Kohtuasi C‑62/14

Peter Gauweiler jt

versus

Deutscher Bundestag

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bundesverfassungsgericht)

„Eelotsusetaotlus — Majandus- ja rahapoliitika — Euroopa Keskpanga (EKP) nõukogu otsused eurosüsteemi poolt riigivõlakirjade järelturul teostatavate rahapoliitiliste otsetehingute tehniliste üksikasjade kohta — ELTL artiklid 119 ja 127 — EKP ja Euroopa Keskpankade Süsteemi pädevus — Rahapoliitika ülekandemehhanism — Hindade stabiilsuse säilitamine — Proportsionaalsus — ELTL artikkel 123 — Euroala liikmesriikide monetaarse rahastamise keeld”

Kokkuvõte – Euroopa Kohtu otsus (suurkoda), 16. juuni 2015

Euroopa Kohus ei ole eelotsusemenetluses pädev otsust tegema, kui eelotsusetaotluse esitanud kohtule ei ole Euroopa Kohtu tõlgendus siduv. Euroopa Kohtul ei ole nimelt selliste vastuste andmise pädevust, millel on ainult soovituslik toime. Seega ei ole Euroopa Kohus pädev tõlgendama liidu õigusakti selleks, et eelotsusetaotluse esitanud kohus saaks otsustada riigisisese õiguse kohaldamise üle olukorras, kus riigisiseses õiguses ei ole otsest ja tingimusteta viidet liidu õigusele, vaid piirdutud on sellega, et liidu akt on võetud eeskujuks, kusjuures viimase sõnastus on esitatud ainult osaliselt. Teisiti on see aga siis, kui eelotsusetaotlus puudutab otseselt liidu õiguse tõlgendamist ja kohaldamist, mis tähendab, et Euroopa Kohtu otsus mõjutab konkreetselt põhikohtuasja lahendamist. Sellega seoses näeb ELTL artikliga 267 kehtestatud kord ette otsese koostöö Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute vahel. Selles menetluses, mis põhineb liikmesriikide kohtute ja Euroopa Kohtu ülesannete selgel eristamisel, on igasugune faktiliste asjaolude hindamine liikmesriigi kohtu pädevuses, kellel tuleb konkreetse kohtuasja eripärasid arvestades hinnata nii eelotsuse vajalikkust asjas otsuse langetamiseks kui ka Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust, samas kui Euroopa Kohus on pädev otsustama üksnes liidu õigusnormide tõlgenduse või kehtivuse üle, lähtudes talle liikmesriigi kohtu poolt esitatud asjaoludest. Seega, kui esitatud küsimused puudutavad liidu õigusnormi tõlgendamist või kehtivust, on Euroopa Kohus põhimõtteliselt kohustatud otsuse tegema. Järelikult kehtib eeldus, et liidu õigust puudutavad küsimused on asjakohased. Euroopa Kohus võib keelduda liikmesriigi kohtu esitatud eelotsuse küsimusele vastamast vaid siis, kui on ilmne, et küsimuses osutatud liidu õigusnormi tõlgendusel või kehtivuse kontrollimisel ei ole mingit seost põhikohtuasja asjaolude või esemega, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele. (vt punktid 12–15, 24 ja 25)

Vt otsuse tekst. (vt punkt 16)

Seoses eelotsusetaotlusega, mis puudutab Euroopa Keskpanga nõukogu otsuseid, mis käsitlevad riigivõlakirjade ostmise programmi, tuleb märkida, et asjaolu, et seda programmi ei ole rakendatud ja et seda saab teha alles pärast uute õigusaktide vastuvõtmist, ei jäta põhikohtuasja kaebust ilma selle esemest, kui asjassepuutuv riigisisene õigus võimaldab teatavatel tingimustel niisuguses olukorras ennetavat õiguskaitset. Kuigi põhikohtuasja kaebus, mille eesmärk on ära hoida ohustatud õiguste rikkumist, peab paratamatult põhinema prognoosidel, mis on oma olemuselt ebakindlad, on need riigisiseses õiguses siiski lubatud. Seega kuna ELTL artiklis 267 ette nähtud menetluses on üksnes eelotsusetaotluse esitanud kohus pädev tõlgendama riigisisest õigust, ei saa selle asjaolu põhjal, et vaidlusaluseid otsuseid ei ole veel rakendatud ja et seda saab teha alles pärast uute õigusaktide vastuvõtmist, eitada, et eelotsusetaotlus on kõnealuse kohtu menetluses olevate vaidluste lahendamiseks objektiivselt vajalik. (vt punktid 27 ja 28)

Kui riigisisese õiguse alusel võivad selle menetluse pooled, milles esitatud eelotsusetaotlus on Euroopa Kohtu menetluses, esitada kaebuse selleks, et kontrollitaks liidu õigusakti rakendamisele suunatud liikmesriigi valitsuse kavatsuse või kohustuse õiguspärasust, ei sõltu eraõiguslike isikute võimalus viidata liikmesriigi kohtus liidu üldakti kehtetusele sellest, kas mainitud üldakti osas on riigisisese õiguse alusel juba tegelikult võetud rakendusmeetmeid. Piisab sellest, et liikmesriigi kohtu menetluses on reaalne õigusvaidlus, mille käigus niisuguse akti kehtivuse küsimus kaudselt üles kerkib. (vt punkt 29)

Sellele küsimusele vastamisel, kas konkreetne meede kuulub rahapoliitika alla, tuleb peamiselt aluseks võtta asjaomase meetme eesmärgid. Olulised on ka vahendid, mis on meetmes nende eesmärkide saavutamiseks ette nähtud. Rahapoliitika valdkonda kuulub Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) poolt riigivõlakirjade järelturult ostmise programm, mille eesmärk on tagada ühtaegu nii rahapoliitika nõuetekohane ülekandumine kui ka rahapoliitika ühtsus. Esiteks aitab ühelt poolt rahapoliitika ühtsuse tagamise eesmärk kaasa rahapoliitika eesmärkide saavutamisele, kuna see poliitika peab ELTL artikli 119 lõike 2 kohaselt olema ühtne. Teiselt poolt on eesmärk tagada rahapoliitika nõuetekohane ülekandumine ühtviisi sobiv, et tagada selle poliitika ühtsus ja aidata kaasa selle esmasele eesmärgile, milleks on hindade stabiilsuse säilitamine. Seda analüüsi ei saa kahtluse alla seada asjaolu, et selline programm võib teataval juhul aidata samuti kaasa majanduspoliitika alla kuuluvale euroala stabiilsusele. Nimelt ei või rahapoliitika meedet võrdsustada majanduspoliitika meetmega üksnes seetõttu, et sellel meetmel võib olla kaudne mõju euroala stabiilsusele. Teiseks nähtub Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga protokolli IV peatükis asuva artikli 18 lõikest 1 selgesti, et esmasest õigusest tulenevate EKPS‑i eesmärkide saavutamiseks ja ülesannete täitmiseks võivad EKP ja riikide keskpangad tegutseda rahaturgudel, müües ja ostes otse likviidseid väärtpabereid eurodes. Seoses riigivõlakirjade ostmise programmi valikulisusega – arvestades, et selle programmi eesmärk on kõrvaldada rahapoliitika ülekandemehhanismi häireid, mis tekivad teatavate liikmesriikide emiteeritud riigivõlakirjade erilise olukorra tõttu – ei saa ainult asjaolu, et kõnealune programm piirdub konkreetselt nende riigivõlakirjadega, tähendada iseenesest, et EKPS‑i kasutatavad vahendid ei kuulu rahapoliitika alla. Peale selle ei pane ükski EL toimimise lepingu säte EKPS‑ile kohustust tegutseda rahaturgudel üldiste meetmetega, mis oleks tingimata kohaldatavad kõikidele euroala riikidele. Lisaks ei saa seda järeldust muuta asjaolu, et riigivõlakirjade ostmise programmi rakendamine on tehtud sõltuvaks tingimusest, et täielikult peab olema järgitud makromajanduslikke kohandamisprogramme. Välistatud ei ole küll see, et sellise tunnusega riigivõlakirjade ostmise programm võib kaudselt suurendada motivatsiooni neid kohandamisprogramme järgida ja soodustab seega teataval määral kohandamisprogrammidega taotletavate majanduspoliitika eesmärkide saavutamist. Siiski ei saa see kaudne mõju tähendada, et niisugune programm tuleb liigitada majanduspoliitika meetmeks, kuna ELTL artikli 119 lõikest 2, artikli 127 lõikest 1 ja artikli 282 lõikest 2 tuleneb, et ilma et see piiraks hindade stabiilsuse eesmärki, toetab EKPS liidu üldist majanduspoliitikat. (vt punktid 46–49, 51, 52 ja 54–59)

ELTL artikli 119 lõikest 2 ja artikli 127 lõikest 1 koostoimes ELL artikli 5 lõikega 4 tuleneb, et rahapoliitika valdkonda kuuluva võlakirjade omandamise programmi saab õiguspäraselt vastu võtta ja seda saab õiguspäraselt rakendada ainult siis, kui selles sisalduvad meetmed on rahapoliitika eesmärkidega proportsionaalsed. Mis puudutab proportsionaalsuse põhimõttest kinnipidamise üle teostatavat kohtulikku kontrolli, siis peab EKPS sellist vabaturutehingute programmi välja töötades ja rakendades tegema tehnilist laadi valikuid ja keerulisi prognoose ning andma kompleksseid hinnanguid, mistõttu tuleb selles osas tunnustada tema ulatuslikku kaalutlusõigust. Kui aga liidu institutsioonil on lai kaalutlusõigus, omandab teatavate menetluslike tagatiste järgimise kontrollimine põhimõttelise tähtsuse. Nende tagatiste hulka kuulub EKPS‑i kohustus uurida hoolsalt ja erapooletult kõiki konkreetses olukorras tähtsust omavaid asjaolusid ja põhjendada oma otsuseid piisavalt. Selles osas ei saa asjaolu, et euroala majandusliku olukorra põhjendatud analüüsile on vastu vaieldud, olla sellisena piisav, et seada kahtluse alla ilmselge hindamisvea puudumist käsitlevat Euroopa Kohtu järeldust, kuna arvestades sellega, et rahapoliitika küsimused tekitavad tavaliselt palju poleemikat ja et EKPS‑il on lai kaalutlusõigus, ei saa viimaselt nõuda enamat, kui et ta kasutab oma majanduslikku asjatundlikkust ja tema kasutuses olevaid vajalikke tehnilisi vahendeid, et teostada see analüüs väga hoolsalt ja täpselt. (vt punktid 66, 68, 69, 74 ja 75)

Vt otsuse tekst. (vt punkt 70)

Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS)- poolt euroala selliste liikmesriikide riigivõlakirjade omandamine, mille intressimäärad olid äärmiselt volatiilsed ning väga suurte erinevustega, sest nende eest nõuti liiga suuri riskipreemiaid, millega taheti maandada euroala lagunemise riski, võib aidata neid määrasid langetada, hajutades põhjendamatu kartuse euroala lagunemise pärast, ja seega aidata kaasa sellele, et liiga suured riskipreemiad vähenevad või kaovad sootuks. Selles kontekstis võib EKPS õigustatult leida, et selline intressimäärade areng on sobiv selleks, et soodustada EKPS‑i rahapoliitika ülekandumist ja tagada rahapoliitika stabiilsust. EKPS võis seega õiguspäraselt leida, et selline programm on sobiv selleks, et aidata kaasa EKPS‑i eesmärkide saavutamisele ning seega hindade stabiilsuse säilitamisele. Selline programm ei lähe ilmselgelt kaugemale sellest, mis on vajalik nende eesmärkide saavutamiseks, kuna see lubab omandada riigivõlakirju järelturult üksnes selles ulatuses, milles see on vajalik programmi eesmärkide saavutamiseks, ja et omandamine lõpetatakse kohe, kui need eesmärgid on saavutatud. Selline programm puudutab lõpuks ainult piiratud osa euroala riikide emiteeritud riigivõlakirjadest, mistõttu on kohustused, mida EKP võib niisuguse programmi rakendamisel võtta, tegelikult piiritletud ja piiratud. Neil tingimustel ilmneb, et EKPS sai õiguspäraselt vastu võtta programmi, mille maht on niiviisi piiratud, ilma et ta oleks pidanud enne selle rakendamist kindlaks määrama mahulist piirangut, kuivõrd selline piirang võib ka vähendada programmi tõhusust. Lisaks tuleb tuvastada, et selline programm määrab kindlaks liikmesriigid, kelle võlakirju võib omandada, kriteeriumide alusel, mis on seotud taotletavate eesmärkidega, mitte suvalise valiku tulemusel. Asjassepuutuvaid erinevaid huve kaaludes väldib EKPS asjaomase programmi rakendamisel tegelikult selliste probleemide tekkimist, mis ei ole programmiga taotletud eesmärkidega ilmselgelt proportsionaalsed. Niisugustel tingimustel ei rikuta sellise programmiga proportsionaalsuse põhimõtet. (vt punktid 72, 76, 77, 80–82, 87, 88 ja 90–92)

ELTL artikli 123 lõikest 1 nähtub, et selle sätte kohaselt on keelatud igasugune Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) finantsabi andmine liikmesriigile, kusjuures siiski ei ole üldiselt välistatud EKPS‑i võimalust osta sellise riigi võlausaldajatelt selle riigi poolt varem emiteeritud väärtpabereid. Protokolli Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta artikli 18 lõike 1 kohaselt on EKPS‑il lubatud tema eesmärkide saavutamiseks ja ülesannete täitmiseks tegutseda rahaturgudel, sealhulgas müües ja ostes otse likviidseid väärtpabereid, mille hulka kuuluvad ka riigivõlakirjad, ilma et see luba sõltuks eritingimustest, kui just ei eirata vabaturutehingute endi olemust. EKPS ei saa siiski õiguspäraselt omandada järelturult riigivõlakirju niisugustel tingimustel, mille tulemusel oleks tema sekkumisel samasugune mõju nagu riigivõlakirjade omandamisel otse liikmesriikide avaliku võimu organitelt ja avalik-õiguslikelt isikutelt, kuivõrd sellega seatakse kahtluse alla ELTL artikli 123 lõikes 1 sätestatud keelu tõhusus. Siiski ei tohiks, nagu on rõhutatud määruse nr 3603/93 [ELTL] artiklis [123] ja artikli [125] lõikes 1 nimetatud keeldude kohaldamiseks vajalike määratluste täpsustamise kohta põhjenduses 7, järelturul tehtud oste kasutada ELTL artikli 123 eesmärgist möödahiilimiseks. Sellest järeldub, et kui Pank omandab järelturult riigivõlakirju, peab ta oma sekkumise siduma piisavate garantiidega, mis võimaldaksid tema sekkumise ühitada ELTL artikli 123 lõikest 1 tuleneva monetaarse rahastamise keeluga. Mis puudutab Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) poolt riigivõlakirjade järelturult ostmise programmi, siis kuigi puuduvd garantiid, millega saab vältida seda, et nende võlakirjade emiteerimise tingimusi moonutatakse kindla teadmisega, et EKPS ostab need võlakirjad pärast nende emiteerimist, võib küll EKPS‑i sekkumine evida teatavat mõju riigi võlakohustuste esmas‑ ja järelturu toimimisele. See asjaolu ei ole siiski otsustava tähtsusega, sest see mõju on järelturult omandamiste, mis on EL toimimise lepinguga lubatud, olemuslik tagajärg, mis on pealegi vältimatu, et võimaldada nende omandamiste tõhusat kasutamist rahapoliitika raames. Seega asjaolu, et selle programmiga võiks EKP‑le kaasneda oluline kahjumi tekkimise risk, ei nõrgesta ka selle eelduse tõelevastavuse korral mingil viisil kõnealuse programmiga seotud garantiisid, mille eesmärk on tagada, et liikmesriigid ei kaota motivatsiooni järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat. Asjaolu, et selle programmiga võiks Pangale kaasneda oluline kahjumi tekkimise risk, ei nõrgesta ka selle eelduse tõelevastavuse korral mingil viisil kõnealuse programmiga seotud garantiisid, mille eesmärk on tagada, et liikmesriigid ei kaota motivatsiooni järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat. Selline keskpank nagu EKP on ka kohustatud tegema otsuseid, millega kaasneb EKP‑le sarnaselt vabaturutehingutega paratamatult kahjumirisk. Sellega seoses on EKPS‑i ja Panga protokolli artiklis 33 täpselt ette nähtud viis, kuidas Panga kahjum tuleb jaotada, ilma et konkreetselt oleks piiritletud riskid, mida Pank võib rahapoliitika eesmärkida saavutamiseks võtta. Kui ka eeliskohtlemisest loobumise tulemusel peab Pank teataval juhul taluma väärtuskärbet, mille on otsustanud teised asjassepuutuva liikmesriigi võlausaldajad, siis tuleb tõdeda, et tegemist on järelturult võlakirjade omandamisega paratamatult kaasneva riskiga, kusjuures aluslepingute autorid on järelturult võlakirjade omandamise tehinguks loa andnud, ilma et nad oleksid seda sidunud nõudega, et Pangale tuleks anda eelisõigusega võlausaldaja staatus. (vt punktid 94–97, 101, 102, 107, 108, 123, 125 ja 126)

ELTL artikli 123 eesmärk on innustada liikmesriike järgima usaldusväärset eelarvepoliitikat, vältides seejuures olukorda, et eelarvepuudujäägi monetaarne rahastamine või avalik-õiguslike isikute eelisjuurdepääs rahaturgudele ei too kaasa liikmesriikide ülemäärast võlakoormust või eelarvepuudujääki. Sellest eesmärgist hiilitaks mööda siis, kui Euroopa Keskpankade Süsteem (EKPS) viiks ellu sellist programmi, millega asjassepuutuvatel liikmesriikidel võiks kaduda motivatsioon järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat. Kuna ELTL artikli 119 lõikest 2, artikli 127 lõikest 1 ja artikli 282 lõikest 2 tuleneb, et ilma et see piiraks hindade stabiilsuse eesmärki, toetab EKPS liidu üldist majanduspoliitikat, siis ei saa EKPS‑i tegevus, mida ta teostab ELTL artikli 123 alusel, kahjustada selle poliitika tõhusust nii, et see võtab asjassepuutuvatelt liikmesriikidelt motivatsiooni järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat. Lisaks tähendab rahapoliitika teostamine pidevat intressimäärade ja pankade refinantseerimistingimuste mõjutamist, mis paratamatult mõjutab liikmesriikide eelarvepuudujäägi rahastamise tingimusi. (vt punktid 100, 109 ja 110)