KOHTUJURISTI ETTEPANEK

MICHAL BOBEK

esitatud 25. juulil 2018 ( 1 )

Kohtuasi C‑621/16 P

Euroopa Komisjon

versus

Itaalia Vabariik

Apellatsioonkaebus – Liidu institutsioonide keeltekasutuse kord – Avaliku konkursi teated – Konkursi teise keele ning EPSO ja kandidaatide vahelise suhtlemise keele piirdumine inglise, prantsuse ja saksa keelega – Määrus nr 1 – Liidu personalieeskirjad – Ametnike töölevõtmine – Keeleline diskrimineerimine – Põhjendused

I. Sissejuhatus

1. Aastal 2014 avaldas Euroopa Personalivaliku Amet (edaspidi „EPSO“) kaks avaliku konkursi teadet. Nendes teadetes oli kandidaatidel lubatud valida nende konkursside teiseks keeleks ainult inglise, prantsuse või saksa keel. Samuti oli nendes teadetes lubatud kasutada suhtluses kandidaatide ja EPSO vahel ainult neid kolme keelt.

2. Üldkohtusse esitatud hagis vaidlustas Itaalia Vabariik selle kahetise, vaid kolme keelt võimaldava piirangu õiguspärasuse. Üldkohus tühistas 15. septembri 2016. aasta otsusega Itaalia vs. komisjon (T‑353/14 ja T‑17/15, EU:T:2016:495) mõlemad teated.

3. Käesolevas apellatsioonkaebuses on komisjon vaidlustanud Üldkohtu otsuse, paludes Euroopa Kohtul taas kord ( 2 ) võtta seisukoha EPSO poolt avalikel konkurssidel osaleda soovivate kandidaatide suhtes kehtestada võidavate keelepiirangute õiguspäraste piiride suhtes.

II. Õiguslik raamistik

A. Esmane õigus

1. Euroopa Liidu toimimise leping

4. ELTL artikli 24 neljandas lõigus on sätestatud: „Iga liidu kodanik võib kirjutada ükskõik millisele käesolevas artiklis või Euroopa Liidu lepingu artiklis 13 osutatud institutsioonile või organile ühes nimetatud lepingu artikli 55 lõikes 1 ettenähtud keeltest ja saada vastuse samas keeles.“

5. ELTL artiklis 342 on sätestatud: „Eeskirjad liidu institutsioonide keelte kohta määrab määruste abil ühehäälselt kindlaks nõukogu, ilma et see piiraks Euroopa Liidu Kohtu põhikirjas sisalduvate sätete kohaldamist.“

2. Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“)

6. Harta artikli 21 lõikes 1 on sätestatud: „Keelatud on igasugune diskrimineerimine, sealhulgas diskrimineerimine […] keele […] tõttu.“

7. Harta artikli 41 lõikes 4 on sätestatud: „Igal kodanikul on õigus pöörduda liidu institutsioonide poole ühes aluslepingute keeltest ning talle tuleb vastata samas keeles.“

B. Teisene õigus

1. Määrus nr 1

8. Nõukogu 15. aprilli 1958. aasta määruse nr 1, millega määratakse kindlaks Euroopa Majandusühenduses kasutatavad keeled ( 3 ) (muudetud nõukogu 13. mai 2013. aasta määrusega (EL) nr 517/2013 ( 4 )) (edaspidi „määrus nr 1“)) artiklites 1, 2, 5 ja 6 on sätestatud: „Artikkel 1 Liidu ametlikud keeled ning selle institutsioonide töökeeled on bulgaaria, eesti, hispaania, hollandi, horvaadi, iiri, inglise, itaalia, kreeka, leedu, läti, malta, poola, portugali, prantsuse, rootsi, rumeenia, saksa, slovaki, sloveeni, soome, taani, tšehhi ja ungari keel. Artikkel 2 Liikmesriigi või liikmesriigi jurisdiktsiooni alla kuuluva isiku poolt [liidu] institutsioonidele saadetavad dokumendid võib koostada saatja valikul ükskõik millises ametlikus keeles. Vastus antakse samas keeles. […] Artikkel 5 Euroopa Liidu Teatajat antakse välja ametlikes keeltes. Artikkel 6 [Liidu] institutsioonid võivad oma töökorras sätestada, milliseid keeli konkreetsetel juhtudel kasutatakse.“

2. Personalieeskirjad

9. Euroopa [liidu] ametnike personalieeskirjade, ( 5 ) mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. oktoobri 2013. aasta määrusega (EL, Euratom) nr 1023/2013, ( 6 ) (edaspidi „personalieeskirjad“) artiklis 1d on ette nähtud: „1. Käesolevate personalieeskirjade kohaldamisel on keelatud igasugune diskrimineerimine […] keeleoskuse […] põhjal. […] 6. Kõiki mittediskrimineerimise põhimõtte ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise piiranguid peab objektiivselt ja otstarbekalt põhjendama ja need peavad vastama personalipoliitika üldise huvi kohastele seaduslikele eesmärkidele. […]“

10. Personalieeskirjade III jaotise pealkiri on „Ametnike teenistuskäik“. Selle jaotise 1. peatükk „Töölevõtmine“ koosneb artiklitest 27–34.

11. Personalieeskirjade artiklis 27 on sätestatud: „Ametnike töölevõtmisel lähtutakse eesmärgist saada institutsiooni teenistusse võimalikult võimekad, tulemuslikud ja sõltumatud ametnikud, kes valitakse liidu liikmesriikide kodanike hulgast võimalikult laialt geograafiliselt alalt. Ühtki töökohta ei eraldata konkreetse liikmesriigi kodanikele.“

12. Personalieeskirjade artiklis 28 on sätestatud: „Ametnikku võib ametisse nimetada üksnes tingimusel, et: a) ta on ühe Euroopa Liidu liikmesriigi kodanik, kui ametisse nimetav asutus või ametiisik ei luba erandit, ja tal on kõik asjaomase liikmesriigi kodaniku õigused; b) ta täidab kõiki talle sõjaväeteenistust reguleerivate seadustega pandud kohustusi; c) ta esitab asjakohased iseloomustused, mis näitavad tema sobivust kõnealuste kohustuste täitmiseks; d) ta on vastavalt artikli 29 lõikele 2 läbinud III lisas ettenähtud konkursi, mis põhineb kas kvalifikatsioonidel või katsetel või nii kvalifikatsioonidel kui ka katsetel; e) ta on füüsiliselt võimeline täitma oma kohustusi ja f) ta esitab tõendi ühe liidu keele põhjaliku tundmise ja teise liidu keele rahuldava oskuse kohta oma kohustuste täitmiseks vajalikul tasemel.“

13. Personalieeskirjade artiklis 30 on sätestatud: „Ametisse nimetav asutus või ametiisik nimetab iga konkursi puhuks ametisse valimiskomisjoni. See koostab sobivate kandidaatide nimekirja. Ametisse nimetav asutus või ametiisik otsustab, millised nendest kandidaatidest määrata vabadele ametikohtadele. […]“

14. Personalieeskirjade III lisa pealkiri on „Konkursid“. Selle lisa artikli 1 lõikes 1 on sätestatud: „Konkursiteadaande koostab ametisse nimetav asutus või ametiisik pärast nõupidamist ühiskomiteega. See peab sisaldama järgmist: […] f) vajaduse korral keeled, mida tuleb täidetavate ametikohtade eripära arvestades osata; […]“

15. Personalieeskirjade III lisa artikli 7 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud: „1. Pärast nõupidamist personalieeskirjade komiteega volitavad institutsioonid Euroopa Personalivaliku Ametit (edaspidi „amet“) võtma vajalikke meetmeid selle tagamiseks, et liidu ametnike valikumenetlustes ning personalieeskirjade artiklites 45 ja 45a nimetatud hindamises ja läbivaatamismenetlustes kohaldataks ühtseid norme. 2. Ameti ülesanne on: a) korraldada konkreetsete institutsioonide taotluse korral avatud konkursse; […]“

3. Otsus 2002/620

16. Otsuse 2002/620/EÜ Euroopa ühenduste personalivaliku ameti asutamise kohta ( 7 ) artikli 2 lõikes 1 on sätestatud: „Amet täidab käesolevale otsusele allakirjutanud institutsioonide ametisse nimetavate asutuste personalivaliku volitusi vastavalt personalieeskirjade artikli 30 esimesele lõikele ja III lisale. Institutsioonid võivad ainult erandjuhul ja ameti nõusolekul ise korraldada avalikke konkursse vajalike kõrgelt spetsialiseeritud töötajate leidmiseks.“

17. Otsuse 2002/620 artiklis 4 on sätestatud: „Personalieeskirjade artikli 91[…]a kohaselt esitatakse nõuded ja kaebused käesoleva otsuse artikli 2 lõigete 1 ja 2 alusel antud volituste kasutamise kohta ametile. Võimalikud apellatsioonid kõnealustes valdkondades esitatakse komisjonile.“

III. Faktilised asjaolud ja kohtumenetlus

18. EPSO avaldas 13. märtsil 2014Euroopa Liidu Teatajas teate avaliku konkursi EPSO/AD/276/14 korraldamise kohta, mille põhjal pidi koostatama reservnimekiri administraatorite (AD 5) töölevõtmiseks ( 8 ) (edaspidi „üldine konkursiteade“).

19. 6. novembril 2014 avaldas EPSO teate avaliku konkursi EPSO/AD/294/14 korraldamise kohta eesmärgiga koostada reservnimekiri administraatorite (AD 6) töölevõtmiseks Euroopa Andmekaitseinspektori alluvusse ( 9 ) (edaspidi „andmekaitse konkursiteade“).

20. Nii üldise konkursiteate kui ka andmekaitse konkursiteate (edaspidi koos „vaidlusalused teated“) sissejuhatavas osas on märgitud, et avalike konkursside üldeeskiri (edaspidi „üldeeskiri“) ( 10 ) on mõlema konkursiteate „lahutamatu osa“.

21. Üldeeskirja avaldas EPSO Euroopa Liidu Teatajas. Üldeeskirja sissejuhatavas osas on märgitud, et „[k]äesolev üldeeskiri on konkursiteate lahutamatu osa ning moodustab koos teatega konkursimenetluse siduva raamistiku“.

22. Üldeeskirja jaotises „Keeleoskus“ on pärast märkimist, et „[k]ui konkursiteates ei ole ette nähtud teisiti, piirdub teise keele valik tavaliselt inglise, prantsuse või saksa keelega“, seda teise keele piirangut põhjendatud. Selles üldeeskirja jaotises on viidatud 15. mail 2013. aastal haldusjuhtide kogu poolt vastu võetud EPSO konkurssidel kasutatavaid keeli käsitlevatele üldjuhistele (edaspidi „üldjuhised“). Üldjuhised on üldeeskirjale lisatud ja nendes on konkreetsemalt põhjendatud teise keele valiku piirdumist inglise, prantsuse või saksa keelega.

23. Kummagi vaidlusaluse teate III osas „Osalemistingimused“ on ette nähtud üldtingimused ja eritingimused. Eritingimuste hulka kuulub nõue osata kahte keelt: ühte, „põhikeeleks“ ehk „1. keeleks“ nimetatud Euroopa Liidu ametlikku keelt väga heal tasemel ning „teist keelt“ ehk „2. keelt“ – s.o inglise, prantsuse või saksa keelt – rahuldaval tasemel. Teine ja esimene keel peavad olema erinevad.

24. Teise keele valiku piiramise kohta on üldise konkursiteate punktis 2.3 märgitud: „Vastavalt [27. novembri 2012. aasta kohtuotsusele Itaalia Vabariik vs. komisjon (C‑566/10 P, EU:C:2012:752)] soovivad ELi institutsioonid põhjendada, miks seatakse käesoleva konkursi puhul teise keele valikule piirang, st miks saab valida vaid piiratud arvul liidu ametlike keelte hulgast. Teise keele valik on käesolevas konkursis määratud kindlaks vastavalt talituste huvidele, mille kohaselt peavad uued töötajad olema kohe töövalmis ning suutelised oma igapäevatöös vabalt suhtlema. Vastasel korral oleks institutsioonide toimimine oluliselt häiritud. ELi institutsioonide pikaajalise tava kohaselt kasutatakse sisesuhtluses kõige rohkem inglise, prantsuse ja saksa keelt. Samu keeli kasutatakse valdavalt ka välissuhtluses ja toimikute menetlemisel. Samuti on inglise, prantsuse ja saksa keel Euroopa Liidus teise keelena kõige levinumad ja neid keeli õpitakse teise keelena kõige sagedamini. See kinnitab asjaolu, et neid keeli kasutatakse laialdaselt ka hariduses ja tööelus, ning seepärast võib Euroopa Liidu ametikohtadele kandideerijatelt oodata vähemalt ühe nimetatud keele valdamist. Sellest tulenevalt võib öelda, et talituse huve ning kandidaatide vajadusi ja võimeid tasakaalustades ning arvestades ka käesoleva konkursi konkreetset valdkonda, on testide läbiviimine neis kolmes keeles põhjendatud, tagamaks, et esimesest ametlikust keelest olenemata valdavad kandidaadid vähemalt ühte neist kolmest keelest töökeele tasemel. Erioskuste selline hindamine võimaldab institutsioonidel hinnata kandidaatide võimet koheseks tegutsemiseks keskkonnas, mis vastab üsna täpselt tegelikkusele, mis neid ametikohal ees ootab. Samadel põhjustel on põhjendatud kandidaadi ja institutsiooni vahelisel suhtlemisel ning kandideerimisavaldustes kasutatava keele valiku piiramine. Sel viisil on võimalik tagada ühtsus kandidaatide võrdlemisel ja nende kandideerimisavalduste kontrollimisel. Samuti on kandidaatide võrdse kohtlemise huvides see, et kõik kandidaadid, sealhulgas need, kelle esimene ametlik keel on üks kolmest nimetatud keelest, peavad sooritama testi oma teises keeles, st ühes neist kolmest keelest. See aga ei mõjuta edaspidist keeleõpet, et vastavalt personalieeskirjade artikli 45 lõikele 2 omandada kolmas töökeel.“

25. Andmekaitse konkursiteate punkti 2.3 sõnastus on sisult samasugune.

26. Seega on mõlemas vaidlusaluses teates ette nähtud, et EPSOga tohivad kandidaadid suhelda ja taotlused peavad olema koostatud üksnes iga kandidaadi valitud teises keeles, milleks võib olla kas inglise, prantsuse või saksa keel.

27. Vaidlusalustes teadetes on samuti ette nähtud eeskirjad selle kohta, millist keelt – kas põhikeelt või teist keelt – igas konkursi testis ja ülesandes kasutatakse. Mõlemad konkursid koosnesid mitmest arvutis sooritatavast testist ja mitmest ülesandest, mida pidi hinnatama hindamiskeskuses. Üldise konkursiteate kohaselt pidid kandidaadid läbima ühe arvutis sooritatava testi (olukorra lahendamise test) ja tegema kõik ülesanded hindamiskeskuses nende valitud teises keeles. Andmekaitse konkursiteate kohaselt aga tuli kandidaatidel teha kõik need ülesanded, mida ei tehtud arvutis, nende valitud teises keeles.

IV. Vaidlustatud kohtuotsus ja menetlus Euroopa Kohtus

28. Itaalia Vabariik pöördus 23. mail 2014 Üldkohtusse hagiga, taotledes üldise konkursiteate tühistamist (kohtuasi T‑353/14).

29. 15. jaanuaril 2015 esitas Itaalia Vabariik Üldkohtusse teisegi hagiavalduse taotlusega tühistada andmekaitse konkursiteade (kohtuasi T‑17/15). Leedu Vabariigile anti luba astuda menetlusse Itaalia Vabariigi nõuete toetuseks.

30. Üldkohtus liideti kohtuasjad T‑353/14 ja T‑17/15 nii menetluse suulise osa kui ka kohtuotsuse huvides.

31. Sisuliselt vaidlustas Itaalia Vabariik oma kahes hagis vaidlusalustes teadetes ette nähtud keeltekasutuse korra õiguspärasuse kahes aspektis. Esimene oli seotud sellega, et kandidaadid võisid valida konkursil teiseks keeleks ainult inglise, prantsuse või saksa keele. Teine puudutas kandidaatide ja EPSO vahelise suhtlemise keele piirdumist nende kolme keelega.

32. Üldkohus tühistas vaidlusalused teated 15. septembri 2016. aasta otsusega Itaalia vs. komisjon (edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus“). ( 11 )

33. Käesolevas apellatsioonimenetluses palub komisjon Euroopa Kohtul Üldkohtu otsus tühistada. Samuti palub komisjon, kui Euroopa Kohus leiab, et menetlusstaadium seda võimaldab, jätta esimeses kohtuastmes esitatud nõuded põhjendamatuse tõttu rahuldamata, mõista esimese astme ja apellatsioonimenetluse kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt ning jätta Leedu Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.

34. Komisjon põhjendab oma apellatsioonkaebust nelja väitega. Esimeses apellatsioonkaebuse väites ei nõustu ta sellega, et Üldkohtus esitatud nõuded olid vastuvõetavad. Teine ja kolmas apellatsioonkaebuse väide puudutavad küsimust, kas vaidlusalustes teadetes ette nähtud teise keele valiku piirdumine inglise, prantsuse ja saksa keelega oli õiguspärane. Neljas apellatsioonkaebuse väide on seotud sellega, et kandidaatide ja EPSO vahelise suhtluskeele valik piirdub nende kolme keelega.

35. Itaalia Vabariik palub Euroopa Kohtul apellatsioonkaebus rahuldamata jätta ja mõista kohtukulud välja komisjonilt.

36. Euroopa Kohtu president andis 30. märtsi 2017. aasta otsusega Hispaania Kuningriigile loa astuda menetlusse Itaalia Vabariigi nõuete toetuseks.

37. Hispaania Kuningriik, Itaalia Vabariik ja komisjon on esitanud kirjalikud seisukohad. Kohtuistungil, mis peeti 25. aprillil 2018, esitasid kõik nimetatud menetlusosalised oma suulised seisukohad.

V. Hinnang

38. Analüüsin käesolevas ettepanekus komisjoni apellatsioonkaebuse väiteid järjest (vastavalt A, B, C ja D jagudes). Selle tulemusel teen Euroopa Kohtule ettepaneku apellatsioonkaebus rahuldamata jätta. Ma ei ole tingimata nõus kõikide Üldkohtu õigusväidetega, iseäranis nendega, mis puudutavad neljandat apellatsioonkaebuse väidet. Ent olen siiski nõus vaidlusaluste teadete tühistamisega Üldkohtu poolt ja seega kohtuasja üldise suunitlusega.

39. Kohtus on minimalism voorus. On siiski huvitav, mil määral on see paikapidav olukorras, kus suurkojal palutakse taas, vaid mõneaastase vahega käsitleda teise keele valikuga seotud piiranguid konkursiteadetes. Samuti on vähemalt kümmekond sarnast juhtumit kas pooleli või Üldkohtus hiljuti lahendi leidnud, ( 12 ) kuna see korduv teema on institutsioonide keeltekasutuse korraga seotud laiem probleem. ( 13 ) Sellistel asjaoludel, võttes arvesse ka seda, et kaalul on inimeste elukorraldus, ootused ja karjäärid, oleks vahest soovitatav anda vähemalt mõningaid suuniseid selle kohta, millised on institutsioonide õigused piirangute kehtestamisel seoses töökeelte kasutamisega vastavalt asjaomase talituse huvidele (E).

A. Esimene apellatsioonkaebuse väide: Üldkohtu menetluses esitatud nõuete vastuvõetavus

40. Komisjoni apellatsioonkaebuse esimene väide on jagatud nelja ossa. Selle apellatsiooniväite esimeses osas märgib komisjon, et vaidlustatud kohtuotsuse punktides 45–52 on üldeeskirja õigusliku laadi tõlgendamisel rikutud õigusnormi, sest Üldkohus ei tunnistanud üldeeskirja siduvust.

41. Samamoodi väidab komisjon apellatsioonkaebuse esimese väite kolmandas osas, et vaidlustatud kohtuotsuse punktis 58 rikkus Üldkohus õigusnormi, kui ta järeldas, et „üldeeskirja ja üldjuhiseid tuleb tõlgendada nii, et äärmisel juhul on need 27. novembri 2012. aasta kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon (C‑566/10 P, EU:C:2012:752) punkti 91 tähenduses teadaanded, mis väljendavad kriteeriume, mida järgides kavatseb EPSO valida nende konkursside keeltekasutuse korra, mida ta on kohustatud korraldama“.

42. Apellatsioonkaebuse esimese väite neljandas osas märgib komisjon, et vaidlustatud kohtuotsuse punktides 65–71 on rikutud õigusnormi, kui Üldkohus analüüsis vaidlusaluste teadete õiguslikku laadi. Komisjon on seisukohal, et Üldkohus rikkus oma põhjendamiskohustust, sest ta ei hinnanud, kas vaidlusalused teated kujutavad endast kinnitavaid akte.

43. Lõpuks väidab komisjon apellatsioonkaebuse esimese väite teises osas, et personalieeskirjade III lisa artikli 7 lõike 1 tõlgendamisel on rikutud õigusnormi. Ta ei nõustu Üldkohtu järeldustega vaidlustatud kohtuotsuses punktides 53–57, mille kohaselt see artikkel „[usaldab] EPSO‑le [kõigest] kohustus[e] võtta ühtsete normide rakendamismeetmeid ega kohust[a] võt[m]a vastu üldkohaldatavaid ja abstraktseid siduvaid norme“.

44. Minu arvates on apellatsioonkaebuse esimese väite eri osades tõstatatud sisuliselt kaks küsimust. Esimene puudutab üldeeskirja (esimene ja kolmas osa) ning vaidlusaluste teadete (neljas osa) õiguslikku laadi. Teine küsimus on selles, kas EPSO oli pädev üldeeskirja vastu võtma (teine osa).

45. Olen siiski seisukohal, et apellatsioonkaebuse esimese väite suhtes otsuse tegemiseks ei tarvitse Euroopa Kohus kõiki neid osi käsitleda. Põhiküsimus on selle apellatsiooniväite neljandas osas, mis puudutab vaidlusaluste teadete õiguslikku laadi. Minu arvates on selge, et need teated on üldeeskirja õiguslikust laadist olenemata ise ja iseenesest siduvad (1). Kui Euroopa Kohus jõuab nende teadete õigusliku laadi suhtes samale järeldusele, jäävad komisjoni ülejäänud argumendid apellatsioonkaebuse esimeses väites lihtsalt edututeks (2 ja 3).

1. Apellatsioonkaebuse esimese väite neljas osa: vaidlusaluste teadete õiguslik laad

46. Komisjon väidab oma apellatsioonkaebuses, et Üldkohus rikkus oma otsuses põhjendamiskohustust, sest ta ei analüüsinud, kas vaidlusalused teated kujutavad endast kinnitavaid meetmeid. Komisjon heidab Üldkohtule ette, et ta ei võrrelnud vaidlusaluste teadete sisu üldeeskirja omaga, mis oli keeltekasutuse korra osas identne. Seda tehes oleks Üldkohus pidanud järeldama, et vaidlusalused teated on akt, mis pelgalt kinnitab siduvaid meetmeid, nimelt üldeeskirja.

47. Minu arvates on vaidlusalused teated ise ja iseenesest siduvad.

48. Esiteks näib komisjoni argument, et vaidlusalused teated ei ole siduvad, olevad teksti seisukohast vastuolus üldeeskirja endaga, mille sissejuhatavas osas on märgitud, et „[k]äesolev üldeeskiri on konkursiteate lahutamatu osa ning moodustab koos teatega konkursimenetluse siduva raamistiku“ (kohtujuristi kursiiv).

49. Teiseks, kui vaadata süsteemi toimimist, koosnes kummagi konkursi keeltekasutuse kord kahest astmest: üldisest astmest, mille moodustas üldeeskiri, ja individuaalsest astmest, mille moodustas kumbki konkursiteade. Seega olenes keeltekasutuse kord kummalgi juhul kas 1) asjakohasest konkursiteatest või 2) asjakohasest konkursiteatest koostoimes üldeeskirjaga.

50. Niisiis on konkursiteated, olenemata sellest, kuidas süsteemi tõlgendada ja käsitada, alati üksikkonkursi keeltekasutuse korra kehtestamise üks osa. Potentsiaalsel hagejal, ( 14 ) kes soovis vastu vaielda konkursiteates ette nähtud keelevaliku õiguspärasusele, tuli vaidlustada kas konkursiteade või konkursiteade koos üldeeskirjaga kui siduvad aktid. Teisisõnu, kui hageja soovis vaidlustada ühe konkursi parameetreid, ei saanud ta vaidlustada ainult üldeeskirja. On ju üldeeskirjas konkreetselt sätestatud, et kui konkursiteates ei ole ette nähtud teisiti, piirdub teise keele valik tavaliselt inglise, prantsuse või saksa keelega (kohtujuristi kursiiv).

51. Seega, kuna kummagi konkursiteate puhul oli võimalik kõrvale kalduda keeltest, mis üldeeskirjaga on vaikimisi ette nähtud teise keelena, ( 15 ) näib mulle selge, et ühegi konkursi keelenõudeid ei saa pidada täielikult määratletuks enne, kui avaldatakse konkursiteade. Seda kinnitab ka personalieeskirjade III lisa artikli 1 lõige 1, kus on loetletud see, mida peab konkursiteade sisaldama. Selle lõike punkti f kohaselt tuleb konkursiteates nimetada „vajaduse korral keeled, mida tuleb täidetavate ametikohtade eripära arvestades osata“.

52. Lõpuks tahaksin lisada, et kui komisjoni seisukoht, et vaidlusalused teated on aktid, mis lihtsalt kinnitavad üldeeskirja, loogiliselt lõpuni arendada, viiks see mitme absurdse tulemuseni.

53. Esiteks ei oleks individuaalsetel (eesõigusteta) taotlejatel põhjendatud huvi üldse midagi seoses konkursiga vaidlustada. Ühest küljest oleks neil üsna keeruline või peaaegu võimatu tõendada, et üldeeskiri neid „otseselt ja isiklikult puuduta[b]“, nagu ELTL artikli 263 neljas lõik eeldab. Teisest küljest ei saaks nad ka konkreetset konkursiteadet vaidlustada, sest see oleks pelgalt „kinnitus“. Seega istuks üksikisikute kaitse õigupoolest kahe tooli vahel, kuna isik ei saaks üldse midagi vaidlustada.

54. Teiseks ei oleks ELTL artikli 263 kuuendas lõigus leiduvat kahekuusest tühistamishagi esitamise tähtajast enamikul juhtudel võimalik kinni pidada, sest võib julgelt eeldada, et enamik konkursiteateid avaldatakse pärast selle tähtaja möödumist. Probleeme seoses nii põhjendatud huvi kui ka tähtaegadega süvendab seegi, et vaevalt saab eeldada, et isik üldeeskirja avaldamise ajal teab, kas ta võib olla huvitatud kuid või isegi aastaid hiljem korraldataval konkursil osalemisest.

55. Kolmandaks oleks komisjoni pakutav lähenemisviis ka täiesti ettearvamatu. Võimalus vaidlustada üldeeskiri oleneks sellest, millist keelevalikut EPSO igas järgnevas konkursiteates pakub. See lähenemisviis tähendaks ju õieti, et kui antud konkursiteate kohaselt piirdub teise keele valik inglise, prantsuse ja saksa keelega, ei saaks seda vaidlustada, sest see oleks kõigest üldeeskirjas sisalduvat vaikenormi kinnitav reegel. Ent kui konkursiteates oleks teistsugune teise keele valik, saaks selle vaidlustada, sest seda ei peetaks kinnitavaks aktiks. ( 16 )

56. Minu arvates nähtub nendest argumentidest üsna selgelt, et iga konkursiteade on akt, mida võib sellisena vaidlustada, olenemata sellest, kas selles esitatud nõuded seoses teise keelega kalduvad üldeeskirjaga ette nähtud vaikesüsteemist kõrvale või mitte. Seega ei rikkunud Üldkohus õigusnormi, kui ta vaidlustatud kohtuotsuse punktis 70 järeldas, et „vaidlustatud konkursiteated on aktid, mis sisaldavad kohustuslikke õiguslikke tagajärgi asjaomase konkursi keeltekasutuse korraga seoses ning on seega vaidlustatavad aktid“.

57. Niisiis on apellatsioonkaebuse esimese väite neljas osa põhjendamatu.

58. Nagu olen käesoleva ettepaneku punktis 45 juba märkinud, jäävad komisjoni argumendid apellatsioonkaebuse esimese väite muudes osades seda järeldust arvesse võttes seega edutuks: kuna konkreetseid konkursiteateid sai igal juhul eraldi vaidlustada, on üldeeskirja õiguslik laad ja küsimus, kas seda oleks või ei oleks saanud eraldi vaidlustada, käesoleva apellatsioonkaebuse menetluses ebaoluline.

59. Sellepärast pakun välja, et Euroopa Kohtul ei ole vaja muid apellatsioonkaebuse esimese väite osi käsitleda. Täielikkuse huvides ja selleks, et pakkuda Euroopa Kohtule igakülgset abi, kui ta jõuab konkursiteadete õigusliku laadi kohta teistsugusele järeldusele, asun nüüd siiski lühidalt käsitlema apellatsioonkaebuse esimese väite ülejäänud kolme osa.

2. Apellatsioonkaebuse esimese väite esimene ja kolmas osa: üldeeskirja õiguslik laad

60. Apellatsioonkaebuse esimese väite esimeses ja kolmandas osas märgib komisjon, et Üldkohus rikkus üldeeskirja õiguslikku laadi tõlgendades õigusnormi. Komisjon on seisukohal, et üldeeskiri oli siduv, niivõrd kui sellega oli kehtestatud konkurssidele kohaldatav keeli puudutav õiguslik raamistik, mida konkursiteated kõigest kinnitasid.

61. Pean nõustuma komisjoni seisukoha esimese osaga: nimelt on üldeeskiri ise vaidlustatav õigusakt. Ent erinevalt komisjoni seisukoha teisest osast ja põhjustel, mida eespool käesoleva ettepaneku eelmises jaos selgitasin, ei välista see seisukohaväljendus minu arvates sugugi seda, et vaidlustada võib ka konkreetseid konkursiteateid.

62. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat arvestades näib, et üldeeskirja võib tõesti pidada niisuguseks, millel on siduvad õiguslikud tagajärjed. Euroopa Kohus on asunud järjepidevalt seisukohale, et „vaidlustatavateks aktideks“ ELTL artikli 263 tähenduses loetakse kõiki liidu institutsioonide vastu võetud sätteid –olenemata nende vormist –, mille eesmärk on tekitada siduvaid õiguslikke tagajärgi. ( 17 ) Selleks et kindlaks teha, kas vaidlustatud akt tekitab siduvaid õiguslikke tagajärgi, tuleb analüüsida selle akti sisu ja hinnata akti tagajärgi objektiivsete kriteeriumide, näiteks akti sisu põhjal, võttes vajaduse korral arvesse akti vastuvõtmise konteksti ja selle vastu võtnud institutsiooni volitusi. ( 18 )

63. Esiteks, mis puudutab sõnastust, on üldeeskirja nimetus „eeskiri“, mitte „põhimõtted“ ega „raamistik“ või muu nimetus, mis tähistaks pelgalt soovituslikkust. Eeskiri on sõnastatud üsna imperatiivselt, ( 19 ) kujutades endast seega rohkemat kui üleskutsed või soovitused. Teiseks, mis puudutab sisu, on üldeeskirja sissejuhatavas osas sõnaselgelt märgitud, et see eeskiri moodustab (koos konkursiteatega) „konkursimenetluse siduva raamistiku“.

64. Kolmandaks saab üldeeskirja siduvust süsteemsel tasandil järeldada ka sellest, et praktikas loob see vähemalt kohustusi EPSO‑le endale. On ju üldeeskirjas EPSO‑le – või olenevalt olukorrast muule avalikku konkurssi korraldavale institutsioonile – kohustuseks pandud põhjendada kõrvalekaldumist vaikimisi kehtivast teise keele valimise korrast. See kohustus, mille kohaselt tuleb teistsuguse keeltevaliku ettenägemiseks konkreetses konkursiteates sõnaselgelt üldeeskirjast kõrvale kalduda või loobuda, tähendab igal juhul, et üldeeskiri on siduv. Kui see ei oleks siduv, ei saaks eksisteerida kohustus põhjendada üldeeskirjast kõrvalekaldumist.

65. Peale selle ei saa eitada, et institutsioonilises mõõtmes, milles on üldeeskirja siduvuse kaudu kehtestatud kohustus üldeeskirjast kõrvalekaldumist põhjendada, on tagajärjed laiemad. Üldeeskirjas seda vaikimisi kehtivat korda sisse seades tekitas EPSO kandidaatidele õiguspärased ootused seoses reeglitega, mida tuleb järgida mitte ainult kandidaatidel, vaid ka EPSO‑l endal. Seega saab mis tahes sellist akti, mille on vastu võtnud liidu institutsioonid või organid, mõistlikult tajuda kui automaatset iseenda tulevase kaalutlusruumi piiramist, ( 20 ) millest tulenevalt leiab selgelt kinnitust iga seesuguse dokumendi normatiivsus.

66. Kokkuvõttes osutavad nii üldeeskirja sõnastus kui ka sisu, samuti kontekst ja EPSO tahe nende koostamisel sellele, et eeskirja puhul kui vaikimisi kohaldatava korrana kõikide konkursside suhtes tunnistatakse siduvaid õiguslikke tagajärgi, välja arvatud juhul, kui EPSO selle kohaldamisest selgelt ja konkreetselt loobub, mida tuleb igal üksikjuhul põhjendada.

67. Seda järeldust ei kõiguta sugugi see, et nagu olen käesoleva ettepaneku punktides 53 ja 54 märkinud, oleks otse ja ainult üldeeskirja suhtes tühistamisnõude esitamine tõenäoliselt problemaatiline seoses põhjendatud huvi ja tähtaegadega. Oleks ju tulevase konkursi tulevasel kandidaadil üpris keeruline individuaalsel tasandil tõendada, et üldeeskiri teda otseselt ja isiklikult puudutab, selleks et niisugune nõue ELTL artikli 263 neljanda lõigu kohaselt esitada. Liikmesriigil aga – nagu seda on käesoleva kohtuasja hageja – või muul eesõigustatud hagejal ei ole vaja sellist huvi tõendada. ( 21 )

68. Ent isegi kui Üldkohus rikkus õigusnormi, jättes üldeeskirja siduvuse tunnistamata, jäävad apellatsioonkaebuse esimese väite esimene ja kolmas osa ikkagi edutuks. Kuna Üldkohus ei rikkunud õigusnormi, kui ta järeldas, et vaidlusalused teated on siduvad, ja pidas seega õigesti võimalikuks need kohtus läbi vaadata, ei avaldanud see, et ta üldeeskirja siduvust ei tunnistanud, mingit mõju tema kohtuotsuse resolutsioonile.

3. Apellatsioonkaebuse esimese väite teine osa: EPSO pädevus

69. Lõpuks, oma apellatsioonkaebuse esimese väite teises osas märgib komisjon, et EPSO pädevust käsitleva personalieeskirjade III lisa artikli 7 lõike 1 tõlgendamisel on rikutud õigusnormi, kuna Üldkohus eitas EPSO õigust kehtestada „üldkohaldatavaid ja abstraktseid siduvaid norme“.

70. Arvan jällegi, et Euroopa Kohus ei pea apellatsioonkaebuse esimese väite seda osa käsitlema. Kuna Üldkohtu peamised argumendid vaidlusaluste teadete tühistamisel olid teistsugust laadi, ei mõista ma, kuidas vaidlemine Üldkohtu möödaminnes tehtud märkuse vastu saaks viia vaidlustatud kohtuotsuse tühistamiseni. Niisiis jääb apellatsioonkaebuse esimese väite see osa edutuks.

71. Soovin siiski toonitada, et iga sellise argumendi hindamiseks oleks tarvis palju üksikasjalikumat arutelu, et personalieeskirjade III lisa artikli 7 lõiget 1 õigesti tõlgendada ja hinnata üldeeskirja funktsiooni EPSO‑le selle sättega antud volitusi arvesse võttes.

72. Artikli 7 lõike 1 kohaselt on EPSOt volitatud võtma vajalikke meetmeid selle tagamiseks, et liidu ametnike valiku menetlustes kohaldatakse ühtseid norme.

73. Seda sõnastust ning selle sisu ja loogikat vaadates ei nõustu ma ühest küljest Üldkohtu mõneti lahmiva ja kategoorilise järeldusega vaidlustatud kohtuotsuse punktis 56, et artikli 7 lõike 1 kohaselt ei ole EPSO‑l kunagi lubatud võtta vastu „üldkohaldatavaid ja abstraktseid siduvaid norme“. Kui EPSO peab tagama ühtsete normide kohaldamise valikumenetlustes, s.o kõikidel konkurssidel, tähendab see igal juhul, et tal peab olema pädevus võtta vastu üldkohaldatavaid reegleid, mida võidakse kohaldada tulevaste konkursside suhtes, nagu komisjon oma kirjalikes seisukohtades õigesti märkis.

74. Teisest küljest aga – ja erinevalt komisjonist – arvan, et EPSO‑le selle sättega antud volituste materiaalõiguslik ulatus on palju ebaselgem. Kindlasti saab EPSO vastu võtta „üldkohaldatavaid ja abstraktseid siduvaid norme“ – või artikli 7 lõike 1 sõnastuse järgi „ühtseid norme“ – konkursside tehnilise korraldamise kohta, näiteks edasiulatuva ja üldise otsuse selle kohta, mis liiki teste või küsimusi kasutatakse, arvutite kasutamise (või mitte kasutamise) kohta, testideks antava aja jms kohta.

75. Ent kas EPSO võib samamoodi tegelikult otsustada institutsioonide keeltekasutuse korra tuleviku üle? Kas on õigupoolest võimalik väita, et konkursside keele valik, mis vaieldamatult avaldab mõju sellele, mis keeli edaspidi institutsioonides kasutatakse, on pelgalt tehniline või korralduslik reegel ametnike valiku menetluse kohta, mis kuulub personalieeskirjade III lisa artikli 7 lõike 1 tähenduses „ühtse normi“ mõiste alla?

76. Niisuguse võimaluse lubamine – kuigi ma ei väida, et seda kavatsetakse teha – võib olla ohtlikult lähedal kõrvalehoidmisele määrusest nr 1 ja ELTL artiklist 342, kus on ette nähtud, et eeskirjad liidu institutsioonide keelte kohta määrab ühehäälselt kindlaks nõukogu, ilma et see piiraks Euroopa Liidu Kohtu põhikirjas sisalduvate sätete ( 22 ) kohaldamist. Sellel küsimusel on ka väga tugev ajaline mõõde. Ajutiselgi kõrvalekaldumisel keeltekasutuse korrast, mida tuleb (nõuetekohaselt) konkurssidele kohaldada, on tõenäoliselt kestvaid tagajärgi tulevasele keelte tasakaalule institutsioonides. Tulevik vormub olevikus ja selline tulevik hakkab peagi määrama institutsioonide jooksvaid objektiivseid keelevajadusi.

77. Seega, kuigi komisjon sellele Üldkohtu möödaminnes tehtud märkusele vastu vaidles, oleksin üpris üllatunud, kui komisjon tõepoolest sooviks käsitleda seda tähtsat (konstitutsioonilist) küsimust käesoleva apellatsioonimenetluse kontekstis. Olgu sellega, kuidas on, teen Euroopa Kohtule ettepaneku tõmmata apellatsioonkaebuse esimese väite sellele osale joon alla pelgalt märkusega, et arvestades komisjoni nõudeid käesolevas apellatsioonimenetluses, jääb apellatsioonkaebuse esimese väite see osa edutuks.

B. Teine apellatsioonkaebuse väide

78. Apellatsioonkaebuse teise väite esimeses osas märgib komisjon, et vaidlustatud kohtuotsuse punktides 91 ja 92 rikkus Üldkohus õigusnormi personalieeskirjade artikli 1d tõlgendamisel. Komisjoni sõnul kinnitas Üldkohus 27. novembri 2012. aasta kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon (edaspidi „I kohtuotsus Itaalia vs. komisjon“) ( 23 ) punkti 102 põhjal ekslikult, et teise keele valiku piiramine kujutas endast ise keelelist diskrimineerimist. Komisjoni väitel on selles punktis viidatud kohustusele avaldada konkursiteated Euroopa Liidu Teatajas kõikides ametlikes keeltes. Samuti väidab komisjon, et Üldkohus eksis, kui ta vaidlustatud kohtuotsuse punktis 92 märkis, et personalieeskirjade artikkel 1d keelab keelelise diskrimineerimise. Komisjon argumenteerib, et see säte lubab teatavatel tingimustel erinevat kohtlemist.

79. Minu arvates on apellatsioonkaebuse teise väite see osa põhjendamatu.

80. Esiteks oli vaidlustatud kohtuotsuse punktis 91 sisalduv Üldkohtu viide I kohtuotsusele Itaalia vs. komisjon lisaviide, mis on tehtud lõppjärelduses argumendi kohta ja mis algab sõnadega „vt selle kohta“. On selge, et selles punktis väljendatud Üldkohtu järeldus, et teise keele valiku piiramine kujutas endast keelelist diskrimineerimist, ei põhinenud sellel viitel. Seda järeldust on põhjendatud punktides, mis eelnevad punktis 91 sisalduvale vaidlustatud viitele. Taas näib komisjon selle argumendiga vaidlevat möödaminnes tehtud viite, mitte aga Üldkohtu seisukohaväljenduse sisuliste põhjuste vastu.

81. Teiseks, kui Üldkohus märkis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 92, et personalieeskirjade artikkel 1d keelab keelelise diskrimineerimise, ei tähenda see, et ta tahtis välistada võimaluse, et selline diskrimineerimine võib olla teatavatel tingimustel põhjendatud. Märkis ju Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 88 sõnaselgelt, et artikkel 1d võimaldab diskrimineerimiskeelu põhimõtet piirata.

82. Nii olen seisukohal, et vaidlustatud kohtuotsuse punktis 92 Üldkohus lihtsalt meenutas, et artikli 1d üldpõhimõte on mis tahes alusel, nagu muu hulgas keele tõttu diskrimineerimise keeld. Ent kui lugeda kogu seda Üldkohtu põhjenduste jagu, ei saa sellest seisukohaväljendusest järeldada, nagu oleks Üldkohus otsustanud, et artikkel 1d ei võimalda niisugust diskrimineerimist teatavatel tingimustel põhjendada.

83. Apellatsioonkaebuse teise väite teises osas argumenteerib komisjon, et põhjenduskäik vaidlustatud kohtuotsuse punktides 98–104 on ekslik, sest Üldkohus ei analüüsinud, kas üldeeskiri kujutas endast I kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon punkti 91 tähenduses „teadaandeid“ või „teisi akte“. Samuti väidab komisjon, et põhjendused vaidlustatud kohtuotsuses ei ole piisavad, sest Üldkohus analüüsis vaid neid teise keele valiku põhjendusi, mida sisaldasid vaidlusalused teated, kuid mitte neid, mida sisaldas üldeeskiri.

84. Minu arvates on apellatsioonkaebuse teise väite seegi osa põhjendamatu.

85. Euroopa Kohus märkis tõepoolest I kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon punktis 91, et konkurssidega hõlmatud institutsioonid ei ole kunagi võtnud määruse nr 1 artikli 6 alusel vastu töökorda. Seejärel lisas Euroopa Kohus, et komisjon ei ole „toonud välja teisi akte, näiteks teadaandeid, mis sätestavad kriteeriumid selleks, et piirata ühe keele teise keelena valikut konkurssidel osalemiseks“ (kohtujuristi kursiiv). Lõpuks märkis ta, et selles kohtuasjas vaidlustatud konkursiteated „[ei sisalda] mingit põhjendust, mis õigustaks asjaomase kolme keele valikut“. See viimane lause oli tegelikult Euroopa Kohtu põhjenduste tuum, niivõrd kui ta oli sama kohtuotsuse punktis 90 märkinud, et „teise keele valikut piiravad normid peavad ette nägema selged, objektiivsed ja ootuspärased kriteeriumid selleks, et kandidaatidel oleks võimalik piisavalt ette teada, millised on nõutud keelteoskuse tingimused, ja seda selleks, et nad saaksid parimatel tingimustel konkurssideks valmistuda“.

86. Ma ei näe siiski, kuidas saaksid sellel konkreetsel Euroopa Kohtu põhjenduskäigul olla tagajärjed, mida komisjon näib sellele omistavat. Mulle ei tundu, nagu oleks Euroopa Kohus I kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon punktis 91 ette näinud ühtegi kriteeriumi, mille põhjal hinnata nende teadaannete õiguslikku laadi, ja veel vähem märkinud, et punktis 91 märgitu „rakendamiseks“ tuleb niisugune hindamine tegelikult läbi viia. See, et nimetati „teisi akte, näiteks teadaandeid“, tähendas minu arusaamist mööda lihtsalt seda, et asjaomane institutsioon peab vastu võtma niisugused (mis tahes laadi üldised) aktid, et kandidaadid võiksid ette teada, mida neilt nõutakse. Seepärast ei nõrgenda Üldkohtu põhjenduskäiku kuidagi see, et ta ei analüüsinud vaidlustatud kohtuotsuses, kas üldeeskiri kujutab endast selliseid teadaandeid Euroopa Kohtu otsuse punkti 91 tähenduses.

87. Samuti väidab komisjon, et Üldkohus ei analüüsinud neid teise keele valiku põhjendusi, mis on ette nähtud üldeeskirjas. Niivõrd, kui see argument, nagu komisjon näib ise tunnistavat, ei kattu esimesse apellatsioonkaebuse väitesse puutuvate ja selles käsitletud küsimustega, ( 24 ) piisab märkimisest, et vaidlustatud kohtuotsuses analüüsis Üldkohus põhjendusi, mida sisaldasid mitte üksnes vaidlusalused teated, vaid ka üldeeskiri (punkt 115) ja üldjuhised (punkt 116).

88. Seetõttu on apellatsioonkaebuse teises väites kõik komisjoni argumendid põhjendamatud.

C. Apellatsioonkaebuse kolmas väide

89. Apellatsioonkaebuse kolmas väide puudutab seda, kas konkursi teise keele valiku piirdumine inglise, prantsuse ja saksa keelega oli õiguspärane. Selle apellatsiooniväite esimene osa puudutab personalieeskirjade artikli 27 tõlgendamist ja selle täpset suhet nende eeskirjade artikli 28 punktiga f (1). Teine ja kolmas osa puudutavad parameetreid, mille Üldkohus valis, et kontrollida konkursiteadete õiguspärasust, ja tema kontrolli intensiivsust (2).

1. Apellatsioonkaebuse kolmanda väite esimene osa: personalieeskirjade artikli 27 ja artikli 28 punkti f vaheline suhe – kas keel on võimekus?

90. Apellatsioonkaebuse kolmanda väite esimeses osas märgib komisjon, et vaidlustatud kohtuotsuse punktis 106 on Üldkohus vääralt tõlgendanud personalieeskirjade artikli 28 punkti f. Selles kohtuotsuse punktis märkis Üldkohus, et keelelist diskrimineerimist võib põhjendada üksnes eesmärgiga, et oleksid olemas kohe tegutsema valmis kandidaadid. Seevastu märkis Üldkohus, et diskrimineerimist ei põhjenda eesmärk võtta tööle võimalikult võimekad, tulemuslikult töötavad ja sõltumatud ametnikud. Põhjus on selles, et need omadused on ilmselgelt kandidaadi keelteoskusest eraldiseisvad.

91. Komisjon väidab, et personalieeskirjade artikli 28 punkti f kohaselt on keelte oskamine üks institutsioonidesse töölevõtmise tingimusi. Nii peab ta sellist oskamist osaks personalieeskirjade artikli 27 tähenduses „võimekuse“ nõudest.

92. Kui sellest abi on, saab artiklis 27 kasutatud mõistet „võimekus“ (inglise keeles ability) tekstilisest perspektiivist määratleda kui „millegi tegemise vahendite või oskuse valdamist“ (inglise keeles „possession of the means or skill to do something“) ( 25 ) või „pädevust millegi tegemisel“ (inglise keeles „competence in doing something“) ( 26 ). Seda arusaama, et „võimekus“ on seotud „pädevusega“ või millegi „tegemise“ oskusega, kinnitavad ka teised personalieeskirjade keeleversioonid, kus on kasutatud termineid compétence ( 27 ) (prantsuse keeles), Befähigung ( 28 ) (saksa keeles), competenza ( 29 ) (itaalia keeles), competencia ( 30 ) (hispaania keeles) ja způsobilost ( 31 ) (tšehhi keeles).

93. Artiklis 27 kasutatud mõiste „võimekus“ täpset tähendust saab hinnata ka süstemaatiliselt, tuginedes personalieeskirjade artiklile 28. Personalieeskirjade artiklis 28 on ette nähtud ametniku ametisse nimetamise „tingimused“, mille hulka kuulub punktis f tingimus, et kandidaat „esitab tõendi ühe liidu keele põhjaliku tundmise ja teise liidu keele rahuldava oskuse kohta oma kohustuste täitmiseks vajalikul tasemel“.

94. Ent artiklis 28 on segunenud eri elemendid. Mõni element on liigitatav „osalemistingimusteks“, nagu see, et kandidaat on ühe liikmesriigi kodanik ja tal on kõik kodaniku õigused (punkt a), ta on täitnud sõjaväeteenistuse kohustused (punkt b) ja ta on füüsiliselt võimeline täitma oma kohustusi (punkt e). Teised elemendid seevastu näivad olevat ametniku „pädevusega“ seotud tingimused, nagu see, et ta esitab asjakohased iseloomustused, mis näitavad tema sobivust kõnealuste kohustuste täitmiseks (punkt c), ja et ta on läbinud konkursi, mis põhineb kas kvalifikatsioonidel või katsetel või nii kvalifikatsioonidel kui ka katsetel (punkt d).

95. Seda eri elementide segunemist arvestades olen seisukohal, et niisugusest süstemaatilisest argumendist ning personalieeskirjade artiklite 27 ja 28 vahelisest suhtest saab teha väga vähe, kui üldse mingeid järeldusi, kui arutleda selle üle, kas keel peaks liigituma „teadmiseks“ või „võimekuseks“ personalieeskirjade artikli 27 tähenduses.

96. Samuti ei saa selles küsimuses tuletada selgeid suuniseid I kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon punktist 94, kus Euroopa Kohus märkis, et institutsioonid peavad „saavutama tasakaalu konkursside keelte arvu piiramist põhjendava õiguspärase eesmärgi ning eesmärgi vahel teha kindlaks kandidaadid, kes on kõige võimekamad“. ( 32 )

97. Lõpuks on selge ka see, et arusaam mõistest „võimekus“ seoses keelte oskamisega võib mõningal määral oleneda kontekstist, eeskätt võttes arvesse seda, millise ametikoha kohta on kuulutus avaldatud. Näiteks tõlkija, tõlgi või juristi‑lingvisti puhul võiks keelte oskamine sobituda mõistega „võimekus“ või „pädevus“ hõlpsamini kui muude, vähem keelest olenevate ametikohtade puhul. ( 33 )

98. Mul isiklikult ei ole kasutatud sõnastuse tavatähenduse põhjal suuri raskusi keelte oskamise hõlmamisega mõistesse „võimekus“ personalieeskirjade artikli 27 tähenduses. ( 34 ) Ent mul on pisut raskem mõista, miks peaks niisugusel Üldkohtu põhjenduse täiendaval aspektil vaidlustatud kohtuotsuse punktis 106 olema suur tähtsus seoses käesoleva apellatsioonimenetlusega. Olen arvamusel, et isegi kui Euroopa Kohus peaks tuvastama, et artikli 28 punktis f nõutav keeleoskus on liigitatav personalieeskirjade artikli 27 tähenduses „võimekuseks“, ei vii see ikkagi vaidlustatud kohtuotsuse tühistamiseni. ( 35 )

99. Tühistati vaidlusalused teated ju sisuliselt seetõttu, et teise keele valiku piiramist ei olnud piisavalt põhjendatud. Vaidlustatud kohtuotsuse punkt 106 aga seda küsimust ei puuduta. Seega jääb apellatsioonkaebuse kolmanda väite esimene osa edutuks.

2. Apellatsioonkaebuse kolmanda väite teine ja kolmas osa: konkursiteadete õiguspärasuse kontrolli ulatus ja intensiivsus

100. Apellatsioonkaebuse kolmanda väite teises osas vaidleb komisjon vastu parameetritele või kriteeriumidele, mida Üldkohus on vaidlustatud kohtuotsuse punktides 107–117 kasutanud konkursiteadete õiguspärasuse kontrollimiseks. Komisjoni väitel põhineb see kohtuotsus ekslikul tõlgendusel kaalutlusruumi kohta, mille piires tohib EPSO kindlaks määrata kandidaatidele esitatavad võimekuskriteeriumid. Komisjon osutab, et I kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon punktis 90 nõudis Euroopa Kohus üksnes seda, et „teise keele valikut piiravad normid peavad ette nägema selged, objektiivsed ja ootuspärased kriteeriumid selleks, et kandidaatidel oleks võimalik piisavalt ette teada, millised on nõutud keelteoskuse tingimused, ja seda selleks, et nad saaksid parimatel tingimustel konkurssideks valmistuda“ (kohtujuristi kursiiv). See aga ei põhjenda Üldkohtu järeldust vaidlustatud kohtuotsuse punktis 152, mille kohaselt EPSO oleks pidanud esitama „konkreetsed ja kontrollitavad“ tõendid.

101. Apellatsioonkaebuse kolmanda väite kolmandas osas kritiseerib komisjon ka Üldkohtu kontrolli intensiivsust vaidlustatud kohtuotsuse punktides 120–144. Ta on seisukohal, et Üldkohus ületas oma kohtuliku kontrolli volituste piire ning asus haldusorganite asemele, kui ta hindas komisjoni esitatud andmeid ja järeldas, et need andmeid ei saa toetada argumente, mis põhjendaksid teise keele valiku piiramist.

102. Apellatsioonkaebuse kolmanda väite teises ja kolmandas osas annab komisjon mõista sisuliselt seda, et Üldkohus läks üle oma kohtuliku kontrolli volituste piiride ja eiras EPSO laialdast kaalutlusruumi institutsioonide nimel kandidaatidele (keeleliste) võimekuskriteeriumide määramisel.

103. Ma ei ole sellega nõus.

104. Kõigepealt tuleb märkida, et esimese kohtuastme kontroll ELi kohtutes on täielik kohtulik kontroll. On ju kohtupraktikas välja kujunenud, et ELTL artikliga 263 ette nähtud seaduslikkuse kontroll hõlmab kontrolli nii õiguslike kui ka faktiliste asjaolude aspektist, mis tähendab, et pädeval Euroopa Liidu kohtul on volitused muu hulgas tõendite hindamiseks. ( 36 ) Seetõttu võib Üldkohus hinnata kõiki faktilisi asjaolusid, millele institutsioon oma otsuse põhjenduseks viitab.

105. Samuti tuleks toonitada, et enamik põhjusi seoses teise keele valiku piiramisega vaidlusalustes teadetes ja üldeeskirjas, nimelt need põhjendavad asjaolud, mille valis ja mida pakub EPSO enda otsuse põhjenduseks, on faktiväited.

106. Muude asjaolude hulgas on vaidlusalustes teadetes tuginetud ( 37 ) pikaajalisele tavale „kasuta[da] [liidu institutsioonide] sisesuhtluses kõige rohkem inglise, prantsuse ja saksa keelt“ ning märgitud, et „[s]amu keeli kasutatakse valdavalt ka välissuhtluses ja toimikute menetlemisel“. On lisatud, et need keeled on „teise keelena kõige levinumad ja neid keeli õpitakse teise keelena kõige sagedamini“. Konkursiteadete kohaselt võimaldab kasutatavate keelte piiramine hindamiskeskustes, kus hinnatakse konkreetset pädevust, „institutsioonidel hinnata kandidaatide võimet koheseks tegutsemiseks keskkonnas, mis vastab üsna täpselt tegelikkusele, mis neid ametikohal ees ootab“.

107. Üldeeskirjas, nagu ka sellele lisatud üldjuhistes, on tõstetud esile väga samalaadseid põhjendusi, mis on samuti faktilist laadi. Peale selle on üldjuhistes ette nähtud veel aspekte, nagu väide, et traditsiooniliselt on inglise, prantsuse ja saksa keele näol tegemist „institutsioonide liikmete poolt koosolekutel kasutatavate keeltega“. Seal on märgitud, et seda, et neid keeli „kasutatakse […] kõige rohkem sise‑ ja välissuhtluses[,] kinnitab institutsioonide tõlketalituste tõlgitavate tekstide lähtekeeli käsitlev statistika“. See keelte valik on ka „põhjendatud testide laadiga“, mis on „pädevuspõhised hindamismeetodid“. Samuti on üldjuhistes märgitud, et lisaks sellele, et need kolm keelt on võõrkeelena kõige sagedamini õpitavad keeled, on need ka „keeled[, mille] õppimist peetakse kasulikuks“. Lõpuks on tuginetud ka statistikale, mille kohaselt need keeled olid 2005. ja ka 2010. aastal peetud konkurssidel kandidaatide hulgas kõige sagedamini valitud teine keel.

108. Kõik need avaldused on oma laadi poolest faktiväited, mis muidugi saavad olla kohtulikult kontrollitavad, kui need ELi kohtus vaidlustatakse, ja peaksidki seda olema, kui neile tuginetakse kui teatava haldusotsuse põhjendustele. Olen niisiis kindlal seisukohal, et neid vaidlusalustes teadetes, üldeeskirjas ja üldjuhistes sisaldunud faktiväiteid hindama asudes Üldkohus õigusnormi ei rikkunud.

109. Samuti ei rikkunud Üldkohus õigusnormi, kui ta kontrollis esimese astme menetluse käigus komisjoni esitatud lisatõendeid, mis olid jällegi faktiväidete vormis. Nendes lisaavaldustes andis komisjon mõista, et inglise, prantsuse ja saksa keel on: 1) kolm põhilist liidu institutsioonide nõupidamise keelt; 2) keeled, millesse tõlke peadirektoraadis peaaegu kõik dokumendid tõlgitakse; 3) tema ametnike ja esindajate hulgas enim kõneldud keeled; ja 4) liikmesriikides sagedamini võõrkeeltena õpitavad ja kõneldavad keeled. Selliste faktiväidete hindamine menetlusosaliste esitatud tõendeid arvesse võttes on aga just see, mida ELi kohtud esimese astme menetluses peavadki tegema. ( 38 )

110. Mulle näib, et oma arusaamas mõistest „kaalutlusruum“ on komisjon kokku pannud kaks eri asja: see, et institutsioonil on õiguspärasuse piires vabadus valida, mida ta soovib teha, kuidas ta soovib seda oma otsuses märkida ja millistele põhjendustele tugineda, ei tähenda kindlasti seda, et kui need valikud on tehtud, ei kuulu esitatud põhjendused kontrollimisele.

111. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt kaasneb (avara) kaalutlusruumiga teatav vabadus faktiliste asjaolude hindamisel ja nendest järelduste tegemisel, eriti kui need on suuresti tehnilised või poliitilised. ( 39 ) Ent nagu Euroopa Kohus on mitme materiaalõigusvaldkonna, nagu konkurentsiõigus, ( 40 ) riigiabi ( 41 ) või ühine välis‑ ja julgeolekupoliitika, ( 42 ) suhtes kinnitanud, ei kaitse see, kui haldusel on kaalutlusruum, nendes valdkondades tehtud otsustes sisalduvaid faktiväiteid ja avaldusi võimaliku kohtuliku kontrolli eest, eeskätt hinnangu andmise eest selle kohta, kas faktilised asjaolud, millel vaidlustatud otsus põhines, on esitatud täpselt ja võimaldavad sellise järelduse teha. Lõpuks on teisigi valdkondi, nagu transport ( 43 ) või põllumajandus, ( 44 ) kus tunnustatud laiem kaalutlusruum võib tõepoolest tähendada, et kontrolli intensiivsus võib olla väiksem. Nendes valdkondades kontrollib liidu kohus üksnes seda, kas selle kaalutlusõiguse teostamisel on tehtud ilmseid hindamisvigu või kuritarvitatud võimu või kas institutsioon on selgelt oma kaalutlusõiguse piire ületanud. Kuid ka nendel juhtudel ei ole kontroll sugugi välistatud.

112. Kokkuvõttes mahtus halduse kaalutlusruumi käesoleval juhul valiku tegemine küsimuses, kas ja kuidas potentsiaalselt piirata konkurssidel teise keele kasutamist. Samuti hõlmas see valikut küsimuses, mis laadi argumentidele seoses sedalaadi potentsiaalsete piirangutega tugineda. ( 45 ) Ent kui EPSO otsustas põhjendada teatavat teise keele valikut rea faktiväidetega selle kohta, kuidas neid keeli on Euroopas kasutatud ja kasutatakse nii institutsioonides kui ka mujal, muutuvad sedalaadi avaldused konkursiteadetes, üldeeskirjas ja üldjuhistes täielikult kontrollitavaks ELi kohtutes. Seda kontrolli läbi viies ei asendanud Üldkohus kuidagi halduse hinnangut enda omaga, vaid lihtsalt kontrollis argumente, mida haldus oli selleks tarbeks esitanud.

113. Soovin toonitada, et see ei tähenda tingimata, nagu ma nõustuksin kõikide Üldkohtu järeldustega tema jõulises ja põhjalikus hinnangus komisjoni esitatud argumentide kohta. Lõppude lõpuks ei ole seda vajagi, sest faktilisi asjaolusid hinnata on ju esimese astme kohtu ülesanne. ( 46 ) Ometi olen kindlasti nõus kohtuasja üldise tulemusega, mis puudutab vaidlusaluste teadete tühistamist.

114. Kõrvalmärkusena võib lisada, et samale tulemusele jõutaks ka siis, kui viia läbi vähem intensiivne kontroll (quod non), nagu on pakkunud komisjon. Jääb tõsiasjaks, et koos vaadelduna liiguvad EPSO esitatud individuaalsed põhjendused lihtsalt eri suundades. Seetõttu ei ole need järjepidevad selles osas, mis puudutab konkursi teise keele piirdumist just inglise, prantsuse ja saksa keelega, ent seda jällegi faktiväidete tasandil, mis osutavad just ja alati nendele kolmele keelele. Mõni nendest argumentidest põhjendab ühe nimetatud keele (inglise) valimist, samal ajal kui teised põhjendavad rohkem kui ühe, kuid mitte alati ühtede ja samade keelte valimist.

115. Seetõttu olen seisukohal, et Üldkohus ei ületanud faktiväiteid nende kohta esitatud tõenditega võrreldes oma kohtuliku kontrolli volituste piire. Nii on apellatsioonkaebuse kolmanda väite teine ja kolmas osa põhjendamatu.

D. Neljas apellatsioonkaebuse väide: kandidaatide ja EPSO vahelise suhtlemise keelte piiramine – suhe määruse nr 1 ja personalieeskirjade vahel

116. Apellatsioonkaebuse neljandas väites argumenteerib komisjon, et Üldkohus rikkus määruse nr 1 artikli 2 tõlgendamisel õigusnormi seoses küsimusega, kas kandidaatide ja EPSO vahelise suhtlemise keelte piiramine oli diskrimineerimine. Komisjon kritiseerib I kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon tõlgendust, mida sisaldavad vaidlustatud kohtuotsuse punktid 183–185. Nimelt on komisjon seisukohal, et Üldkohus ei oleks tohtinud I kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon punktidest 68 ja 69 järeldada, et määrus nr 1 on kandidaatide suhtes kohaldatav. Komisjoni sõnul käsitlesid need punktid kohustust avaldada konkursiteated Euroopa Liidu Teatajas kõikides ametlikes keeltes. Käesoleval juhul oleks kohaldatav personalieeskirjade artikkel 1d ning see toimiks seega õigusliku alusena kandidaatide ja EPSO vahelise suhtlemise keelte piiramiseks.

117. Seetõttu tuleneb sellest apellatsioonkaebuse väitest sisuliselt küsimus, kas personalieeskirjad on konkursi kandidaatide suhtes kohaldatavad, ja kui on, siis mis hetkest alates. Sellele küsimusele vastamiseks on aga vaja kõigepealt käsitleda üldisemat küsimust: milline on määruse nr 1 ja personalieeskirjade vaheline suhe?

118. Käesolevas jaoks analüüsin kõigepealt menetlusosaliste argumente seoses kummagi nimetatud määruse kohaldatavusega konkursi kandidaatide suhtes (1), misjärel selgitan, kuidas tuleks I kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon punkte 68 ja 69 minu arvates tõlgendada (2). Siis asun käsitlema personalieeskirjade kohaldamisala (3) ja pakun välja, et need on kandidaatide suhtes kohaldatavad pärast seda, kui kandidaadid on esitanud taotluse konkreetsel konkursil osalemiseks (4). Määrusele nr 1 kui üldisele õiguslikule raamistikule keelte osas jääb konkursside raamistikus mõningane funktsioon ka hiljem (5). Need tähelepanekud viivad järelduseni, et komisjoni apellatsioonkaebuse neljas väide on põhjendatud. Ent kuna see ei muuda Üldkohtu lahendit, teen Euroopa Kohtule ettepaneku asendada apellatsioonkaebuse neljanda väite ulatuses Üldkohtu põhjendused (6).

1. Menetlusosaliste argumendid kandidaatidele kohaldavate reeglite kohta

119. Komisjon väitis kohtuistungil, et sel hetkel, mil konkursiteated Euroopa Liidu Teatajas avaldati, olid määrus nr 1 ja personalieeskirjad üheaegselt kohaldatavad. Seda põhjendaks asjaolu, et ühest küljest on personalieeskirjades ette nähtud, et avalike konkursside teated tuleb avaldada Euroopa Liidu Teatajas, teisest küljest aga on määruses nr 1 sätestatud, et Euroopa Liidu Teatajat tuleb välja anda (kõikides) ametlikes keeltes. Samuti pakkus komisjon siiski välja, et kui kandidaat taotluse esitab, lakkab määrus nr 1 tema suhtes kohaldumast ja ta jääb üksnes personalieeskirjade kohaldamisalasse.

120. Itaalia Vabariik ja Hispaania Kuningriik seevastu väljendasid seisukohta, et konkursse reguleerib ainult määrus nr 1. Personalieeskirjad muutuvad kohaldatavaks hilisemal kuupäeval, mida nimetatud kaks menetlusosalist ei täpsustanud, kuid igal juhul ei kohaldu need kandidaatide suhtes, kes on seega ainult määruse nr 1 kohaldamisalas. Loogiliselt võiks sellest seisukohast kaude eeldada, et kogu valikumenetlus kuuluks seega määruse nr 1 kohaldamisalasse ning personalieeskirjad muutuvad kohaldatavaks üksnes siis, kui ametnik asub oma ülesandeid täitma.

2. I kohtuotsus Itaalia vs. komisjon

121. Pidades silmas argumente, millega komisjon on seda apellatsioonkaebuse väidet põhjendanud, on kõigepealt oluline selgitada, millise tähenduse ja ulatusega on Euroopa Kohtu järeldused I kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon punktides 68 ja 69. Punktis 68 märkis Euroopa Kohus, et kuna puuduvad eeskätt määruse nr 1 artiklist 6 tulenevalt vastu võetud erisätted, ei ole ühtegi dokumenti, mille alusel saaks „järeldada, et institutsioonide ning tema ametnike ja teenistujate vahelised suhted on määruse nr 1 kohaldamisalast täielikult välistatud“. Punktis 69 lisas Euroopa Kohus: „Seda enam peaks sama kehtima suhete kohta, mis on institutsioonide ja avaliku konkursi kandidaatide vahel, kes ei ole põhimõtteliselt ei ametnikud ega teenistujad.“

122. Et hinnata nende seisukohtade, eriti punkti 69 tähendust ja ulatust, on oluline asetada need konteksti, milles Euroopa Kohus neid põhjenduskäigu asjakohases osas väljendas. I kohtuotsuses Itaalia vs. komisjon analüüsis Euroopa Kohus konkursiteadete avaldamise kohustust seoses juhtumiga, kus vaidlusalused konkursiteated olid täielikult avaldatud ainult Euroopa Liidu Teataja inglis‑, prantsus‑ ja saksakeelsetes väljaannetes. Euroopa Kohtu seisukoht, mis puudutas määruse nr 1 kohaldatavust avaliku konkursi kandidaatidele, oli seega väljendatud seoses konkursiteadete avaldamise kohustusega, mitte seoses teise keele valikuga, mida käsitles sama kohtuotsuse muu osa (punkt 79 jj).

123. Peale selle minu arvates isegi ei esitatud selle õigusliku küsimusega seotud peamist argumenti kohtuotsuse punktis 69, mis puudutas avalike konkursside kandidaatide arvamist määruse nr 1 kohaldamisalasse. Määrav argument, mis puudutas Euroopa Kohtu järeldust seoses kohustusega avaldada konkursiteated Euroopa Liidu Teatajas (vastavalt personalieeskirjade III lisa artikli 1 lõikele 2) kõikides ametlikes keeltes (nagu nõuab määruse nr 1 artikkel 5), oli esitatud hoopis kohtuotsuse punktides 70 ja 71.

124. Niisiis tuleneb I kohtuotsusest Itaalia vs. komisjon, et konkursiteated tuleb avaldada kõikides ametlikes keeltes. Samuti on üsna selge, et täpselt sel hetkel ja seoses Euroopa Liidu Teatajas avaldamisega on kohaldatav määrus nr 1. Ent minu arvates ei anna see kohtuotsus vastust küsimusele, kas personalieeskirjad konkursi kandidaatide suhtes kehtivad või mitte.

3. Kas personalieeskirjad on kandidaatide suhtes kohaldatavad?

125. Et mõista määruse nr 1 ja personalieeskirjade vahelist suhet, tuleb esmalt analüüsida mõlema akti kohaldamisala.

126. On täiesti selge, et määrus nr 1 on üldine kord, mis sisaldab vaikenorme Euroopa Liidu institutsioonides kasutatavate keelte kohta. See kord on kohaldatav, kui ja kuni sellest ei ole sõnaselgelt erandit tehtud.

127. Personalieeskirjade kohaldamisala aga on mõneti ebaselgem.

128. Ühest küljest sisaldavad personalieeskirjad artiklit 1, mis eraldi loetuna võiks anda üsna lihtsa vastuse. Selles on ette nähtud, et personalieeskirju „kohaldatakse liidu ametnike suhtes“. Artikli 1a lõike 1 kohaselt omakorda tähendab mõiste „liidu ametnik“„iga isikut, kes on […] nimetatud [liidu] institutsiooni koosseisulisele ametikohale“.

129. Teisest küljest näivad teised personalieeskirjade sätted, aga ka mitmed süstemaatilised kaalutlused viivat teistsugusele järeldusele, mida võib pidada nüansseeritumaks.

130. Esiteks leidub rohkesti tekstilist ja süstemaatilist tuge eeldusele, et töölevõtmise menetlus on personalieeskirjade esemelises kohaldamisalas. Personalieeskirjad sisaldavad (tervet) peatükki pealkirjaga „Töölevõtmine“, s.o III jaotise I peatükki, mis koosneb artiklitest 27–34. See peatükk käsitleb mitte üksnes töölevõtmise menetluse – st haldusmenetluse, milles nimetatakse ametnik institutsioonis konkreetsele ametikohale – viimast etappi, vaid selles, täpsemalt artiklis 30 on samuti ette nähtud, et ametisse nimetav asutus või ametiisik peab nimetama iga konkursi puhuks ametisse valimiskomisjoni. Samuti sisaldab personalieeskirjade III lisa „Konkursid“ kokkuvõtlikku selleteemalist reeglistikku. Need reeglid käsitlevad muu hulgas konkursiteadet koostava asutuse või ametiisiku määramist, konkursiteate sisu ja kohustust avaldada konkursiteade Euroopa Liidu Teatajas (artikkel 1); kandidaatide kohustusi taotluse esitamisel (artikkel 2); valimiskogude koosseisu (artikkel 3); korda, mida valimiskogud peavad sobivate kandidaatide nimekirja koostamisel järgima (artikkel 5) jms.

131. Teiseks näib, et personalieeskirjad on kandidaatide suhtes kohaldatavad ka õiguskaitsevahendite kontekstis. Personalieeskirjade kohaselt on kandidaatidel õigus pöörduda EPSO kui ametisse nimetava asutuse direktori poole vaidega – nii vähe või palju, kui sellest (iseenese tegevuse hindamisest) kasu on. ( 47 ) Samuti on kandidaatidel õigus pöörduda kaebusega ELi kohtutesse vastavalt ELTL artiklile 270 (mis annab Euroopa Liidu Kohtule pädevuse „liidu ning tema ametnike ja muude teenistujate vahelis[tes] vaidlus[tes] neis piirides ja neil tingimustel, mis on kindlaks määratud [personalieeskirjades]“) ja personalieeskirjade artiklile 91. ( 48 ) Niivõrd kui personalieeskirjade kohaselt tohib selliseid vaideid ja kaebusi esitada „[i]ga isik, kelle suhtes kohaldatakse […] personalieeskirju“, näib mõistlik järeldada, et kandidaadid kuuluvad personalieeskirjade kohaldamisalasse.

132. Kolmandaks ja mis vahest olulisemgi, kinnitab Euroopa Kohtu praktika, et personalieeskirjad ei ole kohaldatavad mitte üksnes Euroopa Liidu ametnikele ega üksnes institutsioonide ja teiste organite personalile. Näiteks selles osas, mis puudutab mõistet „[i]ga isik, kelle suhtes kohaldatakse […] personalieeskirju“ nende artiklite 90 ja 91 tähenduses, märkis Euroopa Kohus, et need sätted „ei võimalda iseenesest teha vahet sellel, kas hagi esitab ametnik või mis tahes muu isik, kelle suhtes personalieeskirju kohaldatakse“ ja sedastas, et „Avaliku Teenistuse Kohus [oli] ratione personae pädev vaatama läbi mitte üksnes ametnike esitatud hagisid, vaid ka kõigi teiste isikute hagisid, kelle suhtes personalieeskirju kohaldatakse“. ( 49 )

133. Samamoodi on nüüdseks institutsiooniliselt iganenud ( 50 ) Euroopa Kohtu praktika seoses Avaliku Teenistuse Kohtu ratione personae pädevusega jätkuvalt asjakohane niivõrd, kui see kinnitab, et konkursi kandidaadid saavad pöörduda kaebustega Üldkohtusse ELTL artikli 270 alusel koostoimes personalieeskirjade artiklitega 90 ja 91, ( 51 ) mitte muude, üldisemate sätete alusel, nagu seda on ELTL artiklid 263 või 268.

134. Kokkuvõttes on ühest küljest olemas üsna eraldiseisev säte personalieeskirjade artiklis 1 ja teiselt poolt kaalukad süsteemisisesed argumendid, mis viitavad teistele samade personalieeskirjade sätetele, kus on ette nähtud midagi mõnevõrra teistsugust, koostoimes laiemate süstemaatiliste kaalutlustega.

135. Nendel asjaoludel ei jää mul üle muud, kui järeldada, et personalieeskirjad on konkursi kandidaatidele kohaldatavad, mõistagi niivõrd, kui need sisaldavad sätteid, mida saab nende kandidaatide olukorrale materiaalõiguslikult kohaldada.

4. Mis hetkest alates?

136. Sellest tekib muidugi küsimus, millal täpselt muutuvad personalieeskirjad konkursi kandidaatidele kohaldatavaks. On kaks ajahetke, mis kujutavad endast loogilisi „piirhetki“: ühest küljest saab see vaevalt juhtuda enne konkursiteate avaldamist. Teisest küljest peab see juhtuma hiljemalt siis, kui ametnik personalieeskirjade kohaselt ametisse nimetatakse.

137. Minu arvates on tähtsaim hetk seoses personalieeskirjade asjakohaste sätete potentsiaalse kohaldatavusega siis, kui üksikkandidaat oma tegude kaudu üldsusest eristub ja kandideerimisprotsessi astub. Seda tehes siseneb ta ka personalieeskirjade kohaldamisalasse. Kujundlikult väljendudes muutub isik kandidaadiks sellega, et ta astub üldsuse hulgast välja ja siseneb „konkursitunnelisse“ lootuses väljuda sellest teises otsas ametisse nimetatud ametnikuna. Nagu eelmises jaos selgitatud, on personalieeskirjades, aga ka muudes liidu õiguse sätetes selgelt ette nähtud, et need on kohaldatavad ka sellele „tunnelile“ ja selles „tunnelis“, mida nimetatakse „töölevõtmise menetluseks“.

138. Üldsuse liikmest saab kandidaat hetkel, kui ta esitab avalduse konkreetsele konkursile, sellega selgelt ja üheselt väljendades oma soovi sellel konkursil osaleda ja olla koheldud kandidaadina. Põhimõtteliselt peetakse avaldust esitatuks, kui kandidaat on selle esitanud, sest sellest hetkest alates ei ole tal enam võimalik sellesse muudatusi teha. ( 52 )

139. Peale selle, et nimetatu on kõige mõistlikum hetk, toetavad sama arusaama ka kaks personalieeskirjade III lisa sätet. Esiteks on personalieeskirjade III lisa artiklis 2 sätestatud: „Kandidaadid peavad täitma ametisse nimetava asutuse või ametiisiku määratud blanketi. Neilt võidakse nõuda täiendavaid dokumente või lisateavet.“ Niisiis viitab see säte blanketile, mille kandideerida soovijad peavad täitma, et avaldus esitada. Teiseks on personalieeskirjade III lisa artiklis 4 sätestatud: „Ametisse nimetav asutus või ametiisik koostab nimekirja kandidaatidest, kes vastavad personalieeskirjade artikli 28 punktides a, b ja c sätestatud tingimustele, ning saadab selle koos kandidaatide toimikutega valimiskogu esimehele.“ Seega saab konkursi kandidaati, kes on juba esitanud oma avalduse (kuid keda valimiskogu ei ole veel hinnanud) pidada Euroopa Kohtu praktika tähenduses „isik[uks], kelle suhtes personalieeskirju kohaldatakse“ ja seega isikuks, kelle suhtes personalieeskirjad kohalduvad.

140. Järeldus, et kandidaat siseneb personalieeskirjade kohaldamisalasse, kui ta esitab avalduse konkreetsele konkursile ja kinnitab selle, näib mõistlik ka siis, kui võtta arvesse valikumenetluse järgnevaid etappe ja seda enam keeli, mida kasutatakse pärast kandidaadi ametisse nimetamist. Ma ei pea kuigi mõistlikuks hoida keeli, mida saab kasutada kogu valikumenetluse jooksul, eraldi nendest, mida kasutatakse pärastpoole, kui kandidaat on konkursi edukalt läbinud. ( 53 ) See juhtuks muidugi ainult siis, kui personalieeskirjade artikli 1d kohaselt (või määruse nr 1 artiklis 6 sätestatud erandite rakendamise kaudu, kui peaks kasutatama seda teed) on võimalik keelte kasutamist piirata. Eeldades (kuid mitte ette kinnitades), et see on võimalik, kuidas muidu või millal muidu tuleks või saakski kandidaatide keeleoskust kontrollida?

5. Määruse nr 1 kohaldatavus kandidaatide (ja ametnike) suhtes

141. On välja pakutud, et personalieeskirjad hakkavad konkursi kandidaatide suhtes kohalduma sellest hetkest, kui nad konkreetsel konkursil osalema asuvad. Nende kandidaatide suhtes aga on kohaldatav ka määrus nr 1 kui vaikimisi kehtiv üldine kord. ( 54 )

142. Ühest küljest võib esile tuua, et määrusega nr 1 on kehtestatud üldine keeleraamistik, ( 55 ) mida kohaldatakse institutsioonidele ja nende suhetele liikmesriikide ja isikutega, kes kuuluvad liikmesriigi jurisdiktsiooni alla. Selle määruse artiklis 2 on ette nähtud, et institutsioonidele saadetavad dokumendid võib koostada saatja valikul ükskõik millises ametlikus keeles ja vastus tuleb koostada samas keeles. Määruse nr 1 artikkel 6 annab piiratud võimaluse teha sellest põhimõttest erandeid: seal on märgitud, et institutsioonid võivad oma töökorras sätestada, milliseid keeli konkreetsetel juhtudel kasutatakse. ( 56 )

143. Teisest küljest keelab personalieeskirjade artikkel 1d igasuguse diskrimineerimise muu hulgas keeleoskuse põhjal. Selle artikli lõige 6 aga lubab diskrimineerimiskeelu põhimõtte ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamist piirata, kui see on „objektiivselt ja otstarbekalt põhjenda[tud]“ ja „vasta[b] personalipoliitika üldise huvi kohastele seaduslikele eesmärkidele“.

144. Vastavalt põhimõttele lex specialis derogat legi generali kohaldatakse konkreetselt erinormidega reguleeritavates olukordades neid erinorme üldnormide asemel. ( 57 ) Kui ühe ja sama olukorra reguleerimiseks on ette nähtud kaks omavahel vastuolus olevat normi, võimaldab nimetatud põhimõte valida kohaldatava normi, lähtudes kummagi normi kohaldamisalast. Seega kuulub üldnormi asemel kohaldamisele erinorm.

145. Keeltekasutuse korra osas on määrus nr 1 kahtlemata üldnorm, personalieeskirjade kohaldamisala aga on spetsiifilisem. Seega toimivad personalieeskirjad alates kandidaatide suhtes kohaldatavaks muutmisest erinormidena, mida tuleb kohaldada määruse nr 1 asemel.

146. Kuna personalieeskirjades on selgelt märgitud, et need on töölevõtmise menetluse suhtes kohaldatavad eeskirjad, muutub isiku suhtes pärast seda, kui ta on kandideerida otsustades personalieeskirjade kohaldamisalasse sisenenud, selles töölevõtmise menetluses kohaldatavaks see konkreetne keeltekasutuse kord.

147. Samas soovin lõpuks lisada kaks selgitust seoses määruse nr 1 jätkuva olulisusega konkursi kandidaatide jaoks, olgugi et personalieeskirjad on kohaldatavad erinormidena.

148. Esiteks toimib see, et alates teatavast hetkest muutuvad personalieeskirjad institutsioonide ja kandidaatide vahelise suhtluse keele suhtes erinormideks, mõlemat pidi: ühest küljest tähendab see lubatud kõrvalekaldumist. Teisest küljest – nagu iga muu erandi või kõrvalekaldumise puhul – jääb määrus nr 1 siiski asjakohaseks kui üldine ehk vaikimisi kehtiv raamistik, millest kõrvale kalduti. Seega on see määrus mõõdupuu küsimuses, kas kõrvalekaldumine ja erand piirdusid sellega, mis oli tõesti vajalik, proportsionaalne ja mõistlik.

149. Teisisõnu ei tohiks seda, et personalieeskirjad erinormidena võimaldavad määrusest nr 1 kõrvale kalduda, pidada kahe teineteist välistava võimalusega valikuks, mille tõttu erinormi kohaldamine täielikult välistab üldnormi kohaldamise. Kõrvalekaldumine peaks olema mõistlik ja proportsionaalne. Tulles tagasi eespool välja pakutud „töölevõtmistunneli“ metafoori juurde: ka tunnelisse (mis on kindlasti lahti) sisenedes ei ole valguse tasemes ainult kahte võimalust, mis seisnevad kas täielikus valgustatuses või täielikus pimeduses. Pigem on tegu järkjärgulise pimenemisega, mis kasvab iga sammuga tunneli sisemusse. Samamoodi tuleb iga võimalikku kõrvalekallet määrusest nr 1 rakendada mõistlikult ja proportsionaalselt. Vajaduse korral saab võtta eesmärgiks mõistliku ja järkjärgulise kasutada olevate keelte arvu vähendamise, mitte hüppe ühest äärmusest teise: 24 ametlikult keelelt näiteks kõigest ühele.

150. Teiseks on samuti üsna selge, et määruse nr 1 artikkel 2 jääb edasi kohaldatavaks selles osas, mis puudutab igasugust konkursivälist suhtlust kandidaadi poolt ning seepoolest ka igasugust suhtlust institutsiooni ametniku või muu töötaja poolt väljaspool tema alluvussuhte ulatust. Niisuguse suhte olemasolu ja suhtlusreeglid selles raamistikus või laiemas mõttes need, mis laotuvad lahti selle staatuseni viivas „tunnelis“, määravad lõppude lõpuks suhtluse liigi, mis võimaldab asuda kohaldama erinormi (ja seega ka piiritleb selle kohaldamisala).

151. Seetõttu jääb igasugune sellele hetkele eelnev suhtlus (näiteks kui isik kaalub kandideerimist pärast seda, kui konkursiteade on avaldatud, kuid enne taotluse esitamist, ja/või palub lisateavet) ning igasugune sellele hetkele järgnev olukord, mis ei ole seotud selle alluvussuhtega (näiteks kui Euroopa Parlamendis töötav ametnik kirjutab Euroopa Liidu kodanikuna isikliku kirja komisjonile), jätkuvalt määruse nr 1 normide kohaldamisalasse.

6. Vahejäreldus apellatsioonkaebuse neljanda väite kohta

152. Minu arvates rikkus Üldkohus õigusnormi, kui ta keskendus üksnes määruse nr 1 artiklist 2 tulenevatele kohustustele, eirates süsteemset suhet personalieeskirjade ja määruse nr 1 vahel. Olen siiski seisukohal, et vaidlusaluste teadete tühistamine oli õige, kuna EPSO ei olnud teise keele valiku piiramist nõuetekohaselt põhjendanud. Seega, kuna see õigusnormi rikkumine Üldkohtu poolt ei mõjuta vaidlustatud kohtuotsuse resolutsiooni, teen Euroopa Kohtule ettepaneku Üldkohtu põhjendused apellatsioonkaebuse selle väite osas osaliselt asendada.

E. Lõpetuseks

153. Käesolev kohtuasi on üks üsna paljudest menetluses olevatest või lõpetatud kohtuasjadest, kus on tekkinud (vähemalt osaliselt) samad küsimused. Üldkohus on hiljuti teinud mitu kohtuotsust, millega on konkursiteateid keelelistel põhjustel tühistatud. ( 58 ) Liiati on Üldkohtu menetluses teisi samalaadseid kohtuasju. ( 59 ) Euroopa Kohtule on see pärast mõtteliselt samanimelises I kohtuasjas Itaalia vs. komisjon ( 60 ) otsuse tegemist teine kord, mil suurkojal on palutud lahendada sisult samu küsimusi. ( 61 )

154. Paraku näib, et olenemata kõikidest nendest kohtuasjadest ja isegi pärast käesolevas apellatsioonimenetluses esitatud küsimuste käsitlemist on sõlmprobleem ikkagi lahendusest kaugel. I kohtuasjas Itaalia vs. komisjon oli probleem (kokkuvõttes) selles, et konkursi keelte piiramist ei põhjendatud. Käesolevas asjas on probleem – jällegi lihtsalt väljendudes – selles, et esitati liiga palju sisemiselt vastuolulisi põhjendusi.

155. Kohtumenetluses progressiivset dialektilist katse-eksituse protsessi nägev optimist võib leida lohutust sellest, et esitatud põhjenduste hulk saab järgmises kohtuasjas olema tõenäoliselt kusagil vahepeal. Veidi vähem optimistlik realist võib tunda mõnevõrra muret selle pärast, et kummaski kohtuasjas, sealhulgas käesolevas apellatsioonimenetluses ei ole käsitletud tegelikke põhiküsimusi, nagu see, mis laadi põhjendused tuleb esitada, ja see, kas niisugune piiramine on tegelikult üldse lubatav. Äärmuslik küünik võib väljendada arvamust, et see, et kumbagi nimetatud põhiküsimust ei ole kummaski kohtuasjas vaidluse alla seatud, ei ole sugugi juhus.

156. Olen arvamusel, et kui intrigeeriv kohtumenetluse, sellega seotud psühholoogia ja institutsioonidevahelise poliitika analüüsimine ka ei ole, seisneb nende kohtuasjadega seotud tegelik probleem tekkiva(te)s inimkulu(de)s: aastate jooksul kõikide nende kohtuasjadega seotud isikute ootustes, unistustes ja karjäärides. Kui puudub selge vastus küsimusele, mis puudutab keeltekasutuse piiranguid institutsioonide töös, ja konkursside korraldamise viis aina muutub, võib Euroopa institutsioonis karjääri planeerimine ja selleks valmistumine olla soovija jaoks üpris keeruline.

157. See inimprobleem võib õige pea veelgi süveneda, kui kohtutes peaks – otsekohe väljendudes – suundumus „see oli küll õigusvastane, kuid õiguspärase ootuse tõttu tulemusi ei tühistata“ asenduma suundumusega „see oli õigusvastane ja kõik tühistatakse, ka isikute nimekirjad, ametisse nimetamised ja töölepingud“. Selles suhtes jagan täielikult oma erudeeritud kolleegi kohtujurist Sharpstoni muret, mida ta väljendab oma ettepanekus (paralleelses) kohtuasjas Hispaania vs. parlament, kus ta teeb Euroopa Kohtule ettepaneku tühistada mitte üksnes vaidlusalune osalemiskutse, vaid ka selle osalemiskutse põhjal koostatud potentsiaalsete kandidaatide andmebaas. ( 62 ) Tal on ju igati õigus: kui institutsioon jätkuvalt eirab Euroopa Kohtu otsuseid, on vaja rangemaid meetmeid. Võiks lisada, et vajadus tegutseda oleks veelgi suurem, kui – puhthüpoteetiliselt – institutsioon peaks püüdma kehtivat korda muuta käesoleval ajal tahtlikult seadust eirates, et tekitada tulevikus faktiline muutus, mida tuleks siis aktsepteerida uue normina. Ex injuria ius non oritur – õigusvastasusest õigust ei sünni.

158. Kõikidel nendel kaalutlustel kutsun Euroopa Kohut üles andma vähemalt mõningaidki suuniseid käesoleva apellatsioonimenetluse tegeliku probleemi kohta: kas on võimalik piirata institutsioonide sisemisi töökeeli ja kui on, siis kuidas? Käesoleva ettepaneku lõpuosas pakun välja mõne sellekohase soovituse.

159. Algatuseks oleks minu arvates oluline eristada institutsiooni välist (väliseid) ja sisemist (sisemisi) (töö)keelt ((töö)keeli).

160. „Sisemiste“ töökeelte all pean silmas neid keeli, mida kasutatakse niisuguses suulises ja kirjalikus suhtluses, mis ei ole ette nähtud selle institutsiooni (või vajaduse korral, nt institutsioonidevaheliste koosolekute või kirjalike arutelude korral kahe või enama institutsiooni) sisemisest sfäärist väljuma. Sisemiste või institutsioonidevaheliste koosolekute või muude sedalaadi sündmuste all pean silmas vaid neid, kus ei viibi ühtegi üldsuse esindajat. Nii välistuvad sellised sündmused nagu arutelud või istungid Euroopa Parlamendis, aga ka Üldkohtu või Euroopa Kohtu avalikud istungid, mis on olemuselt „välised“.

161. „Väliste“ töökeelte all pean silmas neid keeli, mida kasutatakse suulises või kirjalikus suhtluses isikutega, kes ei ole institutsioonidega seotud, sealhulgas institutsioonide ametnike ja muu personaliga, niivõrd kui nad suhtlevad institutsiooniga suuliselt või kirjalikult kui eraisikud. ( 63 )

162. Välise suhtluse suhtes peavad praegused mitmekeelsuse reeglid kompromisside ja kõrvalekalleteta kohaldatavaks jääma. Nagu Euroopa Kohus on juba märkinud, on Euroopa Liit pühendunud mitmekeelsuse säilitamisele, mille olulisust on rõhutatud ELL artikli 3 lõike 3 neljandas lõigus ja harta artiklis 22. ( 64 ) Nendest sätetest tulenev Euroopa Liidu kohustus austada enda keelelist mitmekesisust annab tunnistust mitmekeelsusest kui ühest Euroopa Liidu alusväärtusest. Tuleb tunnistada, et mitmekeelsuse kohustus ei ole absoluutne ega piiramatu, sest liidu õiguses ei ole põhimõtet, mis tagaks „igale kodanikule õiguse saada kõik dokumendid, mis tema huve võivad mõjutada, kõigis olukordades tema oma keeles“. ( 65 ) Ent minu arvates ei tohi riivata selle kohustuse tuuma. See tuum hõlmab eeskätt kõiki siduvaid akte, mida tuleb liikmesriigis füüsiliste ja juriidiliste isikute suhtes rakendada, ( 66 ) aga ka muid, siduva jõuta dokumente, niivõrd kui nendega on otseselt või kaudselt seatud kohustusi eraõiguslikele isikutele. ( 67 )

163. Rangelt võttes on mitmekeelsuse austamise kohustus harta artikli 41 lõike 4, ELTL artikli 20 lõike 2 punkti d ja artikli 24 ning määruse nr 1 artikli 2 kohaselt kohaldatav samuti alati, kui eraõiguslik isik institutsioonidele kirjutab või muul viisil nende poole pöördub, millest omakorda tekib õigus saada vastus samas keeles, mida see isik kasutas.

164. Seevastu sisemises suhtluses peaksid kasutatavate keelte valik ja üldisemalt institutsioonides või nende vahel kohaldatav keeltekasutuse kord olema paindlikumad. See paindlikkus ja piirangute võimalikkus peaks tulenema mitte tingimata eelarvekaalutlustest, ( 68 ) vaid hoopis mõistliku institutsioonisisese tegutsemise nõudest. See on õiguspärane alus, millele saab minu arvates tugineda personalieeskirjade artikli 1d lõike 6 alusel ja mida saab pidada objektiivselt põhjendatuks, kui seda kohaldatakse mõistlikult ja proportsionaalselt, nagu Euroopa Kohus on I kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon punktis 88 nõudnud.

165. Iga niisugune valik oleks tõepoolest olemuslikult meelevaldne ja poliitiline kahes aspektis: kindlasti selle tasandil, kas ja kuidas see valik teha, kuid pärast selle valiku tegemist ka selle tasandil, kuidas täpselt seda põhjendada. Seega oleks institutsioonidel mõlemas aspektis lai kaalutlusruum. Konkreetselt selle kohta aga soovin anda kaheosalise selgituse.

166. Esiteks, kas keeltekasutuse korda tuleks põhjendada üldiselt ja igakülgselt või hoopis ühekaupa ja juhtumhaaval? Itaalia Vabariik ja Hispaania Kuningriik on toonitanud vajadust põhjendada iga keelelist diskrimineerimist ükshaaval, mitte ainult iga konkursi, vaid vajaduse korral ka iga täidetava ametikoha suhtes.

167. Siiski näib mulle, et ettearvatavus ja kandidaatide võimalus eelnevalt valmistuda konkurssideks räägib hoopis üldisema lähenemisviisi kasuks. Taas tasub märkida, et I kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon punktis 90 märkis Euroopa Kohus, et „teise keele valikut piiravad normid peavad ette nägema selged, objektiivsed ja ootuspärased kriteeriumid selleks, et kandidaatidel oleks võimalik piisavalt ette teada, millised on nõutud keelteoskuse tingimused, ja seda selleks, et nad saaksid parimatel tingimustel konkurssideks valmistuda“.

168. Ma ei ole täiesti kindel, kuidas saaks selle nõude täita, kohustades EPSOt – või vajaduse korral mõnd teist ametisse nimetavat asutust või ametnikku – igat üksikjuhtumit uuesti ja otsast peale põhjendama. Selle asemel kohustab nimetatud kohtuotsus andma struktureeritud vastuse, mis võimaldab kandidaatidel ette arvata, millist keeltekasutuse korda tulevikus – ja mitte ainult lähitulevikus, vaid ka keskpikas perspektiivis – tõenäoliselt kohaldatakse. Lõpuks annaks see, kui nõuda iga üksikjuhtumi uuesti põhjendamist (kui eristavaid tegureid tegelikult ei ole), tulemuseks ainult ühe ja sama põhjenduse formalistliku kordamise, mis kõige tõenäolisemalt kujuneb pelgalt üldeeskirja kopeerimiseks igasse konkursiteatesse, ilma et individuaalseid põhjendusi tegelikult oleks.

169. Seega pean sellest seisukohast tunnistama, et konkursside keeltekasutuse korra paikapanemiseks näib olevat üsna mõistlik kasutada kombineeritud lähenemisviisi üldise reeglistikuga, millest võib üksikjuhtudel kõrvale kalduda, kui see on konkreetsel juhul põhjendatud. ( 69 )

170. Teiseks, kas keeltekasutuse korda põhjendades tuleb orienteeruda minevikule ja faktilisele või hoopis tulevikule ja normatiivsele? Just see näib olevat käesolevas asjas kõige olulisem küsimus: mis laadi põhjendused tuleb esitada selleks, et piirata konkursi kandidaatide (teise) keele valikut? Seda põhiküsimust on puudutatud kõigest väga kaudselt seoses apellatsioonkaebuse kolmanda väite teise ja kolmanda osaga ning see on peidetud küsimusse, mis puudutab piiranguid ja Üldkohtu kontrolli intensiivsust: mida pidi Üldkohus kontrollima ja kuidas ta pidi seda kontrolli läbi viima?

171. Ent just selle asjasse puutuva küsimuse esitamisel tuleb üpris selgelt välja lahknevus arusaamades ja ootustes selle kohta, mida tähendab kaalutlusruum. See, mida EPSO – või nagu võib väita, EPSO juhatuses esindatud institutsioonid – ilmselt soovis(id) teha, oli teatav (poliitiline) valik institutsioonide sisemises tegevuses kasutavate keelte osas, valides keeled, mis nende arvates mõistlikult võimaldaksid institutsioonide sisemist toimimist. See on normatiivne, tulevikule orienteeritud valik. Ent kuna näis, et avalikult ei saa sellist valikut teha (või igal juhul ei soovinud institutsioonid mis iganes põhjustel seda avalikult märkida), argumenteeriti seda valikut minevikule orienteeritud avaldustega (statistiliste jm) faktide ning teatavate institutsioonisiseste tavade kohta.

172. Loomulikult on tagajärg EPSO poolt keelte valiku õigustamisel kasutatud (faktiliste, minevikule orienteeritud) põhjenduste ja sellest valikust nähtuvate (normatiivsete, tulevikule orienteeritud) põhjuste vastuolu. See lahknevus tuli selgelt ilmsiks kohtuistungil, kui mõningad komisjoni esitatud argumendid kätkesid endas äratuntavat „Tagasi tulevikku IV“ loogikat: teatav arusaam minevikust peab alatiseks määrama tuleviku, minevik ja olevik peavad sellised olema, sest niisugune on soovitav tulevik, ja kuna minevikku ei saa muuta, ei saa muuta ka tulevikku.

173. Sellepärast, et hoida ära niisuguse fenomeni kordumist III kohtuasjas Itaalia vs. komisjon, peavad EPSO – ja seega ka tema juhatuses esindatud institutsioonid – selgelt otsustama, kuidas ta soovib keelte valiku korraldada ja kuidas võimalikke piiranguid põhjendada: kas faktiliste, minevikule orienteeritud või normatiivsete, tulevikule orienteeritud põhjendustega. Võib eeldada, et minevikul ja olevikul põhinevad faktiväited lähevad taas kohtus täielikule kontrollimisele. Seevastu normatiivsed, tulevikule orienteeritud valikud institutsioonide keeltekasutuse korra osas, kui need jäävad kooskõlla kehtiva õigusliku raamistikuga, on vahest vähem sellised, sest tõenäoliselt on need tõesti olemuslikult poliitilist laadi. Ent mis kõige olulisem: kui see valik on tehtud, peavad asjaomased institutsioonid olema põhjendamisel avatud ja järjepidevad.

174. Lõpuks, olgu lõplik keelevalik milline tahes, esineb minu arvates veel kaks piirangut selle suhtes, kuidas see valik menetlusnormide kujul ellu viia.

175. Esiteks peab kasutatavate keelte valik olema selge, objektiivne ja kandidaatide seisukohast ootuspärane, nagu on nõudnud Euroopa Kohus I kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon punktis 90. Kui keegi kaalub karjääri Euroopa institutsioonides, peab tal olema võimalik valmistuda tulevasteks konkurssideks. See tähendab igal juhul teatavat stabiilsust: keeled, mida tal lubatakse valida, ei tohi igal aastal vahetuda. Seega ei oleks paindlik lähenemisviis, mille puhul nõutavaid keeli saaks suhteliselt sageli muuta, et kandidaatide nõudmistele vastata, arvatavasti kooskõlas ootuspärasuse nõudega, mis – Euroopa Kohtu sõnul – võimaldab „kandidaatidel […] piisavalt ette teada, millised on nõutud keelteoskuse tingimused, ja seda selleks, et nad saaksid parimatel tingimustel konkurssideks valmistuda“.

176. Teiseks, olenemata sellest, milline valik tehakse, tuleb konkursside korraldamisel tagada maksimaalne võrdsus ja neutraalsus. Lihtsalt öeldes: kui ei ole võimalik kõiki ühtviisi hästi kohelda (mis tähendab, et iga isik tuleb proovile panna tema enda valitud keeles), tuleb kõiki kohelda ühtviisi halvasti (igaüks peab konkureerima samasuguses ebasoodsas olukorras). Praktilise poole pealt tuleb mulle meelde vähemalt kaks selle reegli kohaldamise näidet.

177. Ühest küljest, kui valikus on rohkem kui üks keel teise keelena, milles konkursi otsustav osa tegelikult toimub, peaks olema (niivõrd kui võimalik) tagatud, et kõik kandidaadid on kohustatud valima teiseks keeleks keele, mis ei ole nende emakeel. Kandidaatidele ei saa lubada eelist nende ees, kelle emakeel ei ole valitud keelte hulgas, nii et nad strateegilisel eesmärgil märgivad oma emakeele enda teiseks keeleks.

178. Teisest küljest, rakendades sama loogikat, tuleb kohustada kõiki kandidaate EPSOga suhtlema, sealhulgas täitma taotlusvormi ja esitama asjakohaseid dokumente võrdsetel alustel. Selles osas tuleb samuti hoida ära igasugused kaudsed eelised. Nii näiteks, kui EPSOga suhtlemiseks ja taotluste vm dokumentide esitamiseks ja muuks suhtlemiseks järgnevas valikumenetluses ei saa kasutada kõiki ametlikke keeli, ei tohi kandidaatidel, kelle emakeel on kasutatavate keelte hulgas, lubada seda keelt kasutada. Jällegi ei saa nad sel juhul kaudset eelist, mis seisneks võimaluses esitada valikumenetluses olulisi ja määrava tähtsusega dokumente oma emakeeles.

179. Kokkuvõttes, olenemata sellest, milline valik tehakse, peab süsteem olema üles ehitatud nii, et teatava keele võimaldamine ei annaks selle keele emakeelena kasutajatele (ja seega valdaval enamikul juhtudest asjaomase liikmesriigi kodanikele) valikumenetluses otsest ega kaudset eelist.

VI. Ettepanek

180. Nendel kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku: – jätta apellatsioonkaebus rahuldamata; – jätta Euroopa Komisjoni kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Itaalia Vabariigi kohtukulud; – jätta Hispaania Kuningriigi ja Leedu Vabariigi kohtukulud nende endi kanda.

( 1 ) Algkeel: inglise.

( 2 ) Vt 27. novembri 2012. aasta kohtuotsus Itaalia vs. komisjon (C‑566/10 P, EU:C:2012:752).

( 3 ) EÜT 1958, 17, lk 385; ELT eriväljaanne 01/01, lk 3.

( 4 ) Määrus, millega kohandatakse teatavaid määruseid ja otsuseid kaupade vaba liikumise, isikute vaba liikumise, äriühinguõiguse, konkurentsipoliitika, põllumajanduse, toiduohutuse, veterinaar- ja fütosanitaarpoliitika, transpordipoliitika, energeetika, maksustamise, statistika, üleeuroopaliste võrkude, kohtusüsteemi ja põhiõiguste, vabaduse, turvalisuse ja õiguse, keskkonna, tolliliidu, välissuhete, välis-, julgeoleku- ja kaitsepoliitika ning institutsioonide valdkonnas seoses Horvaatia Vabariigi ühinemisega (ELT 2013, L 158, lk 1).

( 5 ) Määrus nr 31 (EMÜ), nr 11 (EAEÜ), millega kehtestatakse Euroopa Majandusühenduse ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ametnike personalieeskirjad ja muude teenistujate teenistustingimused (EÜT 45, 14.6.1962, lk 1385).

( 6 ) ELT 2013, L 287, lk 15.

( 7 ) Euroopa Parlamendi, nõukogu, komisjoni, kohtu, kontrollikoja, majandus‑ ja sotsiaalkomitee, regioonide komitee ja euroopa ombudsmani 25. juuli 2002. aasta otsus Euroopa ühenduste personalivaliku ameti asutamise kohta (EÜT 2002, L 197, lk 53; ELT eriväljaanne 01/04, lk 46).

( 8 ) ELT 2014, C 74 A, lk 4.

( 9 ) ELT 2014, C 391 A, lk 1.

( 10 ) ELT 2014, C 60 A, lk 1.

( 11 ) T‑353/14 ja T‑17/15, EU:T:2016:495.

( 12 ) Viidatud käesoleva ettepaneku 58. ja 59. joonealuses märkuses.

( 13 ) Peale käesoleva ettepaneku järgmistes osades viidatud kohtuasjade viitan praegu samuti suurkojas lahendamisel olevale väga samalaadsele kohtuasjale Hispaania vs. parlament (C‑377/16). Minu erudeeritud kolleegi kohtujurist Sharpstoni valgustav ettepanek, millega olen saanud mustandis tutvuda, tuleb nimetatud kohtuasjas esitamisele käesoleva ettepanekuga samal kuupäeval.

( 14 ) Võiks toonitada, et sellega pean silmas mis tahes hagejat, olenemata sellest, kas ta on üksikisik või liikmesriik. Komisjoni argumendid näivad lähtuvat kaudselt eeldusest, et kuna Itaalia Vabariik on liikmesriik, kes oleks ELTL artikli 263 teise lõigu kohaselt eesõigustatud hageja ja tal on tõenäoliselt põhjendatud huvi üldeeskirja otse vaidlustamiseks, oleks ta pidanud seda tegema ega oleks pidanud „ootama“, kuni see konkreetse konkursiteate kaudu „praktikas rakendatakse“. Siiski piisab märkimisest, et Itaalia Vabariik otsustas vaidlustada mitte üldeeskirja, vaid üksikkonkursid, nagu need olid konkreetsetes konkursiteadetes ette nähtud.

( 15 ) Nii on see mitte ainult spetsiifiliste keelenõuetega konkursside puhul, nagu konkursid juristi-lingvisti ametikohtadele, vaid ka näiteks piiratud arvu töökeeltega liidu asutuste konkursside puhul. Samuti võib see nii olla konkurssidel ametikohtadele asutustes vm organites, mille asukohaliikmesriigi ametlik keel ei ole üks vaikimisi ette nähtud kolmest keelest, kui selle asutuse või organi ülesannete täitmiseks on vaja seda keelt osata.

( 16 ) Konteksti selgitamiseks võib ilma käesolevas asjas sellest järeldusi tegemata märkida, et EPSO näib olevat loobunud praktikast üldeeskiri eraldi avaldada ja igas konkursiteates sellele viidata. Nüüd näib üldeeskiri olevat süstemaatiliselt integreeritud iga konkursiteate lisana. Vt nt teade avaliku konkursi EPSO/AD/338/17 korraldamise kohta eesmärgiga koostada reservnimekiri administraatorite (AD 5) töölevõtmiseks (ELT 2017, C 99 A, lk 1), teated avaliku konkursi EPSO/AD/354/17 korraldamise kohta eesmärgiga koostada reservnimekiri läti keele juristide-lingvistide (AD 7) töölevõtmiseks ja avaliku konkursi EPSO/AD/355/17 korraldamise kohta eesmärgiga koostada reservnimekiri malta keele juristide-lingvistide (AD 7) töölevõtmiseks (ELT 2017, C 418 A, lk 1) või teade avaliku konkursi EPSO/AD/356/18 korraldamise kohta eesmärgiga koostada reservnimekiri administraatorite (AD 5) töölevõtmiseks (ELT 2018, C 88 A, lk 1, edaspidi „2018. aasta üldine konkursiteade“).

( 17 ) Vt viimati 20. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Belgia vs. komisjon (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 18 ) 20. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Belgia vs. komisjon (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 19 ) Üldeeskirjas on kinnitatud, et „[k]ui konkursiteates ei ole ette nähtud teisiti, piirdub teise keele valik tavaliselt inglise, prantsuse või saksa keelega“, ja seejärel märgitud, et kõik kandidaadid, „peavad […] sooritama teatavad testid oma teises keeles, mis on üks neist kolmest keelest“ (kohtujuristi kursiiv). Üldjuhistes on kõigepealt märgitud, et „[ü]ldjuhul on EPSO konkursside keelekasutuse kord järgmine“ ja edaspidi lisatud, et „hindamiskeskuse testid korraldatakse üksnes kandidaatide teises keeles ning valida saab inglise, prantsuse või saksa keele vahel“ (kohtujuristi kursiiv).

( 20 ) Vt eelkõige 13. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Expedia (C‑226/11, EU:C:2012:795, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 21 ) Vt nt 5. septembri 2012. aasta kohtuotsus parlament vs. nõukogu (C‑355/10, EU:C:2012:516, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika). Nagu eespool 14. joonealuses märkuses juba märgitud, ei saa seda siiski pöörata seisukohaks, et kuna liikmesriik võis juba olla üldeeskirja vaidlustanud, muudab see konkursiteated pelgalt „kinnitavateks aktideks“ (kuid eeldatavalt üksnes selle konkreetse liikmesriigi suhtes?).

( 22 ) Protokoll (nr 3) Euroopa Liidu Kohtu põhikirja kohta, artikkel 64.

( 23 ) C‑566/10 P, EU:C:2012:752.

( 24 ) Mida käsitlevad käesoleva ettepaneku punktid 46–68.

( 25 ) Soanes, C. ja Stevenson, A. (toim), Concise Oxford English Dictionary, 11. trükk, Oxford, Oxford University Press, 2004.

( 26 ) Merriam-Webster Dictionary veebiversioon (kättesaadav https://www.merriam-webster.com).

( 27 ) „Capacité reconnue en telle ou telle matière en raison de connaissances possédées et qui donne le droit d’en juger“: Le petit Larousse illustré, Paris, Larousse, 2011.

( 28 ) „Das Befähigtsein; Eignung; Tauglichkeit; Begabung“: Duden. Deutches Universalwörterbuch, 6. trükk, Mannheim, Leipzig, Vienna, Zürich, Dudenverlag, 2006.

( 29 ) „L’essere competente“, kusjuures competente on määratletud kui „che ha la capacità, le qualità, le conoscenze, l’esperienza necessarie a fare bene qualcosa, a ben valutare, giudicare e sim.; esperto“: Dizionario italiano Garzanti, Milano, Garzanti Linguistica, 2005.

( 30 ) „Pericia, aptitud o idoneidad para hacer algo o intervenir en un asunto determinado“: Diccionario de la lengua española, 23. trükk, Barcelona, Real Academia Española, Espasa Libros, 2014.

( 31 ) Sõnastikus Slovník spisovné češtiny, 4. trükk, Praha, Academia, 2009 on způsobilý määratletud kui „mající k něčemu potřebné schopnosti, předpoklady“.

( 32 ) Mulle näib, et väljend „kõige võimekamad [kandidaadid]“ pidi selle seisukohaväljenduse sisu arvestades tähendama hoopis „võimalikult võimekaid kandidaate“, sest Euroopa Kohtu otsuse teiskeelsetes versioonides on kasutatud sama sõnastust nagu personalieeskirjade vastava keeleversiooni artiklis 27 (näiteks prantsuskeelses versioonis „ayant les plus hautes qualités de compétence“ või itaaliakeelses versioonis – itaalia keel oli selle kohtumenetluse keel – „dotati delle più alte qualità di competenza“).

( 33 ) Vt selle kohta 17. detsembri 2015. aasta kohtuotsus Itaalia vs. komisjon (T‑510/13, ei avaldata, EU:T:2015:1001, punkt 102).

( 34 ) Ent isegi kui keeleoskust saab pidada võimekuseks, mida tuleb ametniku ametisse määramise ajal hinnata, ei ole mõistagi tegu võimekusega, mida tuleb ainult sel ajal hinnata. Seda tõendab personalieeskirjade artikli 45 lõige 2, mille kohaselt peavad ametnikud enne esimest ametialast edutamist tõestama, et nad suudavad töötada kolmandas keeles. Keelte oskamine on seega omandatav võimekus. See siiski ei välista iseenesest võimalust konkursi raames keeleoskust hinnata: nagu Euroopa Kohus I kohtuotsuse Itaalia vs. komisjon punktis 97 märkis, „tuleb institutsioonidel leida tasakaal õiguspärase eesmärgi, mis õigustab konkursi keelte arvu piiramist, ning võimaluse vahel, et töölevõetud ametnik õpib institutsioonides teenistuse huvides vajalikke keeli“ (kohtujuristi kursiiv).

( 35 ) Minu arvates seisneb Üldkohtu otsuse punktiga 106 seostuv määrava tähtsusega küsimus hoopis selles, millistele (objektiivsetele ja mõistlikele) alustele võib tegelikult tugineda töölevõtmise menetluses keelte suhtes piirangute seadmisel, aga ka süsteemne seos personalieeskirjade artikli 27 ja artikli 1d lõike 6 vahel. Kumbagi nimetatud küsimust ei ole käesolevas apellatsioonimenetluses üles tõstetud.

( 36 ) Vt nt 10. juuli 2014. aasta kohtuotsus Telefónica ja Telefónica de España vs. komisjon (C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika); vt samuti 8. detsembri 2011. aasta kohtuotsus Chalkor vs. komisjon (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, punkt 67) ja 6. novembri 2012. aasta kohtuotsus Otis jt (C‑199/11, EU:C:2012:684, punkt 63).

( 37 ) Üldises konkursiteates väljendatud põhjenduse täisteksti vt käesoleva ettepaneku punktis 24. Andmekaitse konkursiteate samaväärse osa sõnastus on sisu poolest sama.

( 38 ) Nagu Euroopa Kohus 10. juuli 2014. aasta kohtuotsuses Telefónica ja Telefónica de España vs. komisjon (C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, punkt 56 ja seal viidatud kohtupraktika) märkis: „Liidu kohus peab seaduslikkuse kontrolli teostama tõendite alusel, mille on hageja esitanud oma väidete põhjendamiseks, ja kohus ei saa tugineda kaalutlusruumile, mis on komisjonil nende tõendite hindamisel, et loobuda põhjalikust õiguslike ja faktiliste asjaolude kontrollimisest.“

( 39 ) Vt nt kohtujurist Léger’ ettepanek kohtuasjas Rica Foods vs. komisjon (C‑40/03 P, EU:C:2005:93, punktid 45–49).

( 40 ) Vt 15. veebruari 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2005:87, punkt 39); vt ka 8. detsembri 2011. aasta kohtuotsus Chalkor vs. komisjon (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, punkt 54) ja 10. juuli 2014. aasta kohtuotsus Telefónica ja Telefónica de España vs. komisjon (C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, punkt 54).

( 41 ) Nt 8. mai 2003. aasta kohtuotsus Itaalia ja SIM 2 Multimedia vs. komisjon (C‑328/99 ja C‑399/00, EU:C:2003:252, punkt 39).

( 42 ) Nt 21. aprilli 2015. aasta kohtuotsus Anbouba vs. nõukogu (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punktid 41 ja 45).

( 43 ) Nt 16. aprilli 1991. aasta kohtuotsus Schiocchet vs. komisjon (C‑354/89, EU:C:1991:149, punkt 14).

( 44 ) Vt nt 22. novembri 2001. aasta kohtuotsus Madalmaad vs. nõukogu (C‑301/97, EU:C:2001:621, punkt 74 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 45 ) Võib jällegi meenutada, et I kohtuotsuses Itaalia vs. komisjon (käesoleva ettepaneku punkt 85) oli nõue selline, et kehtima peavad selged, objektiivsed ja ootuspärased kriteeriumid, mida kandidaadid võivad ette teada. Selle kohta, mis liiki argumentidele võib seesuguste kriteeriumide kehtestamisel tugineda, ei märgitud mitte kui midagi.

( 46 ) Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, et kuna apellatsioonimenetlus piirdub õigusküsimustega, on ainult Üldkohus pädev tuvastama ja hindama asjakohaseid fakte ning hindama tõendeid. Nende faktiliste asjaolude tuvastamine ja tõendite hindamine ei ole sellisena seega Euroopa Kohtu kontrollile alluv õigusküsimus, välja arvatud juhul, kui fakte ja tõendeid on moonutatud: vt nt 28. juuni 2005. aasta kohtuotsus Dansk Rørindustri jt vs. komisjon (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punkt 177) ja 28. veebruari 2018. aasta kohtuotsus mobile.de vs. EUIPO (C‑418/16 P, EU:C:2018:128, punkt 65).

( 47 ) Vt üldeeskirja punkt 3.4.4.1, kus on viidatud personalieeskirjade artikli 90 lõikele 2, kuigi näib, et seda tuleks tõlgendada koostoimes artikliga 90c, kuivõrd EPSO on institutsioonidevaheline organ, millele mitu institutsiooni on usaldanud mõne personalieeskirjade artikli 2 lõike 2 tähenduses ametisse nimetavale asutusele antud volituse täitmise. Vt samuti otsuse 2002/620 artikkel 4, kus on sätestatud, et nõuded ja kaebused EPSO‑le antud volituste kasutamise kohta esitatakse personalieeskirjade artikli 91a kohaselt EPSO‑le. Olen arvamusel, et täpne viide peaks olema artiklile 90c, mitte artiklile 91a, kuivõrd esimene viitab „taotlustele ja kaebustele“, teine aga (ELi kohtutesse esitatavatele) „kaebustele“.

( 48 ) Vt üldeeskirja punkt 3.4.4.2. Hiljutisema konkursiga seoses vt 2018. aasta üldise konkursiteate II lisa punkt 4.3.2.

( 49 ) 10. septembri 2015. aasta kohtuotsus Missir Mamachi di Lusignano vs. komisjon – Üldkohtu otsuse uuesti läbivaatamine (C‑417/14 RX‑II, EU:C:2015:588, punkt 33). Nimetatud kohtuasjas viitas Euroopa Kohus personalieeskirjade artikli 73 lõike 2 punktile a, kus on sõnaselgelt nimetatud ametniku „järeltulijaid“ ja „ülenejaid sugulasi“, et põhjendada Avaliku Teenistuse Kohtu ratione personae pädevust kohtuasjas, mis puudutas küsimust, kas surnud ametniku isal ja lastel on õigus personalieeskirjade artikliga 73 tagatud maksetele. Vt samuti 16. mai 2013. aasta kohtuotsus de Pretis Cagnodo ja Trampuz de Pretis Cagnodo vs. komisjon (F‑104/10, EU:F:2013:64, punkt 51).

( 50 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. juuli 2016. aasta määrus (EL, Euratom) 2016/1192 Euroopa Liidu ja tema teenistujate vaheliste vaidluste esimeses kohtuastmes lahendamise pädevuse Üldkohtule üleandmise kohta (ELT 2016, L 200, lk 137).

( 51 ) 10. septembri 2015. aasta kohtuotsuses Missir Mamachi di Lusignano vs. komisjon – Üldkohtu otsuse uuesti läbivaatamine (C‑417/14 RX‑II, EU:C:2015:588, punkt 30) märkis Euroopa Kohus, et personalieeskirjade artiklitega 90 ja 91 rakendatakse ELTL artiklit 270.

( 52 ) Vt üldeeskirja punkt 2.1.6. Seoses hiljutisema konkursiga vt 2018. aasta üldise konkursiteate jagu pealkirjaga „Valikumenetlus“.

( 53 ) Üsna abstraktsel ja normatiivsel tasandil võib kindlasti välja pakkuda, et valikumenetluse keeltekasutuse kord sei