KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PRIIT PIKAMÄE

esitatud 9. septembril 2020 ( 1 )

Liidetud kohtuasjad C-225/19 ja C-226/19

R.N.N.S. (C-225/19)

K.A. (C-226/19)

versus

Minister van Buitenlandse Zaken

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Madalmaad))

Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Määrus (EÜ) nr 810/2009 – Artikkel 32 – Ühenduse viisaeeskiri – Viisa andmisest keeldumise otsus – Taotleja õigus esitada selle otsuse peale kaebus – Õigus õiguskaitsevahendile – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47 – Hea haldus

I. Sissejuhatus

1. Mõlemas eelotsusetaotluses, mille rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Haagi kohus asukohaga Haarlemis, Madalmaad) on ELTL artikli 267 alusel esitanud, palutakse tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta määruse (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri (edaspidi „viisaeeskiri“) ( 2 ), artiklit 32 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklitega 41 ja 47.

2. Need eelotsusetaotlused on esitatud kahe vaidluse raames, mille pooled on ühelt poolt põhikohtuasjade kaebajad ja teiselt poolt pädevad Madalmaade ametiasutused ning mis puudutab seda, et viimased jätsid rahuldamata viisataotlused, mille vastavad kaebajad esitasid. Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimuste ese on sisuliselt küsimus, kas liikmesriik, kes teeb viisaeeskirja artikli 32 lõike 1 alusel lõpliku otsuse pärast seda, kui teine liikmesriik on esitanud vastuväited viisa väljaandmisele seetõttu, et esineb otsene oht avalikule korrale, sisejulgeolekule või rahvatervisele või ühe liikmesriigi rahvusvahelistele suhetele, on kohustatud edastama oma rahuldamata jätmise otsuses või järgnevas kaebusemenetluses selle liikmesriigi nime, kes vastuväiteid esitas, ning missugustele sisulistele põhjendustele see liikmesriik sealjuures tugines. Teine küsimus, mida põhikohtuasjad puudutavad, on küsimus, missugused õiguskaitsevahendid on olemas selleks, et vaielda vastu viisa väljaandmisele esitatud vastuväidetele.

3. Käesolevad kohtuasjad annavad Euroopa Kohtule taas võimaluse võtta seisukoht õiguse kohta tõhusale õiguskaitsevahendile niisugusena, nagu see õigus tuleneb harta artiklist 47, ühise viisapoliitika valdkonnas, mida iseloomustab õigusaktide osaline ühtlustamine, ( 3 ) kus liikmesriikide menetlusautonoomial on endiselt mitte just tähtsusetu roll ja seda hoolimata asjaolust, et liikmesriikide kõik ametiasutused peavad viisaeeskirja kui õigusakti, millega kehtestatakse viisade väljaandmise, tühistamise või kehtetuks tunnistamise tingimused, tõlgendama ühetaoliselt, ( 4 ) ükskõik kas need ametiasutused on täitevasutused või kohtud, et tagada selle poliitika ühtlane elluviimine.

4. Liidu seadusandja on jätnud viisaeeskirja sätete kohaldamise kooskõlas nende vastavate menetlusnormidega liikmesriikide hooleks, kuid kehtestanud siiski kohustuse järgida teatatavaid menetluslikke tagatisi, mida liidu õiguskorras tunnustatakse ja mis kujutavad endast õigusriigi väljendust, st põhjendamiskohustust ja õigust õiguskaitsevahendile. Euroopa Kohtul on ülesanne täpsustada nende menetluslike tagatiste ulatust ja selgitada, kuidas neid tuleb kohaldada riigisiseste menetlusnormide kohaldamise raames, kui viisa andmisest keeldumise peale esitatakse kaebus, võttes arvesse ühise viisapoliitika kui valdkonna eripära. Seda tehes Euroopa Kohus mitte üksnes ei kaitse õigusriiki, vaid aitab kaasa ka selle poliitika eesmärkide saavutamisele.

II. Õiguslik raamistik

A. Harta

5. Harta artikkel 41 on sõnastatud järgmiselt: „1. Igaühel on õigus sellele, et liidu institutsioonid, organid ja asutused käsitleksid tema küsimusi erapooletult, õiglaselt ning mõistliku aja jooksul. 2. See õigus kätkeb: a) igaühe õigust, et teda kuulatakse ära enne seda, kui tema suhtes kohaldatakse üksikmeedet, mis võib teda kahjustada; b) igaühe õigust tutvuda teda puudutavate andmetega, võttes samal ajal arvesse konfidentsiaalsuse ning ameti- ja ärisaladusega seotud õigustatud huve; c) asutuste kohustust põhjendada oma otsuseid. […]“.

6. Harta artikli 47 esimeses lõigus on sätestatud: „Igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.“

7. Harta artikli 51 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt: „Harta sätted on subsidiaarsuse põhimõtet arvesse võttes ette nähtud liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele ning liikmesriikidele üksnes liidu õiguse kohaldamise korral. Seepärast austavad nad õigusi, järgivad põhimõtteid ning edendavad nende kohaldamist oma asjaomase pädevuse kohaselt, võttes arvesse liidule aluslepingute muudes osades antud volituste piire.“

8. Harta artikli 52 lõikes 1 on nähtud ette: „Hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.“

B. Viisaeeskiri

9. Viisaeeskirja põhjendustes 28 ja 29 on märgitud: „(28) Kuna käesoleva määruse eesmärki, nimelt kehtestada menetlused ja tingimused viisade andmiseks liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või kavandatud viibimiseks liikmesriikide territooriumil kestusega kuni kolm kuud kuuekuulise ajavahemiku jooksul, ei suuda liikmesriigid piisavalt saavutada ning seetõttu on seda parem saavutada ühenduse tasandil, võib ühendus võtta meetmeid kooskõlas asutamislepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega. Kõnealuses artiklis sätestatud proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei lähe käesolev määrus nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale. (29) Käesoleva määrusega täidetakse põhiõigusi ja peetakse kinni põhimõtetest, mida tunnustatakse eelkõige Euroopa Nõukogu inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonis ning Euroopa Liidu põhiõiguste hartas.“

10. Viisaeeskirja artikli 1 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt: „Käesoleva määrusega kehtestatakse menetlused ja tingimused viisade andmiseks liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või kavandatud viibimiseks liikmesriikide territooriumil kestusega kuni kolm kuud kuuekuulise ajavahemiku jooksul.“

11. Viisaeeskirja artiklis 2 on sätestatud: „Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid: 2) „viisa“ – liikmesriigi antud luba: a) liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või seal kavandatud viibimiseks kestusega kuni kolm kuud kuuekuulise ajavahemiku jooksul alates esimesest liikmesriikide territooriumile sisenemise kuupäevast; […] 3) „ühtne viisa“ – viisa, mis kehtib kõigi liikmesriikide territooriumil; […]“.

12. Viisaeeskirja artiklis 22 on nähtud ette: „1. Liikmesriik võib nõuda teiste liikmesriikide keskasutustelt konsulteerimist kõnealuse liikmesriigi keskasutustega, kui vaadatakse läbi taotlusi, mille on esitanud teatavate kolmandate riikide kodanikud või teatavatesse kategooriatesse kuuluvad kolmandate riikide kodanikud. Sellist konsulteerimist ei kohaldata lennujaama transiidiviisade taotluste suhtes. 2. Keskasutused, kelle poole konsulteerimise eesmärgil pöördutakse, annavad lõpliku vastuse seitsme kalendripäeva jooksul pärast seda, kui nende poole pöörduti. Kui kõnealuseks tähtajaks vastust ei anta, tähendab see, et konsulteeritavatel keskasutustel ei ole alust viisa andmisele vastu olla. 3. Liikmesriigid teatavad komisjonile eelneva konsulteerimise nõude kehtestamisest või tühistamisest enne selle kohaldatavaks muutumist. See teave esitatakse samuti kohaliku Schengeni koostöö raames asjaomases jurisdiktsioonis. 4. Komisjon teavitab liikmesriike sellistest teatamistest. 5. VIS määruse artiklis 46 osutatud Schengeni konsultatsioonivõrgu asendamise kuupäevast toimub eelnev konsulteerimine vastavalt nimetatud määruse artikli 16 lõikele 2.“

13. Viisaeeskirja artikli 32 lõigetes 1 kuni 3 on sätestatud: „1. Ilma et see piiraks artikli 25 lõike 1 kohaldamist, keeldutakse viisa andmisest järgmistel juhtudel: a) kui taotleja […] vi) on ohuks mis tahes liikmesriigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele Schengeni piirieeskirjade artikli 2 punkti 19 tähenduses või rahvusvahelistele suhetele, eelkõige juhul, kui tema kohta on liikmesriikide siseriiklikesse andmebaasidesse kantud hoiatusteade sisenemise keelamiseks samadel põhjustel […]. […] 2. Otsus viisa andmisest keeldumise kohta ning selle põhjused edastatakse taotlejale VI lisas esitatud standardvormi kasutades. 3. Taotlejal, kellele keelduti viisat andmast, on õigus otsus vaidlustada. Kaebus esitatakse taotluse kohta lõpliku otsuse teinud liikmesriigi vastu kooskõlas nimetatud liikmesriigi siseriikliku õigusega. Liikmesriigid teavitavad taotlejaid sellest, millist menetlust vaidlustamise korral kasutatakse, nagu see on täpsustatud VI lisas.“

14. Viisaeeskirja VI lisa sisaldab tüüpvormi, mida tuleb viisataotluste kohta tehtavate otsuste raames kasutada. Otsuse põhistuse osas on selles toodud keeldumispõhjuste loetelu, milles tuleb märgistada vastav alus. Keeldumispõhjus nr 5 on sõnastatud järgmiselt: „Schengeni informatsioonisüsteemi (SIS) on sisestatud hoiatusteade sisenemise keelamiseks ____ (liikmesriik) poolt.“

15. Keeldumispõhjus nr 6 on sõnastatud järgmiselt: „üks või mitu liikmesriiki leiavad, et te kujutate ohtu ühe või mitme liikmesriigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele, nagu on määratletud määruse (EÜ) nr 562/2006 (Schengeni piirieeskirjad) artikli 2 punktis 19, või rahvusvahelistele suhetele“.

C. VIS määrus

16. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. juuli 2008. aasta määrus (EÜ) nr 767/2008, mis käsitleb viisainfosüsteemi (VIS) ja liikmesriikidevahelist teabevahetust lühiajaliste viisade kohta (VIS määrus) ( 5 ), artiklis 38 on nähtud ette: „1. Igal isikul on õigus teada saada, missugused andmed on tema kohta VISis salvestatud ja milline liikmesriik need VISile edastas, ilma et see piiraks kohustust esitada muud teavet vastavalt direktiivi 95/46/EÜ artikli 12 punktile a. Loa andmetega tutvumiseks võib anda üksnes liikmesriik. Iga liikmesriik registreerib kõik sellised juurdepääsutaotlused. 2. Iga isik võib nõuda teda käsitlevate ebatäpsete andmete parandamist ja ebaseaduslikult salvestatud andmete kustutamist. Parandamise ja kustutamise viib läbi vastutav liikmesriik viivitamata vastavalt oma õigus- ja haldusnormidele. 3. Kui lõike 2 kohane nõue esitatakse muule kui vastutavale liikmesriigile, võtavad liikmesriigi asutused, kellele nõue esitati, 14 päeva jooksul ühendust vastutava liikmesriigi asutustega. Vastutav liikmesriik kontrollib ühekuulise tähtaja jooksul andmete täpsust ning nende VISis töötlemise seaduslikkust. 4. Kui selgub, et VISis salvestatud andmed on ebatäpsed või salvestatud ebaseaduslikult, parandab või kustutab vastutav liikmesriik kõnealused andmed vastavalt artikli 24 lõikele 3. Vastutav liikmesriik teatab viivitamata kirjalikult asjaomasele isikule teda käsitlevate andmete parandamiseks või kustutamiseks võetud meetmetest. 5. Kui vastutav liikmesriik ei nõustu sellega, et VISis salvestatud andmed on ebatäpsed või salvestatud ebaseaduslikult, teatab ta viivitamata kirjalikult asjaomasele isikule, miks ta ei kavatse viimasega seotud andmeid parandada või kustutada. 6. Vastutav liikmesriik annab asjaomasele isikule ka teavet selle kohta, milliseid abinõusid viimane võib kasutada, kui esitatud selgitus ei ole talle vastuvõetav. Kõnealune teave hõlmab – muu hulgas artikli 41 lõikes 1 osutatud riiklikelt järelevalveasutustelt saadavat – teavet selle kohta, kuidas esitada hagi või kaebus kõnealuse liikmesriigi pädevatele asutustele või kohtule ning missugust abi võib asjaomase liikmesriigi õigus- ja haldusnormide kohaselt saada.“

17. VIS määruse artikli 40 lõikes 1 on sätestatud: „Iga liikmesriigi igal isikul on õigus esitada hagi või kaebus selle liikmesriigi pädevale asutusele või kohtule, kes ei andnud artikli 38 lõigetega 1 ja 2 ette nähtud juurdepääsu temaga seotud andmetele või õigust lasta need andmed parandada või kustutada.“

III. Vaidluste taust, põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused

18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus põhjendab vajadust esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus mõlemas kohtuasjas samamoodi, v.a mis puudutab kaebajate individuaalset olukorda.

19. Põhikohtuasja kaebaja kohtuasjas C‑225/19, st R.N.N.S on Egiptuse Vabariigi kodanik, kes elab oma päritoluriigis. Ta abiellus 28. augustil 2017 Madalmaade Kuningriigi kodanikuga.

20. Ta taotles 7. juunil 2017 Minister van Buitenlandse Zakenilt (Madalmaade välisminister) Schengeni viisat, et külastada oma tulevast ämma ja äia, kes elavad Madalmaades.

21. See minister keeldus 19. juuni 2017. aasta otsusega viisa andmisest. Keeldumisotsust põhjendati asjaoluga, et üks või mitu liikmesriiki, käsitletaval juhul Ungari arvab, et R.N.N.S. kujutab endast ohtu avalikule korrale, sisejulgeolekule või rahvatervisele Schengeni piirieeskirjade artikli 2 punkti 19 tähenduses või ühe liikmesriigi rahvusvahelistele suhetele.

22. Välisminister jättis 31. oktoobril 2017 põhjendamatuse tõttu rahuldamata vaide, mille R.N.N.S. selle otsuse peale esitas.

23. R.N.N.S. esitas 22. novembril 2017 selle viimase otsuse peale eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse, väites, et teda ei saa pidada ohuks ühe liikmesriigi avalikule korrale, sisejulgeolekule või rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele. Kaebaja väidab eelkõige, et tal ei ole tõhusat kohtulikku kaitset, sest ta ei saa vaidlustada välisministri keeldumisotsust sisulises osas. Selle ministri sõnul ei saa Ungari keeldumispõhjust Madalmaades sisuliselt kontrollida, mistõttu peaks R.N.N.S. pöörduma sel eesmärgil Ungari kohtute poole.

24. Põhikohtuasja kaebaja kohtuasjas C‑226/19, st K.A. on Süüria kodanik, kes elab Saudi Araabias. Ta on lesk ja tal on täisealised lapsed, üks lastest elab Rootsis ja kolm last elavad Madalmaades.

25. K.A. taotles 2. jaanuaril 2018 välisministrilt Schengeni viisat, et külastada oma Madalmaades elavat poega.

26. See minister keeldus 15. jaanuari 2018. aasta otsusega viisa andmisest. Keeldumisotsust põhjendati sellega, et üks või mitu liikmesriiki, käsitletaval juhul Saksamaa Liitvabariik leiab, et K.A. kujutab endast ohtu avalikule korrale, sisejulgeolekule või rahvatervisele Schengeni piirieeskirjade artikli 2 punkti 19 tähenduses või ühe liikmesriigi rahvusvahelistele suhetele.

27. Välisminister jättis 14. mail 2018 rahuldamata vaide, mille K.A. selle otsuse peale esitas. Selle vaidemenetluse raames taotles kaebaja, et minister küsiks Saksamaa ametiasutustelt täpsemalt, miks nad arvavad, et kaebaja kujutab endast sellist ohtu. Välisministri sõnul ei ole viisaeeskirjaga siiski kehtestatud Madalmaade Kuningriigile niisugust kohustust sellist teavet Saksamaa ametiasutustelt küsida.

28. K.A. esitas 28. mail 2018 selle viimase otsuse peale eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse, väites, et teda ei saa pidada ohuks avalikule korrale, sisejulgeolekule või rahvatervisele või ühe liikmesriigi rahvusvahelistele suhetele. K.A. väidab eelkõige, et tal ei ole tõhusat kohtulikku kaitset, sest ta ei saa keeldumispõhjust vaidlustada, sest see on sõnastatud liiga üldiselt. K.A. sõnul, kes viitab eelkõige harta artiklile 41, oleks välisminister pidanud küsima, missugused on Saksamaa ametiasutuste otsuse sisulised põhjused.

29. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kummaski menetluses ei ole kaebajate kohta sisestatud hoiatusteateid viisainfosüsteemi (VIS), et neile keeldutaks andmast viisat, ega hoiatusteateid Schengeni infosüsteemi (SIS), et neid keeldutaks lubamast Schengeni alasse.

30. Mõlemas põhikohtuasjas kerkib küsimus, kas ja kuidas saab viisaeeskirja artikli 32 lõike 1 punkti a alapunktis vi sätestatud keeldumisalust kontrollida kaebuse raames, mis on esitatud lõpliku viisa andmisest keeldumise otsuse peale, ning kas seda liiki kontroll kujutab endast tõhusat õiguskaitsevahendit.

31. Selles olukorras otsustas rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Haagi kohus asukohaga Haarlemis) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule kummaski kohtuasjas, mis on selles kohtus pooleli, järgmised eelotsuse küsimused: „1. Kas viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 alusel esitatud kaebus lõpliku otsuse peale, millega keelduti viisa andmisest viisaeeskirja artikli 32 lõike 1 punkti a alapunktis vi nimetatud põhjusel, on tõhus õiguskaitsevahend harta artikli 47 tähenduses, kui tegemist on järgmiste asjaoludega: – otsuse põhjenduses on liikmesriik märkinud vaid järgmist: „Teid peetakse ohuks ühe või mitme liikmesriigi avalikule korrale, sisejulgeolekule või rahvatervisele Schengeni piirieeskirjade artikli 2 punkti 19 ja/või punkti 21 tähenduses või ühe või mitme liikmesriigi rahvusvahelistele suhetele“; – liikmesriik ei tee otsuses ega vaidlustusmenetluses teatavaks, millis(t)ele konkreetse(te)le põhjus(t)ele viisaeeskirja artikli 32 lõike 1 punkti a alapunktis vi nimetatud neljast põhjusest ta kaebaja vastu tugineb; – vaidlustusmenetluses ei esita liikmesriik täpsemat sisulist teavet ega täpsemat sisulist põhjendust põhjuse või põhjuste kohta, millele tuginesid teise liikmesriigi (või teiste liikmesriikide) esitatud vastuväited? 2. Kas esimeses küsimuses kirjeldatud asjaoludel on tagatud õigus heale haldusele harta artikli 41 tähenduses, eelkõige arvestades haldusasutuse kohustust oma otsuseid põhjendada? 3. a. Kas esimesele ja teisele küsimusele tuleks vastata teisiti, kui liikmesriik viitab lõplikus viisaotsuses teises liikmesriigis tegelikult olemasolevale ja piisavalt täpselt kirjeldatud õiguskaitsevahendile, mida saab kasutada niisuguse teise liikmesriigi (teiste liikmesriikide) nimeliselt nimetatud pädeva asutuse vastu, kes esitas viisaeeskirja artikli 32 lõike 1 punkti a alapunktis vi nimetatud vastuväited, ja keeldumisalust on võimalik kõnealuse vaidlustusmenetluse raames kontrollida? b. Kas jaatava vastuse andmiseks esimesele küsimusele koosmõjus kolmanda küsimuse alaküsimusega a on vajalik, et otsuse tegemine vaidlustusmenetluses, mis on algatatud lõpliku otsuse teinud liikmesriigis ja selle liikmesriigi vastu, peatatakse selles liikmesriigis seniks, kuni taotlejal on võimalik esitada kaebus teises liikmesriigis (või teistes liikmesriikides) ja – juhul kui taotleja seda teeb – kuni kõnealuse kaebuse asjas on tehtud (lõplik) otsus? 4. Kas küsimustele vastamist mõjutab see, kas viisa andmisele vastuväited esitanud liikmesriigile või liikmesriikidele (liikmesriigi/liikmesriikide asutusele) saab anda võimaluse astuda viisataotluse kohta tehtud lõpliku otsuse vaidlustamise menetluses menetlusse teise vastustajana, et selgitada oma vastuväidete alust või aluseid?“

IV. Menetlus Euroopa Kohtus

32. Eelotsusetaotlused, mis kannavad 5. märtsi 2019. aasta kuupäeva, saabusid Euroopa Kohtu kantseleisse 14. märtsil 2019.

33. Põhikohtuasja pooled, Madalmaade, Tšehhi, Saksamaa, Itaalia, Leedu ja Poola valitsus ning Euroopa Komisjon esitasid kirjalikke seisukohti määratud tähtaja jooksul vastavalt Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklile 23.

34. Euroopa Kohus esitas 30. aprilli 2020. aasta menetlust korraldava meetmega küsimused kirjalikuks vastamiseks kõikidele asjaomastele pooltele. Kirjalikud seisukohad nende küsimuste kohta esitati määratud tähtaja jooksul.

V. Õiguslik analüüs

A. Sissejuhatavad märkused

1. Vajadus kohaldada viisaeeskirja ühetaoliselt hoolimata täieliku ühtlustamise puudumisest

35. Enne Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimuste analüüsimist tuleb meenutada viisaeeskirja tähtsust, samuti selle õigusakti õigusloome-eesmärki. Viisaeeskirja artikli 1 lõike 1 kohaselt kehtestatakse selle eeskirjaga menetlused ja tingimused viisade andmiseks liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või kavandatud viibimiseks liikmesriikide territooriumil kestusega kuni kolm kuud kuuekuulise ajavahemiku jooksul. See eeskiri võeti vastu eesmärgiga teha lõpp varem eksisteerinud lahknevatele õigusnormidele, eriti mis puudutab niisuguseid peamisi riiki sisenemise tingimusi ja menetluslikke tagatisi nagu põhjendamiskohustus ja õigus esitada keeldumisotsuste peale kaebus. Liidu seadusandja soovis need tingimused ühtlustada, et vältida soodsama viisakohtlemise otsimist ja tagada viisataotlejate võrdne kohtlemine, nagu ilmneb viisaeeskirja põhjendusest 18.

36. On siiski ilmne, et kuna seda valdkonda ei ole täielikult ühtlustatud, kuuluvad mõned viisade väljaandmisega rohkem või vähem seotud aspektid liikmesriikide õigusloomepädevusse. See tuleneb esiteks asjaolust, et liit ei ole kasutanud pädevust, mida ta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala valdkonnas ELTL artikli 4 lõike 2 punkti j alusel liikmesriikidega jagab. Seejärel tuleb märkida, et liikmesriikide pädevus võib tuleneda sõnaselgest viitest liikmesriikide õigusele. Pealegi võivad liikmesriigid saada kaalutlusruumi, mis puudutab konkreetsete ülesannete täitmist. Liidu ja liikmesriikide vastavad volitused seadusandlikus ja täidesaatvas valdkonnas tuleb seega tuletada igal üksikul juhul eraldi asjasse puutuvatest sätetest tõlgendamise teel.

2. Asjaolu, et teatavad aspektid on poliitiliselt tundlikud

37. Nagu iga poliitilisest kompromissist sündinud õigusakt, nii võimaldab ka viisaeeskiri heita põgusa pilgu aspektidele, mida peetakse tundlikeks ja mida liikmesriigid on eelistanud reguleerida ise. Viisaeeskirja tekkelugu annab vihjeid selle kohta, et mõned aspektid on tundlikud, nende hulgas selle otsuse põhistus, millega viisataotlus rahuldamata jäetakse, ja taotleja õigus esitada kaebus, mis moodustavad just põhikohtuasja eseme. ( 6 )

38. Nagu ma käesoleva ettepaneku sissejuhatuses aga juba märkisin, ei tähenda see, et liikmesriigid tuleks vabastada kohustusest järgida harta artikliga 47 ette nähtud menetluslikke tagatisi liidu õiguse kohaldamise korral harta artikli 51 lõike 1 tähenduses. Teisalt osutub vajalikuks võtta arvesse ühise viisapoliitika kui valdkonna eripära ja julgeolekukaalutlusi, millele liikmesriigid on viidanud ja mis võivad nende menetluslike tagatiste ebaproportsionaalseid piiranguid õigustada.

B. Esimene küsimus

1. Üldised aspektid

a) Põhikohtuasja kaebajate kriitika liikmesriikide suhtes

39. Oma esimese küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, kas viisa andmisest keeldumise otsusega, mille pädev riigisisene asutus tegi seetõttu, et viisaeeskirja artikli 32 lõike 1 punkti a alapunkti vi kohaselt on olemas keeldumisalus, on järgitud harta artikliga 47 tagatud õigust tõhusale õiguskaitsevahendile, kui see otsus edastatakse viisataotlejale vastavalt sama eeskirja artikli 32 lõikele 2 selle eeskirja VI lisas toodud tüüpvormi kasutades. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, ei võimalda see tüüpvorm ei eristada erinevaid viisaeeskirja artikli 32 lõike 1 punkti a alapunktis vi nimetatud ohtude kategooriaid, mida erinevate juhtude suhtes kohaldatakse, ega saada täpset teavet selle põhjuse või nende põhjuste sisu või aluse kohta, mille tõttu teine liikmesriik vastuväite esitas, sest liikmesriik, kelle ülesanne on teha lõppotsus, võib põhimõtteliselt piirduda sellega, et märgistab tüüpvormi lahtri 6.

40. Euroopa Kohtule esitatud eelotsusetaotlus, mille eesmärk on kontrollida, kas viisaeeskirja asjasse puutuvad sätted ja vastav halduspraktika on kooskõlas harta artikliga 47, on seletatav asjaoluga, et põhikohtuasja kaebajad heidavad riigisisestele ametiasutustele ette esiteks seda, et viimased ei põhjendanud oma keeldumisotsuseid piisavalt, ning teiseks seda, et need asutused võtsid neilt õiguse esitada nende otsuste peale kaebus. Näib, et nende keeldumisotsuste väidetav ebapiisav põhjendus kahjustab põhikohtuasja kaebajate õigusi mitmes mõttes, mida ei saa juba ette välistada, seda enam, et viisaeeskirja artikli 32 lõiget 3 koosmõjus harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriike ette nägema viisa andmisest keeldumise otsuste puhul kaebemenetluse, mis peab tagama kohtuliku vaidlustamise võimaluse menetluse teatavas etapis. ( 7 )

41. Et taotleja saaks kasutada liikmesriikide kehtestatud õiguskaitsevahendeid tõhusalt, tuleb teda teavitada põhjustest, millel keeldumisotsus rajaneb. Üksnes sel tingimusel saab ta otsustada asjaoludest täiesti teadlikuna, kas on mõtet pöörduda pädeva kohtu poole. Kohus omakorda peab neid põhjuseid teadma selleks, et suuta kontrollida kõnesoleva riigisisese otsuse õiguspärasust. ( 8 ) Põhjendamiskohustusel on seega kaks eesmärki, mida tuleb arvesse võtta, et tagada tõhus õiguskaitsevahend. Selguse huvides tuleb neid kahte aspekti analüüsida eraldi – esiteks viisi, kuidas viisa andmisest keeldumisest taotlejale teatatakse, ning teiseks õiguspärasuse kontrolli, mida selle otsuse üle teostatakse.

b) Õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile kohaldamisala ja hartas ette nähtud piirangud

42. Põhikohtuasja kaebajate kolmanda riigi kodaniku staatus ei takista kohaldada käsitletavate juhtumite suhtes harta artiklit 47. Nagu Euroopa Kohus kinnitas kohtuotsuses El Hassani ( 9 ), on õigus sellele, et kohus kontrollib viisa andmisest keeldumise otsuse õiguspärasust menetluse teatavas etapis, tagatud igale taotlejale. Et selle õiguspärasuse kontrolli teostamine eeldab, et viisa andmisest keeldumise otsus sisaldab põhistust – mis tagab kontrolli tõhususe, nagu eespool selgitatud – ( 10 ), tuleb tunnustada taotleja õigust sellele, et teda teavitatakse põhjustest, millel keeldumisotsus rajaneb. Seda arvestades tuleb tõdeda, et kolmandate riikide kodanikud kuuluvad samuti harta artikli 47 kohaldamisalasse ning võivad seega väita liikmesriikide ametiasutustes, et neil on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile. ( 11 )

43. Tuleb siiski asuda seisukohale, et harta artikli 52 lõige 1 lubab – nagu Euroopa Kohus meenutas kohtuotsuses ZZ ( 12 ) – teatavatel tingimustel piirata hartas sätestatud õiguste kasutamist, sh õigus tõhusale õiguskaitsevahendile. See säte nõuab, et igasuguse piirangu puhul järgitaks asjaomase põhiõiguse olemust, ning lisaks, et sellega järgitaks proportsionaalsuse põhimõtet, st et see oleks vajalik ja vastaks tõesti liidus tunnustatud üldise huvi eesmärkidele. Käsitletaval juhul tundub mulle, et kui liidu seadusandja võttis vastu viisaeeskirja, kaalus ta, kumb nendest huvidest on ülekaalus, kas huvi tagada õigusriik või huvi kaitsta avalikku julgeolekut, mis peegeldub täielikult õigusaktides. Õigusriigi tagatisi, täpsemalt kohustust põhjendada haldusakte ning võimalusi esitada nende aktide peale kaebusi võib – nagu eespool märgitud – avaliku julgeoleku huvides piirata. ( 13 )

44. Et anda eelotsuse küsimustele vastus, millest on kasu, on vaja teha asjasse puutuvate õigusnormide tõlgendamise teel kindlaks väärtus, mille liidu seadusandja nendele huvidele andis, ja see, mil määral ta soovis neid kaitsta. See tõlgendus näitab liidu õiguse praegust arengustaadiumi ühise viisapoliitika valdkonnas. Nagu ma eespool märkisin, on analüüs, mille käigus käsitletakse õigust tõhusale õiguskaitsevahendile niisugusena, nagu see on viidud ellu teisese õigusega, keskendatud kahele aspektile, nimelt viisile, kuidas viisa andmisest keeldumisest taotlejale teatatakse, ja õiguspärasuse kontrollile, mida selle haldusotsuse üle teostatakse.

2. Viis, kuidas viisa andmisest keeldumisest taotlejale teatatakse

45. Märgin kohe, et Euroopa Kohus on avaldanud väga üldist seisukohta küsimuses, mil viisil tuleb asjaomast isikut teavitada põhjustest, millel tema suhtes tehtud haldusotsus rajaneb, nõudes ainult, et taotleja saaks need teada „lugedes kas otsust ennast või saades oma sellekohase taotluse põhjal teada selle põhjendused, kusjuures pädev kohus võib asjaomaselt ametiasutuselt nõuda kõnealuste põhjenduste teatavaks tegemist“. ( 14 ) Sellest järeldub, et põhjused võib edastada põhimõtteliselt kolmel erineval viisil.

46. Kui analüüsida konkreetsemalt viisaeeskirja teatavaid sätteid, siis viisaeeskirja artikli 32 lõikes 1 on nähtud ette, et viisa andmisest keeldutakse, kui taotleja on ohuks avalikule korrale, sisejulgeolekule või rahvatervisele Schengeni piirieeskirjade artikli 2 punkti 19 tähenduses või ühe liikmesriigi rahvusvahelistele suhetele ning konkreetselt kui tema kohta on liikmesriikide riigisisestesse andmebaasidesse kantud hoiatusteade sisenemise keelamiseks samadel põhjustel. Selle eeskirja artikli 32 lõike 2 kohaselt edastatakse keeldumisotsus ja selle põhjendused taotlejale VI lisas toodud tüüpvormil. See keeldumisotsus peegeldab selle liikmesriigi analüüsi järeldusi, kelle ülesanne on lõppotsus teha, ning viisaeeskirja artiklis 22 silmas peetud konsulteerimismenetluse tulemust. Selles olukorras tuleb märkida, et kõnesolev tüüpvorm võimaldab põhimõtteliselt liikmesriikidel märgistada ainult lahtri nr 6, milles on loetletud keeldumisalused, andmata asjaomasele isikule muud teavet. Tüüpvormil ei ole seega tehtud vahet konkreetsete keeldumisaluste vahel, mida on mainitud viisaeeskirja artikli 32 lõikes 1.

47. Sellest järeldub, et taotlejale teatatakse väga üldiselt ja lühidalt viisa andmisest keeldumise põhjused. Mõistagi ei takista see – nagu komisjon oma seisukohtades õigesti märgib – liikmesriikidel seda teavet vormil ära näidata, näiteks täites välja „Märkused“. See ala pakub põhimõtteliselt võimalust anda taotlejale kasulikku teavet, et aidata tal paremini mõista keeldumispõhjuseid, tuvastada võimalikud vead ja paluda pädeval riigisisesel ametiasutustel teha parandusi. Selles küsimuses tuleb rõhutada, et isegi kui eespool viidatud õigusnormidest ei saa tuletada mingit kohustust lisada üksikasjalikumat teavet, on see võimalus siiski ette nähtud tüüpvormil, mis on ise viisaeeskirja lahutamatu osa. Järelikult tuleb lähtuda eeldusest, et tüüpvorm, millel on märgitud, et esineb üks või mitu keeldumisalust, ja millel on ka liikmesriikide võimalikud märkused, kujutab endast „minimaalset teavet“, mille liidu seadusandja leidis olevat piisava, et oleks järgitud kohustust põhjendada iga viisa andmisest keeldumise otsust kui õigusriigi väljendust.

48. Pealegi ilmneb kohtuasja materjalidest, et kaebajad said selle, missugused liikmesriigid olid esitanud viisaeeskirja artiklis 22 silmas peetud konsulteerimismenetluse raames vastuväiteid viisa väljaandmisele, teada Madalmaade ametiasutustelt. Järelikult tuleb märkida, et riigisiseses haldusmenetluses võib näha ette võimaluse anda täiendavat teavet, mis on taotlejale kasulik ja mis täiendab seega keeldumisotsuse põhistust. Nõustun Saksamaa valitsuse arvamusega, et vastuväiteid esitanud liikmesriigid tuleb taotleja selgesõnalisel nõudel avaldada, et tagada võimalus vaielda vastu nende liikmesriikide hinnangule, mis puudutab ohtu, mida ta endast kujutab.

49. Järeldan eelnevatest kaalutlustest, et kuna liidus puuduvad spetsiaalsed õigusnormid, mis määraksid kindlaks selle põhistuse täpsuse astme, mida keeldumisotsus peab sisaldama, soovis liidu seadusandja jätta selle kindlaksmääramise, missuguse teabe nad soovivad taotlejale edastada, liikmesriikide hooleks. Niisugune tõlgendus tundub mulle seda ühtlasem, kuivõrd ei saa olla objektiivseid põhjuseid, mis õigustaksid selle otsuse vähem üksikasjalikku põhistust, nagu ma käesolevas ettepanekus näitan.

a) Põhjused, mis on seotud erinevate kontekstidega liidu õiguskorras

1) Harta artikliga 47 kaitstud õiguse ulatuse piirang

50. Esiteks võivad haldusakti põhistuse väiksemat täpsuse astet nõuda normatiivse konteksti eripäraga seotud objektiivsed põhjused. See isiku põhjendatud haldusotsuse saamise õiguse piirang vastab sageli praktilistele kaalutlustele, mida seadusandja arvesse võtab, näiteks haldusasutuste töökoormus. ( 15 ) Teoreetilisest vaatevinklist on harta artikliga 47 tagatud õigusele, mis võimaldab kontrollida haldustegevuse õiguspärasust, antud liidu õiguse ühtedes valdkondades piiratum ulatus kui teistes valdkondades, ilma et sellega eirataks nimetatud õiguse olemust.

51. Sellega seoses tuleb meenutada Euroopa Kohtu praktikat, mille kohaselt võib põhjendamiskohustusel olla väiksem täpsuse aste, olenevalt asjaomasest haldusõiguse valdkonnast. Mulle näib, et asjakohane on ka Euroopa Kohtu praktika, mille kohaselt määrab selle, kas haldusotsuse põhistust võib pidada piisavaks, ära adressaadi huvi saada selgitusi. ( 16 ) On aga ilmne, et selle huvi määrab suuresti kindlaks seadusandja ise, sest tema määratleb adressaadi õigusliku seisundi asjaomases valdkonnas.

52. Euroopa Kohus näib möönvat, et seadusandjal on niisugune eesõigus, sest ta täpsustab oma praktikas, et ei ole nõutav, et põhistuses täpsustataks kõiki asjakohaseid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid. Euroopa Kohtu sõnul tuleb küsimust, kas akti põhistus vastab liidu õigusega kehtestatud nõuetele, hinnata mitte üksnes akti sõnastuse põhjal, vaid ka selle konteksti ja kõigi asjaomast valdkonda reguleerivate õigusnormide põhjal. ( 17 ) Seega tuleb analüüsida õiguslikku seisundit, mis on viisataotlejale liidu õigusega antud.

2) Liidu õigus ei anna mingit liikmesriikide territooriumile sisenemise õigust ega mingit subjektiivset õigust viisale

53. Selles küsimuses pean vajalikuks kohe rõhutada, et liidu õigusega ei ole kolmanda riigi kodanikele antud mingit õigust siseneda liikmesriikide territooriumile ega mingit subjektiivset õigust viisale. Nõustun täielikult kohtujuristide Mengozzi, Bobeki ja Szpunari seisukohtadega, kui nad niisuguste õiguste olemasolu ühehäälselt välistasid viisaeeskirja süvendatud analüüsi põhjal, võttes eelkõige arvesse selle seadusandlikku eesmärki, selle sätete normatiivset sisu ja ühise viisapoliitika eripära. Kordamise vältimiseks viitan ainult nende ettepanekutele, mille nad esitasid vastavates ettepanekutes asjaomastes kohtuasjades, jättes endale siiski õiguse esitada mõned nende kaalutlused, mis tunduvad mulle käesolevates kohtuasjades kõige asjakohasemad.

54. Nagu õigesti märkis kohtujurist Mengozzi kohtuasjas Koushkaki ( 18 ), ei käsitata viisat mitte õigusena, vaid hoopis liikmesriigi territooriumil lühiajaliselt viibida soovivale isikule pandud kohustusena ehk liidu territooriumile sisenemise eeltingimusena. Viisa on sisenemiste ja seega rändevoogude kontrollimise vahend. ( 19 ) Kohtujurist Mengozzi märkis ka, et viisade valdkonnas liidu tasandil viljeletav tegevus järgib pigem kaitsvat laadi eesmärki, milleks on ebaseadusliku sisserände vastu võitlemine ning „võimalikult soodsa viisakohtlemise otsimise“ vältimine, see tähendab vältimist, et mõni liikmesriik kehtestab taotlejatele palju soodsama viisapoliitika, kuna niisugune poliitika kujutab ka potentsiaalselt Schengeni ala destabiliseerimise ohtu, sest puudub kontroll sisepiiridel. ( 20 ) Just sel põhjusel on viisaeeskirjas kehtestatud kohustus keelduda viisa väljastamisest, kui taotlejalt nõutavad tingimused ei ole täidetud. ( 21 ) On seega ilmne, et kuna viisaeeskirjaga ette nähtud osalise ühtlustamise eesmärk on õigusnormide ja eelkõige keeldumisaluste ühetaoline kohaldamine, ei tähenda see, et liikmesriigid peavad viisa välja andma ükskõik missugustel asjaoludel. ( 22 )

55. Kohtujurist Bobek jõudis kohtuasjas El Hassani ( 23 ) samale järeldusele, märkides, et pelgalt viisanõude enda olemasolu iseenesest välistab idee subjektiivsest õigusest siseneda liikmesriikide territooriumile. ( 24 ) Ta viitas viisaeeskirja artikli 2 punkti 2 alapunktile a, millest ilmneb, et viisa on „liikmesriigi antud luba liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või seal kavandatud viibimiseks kestusega kuni kolm kuud kuuekuulise ajavahemiku jooksul“. Tuleb märkida, et kohustus saada luba – st eelnev nõusolek haldusõiguse tähenduses –, millest sõltub kolmandate riikide kodanike liikmesriikide territooriumile sisenemine, eeldab loogiliselt igasuguse automaatsuse puudumist viisade väljaandmise menetluses. Järelikult olid kohtujuristid Mengozzi ja Bobek õigusega viisaeeskirja niisuguse tõlgenduse vastu, mille kohaselt on olemas subjektiivne õigus viisale. Lisaks pean vajalikuks rõhutada, et viisaeeskirja artikli 30 sõnastusest ilmneb selgelt, et sellest, kui isikul on ühtne viisa või piiratud territoriaalse kehtivusega viisa, ei piisa, et anda talle tühistamatut sisenemisõigust.

56. Minu arvates ei saa mingit subjektiivset õigust tuletada ka harta sätetest, sest selle sätted annavad kolmandate riikide kodanikele õigusi vaba liikumise alal ainult kahel konkreetsel juhtumil. Esiteks on harta artikli 15 lõikes 3 sätestatud, et kolmandate riikide kodanikel, kellel on luba töötada liikmesriikide territooriumil, on õigus liidu kodanikega võrdsetele töötingimustele. Teiseks on harta artikli 45 lõikes 2 ette nähtud, et „[l]iikumis- ja elukohavabaduse võib aluslepingute kohaselt anda ka kolmandate riikide kodanikele, kes elavad seaduslikult liikmesriigi territooriumil“. Nagu kohtujurist Szpunar oma ettepanekus kohtuasjas Fahimian ( 25 ) märkis, on hartas seega sätestatud seadusliku liitu sisenemise eeltingimus ja sellega ei tekitata niisugust õigust. ( 26 )

57. Eelnevate kaalutluste põhjal ning võttes arvesse Euroopa Kohtu praktikat, mille kohaselt määrab selle, kas haldusotsuse põhjendust võib pidada piisavaks, ära adressaadi huvi saada selgitusi, ja asjaolu, et taotleja ei saa tugineda mingile subjektiivsele õigusele haldusasutuste suhtes, tundub mulle mõistlik nõustuda viisa andmisest keeldumise otsuse põhistuse väiksema täpsuse astmega.

3) Viisa väljaandmine kui suveräänse võimu teostamine

58. Niisuguse subjektiivse õiguse, st liidu „õigusega kaitstud õiguspärase huvi“ ( 27 ) puudumine, „mis kohustab [liitu] võtma selle subjektiivse õiguse omaniku suhtes teatava meetme“, ( 28 ) näitab viisataotleja positsiooni riigi suhtes – positsioon, mida võib nimetada nõrgaks. Mulle näib siiski, et seda seadusandja just sooviski viisaeeskirja vastuvõtmisel, eriti kui arvestada, et viisa väljaandmine kolmanda riigi kodanikule kujutab endast suveräänse võimu teostamist, nagu märkis kohtujurist Mengozzi kohtuasjas Koushkaki. Täpsemalt meenutas ta, et riikide õigus kontrollida mittekodanike sisenemist oma territooriumile on rahvusvahelise õiguse põhimõte, mida võib pidada riiklikule suveräänsusele omaseks väljenduseks. ( 29 )

59. Kohtujurist Szpunar arendas seda argumenti oma kohtuasjas Fahimian esitatud ettepanekus, selgitades, et rahvusvahelise avaliku õiguse kohaselt selle praegusel kujul on esmakordne sisenemine riiki seadusliku rände eesmärgil valdkond, kus riikidel on valdavalt piiramatu kaalutlusõigus. ( 30 ) Kohtujurist Szpunari seisukohtade kohaselt ei sea seda suveräänsust kahtluse alla liikmesriikide aluslepingutest tulenevad rahvusvahelised kohustused, mis on seotud inimõigustega, ( 31 ) millele põhikohtuasjade kaebajad muide ei ole viidanud, et saada õigust siseneda Madalmaade Kuningriigi territooriumile. Ka asjaolust, et liikmesriigid on võtnud vabatahtlikult kohustused põgenike rahvusvahelise kaitse valdkonnas, ükskõik kui suured need on, üksi ei piisa, et seada kahtluse alla nende täievoliline õigus otsustada, kas kolmandate riikide kodanikud võivad nende territooriumile siseneda. See öeldud, tuleb selguse huvides täpsustada, et liidu varjupaigaregulatsioon, sh „mittetagasisaatmise“ põhimõte ei ole käsitletaval juhul kohaldatav seepärast, et põhikohtuasjade kaebajad ei püüa saada pagulasseisundit rahvusvahelise õiguse normide ja menetluste alusel.

60. Ammendavuse huvides tuleb märkida, et tundub, et põhikohtuasjade kaebajad ei saa tugineda liidu sisserännet käsitletavatele õigusnormidele, mis lubavad seaduslikult liikmesriikide territooriumil viibida kolmanda riigi kodaniku teatavatel pereliikmetel. Euroopa Kohtu praktikast ilmneb, et nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta ( 32 ) artikli 4 lõige 1 „[paneb liikmesriikidele] täpsed positiivsed kohustused, millele vastavad selgelt määratletud subjektiivsed õigused, sest see paneb neile kohustuse lubada perekonna taasühinemist taotleva isiku teatud pereliikmetel perekonnaga taasühineda direktiivis määratletud juhtudel ega jäta neile kaalutlusruumi“. ( 33 ) Et eelotsusetaotlustes puudub aga igasugune konkreetne märk sellest, tuleb asuda seisukohale, et põhikohtuasjade kaebajad ei ole esitanud mingit perekonna taasühinemise taotlust. Ei ole ka ilmne, et nad vastavad selles direktiivis sätestatud pereliikmete kriteeriumidele. Seega tuleb lähtuda põhimõttest, et seda õigusnormi käsitletavate juhtumite suhtes ei kohaldata.

4) Viisarežiim kui välis‑ ja julgeolekupoliitika instrument

61. Teine argument, mis näib kinnitavat, et taotleja õiguslik positsioon riigi suhtes on viisamenetluses pigem nõrk, on seotud sellega, et viisarežiim on välis‑ ja julgeolekupoliitika instrument; ( 34 ) ka selle argumendi esitas kohtujurist Mengozzi kohtuasjas Koushkaki ( 35 ) ja seda arendas edasi kohtujurist Bobek kohtuasjas El Hassani ( 36 ). Liidu ühise välis‑ ja julgeolekupoliitika valdkonda iseloomustab liikmesriikide otsustav mõju otsuse tegemise menetluses Euroopa Liidu Nõukogus, mis annab alust ühismeetmeteks ja ühisteks seisukohtadeks, kusjuures liikmesriikidele jääb ulatuslik kaalutlusõigus hääletamisel, mis näitab selgelt, kuidas nad oma suveräänsust kasutavad. ( 37 ) Ühehäälsus, mida otsuste tegemisel ELL artikli 24 lõike 2 ja artikli 31 alusel nõutakse, ning ELL artiklis 36 Euroopa Parlamendile antud teisejärguline roll näitavad ka, et soovitakse säilitada suveräänsust, sest need kaks tegurit takistavad teatava välis‑ ja julgeolekupoliitika valimist ilma nende nõusolekuta. ( 38 ) Tuleb märkida, et liidu aluslepingutes on sõnaselgelt ette nähtud, et liikmesriigid vastutavad oma välispoliitika väljatöötamise ja elluviimise eest ning oma riigi esindamise eest kolmandates riikides ja rahvusvahelistes organisatsioonides. ( 39 ) Kõik need tegurid mõjutavad liidu poliitikat viisade valdkonnas, ehkki vastavad otsused tehakse pärast aluslepingute uuesti läbivaatamist kvalifitseeritud häälteenamusega. Praktikas on liikmesriikidel määrav roll. ( 40 )

62. Selles küsimuses võib täheldada, et mitu rahvusvahelist lepingut, mille liit ja liikmesriigid on kolmandate riikidega sõlminud, samuti muud õigusaktid näevad ette viisarežiimi liberaliseerimise, mis hõlbustab isikute ringiliikumist, majandustegevust ja kontakte. Need lepingud ja õigusaktid asetuvad sellise strateegia raamistikku, mis peegeldab liidu ja selle liikmesriikide huve ühise välis‑ ja julgeolekupoliitika valdkonnas. ( 41 ) See strateegia võib varieeruda olenevalt rahvusvahelistest suhetest, kuid ka erinevatest kolmandate riikide rühmadest. Niisuguseid eesõigusi nagu viisanõudest vabastamine võib teatavate kolmandate riikide kodanikele anda vastastikususe põhimõttel ja nende suhtes võib kehtestada konkreetseid tingimusi, mille täidetust liit ja selle liikmesriigid kontrollivad. ( 42 ) Neid võib seega ka ära võtta, kui nende andmise tingimused ei ole enam täidetud. Neid peab saama ära võtta ka juhul, kui ei ole enam tagatud andmise vastastikusus, nagu õigesti märkis kohtujurist Mengozzi kohtuasjas Koushkaki ( 43 ). Kui nad teevad otsuseid küsimuses, kas selliseid lepinguid oleks tarvis sõlmida, kasutavad liit ja liikmesriigid oma suveräänseid volitusi ning tagavad, et need otsused vastaksid vajadustele, mille nad on kindlaks teinud; nõnda täidavad nad oma kohustused liidu kodanike ees.

63. Viisaeeskirja tulebki minu arvates tõlgendada, lähtudes eelnevatest kaalutlustest. Ei tohi unustada, et kui viisaeeskirjaga on kolmandate riikide kodanikele antud teatav õiguslik seisund, määravad selle seisundi kindlaks liit ja selle liikmesriigid oma suveräänset tahet teostades. Seega tuleb järeldada, et liidu õiguse praeguses arengustaadiumis viisade valdkonnas on isik ainult piiratud õigustega „saaja“, kusjuures tema õiguslik seisund peab vastama eesmärkidele, mille liit ja selle liikmesriigid on välis‑ ja julgeolekupoliitika raames kindlaks määranud.

5) Riigisiseste asutuste ulatuslik kaalutlusruum selle kindlakstegemisel, kas isikule võib anda viisa

64. Mõned märkused tuleb teha ühe teise aspekti kohta, mis on seotud suveräänsuse teostamisega ja mis tundub mulle käesolevas analüüsis asjakohane, nimelt riigisiseste asutuste rolli kohta viisataotluste läbivaatamisel.

65. Kõigepealt märgin, et viisaeeskirja artikli 32 lõike 1 punkti a alapunkti vi kohaselt keeldutakse viisa andmisest, kui taotlejat „[peetakse] ohuks“ Schengeni piirieeskirjade artikli 2 punkti 19 tähenduses, mis eeldab esiteks, et pädevad asutused viivad läbi viisaeeskirja artiklis 21 ette nähtud ohtude hindamise, ning teiseks, et ei ole vaja olla absoluutselt kindel, et eksisteerib tegelik oht. Vastupidi, tundub, et põhimõtteliselt piisab viidatud õigusnormi kohaldamiseks teatavate märkide tuvastamisest, mis viitavad sellele, et on ohte kõnesolevatele õiguspärastele huvidele. ( 44 ) Niisugust tõlgendust võib seletada asjaolu, et viisarežiim on ennetav, töötatud välja eesmärgiga kaitsta kogu Schengeni alal turvalisust selliste väljastpoolt tulevate ohtude eest nagu ebaseaduslik ränne ja inimkaubandus. ( 45 ) Järelikult on põhimõtteliselt võimalik väita, et riigisisesed asutused võivad lähtuda märkidest, mis neil on, ja olla viisa väljaandmise vastu, ilma et nad oleksid kohustatud olema absoluutselt kindlad, et taotleja kujutab endast tõesti ohtu. Ühtluse huvides tuleks kehtestada keeldumisotsuse põhistuse suhtes leebemad nõuded.

66. Märgin ka, et oma otsuses kohtuasjas Koushkaki ( 46 ) rõhutas Euroopa Kohus ulatuslikku kaalutlusruumi, mis on riigisisestel asutustel selle kindlakstegemisel, kas isikule võib anda viisa. Sellest kohtuotsusest ilmneb, et viisataotleja individuaalse olukorra hindamine, tegemaks kindlaks, kas tema taotlust ei takista rahuldamast mõni keeldumispõhjus, eeldab keerukaid hindamisi, mis on keskendatud eelkõige selle taotleja isikule, tema integratsioonile oma elukohariigis, selle riigi poliitilisele, sotsiaalsele ja majanduslikule olukorrale ning võimalikule ohule, mida kujutab endast selle taotleja riiki sisenemine mõne riigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele. ( 47 ) Euroopa Kohtu sõnul sisaldab selline keeruline hindamine kõnealuse taotleja eeldatava käitumise prognoosimist ja peab põhinema eelkõige põhjalikel teadmistel tema elukohariigist ning erinevate selliste dokumentide analüüsil, mille sisu ehtsust ja õigsust tuleb kontrollida, samuti taotleja avaldustel, mille usaldusväärsust tuleb hinnata, nagu on ette nähtud viisaeeskirja artikli 21 lõikes 7. ( 48 )

67. Oma otsuses kohtuasjas El Hassani viitas Euroopa Kohus taas riigisiseste asutuste ulatuslikule kaalutlusruumile osas, mis puudutab viisaeeskirjas ette nähtud keeldumisaluste kohaldamise tingimusi ja asjakohaste faktiliste asjaolude hindamist. ( 49 )

68. Oluline on märkida, et samast arutluskäigust lähtus Euroopa Kohus kohtuotsuses Fahimian, mis käsitles nõukogu 13. detsembri 2004. aasta direktiivi 2004/114/EÜ kolmandate riikide kodanike riiki lubamise kohta õpingute, õpilasvahetuse, tasustamata praktika või vabatahtliku teenistuse eesmärgil ( 50 ) tõlgendamist, st õigusakti, mis on teistsugune kui viisaeeskiri, kuid kuulub samuti sisserändepoliitika valdkonda. Euroopa Kohus rõhutas ulatuslikku kaalutlusruumi, mis on riigisisestel asutustel asjakohaste faktiliste asjaolude hindamisel eesmärgiga teha kindlaks, kas direktiivi 2004/114 artikli 6 lõike 1 punktis d nimetatud alused, mis on seotud ohuga avalikule julgeolekule, ei võimalda kolmanda riigi kodanikku liidu territooriumile lubada. ( 51 ) Euroopa Kohus otsustas, et nendel liikmesriigi asutustel tuleb selleks, et kindlaks teha, kas viisataotleja kujutab endast kas või potentsiaalset ohtu avalikule julgeolekule, anda üldine hinnang kõigile selle isiku olukorda iseloomustavatele asjaoludele kogumis. ( 52 ) Mulle tundub oluline rõhutada, et Euroopa Kohus lähtus tookord oma kohtuasjas Koushkaki ( 53 ), millele on viidatud juba eespool, välja arendatud praktika kohaldamisest analoogia alusel.

69. Minu arvates kinnitab niisugune kaalutlusruum, mis on riigisisestele asutustele jäetud selle kindlakstegemisel, kas isikule võib anda viisa, et taotleja on viisaeeskirjaga asetatud nõrka õiguslikku positsiooni.

6) Liidu kodakondsuse ja siseturu suhtes kohaldatav õiguslik raamistik ei ole üle kantav viisataotleja olukorrale

i) Põhikohtuasjade kaebajatel ei ole mingit eelisseisundit

70. Eelotsusetaotlustest ilmneb, et põhikohtuasjade kaebajate mõned pereliikmed elavad Madalmaades. Tekib seega küsimus, kas põhikohtuasjade kaebajad on teatavas mõttes eelisseisundis sel põhjusel, et need sugulased elavad liidu liikmesriigi territooriumil. Võib kujutleda – vähemalt teoreetiliselt – teatavat seost liidu siseturu põhivabadustega.

71. Minu arvates tuleb sellele küsimusele selgelt vastata eitavalt. Liidu siseturu suhtes kohaldatav õiguslik raamistik ei ole üle kantav viisataotleja olukorrale, mis kujutab endast teist olulist põhjust, miks ei saa sellele taotlejale tagada samalaadset kaitset nagu isikule, kes kasutab vaba liikumise ja riigis vabalt elamise õigust. Ma pean konkreetselt silmas õigusnorme, mis käsitlevad niisuguste liidu kodaniku pereliikmete kohtlemist, kellel ei ole liikmesriigi kodakondsust.

72. Nagu Euroopa Kohus on oma kohtupraktikas leidnud, on liidu seadusandja oluliselt laiendanud ühenduse õiguse kohaldamisala seoses liikmesriikide kodanike kolmandate riikide kodanikest abikaasade liikmesriikide territooriumile sisenemise ja seal elamisega. ( 54 ) Konkreetsemalt annab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ ( 55 ), igale sellisele liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikule selle direktiivi artikli 2 punkti 2 tähenduses, kes on selle liidu kodanikuga kaasas või tuleb talle järele muusse liikmesriiki kui liikmesriik, mille kodakondsus on sel liidu kodanikul, vastuvõtva liikmesriigi territooriumile sisenemise ja seal elamise õigused.

73. Selles küsimuses tuleb siiski meenutada, et nimetatud isikute kategooria suhtes kohaldatavate õigusnormide eesmärk on tegelikult tagada liidu kodaniku vaba liikumine. Liidu seadusandja on nõustunud sellega, kui tähtis on tagada liikmesriikide kodanike pereelu kaitse, et kõrvaldada aluslepingutega tagatud põhivabaduste kasutamise piirangud. ( 56 ) Kui liidu kodanikud ei saaks elada vastuvõtvas liikmesriigis tavalist perekonnaelu, takistaks see tõsiselt neile asutamislepinguga tagatud vabaduste kasutamist. ( 57 ) ELTL artikli 21 lõige 1 ja direktiivi 2004/38 sätted ei anna mingit sõltumatut õigust kolmandate riikide kodanikele. Niisugustele kolmandate riikide kodanikele liidu kodakondsust käsitlevate liidu õigusnormidega antud võimalikud õigused on õigused, mis tulenevad sellest, et liidu kodanik kasutab oma liikumisvabadust. ( 58 )

74. Järelikult peale selle, et on ebatõenäoline, et need õigusnormid on kõnesolevate kohtuasjade suhtes kohaldatavad, sest näib, et põhikohtuasjade kaebajad ei kujuta endast pereliikmeid direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 tähenduses, tundub mulle ilmne, et liidu seadusandja kavatsus ei olnud laiendada nende isikute ringi, kelle suhtes õigust kohaldatakse, muudele isikutele, keda ei ole selles direktiivis sõnaselgelt nimetatud. Nagu eelmises punktis selgitatud, kehtib otsuse suhtes laiendada riigi territooriumile sisenemise ja seal elamise õigust liidu kodaniku perekonna teatavatele liikmetele teatav loogika, mis on rangelt seotud siseturuõiguse ja põhiõigustega. Nõukogus esindatud liikmesriigid kui kaasseadusandjad nõustusid teadlikult oma suveräänse otsusega andma õigused konkreetsele isikuteringile, et arendada liidu kodaniku mõistet ja tugevdada siseturgu, mis välistab seega ELTL artikli 21 lõike 1 ja direktiivi 2004/38 sätete igasuguse kohaldamise analoogia alusel kolmandate riikide kodanike muude kategooriate suhtes.

ii) Avaliku julgeoleku kaitse siseturuõiguses

75. Nii on see ka õigusmõistetega, mis on seotud liidu kodakondsusega või kuuluvad siseturu valdkonda, näiteks „avaliku julgeolekuga“ seotud põhjuste mõiste kui vaba liikumise üldreegli erand. Nagu ma käesolevas ettepanekus eespool märkisin, ( 59 ) võib õigusriigi tagatisi, eelkõige haldusaktide põhjendamise kohustust piirata avaliku julgeoleku huvides. Ehkki see üldine väide on põhimõtteliselt õige, tuleb sellega seoses siiski teha mõned olulised täpsustused. Asjaolu, et viisaeeskirjas ja õigusnormides, millega viiakse ellu siseturu vabadusi, on viidatud „avalikule julgeolekule“, ei tähenda, et tegemist oleks sama õigusliku mõistega ning et seda tuleks tõlgendada samamoodi. Nagu juba eespool öeldud, ( 60 ) mõjutab liidu õiguskorda kuuluva sätte tõlgendust otsustaval määral selle kontekst.

76. Seepärast keelduski kohtujurist Szpunar põhjendatult Euroopa Kohtu vaba liikumise üldreegli erandeid käsitleva kohtupraktika ülekandmisest viisarežiimile, mida käsitletakse käesolevates põhikohtuasjades. Nagu ta kohtuasjas Fahimian märkis, on arusaadav, et neid erandeid tuleb tõlgendada kitsalt, ( 61 ) seda enam, et on vaja tagada siseturu toimimine. Kohtujurist Szpunar on esitanud muid asjakohaseid argumente, välistamaks seda, et siseturu valdkonda kuuluvad õiguslikud mõisted kantakse üle viisarežiimile, näiteks normatiivse ülesehituse erinevuse argument. ( 62 ) Asjaolu, et isikut ei peeta ohuks avalikule julgeolekule, ei kujuta endast riigi territooriumile sisenemise õiguse erandit, mida tuleks tõlgendada laialt, vaid ainult negatiivset tingimust, mida sisenemisõiguse suhtes kohaldatakse. Nagu kohtujurist Szpunar märkis, on kontekst täiesti teistsugune kui siseturu oma ja see kontekst mängib rolli. Liidu sisserändeõiguse konkreetne valdkond eeldab, et kolmanda riigi kodanikul ei ole samu õigusi nagu liikmesriigi kodanikul, st liidu kodanikul. Lisaks rõhutas kohtujurist Szpunar – pärast märkust, et direktiivi 2004/114 õiguslik alus on ELTL artikkel 79, mis asetseb EL toimimise lepingu kolmanda osa V jaotises –, et see avaliku korra ja julgeoleku mõiste ei ole vaba liikumist käsitlevas õiguses sama nagu sisserändeõiguses. ( 63 ) Ta viitas sellega seoses ELTL artiklile 72, mille kohaselt ei mõjuta see jaotis liikmesriikide nende kohustuste täitmist, mis on seotud avaliku korra säilitamise ja sisejulgeoleku kaitsmisega, mille juurde tulen ma veel hiljem oma analüüsis tagasi.

77. Eelnevatest kaalutlustest tuleneb, et viisataotleja õiguslikku seisundit ei saa samastada liidu kodaniku või tema kolmanda riigi kodanikust pereliikme omaga. Järelikult tuleb välistada liidu kodakondsuse ja siseturuga seotud õiguslike mõistete igasugune kohaldamine analoogia alusel viisarežiimi suhtes.

iii) Kohtuasjas ZZ välja arendatud põhimõtted ei ole käsitletavatele juhtumitele täiel määral üle kantavad

78. Mul on mõningaid kõhklusi, mis ei lase mul nõustuda komisjoni ettepanekuga, et käsitletavate juhtumite suhtes tuleb kohaldada analoogia alusel põhimõtteid, mille Euroopa Kohus arendas välja kohtuasjas ZZ ( 64 ). Nagu komisjon isegi oma kirjalikes seisukohtades tunnistab, erineb faktiline kontekst käsitletaval juhul analüüsitavate juhtumite kontekstist, mida iseloomustab ametiasutuste nõrgem sekkumine. Kohtuasjas ZZ keelduti liidu kodanikku laskmast liikmesriiki, kus elasid tema abikaasa ja lapsed ning kus ta oli isegi aastaid elanud, ning seda põhjendusel, et tema viibimine vastuvõtvas liikmesriigis kahjustab avalikku julgeolekut. Seevastu põhikohtuasjades on kaebajad kolmandate riikide kodanikud, kellel ei ole mingit seost ükskõik missuguse liikmesriigiga ja kellele keelduti viisat andmast. Need kohtuasjad asetuvad seega väga erinevatesse õiguslikesse kontekstidesse, sest kohtuasjas ZZ pidi Euroopa Kohus tõlgendama direktiivi 2004/38 sätteid, mitte viisaeeskirja nagu põhikohtuasjades.

79. Arvestades märkimisväärseid faktilisi ja õiguslikke erinevusi ning võttes arvesse eelnevaid kaalutusi, pean vajalikuks ilmutada ettevaatust, mis puudutab Euroopa Kohtu kohtuasjas ZZ välja arendatud põhimõtete kohaldamist ilma reservatsioonideta, kuigi käesolevates kohtuasjades käsitletakse samalaadseid probleeme. See samalaadsus ei tohi võimaldada varjata asjaolu, et liidu seadusandja kaalus huve, st esiteks haldusotsuse põhjendamise kohustust ja teiseks avaliku julgeoleku kaitset, võttes arvesse siseturu õiguslikust kontekstist väga erinevat õiguslikku konteksti, milles avaliku julgeoleku kaitsel on keskne roll, nagu ma järgmistes punktides selgitan.

b) Avaliku julgeoleku kaitsega seotud põhjused

80. Nagu eespool märgitud, ( 65 ) on harta artikli 52 lõikes 1 teatavatel tingimustel aktsepteeritud hartaga tagatud õiguste kasutamise piiranguid, sh õigus tõhusale õiguskaitsevahendile. Teoreetilisest vaatevinklist võivad õiguste kasutamise piirangud olla õigustatud üldise huvi eesmärkidega, mida liit tunnustab. Selles küsimuses märgin, et kõik käesolevates kohtuasjades seisukohti esitanud liikmesriigid tuginesid avaliku korra ja riigi julgeoleku kaitsele kui põhjusele, mis ei võimalda edastada teavet, mida peetakse konfidentsiaalseks. Avaliku julgeoleku kaitse, eriti mis puudutab tundlike andmete haldamist, on niisugune üldise huvi eesmärk, nagu kinnitavad mitu õigusnormi, mis tagavad teabe konfidentsiaalsuse julgeolekuga seotud põhjustel.

81. ELTL artikli 346 lõike 1 kohaselt ei ole vastuväite esitanud liikmesriik kohustatud andma teavet põhjuste kohta, miks kvalifitseeriti taotleja ohuks sisejulgeolekule viisaeeskirja artikli 32 lõike 1 punkti a alapunkti vi tähenduses, sest teabe edastamine julgeoleku küsimustes kujutab endast eriti tundlikku valdkonda.

82. ELTL artiklis 72 on lisaks täpsustatud, et ühine sisserände ja välispiiride kontrollimise poliitika ei mõjuta liikmesriikide nende kohustuste täitmist, mis on seotud avaliku korra säilitamise ja sisejulgeoleku kaitsmisega. ( 66 ) See pädevus hõlmab ka niisuguste sätete kehtestamist ja kohaldamist, mis käsitlevad konfidentsiaalsete dokumentide säilitamist ametliku kontrolli all ja niisuguste dokumentide avalikustamist kolmandatele isikutele. Selle liikmesriikide vastutuse põhimõtte on võtnud üle ka liit viisaeeskirja artikli 8 lõikes 3 toodud sättesse, mis puudutab esindamist käsitlevaid kokkuleppeid ning milles on nähtud ette, et järgida tuleb asjakohaseid andmekaitse‑ ja turvaeeskirju.

83. Euroopa Kohus omalt poolt on oma praktikas nõustunud, et „[ü]lekaalukad kaalutlused, mis puudutavad liidu või tema liikmesriikide julgeolekut või nende rahvusvaheliste suhete toimimist, võivad küll takistada puudutatud isikule teatud andmetest või tõenditest teatamist“. ( 67 ) Järelikult on erandlikel juhtudel ja eelkõige riigi julgeolekuga seotud põhjustel võimalik asjaomased isikud teatavast teabest ilma jätta. See käib niisuguse haldusmenetluse kohta nagu viisamenetlus, kuid on õige ka kohtumenetluses, mis algatatakse kaebuse esitamise tulemusena, nagu ma hiljem selgitan.

c) Vahejäreldus

84. Eelnevate kaalutluste põhjal jõuan vahejärelduseni, mille võib kokku võtta järgmiselt.

85. Viisaeeskirja VI lisas toodud tüüpvorm võimaldab liikmesriikidel esitada taotlejale piisavalt üksikasjaliku põhistuse, milles on arvesse võetud taotleja õiguslikku seisundit.

86. Kuigi liidu õiguse praeguses arengustaadiumis ei ole liikmesriigid kohustatud esitama üksikasjalikku põhistust, ei takista miski neid lisamast tüüpvormile „märkusi“, et hõlbustada õiguspärasuse kontrolli.

87. Liidu seadusandja võib ka üle vaadata viisi, kuidas viisa andmisest keeldumisest taotlejale teatatakse, kui on uuesti kaalunud mängusolevaid huve. Seda seadusandja äsja tegigi Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuni 2019. aasta määrusega (EL) 2019/1155, millega viisaeeskirja muudetakse. ( 68 ) Selle seadusandliku läbivaatusega tehti olulisi muudatusi, sest uuel tüüpvormil on kategooria „oht avalikule korrale või sisejulgeolekule“ ja kategooria „oht rahvatervisele“ nüüd eraldatud. Need kolm keeldumisalust on seega nüüd jagatud kolme eraldi lahtri vahel. Tähelepanu tuleb juhtida ka uue määruse põhjendusele 15, millest tuleneb, et „[v]iisa andmisest keeldumise teade peaks sisaldama üksikasjalikku teavet keeldumise põhjuste ja negatiivse otsuse edasikaebamise menetluse kohta. Edasikaebamismenetluse ajal tuleks taotlejatele anda juurdepääs kogu nende juhtumi seisukohast olulisele teabele kooskõlas siseriikliku õigusega“. Seega võib tõdeda, et seadusandja soovis järk-järgult viisataotleja õiguslikku seisundit kohandada, et see vastaks paremini läbipaistvusnõuetele, mida õigus tõhusale õiguskaitsevahendile eeldab.

3. Õiguspärasuse kontroll, mida keeldumisotsuse üle teostatakse

88. Eelnevatel kaalutlustel viisataotleja õigusliku seisundi kohta ja viisi kohta, kuidas keeldumispõhjustest taotlejale teatatakse, on märkimisväärsed tagajärjed analüüsile, missugune on kohtuliku kontrolli ulatus kaebuse raames, mis on nähtud ette viisaeeskirja artikli 32 lõikes 3, tõlgendatuna koostoimes harta artikliga 47, nagu käesolevas ettepanekus näidatud.

a) Õiguspärasuse kontrolli kord määratakse kindlaks riigisisese õigusega

89. Liidu seadusandja on andnud taotlejale õiguse õiguskaitsevahendile kooskõlas liikmesriigi siseriikliku õiguskorraga, mille tagajärg on see, et õiguspärasuse kontrollimise menetlused võivad olla liikmesriigiti erinevad. Põhimõtteliselt on võimalikud haldusmenetlus, kohtumenetlus või isegi segamenetlus. ( 69 ) Selles küsimuses on Euroopa Kohus teinud eespool viidatud sätete tõlgenduses kasulikke täpsustusi, otsustades kohtuasjas El Hassani, et kuigi „viisa andmisest keeldumise otsuste vaidlustamise menetluse[…] üksikasjalikud eeskirjad tuleb kehtestada iga liikmesriigi õiguskorras, järgides sealjuures võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid, [peab s]ee menetlus […] teatavas menetlusstaadiumis tagama kohtus vaidlustamise võimaluse“. ( 70 )

90. Siinkohal tuleb muide korrata, et kui riigisiseses õiguskorras on nähtud ette „segamenetlused“, näiteks võimalus esitada vaie ametiasutusele, kes keeldumisotsuse tegi (või kõrgemale haldusasutusele, kelle ülesanne on õiguslik järelevalve), ei takista miski liikmesriike esitada võimaluste piires üksikasjalikumat teavet. See öeldud, märgin, et vastupidi sellele, mida paneb arvama esimese eelotsuse küsimuse sõnastus, tundub, et põhikohtuasja kaebajad said Madalmaade ametiasutustelt seaduslikult üksikasjalikumat teavet, eelkõige liikmesriikide kohta, kes viisa andmisele vastuväiteid esitasid. Seega nagu siinses analüüsis juba märgitud, ( 71 ) näib menetlus, mis on Madalmaades kehtestatud, tagavat minimaalse läbipaistvuse.

91. Niisuguse õiguspärasuse kontrolli tähtsust ei tohi alahinnata. Nagu märkis kohtujurist Mengozzi kohtuasjas Koushkaki, seisneb viisarežiimi eesmärk sisuliselt selles, et kehtestatakse menetlus, mille tingimused on „taotleja jaoks selgema[d] ja mõistetavama[d], et tagada talle lugupidav ja inimväärikust austav kohtlemine“. ( 72 ) Kohtujurist Bobek meenutas, et „on [olemas] õigus [viisa]taotluse nõuetekohasele ja õiguspärasele menetlemisele ning see õigus võib anda aluse taotluse suhtes tehtud otsuse kohtulikuks kontrolliks“. ( 73 ) Oluline küsimus, mida tuleb käesolevas ettepanekus analüüsida, et vastata esimesele eelotsuse küsimusele, on siiski küsimus, kui range peab olema viisa andmisest keeldumise otsuste kohtulik kontroll.

b) Pealiskaudsem kohtulik kontroll nende eesõiguste tagajärjena, mis on nõukogul ühise välis‑ ja julgeolekupoliitika valdkonnas

92. Liidu ühise välis‑ ja julgeolekupoliitika instrumendina ( 74 ) sõltub viisarežiim nõukogule selles valdkonnas antud eesõigustest, mis võimaldab viimasel seda kohandada olenevalt rahvusvaheliste suhete olukorrast ja julgeolekunõuetest. Nõukogul, keda toetab liidu välis‑ ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja, on kõige kergem seda poliitikat kindlaks määrata ja ellu viia õigusaktide abil, sh mis puudutab kolmandate riikide kodanike liidu territooriumile sisenemist. Ta on suuteline liidu ja selle liikmesriikide erinevate teenistuste kogutud teabe põhjal hindama, kas viisapoliitika tuleks säilitada või kas seda tuleks muuta. ( 75 ) Ta kasutab oma volitusi selles valdkonnas niisiis selleks, et aluslepingutes kindlaks määratud eesmärke tõhusalt ellu viia. ( 76 )

93. ELTL artikli 13 lõike 2 kohaselt „[tegutseb i]ga institutsioon […] talle aluslepingutega antud volituste piires ning vastavalt nendes sätestatud korrale, tingimustele ja eesmärkide“. See säte väljendab liidu institutsioonilisele struktuurile omast institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet, mille kohaselt on nõutav, et iga institutsioon arvestab oma pädevuse teostamisel teiste institutsioonide pädevusega. ( 77 ) Pädevuse jaotus liidus ning nõukogu eesõigused ühise välis‑ ja julgeolekupoliitika valdkonnas eeldavad tingimata, et teistele institutsioonidele antakse vähemtähtis roll. ( 78 ) Nii on see ka nõukogu vastu võetud aktide kohtuliku kontrolliga, nagu näitavad ELL artikli 24 lõige 1 ja ELTL artikkel 275, mis välistavad sõnaselgelt Euroopa Kohtu pädevuse selles valdkonnas, v.a ELL artikli 40 kohaldamisalasse kuuluvad aspektid, mis on seotud menetluste ja institutsioonide vastavate volituste ulatusega, ning füüsiliste või juriidiliste isikute suhtes võetud piiravate meetmete õiguspärasuse kontroll. ( 79 ) Nagu ma käesolevas ettepanekus selgitan, on need kaalutlused asjakohased selle täpsustamisel, missugune on kohtuliku kontrolli ulatus riigisisesel tasandil, mis puudutab viisade valdkonnas tehtud otsuseid.

94. Liikmesriikide konstitutsiooniline kord näeb ette samasuguse pädevuse jaotuse, nagu on kirjeldatud eelmistes punktides ning mis annab traditsiooniliselt täidesaatvale võimule eesõigused välis‑ ja julgeolekupoliitika valdkonnas ning seda samadel põhjustel, mida ma juba mainisin. Riigi täidesaatva võimu ülesanne on tavaliselt määrata kindlaks välispoliitika ning võtta enda peale diplomaatiline ja konsulaaresindamine välismaal. ( 80 ) Vastavalt eespool esitatud arutluskäigule näib mulle, et niisuguste aktide kohtulik kontroll, millel on olemuslik seos selle valdkonnaga, näiteks otsused viisade valdkonnas, peaks olema piiratum.

95. Selles küsimuses pean vajalikuks meenutada, et liikmesriigi kohus on pädev kohaldama õigust asjades, milles on tema poole pöördutud, ning seega peab ta hindama faktilisi asjaolusid ja lahendama õiguslikud küsimused, mis võivad tekkida. Liikmesriigi kohtul ei ole aga seevastu tavaliselt mingit pädevust ega teadmisi välis‑ ja julgeolekupoliitika valdkonnas. Pealegi ei ole talle oma riigi konstitutsioonilise korraga antud õigust teha otsuseid, mis kuuluvad sellesse eriti tundlikku valdkonda. Ei saa ka välistada, et tema tegevus nurjab lausa eesmärgid, mille poole püüdlevad riigi organid, kellele see funktsioon on antud. Mulle näib seega, et kui tahta anda liikmesriigi kohtule ülesannet, mida ta ei suuda täita, ei ole tegemist realistliku lähenemisega. Samas tundub mulle, et piiramatu kohtulik kontroll, mille puhul võidakse kohut kohustada kontrollima iga kord kõiki põhjuseid, miks viisa andmisest keeldumise otsus tehti, et täita õigusriigi nõudeid, viib just selleni.

96. Olles võtnud viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 tõlgendamise raames arvesse kõiki eespool nimetatud aspekte, olen veendunud, et käsitletaval juhul peab liikmesriigi kohtu kohtulik kontroll olema pealiskaudsem. Selles küsimuses märgin, et ma ei ole ainus kohtujurist Euroopa Kohtus, kes nii väidab, nagu ma järgnevates punktides näitan.

c) Liikmesriigid võivad näha ette pealiskaudsema kohtuliku kontrolli

97. Ma nõustun täielikult kohtujuristide Bobeki ja Szpunari arvamusega, et kohtulik kontroll peab olema pealiskaudsem, kusjuures nende argumendid põhinevad ulatuslikul kaalutlusruumil, mis on otsuseid tegevatel asutustel küsimuses, kas isikule võib viisa anda.

98. Nagu kohtujurist Bobek õigesti märkis, „tähendab liikmesriikide ametiasutuste lai kaalutlusruum loogiliselt seda, et liikmesriikide kohtutes läbi viidava kontrolli standard on leebem“. ( 81 ) Kohtujurist Szpunar juhib omalt poolt tähelepanu, et „[l]ai kaalutlusruum tähendab piiratud kohtulikku kontrolli. Muul juhul kaalutlusruumi ei oleks ja kohtuvõim peaks täitma täidesaatva võimu ülesandeid“. ( 82 ) Need argumendid tunduvad mulle eriti veenvad niisuguses kontekstis nagu viisade valdkond, kus pädevad asutused peavad – nagu ma selgitasin – läbi viima keerukaid hindamisi, et kaitsta julgeolekut väljastpoolt tulevate ohtude eest kogu Schengeni alas, ilma et nad peaksid olema absoluutselt kindlad, et konkreetne oht on olemas. ( 83 ) Liikmesriigi kohus ei saa astuda pädevate asutuste asemele, kellel on muide selle ülesande täitmiseks vajalik pädevus ja nõutavad vahendid.

99. Mulle näib ka, et kohtujurist Mengozzi väidab oma argumentidega sama, kui kirjutab, et vaidlustamismenetlus on välja töötatud nii, et vältida meelevaldseid otsuseid. ( 84 ) Kontroll, mille eesmärk on takistada meelevaldsust, eeldab oma definitsiooni poolest, et haldusotsuse õigusvastasuse tuvastamiseks on seatud üsna kõrge lävi. ( 85 )

100. Seda tõlgendust kinnitab Euroopa Kohtu praktika, sest viimane otsustas kohtuasjas Fahimian tehtud kohtuotsuses, et riigisisene kohus peaks olema pädev lahendama kõiki asjasse puutuvaid küsimusi, kusjuures kontrollitakse siiski „vaid ilmsete vigade puudumist“. ( 86 )

101. See seisukoht tähendab minu arvates, et riigisisene organ, kes peab teostama kohtulikku kontrolli viisa andmisest keeldumise otsuse üle, mille haldusasutus on teinud põhjendusel, et asjaomast isikut peetakse ohuks avalikule korrale, sisejulgeolekule või rahvatervisele või siis ühe liikmesriigi rahvusvahelistele suhetele viisaeeskirja artikli 32 lõike 1 punkti a alapunkti vi tähenduses, peab saama ise kontrollida, kas viisaeeskirja artiklis 22 kirjeldatud teiste liikmesriikide keskasutustega konsulteerimise menetlust kohaldati õigesti ja kas käsitletaval juhul on järgitud menetluslikke tagatisi.

102. Keeldumisotsuse sisu kohtuliku kontrolli puhul peab olema ette nähtud selle riigisisese organi võimalus kontrollida, ega haldusasutuse kaalutlusruumi piire selle kindlakstegemisel, kas taotlejale võib anda viisa, ei ole ületatud. Seejuures peab kohus analüüsima, kas olulised tingimused, millest kaalutlusõiguse kasutamine sõltub, on täidetud. Kui haldusasutus pole ilmset hindamisviga teinud, peab kohus järeldama, et viisa andmisest keeldumise otsus on õiguspärane.

103. Selle analüüsimisel, kas on tehtud ilmne hindamisviga, peab kohus lähtuma kohtutoimikus olevast teabest, mis hõlmab nõuetekohaselt täidetud tüüpvormi, võimalikke „märkusi“, mis keeldumisotsust põhjendavad, ning muud teavet, mille võib olla esitanud haldusasutus haldus‑ ja kohtueelse menetluse raames. Kohus peab võtma arvesse iga üksiku juhtumi konkreetseid asjaolusid, eelkõige õiguspäraseid julgeolekuhuve, mis puudutab teabe laadi ja allikaid.

d) Kuidas sobitada liikmesriikide õiguspärased julgeolekuhuvid kokku menetluslike tagatistega, mida eeldab õigusriik?

104. Kohtuliku kontrolli teostamisel peavad ametiasutused mõnikord haldama konfidentsiaalseid andmeid, mis tekitab küsimuse, kuidas sobitada liikmesriikide õiguspärased huvid kokku menetluslike tagatistega, mida eeldab õigusriik.

105. Põhimõtteliselt tuleneb vastus sellele küsimusele eelnevatest kaalutlustest, mille puhul on võetud arvesse viisataotleja õiguslikku seisundit ja liikmesriikide julgeolekuhuve. Liidu õiguse praeguses arengustaadiumis ei ole liikmesriigid kohustatud esitama keeldumisotsuse põhjuste ammendavat loetelu, mis võiks neid viia tundliku teabe avaldamise või selle avaldamise võimaldamiseni, mis võiks tekitada tõsise ohu riigi huvidele. Nad võivad piirduda sellega, et annavad kohtu käsutusse teabe, mis on viisaeeskirja VI lisas toodud tüüpvormil, sh „märkused“, ning muu teabe, mille haldusasutus on esitanud näiteks vaide tulemusena, et hõlbustada õiguspärasuse kontrolli.

106. Et liidu õiguses on ette nähtud minimaalsed tagatised, jättes vaidlustusmenetluse korra kindlaksmääramise võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid järgides liikmesriikide hooleks, ei takista miski neid ka andmast teatavatel tingimustel kohtu käsutusse konfidentsiaalseks kvalifitseeritud teavet. Vajaduse korral võivad liikmesriigid, nagu Euroopa Kohus on oma praktikas ( 87 ) samuti nõustunud, oma riigi huvide kaitsmiseks paluda kohtul „rakendada menetlusõiguse vahendeid ja kohaldada menetlusõiguse norme, mis võimaldavad tasakaalustada ühelt poolt legitiimseid riigi julgeolekukaalutlusi seoses niisuguse otsuse vastuvõtmisel arvesse võetud teabe olemuse ja allikatega ning teiselt poolt vajadust tagada õigussubjektile piisav arvestamine tema kaitseõigustega, nagu õigus olla ära kuulatud ja võistlevuse põhimõte“.

e) Vahejäreldus

107. Eelnevate kaalutluste põhjal jõuan järgmisele vahejäreldusele.

108. Liidu õiguses on ette nähtud piiratud kohtulik kontroll, mille puhul võetakse arvesse viisade väljaandmise menetluse eripära.

4. Vastus esimesele küsimusele

109. Selle analüüsi põhjal tuleb esimesele eelotsuse küsimusele vastata, et keeldumisotsus, mille viisataotleja riigisisestelt ametiasutustelt saab, st võimalikke märkusi sisaldav tüüpvorm vastab põhimõtteliselt nõuetele, mida eeldab õigus tõhusale õiguskaitsevahendile harta artikli 47 tähenduses. Kuigi liidu õiguse praeguses arengustaadiumis ei ole liikmesriigid kohustatud esitama üksikasjalikku põhistust, ei takista miski neil lisada tüüpvormile „märkusi“ ja muud teavet, mille on esitanud haldusasutus näiteks vaide tulemusena, et hõlbustada õiguspärasuse kontrolli.

110. Et liidu õiguses on ette nähtud minimaalsed tagatised, jättes vaidlustusmenetluse korra kindlaksmääramise võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid järgides liikmesriikide hooleks, ei takista miski neid ka andmast teatavatel tingimustel konfidentsiaalseks kvalifitseeritud teavet kohtu käsutusse. Vajaduse korral võivad liikmesriigid huvide kaitsmiseks paluda kohtul rakendada vahendeid, mis võimaldavad tasakaalustada ühelt poolt legitiimseid riigi julgeolekukaalutlusi seoses niisuguse otsuse vastuvõtmisel arvesse võetud teabe olemuse ja allikatega ning teiselt poolt vajadust tagada õigussubjektile piisav arvestamine tema menetluslike õigustega, nagu õigus olla ära kuulatud ja võistlevuse põhimõte.

C. Teine küsimus

111. Oma teise küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas harta artiklit 41, milles on sätestatud õigus heale haldusele, tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus niisugune praktika, nagu on kirjeldatud esimeses eelotsuse küsimuses.

112. Harta artikli 41 lõikes 1 on nähtud ette, et igaühel on õigus sellele, et liidu institutsioonid, organid ja asutused käsitleksid tema küsimusi erapooletult, õiglaselt ning mõistliku aja jooksul. Harta artikli 41 sõnastusest tuleneb niisiis, et see ei ole suunatud mitte liikmesriikidele, vaid üksnes liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele. ( 88 )

113. Järelikult ei saa isik, kes vaidlustab viisa andmisest keeldumise otsuse, tugineda harta artikli 41 lõike 2 punktile c, mis käsitleb haldusasutuse kohustust oma otsuseid põhjendada ükskõik missuguses tema taotlust puudutavas menetluses. ( 89 )

114. Tuleb siiski märkida, et õigus heale haldusele on omane harta artiklile 47, mis käsitleb õigust tõhusale kohtulikule kaitsele ja õiglasele kohtulikule arutamisele. ( 90 ) Euroopa Kohus on nõustunud, et see õigus peegeldab ühte liidu õiguse üldpõhimõtet, nimelt õigust tõhusale õiguskaitsevahendile. ( 91 ) See põhimõte on praegu väljendatud harta artiklis 47. ( 92 )

115. Eelnevate kaalutluste põhjal arvan, et põhikohtuasjades tuleb asuda seisukohale, et esimeses küsimuses mainitud asjaoludel on õigus heale haldusele tagatud samadel põhjustel nagu need, mida on väljendatud vastuses esimesele eelotsuse küsimusele ning mis puudutavad kõnesolevates kohtuasjades käsitletava olukorra vastavust harta artiklile 47.

D. Kolmas ja neljas küsimus

116. Teen ettepaneku anda kolmandale ja neljandale küsimusele ühine vastus, sest need puudutavad võimalust esitada kaebus viisaeeskirja artiklis 22 silmas peetud konsulteerimismenetluse raames teise liikmesriigi poolt viisa väljaandmisele esitatud vastuväite peale.

1. Liikmesriikide menetlusautonoomia piirid

117. Selles küsimuses tuleb meenutada, et viisaeeskirjaga on õigusakte ühtlustatud üksnes osaliselt. ( 93 ) Sellest tuleneb, et nimetatud eeskirjas ei ole ette nähtud ühtegi konkreetset menetlust, mis võimaldaks vaielda vastu selle liikmesriigi hinnangule, kes on viisa väljaandmisele esitanud viisaeeskirja artikli 22 lõike 2 alusel vastuväite.

118. Lisaks tuleb märkida, et käsitletavate juhtumite suhtes ei kohaldata VIS määruse artikli 8 lõigetes 1 ja 2 ette nähtud menetlust, sest põhikohtuasjade kaebajate kohta ei ole kantud hoiatusteadet VIS-i viisa andmisest keeldumise eesmärgil ega hoiatusteadet SIS‑i Schengeni alale mitte lubamise eesmärgil. ( 94 )

119. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb, et kui mõnes valdkonnas puuduvad liidu õigusnormid, tuleb iga liikmesriigi õiguskorras menetlusautonoomia põhimõttest lähtudes kehtestada kohtusse pöördumist reguleerivad menetluseeskirjad, mille eesmärk on tagada õigussubjektidele nende õigused, kuid seda tuleb teha nii, et need ei oleks vähem soodsad kui riigisisese õiguse kohaldamisalasse kuuluvaid sarnaseid olukordi reguleerivad eeskirjad (võrdväärsuse põhimõte) ja need ei muudaks liidu õigusega antud õiguste kasutamist tegelikult võimatuks või ülemäära keeruliseks (tõhususe põhimõte). ( 95 ) See tähendab, et liikmesriigid ei saa jätta täitmata nõudeid, mis tulenevad harta artikliga 47 tagatud õigusest tõhusa kohtuliku kaitse küsimuses. ( 96 ) Nad on seega kohustatud nägema oma vastavates õiguskordades ette tõhusad õiguskaitsevahendid. ( 97 ) Nagu ma tagapool näitan, on mõeldavad mitmesugused võimalused, ilma et ühte konkreetset mudelit saaks siiski eelistada. ( 98 )

2. Kohustus teavitada taotlejaid olemasolevatest õiguskaitsevahenditest

120. Seejuures tekib küsimus, kas liikmesriigid on kohustatud teavitama viisataotlejaid olemasolevatest õiguskaitsevahenditest. Selles küsimuses märgin, et viisaeeskirjas ei ole ühtegi sätet, mis reguleeriks spetsiaalselt seda aspekti. Viisaeeskirja artikli 32 lõikes 3 on siiski ette nähtud kohustus anda taotlejatele teavet, millised õiguskaitsevahendid on olemas viisa andmisest keeldumise otsuse peale. Ma pooldan selle sätte kohaldamist analoogia alusel ja seda põhjustel, mille esitan käesolevas ettepanekus.

121. Nagu eespool selgitatud, ( 99 ) peegeldab keeldumisotsus selle analüüsi järeldusi, mille viis läbi liikmesriik, kes peab tegema lõppotsuse, ja viisaeeskirja artiklis 22 nimetatud konsulteerimismenetluse tulemust. Võib seega eeldada, et ühe või mitme liikmesriigi vastuväide kujutab endast haldusotsuse osa. Et viisaeeskirja artikli 32 lõikes 2 on nähtud ette, et taotlejat tuleb keeldumispõhjusest teavitada selle eeskirja VI lisas toodud tüüpvormi abil, näib mulle loogiline laiendada seda teavitamiskohustust õiguskaitsevahenditele, mis on olemas ühe või mitme liikmesriigi vastuväite peale.

122. Viisaeeskirja artikli 32 lõiget 3 tuleb kohaldada – vähemalt analoogia alusel –, et tagada kohtuliku kaitse ühtlus ja tõhusus vaidlustamise raames, mis on viisaeeskirjaga tagatud. Kui riigisisesed haldusasutused kohaldavad liidu õigust, on nad paratamatult kohustatud tegema palju koostööd, mis tekitab kattuvusi ja seoseid. Niisuguses olukorras nagu käsitletavad juhtumid, mis eeldab erinevatesse õiguskordadesse kuuluvate sätete kohaldamist ja mitme haldusüksuse osalemist, võib õigussubjektide õiguste kaitse osutuda keerukaks. Et mitte muuta seda kaitset illusoorseks, peaksid liikmesriigid minu arvates olema kohustatud andma taotlejatele teavet õiguskaitsevahendite kohta nende taotlusel või vaide esitamise tulemusel. ( 100 )

123. Euroopa Kohtu määrusest kohtuasjas Guérin automobiles vs. komisjon ( 101 ) ilmneb, et enamikus liikmesriikides on haldusasutusel niisugune teavitamiskohustus. Nagu Euroopa Kohus õigesti märgib, „on selle tavaliselt kehtestanud ja seda reguleerib seadusandja“. ( 102 ) Selles olukorras on liidu seadusandja niisuguse teavitamiskohustuse sõnaselgelt ette näinud viisaeeskirja artikli 32 lõikes 3, et hõlbustada kohtulikku kontrolli. Selle sätte kohaldamine – nagu ma soovitan – õiguskaitsevahendite suhtes, mis on ühe või mitme liikmesriigi vastuväite peale olemas, muudab kohtuliku kaitse, mille seadusandja on taganud, ainult ühtlasemaks ja tõhusamaks.

124. Kokkuvõtteks pean vajalikuks juhtida tähelepanu, et Euroopa hea halduse tava eeskirjas, mille on välja töötanud Euroopa Ombudsman, on artikli 19 lõikes 1 ette nähtud kohustus näidata ära õiguskaitsevahendid selleks, et vaidlustada liidu institutsioonide ükskõik missugune otsus, mis võib kahjustada eraõigusliku isiku õigusi või huve. Nii on see ka eeskirjaga, mille on välja töötanud komisjon ja milles on see kohustus kehtestatud juhuks, „kui liidu õigus näeb nii ette“. Kuigi need eeskirjad ei ole käsitletavate juhtumite suhtes otseselt kohaldatavad, sest viisaeeskirja kohaldavad liikmesriigid, võimaldavad need teha järeldusi niisuguse teabe tähtsuse kohta õiguste kaitsele haldusmenetluse raames. ( 103 )

3. Mõtteaine: mõeldavad võimalused õiguskaitsevahenditeks, mida liikmesriigid võivad välja töötada

125. Nagu eespool märgitud, võib õigussubjekti õiguste kaitse osutuda konkreetse juhtumi asjaolude tõttu keerukaks ja seda enam, et liikmesriikide õiguskordades võivad olla ette nähtud erinevad õiguskaitsevahendid. Õiguskaitsevahendeid puudutavas teabes tuleb võtta arvesse viisi, kuidas erinevad haldusüksused viisataotluse läbivaatamise raames koostööd teevad.

126. Selles olukorras ja rikkumata liikmesriikide menetlusautonoomiat selle kohtule esitatud kaebuste menetlemise korra kindlaksmääramisel, mille eesmärk on tagada õigussubjektide õiguste kaitse, näib mulle, et teoreetiliselt võib kujutleda erinevaid võimalusi. Esiteks on võimalik näha ette õiguskaitsevahend ainult liikmesriigis, kes teeb lõpliku otsuse, kusjuures see võimalus on kõige lähem „üheainsa koha“ ideele, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus mainib. Teiseks on mõeldav õiguskaitsevahend liikmesriigis, kes vastuväite esitas. Järgmised kaalutlused pakuvad mõtteainet, et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule vastus, millest on kasu.

a) Õiguskaitsevahend liikmesriigis, kes teeb lõpliku otsuse?

127. Nagu on märgitud viisaeeskirja artikli 32 lõikes 3, tuleb kaebus viisa andmisest keeldumise otsuse peale esitada „taotluse kohta lõpliku otsuse teinud liikmesriigi vastu kooskõlas nimetatud liikmesriigi siseriikliku õigusega“.

128. Kui üksikasjalikumad sätted puuduvad, ei tähenda see tingimata, et teise liikmesriigi vastuväitele tuleb ka vastu vaielda selle liikmesriigi asutustes, kes teeb lõpliku otsuse. Olen siiski arvamusel, et viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 sõnastust tuleb tõlgendada kui tugevat märki, mille seadusandja on andnud „üheainsa koha“ idee kasuks, millele on viidatud viisaeeskirja põhjenduses 7 ning tänu millele võib taotlejal olla ainult üks suhtluspartner ja ta võib teha kõik oma haldustoimingud ühes ja samas kohas. Eelised tema huvide kaitse seisukohast on ilmselged, seda enam, et see säästab teda toimingute tegemisest mitme riigi haldusasutustes, millest igaüks tegutseb erinevate reeglite kohaselt. Haldusmenetluse mõiste, mis hõlmab mitut etappi ja näeb ette erinevate spetsiaalsete üksuste osalemise, ei ole haldusõiguses tundmatu, ei liidu ega liikmesriikide tasandil. Seega ei takista miski liikmesriikidel luua sobivad süsteemid vastastikusel kokkuleppel, vähemalt nii kaua, kuni ei ole vastu võetud viisaeeskirja võimalikke muudatusi.

129. Niisugune lähenemine ei ole vastuolus viisaeeskirjaga, tingimusel et see on ette nähtud riigisiseses menetlusõiguses ja asjaomaste liikmesriikide kokkulepetes, mis on sõlmitud nende suveräänseid õigusi kasutades. Selles küsimuses tuleb meenutada valikuvõimalust, mis liikmesriikidel on viisaeeskirja artikli 8 alusel ja mis võimaldab lasta end viisataotluste läbivaatamisel ja viisade väljaandmisel esindada teistel liikmesriikidel. Ehkki see säte puudutab ainult ühte konkreetset juhtumit, st esindamist, näitab see, et liikmesriik võib anda volitused viisataotluste läbivaatamisel üle teise liikmesriigi ametiasutustele.

130. Vastupidi sellele, mida näib oletavat eelotsusetaotluse esitanud kohus, tundub mulle, et vastuväite esitanud liikmesriigi sekkumine kohtumenetluse enda raames ( 104 ) ei ole ainus mõeldav võimalus. Võib ka näha ette teabe edastamise asjaomaste liikmesriikide vahel lojaalse koostöö ja vastastikuse usalduse vaimus – põhimõtted, millel liit rajaneb, nagu on märgitud ELL artikli 4 lõikes 3 – ( 105 ), kusjuures liikmesriik, kes peab tegema lõpliku otsuse, on liikmesriik, kes annab saadud teabe liikmesriigi kohtu käsutusse. Et kaitsta edastatava teabe konfidentsiaalsust, võib see liikmesriik kohustuda taotlema kohtult, et kasutataks käesoleva ettepaneku punktis 106 nimetatud tehnilisi meetodeid.

b) Õiguskaitsevahend vastuväite esitanud liikmesriigis?

131. Õiguskaitsevahend võib eksisteerida liikmesriigis, kes esitas vastuväite viisa väljaandmisele.

132. Tuleb siiski märkida, et kuigi see lähenemine ei ole liidu õigusega vastuolus, kohustab see viisataotlejat tegema erilise pingutuse selles mõttes, et teda kohustatakse esitama kaebust niisuguse liikmesriigi asutustele, millega tal ei ole mingit seost, ja mis ei pruugi olla tema reisi sihtpunkt. ( 106 ) Sellest vaatevinklist tundub, et nõuda, et taotleja esitaks kaebuse liikmesriigis, kes esitas vastuväite viisa väljaandmisele, ei ole sobiv lahendus tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks.

133. Kui teises liikmesriigis on ette nähtud „vastuõiguskaitsevahend“, siis on mõistlik näha kuni selle lahenduseni ette, et „põhimenetlus“ peatatakse kohtuliku kaitse ühtluse ja tõhususe huvides.

c) Vastus kolmandale ja neljandale küsimusele

134. Eelnevate argumentide põhjal teen ettepaneku vastata kolmandale ja neljandale küsimusele järgmiselt.

135. Liikmesriigid ise otsustavad, missugune on nende õiguskaitsevahendite laad ja menetlemise konkreetne kord, mis on viisataotlejate käsutuses, et vaidlustada viisaeeskirja artiklis 22 ette nähtud konsulteerimismenetluse raames esitatud vastuväide viisa väljaandmisele.

136. Vastavalt viisaeeskirja artikli 32 lõikes 3 sätestatule peaksid liikmesriigid andma taotlejatele nende taotlusel või vaide esitamise korral teavet õiguskaitsevahendite kohta.

VI. Ettepanek

137. Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlemi (Haagi kohus asukohaga Haarlemis, Madalmaad) eelotsuse küsimustele järgmiselt: 1. Keeldumisotsus, mille viisataotleja riigisisestelt ametiasutustelt saab, st võimalikke märkusi sisaldav Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta määruse (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri (viisaeeskiri), VI lisas toodud tüüpvorm vastab põhimõtteliselt nõuetele, mida eeldab õigus tõhusale õiguskaitsevahendile Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 47 tähenduses. Kuigi liidu õiguse praeguses arengustaadiumis ei ole liikmesriigid kohustatud esitama üksikasjalikku põhistust, ei takista miski neil lisada tüüpvormile „märkusi“ ja muud teavet, mille on esitanud haldusasutus näiteks vaide tulemusena, et hõlbustada õiguspärasuse kontrolli. 2. Et liidu õiguses on ette nähtud minimaalsed tagatised, jättes vaidlustusmenetluse korra kindlaksmääramise võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid järgides liikmesriikide hooleks, ei takista miski neid ka andmast teatavatel tingimustel konfidentsiaalseks kvalifitseeritud teavet kohtu käsutusse. Vajaduse korral võivad liikmesriigid huvide kaitsmiseks paluda kohtul rakendada vahendeid, mis võimaldavad tasakaalustada ühelt poolt legitiimseid riigi julgeolekukaalutlusi seoses niisuguse otsuse vastuvõtmisel arvesse võetud teabe olemuse ja allikatega ning teiselt poolt vajadust tagada õigussubjektile piisav arvestamine tema menetluslike õigustega, nagu õigus olla ära kuulatud ja võistlevuse põhimõte. 3. Liikmesriigid ise otsustavad, missugune on nende õiguskaitsevahendite laad ja menetlemise konkreetne kord, mis on viisataotlejate käsutuses, et vaidlustada viisaeeskirja artiklis 22 ette nähtud konsulteerimismenetluse raames esitatud vastuväide viisa väljaandmisele. 4. Liikmesriigid on kohustatud andma taotlejatele nende taotlusel või vaide esitamise korral teavet õiguskaitsevahendite kohta.

( 1 ) Algkeel: prantsuse.

( 2 ) ELT 2009, L 243, lk 1.

( 3 ) Vt kohtujurist Sharpstoni seisukoht kohtuasjas Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, punkt 42) ning tema ettepanek kohtuasjas Vethanayagam jt (C‑680/17, EU:C:2019:278, punkt 37).

( 4 ) Vt selle kohta 19. detsembri 2013. aasta kohtuotsus Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, punktid 44–55).

( 5 ) ELT 2008, L 218, lk 60.

( 6 ) Meloni, A., „The Community Code on Visas: harmonisation at last?“, European Law Review, 2009, vol. 34, lk 671. Autor selgitab, et viisa andmisest keeldumise põhjendamise kohustuse ja kaebeõiguse kehtestamine oli blokeeriv asjaolu, mille üle läbirääkimisi ei peeta, Euroopa Parlamendi silmis, keda toetasid komisjon ja mõned liikmesriigid, kes leidsid, et need õigusnormid on viisataotlejate tagatiste „nurgakivi“. Seevastu enamik liikmesriike pooldas viisa andmisest keeldumise mittepõhjendamist ning oli kaebeõiguse ettenägemise vastu, tundes muret ohu pärast, et nende riigisisesed kohtu saavad olema üle koormatud. Nende kohustuste kehtestamisega parandati viisaeeskirjaga vana regulatsiooni üks puudus, nimelt ühetaolise lähenemise puudumine, mis puudutab õigusi ja õiguskaitsevahendeid, mis on viisataotlejatel, kellele keeldutakse viisat andmast.

( 7 ) 13. detsembri 2017. aasta kohtuotsus El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, punkt 42).

( 8 ) 4. juuni 2013. aasta kohtuotsus ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 9 ) 13. detsembri 2017. aasta kohtuotsus El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, punkt 42).

( 10 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 41.

( 11 ) Jarass, H., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3e édition, München 2016, harta artikkel 47, punktid 5, 48 ja 49. Autor märgib, et harta artiklit 47 kohaldatakse põhimõtteliselt ainult kohtumenetluse suhtes, samas kui harta artikli 41 lõikes 2 on nähtud ette õigused kohtueelse haldusmenetluse raames. Harta artiklile 47 võib siiski tugineda, kui harta artiklit 41 ei kohaldata, nagu see on siis, kui liikmesriigid kohaldavad liidu õigust. Autori sõnul tuleneb harta artiklist 47 kohustus põhjendada piisavalt haldusotsuseid, mis mõjutavad asjaomase isiku seisundit. Ametiasutus võib niisugusest põhjendamiskohustusest vabaneda riigi julgeolekuga seotud põhjustel. Vt ka Lemke, S., Europäisches Unionsrecht, 7e édition, Baden-Baden 2015, harta artikkel 47, punkt 4, lk 807. See autor leiab, et harta artikkel 47 on kohaldatav juhul, kui liikmesriigid kohaldavad liidu õigust. Brouwer, E. R., „Wanneer een staat een visum weigert namens een andere staat – Vertegenwoordigingsafspraken in het EU-visumbeleid en het recht op effectieve rechtsbescherming“, SEW Tijdschrift voor Europees en Economisch recht, 2015 (aprill), lk 165. See autor analüüsib viisa andmisest keeldumise otsuse põhjendamata jätmist, lähtudes harta artiklist 47. Hoffmann, H., The EU Charter of Fundamental Rights, Oxford 2014, punkt 47.67, lk 1219. See autor analüüsib õigust haldusakti põhjendusele harta artikliga 47 tagatud tõhusa kohtuliku kaitse vaatevinklist.

( 12 ) 4. juuni 2013. aasta kohtuotsus ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 51).

( 13 ) Vt 15. veebruari 2016. aasta kohtuotsus J.N. (C‑601/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:84, punkt 53). Vt selle kohta Van Drooghenbroeck, S./Rizcallah, C., Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Commentaire article par article, Bruylant, Bruxelles 2018, lk 1099 ja 1103.

( 14 ) 17. novembri 2011. aasta kohtuotsus Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, punkt 41). Vt ka 17. märtsi 2011. aasta kohtuotsus Peñarroja Fa (C‑372/09 ja C‑373/09, EU:C:2011:156, punkt 63) ja 4. juuni 2013. aasta kohtuotsus ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 53).

( 15 ) Vt 12. juuli 1989. aasta kohtuotsus Belardinelli jt vs. Euroopa Kohus (225/87, EU:C:1989:309, punkt 7), milles Euroopa Kohus meenutab oma väljakujunenud kohtupraktikat, mille kohaselt võib paljude osavõtjatega konkursi komisjon selleks, et võtta arvesse praktilisi raskusi niisugusel konkursil, esimeses etapis edastada kandidaatidele ainult valikukriteeriumid ja ‑tulemuse, hiljem aga individuaalsed selgitused kandidaatidele, kes neid spetsiaalselt küsivad.

( 16 ) Vt selle kohta 2. aprilli 1998. aasta kohtuotsus komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punkt 63), 10. juuli 2008. aasta kohtuotsus Bertelsmann ja Sony Corporation of America vs. Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punkt 166), 16. novembri 2011. aasta kohtuotsus Bank Melli Iran vs. nõukogu (C‑548/09 P, EU:C:2011:735, punkt 93), 15. novembri 2012. aasta kohtuotsus Al-Aqsa vs. nõukogu ja Madalmaad vs. Al-Aqsa (C‑539/10 P ja C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punkt 139), 11. juuli 2013. aasta kohtuotsus Team Relocations jt vs. komisjon (C‑444/11 P, ei avaldata, EU:C:2013:464, punkt 120) ning 28. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 122).

( 17 ) Vt selle kohta 2. aprilli 1998. aasta kohtuotsus komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punkt 63), 22. juuni 2004. aasta kohtuotsus Portugal vs. komisjon (C‑42/01, EU:C:2004:379, punkt 66), 10. juuli 2008. aasta kohtuotsus Bertelsmann ja Sony Corporation of America vs. Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punkt 166), 15. novembri 2012. aasta kohtuotsus Al-Aqsa vs. nõukogu ja Madalmaad vs. Al-Aqsa (C‑539/10 P ja C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punkt 140), 11. juuli 2013. aasta kohtuotsus Team Relocations jt vs. komisjon (C‑444/11 P, ei avaldata, EU:C:2013:464, punkt 120) ning 28. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 122).

( 18 ) Kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232).

( 19 ) Kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, punkt 51).

( 20 ) Kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, punkt 51).

( 21 ) Kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, punkt 52).

( 22 ) Nagu märgib Tšehhi valitsus oma vastuses Euroopa Kohtu esitatud küsimustele, viidates aluslepingutes sätestatud õiguslikele alustele, mis võimaldasid viisaeeskirja vastu võtta, on nende eesmärk ainult ühtlustada liikmesriikide menetlused ühes konkreetses valdkonnas, mitte kehtestada üldist liikmesriikide territooriumile sisenemise õigust.

( 23 ) Kohtujurist Bobeki ettepanek kohtuasjas El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659).

( 24 ) Kohtujurist Bobeki ettepanek kohtuasjas El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, punkt 98).

( 25 ) Kohtujurist Szpunari ettepanek kohtuasjas Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908).

( 26 ) Kohtujurist Szpunari ettepanek kohtuasjas Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, punkt 29).

( 27 ) Määratluse kohaselt, mille on esitanud Von Jhering, R., „Der Geist des römischen Rechts auf verschiedenen Stufen seiner Entwicklung“, III osa esimene jagu, Leipzig 1865, lk 316, keda tsiteerib Hacker, P, Verhaltensökonomik und Normativität, Tübingen 2017, lk 234.

( 28 ) Alexy, R., „Grundrechte als subjektive Rechte und als objektive Normen“, Der Staat, 1990, nr 29, lk 53.

( 29 ) Kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, punkt 47).

( 30 ) Kohtujurist Szpunari ettepanek kohtuasjas Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, punkt 27).

( 31 ) Kohtujurist Szpunari ettepanek kohtuasjas Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, punkt 28).

( 32 ) ELT 2003, L 251, lk 12; ELT eriväljaanne 19/06, lk 224.

( 33 ) Vt selle kohta 27. juuni 2006. aasta kohtuotsus parlament vs. nõukogu (C‑540/03, EU:C:2006:429, punkt 60) ja 4. märtsi 2010. aasta kohtuotsus Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, punkt 41).

( 34 ) Meloni, A., „EU visa policy: What kind of solidarity?“, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, vol. 24, nr 5, lk 652.

( 35 ) Kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, punkt 51).

( 36 ) Kohtujurist Bobeki ettepanek kohtuasjas El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, punkt 99).

( 37 ) Palosaari, T., „From „Thin“ to „Thick“ foreign policy europeanization: Common Foreign and Security Policy and Finland“, European Foreign Affairs Review, 12/2016, vol. 21, nr 4, lk 583. Autor rõhutab, et liidu ühine välis‑ ja julgeolekupoliitika on valitsustevaheline ning et sellel valdkonnal on traditsiooniliselt seos riigi suveräänsusega. Koutrakos, P., „Judicial review in the EU's common foreign and security policy“, International and Comparative Law Quarterly, 01/2018, vol. 67, nr 1, lk 1. See autor kinnitab, et tavaliselt peetakse välis‑ ja julgeolekupoliitikat suveräänsete tahete ja riigisiseste huvide valdkonna suurepäraseks näiteks.

( 38 ) Carli, E., La politica di sicurezza e di difesa comune dell’Unione europea, Torino 2019, lk 16 ja 393. Autor rõhutab, et otsuste tegemisel nõukogus on nõutav ühehäälsus, mis näitab tema arvates, et ühine välis‑ ja julgeolekupoliitika on valitsustevaheline poliitika.

( 39 ) Vt „Deklaratsioon ühise välis‑ ja julgeolekupoliitika kohta“, deklaratsioon nr 13, mis on lisatud selle valitsustevahelise konverentsi lõppaktile, kes võttis vastu Lissaboni lepingu.

( 40 ) Dumas, P., L'accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l'Union européenne, Bruxelles 2013, lk 146; Balleix, C., La politique migratoire de l’Union européenne, Paris 2013, lk 47.

( 41 ) Meloni, A., „EU visa policy: What kind of solidarity?“, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, vol. 24, nr 5, lk 653.

( 42 ) Dumas, P., L'accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l'Union européenne, Bruxelles 2013, lk 144; Delcour, L., „The EU’s visa liberalisation policy – What kind of transformative power in neighbouring regions?“, The Routledge Handbook of the Politics of Migration in Europe, 32. peatükk, London 2019, lk 410.

( 43 ) Kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, punkt 49).

( 44 ) Vt kohtujurist Szpunari sarnased seisukohad kohtuasjas Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, punkt 58).

( 45 ) Mungianu, R., „Frontex: Towards a Common Policy on External Border Control“, European Journal of Migration and Law, vol. 15, nr 4, 2013, lk 360; García Andrade, P., „EU external competences in the field of migration: How to act externally when thinking internally“, Common Market Law Review, 02/2018, vol. 55, nr 1, lk 163; Mazille, C., „L'accès des étrangers au territoire de l'Union et l'exigence de sécurité publique“, Revue française de droit administratif, 11/2017, nr 5, lk 929.

( 46 ) 19. detsembri 2013. aasta kohtuotsus Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862).

( 47 ) 19. detsembri 2013. aasta kohtuotsus Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, punkt 56).

( 48 ) 19. detsembri 2013. aasta kohtuotsus Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, punkt 57).

( 49 ) 13. detsembri 2017. aasta kohtuotsus El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, punkt 36).

( 50 ) ELT 2004, L 375, lk 12.

( 51 ) 4. aprilli 2017. aasta kohtuotsus Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, punkt 42). Tuleb mainida ka 10. septembri 2014. aasta kohtuotsust Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, punkt 33), mis puudutab samuti direktiivi 2004/114 tõlgendamist.

( 52 ) 4. aprilli 2017. aasta kohtuotsus Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, punkt 43).

( 53 ) 19. detsembri 2013. aasta kohtuotsus Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, punkt 60).

( 54 ) 25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Metock jt (C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 57).

( 55 ) ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46.

( 56 ) 25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Metock jt (C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 56).

( 57 ) 25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Metock jt (C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 62).

( 58 ) 8. mai 2013. aasta kohtuotsus Ymeraga jt (C‑87/12, EU:C:2013:291, punkt 34), 12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 36) ning 18.