KOHTUJURISTI ETTEPANEK

YVES BOT

esitatud 26. juulil 2017 ( 1 )

Kohtuasjad C‑643/15 ja C‑647/15

Slovakkia Vabariik,

Ungari

versus

Euroopa Liidu Nõukogu

Tühistamishagi – Otsus (EL) 2015/1601 – Rahvusvahelise kaitse valdkonnas ajutised meetmed Itaalia Vabariigi ja Kreeka Vabariigi toetamiseks – Hädaolukord, mille on põhjustanud kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevool teatud liikmesriikide territooriumile – Nende kodanike ümberpaigutamine teiste liikmesriikide territooriumile – Ümberpaigutatavad osad – ELTL artikkel 80 – Solidaarsuse ja liikmesriikide vahel vastutuse õiglase jagamise põhimõte – ELTL artikli 78 lõige 3 – Õiguslik alus – Mõiste „seadusandlik akt“ – ELTL artikli 289 lõige 3 – Euroopa Ülemkogu järelduste kohustuslikkus Euroopa Liidu Nõukogu jaoks – ELL artikli 15 lõige 1 ja ELTL artikkel 68 – Oluliste menetlusnormide rikkumine – Euroopa Komisjoni ettepaneku muutmine – Euroopa Parlamendiga uuesti konsulteerimise ja nõukogus ühehäälse hääletamise nõuded – ELTL artikkel 293 – Õiguskindluse ja proportsionaalsuse põhimõtted

1. Slovaki Vabariik (C‑643/15) ja Ungari (C‑647/15) paluvad oma hagiavaldustes tühistada nõukogu 22. septembri 2015. aasta otsus (EL) 2015/1601, millega kehtestatakse rahvusvahelise kaitse valdkonnas ajutised meetmed Itaalia ja Kreeka toetamiseks. ( 2 )

2. Selle otsuse võttis Euroopa Liidu Nõukogu vastu ELTL artikli 78 lõike 3 alusel, mis näeb ette, et „[k]ui ühes või mitmes liikmesriigis tekib kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevoolu tõttu hädaolukord, võib nõukogu võtta [Euroopa] [K]omisjoni ettepaneku põhjal vastu ajutisi meetmeid asjaomase liikmesriigi või asjaomaste liikmesriikide toetamiseks. Nõukogu teeb otsuse pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga“.

3. See otsus tehti Euroopa Liitu alates 2014. aastast tabanud ja seejärel 2015. aasta vältel, eriti selle aasta juulis ja augustis süvenenud rändekriisi ning samuti katastroofilise humanitaarolukorra oludes, mille on see kriis tekitanud eriti kõige suurema surve all olevates liikmesriikides, nagu Itaalia Vabariik ja Kreeka Vabariik, kes on pidanud toime tulema massilise rändajate sissevooluga kolmandatest riikidest, nagu Süüria Araabia Vabariik, Afganistani Islamivabariik, Iraagi Vabariik ja Eritrea Riik.

4. Et tulla toime rändekriisiga ja sellega Itaalia Vabariigi ja Kreeka Vabariigi varjupaigasüsteemidele avaldatava survega, näeb vaidlustatud otsus ette 120000 selgelt rahvusvahelist kaitset vajava inimese kahe aasta jooksul ümberpaigutamise nendest kahest liikmesriigist teistesse liikmesriikidesse. Sellel otsusel on kaks lisa, milles on jagatud algul 66000 inimest, kes tuleb Itaaliast (kvoot 15600) ja Kreekast (kvoot 50400) ümber paigutada, kõigi teiste liikmesriikide jaoks kindlaks määratud kohustuslikeks osadeks. ( 3 )

5. Vaidlustatud otsuse artikli 2 punktis e on ümberpaigutamine määratletud kui „taotleja üleviimine selle liikmesriigi territooriumilt, mis määruse (EL) nr 604/2013[ ( 4 )] III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt on vastutav tema rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, ümberpaigutamise sihtliikmesriigi territooriumile“. Viimane on vaidlustatud otsuse artikli 2 punkti f alusel „liikmesriik, kes muutub [Dublini III] määruse […] alusel vastutavaks rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest pärast taotleja ümberpaigutamist selle liikmesriigi territooriumile“.

6. Vaidlustatud otsusega ette nähtud ajutise ümberpaigutamise mehhanism lisandub teistele meetmetele, mis olid liidus rändekriisiga toimetulekuks juba võetud, sealhulgas 20. juulil 2015 liikmesriikide ja Dublini süsteemiga ühinenud riikide vahel „resolutsiooni“ vormis kokku lepitud Euroopa „ümberasustamiskava“ ( 5 )22504 rahvusvahelist kaitset vajava inimese ümberasustamiseks ja nõukogu 14. septembri 2015. aasta otsus (EL) 2015/1523 ( 6 ), mis näeb ette 40000 selgelt rahvusvahelist kaitset vajava inimese kahe aasta jooksul ümberpaigutamise Kreekast ja Itaaliast teistesse liikmesriikidesse konsensuse teel kindlaksmääratud jaotuse alusel. ( 7 )

7. Oluline on ka märkida, et komisjon esitas 9. septembril 2015 mitte ainult ettepaneku, millest sai vaidlustatud otsus ( 8 ), vaid ka määruse ettepaneku Dublini III määruse muutmise kohta. ( 9 ) Selles ettepanekus on ette nähtud „alaline“ ümberpaigutamismehhanism, s.o ümberpaigutamismehhanism, mis vastupidi otsusele 2015/1523 ja vaidlustatud otsusega ette nähtud mehhanismile ei ole ajaliselt piiratud. Viimati nimetatud ettepanekut ei ole tänaseni veel vastu võetud.

8. Mis puudutab vaidlustatud otsuse kujunemist, siis mainiksin ära järgmised elemendid.

9. Komisjoni algses ettepanekus oli ette nähtud 120000 rahvusvahelise kaitse taotleja ümberpaigutamine Itaaliast (15600 inimest), Kreekast (50400 inimest) ja Ungarist (54000 inimest) teistesse liikmesriikidesse. Selle ettepaneku lisade hulgas oli I‐III lisas kolm tabelit, milles olid need taotlejad nendest kõigist kolmest riigist jagatud teiste liikmesriikide vahel – peale Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi, Iirimaa ja Taani Kuningriigi – kõikide nende liikmesriikide jaoks kindlaksmääratud osade kujul.

10. Komisjon edastas selle ettepaneku 13. septembril 2015 liikmesriikide parlamentidele.

11. Nõukogu edastas 14. septembril 2015 selle sama ettepaneku parlamendile temaga konsulteerimiseks.

12. Parlament võttis 17. septembril 2015 vastu seadusandliku resolutsiooni, millega kiideti nimetatud ettepanek heaks, arvestades eelkõige „erakorralist hädaolukorda ja vajadust seda viivitamatult parandada“, paludes seejuures nõukogul temaga uuesti konsulteerida, kui nõukogu peaks komisjoni ettepanekut oluliselt muutma.

13. Nõukogus 17.–22. septembrini 2015 toimunud eri koosolekutel komisjoni algset ettepanekut teatud punktides muudeti.

14. Nendel koosolekutel andis Ungari konkreetselt teada, et ta ei nõustu mõttega, et teda loetakse „kõige suurema surve all olevaks liikmesriigiks“ ja et ta ei soovi olla liikmesriikide hulgas, kes saab ümberpaigutamise abi samadel alustel nagu Itaalia Vabariik ja Kreeka Vabariik. Seepärast jäeti ettepaneku lõplikust tekstist ja ka ettepaneku pealkirjast välja kõik kohad, kus on Ungarit nimetatud abisaavaks liikmesriigiks. Ka algse ettepaneku III lisa, mis käsitleb 54000 taotleja ümberjagamist, kelle puhul oli algselt ette nähtud, et nad paigutatakse Ungarist ümber, jäeti välja. Seevastu lisati Ungari I ja II lisasse liikmesriigina, kuhu paigutatakse rahvusvahelise kaitse taotlejaid ümber vastavalt Itaaliast ja Kreekast, ning sellest tulenevalt määrati talle nendes lisades ümberpaigutatavate isikute arv.

15. 22. septembril 2015 võttis nõukogu selliselt muudetud komisjoni ettepaneku kvalifitseeritud häälteenamusega vastu. Tšehhi Vabariik, Ungari, Rumeenia ja Slovaki Vabariik hääletasid selle ettepaneku vastuvõtmise vastu. Soome Vabariik jäi erapooletuks.

16. Vaidlustatud otsus väljendab aluslepingus ette nähtud liikmesriikidevahelist solidaarsust.

17. Käesolevad hagid annavad võimaluse meelde tuletada, et solidaarsus on üks liidu põhiväärtusi ja koguni selle aluseid. Kuidas oleks võimalik süvendada Euroopa rahvaste vahelist solidaarsust ja oleks mõeldav nende rahvaste üha tihedama liidu loomine, nagu on soovitatud EL lepingu preambulis, ilma liikmesriikidevahelise solidaarsuseta hädaolukorras? Siin puudutame me millegi, mis on ühtaegu Euroopa projekti mõte ja eesmärk, põhiolemust.

18. Seega tuleb algusest peale rõhku panna solidaarsuse kui liidu aluseks oleva ja olemusliku väärtuse tähtsusele.

19. Solidaarsuse nõue, mida kinnitati juba Rooma lepingus ( 10 ), on jätkuvalt Lissaboni lepinguga taotletava integratsiooniprotsessi südames. Kuigi üllatuslikult ei ole ELL artikli 2 esimeses lauses loetletud väärtuste hulgas, millel liit rajaneb, ( 11 ) solidaarsust nimetatud, on seda seevastu nimetatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta preambulis ( 12 ) nende „jagamatute ja universaalsete väärtuste“ hulka kuuluvana, millel liit rajaneb. Pealegi on ELL artikli 3 lõikes 3 täpsustatud, et liit edendab mitte ainult „põlvkondade solidaarsust“, vaid ka „liikmesriikide vahelist solidaarsust“. Solidaarsus kuulub seega jätkuvalt väärtuste ja põhimõtete kogumisse, mis on „Euroopa ehitamise alustala“ ( 13 ).

20. Täpsemalt on solidaarsus ühtaegu liidu piirikontrolli-, varjupaiga- ja rändepoliitika tugisammas ja juhtpõhimõte, mida on käsitletud ELTL V jaotise vabaduse, julgeoleku ja õiguse kohta 2. peatükis. ( 14 )

21. Sellest annab tunnistust ELTL artikli 67 lõige 2, mille kohaselt liit „kujundab varjupaiga, sisserände ja välispiiril teostatava kontrolli valdkonnas liikmesriikidevahelisel solidaarsusel põhineva ühise poliitika, mis on õiglane kolmandate riikide kodanike suhtes“. Peale selle on ELTL artiklis 80 sätestatud, et „[selles] peatükis sätestatud liidu poliitika kavandamisel ja elluviimisel juhindutakse solidaarsuse ning vastutuse, sealhulgas finantskoormuse liikmesriikide vahelise õiglase jagamise põhimõtetest. [Selle] peatüki põhjal vastu võetud liidu õigusaktides sisalduvad vajaduse korral asjakohased meetmed nimetatud põhimõtete rakendamiseks“ ( 15 ).

22. Arvestades liikmesriikide tegelikku ebavõrdsust olenevalt nende geograafilisest asukohast ja kaitsetusest massiliste rändevoogude ees, on ELTL artikli 78 lõike 3 alusel meetmete võtmine ja nende tegelikult rakendamine veelgi tungivamalt vajalik. Seda silmas pidades võimaldavad niisugused meetmed, nagu on vaidlustatud otsuses ette nähtud, anda ELTL artiklis 80 sätestatud solidaarsuse põhimõttele ja vastutuse liikmesriikide vahel õiglase jagamise põhimõttele konkreetse sisu.

23. Vaidlustatud otsuse eripära on, et sellega kehtestatakse ümberpaigutamise mehhanism, mis põhineb liikmesriikidele määratud kohustuslikel osadel. Selle otsusega on liikmesriikidevahelisel solidaarsusel konkreetne sisu ja siduv iseloom. See nimetatud otsuse peamine ja uudne tunnus selgitab käesolevate kohtuasjade poliitiliselt tundlikku olemust, sest see on tekitanud vastuseisu liikmesriikide poolt, kes pooldavad solidaarsust, millega nõustutakse vabalt ja mis põhineb ainult vabatahtlikult kohustuste võtmisel.

24. See vastuseis ühes tõdemusega, et vaidlustatud otsust on rakendatud väga osaliselt, mille juurde ma tulen hiljem tagasi, ( 16 ) võib panna mõtlema, et selle taga, mida on kokku lepitud nimetada „2015. aasta rändekriisiks“, peitub veel üks kriis, s.o kriis Euroopa integratsiooniprojektis, mis põhineb suurel määral selles projektis osaleda otsustanud riikide vahelise solidaarsuse nõudel. ( 17 )

25. Teisalt on samavõrra võimalik arvata, et liit on sellele rändekriisile kindlameelselt reageerides näidanud, et tal on olemas vajalikud vahendid ja et ta on võimeline need tarvitusele võtma. Jääb veel kontrollida, nagu meil palutakse teha käesolevates hagides, kas liit on niisuguseid meetmeid nagu vaidlustatud otsuses võttes järginud aluslepingutega kehtestatud õiguslikku raamistikku.

I. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded

26. Kohtuasjas C‑643/15 palub Slovaki Vabariik Euroopa Kohtul vaidlustatud otsuse tühistada ja mõista kohtukulud välja nõukogult.

27. Kohtuasjas C‑647/15 palub Ungari Euroopa Kohtul vaidlustatud otsuse tühistada või siis teise võimalusena – kui ta tema esimest nõuet ei rahulda – tühistada see otsus Ungarit puudutavas osas ja mõista kohtukulud välja nõukogult.

28. Kohtuasjades C‑643/15 ja C‑647/15 palub nõukogu Euroopa Kohtul hagid põhjendamatuse tõttu rahuldamata jätta ja mõista kohtukulud Slovaki Vabariiki ja Ungarit puudutavates kohtuasjades välja vastavalt nendelt riikidelt.

29. Euroopa Kohtu presidendi 29. aprilli 2016. aasta otsusega lubati nõukogu nõuete toetuseks kohtuasjades C‑643/15 ja C‑647/15 menetlusse astuda Belgia Kuningriigil, Saksamaa Liitvabariigil, Kreeka Vabariigil, Prantsuse Vabariigil, Itaalia Vabariigil, Luksemburgi Suurhertsogiriigil, Rootsi Kuningriigil ja komisjonil.

30. Euroopa Kohtu presidendi selle sama otsusega lubati kohtuasjas C‑643/15 Slovaki Vabariigi nõuete toetuseks ja kohtuasjas C‑647/15 Ungari nõuete toetuseks menetlusse astuda Poola Vabariigil.

II. Hagid

31. Slovaki Vabariik põhjendab oma nõudeid kuue väitega, millest esimene puudutab seda, et on rikutud ELTL artiklit 68, ELL artikli 13 lõiget 2 ja institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet; teine, et on rikutud ELL artikli 10 lõikeid 1 ja 2, ELL artikli 13 lõiget 2, ELTL artikli 78 lõiget 3 ning aluslepingutele lisatud protokolli (nr 1) liikmesriikide parlamentide osa kohta Euroopa Liidus artikleid 3 ja 4 ja protokolli (nr 2) ( 18 ) subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldamise kohta artikleid 6 ja 7, nagu ka õiguskindluse, esindusdemokraatia ja institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtteid; kolmas, et on rikutud seadusandliku menetluse olulisi menetlusnorme ning ELL artikli 10 lõikeid 1 ja 2, ELL artikli 13 lõiget 2 ja esindusdemokraatia, institutsioonidevahelise tasakaalu ja hea halduse põhimõtteid (teise võimalusena); neljas, et on rikutud ELTL artikli 78 lõikes 3 ja ELTL artiklis 293 ette nähtud olulisi menetlusnorme ning ELL artikli 10 lõikeid 1 ja 2, ELL artikli 13 lõiget 2 ja esindusdemokraatia, institutsioonidevahelise tasakaalu ja hea halduse põhimõtteid (osaliselt teise võimalusena); viies, et on rikutud ELTL artikli 78 lõiget 3, kuna on eiratud selle kohaldatavusega seotud tingimusi (teise võimalusena), ja kuues, et on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet.

32. Ungari põhjendab oma nõudeid kümne väitega.

33. Kahe esimese väite kohaselt on rikutud ELTL artikli 78 lõiget 3, kuna see säte ei anna nõukogule sobivat õiguslikku alust võtta meetmeid, millega tehakse kohustuslikus korras erand seadusandliku akti sätetest ja mis on kohaldatavad 24 kuu jooksul või teatud juhtudel koguni 36 kuu jooksul ning mille õiguslikud tagajärjed kestavad sellest ajast kauem – mis on vastuolus mõistega „ajutised meetmed“.

34. Kolmanda kuni kuuenda väite kohaselt on rikutud olulisi menetlusnorme seetõttu, et esiteks rikkus nõukogu vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel ELTL artikli 293 lõiget 1, kaldudes kõrvale komisjoni ettepanekust ilma ühehäälse hääletuseta (kolmas väide), teiseks sisaldab vaidlustatud otsus erandit seadusandliku akti sätetest ja see otsus on sisult ise seadusandlik akt, kuigi – isegi juhul, kui seda oleks olnud võimalik vastu võtta ELTL artikli 78 lõike 3 alusel –selle vastuvõtmisel oleks tulnud järgida riikide parlamentide õigust anda seadusandlike aktide kohta arvamus, mis on ette nähtud protokollis (nr 1) ja protokollis (nr 2) (neljas väide); kolmandaks muutis nõukogu pärast parlamendiga konsulteerimist ettepaneku teksti oluliselt, konsulteerimata sellel teemal uuesti parlamendiga (viies väide), ja neljandaks ei olnud vaidlustatud otsuse nõukogu poolt vastuvõtmise ajal otsuse ettepanek liidu ametlikele keeltele vastavates keeleversioonides kättesaadav (kuues väide).

35. Seitsmes väide puudutab seda, et on rikutud ELTL artiklit 68 ja Euroopa Ülemkogu 25. ja 26. juuni 2015. aasta järeldusi. ( 19 )

36. Kaheksanda väite kohaselt on rikutud õiguskindluse ja õigusselguse põhimõtet, sest mitmes punktis ei ole selge see, kuidas vaidlustatud otsuse sätteid tuleb kohaldada, nagu ka see, kuidas need on omavahel suhestatud Dublini III määruse sätetega.

37. Üheksas väide puudutab seda, et on rikutud vajalikkuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid seepärast, et kuna Ungari ei ole enam ajutisest ümberpaigutamismehhanismist abi saavate liikmesriikide hulgas, ei ole tema arvates õigustatud, et vaidlustatud otsus näeb ette 120000 rahvusvahelist kaitset taotleva inimese ümberpaigutamise.

38. Kümnes väide, mis esitati teise võimalusena, käsitleb seda, et Ungari suhtes on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet ja ELTL artikli 78 lõiget 3, kuna vaidlustatud otsusega on talle kui ümberpaigutamise liikmesriigile määratud kohustuslik osa, kuigi tunnistatakse, et tegu on liikmesriigiga, kelle territooriumile on sisenenud suur hulk ebaseaduslikke rändajaid ja esitanud seal rahvusvahelise kaitse taotluse.

III. Minu hinnang

A. Sissejuhatavad märkused

39. Arvestades, et menetluse, mida tuleb akti vastuvõtmisel järgida, määrab selle akti õiguslik alus, ( 20 ) tuleb kõigepealt analüüsida väiteid, et ELTL artikli 78 lõige 3 ei ole vaidlustatud otsuse vastuvõtmiseks sobiv õiguslik alus. Analüüsin teiseks väiteid oluliste menetlusnormide väidetava rikkumise kohta selle otsuse vastuvõtmisel ja kolmandaks väiteid sisulistes küsimustes.

40. Peale selle analüüsin nende kolme väite raames kõigepealt Slovaki Vabariigi ja Ungari väiteid, mis üleni või osaliselt kattuvad, ja seejärel vajaduse korral kummagi hageja väiteid, mis omavahel ei kattu.

B. Väited, et ELTL artikli 78 lõige 3 ei ole sobiv õiguslik alus vaidlustatud otsuse vastuvõtmiseks

41. Slovaki Vabariik (teine ja viies väide) ja Ungari (esimene ja teine väide) vaidlustavad selle, et ELTL artikli 78 lõige 3 võiks olla sobiv õiguslik alus vaidlustatud otsuse vastuvõtmiseks.

42. Nende kahe liikmesriigi seisukohtades on aga üks erinevus. Nimelt, kui Ungari möönab, et Itaalia Vabariik ja Kreeka Vabariik olid vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal ELTL artikli 78 lõike 3 tähenduses „hädaolukorras, mille on põhjustanud kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevool“, kuid samas eitab, et vaidlustatud otsus oli õige meede sellele olukorrale reageerimiseks, siis Slovaki Vabariik väidab, et niisugust hädaolukorda selle õigusnormi tähenduses ei olnud (viienda väite teine osa).

43. Vaidlustatud otsuse õigusliku aluse valiku vaidlustamiseks väidavad need kaks liikmesriiki esiteks, et kuigi vaidlustatud otsus võeti vastu muu kui seadusandliku menetluse teel, mistõttu ei ole see seadusandlik akt, tuleks see siiski kvalifitseerida seadusandlikuks aktiks selle sisu poolest, sest sellega muudetakse seadusandlikke akte. ELTL artikli 78 lõike 3 kohaselt ei aga ole nende arvates lubatud seadusandlikke akte vastu võtta.

44. Teiseks vaidlustavad Slovaki Vabariik ja Ungari vaidlustatud otsuse ajutisuse.

45. Kolmandaks väidab Slovaki Vabariik vastupidi Ungarile, et ELTL artikli 78 lõige 3 ei ole sobiv õiguslik alus vaidlustatud otsuse vastuvõtmiseks, sest tingimus, et esineb „hädaolukord, mille on põhjustanud kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevool“, ei olnud täidetud.

1. Slovaki Vabariigi teine ja Ungari esimene väide, et vaidlustatud otsus on seadusandlik

46. Slovaki Vabariik ja Ungari väidavad, et kuigi vaidlustatud otsust ei võetud vastu seadusandliku menetluse kohaselt ja see ei ole seega vormiliselt seadusandlik akt, tuleb see siiski kvalifitseerida seadusandlikuks aktiks sisu poolest ja õiguslike tagajärgede poolest, sest sellega muudetakse, pealegi põhimõtteliselt, paljusid liidu õiguse seadusandlikke akte. ELTL artikli 78 lõige 3 ei anna nende arvates õiguslikku alust seadusandlike meetmete võtmiseks, sest see ei sisalda mingeid viiteid sellele, et selle alusel võetavad meetmed tuleb võtta seadusandlikus menetluses.

47. Nagu nende sõnul vaidlustatud otsuse põhjendus 23 sõnaselgelt kinnitab, tehakse selle otsusega erand mitmest liidu õiguse seadusandlikust aktist. Kuigi vaidlustatud otsuses on neid muudatusi iseloomustatud lihtsalt eranditena, on erandil ja muudatusel vahetegemine nende arvates kunstlik, sest praktikas on erandi ja muudatuse õiguslikud tagajärjed samad, kuivõrd mõlemal juhul on õigusnormi kohaldamine välistatud, nii et tegelikult mõjutab see õigusnormi tõhusust.

48. Täpsemalt väidab Slovaki Vabariik, et nõukogu rikkus ELTL artikli 78 lõiget 3 põhjusel, et vaidlustatud otsusega tehakse erand seadusandlike aktide sätetest ja et niisuguseid muudatusi võib teha ainult seadusandliku aktiga. ELTL artikli 78 lõike 3 kohaselt, milles ei ole nimetatud seadusandlikku tavamenetlust ega seadusandlikku erimenetlust, ei ole aga tema sõnul lubatud vastu võtta seadusandlikke akte. Sellest tulenevalt ei vasta vaidlustatud otsuse vorm selle sisule.

49. Kuna nõukogu võttis vaidlustatud otsuse vastu ELTL artikli 78 lõike 3 alusel, ei rikkunud ta seega mitte ainult seda sätet, vaid ka liikmesriikide parlamentide ja Euroopa Parlamendi õigusi. Nii esimesed kui ka teine oleksid esmase õiguse kohaselt pidanud osalema nende seadusandlike aktide muutmises, millest nõukogu tegi vaidlustatud otsusega erandi. Slovaki Vabariik märgib nimelt, et need aktid võeti vastu seadusandliku tavamenetluse teel.

50. Slovaki Vabariik leiab seega, et vaidlustatud otsust vastu võttes ei rikkunud nõukogu mitte ainult ELTL artikli 78 lõiget 3, vaid ELL artikli 10 lõikeid 1 ja 2, ELL artikli 13 lõiget 2, protokolli (nr 1) artikleid 3 ja 4 ning protokolli (nr 2) artikleid 6 ja 7, nagu ka õiguskindluse, esindusdemokraatia ja institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtteid.

51. Ungari nõustub Slovaki Vabariigiga, et ELTL artikli 78 lõike 3 alusel vastu võetud õigusaktiga, mis ELTL artikli 289 lõigete 2 ja 3 a contrario tõlgendamisel ei ole seadusandlik akt, ei saa isegi ajutiselt siduvalt muuta kehtivaid seadusandlikke akte, mis on vastu võetud seadusandlike tava- või erimenetluste teel, nagu Dublini III määrus. Sisu poolest on vaidlustatud otsus tema arvates kindlasti seadusandlik akt. Kuna selle otsusega tehakse erand Dublini III määruse sätetest, ei saa seda vastu võtta ELTL artikli 78 lõike 3 alusel, mille kohaselt – kuna sellega on nõukogu volitatud akte vastu võtma ainult muu kui seadusandliku menetluse raames – on nõukogul lubatud vastu võtta ainult muid kui seadusandlikke akte.

52. Ungari arvates võiks ELTL artikli 78 lõige 3 parimal juhul olla õiguslik alus ELTL artikli 78 lõike 2 alusel vastu võetud seadusandlikke akte täiendavate, kuid nendega kooskõlas olevate meetmete või niisuguste meetmete võtmiseks, mis hõlbustavad nende aktide rakendamist, arvestades hädaolukorda. ( 21 )

53. Ungari täpsustab, et kui oletada, et Euroopa Kohus otsustab, et ELTL artikli 78 lõike 3 alusel on võimalik vastu võtta akti, millega tehakse erand ELTL artikli 78 lõike 2 alusel vastu võetud seadusandlikust aktist, ei võiks niisugune erand minna nii kaugele, et see mõjutaks niisuguse seadusandliku akti sisu, või selleni, et need olulised sätted kaotaksid oma mõtte. Nii on see aga vaidlustatud otsuse puhul, kuna sellega muudetakse nimelt selle määruse kõige olulisemat elementi, s.o rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramist. Selliselt on vaidlustatud otsusega tema sõnul tehtud selle määruse sätetest erand, mis on nii suur, et see on muu kui seadusandliku akti raames lubamatu. See tähendab seega ELTL artikli 78 lõikes 2 ette nähtud seadusandlikust tavamenetlusest kõrvalehiilimist.

54. Lõpuks väidab Ungari oma repliigis ja vastuses menetlusse astujate seisukohtadele, viidates analoogia alusel kohtujurist Wathelet’ ettepaneku punktidele 151–161 kohtuasjas nõukogu vs. Front Polisario ( 22 ), et parlamendiga konsulteerimise nõuet, nagu see on ette nähtud ELTL artikli 78 lõikes 3, võib käsitada parlamendi „osavõtuna“ ELTL artikli 289 lõike 2 tähenduses, mistõttu oleks kohaldatav seadusandlik erimenetlus ja vaidlustatud otsus tuleks seega kvalifitseerida seadusandlikuks aktiks.

55. Isegi sel juhul ei anna ELTL artikli 78 lõige 3 tema sõnul nõukogule siiski õigust teha erandit ELTL artikli 78 lõike 2 alusel vastu võetud seadusandliku akti olulisest normist.

56. Need eri argumendid mind ei veena. Ma olen seisukohal, et ELTL artikli 78 lõiget 3 võis kasutada niisuguse muu kui seadusandliku akti õigusliku alusena nagu vaidlustatud otsus, millega tehakse ajutiselt ja hästi piiritletud tingimustel erand seadusandlike aktide teatud sätetest.

57. Alustan vastamist Ungari argumentidest, mille ta esitas repliigis ( 23 ), nimelt et vaidlustatud otsust võiks käsitada seadusandliku aktina vaatamata sellele, et ELTL artikli 78 lõikes 3 ei ole mainitud, et selle alusel võetakse meetmeid seadusandliku erimenetluse teel. Ungari tugineb selles suhtes järeldusele, et vastavalt sellele, mida nõuab ELTL artikli 289 lõige 2, võttis nõukogu vaidlustatud otsuse tõepoolest vastu „parlamendi osavõtul“.

58. Minu hinnangul on tingimata vaja vastata sellele õigusküsimusele üheselt mõistetavalt, kuna seadusandliku akti vastuvõtmiseks peavad olema täidetud teatud nõuded, mida muu kui seadusandliku akti vastuvõtmisel ei kohaldata. Ma pean silmas eelkõige liikmesriikide parlamentide osalemist, mis on ette nähtud protokolli (nr 1) artiklites 3 ja 4 ning protokolli (nr 2) artiklites 6 ja 7, nagu ka nõuet, mis tuleneb ELL artikli 16 lõikest 8 ja ELTL artikli 15 lõikest 2 ning mille kohaselt nõukogu istung on avalik, kui ta arutab ja hääletab seadusandlike aktide eelnõusid.

59. Lissaboni lepingust tulenevalt kehtestatud liidu normatiivaktide tüüpides eristati esimest korda seadusandlikke akte ja muid kui seadusandlikke akte, eelkõige korralduslikest ja menetluslikest kaalutlustest lähtuvalt. ( 24 )

60. ELTL artikli 289 lõikes 3 on „seadusandlike aktide“ kategooria määratletud kui „[s]eadusandliku menetluse teel vastuvõetud õigusaktid“. „Seadusandlik menetlus“ seisneb kas „seadusandlikus tavamenetluses“ või „seadusandlikus erimenetluses“. Vastavalt ELTL artikli 289 lõikele 1 iseloomustab seadusandlikku tavamenetlust eelkõige see, et parlament ja nõukogu võtavad õigusakti vastu ühiselt komisjoni ettepaneku põhjal.

61. ELTL artikli 289 lõike 2 kohaselt on seadusandlik erimenetlus menetlus, mis „[a]luslepingutes sätestatud erijuhtudel“ seisneb „määruse, direktiivi või otsuse vastuvõtmi[ses] kas Euroopa Parlamendi poolt nõukogu osavõtul või nõukogu poolt Euroopa Parlamendi osavõtul“ ( 25 ). Seadusandlikku erimenetlust iseloomustab seega asjaolu, et selles on liidu õigusakti vastuvõtmisse kaasatud eri määral nõukogu ja parlament.

62. Enamikul juhtudel, kus on ette nähtud seadusandlik erimenetlus, peab niisuguse akti vastu võtma nõukogu ühehäälselt pärast parlamendi heakskiitu ( 26 ) või üldjuhul pärast parlamendiga konsulteerimist. ( 27 ) Mõnel juhul peab akti vastu võtma parlament nõukogu heakskiiduga. ( 28 )

63. Nendest õigusnormidest tuleneb, et aluslepingu koostajad pidasid silmas puhtalt vormilist käsitusviisi, ( 29 ) mille alusel seadusandlikud aktid kvalifitseeritakse seadusandlikuks siis, kui need on vastu võetud seadusandliku tavamenetluse või seadusandliku erimenetluse teel.

64. Seega ei ole asjakohane püüda, nagu soovitavad hagejad, kvalifitseerida vaidlustatud otsust seadusandlikuks aktiks selle sisu seisukohast.

65. Ungari argumentatsioon tõstatab küsimuse, kas selleks, et akt oleks seadusandlik akt, on vaja, et aluslepingu sättes oleks sõnaselgelt märgitud, et selle sätte kohaselt on lubatud akti vastu võtta seadusandliku erimenetluse teel.

66. Minu arvates tuleb sellele vastata jaatavalt, et tagada piisav kindluse ja õiguskindluse tase aluslepingu koostajate poolt ette nähtud liidu aktide klassifitseerimisel.

67. Siinkohal tuleb tõdeda, et aluslepingus on hulk sätteid, mis näevad ette liidu aktide vastuvõtmise sõnaselge märkega, et akt on vastu võetud „seadusandliku erimenetluse“ tulemusel, ja seda vaatamata sellele, et selle menetluse kord võib oma laadilt ning nõukogu ja parlamendi kaasatuse astme poolest varieeruda. Niisuguse märke kasulik mõju seisneb selles, et täpsustatakse, et olenemata selle menetluse toimumise korrast on see ometi „seadusandlik menetlus“ ja et see annab tulemuseks seadusandliku akti vastuvõtmise. Nimetatud märkme nõue tuleneb ka ELTL artikli 289 lõike 2 sõnastusest, mille järgi kohaldatakse seadusandlikku erimenetlust ainult „[a]luslepingutes sätestatud erijuhtudel“.

68. Seevastu menetlusi, mille käik on seadusandliku erimenetlusega sarnane, aga mida aluslepingus selleks otseselt ei nimetata, tuleb pidada muudeks kui seadusandlikeks menetlusteks, mille tulemusel võetakse seega vastu muud kui seadusandlikud aktid. ( 30 )

69. Võib mõistagi mõelda, et seadusandlikel aktidel ja muudel kui seadusandlikel aktidel niisuguste „juriidiliste nimede nimetamise“ ( 31 ) põhjal vahetegemine tekitab järjepidevuse probleeme ( 32 ) ja et lepingu koostajad ei viinud liidu seadusandlike aktide liigitamise tööd päris lõpule. ( 33 )

70. Samavõrra on võimalik asuda seisukohale – ja see on lahendus, mida ma pooldan –, et aluslepingu koostajad on, vastupidi, ainult formaalset seadusandliku akti käsitust õigeks pidades võimaldanud kindlalt tuvastada õiguslikud alused, millega on liidu institutsioone volitatud vastu võtma seadusandlikke akte. Aluslepingu koostajate tehtud klassifikatsiooni ebatäielikkust või mõne arvates koguni näilist järjepidevusetust tuleb seega mõista tingituna nende tahtest omistada teatud aktidele seadusandliku akti staatus ja teistele seda mitte anda.

71. Niisugune aluslepingu sätete sõnastuse analüüsimine selleks, kas kvalifitseerida liidu akt seadusandlikuks aktiks, on muide kooskõlas Euroopa Kohtu seisukohaga, et „õigusakti õiguslikku alust [ei määra] menetlused, vaid õigusakti vastuvõtmiseks järgitav menetlus tuleneb õiguslikust alusest“ ( 34 ).

72. Tõlgendus, mida mina pooldan, viibki nimelt järeldusele, et vaidlustatud otsust ei saa pidada seadusandlikuks aktiks.

73. On nimelt oluline märkida, et kuigi ELTL artikli 78 lõike 3 sõnastuses on ette nähtud meetmete võtmine nõukogu poolt pärast parlamendiga konsulteerimist, ei ole selles sõnaselgelt märgitud, et niisugused meetmed võetakse seadusandlikus erimenetluses. Kuna need meetmed on vastu võetud muus kui seadusandlikus menetluses, ei ole need meetmed ELTL artikli 289 lõike 3 a contrario tõlgenduse kohaselt seadusandlikud. Selles suhtes on selge erinevus võrreldes ELTL artikli 78 lõikega 2, milles on sõnaselgelt märgitud, et selle artikli alusel võetakse meetmeid seadusandliku menetluse, sel juhul seadusandliku tavamenetluse teel.

74. Nüüd, kui seda on täpsustatud, tuleb vastata kesksele küsimusele, mille pärast Slovaki Vabariik ja Ungari oma argumentatsioonis muretsevad, s.o kas ja mil määral annab ELTL artikli 78 lõige 3 nõukogule õiguse võtta vastu muud kui seadusandlikku akti, millega tehakse erand liidu seadusandlike aktide sätetest.

75. Arvan samamoodi nagu nõukogu ja teda toetavad menetlusse astujad, et ELTL artikli 78 lõike 3 kohaselt on lubatud võtta meetmeid, millega tehakse selgelt kindlaks tehtud hädaolukorrale reageerimiseks ajutiselt ja konkreetsetes punktides erand seadusandlikest aktidest varjupaiga valdkonnas.

76. Aluslepingu selle sätte eesmärk on just nimelt võimaldada liidul kiiresti ja tõhusalt reageerida hädaolukorrale, mille on põhjustanud kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevool. Arvestades asjaolu, et ELTL artikli 78 lõige 2 hõlmab Euroopa ühise varjupaigasüsteemi eri aspekte ja et selle alusel võetud meetmed on seadusandlikud aktid, viivad selle sama süsteemi suhtes ELTL artikli 78 lõike 3 alusel võetud ajutised meetmed paratamatult selleni, et nende seadusandlike aktide teatud sätetest tehakse ajutiselt erand. Mõistet „ajutised meetmed“ ELTL artikli 78 lõike 3 tähenduses ei tuleks seega – vastupidi sellele, mida väidavad hagejad – mõista nii, et see piirdub ainult täiendavate operatiiv- või finantsmeetmetega, kuna vastasel juhul piirataks ülemääraselt selle õigusliku aluse kohaldamisala ja seega selle kasulikku mõju. Mõistet „ajutised meetmed“ tuleb minu hinnangul seega tõlgendada laialt, kuna ELTL artikli 78 lõike 3 kohaselt on nõukogul õigus võtta mis tahes meetmeid, mida ta peab vajalikuks, et tulla toime hädaolukorraga, mille on põhjustanud kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevool.

77. Selleks et meetmeid saaks pidada põhjendatult ELTL artikli 78 lõikel 3 põhinevaks, on oluline, et need ei oleks võetud ELTL artikli 78 lõike 2 alusel vastu võetud seadusandlike aktide sätetest lõplikult kõrvalekaldumiseks, nende asendamiseks või muutmiseks.

78. Vaidlustatud otsuse puhul see kindlasti nii ei ole, sest oma ajutise meetme olemusele vastavalt piirdub see ainult sellega, et reageerida väga kindlale hädaolukorrale, nähes ette ajutised erandid rangelt piiritletud raamistikus mitmest liidu seadusandlike aktide sättest. Neid erandeid ei tohiks seega – vastupidi sellele, mida pooldavad hagejad – mõista nende aktide alalise ja üldise muutmisena.

79. Täpsustan siinkohal, et vaidlustatud otsuses sätestatud erandid on kohaldatavad ainult kaks aastat, et need puudutavad ainult piiratud arvu, s.o 120000 kolmandate riikide kodanikku, kes on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse Itaalias või Kreekas, kellel on vaidlustatud otsuse artikli 3 lõikes 2 osutatud kodakondsus, kes paigutatakse ühest nendest kahest liikmesriigist ümber ja kes on saabunud või saabuvad nendesse liikmesriikidesse ajavahemikul 24. märtsist 2015 kuni 26. septembrini 2017.

80. Nagu nõukogu märgib, lõpeb pärast vaidlustatud otsuse rakendamise tähtaega, s.o 26. septembrit 2017 erandite mõju automaatselt ja üldeeskirjad muutuvad uuesti kohaldatavaks, ilma et oleks tarvis mingit sekkumist liidu seadusandja poolt.

81. Nagu ma eespool märkisin, ei saa neid konkreetseid ja ajutisi erandeid samastada varjupaiga valdkonda reguleerivates liidu seadusandlikes aktides sisalduvate sisuliste eeskirjade kestva muutmisega, mida võib teha ainult ELTL artikli 78 lõike 2 alusel.

82. Minu hinnangul ei toimunud seega vaidlustatud otsuse ELTL artikli 78 lõike 3 alusel vastuvõtmisega ELTL artikli 78 lõikes 2 ette nähtud seadusandlikust tavamenetlusest kõrvalehiilimist.

83. Selles suhtes tuleks selgitada seost nende kahe aluslepingu sätte vahel.

84. Koostoimes ELTL artikliga 80 on ELTL artikli 78 lõige 3 spetsiaalne õiguslik alus ajutistele meetmetele, millega rakendatakse konkreetselt solidaarsuse põhimõtet hädaolukordades, mille on põhjustanud kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevool.

85. ELTL artikli 78 lõikes 3 ette nähtud menetlust iseloomustab kiireloomuline vajadus tegutseda kriisiolukorras. See õigustab seda, et menetlus ei ühti seadusandliku tavamenetlusega.

86. Nagu märgib nõukogu, põhineb kumbki ELTL artikli 78 lõigetes 2 ja 3 ette nähtud meetmetest aluslepingus iseseisval õiguslikul alusel ning on ette nähtud eri olukordades ja eri eesmärkidel, ilma et nende vahel tuleks kindlaks määrata tähtsuse järjekorda.

87. Tuleks rõhutada, et õiguslikud alused, mille moodustavad ELTL artikli 78 lõike 2 punkt e ( 35 ) ja ELTL artikli 78 lõige 3, on olemuselt teineteist täiendavad. Neid samal ajal või järjest kasutades saab liit eelkõige tegutseda rändekriisi korral tõhusalt. Seda täiendavust näitab 9. septembri 2015. aasta ettepanek võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega kehtestatakse kriisi korral ümberpaigutamise mehhanism ja muudetakse Dublini III määrust.

88. Komisjon kirjeldab oma ettepanekus selgelt, millised on ühelt poolt selles ettepanekus sätestatud meetmete ja teiselt poolt ELTL artikli 78 lõikel 3 põhinevate hädaolukorras ümberpaigutamise programmide vastastikune toime.

89. Nagu komisjon seda selgitab, „[e]ttepanekut kehtestada kriisiolukorras ümberpaigutamise mehhanism tuleb eristada ettepanekutest, mille komisjon võttis teatavate liikmesriikide jaoks vastu ELi toimimise lepingu artikli 78 lõike 3 alusel, sest neil liikmesriikidel tuli toime tulla nende territooriumile saabuvate kolmandate riikide kodanike ootamatult suure hulgaga“ ( 36 ). Komisjon täpsustab seejärel, et „[k]ui meetmed, mille kohta komisjon tegi ettepaneku ELi toimimise lepingu artikli 78 lõike 3 alusel, on ajutist laadi, siis ettepanekuga kriisiolukorras ümberpaigutamise mehhanismi kohta võetakse kasutusele meetod, millega määratakse kriisiolukordades ajutiselt kindlaks, milline liikmesriik vastutab kriisiolukorras olevas liikmesriigis esitatud rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest, eesmärgiga tagada taotlejate õiglasem jaotamine liikmesriikide vahel sellistes olukordades ja lihtsustada Dublini süsteemi toimimist isegi kriisiaegadel“ ( 37 ).

90. Viimati nimetud juhul on seega erinevalt sellest, mis on ette nähtud vaidlustatud otsuses, tegu alalise mehhanismiga, millega kehtestatakse kriisiolukorras olevas liikmesriigis esitatud rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise meetod. See alaline mehhanism on üldkohaldatav selles mõttes, et see ei ole mõeldud kohaldamiseks teatud sihtliikmesriikides, mis on parajasti kriisiolukorras, vaid seda võivad kasutada kõik liikmesriigid, kes on niisuguses olukorras.

91. Ümberpaigutamismehhanismi käivitamise tingimused on ette nähtud määruse ettepanekus. Nagu komisjon selles ettepanekus märgib, peab seega abisaavas „asjaomases liikmesriigis [olema] tekkinud kriisiolukord, mis seab ohtu Dublini määruse kohaldamise, sest riiki suunduvad ebaproportsionaalselt suured kolmandate riikide kodanikest või kodakondsuseta isikutest rändajate vood, mis seavad tema varjupaigasüsteemi tugeva surve alla“ ( 38 ).

92. Täiendavust ELTL artikli 78 lõike 2 punkti e alusel võetud meetmete ja ELTL artikli 78 lõike 3 alusel võetud meetmete vahel on komisjon veel selgitanud järgmiselt: „[k]riisiolukorras ümberpaigutamise mehhanismi kehtestamine ei piira nõukogu võimalust võtta hädaolukorras oleva liikmesriigi toetuseks komisjoni ettepanekul vastu ajutisi meetmeid [ELTL artikli] 78 lõike 3 alusel. Hädaolukorra meetmete vastuvõtmine [ELTL artikli] 78 lõike 3 alusel on asjakohane juhul, kui kriisiolukorras ümberpaigutamise mehhanismi käivitamise tingimused ei ole täidetud, aga on tarvis hädaolukorrale reageerida ja anda vajaduse korral rändevaldkonnas ka ulatuslikumat abi“ ( 39 ).

93. Valitud õigusliku aluse kohta märgib komisjon oma ettepanekus, et sellega „muudetakse [Dublini III] määrust […] ja sellepärast tuleks ettepanekut seadusandliku tavamenetluse kohaselt vastu võttes tugineda samale õiguslikule alusele, nimelt [ELTL] artikli 78 teise lõigu punktile e“ ( 40 ). Määruse ettepanekuga muudetakse nimelt Dublini III määrust, lisades sellele VII jao „Kriisiolukorras ümberpaigutamise mehhanism“. Kuna selle ettepanekuga muudetakse seda määrust, tehti ettepanek õigesti ELTL artikli 78 lõike 2 punkti e alusel ja sellele kehtib seega seadusandlik tavamenetlus.

94. Peale selle täpsustab komisjon, et „[e]ttepanekus kirjeldatav kriisiolukorras ümberpaigutamise mehhanism sisaldab alalisi erandeid, mida kohaldatakse konkreetsete liikmesriikide jaoks konkreetsetes kriisiolukordades. Näiteks tehakse erand põhimõttest, mis on sätestatud [Dublini III] määruse […] artikli 3 lõikes 1 ja mille kohaselt vaatab rahvusvahelise kaitse taotluse läbi III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt vastutav liikmesriik. Selle põhimõtte asemel nähakse ettepanekus selgelt määratletud kriisiolukordadeks ette kohustuslik jaotuskvoot, mille alusel määratakse kindlaks taotluste läbivaatamise vastutus“ ( 41 ).

95. Vaidlustatud otsuse ja määruse ettepaneku ühine aspekt on see, et liidule antakse vahendid, et ta saaks reageerida rändekriisiolukordadele. Sellegipoolest, kui esimene on ELTL artikli 78 lõike 3 alusel võetud meetmena ajutine ja tehtud sihipäraselt liikmesriikide kohta, mis on hädaolukorras, mille on põhjustanud kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevool, siis teisega kehtestatakse määramata ajaks ümberpaigutamismehhanism, mis ei piirdu eelnevalt kindlaks määratud arvu kolmandate riikide kodanikega ja milles ei määrata selle mehhanismi abisaajatena ette kindlaks ühte või mitut liikmesriiki.

96. Nendest asjaoludest tuleneb, et kui ELTL artikli 78 lõige 3 on õiguslik alus, mis võimaldab liidul ajutiselt ja hädaolukorras reageerida kolmandate riikide kodanike ootamatule sissevoolule, siis ELTL artikli 78 lõike 2 punkt e võimaldab luua liidule raamistiku, mis on mõeldud selleks, et vastata alaliselt ja üldiselt struktuurilisele probleemile, nimelt sellele, et Dublini III määrus artikli 3 lõige 1 ei ole sobiv ootamatu rändesurve korral kõige suurema surve all olevatele liikmesriikidele.

97. Esitatud arutluskäigust tuleneb minu arvates, et ELTL artikli 78 lõige 3 võib olla aluseks niisugustele ajutistele meetmetele nagu vaidlustatud otsuses sätestatud meetmed, mis on mõeldud selleks, et reageerida hädaolukorrale, isegi kui need näevad ette erandid liidu seadusandlike aktide konkreetsetest sätetest, tingimusel et need erandid on esemeliselt ja ajaliselt rangelt piiritletud.

98. Slovaki Vabariigi teine ja Ungari esimene väide tuleb järelikult põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

2. Slovaki Vabariigi viienda väite esimene osa ja Ungari teine väide, et vaidlustatud otsus ei ole olemuselt ajutine

99. Slovaki Vabariik ja Ungari väidavad, et ELTL artikli 78 lõige 3 ei anna sobivat õiguslikku alust vaidlustatud otsuse vastuvõtmiseks, sest see otsus ei ole ajutine, vastupidi sellele, mida see säte nõuab.

100. Vastavalt vaidlustatud otsuse artikli 13 lõigetele 1 ja 2 on otsus kohaldatav 25. septembrist 2015 kuni 26. septembrini 2017 ehk 24 kuu vältel. Lisaks on selle otsuse artikli 13 lõikes 3 ette nähtud, et otsust kohaldatakse isikute suhtes, kes saabuvad Itaalia Vabariigi või Kreeka Vabariigi territooriumile sellel ajavahemikul, ning samuti rahvusvahelise kaitse taotlejate suhtes, kes on saabunud nende liikmesriikide territooriumile alates 24. märtsist 2015.

101. Nendest sätetest tuleneb, et vaidlustatud otsuse ajaline kohaldamisala on täpselt piiritletud. Selles on ilma mitmeti mõistmise võimaluseta ette nähtud kindlaksmääratud kestusega mehhanism hädaolukorraks, nii et selle ajutisust ei saa minu arvates vaidlustada.

102. Kuna vastupidi EÜ asutamislepingu artikli 64 lõikele 2 ELTL artikli 78 lõikes 3 enam kuuekuulist maksimaalset kestust nimetatud ei ole, tuleb sellest järeldada, et selle alusel võetavad ajutised meetmed võivad olla pikema kestusega.

103. Vastupidi sellele, mida väidavad Slovaki Vabariik ja Ungari, ei ole asjaolu, et vaidlustatud otsuse mõju võiks kestvate sidemete tõttu, mis võivad rahvusvahelise kaitse taotlejaid ja ümberpaigutamise liikmesriike siduda, kesta selles otsuses nimetatud perioodist kauem, minu arvates asjassepuutuv. Niisugune rohkemal või vähemal määral pikaajaline mõju on nimelt ümberpaigutamise sihtliikmesriigis võimalikult saadavale rahvusvahelisele kaitsele omane. Kui järgida Slovaki Vabariigi ja Ungari teesi, ei saaks ELTL artikli 78 lõike 3 alusel ümberpaigutamismehhanismi üldse kehtestada.

104. Pealegi, kuna ELTL artikli 78 lõikes 3 ei ole täpset tähtaega määratud, vaid on ainult ette nähtud ajutiste meetmete võtmine, leian ma, et nõukogu võis seda õigusnormi rikkumata ja talle sellega antud kaalutlusruumi ületamata kehtestada ajutise ümberpaigutamismehhanismi rakendamiskestusega 24 kuud. Siinkohal tuleb ära märkida muret, mida väljendas komisjon otsuse ettepanekus selle pärast, et ajutiste meetmete kestus ei tohiks „olla liiga lühike, et oleks tagatud võetavate meetmete reaalne mõju ning Itaalia [Vabariik ja] Kreeka [Vabariik] saaksid rändajate sissevooluga toimetulekuks tegelikku abi“ ( 42 ). Pealegi on 24 kuu pikkune rakenduskestus õigustatud ka kõikides liikmesriikides ümberpaigutamismenetluse rakendamise ettevalmistamiseks eeldatavalt vajaliku aja seisukohast, eriti arvestades – nagu Kreeka Vabariik kohtuistungil õigusega rõhutas –, et see on täiesti uus menetlus.

105. Peale selle ei leia Slovaki Vabariigi ja Ungari argument, et ELTL artikli 78 lõike 3 alusel võetud meetme kestus ja mõju ei või ulatuda kaugemale ELTL artikli 78 lõikel 2 põhineva seadusandliku akti vastuvõtmiseks vajalikust kestusest, nende kahe sätte sõnastusest mingit tuge. Lisaks, kuna ei ole võimalik ette kindlaks määrata, kui pikka kestust on vaja selleks, et vastu võtta seadusandlik akt, millega kehtestatakse alaline ümberpaigutamismehhanism ELTL artikli 78 lõike 2 alusel, näib mulle, et Slovaki Vabariigi ja Ungari teesi on võimatu praktikas teostada. Seda ebakindlust võib illustreerida asjaoluga, et kuigi ettepanek võtta vastu määrus, millega kehtestatakse alaline ümberpaigutamismehhanism, esitati 9. septembril 2015 ehk samal päeval kui ettepanek, mille tulemusel võeti vastu vaidlustatud otsus, ei ole seda seni vastu võetud ega saa olla kindel, et see võetakse vastu enne 26. septembrit 2017, mis on vaidlustatud otsuse kehtivusaja lõpu kuupäev, või koguni hiljem.

106. Ka teised Slovaki Vabariigi ja Ungari argumendid minu hinnangut ei muuda. Seega ei ole asjaolu, et vaidlustatud otsust võidakse asjaoludest olenevalt kohandada, selle ajutise iseloomuga vastuolus, nagu seda ei ole ka vaidlustatud otsuse artikli 4 lõikega 5 ette nähtud võimalus selle kehtivusaega pikendada kuni 12 kuu võrra. ( 43 )

107. Esitatud arutluskäigust nähtub, et Slovaki Vabariigi viienda väite esimene osa ja Ungari teine väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

3. Slovaki Vabariigi viienda väite teine osa, et vaidlustatud otsus ei vasta ELTL artikli 78 lõike 3 rakendamistingimustele

108. Slovaki Vabariik vaidlustab kolmes aspektis asjaolu, et vaidlustatud otsus vastab ELTL artikli 78 lõike 3 rakendamistingimustele, mille kohaselt peab liikmesriik, kelle toetamiseks võetakse ajutised meetmed, olema „kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevoolu tõttu hädaolukor[ras]“.

109. Esiteks oli Slovaki Vabariigi sõnul kolmandate riikide kodanike sissevool Itaaliasse ja Kreekasse vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal või vahetult enne seda mõistlikult ootuspärane ja seda ei saa seega nimetada „ootamatuks“. Nimelt näitavad statistikaandmed aastate 2013‐2014 ja 2015. aasta esimeste kuude kohta, et Itaaliasse ja Kreekasse suunduvate kolmandate riikide kodanike arv oli pidevalt suurenenud ja et alates 2013.‐2014. aasta ajavahemikust oli see suurenenud märkimisväärselt. Pealegi, mis puutub Itaaliasse, siis 2015. aasta tegelikud andmed näitavad aastate lõikes tema sõnul pigem sisserändajate arvu vähenemist.

110. Selle argumendiga ei saa minu arvates nõustuda.

111. Märgin alustuseks üldiselt, viidates Frontexi väljaandele „Annual brief 2015“, et 2015. aastal ulatus ebaseaduslikult liidu välispiiridelt sisse tulnud kolmandate riikide kodanike arv üle 1,8 miljoni, samas kui 2014. aastal oli see arv 285532 – mis tähendab 546% kasvu. Kreeka ja Itaalia sattusid nende kodanike peamiste liitu sisenemise kohtadena eriti tugeva rändesurve alla.

112. ELTL artikli 78 lõige 3 annab spetsiaalse õigusliku aluse reageerida rändest tingitud hädaolukordadele, millega tuleb toime tulla ühel või mitmel liikmesriigil, nähes ette niisuguste ajutiste meetmete vastuvõtmise, mis on – nagu komisjon oma otsuse ettepanekus märkis – „erakorralised“, kuna „[n]eed võetakse kasutusele vaid juhul, kui kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevoolu korral tekivad liikmesriigi/liikmesriikide varjupaigasüsteemi(de)s piisavalt kiireloomulised ja rasked probleemid“ ( 44 ).

113. Märgin samamoodi nagu nõukogu ja tema toetuseks seisukohad esitanud menetlusse astujad, et kolmandate riikide kodanike massiline sissevool 2015. aastal ja eriti selle aasta juuli- ja augustikuus, on objektiivne fakt, mida kajastavad Frontexi andmed, mida on nimetatud vaidlustatud otsuse põhjenduses 13. Need andmed tõendavad Itaalia puhul 42356 ebaseaduslikku piiriületamist 2015. aasta juulis ja augustis ehk 20% kasvu võrreldes 2015. aasta mai- ja juunikuuga. Kreeka puhul oli see arv 2015. aasta juulis ja augustis 137000 ehk 250% võrra suurem.

114. Nagu vaidlustatud otsuse põhjendusest 13 nähtub, võttis nõukogu arvesse asjaolu, et suurele osale nendest sisserändajatest võidakse nende kodakondsust arvestades anda rahvusvaheline kaitse.

115. Peale selle tuleneb vaidlustatud otsuse põhjendusest 14, et Eurostati ja Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti (EASO) arvandmete põhjal täheldati 2015. aasta jaanuarist juulini Itaalias ja Kreekas rahvusvahelist kaitset taotlenud inimeste hulga tugevat kasvu, mis kinnitab täielikult Itaalia Vabariigi ja Kreeka Vabariigi varjupaigasüsteemidele avaldatava surve eksponentsiaalset kasvu.

116. Lisan, et vaidlustatud otsuse põhjendusest 16 nähtub, et nõukogu võttis arvesse ka asjaolu, et hädaolukord, millesse olid Itaalia Vabariik ja Kreeka Vabariik sattunud, jääb ebastabiilsust ja konflikte nende kahe liikmesriigi vahetus naabruses arvestades väga tõenäoliselt püsima. See ilmnenud pidev surve Itaalia Vabariigi ja Kreeka Vabariigi varjupaigasüsteemidele, mis nõrgestab neid korduvalt, muudab üha vajalikumaks liidu vahetu reageerimise ELTL artikli 78 lõike 3 alusel võetavate ajutiste meetmete vormis, kui tekib hädaolukord, mille on põhjustanud kolmandate riikide kodanike ootamatu ja massiline sissevool nende liikmesriikide territooriumile. ( 45 )

117. Seega nähtub see, et kolmandate riikide kodanike sissevool oli ootamatu, objektiivsetest andmetest. Need toovad esile, et Itaaliasse ja Kreekasse saabuvate kolmandate riikide kodanike arv kasvab lühikese ajaga kiiresti. Kuna need kaks liikmesriiki ei suuda selle olukorraga toime tulla, näitab see, et tegu on hädaolukorraga, mida parandada on vaidlustatud otsuse eesmärk.

118. Olenemata sellest, kas niisugune kolmandate riikide kodanike sissevool oli ootuspärane või mitte – mis on oluline selleks, et ELTL artikli 78 lõike 3 kasutamine oleks põhjendatud –, muutis see sissevool oma kiiruse ja ulatuse tõttu vajalikuks viivitamatu reageerimise liidu poolt ajutiste meetmete vastuvõtmisega, et kergendada sel ajal Itaalia ja Kreeka varjupaigasüsteemidele avaldatud suurt survet, nagu on märgitud vaidlustatud otsuse põhjenduses 26.

119. Oluline ei ole ka see, et ebaseaduslikult Itaaliasse ja Kreekasse saabunud kolmandate riikide kodanike arvu suurenemise trend ilmnes enne 2015. aastat. Nagu ma enne märkisin, on oluline see, et täheldati selle arvu ootamatut suurenemist, nagu nähtub eespool nimetatud objektiivsetest andmetest, mille tõelevastavust ei ole hagejad vaidlustanud.

120. Teiseks väidab Slovaki Vabariik, et ELTL artikli 78 lõige 3 eeldab, et liikmesriik on hädaolukorras, mis on tingitud just nimelt ootamatust kolmandate riikide kodanike sissevoolust, mis nähtub tema sõnul kasutatud väljendist „mille on põhjustanud“. Slovaki Vabariik täheldab aga, et vähemasti Kreeka Vabariigi puhul näib, et seda põhjuslikku seost ei ole. Tema sõnul on nimelt tõendatud, et Kreeka (ja ka Itaalia) varjupaiga- ja rändesüsteemis esineb juba pikemat aega olulisi probleeme, millel ei ole põhjuslikku seost sellele perioodile, millal vaidlustatud otsus vastu võeti, iseloomuliku nähtusega.

121. See argument tuleb minu arvates tagasi lükata.

122. ELTL artikli 78 lõike 3 keeleversioonide vahel on küll erinevusi – nagu märgib nõukogu –, sest viieteistkümnes versioonis on kasutatud sõna „iseloomustab“, samas kui üheksas keeles on kasutatud sõna „on põhjustanud“. Mõlemal juhul on siiski väljendatud tingimust, et hädaolukorra – mis vajab ajutiste meetmete võtmist – ja kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevoolu vahel peab olema tihe seos. Nagu aga nähtub vaidlustatud otsuse põhjendustest 13 ja 26, avaldas Itaalia ja Kreeka varjupaigasüsteemidele väljakannatamatut survet, mis on iseloomulik hädaolukorrale, just ootamatu kolmandate riikide kodanike sissevool 2015. aastal, eriti 2015. aasta juulis ja augustis.

123. Selles suhtes ei ole oluline, et Itaalia ja Kreeka varjupaigasüsteemid olid juba varem nõrgestatud. Nagu nõukogu õigesti märkis, on tõenäoline, et niisugune tugev surve, mida avaldati Itaalia ja Kreeka varupaigasüsteemidele, oleks võinud tõsiselt häirida ükskõik millist, isegi ilma struktuuriliste puudusteta varjupaigasüsteemi.

124. Kolmandaks ei või Slovaki Vabariigi sõnul vaidlustatud otsust ELTL artikli 78 lõike 3 alusel vastu võtta seepärast, et selle otsuse eesmärk on lahendada mitte Itaalia Vabariigis ja Kreeka Vabariigis juba valitsevat või kohe tekkivat hädaolukorda, vaid vähemasti osaliselt tulevasi hüpoteetilisi olukordi, mille kohta ei olnud võimalik vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal piisava tõenäosusega väita, et need tekivad.

125. Slovaki Vabariik leiab, et vaidlustatud otsuse kahe- või koguni kolmeaastane kohaldamise ajavahemik on liiga pikk, et väita, et võetud meetmed vastavad terve selle aja jooksul tegelikule või kohe tekkivale hädaolukorrale, mis valitseb Itaalia Vabariigis ja Kreeka Vabariigis. Seega ei pruugi selle ajavahemiku jooksul nendes liikmesriikides seda hädaolukorda enam olla. Lisaks on vaidlustatud otsuse artikli 4 lõikes 3 koostoimes selle artikli 4 lõike 1 punktis c ette nähtud täiendavalt veel 54000 inimese ümberpaigutamise mehhanism mõeldud täiesti hüpoteetilistele olukordadele reageerimiseks teistes liikmesriikides.

126. Poola Vabariik toetab seda seisukohta, väites, et ELTL artikli 78 lõikes 3 peetakse silmas juba tekkinud ja tegelikku kriisiolukorda, mis nõuab viivitamatute parandusmeetmete võtmist, mitte aga – nagu on tema sõnul tehtud vaidlustatud otsuses – kriisiolukordi, mis võivad tulevikus tekkida, kuid mille tekkimine, laad ja ulatus ei ole kindlad või neid on raske ette näha.

127. Erinevalt Slovaki Vabariigist ja Poola Vabariigist leian mina, et asjaolu, et vaidlustatud otsus on tehtud tulevaste sündmuste või olukordade kohta, ei ole mingil viisil ELTL artikli 78 lõikega 3 vastuolus.

128. Tuletan nimelt meelde, et vaidlustatud otsuse põhjendustest 13 ja 26 nähtub, et selle otsuse vastuvõtmine on ennekõike ajendatud vajadusest reageerida hädaolukorrale, mis tekkis konkreetselt 2015. aasta juulis ja augustis Itaalias ja Kreekas. Asjaolu, et vaidlustatud otsus sisaldab mitut sätet, mis võimaldavad otsust kohandada selle olukorra edasisele kujunemisele, ei saa varjutada asjaolu, et see otsus on mõeldud enne otsuse vastuvõtmist tekkinud probleemi lahendamiseks.

129. Kuidas sellega ka ei oleks, leian, et ELTL artikli 78 lõikega 3 ei ole vastuolus, et vaidlustatud otsus sisaldab mitut sätet, mis võimaldavad otsust kohandada rändevoogude edasisele kujunemisele. See säte annab nõukogule suure kaalutlusõiguse meetmete valikul, mis tuleb võtta selleks, et adekvaatselt reageerida hädaolukorrale, mille on põhjustanud kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevool. Kuna niisugune hädaolukord võib püsida, süveneda ja mõjutada teisi liikmesriike, oli nõukogul alust näha ette võimalus kohandada oma meedet ja eelkõige ajutise ümberpaigutamismehhanismi rakendamise tunnuseid ja korda.

130. Seega ei välista ELTL artikli 78 lõikest 3 tuleneva õigusliku alusega väljendatud vajadus reageerida hädaolukorrale ajutiste meetmetega niisuguse meetme nagu vaidlustatud otsus kohandamist olukorra edasisele kujunemisele ega nõukogu rakendusaktide vastuvõtmist. Hädaolukorrale reageerimine ei välista reageerimisviisi edasist kujundamist ja kohandamist, tingimusel et see jääb olemuselt ajutiseks.

131. Sellest vaatepunktist on seega niisugused sätted nagu vaidlustatud otsuse artikli 1 lõike 2 teine lõik ja artikli 4 lõige 3, mis näevad ette komisjoni võimaluse esitada nõukogule ettepanekuid, kui ta leiab, et seetõttu, et olukord kohapeal muutub või et liikmesriik on sattunud hädaolukorda, mille on rändevoogude ümbersuundumise tõttu põhjustanud kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevool, on õigustatud ümberpaigutamismehhanismi kohandada, ELTL artikli 78 lõikega 3 täiesti kooskõlas.

132. Nõukogu võis samuti, ilma et see mõjutaks vaidlustatud otsuse õiguspärasust, otsuse artikli 9 esimeses lauses ära tuua tingimused, mille korral võib võtta vaidlustatud otsusest erinevaid ajutisi meetmeid ELTL artikli 78 lõike 3 alusel, ja nendest tulenevad võimalikud tagajärjed vaidlustatud otsuse rakendamisele.

133. Lõpuks, nagu nõukogu õigusega märgib, ei muuda asjaolu, et vaidlustatud otsuses on ette nähtud rakendusaktide ( 46 ) vastuvõtmine ja seatud nende vastuvõtmine sõltuvusse tulevastest sündmustest või olukordadest, vaidlustatud otsust õigusvastaseks. Nimelt, nagu nähtub vaidlustatud otsuse põhjendusest 28, on niisuguse rakenduspädevuse teostamine nõukogu poolt vajalik selleks, et võimaldada ajutist ümberpaigutamismehhanismi kiiremini kohandada kiiresti muutuvatele olukordadele.

134. Slovaki Vabariigi viienda väite teine osa ei ole seega põhjendatud.

135. Esitatud arutluskäigust tuleneb, et Slovaki Vabariigi ja Ungari esitatud väited, et ELTL artikli 78 lõige 3 ei ole vaidlustatud otsuse vastuvõtmise õigusliku alusena sobiv, tuleb kõik põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

C. Väited vaidlustatud otsuse vastuvõtmise menetluse nõuetekohasuse ja selle kohta, et on rikutud olulisi menetlusnorme

1. Slovaki Vabariigi esimene ja Ungari seitsmes väide, et on rikutud ELTL artiklit 68

136. Slovaki Vabariik ja Ungari väidavad, et kuna vaidlustatud otsus läheb kaugemale Euroopa Ülemkogu 25. ja 26. juuni 2015. aasta järeldustes kindlaks määratud suunistest, mille kohaselt tuleb ümberpaigutatavate inimeste jaotus otsustada „konsensuse alusel“ ja „arvestades iga liikmesriigi eriomast olukorda“ ( 47 ), siis on nõukogu rikkunud ELTL artiklit 68 ja olulisi menetlusnorme.

137. Vastavalt ELL artikli 15 lõikele 1 „[annab] Euroopa Ülemkogu […] liidule selle arenguks vajaliku tõuke ning määratleb selle üldised poliitilised sihid ja prioriteedid. Ülemkogu ei toimi seadusandjana“.

138. ELTL artikli 68 alusel „[määratleb] Euroopa Ülemkogu […] seadusandliku ja operatiivtegevuse kavandamise strateegilised suunised vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala piires“.

139. Märgin, et kuigi Euroopa Ülemkogu 25. ja 26. juuni 2015. aasta järeldused sisaldavad tõepoolest sätet, mis näeb ette, et liikmesriigid peaksid otsustama selgelt rahvusvahelist kaitset vajavate isikute jaotamise „konsensuse alusel“ ja „arvestades iga liikmesriigi eriomast olukorda“ ( 48 ), on selles sättes silmas peetud 40000 inimese ajutist ja erakorralist Itaaliast ja Kreekast ümberpaigutamist kahe aasta jooksul. Selle 40000 inimese ümberpaigutamise meetme kohta tehti otsus 2015/1523, mis vastab seega täpselt Euroopa Ülemkogu sõnastatud suunisele.

140. Slovaki Vabariik ja Ungari on seisukohal, et niisugust uut kiireloomulist ümberpaigutamismeedet, nagu on ette nähtud vaidlustatud otsusega, ei oleks tohtinud välja pakkuda ega a fortiori vastu võtta, ilma et Euroopa Nõukogu võtaks eelnevalt selle kohta seisukoha.

141. Seega leiab Slovaki Vabariik, et kuna nõukogu võttis vaidlustatud otsuse vastu, ilma et Euroopa Ülemkogu 25. ja 26. juuni 2015. aasta järeldustest tulenevat mandaati oleks muudetud või laiendatud, on nõukogu sekkunud Euroopa Ülemkogu ülesannetesse ja pädevustesse. Tema sõnul on nõukogu seega rikkunud ELTL artiklit 68 ja ELL artikli 13 lõiget 2 ning institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet. Peale selle tuleks Ungari arvates ELL artiklit 15 tõlgendada nii, et Euroopa Ülemkogu järeldused on liidu institutsioonidele kohustuslikud.

142. ELL artikli 13 lõike 2 alusel tegutseb „[i]ga institutsioon […] talle aluslepingutega antud volituste piires ning vastavalt nendes sätestatud korrale, tingimustele ja eesmärkidele“. See säte väljendab institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet, mis on iseloomulik liidu institutsioonilisele struktuurile ja mis eeldab, et iga institutsioon arvestab oma pädevuse teostamisel teiste institutsioonide pädevusega. ( 49 )

143. Minu arvates ei ole komisjon ega nõukogu vastavalt vaidlustatud otsuse ettepanekut tehes ja seda vastu võttes ületanud neile ELTL artikli 78 lõikega 3 antud volitusi.

144. Eelkõige ei saa Euroopa Ülemkogu 25. ja 26. juuni 2015. aasta järelduste toimel olla komisjonil keelatud välja pakkuda ja seejärel nõukogul vastu võtta otsust 2015/1523 täiendavat ajutist ja kohustuslikku rahvusvahelise kaitse taotlejate ümberpaigutamise mehhanismi.

145. Tuletan siinkohal meelde, et ajutised meetmed, mida võib nõukogu ELTL artikli 78 lõike 3 alusel vastu võtta, võetakse vastu komisjoni ettepaneku põhjal. Selle algatusõiguse, mis on komisjonile ELL artikli 17 lõikega 2 üldiselt antud, võiks kahtluse alla seada, kui möönda, et see sõltub eelnevast Euroopa Ülemkogu järelduste vastuvõtmisest. See on nii aga eriti veel siis, kui komisjonile on antud sellise aluslepingu sättega nagu ELTL artikli 78 lõige 3 õigus teha ettepanek liidu vahetuks reageerimiseks hädaolukorrale. Oma algatuspädevuse alusel peab komisjon, kes vastavalt ELL artikli 17 lõikele 1 „edendab liidu üldisi huve ja teeb sel eesmärgil asjakohaseid algatusi“, saama määrata kindlaks oma ettepaneku eseme, eesmärgi ja sisu. ( 50 )

146. Nagu sisuliselt märgivad Itaalia Vabariik ja Luksemburgi Suurhertsogiriik, vastab vaidlustatud otsus uuele hädaolukorrale, mis tekkis 2015. aasta juulis ja augustis. 120000 rahvusvahelise kaitse taotleja ümberpaigutamise ajutise mehhanismi vastuvõtmine ELTL artikli 78 lõike 3 alusel ei pidanud olema täpselt ja eelnevalt Euroopa Ülemkogu järeldustes ette nähtud. Lisaks sellele, et niisugust nõuet selle sätte sõnastusest ei tulene, oleks selle tagajärg halvata liidu institutsioonide reageerimisvõime, mida need peavad üles näitama, kui liikmesriikidel on hädaolukord.

147. Peale selle ei tohiks Euroopa Ülemkogu 25. ja 26. juuni 2015. aasta järeldustele omistada tagajärgi, mis lähevad kaugemale niisuguse meetme vastuvõtmisest, mille ese on just nimelt nendele vastavalt tegutseda, s.o otsus 2015/1523, mis puudutab 40000 inimese vabatahtlikku ümberpaigutamist.

148. Igal juhul, isegi kui arvestada, et otsus 2015/1523 ei vastanud ammendavalt kõikidele Euroopa Ülemkogu 25. ja 26. juuni 2015. aasta järeldustes antud soovitustele, ei tähelda ma komisjoni ja nõukogu toimimisviisis ELTL artikli 78 lõike 3 alusel vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel ühtegi põhimõttelist vastuolu Euroopa Ülemkogu 25. ja 26. juuni 2015. aasta järeldustes kindlaks määratud suunistega.

149. Nimelt tõdeb Euroopa Ülemkogu nende järelduste punktis 2, et tuleks jätkata tööd „komisjoni esitatud Euroopa tegevuskava põhjal rände valdkonnas“. Selles tegevuskavas on ette nähtud ELTL artikli 78 lõikes 3 sätestatud erakorraline mehhanism. Peale selle kutsub Euroopa Ülemkogu nende järelduste punktis 3 üles tegema „kõige suuremaid pingutusi […] üha kasvavat ebaseaduslikku sisserännet paremini ohjeldada“, arendades nimelt ümberpaigutamise aspekti. Komisjon ja nõukogu järgisid seega vaidlustatud otsuse ettepaneku tegemisel ja seejärel selle ELTL artikli 78 lõike 3 alusel vastuvõtmisel Euroopa Ülemkogu soovitatud tegevussuunda.

150. Lõpuks tuleb selle kohta, et Slovaki Vabariik ja Ungari vaidlustavad sisuliselt seda, et vaidlustatud otsus võeti vastu kvalifitseeritud häälteenamusega, märkida, et kuna ELTL artikli 78 lõige 3 lubab nõukogul võtta meetmeid kvalifitseeritud häälteenamusega, siis – kuna aluslepingus vastupidise tähendusega sätted puuduvad – on välistatud, et Euroopa Ülemkogu muudab seda hääletamisreeglit, kehtestades ühehäälse hääletamise reegli. Nimelt tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et kuna liidu institutsioonide tahte formuleerumist puudutavad eeskirjad kehtestatakse aluslepingutega, mitte liikmesriikide või institutsioonide endi poolt, siis saavad üksnes aluslepingud anda erijuhtudel institutsioonile pädevuse muuta nendes ette nähtud otsustamismenetlust. ( 51 )

151. Esitatud selgitustest tuleneb, et Slovaki Vabariigi esimene väide ja Ungari seitsmes väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

2. Slovaki Vabariigi kolmanda väite kolmas osa ja neljanda väite esimene osa ning Ungari viies väide, et on rikutud olulisi menetlusnorme, kuna nõukogu ei täitnud ELTL artikli 78 lõikes 3 ette nähtud parlamendiga konsulteerimise kohustust

152. Slovaki Vabariik ja Ungari väidavad, et kuna nõukogu tegi komisjoni algsesse ettepanekusse olulisi muudatusi ja võttis vaidlustatud otsuse vastu ilma parlamendiga uuesti konsulteerimata, siis on nõukogu rikkunud ELTL artikli 78 lõikega 3 nõutavaid olulisi menetlusnorme, mistõttu tuleb vaidlustatud otsus tühistada. Slovaki Vabariik leiab, et selliselt toimides rikkus nõukogu ka ELL artikli 10 lõikeid 1 ja 2, ELL artikli 13 lõiget 2 ning esindusdemokraatia, institutsioonidevahelise tasakaalu ja hea halduse põhimõtteid.

153. Siinkohal toovad Slovaki Vabariik ja Ungari välja järgmised olulised muudatused.

154. Need kaks liikmesriiki märgivad, et vaidlustatud otsuses ei ole Ungarit enam nimetatud liikmesriikide hulgas, kelle toetuseks on ümberpaigutamismehhanism ette nähtud, vaid ümberpaigutamise sihtliikmesriikide hulgas, mille tõttu jäeti algse ettepaneku III lisa välja ja Ungari lisati vaidlustatud otsuse I ja II lisasse.

155. Põhiline muudatus seisneb nende sõnul selles, et kuigi koguarv 120000 inimest jäi samaks, muudeti sellest koguarvust 54000 inimese hulk, kelle puhul oli algselt ette nähtud, et need on inimesed, kes tuleb Ungarist ümber paigutada, „reserviks“, mida ei olnud komisjoni algses ettepanekus ette nähtud. Sellest tulenevalt muudeti põhjalikult selle ettepaneku struktuuri ja mitut olulist osa, nagu pealkirja ja isikulist kohaldamisala, abisaavate ja ümberpaigutamise liikmesriikide loetelu ning igasse liikmesriiki ümberpaigutatavate inimeste arvu. Selle tagajärjel tehti muudatusi vaidlustatud otsuse artiklitesse 1 ja 3 ning artikli 4 lõike 1 punkti c.

156. Slovaki Vabariik nimetab veel teisi komisjoni algse ettepaneku muudatusi. See liikmesriik märgib, et vastupidi ettepanekule on vaidlustatud otsuse artikli 4 lõikes 3 ette nähtud, et ümberpaigutamismehhanism võib toetada veel teisi liikmesriike, kui need vastavad selles sättes ette nähtud tingimustele. Peale selle oli tema sõnul vaidlustatud otsuse artikli 13 lõikes 3 ette nähtud, et see on tagasiulatuvalt kohaldatav taotlejatele, kes on saabunud alates 24. märtsist 2015, st kuue kuu jooksul enne otsuse vastuvõtmist, kuigi komisjon oli oma algses ettepanekus ette näinud, et tagasiulatuv jõud piirdub ainult ühe kuuga.

157. Samuti on tema sõnul tehtud komisjoni algse ettepanekuga võrreldes olulisi muudatusi vaidlustatud otsuse artikli 4 lõigetesse 5 ja 6 liikmesriigi ümberpaigutamisprotsessis osalemise ajutiselt peatamise korra kohta. Nimelt väidab Slovaki Vabariik, et vaidlustatud otsuses on sätestatud, et niisuguse peatamise üle otsustamise õigus on nõukogul, samas kui komisjon oli teinud ettepaneku, et see õigus usaldatakse talle. Ta märgib ka, et vaidlustatud otsusega piiratakse peatamist 30%ga asjaomasele liikmesriigile määratud taotlejate hulgast, samas kui komisjoni algne ettepanek niisugust piirangut ei sisaldanud. Peale selle, kui komisjoni algne ettepanek nägi vabastatud liikmesriigile ette rahalise hüvitise maksmise kohustuse, siis seda kohustust vaidlustatud otsuse tekstis ei ole.

158. Lõpuks märgib Slovaki Vabariik, et kui komisjoni algse ettepaneku põhjenduses 25 oli märgitud jaotuskvoot, mille järgi määrati kindlaks igasse liikmesriiki ümberpaigutatavate inimeste arv, siis vaidlustatud otsuses niisugust kvooti nimetatud ei ole, nii et sellest otsusest ei saa teada kriteeriume, mille järgi igale liikmesriigile tema osa määrati.

159. Hagejad heidavad nõukogule ette, et ta ei konsulteerinud pärast komisjoni algsesse ettepanekusse oluliste muudatuste tegemist uuesti parlamendiga, hoolimata sellest, et parlament oli oma 17. septembri 2015. aasta resolutsioonis palunud nõukogul juhul, kui ta peaks komisjoni ettepanekut sisuliselt muutma, parlamendiga uuesti konsulteerida.

160. Kuigi liidu eesistujariik teavitas parlamenti, eelkõige parlamendi kodanikuvabaduste, justiits- ja siseasjade komisjoni (edaspidi „LIBE komisjon“) toimiku menetlemise edasisest käigust nõukogus, ei saanud see asendada formaalset täiskogu istungil vastu võetud parlamendi resolutsiooni.

161. Ungari viitab kahele kirjale, mille saatis parlamendi õiguskomisjoni esimees parlamendi esimehele ja milles on nimelt märgitud, et see komisjon jõudis samuti järeldusele, et nõukogu muutis komisjoni algset ettepanekut sisuliselt, jättes Ungari abisaavate liikmesriikide ringist välja, ja et parlamendiga oleks seega tulnud uuesti konsulteerida. See komisjon aga väidetavalt soovitas poliitilistel põhjustel parlamendil käesolevates kohtuasjades Euroopa Kohtus menetlusse mitte astuda.

162. Nõukogu vaidlustas nende kahe kirja kasutamise käesolevates menetlustes ja taotles nimelt Euroopa Kohtult menetlustoimingut, et kontrollida nende ehtsust. Minu arvates ei pea Euroopa Kohus neid kahte kirja arvesse võtma, sest olenemata sellest, mida on nendes kirjades väljendatud, otsustab Euroopa Kohus viimases astmes, kas nõukogu täitis oma kohustust konsulteerida parlamendiga kooskõlas sellega, mis on ette nähtud ELTL artikli 78 lõikes 3.

163. Euroopa Kohus on sedastanud, et „nõuetekohane konsulteerimine parlamendiga aluslepingus ette nähtud juhtudel on oluline vorminõue, mille rikkumisega kaasneb asjaomase akti tühisus“ ( 52 ) [siin ja edaspidi on viidatud kohtuotsust osundatud mitteametlikus tõlkes]. Rõhutan samuti, et vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikale „kohustus konsulteerida […] asutamislepinguga ette nähtud juhtudel Euroopa Parlamendiga eeldab uut konsulteerimist iga kord, kui lõplikult vastu võetud tekst erineb tervikuna vaadeldes oma olemuselt sellest tekstist, mille suhtes on parlamendiga juba konsulteeritud, välja arvatud juhul, kui muudatuste sisu on vastavuses parlamendi enda väljendatud sooviga“ ( 53 ).

164. Seega tuleb analüüsida, kas hagejate nimetatud muudatused puudutavad asjaomase õigusakti sisu tervikuna.

165. Selles suhtes tuleb tõdeda, et komisjoni algses ettepanekus, nagu ka muudetud ettepanekus oli niisuguse hädaolukorraga toimetulekuks, mille on põhjustanud kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevool, ette nähtud ajutine 120000 inimese ümberpaigutamise mehhanism, milles on ette nähtud nende inimeste kohustuslik jaotamine liikmesriikide vahel teatud aja jooksul. Ungari väljajätmine liikmesriikide hulgast, kellele see mehhanism kasuks tuleb, on küll õiguslik muudatus, kuid see ei mõjuta nimetaud mehhanismi põhitunnuseid.

166. Selle väljajätmise tagajärjel tuli komisjoni algset ettepanekut mitmeti kohandada, eelkõige osas, mis puutub 54000 inimese reservi. Need kohandused ei puuduta siiski vaidlustatud otsuse põhilist ülesehitust. Pealegi näib mulle, et teised muudatused, millele Slovaki Vabariik tähelepanu juhtis, ei mõjuta algse ettepaneku põhituuma, mille ma eespool välja tõin.

167. Komisjoni poolt tema ettepanekusse tehtud eri muudatused kokku ei mõjutanud minu arvates vaidlustatud otsuse kui terviku olemust ennast ega nõudnud seega uut parlamendiga konsulteerimist.

168. Lisan, et küsimus, kas parlamendiga on vaja uuesti konsulteerida, võib tekkida siis, kui peamine muudatus, mille nõukogu teeb komisjoni algsesse ettepanekusse, ei ole tehtud tema vabal valikul, vaid piirdub ainult uue, tema tahtest olenematu sellise asjaolu teatavaksvõtmisega, mida ta on pealegi kohustatud arvesse võtma.

169. Käesoleval juhul tuleb rõhutada, et nõukogul ei olnud voli kohustada Ungarit jääma ajutisest ümberpaigutamismehhanismist toetuse saajaks, nagu see oli ette nähtud komisjoni algses ettepanekus. Nõukogul ei jäänud seega muud üle, kui võtta teatavaks selle liikmesriigi väljendatud soovi mitte kuuluda liikmesriikide hulka, kelle kasuks seda mehhanismi pidi rakendatama.

170. Lisaks, välja arvatud juhul, kui arvestada, et tegu on puhtalt formaalse konsulteerimisega, on parlamendiga konsulteerimise mõte jõuda selleni, et vajaduse korral teeb nõukogu esitatud õigusakti teksti muudatusi nii, et see vastab parlamendi soovile. Käesoleval juhul ei olnud nõukogul muud valikut kui võtta Ungari väljajäämine teatavaks, kohandades oma otsust selle, tema tahtest olenematu asjaoluga.

171. Kokkuvõttes olen ma seisukohal, et selleks, et kindlaks määrata, kas parlamendiga oleks pidanud uuesti konsulteerima või mitte, ei saa pidada ühe õigusnormi oluliseks elemendiks elementi, mis ei ole nõukogu võimuses. Käesoleval juhul ei ole tegu poliitilise kompromissi tulemusega, vaid liikmesriigi väljendatud keeldumisega saada toetust ELTL artikli 78 lõike 3 alusel võetud ajutisest meetmest. Kuigi nõukogu võib selle õigusnormi alusel koostoimes ELTL artikliga 80 sundida liikmesriike näitama üles solidaarsust ja võtma oma osa vastutusest hädaolukorraga toimetulemiseks, ei saa ta minu arvates kohustada liikmesriiki sellest solidaarsustest toetust saama.

172. Igal juhul, isegi kui oletada, et võiks asuda seisukohale, et lõpuks vastu võetud tekst tervikuna võttes kaldub sisuliselt kõrvale tekstist, mille alusel võttis parlament vastu oma 17. septembri 2015. aasta seadusandliku resolutsiooni, leian ma niisuguse ELTL artikli 78 lõike 3 alusel võetud meetme nagu vaidlustatud otsuse vastuvõtmise erakorralisi asjaolusid arvestades, et parlamendiga konsulteeriti nõuetekohaselt kogu menetluse vältel nii komisjoni ettepaneku algversiooni kui ka sellesse tehtud muudatuste teemal.

173. Euroopa Kohtule esitatud, eelkõige nõukogu ja Luksemburgi Suurhertsogiriigi seisukohtadest nähtub, et nõukogu teavitas parlamenti paljude formaalsete ja mitteformaalsete kontaktide käigus peaaegu kõikidest algsesse teksti tehtud muudatustest ja et parlament nende kohta vastuväiteid ei esitanud.

174. Täpsemalt selgitas nõukogu – ilma, et keegi oleks vastu vaielnud –, et ta oli 14. septembril 2015 kell 12 otsustanud konsulteerida parlamendiga komisjoni ettepaneku teemal. Samal päeval edastas nõukogu peasekretär parlamendi presidendile ametliku konsultatsioonikirja, milles nõukogu kohustus parlamenti täielikult teavitama toimiku nõukogus menetlemise käigust. 16. septembril 2015 osales Luksemburgi sisserände- ja varjupaigaminister ja nõukogu eesistuja Jean Asselborn parlamendi erakorralise täiskogu istungjärgul. Oma sõnavõttudes esitas ta õigus- ja sisenõukogu 14. septembri 2015. aasta koosoleku tulemused. Ta tegi sel puhul teatavaks, et Ungari oli teatanud, et keeldub sellest, et teda peetakse üheks liikmesriikidest, kes on kõige suurema surve all, ja solidaarsusmehhanismist toetuse saamisest, ning et vaatamata Ungari väljajäämisele on ümberpaigutatavate arv endiselt 120000.

175. Nagu Luksemburgi Suurhertsogiriik õigesti märkis, võimaldati parlamendil seega seda asjaolu arvesse võtta, et võtta vastu oma seadusandlik resolutsioon 17. septembril 2015. Ta sai seega ametliku konsultatsiooni etapis sedastada, et Ungari jääb ajutisest 120000 inimese ümberpaigutamise mehhanismist toetuse saajate hulgast välja. Kui see uus asjaolu oli parlamendi arvates vaidlustatud otsuse vastuvõtmisega vastuolus, oli tal seega võimalus avaldada oma arvamust selle kohta.

176. Asjaolu, et parlamendi 17. septembri 2015. aasta seadusandlik resolutsioon ei kajasta Ungari väljajäämist ja et selle väljajäämise tagajärjel komisjoni ettepanekusse tehtud muudatuste teemal parlamendiga konsulteerimist ei ole vormistatud ühegi teise resolutsiooniga, ei ole minu arvates määrav.

177. Leian, et ELTL artikli 78 lõikest 3 tuleneva õigusliku aluse eripära räägib teatava paindlikkuse kasuks selle kontrollimisel, kas parlamendiga konsulteeriti nõuetekohaselt uuesti pärast Ungari väljajäämist ja selle väljajäämise tagajärjel algse teksti muutmist.

178. Märgin ühtlasi, et parlament võttis neid erakorralisi asjaolusid temaga konsulteerimise raames täielikult arvesse. Nimelt võeti parlamendi 17. septembri 2015. aasta seadusandlik resolutsioon vastu selle institutsiooni kodukorra artikliga 154 ette nähtud kiirmenetluse teel. Märgin samuti, et parlament rõhutas selles samas resolutsioonis „erakordset hädaolukorda ning vajadust tegeleda sellega ilma edasise viivituseta“.

179. Vastab tõele, et selles resolutsioonis parlament „palub nõukogul Euroopa Parlamendiga uuesti konsulteerida, kui nõukogu kavatseb komisjoni ettepanekut oluliselt muuta“. Ma leian siiski, et arvestades hädaolukorra erakorralisust ja tungivat vajadust, mida parlament ise rõhutas, võtta kiiresti rändekriisile reageerimise meede, ei ole alust nõuda, et uus konsulteerimine toimuks väga täpsete vormi- ja menetlusnõuete järgi.

180. Nõukogu täpsustab muide, kuidas parlamenti tema seadusandliku resolutsiooni kuupäeva 17. septembri 2015 ja vaidlustatud otsuse vastuvõtmise kuupäeva 22. septembri 2015 vahelisel ajal korrapäraselt teavitati.

181. Nii koostas nõukogu eesistuja konsultatsioonikirjas ette teatatud mitteametlike kontaktide raames parlamendi jaoks ettepaneku teksti konsolideeritud versiooni, mis sisaldas kõiki muudatusi, mille nõukogu oli teinud kuni 21. septembri 2015. aasta kella 22.00-ni kaasa arvatud. See tekst edastati parlamendile 22. septembril 2015 kell 9. Komisjon LIBE, mille puhul ei ole vaidlust, et see on varjupaiga küsimustes pädev parlamendi komisjon, pidas samal päeval koosoleku, kus nõukogu eesistuja esitas komisjoni ettepaneku muudetud teksti. Selles suhtes oli nõukogu eesistujal võimalik teha oma ettekandes teksti viimased muudatused samal hommikul toimunud alaliste esindajate komitee (Coreper) erakorralisel koosolekul. Parlamenti teavitati ka samaks päevaks algusega kell 14.30 kavandatud nõukogu koosoleku päevakorrast, samuti eesistuja kavatsustest ja toimiku eeldatavast käigust sellel nõukogu koosolekul. Seejärel arutati selliselt muudetud teksti LIBE komisjonis enne nõukogu erakorralist koosolekut.

182. Nendest asjaoludest nähtub, et nõukogu kaasas parlamendi tihedalt vaidlustatud otsuse väljatöötamisse. Arvestades asja kiireloomulisust, mida parlament ise tunnistas ja arvesse võttis, ning paindlikkuse vajadust, millest tuleb niisugustel asjaoludel menetluse käigus juhinduda, tuleb tunnistada, et parlamendiga konsulteeriti nõuetekohaselt, kooskõlas sellega, mis on ELTL artikli 78 lõikes 3 ette nähtud.

183. Teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku Slovaki Vabariigi kolmanda väite kolmas osa ja neljanda väite esimene osa ning Ungari viies väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

3. Slovaki Vabariigi neljanda väite teine osa ja Ungari kolmas väide, et on rikutud olulisi menetlusnorme, kuna nõukogu ei teinud otsust ühehäälselt, vastupidi sellele, mis on ette nähtud ELTL artikli 293 lõikes 1

184. Slovaki Vabariik ja Ungari väidavad, et vaidlustatud otsust vastu võttes rikkus nõukogu ELTL artikli 293 lõikes 1 ette nähtud olulist menetlusnormi, kuna ta muutis komisjoni ettepanekut, järgimata selles õigusnormis sätestatud ühehäälsuse nõuet. Slovaki Vabariik on seisukohal, et selliselt toimides rikkus nõukogu ka ELL artikli 13 lõiget 2 ning institutsioonidevahelise tasakaalu ja hea halduse põhimõtteid.

185. Hagejate sõnul kehtib ELTL artikli 293 lõikes 1 ette nähtud ühehäälsuse nõue igasugusele komisjoni ettepaneku muutmisele, kaasa arvatud väiksemate muudatuste korral ja olenemata sellest, kas komisjon nõustus tema ettepanekusse tehtud muudatustega nõukogus toimunud arutluste käigus sõnaselgelt või vaikimisi.

186. Hagejad väidavad samuti, et miski ei viita sellele, et komisjon oleks vaidlustatud otsuse vastuvõtmise menetluse käigus oma ettepaneku tagasi võtnud ja esitanud uue ettepaneku, mis on koostatud samas sõnastuses nagu tekst, millest sai seejärel vaidlustatud otsus. Nõukogu 22. septembri 2015. aasta istungjärgu protokollist tuleneb nende sõnul vastupidi, et komisjon ei esitanud uut ettepanekut ega teinud eelnevat avaldust selliselt muudetud eelnõu teemal, nagu nõukogu lõpuks vastu võttis. Nende sõnul on selleks, et saaks arvestada, et komisjon on oma ettepanekut ELTL artikli 293 lõike 2 tähenduses muutnud, nõutav, et ta nõustub aktiivselt ja sõnaselgelt asjaomaste muudatustega. Lisaks on käesolev juhtum nende sõnul erinev 5. oktoobri 1994. aasta kohtuotsuses Saksamaa vs. nõukogu ( 54 ) arutatud juhtumist.

187. Lõpuks vaidlustavad hagejad selle, et need kaks komisjoni liiget, kes olid nõukogus peetud eri koosolekutel kohal, olid volinike kolleegiumi poolt nõuetekohaselt volitatud teksti heaks kiitma kujul, nagu nõukogu selle lõpuks vastu võttis.

188. Ma ei jaga hagejate seisukohta.

189. Nagu ma enne märkisin, annab EL toimimise leping komisjonile seadusandliku algatuspädevuse. ELTL artikli 293 lõige 1 võimaldab selle pädevuse tagada, kuna selles on ette nähtud, et väljaspool EL toimimise lepingu sätetes – millele seal on viidatud – osutatud juhtusid võib nõukogu aluslepingute alusel komisjoni ettepaneku üle otsustades ettepanekut muuta ainult ühehäälselt otsuseid tehes. ( 55 )

190. Pealegi on ELTL artikli 293 lõikes 2 täpsustatud, et „[n]iikaua kui nõukogu ei ole otsustanud, võib komisjon muuta oma ettepanekut ükskõik millal liidu õigusakti vastuvõtmisele viiva menetluse jooksul“.

191. Leian, et menetluses, mille tulemusel võeti vastu vaidlustatud otsus, ei rikutud komisjoni algatuspädevust, mille tagamine on ELTL artikli 293 eesmärk. Täheldan ühtlasi, et komisjon ise kinnitab käesolevas menetluses, et tema institutsioonilisi eesõigusi järgiti.

192. Euroopa Kohtule komisjoni antud selgitustest nähtub, et komisjon oli seadnud endale prioriteetseks eesmärgiks 16. septembri 2015. aasta koosolekul saavutada see, et nõukogu võtaks oma 22. septembri 2015. aasta istungil vastu siduva ja vahetult kohaldatava otsuse 120000 selgelt rahvusvahelist kaitset vajava inimese ümberpaigutamiseks. Selle prioriteetse eesmärgi saavutamiseks anti komisjoni esimesele asepresidendile Frans Timmermansile ning rände-, sise- ja kodakondsusküsimuste volinikule Dimitris Avramopoulosele komisjoni antud juhiste kohaselt vajalik otsustusõigus ettepaneku muude aspektide suhtes.

193. Nagu komisjon täpsustab, võimaldab kodukorra artikkel 13 „presidendi nõusoleku korral anda ühele või mitmele liikmele korralduse võtta vastu ükskõik millise dokumendi või ettepaneku lõplik tekst, mis esitatakse teistele institutsioonidele ja mille sisu on juba arutelude käigus kindlaks määratud“. Märgin, et hagejad ei esita ühtegi tõendusalget, mis kinnitaks nende väiteid, et need kaks komisjoni liiget ei olnud volinike kolleegiumi poolt nõuetekohaselt volitatud algse ettepaneku muudatusi komisjoni nimel heaks kiitma. Nendel asjaoludel ja komisjoni selgitusi arvestades tuleb minu hinnangul eeldada, et komisjoni esimene asepresident ning varjupaiga- ja sisserändeküsimustes pädev volinik olid volinike kolleegiumi poolt nõuetekohaselt volitatud komisjoni nimel täieõiguslikult osalema menetluses, mille tulemusel võeti vastu vaidlustatud otsus.

194. Menetluses, milles võeti vastu vaidlustatud otsus, säilitati komisjoni algatuspädevus, kuna tuleb asuda seisukohale, et komisjon muutis oma ettepanekut vastavalt ELTL artikli 293 lõikega 2 antud võimalusele.

195. Siinkohal tuleb rõhutada, et Euroopa Kohus ei omista tähtsust sellele, millises vormis võib muudetud ettepanek esineda. Kohus on leidnud, et „[n]iisugused muudetud ettepanekud on osa [liidu] õigusloomeprotsessist, mida iseloomustab teatud paindlikkus, mis on vajalik institutsioonide vahel ühtsete seisukohtade saavutamiseks“ ( 56 ).

196. Vajadus võimaldada otsustusprotsessis teatud paindlikkust, et hõlbustada poliitiliste kompromisside leidmist, on veelgi tungivam niisugustel erakorralistel asjaoludel, mis on iseloomulikud ELTL artikli 78 lõike 3 rakendamisele.

197. Sellest tuleneb, et selleks, et tagada komisjoni algatuspädevuse järgimine, on oluline kontrollida, kas komisjon andis või mitte oma ettepanekusse tehtud muudatustele oma nõusoleku. Nagu nõukogu õigesti märkis, tuleneb ELTL artikli 293 lõigetest 1 ja 2 koostoimes, et nõukogu ühehäälse hääletamise nõue on kohaldatav ainult olukorras, kus komisjon on oma ettepanekusse tehtava muudatuse vastu.

198. Toimikust nähtub aga, et komisjoni esimene asepresident ning varjupaiga- ja sisserändeküsimustes pädev volinik jätkasid aktiivselt osalemist poliitilise kompromissi otsingutes nõukogus. Selleks nõustusid need kaks komisjoni liiget algsesse ettepanekusse nõukogu tehtud muudatustega. Otsuse tegemise ajal oli seega nõukogule esitatud komisjoni ettepanek, mida oli muudetud kooskõlas poliitilise kompromissiga, millega olid komisjoni kaks tema poolt selleks vastavalt ELTL artikli 293 lõikele 2 nõuetekohaselt volitatud liiget nõustunud. ( 57 )

199. Esitatud selgitusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku Slovaki Vabariigi neljanda väite teine osa ja Ungari kolmas väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

4. Slovaki Vabariigi kolmanda väite teine osa ja Ungari neljas väide, et on rikutud olulisi menetlusnorme, sest ei järgitud liikmesriikide parlamentide õigust esitada arvamus vastavalt protokollidele (nr 1) ja (nr 2)

200. Slovaki Vabariik teise võimalusena ja Ungari väidavad, et vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel ei järgitud liikmesriikide parlamentide õigust esitada arvamus kõikide seadusandliku akti eelnõude kohta, nagu on ette nähtud protokollidega (nr 1) ja (nr 2).

201. Kuna hagejate arvates on vaidlustatud otsus sisu poolest seadusandlik akt, sest sellega muudetakse liidu seadusandlikke akte, oleks tulnud see otsus vastu võtta seadusandliku menetluse teel, mistõttu oleks tulnud järgida liikmesriikide parlamentide õigust esitada selle akti ettepaneku kohta arvamus. Eelnõu edastamine liikmesriikide parlamentidele lihtsalt teadmiseks, nagu tehti 13. septembril 2015, ei olnud seega piisav. Igal juhul, kuna nõukogu võttis eelnõu muudetud redaktsioonis vastu 22. septembril 2015, ei peetud kinni kaheksanädalasest tähtajast, mis on liikmesriikide parlamentidel protokolli (nr 1) artikli 4 ja protokolli (nr 2) artikli 6 alusel.

202. Peale selle ei ole erand erakorralistel juhtudel, nagu on ette nähtud protokolli (nr 1) artiklis 4, mis võimaldab seda kaheksanädalast tähtaega lühendada, nende arvates kohaldatav, kuna üheski nõukogu väljastatud dokumendis ei ole nimetatud vajadust, et asja kiireloomulisust arvestades peaksid liikmesriikide parlamendid eelnõu kohta oma arvamuse andma lühema tähtaja jooksul.

203. Leian samamoodi nagu nõukogu, et kuna – nagu ma eespool selgitasin – vaidlustatud otsus on muu kui seadusandlik akt, ei kehtinud sellele otsusele liikmesriikide parlamentide osalemisega seotud nõuded, mis kehtivad seadusandliku akti vastuvõtmise puhul, nagu on ette nähtud protokollis (nr 1) ja protokollis (nr 2).

204. Slovaki Vabariigi kolmanda väite teine osa ja Ungari neljas väide tuleb seega põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

5. Slovaki Vabariigi kolmanda väite esimene osa, et on rikutud olulisi menetlusnorme, kuna nõukogu eiras nõuet, et arutelud ja hääletamine nõukogus peab olema avalik

205. Slovaki Vabariik väidab teise võimalusena, juhul kui Euroopa Kohus peaks otsustama, et vaidlustatud otsus võeti vastu seadusandliku menetluse teel ja on seega seadusandlik akt, et kuna nõukogu võttis vaidlustatud otsuse vastu suletud uste taga oma muu kui seadusandliku tegevuse raames, siis on ta rikkunud olulist menetlusnormi, sest ELL artikli 16 lõige 8 ja ELTL artikli 15 lõige 2 näevad ette, et nõukogu koosolekud seadusandliku akti eelnõu arutamisel ja hääletamisel peavad olema avalikud.

206. Arvan nagu nõukogu, et kuna – nagu ma eespool selgitasin – vaidlustatud otsus on muu kui seadusandlik akt, siis tingimused, mis on kehtestatud seadusandliku akti vastuvõtmisele, sealhulgas nõue, et nõukogus arutamine ja hääletamine peab olema avalik, sellele otsusele ei kehti.

207. Slovaki Vabariigi kolmanda väite esimene osa tuleb järelikult põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

6. Ungari kuues väide, et kuna nõukogu ei järginud vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel liidu õiguse keelekasutuse korra eeskirju, siis on ta rikkunud olulisi menetlusnorme

208. Ungari väidab, et kuna nõukogu võttis vaidlustatud otsuse vastu, kuigi selle tekst, mis hääletamisele pandi, ei olnud kõikides liidu ametlikes keeltes kättesaadav, siis on ta rikkunud olulist menetlusnormi.

209. Täpsemalt ei järginud nõukogu tema sõnul liidu õiguse keelekasutuse korda ja konkreetselt oma kodukorra artikli 14 lõiget 1 ( 58 ), sest tekstid, mis sisaldasid komisjoni algsesse ettepanekusse tehtud järjestikuseid muudatusi, sealhulgas vaidlustatud otsuse tekst, mille nõukogu lõpuks vastu võttis, jagati liikmesriikide delegatsioonidele välja ainult inglise keeles.

210. Slovaki Vabariik esitas oma repliigis sama väite. Minu arvates tuleb see väide selle liikmesriigi hagi raames lugeda hilinenuks ja seega vastuvõetamatuks.

211. Nõukogu kodukorra artiklis 14 „Kehtivate keele-eeskirjadega ette nähtud keeltes koostatud dokumentide ja nende kavandite alusel toimuvad arutelud ja tehtavad otsused“ on ette nähtud: „1. Kui nõukogu ei ole küsimuse kiireloomulisust arvesse võttes ühehäälselt otsustanud teisiti, võib nõukogu küsimusi arutada ja otsuseid teha üksnes selliste dokumentide ja nende kavandite alusel, mis on koostatud kehtivate keele-eeskirjadega ette nähtud keeltes. 2. Nõukogu liige võib asja arutamise vaidlustada, kui esitatud muudatusettepaneku tekst ei ole koostatud lõikes 1 osutatud keeles, millele ta viitab.“

212. Nõukogu väidab, et tema kodukorra seda sätet tuleb mõista nii, et kui lõikes 1 nõutakse, et dokumendid ja eelnõud, mille „alusel“ nõukogu otsuseid teeb, st käesoleval juhul komisjoni algne ettepanek, peavad olema liikmesriikidele kättesaadavaks tehtud kõikides liidu ametlikes keeltes, siis selle artikli lõikes 2 on ette nähtud lihtsustatud kord muudatusettepanekute jaoks, mis ei pea tingimata olema kättesaadavad kõikides liidu ametlikes keeltes. Üksnes liikmesriigipoolse vaidlustamise korral tuleb nõukogule enne, kui ta saaks otsuse tegemist jätkata, esitada ka selle liikmesriigi osutatud keeleversioon.

213. Ma pean seda nõukogu selgitust, kuidas tuleb tema kodukorra artiklit 14 mõista, ( 59 ) veenvaks, sest see on tasakaalustatud ja paindlik käsitlusviis, mis võimaldab tagada nõukogu töö tõhususe, eriti hädaolukorras, mis iseloomustab ELTL artikli 78 lõike 3 alusel võetavaid ajutisi meetmeid. Lisaks langeb see selgitus kokku selle menetluse käiguga, mille tulemusel võeti vastu vaidlustatud otsus.

214. Käesoleval juhul – nagu täpsustab nõukogu, ilma et keegi vastu vaidleks – tegi komisjon oma otsuse ettepaneku kõikide liikmesriikide delegatsioonidele kättesaadavaks kõikides liidu ametlikes keeltes. Pealegi märgib nõukogu, ilma et hagejad vastu vaidleksid, et kõik eri liikmesriikide poolt suuliselt nõutud muudatused, mis on ära toodud inglise keeles koostatud ja delegatsioonidele välja jagatud töödokumentides, luges nõukogu president ette ja need tõlgiti sünkroonselt kõikidesse liidu ametlikesse keeltesse. Nõukogu sõnul ei esitanud ükski liikmesriik nõukogu kodukorra artikli 14 lõike 2 alusel vastuväiteid.

215. Lõpuks, nagu nõukogu õigesti märgib, tuleneb Euroopa Kohtu praktikast igal juhul, et isegi kui oletada, et nõukogu rikkus vaidlustatud otsust vastu võttes oma kodukorra artiklit 14, võib niisuguse menetluseeskirjade eiramisega kaasneda lõpuks vastu võetud akti tühistamine vaid juhul, kui selle eeskirjade eiramise puudumise korral oleks menetlus võinud anda teistsuguse tulemuse. ( 60 ) Ungari ei esitanud aga mingeid andmeid, mis võiksid tõendada, et kui komisjoni algse ettepaneku muudatused oleksid esitatud kõikides liidu ametlikes keeltes, oleks menetlus võinud anda teistsuguse tulemuse.

216. Järelikult tuleb Ungari kuues väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

217. Seega tuleneb selgitustest, mille ma esitasin, kui ma analüüsisin Slovaki Vabariigi ja Ungari väiteid vaidlustatud otsuse vastuvõtmise menetluse nõuetekohasuse ja oluliste menetlusnormide rikkumise kohta, et kõik need väited tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

D. Väited sisulistes küsimustes

1. Slovaki Vabariigi kuues väide ning Ungari üheksas ja kümnes väide, et on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet

218. Nii Slovaki Vabariik kui ka Ungari väidavad teatud aspektides erinevate argumentidega, et vaidlustatud otsus rikub proportsionaalsuse põhimõtet.

219. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt nõuab proportsionaalsuse põhimõte, et liidu institutsioonide aktid oleksid vastava regulatsiooniga taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale sellest, mis on nende eesmärkide saavutamiseks vajalik, ning juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega. ( 61 )

220. Mis puutub nimetatud põhimõtte kohtulikku kontrolli, siis nähtub Euroopa Kohtu praktikast, et liidu seadusandjale tuleb omistada suur kaalutlusruum valdkondades, mis eeldavad tema poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid valikuid ning milles ta peab andma keerulisi hinnanguid. Seetõttu võib sellistes olukordades ühes nendest valdkondadest võetud meetme õiguspärasust mõjutada vaid meetme ilmselge ebasobivus võrreldes pädevate institutsioonide püstitatud eesmärgiga. ( 62 )

221. Minu arvates ei ole kahtlust, et see kohtupraktika on käesoleval juhul kohaldatav, kuna vaidlustatud otsus kajastab hädaolukorraga toimetulekuks nõukogus tehtud poliitilisi valikuid ja vastus, millega ta nii reageerib kolmandate riikide kodanike ootamatule sissevoolule liidu territooriumile, tuleneb keerukatest hinnangutest, mida Euroopa Kohus ei või asendada enda omadega.

222. Tuletan meelde, et vaidlustatud otsuse eesmärk on vastavalt selle artikli 1 lõikele 1 koostoimes otsuse põhjendustega 12 ja 26 aidata Itaalia Vabariigil ja Kreeka Vabariigil paremini toime tulla hädaolukorraga, mille on põhjustanud kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevool nende territooriumile, võttes rahvusvahelise kaitse valdkonnas ajutised meetmed, et kergendada suurt survet nende kahe liikmesriigi varjupaigasüsteemidele.

223. Ainuüksi järeldus, et vaidlustatud otsus on selle eesmärgi saavutamiseks ilmselgelt ebasobiv või et see läheb kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik, peaks nende arvates kaasa tooma otsuse tühistamise.

224. Nüüd tuleb analüüsida väiteid, mille Slovaki Vabariik ja Ungari esitasid, et seada kahtluse alla vaidlustatud otsuse proportsionaalsus.

a) Vaidlustatud otsuse sobivus taotletud eesmärgi saavutamiseks

225. Slovaki Vabariik, keda toetab Poola Vabariik, väidab, et vaidlustatud otsus ei ole sobiv taotletud eesmärgi saavutamiseks, sest surve Itaalia ja Kreeka varjupaigasüsteemidele on tingitud nende süsteemide tõsisest struktuurilisest nõrkusest rahvusvahelise kaitse taotluste vastuvõtmise ja käsitlemise suutlikkuse puudumise tõttu. Vaidlustatud otsuses ette nähtud ajutise ümberpaigutamismehhanismiga ei saa nende arvates niisuguseid struktuurilisi puudusi parandada.

226. Ma ei ole selle argumentatsiooniga nõus.

227. Ma leian, et kuna vaidlustatud otsusega viiakse suure hulga rahvusvahelise kaitse taotluste käsitlemine Itaalia Vabariigi ja Kreeka Vabariigi vastutusalast välja, aitab see automaatselt kergendada 2015. aasta rändekriisist tingitud suurt survet nende kahe liikmesriigi varjupaigasüsteemidele. Asjaolu, et vaidlustatud otsuse põhieesmärk ei ole nende varjupaigasüsteemide vajakajäämiste parandamine, seda järeldust ei varjuta.

228. Pealegi tuleb rõhutada, et vaidlustatud otsus ei jäta kaugeltki tähelepanuta Itaalia Vabariigi ja Kreeka Vabariigi varjupaigasüsteemide toimimise parandamise küsimust.

229. Nimelt on vaidlustatud otsuse artikli 8 lõikes 1 ette nähtud, et „Itaalia [Vabariik] ja Kreeka [Vabariik] esitavad 26. oktoobriks 2015, pidades silmas otsusega […] 2015/1523 kehtestatud kohustusi, nõukogule ja komisjonile ajakohastatud tegevuskava, võttes arvesse vajadust tagada käesoleva otsuse nõuetekohane rakendamine“. Vastavalt otsuse 2015/1523 artikli 8 lõikele 1 peaks see tegevuskava eelkõige sisaldama „piisavaid meetmeid varjupaiga, esmase vastuvõtu ja tagasisaatmise valdkonnas nende valdkondade süsteemide suutlikkuse, kvaliteedi ja tõhususe suurendamiseks [Itaalia Vabariigi ja Kreeka Vabariigi rakendatud] meetmeid“. Vaidlustatud otsuse põhjenduses 18 on selle kohta täpsustatud, et otsus 2015/1523 „pannakse [Itaalia Vabariigile] ja [Kreeka Vabariigile] kohustus esitada struktuurseid lahendusi, et lahendada probleemid, mis seonduvad erakordse survega nende varjupaiga- ja rändesüsteemidele, kehtestades kriisiolukorrale reageerimiseks tugeva ja strateegilise raamistiku ja intensiivistades käimasolevat reformiprotsessi nendes valdkondades“. Kuna vaidlustatud otsusega nõutakse Itaalia Vabariigi ja Kreeka Vabariigi koostatud tegevuskavade ajakohastamist vastavalt otsusele 2015/1523, on see viimati nimetatud otsuse jätkuks. Siin on eesmärk kohustada neid kahte liikmesriiki seadma sisse oma varjupaigasüsteemid, et võimaldada neil pärast vaidlustatud otsuse kohaldamisaja lõppu paremini toime tulla võimaliku rändajate suurema sissevooluga nende territooriumile.

230. Vaidlustatud otsuse kohaselt on Itaalia Vabariik ja Kreeka Vabariik seega kohustatud paralleelselt ümberpaigutamisega, mis tehakse nende territooriumilt, parandama oma varjupaigasüsteemide struktuurilised vajakajäämised. Kui üks nendest kahest liikmesriigist seda kohustust ei täida, võidakse vastavalt vaidlustatud otsuse artikli 8 lõikele 3 selle otsuse kohaldamine kõnealuse liikmesriigi suhtes peatada kuni kolmeks kuuks ning peatamist on võimalik ühel korral pikendada.

231. Pealegi tuleb silmas pidada, et vaidlustatud otsus ei ole ainus meede, mille liit on võtnud Itaalia ja Kreeka varjupaigasüsteemide olukorra leevendamiseks. Nagu Luksemburgi Suurhertsogiriik rõhutas, tuleb seda otsust mõista osana meetmete kogumist, millest üks olulisemaid operatiivses plaanis on kindlasti nn hotspot’ide (tulipunktide) sisseseadmine. ( 63 )

232. Lõpuks, nagu ma enne märkisin, jagan ma nõukogu arvamust, et tugev surve, mida said tunda Itaalia ja Kreeka varjupaigasüsteemid, oleks tõenäoliselt tõsiselt häirinud igasugust varjupaigasüsteemi, isegi sellist, milles struktuurilisi puudusi ei ole. Minu arvates on seega ekslik väita, nagu teeb Slovaki Vabariik, et surve Itaalia Vabariigi ja Kreeka Vabariigi varjupaigasüsteemidele on tingitud üksnes nende kahe süsteemi struktuurilistest puudustest.

233. Neid asjaolusid arvestades leian, et suure hulga selgelt rahvusvahelist kaitset vajavate inimeste ümberpaigutamine nii, et vähendada Itaalia ja Kreeka varjupaigasüsteemide koormust vastavate taotluste käsitlemisel, ei ole – ja ammugi mitte ilmselgelt – ebasobiv meede selleks, et saavutada tegelikult ja tõhusalt eesmärki, milleks on kergendada suurt survet, mida nendele kahele varjupaigasüsteemile avaldatakse.

234. Slovaki Vabariigi ja Ungari sõnul kinnitab vaidlustatud otsuse sobimatust selle eesmärgi saavutamiseks ka see, et otsuse alusel on ümber paigutatud vähe inimesi.

235. Nagu nõukogu õigesti märgib, tuleb proportsionaalsust hinnata niisuguste andmete seisukohast, mis olid selle institutsiooni käsutuses vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal.

236. Selles suhtes on oluline meelde tuletada Euroopa Kohtu praktikat, mille kohaselt tuleb tühistamishagi raames akti õiguspärasust hinnata akti vastuvõtmise ajal esinenud faktiliste ja õiguslike asjaolude seisukohast ja see ei või konkreetselt sõltuda tagasiulatuvatest kaalutlustest akti tõhususe kohta. ( 64 ) Euroopa Kohus on samuti täpsustanud, et kui liidu seadusandja peab hindama vastuvõtmisele kuuluva õigusakti tulevast mõju, ehkki seda mõju ei saa täpselt ette näha, võib seadusandja hinnangut kontrollida üksnes siis, kui see näib olevat ilmselgelt ekslik, võttes arvesse neid tegureid, mis olid seadusandjale asjaomase õigusakti vastuvõtmise hetkel teada. ( 65 )

237. Nagu nähtub mitmest vaidlustatud otsuse põhjendusest, võttis nõukogu aluseks 2015. aasta suvel tekkinud kriisiolukorra põhjuste ja tagajärgede üksikasjaliku analüüsi arvandmete alusel, mis tal olid selle otsuse vastuvõtmise ajal.

238. Nagu nõukogu märgib, on vaidlustatud otsuses ette nähtud meetmete ( 66 ) vähene tõhusus seletatav terve hulga asjaoludega, mida ei saanud selle otsuse vastuvõtmise ajal ette näha, eelkõige „läbilaskmise“ poliitikaga, mida paljud liikmesriigid praktiseerivad ja mille tõttu on tekkinud suure hulga rändajate korratu asumine teistesse liikmesriikidesse, ümberpaigutamismenetluse aeglusega, ebakindlusega, mis on tingitud arvukatest keeldumisjuhtudest avaliku korra kaalutlustel, millele mõni ümberpaigutamise sihtliikmesriik tugineb, ja mõne liikmesriigi ebapiisava koostööga vaidlustatud otsuse rakendamisel.

239. Lisan viimase punkti kohta, et hagejad püüavad oma argumentatsioonis kokkuvõttes vaidlustatud otsuse endi poolt rakendamata jätmist ära kasutada. Märgin nimelt, et seetõttu, et Slovaki Vabariik ja Ungari oma ümberpaigutamiskohustusi ei täitnud, ei ole see vaidlustatud otsuses seatud 120000 inimese ümberpaigutamise eesmärk tänini veel kaugeltki saavutatud.

240. Siinkohal tuleb tõdeda, et 10. aprilli 2017. aasta kuupäeva seisuga ( 67 ) ei olnud Ungari Itaaliast ja Kreekast ümber asustanud ühtegi inimest. Slovaki Vabariik omalt poolt oli ümber asustanud ainult 16 inimest Kreekast ja mitte ühtegi Itaaliast. Need arvud moodustavad vastavalt 0% ja 2% vaidlustatud otsusega Ungarile ja Slovaki Vabariigile määratud ümberpaigutamise osast. Ühtlasi märgin, et Slovaki Vabariik ega Ungari ei taotlenud, et nende suhtes kohaldataks vaidlustatud otsuse artikli 4 lõikes 5 ette nähtud kohustuste ajutise peatamise mehhanismi.

241. Kuigi minu arvates on selge, et hagejad ei saa vaidlustatu