Opinion of the Advocate-General



Opinion of the Advocate-General

Sissejuhatus

1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiiv 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta(2) kehtestab haridust tõendavate dokumentide tunnustamise üldsüsteemi. Käesoleva eelotsusetaotlusega küsitakse Euroopa Kohtult esimest korda, kuidas tõlgendada mitut selles artiklis kasutatud mõistet ning milline on nende normatiivne väärtus. Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus) (Saksamaa), kellele kassatsioonkaebus esitati, soovib teada, kas käesolevas kohtuasjas kahe alama astme kohtu antud tõlgendus on täpne.

2. Kohtuasja pooled on Hans Angerer, kellele on Austrias omistatud ehitusmeistri (planeerimine ja tehniline kalkulatsioon) (saksa keeles „planender Baumeister”) kvalifikatsioon, ning Eintragungsausschuss bei der Bayerischen Architektenkammer (Baieri Arhitektide Liidu registreerimiskomitee, edaspidi „registreerimiskomitee”). Hans Angerer taotles enda kandmist Baieri Arhitektide Liidu nimekirja, millest registreerimiskomitee keeldus.

3. Vaidlus ei puuduta küsimust, kas Hans Angerer vastab direktiivi 2005/36 sisulistele kriteeriumidele, mis võimaldavad tal Saksamaal arhitektina tegutseda. Küsimus on vaid selles, kas Saksa ametivõimudel ja kohtutel on kõnealuse juhtumi puhul lubatud kohaldada direktiivis 2005/36 ette nähtud haridust tõendavate dokumentide tunnustamise üldsüsteemi või takistab direktiivi 2005/36 artikli 10 sõnastus neil seda teha.

4. Oma hinnangu põhjal vastaksin, et Saksa ametivõimud ja kohtud võivad kohaldada direktiivi 2005/36 seda osa. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku tõlgendada direktiivi 2005/36 viisil, mis on kooskõlas siseturu mõttega ja asutamislepingu asutamisvabadust käsitlevate sätetega.

Õiguslik raamistik

Euroopa Liidu õigus

5. Direktiiv 2005/36 on jaotatud kuueks jaotiseks: üldsätted (I), teenuste vaba osutamine (II), asutamisvabadus (III), kutsealal tegutsemise üksikasjalik kord (IV), halduskoostöö, vastutus rakendamise eest (V) ja muud sätted (VI).

6. III jaotis asutamisvabaduse kohta sisaldab omakorda nelja peatükki: haridust tõendavate dokumentide tunnustamise üldsüsteem (I), töökogemuse tunnustamine (II), tunnustamine koolituse miinimumnõuete kooskõlastamise alusel (III) ja asutamise üldsätted (IV).

7. Direktiivi 2005/36 artikkel 10 asub III jaotise I peatükis ja on sõnastatud järgmiselt:

„Käesolevat peatükki kohaldatakse kõikide kutsealade suhtes, mida ei reguleerita käesoleva jaotise II ja III peatükiga, ja järgnevalt nimetatud juhtudel, mil taotleja eri ja erandlikel põhjustel ei vasta nendes peatükkides sätestatud tingimustele:

a) IV lisas loetletud tegevusaladele, kui sisserändaja ei vasta artiklites 17, 18 ja 19 kehtestatud nõuetele;

b) üldarstidele, eriarstidele, üldõdedele, hambaarstidele, erihambaarstidele, veterinaararstidele, ämmaemandatele, proviisoritele ja arhitektidele, kui sisserändaja ei vasta artiklites 23, 27, 33, 37, 39, 43 ja 49 nimetatud tegeliku ja seadusliku kutsepraktika nõuetele;

c) arhitektidele, kui sisserändaja kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti ei ole loetletud V lisa punktis 5.7;

d) arstidele, õdedele, hambaarstidele, veterinaararstidele, ämmaemandatele, proviisoritele ja arhitektidele, kellel on spetsialisti kvalifikatsiooni tõendav dokument, mis on saadud pärast V lisa punktide 5.1.1, 5.2.2, 5.3.2, 5.4.2, 5.5.2, 5.6.2 ja 5.7.1 all loetletud kutsenimetuste saamiseks läbitud ja üksnes vastava eriala tunnustamise eesmärgil sooritatud koolitust, ilma et see piiraks artikli 21 lõike 1 ja artiklite 23 ja 27 täitmist;

e) üldõdedele ja eriõdedele, kellel on spetsialisti kvalifikatsiooni tõendav dokument, mis on saadud pärast V lisa punkti 5.2.2 all loetletud kutsenimetuse saamiseks läbitud koolitust, kui sisserändaja taotleb tunnustamist teises liikmesriigis, kus vastaval kutsealal tegutsevad üldõe koolituseta eriõed;

f) üldõe koolituseta eriõdedele, kui sisserändaja taotleb tunnustamist teises liikmesriigis, kus vastaval kutsealal tegutsevad üldõed, üldõe koolituseta eriõed või pärast V lisa punkti 5.2.2 all loetletud kutsenimetuste saamiseks läbitud koolitust saadud spetsialisti kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti omavad eriõed;

g) sisserändajatele, kes vastavad artikli 3 lõikes 3 sätestatud nõuetele.

Saksa õigus

8. Arhitekte käsitlevad õigusnormid kuuluvad Saksamaal liidumaade seadusandlikku pädevusse (Grundgesetz’i (põhiseadus) artikli 70 lõige 1). Baieri Arhitektide Liidu registrisse kandmise tingimused on sätestatud seaduses Gesetz über die Bayerische Architektenkammer und die Bayerische Ingenieurekammer-Bau (Baieri Arhitektide Liidu ja Ehitusinseneride Liidu seadus) artiklis 4 ( GVBl , lk 308), mida on viimati muudetud 11. detsembri 2012. aasta seadusega ( GVBl , lk 633; edaspidi „BauKaG”). Artiklis on sätestatud järgmist:

„(1) Arhitektide registrit peab Arhitektide Liit.

(2) Registrisse kantakse iga isik,

1. kelle elukoht või asukoht on või valdav osa kutsealasest tegevusest toimub Baierimaal,

2. kes on edukalt sooritanud kõrgkooli lõpueksami,

(a) kusjuures artikli 3 lõikes 1 nimetatud arhitektina (hoonete ehitus) tegutsemiseks on nominaalne õppeaeg vähemalt neli aastat või

(b) artikli 3 lõigetes 2 ja 3 nimetatud sise- ja maastikuarhitektina tegutsemiseks on nominaalne õppeaeg Saksa kõrgkoolis, Saksa avalik-õiguslikus või riiklikult tunnustatud insenerikoolis (Akademie) või sellega võrdväärses Saksa õppeasutuses vähemalt kolm aastat, ning

3. seejärel vähemalt kaks aastat praktiseerinud asjaomasel erialal.

Praktiseerimise hulka arvatakse arhitektide liidu kutsealane täiendusõpe tehnilise ja majandusliku planeerimise ning ehitusõiguse valdkonnas.

(3) […]

(4) Lõike 2 punkti 2 alapunktis a sätestatud tingimustele vastab ka isik, kes saab tõendada samaväärse kõrghariduse omandamist välisriigi kõrgkoolis või muus välisriigi õppeasutuses. Euroopa Liidu liikmesriigi või Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi kodanike puhul peetakse samaväärseks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiivi 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta (ELT L 255, lk 22, parandatud ELT L 271, 16.10.2007, lk 18; ELT L 93, 4.4.2008, lk 28; ELT L 33, 3.2.2009, lk 49), mida on viimati muudetud 11. juuli 2012. aasta määrusega (EL) nr 623/2012 (ELT L 180, lk 9), artiklite 21, 46 ja 47 koostoimes selle V lisa punktiga 5.7.1 kohaselt teatavaks tehtud või nõuetekohaselt tunnustatud kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente ja ka tõendavaid dokumente vastavalt direktiivi 2005/36/EÜ artiklitele 23 ja 49 koostoimes direktiivi VI lisa punktiga 6 […]

(5) Lõike 2 punkti 2 alapunktis a ja lõikes 3 sätestatud tingimused on täidetud ka siis, kui Euroopa Liidu liikmesriigi või Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi kodanik ei vasta eri ja erandlikel põhjustel direktiivi 2005/36/EÜ artikli 10 punktide b, c, d ja g tähenduses tingimustele, mis on esitatud tema kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide tunnustamisele koolituse miinimumnõuete kooskõlastamise alusel direktiivi 2005/36/EÜ tähenduses, kui muus osas on direktiivi 2005/36/EÜ artiklis 13 sätestatud tingimused täidetud; seejuures käsitletakse kvalifikatsioone direktiivi 2005/36/EÜ artikli 12 mõttes võrdselt. […] Esimest lauset kohaldatakse analoogia alusel isikute suhtes, kellel on lubatud kasutada arhitekti kutsenimetust seaduse alusel, mis annab Euroopa Liidu liikmesriigi või Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi pädevale ametiasutusele õiguse anda see kutsenimetus Euroopa Liidu liikmesriigi või Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi kodanikele, kes on oma kvaliteetse tööga arhitektuuri valdkonnas eriti silma paistnud.

[…]”

Asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused

9. Hans Angerer on Saksa kodanik, kellel on elukoht nii Saksamaal kui ka Austrias ja kes on alates 1. märtsist 2007 tegutsenud Austrias kui „planender Baumeister”, olles Austria õiguse kohaselt edukalt läbinud vastava kvalifikatsiooni saamiseks eksami.

10. „Planender Baumeisteri” kvalifikatsioon ei võimalda tal tegutseda Austrias arhitektina.

11. Lisaks ei tunta Saksamaal sellist kvalifikatsiooni nagu „planender Baumeister”.

12. Hans Angerer esitas 25. aprillil 2008 vastavalt BauKaG artiklile 4 Baieris arhitektide registrisse kandmise taotluse. 11. juunil 2008(3) muutis ta oma taotlust, paludes end kanda vastavalt BauKaG artiklile 2(4) välisriigi teenuseosutajate registrisse. Registreerimiskomitee jättis tema taotluse 18. juuni 2009. aasta otsusega rahuldamata.

13. Hans Angerer vaidlustas selle otsuse Bayerisches Verwaltungsgericht Münchenis (Baieri halduskohus). Viimane tühistas 22. septembri 2009. aasta otsusega 18. juuni 2009. aasta taotluse rahuldamata jätmise otsuse ja kohustas registreerimiskomiteed vastavalt BauKaG artiklile 2 kandma Hans Angereri välisriigi teenuseosutajate registrisse.

14. Registreerimiskomitee esitas selle otsuse peale apellatsioonkaebuse Bayerischer Verwaltungsgerichtshofile (Baierimaa teise astme halduskohus). Apellatsioonimenetluses muutis Hans Angerer kohtu soovitusel ja registreerimiskomitee nõusolekul oma nõuet nii, et ta kantaks arhitektide registrisse.

15. Apellatsioonikohus andis nõusoleku muudatuseks 20 septembri 2011. aasta otsusega ja jättis rahuldamata registreerimiskomitee apellatsiooni, kohustades viimast kandma hageja vabakutselise arhitektina (hoonete ehitus) arhitektide registrisse. Kohtuotsuse põhjenduses märgib kohus, et taotletava arhitektide registrisse sissekandmise tingimused vastavalt BauKaG artikli 4 lõikele 5 koostoimes selles viidatud direktiivi 2005/36 artikli 10 punktiga c ning artiklitega 11 ja 13 on täidetud.

16. Selle otsuse peale esitas registreerimiskomitee kassatsioonkaebuse Bundesverwaltungsgerichtile. Ta taotleb Bayerischer Verwaltungsgerichtshofi 20. septembri 2011. aasta otsuse ja Bayerisches Verwaltungsgerichti 22. septembri 2009. aasta otsuse muutmist ja hagi rahuldamata jätmist.

17. Bundesverwaltungsgericht on seisukohal, et vaidluse lahendamiseks on vaja tõlgendada direktiivi 2005/36. Ta peatas 10. juuli 2013. aasta määrusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 5. septembril 2013, menetluse ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. a) Kas „eri ja erandlikud põhjused” direktiivi artikli 10 tähenduses on need asjaolud, mis on määratletud järgnevatel kõnealuses artiklis nimetatud juhtudel (punktid a–g), või peavad lisaks neile asjaoludele esinema veel „eri ja erandlikud põhjused”, millest tulenevalt taotleja ei vasta direktiivi III jaotise II ja III peatükis nimetatud tingimustele?

b) Millised peavad viimati nimetatud juhul „eri ja erandlikud põhjused” olema? Kas need peavad olema isiklikud põhjused, näiteks isiku elukäigust tulenevad põhjused, mistõttu sisserändaja ei vasta erandlikult direktiivi III jaotise III peatükis sätestatud kvalifikatsiooni automaatse tunnustamise tingimustele?

2. a) Kas arhitekti mõiste direktiivi artikli 10 punkti c tähenduses eeldab, et sisserändaja on peale projekteerimise, ehitusjärelevalve ja ehitamisega seotud tehnilise tegevuse tegelenud päritoluriigis ka kunstilise kujundamise, linnaplaneerimis-, majandus- ja vajaduse korral muinsuskaitsealase tegevusega või on sellega vastavalt oma kvalifikatsioonile võinud tegeleda, ja kui see on nii, siis millises ulatuses?

b) Kas arhitekti mõiste direktiivi artikli 10 punkti c tähenduses eeldab, et sisserändajal on kõrgkooli tasemel haridus, kus arhitektuur on selles mõttes peamine komponent, et see hõlmab peale projekteerimise, ehitusjärelevalve ja ehitamisega seotud tehniliste küsimuste ka kunstilist kujundamist, linnaplaneerimis-, majandus- ja vajaduse korral muinsuskaitsealaseid küsimusi, ja kui see on nii, siis millises ulatuses?

c) i) Kas küsimuste a ja b puhul on oluline, kuidas arhitekti kutsenimetust teistes liikmesriikides tavaliselt kasutatakse (direktiivi artikli 48 lõige 1);

ii) või piisab selle tuvastamisest, kuidas arhitekti kutsenimetust päritoluliikmesriigis ja vastuvõtvas liikmesriigis tavaliselt kasutatakse;

iii) või nähtub Euroopa Liidu territooriumil arhitekti kutsenimetusega tavaliselt seotud tegevuste spekter direktiivi artikli 46 lõike 1 teisest lõigust?”

18. Seisukohti esitasid põhikohtuasja pooled, sh Landesanwaltschaft Bayern ning Saksamaa, Madalmaade ja Rumeenia valitsus ning komisjon. Lisaks esitasid põhikohtuasja pooled, sh Landesanwaltschaft Bayern, Saksamaa valitsus ja komisjon 9. juuli 2014. aasta kohtuistungil ka suulisi märkusi.

Hinnang

Sissejuhatavad märkused

Direktiiv 2005/36

19. Direktiivi 2005/36 asjassepuutuvad sätted on välja toodud eespool. Selleks et aru saada, mis on (ja mis ei ole) käesolevas asjas kaalul, pean vajalikuks põgusalt kirjeldada direktiivis sisalduvate kutsekvalifikatsioonide tunnustamise erinevaid süsteeme.

20. Direktiiv 2005/36 võeti vastu Euroopa Liidu Nõukogus 6. juunil 2005 kvalifitseeritud häälteenamusega.(5) See põhineb asutamislepingus siseturgu käsitlevatel spetsiifilistel õiguslikel alustel.(6) Sellega tunnistati kehtetuks 15 varasemat direktiivi kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta(7) ja kohaldatavate põhimõtete ühtlustamise teel reorganiseeriti ja ratsionaliseeriti nende sätteid(8) . Direktiiv 2005/36 näeb III jaotises ette kolm tunnustamise süsteemi: selliste kutsealade automaatne tunnustamine, mille puhul koolituse miinimumnõuded on ühtlustatud (III peatükk) („automaatne süsteem”); tunnustamine, mis põhineb teatud kutsealade puhul töökogemusel (II peatükk) ning üldsüsteem reguleeritud kutsealadele ja nendele, mida ei reguleeri II ja III peatükk või mille puhul – arvestades direktiivi 2005/36 artiklit 10 – ei vasta taotleja II ja III peatükis ette nähtud tingimustele (edaspidi „üldsüsteem”).

21. Käesoleva kohtuasja huvides tuleks automaatset süsteemi ja üldsüsteemi üksikasjalikumalt kirjeldada.

22. Direktiivi 2005/36 III peatüki III jaotis kehtestab sisuliselt ühtlustamise vertikaalse lähenemise mitme kutseala, sh arhitektide puhul.(9) Peatüki põhimõte on selge: kui isikul on direktiivi V lisas nimetatud kvalifikatsiooni tõendav dokument ja kui teatavad koolituse miinimumnõuded on täidetud, peab liikmesriik tunnustama kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti ning käsitama sellist dokumenti oma territooriumil kutsealal tegutsemise alusena samaväärsena nagu dokumenti, mille ta ise väljastab. Iga isik, kes soovib tegutseda arhitektina, peab direktiivi 2005/36 artikli 21 kohaselt seega omama direktiivi V lisa punktis 5.7 nimetatud kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti ka vastama direktiivi artiklis 46 viidatud koolituse miinimumnõuetele. Selle kohta on Euroopa Kohus leidnud, et kutsekvalifikatsioonide automaatse tunnustamise süsteem, mis direktiivi 2005/36 artiklites 21, 46 ja 49 on arhitekti kutseala jaoks ette nähtud, ei jäta liikmesriikidele mingit kaalutlusruumi.(10) Tunnustamine III jaotise III peatüki alusel on seega automaatne. Kui isik vastab kriteeriumidele, jääb liikmesriigil vaid üle talle omistada vastav amet.

23. Direktiivi 2005/36 III jaotise I peatükk näeb varasematel ülddirektiividel(11) põhineva alternatiivina(12) ette üldsüsteemi. Reeglina kohaldatakse seda vaid neile kutsealadele, millele automaatset süsteemi ei kohaldata, nagu võib järeldada direktiivi 2005/36 artiklist 10. Erandina sellest reeglist näeb artikkel 10 lisaks ette, et üldsüsteemi kohaldatakse erinevatel juhtudel, mil taotleja eri ja erandlikel põhjustel ei vasta III jaotise II ja III peatükis sätestatud tingimustele. Üldsüsteemi sisulised nõuded on sätestatud direktiivi artiklis 11 ja järgmistes artiklites.

Esitatud küsimuste faktiline ja õiguslik kontekst

24. Eelotsusetaotlus käsitleb vaid küsimusi, mis puudutavad direktiivi 2005/36 artikli 10 teatavaid mõisteid. Kaks punkti vajavad põhjalikumat analüüsi.

25. Esiteks, Saksa kohtutes ei ole vaidlustatud, et Hans Angerer ei vasta automaatse tunnustamise nõuetele. Tal ei ole direktiivi 2005/36 V lisa punktis 5.7.1 nimetatud diplomit, mis tähendab, et ta ei saa automaatse tunnustamise põhimõtte järgi eeldada, et Baieri ametivõimud kannavad ta Baieri arhitektide registrisse.(13) Seega ei ole automaatse süsteemi sätted need, mida Euroopa Kohtul on palutud tõlgendada.(14)

26. Teiseks, Saksa esimese ja teise astme halduskohtud on leidnud, et Hans Angerer vastab üldsüsteemi sisulistele nõuetele.(15) Näib, et seda järeldust ei ole kahtluse alla seadnud ka Bundesverwaltungsgericht, kellele kassatsiooni korras on kaebus esitatud. Euroopa Kohtul ei ole seega palutud tõlgendada sätteid, mis käsitlevad üldsüsteemi sisulisi nõudeid. Täpsemalt ei ole Euroopa Kohtu ülesanne eelotsusetaotluse raames otsustada, kas Hans Angererile Austria õiguse alusel omistatud kvalifikatsiooni „planender Baumeister” tuleb Saksa ametivõimudel direktiivi 2005/36 artiklis 11 ja järgmistes artiklites sätestatud tingimustel aktsepteerida, et ta saaks Saksamaal arhitektina tegutseda.

27. Bundesverwaltungsgericht soovib teada vaid seda, kas direktiivi 2005/36 artiklit 10 tuleb tõlgendada nii, et siseriiklikel ametivõimudel on kõnealuse juhtumi puhul üldsüsteemi kohaldamine välistatud.

Esimene küsimus: direktiivi 2005/36 artiklis 10 toodud mõiste „eri ja erandlikud põhjused” tõlgendamine

28. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub tõlgendada direktiivi 2005/36 artiklis 10 kasutatud mõistet „eri ja erandlikud” põhjused. Ta soovib teada, kas selle artikli punktides a–g loetletud juhtumid on üksnes loetelu „eri ja erandlikest põhjustest” või on sellel mõistel täiendav normatiivne tähendus. Teisisõnu palub kohus palub selgitada, kas riigi ametivõimud võivad hinnata seda, kas Hans Angereri kvalifikatsioon kui „planender Baumeister” ja tema töökogemus võivad artikli 11 ja järgmiste artiklite alusel anda talle õiguse töötada Saksamaal arhitektina, või kas enne tema kvalifikatsiooni hindamist peavad riigi ametivõimud kõigepealt uurima, kas esineb „eri ja erandlikke” põhjuseid, miks Hans Angereril ei ole Austrias arhitektina töötamise kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti.

Direktiivi 2005/36 grammatiline ja süsteemne tõlgendamine

29. Nagu eespool oli näha, kohaldatakse artikli 10 kohaselt koolitust tõendavate dokumentide tunnustamise üldsüsteemi kõikidele kutsealadele, mida ei reguleeri III jaotise (asutamisvabadus) II ja III peatükk ning juhtudel, mil taotleja eri ja erandlikel põhjustel ei vasta nendes peatükkides sätestatud tingimustele. „Need juhtumid” on loetletud punktides a–g.

30. Nende punktide sisu on erinev. Niisiis on punktid a ja b seotud töökogemusega ning punktid c, d, e ja f käsitlevad spetsiifilist kvalifikatsiooni. Punkt g on olemuselt täiesti erinev: see käsitleb sisserändajaid, kelle kvalifikatsioon on omandatud kolmandas riigis.

31. Kuna mõiste „eri ja erandlikud põhjused” asub kohe artikli 10 alguses, st enne punktide a–g(16) loetelu, pakun välja, et sel mõistel peaks olema sama tähendus kõikide punktide a–g osas. Vastasel korral oleks seadusandja pidanud sisustama iga punkti a–g oma täiendava sõnastusega, mida on kohandatud vastavalt iga punkti vajadustele.

32. Selle järelduse põhjalt jõuan küsimuseni, kas direktiivi 2005/36 punktid a–g kujutavad iseenesest põhjuseid, miks tuleks kohaldada üldsüsteemi, või peab selleks olema täiendavaid põhjusi.

33. Kuid vaadakem lähemalt mõistet „põhjus”. The Oxford Advanced Learner’s Dictionary annab mõistele järgmise definitsiooni: „ajend või selgitus millelegi, mis on toimunud või mida keegi on teinud”(17) . The Cambridge Advanced Learner’s Dictionary annab sarnase definitsiooni: „sündmuse või olukorra ajend või miski, mis annab selgituse või põhjenduse.”(18) Võtmeelement nende määratlustes paistab mulle olevat selgituse koht. „Põhjus” pakub olemuslikult välja millegi selgituse.

34. Artikli 10 sõnastuse esmakordsel lugemisel oleks lihtne lähtuda sellest, et sõnastus „eri ja erandlikud põhjused” vajavad täiendavaid elemente, nagu selgitust, miks ei ole artikli 10 punktides a–g nimetatud juhtudel II ja III peatükis sätestatud tingimused täidetud. Tõepoolest, puhtalt sõnastusel põhineval tõlgendamisel võib punkte a–g vaevu pidada „põhjusteks”.(19) Arhitekti elukutse puhul, mida on nimetatud punktis c, on vaja selgitust, miks asjaomasel isikul on kvalifikatsiooni tõendav dokument, mida ei ole loetletud V lisa punktis 5.7.(20)

35. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kaldub eelnimetatud tõlgendust toetama. Tema arvates peab arhitektide puhul olema täidetud kaks kumulatiivset tingimust: esiteks, taotlejal on kvalifikatsiooni tõendav dokument, mida ei ole loetletud V lisa punktis 5.7, ja teiseks on tal see „eri ja erandlikel põhjustel”.

36. Mind selline põhjendus siiski ei veena.

37. Kui oletada, et mõistetel „eri ja erandlikud põhjused” on sama tähendus punktide a–g puhul, jõuame kiiresti arusaamale, et ühise määratlusega välja tulemine on vähetõenäoline. Võtame punkti g, mille kohaselt kohaldatakse üldsüsteemi siis, kui taotleja, kes eri ja erandlikel põhjustel ei vasta II ja III peatükis ette nähtud tingimustele, on sisserändaja, kes vastab direktiivi artikli 3 lõikes 3 sätestatud tingimustele. Viimati nimetatud sätte kohaselt käsitletakse kolmanda riigi väljastatud kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente kvalifikatsiooni tõendava dokumendina juhul, kui selle omanikul on liikmesriigi territooriumil, kes tunnustab seda kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti artikli 2 lõike 2 alusel, selle liikmesriigi poolt tõendatud kolmeaastane töökogemus asjaomasel kutsealal. Kas saab eeldada, et keegi, kes on omandanud kolmandas riigis kvalifikatsiooni tõendava dokumendi, peab esitama eri ja erandlikud põhjused, miks need kvalifikatsioonid on omandatud kolmandas riigis? Vastus on loomulikult „ei”. Eri ja erandlik siinkohal tähendab asjaolu , et kvalifikatsioon on omandatud kolmandas riigis, mitte põhjust , miks see on seal omandatud.

38. Minu arvates on väga keeruline ette kujutada, et kui mõistetel „eri ja erandlikud põhjused” ei ole täiendavat tähendust punkti g osas, on neil see muude punktide osas.(21)

39. Teisisõnu, isegi kui ma võin aru saada, et punktis c märgitud arhitektide puhul on teoreetiline võimalus kujutleda eri ja erandlikke põhjuseid seoses küsimusega, miks on sisserändajal kvalifikatsioon, mida ei ole loetletud direktiivi 2005/36 V lisa punktis 5.7(22), on mul siiski kahtlusi sõnastusele „eri ja erandlikud põhjused” täiendava tähenduse omistamise üle kõikide punktide a–g osas.

Direktiivi 2005/36 artikli 10 ettevalmistavad materjalid

40. Vaadates selle direktiivi ettevalmistavaid materjale, on näha, et komisjoni algne ettepanek(23) artikli 10 osas oli lühike ja konkreetne. Selles on kirjas: „Antud peatükki kohaldatakse kõikidele kutsealadele, mida ei reguleeri käesoleva jaotise II ja III peatükk ja kõikidele juhtudele, mil taotleja ei vasta nendes peatükkides sätestatud tingimustele”. (24) Seega nägi ettepanek ette, et iga kord, kui automaatse tunnustamise tingimused ei ole täidetud, kohaldatakse põhimõtteliselt ikka üldsüsteemi.

41. Parlamendil ei olnud sellise sõnastuse kohta vastuväiteid ning ta ei teinud esimesel lugemisel artikli 10 muudatusettepanekut.(25)

42. Nõukogu leidis, et komisjoni ettepanek on siiski liiga laiaulatuslik. Tema seisukoht oli, et üldsüsteemi tuleks kohaldada ainult nende kutsealade suhtes, mida ei reguleeri III jaotise II ja III peatükk ning konkreetsete juhtumite suhtes, mis on loetletud ühise seisukoha artikli 10 punktides a–g, kui taotleja kuulub kõnealustes peatükkides nimetatud kutseala praktiseerijate hulka, kuid ei vasta konkreetsete ja erakorraliste asjaolude tõttu nimetatud peatükkides sätestatud nõuetele.(26) Ühises seisukohas on lisaks märgitud: „[l]oetletud juhtumid hõlmavad olukordi, mida praegu hõlmatakse asutamislepinguga, nagu seda tõlgendab Euroopa Kohus ning kehtivates direktiivides sätestatud erilahendustega hõlmatud olukordi”(27) .

43. Komisjon omakorda nõustus vastuettepanekuga, märkides, et ühine seisukoht selgitas komisjoni ettepanekut tunnustamise üldise korra täiendava kohaldamise juhtude osas, loetledes konkreetsed olukorrad, mida praegu reguleerivad kas ad hoc reeglid, asutamislepingu sätted või tunnustamise üldsüsteem. Komisjon märkis lisaks, et „selline selgitamine ei hõlma iga sisulist muudatust”.(28)

44. Kahtlen, kas väide peab paika, arvestades, et nõukogu ühise seisukoha tulemusel ei kohaldata üldsüsteemi kõikidel juhtudel. Siiski näib minu jaoks selge, et ühenduse seadusandja põhieesmärk oli piirata konkreetseid juhtumeid punktides a–g nimetatud erandlike juhtudega, st neid, mida reguleerivad asutamisleping, nii nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus, ja olemasolevad direktiivid. Mõte oli mitte kehtestada üldsüsteemi kohaldamiseks täiendavaid kriteeriume, mis lähevad kaugemale punktides a–g sätestatuist ja tuleneks sõnastusest „eri ja erandlikud põhjused”.

Direktiivi 2005/36 artikkel 10 lähtudes ELTL artiklist 49

45. Direktiivi 2005/36 artikli 10 sellist tõlgendust kinnitab lisaks ka tõlgendamine ELTL artikli 49 valguses.(29)

46. Kohtuasjas komisjon vs. Hispaania(30), mis puudutas proviisoreid, leidis Euroopa Kohus, et õigus diplomite tunnustamisele on asutamisvabaduse kui põhiõiguse väljendusvormina tagatud.(31) Ma ei näe põhjust, miks ei peaks see kehtima arhitektide puhul. Seetõttu tuleks direktiivi 2005/36 tõlgendada asutamislepingu asutamisvabadust käsitlevate sätete valguses.

47. Siinkohal teen Euroopa Kohtule ettepaneku lähtuda kohtuasjas Dreessen (32) kasutatud põhjendusest.

48. Kohtuasi käsitles Belgia kodanikku, kes oli omandanud inseneridiplomi Saksamaal ja töötas palgatöötajana mitmes arhitektuuribüroos Liège'is (Belgia) ning kes taotles enda kandmist Liège'i provintsi arhitektide assotsiatsiooni registrisse, et ta saaks arhitektina tegutseda iseseisvalt. Taotlus jäeti rahuldamata põhjusel, et tema diplom ei vastanud diplomile, mis on välja antud arhitektuuriosakonna poolt direktiivi 85/384 tähenduses ja seega ei kuulunud direktiivi kohaldamisalasse. Euroopa Kohus leidis, et sellises olukorras kohaldatakse asutamislepingu asutamisõiguse sätteid. Tema arvates ei olnud tunnustamise direktiivide eesmärk muuta diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide tunnustamine raskemaks olukordades, mis ei kuulu nende kohaldamisalasse.(33) Riigi ametivõimudel tuli seetõttu Dreesseni taotlus läbi vaadata.

49. Euroopa Kohtu tõlgendus ELTL artiklile 49 olukordades, mis ei kuulu asjaomase direktiivi kohaldamisalasse, on minu arvates a fortiori kohaldatav direktiivi 2005/36 sätte tõlgendusele. Mina tuletan kohtuotsusest Dreessen käesolevale kohtuasjale järgmist: direktiivi artikli 10 punkti c tuleb tõlgendada nii, et see oleks kooskõlas aluslepingutega, eelkõige asutamisõigusega, mis tähendab, et see ei peaks takistama riigi ametivõime taotlust menetlemast ja uurimast, kas üldsüsteemi sisulised nõuded on arhitektide puhul täidetud. Artikli 10 punkt c ei peaks sellise hinnangu andmist raskendama. See ei tähenda, et riigi ametivõimudel tuleb tunnustada Hans Angereri diplomit, kuna sellist küsimust ei ole esitatud. See tähendab vaid seda, et neil peaks olema lubatud uurida, kas tema kvalifikatsioon ja töökogemus vastavad direktiivi artiklis 11 ja järgmistes artiklites esitatud nõuetele.

Esimesele küsimusele antav vastus

50. Kokkuvõttes olen seisukohal, et sõnastust „eri ja erandlikud põhjused” direktiivi 2005/36 artikli 10 tähenduses on kasutatud üksnes selle artikli punktide a–g sissejuhatuseks. Sel puudub normatiivne väärtus, mis laieneks väljapoole punktides a–g nimetatud juhtumeid. Seetõttu teen ettepaneku vastata esimesele küsimusele nii, et direktiivi 2005/36 artiklis 10 nimetatud „eri ja erandlikud põhjused” viitavad üksnes selle artikli punktidele a–g. Taotlejal ei ole vaja näidata „eri ja erandlikke põhjuseid” lisaks neile, millele on viidatud artikli 10 punktides a–g.

Teine küsimus: direktiivi 2005/36 artikli 10 punktis c kasutatud mõiste „arhitektid” tõlgendamine

51. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub teise küsimusega selgitada sisuliselt seda, milline on direktiivi 2005/36 artikli 10 punktis c märgitud mõiste „arhitektid” tähendus. Ta soovib teada, kas asjaomane isik peab olema tegelenud kunstilise kujutamise, linnaplaneerimis-, majandus- ja vajaduse korral muinsuskaitsealase tegevusega, ning üldisemalt kriteeriumeid, mille põhjal välja selgitada, kes on arhitekt.

52. Registreerimiskomitee seisukoha järgi tähendab arhitekti mõiste, et isik, kes soovib üldsüsteemi kohaselt enese tunnustamist arhitektina, vastab teatavatele miinimumnõuetele. Kriteeriumidena võib tugineda direktiivi 2005/36 artikli 46 nõuetele.

53. Minu arvates viitab artikli 10 punktis c kasutatud mõiste „arhitektid” üksnes kutsealale, millele taotleja soovib tunnustust. Direktiivi 2005/36 ei anna arhitekti mõiste legaaldefinitsiooni ei automaatses süsteemis ega üldsüsteemis.

54. Nii direktiivi 2005/36 artikkel 46 pealkirjaga „Arhitektuurialane koolitus” kui ka direktiivi 85/384(34) artikkel 3 näevad üksikasjalikult ette, milliseid oskusi ja teadmisi tuleb omandada arhitektuuriõppe vältel, et saaks kohaldada automaatset süsteemi. See ei tähenda siiski, et direktiivi mõte oleks määratleda, kes on arhitekt.

55. Euroopa Kohus on direktiivi 85/384 kohta leidnud, et direktiivi artikli 1 lõike 2, mis sätestab direktiivi kohaldamisala(35), eesmärk ei olnud anda arhitektuurivaldkonnas tegevuste legaaldefinitsiooni ning liikmesriigi siseriikliku õiguse ülesandeks jäeti määratleda tegevused, mis kuuluvad selle valdkonna kohaldamisalasse.(36) Need Euroopa Kohtu järeldused puudutavad nüüdset automaatset süsteemi.(37)

56. Minu seisukoht on, et kui direktiiviga isegi ei üritata määratleda, kes on arhitekt automaatses süsteemis, ei saa seda a fortiori teha üldsüsteemis.

57. Lisaks teen Euroopa Kohtule ettepaneku mitte lugeda direktiivi 2005/36 artikli 46 lõike 1 nõudeid selle direktiivi artikli 10 punktis c nimetatud mõiste „arhitektid” kontekstis. See tähendaks üldsüsteemi kohaldatavuse sõltuvusse seadmist automaatse süsteemi juurde kuuluvate kriteeriumide täitmisest. Automaatse süsteemi mõisted viidaks üldsüsteemi sisse tagaukse kaudu. Kokkuvõttes õõnestaks see üldsüsteemi.

58. Ma oleks seetõttu väga ettevaatlik direktiivi 2005/36 artiklis 10 märgitud mõiste „arhitektid” liiga tähttähelisel tõlgendamisel. See, kas isikul on lubatud tegutseda arhitektina üldsüsteemi alusel, tuleb liikmesriigi ametivõimudel kindlaks teha niipea, kui nad on kohaldanud artikli 11 ja järgmiste artiklite nõudeid ning hinnanud tema juhtumit nimetatud artiklite alusel. Kui mõistele „arhitektid” esitada liiga palju nõudeid, tekiks oht, et riigi ametivõimude antav hinnang oleks teatud mõttes ennatlik.

59. Direktiivi 2005/36 artikli 10 punktis c kasutatud mõiste „arhitektid” ei tähenda, et riigi ametivõimud peavad leidma täiendavaid kriteeriume, millele peab vastama iga isik, kes taotleb enese tunnustamist üldsüsteemi alusel. Selles osas ei takista direktiivi artikli 10 punkt c riigi ametivõimudel välja selgitada, kas asjaomane isik vastab üldsüsteemi alusel tunnustamise kriteeriumidele. Ma ei näe põhjust, miks nad ei võiks kohaldada tunnustamise üldsüsteemi.

60. Teisele küsimusele tuleks seega vastata nii, et mõiste „arhitektid” direktiivi 2005/36 artikli 10 punkti c tähenduses viitab sellele kutsealale, kus taotleja soovib hakata tegutsema. Seda ei või tõlgendada viisil, mis piirab direktiivi 2005/36 III jaotise I peatükis kehtestatud haridust tõendavate dokumentide tunnustamise süsteemi kohaldamisala.

Ettepanek

61. Eeltoodut arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgerichti esitatud küsimustele järgmiselt:

1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiivi 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta artiklis 10 nimetatud „eri ja erandlikud põhjused” viitavad üksnes selle artikli punktidele a–g. Taotlejal ei ole vaja näidata „eri ja erandlikke põhjuseid” lisaks neile, millele on viidatud artikli 10 punktides a–g.

2. Mõiste „arhitektid” direktiivi 2005/36 artikli 10 punkti c tähenduses viitab sellele kutsealale, kus taotleja soovib hakata tegutsema. Seda ei või tõlgendada viisil, mis piirab direktiivi 2005/36 III jaotise I peatükis kehtestatud haridust tõendavate dokumentide tunnustamise süsteemi kohaldamisala.

(1) .

(2) – EÜT 2005, L 255, lk 22; ELT eriväljaanne 06/03, lk 71.

(3) – Vt Bayerisches Verwaltungsgericht München, 22.9.2009 kohtuotsus – M 16 K 09.3302, lk 2.

(4) – See muudatus tehti pärast seda, kui registreerimiskomitee teatas Hans Angererile, et viimane ei kvalifitseeru arhitektiks, vt Verwaltungsgerichtshof Bayern, 20.9.2011 kohtuotsus – 22 B 10.2360, punkt 15, kättesaadav veebiaadressil: http://openjur.de/u/493661.html.

(5) – Vt nõukogu 6. juuni 2005. aasta pressiteade (9775/05 (Presse 137)), kättesaadav veebiaadressil: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/85121.pdf. Direktiiv võeti vastu nii, et Saksamaa ja Kreeka esindajad hääletasid sellele vastu ja Luksemburg jättis hääletamata.

(6) – EÜ artikkel 40 (nüüd ELTL artikkel 46) – töötajate vaba liikumine, EÜ artikkel 47 (nüüd ELTL artikkel 53) – asutamisvabadus ja EÜ artikkel 55 (nüüd ELTL artikkel 62) – teenuste osutamise vabadus.

(7) – Vt direktiiv 2005/36, artikkel 62.

(8) – Vt direktiiv 2005/36, põhjendus 9.

(9) – Direktiiv säilitab enam-vähem varasema õigusliku olukorra, samas tunnistab kehtetuks nõukogu 10. juuni 1985 aasta direktiivi 85/384/EMÜ diplomite, tunnistuste ja muude arhitektuurialast kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide vastastikuse tunnustamise ning asutamisõiguse ja teenuste osutamise vabaduse tulemusliku rakendamise hõlbustamiseks võetavate meetmete kohta (EÜT L 223, lk 15; ELT eriväljaanne 06/01, lk 118).

(10) – Vt Euroopa Kohtu otsus Ordre des architectes (C-365/13, EU:C:2014:280, punkt 24).

(11) – Pärast ühis-/siseturu taaskäivitamist 1980ndate keskel kehtestati valdkondades, mis ei olnud hõlmatud vertikaalse lähenemisega, üldine ja horisontaalne lähenemine, millega sätestati tunnustamise üldjuhised. Vt direktiivid 89/48/EMÜ, 92/51/EMÜ ja 1999/42/EÜ. Direktiivide algatamise kohta vt „Completing the Internal Market”, White Paper from the Commission to the European Council, KOM(85) 310 lõplik, 14.6.1985, punkt 93.

(12) – Vt C. Barnard, The substantive law of the EU. The four freedoms, Oxford University Press, 2. väljaanne, 2013, lk 320.

(13) – Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul lõpetas Hans Angerer 18. detsembril 2012, s.o kuupäeval, mil menetlus oli juba nimetatud kohtus käimas, õpingud, omandades akadeemilise kraadi Diplom-Ingenieur – tsiviilehitus (ehitusinsener) (Fachhochschule (FH)) kõrgkoolis Hochschule für Technik, Wirtschaft und Kultur (HTWK) Leipzig (Leipzigi tehnikaülikool). Küsimus, kas tsiviilehitusinseneri kraad lubab Hans Angereril saada automaatselt kvalifikatsioon, ei ole antud kohtuasja teema. Seda kinnitasid pooled ka kohtuistungil. Sellega seoses tuleks üksnes märkida, et nimetatud kraad ei ole loetletud direktiivi 2005/36 V lisa punktis 5.7. Küsimus, kas „Bauingenieur” kuulub siiski automaatse süsteemi alla (sellise seisukoha paistavad olevat võtnud W. Kluth/F. Rieger, ‘Die neue EU-Berufsanerkennungsrichtlinie – Regelungsgehalt und Auswirkungen für Berufsangehörige und Berufsorganisationen’, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 2005, lk 486–492, eelkõige lk 488), ei ole seega antud juhtumi puhul asjakohane.

(14) – Direktiivi 2005/36 artiklid 21 jj ning artiklid 46 jj.

(15) – Direktiivi 2005/46 artiklid 11 jj. Selle kohta on Verwaltungsgerichtshof Bayern, mis jättis Verwaltungsgericht Müncheni otsuse muutmata, juba leidnud, et direktiivi 2005/36 artikli 13 lõike 3 tingimused koostoimes artikli 11 punktiga c on täidetud: vt kohtuotsus 20.9.2011 – 22 B 10.2360, punkt 33; kättesaadav veebiaadressil: http://openjur.de/u/493661.html.

(16) – Sulu ees, nagu öeldakse matemaatika valdkonnas.

(17) – Definitsioon on kättesaadav veebiaadressil: http://www.oxfordlearnersdictionaries.com/definition/english/reason_1.

(18) – Definitsioon on kättesaadav veebiaadressil: http://dictionary.cambridge.org/dictionary/british/reason.

(19) – Tuleb märkida, et artikli 10 teised keeleversioonid kasutavad sama sõnastust nii ainsuses kui mitmuses. Näiteks mitmuses:‘aus […] Gründen’ (DE), ‘põhjustel’ (ET), ‘dėl [...] priežasčių’ (LT), ‘z przyczyn’ (PL); ainsuses: ‘por una razón’ (ES), ‘pour un motif’ (FR), ‘per una ragione’ (IT).

(20) – Käesolevas kohtuasjas tähendaks see, et Hans Angereril tuleb selgitada, miks tal on Austria õiguse kohaselt omandatud „planender Baumeisteri” kvalifikatsioon. Järgmine küsimus on, kas „eri ja erandlikel põhjustel” on objektiivne või subjektiivne tähendus.

(21) – Just sel põhjusel oleks „olukorrad” või „juhtumid” sobivamad kui „põhjused”.

(22) – Esmapilgul võiks arvata, et objektiivsed põhjused, nagu EL seadusandja poolt V lisa punkti 5.7 kvalifikatsioonide juhuslik väljajätmine või subjektiivsed põhjused, nagu eri ja erandlikud perekondlikud asjaolud on need, mis on võimaldanud taotlejal saada üksnes nimetatud lisas loetlemata kvalifikatsioon, selle asemel et saada selles lisas loetletud kvalifikatsioon.

(23) – Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi ettepanek kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta, KOM(2002) 119 lõplik (EÜT 2002, C 181 E, lk 183 lk-l 188).

(24) – Kohtujuristi kursiiv.

(25) – Vt Euroopa Parlamendi 11. veebruari 2004. aasta seadusandlik resolutsioon Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta (KOM(2002) 119 – C5-0113/2002 – 2002/0061(COD)), EÜT 2004, C 97 E, lk 230.

(26) – Vt nõukogu ühine seisukoht (EÜ) nr 10/2005 eesmärgiga võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu ... aasta direktiiv 2005/…/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta, ELT 2005, C 58 E, lk 1, lk‑l 122.

(27) – Ibidem , lk 123.

(28) – Vt komisjoni 6. jaanuari 2005. aasta teatis Euroopa Parlamendile: vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 251 lõike 2 teisele lõigule, mis käsitleb nõukogu ühist seisukohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta (KOM(2004) 853 lõplik, lk 7).

(29) – ELTL artikkel 49, mis on asutamisvabaduse Grundnorm, kui lähtuda täpsest sõnastusest, mille on kirja pannud P.-C. Müller-Graff, R. Streinz, EUV/AEUV , Beck, teine tr, München 20 12, Artikel 49 AEUV, punkt 1.

(30) – Kohtuotsus C‑39/07 (EU:C:2008:265).

(31) – Vt kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (EU:C:2008:265, punkt 37).

(32) – Kohtuotsus Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35).

(33) – Vt kohtuotsus Dreessen (EU:C:2002:35, punkt 26).

(34) – Direktiivi 2005/36 artikli 46 lõike 1 sõnastus on sisuliselt identne direktiivi 85/384 artikli 3 sõnastusega.

(35) – Direktiivi 85/384 artikli 1 lõige 2 on sõnastatud järgmiselt: „Käesolevas direktiivis tähendab arhitektuurialane tegevus tegevust, mida harilikult tehakse arhitekti kutsenimetust kasutades.”

(36) – Vt kohtuotsus Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia jt (C‑111/12, EU:C:2013:100, punkt 42). Vt ka kohtuotsus Mosconi ja Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia (C‑3/02, EU:C:2004:224, punkt 45). Samamoodi leidis kohtujurist Léger kohtuasjas Dreessen (C‑31/00, EU:C:2001:285, punkt 4) tehtud ettepanekus: „Direktiivi eesmärk ei ole tuua esile arhitektuurivaldkonnas siseriiklike õigusnormide ühtlustamist.”

(37) – Kuna direktiiv 85/384 sisaldas üksnes sellist automaatset süsteemi, nagu on kirjeldatud eespool.