KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 20. oktoobril 20051( )

Kohtuasi C‑286/03

Silvia Hosse

versus

Land Salzburg

(Oberster Gerichtshof’i (Austria) eelotsusetaotlus)

Võõrtöötajate sotsiaalkindlustus – Hooldushüvitised – Hooldustoetus Salzburgi Pflegegeldgesetz’i alusel – Elukohatingimuse seaduslikkus määruse (EMÜ) nr 1408/71 seisukohalt – Sotsiaalsed soodustused määruse (EMÜ) nr 1612/68 tähenduses – Liidu kodakondsus

I. Sissejuhatus

1. Käesoleva eelotsusetaotlusega soovitakse saada vastust küsimusele, kas hooldustoetuse maksmine Salzburgi liidumaa (Austria) hooldustoetuste seaduse (Pflegegeldgesetz) alusel saab sõltuda sellest, kas toetuse saaja elab Austrias. Täpsemalt on vaatluse all piirialatöötaja raske puudega tütre nõudeõigused, kusjuures nimetatud töötaja elab oma perega Saksamaal ning töötab Austrias.

2. Liidumaa hooldustoetust makstakse hooldust vajavatele isikutele, kellel puudub õigus saada seda toetust Bundespflegegeldgesetz’i (hooldustoetusi käsitlev Austria föderaalseadus) alusel. Kohtuasjas Jauch( ) tehtud otsuses on Euroopa Kohus juba sedastanud, et föderaalne hooldustoetus on haiguse korral makstav sotsiaalkindlustushüvitis, mille maksmine ei tohi määruse nr 1408/71( ) kohaselt sõltuda elukohast. Kuna liidumaade poolt makstava hooldustoetuse rahastamine ja soodustatud isikud erinevad mõneti liidu poolt makstava hooldustoetuse omadest, siis on võimalik, et liidumaade hooldustoetust saab liigitada mitteosamakseliseks erihüvitiseks, mis sarnaneb sotsiaalabiga ning mida makstakse üksnes selles riigis elavatele isikutele.

3. Eelotsusetaotluses tõusetub samuti küsimus, kas hooldustoetus on sotsiaalne soodustus määruse nr 1612/68( ) mõttes, mille saamise õigus on võõrtöötaja pereliikmel ka siis, kui ta ei ela kohas, kus võõrtöötaja töötab.

4. Lõpuks küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus ka seda, kas elukohatingimus kui hüvituse maksmise eeldus on vastuolus liidu kodakondsuse põhimõtetega.

II. Asjaolud ja menetlus

5. Saksa kodanik Sven Hosse töötab Salzburgi liidumaal õpetajana. Ta on Austria maksukohustuslane, maksab seal sotsiaalkindlustusmakseid ning on sealses haigekassas kindlustatud. Ta elab oma abikaasaga ja 1997. aastal sündinud raske kehalise puudega tütre Silvia Hossega Saksamaal, Austria piiri lähedal. Ka tema pereliikmetel on Saksa kodakondsus.

6. Silvia Hosse emal oli varem tasustatav töökoht Saksamaal, mistõttu ta oli kuni vanemapuhkuse lõpuni 2000. aasta septembris kaetud sealse hoolduskindlustusega. Tema tütrele kui pereliikmele maksti Saksa hooldustoetust. Selle rahalise toetuse maksmine lõpetati vanemapuhkuse lõppedes, sest ema ei jätkanud töötamist tasustataval töökohal.

7. Seejärel taotleti Silvia Hossele 7. detsembril 2000. aastal hooldustoetust Salzburgi liidumaal. Selle eesmärk oli täiendada mitterahalisi hüvitisi, mida talle kui tema isa pereliikmele maksis Austria pädev haigekassa. Liidumaa jättis taotluse rahuldamata põhjendusega, et hooldustoetuse saamiseks peab hooldust vajava isiku peamine elukoht olema Salzburgi liidumaal.

8. Selle otsuse peale esitatud kaebus jäeti esimeses astmes rahuldamata. Teise astme kohus asus aga Jauchi kohtuotsusele viidates vastupidisele seisukohale. See otsus kaevati edasi Oberster Gerichtshofi, kes esitas Euroopa Kohtule 27. mai 2003. aasta määrusega EÜ artikli 234 alusel järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas nõukogu 14. juuni 1971. aasta määruse (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate ja nende pereliikmete suhtes, määrusega (EMÜ) nr 1247/92 kehtestatud redaktsioonis artikli 4 lõiget 2b koostoimes II lisa III jaoga tuleb tõlgendada nii, et Salzburgi liidumaa Pflegegeldgesetz’i kohane hooldustoetus on mitteosamakselise erihüvitisena nimetatud määruse reguleerimisalast välja arvatud, kui küsimuse all on selle maksmine Salzburgi liidumaal töötava ja koos perekonnaga Saksamaa Liitvabariigis elava töötaja pereliikmele?

2. Kui vastus esimesele küsimusele on eitav:

Kas Salzburgi liidumaal töötava ja koos perekonnaga Saksamaa Liitvabariigis elava töötaja pereliige võib hoolimata sellest, et tema peamine elukoht on Saksamaa Liitvabariigis, muudele toetuse saamise tingimustele vastamise korral nõuda Salzburgi liidumaa Pflegegeldgesetz’i kohase hooldustoetuse maksmist rahalise haigushüvitisena, mis on ette nähtud määruse nr 1408/71 artiklis 19 ja III jaotise 1. peatüki teiste jagude vastavates sätetes?

3. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav:

Kas sellise hüvitise nagu Salzburgi liidumaa Pflegegeldgesetz’is sätestatud hooldustoetuse võib nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires artikli 7 lõike 2 mõttes sotsiaalse soodustusena siduda tingimusega, et toetuse saaja peamine elukoht peab olema Salzburgi liidumaal?

4. Kui vastus kolmandale küsimusele on jaatav:

Kas ühenduse õigusega ning eelkõige liidu kodakondsuse ja mittediskrimineerimise põhimõtetega EÜ artiklite 12 ja 17 mõttes on kooskõlas asjaolu, et liidu kodanikel, kes töötavad piirialatöötajatena Salzburgi liidumaal ja kelle peamine elukoht on teises liikmesriigis, puudub õigus sotsiaalsele soodustusele määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 mõttes, nagu seda on õigus Salzburgi liidumaa Pflegegeldgesetz’i kohasele hooldustoetusele?

Eitava vastuse korral: Kas liidu kodakondsus võimaldab ka piirialatöötaja ülalpeetavatel pereliikmetel, kelle peamine elukoht on samuti teises liikmesriigis, saada Salzburgi liidumaal hooldustoetust Salzburgi liidumaa Pflegegeldgesetz’i alusel?”

9. Euroopa Kohtu menetluses esitasid Salzburgi liidumaa, Madalmaade, Austria, Portugali, Soome ja Ühendkuningriigi valitsus ning Euroopa Ühenduste Komisjon märkusi.

III. Õiguslik raamistik

A. Ühenduse õigusnormid

10. Määruse nr 1612/68 artikli 7 lõiked 1 ja 2 sätestavad:

„1. Töötajat, kes on liikmesriigi kodanik, ei tohi teise liikmesriigi territooriumil tema kodakondsuse tõttu kohelda ükskõik milliste tööhõive- ja töötingimuste suhtes teisiti kui selle riigi kodanikest töötajaid, eelkõige seoses töötasu, vallandamise ja töötuks jäämise puhul tööle ennistamise või uue töökoha leidmisega.

2. Tal on samad sotsiaalsed ja maksusoodustused kui selle riigi kodanikest töötajatel.”

11. Määruse nr 1408/71 artikkel 1 sätestab:

„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:

[…]

b) piirialatöötaja — töötaja, kes töötab ühe liikmesriigi territooriumil ja elab mõne teise liikmesriigi territooriumil, kuhu ta korrapäraselt naaseb iga päev või vähemalt kord nädalas; […]”

12. Määruse nr 1408/71( ) artikkel 2, mis määrab kindlaks isikulise kohaldamisala, sätestab lõikes 1:

„Käesolevat määrust kohaldatakse töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja õpilaste suhtes, kelle suhtes kehtivad või on kehtinud ühe või mitme liikmesriigi õigusaktid ning kes on mõne liikmesriigi kodanikud […], samuti nende pereliikmete ja nende ülalpidamisel olnud isikute suhtes.”

13. Määruse nr 1408/71 artikli 3 pealkirjaga „Võrdne kohtlemine” lõige 1 sätestab:

„Liikmesriigi territooriumil elavatel isikutel, kelle suhtes on kohaldatav käesolev määrus, on liikmesriigi õigusaktide alusel samasugused kohustused ja õigus saada samasuguseid hüvitisi kui kõnealuse liikmesriigi kodanikel, arvestades käesoleva määruse erisätteid.”

14. Määruse nr 1408/71 artikkel 4 pealkirjaga „Reguleerimisala” sätestab:

„1. Käesolevat määrust kohaldatakse kõigi õigusaktide suhtes, mis reguleerivad järgmisi sotsiaalkindlustusliike:

a) hüvitised haiguse ning raseduse ja sünnituse korral;

b) invaliidsushüvitised, sealhulgas hüvitised, mis on mõeldud töövõime säilitamiseks või parandamiseks;

[…]

2. Käesolevat määrust kohaldatakse kõigi sotsiaalkindlustuse üld- ja eriskeemide suhtes, olenemata sellest, kas need on osamakselised või mitteosamakselised, samuti kindlustusskeemide suhtes, mis on seotud tööandja või laevaomaniku vastutusega lõikes 1 osutatud hüvitiste suhtes.

2a. Käesolevat määrust kohaldatakse ka mitteosamakseliste erihüvitiste suhtes, mida antakse õigusaktide või kindlustusskeemide alusel, mis ei kuulu lõikes 1 loetletute hulka või on lõike 4 alusel reguleerimisalast välja jäetud, juhul kui sellised hüvitised on mõeldud:

a) tagama täiendavat, asendavat või lisakaitset lõike 1 punktides a–h loetletud sotsiaalkindlustusliikidega hõlmatud riskide suhtes või

b) üksnes invaliidide erikaitseks.

2b. Käesolevat määrust ei kohaldata liikmesriikide õigusaktide sätete suhtes, millega on reguleeritud II lisa III jaos loetletud mitteosamakselised erihüvitised, mille kehtivus piirdub liikmesriigi territooriumi osaga.

[…]

4. Käesolevat määrust ei kohaldata sotsiaalabi […] suhtes.”

15. Määruse nr 1408/71 artikli 4 lõikes 2a toodud mitteosamakseliste erihüvitiste kohta sätestab artikli 10a lõige 1:

„Olenemata artikli 10 ja III jaotise sätetest antakse isikule, kelle suhtes on käesolev määrus kohaldatav, artikli 4 lõikes 2a osutatud rahalisi mitteosamakselisi erihüvitisi üksnes nende elukohajärgse liikmesriigi territooriumil vastavalt selle liikmesriigi õigusaktidele tingimusel, et sellised hüvitised on loetletud IIa lisas. Selliseid hüvitisi annab elukohajärgne asutus oma kulul.”

16. Määruse nr 1408/71 artikkel 19 sätestab haigus‑ ja rasedushüvitiste kohta:

„1. Muus liikmesriigis kui pädev riik elav töötaja, kes vastab pädeva riigi õigusaktide tingimustele õiguse kohta saada hüvitist […], saab oma elukohariigis:

a) elukohajärgselt asutuselt pädeva asutuse nimel mitterahalisi hüvitisi, mida antakse vastavalt kõnealuse asutuse kohaldatavatele õigusaktidele nii, nagu oleks see asutus kõnealuse isiku kindlustanud;

b) pädevalt asutuselt rahalisi hüvitisi vastavalt selle asutuse kohaldatavatele õigusaktidele. Pädeva asutuse ja elukohajärgse asutuse vahelise kokkuleppe alusel võib kõnealuseid hüvitisi anda elukohajärgne asutus pädeva asutuse nimel vastavalt pädeva riigi õigusaktidele.

2. Lõike 1 punkti a sätteid kohaldatakse analoogia põhjal pereliikmete suhtes, kes elavad muu liikmesriigi territooriumil kui pädev riik, kui neil ei ole õigust saada selliseid hüvitisi oma elukohajärgse riigi õigusaktide alusel.

[…]”.

17. II lisa III jao punktis K( ) on Austria liidumaade seaduste kohaselt puuetega inimestele ja hooldamist vajavatele isikutele antavad hüvitised loetud mitteosamakselisteks erihüvitisteks määruse artikli 4 lõike 2b mõttes, mis ei kuulu määruse kohaldamisalasse.

18. Alates 5. maist 2005( ) kehtib alljärgnev määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2a redaktsioon:

„2a. Käesolevat artiklit kohaldatakse õigusaktides ettenähtud rahaliste mitteosamakseliste erihüvitiste suhtes, millel on nende subjektide ringi, eesmärkide ja/või saamise tingimuste tõttu nii lõikes 1 osutatud sotsiaalkindlustust käsitlevate õigusaktide kui ka sotsiaalabi tunnusjooned.

„Rahalised mitteosamakselised erihüvitised” on hüvitised:

a) mis on ette nähtud:

i) pakkuma täiendavat, asendavat või lisakaitset lõikes 1 osutatud sotsiaalkindlustusliikidega kaetud riskide suhtes ja mis tagavad asjaomastele isikutele asjaomase liikmesriigi majanduslikku ja sotsiaalset olukorda arvesse võttes elatusmiinimumiga võrdse sissetuleku;

või

ii) üksnes puuetega inimeste erikaitseks, mis on tihedalt seotud nimetatud isiku sotsiaalse keskkonnaga asjaomases liikmesriigis,

ja

b) mille rahalised vahendid saadakse eranditult kohustuslikest maksudest, mis on ette nähtud üldiste avalike kulude katmiseks, ning hüvitiste määramise ja arvutamise tingimused ei sõltu ühestki hüvitisesaaja poolt makstavast maksest. Osamakselise hüvitise täiendamiseks ettenähtud hüvitisi ei loeta siiski osamakselisteks hüvitisteks ainuüksi sel põhjusel,

ja

c) need on loetletud IIa lisas.”

B. Siseriiklik õigus

19. 1993. aastal jõustus Austrias uus, ulatuslik ja praktiliselt kogu riigi territooriumil ühesugune sotsiaalhoolekande regulatsioon. Selle reformi aluseks on Austria riigi ja liidumaade vaheline leping hooldust vajavatele isikutele kohaldatavate ühiste meetmete kohta.( ) Selle lepingu artikkel 1 („Üleriiklik sotsiaalhoolekanne”) sätestab:

„(1) Lepinguosalised on otsustanud reguleerida hooldust vajavate isikute hoolekande kogu riigi territooriumil samu eesmärke ja põhimõtteid silmas pidades ning Austria föderaalsest struktuurist lähtudes.

(2) Lepinguosalised kohustuvad looma neile põhiseadusega antud pädevuse raames ulatusliku rahaliste ja mitterahaliste hooldushüvitiste süsteemi.

[…]

(4) Miinimumstandardina on tagatud sarnased hüvitised sarnaste tingimuste olemasolul.”

20. Austria riik ja liidumaad kehtestasid selle lepingu alusel vastavalt oma pädevusse kuuluvatele isikutele kehtivad hooldustoetuste seadused, mille kohaselt makstakse ühesugust, vastavalt vajadusele varieeruvat hooldustoetust.

21. Bundespflegegeldgesetz’i (edaspidi „BPGG”)( ) kohaldatakse isikutele, kellel on föderaalseaduste alusel õigus saada vanaduspensioni, -hüvitist või teisi sarnaseid hüvitisi. Landespflegegeldgesetz’id kehtivad isikutele, kes ei saa pensioni föderaalseaduste alusel, seega eelkõige kindlustatud isikute pereliikmetele, sotsiaalabi saajatele, töötavatele puuetega inimestele ning endistele liidumaade ja kohalike omavalitsuste ametnikele, kes on pensionile jäänud.

22. Nii Salzburgi Pflegegeldgesetz’i (edaspidi „SPGG”)( ) §‑i 1 kohaselt kui ka BPGG §‑i 1 kohaselt on hooldustoetuse eesmärk korvata kindlasummalise hüvitisega toetusesaaja hooldusvajadusest tingitud täiendavad kulutused, kindlustamaks hooldust vajavatele isikutele niipalju kui võimalik vajaliku hoolduse ja abi ning andes neile võimaluse elada iseseisvat elu nende vajadusi arvestades. Isikutel on liidumaade ja föderaalse hooldustoetuse nõudeõigus.

23. SPGG §‑i 3 lõike 1 järgi on hooldust vajavatel isikutel õigus hooldustoetusele, kui

1) nad on Austria kodanikud;

2) nende peamine elukoht on Salzburgi liidumaal ning

3) nad ei saa ühtegi neist toetustest, mis on ette nähtud Bundespflegegeldgesetz’i (BPGG) §‑s 3, ja kui neil puudub õigus selliseid toetusi saada.

Euroopa Ühenduse liikmesriikide kodanikud on SPGG §‑i 3 lõike 4 punkti a järgi võrdsustatud Austria kodanikega. SPGG §‑i 3 lõike 6 punkti 1 kohaselt on abielu ajal sündinud alaealiste laste elukohaks nende vanemate peamine elukoht.

24. SPGG §‑i 17 lõike 1 kohaselt vastutab SPGG‑s sätestatud ülesannete täitmise eest liidumaa kui sotsiaalabi maksja. Hooldustoetuste maksmisega seotud kulud jagatakse sotsiaalabiseaduse alusel liidumaa ja kohalike omavalitsuste vahel.

25. Hooldustoetuse suurus sõltub hoolduse vajadusest, st eelkõige hoolduseks kuluvate tundide arvust kuus; selle suurus võib ulatuda 145,40 eurost kuni 1531,50 euroni kuus. Hoolduse vajaduse hindamist reguleerib täpsemalt vastav liigitamismäärus. Hooldust vajava isiku sissetulek ei mõjuta hooldustoetuse suurust.

IV. Õiguslik hinnang

A. Esimene eelotsuse küsimus. Hüvitise liigitamine mitteosamakseliseks erihüvitiseks määruse nr 1408/71 mõttes

26. Selle küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus tõlgendada määruse nr 1408/71 artikli 4 lõiget 2b, tuvastamaks, kas Salzburgi hooldustoetus on selle määruse kohaldamisalast välja arvatud. Kui määrus nr 1408/71 ei oleks kohaldatav, siis ei saaks Silvia Hosse tugineda selle artikli 19 lõike 1 punktile b koosmõjus lõikega 2. Selle sätte kohaselt peaks pädev asutus, antud juhul seega Salzburgi liidumaa, maksma töötaja pereliikmetele rahalisi hüvitisi nende elukohas.

1. Määruse nr 1408/71 II lisa III jakku kandmise õiguslikud tagajärjed

27. Määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2b kohaselt ei kohaldata määrust liikmesriikide õigusaktide sätete suhtes, millega on reguleeritud II lisa III jaos loetletud mitteosamakselised erihüvitised, mille kehtivus piirdub liikmesriigi territooriumi osaga. II lisa III jao punktis K, mis puudutab Austria Vabariiki, on märgitud liidumaade seaduste kohaselt puuetega inimestele ja hooldamist vajavatele isikutele antavad hüvitised. Selliste hüvitiste hulka kuulub eelkõige liidumaade hooldustoetuste seaduste (Landespflegegeldgesetze) alusel makstav hooldustoetus.

28. Kohtuasjas Jauch on Euroopa Kohus sedastanud, et mitteosamakseliste erihüvitiste hulka liigitamiseks ei piisa sellest, kui vastav hüvitis on nimetatud kohtuasjas kohaldatavas IIa lisas nimetatud. Pigem peavad olema täidetud mitteosamakselise erihüvitise materiaalõiguslikud tingimused vastavalt määruse nr 1408/71 artikli 4 lõikele 2a.( )

29. Sellise järelduse tuletab Euroopa Kohus kohustusest tõlgendada määrust nr 1408/71 asutamislepingus sisalduvaid töötajate liikumisvabaduse sätteid silmas pidades.( ) Eelkõige määruse nr 1408/71 õiguslikuks aluseks oleva EÜ artikli 42 eesmärk on võõrtöötajate võimalikult suure liikumisvabaduse saavutamine. EÜ artikli 39 ja järgmiste artiklite eesmärk jääks täitmata, kui liikumisvabadust kasutavad töötajad kaotaksid õiguse saada sotsiaalkindlustushüvitisi. Euroopa Kohus järeldas sellest, et sätteid, mis näevad ette erandi sotsiaalkindlustushüvitiste üleviidavusest – selles kohtuasjas oli vaatluse all määruse nr 1408/71 artikli 4 lõige 2a koosmõjus artikliga 10a – tuleb tõlgendada kitsalt.( )

30. Selline tõlgendamisreegel kehtib eelkõige siis, kui selline erisäte nagu käesoleval juhul määruse nr 1408/71 artikli 4 lõige 2b toob kaasa kogu määruse kohaldamatuse.( ) Järelikult peavad lisaks sellele, et hüvitist on määruse II lisa III jaos nimetatud, olema täidetud järgmised materiaalõiguslikud tingimused selleks, et hüvitis ei kuuluks vastavalt artikli 4 lõikele 2b määruse kohaldamisalasse:

– hüvitise aluseks on õigusnormid, mille kehtivus piirdub liikmesriigi territooriumi osaga,

– tegemist on mitteosamakselise hüvitisega ja

– hüvitis on oma olemuselt erihüvitis.

2. Piirkondliku kehtivusega õigusaktide alusel antav hüvitis

31. Vaidlusalune hooldustoetus on reguleeritud SPGG‑s, seaduses, mis kehtib üksnes Salzburgi liidumaal. Samas on SPGG osa hooldushüvitisi puudutavate õigusnormide süsteemist, mis loodi Austria riigi ja liidumaade lepinguga hooldust vajavatele isikutele kohaldatavate ühiste meetmete kohta.( ) Seetõttu on küsitav, kas määruse nr 1408/71 artikli 4 lõikes 2b sätestatud erandi kohaldamist silmas pidades saab formaalselt väita, et SPGG kehtib üksnes Salzburgi liidumaal.

32. Määruse nr 1247/92 põhjendustes, mille tõttu viidi määruse nr 1408/71 artiklisse 4 sisse lõiked 2a ja 2b, selgitatakse küll seda, miks on mitteosamakseliste erihüvitiste kategooria jaoks tarvis erisätteid.( ) Seevastu ei põhjendata aga selliste mitteosamakseliste erihüvitiste väljaarvamist määruse kohaldamisalast, mille kehtivus piirdub liikmesriigi territooriumi osaga.

33. Artikli 4 lõiget 2b on siiski võimalik selgitada sellega, et seadusandja soovis kooskõlastada üksnes üldiseid sotsiaalkindlustusskeeme (kaasa arvatud mitteosamakselised erihüvitised), mis tagavad kogu liikmesriigi territooriumil ühtse elementaarkindlustuse. Määruse eesmärk polnud aga sugugi lisaks üldistele hüvitistele makstavate, üksnes liikmesriigi territooriumi teatud osas kehtivate täiendavate mitteosamakseliste erihüvitiste hõlmamine.

34. Materiaalses mõttes ei kujuta liidumaade hooldustoetus endast täiendavat soodustust, kuna see kehtib vaid teatud piirkonnas. Pigem on see hüvitis üks osa hooldusriski katmise skeemist, mis kehtestati kogu Austria territooriumil ühtsete reeglite alusel. See skeem põhineb Austria riigi ja liidumaade vahelisel lepingul ning omavahel ühtlustatud föderaal‑ ja liidumaade seadustel.

35. Hooldustoetuste seaduste kehtestamise pädevuse jagamine tuleneb seejuures Austria föderaalsest struktuurist. Selline siseriiklik pädevuste jagamine ei tohi aga kaasa tuua seda, et vastavalt määruse nr 1408/71 artikli 4 lõikele 2b langevad hüvitised määruse kohaldamisalast välja, kuigi neid makstakse asjaomase liikmesriigi kõigile elanikele identsel kujul, olgugi et territoriaalselt või isikuliselt piiratud kehtivusega sätete alusel. Vastasel korral oleks liikmesriikidel võimalik sel moel teatud hüvitised määruse kohaldamisalast välja arvata.

36. Lisaks tuleb silmas pidada, et määruse nr 1408/71 artikli 4 lõiget 2b tuleb tõlgendada kitsalt.( ) Seetõttu ei ole formaalne kriteerium, mille kohaselt hüvitist makstakse liidumaa, piirkondliku üksuse või kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatud sätete alusel, ainuoluline. Pigem peab ka materiaalses mõttes olema tegemist sellisel kujul üksnes liikmesriigi territooriumi osal makstava hüvitisega, mis on kehtestatud asjaomase kohaliku organi sõltumatu otsusega ning mille maksmisest võib viimane ka uuesti loobuda.

37. SPGG alusel makstava hooldustoetuse puhul on olukord teistsugune, kuna Salzburgi liidumaa on seotud Austria riigi ja liidumaade vahelise lepingu sätetega. Juba ainuüksi seetõttu ei kuulu see määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2b alla. Järelikult kanti see sarnaselt teiste liidumaade asjaomaste sätetega alusetult määruse II lisa III jakku.

3. Mitteosamakseline erihüvitis

38. Eeltoodud järeldust silmas pidades pole Euroopa Kohtus toimunud arutelu keskne küsimus, nimelt kas Salzburgi liidumaa hooldustoetus tuleks liigitada mitteosamakseliseks erihüvitiseks, enam oluline.

39. Alljärgnevalt on antud küsimust siiski analüüsitud. Esiteks oleks see küsimus oluline juhul, kui Euroopa Kohus liigitab – vastupidi minu analüüsile – liidumaa hooldustoetuse siiski määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2b mõttes piirkondliku kehtivusega hüvitiseks. Teiseks võib liidumaa hooldustoetust liigitada ka mitteosamakseliseks erihüvitiseks määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2a mõttes.

40. Sel juhul oleks määrus nr 1408/71 põhimõtteliselt kohaldatav. Erinevalt artiklist 10 ja III jaotisest – eelkõige artiklist 19 – võib hooldustoetuse nõue artikli 10a lõike 1 alusel aga sõltuda elukohatingimusest. Samas kehtib artikli 10a lõige 1 mitteosamakselistele erihüvitistele üksnes tingimusel, „et sellised hüvitised on loetletud IIa lisas”. Salzburgi liidumaa hooldustoetuse puhul pole see tingimus täidetud.

41. Kuna Euroopa Kohus eelistab aga hüvitise materiaalset hinnangut lisasse kandmise formaalsele kriteeriumile, siis ei ole õigesse lisasse kandmise puudumine ehk ka nii oluline. Pealegi on võimalik argumenteerida sellega, et II lisa III jakku kandmises sisaldub ka lisasse IIa kandmine, kuna viimasel pole selliseid ulatuslikke tagajärgi kui esimesena nimetatud kandel.

42. Kohtuotsuses Jauch jõudis Euroopa Kohus järeldusele, et föderaalne hooldustoetus pole mitteosamakseline erihüvitis määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2a mõttes, vaid sotsiaalkindlustushüvitis artikli 4 lõike 1 punkti a mõttes (hüvitis haiguse korral).

43. Mitteosamakselise erihüvitise mõistel on artikli 4 lõikes 2b sama tähendus nagu selle sätte lõikes 2 a. Seejuures on selle mõistega hõlmatud artikli 4 lõike 2a punktides a ja b toodud tunnused. Niisiis käib ka artikli 4 lõige 2b nende hüvitiste kohta, mis ei ole klassikalised sotisaalkindlustushüvitised artikli 4 lõike 1 mõttes ega ka ehtsad sotsiaalabihüvitised artikli 4 lõike 4 mõttes ning mida makstakse tüüpiliste kindlustusjuhtumite korral täiendavalt, alternatiivselt või lisaks või mis on määratud üksnes puuetega inimeste erikaitseks.

44. Sellise käsitluse aluseks on nende sätete tekkelugu, mis on samas ühenduse seadusandja reaktsioon Euroopa Kohtu segahüvitisi puudutavale praktikale.( ) Nende kohtuotsuste esemeks, mis ajendasid kehtestama mitteosamakseliste erihüvitiste sätteid, olidki nimelt täiendavad hüvitised( ) ja puuetega inimesetele makstavad hüvitised( ).

45. Seega tuleb üksnes kontrollida, kas SPGG alusel makstaval hooldustoetusel on tunnuseid, mis õigustaksid selle föderaalsest hooldustoetusest erinevat liigitamist.

46. Komisjoni ja Madalmaade valitsuse arvates pole selleks põhjust. Kostjaks olev Salzburgi liidumaa, Austria, Portugali, Soome ja Ühendkuningriigi valitsus peavad aga liidumaa hooldustoetust erinevalt föderaalsest hooldustoetusest mitteosamakseliseks erihüvitiseks. Nende esitatud argumente käsitletakse allpool selle hüvitise mõiste kahe elemendi, st mitteosamakselisuse ja erihüvitise analüüsi käigus.

a) Mitteosamakselisus

47. Salzburgi liidumaa ja teda toetavad valitsused on õigesti rõhutanud, et SPGG alusel makstavat hooldustoetust ei rahastata otseselt ega kaudselt sotsiaalkindlustusega kaetud isikute osamaksetest.( ) Vastavalt SPGG §‑i 17 lõikele 2 koosmõjus Salzburgi sotsiaalabiseaduse §‑i 40 lõigetega 1 ja 5 jagatakse need kulud Salzburgi liidumaa ja kohalike omavalitsuste vahel pooleks. Hooldustoetusi finantseeritakse seega üksnes riiklikust eelarvest.

48. SPGG alusel makstava hooldustoetuse puhul puudub ka kaudne finantsseos, mille Euroopa Kohus tuvastas föderaalse hooldustoetuse kohta käivas kohtuotsuses Jauch.( ) Liidumaa hooldustoetuse saamine ei sõltu sellest, kas toetuse saajal on samal ajal õigus saada mõnda muud, kindlustusmaksetest rahastatavat sotsiaalkindlustushüvitist, nagu pensioni või vanadushüvitist föderaalse hooldustoetuse puhul.( )

49. Sven Hosse toetab küll tema poolt Austrias makstud tulumaksuga otseselt või kaudselt Salzburgi liidumaa eelarve rahastamist. Üldistest maksudest rahastatavad hüvitised pole aga sugugi osamakselised hüvitised määruse nr 1408/71 mõttes.( )

50. Mitteosamakselisus üksi pole siiski määrav, kuna määrus nr 1408/71 kehtib vastavalt selle artikli 4 lõikele 2 kõigi sotsiaalkindlustuse üld‑ ja eriskeemide suhtes, olenemata sellest, kas need on osamakselised võimitteosamakselised.( ) Seega sõltub kõik sellest, kas liidumaa hooldustoetuse näol on tegemist erihüvitisega.

b) Erihüvitis

i) Liidumaa hooldustoetuse liigitamine kohtuotsuse Jauch kriteeriumide alusel

51. Erihüvitise mõiste eeldab, et asjaomane hüvitis ei kuuluks ühegi määruse nr 1408/71 artikli 4 lõikes 1 toodud sotsiaalkindlustusliigi alla. Vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale on hüvitis hõlmatud määruse nr 1408/71 artikli 4 lõikega 1 siis, kui seda antakse soodustatud isikule esiteks seaduses määratletud olukorra alusel, ilma et üksikjuhul toimuks kaalutlusõiguse alusel isiku vajaduste hindamine, ning teiseks kui see on seotud määruse nr 1408/71 artikli 4 lõikes 1 loetletud riskiga.( )

52. Kohtuotsuses Jauch tuvastas Euroopa Kohus viitega kohtuasjas Molenaar( ) tehtud otsusele, et föderaalne hooldustoetus on haiguse korral makstav hüvitis määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 1 punkti a mõttes.( ) Isikutel, kellele kehtib BPGG, on õigus saada hooldustoetust.( ) See hüvitis on oma olemuselt identne kohtuasjas Molenaar vaatluse all olnud Saksamaa hoolduskindlustushüvitistega.( ) Nende põhieesmärk on ravikindlustushüvitiste täiendamine, parandamaks hooldust vajavate isikute tervislikku seisundit ja elutingimusi.( )

53. Pärast seda, kui Euroopa Kohus kinnitas kohtuasjas Gaumain‑Cerri( ) tehtud otsuses veel kord hooldustoetuste sellist liigitamist ning ei näinud selle hinnangu muutmiseks sõnaselgelt mingit vajadust, pole enam kahtlust, et hooldusriski katmiseks mõeldud hüvitised on ühenduse õiguses hõlmatud määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 1 punktiga a. Varasemad otsused,( ) millele viitab muu hulgas Salzburgi liidumaa, ei ole sellega vastuolus, sest nendes menetlustes ei kontrollinud Euroopa Kohus mitteosamakselise erihüvitise olemasolu materiaalsete kriteeriumide alusel.( )

54. SPGG alusel makstav hooldustoetus ei erine oma põhiosas föderaalsest hooldustoetusest. SPGG § 1 ja BPGG § 1 sätestavad identselt, et mõlema hooldustoetuse eesmärk on „korvata kindlasummalise hüvitisega toetusesaaja hooldusvajadusest tingitud täiendavad kulutused, kindlustamaks hooldust vajavatele isikutele niipalju kui võimalik vajaliku hoolduse ja abi ning andes neile võimaluse elada iseseisvat elu nende vajadusi arvestades”. SPGG §‑i 3 lõike 1 kohaselt on toetuse saajal seaduses sätestatud eelduste olemasolul hüvitise nõudeõigus. Hooldustoetuse suurus määratakse objektiivsete kriteeriumide alusel, nimelt esmajoones hooldusele kuluva aja hulga alusel. Seda makstakse perioodiliselt kindlasummalise hüvitisena, ilma et isik peaks konkreetseid kulusid tõendama.

ii) Vastuargumendid liidumaa hooldustoetuse liigitamisele sotsiaalkindlustushüvitiste hulka

55. Salzburgi liidumaa ning menetluses osalevad valitsused (välja arvatud Madalmaade valitsus) on aga seisukohal, et SPGG alusel makstav hooldustoetus sarnaneb sotsiaalabile rohkem kui föderaalne hooldustoetus ning on seega oma olemuselt erihüvitis.

– Puuduv seos sissemaksete abil finantseeritava kindlustusskeemiga

56. Esiteks viitavad menetlusosalised sellele, et liidumaa hooldustoetus ei ole erinevalt föderaalsest hooldustoetusest seotud sissemaksete abil finantseeritava kindlustusskeemiga. Nõudeõigus on igaühel, kes ei saa hooldustoetust BPGG alusel. Liidumaa hooldustoetust makstakse ka isikutele, kes pole kunagi töötanud, nagu töötajate või sotsiaalabi saajate pereliikmetele. Pealegi puudub ka igasugune organisatoorne seos sissemaksete abil finantseeritava kindlustusskeemiga. Hooldustoetust maksab hoopis Salzburgi liidumaa kui sotsiaalabi maksja.

57. Siinkohal tuleb veel kord esile tõsta fakti, et vastavalt kohtupraktikale sõltub hüvitise liigitamine eelkõige selle hüvitise olemusest. Hooldustoetuse kui haiguse korral makstava hüvitise olemust määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 1 punkti a mõttes ei muuda selle siseriiklik liigitamine sotsiaalabihüvitiseks ega ka organisatoorne seos sotsiaalabi maksjaga.( ) Teisiti öeldes ei seata sotsiaalkindlustushüvitise SPGG §‑s 3 legaaldefinitsioonina sätestatud eesmärki üksnes seetõttu kahtluse alla, et siseriiklik õigus näeb ette selle rahastamise sotsiaalabi vahenditest.

58. Puuduv seos sissemaksete abil finantseeritava kindlustusskeemiga ei oma samuti tähtsust. Esiteks ei muuda rahastusviis hooldustoetuse olemust.( ) Teiseks pidas Euroopa Kohus kohtuotsuses Jauch „ebaoluliseks asjaolu, et hooldustoetus on mõeldud selle vanaduspensioni täiendamiseks, mida ei maksta haiguse tõttu, pidades silmas asjaomase isiku hooldusvajadust”.( )

59. Pealegi kehtib määrus nr 1408/71 vastavalt selle artikli 4 lõikele 2 ka mitteosamakselistele sotsiaalkindlustusskeemidele. Seega ei saa faktist, et SPGG alusel makstav hooldustoetus ei ole seotud osamakselise kindlustusskeemiga, tuletada seda, et tegemist on erihüvitisega või koguni sotsiaalabihüvitisega artikli 4 lõike 4 mõttes. Pigem on liidumaa ja föderaalse hooldustoetuse sätted omaette mitteosamakseline sotsiaalkindlustusskeem artikli 4 lõike 1 punkti a mõttes.

60. Samas on selliste skeemide puhul õigustatud isikute ringi raskem määratleda kui osamakseliste sotsiaalkindlustusskeemide puhul, kus saab lähtuda sissemaksest kui seosest liikmelisusega. Mitteosamakseliste sotsiaalkindlustusskeemide puhul ei tohi aga vastavalt määrusele nr 1408/71 hüvitise nõudeõigus sõltuda elukohast selles riigis. Pigem tuleb arvesse võtta ka muid tegureid, mis looksid seose liikmesriigi mitteosamakselise sotsiaalkindlustusskeemiga.

61. Eelkõige omab tähtsust asjaolu, kas asjaomane isik töötab selles riigis ning kas tema sissetulekut seal maksustatakse. Kuna mitteosamakselisi kindlustusskeeme rahastatakse maksudest laekunud summade abil, siis toetab töötaja sel moel antud skeemi rahastamist. Seega peaks tal olema õigus saada ka selle kindlustusskeemi hüvitisi.

62. Töötaja ülalpidamisel olevate ja mittetöötavate pereliikmete nõudeõigus saada töötajale kohaldatavast kindlustusskeemist samuti hüvitisi( ) tuleneb haiguse korral makstavate hüvitiste osas põhimõtteliselt määruse nr 1408/71 artikli 19 lõikest 2. SPGG‑st tulenev nõudeõigus on aga hooldust vajava isiku enda õigus, mitte aga töötajast tulenev pereliikme nõudeõigus. Mil määral see asjaolu takistab konkreetses olukorras hüvitise maksmist, seda analüüsitakse teisele eelotsuse küsimusele vastamise raames, mille eesmärk on määruse nr 1408/71 artikli 19 tõlgendamine.

– Liidumaa hooldustoetuse subsidiaarsus

63. Teiseks väidetakse, et liidumaa hooldustoetus on föderaalse hooldustoetuse suhtes subsidiaarne hüvitis. Sarnaselt sotsiaalabile makstakse seda üksnes siis, kui puuduvad muud toetused.

64. See on tõsi, et SPGG alusel makstava hooldustoetuse nõudeõigus on ainult siis, kui föderaalse hooldustoetuse nõudeõigus puudub. See ei ole aga subsidiaarsuse tunnus, nagu see on tüüpiline sotsiaalabihüvitistele. SPGG ja BPGG sätestavad omavahel koordineeritud pädevuse, millest tuleneb, et teatud hooldust vajavate isikute, nimelt eelkõige ametnikupensioni ja vanadushüvitise saajate pensionikindlustuse eest vastutab Austria riik. Ülejäänud hooldust vajavad isikud kuuluvad liidumaade pädevusse.

65. Sotsiaalabi nimetatakse seevastu subsidiaarseks, kuna see tagab elatusmiinimumi olukorras, kus puuduvad muud rahalised vahendid. Erinevalt sotsiaalabist makstakse Salzburgi liidumaa hooldustoetust sarnaselt föderaalsele hooldustoetusele sõltumata toetuse saaja abivajadusest, seega ka siis, kui ta suudab elatusmiinimumi kindlustada omavahenditest.

– Hüvituse sõltuvus abivajadusest

66. Sellest lähtuvalt on Ühendkuningriigi valitsus seisukohal, et sotsiaalabi maksmise aluseks oleva abivajaduse all mõeldakse mitte ainult vaesust (rahalise abi vajadust), vaid ka puudest tulenevaid erivajadusi. Seega sisaldab vaidlusalune rahaline hüvitis ainuüksi seetõttu sotsiaalabi elemente, et ta on suunatud hooldust vajavatele isikutele.

67. Euroopa Kohus on sotsiaalkindlustushüvitiste defineerimisel seadnud muu hulgas tingimuseks selle, et asjaomast hüvitist makstakse isikule ilma, et üksikjuhul toimuks kaalutlusõiguse alusel isiku vajaduste hindamine.( ) Kui lähtuda sellest, et sotsiaalkindlustushüvitised ja sotsiaalabihüvitised on vastandlikud mõisted, siis saab Euroopa Kohtu eeltoodud seisukohast tuletada vastupidise järelduse, et sotsiaalabi makstakse kaalutlusõiguse alusel ning sõltuvalt isiku vajadustest.

68. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitustest lähtudes puudub aga esiteks hooldusvajaduse hindamisel praktiliselt igasugune otsustamisruum, kuna ametiasutused peavad siinkohal järgima liigitamismääruse täpseid eeskirju.

69. Teiseks saab hüvitist pidada sotsiaalabiks üksnes siis, kui selle andmine sõltub rahalise abi vajadusest. Muudest isiklikest asjaoludest tulenev erivajadus on tavaliselt kaetud sotsiaalkindlustushüvitistega, mida antakse sissetulekust sõltumata. Nii nt on haiguse korral makstavate hüvitiste eesmärk ravikulude katmine. Peretoetusi makstakse neile, kes peavad kandma laste kasvatamisega seotud lisakulutusi. Ka haigetel ja lapsevanematel on niisiis lisavajadusi, ilma et neile nende vajaduste katteks makstavaid hüvitisi loetaks sotsiaalabiks. Sellega oleks tegu üksnes siis, kui hüvitist antakse vaid neile, kes ei suuda lisakulutuste (ravikulude, lastega seotud kulude) eest ise tasuda. Selliste hüvitiste nagu liidumaa hooldustoetuse puhul see tingimus reeglina puudub.

– Hüvituse seos elukohariigi sotsiaalse keskkonnaga

70. Viimasena viidatakse Euroopa Kohtu praktikale, mille kohaselt liikmesriikidel on õigus sotsiaalse keskkonnaga tihedalt seotud hüvitiste puhul nõuda, et toetuse saaja elukoht oleks asjaomase toetuse maksja asukohariigis.( )

71. Sellise seose kasuks räägib siinkohal ehk asjaolu, et hooldustoetuste summad sõltuvad puuetega inimeste hoolduskuludest Austrias. Samas on Euroopa Kohus sedastanud, et sotsiaalse keskkonnaga seotud hüvitiste saamine võib üksnes siis sõltuda elukohast hüvitise maksja asukohariigis, kui kõnealuse hüvitise puhul on tegemist mitteosamakselise erihüvitisega, mitte aga sotsiaalkindlustushüvitisega määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 1 mõttes.( ) Järelikult ei piisa erihüvitise olemasoluks hüvitise seosest olukorraga elukohas.

iii) Liidumaa hooldustoetuse liigitamine määruse nr 1408/71 eesmärki silmas pidades

72. Liidumaa hooldustoetuse liigitamise vastu üleviidamatuks erihüvitiseks räägib lõpuks ka alljärgnev, määruse nr 1408/71 eesmärki silmas pidav kaalutlus. Määruse ülesanne on kooskõlastada liikmesriikide sotsiaalkindlustusskeemid. Kooskõlastamine tähendab, et kaks või enam omavahel põrkuvat kindlustusskeemi ühtlustatakse vastastikku nii, et võõrtöötaja saab ühe riski katteks täpselt ühe hüvitise. Vältima peaks nii topelthüvitisi kui ka kõigi nõudeõiguste kaotamist.

73. Käesoleval juhul on hooldusriski katvad hüvitised ette nähtud nii elukohariigis Saksamaal kui ka töökohariigis Austrias. Saksamaal on aga kasutusel osamakseline kindlustusskeem. Selle alusel on nõudeõigus eelkõige töötajatel, kes tasuvad oma palgast hoolduskindlustuse sissemakseid, ning nende pereliikmetel, kes on samuti kindlustatud. Austrias kehtestati seevastu mitteosamakseline kindlustusskeem, mis on kõigi nende puhul, kes ei saa vanaduspensioni ega -hüvitist BPGG alusel, seotud elukohaga Austrias.

74. Kui nüüd kohaldada mõlemat kindlustusskeemi täht-tähelt, siis poleks perekond Hossega samaväärses olukorras olevatel võõrtöötajatel kummagi skeemi kohaselt toetuse nõudeõigust, kuigi mõlemad liikmesriigid tunnustavad hooldushüvitiste vajadust. Saksamaal puuduks perekonda ülalpidaval isikul sotsiaalkindlustusmaksete tasumise kohustust sisaldav töökoht. Austrias puuduks aga perekonnal nõudeõiguseks tekkeks vajalik elukoht.

75. Selleks et määrus saaks antud olukorras oma eesmärki siiski täita, tuleb seda tõlgendada nii, et ühes riigis peab hooldustoetuse taotlemine olema võimalik. Siinkohal on seos Austriaga tihedam kui Saksamaaga, kuna Sven Hosse sissetulek maksustatakse töökohariigis ning seega toetab ta seeläbi hüvitise rahastamist. Saksamaal puudub selline seos rahastamisega, kuna seal ei maksta sotsiaalkindlustuse sissemakseid ega maksustata sissetulekut.

76. Seejuures pole oluline, et Sven Hosse ei toeta Austria riigi eelarve rahastamist täpselt samas ulatuses nagu Austrias elavad isikud, nagu märkis Salzburgi liidumaa. Austrias maksustatakse küll üksnes tema kui õpetaja töötasu, samas kui muud sissetulekud kuuluvad maksustamisele elukohariigis. Samas moodustab sellise töötaja nagu Sven Hosse palgatööst saadav tulu reeglina olulise osa tema maksustatavast sissetulekust. Millises riigis maksab piirialatöötaja rohkem käibe‑ ja aktsiisimakse, sõltub juba konkreetsetest asjaoludest (nt kohalike ostukeskuste hulgast, maksude suurusest ja sellega seotud hindadest), mida ei saa abstraktse analüüsi käigus arvesse võtta.

77. Määruse sätted tagavad pealegi, et Silvia Hosse ei saa mitut hooldustoetust nõuda. Niipea kui tal tekib hooldustoetuse nõudeõigus elukohariigis, näiteks kui ta ema peaks uuesti tööle minema ja Silvia oleks pereliikmena Saksamaa hoolduskindlustusskeemis kindlustatud, hakkab kehtima määruse nr 1408/71 artikli 19 lõike 2 alapunktis 1 sätestatud piirang. Selle kohaselt ei saa võõrtöötaja pereliikmed, kes ei ela töökohariigis, nõuda selle riigi sätete alusel haiguse korral makstavaid rahalisi hüvitisi (st hüvitiste üleviidavust), kui neil on elukohariigi sätete alusel õigus saada sama hüvitist.

c) Määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2a ülejäänud tingimused

78. Lisaks sellele, et liidumaa hooldustoetus ei ole erihüvitis, on täitmata ka määruse nr 1408/71 artikli 4 lõikes 2a sätestatud ülejäänud tingimused. Nimelt pole tegemist hüvitisega, mida makstakse selle sätte punkti a mõttes täiendavalt, alternatiivselt või lisaks „klassikalistele” sotsiaalkindlustushüvitistele. Menetlusosalised rõhutavad ju siiski liidumaa hooldustoetuse sõltumatust teistest hüvitistest.

79. Samuti pole tegemist hüvitisega, mis on määratud üksnes puuetega inimeste erikaitseks, vaid üldise hüvitisega hooldust vajavatele isikutele, mida makstakse ka puuetega inimestele. Isegi kui puuetega inimesed ja hooldust vajavad isikud on sageli kattuvad mõisted, pole ometi kindel, et tegemist on alati identsete toetuse saajatega. Nii näiteks pole iga puuetega inimene hooldustoetustest sõltuv. Samuti ei saa väita, et kõik vanuse tõttu hooldust vajavad isikud oleksid automaatselt puuetega inimesed.

4. Õiguslik olukord alates 5. maist 2005

80. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub tõlgendada määrust nr 1408/71 määrusega nr 1247/92 kehtestatud redaktsioonis. 1992. aastast saadik on aga määrust nr 1408/71 korduvalt muudetud.( ) Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on selgitada, missuguse ajavahemiku kohta tema otsus käib ning milline määruse redaktsioon on seega kohaldatav.

81. Kui Oberster Gerichtshof peaks otsustama ka selle üle, kas Silvia Hossel on hooldustoetuse saamise õigus ka tulevikus, siis oleks kohaldatav – jättes kõrvale tulevased muudatused – 5. maist 2005 kehtiv määruse nr 1408/71 redaktsioon( ). Selle viimase muudatusega sõnastati ümber eelkõige artikli 4 lõige 2a.

82. Ka praegu kehtivat redaktsiooni silmas pidades ei muutuks liidumaa hooldustoetuse liigitus, kuna määruse nr 1408/71 uus redaktsioon sisaldab eelkõige selgitusi ning võtab arvesse Euroopa Kohtu praktika arengut.( )

5. Vahekokkuvõte

83. Selline hüvitis nagu põhikohtuasjas vaidluse all olev liidumaa hooldustoetus ei ole hüvitis, mille aluseks määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2b mõttes on õigusnormid, „mille kehtivus piirdub liikmesriigi territooriumi osaga”. See ei kuulu juba seetõttu määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2a ega ka lõike 2b kohaldamisalasse, kuna ta ei ole erihüvitis.

84. Esimesele eelotsuse küsimusele tuleb seega vastata, et Salzburgi liidumaa Pflegegeldgesetz’i kohane hooldustoetus ei ole määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2b mõttes mitteosamakseline erihüvitis, mille kehtivus piirdub liikmesriigi territooriumi osaga, vaid hüvitis haiguse korral sama määruse artikli 4 lõike 1 punkti a mõttes.

B. Teine eelotsuse küsimus. Töötaja pereliikmete nõudeõigus, kui nad ei ela töökohariigis (määruse nr 1408/71 artikkel 19)

85. Juhul kui hooldustoetus tuleks liigitada haiguse korral makstavaks sotsiaalkindlustushüvitiseks, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma teise eelotsuse küsimusega teada, kas määruse nr 1408/71 artikliga 19 on vastuolus see, kui Austrias töötava töötaja pereliikmetele keeldutakse hüvitise maksmisest põhjendusel, et perekond elab teise liikmesriigis.

86. Kohtuotsuses Jauch on Euroopa Kohus Austria föderaalse hooldustoetuse osas juba sedastanud, et tegemist on rahalise hüvitisega haiguse korral, mida tuleb vastavalt määruse nr 1408/71 artikli 19 lõike 1 punktile b maksta sõltumata sellest, millises liikmesriigis elab hooldust vajav isik, kelle puhul on täidetud ülejäänud nõudeõiguse tekkimise tingimused.( ) Sama kehtib ka Salzburgi liidumaa hooldustoetusele, mida makstakse samade põhimõtete alusel.( )

87. Kohtuotsuse Jauch aluseks oli aga olukord, kus Saksamaal elav endisest ametnikust pensionär, kes töötas enne pensionile jäämist Austrias, nõudis asjaomaselt Austria asutuselt hooldustoetust BPGG alusel. See nõue põhines tema enda varasemale töösuhtele. Käesolevas kohtuasjas on aga tegemist hüvitisega, mida Silvia Hosse saaks nõuda üksnes võõrtöötaja pereliikmena.

88. Määruse nr 1408/71 artikli 19 lõike 2 esimese lause kohaselt kehtib artikli 19 lõige 1 pereliikmetele, kes elavad muu liikmesriigi territooriumil kui pädev riik, kui neil ei ole õigust saada selliseid hüvitisi oma elukohajärgse riigi õigusaktide alusel.( )

89. Euroopa Kohus on küll kohtuasjas Kermaschek( ) ja järgnenud kohtuasjades( ) otsustanud, et töötaja pereliikmetel on määruse nr 1408/71 artikli 2 alusel üksnes tuletatud õigused, st pereliikmena saadud õigused, mitte isiklikud õigused, mis kuuluksid neile olenemata põlvnemissuhtest töötajaga. Selle kohaselt ei saaks Silvia Hosse SPGG alusel makstavate hüvitiste osas tugineda määrusele nr 1408/71, kuna hooldustoetus on isiklikust õigusest tulenev õigus.

90. Kohtuotsuses Cabanis-Issarte( ) muutis Euroopa Kohus aga oma senist praktikat. Ta väitis jätkuvalt, et määrus nr 1408/71 teeb soodustatud isikute osas põhimõtteliselt vahet töötajate ja nende pereliikmete vahel. Kohus loobus aga isiklike ja tuletatud õiguste eristamisest.( ) See ohustavat ühenduse õigusnormide ühtset kohaldamist, kuna „nende kohaldatavus üksikisikutele sõltub sellest, kas asjaomase hüvitise nõudeõigus liigitatakse siseriiklikus õiguses vastavalt konkreetse riigi sotsiaalkindlustusskeemi eripärale isiklikuks või tuletatud õiguseks”( ). Lisaks rikub isiklike ja tuletatud õiguste eristamine määruse nr 1408/71 artiklis 3 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtet.( )

91. Pereliikmete suhtes ei kohaldata määrust üksnes siis, kui see tuleneb ainult töötajate kohta käivatest erisätetest.( ) Nii näiteks ei kohaldata määruse nr 1408/71 III jaotise 6. peatüki sätteid, mis puudutavad töötu abiraha, töötaja pereliikmetele.( ) Peretoetuste saamise õigus, olenemata sellest, kas tegemist on isiklike või tuletatud õigustega, ei ole seevastu mitte ainult töötajal endal.( )

92. Määruse nr 1408/71 artikli 19 lõikest 2 tuleneb seevastu sõnaselgelt, et haiguse korral makstavaid rahalisi hüvitisi, mille hulka kuulub eelöeldu alusel ka Salzburgi liidumaa hooldustoetus, saavad nõuda ka võõrtöötaja pereliikmed, kes ei ela töökohariigis. Ainus piirang on see, et neil ei tohi olla samasugust nõudeõigust oma elukohariigis. Samas ei mängi rolli see, kas hooldustoetuse saamise õigus on isiklik või tuletatud.

93. Teisele eelotsuse küsimusele tuleb seega vastata, et ühes liikmesriigis töötava ja oma perega teises liikmesriigis elava töötaja pereliikmel on õigus nõuda pädevalt asutuselt töötaja töökohariigis sellist hüvitist, mis antud juhul on liigitatud haiguse korral makstavaks hüvitiseks vastavalt määruse nr 1408/71 artiklile 19, kui pereliikmel ei ole õigust saada sellist hüvitist oma elukohajärgse riigi õigusaktide alusel.

C. Kolmas eelotsuse küsimus. Liidumaa hooldustoetus kui sotsiaalne soodustus määruse nr 1612/68 artikli 7 mõttes

94. Kolmandale eelotsuse küsimusele vastates tuleb selgitada, kas hooldustoetuse nõudeõiguse sidumine elukohatingimusega on vastuolus määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikes 2 sätestatud diskrimineerimiskeeluga. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib seda ainult juhuks, kui kõnealune hüvitis oleks mitteosamakseline erihüvitis ning kui selle üleviimine teise riiki poleks määruse nr 1408/71 alusel võimalik. Arvestades minu vastuseid esimesele ja teisele eelotsuse küsimusele, poleks vaja kolmandale küsimusele tegelikult enam vastata. Ma analüüsin siiski seda küsimust Euroopa Kohtule täieliku ülevaate andmiseks.

95. Vastavalt määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikele 2 on töötajal, kes on liikmesriigi kodanik, aga kes töötab teises liikmesriigis, samad sotsiaalsed soodustused kui selle riigi kodanikest töötajatel.

96. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt mõeldakse „sotsiaalsete soodustuste” all kõiki soodustusi, mis töölepinguga seotult või sellest sõltumatult antakse üldiselt siseriiklikele töötajatele nende objektiivse seisundi tõttu töötajana või üksnes sel põhjusel, et nende tavaline elukoht on liikmesriigi territooriumil, ja mille laienemine teise liikmesriigi kodanikest töötajatele näib seetõttu soosivat nende liikuvust ühenduses.( ) Salzburgi liidumaa hooldustoetust peavad kõik menetlusosalised õigusega põhimõtteliselt selliseks sotsiaalseks soodustuseks.

97. Võõrtöötajate ülalpeetavatel lastel on samuti õigus nõuda hüvitiste osas siseriigis elavate isikutega võrdset kohtlemist.( ) Sellistest hüvitistest saab lõpuks kasu ka töötaja, kuna need vähendavad tema laste ülalpidamisega seotud kulutusi.

98. Salzburgi liidumaa ja menetluses osalevad valitsused väidavad aga, et Austria kodanikel on õigus saada nimetatud hooldustoetust üksnes siis, kui nad elavad Salzburgi liidumaal. Järelikult ei ole asjaolu, et ka teiste liikmesriikide kodanikelt nõutakse hüvitise nõudeõiguse puhul elukohta SPGG kehtivuspiirkonnas, diskrimineeriv. Madalmaade õppetoetuste kohta tehtud otsustes( ) pidas Euroopa Kohus diskrimineerivaks üksnes seda, et võõrtöötajate lastele kehtis lisaks elukohatingimus, samas kui Madalmaade kodanikelt seda ei nõutud.

99. Nendest otsustest ei saa aga järeldada, et määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikega 2 on vastuolus üksnes taolised ilmse kodakondsuse alusel diskrimineerivad sätted. Nii EÜ artiklis 39 kui ka määruse nr 1612/68 artiklis 7 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõte keelab mitte ainult ilmse kodakondsusel põhineva diskrimineerimise, vaid ka kõik varjatud diskrimineerimise vormid, mis teistest eristuskriteeriumidest lähtudes viivad tegelikult samale tulemusele.( )

100. Siseriikliku õiguse säte on kaudselt diskrimineeriv siis, kui see ühest küljest mõjutab oma laadilt pigem võõrtöötajaid kui selle riigi kodanikest töötajaid ning toob kaasa võõrtöötajate erilise kahjustamise ohu, ning teisest küljest kui seda ei õigusta objektiivsed, asjaomaste töötajate kodakondsusest sõltumatud kaalutlused ning kui see pole mõistlikus suhtes taotletava eesmärgiga.( )

101. Selge on see, et elukohatingimus hüvitist andva seaduse kehtivuspiirkonnas puudutab eelkõige teiste liikmesriikide kodanikke, isegi kui see kehtib formaalselt samamoodi ka siseriigi kodanikele. See tingimus kahjustab eelkõige piirialatöötajaid, kes elavad definitsiooni kohaselt teises liikmesriigis, kus tavaliselt elavad ka nende pereliikmed.( ) Seega on elukohatingimus vastuolus määruse nr 1612/68 eesmärgiga tagada piirialatöötajatele samasugune liikumisvabadus, nagu see on tagatud teistel liikmesriigi kodanikest töötajatele.( )

102. Salzburgi liidumaa ja menetluses osalevad valitsused (välja arvatud Portugali valitsus) soovivad aga määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 ulatust piirata.

103. Salzburgi liidumaa on seisukohal, et elukohatingimus pole määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikes 2 sätestatud diskrimineerimiskeeluga vastuolus siis, kui asjaomase hüvitise üleviimine poleks ka määruse nr 1408/71 alusel võimalik, kuna tegemist on mitteosamakselise erihüvitisega.

104. Jättes kõrvale fakti, et käesolevas vaidluses pole tegemist mitteosamakselise erihüvitisega, on määruse nr 1408/71 taolise mõju eeldus vastuolus kohtupraktikaga. Euroopa Kohus on näiteks sedastanud, et juhul kui hüvitis on määruse nr 1408/71 kohaldamisalast välja arvatud, on liikmesriikidel sellest hoolimata kohustus uurida, kas elukohatingimuse kehtestamine ei ole vastuolus mõne muu ühenduse õigusnormiga, eelkõige näiteks määrusega nr 1612/68.( ) Määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikes 2 sätestatud sotsiaalse soodustuse mõiste on nimelt laiem kui määruses nr 1408/71 sätestatud sotsiaalkindlustushüvitise mõiste. Järelikult ei sõltu määruses nr 1612/68 sätestatud hüvitise andmise tingimused sugugi asjaolust, et hüvitis ei kuulu üldse või kuulub ainult osaliselt määruse nr 1408/71 kohaldamisalasse ning seega puudub selle määruse alusel hüvitise üleviidavuse kohustus.

105. Salzburgi liidumaa ja menetluses osalevad valitsused (välja arvatud Portugali valitsus) leiavad lisaks, et määrusele nr 1612/68 ei saa tugineda, kuna antud juhul puudub igasugune seos hüvitise andmise ja toetuse taotleja objektiivse töötaja staatuse vahel. Selle väite toetuseks viitavad nad eelkõige kohtuotsustele Meints( ) ja Fahmi( ), milles Euroopa Kohus on seost töötaja staatusega eriti rõhutanud.

106. Viidatud otsuste aluseks on aga teistsugused asjaolud. Endised võõrtöötajad olid pärast oma töösuhte lõppemist oma kodumaale tagasi pöördunud ning taotlesid nüüd endale või oma lastele sotsiaalseid soodustusi riigilt, milles nad varem elasid ja töötasid. Siin juba puudus võimalike hüvitisnõuete aluseks olnud töötaja staatus ning asjaomastel isikutel polnud vastavalt Euroopa Kohtu hinnangule seega võimalik tugineda määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikele 2.

107. Käesolevas kohtuasjas on Sven Hosse kahtlemata Austria töötaja. Seega ei saa rääkida tema võõrtöötaja staatuse puudumisest. Tema tütar Silvia Hosse pole seevastu ise töötaja. See ei oma aga mingit tähtsust. Nimelt kui nõuda, et isik, kes saab vahetult sotsiaalset soodustust, peab vastuvõturiigis ise töötama, siis puuduks määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikel 2 mittetöötavatele pereliikmetele antavate soodustuste osas igasugune mõte. See oleks ilmselgelt vastuolus väljakujunenud kohtupraktikaga.( )

108. Madalmaade valitsus esitab lisaks neli põhjust, mis peaksid võimalikku faktilist ebavõrdset kohtlemist õigustama.

109. Esiteks vastab hüvitise suurus elatus‑ ja hoolduskuludele asjaomase kindlustusmaksja asukohariigis. Sellist vastavust ei saa aga tagada, kui toetuse saaja elab mõnes teises riigis. Selle väite kummutamiseks võiks hüvitist maksvale riigile anda õiguse vähendada hüvitise suurust, kui toetusesaaja elukohariigi elukallidus on oluliselt madalam ning kui vähendamine pole vastuolus määrusega nr 1408/71. Mingil juhul ei tohi see argument aga kaasa tuua seda, et asjaomane isik jääks hüvitisest üldse ilma.

110. Teiseks tuleb tagada, et asjaomane isik ei saaks topelthüvitist, nimelt elukohajärgselt ja töökohajärgselt asutuselt. Siinkohal oleks tõepoolest mõistlik tõlgendada määruse artikli 7 lõikes 2 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtet nii, et kui soodustatud pereliikmel on elukohajärgselt samasugune nõudeõigus, siis pole tegemist võrreldava ega seega võrdset kohtlemist nõudva olukorraga. Praktikas saab nõuete kokkulangemist vältida vastava avalduse kirjutamise kohustusega taotluse esitamisel. Kuritarvitamise vältimiseks peavad asjaomased asutused vajaduse korral koostööd tegema. Taolisi mehhanisme on muuseas vaja ka määruse nr 1408/71 artikli 19 lõike 2 kohaldamisel.

111. Kolmandaks nõuab elatusmiinimumi tagamiseks mõeldud hüvitiste maksmine pidevat õigustatud isiku perekonna olukorra kontrolli, mida ei ole piire ületava juhtumi korral praktiliselt võimalik läbi viia. Siinkohal piisab märkusest, et käesoleval juhul vaidluse all oleva liidumaa hooldustoetuse maksmine ei sõltu rahalise abi vajadusest. Seega puudub SPGG alusel makstava hooldustoetuse andmiseks vajadus kontrollida taotleja olukorda, kui hooldusvajaduse astme tuvastamine välja arvata. Hooldusvajaduse hindamisel piisab aga asjaomase isiku elukoha arstide tõendite esitamisest.

112. Neljandaks viitab Madalmaade valitsus seosele hüvitisnõude ja hüvitise riiklikust eelarvest rahastamise vahel, mis olla liikmesriigi elanikkonna solidaarsuse märk. Arvestades asjaolu, et Sven Hosse toetab Austrias makse makstes riigieelarve rahastamist, peaks solidaarsuse idee järgi olema iseenesest mõistetav, et tema tütrele antakse hooldustoetust nendest eelarvelistest vahenditest.

113. Kokkuvõtteks tuleb kolmandale eelotsuse küsimusele vastata nii, et sellist hüvitist nagu Salzburgi liidumaa Pflegegeldgesetz’is sätestatud hooldustoetus ei või nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires artikli 7 lõike 2 mõttes sotsiaalse soodustusena siduda tingimusega, et toetuse saaja peamine elukoht peab olema hüvitise maksmise aluseks oleva seaduse kehtivuspiirkonnas.

D. Neljas eelotsuse küsimus. Liidu kodakondsusest tulenevad õigused

114. Ka liidu kodakondsusest tulenevaid õigusi koosmõjus üldise diskrimineerimiskeeluga (EÜ artiklid 12 ja 17) puudutav neljas küsimus on esitatud juhuks, kui elukohatingimus poleks vastuolus määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikes 2 täpsustatud töötajate liikumisvabadusega (kolmas küsimus).

115. Kuna Sven Hosse saab tugineda töötajate liikumisvabadusest tulenevatele õigustele, siis puudub vajadus tõlgendada EÜ artiklit 12 koosmõjus artikliga 17. Seda sätet saab nimelt eraldi kohaldada üksnes sellistel ühenduse õiguses sätestatud juhtudel, mil asutamislepinguga pole spetsiaalset diskrimineerimiskeeldu ette nähtud.( )

V. Ettepanek

116. Kokkuvõtteks teen ma ettepaneku vastata Oberster Gerichtshof’i eelotsuse küsimustele järgmiselt:

1. Salzburgi liidumaa Pflegegeldgesetz’i kohane hooldustoetus ei ole nõukogu 14. juuni 1971. aasta määruse (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate ja nende pereliikmete suhtes, artikli 4 lõike 2b mõttes mitteosamakseline erihüvitis, mille kehtivus piirdub liikmesriigi territooriumi osaga, vaid hüvitis haiguse korral sama määruse artikli 4 lõike 1 punkti a mõttes.

2. Ühes liikmesriigis töötava ja oma perega teises liikmesriigis elava töötaja pereliikmel on õigus nõuda pädevalt asutuselt töötaja töökohariigis sellist hüvitist, mis antud juhul on liigitatud haiguse korral makstavaks hüvitiseks vastavalt määruse nr 1408/71 artiklile 19, kui pereliikmel ei ole õigust saada sellist hüvitist oma elukohajärgse riigi õigusaktide alusel.

3. Sellist hüvitist nagu Salzburgi liidumaa Pflegegeldgesetz’is sätestatud hooldustoetus ei või nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires artikli 7 lõike 2 mõttes sotsiaalse soodustusena siduda tingimusega, et toetuse saaja peamine elukoht peab olema hüvitise maksmise aluseks oleva seaduse kehtivuspiirkonnas.