Kohtuasi T‑296/12

The Health Food Manufacturers’ Association jt

versus

Euroopa Komisjon

„Tarbijakaitse — Määrus (EL) nr 432/2012 — Toidu kohta esitatud tervisealased väited — Tühistamishagi — Üldkohaldatav akt, mis ei vaja rakendusmeetmeid — Otsene puutumus — Vastuvõetavus — Määruse (EÜ) nr 1924/2006 artiklite 13 ja 28 rikkumine — Hea halduse põhimõte — Diskrimineerimiskeeld — Ekslikud hindamiskriteeriumid — Määrus nr 1924/2006 — Õigusvastasuse väide — Õigus olla ära kuulatud — Õiguskindlus — Ebamõistlik üleminekuperiood — Menetluses olevate väidete nimekiri”

Kokkuvõte – Üldkohtu otsus (kaheksas koda), 12. juuni 2015

Tühistamishagi – Vaidlustatavad aktid – Mõiste – Siduvate õiguslike tagajärgedega aktid – Ettevalmistavad aktid – Välistamine – Komisjoni avaldatud nimekiri tervisealastest väidetest, mille hindamine on pooleli ja millele kohaldatakse määruses nr 1924/2006 sätestatud üleminekukorda – Akt, mille eesmärk on üksnes lõplikku otsust ette valmistada –Välistamine

Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – Otsene puutumus – Kriteeriumid – Komisjoni määrus, millega kehtestatakse nimekiri tervisealastest väidetest, mida on lubatud esitada toidu kohta – Hageja, kes on esitanud täpseid andmeid keelatud väidete kohta, mille keelamine mõjutas tema õiguslikku olukorda – Vastuvõetavus

ELTL artikli 263 neljanda lõigu lõpus kasutatud mõiste „üldkohaldatav akt” peab hõlmama üldakte, välja arvatud seadusandlikud aktid. Määrus nr 432/2012 (mis kehtestab nimekirja tervisealastest väidetest, mida on lubatud esitada toidu kohta, välja arvatud haigestumise riski vähendamisele ning laste arengule ja tervisele viitavad väited) kujutab endast üldkohaldatavat akti. Nimelt võttis komisjon selle määruse vastu oma rakenduspädevust kasutades kontrolliga regulatiivmenetluse raames ja seetõttu ei ole tegu seadusandliku aktiga. Lisaks on määrus nr 432/2012 üldkohaldatav, kuna seda kohaldatakse objektiivselt määratletud olukordadele ja see tekitab õiguslikke tagajärgi üldiselt ja abstraktselt määratletud isikute kategooriale. (vt punktid 34–37)

Otsese puutumuse tingimus ELTL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses nõuab esiteks, et vaidlusalune meede avaldaks otsest mõju hageja õiguslikule olukorrale, ja teiseks seda, et see ei jätaks meedet rakendama kohustatud adressaatidele mingit kaalutlusõigust, kuna akti rakendamine on puhtautomaatne ja tuleneb vaid liidu õigusnormidest, ilma et kohaldataks muid vahenorme. Mis puudutab määrust nr 432/2012 (mis kehtestab nimekirja tervisealastest väidetest, mida on lubatud esitada toidu kohta, välja arvatud haigestumise riski vähendamisele ning laste arengule ja tervisele viitavad väited), siis peab hageja selleks, et tõendada, et ta on otseselt puudutatud ELTL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses, osutama neile väidetele, mida see määrus puudutab ja mis riivavad tema õiguslikku olukorda. Täpsemalt peab hageja tõendama, et hagi esitamise hetkel kasutas ta oma kaubanduslikes teadaannetes oma toodete kohta väiteid, mis on pärast määruse nr 432/2012 vastuvõtmist keelatud. Kui ta sellega seoses näitab, et ta kasutas oma toodete turustamisel tervisealaseid väiteid, mille määrus nr 432/2012 oli tagasi lükanud, tuleb järeldada, et see määrus võib omada mõju hageja õiguslikule olukorrale. Lisaks ei jäta määrus nr 432/2012 adressaatidele mingit kaalutlusõigust, kuna selles määruses ette nähtud luba on ilmselgelt puhtautomaatne ja tuleneb vaid vaidlustatud õigusnormidest, ilma et kohaldataks muid vahenorme. Sellega seoses piisab, kui märkida, et määruse nr 432/2012 artikli 2 kohaselt on see tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides. (vt punktid 38, 40, 41 ja 44)

Euroopa Kohtu ja Üldkohtu tegevus põhineb tõendite vabal hindamisel ning ainus tõendite väärtuse hindamise kriteerium on nende usaldusväärsus. Dokumendi tõendusjõu hindamiseks tuleb kõigepealt teha kindlaks selle sisu tõepärasus ning eriti arvesse võtta dokumendi päritolu, koostamise asjaolusid, adressaati ja seda, kas dokumendi sisu arvestades näib see mõistlik ja usaldusväärne. Sellega seoses tuleb järeldada, et hageja esitatud tõendite usaldusväärsus on piisavalt kinnitatud, kui on tegu liidu kohtu otsesel nõudmisel esitatud avaldustega, millele on alla kirjutanud hagejaks oleva ettevõtja direktorid, kes peaksid suutma esitada täpseid andmeid taotletud teabe kohta; ja mis on esitatud hagejat oma hagis esindava advokaadi vahendusel, kes õigusemõistmises osalejana ja oma kutsealaste kohustuste tõttu on kohustatud tagama nende tõendite autentsuse ja tõelevastavuse. (vt punkt 42)

Vt otsuse tekst. (vt punkt 43)

ELTL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses mõistet üldkohaldatav akt, mis ei vaja rakendusmeetmeid, tuleb tõlgendada kooskõlas selle sätte eesmärgiga, mis seisneb selles – nagu nähtub ka sätte tekkeloost –, et vältida olukorda, kus isik peab käituma õigusvastaselt, et saada seejärel võimalus kohtusse pöörduda. Selleks et hinnata, kas üldkohaldatav akt vajab rakendusmeetmeid, tuleb võtta aluseks sellise isiku seisund, kes tugineb õigusele esitada hagi ELTL artikli 263 neljanda lõigu kolmanda hüpoteesi alusel. Seega ei ole oluline, kas vaidlusalune akt vajab rakendusmeetmeid teiste õigussubjektide suhtes. Selleks et hinnata, kas vaidlustatud õigusakt vajab rakendusmeetmeid, tuleb juhinduda üksnes hagi esemest, ja juhul kui hageja palub akti tühistada vaid osaliselt, tuleb arvesse võtta üksnes rakendusmeetmed, mida see osa aktist vajab. Mis puudutab määrust nr 432/2012 (mis kehtestab nimekirja tervisealastest väidetest, mida on lubatud esitada toidu kohta, välja arvatud haigestumise riski vähendamisele ning laste arengule ja tervisele viitavad väited), siis määratluse kohaselt kohaldatakse seda toidulisandite tootjate ühenduste suhtes automaatselt ja selle kohaldamiseks ei pea siseriiklikud või Euroopa asutused vastu võtma mingeid meetmeid. Sellest tuleneb, et nimetatud määrus ei vaja rakendusmeetmeid ELTL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses. (vt punktid 46–50)

Liidu seadusandja andis komisjonile määruse nr 1924/2006 (toidu kohta esitatavate toitumis- ja tervisealaste väidete kohta) artikliga 13 ülesande koostada liidu tasandil ühtlustatud nimekirja lubatud tervisealastest väidetest, välja arvatud haigestumise riski vähendamisele ning laste arengule ja tervisele viitavad väited. Siiski ei täpsusta nimetatud sätte sõnastus, kas lubatud väidete nimekiri tuleb vastu võtta ühekorraga või kas selle nimekirja võib vastu võtta mitmes osas, mis annab seega komisjonile võimaluse lükata edasi selliste tervisealaste väidete lubamine, mille hindamist kas Euroopa Toiduohutusamet (EFSA) või komisjon ise ei ole veel lõpule viinud. Arvestades seega määruse nr 1924/2006 eesmärke, mis tulenevad nii selle põhjendustest 1 ja 2 kui ka selle artiklist 1, siis tuleb tõlgendada selle määruse artikli 13 lõikeid 1–3 nii, et nendest tuleneb komisjonile üksnes kohustus võtta EFSA-ga konsulteerimise järel vastu liikmesriikide esitatud nimekirjade põhjal lubatud väidete nimekiri. Nimelt ei ole määruse nr 1924/2006 selle artikli ega põhjenduste sõnastuses mingit alust väita, et liidu seadusandja kavatses võtta komisjonilt võimaluse seda nimekirja järk-järgult koostada, ja eelkõige täiendada seda jõudumööda, kui EFSA on läbi viinud tehnilised hindamised ja kui komisjon ise on kontrollinud selles määruses esitatud tingimusi. Vastupidi, kuna määruse nr 1924/2006 artikli 13 lõigetes 1–3 jätab kõnealusele institutsioonile õiguse otsustada määruses nr 1924/2006 ja liidu õiguses kehtestatud põhimõtteid järgides, millises rütmis tuleb lubatud väidete nimekiri vastu võtta. Sellega seoses tuleb komisjonile anda lai hindamisruum, et ta saaks tõhusalt täita talle pandud eesmärke, arvestades tema tehniliste hinnangute keerukust. Seetõttu piirdub liidu kohtu kontroll komisjoni poolt keerulises valdkonnas läbi viidud hinnangute põhjendatusele hinnanguga sellele, kas institutsioonide pädevuse kasutamisel esinevad ilmsed vead või võimu kuritarvitamine või kas ametivõimud on oma kaalutlusõigust ilmselgelt ületanud. (vt punktid 59, 60, 64, 65 ja 73)

Vt otsuse tekst. (vt punktid 61–63)

Ehkki määruse nr 1924/2006 (toidu kohta esitatavate toitumis- ja tervisealaste väidete kohta) artikli 13 lõike 3 kohaselt oli komisjonil kohustus võtta vastu täielik nimekiri lubatud väidetest hiljemalt 31. jaanuariks 2010 ja see nimekiri võeti üksnes osaliselt vastu 16. mai 2012. aasta määrusega nr 432/2012 (mis kehtestab nimekirja tervisealastest väidetest, mida on lubatud esitada toidu kohta, välja arvatud haigestumise riski vähendamisele ning laste arengule ja tervisele viitavad väited), siis juhul, kui ei ole normi, mis näeks kas otseselt või kaudselt ette, milliseid tagajärgi evib niisuguse menetlustähtaja ületamine nagu käesolevas kohtuasjas, siis toob kõnealune ületamine kaasa selle akti täieliku või osalise tühistamise (mille vastuvõtmise menetlus neid tähtaegu sisaldab) vaid juhul, kui on tõendatud, et kui väidetavat rikkumist poleks toimunud, oleks akti sisu võinud olla teistsugune. (vt punkt 71)

Määruse nr 1924/2006 (toidu kohta esitatavate toitumis- ja tervisealaste väidete kohta) artikli 28 lõigete 5 ja 6 sõnastusest ilmneb, et üleminekusätete kohaldamine on ette nähtud nende tervisealaste väidete suhtes, mille kohta hindamine on pooleli ja mille kohta komisjon ei ole veel mingit otsust teinud. Selles olukorras – sõltumata sellest, millisesse nimetatud määruse artikli 13 lõike 1 kolmest kategooriast see asetatakse – ei ole mingeid takistusi, et menetluses olevatele väidetele (mis ootavad Euroopa Toiduohutusameti (EFSA) hinnangut või komisjoni läbivaatamist) võib kohaldada selles määruses ette nähtud üleminekusätteid. (vt punkt 83)

Õiguskindluse põhimõtet, mis nõuab, et õigusnormid oleksid selged ja täpsed ning et nende kohaldamise tagajärjed oleksid ettenähtavad, ei saa rikkuda asjaolu, et tuvastamaks pärast määruse nr 432/2012 (mis kehtestab nimekirja tervisealastest väidetest, mida on lubatud esitada toidu kohta, välja arvatud haigestumise riski vähendamisele ning laste arengule ja tervisele viitavad väited) vastuvõtmist menetluses olevaid väiteid, mida võib kasutada vastavalt määruse nr 1924/2006 (toidu kohta esitatavate toitumis- ja tervisealaste väidete kohta) artikli 28 lõigetele 5 ja 6, viitavad määruse nr 432/2012 põhjendused 4 ja 11 vastavalt Euroopa Toiduohutusameti (EFSA) ja komisjoni veebilehtedele, kus on üldsusele tehtud kättesaadavaks esiteks konsolideeritud nimekiri, mis hõlmab liikmesriikide poolt määruse nr 1924/2006 artikli 13 lõike 2 alusel edastatud kõigi tervisealaste väidete ID-numbrid, ja teiseks nimekiri menetluses olevate tervisealaste väidete ID-numbritest ning nimekiri tagasi lükatud tervisealaste väidete ID-numbritest. Ehkki oleks olnud soovitav, et komisjon koostab nii menetluses olevate väidete kui ka tagasilükatud väidete kohta sarnases vormis nimekirja, nagu määrusele nr 432/2012 lisatud lubatud väidete nimekiri, et lihtsustada huvitatud poolte tuvastamisülesannet, siis asjaolu, et komisjon on siinses juhtumis erinevalt toiminud, ei ole piisav, et põhjendada etteheidet, et selles küsimuses puudus selgus ja täpsus. Lisaks asjaolu, et liikmesriigi ametiasutused leiavad, et menetluses olevate väidete nimekirjas otsingu läbiviimine toob kaasa teatud raskusi, ei ole iseenesest piisav, et heita komisjonile ette täpsuse või selguse puudumist, kuna menetluses olevaid väiteid võib leida, tutvudes dokumentidega, mille komisjon ja EFSA on üldsusele kättesaadavaks teinud. Samuti ei saa siseriiklike ametiasutuste otsus pakkuda toiduainete tootjatele abivahendit olla tõendiks puudusest määruses nr 432/2012, mis võib kaasa tuua selle määruse tühistamise; pigem tuleb seda vaadelda abimehhanismina, mida need ametiasutused on omal algatusel otsustanud koostada oma pädevuse raames. (vt punktid 86, 87 ja 89)

Põhiõiguste harta artikli 41 lõike 2 punkti a kohaselt kätkeb õigus heale haldusele eelkõige igaühe õigust, et teda kuulatakse ära enne seda, kui tema suhtes kohaldatakse üksikmeedet, mis võib teda kahjustada. Siiski õigus heale haldusele, mis sellest sättest tuleneb, ei viita üldkohaldatavate õigusaktide väljatöötamise protsessile. Nimelt ei saa õigust olla ära kuulatud haldusmenetluses, mis puudutab kindlat isikut, võtta üle menetlusse, mis viib üldmeetmete vastuvõtmiseni. Mis puudutab seetõttu määrust nr 432/2012 (mis kehtestab nimekirja tervisealastest väidetest, mida on lubatud esitada toidu kohta, välja arvatud haigestumise riski vähendamisele ning laste arengule ja tervisele viitavad väited), siis kuna see on üldkohaldatav meede, ei saa põhiõiguste harta artiklit 41 kohaldada. (vt punktid 97–99)

Määruse nr 1924/2006 (toidu kohta esitatavate toitumis- ja tervisealaste väidete kohta) artikli 13 lõiked 1–3, mis on õiguslik alus määruse nr 432/2012 (mis kehtestab nimekirja tervisealastest väidetest, mida on lubatud esitada toidu kohta, välja arvatud haigestumise riski vähendamisele ning laste arengule ja tervisele viitavad väited) vastuvõtmisele, ei näe ette, et komisjonil on kohustus valdkonna ettevõtjate või muude huvitatud pooltega konsulteerida lubatud väidete nimekirja vastuvõtmise menetluses. Nimelt ilmneb määruse nr 1924/2006 artikli 13 lõikest 2, et üksnes liikmesriikidel on õigus esitada komisjonile tervisealaste väidete riiklikud nimekirjad, mille põhjal koostatakse lubatud väidete nimekiri. Selles olukorras ei saa hageja viidata enda kasuks sellele, et komisjon on seoses otsusega võtta lubatud väidete nimekiri vastu mitmes etapis rikkunud määruse nr 1924/2006 artikli 13 lõigetest 1–3 tulenevat õigust olla ära kuulatud. (vt punkt 100)

Vt otsuse tekst. (vt punktid 105 ja 110)

Vt otsuse tekst. (vt punkt 113)

Määruse nr 1924/2006 (toidu kohta esitatavate toitumis- ja tervisealaste väidete kohta) põhjenduse 17 ja artiklite 5 ja 6 koostoimes tõlgendamisest ilmneb, et see määrus nõuab esiteks, et liidus võib kasutada üksnes teaduslikult tõendatud tervisealaseid väiteid, ja teiseks, et neid väiteid võib lubada üksnes pärast Euroopa Toiduohutusameti (EFSA) poolt läbi viidud ühtlustatud teaduslikku hindamist, mis vastab kõige kõrgematele nõudmistele. Seda järeldust kohaldatakse ka määruse nr 1924/2006 artikli 13 lõigetes 1–3 toodud loamenetlusele, mille raames komisjonil ei ole õigust paluda EFSA-l viia läbi leebem teaduslik hindamine, võrreldes selle määruse artikli 13 lõikes 5 või artiklis 14 käsitletud väidetega. Sellega seoses tuleb märkida, et ükski eespool viidatud säte ei kehtesta erinevaid tingimusi tervisealaste väidete suhtes läbiviidavale teaduslikule hindamisele sõltuvalt sellest, millist sätet sellele väitele kohaldatakse. Lisaks, kui riskide osas viiakse läbi teaduslik uurimine, mis on võimalikult ulatuslik ja tugineb teaduslikele arvamustele, mis põhinevad kõrge kvaliteedi, läbipaistvuse ja sõltumatuse põhimõtetel, siis on see oluline menetluslik garantii tagamaks meetmete teaduslikku objektiivsust ja vältimaks omavoliliste meetmete võtmist. (vt punktid 129 ja 130)

Ei määrus nr 1924/2006 (toidu kohta esitatavate toitumis- ja tervisealaste väidete kohta) ega ka määrus nr 178/2002 (millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet (EFSA) ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused) ei sisalda ei komisjonile ega EFSA-le ühtegi kohustust anda enne määruse nr 1924/2006 artikli 13 lõikes 3 toodud hindamismenetluse algust konkreetsed teaduslikud suunised selle kohta, kuidas EFSA kavatseb väidete loataotlusi hinnata. Asjaolu, et EFSA võttis hiljem, st 11. novembril 2009 ja 25. märtsil 2011 vastu need suunised, tuginedes kogemusele, mille ta oli esimeste hindamiste käigus saanud, ei saa tõendada õiguskindluse rikkumist. Pigem on vaja järeldada, et nende suuniste vastuvõtmine tugevdab seda õiguskindlust eelkõige huvitatud poolte suhtes. (vt punkt 149)

Määrusega nr 178/2002 (millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet (EFSA) ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused) kehtestatud korrast, eelkõige selle artiklist 30 tuleneb, et kõnealune määrus on teaduslike arvamuste vastuvõtmise menetlust reguleerivate eeskirjade osas täiendav õigusakt määrusele nr 1924/2006 (toidu kohta esitatavate toitumis- ja tervisealaste väidete kohta), ja määrust nr 178/2002 ei kohaldata, kui nimetatud määrusega sarnane liidu õigusakt (näiteks määrus nr 1924/2006) sisaldab erisätteid tervisealaste väidete lubamise kohta. Sellega seoses, kuna määruse nr 1924/2006 artikli 13 lõikes 3 on otsesõnu ette nähtud, et EFSA-l on õigus läbi viia liikmesriikide poolt sama määruse artikli 13 lõike 3 alusel edastatud väidete nimekirjade ühtlustatud teaduslikku hinnangut, tuleb käesoleval juhul järeldada (nagu märkisid ka komisjon ja Prantsuse Vabariik), et tervisealaste väidete, välja arvatud haigestumise riski vähendamisele ning laste arengule ja tervisele viitavad väited, hindamisele ei kohaldata määruse nr 178/2002 artikli 30 lõiget 4, nii et EFSA-l ei olnud kohustust läbi viia arutelusid siseriiklike ametiasutustega ega avalikustada läbiviidud hinnangute raames nendele aruteludele lisatud dokumente. (vt punktid 160 ja 161)

Vt otsuse tekst. (vt punkt 162)

ELTL artiklis 277 pakutud võimalus viidata üldkohaldatava akti õigusvastasusele ei kujuta endast autonoomset hagi alust ja sellele saab tugineda üksnes kaasnevas nõudes, kusjuures põhihagi vastuvõetamatus toob kaasa õigusvastasuse väite vastuvõetamatuse. Lisaks on ELTL artikli 277 alusel kaasneva nõudena esitatud õigusvastasuse väide, kui põhikohtuasjas vaidlustatakse mingi muu akti õiguspärasust, vastuvõetav üksnes siis, kui selle muu akti ja akti, mille õigusvastasusele viidatakse, vahel esineb seos. Kuna ELTL artikli 277 eesmärk ei ole võimaldada menetlusosalisel vaidlustada ükskõik millist üldakti mis tahes hagi põhjenduseks, peab õigusvastasuse väite ulatus olema piiratud sellega, mis on kohtuasja lahendamiseks ilmtingimata vajalik. Sellest tuleneb, et üldakt, mille õigusvastasust väidetakse, peab olema hagi esemeks olevale juhtumile otseselt või kaudselt kohaldatav ning vaidlustatud üksikotsuse ja kõnealuse üldakti vahel peab olema otsene õiguslik seos. Sellise seose olemasolu võib tuletada eelkõige järeldusest, et põhikohtuasjas vaidlustatud akt tugineb põhiliselt ühele sättele sellises aktis, mille õiguspärasust vaidlustatakse. (vt punktid 169, 170 ja 172)

ELTL artikli 263 tähenduses tühistamishagi esemeks olevad aktid või otsused on üksnes meetmed, millest tulenevad hageja huve puudutavad siduvad õiguslikud tagajärjed, mis toovad kaasa selge muudatuse tema õiguslikus seisundis. Selgitamaks välja, kas aktil või otsusel on sellised tagajärjed, tuleb lähtuda nende sisust. Lisaks, kui tegu on meetmete või otsustega, mille väljatöötamine toimub mitmes etapis, on üldjuhul vaidlustatavad üksnes need meetmed, mis väljendavad menetluse lõppedes selle institutsiooni lõplikku seisukohta, välistades esialgsed meetmed, mille eesmärk on lõppotsust ette valmistada. Komisjoni avaldatud nimekiri tervisealastest väidetest, millele kohaldatakse määruse nr 1924/2006 artikli 28 lõigetes 5 ja 6 sätestatud üleminekukorda, sest nende väidete hindamine on Euroopa Toiduohutusametis (EFSA) pooleli või nende kohta ei ole komisjon veel mingit otsust teinud, ei ole vaidlustatav akt. Nimelt sellise nimekirja vastu võtmine, mille ainsaks eesmärgiks on koondada tervisealased väited, mille hindamine on veel pooleli ja mille kohta komisjon ei ole lõplikku seisukohta võtnud, kujutab endast üksnes vahepealset meedet, mille eesmärk on valmistada ette seda, et nendest meetmetest igaüks lisatakse või jäetakse lisamata lubatud väidete nimekirja, mis omakorda on lõplik otsus. (vt punktid 201–203)

Vt otsuse tekst. (vt punktid 206 ja 207)