Liidetud kohtuasjad T‑554/15 ja T‑555/15

Ungari

versus

Euroopa Komisjon

Riigiabi – Ungari 2014. aasta XCIV seaduse tubakatööstuse ettevõtjate ravikindlustusmaksete kohta alusel antud riigiabi – Ungari 2008. aasta seaduse toiduahela ja selle ametliku inspekteerimise kohta 2014. aasta muudatusest tulenev riigiabi – Iga‑aastaselt käibelt võetavad progresseeruva määraga maksud – Otsus alustada ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetlust – Samal ajal abi maksmise peatamise korralduse vastuvõtmine – Tühistamishagi – Abi maksmise peatamise korralduse eraldiseisev laad – Põhjendatud huvi – Vastuvõetavus – Põhjendamiskohustus – Proportsionaalsus – Võrdne kohtlemine – Kaitseõigused – Lojaalse koostöö põhimõte – Määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 11 lõige 1

Kokkuvõte – Üldkohtu (üheksas koda) 25. aprilli 2018. aasta otsus

Määruse nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad ELTL artikli 108 kohaldamiseks, artiklis 13 ette nähtud ebaseadusliku riigiabi ametliku uurimismenetluse esemeks oleva siseriikliku meetme kvalifitseerimine kohustab selle otsuse adressaadiks olevat liikmesriiki peatama viivitamata selle meetme rakendamine. Selline kohustus tuleneb automaatselt ametliku uurimisemenetluse alustamise otsusest, mistõttu see liikmesriik peab ise tuletama kõik nimetatud otsusest tulenevad tagajärjed. Selleks et komisjon saaks vastu astuda igasugustele ELTL artikli 108 lõike 3 rikkumistele, on tal õigus teha asjaomasele liikmesriigile korraldus peatada viivitamata sellise abi andmine, mida ta loeb ebaseaduslikuks, olles andnud sellele liikmesriigile võimaluse esitada oma seisukoht. Ei sellest kohtupraktikast ega määruse nr 659/1999 artikli 11 lõikest 1 ei nähtu, et komisjon peaks automaatselt kohustama asjaomast liikmesriiki peatama sellise abi maksmine, millest ei ole ELTL artikli 108 lõike 3 kohaselt teatatud. Nimelt viiks vastupidine lahendus selleni, et liikmesriigile ELTL artikli 108 lõikes 3 kehtestatud seaduslik kohustus mitte rakendada kavatsetud meetmeid enne komisjoni lõplikku otsust jääb tulemusetuks ning selle tagajärg oleks, et liikmesriikide ja komisjoni roll vahetatakse ära. (vt punktid 27 ja 29–31)

Isegi kui need tehakse samal ajal, nagu kõnesolevas asjas, kujutavad otsus alustada ametlikku uurimismenetlust ja abi maksmise peatamise korraldus eraldiseisvaid akte, mida reguleerivad erinevad määruse nr 659/1999 sätted, s.o esiteks selle artikli 4 lõige 4 ning teiseks selle artikli 11 lõige 1 ja artikkel 12. Lisaks nähtub määruse nr 659/1999 artikli 11 lõike 1 sõnastusest, et Euroopa Liidu seadusandja eesmärk oli määrata, et abi maksmise peatamise korraldus tehakse „otsuse“ vormis ELTL artikli 288 tähenduses. Kohtupraktika kohaselt tuleb sellist akti lugeda aktiks, millel on kohustuslikud õiguslikud tagajärjed ja mille peale saab järelikult esitada hagi. Sellest tuleneb, et komisjon otsustas sama moodi nagu käesolevas asjas üheainsa otsusega alustada ametlikku uurimismenetlust ja võtta vastu abi maksmise peatamise korraldus ning see korraldus on ülejäänud aktist eraldatav ja selle peale võib seega esitada tühistamishagi. Kui komisjon otsustas üheainsa otsusega alustada ametlikku uurimismenetlust ja võtta vastu abi maksmise peatamise korraldus, on see korraldus ülejäänud aktist eraldatav ja selle peale üksi võib seega esitada tühistamishagi. Nimelt, isegi kui need võetakse vastu samal ajal, kujutavad määruse nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad ELTL artikli 108 kohaldamiseks, artiklis 13 ette nähtud otsus alustada ametlikku uurimismenetlust ja nimetatud määruse artikli 11 lõikes 1 ette nähtud riigiabiks kvalifitseeritava meetme peatamise korraldus eraldiseisvaid akte, mida reguleerivad erinevad määruse nr 659/1999 sätted. Peale selle oli Euroopa Liidu seadusandja eesmärk määrata, et abi maksmise peatamise korraldus tehakse „otsuse“ vormis ELTL artikli 288 tähenduses, ja sellist akti tuleb lugeda aktiks, millel on kohustuslikud õiguslikud tagajärjed ja mille peale võib järelikult esitada hagi. (vt punktid 37–39)

Vt otsuse tekst. (vt punktid 42 ja 49)

Juhul kui hagi esitatakse esiteks otsuse peale alustada siseriikliku meetme ametlikku uurimismenetlust ja teiseks lõpliku otsuse peale, millega lõpetatakse nimetatud menetlus ja millega tunnistatakse uuritud siseriiklik meede siseturuga kokkusobimatuks riigiabiks, kaasneb selle viimati nimetatud otsusega see, et ametliku uurimismenetluse alustamise otsuse peale esitatud hagi kaotab oma eseme. Sellega seoses, juhul kui Euroopa Liidu kohus kinnitab komisjoni hinnangut, mis sisaldub lõplikus otsuses, sealhulgas osas, mis puutub hinnatava siseriikliku meetme kvalifitseerimisse uueks abiks, siis tuleb selle meetme rakendamine peatada ning abisummad algusest peale tagasi nõuda. Järelikult ei ole sel juhul enam vaja otsustada küsimuse üle, kas sama meede, mille rakendamine tuleb ametliku uurimismenetluse alustamise otsuse tagajärjel peatada, on võetud õiguspäraselt või mitte. Olukord on siiski erinev ametliku uurimisemenetluse alustamise otsuse peale esitatud hagi ning määruse nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad ELTL artikli 108 kohaldamiseks, artikli 11 lõike 1 peatamiskorralduse peale esitatud hagi puhul. Nimelt ei saa välistada, et sellisel korraldusel võiks olla muid õiguslikke puudusi kui need, mis on seotud komisjoni poolt uuritava meetme valesti kvalifitseerimisega ebaseaduslikuks riigiabiks. Kui ametliku uurimismenetluse lõpetamise otsus peaks kaasa tooma abi maksmise peatamise korralduse peale esitatud hagi eseme kadumise, takistaks see selliste õiguslike puuduste kohtulikku kontrolli. Sellises õigusühenduses nagu Euroopa Liit ei pääse ei liikmesriigid ega institutsioonid sellest, et nende akte kontrollitakse selles suhtes, kas need on kooskõlas konstitutsioonilise aluslepinguga, milleks on EL toimimise leping. (vt punktid 47 ja 50)

ELTL artiklites 107 ja 108 on komisjonile jäetud põhiline ja ainus roll tunnistada, et riigiabi ei pruugi olla siseturuga kooskõlas, ning siseriiklike kohtute ülesanne on kaitsta õigusi, mis on menetlusosalistel ELTL artikli 108 lõike 3 viimases lauses kehtestatud kohustuse vahetu õigusmõju tõttu. Siseriiklikele kohtutele riigiabi kontrollimise valdkonnas antud pädevus ei piira seega komisjoni volitusi selles valdkonnas. Kohtupraktika kohaselt piiratakse hoopis siseriiklike kohtute pädevust, kui komisjon võtab vastu otsuse alustada ametlikku uurimismenetlust. (vt punkt 68)

Ükski muu tingimus ei pea olema täidetud selleks, et komisjonil oleks õigus vastu võtta nimetatud sätte alusel abi maksmise peatamise korraldust, kuna see olukord on seadusandja tahte, mitte tema tegematajätmise küsimus. Nimelt ei saa abi maksmise peatamise korralduse vastuvõtmise suhtes kehtestada selliseid tingimusi, mis on ette nähtud määruse nr 659/1999 artikli 11 lõikes 2 abi tagasinõudmise korralduse vastuvõtmiseks, või muid sellest sättest tuletatud tingimusi. Euroopa Liidu õiguses ei ole aga välistatud võimalust nõuda ebaseaduslikult väljamakstud abisummad tagasi enne, kui komisjon nende kooskõla osas otsuse teeb. Esiteks, selleks et ELTL artikli 108 lõike 3 sätete mõju oleks täielik, tuleb siseriiklikel kohtutel selle sätte rikkumise korral vastavalt siseriiklikule õigusele teha sellest kõik järeldused, mis puutuvad nii abi rakendusmeetmeid sisaldavate õigusaktide kehtivusse kui ka seda sätet rikkudes antud finantsabi tagasinõudmisse. Eelkõige see, kui tuvastatakse, et abi on antud ELTL artikli 108 lõike 3 viimast lauset rikkudes, võib vastavalt asjaoludele kaasa tuua selle tagasinõudmise vastavalt siseriiklikele menetlusnormidele, isegi kui see abi tunnistatakse hiljem siseturuga kooskõlas olevaks. Teiseks nägi liidu seadusandja ette komisjoni võimaluse võtta vastu korraldusi, mille eesmärk on ebaseaduslikult makstud abi enne ametlikku uurimismenetlust tagasi nõuda. Siiski, kuna selline korraldus tõi endaga kaasa muutuse abisaaja olukorras, siis kehtestas komisjon nende kohaldamise suhtes ranged tingimused, mis on määratletud määruse nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad ELTL artikli 108 kohaldamiseks, artikli 11 lõikes 2. Komisjon ei olnud otsustes, millega kohustatakse liikmesriiki peatama siseriikliku meetme, millest ei olnud teatatud ja mis on kvalifitseeritud riigiabiks, rakendamisel kohustatud viitama väljakujunenud tavale või kohtupraktikale, mida arvestades ei ole vaieldav, et siseriiklike meetmete näol on tegemist riigiabiga. (vt punktid 71, 72 ja 77–80)

Komisjonilt ei ole nõutud, et ta teeks kindlaks ettevõtjate kategooria, keda maksumeede ainsana soodustab, et ta saaks kvalifitseerida selle meetme riigiabiks. (vt punkt 82)

Vt otsuse tekst. (vt punkt 84)

Ei saa leida, et komisjonile antud kaalutlusõigust riigiabi rakendamise peatamise korralduste vastuvõtmiseks on piiramatu või et selle suhtes ei ole mingit kontrolli. Nimelt võib selle suhtes, kas komisjon on täitnud menetlus- ja vorminõudeid riigiabi maksmise peatamise korralduse vastuvõtmiseks määruse nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad ELTL artikli 108 kohaldamiseks, artikli 11 lõike 1 alusel, asjaomases liikmesriigis olla kehtestatud Euroopa Liidu Kohtu kontroll. Teisalt ei piirdu nimetatud kontroll ainult nende tingimustega, mis on ette nähtud nimetatud sättes, ja võib laieneda eelkõige sellele, kas abi maksmise peatamise korraldus on kooskõlas EL toimimise lepinguga ja õiguse üldpõhimõtetega. (vt punktid 85 ja 86)

Vt otsuse tekst. (vt punktid 94 ja 99)

Lisaks tuleb märkida, et määruse nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad ELTL artikli 108 kohaldamiseks, artikli 11 lõike 1 alusel riigiabi maksmise peatamise korralduse vastuvõtmise õigus, mis komisjonil on, ei kehtesta nõuet kohustada automaatselt asjaomast liikmesriiki peatama sellise abi maksmine, millest ei ole ELTL artikli 108 lõike 3 kohaselt teatatud. Komisjon ei ole järelikult kohustatud põhjendama oma valikut mitte teha teataval juhul abi maksmise peatamise korraldust. Seega ainuüksi asjaolu, et komisjon on alustanud ametlikku uurimismenetlust teatavates liikmesriikides kehtivate meetmete suhtes ilma, et ta oleks vastu võtnud abi maksmise peatamise korralduse, samas kui ametliku uurimismenetluse alustamisel olemasolevate meetmete suhtes teistes liikmesriikides ta selliseid korraldusi tegi, ei ole piisav, et tuvastada diskrimineerimiskeelu ja võrdse kohtlemise põhimõtete rikkumise olemasolu. (vt punktid 112 ja 113)

Erinevused esiteks EL toimimise lepingu riigiabi kontrollimist käsitlevate sätete ja siseturu toimimise muid aspekte käsitlevate sätete kohaldamistingimuste osas ning teiseks nende rakendamiseks komisjonile antud volituste ulatus ei takista seda, et siseriikliku meetme suhtes kehtiks samal ajal nii ELTL artikli 110 esimese lõigu sätted kui ka riigiabi käsitlevad sätted ning et selles suhtes kehtiks sel juhul kaks erisugust menetlust: esimene, mis on alustatud ELTL artikli 258 alusel, ja teine ELTL artikli 108 lõike 2 teise lõigu alusel. Sellest järeldub, et komisjonile ei saa ette heita, et ta on ELTL artikli 108 lõike 2 alusel alustanud ametlikku uurimismenetlust sellise siseriikliku meetme suhtes, mida ta kontrollib samal ajal ELTL artiklis 258 ette nähtud menetluse raames. (vt punktid 115 ja 116)

Vt otsuse tekst. (vt punktid 127 ja 128)

Abi maksmise peatamise korralduse suhtes ja meetme ebaseaduslikuks riigiabiks kvalifitseerimise suhtes kohaldatava põhjendamisstandardi kohta tuleb märkida, et kuna selline korraldus võetakse vastu enne, kui komisjon teeb lõpliku otsuse asjaomase meetme kooskõla kohta siseturuga ning arvestades selliste korralduste eesmärki, peab abi maksmise peatamise korralduse suhtes kohaldatav põhjendamisstandard vastama ametliku uurimismenetluse alustamise otsuste omale. Seda liiki otsuste puhul võib komisjon aga piirduda sellega, et ta võtab kokku asjasse puutuvad faktilised ja õiguslikud asjaolud, annab esialgse hinnangu, kas käsitletaval meetmel on abi laad, ning märgib, mis põhjustel tekib kahtlus selles osas, kas see on siseturuga kooskõlas. Mis puutub abi maksmise peatamise korralduse vastuvõtmise vajadusse, siis tuleb märkida, et kuigi määruse nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad ELTL artikli 108 kohaldamiseks, artikli 11 lõikest 1 tuleneb, et komisjon peab esitama põhjused, mistõttu ta leiab, et tal tuleb nende tõttu asuda seisukohale, et rakendatavad siseriiklikud meetmed kujutavad endast uut riigiabi, ei kohusta see säte siiski komisjoni konkreetselt põhjendama antud juhtumi suhtes korralduse vastuvõtmise vajalikkust. Selle meetme vajalikkus on põhjendatud nimelt sellega, et esineb liikmesriigipoolne ELTL artikli 108 lõike 3 rikkumine. Siiski, sellises olukorras, milles abi maksmise peatamise korraldus sisaldub otsuses alustada ametlikku uurimismenetlust, arvestades ulatuslikku kaalutlusruumi, mis komisjonil määruse nr 659/1999 artikli 11 lõike 1 alusel on, ning abi maksmise peatamise korralduse konkreetset õigusmõju, mis tuleneb selle määruse artiklist 12, tuleb asuda seisukohale, et otsus võtta vastu selline korraldus peab võimaldama aru saada, miks ei ole asjaomane liikmesriik komisjoni arvates täitnud ELTL artikli 108 lõikest 3 tulenevat kohustust, ja peatada ametliku uurimismenetluse alustamise järel analüüsitud meetmete täitmine. (vt punktid 129, 134 ja 135)

Vt otsuse tekst. (vt punkt 149)