Esialgne tõlge

KOHTUJURISTI ETTEPANEK

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

esitatud 15. jaanuaril 2020( )

Kohtuasi C‑520/18

Ordre des barreaux francophones et germanophone,

Académie Fiscale ASBL,

UA,

Liga voor Mensenrechten ASBL,

Ligue des Droits de l’Homme ASBL,

VZ,

WY,

XX

versus

Conseil des ministres,

menetluses osales:

Child Focus

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus, Belgia)

Eelotsusetaotlus – Isikuandmete töötlemine ja eraelu puutumatuse kaitse elektroonilise side sektoris – Direktiiv 2002/58/EÜ – Kohaldamisala – Artikli 1 lõige 3 – Artikli 15 lõige 1 – ELL artikli 4 lõige 2 – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artiklid 4, 6, 7, 8, 11 ja artikli 52 lõige 1 – Liiklus- ja asukohaandmete üldine ja vahet tegemata säilitamise kohustus – Kriminaaluurimise tõhusus ja muud avaliku huvi eesmärgid





1. Euroopa Kohus on viimastel aastatel hoidnud isikuandmete säilitamise ja neile juurdepääsu asjus väljakujunenud kohtupraktika joont, mille märkimisväärsed tähised on:

– 8. aprilli 2014. aasta kohtuotsus Digital Rights Ireland jt,( ) milles ta tunnistas direktiivi 2006/24/EÜ( ) kehtetuks, kuna see võimaldab ebaproportsionaalset sekkumist Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitega 7 ja 8 tunnustatud õigustesse.

– 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus Tele2 Sverige ja Watson jt,( ) milles ta tõlgendas direktiivi 2002/58/EÜ( ) artikli 15 lõiget 1.

– 2. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Ministerio Fiscal,( ) milles ta kinnitas direktiivi 2002/58 selle sama sätte tõlgendust.

2. Need kohtuotsused (eriti teine) teevad mõne liikmesriigi ametiasutustele muret, sest nende arvates jäävad nad nende kohtuotsuste tagajärjel ilma töövahendist, mida nad peavad vajalikuks riigi julgeoleku kaitsmiseks ning kuritegevuse ja terrorismi vastu võitlemiseks. Seepärast peavad mõned nendest liikmesriikidest õigeks see kohtupraktika tühistada või seda nüansseerida.

3. Teatavad liikmesriikide kohtud on seda muret rõhutanud neljas eelotsusetaotluses,( ) mille kohta ma esitan sama kuupäevaga ettepanekud.

4. Nendes neljas kohtuasjas tõstatatakse eelkõige probleem seoses direktiivi 2002/58 kohaldamisega riigi julgeoleku ja terrorismivastase võitlusega seotud tegevustele. Kui see direktiiv on selles kontekstis kohaldatav, siis tuleks järgmiseks välja selgitada, mil määral võivad liikmesriigid piirata eraelu puutumatuse õigusi, mida see direktiiv kaitseb. Viimasena tuleb analüüsida, millisel määral vastavad erinevad riigisisesed õigusnormid (Ühendkuningriigi,( ) Belgia( ) ja Prantsuse õigusnormid( )) selles valdkonnas liidu õigusele, nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus.

5. Kui kohtuotsus Digital Rights sai teatavaks, tühistas Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus, Belgia) riigisisese õigusnormi, millega oli selles kohtuotsuses kehtetuks tunnistatud direktiiv 2006/24 riigisisesesse õigusesse osaliselt üle võetud. Seejärel võttis Belgia seadusandja vastu uue regulatsiooni, mille kooskõla liidu õigusega on pärast kohtuotsust Tele2 Sverige ja Watson uuesti kahtluse alla seatud.

6. Käesoleva eelotsusetaotluse eripära on see, et selles tõstatatakse küsimus, kas on võimalik ajutiselt pikendada niisuguse riigisisese õigusnormi mõju, mille on liikmesriikide kohtud sunnitud tühistama põhjusel, et see on liidu õigusega vastuolus.

I. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

7. Viitan oma ettepaneku vastavale punktile liidetud kohtuasjades C‑511 ja C‑512/18.

B. Liikmesriigi õigus. 29. mai 2016. aasta seadus andmete kogumise ja säilitamise kohta elektroonilise side sektoris( )

8. Artiklis 4 on sätestatud, et 13. juuni 2005. aasta elektroonilise side seaduse( ) artikkel 126 sõnastatakse järgmiselt:

„1. Ilma et see piiraks 8. detsembri 1992. aasta seaduse eraelu puutumatuse kaitse kohta isikuandmete töötlemisel [(loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à l’égard des traitements de données à caractère personnel)] kohaldamist, säilitavad üldkasutatavate telefoniteenuste, sealhulgas interneti teel, internetiühenduse, e-postiteenuste interneti teel pakkujad, üldkasutatavaid elektroonilisi sidevõrke pakkuvad ettevõtjad, nagu ka ühte nendest teenustest pakkuvad ettevõtjad lõikes 3 osutatud andmeid, mida nad haldavad või töötlevad asjaomaste sideteenuste osutamisel.

See artikkel ei puuduta side sisu.

[…]

2. Ainult järgmised asutused võivad lihtsa taotluse alusel saada lõike 1 esimeses lõigus osutatud tarnijatelt ja pakkujatelt käesoleva artikli alusel säilitatud andmeid järgmistel eesmärkidel ja tingimustel:

1. õigusasutused süütegude uurimise, kohtuliku eeluurimise ja süüdistuse esitamise eesmärgil kriminaalmenetluse seadustiku (Code d’instruction criminelle) artiklites 46 bis ja 88 bis osutatud meetmete rakendamiseks ja nendes artiklites sätestatud tingimustel;

2. luure- ja julgeolekuteenistused luuremissioonide täitmiseks 30. novembri 1998. aasta konstitutsioonilise seaduse luure- ja julgeolekuteenistuste kohta[( )] artiklites 16/2, 18/7 ja 18/8 osutatud andmekogumismeetodeid kasutades ja vastavalt käesolevas seaduses sätestatud tingimustele;

3. Belgia posti- ja telekommunikatsiooniteenuste instituudi [(Institut belge des services postaux et des telecomunications)] kriminaalpolitsei ametnikud [võrguturbe-eeskirjade] ja käesoleva artikli rikkumiste uurimiseks, kohtulikuks eeluurimiseks ja süüdistuse esitamiseks;

4. hädaabiteenused, kes osutavad abi kohapeal, kui nad pärast hädaabikõnet ei saa asjaomaselt teenusepakkujalt või operaatorilt helistaja isikutuvastusandmeid […] või saavad mittetäielikke või ebaõigeid andmeid. Taotleda võib ainult helistaja isikutuvastusandmeid ja hiljemalt 24 tundi pärast helistamist;

5. föderaalpolitsei teadmata kadunud isikute üksuse kriminaalpolitsei ametnik oma ülesannetes ohustatud isiku abistamisel, nende isikute otsimisel, kelle kadumine on muret tekitav, ja kui on tõsiselt võetavaid oletusi või kaudseid tõendeid selle kohta, et kadunud isiku kehalist puutumatust ähvardab vahetu oht. Asjaomaselt operaatorilt või teenusepakkujalt võib kuninga määratud politseiteenistuse vahendusel taotleda ainult lõike 3 esimeses ja teises lõigus osutatud ja 48 tunni vältel enne andmetaotlust säilitatud andmeid kadunud isiku kohta;

6. telekommunikatsiooni vahendusteenistus elektroonilist sidevõrku või -teenust kuritahtlikult kasutanud isiku tuvastamiseks […]. Taotleda võib ainult isikutuvastusandmeid.

Lõike 1 esimeses lõigus osutatud teenusepakkujad ja operaatorid tagavad, et lõikes 3 osutatud andmed oleksid Belgiast piiramatult kättesaadavad ja et neid andmeid ja kogu muud vajalikku teavet nende andmete kohta saaks viivitamatult edastada ja ainult käesolevas lõikes osutatud ametivõimudele.

Ilma et see piiraks lõike 1 esimeses lõigus osutatud muude õigusnormide kohaldamist, ei või lõike 1 esimeses lõigus osutatud tarnijad ja ettevõtjad lõike 3 kohaselt kasutada säilitatud andmeid muudel eesmärkidel.

3. Kasutaja või abonendi isiku ja sidevahendite tuvastamise andmeid, välja arvatud teises ja kolmandas lõigus konkreetselt ette nähtud andmeid, säilitatakse 12 kuud alates kuupäevast, millest alates on kasutatava teenuse abil võimalik viimane sideseanss.

Lõppseadme võrgu- ja teenusepöördus- ja -ühendusandmeid ja selle seadme asukoha määramise andmeid, kaasa arvatud võrgu lõpp-punkti andmeid säilitatakse 12 kuud alates side kuupäevast.

Sideandmeid, v.a sisu, sh nende lähte- ja sihtkoha andmeid, säilitatakse 12 kuud alates side kuupäevast.

Kuningas määrab ministrite nõukogus arutatud määrusega justiitsministri ja ministri ettepaneku põhjal ning pärast konsulteerimist eraelu puutumatuse kaitse komisjoni ja instituudiga lõigetes 1–3 osutatud kategooriate tüübi kaupa kindlaks, milliseid andmeid säilitatakse, ja millistele nõuetele need andmed peavad vastama.

4. Lõikes 3 nimetatud andmete säilitamiseks lõike 1 esimeses lõigus nimetatud teenuseosutajad ja operaatorid:

1. tagavad, et säilitatud andmed on sama kvaliteediga ning nende suhtes kehtivad samad turbe- ja kaitsemeetmed nagu võrgus olevate andmete suhtes;

2. tagavad, et säilitatud andmete suhtes kehtivad asjakohased tehnilised ja korralduslikud meetmed, millega kaitstakse andmeid juhusliku hävimise või ebaseadusliku hävitamise, juhusliku kadumise või muutmise, loata või ebaseadusliku säilitamise, töötlemise, juurdepääsu või avalikustamise eest;

3. tagavad, et säilitatud andmetele pääsevad lõikes 2 osutatud ametivõimude taotlustele vastamiseks juurde ainult üks või mitu artikli 126/1 lõikes 1 osutatud koordineerimisüksuse liiget;

4. säilitavad andmed Euroopa Liidu territooriumil;

5. rakendavad tehnoloogiakaitsemeetmeid, mis muudavad säilitatavad andmed salvestamisest alates loetamatuks ja kasutuskõlbmatuteks kõigile, kellel puuduvad andmetele juurdepääsu volitused;

6. hävitavad säilitatavad andmed kõikidelt kandjatelt, kui nendele andmetele kohaldatav lõikes 3 kehtestatud säilitamistähtaeg on lõppenud, ilma et see piiraks artiklite 122 ja 123 kohaldamist;

7. tagavad säilitatavate andmete kasutamise jälgitavuse iga andmetaotluse suhtes, mille esitavad lõikes 2 osutatud ametivõimud.

Punktis 7 osutatud jälgitavust teostatakse logiraamatu abil. Instituut ja eraelu puutumatuse kaitse komisjon võivad selle logiraamatuga tutvuda või nõuda selle logiraamatu täielikku või osalist koopiat. Instituut ja eraelu puutumatuse kaitse komisjon sõlmivad logiraamatu sisuga tutvumise ja selle kontrollimise kohta koostööprotokolli.

5. Justiitsminister edastab igal aastal esindajatekojale üldkasutatavate sideteenuste või -võrkude pakkumise raames loodud või töödeldud andmete säilitamise statistika.

See statistika hõlmab eelkõige järgmist:

1. juhtusid, kus andmeid on edastatud asjakohastele ametiasutustele vastavalt kohaldatavale riigisisesele seadusele,

2. ajavahemikku andmete säilitamise kuupäeva ja selle kuupäeva vahel, mil pädev ametiasutus andmete edastamist taotles;

3. juhtudel, kus andmetaotlusi ei olnud võimalik rahuldada;

See statistika ei või sisaldada isikuandmeid.

[…]“.

9. Artikkel 5 näeb ette 2005. aasta seadusesse artikli 126/1 lisamise, mis on sõnastatud järgmiselt:

„1. Iga operaatori ja iga artikli 126 lõike 1 esimeses lõigus osutatud teenusepakkuja organisatsioonis asutatakse koordineerimisüksus, mis vastutab Belgia seaduslikult volitatud ametivõimudele, nende taotluse alusel, artiklite 122, 123 ja 126 alusel säilitatavate andmete või artikli 107 lõike 2 esimese lõigu alusel helistaja isiku tuvastamise andmete edastamise eest või nende andmete edastamise eest, mida võidakse taotleda vastavalt kriminaalmenetluse seadustiku artiklitele 46 bis, 88 bis ja 90 ter ja [1998. aasta seaduse] artiklitele 18/7, 18/8, 18/16 ja 18/17.

[…]

2. Iga operaator ja iga artikli 126 lõige 1 esimeses lõigus osutatud teenusepakkuja seab sisse organisatsioonisisese korra, mis võimaldab vastata ametivõimude taotlustele kasutajate isikuandmetele juurdepääsuks. Taotluse korral teevad nad instituudile kättesaadavaks teabe niisuguste menetluste, saadud taotluste arvu, viidatud õigusliku aluse ja antud vastuse kohta.

[…]

3. Iga artikli 126 lõike 1 esimeses lõigus osutatud teenusepakkuja ja operaator määrab ühe või mitu oma teenistuses olevat isikuandmete kaitse eest vastutavat töötajat, kes peavad vastama lõike 1 kolmandas lõigus kumulatiivselt loetletud tingimustele.

[…]

Isikuandmete kaitse eest vastutav töötaja tegutseb oma ülesannete täitmisel täiesti sõltumatult ja tal on juurdepääs kõikidele isikuandmetele, mis edastatakse ametivõimudele, ning kõikidesse teenusepakkuja või operaatori asjaomastesse ruumidesse.

[…]

4. Kuningas määrab eraelu puutumatuse kaitse komisjoni ja instituudi eelneva arvamuse alusel ministrite nõukogus vastu võetud dekreediga kindlaks:

[…]

2. nõuded, millele peab koordineerimisüksus vastama, võttes arvesse nende operaatorite ja teenusepakkujate olukorda, kes saavad õigusasutustelt vähe taotlusi, kellel ei ole Belgias tegevuskohta või kes tegutsevad peamiselt välismaal;

3. teabe, mis tuleb vastavalt lõigetele 1 ja 3 esitada instituudile ja eraelu puutumatuse kaitse komisjonile, ning ametivõimud, kellel on sellele teabele juurdepääs;

4. muud eeskirjad, mis reguleerivad artikli 126 lõike 1 esimeses lõigus osutatud operaatorite ja teenusepakkujate koostööd lõikes 1 osutatud andmete esitamisel Belgia ametiasutustega või mõnega neist, sealhulgas vajaduse korral ja asjaomaste ametiasutuste kaupa taotluse vormi ja sisu.

[…]“.

10. Artiklis 8 on sätestatud, et kriminaalmenetluse seadustiku artikli 46 bis lõike 1 sõnastus on järgmine:

„1. Prokurör võib süütegude uurimisel põhjendatud ja kirjaliku otsusega ja vajaduse korral elektroonilise side operaatorilt, elektroonilise side teenuse osutajalt või kuninga poolt määratud politseiteenuse osutajalt abi taotledes teha või anda kogu talle kättesaadava teabe põhjal või teenuseoperaatorite või -osutajate kliendifailidesse sisenedes korralduse teha järgmisi toiminguid:

1. tuvastada elektroonilise side teenuse abonendi või tavapärase kasutaja isik või kasutatud elektroonilise side vahend;

2. tuvastada elektroonilise side teenused, mille abonent konkreetne isik on või mida konkreetne isik tavaliselt kasutab.

Tuleb tõendada, et võetud meede on eraelu puutumatuse austamise seisukohast proportsionaalne ja mis tahes muud uurimiskohustust täiendav.

Erakordselt kiireloomulistel juhtudel võib kriminaalpolitseinik prokuröri eelneval suulisel nõusolekul ja põhjendatud kirjaliku otsusega nõuda nimetatud andmete esitamist. Kriminaalpolitseinik esitab selle põhjendatud otsuse kirjalikult koos juurdekuuluva teabega järgneva 24 tunni jooksul prokurörile ja põhjendab erakorralist kiireloomulisust.

Süüteo puhul, millega ei kaasne ühe aasta pikkust vangistust või rangemat karistust, võib prokurör või äärmise kiireloomulisuse korral kriminaalpolitseinik nõuda lõikes 1 osutatud andmete esitamist ainult oma otsusele eelneva kuu kohta.

2. Elektroonilise side operaator ja elektroonilise side teenuste osutaja, kellelt nõutakse lõikes 1 nimetatud andmeid, annavad nõutud andmed prokurörile või kriminaalpolitseinikule kuninga määratud tähtaja jooksul […].

[…]

Isik, kes saab oma ülesannete täitmisel meetmest teada või abistab selle juures, on kohustatud hoidma saladust. Saladuse hoidmise kohustuse rikkumine on karistatav vastavalt karistusseadustiku artiklile 458.

Andmete esitamisest keeldumise eest karistatakse rahatrahviga summas 26 kuni 10 000 eurot.“

11. Artikliga 9 on antud kriminaalmenetluse seadustiku artiklile 88 bis järgmine redaktsioon:

„1. Kui on tõsiseid viiteid sellele, et süüteod võivad olla põhikaristusena karistatavad üheaastase vabadusekaotusega või rangema karistusega, ja kui eeluurimiskohtunik leiab, et esineb asjaolusid, mille tõttu on tõe väljaselgitamiseks vajalik elektroonilise side jälgimine või selle lähte- ja sihtkoha kindlaks tegemine, võib vajaduse korral otse või kuninga määratud politseiteenistuse kaudu elektroonilise sidevõrgu operaatori või elektroonilise side teenuse osutaja tehnilist abi taotledes otsustada:

1. jälgida nende elektrooniliste sidevahendite liikluse andmeid, millelt elektroonilisi sidesõnumeid saadetakse või on saadetud;

2. määrata kindlaks elektrooniliste sidesõnumite lähte- või sihtkoha asukoha.

Esimeses lõigus ette nähtud juhtudel märgitakse ja registreeritakse protokollis selle elektroonilise side, mille lähte- ja sihtkoht kindlaks määratakse, või iga elektroonilise side vahendi kohta, mille kõneinfot kogutakse, kuupäev, kellaaeg, kestus ja vajaduse korral koht.

Eeluurimiskohtunik märgib põhjendatud kohtumääruses selle juhtumi faktilised asjaolud, mille puhul on meetme võtmine õigustatud, meetme proportsionaalsuse, arvestades eraelu puutumatuse austamist, ja subsidiaarsuse kõikide muude uurimiskohustuste suhtes.

Ta täpsustab ka ajalise kestuse, mille jooksul võib meedet rakendada, kuid see kestus ei või ületada kahte kuud alates kohtumääruse kuupäevast, ilma et see piiraks pikendamise võimalust ja, kui on asjakohane, mineviku ajavahemiku, mida kohtumäärus vastavalt lõikele 2 hõlmab.

[…]

2. Mis puutub lõike 1 esimeses lõigus osutatud meetme kohaldamisse, siis […] 2005. aasta […] seaduse artikli 126 kohaselt säilitatavate liiklus- ja asukohaandmete suhtes kohaldatakse järgmisi sätteid:

– karistusseadustiku II raamatu I ter jaotises sätestatud süütegude puhul võib eeluurimiskohtunik oma kohtumääruses nõuda andmeid määruse kuupäevale eelneva 12 kuu pikkuse ajavahemiku kohta;

– artikli 90 ter lõigetes 2–4 osutatud muu, esimeses taandes nimetamata süüteo puhul või süüteo puhul, mis on toime pandud karistusseadustiku artiklis 324 bis osutatud kuritegeliku organisatsiooni raames, või süüteo puhul, millega võib põhikaristusena kaasneda viieaastane vangistus või rangem karistus, võib eeluurimiskohtunik kohtumääruses nõuda andmeid kohtumäärusele eelneva üheksa kuu kohta;

– ülejäänud süütegude puhul võib uurimiskohtunik oma määruses nõuda andmeid ainult määruse kuupäevale eelneva kuuekuulise ajavahemiku kohta.

3. Advokaadi või arsti elektrooniliste sidevahendite suhtes võib meedet võtta üksnes juhul, kui ta on ise kahtlustatav lõikes 1 osutatud süüteo toimepanemises või selles osalemises, või kui täpsete faktide põhjal on alust eeldada, et lõikes 1 osutatud süüteo toimepanemises kahtlustatavad kolmandad isikud kasutavad tema elektroonilisi sidevahendeid.

Meedet ei või rakendada ilma sellest olenevalt juhust advokatuuri esimehele või maakonna arstide liidu esindajale ette teatamata. Eeluurimiskohtunik teavitab samu isikuid andmetest, mida peab ametisaladuse alla kuuluvaks. Neid andmeid protokolli ei kanta.

4. […]

Isik, kes saab oma ülesannete täitmisel meetmest teada või abistab selle juures, on kohustatud hoidma saladust. Saladuse hoidmise kohustuse rikkumine on karistatav vastavalt karistusseadustiku artiklile 458.

[…]“.

12. Vastavalt artiklile 12 on 1998. aasta seaduse artikkel 13 sõnastatud järgmiselt:

„Luure- ja julgeolekuteenistused võivad uurida, koguda, vastu võtta ja töödelda teavet ja isikuandmeid, mis võivad olla tarvilikud nende ülesannete täitmisel, ja hoida ajakohastatuna dokumente, mis käsitlevad nimelt nende ülesannete täitmise seisukohast olulisi sündmusi, rühmi ja isikuid.

Dokumentides sisalduv teave peab olema seotud faili otstarbega ja piirduma ainult sellest tulenevate nõuetega.

Luure- ja julgeolekuteenistuste tagavad oma andmete allikaid puudutavate andmete ning nendest allikatest saadava teabe ja isikuandmete turvalisuse.

Luure- ja julgeolekuteenistuste töötajatel on juurdepääs teabele, luureandmetele ja isikuandmetele, mida on nende teenistus kogunud ja töötleb, tingimusel et need on tarvilikud nende ametiülesannete või konkreetse ülesande täitmisel.“

13. Artikliga 14 on antud artiklile 18/3 uus redaktsioon, milles on nüüd sätestatud:

„1. Artiklis 18/1 viidatud võimaliku ohu korral võib juhul, kui tavalisi andmekogumismeetodeid peetakse luuremissiooni lõpule viimiseks vajaliku teabe saamiseks ebapiisavaks, rakendada artikli 18/2 lõikes 1 ette nähtud erilisi andmekogumismeetodeid. Erimeetod tuleb valida vastavalt selle võimaliku ähvardava ohu raskusastmele, mille pärast meetodit rakendatakse.

Erimeetodit võib rakendada alles pärast teenistuse juhi kirjalikku põhjendatud otsust ja pärast sellest otsusest komisjonile teatamist.

2. Teenistuse juhi otsuses märgitakse:

1. erimeetodi laad;

2. olenevalt juhust füüsilised või juriidilised isikud, ühendused või rühmitused, esemed, kohad, sündmused ja teave, kellele/millele meedet kohaldatakse;

3. erimeetodit õigustav võimalik ähvardav oht;

4. erimeetodit õigustavad faktilised asjaolud, põhjendus subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse seisukohast, sealhulgas seos punktide 2 ja 3 vahel;

5. ajavahemik, mille vältel erimeetodit võib rakendada, alates komisjonile otsusest teatamisest;

[…]

9. vajaduse korral kaalukad kaudsed tõendid, mis tõendavad, et advokaat, arst või ajakirjanik osaleb või on osalenud isiklikult ja aktiivselt ähvardava ohu tekkimises või kujunemises;

10. artikli 18/8 rakendamise korral andmete kogumise perioodi kestuse põhjendus;

[…]

8. Teenistuse juht lõpetab erimeetodi, kui selle võtmist õigustanud võimalik ähvardav oht kaob, kui meetod ei täida enam eesmärki, milleks seda rakendati, või kui on tõendatud, et on toime pandud õigusvastane tegu. Ta teatab oma otsusest esimesel võimalusel komisjonile.“

14. 1998. aasta seaduse artikkel 18/8 sõnastatakse järgmiselt:

„1. Luure- ja julgeolekuteenistused võivad oma ülesannete täitmiseks ja vajaduse korral elektroonilise side operaatori või elektroonilise side teenuse osutajaga tehnilist koostööd tehes:

1. jälgida nende elektrooniliste sidevahendite liikluse andmeid, millelt elektroonilisi sidesõnumeid saadetakse või on saadetud;

2. määrata kindlaks elektrooniliste sidesõnumite lähte- või sihtkoha asukoha.

[…]

2. Lõikes 1 nimetatud meetodi rakendamisele […] 2005. aasta […] seaduse artikli 126 alusel säilitatavate andmete suhtes kohaldatakse järgmisi sätteid:

1. võimaliku ähvardava ohu puhul seoses tegevusega, mis võib olla seotud kuritegelike organisatsioonidega või kahju tekitavate usulahkude organisatsioonidega, võib teenistuse juht oma otsuses taotleda andmeid ainult otsusele eelneva kuue kuu kohta;

2. muu kui punktides 1 ja 3 osutatud võimaliku ähvardava ohu puhul võib teenistuse juht oma otsuses taotleda andmeid otsusele eelneva üheksa kuu kohta;

3. terrorismi või äärmuslusega seotud tegevusega seonduva võimaliku ähvardavad ohu korral võib teenistuse juht oma otsuses nõuda andmeid ainult oma otsusele eelnenud 12 kuu pikkuse ajavahemiku kohta. […]“.

II. Faktilised asjaolud ja eelotsuse küsimused

15. Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus, Belgia) tühistas oma 11. juuni 2015. aasta kohtuotsusega( ) 2005. aasta seaduse uues redaktsioonis artikli 126 samadel põhjustel, mille pärast tunnistas Euroopa Kohus kohtuotsuses Digital Rights kehtetuks direktiivi 2006/24.

16. Seda tühistamist arvesse võttes kiitis riigi seadusandja (enne kohtuotsuse Tele2 Sverige ja Watson tegemist) heaks 29. mai 2016. aasta seaduse.

17. VZ jt, Ordre des barreaux francophones et germanophone („Ordre des barreaux“), Liga voor Mensenrechten ASBL („LMR“), Ligue des Droits de l’Homme ASBL („LDH“) ja Académie Fiscale ASBL („Académie Fiscale“) esitasid eelotsusetaotluse esitanud kohtule nimetatud seaduse vastu eri kaebused, väites kokkuvõttes, et see seadus läheb kaugemale sellest, mis on rangelt vajalik, ega näe ette piisavaid kaitsetagatisi.

18. Nendel asjaoludel esitas Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus, Belgia) Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas direktiivi 2002/58/EÜ artikli 15 lõiget 1 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta [„harta“] artiklis 6 tagatud õigusega turvalisusele ja õigusega isikuandmete kaitsele, nagu on tagatud […] harta artiklitega 7, 8 ja artikli 52 lõikega 1, tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus sellised riigisisesed õigusnormid nagu kõnealused, millega on elektroonilise side teenuste operaatoritele ja pakkujatele ette nähtud üldine kohustus säilitada direktiivi 2002/58/EÜ tähenduses liiklus- ja asukohaandmeid, mida nad nende teenuste osutamise raames tekitavad või töötlevad, kui nende riigisiseste õigusnormide eesmärk ei ole ainult raskete kuritegude uurimine, avastamine ja kohtus menetlemine, vaid ka riigi julgeoleku, territooriumi ja avaliku julgeoleku kaitse tagamine, muude kui raskete kuritegude uurimine, avastamine ja kohtus menetlemine või elektrooniliste sidesüsteemide keelatud kasutuse vältimine või muu [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. aasta] määruse (EL) 2016/679 [füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46 kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) (ELT 2016, L 119, lk 1)] artikli 23 lõikes 1 sätestatud eesmärgi saavutamine ja millele lisaks on neis õigusnormides seoses andmete säilitamise ja neile juurdepääsuga ette nähtud täpselt kindlaksmääratud tagatised?

2. Kas direktiivi 2002/58/EÜ artikli 15 lõiget 1 koostoimes […] harta artiklitega 4, 7, 8, 11 ja artikli 52 lõikega 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus sellised riigisisesed õigusnormid nagu kõnealused, millega on elektroonilise side teenuste operaatoritele ja pakkujatele ette nähtud üldine kohustus säilitada direktiivi 2002/58/EÜ tähenduses liiklus- ja asukohaandmeid, mida nad nende teenuste osutamise raames tekitavad või töötlevad, kui kõnealuste õigusnormide eesmärk on eelkõige nende positiivsete kohustuste täitmine, mis tulenevad ametiasutusele harta artiklitest 4 ja 8, milleks on kehtestada õiguslik raamistik, mis võimaldab tõhusat kriminaaluurimist ja alaealiste seksuaalse kuritarvitamise tõhusat karistamist ning mis võimaldab kuriteo toimepanijat tegelikult tuvastada, isegi kui kasutatakse elektroonilisi sidevahendeid?

3. Kui Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus, Belgia) peaks oma esimesele või teisele eelotsuse küsimusele antud vastuste alusel jõudma järeldusele, et vaidlustatud seadus eirab ühte või mitut nendes küsimustes nimetatud õigusnormidest tulenevat kohustust, kas ta võib [vaidlusaluse] seaduse […] õiguslikud tagajärjed ajutiselt jõusse jätta, et vältida õiguslikku ebakindlust ja võimaldada, et eelnevalt kogutud ja säilitatud andmeid saaks veel seaduses osutatud eesmärkide jaoks kasutada?“

III. Menetlus Euroopa Kohtus

19. Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtus 2. augustil 2018.

20. Kirjalikud seisukohad on esitanud VZ jt, Académie Fiscale, LMR, LDH, Ordre des barreaux, Fondation pour Enfants Disparus et Sexuellement Exploités (Child Focus), Saksamaa, Belgia, Ühendkuningriigi, Tšehhi, Küprose, Taani, Hispaania, Eesti, Prantsuse, Ungari, Iirimaa, Madalmaade, Poola ja Rootsi valitsus ning komisjon.

21. Avalik kohtuistung peeti 9. septembril 2019 koos kohtuasjade C‑511/18, C‑512/18 ja C‑623/17 kohtuistungiga, millel osalesid nelja eelotsusetaotluse pooled, eespool nimetatud valitsused ja Norra valitsus, samuti komisjon ja Euroopa andmekaitseinspektor.

IV. Õiguslik analüüs

22. Käesoleva eelotsusetaotluse esimene küsimus langeb sisuliselt kokku küsimustega, mida lahendatakse kohtuasjades C‑511/18 ja C‑512/28. See erineb viimatinimetatutest siiski riigisisese õigusnormi eesmärkide poolest: need ei ole ainult terrorismivastane võitlus ja võitlemine kõige raskemate kuritegude vastu või riigi julgeoleku kaitse, vaid ka „riigi […] territooriumi ja avaliku julgeoleku kaitse tagamine, muude kui raskete kuritegude uurimine, avastamine ja kohtus menetlemine“ ning üldiselt mis tahes määruse 2016/679 artikli 23 lõikes 1 ette nähtud eesmärgid.

23. Teine eelotsuse küsimus seondub esimesega, kuid täiendab seda sellega, et selles küsitakse veel, kas positiivsed kohustused, mis on riigivõimul laste seksuaalse kuritarvitamise uurimise ja karistamise osas, õigustavad kõnealuseid meetmeid.

24. Kolmas küsimus on esitatud juhuks, kui riigisisene õigusnorm on liidu õigusega vastuolus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas sellisel juhul võiks ta 29. mai 2016. aasta seaduse mõju ajutiselt säilitada.

25. Käsitlen neid küsimusi, analüüsides kõigepealt direktiivi 2002/58 kohaldatavust, milleks ma viitan oma ettepanekule teistes nendes eelotsusetaotlustes. Seejärel teen ülevaate Euroopa Kohtu praktika peamistest juhistest selles valdkonnas ja nende arendamise võimalustest. Lõpuks võtan ette igale eelotsuse küsimusele lahenduse leidmise.

A. Direktiivi 2002/58 kohaldatavus

26. Nagu kolmes teises eelotsusetaotluses, on ka selles seatud kahtluse alla direktiivi 2002/58 kohaldatavus. Kuna liikmesriikide käsitlusviisid selles suhtes on ühesugused, viitan ma selles aspektis oma ettepanekule kohtuasjades C‑511/18 ja C‑512/18( ).

B. Direktiivi 2002/58 raames isikuandmete säilitamist ja kasutamist ametivõimude poolt käsitlev Euroopa Kohtu praktika

1. Side ja sellega seonduvate andmete konfidentsiaalsuse põhimõte

27. Direktiivi 2002/58 sätted „täpsustavad ja täiendavad“ direktiivi 95/46/EÜ( ), et saavutada kõrgetasemeline isikuandmete kaitse seoses elektroonilise side teenuste osutamisega.( )

28. Direktiivi 2002/58 artikli 5 lõikes 1 on märgitud, et liikmesriigid peavad riigisiseste õigusaktidega tagama üldkasutatava sidevõrgu ja üldkasutatavate elektroonilise side teenuste kaudu toimuva side ja sellega seotud liiklusandmete konfidentsiaalsuse.

29. Side konfidentsiaalsus eeldab muu hulgas (direktiivi 2002/58 artikli 5 lõike 1 teine lause), et kõigil isikutel peale kasutajate keelatud ilma kasutajate nõusolekuta elektroonilise sidega seotud liiklusandmeid salvestada. Erandiks on „isiku[d], kes võivad seda õiguspäraselt teha […], ja side edastamiseks vajalik[…] tehnili[ne] salvestami[ne]“.( )

30. Direktiivi 2002/58 artiklite 5 ja 6 ning artikli 9 lõike 1 eesmärk on säilitada side ja sellega seotud andmete konfidentsiaalsus ning vähendada kuritarvitamise ohtu miinimumini. Nende ulatust tuleb hinnata nimetatud direktiivi põhjenduse 30 seisukohast, milles on ette nähtud, et „[e]lektrooniliste sidevõrkude pakkumise ja elektrooniliste sideteenuste osutamise süsteemid peaksid olema välja töötatud nii, et vajalike isikuandmete hulk oleks minimaalne“( ).

31. Nende andmete hulgas võib eristada:

– Liiklusandmeid, mille töötlemine ja säilitamine on lubatud ainult niisuguse ulatuse ja kestusega, kui see on vajalik teenuste eest arvete koostamiseks, nende turustamiseks ja lisaväärtusteenuste osutamiseks (direktiivi 2002/58 artikkel 6). Pärast selle tähtaja möödumist tuleb töödeldud ja salvestatud andmed kustutada või muuta anonüümseks.( )

– Muud asukohaandmed kui liiklusandmed, mida võib võib töödelda ainult teatavatel tingimustel ja pärast nende anonüümseks muutmist või kasutajate või abonentide nõusolekul (direktiivi 2002/58 artikli 9 lõige 1).( )

2. Direktiivi 2002/58 artikli 15 lõikes 1 ette nähtud piiramisklausel

32. Direktiivi 2002/58 artikli 15 lõikega 1 on liikmesriikidel lubatud „võtta seadusandlikke meetmeid, millega piiratakse“ selle direktiivi „artiklites 5 ja 6, artikli 8 lõigetes 1, 2, 3 ja 4 ning artiklis 9 sätestatud õiguste ja kohustuste ulatust“.

33. Igasugune piirang peab olema demokraatlikus ühiskonnas „vajalik, otstarbekas ja proportsionaalne abinõu selleks, et kaitsta direktiivi [95/46] artikli 13 lõikes 1 nimetatud riiklikku julgeolekut (s.t riigi julgeolekut), riigikaitset, avalikku korda, kuritegude või elektroonilise sidesüsteemi volitamata kasutamise ennetamist, uurimist, avastamist ja kohtus menetlemist“.

34. See eesmärkide loetelu on ammendav:( ) näiteks on („muu hulgas“) lubatud võtta „seadusandlikke meetmeid, millega nähakse ette andmete säilitamine piiratud aja jooksul käesolevas lõikes sätestatud põhjustel“.

35. Igal juhul peavad „[k]õik käesolevas lõikes osutatud meetmed [olema] kooskõlas ühenduse õiguse üldpõhimõtetega, kaasa arvatud Euroopa Liidu lepingu artikli 6 lõigetes 1 ja 2 osutatud põhimõtetega“. Järelikult tuleb direktiivi 2002/58 artikli 15 lõiget 1 tõlgendada hartaga( ) tagatud põhiõiguste seisukohast.

36. Nendest hartas tunnustatud õigustest on Euroopa Kohus nimetanud – mis on käesoleval juhul oluline – õigust eraelu puutumatusele (artikkel 7), õigust isikuandmete kaitsele (artikkel 8) ja õigust sõnavabadusele (artikkel 11).( )

37. Euroopa Kohus on direktiivi 2002/58 artikli 15 lõike 1 tõlgendamise juhisena samuti rõhutanud, et sideseansside ja nendega seonduvate liiklusandmete konfidentsiaalsuse tagamise kohustuse piiranguid tuleb tõlgendada kitsalt.

38. Konkreetselt on ta välistanud, et „erand kõnealusest põhimõttelisest kohustusest ja täpsemalt kõnealuse direktiivi artiklis 5 ette nähtud andmete säilitamise keelust saaks reegliks, vastasel juhul jääks viimati nimetatud säte ilma oma kohaldamisalast“( ).

39. See kahekordne tähelepanek näib mulle otsustav selleks, et mõista, miks on Euroopa Kohus lugenud elektroonilise sidega seotud liiklus- ja asukohaandmete üldise ja vahet tegemata kinnipidamise direktiiviga 2002/58 vastuolus olevaks.

40. Selle tunnistamisega on Euroopa Kohus üksnes „rangelt“( ) kohaldanud proportsionaalsuse kriteeriumit, mida ta oli kasutanud juba varem:( ) „eraelu puutumatuse põhiõiguse kaitsmine liidu tasandil [nõuab], et isikuandmete kaitse erandid ja piirangud piirduksid rangelt vajalikuga“( ).

3. Andmete säilitamise proportsionaalsus

a) Üldise ja vahet tegemata säilitamise ebaproportsionaalsus

41. Euroopa Kohus on tunnistanud, et võitlus raske kuritegevuse, eriti organiseeritud kuritegevuse ja terrorismi vastu on avaliku julgeoleku tagamiseks mõistagi esmatähtis ning selle tõhusus võib suures ulatuses sõltuda nüüdisaegse uurimistehnika kasutamisest. Ta on lisanud, et „[k]uitahes oluline see üldist huvi pakkuv eesmärk ka ei ole, ei saa see siiski üksinda õigustada seda, et niisugust meedet nagu direktiiviga 2006/24 sätestatu peetakse sellise kuritegevusvastase võitluse jaoks vajalikuks“( ).

42. Euroopa Kohus on selleks, et välja selgitada, kas seda tüüpi meede piirdub ainult rangelt vajalikuga, ennekõike rõhutanud seda, kui raskelt see riivab harta artiklites 7 ja 8 sätestatud põhiõigusi.( ) Eriti raske riive tulenes just nimelt sellest, et liikmesriigi õigusaktid nägid ette „kohustuse säilitada üldiselt ja vahet tegemata kõikide abonentide ja registreeritud kasutajate kõik liiklusandmed ja asukohaandmed, olenemata kasutatud elektroonilise sidevahendi liigist, ja kohustavad elektroonilise side teenuste osutajaid neid andmeid süstemaatiliselt ja pidevalt säilitama, nägemata ette mingeid erandeid“( ).

43. Seda, kuidas niisugune meede sekkub kodanike ellu, näitavad need Euroopa Kohtu hinnangud andmete säilitamise tagajärgedele kohta.

Need andmed( )

– „võimaldavad [üles leida ja tuvastada] side lähte- ja sihtkoha, kuupäeva, kellaaja ja kestuse, sideteenuse liigi, kasutatud seadme ja mobiilsideseadme kasutamise asukoha“.( )

– „võimaldavad [täpsemalt] teada saada, millise isikuga ja millise sidevahendi kaudu abonent või registreeritud kasutaja suhtles, ning teha kindlaks sideseansi toimumise aja ja koha. Need andmed võimaldavad ka teada saada, kui sageli abonent või registreeritud kasutaja teatud isikutega mingil ajavahemikul suhtles“( ).

– „võimaldavad teha väga täpseid järeldusi selliste isikute eraelu kohta, kelle andmeid säilitatakse, näiteks nende igapäevaelu harjumuste, alalise või ajutise elukoha, igapäevaste või muude liikumiste, tegevuste, sotsiaalsete suhete ja ühiskonnagruppide kohta, kellega nad läbi käivad“( ).

– „[annavad seega vahendid, mis võimaldavad] […] koostada asjaomaste isikute profiili, mis on õigust eraelu puutumatusele arvestades sama tundlik teave kui sideseansi sisu ise“( ).

44. Riive võib tekitada „neis isikutes tunde, et nende eraelu pidevalt jälgitakse“, sest „andmete säilitamine toimub ilma elektroonilise side teenuste kasutajaid sellest teavitamata“( ).

45. Riive suurusjärku arvestades võiks niisuguste tunnustega andmete säilitamise meedet õigustada ainult võitlemine raskete kuritegude vastu.( ) Nimetatud meede ei või siiski muutuda üldreegliks, sest „direktiiviga 2002/58 kehtestatud süsteem nõuab, et selline andmete säilitamine oleks erand“( ).

46. Lisaks oli sellel kaks tunnust, mis tulenesid sellest, et kohtuasjas arutamisel olnud meede ei näinud ette „mingeid taotletavast eesmärgist lähtuvaid eristamisi, piiranguid või erandeid“( ) ning „ei [nõudnud] mingi seose olemasolu säilitatavate andmete ja ohu vahel avalikule julgeolekule“:( )

– Ühelt poolt puudutas see meede „üldiselt kõiki isikuid, kes kasutavad elektroonilise side teenuseid, ilma et isikud, kelle andmeid säilitatakse, oleksid kas või kaudselt olukorras, mis võiks anda alust kriminaalmenetluse algatamiseks […] Peale selle ei näe need ette ühtegi erandit, mistõttu on need kohaldatavad ka isikutele, kelle sideseansid kuuluvad liikmesriigi õiguse kohaselt ametisaladuse alla“( ).

– Teiselt poolt „[…] ei piira need säilitamist andmetega, mis kuuluvad kindlasse ajavahemikku ja/või kindlasse geograafilisse piirkonda ja/või puudutavad teatavaid isikuid, kes võivad olla mingil viisil seotud raske kuriteoga, või isikutega, kelle andmete säilitamine võib muul põhjusel kaasa aidata kuritegude vastu võitlemisele“( ).

47. Nendel asjaoludel väljus asjaomane liikmesriigi õigusakt rangelt vajaliku piiridest. Seepärast ei saanud seda pidada demokraatlikus ühiskonnas põhjendatuks, nagu nõuab direktiivi 2002/58 artikli 15 lõige 1 harta artikleid 7, 8 ja 11 ning artikli 52 lõiget 1 arvestades.( )

b) Valikulise andmete säilitamise teostatavus

48. Euroopa Kohus on tunnistanud, et liidu õigusega on kooskõlas liikmesriigi õigusnormid, mis „raske kuritegevuse vastu võitlemise eesmärgil võimaldavad liiklusandmete ja asukohaandmete eesmärgipärast ennetavat säilitamist“( ).

49. Andmete valikulise säilitamise kehtivuse tingimuseks on, et „andmete säilitamine oleks säilitatavate andmete liigi, asjassepuutuvate sidevahendite ja isikute ning säilitamise kestuse osas piiratud rangelt vajalikuga“.

50. Kohtuotsuses Tele2 Sverige ja Watson antud juhised, kuidas kindlaks teha, millal need tingimused on täidetud, ei ole (võib-olla ei saanud olla) ammendavad ja on sõnastatud pigem üldiselt. Nende järgimiseks peavad liikmesriigid:

– sätestama selged ja täpsed eeskirjad niisuguse andmete säilitamise meetme ulatuse ja kohaldamise kohta;( )

– kehtestama „objektiivseted kriteeriumid, mis loovad seose säilitatavate andmete ja taotletava eesmärgi vahel“;( ) ja

– „lähtuma objektiivsetest asjaoludest, mis võimaldavad meetme suunata isikute ringile, kellega seotud andmetest võib avalduda kas või kaudne seos raskete kuritegudega, või mis võimaldavad ühel või teisel viisil võidelda raske kuritegevusega või ära hoida suurt ohtu avalikule julgeolekule“( ).

51. Nende objektiivsete asjaoludega seoses toob Euroopa Kohus näiteks võimaluse kasutada geograafilist kriteeriumi potentsiaalselt puudutatud isikute ringi ja olukordade piiritlemiseks. Seda kriteeriumi, mida on mõned liikmesriigid kritiseerinud, ei ole minu arvates põhjenduseks toodud selleks, et lubatud valikulisuse tegurite loetelu ainult sellega piirata.

4. Andmetele juurdepääsu proportsionaalsus

a) Kohtuotsus Tele2 Sverige ja Watson

52. Euroopa Kohus käsitleb liikmesriikide ametiasutuste juurdepääsu andmetele, sõltumata elektroonilise side teenuste osutajatele pandud andmete säilitamise kohustuse ulatusest ja eelkõige sellest, kas neid andmeid säilitatakse üldiselt või spetsiifiliselt.( )

53. Kui andmete säilitamise mõte on see, et hiljem oleks võimalik neid kasutada, võib kumbki neist põhjustada erinevaid hartaga kaitstud põhiõiguste rikkumisi. See vahetegemine ei tähenda siiski, et teatavad säilitamisega seotud kaalutlused ei ole kohaldatavad ka säilitatavatele andmetele juurdepääsu suhtes.

54. Sellega seoses tohib see juurdepääs:

– „toimuda ainult tõepoolest neil ja rangelt neil eesmärkidel“, mis on sätestatud direktiivi 2002/58 artikli 15 lõike 1 esimeses lauses. Samuti peab taotletav eesmärk olema proportsioonis põhiõiguste riive raskusega. Kui riivet loetakse raskeks, siis saab seda põhjendada ainult võitlusega raske kuritegevuse vastu.( )

– Juurdepääsu võib lubada ainult rangelt vajaliku piires.( ) Lisaks tuleb seadusandlike meetmetega ette näha „selged ja täpsed eeskirjad selgitamaks, millistel asjaoludel ja milliste tingimuste kohaselt peavad elektrooniliste teenuste osutajad andma riigi pädevatele ametiasutustele juurdepääsu säilitatavatele andmetele. Samuti peab seda laadi meede olema riigisiseses õiguses õiguslikult siduv“( ).

– Konkreetsemalt tuleb liikmesriikide õigusnormides kehtestada „materiaal- ja menetlusõiguslikud tingimused, mille esinemise korral peavad riigi pädevad asutused saama juurdepääsu säilitatavatele andmetele“( ).

55. Eespool öeldust võib järeldada, et „üldist juurdepääsu kõigile säilitatavatele andmetele, olenemata sellest, kas esineb mis tahes – kas või kaudne – seos taotletava eesmärgiga, ei saa lugeda piirduvaks rangelt vajalikuga“( ).

56. Euroopa Kohtu sõnul „peavad asjassepuutuvad liikmesriigi õigusnormid lähtuma objektiivsetest kriteeriumidest, et määratleda asjaolud ja tingimused, mille esinemise korral tuleb riigi pädevatele ametiasutustele anda juurdepääs abonentide või registreeritud kasutajate andmetele“( ). Selle kohta tuleb märkida, et „põhimõtteliselt tohib kuritegevuse vastu võitlemise eesmärgil anda juurdepääsu ainult nende isikute andmetele, keda kahtlustatakse raske kuriteo kavandamises, toimepanemises või eelnevas toimepanemises või niisuguse kuriteoga ühel või teisel viisil seotud olemises“( ).

57. Teisisõnu peavad liikmesriikide õigusnormid, millega antakse liikmesriikide pädevatele ametiasutustele juurdepääs säilitatavatele andmetele, olema piisavalt piiratud ulatusega. Asjaomaste isikute ja taotletava eesmärgi vahel peab olema seos, nii et juurdepääs ei hõlma märkimisväärset hulka isikuid või isegi kõiki isikuid, kõiki elektroonilise side vahendeid ja kõiki salvestatud andmeid.

58. Neid norme võib teatavatel asjaoludel siiski mõõdukamaks kohandada. Euroopa Kohus peab silmas selliseid „olukord[i], kus terroristlik tegevus ohustab [eluliselt tähtsaid huvisid nagu] riiklikku julgeolekut, riigikaitset või avalikku julgeolekut“. Sellistel juhtudel „võib juurdepääsu teiste isikute andmetele anda ka juhul, kui esineb objektiivseid asjaolusid, mis võimaldavad järeldada, et need andmed võimaldavad konkreetsel juhul tulemuslikult kaasa aidata niisuguse tegevuse vastasele võitlemisele“( ).

59. See Euroopa Kohtu täpsustus lubab liikmesriikidel kehtestada ulatuslikuma andmetele juurdepääsu erikorra, kui see on erandkorras vajalik selleks, et võidelda riigi esmatähtsaid huvisid ähvardavate ohtude vastu (riigi julgeolek, riigikaitse ja avalik julgeolek),( ) nii et see hõlmab ka isikuid, kes on selle ohuga seotud ainult kaudselt.

60. Liikmesriikide ametiasutuste juurdepääs salvestatud andmetele on selle tüübist olenemata lubatud kolmel tingimusel:

– see peab põhimõtteliselt, „välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud kiireloomulistel juhtudel [olema] allutatud kohtu või sõltumatu haldusasutuse teostatavale eelnevale kontrollile“. Nimetatud kohtu või üksuse otsus tuleb teha „nende asutuste põhjendatud taotluse alusel, mis on esitatud eelkõige kriminaalmenetluse ennetamise, avastamise või kriminaalmenetluse raames“( ).

– „[O]n oluline, et riigi pädevad ametiasutused, kellele on antud juurdepääs säilitatavatele andmetele, teavitaksid sellest asjassepuutuvaid isikuid kohaldatavate riigisiseste menetluste raames alates hetkest, kui see teavitamine ei saa enam kahjustada nende ametiasutuste läbiviidavat menetlust“( ).

– Liikmesriigid peavad vastu võtma andmeturbe ja -kaitse õigusnormid, mis oleksid elektroonilise side teenuste osutajate käsutuses selleks, et vältida andmete kuritarvitamist ja ebaseaduslikku juurdepääsu andmetele.( )

b) Kohtuotsus Ministerio Fiscal

61. Selles kohtuasjas tõstatati küsimus, kas direktiivi 2002/58 artikli 15 lõikega 1 tõlgendatuna harta artikleid 7 ja 8 arvestades on kooskõlas riigisisene õigusnorm, mis näeb ette pädevate asutuste juurdepääsu teatavate SIM-kaartide omanike kodanikuidentiteedi andmetele.

62. Euroopa Kohus tuvastas, et direktiivi 2002/58 artikli 15 lõike 1 esimene lause ei piira kuritegude ennetamise, uurimise, avastamise ja menetlemise eesmärki nii, et see piirdub ainult raskete kuritegude vastu võitlemisega, vaid silmas on peetud „kuritegusid“ üldiselt.( )

63. Ta lisas, et selleks, et riigi pädevate ametiasutuste juurdepääs andmetele oleks põhjendatud, peab riive raskusaste olema proportsionaalne asjaomaste süütegude raskusastmega. Seepärast:

– saab „põhjendada rasket riivet […] üksnes võitlusega sellise kuritegevuse vastu, mida tuleb samuti pidada „raskeks““( ).

– „Kui aga sellise juurdepääsuga kaasnev riive ei ole raske, võib juurdepääsu põhjendada ka üldiselt „kuritegude“ ennetamise, uurimise, avastamise ja menetlemise eesmärgiga“( ).

64. Sellest eeldusest lähtuvalt, ja erinevalt kohtuotsusest Tele2 Sverige ja Watson, ei kvalifitseerinud Euroopa Kohus harta artiklitega 7 ja 8 kaitstud õiguste riivet „raskeks“, kuna juurdepääsu taotluse „ainus eesmärk o[li] tuvastada nende SIM-kaartide omanikke, mis o[lid] avatud 12 päeva pikkuse ajavahemiku jooksul varastatud mobiiltelefoni IMEI koodiga seadmes“( ).

65. Selleks et riive väiksemat raskusastet välja tuua, selgitas Euroopa Kohus, et „andmed, millele sooviti juurdepääsu põhikohtuasjas vaidlusaluse taotlusega, võimaldavad üksnes tuvastada ühe või mitme SIM-kaardi omaniku identiteeti, kelle SIM-kaart avati teatava kindlaksmääratud ajavahemiku vältel varastatud mobiiltelefonis. Kui neid andmeid ei võrrelda SIM-kaartidelt lähtuva side andmetega ja asukohaandmetega, ei saa nende abil teada SIM-kaardilt või SIM-kaartidelt lähtuva side kuupäeva, kellaaega, kestust ega adressaati, samuti side toimumise kohta ega side sagedust teatavate isikutega asjaomase ajavahemiku vältel. Need andmed ei võimalda seega teha täpseid järeldusi selliste isikute eraelu kohta, kelle andmetele juurdepääsu sooviti“( ).

66. Kohtuasjas, mis lahendati kohtuotsusega Ministerio Fiscal, ei olnud küsimus selles, kas elektroonilise side teenuste osutajad säilitasid isikuandmeid, mida kasutati, vastavuses direktiivi 2002/58 artikli 15 lõikes 1 ette nähtud tingimustega tõlgendatuna harta artiklitest 7 ja 8 lähtuvalt.( ) Samuti ei käsitletud küsimust, kas sellest artiklist tulenevad ülejäänud juurdepääsutingimused olid täidetud või mitte.

67. Seepärast ei saa kohtuotsusest Ministerio Fiscal järeldada mingit muutmist Euroopa Kohtu õigusteoorias selle kohta, et liidu õigusega on vastuolus liikmesriigi kord, mis lubab andmete üldist ja vahet tegemata salvestamist kohtuotsuse Tele2 Sverige ja Watson tähenduses.

68. Olen siiski arvamusel, et kuna Euroopa Kohus tunnistab niisuguse korra kehtivust, milles juurdepääs piirdub teatavate isikuandmetega (SIM-kaartide omanike kodanikuidentiteedi andmed), nõustub ta kaudselt nende andmete säilitamisega teenuseosutajate poolt.

C. Peamine kriitika Euroopa Kohtu praktika kohta

69. Nii eelotsusetaotluse esitanud kohus kui ka enamik oma seisukohad esitanud liikmesriike paluvad Euroopa Kohtul oma kohtupraktika eri aspekte, mis on pälvinud nende kriitikat, selle valdkonnas selgitada, nüansseerida või ka uuesti läbi vaadata.

70. Suurem osa sellest varjatud või otsesest kriitikast väljendati seoses kohtuotsusega Digital Rights ja lükati tagasi kohtuotsuses Tele 2 Sverige ja Watson. See ilmub nüüd uuesti selleks, et sisuliselt esile tuua, et piisaks rangetest elektroonilise side teenuste osutajate valduses olevatele andmetele juurdepääsu normidest, mis võiksid teatud viisil korvata niisuguse riive raskusastet, mida tähendab nende andmete üldine ja vahet tegemata kinnipidamine.

71. Paljudes nendest kriitikaavaldustest rõhutatakse ka vajadust võtta julgeolekut ähvardava tõsise ohu ja kuritegevuse vastu üldiselt võitlemisel tegelikult tõhusaid meetmeid ning palutakse Euroopa Kohtul arvesse võtta õigust turvalisusele (harta artikkel 6) ning liikmesriikide kaalutlusruumi riigi julgeoleku kaitsmiseks. Igal juhul lisatakse, et Euroopa Kohus ei kaalunud julgeoleku- ja luureteenistuste sekkumise ennetavat iseloomu.

D. Minu hinnang selle kriitika ja Euroopa Kohtu praktika võimaliku nüansseerimise kohta

72. Minu arvates peaks Euroopa Kohus jääma oma põhimõttelise seisukoha juurde, millele ta jõudis eelmistes kohtuotsustes: kõikide abonentide ja registreeritud kasutajate kõikide liiklus- ja asukohaandmete üldise ja vahet tegemata säilitamise kohustus rikub ebaproportsionaalselt harta artiklitega 7, 8 ja 11 kaitstud põhiõigusi.

73. A sensu contrario võib riigisisene õigusakt, millega kehtestatakse mõnede nende seoses elektroonilise side teenuste osutamisega tekkinud andmete säilitamise sobivad piirangud, olla liidu õigusega kooskõlas. Määrav on seega nende andmete kinnipidamine või piiratud säilitamine.

74. Nagu ma järgnevalt selgitan, ei peaks see piiratud säilitamine olema ette nähtud ainult konkreetses geograafilises piirkonnas või konkreetse isikutekategooria puhul: aruteludest nende säilitamiskriteeriumide üle ilmneb, et need võivad olla teostamatud või siis ebatõhusad eesmärkide jaoks, mida taotletakse, või koguni osutuda diskrimineerimise allikaks.

75. Esiteks ei nõustu ma kriitikaga, milles pooldatakse ühelt poolt „ulatuslikumat säilitamist“ ja teiselt poolt seevastu „piiratumat juurdepääsu“. Euroopa Kohtu arutluskäik, millega ma olen nõus, on see, et andmete säilimine ja andmetele juurdepääs kujutavad endast kahte eri tüüpi riivet. Isegi kui andmete säilitamisel on mõtet selleks, et pädevad asutused võiksid hiljem neid kasutada, peab kumbki nendest riivetest olema põhjendatud eraldi, spetsiifilise analüüsimisega taotletava eesmärgi seisukohast.

76. Seega ei saa liikmesriigi süsteemi, mis näeb ette üldise ja vahet tegemata andmete salvestamise, õigustada sellega, et samas on vastavate õigusnormidega kehtestatud nendele andmetele juurdepääsuks ranged, materiaalõiguslikud ja menetluslikud nõuded.

77. Seega peavad olema andmete säilitamisega spetsiifiliselt seotud õigusnormid, milles kehtestatakse teatavad tingimused selleks, et takistada üldist ja vahet tegemata säilitamist. On tagatud direktiivi 2002/58 artikli 15 lõikega 1 koostoimes harta artiklitega 7, 8 ja 11 ning artikli 52 lõikega 1.

78. See on pealegi käsitlusviis, mille on omaks võtnud nõukogus kokku tulnud töörühmad, et määratleda andmete säilitamise ja neile juurdepääsu normid, mis oleksid kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga, analüüsides mõlemat tüüpi riivet paralleelselt.( )

79. Kohaldades mõlemat tüüpi riivele piiranguid, saab hinnata, kas nende võimalik kumulatiivne mõju ühendatult kindlate kaitsemeetmetega võib leevendada isikuandmete säilitamise mõju harta artiklitega 7, 8 ja 11 kaitstud põhiõigustele, tagades samas uurimiste tõhususe.

80. Nende õiguste kaitseks peab süsteem:

– Ette nägema andmete säilitamise, mis sisaldaks teatavaid piiranguid ja erinevusi sõltuvalt taotletavast eesmärgist.

– Sätestama nendele andmetele juurdepääsu ainult sel määral, kuivõrd on taotletava eesmärgi jaoks rangelt vajalik, ja kohtu või sõltumatu haldusasutuse järelevalve all.

81. Elektroonilise side teenuste osutajate kohustus teatavaid andmeid säilitada, ja mitte ainult lepinguliste kohustuste haldamiseks kasutajatega, suureneb paralleelselt tehnoloogia arenguga. Kui mööndakse, et see andmete säilitamine on tarvilik kuritegevuse ennetamiseks ja selle vastu võitlemiseks (mida on raske vaidlustada( )), ei näiks loogiline piirata andmete säilitamise ulatust ainult nende andmete kasutamisega, mida operaatorid säilitavad oma äritegevuse teostamiseks, ja selle tegevuse jaoks vajaliku aja jooksul.

82. Kui juba tunnistatakse, et andmete säilitamise kohustus on tarvilik riigi julgeoleku kaitsmiseks ja kuritegevuse vastu võitlemiseks kaugemale ulatuvalt kui see, mida võivad operaatorid teha oma tehniliste ja äriliste vajaduste jaoks, on tingimata vaja see kohustus piiritleda.

83. Iga säilitamiskord peab olema rangelt kohandatud taotletavale eesmärgile, nii et see ei võiks muutuda vahet tegemata andmete säilitamiseks.( ) Samuti tuleb välistada võimalus, et need andmed kokku annaksid asjaomasest isikust pildi (s.t tema harjumuspärasest tegevusest ja sotsiaalsetest suhetest), mis on lähedane või sarnane sellele, mille saaks tema sideseansside sisu teada saamisel.

84. Teatavate arusaamatuste ja vääritimõistmiste selgitamiseks on oluline arvesse võtta seda, mida Euroopa Kohus oma kohtuotsustes Digital rigths ja Tele2 Sverige ja Watson ei tuvastanud. Nendes ei mõistetud hukka andmete kinnipidamise korda kui sellist kuritegevuse vastu võitlemise tarviliku vahendina iseenesest. Vastupidi, tunnustati kuritegelike tegude ennetamise ja karistamise eesmärgi õiguspärasust, samuti andmete säilitamise korra tarvilikkust selle eesmärgi saavutamiseks.

85. Mis aga tookord küll ja kindlameelselt tagasi lükati, ma kordan, on see, et liit või selle liikmesriigid võiksid seda eesmärki põhjenduseks tuues kehtestada kõikide elektroonilise side teenuste osutamise raames loodud andmete vahet tegemata säilitamise nõude ja nendele andmetele üldise juurdepääsu.

86. Seega tuleb leida andmete säilitamise niisugused vormid, mis oleksid kauged tunnustest („üldine ja vahet tegemata“), mis on harta artiklitega 7, 8 ja 11 nõutud kaitsega vastuolus.

87. Üks sellistest viisidest oleks valikuline andmete säilitamine kas spetsiifilise sihtrühma puhul (teoorias niisuguse puhul, millel on teatud rohkemal või vähemal määral otsesed seosed kõige raskemate ähvardavate ohtudega) või siis teatud kindlas geograafilises piirkonnas.

88. See lähenemisviis tekitab aga mõningaid raskusi:

– Potentsiaalsete ründajate rühma kindlaks tegemine oleks tõenäoliselt ebapiisav, kui nad kasutavad anonüümsuse tagamise tehnikaid või valeidentiteeti. Pealegi võiks nende rühmade valimine välja viia üldise kahtlustuse korra kehtestamiseni mõne elanikerühma suhtes ja osutuda diskrimineerimiseks, olenevalt kasutatud algoritmile.

– Geograafiliste kriteeriumide valimine (mis peaks selleks, et see oleks tõhus, hõlmama mitte väga piiratud alasid) tekitab samu probleeme ja lisaks veel teisi, nagu märkis kohtuistungil Euroopa andmekaitseinspektor, kuna see võiks teatavaid piirkondi häbimärgistada.

89. Lisaks võiks olla teatav vastuolu konkreetsele sihtrühmale suunatud andmete säilitamise ennetava iseloomu ja asjaolu vahel, et kuritegude toimepanijad ega ka toimepanemise koht ja hetk ei ole ette teada.

90. Igal juhul ei tohi välistada võimalust, et leitakse nendel kriteeriumidel põhinevad valikulise andmete säilitamise valemid, mis on juba nimetatud eesmärkide saavutamiseks kasulikud. Need valemid, mis vastaksid põhiõiguste kaitsele, mida tagab Euroopa Kohus, tuleb välja töötada seadusandlikul võimul igas liikmesriigis või kogu liidu jaoks.

91. Oleks ekslik arvata, et valikuline konkreetse sihtrühma või teatud kindla geograafilise ala andmete säilitamine on ainus viis, mida Euroopa Kohus peab kooskõlaliseks direktiivi 2002/58 artikli 15 lõikega 1 tõlgendatuna harta artikleid 7 ja 8 arvestades.

92. Rõhutan, et on võimalik leida teisi andmete valikulise säilitamise viise peale nende, mis keskenduvad konkreetsetele isikuterühmadele või geograafilistele piirkondadele. Tegelikult leidsid seda nõukogu töörühmad, keda ma enne nimetasin: nad pidasid konkreetselt võimalikeks uurimissuundadeks säilitatavate andmete liikide piiramist;( ) andmetes pseudonüümide kasutamist;( ) piiratud säilitamisaegadee kehtestamist;( ) teatavate elektroonilise side teenuste osutajate kategooriate välja jätmist;( ) uuendatavaid salvestamislube;( ) kohustust talletada salvestatud andmeid liidus või andmete lubamatu kasutamise vastu elektroonilise side teenuste osutajate antavate tagatiste süstemaatilist ja regulaarset kontrollimist sõltumatu haldusasutuse poolt.

93. Minu arvates tuleks selleks, et andmete säilitamine oleks Euroopa Kohtu praktikaga kooskõlas, eelistada teatavate liiklus- ja asukohaandmete kategooriate ajutist säilitamist, mis oleks kitsalt julgeolekuvajadustest olenevalt piiratud, mis tervikuna ei võimaldaks saada täpset ja üksikasjalikku ülevaadet asjaomaste isikute elust.

94. Praktikas tähendab see, et kahe põhilise kategooria (liiklusandmed ja asukohaandmed) kohta tuleb asjakohaste filtrite abil säilitada ainult minimaalsed andmed, mida peetakse absoluutselt hädavajalikeks kuritegevuse tõhusalt ennetamiseks ja kontrolli alla saamiseks ning riigi julgeoleku kaitsmiseks.

95. See valik tuleb seadusandlikul teel teha liikmesriikidel või liidu institutsioonidel (oma ekspertide abil), loobudes igasugusest katsest kehtestada liiklus- ja asukohaandmete üldist ja vahet tegemata säilitamise kohustust.

96. Lisaks sellele kategooriate kaupa piiramisele võib andmeid kinni pidada ainult talletamisaja jooksul, et need ei võimaldaks anda üksikasjalikku ülevaadet asjaomaste isikute elust. Seda säilitamisaega tuleb lisaks kohandada andmete laadi järgi, et andmeid, mis annavad täpsemat teavet nende isikute elustiili ja harjumuste kohta, talletatakse lühemat aega.( )

97. Teisisõnu on iga andmekategooria puhul säilitamisaja eristamine olenevalt nende andmete tarvilikkusest julgeolekueesmärkide saavutamiseks üks võimalus, mida tuleks uurida. Piiritledes aega, mille jooksul eri andmekategooriaid talletatakse (ja neid võib seega kasutada, et luua seoseid, mis näitavad asjaomaste isikute elustiili), laiendatakse samal ajal harta artikliga 8 tagatud õiguse kaitset.

98. Selles suunas avaldas seisukohta Euroopa andmekaitseinspektor kohtuistungil: mida rohkem metaandmete kategooriaid talletatakse ja mida pikem on talletamisaeg, seda kergem on kindlaks määrata isiku üksikasjalikku profiili, ja vastupidi.( )

99. Pealegi, nagu rõhutati ka kohtuistungil, on elektroonilise side teatavate metaandmete ja sama side sisu vahele keeruline piiri tõmmata. Mõned metaandmed võivad olla nii paljuütlevad või isegi rohkem kui selle side sisu ise: nii võiks see olla külastatud veebilehtede (URL) aadresside puhul.( ) Sellest tulenevalt tuleks seda laadi ja teistele samalaadsetele andmetele pöörata erilist tähelepanu, et nende säilitamise vajadust ja kestust maksimaalselt piirata.

100. Tasakaalustatud lahendust leida ei ole lihtne, kuna talletatud andmete ristamise ja seostamise tehnika võimaldab uurimis- ja järelevalveteenistustel kahtlustatava või juhust olenevalt ähvardava ohu tuvastada. Isegi nii on andmete kinnipidamisel selle kahtlustatava või selle ähvardava ohu tuvastamiseks ja andmete kinnipidamisel, mille tulemusel saab isiku elust üksikasjaliku ülevaate, vaks vahet.

101. Arvan, et kuni selles konkreetses valdkonnas kogu liidus ühiseid eeskirju ei ole, ei saa Euroopa Kohtult nõuda, et ta asuks reguleerimise ülesannetesse ja täpsustaks üksikasjalikult, mis liiki andmeid ja kui kaua võib säilitada. Kui on kindlaks määratud piirid, mis Euroopa Kohtu hinnangul tulenevad hartast, on liidu institutsioonide ja liikmesriikide ülesanne asetada kursor õigesse kohta, et saavutada tasakaal julgeoleku ja hartaga kaitstud põhiõiguste kaitse vahel.

102. Tõsi on, et suuremast hulgast säilitatud andmetest tuletetava teabe välja jätmine võib teatud juhtudel võimalike ähvardavate ohtude vastu võitlemist raskendada. Kuid see on hind, nagu teised, mida riigi võimuorganid peavad maksma, kui nad panevad ise endale kohustuse kaitsta põhiõigusi.

103. Samamoodi nagu mitte keegi ei toetaks privaatse elektroonilise side sisu ex ante säilitamise kohustust (ega isegi siis, kui seadused tagavad pärast sellele sisule piiratud juurdepääsu), ei tohiks olla lubatud ka vahet tegemata ja üldiselt salvestada selle side metaandmeid, mis võivad kajastada nii tundlikku teavet nagu sisu ise.

104. Asjaolu, et seadusandlikult on keeruline – mida ma tunnistan – täpselt ette näha juhud ja tingimused, mille puhul võib andmeid valikuliselt säilitada, ei õigusta seda, et liikmesriigid muudavad erandist normi tehes isikuandmete üldise säilitamise oma õigussüsteemide muudavad isikuandmete üldise säilitamise oma õiguse keskseks põhimõtteks. Vastasel juhul tähendaks see, et lubatakse kehtestada määramata ajaoks oluline isikuandmete kaitse õiguse rikkumine.

105. Pean lisama, et miski ei takista seda, et otseses mõttes erandlikes olukordades, mida iseloomustab vahetu või erakorraline oht, mis õigustavad liikmesriigis ametlikku hädaolukorra väljakuulutamist, on riigisisestes õigusaktides ette nähtud võimalus kehtestada piiratud ajaks nii ulatuslik ja üldine andmete säilitamise kohustus, kui peetakse möödapääsmatult vajalikuks.

106. Nendel asjaoludel võiks välja kuulutada õigusnormi, millega on spetsiaalselt lubatud ulatuslikum andmete säilitamine (ja nendele juurdepääs) tingimustel ja korras, mis tagavad, et need meetmed on materiaalõigusliku ulatuse ja ajalise kestuse poolest erakorralised, samuti vastavad õiguslikud tagatised.

107. Põhiseaduslikke hädaolukordi reguleerivate õiguskordade võrdlev analüüs näitab, et ei ole võimatu piiritleda selliseid faktilisi asjaolusid, mis võivad vallandada erilise õigusliku korra kohaldamise, sätestades, milline ametivõim, mis tingimustel ja millise järelevalve all võib selle otsuse vastu võtta.( )

E. Konkreetsed vastused kolmele eelotsuse küsimusele

1. Sissejuhatav märkus

108. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub tõlgendada direktiivi 2002/58 artikli 15 lõiget 1 koostoimes mitme hartaga tagatud õigusega: õigus era- ja perekonnaelu austamisele (artikkel 7), õigus isikuandmete kaitsele (artikkel 8) ja õigus sõna- ja teabevabadusele (artikkel 11).

109. Nagu ma selgitan ettepanekus kohtuasjades C‑511/18 ja C‑512/18, on need nimelt õigused, mida võidakse Euroopa Kohtu sõnul nendel juhtudel kahjustada.

110. Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus, Belgia) viitab siiski ka harta artiklitele 4 ja 6, mida on silmas peetud teises ja esimeses eelotsuse küsimuses.

111. Mis puutub harta artiklisse 6, mis tagab õiguse vabadusele ja turvalisusele, siis sellele tugineti ka kohtuasjades C‑511/18 ja C‑512/18 ning nende asjakohasuse kohta avaldasin seisukohta vastavates ettepanekutes, millele ma viitan.( )

112. Mis puutub harta artiklisse 4, siis kuna vastus ei sõltu niivõrd liikmesriigi õiguse analüüsist, et seda kõrvutada liidu õigusega, kuivõrd selle õigusnormi tõlgendamisest, siis näib mulle õige vastata sellele küsimusele esimesena.

2. Teine eelotsuse küsimus

113. Piinamise ning ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise keelule, mis on harta artikliga 4 tagatud, on tegelikult viidatud ainult selles eelotsusetaotluses, mistõttu tuleb mul sellele tähelepanu pöörata.

114. Harta artiklit 4 abiks võttes soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus esile tuua, et riigisisese õigusnormi eesmärk on ka täita riigivõimul lasuvat positiivset kohustust luua „õiguslik raamistik, mis võimaldab tõhusat kriminaaluurimist ja alaealiste seksuaalse kuritarvitamise tõhusat karistamist ning mis võimaldab kuriteo toimepanijat tegelikult tuvastada, isegi kui kasutatakse elektroonilisi sidevahendeid“( ).

115. Minu arvates ei ole see konkreetne positiivne kohustus väga erinev igast spetsiifilisest kohusest, milles väljendub riigi jaoks põhiõiguste nimistu väljakuulutamise. Õigus elule (harta artikkel 2), isikupuutumatusele (harta artikkel 3) või andmekaitsele (harta artikkel 8), samuti sõnavabadus (harta artikkel 11) või mõtte-, südametunnistuse- ja usuvabadus (harta artikkel 10) kujutavad riigi jaoks kohustust kehtestada õiguslik raamistik, milles on tagatud nende tegelik kasutamine, vajaduse korral jõu kasutamisega, mis on riigivõimu monopol, igaühe suhtes, kes püüab seda takistada või raskendada.( )

116. Laste seksuaalse kuritarvituse suhtes on Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) seisukohal, et lastel ja teistel haavatavatel isikutel on kvalifitseeritud õigus riigi kaitsele selliste karistusõiguslike normide vastuvõtmisega, mis on tõhusalt karistavad ja hoiatava mõjuga nende kuritegude toimepanemise ära hoidmiseks.( )

117. See kvalifitseeritud õigus kaitsele ei tulene mitte ainult harta artiklist 4, sest loomulikult võiks selles tugineda artiklile 1 (inimväärikus) või artiklile 3 (õigus kehalisele puutumatusele ja vaimsele puutumatusele).

118. Isegi kui riigi võimuorganite positiivset kohustust tagada laste ja teiste haavatavate isikute kaitse ei saa riigisisese õigusnormiga( ) ohtu seatud õiguslike hüvede kaalumisel kõrvale jätta, ei või see ka väljenduda „ülemäärases koormuses“ riigivõimu( ) jaoks ega seda ei või täita seadusi või ülejäänud põhiõigusi eirates.( )

3. Esimene eelotsuse küsimus

119. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib sisuliselt teada, kas liidu õigusega on vastuolus liikmesriigi seadus, mille üle tal tuleb otsustada kaebuse põhiseaduslikkuse järelevalve küsimuses.

120. Kuna Euroopa Kohus on juba andnud direktiivi 2002/58 tõlgenduse, mis on kooskõlas harta vastavate artiklite, tuleb eelotsuse küsimusele vastamisel arvesse võtta kohtuotsuses Tele2 Sverige ja Watson sedastatud kohtupraktikat, vajaduse korral nüanssidega, mis praegu lisatakse.

121. Sellest eeldusest lähtuvalt peavad tõlgendamisjuhised, mille võib Cour constitutionnelle’ile (konstitutsioonikohus, Belgia) anda selleks, et see kohus kontrolliks ise riigisisese õigusnormi vastavust liidu õigusele, puudutama eraldi andmete säilitamist ja andmetele juurdepääsu, nagu need on reguleeritud selles riigisiseses õigusnormis.

a) Andmete säilitamise tingimused

122. Belgia valitsus rõhutab, et ta soovis kehtestada selge õigusliku raamistiku, mis sisaldaks vajalikke tagatisi eraelu puutumatuse kaitseks, selle asemel et lähtuda elektroonilise side teenuste operaatorite praktikast andmete kinnipidamise alal arvete esitamiseks ja klientide teabetaotluste käsitlemiseks.

123. See valitsus leiab, et üldise ja ennetava andmete säilitamise kohustuse eesmärk ei ole ainult raskete kuritegude eeluurimine, uurimine ja nende eest vastutusele võtmine, vaid ka riigi julgeoleku, territooriumi ja avaliku julgeoleku kaitse ning muude kui raskete kuritegude uurimine, tuvastamine ja nende eest vastutusele võtmine või elektroonilise side süsteemide keelatud kasutamise ennetamine( ) või muud määruse 2016/679 artikli 23 lõikes 1 nimetatud eesmärk.

124. Belgia valitsus on seisukohal, et:

– Andmete säilitamine kui selline ei võimalda teha väga täpseid järeldusi asjaomaste isikute eraelu kohta: selliste järelduste tegemise võimalus tekiks ainult sedamööda, kui võimaldataks ka juurdepääsu säilitatud andmetele.

– Seadus sisaldab õiguskaitsevahendeid eraelu puutumatuse kaitsmiseks; muu hulgas ei puuduta andmete säilitamine side sisu; andmete säilitamise õigustatuse, andmetega tutvumise õiguse, andmete parandamise õiguse ja muud tagatised on täielikult kohaldatavad; teenuseosutajad ja operaatorid peavad rakendama salvestatud andmetele samu turbe- ja kaitsekohustusi ja -meetmeid, mis on kohaldatavad andmetele võrgus, takistades nende juhuslikku või õigusvastast hävitamist, juhuslikku kadumist või muutmist.

– Andmeid võib talletada 12 kuud (mille lõpus tuleb need hävitada) ja ainult liidu territooriumil.

– Teenuseosutajad ja ettevõtjad peavad rakendama tehnoloogilisi kaitsemeetmeid, mis muudavad säilitatavad andmed niipea, kui need on salvestatud, loetamatuks ja kasutamatuteks kõigi isikute jaoks, kellel ei ole luba andmetega tutvuda.

– Igal juhul tehakse neid toiminguid Belgia posti- ja telekommunikatsioonsektori reguleeriva asutuse ja andmekaitseasutuse järelevalve all.

125. Nendele tagatistele vaatamata on kindel, et Belgia õigusakt paneb elektroonilise side teenuste operaatoritele ja osutajatele nende teenuste osutamisega seoses töödeldud liiklus- ja asukohaandmete üldise ja vahet tegemata säilitamise kohustuse, direktiivi 2002/58 tähenduses. Säilitamisaeg on, nagu juba öeldud, üldiselt 12 kuud: ei ole ette nähtud mingit ajapiirangut säilitatavate andmete kategooriate kaupa.

126. See üldise ja vahet tegemata säilitamise kohustus kehtib alaliselt ja pidevalt. Isegi kui selle kohustuse eesmärk on igat tüüpi kuritegude (riigi julgeolekuga, riigikaitsega seotud või eriti rasketest kuritegudest kuni üheaastase vangistusega karistatavate kuritegudeni) ennetamine, uurimine ja nende eest vastutusele võtmine, ei ole selliste tunnustega kohustus Euroopa Kohtu praktikaga kooskõlas, nii et seda ei saa pidada hartaga kooskõlas olevaks.

127. Belgia seadusandjalt tuleb oma õiguse selle kohtupraktikaga kohandamiseks uurima muid õiguskaitsevahendeid (nagu need, mida ma eespool nimetasin), mis kehtestaksid piiratud säilitamise valemid. Need andmekategooriate kaupa erinevad vormelid peavad lähtuma põhimõttest, et säilitada tuleb ainult minimaalne tingimata vajalik hulka andmeid, olenevalt riskist või ähvardavast ohust, ja piiratud aja jooksul, mis sõltub salvestatud teabe laadist. Igal juhul ei või andmete säilitamine anda täpset ülevaadet asjaomaste isikute eraelust, harjumustest, käitumisest või sotsiaalsetest suhetest.

b) Ametiasutuste juurdepääsu tingimused säilitatavatele andmetele

128. Minu arvates on kohtuotsuses Tele2 Sverige ja Watson( ) märgitud tingimused jätkuvalt asjakohased ka andmetele juurdepääsu puhul: riigisisestes õigusnormides tuleb ette näha materiaal- ja menetlusõiguslikud nõuded, mille korral saavad pädevad asutused juurdepääsu säilitatavatele andmetele.( )

129. Belgia valitsus täpsustab, et 2005. aasta seaduse (elektroonilise side kohta)( ) artikli 126 lõige 2 näeb kitsendavalt ette riigi ametiasutused, kes võivad sama artikli lõike 1 kohaselt talletatud andmeid saada.

130. Nende asutuste hulgas on otseselt õigusasutused ja prokuratuur; riigi julgeolekujõud; keskluure- ja julgeolekuteenistus vastavate sõltumatute komisjonide kontrolli all; Belgia posti- ja telekommunikatsiooniinstituudi kriminaalpolitsei ametnikud; päästeteenistused; föderaalpolitsei teadmata kadunud isikute üksuse kriminaalpolitsei ametnikud; telekommunikatsiooni vahendusteenistus ja finantssektori järelevalveorgan.

131. Üldiselt väidab Belgia valitsus, et riigisisesed õigusnormid ei võimalda mitmel teenistusel juurde pääseda andmetele, et aktiivselt jälitada ähvardavaid ohte, mida ei ole kindlaks tehtud või mille kohta ei ole konkreetset teavet. Liikmesriigi ametiasutused ei saa tema sõnul seega töötlemata andmetega lihtsalt tutvuda ja neid automaatselt töödelda, et saada teavet ja julgeolekuohte aktiivselt ennetada.

132. Sama valitsuse sõnul kehtivad andmetega tutvumise õiguse suhtes ranged tingimused vastavalt iga pädeva riigisisese ametiasutuse staatusele.

133. Vastus esimesele eelotsuse küsimusele ei nõua minu arvates seda, et Euroopa Kohus analüüsiks ammendavalt tingimusi, mis kõik nimetatud asutused säilitavad säilitatavate andmete saamiseks. See on pigem eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne, kes peab selle täitma, lähtudes Tele2 Sverige ja Watsoni ning Ministerio Fiscali kohtupraktika suunistest.

134. Belgia valitsuse antud teabe kohaselt on pealegi juurdepääsutingimustes, mis puudutavad õigusasutusi või prokuratuuri( ) kuritegude uurimise, eeluurimise ja nende eest vastutusele võtmise eesmärkidel vastavalt kriminaalmenetluse seadustiku artiklitele 46 bis( ) ja 88 bis( ), ning teiste ametiasutuste suhtes kehtivates tingimustes märkimisväärsed erinevused.

135. Luure- ja julgeolekuteenistuste puhul peab 1998. aasta seaduse kohaselt operaatorite valduses olevatele liiklus- ja asukohaandmetele juurdepääsu taotlus põhinema objektiivsetel kriteeriumidel, mis tagavad, et juurdepääs piirdub rangelt vajalikuga, eelnevalt tuvastatud ähvardava ohu põhjal.( ) Ette on nähtud erinevad juurdepääsutähtajad (kuus, üheksa või 12 kuud), olenevalt võimalikust ähvardavast ohust ja päringus tuleb järgida proportsionaalsuse ja subsidiaarsuse põhimõtteid. Kehtestatud on ka kontrollimehhanism sõltumatu asutuse vastutusel.( )

136. Belgia posti- ja telekommunikatsiooniinstituudi (Institut belge des poste et des télécommunications, BIPT) kriminaalpolitsei ametnike juurdepääs operaatorite valduses olevatele andmetele on võimalik prokuratuuri järelevalve all, väga piiratud erijuhtudel,( ) kusjuures Belgia valitsuse sõnul ei hõlma nende tegevus isikuid, kelle andmeid säilitatakse.

137. Mis puutub päästeteenistustesse, kes osutavad abi kohapeal, siis nemad võivad taotleda hädaabinumbrile helistaja andmeid, kui nad pärast kõne saamist ei saa teenuseosutajalt või operaatorilt selle isiku tuvastamise andmeid või kui need ei ole täielikud või õiged.

138. Kriminaalpolitseinikud, kes on määratud föderaalpolitsei teadmata kadunud isikute üksuse teenistusse, võivad taotleda operaatorilt vajalikke andmeid teadmata kadunud isiku leidmiseks, kelle kehaline puutumatus on vahetus ohus. Andmetele juurdepääs, millele kehtivad ranged tingimused, piirdub ainult andmetega, mille järgi saab kasutajat tuvastada, ning võrgu- ja teenusepöördus- ja -ühendusandmetega, samuti nende seadmete asukoha andmetega, ja ainult 48 tunni jooksul enne taotluse esitamist salvestatud andmetega.

139. Telekommunikatsiooni vahendusteenistus võib taotleda ainult selle isiku tuvastamise andmeid, kes on kasutanud lubamatult elektroonilist sidevõrku või -teenust. Sel juhul ei ole sõltumatu kohtu- või haldusasutuse (peale selle teenistuse enda) eelnevat kontrolli.

140. Lõpuks võib finantssektori järelevalveorgan saada finantskuritegevuse vastu võitlemiseks liiklus- ja asukohaandmetele juurdepääsu eeluurimiskohtuniku eelneval loal.

141. Need säilitatavatele andmetele juurdepääsu andmise korrad ja tingimused, mis kehtivad kõikide ametivõimude puhul, kellel on lubatud andmeid saada, näitab, et juhud ja kaitsetagatised on erinevad, mille üksikasjalikku vastavust Euroopa Kohtu praktikas( ) kasutatud kriteeriumidele hinnata on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne.

142. Märgin näiteks, et vaidlusaluse õigusakti kontekstis ei ilmne, et riigi pädevatel ametiasutustel oleks kohustusasjaomaseid isikuid teavitada (välja arvatud juhul, kui see teavitamine kahjustab pooleliolevaid uurimisi) sellest, et nende andmetega on tutvutud. Samuti ei paista, et vähemalt teatud juhtudel, nagu finantsrikkumistega seotud juhtudel, oleks vastavate andmetega õigustamiseks ette nähtud eelnevalt kindlaks määratud eeskirju nende rikkumiste raskusastme kohta. Riive tugevuse ja uuritava süüteo raskusastme vaheline seos kohtuotsuse Ministerio Fiscal tähenduses ei ole kõikidel juhtudel ilmne.

143. Igal juhul arvan, et ametiasutuste juurdepääsuga seotud kaalutlused jäävad juhul, kui peamine põhjus, miks liikmesriigi õigusakt, mida käesolev eelotsusetaotlus puudutab, ei vasta liidu õigusele, on nende andmete üldine ja vahet tegemata säilitamine ise, juba selgitatud põhjustel tagaplaanile

4. Kolmas eelotsuse küsimus

144. Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus, Belgia) soovib teada, kas juhul, kui Euroopa Kohtu vastust silmas pidades tuvastatakse, et riigisisesed õigusaktid ei ole liidu õigusega kooskõlas, võiks ta nende õigusnormide mõju ajutiselt jätkata. Selliselt välditaks õiguslikku ebakindlust ja see võimaldaks saadud ja säilitatud andmeid taotletavate eesmärkide teenistuses jätkuvalt kasutada.

145. Väljakujunenud kohtupraktika on, et „üksnes Euroopa Kohus võib erandlikel juhtudel ja õiguskindlusest tulenevatel ülekaalukatel põhjustel ajutiselt peatada välistava mõju, mis on liidu õiguse sättel sellega vastuolus oleva riigisisese õiguse suhtes“. See, kui „liikmesriikide kohtutel oleks õigus kas või ajutiselt pidada siseriiklikke sätteid esimuslikuks liidu õiguse suhtes, millega need sätted on vastuolus, kahjustaks liidu õiguse ühetaolist kohaldamist“( )

146. Komisjon leiab, et kuna Euroopa Kohus ei ole direktiivi 2002/58 artikli 15 lõike 1 tõlgendamise ajalist kehtivust piiranud, siis peaks vastus sellele eelotsuse küsimusele olema eitav.( )

147. Vaatamata sellele kinnitas Euroopa Kohus 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsuses Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne,( ) et liikmesriigi kohtul võib keskkonnakaitsega seotud ülekaalukat põhjust arvestades olla erandkorras lubatud kohaldada oma riigisisese õiguse sätet, mis võimaldab säilitada sellise õigusakti teatava mõju, mille ta on keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi rikkumise tõttu tühistanud.( )

148. Seda kohtupraktikaliini kinnitati 29. juuli 2019. aasta kohtuotsuses Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen.( ) Kuigi see on vastu võetud keskkonnakaitse valdkonnas või põhjendatud elektrivarustuskindlusega, ei näe ma põhjust välistada selle kohaldamine teistes liidu õiguse valdkondades, konkreetselt käesolevas asjas.

149. Kui „keskkonnakaitsega seotud ülekaalukas põhjus“ võib õigustada seda, et liikmesriigi kohtud säilitavad erandjuhul liidu õigusega vastuolus oleva riigisisese õigusnormi teatava mõju, siis tuleneb see sellest, et keskkonnakaitse on „üks liidu peamisi eesmärke, mis oma olemuselt on ühtaegu kõikehõlmav ja põhjapanev“( ).

150. Liidu eesmärkide hulgas on aga ka turvalisusel rajaneva ala loomine (ELL artikkel 3), mis hõlmab riigi põhifunktsioonide austamist, eelkõige avaliku korra säilitamist ja riigi julgeoleku kaitsmist (ELL artikli 4 lõige 2). See ei ole vähem „kõikehõlmav ja põhjapanev“ eesmärk kui keskkonnakaitse, sest selle saavutamine on vajalik tingimus selleks, et kehtestada õiguslik raamistik, mis suudab tagada põhiõiguste ja -vabaduste tegeliku kasutamise.

151. Minu arvates võiksid selles kohtuasjas riigi julgeoleku kaitsega seotud ülekaalukad põhjused õigustada seda, et Euroopa Kohus lubab eelotsusetaotluse esitanud kohtul erandkorras säilitada vähemalt mõned vaidlusaluse seaduse mõjudest.

152. See säilitamine nõuaks, et eelotsusetaotluse esitanud kohus loeks Euroopa Kohtu otsust arvestades riigisisese õigusnormi liidu õigusega vastuolus olevaks ja tuvastaks, et selle viivitamatult tühistamisel (kui selle vastuolu tagajärjeks oleks liikmesriigi õiguses tühistamine) või selle kohaldamata jätmisel võiksid olla äärmiselt häirivad tagajärjed avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule.

153. Selleks et riigisisese õigusnormi mõju jääks (tervikuna või osaliselt) püsima, oleks lisaks vaja, et:

– sellise pikendamise eesmärk oleks vältida õiguslünka, millel on sama kahjulikud tagajärjed nagu need, mis tulenevad vaidlusaluse õigusakti kohaldamisest, kui lüngaga ei ole võimalik toime tulla muude vahenditega ja see tähendaks jätta riigi ametiasutused ilma väärtuslikust instrumendist riigi julgeoleku tagamiseks; ning

– see kestab ainult nii kaua, kui on tingimata vajalik niisuguste meetmete vastuvõtmiseks, mis võimaldavad liidu õigusega vastuolu parandada.( )

154. Selle lahenduse kasuks räägib ka see, et riigisiseseid õigusnorme on raske kohtuasjas Tele2 Sverige ja Watson( ) sedastatud doktriiniga vastavusse viia, ning et Belgia seadusandja tahet näitas selgelt see, et ta viis oma õiguse vastavusse kohtuotsuse Digital Rights, muutes oma õigusakte. See pretsedent annab alust arvata, et ta kohandab ka 29. mai 2016. aasta seadust (mis tehti enne, kui kohtuotsus Tele2 Sverige ja Watson sai teatavaks) viimati nimetatud kohtuotsuses sedastatud doktriinile.

V. Ettepanek

155. Eespool esitatut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Cour constitutionnelle’ile (konstitutsioonikohus, Belgia) järgmiselt:

1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. juuli 2002. aasta direktiivi 2002/58/EÜ, milles käsitletakse isikuandmete töötlemist ja eraelu puutumatuse kaitset elektroonilise side sektoris (eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitlev direktiiv), artikli 15 lõiget 1 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitega 7, 8, 11 ja artikli 52 lõikega 1 tuleb tõlgendada nii, et:

– Riigisisene õigusnorm, mis kehtestab elektroonilise side teenuste operaatoritele ja teenuseosutajatele kohustuse säilitada üldiselt ja vahet tegemata kõikide abonentide ja kasutajate liiklus- ja asukohaandmed kõikide elektroonilise side vahendite kohta, on sellega vastuolus.

– Seda ei muuda asjaolu, et selle riigisisese õigusnormi eesmärk ei ole mitte ainult raskete või mitte raskete kuritegude uurimine, avastamine ja nende eest vastutusele võtmine, vaid ka riigi julgeoleku, territooriumi ja avaliku julgeoleku kaitsmine, elektrooniliste sidesüsteemide keelatud kasutuse vältimine või muu Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. aasta määruse (EL) 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) artikli 23 lõikes 1 sätestatud eesmärgi saavutamine.

– Seda ei muuda ka see, et juurdepääs säilitatavatele andmetele on ette nähtud täpselt kindlaksmääratud tagatistega. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas riigisisesed õigusnormid, mis reguleerivad sellise pädevate asutuste juurdepääsu tingimusi, piirab juurdepääsu nii, et see on lubatud ainult konkreetsetel juhtudel, mille raskusastme tõttu on riive tingimata vajalik; seab selle tingimuseks kohtu või sõltumatu asutuse eelneva kontrolli (välja arvatud kiireloomulistel juhtudel); ja näeb ette, et asjaomaseid isikuid teavitatakse nende andmetega tutvumisest, tingimusel et see ei takista nende ametiasutuste tegevust.

2. Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklid 4 ja 6 ei mõjuta direktiivi 2002/58 artikli 15 lõike 1 tõlgendamist koostoimes selle harta teiste eespool nimetatud artiklitega nii, et see takistaks kindlaks teha, kas niisugused riigisisesed õigusnormid nagu põhikohtuasjas vaidlusalune õigusnorm on liidu õigusega vastuolus.

3. Liikmesriigi kohus võib juhul, kui riigisisene õigus seda lubab, säilitada erakorraliselt ja ajutiselt niisuguse nagu põhikohtuasjas vaidlusaluse õigusnormi mõjud, isegi kui see on vastuolus liidu õigusega, kui seda õigustavad ülekaalukad kaalutlused, mis on seotud avalikku või riigi julgeolekut ähvardavate ohtudega, millega ei ole võimalik toime tulla muude vahenditega ja alternatiivsete lahendustega. Selline mõju säilitamine võib kesta ainult nii kaua, kui on liidu õigusega vastuolu korrigeerimiseks rangelt vajalik.