KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JÁN MAZÁK

esitatud 2. septembril 2010( )

Kohtuasi C‑153/09

Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG

versus

Amt für Landwirtschaft Bützow

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgericht Schwerin (Saksamaa))

Ühine põllumajanduspoliitika – Määrus (EÜ) nr 1782/2003 – Määrus (EÜ) nr 796/2004 – Põllumajandustoetused – Põllumajandustootjale pandud kohustus, mille kohaselt üledeklareerimise vältimiseks tuleb maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõigusi taotleda enne muude toetusõiguste taotlemist – Selle kohustuse rikkumine juhul, kui pärast maa tootmisest kõrvale jätmist ei ole põllumajandustootjal enam haritavat maad – Sanktsioonid

1. Eelotsusetaotluses palub Verwaltungsgericht Schwerin (Schwerini halduskohus) (Saksamaa) tõlgendada komisjoni määruse (EÜ) nr 796/2004( ) artikli 50 lõiget 4 koostoimes artikli 51 lõikega 1. Põhikohtuasi käsitles Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG (edaspidi „Agrargut”) ja Amt für Landwirtschaft Bützowi (Bützowi põllumajanduskorralduse amet, edaspidi „amet”) vahelist vaidlust, mis käsitles eelkõige otsemakse taotlust 2006. aastaks.

I. Õiguslik raamistik

A. Määrus nr 1782/2003

2. Nõukogu määrus (EÜ) nr 1782/2003( ) näeb ette põllumajandustootjate sissetulekutoetuse vormi, mida nimetatakse ühtseks otsemaksete kavaks. Seoses maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõiguste kindlaksmääramisega sätestab nimetatud määruse artikkel 53:

„1. Kui põllumajandustootjal oli võrdlusperioodi jooksul kohustus [nõukogu] määruse (EÜ) nr 1251/1999 [EÜT 1999 L 160, lk 1; ELT eriväljaanne 03/25, lk 322] artikli 6 lõike 1 kohaselt osa oma põllumajandusettevõtte maad tootmisest kõrvale jätta, ei kasutata erandina artiklitest 37 ja 43 käesoleva määruse artiklis 43 osutatud õiguste kindlaksmääramisel VII lisa kohaselt arvutatud ja kohandatud kohustusliku maa tootmisest kõrvale jätmise toetuse kolme aasta keskmist ega kohustuslikult tootmisest kõrvale jäetud hektarite arvu kolme aasta keskmist.

2. Lõikes 1 osutatud juhul saab põllumajandustootja toetusõiguse hektari kohta (edaspidi „maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõigus”), mis arvutatakse, jagades maa tootmisest kõrvale jätmise toetuse kolme aasta keskmise tootmisest kõrvale jäetud hektarite arvu kolme aasta keskmisega, nagu on osutatud lõikes 1.

Maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõiguste koguarv on võrdne kohustuslikult tootmisest kõrvale jäetud hektarite keskmise arvuga.”

3. Kuivõrd see on käesolevas asjas oluline, on seoses maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõiguste kasutamisega määruse nr 1782/2003 artikli 54 lõigetes 2 ja 6 sätestatud vastavalt: „[...] on „maa tootmisest kõrvale jätmise toetuskõlblik hektar” põllumajandusettevõtte mis tahes haritav maa, välja arvatud pindalad, mis on 2003. aastaks pindalatoetuse taotluste esitamiseks ettenähtud kuupäeval püsikultuuride või metsa all või mida kasutatakse mittepõllumajanduslikuks tegevuseks või püsikarjamaana”[( )] ning „[...] maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõiguseid [taotletakse] enne muude toetusõiguste taotlemist”.

B. Määrus nr 796/2004

4. Määruse nr 764/2004 artikli 2 punkti 22 kohaselt on „määratletud maa-ala” maa-ala, mille puhul on täidetud kõik toetuse andmise eeskirjades sätestatud tingimused, kusjuures „ühtse otsemaksete kava puhul võidakse deklareeritud maa-ala lugeda määratletud maa-alaks üksnes siis, kui sellega tegelikult kaasneb vastav arv toetusõigusi”.

5. Määruse nr 796/2004 II osa „Ühtne haldus- ja kontrollisüsteem” IV jaotis näeb ette määruse nr 1782/2003 kohaste toetuste arvutamise ning vähendamiste ja väljaarvamiste arvutamise eeskirjad.

6. Eelkõige sätestab määruse nr 796/2004 artikli 49 lõike 1 punkt a, et määruse nimetatud jaos eristatakse vastavalt vajadusele järgmisi põllukultuurirühmi: „vastavalt vajadusele ühtse otsemaksete kava eesmärkidega seotud maa-alad, millest igaüks täidab talle iseloomulikke tingimusi”.

7. Nimetatud määruse artikli 50 lõige 4 sätestab, et „[i]lma et see piiraks vähendamisi ja väljaarvamisi kooskõlas artiklitega 51 ja 53 ühtse otsemaksete kava abitaotluste puhul, kohaldatakse tootmisest kõrvaldatud maa-ala suhtes artikli 2 punkti 22 mõiste „määratletud maa-ala” eesmärgil järgmist:

a) kui põllumajandustootja ei deklareeri kogu oma maa-ala tema käsutuses olevate tootmisest kõrvaldamise õiguste aktiveerimiseks, kuid deklareerib samal ajal vastava maa-ala teiste õiguste aktiveerimiseks, loetakse see maa-ala tootmisest kõrvaldatud maa-aladena deklareerituks ja seda ei määratleta artikli 49 lõike 1 punktis a viidatud põllukultuurirühma eesmärgil.

b) kui leitakse, et tootmisest kõrvaldatud maa-aladena deklareeritud maa-ala pole tootmisest kõrvaldatud, loetakse see maa-ala määratlemata maa-alaks.”

8. Määruse nr 796/2004 artikli 51 lõige 1 sätestab, et „[k]ui põllukultuurigrupi puhul pindala toetuskavadeks deklareeritud maa-ala [...] ületab kooskõlas käesoleva määruse artikli 50 lõigetega 3–5 määratletud maa-ala, arvutatakse toetus määratletud maa-ala alusel miinus kahekordne leitud erinevus, kui see erinevus on suurem kui 3% või kaks hektarit, kuid mitte suurem kui 20% määratletud maa-alast.

Kui see erinevus on suurem kui 20% määratletud maa-alast, siis ei anta asjaomase põllukultuurigrupi puhul pindalaga seotud toetust.”

II. Asjaolud ja eelotsuse küsimused

9. Agrargutil oli 2006. aastal toetusõigusi 12,10 ha püsikarjamaa eest ja 59,57 ha tootmisest kõrvale jäetud maa eest. Nimetatud perioodil oli tema käsutuses olevat maad 48 ha: rohumaad 11,90 ha ja haritavat maad 36,10 ha. 2006. aastaks esitatud otsemakse taotluses deklareeris Agrargut maa tootmisest kõrvale jätmisega seotud toetusõigusi 36,10 ha tootmisest kõrvale jäetud haritava maa eest ja rohumaaga seotud toetusõigusi 11,90 ha rohumaa eest. Amet aga lükkas 8. jaanuari 2007. aasta otsusega selle taotluse tagasi.

10. Agrargut vaidlustas otsuse vaidega, mis aga jäeti rahuldamata. Amet otsustas, et määruse nr 1782/2003 artikli 54 lõike 6 kohaselt oli Agrargut tema käsutuses olevate tootmisest kõrvale jätmise toetusõiguste (toetusõigused 59,57 ha eest) aktiveerimiseks pidanud deklareerima kogupindala 48 ha. Kuna Agrargut oli deklareerinud toetusõigusi ainult 36,10 ha tootmisest kõrvale jäetud maa eest, deklareerides samal ajal 11,90 ha rohumaaga seotud toetusõiguste aktiveerimiseks, otsustas amet, et määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punkti a kohaselt tuleb need 11,90 hektarit lugeda deklareerituks tootmisest kõrvale jäetud maana ning seega määratlemata maa-alana. Seepärast kehtestas amet määruse nr 796/2004 artikli 51 lõikes 1 sätestatud sanktsioonid.

11. Agrargut kaebas otsuse edasi Verwaltungsgericht Schwerinile, kes otsustas esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas põllumajandustootjal on keelatud enne kõikide maa tootmisest kõrvale jätmisega seotud toetusõiguste aktiveerimist aktiveerida toetusõigusi seoses püsikarjamaaga, seda isegi juhul, kui tal ei ole rohkem (haritavat) maad, mis on toomisest kõrvale jätmiseks kõlblik?

2. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav:

Kas määruse nr 796/2004 artiklis 51 sätestatud sanktsioonid laienevad ka põllumajandustootjale, kes rikub enne 29. detsembrit 2006 (maa tootmisest kõrvale jätmiseks toetuskõlblike maa-alade puudumise tõttu) maa tootmisest kõrvale jätmisega seotud toetusõiguste esmatähtsa täieliku aktiveerimise kohustust?”

III. Hinnang

A. Esimene küsimus

1. Poolte põhiargumendid

12. Agrargut väidab peamiselt seda, et kohustus taotleda maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõigusi enne muude toetusõiguste taotlemist hõlmab ainult tootmisest kõrvale jätmiseks toetuskõlblikku haritavat maad. See on nii isegi siis, kui põllumajandustootja tootmisest kõrvale jätmise toetusõiguste koguarv on tegelikult tema käsutuses olevate hektarite arvust suurem ning põllumajandustootja aktiveerib püsikarjamaaga seotud toetusõigused teiste olemasolevate maa-alade põhjal. Tootmisest kõrvale jätmine on olemuse poolest toiming, mis on võimalik ainult haritava maa puhul. Agrargut on seisukohal, et tema tõlgendus on kooskõlas määruste nr 796/2004 ja nr 1782/2003 sõnastuse, mõtte ja eesmärgiga.

13. Kreeka valitsus ja komisjon väidavad sisuliselt, et põllumajandustootja ei saa tegelikult taotleda toetust seoses rohumaaga, kui ta ei ole varem taotlenud kõiki maa tootmisest kõrvale jätmise toetusi, ja seda isegi juhul, kui tal ei ole rohkem tootmisest kõrvale jätmiseks toetuskõlblikku maad. Kreeka valitsus lisab, et sellest tulenevalt peaks põllumajandustootja, kellel on toetusõigusi rohkem kui toetuskõlblikke hektareid, need toetusõigused kas rendile andma või võõrandama; vastasel juhul ei tohiks ta teisi toetusõigusi samaaegselt deklareerida.

2. Hinnang

14. Minu arvates on eelotsuse küsimuste sõnastusest selge, et esimese küsimusega küsib siseriiklik kohus sisuliselt, kas määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punkti a tuleb tõlgendada nii, et selles sätestatud sanktsiooni kohaldamise tingimused on täidetud ainult juhul, kui põllumajandustootja ei deklareeri määruse nr 1782/2003 artikli 54 lõike 2 alusel maa tootmisest kõrvale jätmise toetuste aktiveerimiseks kõiki oma „maa tootmisest kõrvale jätmise toetuskõlblikke hektareid”, ning mis seega ei ole täidetud juhul, kui põllumajandustootja deklareerib oma muude toetusõiguste aktiveerimiseks maa-alad, mis ei ole tootmisest kõrvalejätmiseks kõlblikud, näiteks püsikarjamaa.

15. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab absurdseks ameti tõlgendust, et määruse nr 764/2004 artikli 50 lõike 4 punkti a fraas „kogu oma maa-ala” tähendab kõiki põllumajandustootja käsutuses olevaid (otsemaksekõlblikke) alasid ja mitte ainult maa tootmisest kõrvale jätmise toetuskõlblikke hektareid määruse nr 1782/2003 artikli 54 lõike 2 kohaselt, st põllumajandustootja käsutuses olevat haritavat maad. Lisaks sellele ei saa eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates võtmefraasi „vastav maa-ala”, mis on keeleliselt seotud fraasiga „kogu oma maa-ala”, tõlgendada kvantitatiivselt tähenduses „sama suur”. On ilmne, et ka kvalitatiivne tõlgendus ei sobi.

16. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb ühenduse (ja nüüd liidu) õiguses määratlemata terminite tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramisel lähtuda nende tavakeele tähendusest, võttes arvesse terminite kasutamise konteksti ja nende sätete eesmärke, mille osaks nad on. Lisaks võib liidu õigusakti preambul õigusakti sisu täpsustada.( )

17. Esiteks, sõnastuse osas hõlmab fraas „kogu oma maa-ala” minu arvates üsna selgelt põllumajandustootja kõiki maa-alasid ehk teisisõnu „maa tootmisest kõrvale jätmise toetuskõlblikke hektareid” määruse nr 1782/2003 artikli 54 lõike 2 tähenduses ning muid põllumajandustootja käsutuses olevaid (toetuskõlblikke) maa-alasid. Nagu komisjon on õigesti märkinud, ei ole saksakeelses versioonis sõnajärje tõttu fraas „[ei deklareeri] kogu oma maa-ala” (sks nicht seine gesamte Fläche) seotud fraasiga „tema käsutuses olevate tootmisest kõrvaldamise õiguste [aktiveerimiseks]” (sks zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung). Eelöeldust tuleneb, et vastavat maa-ala tuleb tõlgendada laialt kui kõiki põllumajandustootja käsutuses olevaid toetuskõlblikke maid.

18. Teiseks tuleb määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punkti a konteksti puhul märkida, et see säte, nagu ka artikli 51 lõige 1, kuulub nimetatud määruse II osa IV jaotisse, mis näeb ette määruse nr 1782/2003 kohaste toetuste arvutamise ning vähendamiste ja väljaarvamiste arvutamise eeskirjad. Määruse nr 796/2004 põhjendus 55 on sõnastatud järgmiselt: „[liidu] finantshuvide tõhusaks kaitsmiseks tuleks võtta asjakohased meetmed, et võidelda eeskirjade eiramise ja pettuste vastu. Eraldi tuleks sätestada juhtumid, kus leitakse erinevate asjaomaste toetuskavade abikõlblikkuskriteeriumite eiramisi”.

19. Nagu komisjon on märkinud, kujutab artikli 50 lõike 4 punkt a endast vähendamiste ja väljaarvamiste osas just sellist eraldi sätet eeskirjade eiramiste kohta, mis on seotud tootmisest kõrvale jätmisega seotud toetusõiguste aktiveerimisega määruse nr 1782/2003 artikli 53 lõike 2 alusel. Sellega seoses tuleneb määruse nr 796/2004 preambuli põhjendusest 59( ), et liidu seadusandja kavatsus oli anda määruse nr 1782/2003 artikli 54 lõikele 6 täielik õigusmõju.

20. Määruse nr 1782/2003 artikli 54 lõige 6 sätestab sõnaselgelt, et tootmisest kõrvale jätmisega seotud toetusõigusi tuleb taotleda „enne muude toetusõiguste taotlemist”. See näitab selgelt liidu seadusandja kavatsust käsitleda tootmisest kõrvale jätmisega seotud toetusõigusi prioriteetsena mis tahes muud laadi toetusõiguste ees. Mitte miski ei viita sellele, et see prioriteetsus hõlmab ainult tootmisest kõrvale jätmiseks kõlblike maadega seotud toetusõigusi. Tõepoolest, seadusandja ei ole neid sätteid koostades ette näinud, et need hõlmavad ainult tootmisest kõrvale jätmise toetusõigusi, vaid laiemalt kõiki toetusõigusi. Sellest järeldub, et artikli 50 lõike 4 punkti a tähendus määruse nr 796/2004 kontekstis on kooskõlas eespool punktis 17 esitatud sõnasõnalise tõlgendusega.

21. Kolmandaks ja viimaseks tuleb arvesse võtta määrustega nr 796/2004 ja nr 1782/2003 taotletavaid eesmärke. Määruse nr 1782/2003 preambuli põhjendusest 32 nähtub, et määruse eesmärk on säilitada uue toetussüsteemi alusel maa tootmisest kõrvale jätmise tingimused haritava maa osas, selleks et säilitada pakkumist piiravate meetmete tõhusus, tõhustades keskkonnale tulenevat kasulikku mõju.

22. Järgnevad märkused põhikohtuasja asjaolude kohta tulebki teha seda silmas pidades.

23. Euroopa Kohtule esitatud dokumentidest, eelkõige eelotsusetaotluse esitanud kohtu edastatud toimikust, nähtub, et 2005. aastal, s.o esmaste toetusõiguste määramise aastal, oli Agrarguti käsutuses tootmisest kõrvale jätmise toetusõigusi 6,28 ha eest. See pindala arvutati maa-alade põhjal, mille Agragut oli deklareerinud tootmisest kõrvale jätmiseks kõlbliku maana ja mis seega olid tema käsutuses.

24. Nagu komisjon märkis, on seetõttu tõenäoline, et Agrargut omandas 2005. aasta jooksul toimunud üleandmiste kaudu nii palju toetusõigusi, et lõpuks oli tal neid oluliselt rohkem kui hektareid, mida ta oleks saanud tootmisest kõrvale jätta. Põhikohtuasja asjaoludest ilmnebki, et tegemist on äärmusliku näitega olukorrast, kus tootmisest kõrvale jätmise toetusõiguste arv on tootmisest kõrvale jätmiseks kõlblike hektarite arvust suurem: kõnealusel perioodil oli põllumajandustootjal tootmisest kõrvale jätmise toetusõigusi 59,57 ha eest, kuid ainult 36,10 ha haritavat maad. Seega oli toetusõigusi tootmisest kõrvale jätmiseks kõlblikust maast 65% rohkem.

25. Määruse nr 1782/2003 artikli 63 lõike 2 kohaselt peavad tootmisest kõrvale jätmise toetusõigused nende esmase määramise ajal siiski vastama ligikaudu 10%‑le( ) tootmisest kõrvale jätmiseks kõlblikust maast.( ) Seega on ilmne, et käesolevas asjas kõne all olevate tootmisest kõrvale jätmise toetusõiguste ja tootmisest kõrvale jätmiseks kõlbliku maa suhe ei vasta määruse nr 1782/2003 artikli 63 lõikes 2 sätestatule ning seab ohtu eesmärgi säilitada haritava maa tootmisest kõrvale jätmise tingimused (vt eespool punkt 21).

26. Mina arvan (nagu ka amet ja Kreeka valitsus), et see eesmärk tähendab ka seda, et kindlasti peab olema tagatud, et 2005. aastal määratud tootmisest kõrvale jätmise toetusõiguste koguarv on aktiveeritud ning et vastavad haritavad maa-alad on tootmisest kõrvale jäetud. Selle eesmärgi saavutamiseks on määruse nr 1782/2003 artikli 54 lõikes 6 sätestatud kohustus aktiveerida esmajärjekorras maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõigused, mis, nagu märkis komisjon, on seadusandja poolt mõeldud majandusliku stiimulina, et soodustada haritava maa tootmisest kõrvale jätmise tingimuste säilitamist.( )

27. Eelnimetatud kohustuse kõrval aitab sätestatud eesmärki täita ka sanktsioonide süsteem, mis on ette nähtud selleks, et vähendada põllumajandustootjate soovi hoiduda maa tootmisest kõrvale jätmisest. Sanktsioon määruse nr 1782/2003 artikli 54 lõike 6 rikkumise eest on sätestatud määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punktis a koostoimes artikli 51 lõikega 1.

28. Ma olen nõus ameti väitega põhikohtuasjas, et kõigist eespool kirjeldatud sätetest tuleneb üsna selgelt, et sanktsioone tuleb kohaldada põllumajandustootja suhtes, kes, jättes aktiveerimata kõik tema käsutuses olevad maa tootmisest kõrvale jätmisega seotud toetusõigused, deklareerib samal ajal vastava maa-ala muude toetusõiguste aktiveerimiseks. Teisisõnu, kui põllumajandustootja, kelle käsutuses oleva (tootmisest kõrvale jätmiseks kõlbliku) haritava maa kogupindala on väiksem pindalast, mille eest on talle määratud toetusõigused, peab ta selle maa tootmisest kõrvale jätmisega seotud toetusõigused kas rendile andma või võõrandama, vastasel juhul ei tohi ta samal ajal deklareerida muid talle määratud toetusõigusi.

29. Nagu komisjon on õigesti täheldanud, püüdis liidu seadusandja haritava maa tootmisest kõrvale jätmise tingimuste säilitamiseks eespool nimetatud sanktsioonide süsteemiga tagada, et põllumajandustootjal ei oleks stiimulit aktiveerida maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõigusi vähem, kui on tema käsutuses. Seega ei tohiks põllumajandustootjal olla huvi deklareerida „maa tootmisest kõrvale jätmise toetuskõlblikke hektareid” vähem, kui on tema käsutuses tootmisest kõrvale jätmise toetusõigusi.

30. Sellega seoses näeb määruse nr 796/2004 preambuli põhjendus 59 ette kaks olukorda, mis hõlmavad sanktsioone määruse nr 1782/2003 artikli 54 lõike 6 rikkumise eest. Käesolevas asjas on asjakohane teine olukord, kus maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõigusi ei ole aktiveeritud, kuid nendele toetusõigustele vastavat maad kasutatakse samal ajal muude toetusõiguste aktiveerimiseks. Sellises olukorras tuleks selline maa lugeda määratlemata maa-alaks, mis on deklareeritud tootmisest kõrvale jätmiseks, ning kohaldada määruse nr 796/2004 artikli 51 lõikes 1 sätestatud sanktsiooni.

31. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu edastatud kohtutoimikus esitab amet näite, mida ma pean käesolevas õiguslikus analüüsis asjakohaseks. Kahel põllumajandusettevõttel A ja B on kummalgi 100 ha maad: 40 ha haritavat maad ja 60 ha rohumaad. Mõlemal põllumajandusettevõttel on toetusõigusi 60 ha rohumaa eest, 20 ha haritava maa eest ja 20 ha tootmisest kõrvale jäetava maa eest. Oletagem, et põllumajandustootja F on nii ettevõtte A kui ka ettevõtte B suurosanik. Kui põllumajandustoodete hinnad tõusevad, püüab põllumajandustootja F oma tootmisest kõrvale jätmise kohustust võimalikult palju vähendada. Seega astub ta kolm sammu: i) ta annab ettevõtte B 20 ha maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõigused üle ettevõttele A; ii) ta annab ettevõtte A 20 ha haritavat maad üle ettevõttele B; ning iii) ta annab ettevõtte A 20 ha haritava maa toetusõigused üle ettevõttele B. Ettevõtte A käsutuses on nüüd peale rohumaa ja sellele vastavate toetusõiguste ka 20 ha haritavat maad ja toetusõigused 40 ha maa tootmisest kõrvale jätmiseks. Ettevõtte B käsutuses on lisaks 60 ha rohumaale ja sellele vastavatele toetusõigustele ka 60 ha haritavat maad ja toetusõigused 40 ha haritava maa kohta. Selles ettevõttes saab põllumajandustootja F viljeleda põllukultuure 60 ha haritaval maal, mitte ainult esialgsel 40 ha‑l.( ) Ettevõttel B ei ole enam maa tootmisest kõrvale jätmise kohustust. Ettevõttel A on seevastu kohustus aktiveerida esmajärjekorras 40 ha maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõigused. Kuna ettevõtte A käsutuses on ainult 20 ha haritavat maad, siis selle eest, et ta ei aktiveeri 20 ha maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõigusi, jääks ta (nagu märgib amet) Agrarguti tõlgenduse kohaselt karistuseta. Agrarguti tõlgenduse kohaselt saaks ettevõte B toetust 60 ha rohumaa toetusõiguste( ) ja 40 ha haritava maa toetusõiguste põhjal. Ettevõte A saaks toetust 60 ha rohumaa toetusõiguste ja 20 ha tootmisest kõrvale jäetava maa toetusõiguste põhjal.

32. Eespool öeldust on selge, et sanktsioonideta vabadus vähendada tootmisest kõrvale jätmiseks kõlblikke maa-alasid allapoole taset, mille kohta on olemas tootmisest kõrvale jätmisega seotud toetusõigused, ei ole kooskõlas eesmärgiga säilitada haritava maa tootmisest kõrvale jätmise tingimused. Samuti oleks selle eesmärgiga vastuolus see, kui tootmisest kõrvale jätmisega seotud toetusõigusi ei aktiveeritaks, kuigi tootmisest kõrvale jätmiseks kõlblik haritav maa on olemas.

33. Sellepärast ongi vaja määruse nr 796/2004 preambuli põhjenduses 59 ette nähtud ja artikli 50 lõikes 4 sätestatud reeglit.

34. Eespool punktis 31 esitatud näites aktiveeris põllumajandustootja F ettevõttes A toetusõigusi ainult 20 ha maa tootmisest kõrvale jätmiseks ning samal ajal 60 ha rohumaa toetusõigusi. Määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punkti a kohaselt loetakse 60 ha rohumaast, mille toetusõigused põllumajandustootja aktiveeris, 20 ha deklareerituks tootmisest kõrvale jäetud maana.

35. Seega tuleb siin kohaldada määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punkti b ja artikli 51 lõikes 1 sätestatud sanktsiooni ehk toetust maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõiguste põhjal ei maksta. 60 ha rohumaa osas, mille toetusõigused põllumajandustootja F aktiveeris, tuleb kohaldada artikli 51 lõike 1 teist lõiku ehk ka selle maa osas ei ole õigust toetusele.

36. Seetõttu olen nõus ametiga, et ka põhikohtuasjas kõne all olevas olukorras, mille põhjal amet ülaltoodud näite konstrueeris, ei ole õigust toetusele.

37. Viimaseks, nagu märkis komisjon, on määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punkti a fraasi „vastav maa-ala” kasutamise kaudu proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas see, et liidu seadusandja on püüdnud piirata määruse nr 1782/2003 artikli 54 lõike 6 kohaldamisala nii, et määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punktist a koostoimes artikli 51 lõikega 1 tulenevat sanktsiooni kohaldatakse ainult juhul, kui: i) maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõigused ei vasta maa tootmisest kõrvale jätmiseks deklareeritud maa-aladele ja ii) asjassepuutuvad maa-alad on deklareeritud selleks, et aktiveerida muid toetusõigusi; sellise olukorraga on tegemist ka põhikohtuasjas.

38. Kogu eelöeldust tuleneb, et tingimus määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punktis a sätestatud sanktsiooni kohaldamiseks on täidetud juhul, kui põllumajandustootja ei deklareeri kogu tema käsutuses olevat tootmisest kõrvale jätmise toetusõiguste aktiveerimiseks vajalikku maa-ala ning samal ajal deklareerib need maa-alad muude toetusõiguste aktiveerimiseks, sõltumata sellest, kas need maa-alad on tootmisest kõrvale jätmiseks kõlblikud.

B. Teine küsimus

39. Oma teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus põhiliselt teada, kas määruse nr 796/2004 artikli 51 lõikest 1 koostoimes artikli 50 lõikega 4 – s.o artikli 50 lõike 4 punkti a muutnud komisjoni määruse (EÜ) nr 2025/2006( ) jõustumisele eelnenud redaktsioonis – tulenevaid sanktsioone tuleb kohaldada sellistel juhtudel nagu käesolev.

1. Poolte põhiargumendid

40. Agrargut väidab, et määruse nr 796/2004 artikliga 51 ette nähtud sanktsiooni ei saa põhikohtuasjas kõne all olevas olukorras kohaldada. Määrustes nr 1782/2003 ja nr 796/2004 sätestatud sanktsioonide süsteem eeldab taotluse esitaja süüd, millega käesolevas asjas tegemist olla ei saa. Kooskõlas nulla poena sine lege põhimõttega peab seadusandja piisavalt selgelt ja arusaadavalt sätestama sanktsiooni tingimused ja õiguslikud tagajärjed; määruse nr 796/2004 artikkel 50 nendele nõuetele ei vasta. Agrargut väidab, et maa tootmisest kõrvale jätmise toetuste kava põhjal on loogiline eeldada, et kõik asjaomased sätted viitavad tootmisest kõrvale jätmiseks toetuskõlblikele maa-aladele ehk haritavale maale. Seda toetab asjaolu, et artiklit 50 on hiljem muudatusega selgitatud.

41. Kreeka valitsus ja komisjon on sisuliselt seisukohal, et eelotsusetaotluse teisele küsimusele tuleb vastata nii, et määruse nr 796/2004 artikliga 51 ette nähtud sanktsioonid on põhikohtuasjas kõne all olevas olukorras kohaldatavad.

42. Kreeka valitsus lisab siiski, et sanktsioonide kohaldamisel võib ainult eelotsusetaotluse esitanud kohus põhikohtuasja kõigi asjaolude põhjal otsustada, kas põllumajandustootja toimis deklaratsiooni esitamata jättes heauskselt, pettuse eesmärgil või hooletult. Sellegipoolest on Kreeka valitsuse sõnul määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punktide a ja b tõlgendamiseks ka teine võimalus, nimelt et nõue taotleda maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõigusi enne muude toetusõiguste taotlemist on täidetud juhul, kui kogu põllumajandustootja käsutuses olev haritav maa, millele on antud maa toomisest kõrvale jätmise toetust, on tegelikult tootmisest kõrvale jäetud.

2. Hinnang

43. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et kui õigusnormi õiguslik sisu saab piisavalt selgeks alles seadusandja tagantjärele esitatud selgitusega (konkreetselt määruse nr 2025/2006 vastuvõtmisega, mis avaldati 29. detsembril 2006), tundub õiguspärase ootuse ja õigusnormide selguse (sks das Gebot der Normenklarheit) põhimõtet silmas pidades, et ei ole õige keelduda mitte ainult käesolevas asjas rohumaad puudutavast otsemaksest, vaid ka tootmisest kõrvale jäetud maade osas taotletud otsemaksest.

44. Tuleb meenutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt nõuab õiguskindluse põhimõte, millega kaasneb õiguspärase ootuse põhimõte, et õiguslik regulatsioon oleks selge ja täpne.( )

45. Isegi kui eelotsusetaotluse esitanud kohus on õigusnormide selguse ja õiguspärase ootuse põhimõtet kaalunud eraldi, tuleneb minu arvates eespool viidatud kohtupraktikast, et see ei ole vajalik.

46. Euroopa Kohus otsustas kohtuasjas Nijemeisland( ), kus oli kõne all määrus nr 1782/2003 ja komisjoni määrus (EÜ) nr 795/2004( ), et õiguskindluse põhimõte, mis on liidu õiguse üldpõhimõte, nõuab, et ühenduse õigusnormid peavad olema õigussubjektidele selged ja need peavad olema nii täpsed, et õigussubjektidel oleks võimalik selgelt teada oma õigusi ja kohustusi ning toimida neile vastavalt.

47. Esiteks järeldub määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punktis a sätestatud tingimuse selguse osas esimese eelotsuse küsimusega seotud kaalutlustest (vt eespool punkt 17 jj) selgelt, et nimetatud sätte kohaldamisalasse kuulub „kogu [põllumajandustootja] maa-ala”, mitte ainult „maa tootmisest kõrvale jätmise toetuskõlblikud hektarid”.

48. Teiseks tulenevad eespool nimetatud sätete täitmata jätmise õiguslikud tagajärjed (st see, kui palju vähendatakse toetust juhul, kui deklareeritud maa-ala ületab määratletud maa-alasid) selgelt määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punktist a koostoimes artikli 51 lõikega 1, nagu nähtub ka esimese eelotsuse küsimusega seotud kaalutlustest.

49. Nagu komisjon on õigesti märkinud, järgib tingimus, mis on sätestatud määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punktis a koostoimes artikli 51 lõikega 1 õiguskindluse põhimõtet – see on selge ja täpne ning võimaldab õigussubjektidel selgelt teada oma õigusi ja kohustusi ning toimida neile vastavalt.

50. Järgmiseks, määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punkti a muutmise osas määrusega nr 2025/2006 ei ole ma veendunud, et sellel oleks käesolevas asjas mingit tähtsust. Viimati nimetatud määruse põhjendus 5 on sõnastatud järgmiselt: „Vastavalt määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 54 lõikele 6 tuleb maa tootmisest kõrvaldamise toetusõigusi taotleda enne muude toetusõiguste taotlemist. Nende põllumajandustootjate võrdse kohtlemise tagamiseks, kellel ei ole kogu tootmisest kõrvaldamiseks nõutav maa vaba, et taotleda kõiki tootmisest kõrvaldamise toetusõigusi, tuleks selgitada määruse (EÜ) nr 796/2004 artikli 50 lõikes 4 esitatud sätteid.”

51. Euroopa Kohtule esitatud komisjoni töödokumendist( ) ning ka määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punkti a eri keeleversioonide võrdlemisest nähtub, et kõnealune selgitamine puudutas sisuliselt selle sätte õiguslikke tagajärgi. Määrusega nr 2025/2006 on määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punkti a saksakeelne versioon jäänud samaks. Õiguslike tagajärgede osas seisnes muudatus sisuliselt fraasi „ja seda ei määratleta artikli 49 lõike 1 punktis a viidatud põllukultuurirühma eesmärgil” kustutamises.

52. Siinkohal piisab, kui märkida, et määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punkti a uus versioon muudab selle sätte õiguslikke tagajärgi ainult sedavõrd, et see säte näeb ette muud olukorrad kui see, mis on kõne all põhikohtuasjas. Nagu komisjon täheldas, ei ilmnenud õiguspärase ootuse põhimõtte osas ühtki muud kaalutlust, mis võiks sellises olukorras rääkida vastu toetuse andmisest keeldumisele. Euroopa Kohus on korduvalt leidnud, et igal õigussubjektil, kelles liidu institutsioon on konkreetsete tagatistega tekitanud põhjendatud lootusi, on õigus tugineda õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele.( )

53. Järgmiseks on selge, et selleks, et määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punktist a koostoimes artikli 51 lõikega 1 tulenevad õiguslikud tagajärjed oleksid kohaldatavad põhikohtuasjas kõne all olevas olukorras, peavad nad samuti olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.

54. Oma otsuses Viamex Agrar Handel ja ZVK( ) otsustas Euroopa Kohus, et „kõigepealt tuleb täpsustada, et [liidu] õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvat proportsionaalsuse põhimõtet, mis on sageli kinnitust leidnud Euroopa Kohtu praktikas, muu hulgas ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas [...], peavad järgima nii [liidu] õiguslooja kui ka siseriiklikud õigusloojad ja [liidu] õigust kohaldavad siseriiklikud kohtud”.

55. Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale tuleb selle tuvastamiseks, kas liidu õigusnorm on proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas, kontrollida, kas sellega rakendatud meetmed on ettenähtud eesmärgi realiseerimiseks sobivad ja kas need ei ületa seda, mis on selle saavutamiseks vajalik.( )

56. On selge, et määruse nr 796/2004 (vt preambuli põhjendus 55) eesmärk on liidu finantshuvide tõhusaks kaitsmiseks võtta asjakohased meetmed, et võidelda eeskirjade eiramise ja pettuste vastu, sätestades eraldi juhtumid, kus leitakse erinevate asjaomaste toetuskavade abikõlblikkuskriteeriumite eiramisi. Määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punktis a koostoimes artikli 51 lõikega 1 sätestatud sanktsioonide süsteem püüab saavutada põhjenduses 59 seatud eesmärki, s.o tagada, et maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõigused aktiveeritakse määruse nr 1782/2003 artikli 54 lõike 6 kohaselt enne muude toetusõiguste aktiveerimist. Viimati nimetatud sättega püütakse saavutada nimetatud määruse preambuli põhjenduses 32 seatud eesmärki, s.o säilitada haritava maa tootmisest kõrvale jätmise tingimused.

57. Minu meelest tuleneb kõigist eelnimetatud kaalutlustest, et määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punkt a koostoimes artikli 51 lõikega 1 kehtestab tõhusa sanktsioonide süsteemi, mis muudab põllumajandustootja jaoks ebasoodsaks maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõiguste aktiveerimise vähemas mahus, kui neid on tema käsutuses. Nimetatud säte sobib ilmselgelt soovitud eesmärgi saavutamiseks.

58. Komisjoni sõnul on liidu seadusandja juba valinud kõige vähem piirava meetme sellega, et ta on valinud sanktsioonide süsteemi, mis on sätestatud määruse nr 796/2004 artikli 50 lõike 4 punktis a koostoimes artikli 51 lõikega 1 ning mille eesmärk on muuta põllumajandustootja jaoks ebasoodsaks maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõiguste aktiveerimine vähemas mahus, kui neid on tema käsutuses. See on nii sellepärast, et vältimaks olukorda, kus põllumajandustootjal on maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõigusi rohkem kui tootmisest kõrvale jätmiseks kõlblikku maad, oleks võinud välistada olukorra, kus põllumajandustootjal on maa tootmisest kõrvale jätmise toetusõigusi, mis ei ole seotud kindla maa-alaga, või tootmisest kõrvale jätmiseks kõlblikku maad, mis ei ole seotud tootmisest kõrvale jätmise toetusõigustega − selline keeld oleks üksikisikute õigusi kitsendanud rohkem kui praegu jõus olevad haldussanktsioonid, mis toovad kaasa ainult osast või halvemal juhul kogu taotletud toetusest ilmajäämise.

59. Viimaseks on komisjonil õigus, kui ta väidab, et sanktsioon ei ole ülemäärane. Määruse nr 796/2004 artikli 51 lõige 1 sätestab progresseeruva sanktsioonide süsteemi, mis võtab arvesse rikkumise raskusastet.( ) Muidugi ei ole haldussanktsioon absoluutne, kuid see kajastab rikkumise ulatust. Põhikohtuasjas kõne all olevas olukorras on täielik otsemaksest keeldumine Agrarguti äärmuslikku olukorda silmas pidades põhjendatud.( )

60. Seega ei ole kõnealune säte vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega.

61. Eelnimetatud kaalutlustest tuleneb, et sanktsioonide süsteem, mis on sätestatud määruse nr 796/2004 artiklis 51 koostoimes artikli 50 lõikega 4, on põhikohtuasjas kõne all olevas olukorras kohaldatav.

IV. Ettepanek

62. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku anda Verwaltungsgericht Schwerini eelotsuse küsimustele järgmised vastused:

1. Komisjoni 21. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 796/2004 – millega kehtestatakse nõukogu 29. septembri 2003. aasta määruses (EÜ) nr 1782/2003 (millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad talupidajate jaoks) sätestatud ühtse otsemaksete kava üksikasjalikud rakenduseeskirjad (muudetud komisjoni 27. aprilli 2006. aasta määrusega (EÜ) nr 659/2006) – artikli 50 lõike 4 punktis a sätestatud sanktsiooni kohaldamise tingimus on täidetud juhul, kui põllumajandustootja ei deklareeri kogu tema käsutuses olevat tootmisest kõrvale jätmise toetusõiguste aktiveerimiseks vajalikku maa-ala ning samal ajal deklareerib need maa-alad muude toetusõiguste aktiveerimiseks, sõltumata sellest, kas need maa-alad on tootmisest kõrvale jätmiseks kõlblikud.

2. Sanktsioonide süsteem, mis on sätestatud määruse nr 796/2004 artiklis 51 koostoimes artikli 50 lõikega 4, on põhikohtuasjas kõne all olevas olukorras kohaldatav.