KOHTUJURISTI ETTEPANEK

NIILO JÄÄSKINEN

esitatud 19. märtsil 2015( )

Liidetud kohtuasjad C‑25/14 ja C‑26/14

Union des syndicats de l’immobilier (UNIS)

versus

Ministre du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social,

Syndicat national des résidences de tourisme (SNRT) jt

ja

Beaudout Père et Fils SARL

versus

Ministre du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social,

Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française,

Fédération générale agroalimentaire FGA − CFDT jt

(eelotsusetaotlused, mille on esitanud Conseil d’État (Prantsusmaa))

ELTL artikkel 56 – Teenuste osutamise vabadus – Võrdse kohtlemise ja diskrimineerimiskeelu põhimõtted – Läbipaistvuskohustus – Selle kohustuse kohaldamisala – Siseriiklikud kollektiivlepingud – Täiendav kindlustusskeem – Seda skeemi haldava ainsa kindlustusasutuse nimetamine tööturu osapoolte poolt – Selle skeemi laiendamine ministri määrusega kõikidele asjaomase majandusharu töötajatele ja tööandjatele

I. Sissejuhatus

1. Käesolevates liidetud kohtuasjades pidasid tööturu osapooled esialgu läbirääkimisi kollektiivkokkulepete üle, et kehtestada täiendav kindlustusskeem eelkõige tervisekulude kandmiseks, ning nimetasid nendes kokkulepetes ainsa kindlustusasutuse pakkumismenetlust kasutamata. Hiljem muutsid ametiasutused laiendamismenetluses liitumise selle skeemiga kohustuslikuks kõikidele asjaomase majandusharu töötajatele ja tööandjatele.

2. Peamine õigusküsimus, mis nendes kohtuasjades tekib, on see, kas kohtupraktika, mis käsitleb ELTL artikli 56 tõlgendamist ja võrdse kohtlemise põhimõtet ja sellest tulenevat läbipaistvuskohustust ning mille Euroopa Kohus on välja arendanud eelkõige teenuste kontsessioonide valdkonnas, on mutatis mutandis kohaldatav eespool kirjeldatud laiendamismenetlusele.

3. Käesolevad eelotsusetaotlused, mille on esitanud Conseil d’État (kõrgeim halduskohus) (Prantsusmaa), esitati niisuguste kassatsioonkaebuste tulemusena, millega esiteks Union des syndicats de l’immobilier (kinnisvarasektori ametiühingute liit, edaspidi „UNIS”) kohtuasjas C‑25/14 ja teiseks Beaudout Père et Fils SARL (edaspidi „Beaudout”) kohtuasjas C‑26/14 paluvad tühistada kaks Ministre du Travail, de l’Emploi et de la Santé (töö‑, tööhõive‑ ja tervishoiuminister) määrust, millega kollektiivkokkuleppeid niisugusel viisil laiendati. Need käsitlevad küsimust, kas võimalikku ELTL artiklist 56 tulenevat läbipaistvuskohustust kohaldatakse ametiasutuste laiendamisotsusele, millega ühele ettevõtjale antakse ainuõigus.( ) Käesolevad kohtuasjad asetuvad seega samasse konteksti nagu kohtuasi, milles tehti kohtuotsus AG2R Prévoyance( ), sest need eeldavad, et sama, st kohtuasjas C‑26/14 käsitletavat skeemi hinnataks, lähtudes põhivabadustest ja eelkõige teenuste osutamise vabadusest, mitte liidu õiguses sätestatud konkurentsieeskirjadest.

II. Prantsusmaa õiguslik raamistik

4. Prantsusmaal kaetakse töötajate haiguse või õnnetusega seotud tervisekulud osaliselt sotsiaalkindlustuse põhiskeemist. See osa kuludest, mis jääb kindlustatu kanda, võidakse osaliselt hüvitada täiendava ravikindlustuse raames.

5. Asjakohased Prantsusmaa õigusnormid on sätestatud Code de la sécurité sociale’is (sotsiaalkindlustusseadustik) ja Code du travail’is (tööseadustik).

6. Code de la sécurité sociale’i artikli L. 911‑1 kohaselt võib kollektiivsed tagatised, mis töötajatel on, kindlaks määrata eelkõige kollektiivlepingute või ‑kokkulepetega, mille sätteid kohaldatakse põhimõtteliselt ainult nende üle läbirääkimisi pidanud ja need sõlminud tööandjaid ja töötajaid esindavate organisatsioonide liikmete suhtes. Sama seadustiku artikkel L. 911‑3 näeb ette, et neid kokkuleppeid võib siiski pädeva ministri määrusega laiendada.

7. Code de la sécurité sociale’i artikli L. 912‑1 ajavahemikul 24. juunist 2006 kuni 25. detsembrini 2013 kehtinud redaktsioonis oli nähtud ette, et „kui artiklis L. 911‑1 nimetatud kutsealasisesed või kutsealade vahelised kokkulepped näevad ette riskide vastastikuse kindlustamise, korraldades nende riskide kindlustamist ühes või mitmes […] seaduse nr 89‑1009 […] artiklis 1 nimetatud asutuses või ühes või mitmes Code des assurances’i [kindlustusseadustik] artiklis L. 370‑1 nimetatud asutuses, millega peavad liituma nende kokkulepete kohaldamisalasse jäävad ettevõtjad, kusjuures need kokkulepped sisaldavad sätet, milles on määratud kindlaks, missugustel tingimustel ja kui tihti võib riskide vastastikuse kindlustamise korda uuesti läbi vaadata. Kahe läbivaatamise vahele ei või jääda rohkem kui viis aastat.”( )

8. Lepingu või kokkuleppe laiendamise menetlust reguleerib Code du travail, eelkõige selle artiklid L. 2261‑15, L. 2261‑19, L. 2261‑24, L. 2261‑25, L. 2261‑27 ja D. 2261‑3. Sellest tuleneb, et majandusharulepinguid ja kutsealasiseseid või kutsealade vahelisi kokkuleppeid, mille on sõlminud ühiskomisjon, samuti nende lisasid võib teatavatel tingimustel pädeva ministri määrusega laiendada, muutes need kohustuslikuks kõikidele töötajatele ja tööandjatele, kes asjaomase lepingu või kokkuleppe kohaldamisalasse kuuluvad. Eelnevalt tuleb konsulteerida Commission nationale de la négociation collective’iga (kollektiivsete läbirääkimiste riiklik komisjon) ja viimane peab esitama põhjendatud arvamuse selle poolt. Kui vähemalt kaks selles komisjonis esindatud tööandjate või töötajate organisatsiooni esitab põhjendatud vastulause, võib minister uuesti temaga põhjalikult konsulteerida ja teha seejärel uue arvamuse põhjal laiendamise kohta otsuse.

9. Code du travail’ artikkel L. 2261‑25 sätestab:

„Töö valdkonna eest vastutav minister võib pärast Commission nationale de la négociation collective’i arvamuse saamist arvata laiendamisest välja õigusnormid, mis on seadusega vastuolus.

Ta võib välja arvata ka sätted, mille võib lepingust või kokkuleppest välja jätta, ilma et muudetaks selle ülesehitust, kuid mis ei vasta majandusharu(de) olukorrale asjaomases kohaldamisalas.

[…]”

10. Code du travail’ artikkel L. 2261‑3 näeb ette:

„Kui kavatsetakse anda laiendamismäärus, eelneb sellele arvamuse avaldamine Journal officiel de la République française’is [Prantsuse ametlik teataja, edaspidi „JORF”]. Selles arvamuses palutakse asjaomastel organisatsioonidel ja isikutel esitada oma märkused. Selles on näidatud koht, kus leping või kokkulepe on deponeeritud, ja ametkond, kellele märkused tuleb esitada.

Asjaomastel organisatsioonidel ja isikutel on märkuste esitamiseks aega 15 päeva alates arvamuse avaldamisest.”

11. 31. detsembri 1989. aasta seaduse nr 89-1009, millega tugevdatakse teatavate riskide vastu kindlustatud isikutele pakutavaid tagatisi (renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques)( ) artiklis 1 on sätestatud:

„Käesolevat jaotist kohaldatakse tehingute suhtes, mille ese on ennetada ja kindlustada surmarisk ning riskid, mis kahjustavad isiku füüsilist terviklikkust või on seotud emadusega, töövõimetus‑ ja invaliidsusrisk või töötusrisk. Esimeses lõigus osundatud kindlustustoiminguid võivad teha ainult:

a) code des assurances’i kohaldamisalasse kuuluvad ettevõtjad;

b) code de la sécurité sociale’i VII raamatu III jaotise kohaldamisalasse kuuluvad institutsioonid;

c) code rurali (maaeluseadustik) VII raamatu II jaotise II peatüki 4. jao kohaldamisalasse kuuluvad institutsioonid;

d) code de la mutualité (vastastikuse kindlustuse seadustik) kohaldamisalasse kuuluvad kindlustusühingud.”

III. Faktilised asjaolud, põhikohtuasjad, eelotsuse küsimus ja menetlus Euroopa Kohtus

12. Mis puudutab kohtuasja C‑25/14, siis riiklik kinnisvarasektori kollektiivleping sõlmiti 9. septembril 1988. Kohustuslik kindlustusskeem surma, töövõimetuse ja invaliidsusega seotud riskide vastu ning tervisekulude hüvitamise kohustuslik skeem kehtestati selle kollektiivlepingu 23. novembri 2010. aasta lisaga nr 48 ning 17. mai 2011. aasta lisadega nr 49 ja 50. Lisa nr 48 artikliga 17 nimetati Institution de prévoyance de groupe Mornay kolmeks aastaks nende kahe skeemi tagatiste kindlustamisel ainsaks kindlustusasutuseks.

13. Töö‑, tööhõive‑ ja tervishoiuminister muutis 13. juuli 2011. aasta määrusega need lisad nr 48−50 kohustuslikuks kõikidele asjaomase majandusharu töötajatele ja tööandjatele.

14. Mis puudutab kohtuasja C‑26/14, siis pagaritöökodade ja pagari-kondiitritöökodade (käsitöönduslikud ettevõtjad) kollektiivleping sõlmiti 19. märtsil 1976. Selle majandusharu töötajate tervisekulude täiendava hüvitamise skeem kehtestati selle lepingu 24. aprilli 2006. aasta lisaga nr 83 ja see põhineb kaetud riskide vastastikusel kindlustamisel ja tööandjate kohustuslikul liitumisel. Sama lisaga nimetati kindlustusasutus AG2R Prévoyance (edaspidi „AG2R”) selle skeemi ainsaks kindlustusasutuseks. 27. mai 2011. aasta lepingu lisaga nr 100 nimetati AG2R uuesti viieaastaseks ajavahemikuks selle skeemi kindlustusasutuseks.

15. Töö‑, tööhõive‑ ja tervishoiuminister muutis 23. detsembri 2011. aasta määrusega selle lisa nr 100 asjaomase majandusharu kõikidele töötajatele ja tööandjatele kohustuslikuks.

16. UNIS ja Beaudout palusid kassatsioonkaebustega, mis esitati Conseil d’État’le vastavalt 23. septembril 2011 ja 24. veebruaril 2012, vastavalt ministri 13. juuli 2011. aasta laiendamismääruse ja 23. detsembri 2011. aasta laiendamismääruse tühistada.

17. UNIS‑i ja Beaudout’ muude väidete hulgas oli väide, et kõnesoleva täiendava sotsiaalkaitse skeemi kindlustusasutuste nimetamisel rikuti ELTL artiklist 56 tulenevat läbipaistvuskohustust niisugusena, nagu Euroopa Kohus on seda tõlgendanud. UNIS ja Beaudout tuginesid selles küsimuses eelkõige kohtuotsusele Sporting Exchange( ), milles Euroopa Kohus kvalifitseeris nende sõnul selle läbipaistvuskohustuse liikmesriigi õiguses sätestatud kohustuslikuks eeltingimuseks, mis peab olema täidetud, et anda ettevõtjale ainuõigus teatava majandustegevusega tegeleda, ükskõik missugusel viisil see ettevõtja välja valitakse.

18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et ehkki kindlustusasutused Institution de prévoyance de groupe Mornay ja AG2R ei ole tulunduslikud ja tegutsevad solidaarsuse põhimõtet järgides, tuleb neid pidada majandustegevusega tegelevateks ettevõtjateks, kelle valisid välja tööturu osapooled teiste ettevõtjate seast, kellega nad konkureerivad pakutavate kindlustusteenuste turul.

19. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et vastus väidetele, et on rikutud läbipaistvuse kohustust, sõltub küsimusest, kas selle kohustuse järgimine on kohustuslik eeltingimus, mis peab olema täidetud, et viia läbi niisugune laiendamine nagu põhikohtuasjades vaadeldav, ning et see küsimus on määrava tähtsusega nende vaidluste lahendamisel, mis ta lahendama peab.

20. Kaheldes, kuidas ELTL artiklit 56 tuleb tõlgendada, otsustas Conseil d’État kahe 30. detsembri 2013. aasta otsusega menetluse põhikohtuasjades peatada ja esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimuse, mis on nendes kahes kohtuasjas ühtemoodi sõnastatud:

„Kas juhul, kui liikmesriik laiendab ühe sektori kõikidele ettevõtjatele kollektiivlepingut, millega töötajate huvides loodud täiendava kohustusliku kindlustusskeemi haldamine usaldatakse üheainsale ettevõtjale, kelle valisid tööturu osapooled, on [ELTL] artiklist 56 tuleneva läbipaistvuse kohustuse järgimine selle laiendamise kohustuslik eeltingimus?”

21. Kirjalikke märkusi esitasid UNIS, Beaudout, Syndicat national des résidences de tourisme jt (edaspidi „SNRT”), Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française, Fédération générale agroalimentaire FGA − CFDT jt, Prantsusmaa ja Belgia valitsus ning Euroopa Komisjon, kes kõik olid ka esindatud kohtuistungil, mis toimus 22. jaanuaril 2015.

IV. Õiguslik analüüs

A. Sissejuhatavad märkused

22. Täpsustan kohe, et Conseil d’État’ küsimus puudutab menetlust, mille kohaselt laiendab liikmesriik kollektiivkokkulepet, mis hõlmab üheainsa kindlustusasutuse nimetamist kõikidele teatava majandusharu töötajatele, mitte aga selle ettevõtja valimist tööturu osapoolte poolt. Mulle näib siiski ilmne, et analüüsides, kas kõnesolevad otsused on kooskõlas teenuste osutamise vabadust käsitlevate õigusnormidega, ei saa jätta tähelepanuta menetlust, mida järgisid tööturu osapooled ja mis on selle eeltingimus, sest laiendamisotsuse raames saab pädev minister valida üksnes selle kindlustusasutuse, mille valisid tööturu osapooled.

23. Mõned kirjalikke märkusi esitanud pooled rõhutasid lepinguvabaduse ja kollektiivläbirääkimiste õiguse tähtsust. Kollektiivläbirääkimiste õigust on tõesti tunnustatud nii erinevates rahvusvahelistes õigusaktides, mille väljatöötamises on liikmesriigid osalenud või millega nad on liitunud, kui ka õigusaktides, mille need liikmesriigid on välja töötanud ühenduse tasandil või Euroopa Liidu raames, näiteks Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 28, millele on ELTL artiklis 6 antud sama õigusjõud nagu aluslepingutele.( )

24. Kollektiivläbirääkimiste põhiõiguse teostamine peab siiski vastama EL toimimise lepinguga kaitstud vabadustest tulenevatele nõuetele ning see peab toimuma kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.( )

25. Kollektiivlepingud ei ole seega isikute vaba liikumist käsitlevate aluslepingu sätete kohaldamisalast välja arvatud. Kaupade, isikute, teenuste ja kapitali vaba liikumist käsitlevatest aluslepingu sätetest tulenevate õiguste puhul peab võtma arvesse sotsiaalpoliitika eesmärke.( )

26. Teise sissejuhatava märkusena tuleb mainida, et Prantsusmaa õigusakte muudeti pärast käesolevate eelotsusetaotluste esitamist.

27. Nimelt esitati Conseil constitutionnel français’le (Prantsusmaa põhiseadusnõukogu) 1 taotlus kontrollida, kas Prantsusmaa põhiseadusega on kooskõlas nn „töö kindlustamise seadus” (Loi relative à la sécurisation de l’emploi)( ), ning see organ tunnistas 13. juuni 2013.aasta otsusega( ) põhiseadusevastaseks Code de la sécurité sociale’i (sotsiaalkindlustusseadustik) artikli L. 912‑1 esimese ja teise lõigu, mis käsitlevad teatavate kokkulepete kohaldamisalasse kuuluvate ettevõtjate kohustuslikku liitumist tervisekulude täiendava hüvitamise skeemiga, mida haldab nimetatud asutus.

28. Conseil constitutionneli otsuse kohaselt jõustus selle artikli L. 912‑1 põhiseadusevastaseks tunnistamine selle otsuse avaldamise hetkel, 16. juunil 2013, kuid seda ei kohaldata siiski selle alusel sõlmitud lepingute suhtes, mille täitmine oli avaldamise hetkel pooleli.

29. Seejärel muudeti Code de la sécurité sociale’i artiklit L. 912‑1 23. detsembri 2013. aasta seadusega nr 2013‑1203( ) nii, et nüüd on selles sätestatud, et kutsealasiseste kokkulepetega võib ette näha asjaomaste riskide kindlustamise, soovitades ühte või mitut asutust, kellel on õigus tegutseda kindlustusasutustena. Selle artikli L. 912‑1 lõike 1 järgi „peab sellele soovitusele eelnema pakkumismenetlus, mille raames asjaomased asutused või institutsioonid konkureerivad ning milles on tagatud läbipaistvus, erapooletus ja kandidaatide võrdne kohtlemine ja järgitakse dekreediga kehtestatud korda”.( )

30. Käesolevaid eelotsusetaotlusi tuleb siiski analüüsida, lähtudes enne seda muudatust kohaldatud õigusaktidest.

31. Kõigepealt kontrollin, kas ELTL artikkel 56 on põhikohtuasjades asjakohane. Seejärel on selle hindamiseks, kas käesoleval juhul tuleb järgida läbipaistvusnõudeid, mis väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ELTL artiklist 56 tulenevad, vaja analüüsida, kas põhikohtuasjades vaadeldavate skeemide haldamisega seondub kindel piiriülene huvi, ning käsitleda Euroopa Kohtu praktikat teenuste kontsessioonilepingute valdkonnas. Oma analüüsi lõpus käsitlen küsimust, kas ELTL artikli 56 tõlgenduse, mis on välja töötatud peamiselt läbipaistvuskohustust käsitlevas kohtupraktikas teenuste kontsessioonilepingute valdkonnas, võib kanda üle põhikohtuasjade asjaoludele. Lõpuks pean veel võtma seisukoha taotluse kohta piirata tehtava Euroopa Kohtu otsuse mõju ajas.

B. ELTL artikli 56 kohaldatavus käesoleval juhul

32. Kõigepealt tuleb selgitada välja, kas põhikohtuasjad on tõesti seotud teenuste osutamise vabadusega. SNRT ja Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française väitsid kohtuistungil, et sotsiaalkaitse valdkonnas võivad tegutseda ainult institutsioonid, mis on saanud Prantsuse riigi loa ja asuvad Prantsusmaal.( )

33. Pean vajalikuks selles küsimuses meenutada, et põhikohtuasjades vaadeldavaid pensioniskeeme võivad peale kindlustusasutuste hallata ka ettevõtjad, kelle tegevust reguleerib Code des assurances.

34. Sellest ajast peale, kui möödus direktiivi 92/49( ) ülevõtmise tähtaeg – tegemist on kolmanda põlvkonna direktiiviga kindlustuse valdkonnas, mis ei ole elukindlustus –, on kindlustusega tegelema hakkamiseks ja sellel tegevusalal tegutsemiseks vaja ühteainsat ametiasutuste luba, mille annavad selle liikmesriigi ametiasutused, kus on kindlustusettevõtja asukoht. See luba võimaldab ettevõtjal nende tegevusaladega tegelda ükskõik kus liidus ja seda kas asutamisvabaduse korra või teenuste osutamise vabaduse korra kohaselt. Tuleb märkida, et Code des assurances’i artikli L. 362‑2 järgi võib iga ühenduse kindlustusettevõtja, mis asub mõnes teises liikmesriigis kui Prantsuse Vabariik, kindlustada või võtta Prantsusmaa territooriumil oma asukohast teenuste osutamise vabaduse korras riske või kohustusi vastavalt lubadele, mille on talle andnud tema päritoluriigi järelevalveasutused.

35. Põhikohtuasjades vaadeldavad kindlustusskeemid on sotsiaalkindlustust täiendavad skeemid ning seega ei ole need osa seadusjärgsest sotsiaalkindlustusskeemist. Tuleb siiski lisada, et kohtuotsusest komisjon vs. Belgia ilmneb, et ehkki direktiiv 92/49 ei käsitle põhimõtteliselt kindlustust, mida hõlmab seadusjärgne sotsiaalkindlustusskeem, kohaldatakse seda direktiivi niisuguse kindlustuse suhtes, mida hõlmab seadusjärgne sotsiaalkindlustusskeem ja mida kindlustusettevõtjad kasutavad omal riisikol.( )

36. Võttes arvesse seda direktiivi, siseriiklikke õigusakte ja kohtuotsust komisjon vs. Belgia, tundub mulle seega, et teistes liikmesriikides asuvad kindlustusettevõtjad, kes on saanud nendes liikmesriikides loa, peaksid saama oma teenuseid teenuste osutamise vabaduse korras Prantsusmaal pakkuda, mis puudutab niisuguse tervisekulude hüvitamise täiendava skeemi haldamist nagu põhikohtuasjades vaadeldav.

37. Tuleb siiski lisada, et kui selliste teenuste piiriülene pakkumine ei oleks võimalik, jääks küsimus, milline on läbipaistvuskohustuse mõju kindlustusettevõtja väljavalimise raames, ikkagi asjakohaseks asutamisvabaduse seisukohast.

38. Lõpuks märgin, et eelotsusetaotluse esitanud kohus lähtub ELTL artiklile 56 viidates eeldusest, et niisuguste ainuõiguste andmine nagu põhikohtuasjades kujutab endast teenuste osutamise vabaduse piirangut ja et niisugune piirang võib olla õigustatud. Et eelotsuse küsimus ei eelda selle hindamist, kas selline piirang esineb või on õigustatud, ning et sellise piirangu olemasolu või õigustatust pole ka vaidlustatud, ei käsitle ma seda küsimust pikemalt.

39. Enne kui analüüsin üksikasjalikumalt Euroopa Kohtu poolset ELTL artikli 56 tõlgendust läbipaistvuskohustuse piiride seisukohast ning küsimust, kas see tõlgendus on ülekantav põhikohtuasjade asjaoludele, tuleb arutada, kas põhikohtuasjades vaadeldav tegevus on seotud piiriülese huviga, mis on pealegi Euroopa Kohtu praktikas välja kujundatud läbipaistvuskohustuse kohaldamise eeltingimus.

C. Kindel piiriülene huvi niisuguse täiendava pensioniskeemi haldamisel nagu põhikohtuasjades vaadeldav

40. Märgin kohe, et eelotsusetaotlused esitanud kohus ei viita eelotsusetaotlustes mõistele „kindel piiriülene huvi”. Nagu UNIS ja Beaudout kohtuistungil väitsid, ei arutatud selle huvi küsimust ka spetsiaalselt eelotsusetaotluse esitanud kohtus. Asjaolu, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole võimaliku kindla piiriülese huviga seoses eelnevalt mingeid asjaolusid tuvastanud, ei too siiski kaasa eelotsusetaotluse vastuvõetamatust, kui Euroopa Kohus leiab nendele puudustele vaatamata kohtutoimikus oleva teabe põhjal, et ta on suuteline andma vastuse, millest eelotsusetaotluse esitanud kohtul võib kasu olla. Samas on Euroopa Kohtu vastus seotud tingimusega, et eelotsusetaotluse esitanud kohus võib tuvastada põhikohtuasjas esineva kindla piiriülese huvi, hinnates üksikasjalikult kõiki põhikohtuasjas asjakohaseid tõendeid.( )

41. Mulle näib, et eelotsuse küsimus on esitatud, lähtudes eeldusest, et põhikohtuasjades vaadeldavate skeemide haldamisega seoses esineb kindel piiriülene huvi. Ma leian seega, et küsimust tuleb analüüsida.

42. Kirjalikke märkusi esitanud poolte arvamused lahknevad küsimuses, kas niisuguse täiendava kindlustusskeemi haldamise tegevuse puhul, nagu põhikohtuasjades vaadeldav, esineb kindel piiriülene huvi.

43. Beaudout’ ja komisjoni meelest esineb niisuguste skeemide haldamisel piiriülene huvi. Komisjon kinnitab, et teise liikmesriigi ettevõtja võib niisugust teenust pakkuda ilma eriliste raskusteta. Beaudout viitab kohtuasjas C‑26/14 ka asjaomase halduslepingu tehinguväärtusele, milleks ta hindab 70 miljonit eurot.( )

44. Seevastu teised kirjalikke märkusi esitanud pooled peale Prantsuse valitsuse väidavad, et seda liiki leping ei saa pakkuda huvi teises liikmesriigis asuvale ettevõtjale. Selles küsimuses esitatud põhjenduste hulgas on kindlustusturgude majanduslikud eripärad( ) ning tihedad sidemed, mis peavad olema sotsiaalkindlustust haldavate ametiasutuste ning asjaomaste tööandjate ja töötajatega. Lisaks on väljavalitud kindlustusasutusel tööturu osapooltega – kes tagavad ühiselt tema kontrolli – sellised sidemed, et ükski teises riigis asuv üksus ei saa sellise institutsiooni rolli täita.

45. Piiriülese huvi esinemist on analüüsitud kohtupraktikas, mis käsitleb riigihankeid, mille suhtes ei kohaldata nende tehinguväärtust arvestades menetlusi, mis on selles valdkonnas kohaldatavates direktiivides ette nähtud, ning kohtupraktikas, mis käsitleb teenuste kontsessioonilepinguid.

46. Näiteks kohtuotsuses SECAP ja Santorso( ) leidis Euroopa Kohus, et piiriülese huvi esinemist hanke puhul tuleb hinnata, võttes arvesse selle hanke eriomadusi. Ehitustööde hankeleping võib näiteks äratada niisugust piiriülest huvi oma hinnangulise maksumuse tõttu seoses tema tehnilise keerukusega või tööde paiknemisega asukohas, mis tõenäoliselt äratab välismaiste ettevõtjate huvi. Objektiivseteks kriteeriumideks, mis tõesti osutavad kindlale piiriülesele huvile, võib eelkõige olla hanke märkimisväärne maksumus koostoimes tööde teostamise asukohaga. Seevastu saab niisuguse huvi olemasolu välistada näiteks juhul, kui asjaomase hankega seondub väga tagasihoidlik majanduslik huvi.

47. Kohtuotsusest Belgacom( ) ilmneb, et kindel piiriülene huvi võib olla eelkõige tingitud plaanitava kokkuleppe majanduslikust väärtusest ja tema täitmise kohast või ka selle tehnilistest tingimustest ning et eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on üksikasjalikult hinnata kõiki asjakohaseid faktilisi asjaolusid.

48. Kindel piiriülene huvi esineb ilma, et mõni ettevõtja peaks tegelikult oma huvi üles näitama. Eelkõige on see nii juhul, kui kohtuvaidlus puudutab – nagu põhikohtuasjas – kõnealust kokkulepet ümbritseva läbipaistvuse puudumist. Nimelt ei ole teistes liikmesriikides asuvatel ettevõtjatel sellisel juhul mingit reaalset võimalust teatada oma huvist kõnealuse kontsessiooni saamise vastu.( )

49. Kõnesolevate tegevustega seotud majandusliku huvi küsimuses ilmneb Prantsuse valitsuse märkustest, et pagaritöökodade ja pagari‑kondiitritöökodade (käsitöönduslikud ettevõtjad) kollektiivlepingu skeem hõlmab selle majandusharu 117 476 töötajat.( ) Kinnisvarasektori kollektiivleping tagab selle majandusharu 142 800 töötajale ulatuslikumad hüvitised kui pagaritöökodade ja pagari‑kondiitritöökodade (käsitöönduslikud ettevõtjad) kollektiivleping. Mulle näib seega, et majanduslikku huvi ei saa nende skeemide haldamisel pidada väikeseks.

50. Täiendava kindlustuse valdkonna mõned eripärad võivad küll viia mõttele, et tegemist on peaasjalikult siseriikliku turuga.( )

51. Mulle näib siiski, et ei ole välistatud, et niisuguse täiendava kindlustusskeemi haldamisel, nagu põhikohtuasjades vaadeldav, esineb kindel piiriülene huvi, võttes eelkõige arvesse nende skeemidega seotud majanduslikke huve. Igal juhul ei kujuta koha peal esindatud olemise vajadus ja keelenõuded endast ületamatuid takistusi teistes liikmesriikides, vähemalt mitte naaberriikides asuvatele ettevõtjatele.( )

52. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on üksikasjalikult hinnata kõiki kõnealuse hankelepinguga seotud asjakohaseid faktilisi asjaolusid, et kindlaks määrata kindla piiriülese huvi olemasolu.( )

53. Isegi eeldusel, et kindel piiriülene huvi on tõesti olemas, tuleb nüüd selleks, et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule vaidluste lahendamiseks vajalikku teavet, analüüsida Euroopa Kohtu praktikas välja töötatud läbipaistvuskohustust ja selle kohaldatavust käesoleval juhul.

D. Läbipaistvuskohustus kohtupraktikas, mis käsitleb teenuste kontsessioonilepinguid

54. Kohtuotsus Sporting Exchange, millele viitavad nii eelotsusetaotluse esitanud kohus kui ka kirjalikke märkusi esitanud pooled, asetub samasse konteksti Euroopa Kohtu otsustega, mis käsitlevad teenuste kontsessioonilepinguid. Kohtuotsuses Sporting Exchange − mis ei puudutanud teenuste kontsessiooni − laiendas Euroopa Kohus oma teenuste kontsessioonilepinguid käsitlevat praktikat ainuõiguse andmisele, leides, et läbipaistvuse tagamise kohustus on kohustuslik eeltingimus liikmesriigi õigusele anda teatud ettevõtjale ainuõigus tegeleda teatud majandustegevusega, olenemata sellest, milline on selle ettevõtja väljavalimise viis.( ) Et selle kohtupraktikast tuleneva läbipaistvuskohustuse ulatust paremini mõista, tuleb seega analüüsida kohtupraktikat, mis käsitleb teenuste kontsessioonilepinguid.

55. Teenuste kontsessioonilepinguid ei reguleeri praegu ükski direktiiv, millega liidu seadusandja on riigihangete valdkonda reguleerinud.( ) Sellegipoolest peavad niisuguseid lepinguid sõlmivad ametiasutused järgima EL toimimise lepingu aluspõhimõtteid, eeskätt artiklit 56 ning iseäranis sellest tulenevat võrdse kohtlemise ja kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõtet ning läbipaistvuse tagamise kohustust.( )

56. Kõigepealt märgin, et niisugune läbipaistvuskohustus, nagu on arendatud välja teenuste kontsessioone käsitlevas Euroopa Kohtu praktikas, on kohustus, mis lasub kontsessioonilepingut sõlmivatel liikmesriikide ametiasutustel.( ) Seda läbipaistvuskohustust tuleb täita juhul, kui asjassepuutuv teenuste kontsessioon võib huvi pakkuda ettevõtjale, kelle asukoht on mõnes muus liikmesriigis kui see, kus kontsessioon antakse.( )

57. Läbipaistvuskohustuse eesmärkide kohta ilmneb Euroopa Kohtu praktikast, et ELTL artikli 56 ning võrdse kohtlemise ja kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõtete ja nendest tuleneva läbipaistvuskohustuse eesmärgid on samad, millele on osundatud direktiivis 92/50/EMÜ( ), mis käsitleb teenuste riigihankelepinguid, eelkõige teenuste osutamise vabadus ja kahjustamata konkurents liikmesriikides.( ) Seega võib läbipaistvuskohustuse eesmärkide analüüsimisel olla kasulik käsitleda analoogia alusel selle direktiivi eesmärke.

58. Euroopa Kohtu praktika kohaselt on selle direktiivi eesmärk vältida samal ajal ohtu, et hankijate ükskõik missuguse hanke puhul eelistatakse kodumaiseid pakkujaid või kandidaate, ja võimalust, et riigi rahastatav või riigi kontrolli all olev organisatsioon, kohalikud omavalitsused või teised avalik-õiguslikud asutused lähtuvad muudest kaalutlustest kui majanduslikud kaalutlused.( ) Läbipaistvuskohustuse eesmärgid on samad eelkõige teenuste kontsessioonilepingute sõlmimise ja ainuõiguste andmise raames.

59. Läbipaistvuskohustus võimaldab kontsessiooni andval ametiasutusel tagada võrdse kohtlemise ja kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõtete järgimise. Kontsessiooni andev ametiasutus peab pädevate kohtute kontrolli all hindama konkursitingimuste vastavust kõnealuse teenuste kontsessiooni eripäradele.( )

60. Kuigi läbipaistvuse tagamise kohustus ei eelda tingimata hankemenetluse korraldamist, tuleneb sellest kontsessiooni andva organi kohustus tagada vastav avalikustamise tase kõigile potentsiaalsetele kontsessionääridele, mis tagab teenuste kontsessiooni puhul avatud konkurentsi ja lepingu sõlmimise menetluse erapooletuse kontrolli.( )

61. Kohtuotsustest Parking Brixen ja komisjon vs. Itaalia ilmneb, et niisugune teenuste kontsessiooni andmisel pakkumismenetluse korraldamata jätmine nagu kohtuasjades, milles tehti need kohtuotsused, ei ole kooskõlas ELTL artiklitega 49 ja 56 ning sellega rikutakse eelkõige üldist läbipaistvuse põhimõtet ja kohustust tagada sobiv avalikustamise tase.( )

62. Kohtuotsuses Sporting Exchange leidis Euroopa Kohus üheainsa loa väljaandmise kohta hasartmängude valdkonnas, et asjaolu, et üheainsa loa väljastamine ei ole võrdsustatav teenuste kontsessioonilepinguga, ei õigusta iseenesest EÜ artiklist 56 tulenevate nõuete, eeskätt võrdse kohtlemise põhimõtte ja läbipaistvuse tagamise kohustuse eiramist sellise haldusloa väljastamisel, nagu on kõne all põhikohtuasjas. Euroopa Kohtu sõnul on läbipaistvuskohustus kohaldatav ainsale ettevõtjale antava loa süsteemi raames, mille korral liikmesriigi ametiasutused annavad loa oma haldusvõimu teostades, kuna sellise loa tagajärjed teistes liikmesriikides asuvatele ettevõtjatele, kes võivad olla sellest tegevusest huvitatud, on samasugused nagu teenuste kontsessioonilepingu tagajärjed.( )

63. Seda ainuõigusi käsitlevat tõlgendust kinnitati kohtuotsuses Belgacom seoses teenuste kontsessiooniga. Euroopa Kohus leidis, et liikmesriigi ettevõtja võib tugineda selle liikmesriigi kohtus ELTL artiklis 56 sätestatud läbipaistvuskohustuse rikkumisele, mis seisneb selles, et selle liikmesriigi üks või mitu avalik-õiguslikku üksust on samas liikmesriigis asuva ettevõtjaga sõlminud kokkuleppe, mille kohaselt antakse sama liikmesriigi ettevõtjale tasu eest kindlat piiriülest huvi pakkuv kontsessioon või antakse mõnele ettevõtjale ainuõigus realiseerida selle huviga seotud majandustegevust.( )

64. Kohtuotsuses AG2R Prévoyance leidis Euroopa Kohus, et kui AG2R‑i tuleb pidada majandustegevusega tegelevaks ettevõtjaks, siis tähendab ametiasutuste otsus muuta tervisekulude täiendava hüvitamise skeemiga liitumine kohustuslikuks teatava sektori kõigile ettevõtjatele, ilma igasuguse vabastuse võimaluseta, tingimata sellele asutusele ainuõiguse andmist koguda ja hallata selle skeemi raames kõnealuse sektori tööandjate ja töötajate tasutud makseid.( )

65. Sellest järeldub, et niisuguse ainuõiguse mõju teistes liikmesriikides asuvatele ettevõtjatele, kes võivad olla huvitatud selle tegevusalaga tegelemisest, võib samastada teenuste kontsessioonilepingu mõjuga. Nüüd tuleb seega analüüsida läbipaistvuskohustuse kohaldamise teisi tingimusi.

E. Läbipaistvuskohustuse kohaldamine laiendamismenetluse suhtes

66. UNIS, Beaudout’, Prantsuse valitsuse ja komisjoni arvates ilmneb kohtuotsusest Sporting Exchange( ), et kui kollektiivkokkuleppe laiendamise menetluses antakse ettevõtjale ainuõigus, tuleb järgida ELTL artiklist 56 tulenevat läbipaistvuskohustust.

67. Teised kirjalikke märkusi esitanud pooled väidavad, et selles kohtuotsuses Sporting Exchange esitatud ELTL artikli 56 tõlgendust ei saa põhikohtuasjade asjaoludele üle kanda ning et läbipaistvuskohustus ei ole seega kohaldatav. Kõigepealt väidavad need pooled, et erinevalt selles kohtuasjas käsitletud asjaoludest ning riigihangete ja teenuste kontsessioonide kontekstist valitakse kindlustusasutus välja mitte ametiasutuse otsusega, vaid kollektiivsetel läbirääkimistel osalevate tööturu osapoolte kokkuleppega. Minister, kes on pädev laiendama kollektiivkokkulepet, millega nimetatakse kindlustusasutus, ei sekku selle asutuse valimisse ja tal ei ole laiendamismenetluse raames selle valiku osas mingeid õigusi.

68. Meenutan, et niisugune läbipaistvuskohustus, nagu on välja arendatud Euroopa Kohtu teenuste kontsessioone käsitlevas praktikas, lasub teenuste kontsessioonilepingut sõlmivate liikmesriikide ametiasutustel( ) ning et see kohustus ei eelda tingimata kohustust korraldada hankemenetlus. Läbipaistvusnõuded on niisugused, et ettevõtjal, kes asetseb teenuse saaja liikmesriigist erineva liikmesriigi territooriumil, peab olema võimalik pääseda ligi seda kontsessiooni puudutavale asjakohasele teabele enne, kui see leping sõlmitakse, nii et kui see ettevõtja oleks tahtnud, oleks ta saanud ilmutada huvi selle kontsessiooni saamise vastu.( )

69. Nagu ma käesoleva ettepaneku punktis 22 juba märkisin, puudutab Conseil d’État’ küsimus menetlust, millega liikmesriik laiendab kollektiivkokkulepet majandusharu kõikidele ettevõtjatele. See eeldab tingimata ainuõiguse andmist tööturu osapoolte välja valitud asutusele.

70. Näib, et eespool viidatud kohtupraktika põhjal tuleks ELTL artiklit 56 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, kui liikmesriigi ametiasutused annavad ainuõiguse ettevõtjale, kes valiti välja täiesti läbipaistmatu menetluse raames, ükskõik missugune on selle ettevõtja valimise viis.

71. Kui selle ettevõtja valib välja keegi muu kui ametiasutus, kes annab kõnesoleva ainuõiguse, ja kui sellele ametiasutusele on siduv see ettevõtja valik, mis tehti menetluses, mida ei viinud läbi see ametiasutus, tuleb selles eelneva valimise menetluses järgida läbipaistvuskohustust. Vastasel korral ei täideta ELTL artiklist 56 tulenevaid nõudeid, sest teistes liikmesriikides asuvad ettevõtjad ei saa ilmutada huvi enne, kui haldav asutus välja valitakse. Niisugusel juhul ei õigusta asjaolu, et kollektiivkokkuleppe laiendamise menetlus ministeeriumis on läbipaistev – nagu kinnitab Prantsuse valitsus – kindlustusasutuse väljavalimise menetluse läbipaistmatust.

72. See järeldus ei tähenda, et läbipaistvuskohustus kui niisugune lasuks tööturu osapooltel, kes saavad alati kasutada oma kollektiivsete läbirääkimiste õigust,( ) see eeldab ainult, et selle eelneva menetluse raames tuleb tagada minimaalne läbipaistvuse tase, kui ametiasutused laiendavad kollektiivkokkulepet, mille üle läbirääkimisi peeti, hiljem kogu majandusharule.

73. Tuleb ka rõhutada, et kindlustusasutuse valimise objektiivsusest üksi ei piisa selleks, et tagada ELTL artiklist 56 tulenevate nõuete järgimine. Läbipaistmatu valikumenetlus – mis on küll objektiivne – ei võimalda asjaomastel ettevõtjatel pääseda ligi asjakohasele teabele ega taga neile võimalust ilmutada huvi enne, kui see valik tehakse. Minimaalse läbipaistvuse nõue võimaldab asjast huvitatud ettevõtjatel teada valikukriteeriume ning hinnata, kas need on objektiivsed ja kas valik tehti erapooletult.

74. Meenutan, et Prantsusmaa õigusakte selles valdkonnas muudeti hiljuti, et kehtestada pakkumismenetlus, mille viivad läbi tööturu osapooled selle kindlustusasutuse väljavalimise etapis. Näib seega, et eelneva valikumenetluse puhul on võimalik ka läbipaistvam lahendus ning et vastupidi ei ole valikumenetluse läbipaistvuse piiramine vajalik, et kaitsta kõnealuseid üldisi huve.

F. Kas käesoleval juhul järgiti läbipaistvuskohustust?

75. Prantsuse valitsuse kirjalike märkuste kohaselt on vastavalt Code du travail’ artiklile L. 2261‑19 selleks, et majandusharu lepingut või kutsealasisest või kutsealade vahelist kokkulepet või ka mõne niisuguse õigusakti lisa võiks laiendada, hädavajalik, et selle üle peeti läbirääkimisi ja see sõlmiti ühiskomisjonis. See komisjon koosneb asjaomase kutseala tööturu osapooltest, st tööandjaid ja töötaid esindavatest organisatsioonidest, mis kuuluvad asjaomase kollektiivkokkuleppe kohaldamisalasse.

76. Selles kollektiivsete läbirääkimiste etapis on kindlustusasutusel võimalik esitada asjaomase kutseala tööturu osapooltele oma kandidatuur, et talle usaldataks kutseala täiendava kindlustusskeemi haldamine. Selles küsimuses rõhutab Prantsuse valitsus, et kollektiivkokkulepped on internetis kättesaadavad ning et asjast huvitatud ettevõtjatel on võimalik raskusteta jälgida täiendavate kindlustusskeemide haldamise üle uute läbirääkimiste pidamise perioode.

77. Minu arvates ei ole välistatud, et see siseriiklik praktika juba iseenesest võimaldab teataval määral vältida, et juhtub see, mida läbipaistvuskohustus peab takistama, ning eelkõige võimaldab asjast huvitatud ettevõtjatel pääseda ligi vajalikule teabele ja ilmutada huvi enne, kui asutus välja valitakse. Mul on selles suhtes siiski tõsiseid kahtlusi.

78. Selles küsimuses tuleb ka välja selgitada, kas läbipaistvuskohustus eeldab, et läbipaistvusnõuete järgimine tagatakse õigusaktidega, või piisab, kui faktiline läbipaistvus tagatakse – isegi sõnaselgete õigusnormide puudumise korral – tõesti teatava teavitamise ja andmete avaldamise tasemega, nagu väidab Prantsuse valitsus käesoleval juhul.

79. Mulle näib, et Euroopa Kohtu praktikas ei ole nõutud läbipaistvuse tagamist õigusaktidega, kui piisav läbipaistvuse tase tagatakse muude vahenditega.

80. Tuleb lisada, et minu meelest ei ole kohtuistungil arutatud küsimus, mis käsitleb selle järelevalve mõju, mida tööturu osapooled võivad enda valitud kindlustusasutuse üle teostada, valikumenetluse läbipaistmatuse õigustamisel asjakohane. Vastavalt varasemale kohtupraktikale( ) võib range järelevalve, mida liikmesriik valitud ettevõtja üle teostab, teatavates olukordades õigustada ebapiisavat läbipaistvust valikumenetluses. Tuleb siiski märkida, et see lahendus on sobiv järelevalve puhul, mida ametiasutused võivad valitud ettevõtja üle otseselt teostada, samas kui põhikohtuasjades võivad kindlustusasutusi teataval määral( ) kontrollida tööturu osapooled. Käesoleval juhul ei kontrolli liikmesriik neid seega ei otse ega tööturu osapoolte vahendusel.

81. Järelikult peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kõiki neid asjaolusid arvesse võttes hindama, kas niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjades vaadeldav oli kõnesolevate kindlustusskeemide kindlustusasutuste väljavalimise menetlusteenuste osutamise vabaduse seisukohast piisavalt läbipaistev, et õigustada kõnesolevate ministri määrustega läbi viidud laiendamisi.

G. Taotlus piirata kohtuotsuse mõju ajas

82. Prantsuse valitsus taotles oma kirjalikes märkustes Euroopa Kohtu otsuse mõju piiramist ajas, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et põhikohtuasjades vaadeldavad menetlused ei ole kooskõlas läbipaistvuskohustusega, ning seda ohu tõttu, et see kohtuotsus avaldab negatiivset mõju ministri määrustega laiendatud skeemide raames kindlustatute tervisele,( ) ja võttes arvesse asjaomaste ringkondade heausksust. Beaudout palus kohtuistungil jätta see taotlus rahuldamata, samas kui Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française palus piirata selle kohtuotsuse mõju ajas.

83. Euroopa Kohus võib vaid täiesti erandjuhtudel liidu õiguskorrale omast õiguskindluse üldpõhimõtet kohaldades piirata kõikide huvitatud isikute võimalust tugineda mõnele tema tõlgendatud õigusnormile, et vaidlustada heauskselt loodud õigussuhteid. Selleks et sellist piiramist lubada, peavad olema täidetud kaks peamist tingimust, nimelt huvitatud isikute heausksus ja oluliste häirete oht.( )

84. Minu arvates ei vasta Prantsuse valitsuse esitatud asjaolud nendele kriteeriumidele. Ministri määruste tühistamine ei too tingimata kaasa seda, et lõpevad mitmesugused lepingulised suhted, mis käesoleval juhul kindlustuse valdkonnas eksisteerivad. Niisuguse tühistamise mõju nii tööandjatele kui ka kindlustatutele ei ole ette teada, vähemalt mitte tsiviilõiguslikust vaatevinklist ning Euroopa Kohtu tehtava kohtuotsuse konkreetne mõju tuleb seega kindlaks määrata siseriikliku õigusega.

V. Ettepanek

85. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Conseil d’État’ (Prantsusmaa) esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:

ELTL artiklist 56 tuleneva läbipaistvuskohustuse järgimine on kohustuslik eeltingimus, mis peab olema täidetud, et liikmesriik võiks laiendada kõikidele teatava majandusharu ettevõtjatele kollektiivkokkulepet, millega töötajate huvides kehtestatud kohustusliku täiendava pensioniskeemi haldamine usaldatakse ainult ühele ettevõtjale, kelle valivad välja tööturu osapooled. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab hindama, kas niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjades vaadeldav oli kõnesolevate kindlustusskeemide kindlustusasutuste valimise menetlusteenuste osutamise vabaduse seisukohast piisavalt läbipaistev, et õigustada neid laiendamisi.