KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ELEANOR SHARPSTON

esitatud 20. juunil 2017 ( 1 )

Kohtuasi C‑670/16

Tsegezab Mengesteab

versus

Saksamaa Liitvabariik

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgericht Minden (Mindeni halduskohus (Saksamaa))

Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Määruse (EL) nr 604/2013 tõlgendamine – Artikli 21 lõige 1 (vastuvõtmispalved) – Vastuvõtmispalve esitamise tähtajad – Aeg, mil rahvusvahelise kaitse taotlus loetakse artikli 20 lõike 2 kohaselt esitatuks – Artikli 21 lõikes 1 sätestatud tähtaja algus – Küsimus, kas artikli 21 lõikes 1 sätestatud tähtaegade eiramine on hõlmatud õigusega üleandmisotsust artikli 27 lõike 1 alusel vaidlustada või nõuda selle kohtulikku kontrollimist

1. Käesoleva eelotsusetaotlusega soovib Verwaltungsgericht Minden (Mindeni halduskohus, Saksamaa) üksikasjalikke juhiseid selle kohta, kuidas tõlgendada Dublini III määruse ( 2 ) mitmesuguseid aspekte ja teatavaid ELi õigusnorme, mille alusel on loodud selle määrusega ette nähtud menetlused. ( 3 ) Esiteks, kas olukorras, kus kolmanda riigi kodanik esitab liikmesriigis A rahvusvahelise kaitse taotluse, kuid see riik palub liikmesriigil B selle isiku taotluse läbivaatamine üle võtta, nii et liikmesriigist B saab Dublini III määruse tähenduses vastutav liikmesriik, on kõnealusel isikul õigus vaidlustada liikmesriigi A üleandmisotsus nimetatud määruse artikli 27 lõike 1 alusel väitega, et asjaomane vastuvõtmispalve esitati alles siis, kui Dublini III määruses sätestatud tähtaeg oli lõppenud? Teiseks, mis sündmusega täpselt algab tähtaeg, mille jooksul peab liikmesriik A (palve esitanud liikmesriik) vastuvõtmispalve esitama? Sellega seoses tekib veel mitu küsimust, nagu: kas see tähtaeg algab siis, kui asjaomane kolmanda riigi kodanik ilmub liikmesriigi ametiasutustesse ja esitab esialgse rahvusvaheline kaitse taotluse? Või siis, kui liikmesriigi ametiasutused väljastavad tõendi selle kohta, et asjaomasel isikul on õigus selles liikmesriigis viibida seni, kuni tema rahvusvahelise kaitse taotluse kohta otsust tehakse, ja et tal on sellel ajal õigus teatavale abile, nagu näiteks eluase ja sotsiaalkindlustushüvitised? Või siis, kui rahvusvahelise kaitse taotlus esitatakse pädevatele asutustele (ja kui, siis milles seisneb selle taotluse „esitamine“)?

ELi õigusraamistik

Harta

2. Euroopa Liidu põhiõiguste harta ( 4 ) artikkel 18 tagab varjupaigaõiguse 28. juuli 1951. aasta Genfi pagulasseisundi konventsiooni ( 5 ) sätete ja aluslepingute kohaselt.

3. Harta artikli 47 esimene lõik sätestab, et igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus. ( 6 )

4. Harta artikli 52 lõike 3 kohaselt on hartas sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad EIÕKga tagatud õigustele, sama, mis neile nimetatud konventsiooniga ette on nähtud.

Dublini süsteem – ülevaade

5. Dublini süsteemi juured on Schengeni lepingu rakenduskonventsioonis ( 7 ) ette nähtud riikidevahelises mehhanismis. Dublini süsteem näeb ette kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest. Need sätted võeti üle Dublini konventsiooni, ( 8 ) mis võeti 1997. aastal Amsterdami lepinguga üle ELi õigustikku ja asendati hiljem nõukogu määrusega (EÜ) nr 343/2003. ( 9 )

Dublini III määrus

6. Põhjendustes on märgitud järgmist. – Vastutava liikmesriigi määramise meetod peaks põhinema liikmesriikide ja asjaomaste isikute seisukohast erapooletutel ja õiglastel alustel. Eelkõige peaks see võimaldama kiiresti määrata vastutav liikmesriik, et tagada tegelik juurdepääs rahvusvahelise kaitse andmise menetlusele ja mitte seada ohtu rahvusvahelise kaitse taotluste kiire menetlemise eesmärki. ( 10 ) – Lisaks tuleks kohaldada menetluste direktiivi, ( 11 ) piiramata menetluslike tagatistega seotud sätete kohaldamist, mida reguleeritakse Dublini III määrusega, mille kohaldamise suhtes kehtivad nimetatud direktiiviga seatud piirangud, mida on täpsustatud nimetatud direktiivis. ( 12 ) – Selleks et tagada asjaomaste isikute õiguste tõhus kaitse, tuleks vastutavale liikmesriigile üleandmise otsustega seoses ette näha õiguslikud tagatised ja õigus tõhusale õiguskaitsevahendile, kooskõlas eelkõige harta artikliga 47. Rahvusvahelise õiguse täitmise tagamiseks peaks tõhus õiguskaitsevahend hõlmama nii Dublini III määruse kohaldamise kui ka selle liikmesriigi õigusliku tegeliku olukorra hindamist, kuhu taotleja üle antakse. ( 13 ) – Dublini III määrusega hõlmatud isikute kohtlemisel on liikmesriigid seotud oma kohustustega, mis tulenevad rahvusvahelistest õigusaktidest, sealhulgas Euroopa Inimõiguste Kohtu asjakohasest väljakujunenud kohtupraktikast. ( 14 ) Dublini III määrus austab põhiõigusi ning järgib eeskätt hartas tunnustatud põhimõtteid ja seetõttu tuleks teda kohaldada vastavalt. ( 15 )

7. Artiklis 2 on määratletud järgmised mõisted: „a) „kolmanda riigi kodanik“ – isik, kes ei ole liidu kodanik ELi toimimise lepingu artikli 20 lõike 1 tähenduses ning kes ei ole sellise riigi kodanik, kes osaleb [Dublini III määruses] Euroopa Liiduga sõlmitud lepingu alusel; b) „rahvusvahelise kaitse taotlus“ – [kvalifitseerimisdirektiivi ( 16 )] artikli 2 punktis h määratletud rahvusvahelise kaitse taotlus; c) „taotleja“ – kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse, mille suhtes ei ole lõplikku otsust veel tehtud; […]“.

8. Dublini III määruse artikli 3 lõikes 1 on sätestatud üldpõhimõte, et liikmesriigid „vaatavad läbi selliste kolmanda riigi kodanike või kodakondsuseta isikute rahvusvahelise kaitse taotlused, kes taotlevad rahvusvahelist kaitset mõne liikmesriigi territooriumil, sealhulgas piiril või transiidialal. Taotluse vaatab läbi üks liikmesriik, kelleks on III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt vastutav liikmesriik“. Artikli 3 lõige 2 sätestab, et kui III peatükis loetletud kriteeriumide põhjal ei saa vastutavat liikmesriiki määrata, vastutab taotluse läbivaatamise eest esimene liikmesriik, kellele rahvusvahelise kaitse taotlus esitati. Artikli 3 lõike 2 teine lõik kodifitseerib Euroopa Kohtu otsuse kohtuasjas NS. ( 17 ) See on sõnastatud järgmiselt: „Kui taotlejat ei ole võimalik üle anda liikmesriigile, kes algselt määrati vastutavaks, sest on piisavalt alust arvata, et selle taotluse läbivaatamise menetluses on süsteemsed vead ning taotlejate vastuvõtutingimused selles liikmesriigis võivad endaga kaasa tuua ebainimliku või alandava kohtlemise Euroopa Liidu põhiõiguste [harta] artikli 4 tähenduses, jätkab vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise menetlust läbi viiv liikmesriik III peatükis sätestatud kriteeriumide kontrollimist, et teha kindlaks, kas üks järgmistest kriteeriumidest võimaldab määrata mõne muu liikmesriigi vastutavaks liikmesriigiks“.

9. Artikli 4 lõige 1 näeb ette, et „[n]iipea kui liikmesriigis esitatakse rahvusvahelise kaitse taotlus artikli 20 lõike 2 tähenduses, teavitavad tema pädevad asutused taotlejat käesoleva määruse kohaldamisest […]“. ( 18 ) Lisaks on liikmesriigid artikli 5 lõikest 1 tulenevalt kohustatud taotlejatega vestlema. ( 19 )

10. III peatükk koosneb artiklitest 7–15. Artikli 7 lõige 1 sätestab, et III peatüki kriteeriume kohaldatakse selles peatükis esitatud järjestuses. Vastutav liikmesriik määratakse olukorra põhjal, mis valitses hetkel, mil taotleja esitas esimest korda rahvusvahelise kaitse taotluse mõnele liikmesriigile (artikli 7 lõige 2).

11. Selle tähtsusjärjestuse tipus on kriteeriumid, mis käsitlevad alaealisi (artikkel 8) ja pereliikmeid (artiklid 9, 10 ja 11). Eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel nende üle põhikohtuasjas vaidlust ei ole.

12. Artikli 13 lõige 1 sätestab: „Kui [Dublini III määruse] artikli 22 lõikes 3 osutatud kahes loendis kirjeldatud otseste või kaudsete tõendite, sealhulgas [Eurodaci määruses] osutatud andmete põhjal tehakse kindlaks, et taotleja on kolmandast riigist maismaa, mere või õhu kaudu tulles ebaseaduslikult ületanud mõne liikmesriigi piiri, vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kuhu sel viisil siseneti. Vastutus lõpeb 12 kuu möödumisel ebaseadusliku piiriületuse päevast“.

13. Artikli 17 lõige 1 sätestab: „Erandina artikli 3 lõikest 1 võib iga liikmesriik otsustada läbi vaadata rahvusvahelise kaitse taotluse, mille on talle esitanud kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, isegi kui [Dublini III määruses] sätestatud kriteeriumide kohaselt ei vastuta ta selle läbivaatamise eest“.

14. Artikli 18 lõike 1 punktist a tulenevalt on vastutav liikmesriik kohustatud võtma vastu taotleja, kes on esitanud taotluse mõnes muus liikmesriigis. Artikli 18 lõige 2 sätestab, et vastutav liikmesriik vaatab taotleja esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbi või viib selle läbivaatamise lõpule.

15. Vastuvõtmise ja tagasivõtmise menetlus on sätestatud VI peatükis. Artikkel 20 sätestab: „1. Vastutava liikmesriigi määramine algab niipea, kui rahvusvahelise kaitse taotlus on esimest korda esitatud mõnele liikmesriigile. 2. Rahvusvahelise kaitse taotlus loetakse esitatuks, kui taotleja esitatud vorm või asutuste koostatud aruanne on laekunud asjaomase liikmesriigi pädevatele asutustele. Kui taotlus ei ole tehtud kirjalikult, peaks tahteavalduse ja protokolli koostamise vaheline aeg olema võimalikult lühike. […]“

16. Artikli 21 lõige 1 sätestab: „Kui liikmesriik, kellele on esitatud rahvusvahelise kaitse taotlus, leiab, et taotluse läbivaatamise eest vastutab mõni muu liikmesriik, võib ta võimalikult kiiresti ja igal juhul kolme kuu jooksul pärast taotluse esitamist artikli 20 lõikes 2 määratletud tähenduses paluda sellisel muul liikmesriigil taotleja vastu võtta. Kui Eurodac-süsteemis esineb kokkulangevus andmetega, mis on registreeritud vastavalt [Eurodaci määruse] artiklile 14, saadetakse taotlus kahe kuu jooksul pärast selle kokkulangevuse saamist vastavalt nimetatud määruse artikli 15 lõikele 2, piiramata esimese lõigu kohaldamist. Kui palvet taotleja vastuvõtmiseks ei esitata esimeses ja teises lõigus sätestatud ajavahemike jooksul, vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kus taotlus esitati“.

17. Artikli 22 lõige 1 sätestab, et palve saajaks olev liikmesriik kontrollib kõiki asjaolusid vastavalt vajadusele ja teeb taotleja vastuvõtmiseks esitatud palve suhtes otsuse kahe kuu jooksul palve saamisest. Artikli 22 lõikest 2 tulenevalt tuleb kasutada otseseid ja kaudseid tõendeid. Artikli 22 lõige 7 sätestab, et kui palve saajaks olev liikmesriik ei anna vastust artikli 22 lõikes 1 osutatud kahe kuu jooksul, loetakse vastuvõtmispalve vastutava liikmesriigi määramise menetluses vastuvõetuks.

18. Tagasivõtmispalvete menetlemist reguleerivad artiklid 23–25. Kui liikmesriik, kus taotleja esitas uue rahvusvahelise kaitse taotluse, leiab, et vastutav on mõni muu liikmesriik, võib ta paluda sellisel liikmesriigil taotleja tagasi võtta (artikli 23 lõige 1). Tagasivõtmispalve tuleb esitada võimalikult kiiresti ja igal juhul kahe kuu jooksul Eurodaci kokkulangevuse teate saamisest. Kui tagasivõtmispalve tugineb muudele tõenditele kui Eurodac-süsteemist saadud andmed, on liikmesriigil palve esitamiseks aega kolm kuud pärast rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise kuupäeva (artikli 23 lõige 2). Kui tagasivõtmispalvet ei esitata ettenähtud ajavahemiku jooksul, vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kus uus taotlus esitati (artikli 23 lõige 3).

19. Artikli 24 lõikest 2 tulenevalt on tagasivõtmispalve esitamiseks ette nähtud kaks kuud juhul, kui saadud on Eurodaci kokkulangevuse teade, palve esitanud liikmesriigis ei ole esitatud uut taotlust ja asjaomane kolmanda riigi kodanik viibib selle liikmesriigi territooriumil ilma elamisloata. Kui Eurodac-süsteemist andmeid ei leita, on tähtaeg kolm kuud pärast seda, kui palve esitajaks olev liikmesriik on saanud teada, et asjaomase isiku eest võib vastutada tema. Kui tagasivõtmispalvet ei esitata artikli 24 lõikes 2 sätestatud ajavahemiku jooksul, annab palve esitajaks olev liikmesriik asjaomasele isikule võimaluse esitada uus taotlus. ( 20 )

20. Artikkel 26 näeb ette, et kui palve saajaks olev liikmesriik nõustub taotleja vastu võtma või tagasi võtma, peab palve esitajaks olev liikmesriik asjaomasele isikule teatama otsusest anda ta üle vastutavale liikmesriigile. See otsus peab sisaldama teavet olemasolevate õiguskaitsevahendite kohta.

21. Artikli 27 lõige 1 sätestab, et taotlejal on õigus tõhusale õiguskaitsele üleandmisotsuse faktiliste või õiguslike asjaolude vaidlustamise või läbivaatamise kaudu kohtus. Artikli 27 lõikest 3 tulenevalt peavad liikmesriigid oma õiguses sätestama, et üleandmisotsuse vaidlustamine või läbivaatamine peatab selle otsuse ja annab asjaomasele isikule õiguse jääda asjaomasesse liikmesriiki, kuni selguvad vaidlustamise või läbivaatamise tulemused.

22. Artikkel 29 käsitleb üleandmisega seotud menetlusi ja tähtaegu. Artikli 29 lõige 1 sätestab, et „[p]alve esitanud liikmesriik annab taotleja […] pärast asjaomaste liikmesriikide omavahelist nõupidamist vastutavale liikmesriigile üle kooskõlas oma riigi õigusega esimesel võimalusel ja hiljemalt kuue kuu jooksul ajast, mil teine liikmesriik rahuldas vastuvõtmis- või tagasivõtmispalve või tehti lõplik otsus vaidlustamise või uuesti läbi vaatamise suhtes, kui sellel oli peatav toime vastavalt artikli 27 lõikele 3“.

23. Artikli 35 lõige 1 sätestab: „Iga liikmesriik teatab komisjonile viivitamata konkreetsetest asutustest, kes vastutavad käesolevast määrusest tulenevate kohustuste täitmise eest, ja nende muutmisest. Liikmesriigid tagavad, et nendel asutustel on vajalikud vahendid oma ülesannete täitmiseks, eelkõige selleks, et ettenähtud tähtaegade jooksul vastata teabe saamiseks esitatud palvetele ja palvetele võtta taotlejaid vastu või tagasi“.

Eurodaci määrus

24. Eurodaci määrusega loodud süsteemi eesmärk on aidata määrata, milline liikmesriik on Dublini III määruse kohaselt kohustatud läbi vaatama liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse, ja hõlbustama muul viisil viimati nimetatud määruse kohaldamist. ( 21 ) „Kokkulangevus“ on määratletud kui „kesksüsteemis võrdlemisel kindlaks tehtud vastavus või vastavused infotehnoloogilises kesksüsteemis salvestatud sõrmejälgede andmete ja liikmesriigi edastatud teatava isiku sõrmejälgede andmete vahel“. ( 22 )

25. Artikli 9 kohaselt peab iga liikmesriik viivitamata võtma kõikidelt vähemalt 14-aastastelt rahvusvahelise kaitse taotlejatelt kõikide sõrmede sõrmejäljed ning võimalikult kiiresti ja hiljemalt 72 tunni jooksul pärast Dublini III määruse artikli 20 lõikes 2 määratletud rahvusvahelise kaitse taotluse esitamist edastama need koos teatavate muude andmetega kesksüsteemi. ( 23 ) Andmeid säilitatakse kümne aasta jooksul. Sõrmejälgede andmete kogumise ja edastamise kohustus hõlmab ka välispiiri ebaseaduslikul ületamisel kinni peetud kolmandate riikide kodanikke (artikli 14 lõiked 1 ja 2). Kogutud andmed salvestatakse kesksüsteemis. Ilma et see piiraks statistika pidamise kohustust, salvestatakse kesksüsteemi edastatud andmed üksnes selleks, et neid võrrelda kesksüsteemi edastatavate rahvusvahelise kaitse taotlejate andmetega. ( 24 )

Dublini rakendusmäärus

26. Dublini rakendusmäärus määrab kindlaks konkreetse korra selleks, et hõlbustada koostööd Dublini III määruse kohaldamise eest vastutavate liikmesriigi ametiasutuste vahel rahvusvahelise kaitse taotlejatega seotud vastuvõtmis- ja tagasivõtmispalvete edastamisel ja menetlemisel. ( 25 ) Rakendusmäärusele on lisatud vastuvõtmispalve tüüpvorm. Sellele tuleb lisada koopia kõigist otsestest ja kaudsetest tõenditest, mis näitavad, et palve saajaks olev liikmesriik vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, ja Eurodaci kokkulangevusega seotud andmed. ( 26 )

27. Dublini rakendusmääruse II lisas on „A-loend“ ja „B-loend“, kus on määratletud tõendusviisid Dublini III määruse kohaselt vastutava liikmesriigi määramiseks. A-loend osutab vormilistele tõenditele, mille põhjal määratakse kindlaks vastutus, kui vastupidised tõendid neid ümber ei lükka. Loendi punkti 7 esimeses taandes on nimetatud kokkulangevust, mis Eurodac-süsteemi abil on kindlaks tehtud taotleja sõrmejälgede võrdlemisel Eurodaci määruse artikli 14 kohaselt võetud sõrmejälgedega.

Kvalifitseerimisdirektiiv

28. Kvalifitseerimisdirektiiv sätestab nõuded, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõuded pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule. ( 27 ) Artiklis 2 määratletud mõistete hulgas on järgmised: „a) „rahvusvaheline kaitse“ – […] pagulasseisund ja täiendava kaitse seisund; […] h) „rahvusvahelise kaitse taotlus“ – kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku selline taotlus kaitse saamiseks liikmesriigilt, mida võib käsitada pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi taotlemisena, kusjuures ei taotleta sõnaselgelt väljapoole käesoleva direktiivi reguleerimisala jäävat muud liiki kaitset, mida saab taotleda eraldi; […]“

Menetluste direktiiv

29. Menetluste direktiiv kehtestab rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise menetluse ühised nõuded. ( 28 ) Direktiivi kohaldatakse ELi territooriumil esitatud rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes. ( 29 ) Liikmesriigid peavad kõikide menetluste jaoks määrama menetleva ametiasutuse, kes vastutab taotluste läbivaatamise eest kooskõlas kõigi asjakohaste nõuetega. Liikmesriikidel on õigus valida, kas nende menetlev asutus vastutab ka Dublini III määruse kohase juhtumite menetlemise eest. ( 30 )

30. Artikli 6 lõige 1 sätestab, et kui isik esitab rahvusvahelise kaitse taotluse asutusele, kellel on siseriikliku õiguse kohane pädevus registreerida selliseid taotlusi, tuleb taotlus registreerida hiljemalt kolme tööpäeva möödumisel taotluse esitamisest. Kui rahvusvahelise kaitse taotlus esitatakse muudele asutustele, kellel puudub siseriikliku õiguse kohane pädevus selliseid taotlusi registreerida, peab registreerimine ikkagi toimuma ja nimelt hiljemalt kuue tööpäeva möödumisel taotluse esitamisest. Need asutused peavad taotlejatele teatama, kuhu ja kuidas saab rahvusvahelise kaitse taotlusi esitada. Artikli 6 lõike 2 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et rahvusvahelise kaitse taotluse esitanud isikul on tegelik võimalus esitada see võimalikult kiiresti. ( 31 ) Ilma et see piiraks artikli 6 lõike 2 kohaldamist, võivad liikmesriigid nõuda rahvusvahelise kaitse taotluse esitamist isiklikult ja/või kindlaksmääratud kohas (artikli 6 lõige 3). Artikli 6 lõige 4 sätestab: „Ilma et see piiraks lõike 3 kohaldamist, loetakse rahvusvahelise kaitse taotlus esitatuks, kui asjaomase liikmesriigi pädevad asutused on saanud taotleja esitatud vormi või, kui see on ette nähtud siseriikliku õigusega, ametliku aruande“.

31. Rahvusvahelise kaitse taotlejal on õigus jääda liikmesriiki üksnes menetluse eesmärgil seni, kuni tema taotlust läbi vaadatakse. ( 32 )

Vastuvõtudirektiiv

32. Direktiiv 2013/33/EL, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded, ( 33 ) nagu need on määratletud kvalifitseerimisdirektiivi artikli 2 punktis h, näeb ette, et liikmesriigid peavad teatama taotlejatele 15 päeva jooksul alates rahvusvahelise kaitse taotluse „esitamisest“ hüvitistest, millele neil on õigus, ning vastuvõtutingimustega seotud kohustustest, mida nad peavad täitma (artikli 5 lõige 1). Liikmesriigid peavad tagama, et kolme päeva jooksul pärast rahvusvahelise kaitse taotluse esitamist antakse taotlejale dokument, mis tõendab tema seisundit rahvusvahelise kaitse taotlejana või kinnitab, et tal on tema taotluse menetlemise või läbivaatamise ajal lubatud viibida liikmesriigi territooriumil (artikli 6 lõige 1).

Liikmesriigi õigus

33. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitustest taotluses nähtub, et kui kolmanda riigi kodanik taotleb Saksamaal rahvusvahelist kaitset, tehakse Saksa süsteemis vahet kahel taotlusel: ühelt poolt mitteametlik taotlus, mis esitatakse ametiasutustele (nagu piirikontroll, politsei, immigratsiooniasutused või varjupaigataotlejate vastuvõtukeskus), ja teiselt poolt rahvusvahelise kaitse ametlik taotlus, mis esitatakse asutusele Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Saksamaa Liitvabariigi Rände- ja Pagulasamet, edaspidi „BAMF“), mis on Saksamaa õiguse kohaselt pädev tegema otsuseid varjupaigataotluste ja välisriikide kodanike kohta.

34. Kolmanda riigi kodanik suunatakse alguses asjakohasesse vastuvõtukeskusesse, kes peab isikust teatama BAMFile. Saksa asutused peavad kolmanda riigi kodanikule andma varjupaigataotlejana registreerimise tõendi (edaspidi „registreerimistõend“). Sellest hetkest alates on asjaomasel kolmanda riigi kodanikul õigus jääda Saksamaale kuni tema varjupaigataotlusega seotud menetluse lõpuni. Kolmanda riigi kodanikule antakse aeg kohalikus BAMFi büroos, mil ta peab isiklikult sinna kohale ilmuma, et esitada oma rahvusvahelise kaitse taotlus.

Asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused

35. Tsegezab Mengesteab (edaspidi „kaebaja“) on Eritrea kodanik. Ta ütles, et ta sisenes ELi territooriumile esimest korda 4. septembril 2015 Liibüast üle Vahemere Itaaliasse. Saksamaale saabus ta Itaaliast maismaad pidi 12. septembril 2015. 14. septembril 2015 andsid Saksa asutused talle esimese registreerimistõendi, mille oli väljastanud Ülem-Baieri ringkonnavalitsus tema mitteametliku varjupaigataotluse peale. 8. oktoobril 2015 väljastas Bielefeldi välismaalaste keskamet talle teise registreerimistõendi. Selle saatis T. Mengesteab BAMFile 14. jaanuaril 2016 ja uuesti 6. veebruaril 2016. 22. juulil 2016 esitas T. Mengesteab BAMFile ametliku rahvusvahelise kaitse taotluse.

36. 19. augustil 2016 Eurodac-andmebaasi esitatud päringu põhjal selgus, et T. Mengesteabilt olid Itaalias võetud sõrmejäljed (Eurodaci kokkulangevus IT2LE01HRQ), kuid rahvusvahelise kaitse taotlust ta seal esitanud ei olnud. Saksa asutused esitasid samal päeval oma Itaalia kolleegidele kaebaja kohta vastuvõtmispalve. Itaalia asutused sellele ei vastanud.

37. 16. novembril 2016 toimetati T. Mengesteabile kätte BAMFi 10. novembri 2016. aasta otsus, mille BAMF luges tema rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuks, mistõttu tema varjupaigataotlus jäeti rahuldamata, ning tegi ettekirjutuse tema väljasaatmiseks Itaaliasse. BAMF oli seisukohal, et kaebaja taotluse läbivaatamise eest vastutab Itaalia, mitte Saksamaa, kuna kaebaja oli Liibüast Itaaliasse rännates ebaseaduslikult ületanud ELi välispiiri, mistõttu on tema olukorras kohaldatav Dublini III määruse artikli 13 lõige 1.

38. 17. novembril 2016 esitas T. Mengesteab selle otsuse peale eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse nõudega üleandmisotsuse kohaldamine peatada. Kohus rahuldas väljasaatmisotsuse kohaldamise peatamise kaebuse 22. detsembril 2016.

39. T. Mengesteab väidab, et tema taotluse läbivaatamise eest vastutab Saksamaa, kuna vastuvõtmispalve tema kohta esitati pärast Dublini III määruse artikli 21 esimeses lõigus sätestatud kolmekuulist tähtaega. Ta leiab, et vastuvõtmispalve esitamise tähtaeg algas tema mitteametliku varjupaigataotluse esitamisega 14. septembril 2015. Samale seisukohale jääb ta ka vaatamata Eurodaci kokkulangevusele, kuna artikli 21 lõike 1 teises lõigus ette nähtud lühem, kahekuuline tähtaeg on mõeldud selleks, et kiirendada vastuvõtmispalvete menetlemist.

40. BAMF väidab vastu esiteks, et Dublini III määruses sisalduvate, tähtaegu reguleerivate eeskirjade puhul ei ole taotlejatel õigust nende vaidlustamisele või läbivaatamisele, kuna need ei loo õigusi üksikisikutele. Teiseks on ta seisukohal, et ettenähtud tähtajad hakkavad kulgema alles ametliku taotluse esitamisega.

41. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas T. Mengesteab saab vaidlustada Dublini III määruse artikli 21 lõikes 1 sätestatud tähtaegade kohaldamise sama määruse artikli 27 lõike 1 kohases menetluses. Kui saab, siis soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, mida täpselt rahvusvahelise kaitse taotluse esitamine Dublini III määruse tähenduses hõlmab.

42. Niisiis esitab eelotsusetaotluse esitanud kohus järgmised küsimused: „1. Kas varjupaigataotleja võib tugineda sellele, et vastuvõtmispalve esitamise tähtaja lõppemise tõttu on vastutus üle läinud vastuvõtmispalve esitanud liikmesriigile ([Dublini III määruse] artikli 21 lõike 1 kolmas lõik)? 2. Kui esimesele küsimusele tuleb vastata jaatavalt: kas varjupaigataotleja võib vastutuse üleminekule tugineda ka juhul, kui vastuvõtmispalve saajaks olev liikmesriik on jätkuvalt valmis teda vastu võtma? 3. Kui teisele küsimusele tuleb vastata eitavalt: kas vastuvõtmispalve saajaks oleva liikmesriigi sõnaselge nõusoleku või kaudse nõusoleku ([Dublini III määruse] artikli 22 lõige 7) põhjal saab teha järelduse, et vastuvõtmispalve saajaks olev liikmesriik on jätkuvalt valmis varjupaigataotlejat vastu võtma? 4. Kas [Dublini III määruse] artikli 21 lõike 1 teises lõigus sätestatud kahe kuu pikkune tähtaeg võib pärast [Dublini III määruse] artikli 21 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud kolme kuu pikkuse tähtaja möödumist lõppeda, kui vastuvõtmispalve esitanud liikmesriik saadab päringu Eurodac-andmebaasi alles siis, kui kolme kuu pikkuse tähtaja algusest on möödunud rohkem kui üks kuu? 5. Kas rahvusvahelise kaitse taotlus loetakse [Dublini III määruse] artikli 20 lõike 2 tähenduses esitatuks juba varjupaigataotlejana registreerimise tunnistuse […] esmakordse väljastamise kuupäevast või alles vormikohase varjupaigataotluse protokollimise kuupäevast? Eelkõige: a) kas varjupaigataotleja tunnistus on vorm või protokoll [Dublini III määruse] artikli 20 lõike 2 tähenduses; b) kas pädev asutus [Dublini III määruse] artikli 20 lõike 2 tähenduses on asutus, kelle pädevuses on vormi vastuvõtmine või protokolli koostamine, või asutus, kelle pädevuses on varjupaigataotluse kohta otsuse tegemine; c) kas asutuse koostatud protokoll loetakse pädevale asutusele laekunuks ka siis, kui teda on teavitatud vormi või protokolli põhisisust, või peab asutusele olema edastatud protokolli originaal või koopia? 6. Kas viivitused varjupaiga esmakordse taotlemise ja/või varjupaigataotleja tunnistuse esmakordse väljastamise ning vastuvõtmispalve esitamise vahel võivad analoogia alusel [Dublini III määruse] artikli 21 lõike 1 kolmanda lõiguga kaasa tuua vastutuse ülemineku vastuvõtmispalve esitanud liikmesriigile või kohustada vastuvõtmispalve esitanud liikmesriiki võtma vastutus [Dublini III määruse] artikli 17 lõike 1 esimese lõigu alusel üle oma algatusel? 7. Kui kuuenda küsimuse esimesele või teisele võimalusele tuleb vastata jaatavalt: millisest ajavahemikust alates on tegemist vastuvõtmispalve esitamise põhjendamatu viivitamisega? 8. Kas vastuvõtmispalve, milles vastuvõtmispalve esitanud liikmesriik teeb teatavaks vaid vastuvõtmispalve esitanud riigi territooriumile sisenemise kuupäeva ning vormikohase varjupaigataotluse esitamise kuupäeva, kuid jätab teatavaks tegemata varjupaiga esmakordse taotlemise kuupäeva ja/või varjupaigataotleja tunnistuse esmakordse väljastamise kuupäeva, järgib [Dublini III määruse] artikli 21 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud tähtaega, või on selline vastuvõtmispalve „tühine“?“

43. Kirjalikud seisukohad on esitanud Saksamaa ja Ungari valitsus ning Euroopa Komisjon. 25. aprillil 2017 toimunud kohtuistungil esitasid oma suulised seisukohad kõik kolm ning T. Mengesteab ja Ühendkuningriik.

Hinnang

Sissejuhatavad märkused

44. Eelotsusetaotluses kirjeldatu põhjal sisenes T. Mengesteab ELi territooriumile, rännates Liibüast üle Vahemere Itaaliasse. Eritrea kodanikuna oleks tal ELi liikmesriikide välispiiri ületamiseks pidanud olema viisa. ( 34 ) Seda tal eeldatavasti ei olnud ja tema sisenemine ELi territooriumile oli ebaseaduslik, kuna ta ei täitnud Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõikes 1 sätestatud tingimusi. ( 35 ) Nendel asjaoludel lähtub eelotsusetaotluse esitanud kohus oma küsimuste esitamisel sellest, et T. Mengesteabi suhtes on kohaldatav Dublini III määruse artikli 13 lõige 1 ja et selle määruse kohaselt on vastutav liikmesriik Itaalia.

45. Kas eelotsusetaotluse esitanud kohtu eeldus, et T. Mengesteabi sisenemine Itaaliasse oli selle sätte tähenduses ebaseaduslik, on põhjendatud?

46. Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 tõlgendamise kohta käesolevas menetluses otsest küsimust tõstatatud ei ole. Sarnane küsimus olukorras, kus kolmandate riikide kodanikud on 2015. aasta sügise ja 2016. aasta kevade vahel läbi Lääne-Balkani tulles ületanud maismaapiire, on praegu arutamisel kohtuasjades A. S. ( 36 ) ja Jafari. ( 37 ) Neis kohtuasjades palutakse Euroopa Kohtul tõlgendada Dublini III määruse artikli 13 lõikes 1 kasutatavat väljendit „ebaseaduslikult ületanud mõne liikmesriigi piiri“ ja Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõike 4 punkti c, mis annab liikmesriikidele õiguse teha artikli 5 lõikes 1 sätestatud tingimustest (nagu kehtiva viisa omamise nõudest) erandi humanitaarsetel kaalutlustel, riiklikes huvides või rahvusvaheliste kohustuste tõttu, lubades asjaomasel kolmanda riigi kodanikul oma territooriumile siseneda.

47. Kas seda küsimust on T. Mengesteabi juhtumis käsitletud? Kui ei, siis kas seda tuleks analüüsida?

48. See küsimus on ühtaegu nii keeruline kui ka tundlik, täis väljaütlemata poliitilisi aspekte ja äärmiselt valus teema, arvestades traagilisi lugusid inimestest, kes üle Vahemere tulla üritades surma saavad. Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus seda küsimust tõstatanud ei ole, on see siiski Dublini III määruse kohaldatavuse kindlaksmääramisel käesolevas asjas oluline. Kui artikli 13 lõige 1 ei ole asjakohane III peatüki kriteerium, võib vajadus tegelikult esitatud küsimustele vastata ära langeda.

49. Taustaks meenutan, et 2015. aasta aprillis kutsus Euroopa Parlament Euroopa Liitu ja selle liikmesriike üles tegema kõik võimaliku selleks, et vähendada inimelude kaotusi merel. ( 38 ) Selle peale korraldasid EL ja selle rannikuäärsed liikmesriigid, näiteks Itaalia, sageli koostöös Frontexiga (Euroopa piiri- ja rannavalveasutus), hulga kooskõlastatud otsingu- ja päästeoperatsioone või samalaadsete ülesannetega piirikontrollioperatsioone. ( 39 )

50. Vaikimisi eeldatakse vist, et kolmandate riikide kodanikud, kes saabuvad liikmesriigi territooriumile üle mere, et seal arvatavasti rahvusvahelise kaitse taotlust esitada, peavad selle liikmesriigi välispiiri olema ületanud Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 tähenduses „ebaseaduslikult“. Mulle tundub, et see eeldus ei pruugi alati põhjendatud olla.

51. Kui keegi lahkub laevalt, millega ta üle mere saabus, ohutult ja märkamatult liikmesriigi territooriumile ning ilmub hiljem selle või mõne teise liikmesriigi ametiasutustesse, et taotleda rahvusvahelist kaitset, on eeldus, et ta on esimese liikmesriigi piiri ületanud „ebaseaduslikult“, põhjendatud: see on peaaegu alati õige. Kui isik päästetakse avamerel uppuvalt ülerahvastatud kummipaadilt, on õiguslik olukord oluliselt keerulisem. Oma nüansi võib selles olukorras lisada asjaolu, et isik päästetakse liikmesriigi territoriaalvetes.

52. Merehädaliste abistamise kohustus on „mereõiguse üks iidsemaid ja põhjapanevaid kohustusi“. ( 40 ) ÜRO mereõiguse konventsiooni (UNCLOS) artikli 98 lõike 1 punkt b sätestab, et iga riik peab nõudma, et tema lipu all sõitva laeva kapten osutab viivitamata abi igale merehädalisele ja suundub võimalikult kiiresti merehädalist päästma, seadmata seejuures ohtu laeva, meeskonda või reisijaid. UNCLOS artikli 98 lõige 2 sätestab, et iga rannikuäärne riik peab edendama piisava otsingu- ja päästeteenistuse loomist, tegevust ja käigushoidmist seoses ohutusega merel ja selle kohal. ( 41 )

53. „Turvaline paik“ on koht, kus päästeoperatsioon loetakse lõpetatuks. Samuti on see koht, kus ellujäänute turvalisus ei ole ohus ja kus on võimalik rahuldada nende põhivajadusi (nagu toit, peavari ja arstiabi). Lisaks on see koht, kus on võimalik korraldada ellujäänute transport järgmisse või lõplikku sihtkohta. ( 42 ) Sellega aga ei kaasne rannikuäärsele riigile (või laeva lipuriigile või otsingu- ja päästeoperatsiooni korraldavale riigile) kohustust lubada päästetutel laevalt lahkuda oma territooriumile. ( 43 ) Põhimõtteliselt (s.o ilmselgelt tingimusel, et järgitakse tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet) võib ELi liikmesriigi lipu all sõitva laeva poolt või liikmesriigi territoriaalvetes päästetud kolmandate riikide kodanikel laevalt lahkuda lubada ELi-välises riigis. ( 44 ) Kümme aastat tagasi, 2007. aastal, märkas komisjon kõige sobivama maaletoimetamissadama kindlaksmääramisega seotud probleeme. ( 45 ) Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni hõlbustamiskomitee tegi 2009. aastal ettepaneku, et riik, kelle jurisdiktsiooni otsingu- ja päästeoperatsiooni piirkond jääb, peaks juhul, kui muud turvalist paika ei leita, nõustuma päästetute maaletoimetamisega oma territooriumil, kuid hiljem lükati see ettepanek tagasi. ( 46 ) Pärast üht nõukogu algatust 2010. aastal ( 47 ), mille Euroopa Kohus menetluslikel põhjustel tühistas, ( 48 ) kehtestati Frontexi määrusega järgmine otsingu- ja päästeoperatsioonide põhireegel: vastuvõttev liikmesriik ja osalevad liikmesriigid peavad tegema koostööd vastutava päästekoordinatsioonikeskusega turvalise paiga leidmiseks, kuid kui see ei ole võimalik „võimalikult aegsasti“, võib toimetada päästetud isikud maale vastuvõtvas liikmesriigis. ( 49 ) Frontexi määrus ei ole aga kohaldatav kolmandate riikide territoriaalvetes ( 50 ) ja määrusele on ette heidetud seda, et see ei näe ette „selgeid õigusnõudeid maaletoimetamise kohta otsingu- ja päästeolukordades“. ( 51 )

54. Minu lühikesest ülevaatest on selge, et rahvusvahelise mereõiguse, rahvusvahelise humanitaarõiguse (1951. aasta Genfi konventsiooni näol) ja ELi õiguse kokkupuutekohtadest ei ole võimalik leida selget ja ilmset vastust küsimusele, kas isikute puhul, kes on päästetud Vahemerelt ja toimetatud maale mõnes ELi rannikuäärses liikmesriigis (üldjuhul, kuid mitte ainult, Kreekas või Itaalias), tuleks arvata, et nad on selle liikmesriigi piiri ületanud Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 tähenduses „ebaseaduslikult“.

55. Seda silmas pidades ei ole Euroopa Kohtul lihtne selles küsimuses vajalikke juhiseid anda. Kuna seda küsimust eelotsusetaotluses tõstatatud ei ole, siis sellest ka Dublini riikidele ( 52 ) ei teatatud. Seepärast ei saanud nad ka teha teadlikku otsust, kas selles küsimuses oma kirjalikud seisukohad esitada või mitte.

56. Mis puudutab seega eelotsusetaotluse aluseks olevaid faktilisi asjaolusid, ei ole Euroopa Kohtul teada, kas T. Mengesteab päästeti merelt (ja kui, siis kelle poolt) või kas tal oli tõepoolest õigus siseneda Itaalia territooriumile humanitaarsetel põhjustel või seoses Itaaliale rahvusvahelisest õigusest tulenevate kohustustega. Võib aga olla, et ta liikus täiesti salaja. Sellisel juhul on enam kui tõenäoline, et Dublini III määruse artikli 13 lõige 1 oleks tema olukorras üheselt kohaldatav.

57. Seega, kuigi ma pidasin oluliseks selle probleemi esile tõsta, tundub mulle, et Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 tõlgendamine olukorras, kus on ületatud merepiir ja saabutud rannikuäärse liikmesriigi territooriumile, on küsimus, mis tuleb lahendada mõnes teises kohtuasjas, kus mõne liikmesriigi kohus on konkreetselt selle küsimuse tõstatanud. Seepärast asun nüüd eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuste juurde.

Esimene, teine ja kolmas küsimus

58. Eelotsusetaotluses sõnastatud esimesed kolm küsimust on omavahel tihedalt seotud. Saksamaa kohus soovib nendega sisuliselt teada, kas T. Mengesteab saab vaidlustada otsuse tema üleandmise kohta Saksamaalt Itaaliale kui liikmesriigile, kes vastutab tema taotluse läbivaatamise eest.

Esimene küsimus: üldised märkused

59. Oma esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas Dublini III määruse artikli 27 lõikest 1 tulenevalt on rahvusvahelise kaitse taotlejal õigus vaidlustada enda kohta tehtud üleandmisotsust, kui palve esitanud liikmesriik (käesoleval juhul Saksamaa) ei pea kinni artikli 21 lõikes 1 palve esitamiseks ette nähtud kolmekuulisest tähtajast.

60. Saksamaa ja Ühendkuningriigi seisukoht on, et esimesele küsimusele tuleb vastata eitavalt. T. Mengesteab ja Ungari on vastupidisel seisukohal. Komisjoni kirjalik seisukoht oli, et taotlejal on õigus üleandmisotsus sellel alusel vaidlustada. Kohtuistungil aga asus komisjon teisele seisukohale. Ta väitis, et taotlejale Dublini III määruse artikli 27 lõikest 1 tulenev vaidlustamise või läbivaatamise nõudmise õigus ei hõlma määruse neid sätteid, mis määravad kindlaks liikmesriikide vastuvõtmispalvete esitamise tähtajad.

61. Minu arvates hõlmab esimene küsimus kaht üldist teemat, s.o Dublini III määruse artikli 21 lõike 1 tõlgendamist ja artikli 27 lõikes 1 ette nähtud õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile ulatust. Sisuliselt seisneb küsimus selles, kas liikmesriikide tegevus või tegevusetus, eriti määruses ette nähtud tähtaegade eiramine, peaks alluma kohtulikule kontrollile menetluse teel, mille rahvusvahelise kaitse taotleja algatab liikmesriigi kohtus, et vaidlustada enda kohta tehtud üleandmisotsus.

62. Minu arvates on nende küsimuste analüüsimisel tähtis arvesse võtta teatavaid Euroopa Kohtu praktikas kindlaks määratud üldpõhimõtteid, mida on korratud ka Dublini III määruse preambulis. ( 53 ) Euroopa Liit on õigusel rajanev ühendus, mis tähendab seda, et liikmesriigid ega institutsioonid ei pääse kohtulikust kontrollist nende õigusaktide vastavuse üle hartale või aluslepingutele, ning et viimastega on loodud täielik õiguskaitsevahendite süsteem ja menetlused, mille mõte on võimaldada ELi õigusega hõlmatud õigusnormide õiguspärasuse kontrollimist. Lisaks on põhiõigused lahutamatu osa ühenduse õiguse üldpõhimõtetest, mille järgimise tagab Euroopa Kohus. Sellega seoses juhindub Euroopa Kohus liikmesriikide ühistest põhiseaduslikest tavadest ja eelkõige EIÕKist, millel on sellega seoses eriline tähendus. ( 54 )

63. Käesolevas asjas on põhiõigustest kõne all konkreetselt õigus kaitsele ja õigus tõhusale kohtulikule kaitsele, mis on tagatud harta artikliga 47. Esimene kuulub menetlusõiguste hulka, mis on hõlmatud õigusega olla ära kuulatud. Viimasega kaasneb nõue asjakohasele asutusele võimaldada puudutatud isikul oma õigusi kaitsta ja anda sellele tõhus vahend kõigi talle ELi õigusega tagatud õiguste rikkumise korral. ( 55 ) Sellega seoses on artikli 47 kohaldamisala laiem kui vastavalt EIÕK artiklites 6 ja 13 tagatud õiguste oma. ( 56 )

64. Tõlgendades Dublini III määruse artikli 21 lõiget 1 ja artikli 27 lõiget 1 nendel üldpõhimõtetel, olen seisukohal, et esimesele küsimusele tuleks vastata jaatavalt põhjustel, mida järgmiseks selgitan. T. Mengesteabi juhtumi praktiline tähendus sõltub vastusest viiendale küsimusele selle kohta, millal tuleb rahvusvahelise kaitse taotlus lugeda „esitatuks“. Selle aktiga algab artikli 21 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud kolmekuuline tähtaeg. ( 57 )

Dublini III määruse artikli 21 lõige 1

65. Kuigi on tõsi, et mitte kuskil ei ole sõnaselgelt sätestatud, et Dublini III määruse artikli 21 lõikes 1 sätestatud tähtajad on artikli 27 lõikes 1 ette nähtud vaidlustamise või läbivaatamise nõudmise õigusega hõlmatud, ei ole selline tõlgendus vastuolus määruse tekstiga ega ka seadusandja kavatsusega. ( 58 )

66. Üksikisikute õiguste ja Dublini süsteemi menetlustega loodud riikidevaheliste mehhanismide vahelisest vastuolust ollakse teadlik süsteemi algusest peale. ( 59 ) Arvestades, et Dublini süsteem loodi algselt selleks, et luua liikmesriikide jaoks mehhanism, mille abil saab kiiresti kindlaks määrata varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik, ei olegi see vastuolu ehk nii üllatav. ( 60 )

67. Seisukoht küsimuses, kuidas seda vastuolu on õige lahendada, on aga aja jooksul muutunud. Esiteks tuleb nüüd arvesse võtta hartas kui esmase õiguse aktis sätestatud põhiõigusi. ( 61 ) Teiseks on Dublini III määruse ettevalmistavatest materjalidest näha, et ELi seadusandja soov oli määruse vastuvõtmisel tagada, et selle sätted oleks täielikus kooskõlas põhiõigustega kui ELi õiguse üldpõhimõtetega ning rahvusvahelise õigusega. Seepärast „on [erilist tähelepanu] pööratud vajadusele tugevdada Dublini menetluse kohaldamisalasse kuuluvate isikute õiguslikke ja menetluslikke tagatisi ning võimaldada neil kaitsta oma õigusi senisest paremini“. ( 62 ) Põhiõiguste rõhutamine on ilmne ka Dublini III määruse ülesehituses ja kontekstis. Neid koos silmas pidades tuleb tõlgendada ka artikli 21 lõiget 1. ( 63 )

68. Määruse ülesehitusest nähtub, et selle üldine eesmärk on määrata võimalikult kiiresti kindlaks liikmesriik, kes vastutab mõnes liikmesriigis esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest. ( 64 ) Selle liikmesriigi peavad kindlaks määrama pädevad asutused, kes on artikli 35 lõike 1 alusel selleks määratud. Oma ülesannete täitmisel peavad pädevad asutused kinni pidama Dublini III määruses kehtestatud tähtaegadest.

69. Artikli 3 lõike 1 kohaselt vaatab taotluse läbi üks liikmesriik, kelleks on III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt vastutav liikmesriik. Üldpõhimõte on, et varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutab see liikmesriik, kes on taotleja ELi territooriumile sisenemisega või seal viibimisega kõige rohkem seotud. Just III peatüki kriteeriumid, mis käsitlevad ELi territooriumile ebaseaduslikku sisenemist (s.o artikli 13 lõige 1), on need, mida kohaldatakse rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise vastutuse määramisel kõige sagedamini, samas kui III peatüki artiklites 8–11 sätestatud kriteeriume alaealiste ja pereliikmete kohta kohaldatakse harvemini. ( 65 ) Dublini süsteem on mõeldud vältima olukorda, kus taotleja jäetakse liikmesriikide vahel pendeldama või hoopis „ripakile“, ilma et ükski liikmesriik tahaks tema rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamist enda peale võtta. Fraas „üks liikmesriik“ viitab sellele, et taotlejatel ei ole õigust esitada taotlust mitmes liikmesriigis (nn meelepärase menetleja valimine, ingl k forum shopping ( 66 )).

70. Vastutava liikmesriigi määramine peab algama niipea, kui rahvusvahelise kaitse taotlus on esimest korda esitatud mõnele liikmesriigile (Dublini III määruse artikli 20 lõiked 1 ja 2). Kui liikmesriik, kellele on esitatud rahvusvahelise kaitse taotlus, leiab, et taotluse läbivaatamise eest vastutab mõni muu liikmesriik, võib ta paluda sellisel muul liikmesriigil taotleja vastu võtta. Selline vastuvõtmispalve tuleb esitada võimalikult kiiresti ja igal juhul kolme kuu jooksul pärast taotluse esitamist artikli 20 lõikes 2 määratletud tähenduses. Liikmesriik, kus taotlus esitati, ei ole kohustatud seda tegema, kuna vastuvõtmispalve esitamine on vabatahtlik. Kui ta seda palvet ei esita, jääb ta vastutavaks liikmesriigiks.

71. Lisaks nähtub Dublini II määruse ettevalmistavatest materjalidest, et kui Dublini II määrusega asendati Dublini konventsioon, lühendati vastuvõtmispalvete esitamise tähtaega kuuelt kuult kolmele. ( 67 ) Dublini II määruses muudetud tähtajad (mis on ka Dublini III määruses) olid seotud taotluste vastuvõetavusnõuetega (toonases) menetluste direktiivi ettepanekus. ( 68 ) Komisjon selgitas oma toonases seletuskirjas, et vastutava liikmesriigi määramise mehhanism saab toimida muu hulgas ainult juhul, kui taotluste menetlemine toimub kokkulepitud tähtaegade jooksul. ( 69 )

72. Kui liikmesriik otsustab vastuvõtmispalve esitada, on selleks artikli 21 lõikes 1 ette nähtud tähtajad kohustuslikud ja ranged. Määruses ei ole ühtki sätet, mille alusel saaksid liikmesriigid neid tähtaegu pikendada, ja lisaks ei ole seadusandja andnud liikmesriikidele võimalust nendest erandlikel asjaoludel kõrvale kaldumiseks.

73. Liikmesriik, kus taotlus esitati, võib mõistagi esitada tulemusliku vastuvõtupalve teisele liikmesriigile. Sellisel juhul lõppeb tema vastutus varjupaigataotluse sisulise läbivaatamise eest. Kuid ta võib ka: i) vastuvõtmispalve esitamisest loobuda; ii) esitada Dublini III määruse artikli 21 lõike 1 kohaselt kolme kuu jooksul palve, mille saajaks olev liikmesriik võib põhjendatult (tõendite puudumise tõttu) tagasi lükata; või iii) esitada palve pärast seda kolmekuulist tähtaega. Kõigil neil juhtudel saab ta liikmesriigiks, kes vastutab asjaomase rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest. ( 70 ) Sellel on muidugi sisulised tagajärjed taotlejale endale. Liikmesriik A ei anna teda üle liikmesriigile B. Ta jääb esimesse liikmesriiki, kuni tema rahvusvahelise kaitse taotlust menetletakse ja selle kohta otsust tehakse. Konkreetne mõju sõltub taotleja olukorra asjaoludest. Juhtudel, kus Dublini menetlus edeneb kiiresti, on selle protsessi mõju rahvusvahelise kaitse taotluse edenemisele arvatavasti väiksem, kui see oleks siis, kui taotluse menetlemisega kaasnevad viivitused, eriti alguses, kui on vaja määrata vastutav liikmesriik. ( 71 ) Seega tagavad näiteks artikli 21 lõikes 1 kehtestatud tähtajad nii taotlejatele kui ka asjaomastele liikmesriikidele teatava kindlustunde. Mitmesugused kehtestatud tähtajad on kogu Dublini süsteemi toimimise jaoks määrava tähtsusega.

74. Seda tõlgendust kinnitavad sätted, mis võeti Dublini III määrusesse selleks, et ette näha või tõhustada üksikisikute õigusi, nagu artikli 4 lõikes 1 sätestatud õigus saada teavet ning artikli 26 lõigetes 1 ja 2 määratletud õigus olla üleandmisotsusest teavitatud.

75. Lisan, et nagu artikli 29 lõike 3 sõnastusest johtub, on määruse ülesehituses arvesse võetud asjaolu, et isiku üleandmine võib toimuda ekslikult, ja vajadust tagada, et üleandmisi saab kohtus vaidlustada või nõuda nende läbivaatamist. ( 72 )

76. Seepärast asun Dublini III määruse sõnastusest, eesmärkidest ja ülesehitusest tulenevalt seisukohale, et juhul, kui liikmesriik ei ole järginud vastuvõtmispalvete esitamiseks kehtestatud tähtaegu, peaks rahvusvahelise kaitse taotlejal olema õigus enda kohta tehtud üleandmisotsust vaidlustada, eriti kui nende tähtaegade eiramine mõjutab sellise isiku taotluse menetlemise edenemist.

Dublini III määruse artikli 27 lõige 1

77. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib, kas T. Mengesteabi asjas tuleks kohaldada Euroopa Kohtu otsust kohtuasjas Abdullahi ( 73 ). Selle üks pool oli Somaalia kodanik S. Abdullahi, kes oli esimest korda ELi territooriumile sisenenud Kreekas. Sealt liikus ta läbi Ungari Austriasse, kus taotles varjupaika. Austria ametiasutused asusid seisukohale, et III peatüki asjakohase kriteeriumi kohaselt on vastutav liikmesriik Ungari. ( 74 ) Ungari ametiasutused soostusid tema taotluse läbi vaatama. S. Abdullahi aga väitis, et vastutav liikmesriik on hoopis Kreeka, kuna just seal ta sisenes esimest korda ELi territooriumile. ( 75 ) Euroopa Kohus tegi otsuse, et Dublini II määruse artikli 19 lõikes 2 ette nähtud vaidlustamise või läbivaatamise nõudmise õigust tuleb tõlgendada nii, et olukorras, kus liikmesriik on nõustunud varjupaigataotleja vastu võtma kriteeriumi alusel, et ta on tõepoolest see liikmesriik, kuhu varjupaigataotleja sisenes esimest korda Euroopa Liidu territooriumile, saab see varjupaigataotleja selle vaidlustada vaid siis, kui ta tugineb liikmesriigi varjupaigamenetluses ja varjupaigataotlejate vastuvõtutingimustes esinevatele süsteemsetele puudustele, mis kujutavad endast tõsist ja tõendatud alust arvamaks, et seda varjupaigataotlejat võidakse tõepoolest kohelda ebainimlikult või alandavalt harta artikli 4 tähenduses.

78. Minu arvates on kohtuotsus Abdullahi kohaldatav ainult selle kohtuasja konkreetseid asjaolusid arvestades. T. Mengesteabi olukord on teistsugune.

79. Esiteks ei vaidlusta T. Mengesteab III peatüki asjaomase kriteeriumi (Dublini III määruse artikli 13 lõike 1) kohaldamist. Teiseks on pärast Dublini II määruse tõlgendamist kohtuotsuses Abdullahi järgmises Dublini määruses tehtud muudatusi, mis selle tõlgenduse suures osas asendavad. ( 76 ) Määruse eesmärgid ja üldine ülesehitus on edasi arenenud. Tulemus on, et vaidlustamise või läbivaatamise nõudmise õigus on vähem piiratud, kui see oli Dublini II määruse artikli 19 lõike 2 kohaselt. Dublini III määruse sätteid, mis käsitlevad taotlejatele ette nähtud tagatisi seoses teabega, mida liikmesriigid peavad neile andma, ja kohustusega viia taotlejaga läbi isiklik vestlus, eelmises määruses ei olnud. ( 77 ) Määruse ülesehituses tehtud muudatusi kinnitavad määruses sätestatud eesmärgid parandada taotlejatele Dublini süsteemis tagatud kaitset ja kehtestada tõhus õiguskaitsevahend, mis hõlmab nii Dublini III määruse kohaldamise hindamist kui ka selle liikmesriigi õigusliku ja faktilise olukorra hindamist, kuhu taotleja üle antakse. ( 78 )

80. Dublini III määruse artikli 27 lõiget 1, mis sätestab, et taotlejal on õigus tõhusale õiguskaitsele üleandmisotsuse faktiliste või õiguslike asjaolude vaidlustamise või läbivaatamise kaudu kohtus, analüüsis Euroopa Kohus viimati kohtuotsustes Ghezelbash ( 79 ) ja Karim ( 80 ).

81. Kummaski kohtuasjas ei olnud rahvusvahelise kaitse taotleja nõus selle liikmesriigi pädevate asutuste otsusega, kus ta viibis, anda ta üle teisele liikmesriigile, kes oli kokkuleppel esimese liikmesriigiga nõustunud üle võtma vastutuse taotleja taotluse läbivaatamise eest. Kohtuotsuses Ghezelbash järeldas Euroopa Kohus (III peatüki viisakriteeriumi (Dublini III määruse artikkel 12) väidetavalt vale kohaldamise kohta), et rahvusvahelise õiguse täitmise tagamiseks peaks üleandmisotsuste vaidlustamiseks Dublini III määrusega kehtestatud tõhus õiguskaitse hõlmama i) nii selle määruse kohaldamise hindamist kui ka ii) selle liikmesriigi õigusliku ja faktilise olukorra hindamist, kuhu taotleja üle antakse. ( 81 ) Kohtuotsuses Karim järeldas Euroopa Kohus, et artikli 19 lõike 2 (mis ei kuulu III peatüki kriteeriumide hulka, vaid Dublini III määruse V peatükki) vale kohaldamine on hõlmatud määruse artikli 27 lõikes 1 ette nähtud vaidlustamise või läbivaatamise nõudmise õigusega, märkides järgmist: „[Dublini III määruse] kohaldamine tugineb peamises osas vastutava liikmesriigi määramise menetlusele, mis toimub selle määruse III peatükis toodud kriteeriumide alusel“. ( 82 )

82. T. Mengesteab ja Ungari on seisukohal, et kohtuotsused Ghezelbash ja Karim on käesolevas asjas kohaldatavad. Saksamaa, Ühendkuningriik ja komisjon on seisukohal, et need kohtuotsused on kohaldatavad vaid piiratud asjaoludel, s.o olukorras, kus rahvusvahelise kaitse taotleja väidab, et III peatüki kriteeriume on kohaldatud valesti, või kui säte, mille kohaldamise üle vaieldakse, on nende kriteeriumide kohaldamisega tihedalt seotud. Lisaks soovib komisjon, et Euroopa Kohus selgitaks oma otsuseid kohtuasjades Ghezelbash ja Karim ning piiritleks selgelt taotlejatele Dublini III määruse artikli 27 lõikest 1 tulenevad õigused.

83. Mulle tundub, et kuigi kohtuotsused Ghezelbash ja Karim ei käsitle konkreetselt küsimust, kas varjupaigataotleja saab vaidlustada Dublini III määruse artikli 21 lõikes 1 sätestatud tähtaegade eiramist, on neis kohtuotsustes määratletud põhimõtted siiski sama kohaldatavad ka käesolevas asjas. ( 83 )

84. Lubage mul korra käsitleda vastuväiteid sellele, et T. Mengesteabi olukorras olevatel taotlejatel on enda kohta tehtud üleandmisotsuse vaidlustamise või läbivaatamise menetlustes õigus tugineda artikli 21 lõikele 1.

85. Esimene argument, mida Saksamaa, Ühendkuningriik ja komisjon esindavad (viimane neist kohtuistungil), seisneb selles, et taotlejal ei ole õigust artikli 21 lõikes 1 sätestatud tähtaegade eiramist ette heita, kuna need tähtajad reguleerivad riikidevahelisi suhteid palve esitajaks ja saajaks oleva liikmesriigi vahel. Sellest tulenevalt ei ole sellised suhted üksikisikute poolt vaidlustatavad.

86. Mind see seisukoht ei veena, kuna Dublini süsteem ei ole enam puhtalt riikidevaheline mehhanism. Dublini süsteem lakkas seda olemast siis, kui see Dublini II määrusega ELi õigustikku inkorporeeriti, nagu nähtub selle määruse ettevalmistavatest materjalidest. ( 84 ) Olukord sai veelgi selgemaks siis, kui võeti vastu Dublini III määrus. ( 85 )

87. Teine vastuväide, mida esindab peamiselt Ühendkuningriik, seisneb selles, et ettenähtud tähtajad on menetlusküsimus. Ühendkuningriik palub Euroopa Kohtul eristada küsimusi, millega tekivad sisulised õigused (nagu III peatüki kriteeriumide vale kohaldamine), küsimustest, mis on (tema väitel) üksnes menetluslikud.

88. Mulle tundub, et olukord ei ole nii lihtne, kui Ühendkuningriik arvab. Selline eristus võib minu arvates viia määruse kunstliku kohaldamiseni ega pruugi isegi hartaga kooskõlas olla.

89. On tõsi, et tähtaegade kehtestamist peetakse valdavalt menetlusküsimuseks. Kuid Dublini III määruse artikli 21 lõikes 1 sätestatud tähtaegadel on sisulised tagajärjed nii taotlejatele kui ka asjaomastele liikmesriikidele. ( 86 )

90. ELi õiguses ollakse seoses ELi institutsioonide poolt vastu võetud õigusaktidega üldisel seisukohal, et mõne olulise menetlusnormi rikkumine muudab pädevuse kasutamise kehtetuks, kui see võib mõjutada menetluse tulemust. Sellega seoses on sellisteks olulisteks menetlusnormiks peetud nii tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet kui ka õigust olla ära kuulatud. ( 87 ) Mis puudutab vastuvõtmispalveid, siis artikli 21 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud tähtaja ületamisel on kolmandas lõigus määratletud tagajärjed – s.o palve esitanud liikmesriik jääb rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutatavaks liikmesriigiks.

91. Euroopa Kohus on loeteludesse kandmise otsuste vaidlustamisega seoses järeldanud, et ELi kohtute poolt teostatav kontroll hõlmab muu hulgas menetlusnormide järgimist ja et ELi kohtud on pädevad otsustama, kas asjaomane ELi institutsioon on arvestanud asjakohaste menetluslike tagatistega. ( 88 ) Minu arvates on need põhimõtted käesolevas asjas sama asjakohased.

92. Dublini III määruse artikli 21 lõikes 1 sätestatud tähtaegade kohaldamine, mis mõjutab vastuvõtmispalve alusel tehtud üleandmisotsuse õiguspärasust, on seotud määruse kohaldamist puudutavate õigus- ja faktiküsimustega, mida liikmesriikide kohtud peaksid saama Dublini III määruse artikli 27 lõike 1 alusel kontrollida.

93. Rõhutan, et Euroopa Kohtu sellekohane otsus ei välista kunagi liikmesriikide tasandil toimuvaid menetlusi. Dublini III määruse artikli 27 lõige 1 näeb ette õiguse õiguskaitsevahendile. Sellest ei järeldu, et iga vaidlustamine on automaatselt edukas. Selleks aga, et artikli 27 lõikes 1 ette nähtud õigust tõhusale õiguskaitsevahendile saaks üldse mõttekalt kasutada, peab liikmesriikide kohtutel olema võimalik tuvastada, kas üleandmisotsus, mis on tehtud Dublini III määruse artikli 21 lõike 1 alusel saavutatud vastuvõtmiskokkuleppe põhjal, on tehtud kooskõlas selles sättes sätestatud nõuetega ja määruses sätestatud põhitagatistega. ( 89 )

94. Et see õigus saaks olla tõhus olukorras, kus taotleja vaidlustab enda kohta tehtud üleandmisotsuse väitega, et tema kohta vastuvõtmispalve esitanud liikmesriik ei pidanud palve esitamisel kinni artikli 21 lõikes 1 sätestatud tähtajast, peab liikmesriigi kohus analüüsima muu hulgas küsimust, kas Dublini III määrust on kohaldatud kooskõlas selle sõnastusega, ülesehitusega ja seadusandja kavatsustega. Olen juba märkinud, et artikli 21 lõikes 1 ette nähtud tähtajad ei võimalda mitte mingisugust paindlikkust. ( 90 ) Võimaldades taotlejale õiguskaitset olukorras, kus on rikutud tähtaegu, saab kohtuliku kontrolli teel tagada, et taotlejal on olenevalt tema olukorrast tõepoolest juurdepääs tõhusale õiguskaitsevahendile.

95. Ühendkuningriik ja komisjon märgivad õigesti, et artikli 21 lõige 1 ei ole sõnastatud nii, et see annab õigusi üksikisikutele. See aga ei tähenda, et seadusandja kavatsus oli mitte anda üksikisikutele võimalust vaidlustada Dublini III määruses sätestatud tähtaegade rikkumist. Siduvad tähtajad võeti esimest korda kasutusele Dublini II määrusega, et motiveerida liikmesriike määrama varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik kindlaks võimalikult kiiresti ja vältida olukorda, kus rahvusvahelise kaitse taotlejad jäävad kauaks „ripakile“. ( 91 ) Seega on taotlejate huvides, et Dublini süsteem toimiks tõhusalt, nii et vastutav liikmesriik määratakse kiiresti ja tema juhtumi menetlemine edeneb järgmisse etappi, kus tema taotlust hinnatakse sisuliselt. Kõigepealt vastutava liikmesriigi määramise ning seejärel rahvusvaheline kaitse taotluse läbivaatamise ja selle kohta otsuse tegemise vaheliste viivituste vältimine on kasulik ka liikmesriikidele. Kiire ja tõhus menetlemine vähendab tõenäosust, et taotlejad liiguvad edasi riikidesse, kus nende arvates Dublini taotlusi kiiremini menetletakse.

96. Kas vastuvõtmispalvest, mis esitatakse üks päev pärast Dublini III määruse artikli 21 lõikes 1 ette nähtud kolmekuulist tähtaega, piisab selleks, lugeda järgnev üleandmine tühiseks, või peaks üleandmine olema keelatud ainult juhul, kui seda tähtaega on ületatud oluliselt, nagu aasta või enama võrra?

97. Juhin sellega seoses tähelepanu menetluste direktiivi artikli 31 lõikele 3, mis kohustab liikmesriike tagama, et rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamismenetlus viiakse lõpule kuue kuu jooksul alates taotluse esitamisest. Minu arvates ei saa vastuvõtmispalve esitamise tähtaeg tavaolukorras olla pikem kui taotluse läbivaatamiseks ette nähtud aeg. ( 92 ) Seega kui taotluse läbivaatamine kestab rohkem kui kuus kuud (mis on kaks korda kauem kui seadusandja poolt kindlaks määratud asjaomane tähtaeg), viitab see enamasti sellele, et Dublini III määruse eesmärke on õõnestatud. Sellisel juhul ei ole vastutava liikmesriigi määramine toimunud „kiiresti“ ja taotleja on tõepoolest jäetud kuni selle eeletapi lõpuni ja enne tema taotluse sisulist läbivaatamist „ripakile“. Sellegipoolest peaks olema ilmne, et liikmesriigi kohus peab iga konkreetse asja lahendama kõiki asjakohaseid asjaolusid arvesse võttes.

98. Lisan, et kuna artikli 27 lõike 1 alusel tehtud vaidlustamisel on asjaomasele otsusele peatav mõju, ei pruugi see tingimata nõrgendada vastuvõtmispalve saanud riigi olukorda, kui vaidlustatud on üleandmisotsus. Taotlejad, kelle vaidlustus on edukas, sellest iseenesest „kasu“ ei saa. Edukas vaidlustamine tähendab lihtsalt seda, et edaspidi kehtib Dublini III määruses sätestatud algne olukord ja vastuvõtmispalve esitanud liikmesriik jääb vastutavaks rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest.

99. Kolmas vastuväide, mida esindavad nii Ühendkuningriik kui ka komisjon, seisneb selles, et vaidlustamise või läbivaatamise nõudmise õigus tähtaegade rikkumise korral soodustaks meelepärase menetleja valimist.

100. See argument ei ole veenev.

101. Mitte miski ei viita sellele, et T. Mengesteabi kahtlustatakse sellises tegevuses. Seepärast seda konkreetset küsimust käesolevas asjas ei teki. Pealegi tuleks meeles pidada, et Dublini III määruses on olemas just seda nähtust käsitlevad sätted, täpsemalt tagasivõtmispalvete kord artiklites 23–25. ( 93 ) Üleandmisotsuse vaidlustamine artikli 21 lõike 1 alusel väitega, et ettenähtud kolmekuulist tähtaega on ületatud, on midagi muud kui meelepärase menetleja valimine.

102. Kui taotleja oleks esitanud kaks taotlust, mõlemad eri liikmesriikides, siis oleks küll tegemist meelepärase menetleja valimisega. Sellisel juhul oleksid kohaldatavad artiklis 23 sätestatud tähtajad ja ettenähtud kolmekuuline tähtaeg oleks pädevatele asutustele kohustuslik. Kui tähtaegadest kinni ei peeta, on vastutav liikmesriik, kus uus taotlus esitati. See järeldus johtub aga määruse enda ülesehitusest, mitte vaidlustamise või läbivaatamise nõudmise õigusest. ( 94 )

103. Neljandat vastuväidet esindab ainult komisjon. Ta palub Euroopa Kohtul piirata artikli 27 lõikest 1 tulenevat vaidlustamise või läbivaatamise nõudmise õigust nii, et see oleks seotud ainult sätetega, mis käsitlevad taotleja põhiõigusi. ( 95 ) Nagu ma aru saan, on põhineb see argument eeldusel, et varjupaigaõigus on tagatud sedavõrd, kuivõrd tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõttest peetakse loomulikult kinni. Seega väidab komisjon, et vaidlustamise või läbivaatamise nõudmise õigus peaks olema kasutatav ainult siis, kui kõne all on õigus perekonnaelule või lapse õigused või kui selle riigi varjupaigasüsteemis, kellele taotleja üle antakse, on süsteemseid puudusi. ( 96 )

104. Euroopa Kohtu ülesanne käesolevas menetluses ei ole vaadata läbi komisjoni ettepanekut Dublin IV määruse kohta. Sellegipoolest, mina igatahes väljendit „õigus tõhusale õiguskaitsevahendile“ sedasi ei tõlgenda. Selle väljendi tõlgendamisel tuleb juhinduda harta artiklitest 41 ja 47, ( 97 ) nagu Euroopa Kohus tegi seda kohtuotsustes Ghezelbash ja Karim. ( 98 )

105. Lisaks tekitaks komisjoni tõlgendus III peatüki kriteeriumide kohaldamisel meelevaldse eristuse, nii et olukordades, kus on valesti kohaldatud alaealistega seotud kriteeriume või kui tegemist on perekondliku sidemega (artiklid 8–11), oleks artikli 27 lõige 1 kohaldatav, kuid olukordades, kus on valesti kohaldatud artiklites 12–15 (viisad ja riiki sisenemise nõuded) sätestatud kriteeriume, enamasti ei oleks.

106. Ma ei ole sugugi kindel, et selline tõlgendus oleks kooskõlas harta nõuetega.

107. Selleks et analüüsida Dublini III määruse artikli 27 lõikest 1 tulenevat õigust tõhusale õiguskaitsevahendile, tuleb seda sätet tõlgendada koostoimes artikli 26 lõikega 1. Viimane paneb liikmesriigile kohustuse teavitada taotlejat üleandmise otsusest. Artikli 27 lõige 1 tagab õiguse olla ära kuulatud, mis on kaitseõigus ja on olemas selleks, et tagada tõhus õiguskaitsevahend valede üleandmisotsuste vastu. ( 99 ) Kui artikli 26 lõikes 1 teatavaks tegemise nõudeid sätestatud ei oleks, ei saaks artikli 27 lõige 1 neid funktsioone täita. Artikli 27 lõike 1 sõnastusest endast – „faktiliste või õiguslike asjaolude vaidlustamine või läbivaatamine“ – nähtub, et tähtaegade kohaldamine on selle sättega hõlmatud. See tõlgendus on kooskõlas kaitseõigustega ja tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttega, mis on omavahel seotud, nagu Euroopa Kohus on selgitanud kohtuotsuses Kadi II. ( 100 )

108. Kuivõrd artikli 27 lõikes 1 ei ole artikli 21 lõikes 1 sätestatud tähtaegade kohaldatavust sõnaselgelt välistatud, leian, et Dublini III määruse sõnastuse, eesmärkide ja ülesehitusega oleks vastuolus piirata õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiguskaitse kättesaadavust nii, nagu komisjon arvab.

109. On selge, et 2015. aasta lõpus ja 2016. aasta alguses valitsenud pagulaskriis pani liikmesriigid erakordselt raskesse olukorda, mis kurnas nende ressursse. ( 101 ) Minu arvates aga ei saa sellega põhjendada Dublini III määruses sisalduvate eeskirjadega tagatud õiguskaitse vähendamist.

110. Seepärast asun seisukohale, et Dublini III määruse artikli 27 lõiget 1 koostoimes põhjendusega 19 tuleks tõlgendada nii, et rahvusvahelise kaitse taotlejal on õigus vaidlustada enda kohta tehtud üleandmisotsus või nõuda läbivaatamist, kui see otsus on tehtud seoses vastuvõtmispalvega, mille esitanud liikmesriik ei pidanud esitamisel kinni määruse artikli 21 lõikes 1 sätestatud tähtajast.

Teine küsimus

111. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib, kas varjupaigataotleja saab enda kohta tehtud üleandmisotsust vaidlustada, isegi kui liikmesriik, kellele tema vastuvõtmise palve esitati, on nõus ta vastu võtma ja saab tema rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutavaks liikmesriigiks.

112. T. Mengesteabi puhul jättis Itaalia Saksamaa esitatud vastuvõtmispalvele vastamata. Dublini III määruse artikli 22 lõike 7 kohaselt on Itaalia vastutav liikmesriik, kuna tema asutused ei reageerinud määruse artikli 22 lõikes 1 sätestatud kolmekuulise tähtaja jooksul.

113. Minu arvates ei sõltu taotlejale artikli 27 lõikest 1 tulenev õigus tõhusale õiguskaitsevahendile sellest, kas palve saanud liikmesriik sellele reageerib (või mitte). Artikli 27 lõike 1 sõnastusest saab järeldada, et õiguskaitsevahend, mida see säte tagab, on seotud palve esitanud liikmesriigi tehtud üleandmisotsusega. Selle sätte eesmärk on tagada kohtulik kontroll selle üle, kas see otsus on tehtud õigetel faktilistel ja õiguslikel alustel. Kohtulikult kontrollitakse just neid elemente, mitte palve saanud liikmesriigi tegevust, kes peab kahe kuu jooksul alates vastuvõtmispalve saamisest teatavaid asjaolusid kontrollima (artikli 22 lõige 1).

114. Seega kui taotleja vaidlustab enda kohta tehtud üleandmisotsuse väitega, et Dublini III määruse artikli 21 lõikes 1 sätestatud tähtaegadest ei ole kinni peetud, on ebaoluline küsimus, kas palve saanud liikmesriik on nõus taotlejat vastu võtma või mitte. See järeldus jääb samaks olukorras, kus palve saanud liikmesriigist saab artikli 22 lõikest 7 tulenevalt rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik.

115. Arvestades minu ettepanekut vastamiseks esimesele ja teisele küsimusele, ei ole vaja kolmandale küsimusele vastata.

Neljas küsimus

116. Dublini III määruse artikli 21 lõike 1 teine lõik sätestab, et kui Eurodac-süsteemis esineb kokkulangevus sellise kolmanda riigi kodaniku andmetega, kelle liikmesriigi asutused on kinni pidanud piiri ebaseaduslikul ületamisel Eurodaci määruse artikli 14 lõike 1 tähenduses, tuleb vastuvõtmispalve esitada kahe kuu jooksul pärast kokkulangevuse saamist.

117. Oma neljanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas see kahekuuline tähtaeg algab Dublini III määruse artikli 21 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud kolmekuulise tähtaja lõppedes, nii et vastuvõtmispalvet esitaval liikmesriigil on palve esitamiseks aega kokku viis kuud. Teise võimalusena soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas artikli 21 lõike 1 teine lõik näeb Eurodaci kokkulangevuse korral ette lühema tähtaja. ( 102 )

118. Ungari ja komisjoni seisukoht on, et kahekuuline tähtaeg on iseseisev ega alga Dublini III määruse artikli 21 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud kolmekuulise tähtaja lõpus. Ühendkuningriik selle seisukohaga ei nõustu. Tema seisukoht on, et määruse sõnastusest tulenevalt tuleb artikli 21 lõike 1 teist lõiku tõlgendada nii, et kahekuuline tähtaeg on kolmekuulisele lisaks.

119. Dublini III määruse artikli 21 lõike 1 esimese lõigu sõnastusest tuleneb, et vastuvõtmispalvete esitamise üldine tähtaeg on kolm kuud. Teise lõigu lõpus sisalduv fraas „piiramata esimese lõigu kohaldamist“ tähendab, et üldreeglile vaatamata nähakse ette eraldi tähtaeg juhtumiteks, kus leitakse Eurodaci kokkulangevus taotleja andmetega. Minu arvates on kahekuuline tähtaeg mõeldud üldist kolmekuulist asendama, mitte täiendama, ja seda järgmistel põhjustel.

120. Esiteks on taotlejalt Eurodaci määruse artikli 14 lõike 1 alusel võetud sõrmejälgede võrdlemisel Eurodac-süsteemis olevate andmetega leitud kokkulangevus otsene tõend ELi liikmesriikide välispiiri ebaseadusliku ületamise kohta. ( 103 ) See on vormiline tõend, mille põhjal määratakse kindlaks, kas liikmesriik on tõepoolest Dublini III määruse kohaselt vastutav. ( 104 ) Eurodaci kokkulangevus võimaldab sellel protsessil kulgeda kiiremini kui olukorras, kus selliseid tõendeid ei ole. ( 105 ) Seega peaks vastuvõtmispalve esitamist kaaluval liikmesriigil olema selle üle otsustamiseks vaja vähem aega.

121. Teiseks peegeldub seisukoht, et Eurodaci kokkulangevus kiirendab Dublin III menetluste kindlaksmääramist, tagasivõtmispalveid käsitlevates sätetes. ( 106 ) Sellistel juhtudel tuleb tagasivõtmispalve esitada võimalikult kiiresti ja igal juhul kahe kuu jooksul Dublini III määruse artikli 23 lõike 2 kohase Eurodaci kokkulangevuse teate saamisest. Kui tagasivõtmispalve tugineb muudele tõenditele kui Eurodaci kokkulangevus, on liikmesriigil artikli 23 lõike 2 alusel aega kolm kuud pärast rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise kuupäeva.

122. Samamoodi tehakse olukordades, mis jäävad Dublini III määruse artikli 24 kohaldamisalasse (ja mis puudutavad tagasivõtmispalveid, mis on seotud isikutega, kes viibivad liikmesriigi territooriumil ilma elamisloata ega ole esitanud uut rahvusvahelise kaitse taotlust), vahet, kas Eurodaci kokkulangevus on olemas või mitte. Artikli 24 teine lõik näeb juhuks, kui Eurodaci kokkulangevus on olemas, tähtajaks ette kaks kuud. Sama sätte teine lõik näeb juhuks, kui selliseid tõendeid ei ole, tähtajaks ette kolm kuud. Artikli 25 lõige 1 kohustab tagasivõtmispalve saanud liikmesriiki vastama palvele võimalikult kiiresti ja igal juhul ühe kuu jooksul pärast palve esitamist. Kui aga tagasivõtmispalve aluseks on Eurodaci kokkulangevus, on tal vastamiseks aega ainult kaks nädalat.

123. Kolmandaks käivitavad artikli 21 lõike 1 esimeses ja teises lõigus sätestatud tähtaegu erinevad sündmused. Esimesel juhul on oluline rahvusvahelise kaitse taotluse esitamine. Teisel juhul on seda Eurodaci kesksüsteemist kokkulangevuse kohta teate saamine. Selleks et kõne all olev tähtaeg saaks olla viis kuud, tuleks Dublini III määruse artikli 21 lõike 1 teises lõigus nimetatud kahekuulist tähtaega tõlgendada nii, et see algab alles siis, kui kolmekuuline tähtaeg lõpeb, olenemata sellest, millal Eurodaci kokkulangevus teatavaks saab. See tõlgendus on aga vastuolus sätte enda sõnastusega.

124. Ühendkuningriik väljendas muret, et liikmesriikidel on mõnikord Eurodaci määruse kohaldamisega raskusi. Ta selgitas, et on juhtumeid, kus inimesed on end ise vigastanud, et pädevatel asutustel oleks raskem neilt sõrmejälgi võtta. Samuti on olnud juhtumeid, kus isikult on olnud raske sõrmejälgi võtta, kuna tema sõrmed on aja jooksul käsitsitööst kahjustunud.

125. Ma ei kahtle küll Ühendkuningriigi mure põhjendatuses, aga samas ei usu ma, et tema kirjeldatud probleemide lahendamiseks piisab, kui tõlgendada Dublini III määruse artikli 21 lõike 1 teist lõiku nii, nagu tema arvab.

126. Sõrmejälgede võtmise kohustus tuleneb Eurodaci määruse artikli 9 lõikest 1. ( 107 ) Määruse kohaselt tuleb sõrmejäljed võtta viivitamata ja võimalikult kiiresti ning hiljemalt 72 tunni jooksul pärast rahvusvahelise kaitse taotluse esitamist. ( 108 ) Dublini III määruse artikli 21 lõike 1 teises lõigus sätestatud tähtaeg puudutab ainult liikmesriikide kohustusi seoses vastuvõtmispalvetega. See säte ei täpsusta, mis aja jooksul pärast kolmanda riigi kodaniku rahvusvahelise kaitse taotluse esitamist tuleb sellelt sõrmejäljed võtta. Eurodaci kokkulangevuse leidmiseks on loogiline, et sõrmejäljed peavad juba Eurodaci kesksüsteemis salvestatud olema (näiteks need võeti ja edastati seoses ebaseadusliku piiriületusega teise liikmesriiki (Eurodaci määruse artikli 14 lõike 1 alusel)). See toimub enne vastuvõtmispalve esitamist. Seega tundub mulle, et Ühendkuningriik tõlgendab oma mures, et kõnealuse sätte teises lõigus sätestatud lühem, kahekuuline tähtaeg võib liikmesriikidele väheseks jääda, Dublini III määruse artikli 21 lõiget 1 valesti. Kõnealune kahekuuline tähtaeg ei saa käivituda juhul, kui Eurodaci määruse artikli 9 alusel ei võeta sõrmejälgi võrdlemiseks Eurodaci kesksüsteemis salvestatud sõrmejälgedega, või juhul, kui (mis tahes põhjusel) ei leidu selles süsteemis kokkulangevaid sõrmejälgi. Sellistel juhtudel kehtib üldine, kolmekuuline tähtaeg.

127. On tõsi, et küsimus, kas artikli 21 lõike 1 teises lõigus sätestatud kahekuuline tähtaeg kattub üldise kolmekuulise tähtajaga või algab siis, kui üldine kolmekuuline tähtaeg on lõppenud, jääb sätte sõnastusest (väidetavalt) ebaselgeks.

128. Siiski, Dublini menetluse peamine eesmärk on tagada, et vastutav liikmesriik määrataks kiiresti. Selle eesmärgiga oleks vastuolus, kui lühemat, kahekuulist tähtaega tõlgendataks nii, et see algab artikli 21 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud kolmekuulise tähtaja lõppedes (moodustades viiekuulise tähtaja). ( 109 ) Seega algab vastuvõtmispalve esitamise tähtaeg Eurodaci kokkulangevuse olemasolu korral siis, kui vastuvõtmispalve esitamist kaaluv liikmesriik saab teate, et asjaomaste sõrmejälgedega on Eurodaci kesksüsteemist leitud kokkulangevus. Selline Eurodaci kokkulangevus on tõend liikmesriikide välispiiri ebaseadusliku ületamise kohta. Sellistel asjaoludel peaks vastuvõtmispalve esitamise tähtaeg järelikult olema lühem kui üldreeglina ette nähtud kolm kuud.

129. Seega järeldan, et Dublini III määruse artikli 21 lõike 1 esimeses lõigus osutatud kolm kuud on vastuvõtmispalvete esitamise üldine tähtaeg. Artikli 21 lõike 1 teises lõigus sätestatud lühem, kahekuuline tähtaeg kehtib juhul, kui Eurodaci määruse artikli 9 lõike 1 alusel võetud sõrmejälgede võrdlemise tulemusel leitakse kokkulangevus sama määruse artikli 2 punkti d ja artikli 14 lõike 1 tähenduses. See kahekuuline tähtaeg ei lisandu üldisele kolmekuulisele tähtajale ega saa seega alata pärast Dublini III määruse artikli 21 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud tähtaega. Kahekuuline tähtaeg algab siis, kui pädevad asutused saavad teate kokkulangevuse leidmise kohta, ja selle tagajärjel lüheneb artikli 21 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud üldine kolmekuuline tähtaeg.

Viies küsimus

130. Viienda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kuidas tõlgendada Dublini III määruse artikli 20 lõikes 2 sisalduvat lauset „[r]ahvusvahelise kaitse taotlus loetakse esitatuks, kui taotleja esitatud vorm või asutuste koostatud aruanne on laekunud asjaomase liikmesriigi pädevatele asutustele“. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et Saksamaa süsteemis väljastatakse kolmanda riigi kodanikule varjupaigataotlejana registreerimise tõend selle esitatud esialgse, mitteametliku varjupaigataotluse peale. Pärast taotluse registreerimist peab kolmanda riigi kodanik esitama ametliku rahvusvahelise kaitse taotluse BAMFile, mis on Dublini III määruse artikli 35 lõike 1 alusel määratud pädev asutus. Kas selle tõendi esitamine pädevate asutuste poolt pärast mitteametliku taotluse esitamist on Dublini III määruse tähenduses rahvusvahelise kaitse taotluse „esitamine“ või tuleks taotlus esitatuks lugeda alles siis, kui pädevad asutused on ametliku taotluse registreerinud?

131. Saksamaa, Ühendkuningriik ja komisjon on seisukohal, et taotlus saab esitatud olla alles siis, kui on esitatud ametlik taotlus ja see on laekunud pädevate asutuste kätte. T. Mengesteab ja Ungari ei ole selle seisukohaga nõus. T. Mengesteab väidab, et mitteametliku varjupaigataotluse esitamine on Dublini III määruse artikli 20 lõike 2 tähenduses rahvusvahelise kaitse taotluse esitamine ja et sellest algab artikli 21 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud kolmekuuline tähtaeg. Ungari on seisukohal, et mitteametliku varjupaigataotluse registreerimise kohta väljastatav tõend on asutuste „aruanne“ Dublini III määruse artikli 20 lõike 2 tähenduses.

132. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et rahvusvahelise kaitse taotlus tuleb lugeda esitatuks siis, kui liikmesriigi asutused väljastavad taotlejale tõendi selle kohta, et tal on õigus jääda liikmesriiki, kuni tema varjupaigataotluse menetlemine on lõpule viidud, ja saada abi, näiteks eluaset ja teatavaid sotsiaalkindlustushüvitisi.

133. Minu arvates tõlgendavad Saksamaa, Ühendkuningriik ja komisjon Dublini III määruse artikli 20 lõiget 2 korrektsemalt.

134. Väljakujunenud kohtupraktika järgi peab liidu õigusnormi tõlgendamisel arvestama mitte üksnes normi sõnastust, vaid ka selle konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa see norm on. ( 110 )

135. Rahvusvahelise kaitse taotlus on kvalifitseerimisdirektiivi artikli 2 punktis h määratletud kui „kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku selline taotlus kaitse saamiseks liikmesriigilt, mida võib käsitada pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi taotlemisena, kusjuures ei taotleta sõnaselgelt väljapoole käesoleva direktiivi reguleerimisala jäävat muud liiki kaitset, mida saab taotleda eraldi“. ( 111 ) See sõnastus on piisavalt lai, et selle alla mahuks ära mitteametlik rahvusvahelise kaitse taotlus, mis esitatakse liikmesriigi asutustele (nt politsei, piirivalve, immigratsiooniasutused või vastuvõtukeskuse töötajad), ja ametlik taotlus, mis esitatakse Dublini III määruse artikli 35 lõike 1 alusel määratud pädevatele asutustele.

136. Dublini III määruses endas ei ole määratletud, milles täpselt rahvusvahelise kaitse taotluse „esitamine“ seisneb. Mis puudutab rahvusvahelise kaitse andmisega seotud menetlusküsimusi, siis peaks olema ilmne, et menetluste direktiiv on tihedalt seotud Dublini III määruses sisalduvate normidega. ( 112 )

137. Menetluste direktiivi artikkel 6 eristab taotluste esitamisel kaht etappi: esimene on siis, kui isik esitab rahvusvahelise kaitse taotluse, ja teine siis, kui sellel isikul on taotluse esitamise võimalus. ( 113 ) Mis puudutab esimest etappi, siis sätestab artikli 6 lõige 1, et taotlus tuleb registreerida kolme tööpäeva jooksul pärast esitamist. ( 114 ) Mis puudutab teist etappi (mida artikli 6 lõikes 1 sätestatud tähtajad ei hõlma), siis kohustab artikli 6 lõige 2 tagama, et taotluse esitanud isikul on võimalus esitada see „võimalikult kiiresti“. ( 115 ) Menetluste direktiivi artikli 6 lõige 4 peegeldab Dublini III määruse artikli 20 lõiget 2 ja sätestab: „rahvusvahelise kaitse taotlus [loetakse] esitatuks, kui asjaomase liikmesriigi pädevad asutused on saanud taotleja esitatud vormi või, kui see on ette nähtud siseriikliku õigusega, ametliku aruande“. Nagu Dublini III määruseski, ei ole ka menetluste direktiivis määratletud, milles täpselt rahvusvahelise kaitse taotluse „esitamine“ seisneb, ja seal ei ole ka konkreetselt selle kohta sätestatud menetlusnorme. Neis küsimustes jäävad kohaldatavaks liikmesriikide normid.

138. Dublini III määruse artikli 20 lõikes 2 kasutatav fraas „[loetakse] esitatuks“ viitab rahvusvahelise kaitse taotluste esitamise ametlikule korrale. ( 116 ) Taotlus esitatakse kas asjaomase vormi täitmise teel või teeb seda taotleja eest keegi teine, koostades ametliku aruande. Menetluste direktiivile ega kvalifitseerimisdirektiivile rahvusvahelise kaitse taotluse tüüpvormi lisatud ei ole. Seega määrab vormi ja aruande täpse sisu kindlaks iga liikmesriik ise. Võib olla, et taotlejad peavad vormi täitma üldjuhul ise ja võib-olla mõne vabaühenduse või liikmesriigi pädevate asutuste esindaja abil. On aga taotlejaid, kes ei pruugi vormi täitmiseks suutelised olla, mistõttu ongi olemas säte aruande kohta, mille peab koostama kolmas isik ja mida võib kasutada taotlusvormi asemel. Seda seisukohta näib kinnitavat artikli 20 lõige 2, mis sätestab, et „[k]ui taotlus ei ole tehtud kirjalikult, peaks tahteavalduse ja protokolli koostamise vaheline aeg olema võimalikult lühike“. Minu teada ei ole taotlejate vastuvõtmise eest vastutavate asutuste tõend selle sätte tähenduses ei vorm ega aruanne. Tõendi mõte on vaid tõendada taotleja staatust selle taotluse menetlemise ajal ja tagada, et vastuvõtudirektiivi nõuded on täidetud. ( 117 ) Selle mõte ei ole fikseerida taotleja kohta üksikasjalikke andmeid, mida pädevad asutused vajavad tema sisulise varjupaigataotluse menetlemiseks.

139. Artikli 20 lõikes 2 on selleks, et taotlust saaks lugeda esitatuks, veel nõue, et vorm või aruanne peab olema laekunud pädevatele asutustele. Dublini III määruse tähenduses peavad pädevad asutused olema need, mis on sellisteks määratud artikli 35 lõike 1 alusel, mitte asutused, kes on liikmesriigi süsteemis vastutavad rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtmise eest. Põhjus seisneb selles, et rahvusvahelise kaitse taotluse esitamine ise käivitab Dublini süsteemis teatavad sündmused. Sellest algab: i) taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramine (artikkel 1); ii) kohustus teavitada taotlejat Dublini menetlusest (artikli 4 lõige 1); iii) liikmesriigi võime otsustada, kas ta soovib erandina III peatüki kriteeriumide kohaldamisest vastutava liikmesriigi määramiseks ise selleks hakata (artikli 17 lõige 1); ning iv) vastu- ja tagasivõtmispalvete esitamise tähtajad (vastavalt artikli 21 esimene lõik ja artikli 23 teine lõik). ( 118 )

140. Seega peab taotlus selleks, et selle suhtes oleks kohaldatav Dublini III määruse artikli 20 lõige 2, olema esitatud vormi või aruande kujul kooskõlas riigisiseste menetlusnormidega ja laekunud Dublini III määruse artikli 35 lõike 1 alusel määratud pädevale asutusele. See asutus vastutab muu hulgas taotluse vastuvõtmise eest. Kas ta abistab ka taotlejaid taotluste koostamisel, on küsimus, mida reguleerib menetluste direktiiv.

141. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et Saksamaa süsteemis tuleb kolmanda riigi kodanik, kes esitab rahvusvahelise kaitse taotluse (esimene etapp) liikmesriigi asutustele, nagu piirivalve, politsei või immigratsiooniasutused, suunata registreerimiseks vastuvõtukeskusesse. Viimase ülesanne on teatada BAMFile (Dublini III määruse artikli 35 lõike 1 alusel määratud pädev asutus) rahvusvahelise kaitse taotlusest. Isikule endale tuleb väljastada tõend. Need sammud tuleb läbida enne seda, kui BAMFile esitatakse rahvusvahelise kaitse taotlus (teine etapp).

142. Seega paistab, et dokumenti, mis on seotud mitteametliku rahvusvahelise kaitse taotlusega (esimene etapp), BAMFile ei esitata. Lisaks puuduvad viited sellele, et selline mitteametlik taotlus esitatakse artikli 20 lõike 2 kohasel vormil. ( 119 ) Mitteametlik taotlus ei ole ka selle sätte tähenduses aruanne, kuna seda ei koosta liikmesriigi asutused. Selle koostab hoopis taotleja ise.

143. Samuti tundub mulle, et ka mitteametliku taotluse peale väljastatud tõend ei ole Dublini III määruse artikli 20 lõike 2 tähenduses aruanne. Põhjus seisneb selles, et see tõend ei ole kolmanda riigi kodaniku esitatud rahvusvahelise kaitse taotlus kvalifitseerimisdirektiivi artikli 2 punkti h tähenduses. See on hoopis ametlik vastus taotleja mitteametlikule taotlusele. See fikseerib asjaomasele isikule ajutiselt, kuni tema rahvusvahelise kaitse taotluse lahendamiseni antud staatuse ja kinnitab, et tal on õigus vastuvõtudirektiivi kohaselt tagatud abile. ( 120 ) Tundub tõenäoline, et see tõend on just see kooskõlas vastuvõtudirektiivi artikli 6 lõikega 1 väljastatav riigisisene dokument, mis tõendab taotleja staatust ja kinnitab, et sellel on õigus viibida liikmesriigis kuni tema rahvusvahelise kaitse taotluse lahendamiseni.

144. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõlgendab artikli 20 lõiget 2 vastupidi, mis on tingitud Saksamaa süsteemi menetluslikest eripäradest. Sarnaseid aga mujalt Euroopa Liidust vaevalt et leiab. Teistes liikmesriikides ei pruugita mitteametliku rahvusvahelise kaitse taotluse peale ametlikku tõendit väljastada. Seepärast tundub mulle, et selle tõendi väljastamise kuupäeva ei saa lugeda taotluse esitamise hetkeks.

145. Ungari väidab, et kui rahvusvahelise kaitse taotlust saaks lugeda esitatuks siis, kui see laekub pädevatele asutustele, jätaks see liikmesriikidele liiga suure kaalutlusruumi. Konkreetselt annaks see neile kontrolli selle üle, kui pikk on aeg alates hetkest, mil kolmanda riigi kodanik esitab oma esimese rahvusvahelise kaitse taotluse, kuni hetkeni, mil ta oma taotluse tegelikult esitab, tagades nii, et taotlusi esitatakse ainult siis, kui liikmesriigi asutused on kindlad, et nad suudavad vastu- ja tagasivõtmispalvete tähtaegadest kinni pidada. See võib üksikjuhtudel viia meelevaldsuseni, mis õõnestaks Dublini süsteemi toimimist, eriti nõuet määrata vastutav liikmesriik kindlaks kiiresti. Eelotsusetaotluse esitanud kohus väljendab sarnast muret.

146. Tõsi, Dublini III määruses ei ole sätteid, mis reguleeriksid aega rahvusvahelise kaitse taotluse mitteametliku ja ametliku taotluse esitamise vahel. Pole ühtki sätet, mis kohustaks liikmesriike tegutsema mingi kindla aja jooksul, peale menetluste direktiivi artikli 6 lõike 2, mille kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et rahvusvahelise kaitse taotluse esitanud isikul on tegelik võimalus esitada see võimalikult kiiresti. Tulemuseks on olukord, kus liikmesriikidel on tõepoolest vabadus „ohjata“ tempot, mil ta lubab varjupaigataotlusi esitada.

147. Sellisest paindlikkusest taotlejatele tulenevaid võimalikke puudusi tuleb võrrelda probleemidega, mis tekiksid Dublini süsteemis siis, kui jätta artikli 20 lõige 2 ja artikli 35 lõige 1 kõrvale ning lugeda mitteametlike taotluste esitamine muudele kui viimase sätte alusel määratud pädevatele asutustele samaväärseks ametliku taotluse esitamisega. Leian, et sellise tõlgenduse puhul oleks tõenäolisem, et see tekitab Dublini süsteemis häireid ja toob kaasa ebakindlust küsimuses, millal tegelikult tuleb taotlus tegelikult esitatuks lugeda. Lisaks muudaks see võimatuks tähtaegade arvestamise.

148. Seega on minu arvates artikli 20 lõike 2 parem tõlgendus selline, mis võtab täielikult arvesse selle sätte sõnastust koostoimes artikli 35 lõikega 1.

149. Mulle tundub, et seadusandja on otsustanud jätta liikmesriikide otsustada, millal täpselt loetakse artikli 20 lõike 2 tähenduses vorm või aruanne asjaomase liikmesriigi pädevatele asutustele laekunuks. Olukordades, kus liikmesriigid kohaldavad menetluste direktiivi artikli 6 lõiget 3, on menetluse selle aspektiga seotud segadust vähem, kuna taotlus tuleb esitada isiklikult (nagu ka Saksamaal) või kindlaksmääratud kohas. ( 121 ) Sellega ongi aruanne artikli 20 lõike 2 tähenduses pädevatele asutustele „laekunud“.

150. Järelikult ei ole mitteametliku rahvusvahelise kaitse taotluse puhul, mille T. Mengesteab esitas 14. septembril 2015, ja registreerimistõendite puhul, mille Saksamaa asutused väljastasid talle 14. septembril 2015 ja 8. oktoobril 2015, tegemist rahvusvahelise kaitse taotluse esitamisega Dublini III määruse artikli 20 lõike 2 tähenduses ning need tõendid ei kujuta endast aruannet sama sätte tähenduses. Seega ei alanud vastuvõtmispalve esitamise tähtaeg nende asutuste jaoks kummalgi kuupäeval. See algas hoopis 22. juulil 2016, kui T. Mengesteab esitas BAMFile ametliku rahvusvahelise kaitse taotluse. Seega oli vastuvõtmispalve, mis esitati 19. augustil 2016, esitatud artikli 21 lõike 1 teises lõigus ette nähtud tähtaja jooksul.

151. Sellest järeldan, et rahvusvahelise kaitse taotlus tuleb Dublini III määruse artikli 20 lõike 2 tähenduses esitatuks lugeda siis, kui vorm või aruanne laekub pädevatele asutustele, kelle liikmesriik on määranud täitma talle määruse artikli 35 lõikest 1 tulenevaid kohustusi. Sellega seoses: i) varjupaigataotlejana registreerimise tõend ei ole vorm ega aruanne; ii) määratud pädev asutus on see, kes vastutab rahvusvahelise kaitse taotluste vastuvõtmise eest asjaomases liikmesriigis; ja iii) taotlus loetakse pädevale asutusele laekunuks vastavalt riigisisestele normidele, millega võetakse üle menetluste direktiiv.

Kuues ja seitsmes küsimus

152. Arvestades minu vastust viiendale küsimusele ja ka tõsiasja, et asi jääb lõpuks eelotsusetaotluse esitanud kohtu lahendada, tundub mulle, et T. Mengesteabi kohta esitatud vastuvõtmispalve ei olnud tühine ning et vastutus tema rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest ei lähe seepärast Dublini III määruse artikli 21 lõike 1 alusel automaatselt tagasi Saksamaale. Sellel taustal soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas 8. oktoobrist 2015 (teise registreerimistõendi väljastamisest) kuni 19. augustini 2016 (vastuvõtmispalve esitamiseni) kestnud kümnekuuline viivitus tähendab seda, et Saksamaa on kohustatud vaatama T. Mengesteabi taotluse läbi vastavalt Dublini III määruse artikli 17 lõikele 1 (kuues küsimus). Kui jah, siis soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kui pikka aega alates registreerimistõendi väljastamisest kuni vastuvõtmispalve esitamiseni tuleb lugeda põhjendamatuks viivituseks palve esitamisel (seitsmes küsimus).

153. Lühike vastus on, et liikmesriikidelt ei saa nõuda oma kaalutlusõiguse kasutamist Dublini III määruse artikli 17 lõike 1 alusel selleks, et vaadata rahvusvahelise kaitse taotlusi läbi humanitaarsetel kaalutlustel. Neil asjaoludel ei ole seitsmenda küsimuse analüüsimine rangelt võttes vajalik. ( 122 )

154. Artikli 17 lõike 1 tõlgendamine on selgelt ELi õiguse küsimus. ( 123 ) See säte on oma sõnastusest tulenevalt erand artikli 3 lõikes 1 sätestatud üldreeglist, et rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik tuleb määrata III peatüki kriteeriumide põhjal. Fraas „iga liikmesriik [võib] otsustada läbi vaadata rahvusvahelise kaitse taotluse“ viitab sellele, et liikmesriigid võivad artikli 17 lõike 1 kohaldamisel kasutada oma kaalutlusõigust. Dublini III määruses ei ole mehhanismi, mis sunniks liikmesriike seda tegema. Seega on vale eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse aluseks olev eeldus, et registreerimistõendi esitamisest kuni vastuvõtmispalve esitamiseni esinev viivitus võib viia selleni, et liikmesriik on kohustatud nimetatud sätet kohaldama. ( 124 ) Samamoodi ei ole Dublini III määruses õiguslikku alust, mille põhjal saaks mingit konkreetset ajavahemikku pidada põhjendamatuks.

155. Minu arvates ei saa viivitus alates rahvusvahelise kaitse taotleja registreerimistõendi väljastamisest kuni vastuvõtmispalve esitamiseni viia selleni, et palve esitanud liikmesriik peab Dublini III määruse artikli 17 lõike 1 alusel kasutama oma kaalutlusõigust. Seda vastust arvestades ei ole vaja seitsmendale küsimusele vastata.

Kaheksas küsimus

156. Kaheksanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, mis teavet peab vastuvõtmispalve sisaldama, et olla tõhus. Konkreetselt soovib ta teada, kas on piisav esitada palve esitanud liikmesriiki sisenemise kuupäev ja kuupäev, mil taotleja esitas oma rahvusvahelise kaitse taotluse, või tuleks lisada ka mitteametliku taotluse esitamise ja registreerimistõendi väljastamise kuupäev.

157. Dublini rakendusmääruse I lisas on tüüpvorm, mille abil määratakse rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik ja mis tuleb täita vastuvõtmispalve esitamisel. Sellel vormil ei ole välja esimese, mitteametliku varjupaigataotluse esitamise või registreerimistõendi väljastamise kuupäeva jaoks. Lisaks ei sisaldu sedalaadi nõuded artiklis 21.

158. Kõik eelotsusetaotluse esitanud kohtu kaheksa küsimust on omavahel seotud. Arvestades seda ja minu väljendatud seisukohti, eriti minu vastust esimesele viiele küsimusele, olen seega seisukohal, et ei ole olemas nõuet, mis kohustaks vastuvõtmispalves esitama mitteametliku rahvusvahelise kaitse taotluse andmed ja registreerimistõendi väljastamise kuupäeva.

159. Seepärast teen järelduse, et kuigi Dublini III määruse artikli 21 lõike 1 kohane vastuvõtmispalve tuleks esitada näiteks Dublini rakendusmääruse I lisas esitatud vormil, ei ole liikmesriigid kohustatud lisama palvesse esimese, mitteametliku rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise kuupäeva ega kuupäeva, mil väljastati taotleja rahvusvahelise kaitse taotlejana registreerimise tõend.

Ettepanek

160. Kõiki eespool esitatud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgericht Mindeni (Mindeni halduskohus, Saksamaa) esitatud küsimustele järgmiselt: 1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määruse (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, artikli 27 lõiget 1 tuleb koostoimes määruse põhjendusega 19 tõlgendada nii, et rahvusvahelise kaitse taotlejal on õigus enda kohta tehtud üleandmisotsus edasi kaevata või nõuda selle läbivaatamist, kui see otsus on tehtud seoses vastuvõtmispalvega, mille esitanud liikmesriik ei pidanud esitamisel kinni määruse artikli 21 lõikes 1 sätestatud tähtajast. 2. Neil asjaoludel ei ole oluline küsimus, kas palve saajaks olev liikmesriik nõustub taotlejat vastu võtma. See järeldus jääb samaks olukorras, kus palve saanud liikmesriigist saab määruse nr 604/2013 artikli 22 lõikest 7 tulenevalt rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik. 3. Kolmandale küsimusele ei ole vaja vastata. 4. Määruse nr 604/2013 artikli 21 lõike 1 esimeses lõigus osutatud kolm kuud on vastuvõtmispalvete esitamise üldine tähtaeg. Artikli 21 lõike 1 teises lõigus sätestatud lühem, kahekuuline tähtaeg kehtib juhul, kui Eurodaci määruse artikli 9 lõike 1 alusel võetud sõrmejälgede võrdlemise tulemusel leitakse kokkulangevus sama määruse artikli 2 punkti d ja artikli 14 lõike 1 tähenduses. See kahekuuline tähtaeg ei lisandu üldisele kolmekuulisele tähtajale ega saa seega alata pärast määruse nr 604/2013 artikli 21 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud tähtaega. 5. Rahvusvahelise kaitse taotlus tuleb määruse nr 604/2013 artikli 20 lõike 2 tähenduses esitatuks lugeda siis, kui vorm või aruanne laekub pädevatele asutustele, kelle liikmesriik on määranud täitma talle määruse artikli 35 lõikest 1 tulenevaid kohustusi. Sellega seoses: i) varjupaigataotlejana registreerimise tõend ei ole vorm ega aruanne; ii) määratud pädev asutus on see, kes vastutab rahvusvahelise kaitse taotluste vastuvõtmise eest asjaomases liikmesriigis; ja iii) taotlus loetakse pädevale asutusele laekunuks vastavalt riigisisestele normidele, millega võetakse üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta. 6. Viivitus alates rahvusvahelise kaitse taotleja registreerimistõendi väljastamisest kuni vastuvõtmispalve esitamiseni ei saa viia selleni, et palve esitanud liikmesriik peab määruse nr 604/2013 artikli 17 lõike 1 alusel kasutama oma kaalutlusõigust. 7. Seitsmendale küsimusele ei ole vaja vastata. 8. Kuigi määruse nr 604/2013 artikli 21 lõike 1 kohane vastuvõtmispalve tuleks esitada näiteks komisjoni 30. jaanuari 2014. aasta rakendusmääruse (EL) nr 118/2014, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1560/2003, millega kehtestatakse üksikasjalikud rakenduseeskirjad määrusele (EÜ) nr 343/2003, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest, I lisas esitatud vormil, ei ole liikmesriigid kohustatud lisama palvesse esimese, mitteametliku rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise kuupäeva ega kuupäeva, mil väljastati taotleja rahvusvahelise kaitse taotlejana registreerimise tõend.

( 1 ) Algkeel: inglise.

( 2 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrus (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest (ELT 2013, L 180, lk 31; edaspidi „Dublini III määrus“).

( 3 ) Vt eelkõige Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrus (EL) nr 603/2013, millega luuakse sõrmejälgede võrdlemise Eurodac-süsteem määruse (EL) nr 604/2013 […] tõhusaks kohaldamiseks ning mis käsitleb liikmesriikide õiguskaitseasutuste ja Europoli taotlusi sõrmejälgede andmete võrdlemiseks Eurodac-süsteemi andmetega õiguskaitse eesmärgil ning millega muudetakse määrust (EL) nr 1077/2011, millega asutatakse Euroopa amet vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suuremahuliste IT-süsteemide operatiivjuhtimiseks (ELT 2013, L 180, lk 1; edaspidi „Eurodaci määrus“), ja määrus (EÜ) nr 1560/2003, millega kehtestatakse üksikasjalikud rakenduseeskirjad määrusele (EÜ) nr 343/2003, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest (ELT 2003 L 222, lk 3), muudetud komisjoni 30. jaanuari 2014. aasta rakendusmäärusega (EL) nr 118/2014, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1560/2003 (ELT 2014, L 39, lk 1) (edaspidi „Dublini rakendusmäärus“).

( 4 ) ELT 2010, C 83, lk 389 (edaspidi „harta“).

( 5 ) Alla kirjutatud Genfis 28. juulil 1951 ja jõustunud 22. aprillil 1954 (Recueil des traités des Nations unies, 189. kd, lk 150, nr 2545, 1954), täiendatud 31. jaanuaril 1967 New Yorgis sõlmitud pagulasseisundi protokolliga, mis jõustus 4. oktoobril 1967.

( 6 ) Harta artiklis 47 sisalduvatele õigustele vastavad õigused on sätestatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artiklites 6 ja 13.

( 7 ) Konventsioon, millega rakendatakse 14. juuni 1985. aasta Schengeni lepingut Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (EÜT 2000, L 239, lk 19; ELT eriväljaanne 19/02, lk 106; edaspidi „Schengeni konventsioon“). Vastutust varjupaigataotluste menetlemise eest reguleerisid artiklid 28–38. Neis sisaldunud eeskirjad on asendatud Dublini süsteemiga.

( 8 ) EÜT 1997, C 254, lk 1.

( 9 ) 18. veebruari 2003. aasta määrus (EÜT 2003, L 50, lk 1; ELT eriväljaanne 19/06, lk 109; edaspidi „Dublini II määrus“), mis asendati Dublini III määrusega. Kriteeriumid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutas rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, on nüüd sätestatud Dublini III määruse III peatükis (edaspidi „III peatüki kriteeriumid“).

( 10 ) Põhjendus 5.

( 11 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (ELT 2013, L 180, lk 6; edaspidi „menetluste direktiiv“).

( 12 ) Põhjendus 12.

( 13 ) Põhjendus 19.

( 14 ) Põhjendus 32.

( 15 ) Põhjendus 39.

( 16 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiv 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT 2011, L 337, lk 9; edaspidi „kvalifitseerimisdirektiiv“).

( 17 ) Kohtuotsus, 21.12.2011, C‑411/10 ja C‑493/10, EU:C:2011:865.

( 18 ) Taotlejatele antav teave peab sisaldama materjale üleandmisotsuse vaidlustamise võimaluse kohta (artikli 4 lõike 1 punkt d).

( 19 ) Isikliku vestluse võib ära jätta, kui asjaomane taotleja on põgenenud või kui ta on vastutava liikmesriigi määramiseks vajaliku teabe juba esitanud (artikli 5 lõige 2).

( 20 ) Tagasivõtmispalve saanud liikmesriigil on selle kohta otsuse tegemiseks aega üks kuu alates palve saamisest. Kui palve põhineb Eurodac-süsteemist saadud teabel, lüheneb see tähtaeg kahele nädalale (artikli 25 lõige 1). Kui vastust ei anta artikli 25 lõikes 1 sätestatud tähtaja jooksul, tõlgendatakse seda nõusolekuna asjaomane isik tagasi võtta (artikli 25 lõige 2).

( 21 ) Artikkel 1.

( 22 ) Artikli 2 punkt d. Süsteem koosneb sõrmejälgede andmete infotehnoloogilisest keskandmebaasist (edaspidi „kesksüsteem“ – artikli 3 lõige 1).

( 23 ) Andmed on loetletud Eurodaci määruse artiklis 11. Nende hulgas on järgmised: taotleja sugu; viitenumber, mida kasutab päritoluliikmesriik; sõrmejälgede võtmise kuupäev; andmete kesksüsteemi edastamise kuupäev; operaatori kasutajatunnus.

( 24 ) Artikkel 15.

( 25 ) Põhjendus 3.

( 26 ) Artikkel 1.

( 27 ) Artikkel 1.

( 28 ) Artikkel 1.

( 29 ) Artikli 3 lõige 1.

( 30 ) Artikli 4 lõiked 1 ja 2. „Menetlev ametiasutus“ on artikli 2 punktis f määratletud kui „liikmesriigi kohtulaadne ametiasutus või haldusorgan, kes vastutab rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest ning on pädev võtma sellistes juhtumites vastu esimese astme otsuseid“.

( 31 ) Kui taotleja taotlust ei esita, võivad liikmesriigid kohaldada artiklit 28, mis näeb ette menetluse kohaldamise taotluse kaudse tagasivõtmise või sellest loobumise korral.

( 32 ) Artikli 9 lõige 1.

( 33 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv (ELT 2013, L 180, lk 96; edaspidi „vastuvõtudirektiiv“).

( 34 ) Vt nõukogu 15. märtsi 2001. aasta määruse (EÜ) nr 539/2001, milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud, (EÜT 2001, L 81, lk 1; ELT eriväljaanne 19/04, lk 65) artikkel 1 ja I lisa.

( 35 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määrus (EÜ) nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad) (ELT 2006, L 105, lk 1). See määrus on kehtetuks tunnistatud ja asendatud Euroopa Parlamendi ja nõukog