välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõike 1 teise lõigu kohaselt niisuguste õhukvaliteedi kavade koostamine, mis sisaldavad meetmeid selleks, et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks.

a) Välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklist 23 tuleneva kohustuse rikkumise jätkumine

69. Kuna komisjon ei maininud ametlikus kirjas ületamisi 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsusest saadik, siis võib kahelda, kas välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklist 23 tulenev kohustus oli 9. veebruaril 2019 endiselt olemas. Sõltumata kaudsetest pidepunktidest selle kohustuse kohta, mida sisaldas ametlik kiri, ( 20 ) ei ole praegu siiski vaidlust selles, et kõikides käesoleva menetlusega hõlmatud piirkondades ja linnastutes ületati piirtasemeid pidevalt kuni 2020. aastani. ( 21 ) Seega pidi Bulgaaria tagama 9. veebruaril 2019 niisuguste õhukvaliteedi kavade koostamise, mis vastasid välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 nõuetele.

70. Asjaolu, et komisjon tugines 9. novembri 2018. aasta ametlikus kirjas ainult mõõtmistele aastatel 2015 ja 2016, ei välista aastatel 2017–2020 toimunud mõõtmiste arvesse võtmist selleks, et tõendada, et Bulgaarial oli õhukvaliteedi kavade koostamise kohustus. Nende hilisemate mõõtmiste kasutamise eesmärk ei ole välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 13 kohaste piirtasemete rikkumise ametlik tuvastamine, vaid üksnes artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tuleneva õhukvaliteedi kavadega seotud väidetava kohustuse tõendamine. ( 22 )

71. ELTL artikli 258 kohaselt tehtud kohtuotsused välisõhu kvaliteedi direktiivi rikkumise kohta kinnitavad seda, et tõendeid saab sel viisil esitada. Ka ELTL artikli 258 kohases kohtueelses menetluses ei ole komisjonil põhjendatud arvamuses määrava tähtsusega kuupäeva kindlaksmääramisel veel mõõtmistulemusi, mis tõendaksid, et selle lõppemisel ületati veel piirtasemeid. ( 23 ) Vastavalt välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 27 lõikele 2 peavad liikmesriigid teatama talle need mõõtmistulemused nimelt alles üheksa kuud pärast asjaomase aasta lõppemist. Vaatamata sellele tuvastas Euroopa Kohus tasemete ületamise kuni määrava tähtsusega kuupäevani ( 24 ) ja asjakohaste õhukvaliteedi kavade koostamise kohustuse rikkumise ( 25 ) hiljem esitatud arvude alusel.

a) Välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklist 23 tuleneva kohustuse rikkumine

72. Nagu komisjon õigesti rõhutab, on piirtasemete ületamine kuni 2020. aastani ühtlasi kaalukas tõend selle kohta, et 9. veebruaril 2019 olemas olnud õhukvaliteedi kavadest ei piisanud selleks, et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. ( 26 )

73. Euroopa Kohus on väljakujunenud kohtupraktikas siiski otsustanud, et õhu kvaliteedi kavad tuleb koostada ainult saastamisohu vähendamise eesmärgi ja erinevate olemasolevate avalike ja erahuvide tasakaalu arvesse võttes. Seega tuleb juhtumipõhise analüüsi alusel kontrollida, kas asjaomase liikmesriigi koostatud kavad on kooskõlas välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõike 1 teise lõiguga. ( 27 )

74. Kuigi liikmesriikidel on võetavate meetmete kindlaksmääramisel teatav kaalutlusruum, peavad need meetmed igal juhul võimaldama seda, et piirtasemete ületamise aeg oleks võimalikult lühike, ( 28 ) mingil juhul ei või seda määramata ajaks edasi lükata. ( 29 )

75. Juba oma 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuses oli Euroopa Kohus tuvastanud, et Bulgaaria on kuni 2014. aastani rikkunud seda kohustust PM10 sisalduse osas. ( 30 ) See ei tähenda aga seda, et Bulgaaria ei saaks kohtuotsusest saadik enam esitada kava, et täita oma kohustusi tulenevalt välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklist 23. Pigem on see ELTL artikli 260 kohase menetluse olemuses, et ajaomane liikmesriik võib (ja peab) võtma meetmeid, mis jäävad rikkumise takistamiseks tavaliselt küll liiga hiljaks, kuid vähemalt lõpetavad selle. Nii ei saa direktiivi hilinenud ülevõtmine küll muuta tähtaja möödalaskmist olematuks, kuid saab siiski kõrvaldada liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse põhjuse.

76. Bulgaaria ei olnud 9. veebruaril 2019 igatahes veel võtnud vajalikke meetmeid, et lõpetada 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuses tuvastatud välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõike 1 teises lõigus sätestatud nõude rikkumine.

77. Sel kuupäeval ei olnud vähemalt veel vastu võetud kõiki vajalikke üleriigilisi meetmeid, mis on Bulgaaria 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse täitmise strateegia osa. See puudutab eelkõige riigisiseseid programme õhukvaliteedi parandamiseks ja teatud kütteseadmete asendamiseks ning õigusnorme tahkete kütuste põletuskatelde konstruktsiooni ja kütuste kvaliteedi kohta. Kuna Bulgaaria pidas neid meetmeid oma vastuses komisjoni ametlikule kirjale 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse täitmiseks oluliseks, tuleb lähtuda sellest, et õhukvaliteedi kavad ei olnud ilma nende meetmeteta täielikud.

78. Järelikult ei ole vaja neid meetmeid ega kohalike õhukvaliteedi kavasid sisuliselt uurida ega eeldatavat ajavahemikku kuni piirtasemete saavutamiseni analüüsida.

b) Vahekokkuvõte

79. Seega tuleb tõdeda, et Bulgaaria ei olnud 9. veebruaril 2019 veel täielikult täitnud 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsust seoses välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tuleneva kohustusega.

2. Praegune olukord

80. Praegust olukorda tuleb kontrollida selleks, et teha otsus sunniraha määramise kohta. Selle üle saa küll lõplikult otsustada, sest jooksva aasta kohta ei ole veel kõiki mõõtmistulemusi. Vahepeal vastu võetud õhukvaliteedi kavad ja kõige uuemad mõõtmistulemused sisaldavad igatahes tähtsaid viiteid. Need kavad ja mõõtmistulemused ei olnud küll ülekaalukas osas veel 9. novembri 2018. aasta ametliku kirja esemeks. Sellele vaatamata ei muuda nende arvessevõtmine vaidluse eset. ( 31 ) Pigem on tegemist uute tõenditega, mis näitavad, mil määral on vaidluse ese vahepealsel ajal lahenenud. ( 32 )

a) Piirtasemete saavutamata jätmine

81. Vahetult enne kohtuistungit esitas Bulgaaria vastuseks Euroopa Kohtu küsimusele kõige uuemad arvud 2021. aasta kohta. Kuna need arvud on siiski veel esialgsed, ei saa neil olla käesolevas menetluses otsustavat tähtsust. ( 33 ) Eeldusel, et samuti esitatakse lõplikud arvud, ei saa neid aga asjaolu hindamisel, kas rikkumine kestab edasi, ka ignoreerida.

82. Mis puudutab mõõtmistulemusi, siis ületati aastast piirtaset juba 2020. aastal ainult veel linnastus BG0002 – Plovdiv, ja nimelt proovivõtmise kohas Plovdivi linnas endas. Ka seal respekteeriti seda piirtaset lõpuks 2021. aastat puudutavate esialgsete arvude alusel.

83. Seevastu ületati 2020. aastal kõigis vaidlusalustes piirkondades ja linnastutes veel liiga sageli 24-tunni piirtasemeid, täpsemalt Sofias Asenovgradis, Plovdivis, Vidinis, Montanas, Gorna Oriahovicas, Pernikis, Smolyanis, Haskovos, Pazardzhikis. Veel mitte lõplike arvude alusel, mis puudutavad 2021. aastat, ületati piirtaset enamikus nendes kohtades endiselt liiga palju.

84. Igatahes ületati 24-tunni piirtasemeid Pernikis ja ka linnastu BG0006 omavalitsusüksustes – Kagu-Bulgaaria, Haskovo, Pazardzhik ja Burgas (teist korda 2019. aastast saadik) – kõnealuste arvude järgi 2021. aastal vähem kui 35 päeval. Seejuures tugines Bulgaaria nähtavasti esimest korda sellele, et osa tuvastatud piirtasemete ületamistest on tingitud looduslikest allikatest pärit saasteainetest ja seega ei käsitata neid välisõhu direktiivi artikli 20 lõike 2 kohaselt piirtasemete ületamisena.

85. Siiski ei saa välistada seda, et paranemine nendes piirkondades on ainult mööduv. Kui aga arvud 2021. kohta leiavad kinnitust, siis ei saa vähemalt praegu olemasoleva teabe alusel enam konstateerida, et seal tuleb endiselt koostada õhukvaliteedi kavad.

b) Andmed välisõhu direktiivi XV lisa A jao kohaste meetmete toime kohta

86. Niivõrd kui päeva piirtasemeid ületati ka 2021. aastal liiga sageli, tekib küsimus, kas vahepeal vastu võetud õhukvaliteedi kavad vastavad siiski välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõike 1 teise lõigu nõuetele.

87. Selle küsimuse hindamine eeldab eriti seda, et kavad sisaldavad välisõhu kvaliteedi direktiivi XV lisa A jao kohast teavet. Kõnealused andmed dokumenteerivad muu hulgas saaste päritolu (punktid 5 ja 6), välisõhu kvaliteedi parandamise võimalike meetmete analüüsi (punkt 6) ning otsustatud ja läbiviidud meetmeid (punktid 7–9) koos ajakava ja õhukvaliteedi eeldatava paranemise hinnanguga (punkt 8).

88. Eelkõige juhul, kui puuduvad välisõhu kvaliteedi direktiivi XV lisa A jao punkti 8 alapunkti c kohased õhukvaliteedi eeldatava paranemise ja selleks kuluva aja hinnangud, on vaevalt võimalik hinnata, kas kava alusel jääb ajavahemik võimalikult lühikeseks. Teadmata meetmeid, mis on vajalikud piirtasemete järgimiseks, ei saa ka hinnata, kas nende kiiremat rakendamist on mõistlik oodata. Euroopa Kohus on ka juba sedastanud, et need andmed on keskse tähtsusega. ( 34 )

89. Nende andmete puudumine on seega paratamatult osa välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõike 1 teise lõigu rikkumisest, mille Euroopa Kohus 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuses tuvastas. ( 35 )

90. Vastavalt sellele on komisjon nii ametlikus kirjas ( 36 ) kui ka kohtumenetluses kritiseerinud nende andmete puudumist.

91. Komisjon kohalikke õhukvaliteedi kavasid siiski ei käsitlenud.

92. Liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses peab komisjon aga tõendama väidetava rikkumise olemasolu ja esitama Euroopa Kohtule vajalikud tõendid, et kohus saaks kontrollida, kas liikmesriigi kohustusi on rikutud. Seejuures ei või komisjon tugineda mis tahes oletusele. ( 37 ) See kehtib ka ELTL artikli 260 kohases menetluses. ( 38 ) Juba seetõttu eeldab väide, et liikmesriigi õhukvaliteedi kavad on ebatäielikud, et komisjon kontrollib seepeale asjaomase liikmesriigi kõiki kavasid, seega mitte ainult üleriiklikke meetmeid, vaid ka nendel põhinevaid kohalikke kavasid.

93. Nagu Bulgaaria valitsus vastuseks Euroopa Kohtu küsimusele lisaks teatas, saab erinevate omavalitsusüksuste kavadega tutvuda Internetis. Seejuures ilmneb, et need sisaldavad prima facie siiski välisõhu kvaliteedi direktiivi XV lisa A jao kohaseid andmeid. Pealegi näib, et ei ole välistatud, et komisjoni teatavad teenistused teavad seda, või aitasid isegi kaasa sellele, et kavad nendele nõudmistele vastavad, sest kavade koostamist toetati nähtavasti liidu vahenditest.

94. Seega ei ole komisjon piisavalt selgitanud väidet, et Bulgaaria õhukvaliteedi kavad ei sisaldanud välisõhu kvaliteedi direktiivi XV lisa A jao kohaselt vajalikke andmeid.

c) Bulgaaria meetmete sobivus piirtasemete järgimise saavutamiseks

95. Kohalike õhukvaliteedi kavade puudulik käsitlemine kahjustab ka komisjoni kriitikat Bulgaaria meetmete sobivuse kohta osas, mis puudutab piirtasemete järgimise saavutamist. Nimelt käsitleb see kriitikagi peamiselt üksnes üleriigilisi meetmeid.

96. Mil määral täidetakse nende üleriigiliste meetmetega 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsust, saab aga hinnata ainult juhul, kui neid meetmeid uuritakse koos kohalike kavadega. Kohalikud kavad rajanevad nimetatud meetmetel ja rakendavad neid praktikas. Eelkõige saab ainult kohalike kavade alusel hinnata, kas kohalikest meetmetest koos üleriigiliste meetmetega piisab piirtasemete järgimise saavutamiseks, ja vajaduse korral seda, kui kaua neid järgitakse. Ainult sellise teabe alusel on üldse võimalik loogiliselt arutleda, kas kogu riigi ulatuses on vaja võtta lisameetmeid.

97. Kuna komisjon selliste kohalike hinnangutega ei tegele, siis puudub tema kriitikal üleriigiliste meetmete sobivuse kohta vajalik alus.

98. Seega tuleb komisjoni väide ka selles osas tagasi lükata.

d) Saavutamata jätmise ajavahemik

99. Kuna komisjon kohalike kavade prognoosidele vastu ei vaidle, tuleb lähtuda sellest, et olemasolevad kavad – nagu on Bulgaaria kokkuvõttes väitnud – võimaldavad prognoosida piirtasemete saavutamist kogu Bulgaaria territooriumil enne 2024. aastat.

100. Jääb veel üle välja selgitada, kas piirtasemete saavutamisel enne 2024. aastat jääks saavutamata jätmise ajavahemik nii lühikeseks kui võimalik. Kuna seda tuleb hinnata 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse täitmise raames, siis jääb saavutamata jätmise aastakümme enne nimetatud kohtuotsust kõnealuses osas arvesse võtmata.

101. Aga ka ajavahemikul alates 5. aprillist 2017 ei järgita piirtasemeid – vastavalt Bulgaaria meetmete eesmärkidele – veel peaaegu seitsmeaastase perioodi vältel.

102. See ajavahemik on küll pikk. Samas ei ole see piisav rikkumise tõendamiseks, kui pidada silmas liikmesriikide kaalutlusruumi vastukäivate huvide kaalumisel ( 39 ). Seda näitab eelkõige välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 22 lõige 2. Vastavalt sellele võis PM10 piirtasemete saavutamise tähtaega teatud tingimustel pikendada alates 1. jaanuarist 2005 kuni 11. juunini 2011. See oli sama pikk piirtasemete saavutamata jätmise ajavahemik, millega liidu seadusandja lisaks arvestas.

103. Nimetatud tähtaja pikendamise võimalus anti pealegi kõikidele liikmesriikidele sõltumata nende vastavast lähtepositsioonist ja majanduslikust suutlikkusest. Siiski on selge, et PM10 piirtasemete saavutamine kujutab endast Bulgaarias olemasolevate kütmistavade alusel eriti suurt väljakutset. Lisaks on sellega toimetulek seotud suurte kuludega, mis koormavad Bulgaariat tema majandusliku olukorra tõttu rohkem kui teisi liikmesriike.

104. Peaaegu seitsmeaastane ajavahemik kuni PM10 piirtasemete saavutamiseni ei ole seega vähemalt Bulgaaria puhul nähtavasti liiga pikk.

105. See ei välista siiski seda, et teatud juhtudel – või ehk isegi kogu riigis – saab piirtasemete järgimiseni kiiremini jõuda. Selle kasuks räägib eelkõige komisjoni kriitika, et teatud üleriigilised meetmed, nt tahkete kütuste standardid või nende rakendamine juurutati alles suhteliselt hilja. Bulgaaria ei vaielnud sellele kriitikale vastu.

106. Vaatamata sellele, et nende meetmete kiirem kehtestamine oleks õhukvaliteeti suure tõenäosusega parandanud, ei ole komisjon tõendanud, et üksnes sellest oleks piisanud piirtasemete varasemaks saavutamiseks. Konstateering, et piirtasemete ületamise ajavahemik ei jää „nii lühikeseks kui võimalik“, nõuaks pigem konkreetset läbivaatamist koos asjaomaste kohalike õhukvaliteedi kavadega. Reeglina oleks vajalik ka üksteise vastu käivate huvide kaalumise kontroll, mis oleks samuti ainult kohalike õhukvaliteedi kavade alusel võimalik. Üksnes nendest kavadest on võimalik näha, miks teatud meetmeid konkreetses kohas varem ei teostatud. Kuna komisjon neid kavasid ei aruta, ei saa Euroopa Kohus seega tuvastada, et saavutamata jätmise ajavahemik on teatud juhtudel või isegi ühtekokku liiga pikk.

e) Vahekokkuvõte

107. Järelikult ei piisa komisjoni väitest, et tuvastada, et Bulgaaria ei olnud kuni praeguse hetkeni täitnud 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsust seoses välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tuleneva kohustusega.

C. Karistusmakse ja põhisumma

108. Eeltoodud sedastuste alusel ei ole põhjust karistusmakse määramiseks. ( 40 ) Samuti näib mulle, et põhisumma määramine 9. veebruari 2019. aasta kohtuotsuse ebapiisava täitmise tõttu ei ole samuti mõttekas, kuna Bulgaaria peaks oma napid vahendid parem investeerima õhukvaliteedi parandamisse.

VI. Kulud

109. Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 3 kohaselt jäävad kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui – nii nagu käesoleval juhul – osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks.

VII. Ettepanek

110. Seega teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus: 1. Bulgaaria Vabariik ei olnud 9. veebruaril 2019 veel täielikult täitnud 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsust seoses oma kohustusega, mis tuleneb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta artikli 23 lõike 1 teisest lõigust. 2. Jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata. 3. Jätta Euroopa Komisjoni ja Bulgaaria Vabariigi kohtukulud nende endi kanda.

( 1 ) Algkeel: saksa.

( 2 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiiv 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (ELT 2008, L 152, lk 1).

( 3 ) Nõukogu 22. aprilli 1999. aasta direktiiv 1999/30/EÜ vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ning lämmastikoksiidide, tahkete osakeste ja plii piirtasemete kohta välisõhus (EÜT 1999, L 163, lk 41; ELT eriväljaanne 15/04, lk 164).

( 4 ) 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 75).

( 5 ) 12. novembri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (Derrybrieni tuuleelektrijaam) (C‑261/18, EU:C:2019:955, punkt 123).

( 6 ) 13. septembri 2000. aasta kohtumäärus komisjon vs. Madalmaad (C‑341/97, EU:C:2000:434, punkt 18) ja 15. veebruari 2001. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (C‑230/99, EU:C:2001:100, punkt 32); 27. oktoobri 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Luksemburg (C‑23/05, EU:C:2005:660, punkt 7) ja 5. detsembri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (jäätmekavad) (C‑642/18, EU:C:2019:1051, punktid 17 ja 18).

( 7 ) 17. aprilli 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (Białowieża laas) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 64).

( 8 ) 2. detsembri 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑196/13, EU:C:2014:2407, punkt 32) ja 4. juuli 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Slovakkia (C‑626/16, EU:C:2018:525, punkt 35).

( 9 ) Ametlik kiri, lk 6: „До момента обаче на Комисията не са представени нови планове по член 23 от Директива 2008/50/ЕО, които да показват значително подобрение на общата политика за намаляване и управление на замърсяването на въздуха с ПЧ10.“

( 10 ) Ametlik kiri, lk 6: „Комисията отбелязва, че до момента, след решението по дело С-488/15, са представени много малко нови мерки (които не са представени и оценени по време на процедурата по член 258 от ДФЕС) и почти всички все още не са изпълнени (приемане на Национална програма за качеството на въздуха, промени в Закона за чистотата на атмосферния въздух).“

( 11 ) 28. märtsi 1985. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (274/83, EU:C:1985:148, punk 21); 8. aprilli 2008. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑337/05, EU:C:2008:203, punkt 23) ja 26. aprilli 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑97/17, EU:C:2018:285, punkt 19).

( 12 ) Vt selle kohta minu ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Slovakkia (C‑626/16, EU:C:2018:4, punktid 39–46).

( 13 ) Selle kohta 26. aprilli 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (C‑494/01, EU:C:2005:250, punkt 38).

( 14 ) 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 43); 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 66); 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (piirtase – NO2) (C‑635/18, ei avaldata, EU:C:2021:437, punkt 55) ja 12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiidi piirtasemed) (C‑730/19, ei avaldata, EU:C:2022:382, punkt 61).

( 15 ) Vt 9. detsembri 2008. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (C‑121/07, EU:C:2008:695, punkt 27); 7. juuli 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (C‑369/07, EU:C:2009:428, punkt 59); 17. novembri 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑496/09, EU:C:2011:740, punkt 42); 11. detsembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (C‑610/10, EU:C:2012:781, punkt 96) ja 28. novembri 2013. aasta kohtuotsus komisjon vs. Luksemburg (C‑576/11, EU:C:2013:773, punkt 43).

( 16 ) Vt 10. novembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (C‑504/14, EU:C:2016:847, punktid 20–26) ja 14. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (C‑93/17, EU:C:2018:903, punkt 37).

( 17 ) Vt 17. oktoobri 2013. aasta kohtuostu komisjon vs. Belgia (C‑533/11, EU:C:2013:659, punktid 65 ja 74).

( 18 ) 11. detsembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (C‑610/10, EU:C:2012:781, punkt 67) ja 22. veebruari 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (C‑328/16, EU:C:2018:98, punkt 49).

( 19 ) 9. detsembri 2008. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (C‑121/07, EU:C:2008:695, punkt 27); 7. juuli 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (C‑369/07, EU:C:2009:428, punkt 59); 17. novembri 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑496/09, EU:C:2011:740, punkt 42); 11. detsembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (C‑610/10, EU:C:2012:781, punkt 96) ja 28. novembri 2013. aasta kohtuotsus komisjon vs. Luksemburg (C‑576/11, EU:C:2013:773, punkt 43).

( 20 ) Vt eespool punktid 60 ja 61.

( 21 ) Komisjoni hagis esitatud tabelid 1 ja 2 ning hagi kohta esitatud Bulgaaria vastuse lisad B.3 ja B.4.

( 22 ) Vt tõendite esitamise kohta eespool punktid 56–58.

( 23 ) 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 26); 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 21) ja 12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria ((vääveldioksiidi piirtasemed) (C‑730/19, ei avaldata, EU:C:2022:382, punkt 24).

( 24 ) Eelkõige 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (piirtase – NO2), (C‑635/18, ei avaldata, EU:C:2021:437, punktid 47–58) ning 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 71); 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 72) ja 12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiidi piirtasemed) (C‑730/19, ei avaldata, EU:C:2022:382, punkt 65).

( 25 ) Eelkõige 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (piirtase – NO2) (C‑635/18, ei avaldata, EU:C:2021:437, punkt 144) ja ka 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 115); 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 138) ja 12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiidi piirtasemed) (C‑730/19, ei avaldata, punkt 134).

( 26 ) Vt 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 115); 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 145) ja 12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiidi piirtasemed) (C‑730/19, ei avaldata, EU:C:2022:382, punktid 136 ja 137).

( 27 ) 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, punktid 106, 107 ja 108); 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punktid 134, 135 ja 137) ja 12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiidi piirtasemed) (C‑730/19, ei avaldata, EU:C:2022:382, punktid 130, 131 ja 133).

( 28 ) Vt 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 109), 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 136) ja 12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiidi piirtase) (C‑730/19, ei avaldata, EU:C:2022:382, punkt 132).

( 29 ) 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 154).

( 30 ) 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 117).

( 31 ) Vt eespool punkt 56–58.

( 32 ) Vt selle kohta 4. märtsi 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik (piirtase – NO2) (C‑664/18, ei avaldata, EU:C:2021:171, punkti 81–84).

( 33 ) 3. juuni 2021. aasta kohtuostus komisjon vs. Saksamaa (piirtase – NO2) (C‑635/18, ei avaldata, punkt 59).

( 34 ) 4. märtsi 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik (piirtase – NO2) (C‑664/18, ei avaldata, EU:C:2021:171, punkt 146); 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (piirtase – NO2) (C‑635/18, ei avaldata, EU:C:2021:437, punkt 147) ja 12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiidi piirtasemed) (C‑730/19, ei avaldata, EU:C:2022:382, punkt 139). Vt ka juba minu ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2016:862, punkt 113). Vt ka 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 141).

( 35 ) 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 103).

( 36 ) Kolmanda lõigu sissejuhatus, eelkõige lõik 3.2.

( 37 ) 25. mai 1982. aasta kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad (96/81, EU:C:1982:192, punkt 6); 26. aprilli 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa(C494/01, EU:C:2005:250, punkt 41) ja 17. detsembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtmine) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 112).

( 38 ) 17. septembri 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, (C‑367/14, ei avaldata, EU:C:2015:611).

( 39 ) Vt eespool punkt 73.

( 40 ) Vt 17. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia (C‑533/11, EU:C:2013:659, punkt 64).