Kohtuasi C‑430/10

Hristo Gaydarov

versus

Director na Glavna direktsia „Ohranitelna politsia” pri Ministerstvo na vatreshnite raboti

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Administrativen sad Sofia-grad)

Liidu kodaniku õigus vabalt liikuda – Direktiiv 2004/38/EÜ – Keeld lahkuda riigi territooriumilt teises riigis tehtud süüdimõistva kohtuotsuse tõttu – Narkootilise aine ebaseaduslik käitlemine – Meede, mis võib olla õigustatud avaliku korra huvides

Kohtuotsuse kokkuvõte

1. Euroopa Liidu kodakondsus – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Direktiiv 2004/38 – Lahkumis‑ ja sisenemisõigus – Kohaldamisala

(ELTL artikkel 21; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38, artikli 4 lõige 1)

2. Euroopa Liidu kodakondsus – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Direktiiv 2004/38 – Sisenemis‑ ja elamisõiguse piiramine avaliku korra või avaliku julgeoleku huvides

(ELTL artikkel 21; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38, artikkel 27)

1. Liidu kodaniku staatus annab liidu kodanikule õiguse tugineda – sealhulgas oma päritoluliikmesriigi vastu – selle staatusega kaasnevatele õigustele, eeskätt ELTL artikliga 21 ette nähtud õigusele vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil. Õiguse vabalt liikuda alla kuulub nii Euroopa Liidu kodaniku õigus siseneda muusse kui oma päritoluliikmesriiki kui ka sellega kaasnev õigus viimati nimetatud riigist lahkuda. Aluslepinguga tagatud põhivabadused kaotaksid oma sisu, kui päritoluliikmesriik võiks ilma asjakohase põhjenduseta keelata oma kodanikel riigi territooriumilt lahkuda teise liikmesriigi territooriumile sisenemise eesmärgil.

Kuna direktiivi 2004/38, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil, artikli 4 lõige 1 sätestab sõnaselgelt, et kõikidel liidu kodanikel, kellel on kehtiv isikutunnistus või pass, on õigus lahkuda liikmesriigi territooriumilt, et reisida mõnda teise liikmesriiki, kuulub niisuguse isiku olukord, kellel on keelatud lahkuda riigist, mille kodanik ta on, nimetatud direktiivi kohaldamisalasse.

(vt punktid 24–27)

2. ELTL artikliga 21 ja direktiivi 2004/38, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil, artikliga 27 ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis lubavad piirata liikmesriigi kodaniku õigust reisida teise liikmesriigi territooriumile põhjusel, et ta on teises riigis narkootiliste ainete ebaseadusliku käitlemise eest süüdi mõistetud, esiteks tingimusel, et kõnealuse kodaniku isiklik käitumine kujutab endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi, teiseks, et niisugune piirav meede on sellega taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust, ning kolmandaks, et see meede allub tõhusale kohtulikule kontrollile, mille abil saab kindlaks teha selle meetme faktilise ja õigusliku seaduslikkuse liidu õiguse nõuete vaatepunktist.

(vt punkt 42 ja resolutsioon)

EUROOPA KOHTU OTSUS (neljas koda)

17. november 2011( )

Liidu kodaniku õigus vabalt liikuda – Direktiiv 2004/38/EÜ – Keeld lahkuda riigi territooriumilt teises riigis tehtud süüdimõistva kohtuotsuse tõttu – Narkootilise aine ebaseaduslik käitlemine – Meede, mis võib olla õigustatud avaliku korra huvides

Kohtuasjas C‑430/10,

mille ese on ELTL artikli 267 alusel Administrativen sad Sofia-gradi (Bulgaaria) 11. augusti 2010. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 2. septembril 2010, menetluses

Hristo Gaydarov

versus

Direktor na Glavna direktsia „Ohranitelna politsia” pri Ministerstvo na vatreshnite raboti,

EUROOPA KOHUS (neljas koda),

koosseisus: koja esimees J.‑C. Bonichot (ettekandja), kohtunikud A. Prechal, K. Schiemann, C. Toader ja E. Jarašiūnas,

kohtujurist: P. Mengozzi,

kohtusekretär: L. Hewlett,

arvestades kirjalikku menetlust,

arvestades kirjalikke märkusi, mille esitas:

– Euroopa Komisjon, esindajad: D. Maidani ja V. Savov,

arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,

on teinud järgmise

otsuse

1 Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada esiteks artikli 27 lõikeid 1 ja 2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivis 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46, teiseks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määrust (EÜ) nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad) (ELT L 105, lk 1, edaspidi „määrus nr 562/2006”), ja kolmandaks 19. juunil 1990 Schengenis (Luksemburg) allkirjastatud konventsiooni, millega rakendatakse 14. juuni 1985. aasta Schengeni lepingut Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (EÜT 2000, L 239, lk 19; ELT eriväljaanne 19/02, lk 9; edaspidi „Schengeni lepingu rakendamise konventsioon”).

2 See taotlus on esitatud Bulgaaria kodaniku H. Gaydarovi ja direktor na Glavna direktsia „Ohranitelna politsia” pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (Bulgaaria siseministeeriumi „Korrakaitsepolitsei” peadirektsiooni direktor, edaspidi „politseidirektor”) vahelises kohtuvaidluses politseidirektori poolt H. Gaydarovi suhtes kehtestatud meetme üle keelata viimasel lahkuda riigi territooriumilt ning väljastada talle passi või muud sarnast dokumenti.

Õiguslik raamistik

Liidu õigus

Direktiiv 2004/38

3 Vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikele 1 kohaldatakse seda direktiivi kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende pereliikmete suhtes.

4 Nimetatud direktiivi artikli 4 lõiked 1 ja 3 sätestavad:

„1. Ilma et see piiraks liikmesriigi piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist, on kõikidel liidu kodanikel, kellel on kehtiv isikutunnistus või pass, ja nende pereliikmetel, kes ei ole liikmesriigi kodanikud ja kellel on kehtiv pass, õigus lahkuda liikmesriigi territooriumilt, et reisida mõnda teise liikmesriiki.

[...]

3. Liikmesriigid annavad kooskõlas oma õigusaktidega oma kodanikele välja kodakondsust tõendava isikutunnistuse või passi ja uuendavad seda.”

5 Nimetatud direktiivi artikli 27 lõiked 1–3 sätestavad:

„1. Kui käesoleva peatüki sätetest ei tulene teisiti, võivad liikmesriigid piirata avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis‑ ja elamisvabadust, sõltumata nende kodakondsusest. Kõnealuseid põhjendusi ei tohi rakendada majanduslikel eesmärkidel.

2. Avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ja põhinevad eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel. Varasemate süüdimõistvate kohtuotsustega ei saa selliste meetmete võtmist iseenesest põhjendada.

Asjaomase isiku käitumine peab kujutama endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi. Põhjendused, mis ei ole juhtumi üksikasjadega seotud või mis rajanevad üldise preventsiooni kaalutlustel, ei ole vastuvõetavad.

3. Et teha kindlaks, kas asjaomane isik kujutab endast ohtu avalikule korrale või julgeolekule, võib vastuvõttev liikmesriik, kui ta seda vajalikuks peab, registreerimistunnistust välja andes või registreerimissüsteemi puudumise korral hiljemalt kolme kuu jooksul alates asjaomase isiku saabumisest selle liikmesriigi territooriumile või saabumisest teatamisest vastavalt artikli 5 lõikele 5 elamisluba välja andes nõuda, et päritoluliikmesriik ja vajaduse korral teised liikmesriigid esitaksid teabe asjaomase isiku võimaliku varasema kohtuliku karistatuse kohta. Sellise teabe nõudmine ei kuulu standardmenetlusse. Konsulteeritav liikmesriik annab oma vastuse kahe kuu jooksul.”

Määrus nr 562/2006

6 Määruse nr 562/2006 põhjendus 5 ütleb:

„Ühiste eeskirjade määratlemine isikute üle piiri liikumise kohta ei sea kahtluse alla ega mõjuta vaba liikumise õigust, mis on Euroopa Liidu kodanikel ja nende pereliikmetel ning sellistel kolmandate riikide kodanikel ja nende pereliikmetel, kes omavad ühelt poolt ühenduse ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt selliste kolmandate riikide vaheliste kokkulepete alusel Euroopa Liidu kodanikega samaväärseid vaba liikumise õigusi.”

7 Selle määruse põhjenduse 20 kohaselt:

„Käesolevas määruses austatakse põhiõigusi ja peetakse eelkõige kinni Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhimõtetest. Seda peaks kohaldama kooskõlas liikmesriikide kohustustega seoses rahvusvahelise kaitsega ja välja- või tagasisaatmise lubamatuse põhimõttega.”

8 Sama määruse artikkel 3 sätestab:

„Käesolevat määrust kohaldatakse kõigi liikmesriikide sise- või välispiire ületavate isikute suhtes, ilma et see mõjutaks:

a) ühenduse vaba liikumise õigust omavate isikute õigusi;

[...]”

9 Nimetatud määruse artikli 7 lõike 6 kohaselt:

„Ühenduse vaba liikumise õigust omavaid isikuid kontrollitakse vastavalt direktiivile 2004/38/EÜ.”

Schengeni lepingu rakendamise konventsioon

10 Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikkel 71 sätestab:

„1. Seoses mis tahes tüüpi narkootiliste ja psühhotroopsete ainete, sealhulgas kanepi otsese või kaudse müügiga ning selliste toodete ja ainete omamisega müügiks või ekspordiks kohustuvad konventsiooniosalised ÜRO olemasolevaid konventsioone […] järgides võtma kõik vajalikud meetmed narkootiliste ja psühhotroopsete ainete salakaubaveo tõkestamiseks ja selle eest karistamiseks.

2. […] [K]onventsiooniosalised [kohustuvad] nii haldusõiguslike kui ka kriminaalõiguslike meetmetega tõkestama narkootiliste ja psühhotroopsete ainete, sealhulgas kanepi ebaseaduslikku eksporti, samuti selliste toodete ja ainete müüki, tarnimist ja käitlemist [...].

[…]

5. Konventsiooniosalised teevad kõik endast sõltuva, et ära hoida ja tõkestada ebaseaduslikku nõudlust mis tahes liiki narkootiliste ja psühhotroopsete ainete, sealhulgas kanepi järele. Iga konventsiooniosaline vastutab selleks võetavate meetmete eest.”

Siseriiklik õigus

Bulgaaria põhiseadus

11 Bulgaaria põhiseaduse artikli 35 lõikes 1 on sätestatud

„Igaühel on õigus vabalt valida elukohta, riigi territooriumil vabalt liikuda ja sealt lahkuda. Seda õigust võib seaduse alusel piirata riigi julgeoleku, rahvatervise ning kaaskodanike õiguste ja vabaduste kaitseks”.

Bulgaaria isikutunnistuste seadus

12 Bulgaaria isikutunnistuste seaduse (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, Darzhaven Vestnik, edaspidi „DV”, nr 93, 11.8.1998) 2006. aastal muudetud redaktsioonis (DV nr 105, edaspidi „ZBLD”) artikli 23 lõiked 2 ja 3 näevad ette:

„2. Igal Bulgaaria kodanikul on õigus ületada isikutunnistusega Bulgaaria Vabariigi ja Euroopa Liidu liikmesriikide vahelisi sisepiire ning rahvusvahelistes lepingutes ette nähtud juhtudel maalt lahkuda ja sinna tagasi pöörduda.

3. Lõikes 2 nimetatud õigust võib piirata üksnes seadusega ette nähtud juhtudel, kui see on vajalik riigi julgeoleku, avaliku korra, inimeste tervise või kaaskodanike õiguste ja vabaduste kaitseks.”

13 ZBLD artikkel 76 näeb ette:

„Järgmistel isikutel võib keelata riigist lahkuda ja neile passi või analoogseid dokumente väljastada:

[...]

5. isikutel, kes teises riigis viibimise ajal panevad toime selle riigi õigusnormide rikkumise, kaheks aastaks arvates väljasaatmise kohta Välisministeeriumilt ametliku kirja või asjaomase riigi pädevalt asutuselt dokumentide saamisest, milles on välja toodud toimepandud rikkumine.”

14 ZBLD‑d on muudetud Bulgaaria ametlikus väljaandes nr 82/2009 avaldatud seadusega, mis jõustus 1. jaanuaril 2010. See seadus tühistas artikli 76 lõike 5 ning nägi eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel ette, et varem selle sätte alusel võetud meetmed kaotavad kehtivuse kolm kuud pärast nimetatud seaduse jõustumist.

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

15 Bulgaaria kodanikku H. Gaydarovit karistati 2. oktoobril 2008 Serbias 9‑kuulise vangistusega narkootilise aine salakaubaveo eest.

16 Bulgaaria ametiasutused said 6. novembril 2008 diplomaatilise noodi, milles mainiti seda süüdimõistmist.

17 Selle teabe põhjal võttis politseidirektor ZBLD artikli 76 lõike 5 alusel 13. novembril 2008 meetme, millega H. Gaydarovil keelati riigist lahkuda ning millega keelati talle väljastada passi või muud sarnast dokumenti.

18 Sellest otsusest teatati asjaomasele isikule 16. septembril 2009, s.o kuupäeval, mil ta oli ära kandnud oma karistuse Serbias ning pöördunud tagasi Bulgaariasse.

19 H. Gaydarov vaidlustas selle otsuse eelotsusetaotluse esitanud kohtus, märkides eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul, et ta on juba teises riigis süüdi mõistetud ning et Bulgaaria seadust ei saa talle kohaldada. Politseidirektor omalt poolt kinnitas, et toimis vastavalt ZBLD artikli 76 lõike 5 sätetele.

20 Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul kasutab pädev haldusasutus seda võimalust kaalutlusõiguse alusel. Niisuguse otsuse kohtulik kontroll piirdub selles artiklis mainitud kirja või muude ametlike dokumentide olemasolu kontrollimisega. Kõrgem halduskohus on seda kohtupraktikat hiljuti kinnitanud, lahendades kaebust sarnase otsuse peale, mis oli tehtud Hispaanias süüdi mõistetud Bulgaaria kodaniku suhtes (16. aprilli 2010. aasta otsus kohtuasjas 5013).

21 Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb, kas vaidlusalune ZBLD säte on kooskõlas liidu õigusega, mis vastavalt ELTL artiklitele 20 ja 21 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 45 lõikele 1 ning direktiivile 2004/38 annab liidu kodanikele – kelle staatuses on ka H. Gaydarov – õiguse liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil. Sellegipoolest märkis ta, et sama direktiivi artikli 27 kohaselt võivad liikmesriigid piirata liidu kodanike liikumisvabadust avaliku korra või tervishoiu huvides. Lisaks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et niisugune meede nagu põhikohtuasjas vaidluse all olev keeld lahkuda riigi territooriumilt rajaneb Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikliga 71 liikmesriikidele pandud kohustusel rakendada välispiiridel kontrollimeetmeid, et võidelda narkootiliste ainete salakaubaveo ja õigusvastase tarvitamise vastu. Lõpuks tõstatab eelotsusetaotluse esitanud kohus küsimuse direktiivi 2004/38 artiklis 27 sisalduvate kriteeriumide kohaldatavusest Bulgaaria kodanikule, kuna see direktiiv on Bulgaaria õigusesse üle võetud ainult isikut tõendavate dokumentide väljastamise osas, kuid mitte osas, milles see annab Bulgaaria kodanikele õiguse reisida teise liikmesriiki.

22 Neil asjaoludel otsustas Administrativen sad Sofia-grad menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikeid 1 ja 2 tuleb põhikohtuasja asjaolusid silmas pidades tõlgendada nii, et need on kohaldatavad, kui ühe liikmesriigi kodanikul keelatakse oma riigi territooriumilt lahkuda, kuna ta on kolmandas riigis toime pannud narkootiliste ainetega seotud kuriteo juhul, kui samal ajal esinevad järgmised asjaolud:

– nimetatud direktiivi sätteid ei ole liikmesriigi enda kodanike suhtes sõnaselgelt üle võetud;

– liikmesriigi seadusandja põhjendab õiguspärast eesmärki, mis õigustab Bulgaaria kodanike liikumisvabaduse piiramist, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määrusega (EÜ) nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad; ja

– haldusmeetmeid kohaldatakse [Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni] artikli 71 alusel ning arvestades määruse nr 562/2006 põhjendusi 5 ja 20?

2. Kas põhikohtuasja asjaolusid arvestades ning võttes arvesse Euroopa Liidu kodanike liikumisvabaduse kasutamisele kehtestatud piiranguid ning nende rakendamiseks vastavalt liidu õigusele – sealhulgas vastavalt Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 71 lõigetele 1, 2 ja 5 koostoimes määruse nr 562/2006 põhjendustega 5 ja 20 – võetud meetmeid, võivad siseriiklikud õigusnormid lubada liikmesriigil kohaldada oma kodaniku suhtes narkootiliste ainetega seotud kuriteo toimepanemise tõttu haldussunnimeedet, milleks on „keeld riigist lahkuda”, kui selle kodaniku mõistis nimetatud rikkumises süüdi kolmanda riigi kohus?

3. Kas põhikohtuasja asjaolusid arvestades tuleb Euroopa Liidu kodanike liikumisvabaduse kasutamisele kehtestatud piiranguid ja tingimusi, nagu ka nende rakendamiseks vastavalt liidu õigusele – sealhulgas vastavalt Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 71 lõigetele 1, 2 ja 5 koostoimes määruse nr 562/2006 põhjendustega 5 ja 20 – võetud meetmeid tõlgendada nii, et kolmanda riigi kohtu poolt ühe liikmesriigi kodaniku süüdimõistmist narkootiliste ainetega seotud teo eest, mis selle liikmesriigi õiguse kohaselt on raske tahtlik kuritegu, tuleb üld- ja eripreventsiooni kaalutlustel, sealhulgas teiste isikute tervise kaitse paremaks tagamiseks ennetuspõhimõttel käsitleda nii, et asjaomase kodaniku isiklik käitumine kujutab endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu mõnele ühiskonna põhihuvile seaduses määratletud ajavahemiku jooksul, mis ei ole seotud mõistetud karistuse kandmise ajaga, kuid mis jääb rehabilitatsiooniaja raamesse?”

Eelotsuse küsimused

23 Esitatud küsimustega, mida tuleb käsitleda koos, pärib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult sisuliselt, kas liidu õigusega on vastuolus haldusakt, millega liikmesriik keelab oma kodanikul asjaomasest riigist lahkuda põhjusel, et kolmanda riigi kohus on nimetatud isikut kriminaalkorras karistanud narkootilise aine ebaseadusliku käitlemise eest.

24 Esiteks tuleb märkida, et Bulgaaria kodanikuna on H. Gaydarovil ELTL artikli 20 alusel liidu kodaniku staatus ning ta võib seega, sealhulgas oma päritoluliikmesriigi vastu, tugineda selle staatusega kaasnevatele õigustele, eeskätt ELTL artikliga 21 ette nähtud õigusele vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil (vt eelkõige 10. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑33/07: Jipa, EKL 2008, lk I‑5157, punkt 17, ja 5. mai 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑434/09: McCarthy, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 48).

25 Teiseks tuleb täpsustada, et õiguse vabalt liikuda alla kuulub nii Euroopa Liidu kodaniku õigus siseneda muusse kui oma päritoluliikmesriiki kui ka sellega kaasnev õigus viimati nimetatud riigist lahkuda. Nagu Euroopa Kohtul on juba olnud võimalus rõhutada, kaotaksid aluslepinguga tagatud põhivabadused oma sisu, kui päritoluliikmesriik võiks ilma asjakohase põhjenduseta keelata oma kodanikel riigi territooriumilt lahkuda teise liikmesriigi territooriumile sisenemise eesmärgil (vt eespool viidatud kohtuotsus Jipa, punkt 18).

26 Lisaks sätestab direktiivi 2004/38 artikli 4 lõige 1 sõnaselgelt, et kõikidel liidu kodanikel, kellel on kehtiv isikutunnistus või pass, on õigus lahkuda liikmesriigi territooriumilt, et reisida mõnda teise liikmesriiki.

27 Sellest tuleneb, et niisugune olukord, milles on H. Gaydarov ja mida on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse punktides 15–18, on hõlmatud liidu kodanike õigusega vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil ning kuulub seega direktiivi 2004/38 kohaldamisalasse.

28 Selles osas tuleb sarnaselt Euroopa Komisjonile märkida, et nähtuvalt määruse nr 562/2006 põhjendusest 5 ja artikli 3 punktist a ei ole selle määruse eesmärk ning ei tohi selle määruse kohaldamise tulemus olla liidu kodanikele EL‑i toimimise lepinguga ette nähtud liikumisvabaduse piiramine. Selle määruse artikli 7 lõige 6 sätestab veel, et isikuid, kellel on liidu õigusega antud õigus vabalt liikuda, kontrollitakse vastavalt direktiivile 2004/38.

29 Kolmandaks tuleb meenutada, et liidu kodanike õigus vabalt liikuda ei ole siiski tingimusteta, vaid see võib olla allutatud aluslepinguga ja selle rakendamiseks kehtestatud sätetega ette nähtud piirangutele ja tingimustele (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Jipa, punkt 21 ja seal viidatud kohtupraktika).

30 Mis puudutab põhikohtuasja, siis tulenevad need piirangud ja tingimused täpsemalt direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikest 1. Samas võimaldab see säte liikmesriikidel piirata liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumisvabadust üksnes avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides.

31 Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei laiene siseriiklik seadus, millega võetakse üle direktiiv 2004/38, Bulgaaria Vabariigi kodanikele. See asjaolu ei tohi siiski mingil juhul takistada liikmesriigi kohut tagamast liidu õigusnormide täielikku õigusmõju, jättes vajaduse korral kohaldamata liidu, antud juhul direktiivi 2004/38 artikliga 27 vastuolus oleva siseriikliku õigusnormi (vt selle kohta eelkõige 5. oktoobri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑173/09: Elchinov, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika), võttes arvesse, et nimetatud artikli sätted on tingimusteta ja piisavalt täpsed, nii et isik võib neile tugineda oma päritoluliikmesriigi vastu (vt analoogia alusel 4. detsembri 1974. aasta otsus kohtuasjas 41/74: van Duyn, EKL 1974, lk 1337, punktid 9–15).

32 Viimaseks, väljakujunenud kohtupraktikast johtub, et ehkki sisuliselt jääb liikmesriikidele vabadus määrata avaliku korra või julgeoleku nõuded kindlaks lähtuvalt oma siseriiklikest vajadustest, mis võivad varieeruda nii liikmesriigiti kui sõltuvalt ajajärgust, tuleb neid nõudeid liidu kontekstis ja eelkõige õigustusena isikute vaba liikumise aluspõhimõttest tehtavast erandist tõlgendada kitsalt, nii et nende ulatust ei saaks määrata iga liikmesriik ühepoolselt, ilma liidu institutsioonide kontrollita (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Jipa, punkt 23).

33 Nii on Euroopa Kohus täpsustanud, et avaliku korra mõiste eeldab igal juhul lisaks ühiskondliku korra häiretele ehk igasugusele seaduserikkumisele ka seda, et esineb tõeline, vahetu ja piisavalt tõsine oht, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Jipa, punkt 23 ja seal viidatud kohtupraktika).

34 Selles kontekstis ning nii, nagu on meenutatud direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikes 2, eeldavad erandid, mida riigid võivad isikute liikumisvabadusest teha, et avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed peavad selleks, et olla õigustatud, põhinema eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel, ning et põhjendused, mis ei ole juhtumi üksikasjadega seotud või mis rajanevad üldise preventsiooni kaalutlustel, ei ole vastuvõetavad (eespool viidatud kohtuotsus Jipa, punkt 24). Lisaks on samas sättes kirjas, et õigust vabalt liikuda piiravaid automaatseid meetmeid ei saa iseenesest põhjendada varasemate süüdimõistvate kohtuotsustega.

35 Sellega seoses tuleb märkida, et kuigi Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikkel 71 paneb liikmesriikidele kohustuse võidelda narkootiliste ainete ebaseadusliku käitlemise vastu, ei ole ei selle konventsiooni eesmärk ega tagajärg teha erandeid aluslepingu ning direktiiviga 2004/38 kehtestatud eeskirjadest liidu kodanike vaba liikumise valdkonnas. Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikkel 134 täpsustab lisaks, et selle konventsiooni sätted on kohaldatavad üksnes niivõrd, kui need on kooskõlas liidu õigusega. Seda põhimõtet on korratud ka Schengeni protokollis, mille preambuli kolmandas lõigus kinnitatakse, et Schengeni acquis’ sätted on kohaldatavad ainult siis ja niivõrd, kuivõrd nad ühtivad liidu õigusega (31. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑503/03: komisjon vs. Hispaania, EKL 2006, lk I‑1097, punkt 34).

36 Praegusel juhul tuleb tõdeda, et põhikohtuasja vaidluse tekitanud olukord, nii nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus seda kirjeldab, ei tundu vastavat direktiivi 2004/38 artikli 27 lõike 2 nõuetele.

37 Täpsemalt jääb eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt Euroopa Kohtule edastatud toimiku põhjal mulje, et vaidlusalune otsus võeti põhikohtuasja kaebuse esitaja suhtes üksnes viimase kohta Serbias tehtud süüdimõistva kohtuotsuse põhjal ning see ei sisalda ühtegi konkreetset hinnangut asjaomase isiku isiklikule käitumisele.

38 Seoses viimati nimetatud asjaoluga ning selleks, et anda täielik vastus eelotsusetaotluse esitanud kohtu kolmandale küsimusele, tuleb täpsustada, et nagu eespool öeldust tuleneb, ei piisa ainuüksi asjaomase isiku suhtes varem tehtud süüdimõistva kohtuotsuse olemasolust selleks, et asuda automaatselt seisukohale, et see isik kujutab endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu mõnele ühiskonna põhihuvile, samas kui üksnes asjaolu, et isik kujutab endast nimetatud ohtu, saaks õigustada sellele isikule liidu õigusega antud õiguste piiramist.

39 Siiski on eelotsusetaotluse esitanud kohus see, kes peab tegema sellekohased vajalikud järeldused, tuginedes faktilistele ja õiguslikele asjaoludele, millega põhikohtuasjas põhjendati politseidirektori võetud meedet.

40 Sellist hinnangut andes peab eelotsusetaotluse esitanud kohus ka kindlaks tegema, kas niisugune lahkumisõiguse piiramine on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust. Nii direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikest 2 kui ka Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast johtub, et vaba liikumise õigust piirav meede saab olla õigustatud vaid siis, kui see on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega (vt selle kohta eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Jipa, punkt 29 ja seal viidatud kohtupraktika).

41 Viimaseks, kuna kokkuvõttest, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus tegi kohaldatava siseriikliku õiguse kohta ning iseäranis kohtupraktika kohta, mille kohaselt haldusasutusel on seda tüüpi meetmete võtmisel kaalutlusõigus, mille raames tehtud valikud ei allu kohtu kontrollile, siis tuleb täpsustada, et isikul, kelle suhtes niisugune meede võetakse, peab olema õigus tõhusale kohtulikule kaitsele (vt eelkõige 15. mai 1986. aasta otsus kohtuasjas 222/84: Johnston, EKL 1986, lk 1651, punktid 18 ja 19; 15. oktoobri 1987. aasta otsus kohtuasjas 222/86: Heylens jt, EKL 1987, lk 4097, punkt 14, ja 25. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑50/00 P: Unión de Pequeños Agricultores vs. nõukogu, EKL 2002, lk I‑6677, punkt 39). Õigus tõhusale kohtulikule kaitsele peab hõlmama nii otsuse faktilise kui ka õigusliku seaduslikkuse kontrolli liidu õiguse vaatepunktist (vt selle kohta Euroopa Kohtu 28. juuli 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑69/10: Samba Diouf, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 57). Kohtuliku kaitse tõhususe eelduseks on, et asjassepuutuv isik saab tutvuda tema suhtes tehtud otsuse põhjendustega, lugedes kas otsust ennast või saades oma sellekohase taotluse põhjal teada selle põhjendused, kusjuures pädev kohus võib asjaomaselt ametiasutuselt nõuda kõnealuste põhjenduste huvitatud isikule teatavaks tegemist (vt selle kohta eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Heylens, EKL 1987, punkt 15, ja 17. märtsi 2011. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑372/09 ja C‑373/09: Peñarroja Fa, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 63).

42 Järelikult tuleb esitatud küsimustele vastata, et ELTL artikliga 21 ja direktiivi 2004/38 artikliga 27 ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis lubavad piirata liikmesriigi kodaniku õigust reisida teise liikmesriigi territooriumile põhjusel, et ta on teises riigis narkootiliste ainete ebaseadusliku käitlemise eest süüdi mõistetud, esiteks tingimusel, et kõnealuse kodaniku isiklik käitumine kujutab endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi, teiseks, et niisugune piirav meede on sellega taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust, ning kolmandaks, et see meede allub tõhusale kohtulikule kontrollile, mille abil saab kindlaks teha selle meetme faktilise ja õigusliku seaduslikkuse liidu õiguse nõuete vaatepunktist.

Kohtukulud

43 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:

ELTL artikliga 21 ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ (mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ) artikliga 27 ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis lubavad piirata liikmesriigi kodaniku õigust reisida teise liikmesriigi territooriumile põhjusel, et ta on teises riigis narkootiliste ainete ebaseadusliku käitlemise eest süüdi mõistetud, esiteks tingimusel, et kõnealuse kodaniku isiklik käitumine kujutab endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi, teiseks, et niisugune piirav meede on sellega taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust, ning kolmandaks, et see meede allub tõhusale kohtulikule kontrollile, mille abil saab kindlaks teha selle meetme faktilise ja õigusliku seaduslikkuse liidu õiguse nõuete vaatepunktist.

Allkirjad