KOHTUJURISTI ETTEPANEK

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

esitatud 11. märtsil 2004( )

Kohtuasi C-345/02

Pearle jt

(Hoge Raad der Nederlanden’i (Madalmaad) esitatud eelotsusetaotlus)

Riigiabi – Abi mõiste – Kollektiivsed reklaamikampaaniad teatavale majandusharule – Rahastamine selle majandusharu ettevõtjatele pandud erimaksu abil – Avalik-õigusliku organisatsiooni poolt otsustatud rahastamine

Sissejuhatus

1. Käesolev eelotsusetaotlus, mille on esitanud Madalmaade Hoge Raad (ülemkohus), käsitleb suurt hulka ühenduse riigiabikorra põhielemente mõjutavaid probleeme: abi mõiste, seos antud eelise ja selle rahastamise viisi vahel, informeerimiskohustuse ulatus, vähese tähtsusega abi reegli roll ja informeerimise puudumise sisemised tagajärjed seal hulgas.

2. Paradoksaalne on aga see, et esmapilgul ei näi olevat tegu ühe juhtumiga, mida seadusandja võis silmas pidada, kui ta andis ühendusele vahendid kaitsta end ülemäärase ühendusesiseseid konkurentsitingimusi rikkuda võiva riigipoolse sekkumise eest: põhikohtuasja esemeks on tunnistada kehtetuks meetmed, mis võimaldasid kutseorganisatsioonil algatada kollektiivse reklaamikampaania optikateenuste edendamiseks, ja saada tagasi liikmeks olevate ettevõtjate poolt selle kampaania rahastamiseks kantud rahalised sissemaksed.

Põhikohtuasjas hagejateks olevad ettevõtjad ei ole konkurendid, kellele väidetav abi on kahju tekitanud, vaid teoreetiliselt sellest kasusaajad. Nad kasutavad ühenduse õiguskorra tõhususe tagamiseks mõeldud õiguskaitsevahendeid, et kohtulikult vaidlustada meedet, mis nende arvates on neile majanduslikult kahjulik.

Kohaldatav õigus

A – Ühenduse õigusnormid

3. EÜ asutamislepingu artikli 92 lõikes 1 (nüüd EÜ artikli 87 lõige 1) on sätestatud:

„Kui käesolevas lepingus ei ole sätestatud teisiti, on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, ühisturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.”

4. EÜ asutamislepingu artiklis 93 (nüüd EÜ artikkel 88) täpsustatakse:

„1. Koostöös liikmesriikidega kontrollib komisjon pidevalt kõiki neis riikides olemasolevaid abisüsteeme. Ta paneb liikmesriikidele ette sobivaid meetmeid, mis on vajalikud ühisturu järkjärguliseks arenguks või toimimiseks.

2. Kui komisjon leiab pärast asjassepuutuvatelt isikutelt selgituste küsimist, et riigi poolt või riigi ressurssidest antav abi ei sobi ühisturuga kokku artikli 87 järgi või et sellist abi kasutatakse valel eesmärgil, siis otsustab komisjon, et asjassepuutuv riik peab säärase abi lõpetama või muutma seda komisjoni määratud tähtaja jooksul.

[...]

3. Komisjoni informeeritakse kõikidest plaanidest abi määramise või muutmise kohta piisavalt aegsasti, et ta võiks avaldada oma arvamuse. Kui komisjon arvab, et mingi selline plaan ei sobi ühisturuga kokku artikli 87 järgi, algatab ta viivitamata lõikes 2 ettenähtud menetluse. Asjassepuutuv liikmesriik ei tohi rakendada kavatsetud meetmeid enne, kui nimetatud menetluse järgi on tehtud lõplik otsus.”

5. Komisjoni 6. märtsi 1996. aasta teatise vähese tähtsusega riigiabi kohta( ) esimeses lõigus on sätestatud: „[...] Selgelt, igasugune riigi rahaline abi ettevõtjale kahjustab või ähvardab kahjustada suuremal või väiksemal määral konkurentsi selle ettevõtja ja tema konkurentide vahel, kellele sellist abi ei anta; siiski ei ole igasugusel abil arvestatavat mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele. Selline olukord esineb eelkõige siis, kui asjaomane abisumma on väike” [mitteametlik tõlge].

6. Teatise teise lõigu kohaselt võib EÜ asutamislepingu artikli 92 lõiget 1 lugeda mitte kohaldatavaks abile maksimumsummas 100 000 eküüd (nüüd 100 000 eurot), mida makstakse kolmeaastase perioodi vältel alates esimesest vähese tähtsusega abist. Seda summat kohaldatakse kõigile abi liikidele, välja arvatud meetme kohaldamisalast välistatud ekspordiabi.

B – Madalmaade õigusnormid

7. 27. jaanuari 1950. aasta Wet op de bedrijfsorganisatie (Madalmaade kutseorganisatsioonide seadus, edaspidi „WBO”) reguleerib oma tegevusvaldkonna korraldamise ja arendamise eest peamist vastutust omavate kutseorganisatsioonide ülesannet, ülesehitust, töömeetodeid, finantsküsimusi ning järelevalvet.

8. WBO artikli 71 kohaselt peavad need organisatsioonid arvesse võtma asjaomase valdkonna ettevõtjate ja nende töötajate huve ning üldist huvi.

9. Kooskõlas WBO artikliga 73 koosnevad kutseorganisatsioonide juhtorganid võrdselt nii tööandjate kui ka töötajate esindusorganisatsioonide esindajatest.

10. Seadusandja andis neile kutseorganisatsioonidele kohase pädevuse oma ülesande realiseerimiseks. WBO artiklis 93 on sätestatud nimelt, et nende juhtorganid võivad vastu võtta eeskirju, mida peetakse vajalikuks nende ülesande täitmiseks nii asjaomase majandussektori ettevõtjate tegevuse kui ka nende töötajate töötingimuste huvides. Sociaal-Economische Raad (sotsiaalmajandusnõukogu) kiidab need eeskirjad heaks tingimusel, et need ei riku konkurentsitingimusi (WBP artikli 93 viies lõik).

11. WBO artikliga 126 lubatakse kutseorganisatsioonidel oma rahaliste kohustustega toimetulemiseks vastu võtta asjaomase sektori ettevõtjatele maksukohustust kehtestavaid eeskirju. Üldised maksud rahastavad kutseorganisatsiooni toimimist üldiselt, „kohustuslikud erimaksud” aga on mõeldud konkreetsete eesmärkide jaoks. Kooskõlas artikliga 127 võib neid makse välja nõuda ametliku maksenõudega.

12. 16. septembri 1954. aasta Wet houdende administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (Madalmaade kutseorganisatsioone puudutavate halduskaebuste seadus), muudetud kujul, kehtestab kutseorganisatsioone käsitleva halduskaebuste korra.

Põhikohtuasi

13. Pearle B.V., Hans Prijs Optiek franchise B.V. ja Rinck Opticiens B.V. (edaspidi „Pearle ja teised” või lihtsalt „Pearle”) on Madalmaades asutatud äriühingud, kes tegelevad optikavahendite kaubandusega. Selle tegevuse tõttu on nad WBO( ) alusel avalik-õigusliku kutseorganisatsiooni Hoofdbedrijfschap Ambachten (kutseala keskorganisatsioon, edaspidi „HBA”) liikmed.

14. Optikute eraõigusliku ühingu Nederlandse Unie van Opticiens (edaspidi „NUVO”) mille liikmed põhikohtuasja hagejad tollel ajal olid, taotlusel kehtestas HBA esimest korda 1988. aastal oma liikmetele „kohustusliku erimaksu”,( ) et rahastada optikasektori ettevõtjate kollektiivset reklaamikampaaniat. Nimetatud maks pidi ühtlasi võimaldama luua HBA juhtorgani juurde nõuandev komisjon, Commissie Optiekbedrijf.

15. Pearle’ilt ja teistelt nõutud summa oli 850 Hollandi kuldnat iga ettevõtte kohta. Liikmeks olevad ettevõtjad ei vaidlustanud kunagi asjaomase kohustuse kehtestanud otsuseid, mida uuendati kuni 1998. aastani.

16. Pearle ja teised leiavad siiski, et HBA poolt organiseeritud kollektiivsed reklaamikampaaniad tõid eelkõige kasu nende konkurentidele, mille tõttu neil tuli kanda ebaproportsionaalset koormat nende oma reklaamieelarves.

17. Nad esitasid 29. märtsil 1995 Haagi tsiviilkohtusse hagi HBA vastu, milles palusid tühistada asjaomased kohustused kehtestanud otsused ja nõudsid tasutud summade tagasimaksmist.

18. Põhikohtuasja hagejate sõnul kujutasid reklaamikampaaniate käigus osutatud teenused riigiabi EÜ asutamislepingu artikli 92 lõike 1 tähenduses, nii et selle rahastamise kohustuse kehtestanud otsustest oleks tulnud artikli 93 lõike 3 alusel komisjoni informeerida. Ilma sellise informeerimiseta ei olnud ka abimeetmetel õiguslikku alust.

19. Esimese astme kohus lükkas hagejate argumendid tagasi, seda otsust kinnitas ka apellatsioonikohus, mille tagajärjel esitasid hagejad kassatsioonkaebuse Hoge Raad der Nederlanden’isse.

Eelotsuse küsimused

20. Neis tingimustes otsustas Hoge Raad 27. septembril 2002 menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1) Kas käesolevas asjas käsitlusel olev kord, millega kehtestatakse maksukohustused kollektiivsete reklaamikampaaniate rahastamiseks, tuleb lugeda (osaks) abimeetmest asutamislepingu artikli 92 lõike 1 tähenduses ja kas komisjoni tuleb asutamislepingu artikli 93 lõike 3 alusel informeerida kavatsusest seda rakendada? Kas see kehtib üksnes sellise korra alusel saadud soodustustele, nagu kollektiivsete reklaamikampaaniate korraldamine ja osutamine, või ka selle rahastamisviisidele, nagu eeskirjad, millega kehtestatakse rahalise kohustuse tasumine ja/või nende eeskirjade rakendamiseks vastu võetud maksukohustuse kord? Kas olukord on erinev, kui kollektiivset reklaamikampaaniat pakutakse sama majandusharu (ettevõtjatele), kellele on pandud ka maksukohustus? Jaatava vastuse korral – milles see erinevus seisneb? Kas on oluline kindlaks määrata, kas avalik-õigusliku organisatsiooni poolt kantud kulud kaetakse täielikult teenusest kasu saavatele ettevõtjatele pandud kohustuslikust erimaksust, nii et antud hüvitis ei maksa riigile mitte midagi? Kas on oluline teada, kas kollektiivsetest reklaamikampaaniatest saadud kasu jaotub enam-vähem ühetaoliselt üle terve sektori ja kas loetakse, et sektori iga ettevõtja sai nendest kampaaniatest enam-vähem samasugust kasu või tulu?

2) Kas asutamislepingu artikli 93 lõikes 3 sätestatud informeerimiskohustus kehtib kõigile abimeetmetele või üksnes abimeetmele, mis vastab [asutamislepingu] artikli 92 lõike 1 kirjeldusele? Kas liikmesriigil on kaalutlusõigus informeerimiskohustuse vältimiseks hinnata, kas mingi abimeede vastab [asutamislepingu] artikli 92 lõike 1 tingimustele? Jaatava vastuse korral – kui palju kaalutlusõigust tal on? Ja millises ulatuses muudab see kaalutlusõigus [asutamislepingu] artikli 93 lõikes 3 sätestatud informeerimiskohustust? Või tuleb järeldada, et informeerimiskohustust ei ole üksnes siis, kui võib mõistlikult järeldada, et meede ei ole abi?

3) Kui siseriiklik kohtunik […] järeldab, et tegu on abimeetmega [asutamislepingu] artikli 92 lõike 1 tähenduses, kas ta peab arvesse võtma komisjoni poolt EÜT 1992, C 213 (ja hiljem EÜT 1996, C 68) avaldatud teatises sõnastatud vähese tähtsusega abi reeglit, kui ta uurib seda, kas vastav meede tuleb lugeda abimeetmeks, millest oleks tulnud [asutamislepingu] artikli 93 lõike 3 järgi informeerida? Kas jaatava vastuse korral tuleb seda reeglit kohaldada ka tagasiulatuvalt sellistele abimeetmetele, mis rakendati enne teatise avaldamist, ja kuidas tuleb seda vähese tähtsusega abi reeglit kohaldada sellistele abimeetmetele nagu iga-aastased kollektiivsed reklaamikampaaniad, millest saab kasu terve sektor?

4) Kas [asutamislepingu] artikli 93 lõike 3 kasulikku mõju käsitlevast otsusest C-39/94 (Euroopa Kohtu 11. juuli 1996. aasta otsus kohtuasjas C-39/94: SFEI jt, EKL 1996, lk I-3547) tuleneb, et siseriiklik kohtunik peab tühistama nii need eeskirjad kui ka nende alusel vastu võetud maksukohustuse kehtestanud otsused ja et ta peab kohustama avalik-õiguslikku organisatsiooni tagasi maksma need summad, kuigi Madalmaade kohtupraktikast tuleneva formaalset õigusjõudu käsitleva reegli kohaselt […] ei ole see võimalik? Kas omab tähtsust asjaolu, et nende summade tagasimaksmine ei tühista kasu, mida majandussektor ja üksikud ettevõtjad kollektiivsetest reklaamikampaaniatest said? Kas ühenduse õigus võimaldab mitte tagasi maksta tervet või osa kohustuslikest erimaksudest, kui siseriiklik kohtunik leiab, et majandussektor või eraldi võetuna ettevõtjad saaksid ebamõistliku eelise seoses asjaoluga, et reklaamikampaaniatega saadud kasu ei saa natuuras hüvitada?

5) Kui abimeetmest ei ole [asutamislepingu] artikli 93 lõike 3 alusel informeeritud, siis kas avalik-õiguslik organisatsioon võib tugineda maksukohustuse kehtestanud otsuse formaalse õigusjõu reeglile, millele eelnevalt viidati, et vältida tagasimaksmise kohustust, kui otsuse adressaat ei olnud teadlik, et abimeetmest – mille osaks on maksukohustuse kehtestanud otsus – ei olnud informeeritud ei selle vastuvõtmise ajal ega ka halduskaebuse esitamise tähtaja jooksul? Kas õigustatud isik võib eeldada, et riik on täitnud [EÜ asutamislepingu] artikli 93 lõikes 3 tulenevat informeerimiskohustust?”

Menetlus Euroopa Kohtus

21. Eelotsusetaotlus saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 30. septembril 2002.

22. Kirjalikke märkusi esitasid peale põhikohtuasja poolte ka Madalmaade valitsus ja Euroopa Ühenduste Komisjon.

23. 29. jaanuaril 2004 toimunud avalikul kohtuistungil osalesid Madalmaade valitsuse ja komisjoni esindajad.

Õiguslik analüüs

24. Käesolevas asjas peavad nii siseriiklik kohus kui ka Euroopa Kohus uurima ühenduse riigiabikorra olemuslikke aspekte mõjutavaid küsimusi. Selles raamistikus vajalike hinnangute keerukust silmas pidades tuleb alustada, nagu komisjon tegi, kahest viimasest küsimusest, mis käsitlevad tähtaegselt vaidlustamata haldusaktide vaidlustamatut laadi; kui siseriiklik kohtunik leiaks, et põhikohtuasja hagejad oleks võinud kasutada siseriiklikke õiguskaitsevahendeid oma õiguste tõhusaks kaitseks samadel tingimustel kui ühenduse õiguse alusel, ei oleks vaja lahendada teisi esitatud probleeme.

Neljas ja viies eelotsuse küsimus: informeerimise puudumise tagajärjed

25. Nende küsimuste kaudu soovib siseriiklik kohtunik teada, mis on tagajärjeks, kui on täitmata kohustus informeerida sellisest abist, nagu põhikohtuasjas käsitlusel. Hoge Raad on eelkõige huvitatud tähtaegselt vaidlustamata aktide formaalset õigusjõudu käsitleva siseriikliku reegli mõjust võimalusele tühistada vaidlustatud otsuseid või nõuda nende alusel tehtud maksete tagastamist.

26. Siiski küsib siseriiklik kohtunik kõigepealt, kas see kohustuse rikkumine toob kaasa mitte üksnes abi andva akti vaid ka selle abi rahastamist organiseeriva akti kehtetuse. Sellega seoses viitab ta Euroopa Kohtu 11. juuli 1996. aasta otsusele kohtuasjas SFEI jt.( )

27. Pean lisama, et nimetatud kohtuotsuses( ) rõhutab Euroopa Kohus, et isegi kohustus see abi tagasi maksta võib teatavates erandlikes olukordades olla sobimatu. Seetõttu ei ole need järeldused automaatsed, mida siseriiklik kohtunik peab tegema asjaolust, et abikavast ei teatatud, vaid sõltuvad vajadusest säilitada ühenduse õiguse kasulikku mõju.

28. Komisjonile antud abiplaanide kontrollifunktsiooni peamine eesmärk on kaitsta vaba konkurentsi ühenduses. [EÜ asutamislepingu] artikli 93 lõike 3 viimases lauses esineval keelul on sama eesmärk, seostades ühenduse institutsiooni keerukate majandusolukordade hindamisega.

29. Euroopa Kohus on nimelt selgitanud, et EÜ asutamislepingu artikli 93 lõike 3 viimane lause kujutab kaitsevahendit selle artikliga kehtestatud kontrollimehhanismile, mis omakorda on esmase tähtsusega ühisturu toimimise tagamiseks.( )

30. Seetõttu võivad siseriikliku õiguse alusel olukorras, kui abisüsteemi osas on seda keeldu rikutud, vastu võetavad meetmed sisaldada riigi ebaseadusliku sekkumise eelse olukorra taastamist. Seega tuleb tagasi nõuda saadud soodustused ja vajaduse korral kuulutada abisüsteem kehtetuks, et kaotada õiguskorrast ebaseaduslik käitumine. Siiski ei tohi EÜ asutamislepingu artikli 93 lõike 3 viimase lause kasulikku mõju kaitsma pidav meede raskendada kahju, mis konkurentidel ühendusesisese kaubavahetuse käigus abi saajatega võrreldes tekkis. Selline oleks aga tulemus, kui lubataks sissemaksete tagastamine, nõudmata aga samal ajal saadud abi tagastamist, kuna rahaliste kohustuste tühistamise tagajärjel tõuseks saadud kasu, mis asutamislepinguga vastuolus olles omakorda rikuks veelgi enam konkurentsitingimusi.

31. Järelikult saab siseriiklik kohtunik sellises olukorras, nagu põhikohtuasjas käsitlusel, üksnes jätta rahuldamata taotluse tagastada reklaamikampaania rahastamiseks tehtud sissemaksed, kui sellega ei kaasne samal ajal saadud kasu tagastamist; vastasel juhul nurjataks ühenduse õiguse lõppeesmärk.

32. Vaatamata komisjoni poolt Euroopa Kohtus esitatud argumentidele, ei leia ma, et eksisteeriks minu seisukohaga vastuolus olev kohtupraktika.

33. On kindel, et 21. novembri 1991. aasta otsuse Fédération nationale du Commerce extérieur des produits alimentaires ja Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (edaspidi „FNCE”)( ) kohaselt on abimeetmete rakendussätteid sisaldavate aktide kehtivus kahtluse all, kui siseriiklikud ametiasutused ei täida artikli 93 lõike 3 viimast lauset. Kohtuorganid peavad seega tagama õigustatud isikutele, et sellele rikkumisele järgnevad kõik siseriiklikust õigusest tulenevad tagajärjed nii nende aktide kehtivuse kui ka antud majanduslike eeliste tagastamise osas, nii et nende poolt võetud meetmed oleksid alati vajalikud, et kaotada sellise keelu rikkumise tagajärgi, mille lõppeesmärk on tagada, et riiklik sekkumine ei kahjustaks konkurentsitingimusi.

34. Kohtuotsuses Ferring( ) vaidlustas Prantsuse valitsus eelotsusetaotluse asjakohasuse, väites, et siseriiklik kohtunik võib maksimaalselt kohustada teatamata abi tagasi nõudma, ent ta ei saa kohustada abi rahastamiseks kogutud maksu tagasimaksmist; kohtujurist Tizzano väidab, et eelkõige on abi ebaseaduslikkuse tagajärjel ebaseaduslikud ka siseriiklikud rakendusaktid, nagu vaidlusaluse maksu nõudmine. Lisaks on sellise maksuna tasutud summade tagasimaksmine tõhus viis eelneva olukorra taastamiseks, kuna sellega kaotatakse väidetavalt selle maksu asümmeetrilisest kehtestamisest tekkinud konkurentsimoonutused.( )

35. Kohtuotsuses seda küsimust ei käsitletud. Igal juhul tuleb kohtujuristi seisukoha selgitamiseks märkida, et erinevalt käesolevas asjas toimuvast oli Ferring kohustatud tasuma sissemakset abi tarvis, millest said kasu konkureerivad ettevõtjad ühendusesiseses kaubanduses.( ) Maksu tagastamine aitas kaasa vaba konkurentsi taaskehtestamisele.

36. Kohtuasjal van Calster ja Cleeren( ) on väga eriline kontekst. Belgia valitsus oli muutnud abisüsteemi, mida rahastati siseriiklikele ja imporditud kaupadele pandud maksust ja mille komisjon oli kuulutanud kokkusobimatuks ühisturuga, kehtestades selle maksu uuesti siseriiklikele kaupadele ja seda tagasiulatuvalt alates ebaseaduslikuks kuulutatud esimese abisüsteemi jõustumise kuupäevast.

37. Euroopa Kohus võttis eelkõige arvesse kasutatud küsitavat seadusandlikku meetodit, mis, kui see oleks lubatud, võimaldaks liikmesriikidel vahetult ellu viia teatamata abiplaani ja vältida teatamata jätmise tagajärgi, tühistades abimeetme ja samaaegselt kehtestades selle uuesti tagasiulatuva jõuga.( )

38. Kohtuotsuses meenutatakse, et üldiselt kohaldatakse abiplaanist informeerimise kohustuse täitmata jätmise tagajärgi ka selle rahastamisele.( )

Samuti selgitatakse, et asutamislepingu artikkel 92 ei luba komisjonil abi kitsamas mõttes isoleerida tema rahastamisest;( ) kuna isegi kui abi iseeneses loetakse asutamislepinguga kooskõlas olevaks, võidakse sellega ette näha rahastamisviis, mis suurendaks tema häirivat mõju ja muudaks ta tervikuna kokkusobimatuks ühisturu ja ühise huviga.( )

39. Seetõttu ei tohi eraldada abi ja selle rahastamise uurimist,( ) kuigi liikmesriigil on üksnes põhimõtteliselt kohustus tagasi maksta ühenduse õigusega vastuolus kogutud maksed.( )

40. Selle kohtupraktika põhjal võib aru saada, et sellist kohustust ei ole, kui selle täitmine tooks kaasa suuremad kahjustused vabale konkurentsile kui teatamata abisüsteem ise.

41. Lõpuks käsitleti 20. novembri 2003. aasta otsuses kohtuasjas GEMO( ) küsimust, kas riigiabiks võib lugeda süsteemi, mille kohaselt maksu tasumise korral võimaldati prantsuse talupidajatele ja tapamajadele loomakorjuste tasuta kokkukogumine ja hävitamine ning tapamajade jäätmete tasuta hävitamine.

42. Põhikohtuasja hageja GEMO, lihakaupmees, pidi seda maksu tasuma ja sai abist kasu. Siseriiklike kohtute ees väitis ta, et abisüsteem on kehtetu, kuna sellest ei olnud informeeritud, ja taotles maksuna tasutud summade tagasimaksmist.

Euroopa Kohus analüüsis abisüsteemi erinevaid aspekte ja leidis, et tegu on abiga EÜ asutamislepingu artikli 92 lõike 1 tähenduses.

43. Siiski ei saa seda pretsedenti käesolevas asjas kasutada, kuna:

– esiteks haldas saadud summasid riik ise, kes volitas eraõiguslikud ettevõtjad teenust osutama, Prantsuse valitsus ise ei vaielnud vastu sellele, et nende summade puhul oli tegu „riigi ressurssidega”;

– teiseks oli meetmel üldise huvi eesmärk kaitsta rahvatervist ja keskkonda loomakorjuste ja loomajäänuste kontrollimata hävitamise ohu eest; polnud mingit kahtlust, et täitevvõim tegutses riigina;

– lõpuks, kolmandaks, pidi kohtuotsus seisukoha võtma üksnes abisüsteemi kvalifitseerimises. Seal ei käsitleta seda, kas maksu tagastamine oli sobilik asutamislepingu artikli 93 lõikes 3 sätestatud informeerimiskohustuse kasuliku mõju säilitamiseks.

44. Kõigi nende kaalutluste valguses tuleb märkida, et abi rahastamiseks mõeldud maksu lihtne tagastamine, millega ei kaasne kasusaajate poolt saadud eeliste tagasinõudmine, ei aita kaasa ühenduse eesmärgile õiglasest konkurentsist.

45. Sellele vaatamata ei oleks vaja sellele küsimusele vastata, kui nõustutaks, et igal juhul ei saanud hagejad oma õigusi sobival ajal ja sobivate vahenditega kasutada.

46. Eelotsusetaotluses selgitatakse, et vaidlustamata aktide formaalse õigusjõu reegel tuleneb kohtupraktikast. See tähendab, et kui tsiviilkohtunik peab hindama alusetu maksmise hagi, nagu käesolevas asjas, milles taotletakse tasutud summade tagasisaamist põhjusel, et makse aluseks olev otsus on ebaseaduslik, siis peab see kohtunik, välja arvatud erandite korral, lähtuma põhimõttest, et see otsus on seaduslik nii oma vastuvõtmise korra kui ka sisu osas, kui huvitatud isik ei kasutanud ettenähtud tähtaja jooksul võimalust esitada halduskaebus.

47. Artikli 92 lõike 1 keeld ei oma üksi võetuna automaatset mõju.( ) Sellistes tingimustes on kohtute peamine ülesanne ühenduse riigiabialaste õigusnormide kasuliku mõju kaitsmisel tagada, et ühtegi riigiabi ei rakendataks enne komisjoni eelnevalt informeerimata.

48. Euroopa Kohus märkis 16. detsembri 1976. aasta otsuses kohtuasjas Rewe,( ) et EÜ asutamislepingu artiklis 5 (nüüd EÜ artikkel 10) esitatud koostööpõhimõtte kohaselt ning ühenduse õigusaktide puudumisel tuleb iga liikmesriigi sisemise õiguskorraga määrata pädevad kohtud ja reguleerida, millises korras saab pöörduda kohtusse, kaitsmaks ühenduse õiguse vahetust õigusmõjust tulenevaid subjektiivseid õigusi, tingimusel, et selline kord ei oleks ebasoodsam kui analoogiliste siseriiklikul õigusel põhinevate kaebuste puhul ega muudaks ühenduse õiguskorra alusel antud subjektiivsete õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks.( )

49. Liikmesriikide kohtud peavad tagama sellist rikkumist vaidlustavatele õigustatud isikutele, et kooskõlas siseriikliku õigusega tehakse sellest kõik vajalikud järeldused nii abi kehtestanud meetmete osas kui ka asutamislepingu artikli 93 lõikes 3 sätestatud informeerimiskohustust rikkudes antud majanduslike eeliste tagastamise osas.( )

50. Siseriiklikud kohtud peavad tagama ühenduse õigusega antud kaitse kooskõlas siseriiklikus õiguskorras kehtestatud menetluseeskirjadega ja lähtuvalt põhimõtetest, mida tuntakse kui „võrdväärsuse” ja „tõhususe” põhimõtteid.

51. Euroopa Kohtule esitatud märkustest võib tuletada, et Madalmaade seaduses on antud võimalus vaidlustada vaidlusaluse abisüsteemi kehtestanud eeskirju kolmekümne päeva jooksul (komisjoni sõnul) või ühe kuu jooksul (Madalmaade valitsuse sõnul), mis tähendab, et hagejad oleksid võinud vaielda vastu sellele, et plaanist tavapärase menetluse käigus eelnevalt ei informeeritud. Seetõttu ei ole kahtlust, et võrdväärsuse põhimõtet on järgitud.

52. Teisest küljest, nagu komisjon märgib, ei ole hagi esitamise tähtaeg liialt lühike, eriti kui võtta arvesse, et Pearle ja teised olid eelduslikult teadlikud eeskirjade väljatöötamisest, kuna nad olid tollel ajal neid eeskirju toetanud ühingu liikmed.( ) Igal juhul, nagu komisjon oma kirjalikes märkustes põhjalikult selgitas, ei ole tähtaegselt vaidlustamata aktide õigusjõud absoluutne; siseriiklikul kohtunikul on õigus hinnata erakorralisi asjaolusid ja konkreetses asjas see õigusjõud kõrvale jätta.

53. Seega on siseriikliku kohtu ülesanne kontrollida, kas tollel hetkel hagejatele avatud võimalused väidetavat riigiabi puudutavate eeskirjade kehtivuse vaidlustamiseks võimaldasid praktikas säilitada ühenduse õigusnormi tõhusust.

Esimene eelotsuse küsimus: riigiabi mõiste

54. Esimese küsimusega soovib siseriiklik kohus sisuliselt teada, kas sellist süsteemi, nagu põhikohtuasjas käsitlusel, mille alusel avalik-õiguslik organisatsioon algatab sektorisisese reklaamikampaania tema liikmetele kehtestatud maksu näol kogutud rahaliste vahendite abil, saab lugeda riigiabiks artikli 92 lõike 1 tähenduses.

55. Mu esmane mõte on, et ühenduse seadusandja ei pidanud artikli 92 lõike 1 keeldu kehtestades silmas kutsealast korporatiivset üksust, mida rahastatakse tema liikmete sissemaksetest.

56. Igal juhul tuleb üle vaadata „riigiabi” mõiste.

57. Artikli 92 lõike 1 kohaselt on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, ühisturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.

58. Palju on arutletud „riigi poolt” ja „riigi ressurssidest” antava abi erinevuse üle. Grammatiline tõlgendus võiks anda alust arvata, et esimene väljend keelab kõik meetmed, mis riigi poolt antuna annavad teatavale majandussektorile eelise.

59. Kohtujurist Jacobs näitas oma 26. oktoobri 2000. aasta ettepanekus kohtuasjas PreussenElektra,( ) et vastavalt kehtivale õigusele( ) ei tähenda artikli 92 lõike 1 viidatud eristus seda, et kõik riigi poolt antud eelised kujutavad endast abi, olgu nad rahastatud siis riigi või eravahenditest. Pigem on selle eristuse eesmärgiks hõlmata abi mõistesse peale otse riigi poolt antud soodustuste ka need, mille on andnud riigi poolt määratud või asutatud avalik- või eraõiguslik organisatsioon.( )

60. Seetõttu loetakse artikli 92 lõike 1 tähenduses abiks üksnes otseselt või kaudselt riigi vahenditest antud eelised.

61. Seega on vajalik kindlaks teha, kas käesolevas asjas käsitletavat reklaamikampaaniat võib lugeda avalikest vahenditest rahastatuks.

62. Komisjoni arvates võib seda teha. Nagu ta oma märkustes täheldas, on nüüd oluline hinnata, kas riik kogus mingil viisil tulusid, andes need seejärel kindlate ettevõtjate kasutusse. Eespool viidatud PreussenElektra kohtuotsuse punktis 58 laiendas Euroopa Kohus abi mõiste kõigile eelistele, mida annavad riigi poolt määratud või asutatud avalik- või eraõiguslikud organisatsioonid.

Komisjon viitab ka 11. novembri 1987. aasta otsusele kohtuasjas Prantsusmaa v. komisjon,( ) milles leiti, et ainuüksi asjaolu, et toetuskava rahastatakse parafiskaalse maksuga, mis koguti kõigilt siseriiklike toodete tarnetelt asjaomases sektoris, ei ole veel piisav, et nimetatud kava ei oleks riigiabi. Sarnane lahendus oli ka 22. märtsi 1977. aasta otsuses kohtuasjas Steinike & Weinlig.( )

Oma järelduste kinnitamiseks tugineb komisjon lõpuks 16. mai 2000. aasta otsusele kohtuasjas Prantsusmaa v. Ladbroke Racing ja komisjon,( ) et selgitada, et abi mõiste hõlmab kõiki majanduslikke vahendeid, millega avalik sektor võib toetada ettevõtjaid, sõltumata sellest, kas need vahendid kuuluvad püsivalt avaliku sektori vara hulka.

63. Pearle on nõus komisjoni väitega ja lisab, et 13. detsembri 1983. aasta otsuse alusel kohtuasjas Apple and Pear Development Council( ) ei saa liikmesriigi valitsuse poolt loodud üksus, mida rahastatakse tootjatele kehtestatud maksust, ühenduse õiguse alusel omada kasutatavate reklaamimeetodite osas samu vabadusi kui tootjad ise või tootjate vabatahtlikku laadi ühendused.

64. Minu arvates ei ole viidatud kohtupraktikas midagi, mis sunniks vastama jaatavalt küsimusele, kas käesolevas asjas käsitletava reklaamikampaania rahastamiseks mõeldud vahendid on oma laadilt riigi omad.

Eespool viidatud kohtuotsused Prantsusmaa v. komisjon ja Steinike & Weinlig annavad pigem alust arvata, et asjaolu, et eelised ei tule riigi varadest, vaid samadele ettevõtjatele pandud maksudest, ei ole piisav, et jätta see kvalifitseerimata kui avalik abi; mis aga ei tähenda teisest küljest, et need kujutavad tingimata endast seda laadi abi.

65. Kohtuasjas PreussenElektra pidas Euroopa Kohus vajalikuks meenutada, et mitte kogu riigi poolt antud abi, vaatamata selle rahastamisviisile, ei ole abi artikli 92 lõike 1 tähenduses. Sellest järeldub, et abiga võib tegu olla ka siis, kui seda rahastatakse mitteriiklikest sõltumata vahenditest.

66. Lõpuks vihjavad viidatud kohtuotsused sellele, et määravaks asjaoluks abi mõiste määratlusel on vahendite kvalifitseerimine. Lisaks ei tulene erinevat lahendust kohtuotsuse Apple and Pear Development Council, mille esemeks oli kaupade vaba liikumine, sellest osast, millele põhikohtuasja hageja viitab.

67. Iga katse süstematiseerida tingimusi vahendite „riiklikeks” lugemiseks peab esiteks viitama nõudele, et sellised vahendid oleks seotud riigiga või riigi struktuurist sõltuva üksusega või üksusega, mis kasutab mõnda talle iseloomulikku eelisõigust.

Teiseks on vajalik, et neid vahendeid võib omistada riigile või asjaomasele avalik-õiguslikule organisatsioonile, kellel on piisav kontroll nende üle.

68. Toimikus olevaid andmeid arvestades ei ole võimalik automaatselt võtta seisukohta, et HBA on riigiorgan. Tal on küll avalik-õiguslik staatus, ent sellegipoolest juhivad teda üksnes ta liikmete esindajad; ka ei ole tõendatud, et riigil oleks vähimatki võimalust sekkuda tema asjadesse, v.a õigus vastu seista üldise huviga vastuolus olevatele otsustele.

Täpsemalt loodi see organisatsioon kui kutsealadevaheline ühendus, mille ülesandeks on organiseerida ja arendada oma liikmete tegevust ja millele Madalmaade seadusandja on tõhususe huvides andnud mõned eelisõigused, mida enamasti seostatakse avaliku võimu teostamisega, nagu kohustuslik liikmelisus ja tema juhtorganite otsuste kohustuslikkus.

69. Igal juhul, ja tegemata üldist järeldust leian, et HBA on kõige enam segalaadiga ja et ta ei käitu riigina, vaid pigem oma liikmete huvide edendajana, kui ta tegutseb, et rahastada ja korraldada kollektiivset reklaamikampaaniat.

70. Euroopa Kohus on kasutanud sarnast funktsionaalset lähenemist, et hinnata, kas kutsealaühendus on EÜ asutamislepingu artikli 85 (nüüd EÜ artikkel 81) tähenduses avalikku laadi; 19. veebruari 2002. aasta otsuses kohtuasjas Wouters jt( ) vastas Euroopa Kohus väidetele, nagu oleks käsitletav organisatsioon avalik-õiguslik ühing, millele riik oli andnud õigustloova pädevuse üldise huvi ülesande täitmiseks, et nimetatud kutsealaühendusel ei olnud mingit sotsiaalset funktsiooni ega ühtegi avalikule võimule omast eelisõigust, vaid et ta oli üksnes toiminud kui õigustloov organ.( )

71. Olen teadlik, es see kohtupraktika tuleneb erinevast taustast; siiski usun, et see suudab kirjeldada võimalust eelistada kategoorilisele olemuslikku laadi kriteeriumile sellist kriteeriumi, mis on üksikasjalikum ja tegelikkusele lähemal ja mis seisneb igal konkreetsel juhul uurimises, kellena nimetatud organisatsioon tegutseb.

72. Vastavalt WBO( ) artiklile 71 peab HBA kui avalik-õiguslik organisatsioon arvesse võtma mitte üksnes tema liikmeks olevate ettevõtjate ühise kasu vaid ka üldise huvi. Siiski ei muuda see pealegi üpris umbmäärane ja ebatäpne kohustus kvalifikatsiooni, mis käesolevas asjas tuleb anda algatusele võtta ette ja rahastada valdkonnaspetsiifiline reklaamikampaania, kuna selline tegevus on olemuslikult suunatud tema liikmete majanduslike huvide edendamiseks.

73. Seega tuleb järeldada, et HBA ei tegutsenud riigi käepikendusena, nii et tema kasutatav kapital ei saa olla avalikku laadi.

74. Eraldi igasugusest HBA olemusliku laadi hindamisest või asjaomase reklaamikampaania kvalifitseerimisest ei näi HBA olevat omanud selle kampaania rahastamiseks kasutatavate vahendite üle piisavat kontrolli, et neid saaks talle kuuluvaiks lugeda.

75. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et need vahendid koguti kohustusliku sissemakse teel, mis oli mõeldud üksnes asjaomase reklaamikampaania korraldamiseks. Neis tingimustes olen nõus Madalmaade valitsuse kirjalikes märkustes esineva väitega, et oluline küsimus on selles, kas reklaamikampaania eest maksmiseks kehtestatud kord on midagi enamat kui lihtsalt vahend erinevate kampaaniast kasu saavate ettevõtjate vahel sellega seotud rahaliste kulutuste jagamiseks.

76. On kindel, et HBA võttis eeskirjad, millega kehtestatakse tehtud kulutuste katmiseks vajalikud sissemaksed, vastu eraõigusliku optikute organisatsiooni (NUVO) ettepanekul. See organisatsioon pakkus välja ka nõutava sissemakse summa.

Seega tegutseb HBA üksnes vahendina, et koguda ja määrata ressursse, mis koguti asjaomase kutseringkonna poolt varem kindlaks määratud ärilise eesmärgi tarvis.

77. Sellegipoolest on vajalik rõhutada, et eelotsusetaotluses ei ole kõiki vajalikke asjaolusid, et anda täpne hinnang põhikohtuasjas käsitletavale meetmele. Siseriiklik kohtunik peab selle ülesande enda peale võtma, järgides Euroopa Kohtu antud tõlgendusjuhiseid.

78. Eelnevalt esitatu põhjal tuleb järeldada, et hinnates, kas teatav kava kujutab endast riigiabi, peab siseriiklik kohus veenduma, et kutsealane organisatsioon, kelle ülesandeks on sellist abi anda, tegutses oma avalik-õiguslike kohustuste raamistikus. Ta peab sellel eesmärgil samuti kindlaks tegema, kas nimetatud organisatsioonil oli meetme rahastamiseks kasutatavate vahendite üle piisav kontroll.

Teine eelotsuse küsimus: informeerimiskohustuse ulatus

79. Oma teise küsimusega soovib Hoge Raad teada, kas asutamislepingu artikli 93 lõikega 3 kehtestatud kohustus informeerida riigiabist kehtib igasugusele abisüsteemile või üksnes neile, mida hõlmab artikli 92 lõike 1 keeld.

80. Asutamislepingu artikli 93 lõikest 3 ilmneb, et komisjoni informeeritakse kõikidest plaanidest „abi” andmise või muutmise kohta. Kui ta arvab, et plaan ei sobi ühisturuga kokku artikli 92 lõike 1 järgi, algatab ta viivitamata selle kohta ette nähtud menetluse, ning asjassepuutuv liikmesriik ei tohi rakendada kavandatud meetmeid enne, kui on tehtud lõplik otsus.

81. Kui mõistet „abi” võtta tema harilikus tähenduses, nagu ta esineb sõnaraamatutes, oleks igal liikmesriigil kohustus informeerida komisjoni ükskõik millisest algatusest, mis näeks ette „toetuse”, „abi” või koguni „koostöö” teatava eesmärgi saavutamiseks. On ilmne, et seadusandja ei soovinud sellist lahendust.

82. Artikli 93 lõike 3 tähenduses „abi” on tehnilise tähendusega, mis tuleneb artikli 92 lõikest 1. Seega viitab see üksnes sellistele meetmetele, mis riigi vahenditest rahastatutena annavad eelise kindlale sektorile. Iga liikmesriik peab hindama, kas teatav plaan neile tingimustele vastab.

83. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb loogiliselt, et siseriiklikul kohtul võib olla põhjust tõlgendada ja kohaldada artiklis 92 mainitud abi mõistet, et kindlaks määrata, kas artikli 93 lõike 3 menetlust järgimata antud riiklik meede tuleb sellele menetlusele allutada.( )

84. Seda tüüpi kohtulikul järelevalvel on tähendust üksnes siis, kui riik on eelnevalt võtnud kohustuse viia läbi sama liiki hindamine, kui ta otsustab, kas konkreetsest plaanist tuleb informeerida. Kahtluse korral võib ta sarnaselt kohtuvõimule pöörduda komisjoni poole selgituste saamiseks.

85. Komisjon peab omalt poolt analüüsima, kas teatatud abiplaan võib konkurentsi kahjustada. See kokkusobivuse hinnang hõlmab ka hinnangut selle mõju kohta ühendusesisesele kaubandusele.

86. Seega peab liikmesriik komisjoni informeerima üksnes selliste meetmete plaanidest, mis kujutavad endast riigiabi asutamislepingu artikli 92 lõike 1 kohaselt, mida on tõlgendatud Euroopa Kohtu praktika valguses.

Kolmas eelotsuse küsimus: vähese tähtsusega abi reegli roll

87. Kolmas eelotsuse küsimus uurib seda, kas abiplaanist informeerimise kohustuse hindamisel võib siseriiklik kohtunik arvesse võtta vähese tähtsusega abi reeglit, ja kas ta saab seda teha tagasiulatuvalt.

88. Komisjon kehtestas 1992. aastal ühenduse suunistes riigiabi kohta väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele( ) esimest korda vähese tähtsusega abi reegli, mille kohaselt asutamislepingu artikliga 92 ei ole hõlmatud väikesesummaline abi.

Selle erandi idee seisneb selles, et summa väiksuse tõttu( ) ei ole sellisel abil märgatavat mõju ei konkurentsile ega ka liikmesriikidevahelisele kaubandusele.

Komisjon võis oma avara majandusalase kaalutlusõiguse( ) kasutamisel otsustada, et seda tüüpi abi on kokkusobiv ühisturuga ja et teda ei tule sellest abist asutamislepingu artikli 93 lõike 3 alusel informeerida.

89. Komisjon tõstis 1996. aastal reegli ülempiiri.( ) Lõpuks andis määruse nr 69/2001( ) vastuvõtmine vähese tähtsusega abi reegli kohaldamisele sobiva õigusliku raamistiku. Siiski ei ole need tekstid ratione temporis asjakohased käesolevas asjas, kuna eelotsusetaotlusest ilmneb, et vaidlus käsitleb alates 1988. aastast kuni kohtusse pöördumiseni 29. märtsil 1995 tehtud makseid.( )

90. Kuna vähese tähtsusega abi määratlemise kriteeriumid on täiesti objektiivsed ja komisjonile kohustuslikud, peab siseriiklik kohtunik neid arvesse võtma, kui ta määrab kindlaks, kas esineb kohustus abist informeerida.

91. Siiski ei võimalda mingi õiguslik alus anda vähese tähtsusega abi reeglile tagasiulatuvat mõju, kuna ei saa eeldada, et seaduslikule kohustusele erandit tegeval normil oleks tagasiulatuv mõju. Kui sellist erandlikku korda reegli avaldamisele eelneval perioodil ei esine, on komisjonil, Euroopa Kohtu järelevalvele allutatult, ainupädevus otsustada, kas teatav abi on kokkusobiv ühisturuga.( )

Lisaks on 1992. aasta suunistes selgelt märgitud, et „edaspidi ei tule ühekordsest abist summas kuni 50 000 eküüd […] enam artikli 93 lõike 3 alusel informeerida”( ) [mitteametlik tõlge].

92. Lõpuks küsib Hoge Raad, kuidas kohaldada vähese tähtsusega abi reeglit sellisele abile nagu kollektiivsed reklaamikampaaniad, millest saab kasu terve sektor.

93. Nagu ma eelnevalt selgitasin, lähtun ma ideest, et põhikohtuasjas käsitletav reklaamikampaania ei kujuta endast artikli 92 lõike 1 tähenduses riigiabi.

94. Lisaks, mis puudutab abi summa arvutamist, et kindlaks määrata, kas see on lubatud ülemmäärast väiksem, tuleb hinnata, kui suure kasu iga ettevõtja eeldatavasti sai, ja lahutada sellest tasutud sissemaksed. Ma mõistan, et sellist arvutust on tunduvalt kergem sõnades väljendada kui praktikas teostada, ent tundub olevat keeruline selles valdkonnas välja mõelda üksikasjalikumaid õiguslikke kriteeriumeid.

Ettepanek

95. Eelnevaid kaalutlusi silmas pidades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Hoge Raad der Nederlanden’i esitatud küsimustele järgmiselt:

„1) Siseriiklik kohus võib üksnes siis määrata riigiabi rahastamiseks mõeldud sissemaksete tagasimaksmise ilma selle saajate poolt omandatud eeliseid tagasi nõudmata, kui see ei ole vastuolus ühenduse eesmärgiga kahjustamata konkurentsist.

2) Siseriiklik kohus peab samuti kindlaks määrama, kas väidetava riigiabi kehtivuse vaidlustamiseks antud võimalused on võrdsed siseriiklikul õigusel põhinevate võimalustega ja kas nad praktikaks võimaldavad ühenduse normi tõhusust säilitada.

3) Hinnates seda, kas liikmelise kutsealase organisatsiooni poolt teostatav kava kujutab endast riigiabi, peab siseriiklik kohtunik veenduma, et nimetatud organisatsioon tegutses oma avalik-õiguslike kohustuste raames. Ta peab sellel eesmärgil samuti kindlaks määrama, kas see organisatsioon võis teostada piisavat kontrolli meetme rahastamiseks mõeldud vahendite üle.

4) Siseriiklik kohtunik peab vähese tähtsusega abi reegli määratlemise kriteeriumid arvesse võtma, kui ta hindab seda, kas esines kohustus informeerida konkreetsest abiplaanist, mis viidi ellu pärast selle reegli jõustumist. Et teha konkreetse abisumma arvutamisel kindlaks, kas see on lubatud ülemmäärast väiksem, tuleb hinnata suhtelist eelist, mille iga ettevõtja eeldatavasti sai, ja lahutada sellest tasutud maksed.

5) Liikmesriik peab komisjoni informeerima üksnes sellistest abiplaanidest, mis kujutavad endast riigiabi EÜ asutamislepingu artikli 92 lõike 1 (nüüd EÜ artikli 87 lõige 1) tähenduses, nagu seda on Euroopa Kohtu praktika valguses tõlgendatud.”