KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ANTONIO TIZZANO

esitatud 17. märtsil 2005( )

Kohtuasi C-437/03

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Austria Vabariik

Direktiiv 78/686 – Direktiiv 78/687 – Artikkel 1 – Hambaarstina tegutsemine –Stomatoloogiaalase ülikooliharidusega spetsialistide ainuõigus – Erand – Tingimused

1. Käesolevas kohtuasjas heidab Euroopa Ühenduste Komisjon Austria Vabariigile ette direktiivide 78/686/EMÜ ja 78/687/EMÜ nende sätete rikkumist, mis reserveerivad hambaarstina tegutsemise õiguse spetsiifilise stomatoloogiaalase haridusega spetsialistidele ning mis sätestavad, millal ja millistel tingimustel võivad hambaarstina erandlikult tegutseda ka meditsiinilise haridusega spetsialistid.

I. Õiguslik raamistik

Ühenduse õigusnormid

2. Aastate jooksul on nõukogu teatavate kutsealade osas spetsialistide vaba liikumise hõlbustamise eesmärgil võtnud vastu kaks paralleelset direktiivi: ühe eri liikmesriikides asjaomasel kutsealal tegutsemise alustamiseks ja tegutsemiseks nõutava hariduse ühtlustamiseks ning teise seda haridust tõendavate diplomite vastastikuse tunnustamise reguleerimiseks.

3. Meid huvitava osas tuleb eelkõige ära märkida kaks hambaarsti kutseala käsitlevat direktiivi ehk nõukogu 25. juuli 1978. aasta direktiiv 78/686/EMÜ, mis käsitleb hambaarstide diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide vastastikust tunnustamist ja mis sisaldab meetmeid asutamisõiguse ja teenuste osutamise vabaduse tulemusliku rakendamise hõlbustamiseks (edaspidi „tunnustamise direktiiv”),( ) ja nõukogu 25. juuli 1978. aasta direktiiv 78/687/EMÜ hambaarstide tegevust käsitlevate õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta (edaspidi „ühtlustamise direktiiv”)( ), mida on muudetud Austria, Soome ja Rootsi ühinemisaktiga.

Ühtlustamise direktiiv

4. Ühtlustamise direktiivi artikli 1 kohaselt:

„1. Liikmesriigid nõuavad mõne [tunnustamise direktiivi] artiklis 1 nimetatud kutsenimetuse all hambaarstina tegutsemist alustada või tegutseda soovivalt isikult selle direktiivi A lisas nimetatud diplomit, tunnistust või muud kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti, mis tagab, et kõnealune isik on koolituse ajal omandanud [erialased teadmised].

[…]

Kõnealune koolitus annab hambaarstile oskused, mis on vajalikud kõigi hammaste, suu, lõualuu ja nendega seotud kudede anomaalia ja haiguste ennetust, diagnoosimist ja ravi hõlmavate tegevuste jaoks.

2. Sellise stomatoloogiaalase koolituse täispikkus peab sisaldama vähemalt viieaastast teoreetilist ja praktilist täisajaga kursust ülikoolis, samatasemeliseks tunnistatud kõrgkoolis või ülikooli järelevalve all ning hõlmama vähemalt lisas nimetatud õppeaineid.”

5. Artikli 2 lõikes 1 sätestatakse, et:

„Liikmesriigid tagavad, et spetsialiseerunud hambaarsti diplomi, tunnistuse või muu eriarsti kvalifikatsiooni tõendava dokumendini viiv koolitus vastab vähemalt järgmistele tingimustele:

a) […] artiklis 1 nimetatud koolituse raames viieaastase teoreetilise ja praktilise täisajaga kursuse lõpetamist ja selle tõendamist […]”.

6. Lõpetuseks sätestab artikli 6 esimene lõik:

„[Tunnustamise direktiivi] artiklites 19, 19a ja 19b käsitletud isikuid loetakse artikli 2 lõike 1 punktis a sätestatud nõuetele vastavateks”.

Tunnustamise direktiiv

7. Tunnustamise direktiivi artikkel 1 sätestab:

„Käesolevat direktiivi kohaldatakse [ühtlustamise direktiivi] artiklis 5 määratletud hambaarstide tegevuse suhtes, mille puhul kasutatakse järgmisi nimetusi:

[…]

– Austrias: diplom, mille nimetuse teatab Austria liikmesriikidele ja komisjonile hiljemalt 31. detsembriks 1998;

[…]”.

8. Artikkel 2 näeb muu hulgas ette, et:

„Liikmesriik tunnustab käesoleva direktiivi A lisas loetletud hambaarsti diplomeid, tunnistusi ja muid kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente, mis on liikmesriikide kodanikele välja antud teises liikmesriigis [ühtlustamise direktiivi] artikli 1 kohaselt, nii et need dokumendid annavad liikmesriigi territooriumil samad õigused hambaarsti tegevuse alustamiseks ja sellega tegelemiseks nagu liikmesriigi enda väljaantud dokumendid.”

9. Artikli 19b kohaselt, mis on käesolevas asjas asjakohaseim:

„Alates kuupäevast, mil Austria Vabariik võtab käesoleva direktiivi järgimiseks vajalikud meetmed, tunnustavad liikmesriigid käesoleva direktiivi artiklis 1 osutatud toimingute läbiviimise puhul Austrias välja antud meditsiinidiplomeid, -tunnistusi ja muid ametliku kvalifikatsiooni tõendeid, mis on antud Austrias enne 1. jaanuari 1994 oma ülikooliõpinguid alustanud isikutele ja millele on lisatud pädevate Austria ametiasutuste väljastatud tõend, mis tunnistab, et asjaomased isikud on tõendi väljaandmisele eelnenud viie aasta jooksul olnud Austrias vähemalt kolm järjestikust aastat tegelikult, seaduslikult ja peaasjalikult seotud [ühtlustamise direktiivi] artiklis 5 määratletud tegevusaladega ja et nendel isikutel on volitus tegutseda mainitud tegevusaladel samadel tingimustel kui A lisas osutatud diplomi, tunnistuse või muude ametliku kvalifikatsiooni tõendite omanikel.

Isikute puhul, kes on edukalt lõpetanud pädevate ametiasutuste poolt [ühtlustamise direktiivi] artiklis 1 osutatud koolitusega samaväärseks tunnistatud vähemalt kolmeaastase õpiaja, tühistatakse esimese lõigus osutatud kolmeaastase kogemuse nõue.”

10. A lisas on lõpetuseks loetletud liikmesriikide poolt väljaantud hambaarstide diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide nimetused.

Siseriiklikud õigusnormid

11. Enne Euroopa Liiduga ühinemist võisid Austrias hambaarstina tegutseda kahte liiki stomatoloogiaalase ülikoolihariduseta spetsialistid:

– Dentisten’id (dentistid), kes läbisid kolmeaastase koolituse haridusasutuses, mis pole ülikool (alates 31. detsembrist 1975 sellist koolitust enam ei toimu);

– ja Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde’nid (hammaste, lõualuude ja suuõõne haiguste arstid; edaspidi Fachärzte), kellel on meditsiiniline ülikooliharidus spetsialiseerumisega stomatoloogias.

12. Pärast ühinemist võttis Austria ühtlustamise ja tunnustamise direktiivi järgimiseks kolm meedet (Ärztegesetz 1998( ), Novelle zum Dentistengesetz( ) ja EWR-Ärzte-Qualifikationsnachweisverordnung( )), millega organiseeriti ümber kõik valdkonda käsitlevad õigusaktid.

13. Eelkõige loodi nendega Zahnarzt’i (hambaarst) elukutse, kes saab vastaval kutsealal tegutsemist alustada ja tegutseda pärast spetsiifilise stomatoloogiaalase ülikoolihariduse omandamist, nagu seda nõuab ühtlustamise direktiivi artikkel 1.

14. Lisaks sellele nähti seoses juba olemasolevate elukutsetega ette järgmist:

– veel tegutsevad dentisten’id võivad küsida oma kutseliidult tunnustamise direktiivi artiklis 19b ette nähtud tõendi ja jätkata sel moel kutsealal tegutsemist, seda küll kutsenimetuse Zahnarzt või Zahnarzt (Dentist) all (Novelle zum Dentistengesetz’i artikli 4 lõige 3 ja artikkel 6);

– seevastu Fachärzte’d jätkavad tegutsemist oma kutsenimetuse all (Ärztgesetz’i artiklid 17 ja 23).

15. Kooskõlas muutunud õigusliku raamistikuga teavitas Austria 29. juulil 1999 komisjoni tunnustamise direktiivi artikli 1 alusel sellest, et Austria territooriumil kasutatakse hambaarsti kutsealal tegutsemisel kutsenimetusi Zahnarzt, Zahnarzt (Dentist) ja Facharzt.

16. Pärast sellesisulist teavitamist muutis Austria taas valdkonda käsitlevaid õigusakte nähes ette, et Fachärzte’d võisid valida, kas tegutseda selle või Zahnarzt’i kutsenimetuse all (Ärztegesetz, muudetud Ärztegesetz-Novelle’ga( ), artikli 43 lõige 7).

II. Asjaolud ja menetlus

17. Pärast eespool viidatud meetmete uurimist väljendas komisjon oma kahtlust nende kooskõla osas tunnustamise ja ühtlustamise direktiividega ja saatis seetõttu 24. juulil 2000. aastal Austriale märgukirja.

18. Märgukirjale järgnes 18. juulil 2001 põhjendatud arvamus, milles nimetatud riiki kutsuti täitma viidatud direktiividest tulenevaid kohustusi kahekuulise tähtaja jooksul.

19. Kuna esitatud selgitused ja vastused komisjoni ei rahuldanud, palus ta seega 16. oktoobril 2003 esitatud hagiga Euroopa Kohtul tuvastada, et:

„1. Kuna Austria Vabariik lubas Austria dentistidel (Dentisten), keda peetakse silmas Dentistengesetz’i (hambaarstide seadus) artiklis 6 ja artikli 4 lõikes 3, tegutseda nende kutsealal kutsenimetuse Zahnarzt (hambaarst) või Zahnarzt (Dentist) (hambaarst (dentist)) all ning tugineda [tunnustamise direktiivi] artiklis 19b ette nähtud erandile vaatamata sellele, et nad ei vasta [ühtlustamise direktiivi] artiklis 1 selleks, et [tunnustamise ja ühtlustamise direktiivide] regulatsioon neile laieneks, ette nähtud miinimumnõuetele,

siis on Austria Vabariik rikkunud [tunnustamise direktiivi] artiklitest 1, 2 ja 19b ning [ühtlustamise direktiivi] artiklist 1 tulenevaid kohustusi.

2. Kuna Austria Vabariik lubas Austria Fachärtze für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde’del (hammaste, lõualuude ja suuõõne haiguste arstidel) Ärztegesetz’i (arstide seadus) artiklite 17 ja 23 alusel jätkata – rikkudes [tunnustamise] direktiivi artiklit 19b – tegutsemist selle kutsenimetuse all ja viis läbi nende eriarstide – kellel on õigus tegutseda samadel tingimustel A lisas ette nähtud diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide omanikega (hambaarstid) – puuduliku võrdsustamise hambaarstidega,

siis on Austria Vabariik rikkunud [tunnustamise direktiivi] artiklitest 1 ja 19b tulenevaid kohustusi.”( )

III. Õiguslik analüüs

Sissejuhatus

20. Enne komisjoni poolt Austriale tehtud kahe etteheite uurimist on minu arvates vaja selgitada liikmesriikidele kõnealustest direktiividest tulenevate kohustuste ulatust ja seda eelkõige hambaarsti kutsealal tegutsemise ainuõiguse andmise osas teatud spetsialistidele.

21. Ühtlustamise direktiivi artikli 1 kohaselt peavad liikmesriigid andma nimetatud kutsealal tegutsemise ainuõiguse isikutele, kellel on samas direktiivis ette nähtud miinimumnõuetele vastava stomatoloogiaalase ülikoolihariduse läbimisel omandatud kvalifikatsioon.

22. Kuna enne direktiivide vastuvõtmist (või enne Euroopa Liiduga ühinemist) tegutsesid teatud liikmesriikides hambaarstidena arstid, kellel ei olnud sellist erialast haridust, siis kehtestas ühenduse seadusandja tunnustamise direktiivi artiklites 19, 19a ja 19b (millele viitab ühtlustamise direktiivi artikli 6 lõige 1) nende arstide kasuks asjakohased erandid. Eelkõige nähti sellist laadi meetmed ette Itaalia, Hispaania ja eriti Austria osas.( )

23. Tänu neile sätetele võrdsustati juba hambaarstina tegutsevad arstid uue hariduse omandanud spetsialistidega, millest tulenevalt nad saavad direktiivis sätestatud tingimustel jätkata oma tegevust päritoluriigis ja teised liikmesriigid peavad nende kvalifikatsiooni tunnustama.

24. On ilmne, et tegemist on seega erandiga ühtlustamise direktiivi hariduse osas esitatavaid nõudeid käsitlevatest üldsätetest. Sellisena tuleks seda asjaomases valdkonnas väljakujunenud põhimõtete kohaselt tõlgendada kitsalt.( )

25. Meid huvitava osas tähendab see seda, et hambaarsti kutsealal ei saa lubada tegutseda muudel spetsialistidel kui nendel, keda on nimetatud ühenduse direktiivides ja eelkõige ühtlustamise direktiivi artiklis 1 ning nendest sõnaselgelt erandeid kehtestavates sätetes.

26. Lisaks sellele oli Euroopa Kohtul just nimelt seoses nende põhimõtetega juhust 1. juuni 1995. aasta kohtuotsuses komisjon v. Itaalia( ) täpsustada, et kõnealust korda ei saa laiendada teistele isikute kategooriatele, et lubada neil tegutseda asjaomasel kutsealal isegi siis, kui selline tegutsemine oleks lubatud vaid liikmesriigi territooriumil. Itaaliale, kes soovis nimetatud erandit laiendada just nimelt viimati nimetatud juhule( ), vastas Euroopa Kohus, et liikmesriigid ei või „luua hambaarstide kategooriat, mis ei vasta ühelegi kõnealustes direktiivides ette nähtud kategooriale” ning mis ei saa seetõttu kuuluda süsteemi, mida direktiividega sooviti luua( ).

27. See asjaolu, mis võis ehk tekitada mõningaid kahtlusi, selgitatud, ei ole käesolevas kohtuasjas enam ühtegi asjaolu, mille osas pooled oleks tegelikult eriarvamusel, kuna Austria tunnistab tegelikult ise – nagu me kohe näeme –, et komisjoni etteheited on põhjendatud.

28. Nagu me nägime, seonduvad need etteheited direktiivi erandit kehtestavatest ja eespool viidatud sätetest ühe ehk täpsemalt artikli 19b tõlgendusega; nimetatud õigusnorm sätestab järgmist:

„Alates kuupäevast, mil Austria Vabariik võtab käesoleva direktiivi järgimiseks vajalikud meetmed, tunnustavad liikmesriigid käesoleva direktiivi artiklis 1 osutatud toimingute läbiviimise puhul Austrias välja antud meditsiini diplomeid, -tunnistusi ja muid ametliku kvalifikatsiooni tõendeid, mis on antud Austrias enne 1. jaanuari 1994 oma ülikooliõpinguid alustanud isikutele ja millele on lisatud pädevate Austria ametiasutuste väljastatud tõend, mis tunnistab, et asjaomased isikud on tõendi väljaandmisele eelnenud viie aasta jooksul olnud Austrias vähemalt kolm järjestikust aastat tegelikult, seaduslikult ja peaasjalikult seotud [ühtlustamise direktiivi] artiklis 5 määratletud tegevusaladega ja et nendel isikutel on volitus tegutseda mainitud tegevusaladel samadel tingimustel kui A lisas osutatud diplomi, tunnistuse või muude ametliku kvalifikatsiooni tõendite omanikel.

Isikute puhul, kes on edukalt lõpetanud pädevate ametiasutuste poolt [ühtlustamise direktiivi] artiklis 1 osutatud koolitusega samaväärseks tunnistatud vähemalt kolmeaastase õpiaja, tühistatakse esimeses lõigus osutatud kolmeaastase kogemuse nõue.”( )

Esimene etteheide, mis käsitleb Dentisten’eid

29. Esimeses etteheites kinnitab komisjon, et Austria võimaldas Dentisten’itel jätkata õigusvastaselt hambaarstina tegutsemist kutsenimetuse Zahnarzt või Zahnarzt (Dentist) all.

30. Selles osas on komisjon õigesti märkinud, et veel tegutsevad Dentisten’id ei ole omandanud ülikooliharidust ja ei vasta seega ühtlustamise direktiivi artiklis 1 kehtestatud hariduse osas esitatavatele miinimumnõuetele; teiselt poolt ei ole neil meditsiinidiplomit ja nad ei saa seetõttu tugineda tunnustamise direktiivi artiklis 19b sätestatud erandile.

31. Lubades Dentisten’itel jätkata oma tegevust, jättis Austria seega oma õiguskorras kehtima „hambaarstide kategooria, mis ei vasta ühelegi kõnealustes direktiivides ette nähtud kategooriale” ja on seega nendega vastuolus.

32. Austria on tunnistanud nende argumentide põhjendatust.

33. Seetõttu ja arvestades punktides 25 ja 26 märgituga, tuleb komisjoni esimene etteheide minu arvates vastu võtta.

Teine etteheide, mis käsitleb Fachärzte’sid

34. Teises etteheites kinnitab komisjon, et Austria lubas Fachärzte’del (hammaste, lõualuude ja suuõõne haiguste arstid), kes on hõlmatud artiklis 19b ette nähtud erandiga, jätkata õigusvastaselt hambaarstina tegutsemist nende kutsenimetuse ja samuti kutsenimetuse Zahnarzt all.

35. Leian, nagu märkis komisjon ja nagu Austria ise tunnistab, et selle etteheite põhjendatus ilmneb artikli 19b grammatilisel ja teleoloogilisel tõlgendamisel.

36. Sätte sõnastuse kohta tuletan meelde, et selle sätte alusel peab Austria selleks, et lubada Fachärzte’del tegutseda hambaarstina ja et teised liikmesriigid nende kvalifikatsiooni tunnustaksid, neile väljastama tõendi, mis tunnistab muu hulgas seda, et neil „on volitus tegutseda mainitud tegevusaladel samadel tingimustel kui A lisas osutatud diplomi, tunnistuse või muude ametliku kvalifikatsiooni tõendite omanikel”, st selliste diplomite omanikel, mis tõendavad ühtlustamise direktiivis ette nähtud stomatoloogiaalast haridust (seega Zahnärzte’del).

37. Selleks et oleks võimalik tagada sellise nõude järgimist ja anda seega välja tõendeid, mis vastavad tegelikkusele, peaksid Austria õigusaktid nägema ette, et Fachärzte’d ja Zahnärzte’d tegutsevad hambaarstidena „samadel tingimustel”; nende tingimuste hulka kuulub kahtlemata ka kutsenimetus, mille all seda tegevust teostatakse.

38. Teiselt poolt, nagu märkis komisjon, ei tulene üheainsa kutsenimetuse nõue mitte ainult artikli 19b sõnastusest, vaid see on ka kooskõlas kõnealuste direktiivide eesmärgiga kehtestada „selge vahetegu hambaarsti ja arsti elukutse vahel”( ).

39. Seetõttu peavad kõik hambaarstina tegutsevad Austria spetsialistid kasutama ühtainust kutsenimetust (nimelt kutsenimetust Zahnarzt (hambaarst)), mis erinevalt nimetusest Facharzt (hammaste, lõualuude ja suuõõne haiguste arst) ei sisalda ühtegi viidet meditsiinilisele tegevusele ja võimaldab seetõttu selgemat ja vahetut eristamist viimati nimetatud tegevuse teostajatest.

40. Eespool esitatud argumentide alusel leian, et ka komisjoni teine etteheide tuleb vastu võtta.

IV. Kohtukulud

41. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on nõudnud kohtukulude väljamõistmist Austrialt, kes on kohtuvaidluse kaotanud, siis tuleb need välja mõista Austria Vabariigilt.

V. Ettepanek

42. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:

1. Kuna Austria Vabariik lubas Austria dentistidel (Dentisten), keda peetakse silmas Dentistengesetz’i (hambaarstide seadus) artiklis 6 ja artikli 4 lõikes 3, tegutseda nende kutsealal kutsenimetuse Zahnarzt (hambaarst) või Zahnarzt (Dentist) (hambaarst (dentist)) all ning tugineda nõukogu direktiivi 78/686/EMÜ artiklis 19b ette nähtud erandile vaatamata sellele, et nad ei vasta nõukogu direktiivi 78/687/EMÜ artiklis 1 selleks, et nõukogu direktiivide 78/686/EMÜ ja 78/687/EMÜ regulatsioon neile laieneks, ette nähtud miinimumnõuetele, siis on Austria Vabariik rikkunud nõukogu 25. juuli 1978. aasta direktiivi 78/686/EMÜ artiklitest 1 ja 19b ning nõukogu 25. juuli 1978. aasta direktiivi 78/687/EMÜ artiklist 1 tulenevaid kohustusi.

2. Kuna Austria Vabariik lubas Austria Fachärtze für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde’del (hammaste, lõualuude ja suuõõne haiguste arstid) Ärztegesetz’i (arstide seadus) artiklite 17 ja 23 alusel jätkata tegutsemist selle kutsenimetuse all ja viis läbi nende eriarstide – kellel on õigus tegutseda samadel tingimustel A lisas ette nähtud diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide omanikega (hambaarstid) – puuduliku võrdsustamise hambaarstidega, siis on Austria Vabariik rikkunud nõukogu 15. juuli 1978. aasta direktiivi 78/686/EMÜ artiklist 19b tulenevaid kohustusi.

3. Mõista kohtukulud välja Austria Vabariigilt.