KOHTUJURISTI TÄIENDAV ETTEPANEK

PAOLO MENGOZZI

esitatud 22. veebruaril 2018 ( 1 )

Kohtuasi C‑181/16

Sadikou Gnandi

versus

Belgia riik

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))

Eelotsusetaotlus – Direktiiv 2008/115/EÜ – Riigis ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmine – Lahkumisettekirjutus – Selle väljastamine pädeva ametiasutuse poolt alates varjupaigataotluse tagasilükkamisest – Suulise menetluse uuendamine

1. Conseil d’État (riiginõukogu (Belgia)) esitas 8. märtsi 2016. aasta otsusega eelotsusetaotluse, mis käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklit 47 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel ( 2 ) artiklit 5 ja artikli 13 lõiget 1.

2. Nimetatud taotlus esitati Togo kodaniku Sadikou Gnandi ja Belgia riigi vahelises kohtuvaidluses, mis käsitleb 15. detsembri 1980. aasta seaduse välismaalaste riigi territooriumile sisenemise, elama asumise, viibimise ja väljasaatmise kohta (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, l’établissement, le séjour et l’éloignement des étrangers; edaspidi „15. detsembri 1980. aasta seadus“) artikli 52/3 § 1 esimese lõigu alusel tehtud lahkumisettekirjutuse seaduspärasust; nimetatud lahkumisettekirjutus tehti S. Gnandile teatavaks 3. juunil 2014. aastal, pärast seda, kui Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (pagulaste ja kodakondsuseta isikute üldvolinik, edaspidi „üldvolinik“) oli 23. mail 2014. aastal tema varjupaigataotluse tagasi lükanud.

3. Meenutagem, et 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 52/3 § 1 esimeses lõigus on ette nähtud, et põhjendatud lahkumisettekirjutus tuleb viivitamatult teha igale kolmanda riigi kodanikule, kes viibib Belgia territooriumil ebaseaduslikult, niipea kui üldvolinik on tema varjupaigataotluse tagasi lükanud ja täiendava kaitse andmisest on keeldutud. Nimetatud seaduse artikli 39/70 esimese lõigu kohaselt ei saa lahkumisettekirjutust sundtäita tähtaja jooksul, mis on ette nähtud varjupaigataotluse tagasi lükanud üldvoliniku otsuse peale kaebuse esitamiseks, ning enne, kui kaebuse kohta on otsus tehtud. ( 3 ) S. Gnandi esitas 23. juunil 2014 Conseil du contentieux des étrangers’le (välismaalaste küsimustes pädev halduskohus; edaspidi „CCE“) kaebuse üldvoliniku 23. mai 2014. aasta otsuse peale, millega lükati tagasi tema varjupaigataotlus. Samal kuupäeval nõudis S. Gnandi samas kohtus 3. juuni 2014. aasta riigi territooriumilt lahkumise korralduse tühistamist ja selle täitmise peatamist. Belgia asutused väljastasid 11. juulil 2014. aastal S. Gnandile 8. oktoobri 1981. aasta kuningliku dekreedi, mis käsitleb välismaalaste riiki sisenemist, riigis viibimist ja sinna elama asumist ning riigist väljasaatmist (arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers; edaspidi „8. oktoobri 1981. aasta kuninglik dekreet“), lisas 35 sisalduva erandliku elamisloa nimetatud dekreedi artikli 111 kohaselt põhjusel, et ta oli esitanud kaebuse CCE‑le. Nimetatud dokumenti, mis algselt kehtis 10. oktoobrini 2014, pikendati seejärel 10. detsembrini 2014. Peale selle lubati S. Gnandil 8. veebruari 2016. aasta otsusega, sõltumata tema varjupaigataotlusest, elada ajutiselt Belgia territooriumil kuni 1. märtsini 2017.

4. Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) küsib Euroopa Kohtult oma eelotsuse küsimusega sisuliselt seda, kas tagasisaatmise lubamatuse põhimõttega ja õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile on vastuolus see, et selline tagasisaatmisotsus direktiivi 2008/115 tähenduses, nagu S. Gnandile tehtud lahkumisettekirjutus, võetakse varjupaigataotleja suhtes vastu alates kuupäevast, kui esimene läbivaatamisaste lükkab tema rahvusvahelise kaitse taotluse tagasi, ja enne, kui sellise tagasilükkamise vaidlustamiseks on tema õiguskaitsevahendid ammendatud.

5. Kirjalikus menetluses Euroopa Kohtus, mis lõppes 18. juulil 2016, esitasid S. Gnandi, Belgia ja Tšehhi valitsus ning Euroopa Komisjon kirjalikud seisukohad Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 23 teise lõigu alusel.

6. Euroopa Kohus otsustas 10. jaanuaril 2017. aastal suunata kohtuasja neljandale kojale.

7. Selle koosseisu ees toimus kohtuistung 1. märtsil 2017. Kohtuistungil kuulati ära S. Gnandi, Belgia valitsuse ja komisjoni suulised seisukohad. Menetluse suuline osa lõpetati 15. juunil 2017, mil ma esitasin oma esimese ettepaneku käesolevas kohtuasjas ( 4 ) (edaspidi „minu 15. juuni 2017. aasta ettepanek“). Nimetatud ettepanekus tegin ma Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Conseil d’État’le (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) nii, et direktiiviga 2008/115/EÜ ja eelkõige selle artikli 2 lõikega 1 ja artikliga 5 ning tagasisaatmise lubamatuse ja tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtetega, mis on vastavalt sätestatud harta artikli 19 lõikes 2 ja artikli 47 esimeses lõigus, on vastuolus kõnealuse direktiivi artikli 6 lõike 1 alusel tagasisaatmisotsuse vastuvõtmine kolmanda riigi kodaniku suhtes, kes on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiivi 2005/85/EÜ liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta ( 5 ) tähenduses ning kellel on liidu õiguse ja/või siseriikliku õiguse alusel lubatud jääda liikmesriiki, kus ta on esitanud oma rahvusvahelise kaitse taotluse direktiivi 2005/85 artikli 39 lõikes 1 sätestatud kaebuse esitamise tähtajal kõnealuse taotluse tagasilükkamise vaidlustamiseks, ja kui kõnealune kaebus on esitatud tähtaegselt, kaebuse läbivaatamise ajal. Tegin ka Euroopa Kohtule ettepaneku täpsustada, et direktiiviga 2008/115 ning tagasisaatmise lubamatuse ja tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtetega ei ole seevastu vastuolus niisuguse tagasisaatmisotsuse vastuvõtmine sellise kodaniku suhtes pärast kõnealuse kaebuse rahuldamata jätmist, välja arvatud juhul, kui siseriikliku õiguse alusel lubatakse kõnealusel kodanikul jääda asjaomasesse liikmesriiki kuni lõpliku lahendi tegemiseni varjupaigamenetluses.

8. Neljas koda leidis, et kohtuasjas tõusetub küsimus 30. mai 2013. aasta kohtuotsuse Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) ja direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 6 vahelisest seosest, ning otsustas 5. oktoobril 2017. aastal Euroopa Kohtu kodukorra artikli 60 lõike 3 alusel anda asja tagasi Euroopa Kohtule, et see määraks asja läbivaatamiseks suuremale kohtukoosseisule. Siis määras Euroopa Kohus asja suurkojale.

9. Euroopa Kohus uuendas 25. oktoobri 2017. aasta määrusega Gnandi (C‑181/16, ei avaldata, EU:C:2017:830) suulise menetluse ning palus oma põhikirja artiklis 23 nimetatud huvitatud isikutel esitada kirjalikud seisukohad kolme küsimuse kohta, mis olid esitatud määruse lisas. Esimene küsimus puudutas direktiivi 2005/85 artikli 7 lõikes 1 ja artikli 39 lõikes 3 nimetatud loa jääda asjaomase liikmesriigi territooriumile õiguslikku laadi ja eesmärki. Teine küsimus puudutas ühelt poolt direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 6 ulatust ja teiselt poolt võimalust käsitada nimetatud sätet 30. mai 2013. aasta kohtuotsuse Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) „kahendloogika“ alusel, mille kohaselt kõnealuse direktiivi kohaldamisel viibib kolmanda riigi kodanik liikmesriigis kas seaduslikult või ebaseaduslikult. Kolmas küsimus omakorda puudutas seda, millist võimalikku mõju avaldab direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 6 tõlgendamisele direktiivi 2013/32/EL ( 6 ) ja eelkõige selle artikli 46 jõustumine, mille lõikega 5 kehtestatakse liikmesriikidele kohustus lubada rahvusvahelise kaitse taotlejatel, kelle taotlus on tagasi lükatud, jääda asjaomase liikmesriigi territooriumile otsuse peale kaebuse esitamiseks ette nähtud tähtaja lõppemiseni ja juhul kui kaebus esitatakse, kuni selle kohta otsuse tegemiseni. S. Gnandi, Belgia, Tšehhi, Prantsusmaa ja Madalmaade valitsus ning komisjon vastasid nimetatud küsimustele. Nimetatud huvitatud isikute ning Saksamaa Liitvabariigi suulised seisukohad kuulati ära kohtuistungil Euroopa Kohtu suurkojas 11. detsembril 2017.

10. Käesolevas ettepanekus käsitlen ma üksnes probleemistikku, mille tõstatas Euroopa Kohus 25. oktoobri 2017. aasta määruse Gnandi (C‑181/16, ei avaldata, EU:C:2017:830) lisas sõnastatud küsimustega, mis puudutavad, nagu peagi näeme, põhiliselt direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 6 ulatust. Käesolevat ettepanekut tuleb võtta seega kui täiendust ettepanekule, mille ma esitasin 15. juunil 2017. aastal ja millega ma soovitan tutvuda nii seoses põhikohtuasja asjaolude põhjalikuma kirjeldusega kui ka kõikide küsimustega, mida ma käesolevas ettepanekus otseselt ei käsitle.

I. Õiguslik raamistik

11. Direktiivi 2008/115 artikli 2 lõikes 1 on täpsustatud, et direktiivi kohaldatakse liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes.

12. Direktiivi artikli 3 punktis 2 on sätestatud: „Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid: […] 2) „ebaseaduslik riigisviibimine“ – kolmanda riigi kodaniku viibimine liikmesriigi territooriumil, kui ta ei vasta või enam ei vasta Schengeni piirieeskirjade artiklis 5 sätestatud sisenemise tingimustele või muudele asjaomasesse liikmesriiki sisenemise, selles viibimise või elamise tingimustele; […]“

13. Kõnealuse direktiivi artikli 6 „Tagasisaatmisotsus“ lõigetes 1 ja 6 on sätestatud: „1. Ilma et see piiraks lõigetes 2–5 sätestatud erandite kohaldamist, väljastavad liikmesriigid tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult. […] 6. Käesolev direktiiv ei takista liikmesriikidel võtta vastu otsust seadusliku riigisviibimise lõpetamise kohta koos [tagasisaatmisotsusega] oma siseriiklikus õiguses ettenähtud haldus- või kohtuotsuse või haldus- või kohtuaktiga, ilma et see piiraks III peatükis ning ühenduse ja siseriikliku õiguse muude asjakohaste sätete kohaselt sätestatud menetluslikke tagatisi.“

II. Analüüs

14. Euroopa Kohtu esitatud küsimused, mis on ära toodud 25. oktoobri 2017. aasta määruse Gnandi (C‑181/16, ei avaldata, EU:C:2017:830), millega uuendati menetluse suulist osa ja huvitatud isikute vahel kohtuistungil 11. detsembril 2017. aastal alanud debatti, lisas, tõstatavad sisuliselt küsimuse, kas direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikega 6 liikmesriikidele antud võimalust võtta sama aktiga vastu otsus seadusliku riigisviibimise lõpetamise kohta ja tagasisaatmisotsus võib kasutada sellise rahvusvahelise kaitse taotleja puhul nagu S. Gnandi, kelle taotluse on tagasi lükanud haldusasutus, kes on pädev seda läbi vaatama, kuid kellel on luba jääda asjaomase liikmesriigi territooriumile ootama kõnealuse asutuse tagasilükkamisotsuse peale esitatud kaebuse lahendust.

15. Nagu ma juba 15. juuni 2017. aasta ettepaneku punktides 83–88 mainisin, peaks vastus sellele küsimusele olema minu arvates eitav. Asjaolud, mille on esitanud valitsused, kes vastasid Euroopa Kohtu poolt 25. oktoobri 2017. aasta määruses Gnandi (C‑181/16, ei avaldata, EU:C:2017:830) esitatud küsimustele, ja need, kes tunnistasid 11. detsembri 2017. aasta kohtuistungil, ei sea minu arvates seda järeldust kahtluse alla.

16. Käesolevas ettepanekus jagan ma oma analüüsi kahte ossa. Esimeses osas analüüsin direktiivi 2008/115 teksti ja ettevalmistavate materjalide alusel küsimust, kas selline rahvusvahelise kaitse taotleja, kellel nagu S. Gnandil põhikohtuasjas on luba jääda liikmesriigi territooriumile ootama esimese astme taotluse tagasilükkamisotsuse peale esitatud kaebuse tulemust, kuulub direktiivi 2008/115 kohaldamisalasse. Teises osas analüüsin kõnealuse direktiivi artikli 6 lõike 6 ulatust.

Direktiivi 2008/115 kohaldamine rahvusvahelise kaitse taotlejatele, kellel on õigus jääda asjaomase liikmesriigi territooriumile seoses menetlusega

17. Nagu ma juba meenutasin 15. juuni 2017. aasta ettepaneku punktides 50 jj, kohaldatakse vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 2 lõikele 1 direktiivi liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes. Mõiste „ebaseaduslik riigisviibimine“, mis on direktiivi 2008/115 kohaldamise seisukohast oluline, on direktiivi artikli 3 punktis 2 määratletud kui „kolmanda riigi kodaniku viibimine liikmesriigi territooriumil, kui ta ei vasta või enam ei vasta Schengeni piirieeskirjade artiklis 5 sätestatud sisenemise tingimustele või muudele asjaomasesse liikmesriiki sisenemise, selles viibimise või elamise tingimustele“.

18. Kuna liikmesriigi õigusele otseselt ei viidata, tuleb eelmises punktis määratletud mõistet „ebaseaduslik riigisviibimine“ vastavalt liidu õigusaktides kasutatud mõistete tõlgendamise põhimõtetele, mis Euroopa Kohus on kindlaks määranud, ( 7 ) tõlgendada üksnes liidu õiguse alusel, olenemata sellest, et kolmanda riigi kodaniku liikmesriigi territooriumil viibimise seaduslikkuse või ebaseaduslikkuse konkreetne hindamine võib olenevalt olukorrast sõltuda ka asjaomase liikmesriigi õigusnormide kohaldamisest. ( 8 )

19. Direktiivi 2008/115 artikli 3 lõikes 2 esitatud määratlusest nähtub, et iga kolmanda riigi kodanik, kes viibib liikmesriigi territooriumil nii, et ta ei vasta liikmesriigi territooriumile sisenemise, selles viibimise või elamise tingimustele, viibib riigis ebaseaduslikult. ( 9 ) Selleks et kolmanda riigi kodanikku saaks käsitada ebaseadusliku riigisviibijana direktiivi 2008/115 kohaselt, peavad seega olema täidetud kaks tingimust, st asjaomase isiku füüsiline viibimine liikmesriigi territooriumil, kas või lühiajaliselt ja kavatsuseta sinna jääda, ( 10 ) ning riigis viibimist õigustava seadusliku loa puudumine.

20. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 1. septembri 2005. aasta direktiivi ettepanekule ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (edaspidi „tagasisaatmisdirektiivi ettepanek“), ( 11 ) mille tulemusel võeti pärast pikki läbirääkimisi vastu direktiiv 2008/115, eelnes rohelise raamatu ühenduse tagasisaatmispoliitika kohta ebaseaduslikult riigis elavate isikute puhul (edaspidi „roheline raamat“) ( 12 ) avaldamine 10. aprillil 2002 ning sellele rohelisele raamatule järgnenud komisjoni teatis, mis esitati 14. oktoobril 2002 (edaspidi „14. oktoobri 2002. aasta teatis“), ( 13 ) mida asendas nõukogu 28. novembri 2002. aasta tegevuskava tagasisaatmise valdkonnas. ( 14 ) Nimetatud aktid ning direktiivi 2008/115 kujunemisega seotud dokumendid annavad meile aimu, milline on nimetatud direktiivi artikli 2 lõike 1 ja artikli 3 punkti 2 tähenduses mõiste „ebaseaduslik riigisviibimine“ ulatus.

21. Seoses tulevaste ühiste nõuete materiaalse kohaldamisala kindlaksmääramisega oli rohelise raamatu punktis 2.1 märgitud, et ühenduse tegevus tagasisaatmise valdkonnas peab olema eelkõige suunatud isikutele, „kellel puudub vajadus erikaitse järele“ ja kes viibivad liidus ebaseaduslikult, st kes „ei vasta või enam ei vasta liikmesriiki sisenemise, liikmesriigis viibimise või seal elamise tingimustele“. Kõnealused isikud olid, nagu märgitud rohelise raamatu punktis 2.2, „kolmandate riikide kodanikud, kellel puudub õiguslik seisund, mis võimaldab neil alaliselt või ajutiselt [liidu territooriumil] viibida, ja kelle kohalviibimist ei ole ükski liikmesriik seadusest tulenevalt kohustatud lubama“. ( 15 ) Rohelises raamatus oli tagasisaatmismenetluste kohaldamine rahvusvahelise kaitse taotlejate suhtes ette nähtud vaid juhul, kui nende taotlus on lõplikult tagasi lükatud. Sellega seoses oli punktis 2.3 „Varjupaiga andmine ja tagasisaatmine“ täpsustatud, et „[j]uhul kui isiku suhtes, kes taotleb kaitset, on kohaldatud õiglast ja nõuetele vastavat menetlust, siis pärast seda, kui kõik menetluse etapid on läbitud, kui on analüüsitud kõiki isiku kaitsevajadusi ning kui liikmesriigis viibimiseks rohkem seaduslikke põhjuseid ei ole, peab kõnealune isik riigi territooriumilt lahkuma ja pöörduma tagasi oma päritoluriiki või vajaduse korral transiitriiki“. ( 16 )

22. 14. oktoobri 2002. aasta teatises täpsustas komisjon, et väljendit „ebaseaduslikult riigis viibiv isik“ ei tule mõista nii, et see käsitab kõnealuseid isikuid illegaalidena, vaid nii, et see rõhutab asjaolu, et kõnealuste isikute staatus „ei vasta riiki sisenemist ja/või riigis viibimist reguleerivatele õigusnormidele“. Ebaseadusliku riigis viibimise olukorda kirjeldati samas sõnastuses nagu eespool nimetatud rohelise raamatu punktis 2.1. ( 17 ) Rohelise raamatuga võrreldes hõlmas komisjon teatisega täiendavalt ka „teatavad riigis seaduslikult viibivate isikute kategooriad, kelle staatus on ajutine või kelle väljasaatmine on ajutiselt peatatud“, eelkõige „isikud, kellel on rahvusvaheline kaitse, mis on põhimõtteliselt ajutine“. ( 18 ) Selline täiendav hõlmamine oli siiski ette nähtud üksnes vabatahtliku tagasipöördumise ( 19 ) programmide rakendamiseks.

23. Tagasipöördumisdirektiivi ettepaneku seletuskirjas kinnitas komisjon kooskõlas oma varasemate seisukohtadega eesmärki piirata vastuvõetava direktiivi kohaldamisala mõiste „ebaseaduslik riigisviibimine“ alusel. Uued eeskirjad olid seega ette nähtud kohaldamiseks „vaatamata riigisviibimise ebaseaduslikkuse põhjusele“ asjaomase isiku puhul, „näiteks viisa lõppemine, elamisloa lõppemine, elamisloa tühistamine või tagasivõtmine […], pagulasseisundi tagasivõtmine, ebaseaduslik riiki sisenemine“. Varjupaigataotlejate olukorra puhul oli riigis viibimise ebaseaduslikkus selgelt seotud varjupaigataotluse tagasilükkamise „lõppotsusega“. ( 20 ) Mis puudutab mõiste „ebaseaduslik riigisviibimine“ määratlust, siis on komisjoni ettepanekus pea sõna-sõnalt üle võetud väga lai määratlus, mida oli kasutatud rohelises raamatus ja komisjoni 14. oktoobri 2002. aasta teatises. Kui mõned nõukogu poolt nõutud formaalsed muudatused välja arvata, on sama määratlust kasutatud direktiivi 2008/115 lõplikus tekstis. ( 21 )

24. Käesoleva ettepaneku punktidest 21–23 nähtub, et ei direktiivi 2008/115 vastuvõtmisele eelnenud etappides ega direktiivi vastuvõtmise käigus ei olnud kordagi kõne all võimalus kohaldada tulevasi kolmandate riikide kodanike sunniviisilise tagasisaatmise ühiseeskirju varjupaigataotlejate suhtes, kelle taotlust ei ole lõplikult tagasi lükatud või kelle viibimist asjaomase liikmesriigi territooriumil õigustavad nimetatud liikmesriigil lasuvad seaduslikud kohustused. See paistab selgelt välja direktiivi 2008/115 põhjendusest 9, milles on märgitud, et kolmanda riigi kodanikku, kes on liikmesriigis varjupaika taotlenud, ei tohiks käsitada liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibiva isikuna „seni, kuni on jõustunud taotluse kohta tehtud eitav otsus või otsus, millega lõpetatakse tema õigus viibida riigis varjupaigataotlejana“. ( 22 )

25. Selline direktiivi 2008/115 kohaldamisalast väljajätmine on ka kooskõlas liidu õiguse sätetega, mis reguleerivad varjupaigataotlejate (ja üldisemalt rahvusvahelise kaitse taotlejate) õiguslikku olukorda, kellel sarnaselt tunnustatud pagulastega on eristaatus, mis on kindlaks määratud rahvusvahelise õigusega, ( 23 ) ning kes seega erinevad tavalistest sisserändajatest.

26. Liidu õigus kohustab liikmesriike järgima rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu miinimumnõudeid eelkõige seoses elukoha ja liikumisvabadusega ning juurdepääsuga haridussüsteemile, tööturule, tervishoiule ja materiaalsetele vastuvõtutingimustele, mis tagavad varjupaigataotlejale toimetuleku ning füüsilise ja vaimse tervise. ( 24 ) Rahvusvahelise kaitse taotlejad saavad kasutada kõiki nimetatud nõuete kohaldamisest tulenevaid eeliseid nii kaua kui neil on lubatud viibida liikmesriigi territooriumil nimetatud staatuses.

27. Liidu õigus annab lisaks varjupaigataotlejatele (ja laiemalt rahvusvahelise kaitse taotlejatele) õiguse jääda asjaomase liikmesriigi territooriumile taotluse läbivaatamise ajaks. Kui põhikohtuasja asjaolude suhtes kohaldatava direktiivi 2005/85 kehtivuse ajal oli kõnealune õigus ette nähtud üksnes seni, kuni varjupaigataotlus jäetakse rahuldamata esimeses astmes, ( 25 ) siis direktiiv 2013/32, mis asendas direktiivi 2005/85, pikendas seda õigust kuni esimeses astmes tehtud otsuse peale esitatud kaebuse etapini. ( 26 )

28. Asjaomane liikmesriik peab väga lühikese tähtaja jooksul varjupaigataotlejale väljastama dokumendi, mis kinnitab taotleja õigust viibida liikmesriigi territooriumil „taotluse menetlemise või läbivaatamise ajal“. ( 27 )

29. Nimetatud dokument – mis peab kehtima seni, kuni taotlejal on lubatud viibida asjaomase liikmesriigi territooriumil ( 28 ) – ei ole küll elamisluba ( 29 ) määruse nr 1030/2002 artikli 1 lõike 2 punkti a tähenduses, ( 30 ) ent kujutab endast siiski, nagu rõhutas komisjon oma vastuses esimesele kirjalikule küsimusele, mis oli lisatud 25. oktoobri 2017. aasta määrusele Gnandi (C‑181/16, ei avaldata, EU:C:2017:830), liikmesriigi ametivõimude poolt välja antud luba, mis võimaldab kolmanda riigi kodanikul seaduslikult tema territooriumil viibida, ( 31 ) ehkki ajutiselt ja üksnes menetluse eesmärgil.

30. Niisiis, kuni varjupaigataotleja viibib asjaomase liikmesriigi territooriumil seaduslikult, mitte ebaseaduslikult, ja kuni selline seaduslik riigis viibimine kestab, ei kuulu varjupaigataotleja, kellel on lubatud kõnealusel territooriumil viibida kuni tema taotluse lahendamiseni (esimeses astmes või esimeses astmes otsuse teinud ametivõimude otsuse peale esitatud kaebuse järel), direktiivi 2008/115 kohaldamisalasse, nii nagu see on määratletud kõnealuse direktiivi artikli 2 lõikes 1 ja artikli 3 punktis 2. Sellisel juhul ei oma tähtsust see, kas kõnealune luba on välja antud liidu õigust või üksnes liikmesriigi õigust kohaldades, oluline on üksnes asjaomase isiku riigis viibimise seaduslikkus.

31. Nagu ma märkisin oma 15. juuni 2017. aasta ettepaneku punktides 54 ja 55, kinnitab seda järeldust 30. mai 2013. aasta kohtuotsus Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), milles Euroopa Kohus otsustas, et „direktiivi 2008/115 artikli 2 lõiget 1 koostoimes selle direktiivi põhjendusega 9 tuleb tõlgendada nii, et seda direktiivi ei kohaldata kolmanda riigi kodanikule, kes on taotlenud rahvusvahelist kaitset vastavalt direktiivile 2005/85, niikaua kuni kulgeb ajavahemik nimetatud taotluse esitamisest kuni selle taotluse osas esimese astme otsuse langetamiseni või vajaduse korral kuni nimetatud otsuse peale esitatud kaebuse tulemuse selgumiseni“. ( 32 )

32. Arutluskäik, mille tulemusel Euroopa Kohus sellele järeldusele jõudis, on selge. Juhul kui rahvusvahelise kaitse taotlejal on õigus asjaomase liikmesriigi territooriumil viibida, olenemata sellest, kas tal on elamisluba või mitte, ei kuulu ta direktiivi 2008/115 kohaldamisalasse, kuna ta ei ole liikmesriigi territooriumil „ebaseaduslikult viibiv“ nimetatud direktiivi artikli 2 lõike 1 tähenduses. ( 33 )

33. On tõsi, et 30. mai 2013. aasta kohtuotsus Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) tugineb „kahendloogikale“, mille kohaselt kolmanda riigi kodanik viibib direktiivi 2008/115 mõistes riigis „seaduslikult“ või „ebaseaduslikult“. Siiski on oluline rõhutada, et Euroopa Kohus ei tuginenud oma arutluskäigus sellele loogikale, vaid sellise rahvusvahelise kaitse taotleja riigis viibimise seadusliku olemuse otsesele tuvastamisele, kellel on lubatud asjaomasesse liikmesriiki jääda kuni tema taotlust puudutava menetluse tulemuseni.

34. See tuvastamine ja Euroopa Kohtu seisukoht 30. mai 2013. aasta kohtuotsuse Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) resolutsiooni punktis 1 on teisest küljest üldiselt kohaldatavad ega sõltu põhikohtuasja asjaoludest nimetatud kohtuotsuse aluseks olnud kohtuasjas. Sellest järeldub, et üksnes kõnealusele otsusele vastu rääkides võiks Euroopa Kohus kinnitada, et direktiivi 2008/115 kohaldatakse sellise rahvusvahelise kaitse taotleja suhtes, kellel on lubatud asjaomasesse liikmesriiki jääda kuni tema taotlust puudutava menetluse tulemuseni.

35. Lisaks, nagu ma väitsin oma 15. juuni 2017. aasta ettepaneku punktides 55–57, on Euroopa Kohtu poolt 30. mai 2013. aasta kohtuotsuses Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) seoses sellise varjupaigataotleja olukorraga, kellel on lubatud jääda asjaomase liikmesriigi territooriumile direktiivi 2005/85 artikli 7 lõike 1 kohaselt, esitatud lahend vahetult ülekantav sellise taotleja olukorrale, kelle taotlus on esimeses menetlusastmes tagasi lükatud ja kellel on liikmesriigi õiguse alusel õigus jääda asjaomasesse riiki tagasilükkamisotsuse peale esitatud kaebuse lahendust ootama.

36. Ühelt poolt, vastupidi Belgia valitsuse väidetele, ei ole mingit „kvalitatiivset“ erinevust direktiivi 2005/85 artikli 7 lõikes 1 ette nähtud „õiguse jääda liikmesriiki“ ja nimetatud direktiivi artiklis 39 ette nähtud õiguse vahel, millest viimase andmine on jäetud asjaomase liikmesriigi otsustada. Mõlemal juhul on tegemist õigusega, mis on antud ajutiselt ja üksnes menetluse eesmärgil. Mõlemal juhul on kõnealuse õiguse eesmärk eelkõige kaitsta taotlejat tagajärgede eest, mis kaasneksid võimaliku tagasisaatmisega enne tema taotluse läbivaatamist või enne, kui tal on olnud võimalus kasutada oma õigust tõhusale õiguskaitsevahendile. Mõlemal juhul saab taotleja tänu sellele õigusele kasutada eeliseid, mis on ette nähtud vastuvõtu miinimumnõuetega. Ainus ja sellise õiguse andmise kohustusliku või vabatahtliku olemusega seotud erinevus direktiivi 2005/85 kehtivuse ajal kaotati direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikega 5, mis, nagu ma juba meenutasin, sätestab nüüd, välja arvatud mõnede erandite puhul, liikmesriikidele kohustuse lubada jääda rahvusvahelise kaitse taotlejatel oma territooriumile taotluse tagasilükkamisotsuse peale kaebuse esitamise tähtaja lõppemiseni ja kaebuse läbivaatamise ajaks.

37. Teiselt poolt, mis puudutab direktiivi 2008/115 kohaldamist, siis oluline on rahvusvahelise kaitse taotleja riigis viibimise seaduslikkus ja mitte riigis viibimise õiguse andmise põhjused või nimetatud viibimise arvatav kestus.

38. Oluline on täpsustada, nagu ma tegin oma 15. juuni 2017. aasta ettepaneku punktides 72–82 ja nagu nähtub 30. mai 2013. aasta kohtuotsusest Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, punkt 60) ja 15. veebruari 2016. aasta kohtuotsusest N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punktid 75 ja 76), et direktiivi 2008/115 kohaldamatust selliste rahvusvahelise kaitse taotlejate suhtes, kellel on lubatud jääda asjaomase liikmesriigi territooriumile kuni taotluse menetlemise tulemuseni, ja üldisemalt kolmandate riikide kodanike suhtes, kes ei viibi liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult kõnealuse direktiivi artikli 2 lõike 1 tähenduses, tuleb mõista nii, et sunniviisilist tagasisaatmist nimetatud direktiivi kohaselt ei saa nõuetekohaselt alustada sellise taotleja või sellise kodaniku suhtes, ja mitte nii, et juba alustatud menetlus tuleb tingimata tühistada, juhul kui asjaomane isik esitab menetluse käigu rahvusvahelise kaitse taotluse või saab muul põhjusel ajutise riigis viibimise õiguse. ( 34 ) Sellisel juhul võib menetluse vajaduse korral üksnes peatada riigis viibimise õiguse andva loa kehtivuse ajaks. ( 35 )

39. Selle analüüsi esimese osa kokkuvõtteks soovin veel üldisemalt meelde tuletada, et alles siis, kui pagulasseisundi (või täiendavat kaitset vajava isiku staatuse) tunnustamine on lõplikult välistatud menetluse lõpetamise otsusega, kaotab asjaomane isik varjupaigataotleja staatuse (või laiemalt rahvusvahelise kaitse taotleja staatuse). ( 36 ) Minu arvates võib selline isik alles sel hetkel hakata kuuluma direktiivi 2008/115 kohaldamisalasse, ( 37 ) tingimusel, et tema viibimine asjaomases liikmesriigis on ebaseaduslik.

Direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 6 tõlgendamine ja ulatus

40. Oma analüüsi esimeses osas nagu ka oma 15. juuni 2017. aasta ettepanekus väitsin ma, et sellist varjupaigataotlejat (ja laiemalt rahvusvahelise kaitse taotlejat) nagu põhikohtuasja kaebaja, kelle taotlus on esimeses menetlusastmes tagasi lükatud, kuid kellel on lubatud jääda asjaomase liikmesriigi õiguse kohaselt kõnealuse liikmesriigi territooriumile taotluse tagasilükkamise otsuse peale esitatud kaebuse lahendust ootama, tuleb selle loa tõttu pidada seaduslikult kõnealusel territooriumil viibivaks ning seetõttu ei kuulu ta direktiivi 2008/115 kohaldamisalasse, nii nagu see on määratletud direktiivi artikli 2 lõikes 1, see aga takistab liikmesriikidel algatada tema suhtes tagasisaatmismenetlust.

41. Põhjustel, mis ma juba esitasin oma 15. juuni 2017. aasta ettepanekus ja mida ma alljärgnevalt üksikasjalikumalt analüüsin, olen arvamusel, et direktiivi 2008/115 artikli 6 lõige 6 ei paku argumente, mis võiksid seada kahtluse alla sellise seisukoha, ning et vastupidi 11. detsembri 2017. aasta kohtuistungil osalenud liikmesriikide väidetele ei anna nimetatud säte liikmesriikide ametiasutustele õigust teha tagasisaatmisotsus kõnealuse direktiivi tähenduses selliste asjaolude puhul nagu põhikohtuasjas käsitletavad.

42. Üksnes juhul, kui omistada direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikele 6 nimetatud direktiivi artikli 2 lõikest 1 erandit tegev ulatus, võiks jõuda erinevale järeldusele. Kuid mitte miski kõnealuse akti tekstis või ülesehituses ega ka liidu seadusandja tahte tõlgendamine ei võimalda sellist järeldust teha.

43. Esiteks ei ole direktiivi 2008/115 artiklis 2 sätestatud ühtegi erandit direktiivi kohaldamisalas, nii nagu see on määratletud direktiivi artiklis 1. Kõnealuse direktiivi artikli 2 lõikes 2 on ette nähtud juhud, mil liikmesriikidel on lubatud mitte järgida kõnealuses direktiivis sätestatud menetlusi kolmandate riikide kodanike suhtes, kes viibivad liikmesriigis ebaseaduslikult artikli 1 tähenduses. Samas artiklis ei ole seevastu ette nähtud ühtki erandit lõikes 1 sätestatud reeglist, mille kohaselt kohaldatakse direktiivi 2008/115 üksnes liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes.

44. Teiseks nähtub selgelt direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 6 sõnastusest ( 38 ) ja selle paigutusest II peatükki „Ebaseadusliku riigisviibimise lõpetamine“, et kõnealune säte üksnes võimaldab liikmesriikidel liita mitu akti, selleks et algatada tagasisaatmismenetlus niipea kui võetakse vastu otsus, mis lõpetab asjaomase isiku seadusliku riigisviibimise ja märgib ebaseadusliku riigisviibimise algust. ( 39 ) See sõnastus aga ei võimalda tõlgendamist, mille kohaselt oleks liikmesriikidel lubatud võtta vastu tagasisaatmisotsus selliste kolmandate riikide kodanike suhtes, kes ei kuulu direktiivi kohaldamisalasse, nii nagu see on määratletud direktiivi artikli 2 lõikes 1, st kolmandate riikide kodanike suhtes, kes ei viibi riigis ebaseaduslikult. Selline tõlgendamine läheks vastuollu mitte üksnes direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 6 sõnastusega ja direktiivi artikli 2 lõike 1 sõnastusega, vaid ka mõiste „tagasisaatmisotsus“ määratlusega, mis kõnealuse direktiivi artikli 3 punkti 4 kohaselt on „haldus- või kohtuotsus või -akt, millega sätestatakse, et kolmanda riigi kodaniku riigisviibimine on ebaseaduslik, ja kehtestatakse või sätestatakse tagasipöördumiskohustus“. ( 40 )

45. Kolmandaks märgin – nagu ma juba märkisin oma 15. juuni 2017. aasta ettepaneku punktis 87 –, et direktiivi 2008/115 artikli 6 lõiget 6 kohaldatakse vastavalt selle sõnastusele „asjakohaseid [liidu] ja siseriiklikke õigusnorme piiramata“. Või nagu rõhutas komisjon oma suulistes seisukohtades 1. märtsi 2017. aasta kohtuistungil, kuuluvad kõnealuste normide hulka ka direktiivi 2005/85 artikli 7 lõige 1 ja artikli 39 lõige 3 ning nüüd direktiivi 2013/32 artikli 9 lõige 1 ja artikli 46 lõige 5 ning liikmesriikide õigusnormid, mis annavad rahvusvahelise kaitse taotlejale õiguse jääda liikmesriigi territooriumile tema taotluse läbivaatamise menetluse ajaks. Liikmesriikidele direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikega 6 antud kaalutlusõigust ei saa seega kasutada kõnealuseid sätteid ja õigusnorme rikkudes.

46. Neljandaks nähtub direktiivi 2008/115 ettevalmistavatest materjalidest, et direktiivi artikli 6 lõike 6 esimene sõnastus, mis sisaldub direktiivi ettepaneku artikli 6 lõikes 3, piirdus üksnes sätestamisega, et „[t]agasisaatmisotsus väljastatakse kas eraldiseisva akti või otsusena või koos väljasaatmiskorraldusega“. Kõnealuse ettepaneku seletuskirjas on selgitatud, et see täpsustus lisati vastuseks murele, mida väljendasid eelneva arutelu käigus paljud liikmesriigid, et komisjoni pakutud kaheastmeline kord (tagasisaatmisotsus ja väljasaatmiskorraldus) viib viivitusteni. ( 41 ) Pärast nõukogu muudatusettepanekut – mille eesmärk oli sõnaselgelt anda liikmesriikidele lisaks võimalusele liita tagasisaatmisotsus ja väljasaatmisotsus ka võimalus liita nimetatud aktid otsusega, mis lõpetab asjaomase isiku seadusliku riigisviibimise – jõudis liidu seadusandja lõpuks direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 6 praeguse sõnastuseni. ( 42 ) Vaatamata muudatustele tekstis on kõnealuse sätte eesmärk jäänud samaks: anda liikmesriikidele teatav kaalutlusõigus seoses ebaseaduslikult riigisviibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmise menetlusega. Kuid mitte miski ei võimalda järeldada, et kõnealune säte oleks ükskõik millises direktiivi 2008/115 vastuvõtmise menetluse etapis omandanud eesmärgi anda liikmesriikidele võimalus teha erandeid raamistikust, mis on selgelt piiritletud kõnealuse direktiivi artikliga 1 ja artikli 2 lõikega 1, millega määratakse kindlaks direktiivi sisu ja reguleerimisala, ning võimaldada liikmesriikidel võtta vastu tagasisaatmisotsus kolmandate riikide kodanike suhtes, kes ei viibi riigis ebaseaduslikult. ( 43 ) Kui selline oleks olnud seadusandja eesmärk, oleks see kindlasti olnud selgemalt väljendatud ja piiritletud ega oleks olnud varjatud menetluslikku laadi sätte taha.

47. Viiendaks, mis puudutab teleoloogilisi argumente, millele tuginesid teatavad liikmesriigid oma vastustes Euroopa Kohtu 25. oktoobri 2017. aasta määruses Gnandi (C‑181/16, ei avaldata, EU:C:2017:830) ja 11. detsembri 2017. aasta kohtuistungil esitatud küsimustele, siis on ilmselt tõsi, et direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 6 eesmärk on tagasisaatmismenetluste kiirus. Kuna aktid on omavahel seotud ja üksteisest sõltuvad, lihtsustab seadusliku riigisviibimise lõpetamise otsuse ja tagasisaatmisotsuse samaaegne vastuvõtmine tagasisaatmisotsuse põhjendamist per relationem ning eelkõige võimaldab kõnealuste aktide vaidlustusmenetluste paralleelset ja vajaduse korral ühendatud menetlust. Üldisemalt, nagu nähtub direktiivi 2008/115 põhjendusest 4 ja nagu Euroopa Kohus on korduvalt kinnitanud, on riigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmanda riigi kodanike tõhusa väljasaatmis‑ ja repatrieerimispoliitika kehtestamine üks kõnealuse direktiivi 2008/115 eesmärkidest. ( 44 )

48. Siiski on oluline rõhutada, et direktiivi 2008/115 eesmärk on kehtestada süsteem, mis põhineb selgetel, läbipaistvatel ja õiglastel eeskirjadel, ( 45 ) selleks et edendada õiguskindlust sellises tundlikus valdkonnas nagu kolmandate riikide kodanike sunniviisiline tagasisaatmine, ning tagada samas tagasisaatmismenetluste tõhusus ja asjaomaste isikute põhiõiguste austamine. ( 46 )

49. Selle saavutamiseks lähtub direktiiv 2008/115 samast „kahendloogikast“ nagu 30. mai 2013. aasta kohtuotsus Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), mis on niisiis kooskõlas kõnealuse direktiivi mõttega. Selleks et võimalikult minimeerida ebakindlust direktiivis ette nähtud eeskirjade kohaldamisel, on direktiivi artikli 6 lõikes 1 liikmesriikidele sätestatud kohustus saata tagasi kolmandate riikide kodanikud, kes viibivad riigi territooriumil ebaseaduslikult, ning samal ajal on artikli 6 lõigetes 2–5 sätestatud selged erandid sellest kohustusest. Muudel juhtudel kui nimetatud erandid tuleb iga kolmanda riigi kodaniku suhtes, kes viibib asjaomase liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 1 kohaselt, teha tagasisaatmisotsus. ( 47 ) Seevastu kolmandate riikide kodanike suhtes, kes ei viibi riigis ebaseaduslikult või kes kuuluvad nimetatud erandite kohaldamisalasse, kõnealuses direktiivis sätestatud menetlusi põhimõtteliselt ei kohaldata, nii kaua, kuni sellise väljajätmise alused kehtivad.

50. Direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 6 tõlgendamine, mida pakkusid 11. detsembri 2017. aasta kohtuistungil osalenud liikmesriigid ja mille kohaselt nimetatud sätte eesmärk on võimaldada alustada tagasisaatmismenetlust sellise kolmandate riikide kodanike rühma suhtes, kes ei kuulu kõnealuse direktiivi kohaldamisalasse, ( 48 ) ei ole mitte üksnes vastuolus direktiivi sõnastuse ja mõttega, vaid seab ohtu ka õiguskindluse eesmärgi, mida sellega taotletakse, soodustades n‑ö hallide alade loomist ja eri praktikate levimist eri liikmesriikides, ( 49 ) mis omakorda läheb vastuollu kõnealuse direktiivi eesmärgiga, mis on ühiste eeskirjade ja tavade kogumi loomine.

51. Asjaolu, et rahvusvahelise kaitse taotlejale, kellel on õigus liikmesriigi territooriumil viibida, tehakse samal ajal teatavaks tagasisaatmisotsus, mis, ehkki seda ei saa kohe pöörata sundtäitmisele, paneb asjaomasele isikule kohustuse kõnealuse riigi territooriumilt lahkuda, toob kaasa õiguslikult ebakindla ja mõnikord lausa ebaselge olukorra, mis ei kahjusta mitte ainult tagasisaatmismenetluste läbipaistvust, vaid ka tõhusust, ( 50 ) ning takistab asjaomase liikmesriigi pädevatel asutustel järgida rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtmise valdkonna eeskirju, mida on nimetatud eespool. ( 51 ) Ja kõike seda lõppkokkuvõttes menetluse kiirendamise huvides, mis polegi alati märgatav. On küll tõsi, et rahvusvahelise kaitse taotluse esimeses astmes tagasilükkamise otsuse ja tagasisaatmisotsuse üheaegne vastuvõtmine võimaldab põhimõtteliselt kahe nimetatud akti vaidlustamise paralleelset menetlemist. Tuleb siiski rõhutada, et kuna tagasisaatmisotsus on põhjendatud tagasilükkamisotsuse vastuvõtmisega, saab kaebuse, mis on esitatud esimese peale pärast seda, kui teise peale esitatud kaebus on tagasi lükatud, omakorda kiiresti tagasi lükata. Lisaks saab kohus, kellele on esitatud kaebus esimeses menetlusastmes tehtud rahvusvahelise kaitse taotluse tagasilükkamise otsuse peale, teha tagasisaatmisotsuse vajaduse korral direktiivi 2008/115 artikli 6 lõiget 6 kohaldades ja juhul, kui liikmesriigi õigus seda võimaldab, samal ajal otsusega kõnealune kaebus tagasi lükata. Ehk siis, kuna direktiivi 2008/115 artikli 13 lõike 2 kohaselt ei ole tagasisaatmisotsuse peale esitatud kaebusel tingimata peatavat mõju (nii on see Belgia õiguses), võib sellise otsuse vajaduse korral täide viia, vaatamata asjaolule, et selle peale on esitatud kaebus.

III. Ettepanek

52. Esitatud põhjendustest ja minu 15. juuni 2017. aasta ettepanekus esitatud analüüsist lähtudes jään kindlaks oma ettepanekule, mille ma algselt tegin Conseil d’État’ (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) esitatud eelotsuse küsimusele vastamiseks ning mis kõnealuses ettepanekus oli sõnastatud järgmiselt: Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiiviga 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel ja eelkõige selle artikli 2 lõikega 1 ja artikliga 5 ning tagasisaatmise lubamatuse ja tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtetega, mis on vastavalt sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 19 lõikes 2 ja artikli 47 esimeses lõigus, on vastuolus selle direktiivi artikli 6 lõike 1 alusel tagasisaatmisotsuse vastuvõtmine kolmanda riigi kodaniku suhtes, kes on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiivi 2005/85/EÜ liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta tähenduses ning kellel on liidu õiguse ja/või siseriikliku õiguse alusel lubatud jääda liikmesriiki, kus ta on esitanud oma rahvusvahelise kaitse taotluse direktiivi 2005/85 artikli 39 lõikes 1 sätestatud kaebuse esitamise tähtajal kõnealuse taotluse tagasilükkamise vaidlustamiseks, ja kui kõnealune kaebus on esitatud tähtaegselt, kaebuse läbivaatamise ajal. Direktiiviga 2008/115 ning tagasisaatmise lubamatuse ja tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtetega ei ole seevastu vastuolus niisuguse tagasisaatmisotsuse vastuvõtmine sellise kodaniku suhtes pärast kõnealuse kaebuse rahuldamata jätmist, välja arvatud juhul, kui siseriikliku õiguse alusel lubatakse kõnealusel kodanikul jääda asjaomasesse liikmesriiki kuni lõpliku lahendi tegemiseni varjupaigamenetluses.

( 1 ) Algkeel: prantsuse.

( 2 ) ELT 2008, L 348, lk 98.

( 3 ) 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 39/70 esimeses lõigus on sätestatud, et „kaebuse esitamiseks ette nähtud tähtaja jooksul ja kaebuse läbivaatamise ajal ei või huvitatud isiku suhtes ilma tema nõusolekuta pöörata sundkorras täitmisele ühtki riigist välja- ega tagasisaatmismeedet“.

( 4 ) EU:C:2017:467.

( 5 ) ELT 2005, L 326, lk 13.

( 6 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (ELT 2013, L 180, lk 60).

( 7 ) Vt eelkõige 21. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus, Padawan (C‑467/08, EU:C:2010:620, punkt 32).

( 8 ) Direktiiv 2008/115, mille õiguslik alus on ainult EÜ artikli 63 lõike 3 punkt b, ei käsitle tõepoolest selliste põhjuste ühtlustamist, mis lõpetavad kolmandate riikide kodanike seadusliku riigis viibimise.

( 9 ) Vt 7. juuni 2016. aasta kohtuotsus, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, punkt 48).

( 10 ) Vt 7. juuni 2016. aasta kohtuotsus, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, punkt 48).

( 11 ) KOM(2005) 391 (lõplik).

( 12 ) KOM(2002) 175 (lõplik).

( 13 ) Komisjoni teatis nõukogule ja Euroopa Parlamendile ühenduse tagasisaatmispoliitika kohta, KOM(2002) 564 (lõplik).

( 14 ) 25. novembri 2002. aasta dokument nr 14673/02. Haagi programmis, mis võeti vastu 4. ja 5. novembril 2004 Brüsselis toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel, soovitati sõnaselgelt määrata kindlaks ühised nõuded, et isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust, ning kutsuti komisjoni üles esitama vastavat ettepanekut 2005. aasta alguses.

( 15 ) Kohtujuristi kursiiv.

( 16 ) Kohtujuristi kursiiv.

( 17 ) Vt 14. oktoobri 2002. aasta teatise punkt 1.2.2. Teatise punktis 2.3.4 „Seadusliku riigis viibimise lõppemine“ pani komisjon ette, et „isik võiks olla kohustatud liikmesriigi territooriumilt lahkuma alates hetkest, kui tema seaduslik riigis viibimine lõpeb, eelkõige juhul, kui elamisloa taotlus tagasi lükatakse […], kui elamisloa kehtivus lõpeb või elamisluba tühistatakse […]“. Komisjon täpsustas, et arvesse tuleb võtta ka seda, „et isiku seaduslik riigis viibimine lõpeb sellise otsuse peale esitatud kaebuse peatava mõjuta, millega keelduti talle andmast õigust asjaomase liikmesriigi territooriumile jääda“ (kohtujuristi kursiiv). Märgin lisaks, et 14. oktoobri 2002. aasta teatise lisas on esitatud loetelu määratlustest, mille hulgas on mõiste „ebaseaduslik riigisviibimine“, mis on sõnastatud peaaegu täpselt samamoodi nagu direktiivi 2008/115 artikli 3 punktis 2.

( 18 ) Vt 14. oktoobri 2002. aasta teatise punkt 1.2.1.

( 19 ) 14. oktoobri 2002. aasta teatise punktis 2.4 märgib komisjon, et olemas on „kaht liiki tagasipöördumist: vabatahtlik tagasipöördumine sõna otseses mõttes, mille puhul isik otsustab ise vabatahtlikult oma riiki tagasi pöörduda ning tal aidatakse seda teha, ning juhud, kui ametivõimud sunnivad isikut tagasi pöörduma, järgides seejuures rangelt rahvusvahelist õigust ning austades asjaomase isiku inimõigusi“. Komisjon täpsustab, et „on ka kombineeritud olukord, mille puhul isik aktsepteerib tagasipöördumiskohustust ning saab vastutasuks ametivõimude abi“.

( 20 ) Vt seletuskirja punkt 4 (kohtujuristi kursiiv). Vt ka komisjoni talituste 1. septembri 2005. aasta töödokument SEK(2005) 1057, punkt 1, ja komisjoni talituste 4. oktoobri 2005. aasta töödokument SEK(2005) 1175, artikli 3 punktid.

( 21 ) Ettepaneku artikli 3 punkti b alusel oli „ebaseaduslik riigisviibimine“„kolmanda riigi kodaniku viibimine liikmesriigi territooriumil, kui ta ei vasta või enam ei vasta asjaomases liikmesriigis viibimise või elamise tingimustele“. Ettepaneku artikli 2 lõike 1 punktides a ja b oli sätestatud, et tulevast direktiivi kohaldatakse liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmanda riigi kodanike suhtes, st „kes ei vasta või enam ei vasta sissesõidu tingimustele vastavalt Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni[le]“ või kes „viibivad mõnel muul viisil ebaseaduslikult“ liikmesriigi territooriumil. Nõukogu muudatusettepaneku järgi tehti kahest artiklist üks ning sündis direktiivi 2008/115 artikli 3 lõike 2 praegune sõnastus. Vt F. Lutz, „The Negotiations on the Return Directive, Comments and Materials“, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2010, „Council position before the triligue (Council document 15566/07)“, esitatud 5. lisas, lk 179.

( 22 ) Kohtujuristi kursiiv.

( 23 ) Tagasisaatmise lubamatuse põhimõtet, mis on sätestatud 28. juulil 1951. aastal Genfis allkirjastatud pagulasseisundi konventsiooni (Recueil des traités des Nations unies, 189. kd, lk 150, nr 2545 (1954)) artiklis 33, kohaldatakse ka pagulaste suhtes, keda ei ole veel pagulasena tunnustatud.

( 24 ) Vt nõukogu 27. jaanuari 2003. aasta direktiiv 2003/9/EÜ, millega sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded (ELT 2003, L 31, lk 18), mis on ratione materiae kohaldatav põhikohtuasja asjaoludele, ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv 2013/33/EL, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded (ELT 2013, L 180, lk 96), mis asendas direktiivi 2003/9.

( 25 ) Vt direktiivi 2005/85 artikli 7 lõige 1. Kõnealuse direktiivi artikli 39 lõike 3 punkti a kohaselt jäi liikmesriikidele seevastu vabadus otsustada kooskõlas rahvusvaheliste kohustustega, kas lubada varjupaigataotlejatel jääda riigi territooriumile ka esimeses astmes tehtud tagasilükkamisotsuse peale esitatud kaebuse lahendust ootama.

( 26 ) Vt direktiivi 2013/32 artikli 46 lõige 5, mille kohaselt, ilma et see piiraks kõnealuse artikli lõike 6 kohaldamist, „annab käesoleva artikli lõikes 1 sätestatud õiguskaitsevahend taotlejale õiguse jääda asjaomasesse liikmesriiki kuni lõikes 4 sätestatud tähtajani ja õiguskaitsevahendi üle otsuse tegemiseni“. Varjupaigataotleja õigus jääda asjaomase liikmesriigi territooriumile kuni otsuse vastuvõtmiseni esimeses astmes on praegu ette nähtud selle direktiivi artikli 9 lõikega 1.

( 27 ) Vt direktiivi 2003/9 artikli 6 lõige 1 ja direktiivi 2013/33 artikli 6 lõige 1.

( 28 ) Vt direktiivi 2003/9 artikli 6 lõige 4 ja direktiivi 2013/33 artikli 6 lõige 4. Nagu ma juba eespool märkisin, kohustas liidu õigus direktiivi 2005/85 kehtimise ajal liikmesriike andma varjupaigataotlejatele elamisõiguse üksnes nende taotluse läbivaatamise esimeses etapis. Selleks et tagada õigus tõhusale õiguskaitsevahendile, laiendati direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikega 5 asjakohast õigust ka taotluse uuesti läbivaatamise etapile.

( 29 ) Vt selle kohta direktiivi 2005/85 artikli 7 lõike 1 viimane lause ja direktiivi 2013/32 artikli 9 lõike 1 viimane lause.

( 30 ) Nõukogu 13. juuni 2002. aasta määrus (EÜ) nr 1030/2002, millega kehtestatakse ühtne elamisloavorm kolmandate riikide kodanike jaoks (ELT 2002, L 157, lk 1).

( 31 ) Määruse nr 1030/2002 artikli 1 lõike 2 punkti a alapunkti ii tähenduses on elamisluba liikmesriigi ametivõimude poolt välja antud mis tahes luba, mis võimaldab kolmanda riigi kodanikul seaduslikult tema territooriumil viibida, välja arvatud „varjupaigataotluse […] läbivaatamise ajaks väljastatud load“.

( 32 ) Vt 30. mai 2013. aasta kohtuotsus, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, punkt 49 ja resolutsiooni punkt 1).

( 33 ) Vt 30. mai 2013. aasta kohtuotsus, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, punkt 48).

( 34 ) Eelkõige seetõttu, et pärast seda, kui asjaomase isiku suhtes tehti lahkumiskorraldus ajal, kui ta viibis riigis ebaseaduslikult, annab asjaomane liikmesriik talle humanitaar- või kaastundlikel põhjustel loa riigis viibida vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikele 4.

( 35 ) Vt sellega seoses direktiivi 2008/115 artikli 6 lõige 4, mis näeb ette, et kui liikmesriik otsustab anda kolmanda riigi kodanikule elamisõiguse, siis kõnealusele kodanikule tagasisaatmisotsust ei väljastata, aga kui selline otsus on juba väljastatud, siis võib selle lihtsalt peatada kõnealuse õiguse kehtivuse ajaks.

( 36 ) Direktiivi 2005/85 artikli 2 punkti c, nüüd direktiivi 2013/32 artikli 2 punkti c kohaselt on varjupaigataotleja „kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes on esitanud varjupaigataotluse, mille suhtes ei ole lõplikku otsust veel tehtud“ (kohtujuristi kursiiv). Sama määratlus sisaldus direktiivi 2003/09 artikli 2 punktis c ja sisaldub nüüd direktiivi 2013/33 artikli 2 punktis b. Mõiste „lõplik otsus“ on omakorda määratletud direktiivi 2005/85 artikli 2 punktis d kui „otsus[,] mille suhtes ei kohaldata enam [kõnealuse] direktiivi V peatükist tulenevat õiguskaitsevahendit, olenemata sellest, kas õiguskaitsevahendil on toime, mis võimaldab taotlejal jääda asjaomasesse liikmesriiki“. Vt ka direktiivi 2013/32 artikli 2 punkt e.

( 37 ) Oma kommentaarides rohelise raamatu kohta täpsustas Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Pagulaste Ülemvoliniku Amet (UNHCR) pärast seda, kui ta oli tunnistanud, kui oluline on varjupaigasüsteemi terviklikkuse säilitamiseks selliste isikute tagasisaatmise tõhus poliitika, kelle varjupaigataotlus on „õiguspäraselt tagasi lükatud“, et „[b]y„properly rejected asylum-seekers“, UNHCR means those who, after due consideration of their claims in fair procedures, have been found not to qualify for refugee status on the basis of the 1951 Convention, nor to be in need of protection on other grounds, including, but not exclusively, obligations under international human rights instruments, and who are not authorised to stay in the country concerned for other compelling reasons. For UNHCR, the key consideration is that the rejection has taken place in accordance with international protection standards […].“

( 38 ) Meenutagem, et nimetatud sättes on ette nähtud, et kõnealuse direktiivi artikli 6 lõike 1 kohase tagasisaatmisotsuse, millega võib kaasneda väljasaatmisotsus, võib võtta vastu samal ajal otsusega „seadusliku riigisviibimise lõpetamise kohta“.

( 39 ) Kui direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 6 prantsuskeelne sõnastus ei ole päris vaba mitmetimõistetavustest, siis teised keeleversioonid, eelkõige itaaliakeelne versioon („decidano di porre fine al soggiorno regolare“) või ingliskeelne versioon („decision on the ending of a legal stay“) väljendavad selgelt vajadust võtta vastu otsus, mis lõpetab seadusliku riigisviibimise.

( 40 ) Kohtujuristi kursiiv.

( 41 ) Tagasisaatmisdirektiivi ettepaneku punkt 4, osas „II peatükk“. Vt ka „SCIFA Guidelines (Council document 6624/07)“, F. Lutz, op. cit., 4. lisa, lk 175.

( 42 ) Vt „Council position before the triligue (Council document 15566/07)“, F. Lutz, op. cit., 5. lisa, lk 197.

( 43 ) Lisaks märgin, et direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 6 viimast lauseosa, milles täpsustatakse, et kõnealune säte ei piira „ühenduse ja siseriikliku õiguse [muid asjakohaseid sätteid]“ – mille hulgas, nagu ma meenutasin käesoleva ettepaneku punktis 44, on ka sätted, mis annavad rahvusvahelise kaitse taotlejatele õiguse jääda asjaomase liikmesriigi territooriumile, oodates oma taotlust puudutava menetluse tulemust –, ei esitatud nõukogu tehtud muudatusettepanekus, vaid lisati hiljem.

( 44 ) Vt selle kohta 28. aprilli 2011. aasta kohtuotsus, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkt 59), ja 15. veebruari 2016. aasta kohtuotsus, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 75).

( 45 ) Vt kõnealuse direktiivi põhjendus 4.

( 46 ) Vt eelkõige kõnealuse direktiivi põhjendused 2, 17 ja 24 ning artikkel 1.

( 47 ) See tähendab, et liikmesriigid ei tohi enam lubada sellistel kolmandate riikide kodanikel oma territooriumil viibida.

( 48 ) St rahvusvahelise kaitse taotlejad, kellel on liidu või liikmesriigi õiguse kohaselt liikmesriigi territooriumil elamisluba, mis sellest, et ajutine ja üksnes menetluse eesmärgil.

( 49 ) Sellega seoses märgin, et 11. detsembri 2017. aasta kohtuistungil täpsustas komisjon, et talle teadaolevatel andmetel puudutab tava teavitada rahvusvahelise kaitse taotlejat tagasisaatmisotsusest kohe, kui rahvusvahelise kaitse taotluse tagasilükkamise otsus on esimeses menetlusastmes vastu võetud, vaid üksikuid liikmesriike, st Saksamaa Liitvabariiki, Luksemburgi Suurhertsogiriiki, Madalmaade Kuningriiki, Soome Vabariiki ja Rootsi Kuningriiki.

( 50 ) Põhimõtteliselt tuleb kord alustatud tagasisaatmismenetlus lõpuni viia. Niipea kui riigis viibimise ebaseaduslikkus on tuvastatud, määratakse võimalikult kiiresti kindlaks väljasaatmise eesmärk, mida tuleb põhimõtteliselt järgida (vt 15. veebruari 2016. aasta kohtuotsus, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 76)). Seega oleks soovitav, et kõnealune menetlus algaks alles siis, kui rahvusvahelise kaitse taotluse tagasilükkamine on lõplik, selle asemel, et see peatuks või seda tuleks uuesti alustada, kui kõnealuse taotluse esimeses astmes tagasilükkamise otsus tühistatakse.

( 51 ) Seoses S. Gnandile esitatud lahkumisettekirjutusega viitan oma 15. juuni 2017. aasta ettepaneku punktides 84–99 esitatud kaalutlustele.