KOHTUJURISTI ETTEPANEK

Yves Bot

esitatud 31. märtsil 2011( )

Kohtuasi C‑184/10

Mathilde Grasser

versus

Freistaat Bayern

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Saksamaa))

Direktiiv 91/439/EMÜ – Juhilubade vastastikune tunnustamine – Juhiluba, mille liikmesriik on väljastanud elukohatingimust eirates – Vastuvõtva liikmesriigi keeldumine juhiloa tunnustamisest üksnes elukohatingimuse eiramise tõttu

1. Eelotsuse küsimusega palutakse Euroopa Kohtul taas kord tõlgendada nõukogu 29. juuli 1991. aasta direktiivi 91/439 juhilubade kohta( ) sätteid.

2. Direktiivi 91/439 artikli 1 lõike 2 kohaselt tunnustatakse liikmesriikide väljastatud juhilubasid vastastikku. Juhilubade väljastamisel tuleb täita mitmesuguseid tingimusi. Kõnealuse direktiivi artikli 7 lõike 1 punkt b seab juhiloa saamise tingimuseks eelkõige peamise elukoha asumise juhiloa väljastava liikmesriigi territooriumil.

3. Seetõttu tekkis Bayerischer Verwaltungsgerichtshofil (Saksamaa) küsimus, kas liikmesriigil on õigus keelduda teises liikmesriigis väljastatud juhiloa kehtivuse tunnustamisest, kui kõnealuse juhiloa märgetest nähtub, et see on väljastatud elukohatingimust eirates.

4. Eelotsuse küsimus tähendab tegelikult, et täpsustada tuleb Euroopa Kohtu praktikat 26. juuni 2008. aasta otsustes kohtuasjades Wiedemann ja Funk( ) ning Zerche jt,( ) mille kohaselt võib vastuvõttev liikmesriik keelduda oma territooriumil tunnustamast niisugusest juhiloast tulenevat juhtimisõigust, mille teine liikmesriik on väljastanud hiljem, juhul kui juhiloale kantud märgete või muu väljastanud liikmesriigilt saadud vaieldamatu teabe alusel on võimalik kindlaks teha, et juhiloa väljastamise ajal ei olnud sellise juhiloa omaniku alaline elukoht, kellelt on esimeses liikmesriigis varasem juhiluba ära võetud, väljastava liikmesriigi territooriumil.

5. Põhikohtuasja eripära seisneb asjaolus, et vastupidi juhtudele, mis esitati Euroopa Kohtule lahendamiseks nimetatud kohtuotsuste aluseks olnud asjades, ei ole Saksamaa kodanikul Mathilde Grasseril, kelle Tšehhi ametiasutuse väljastatud juhiluba Saksa ametiasutused keelduvad tunnustamast, kunagi olnud Saksa juhiluba ning seega ei ole temalt varasemat juhiluba kunagi ära võetud. Küsimus on niisiis selles, kas kohtuotsustest Wiedemann ja Funk ning Zerche jt tulenevat kohtupraktikat saab kohaldada M. Grasseri kohtuasjale.

6. Teen käesolevas ettepanekus Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et direktiivi 91/439 artikli 1 lõiget 2 ja artikli 7 lõike 1 punkti b tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus see, kui liikmesriik keeldub oma territooriumil tunnustamast teise liikmesriigi poolt väljastatud juhiloast tulenevat juhtimisõigust, juhul kui juhiloale kantud märgete alusel või selle väljastanud liikmesriigilt pärinevate vaieldamatute andmete alusel on võimalik kindlaks teha, et juhiloa väljastamise ajal ei olnud juhiloa omaniku alaline elukoht väljastava liikmesriigi territooriumil.

I. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigusnormid

7. Eesmärgiga lihtsustada isikute liikumist Euroopa ühenduse sees või nende elama asumist teise liikmesriiki kui riik, kus nad juhiloa omandasid, kehtestas direktiiv 91/439 juhilubade vastastikuse tunnustamise põhimõtte.( )

8. Ühtlasi on direktiivis ette nähtud juhilubade väljastamise miinimumnõuete eesmärk parandada liiklusohutust Euroopa Liidu territooriumil.( )

9. Kõnealuse direktiivi artikli 7 lõike 1 punktis b on sätestatud:

„Lisaks väljastatakse juhiluba ainult neile juhiloa taotlejatele:

[…]

b) kelle peamine elukoht on juhiloa väljastava liikmesriigi territooriumil või kes suudab tõendada, et ta on seal õppinud vähemalt kuus kuud.[( )]”

10. Direktiivi 91/439 artikli 7 lõike 5 kohaselt võib igal isikul olla ainult üks juhiluba.

11. Kõnealuse direktiivi artikli 8 lõige 2 näeb ette, et teises liikmesriigis väljastatud juhiloa omaniku alalise elukoha liikmesriik võib tema suhtes kohaldada sõidukijuhtimise õiguse piiramist, peatamist, äravõtmist või kehtetuks tunnistamist käsitlevaid siseriiklikke sätteid.

12. Kõnealuse direktiivi artikli 8 lõike 4 esimese lõigu alusel võib liikmesriik samuti keelduda teises liikmesriigis väljastatud juhiloa kehtivuse tunnustamisest sellise isiku puhul, kelle suhtes tema territooriumil kohaldatakse mõnda eespool nimetatud meedet.

B. Siseriiklikud õigusnormid

13. Määrus isikute liiklusesse lubamise kohta (Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straβenverkehr, edaspidi „FeV”) sätestab 19. jaanuaril 2009. aastal kehtinud redaktsiooni § 28 lõikes 1, et kehtiva Euroopa Liidu või Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) liikmesriigis väljastatud juhiloa omanikud, kelle alaline elukoht FeV § 7 lõike 1 või 2 tähenduses on Saksamaal, võivad, välja arvatud kõnealuse § 28 lõigetes 2‑4 sätestatud juhtudel, oma juhiloast tulenevate õiguste piires juhtida sõidukit selles riigis.

14. FeV § 28 lõike 4 esimese lause punktid 2 ja 3 ning teine lause sätestavad, et nimetatud õigus ei kehti EL‑i ega EMP juhilubade omanike suhtes kahel juhul. Ühelt poolt ei kohaldata nimetatud õigust juhul, kui juhiloa omaniku alaline elukoht oli juhiloale kantud märgete või väljastanud liikmesriigilt pärinevate vaieldamatute andmete kohaselt juhiloa väljastamise hetkel Saksamaal, välja arvatud juhul, kui ta sai juhiloa üliõpilasena või õpilasena vähemalt kuue kuu pikkuse riigis viibimise ajal. Teiselt poolt ei ole EL‑i või EMP juhiloa omanikul õigust juhtida sõidukit Saksamaa territooriumil, kui kohus on temalt Saksamaa territooriumil ära võtnud juhiloa kas ajutiselt või lõplikult või kui ametiasutus on temalt juhiloa ära võtnud viivitamata täitmisele kuuluva või lõpliku otsuse alusel, või on talle lõpliku otsusega keeldutud juhiluba väljastamast, või tema juhiluba ei ole ära võetud ainult selle tõttu, et ta sellest ise loobus.

II. Põhikohtuasja asjaolud ja eelotsuse küsimus

15. Põhikohtuasja kaebuse esitaja M. Grasser on Saksamaa kodanik ja tema elukoht on Viereth-Trunstadt (Saksamaa). Tal ei ole kunagi olnud Saksa juhiluba.

16. Kaebuse esitajale väljastas 31. mail 2006 juhiloa Plzeňi (Tšehhi Vabariik) linnavalitsus. Juhiloale on elukohaks märgitud Viereth-Trunstadti linn.

17. Saksa juhilube väljastav asutus palus 3. aprilli 2009. aasta kirjaga M. Grasseril esitada oma Tšehhi juhiluba, et märkida sellele Saksamaal juhtimisõiguse puudumine, kuna juhiloa väljastamisel ei järgitud elukohatingimust. Samuti kuulas nimetatud asutus kaebuse esitaja juhtimisõigusest ilmajätmise otsuse osas ära.

18. M. Grasser vaidlustas kõnealuse asutuse otsuse ning palus anda talle õigus kasutada oma Tšehhi juhiluba ka Saksamaa territooriumil, kuna ta ei ole kunagi toime pannud liiklusalast õigusrikkumist. Teise võimalusena palus kaebuse esitaja väljastada talle Saksa juhiluba. Saksa juhilube väljastav asutus lükkas mõlemad ettepanekud tagasi.

19. Saksa juhilube väljastav asutus keelas 3. juuni 2009. aasta otsusega M. Grasseril kasutada Saksamaa territooriumil oma Tšehhi juhiluba ning kohustas teda esitama Tšehhi juhiluba juhtimisõiguse puudumise registreerimiseks. Vastasel juhul ähvardati juhiluba ära võtta.

20. M. Grasser esitas 1. juulil 2009 Verwaltungsgericht Bayreuthile (Bayreuthi halduskohus) kaebuse taotlusega tühistada kõnealune otsus. Nimetatud kohus rahuldas 22. septembri 2009. aasta otsusega M. Grasseri taotluse ja tühistas kõnealuse otsuse. Verwaltungsgericht Bayreuth leidis, et Saksamaa territooriumil juhtimisõiguse tunnustamisest keeldumine ei saa tugineda üksnes elukohatingimuse rikkumisele. Nimetatud kohtu arvates peaks lisaks sellele olema kaebuse esitaja juhiluba ära võetud või tema juhtimisõigus peatatud, tühistatud või piiratud.

21. Põhikohtuasja vastustaja Freistaat Bayern esitas Verwaltungsgericht Bayreuthi otsuse peale apellatsioonkaebuse Bayerischer Verwaltungsgerichtshofile, kes otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas direktiivi 91/439[…] artikli 1 lõiget 2 ja artikli 8 lõikeid 2 ja 4 tuleb tõlgendada nii, et vastuvõtval liikmesriigil on õigus teises liikmesriigis väljastatud juhiloa tunnustamisest keelduda, kui selles juhiloas sisalduvate andmete kohaselt on tuvastatud selle direktiivi artikli 7 lõike 1 punkti b rikkumine, ilma et vastuvõttev liikmesriik oleks juhiloa omaniku suhtes enne kohaldanud meedet direktiivi 91/439[…] artikli 8 lõike 2 tähenduses?”

III. Kohtujuristi analüüs

22. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma küsimusega sisuliselt teada, kas liikmesriik võib teises liikmesriigis väljastatud juhiloa tunnustamisest keelduda, kui juhiloale kantud märgetest ilmneb, et eiratud on elukohatingimust, ehkki selle juhiloa omanikult ei ole esimese liikmesriigi territooriumil varasemat juhiluba ära võetud.

23. Meenutan kõigepealt, et direktiiv 91/439 taotleb kaht eesmärki: sellega soovitakse ühelt poolt lihtsustada selliste isikute liikumist, kes asuvad elama muus liikmesriigis kui see, kus nad sõidueksami sooritasid, ning teiselt poolt parandada maanteeliikluse turvalisust.( )

24. Need kaks eesmärki on lahutamatud. Isikute vaba liikumise põhimõte eeldab, et see liikumine oleks turvaline.

25. Niisiis on liidu seadusandja liiklusohutust arvesse võttes pidanud vajalikuks kehtestada juhilubade väljastamise miinimumnõuded.( )

26. Direktiivi 91/439 artikli 7 lõike 1 punktides a ja b on juhiloa saamise tingimuseks seatud eelkõige tervisliku seisundi nõuetele vastavus, oskuste ja käitumise eksami sooritamine ning peamise elukoha asumine juhiloa väljastava liikmesriigi territooriumil.

27. Seega kohaldatakse juhilubadele, mis on väljastatud vastavalt nendele miinimumnõuetele, vastastikuse tunnustamise põhimõtet kõnealuse direktiivi artikli 1 lõike 2 alusel.

28. Euroopa Kohus on oma praktikas sedastanud, et juhiloa väljastamise miinimumnõuete hulgas on tingimusel, et peamine elukoht peab asuma juhiloa väljastava liikmesriigi territooriumil, eriline roll liidu seadusandja kehtestatud süsteemis.

29. Eespool viidatud kohtuotsustes Wiedemann ja Funk ning Zerche jt on Euroopa Kohus märkinud, et elukohatingimus aitab liikmesriikide õigusnormide täieliku ühtlustamise puudumisel juhilubade väljastamise valdkonnas eelkõige võidelda nn juhiloaturismiga.( ) Peale selle on see tingimus hädavajalik juhtimissobivuse tingimuse täitmise kontrollimisel.( ) Elukohatingimus on eeltingimus, mis võimaldab väljastaval liikmesriigil kontrollida, kas teised tingimused on täidetud.( ) Seetõttu on väljastavat liikmesriiki kindlaks määraval elukohatingimusel teiste direktiiviga 91/439 kehtestatud tingimustega võrreldes eriline tähendus.( )

30. Euroopa Kohus järeldas sellest, et liiklusohutus võiks saada kahjustatud, kui seda tingimust ei järgitaks.( )

31. Kohtuistungil esitas M. Grasseri advokaat väite, et käesoleval juhul ei esine otsest ohtu ega ka kiireloomulisust, vastupidi eespool viidatud kohtuotsuste Wiedemann ja Funk ning Zerche jt aluseks olevates kohtuasjades Euroopa Kohtule lahendamiseks esitatud juhtudele. Ta märkis, et nimetatud kohtuasjades olid vaidlusaluste juhilubade omanikud tõendanud oma ohtlikkust, kuna neilt oli varasem juhiluba ära võetud liiklusseaduse rikkumise tõttu. M. Grasseril ei ole kunagi varem juhiluba olnud ning seega ei ole temalt varasemat juhiluba ära võetud. Advokaadi väitel ei saa seetõttu kõnealust kohtupraktikat kohaldada.

32. Selline argument ei ole minu arvates vastuvõetav. See eirab direktiivis 91/439 sätestatud preventiivseid eesmärke.

33. Nagu ma olen märkinud, on liidu seadusandja kehtestanud juhilubade väljastamise miinimumnõuded, ning seda selleks, et tagada liiklusohutus liidu territooriumil. Need nõuded kehtivad kõikide juhiloa taotlejate suhtes. Direktiiv 91/439 ei tee selles osas mingit vahet taotlejatel, kes sooritavad sõidueksamit esimest korda ja neil, kes taotlevad uut juhiluba, kuna varasem juhiluba on neilt ära võetud.

34. Selle põhjus on ilmselge ‑ juhi ohtlikkust tuleb hinnata ammu enne juhiloa väljastamist. Oleks mõeldamatu juhi ohtlikkuse tuvastamiseks oodata, et juht põhjustab õnnetuse, ning seejärel kohaldada vajalikke meetmeid, kui taotletakse juhiloa uuendamist. Nagu põhikohtuasja vastustaja kohtuistungil märkis, kehtivad liiklusohutuse nõuded ühtmoodi nii juba õnnetuse põhjustanud isikute kohta kui ka kõikide juhiloa taotlejate kohta.

35. Seega, kui pädev siseriiklik asutus väljastab esimese juhiloa, tuleb vastavalt direktiivi 91/439 artikli 7 lõike 1 punktidele a ja b järgida samu miinimumnõudeid.

36. Meenutagem, et elukohatingimusel on selle juures oluline roll. Kui seda tingimust ei järgita, on juhiluba väljastaval siseriiklikul asutusel võimatu või igal juhul väga keeruline kontrollida teatavate direktiiviga kehtestatud nõuete täitmist. Esimene neist puudutab juhiloa ühtsust. Kõnealuse direktiivi artikli 7 lõige 5 nimelt sätestab, et igal isikul võib olla ainult üks juhiluba.( ) Kuna liidu tasandil ei ole veel juhilubade keskset andmebaasi, siis kes saaks juhiloa taotleja peamise elukoha siseriiklikest ametiasutustest paremini kontrollida, ega taotlejal juba juhiluba ei ole?

37. Sama kehtib ka muu olulise teabe kohta, näiteks karistusregistri kontrollimine veendumaks, et varasemad karistused ei takista juhiloa väljastamist.

38. Seetõttu on elukohatingimuse järgimine vältimatu, kuna see võimaldab kontrollida, kas taotleja puhul on täidetud muud direktiivis 91/439 sätestatud miinimumnõuded.

39. Elukohatingimuse eiramine ajal, kui taotleja sooritab esmakordselt sõidueksami, tooks seega kaasa liidu seadusandja kehtestatud süsteemist kõrvalekaldumise liiklejate turvalisuse kahjuks.

40. Lisan veel, et kohtuistungil tõid kõigepealt Euroopa Komisjon ning seejärel M. Grasseri advokaat esile asjaolu, et kaebuse esitaja juhiloal olev märge elukoha kohta võib olla üksnes kirjaviga, et juhiloa väljastanud liikmesriik on võinud ekslikult märkida elukohaks Saksamaa ning seega ei tuleks seda arvestada ning juhiluba tuleks tunnistada kehtivaks. Minu arvates ei ole see väide vastuvõetav.

41. Sellise arutluskäiguga nõustumine tähendaks, et kõik väljastava liikmesriigi poolt ametlikule dokumendile ehk käesoleval juhul juhiloale kantud andmed võiks seada kahtluse alla. Nagu Euroopa Kohus on otsustanud, on juhiloale kantud märked väljastanud liikmesriigilt saadud vaieldamatu teave.( )

42. Seetõttu arvan, et juhul, kui juhiloale kantud märgete või muu väljastanud liikmesriigilt saadud vaieldamatu teabe alusel on võimalik kindlaks teha, et juhiloa väljastamise ajal ei olnud täidetud direktiivi 91/439 artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud elukohatingimus, võib vastuvõttev liikmesriik keelduda tunnustamast kõnealusest juhiloast tulenevat juhtimisõigust.

43. Mulle võidakse vastu väita, et selline lahendus õõnestaks liikmesriikide vastastikust usaldust, mida eeldab vastastikuse tunnustamise põhimõte.

44. Kuid juhilubade vastastikuse tunnustamise põhimõte saab täiel määral toimida vaid juhul, kui kõik liikmesriigid täidavad ja järgivad juhilubade väljastamise miinimumnõudeid, mis on kehtestatud ühtlustamise eesmärgil vastu võetud direktiiviga. Selles seisnebki kõnealuse põhimõtte olemus. Liikmesriigid usaldavad üksteist vastastikku ning tunnustavad vastastikku siseriiklike ametiasutuste väljastatud juhilube, kuna liidu seadusandja on sätestanud süsteemi, mis võimaldab tagada, et kõikides liikmesriikides kehtivad juhilubade väljastamisele ühesugused miinimumnõuded.

45. Seega niipea, kui neid miinimumnõudeid ei täideta, ei saa vastastikuse tunnustamise põhimõtet tavapäraselt kohaldada.

46. Lisan veel, et nõustumine väitega, et vastuvõttev liikmesriik peab hoolimata elukohatingimuse eiramisest tunnustama sellist juhiluba nagu M. Grasseri juhiluba, tähendaks nn juhiloaturismi soodustamist. Ehkki direktiivis 91/439 on küll sätestatud teatavad juhtimissobivuse miinimumnõuded, võivad liikmesriigid siiski kehtestada kõnealuses direktiivis sätestatutest rangemad nõuded.( ) Seega oleks rangemad nõuded kehtestanud liikmesriigis elaval isikul soodsam sooritada eksam teises liikmesriigis, kus nõuded on leebemad.

47. Direktiivi 91/439 eesmärk ei ole pakkuda liidu kodanikele juhilubade osas meelepärase kohtualluvuse valimise (forum shopping) võimalust, vaid võimaldada juhiluba juba omaval isikul asuda elama teise liikmesriigi kui kõnealuse juhiloa väljastanud liikmesriik territooriumile, ilma et ta peaks uuesti sooritama sõidueksami või juhiluba vahetama.

48. Mulle näib, et käesolevas asjas on vastastikuse tunnustamise põhimõtet kasutatud eesmärgivastaselt selleks, et hoida kõrvale rangematest siseriiklikest eeskirjadest.

49. Seega leian kõiki neid põhjendusi arvestades, et direktiivi 91/439 artikli 1 lõiget 2 ja artikli 7 lõike 1 punkti b tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus see, kui liikmesriik keeldub oma territooriumil tunnustamast teise liikmesriigi poolt väljastatud juhiloast tulenevat juhtimisõigust, juhul kui juhiloale kantud märgete alusel või selle väljastanud liikmesriigilt pärinevate vaieldamatute andmete alusel on võimalik kindlaks teha, et juhiloa väljastamise ajal ei olnud juhiloa omaniku alaline elukoht väljastava liikmesriigi territooriumil.

IV. Ettepanek

50. Kõikidest eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bayerischer Verwaltungsgerichtshofi esitatud küsimusele järgmiselt:

Nõukogu 29. juuli 1991. aasta direktiivi 91/439/EMÜ juhilubade kohta artikli 1 lõiget 2 ja artikli 7 lõike 1 punkti b tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus see, kui liikmesriik keeldub oma territooriumil tunnustamast teise liikmesriigi poolt väljastatud juhiloast tulenevat juhtimisõigust, juhul kui juhiloale kantud märgete alusel või selle väljastanud liikmesriigilt pärinevate vaieldamatute andmete alusel on võimalik kindlaks teha, et juhiloa väljastamise ajal ei olnud juhiloa omaniku alaline elukoht väljastava liikmesriigi territooriumil.