KOHTUJURISTI ETTEPANEK

YVES BOT

esitatud 8. juulil 20081( )

Kohtuasi C‑110/05

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Itaalia Vabariik





Suulise menetluse uuendamine – Liikmesriigi kohustuste rikkumine – EÜ artikkel 28 – Kaupade vaba liikumine – Kasutamise tingimused – Siseriiklikud õigusnormid, mis keelavad vedada järelhaagiseid mopeedide, mootorrataste, traikide ja kvadrikutega – Koguselised piirangud – Samaväärse toimega meetmed – Õigustatus – Liiklusohutus – Proportsionaalsus

1. Kas kauba „kasutamise tingimusi” käsitlevaid siseriiklikke õigusnorme tuleb kontrollida EÜ artikli 28 põhjal või tuleb neid hinnata lähtudes kriteeriumidest, mida Euroopa Kohus selgitas kohtuotsuses Keck ja Mithouard( ), sarnaselt „müügitingimusi” käsitlevate õigusnormidega?

2. Sisuliselt selles seisnebki küsimus, millele Euroopa Kohus peab käesolevas asjas vastama.

3. Euroopa Ühenduste Komisjon algatas liikmesriigi kohustuste rikkumist käsitleva kohtuasja Itaalia Vabariigi vastu EÜ artikli 226 alusel. Komisjon leiab, et Itaalia Vabariik on jätnud täitmata EÜ artiklist 28 tulenevad kohustused, kuna ta sätestas oma liiklusseadustikus keelu vedada järelhaagiseid mopeedide, mootorrataste, traikide ja kvadrikutega( ).

4. Kohtujuristi ettepanek on käesolevas menetluses esitatud juba teist korda.

5. Esialgu otsustas Euroopa Kohus määrata kohtuasja viiest kohtunikust koosnevale kojale( ) ja lahendada see kohtuistungita, kuna kumbki pool ei esitanud taotlust, põhjendamaks oma suuliste märkuste ärakuulamise vajadust. Kohtujurist P. Léger esitas oma ettepaneku 5. oktoobril 2006 ja seejärel suuline menetlus lõpetati. Kohtujurist leidis, et Itaalia Vabariik on rikkunud EÜ artiklist 28 tulenevaid kohustusi, kuna ta võttis sellised õigusnormid vastu ja jättis need kehtima.

6. Kuna ettepanek tõstatas EÜ artikli 28 kohaldamisala kohta uusi küsimusi, mis ei leidnud käsitlemist poolte kohtuliku vaidluse käigus, otsustas Euroopa Kohus 7. märtsi 2007. aasta määrusega suulise menetluse uuendamise ja suunas kohtuasja suurkojale. Ühtlasi palus ta mitte üksnes pooltel, vaid ka teistel liikmesriikidel peale Itaalia Vabariigi vastata järgmisele küsimusele:

„Mil määral ja millistel tingimustel tuleb siseriikliku ja importkauba suhtes ühetaoliselt kohaldatavaid siseriiklikke õigusnorme, mis reguleerivad mitte kauba omadusi, vaid selle kasutamist, pidada koguseliste impordipiirangutega samaväärseteks meetmeteks EÜ artikli 28 tähenduses?”

7. Lisaks komisjonile ja Itaalia Vabariigile esitasid oma kirjalikud märkused Tšehhi Vabariik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Kreeka Vabariik, Prantsuse Vabariik, Küprose Vabariik, Madalmaade Kuningriik ja viimasena ka Rootsi Kuningriik.

8. Käesolev ettepanek jaguneb kaheks osaks.

9. Esimeses osas selgitan oma seisukohta, kuidas tuleks vastata Euroopa Kohtule esitatud küsimusele.

10. Selleks on vaja arutleda kaupade vaba liikumist käsitlevate õigusnormide mõtte ja ulatuse üle. See nõuab – selles küsimuses juba avaldatud seisukohti korrates – EÜ artikli 28 kohaldamisala ja nende kriteeriumide analüüsi, mis võimaldavad tuvastada, et konkreetne siseriiklik õigusnorm on koguselise impordipiiranguga samaväärne meede. Euroopa Kohtule esitatud küsimus annab ühtlasi võimaluse täpsustada eespool viidatud kohtuotsuse Keck ja Mithouard ulatust. Nagu teada, on selle kohtuotsuse tõlgendamisel tekkinud mitmeid raskusi, mida ei ole saadud üksikjuhtumite pinnal lahendada.

11. Selgitan käesolevas ettepanekus, miks ma leian, et kauba kasutamise tingimusi määratlevaid sisseriiklikke meetmeid ei tule kontrollida nendest kriteeriumidest lähtudes, mida selgitas Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuses Keck ja Mithouard. Näitan, et need meetmed on EÜ artikli 28 kohaldamisalas ja võivad olla koguseliste impordipiirangutega samaväärsed meetmed, mis on vastuolus EÜ asutamislepinguga, kui need takistavad kauba turulepääsu.

12. Teises osas käsitlen seda analüüsi aluseks võttes küsimust, kas liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi, mille komisjon esitas Itaalia Vabariigi vastu, on põhjendatud.

13. Uurin vaidlusaluste meetmete mõju ühendusesisesele kaubandusele ja selle tulemusena väidan, et Itaalia õigusnormid on koguseliste impordipiirangutega samaväärsed meetmed, mis on vastuolus EÜ artikliga 28, kuna need takistavad teistes liikmesriikides seaduslikult toodetud ja turustatud järelhaagiste turulepääsu Itaalias.

I. Õiguslik raamistik

A. Ühenduse õigus

1. EÜ asutamisleping

14. EÜ artikliga 28 on keelatud liikmesriikidevahelised koguselised impordipiirangud ja kõik samaväärse toimega meetmed.

15. EÜ artikli 30 kohaselt ei välista artikkel 28 siiski impordi suhtes kehtestatud keelde või piiranguid, kui need on õigustatud avaliku korra või avaliku julgeoleku seisukohalt või inimeste elu ja tervise kaitsmiseks, tingimusel et sellised keelud või piirangud ei kujuta endast suvalise diskrimineerimise vahendit ega liikmesriikidevahelise kaubanduse varjatud piiramist.

2. Teisene õigus

16. Ühenduse seadusandja on direktiiviga 92/61/EMÜ( ) kehtestanud ühenduse tüübikinnitusmenetluse kahe- või kolmerattaliste mootorsõidukite suhtes.

17. Direktiivi 92/61 artikli 1 lõigete 2 ja 3 kohaselt on osutatud sõidukiteks mopeedid( ), mootorrattad, traikid ja kvadrikud.

18. Direktiivi põhjendustest nähtub selgelt, et menetlus võimaldab esiteks tagada siseturu parema toimimise, kõrvaldades tehnilised kaubandustakistused mootorsõidukite sektoris, ning teiseks soodustab liiklusohutuse parandamist ning keskkonna- ja tarbijakaitset( ).

19. Selle menetluse rakendamiseks näeb direktiiv 92/61 ette kõigi tehniliste nõuete täieliku ühtlustamise, millele need sõidukid peavad vastama. Samuti näeb see ette, et nende sõidukite osade ja eraldi seadmestike suhtes kohaldatavad tehnilised nõuded ühtlustatakse eraldi direktiividega( ).

20. Nii ongi nende sõidukite massi ja mõõtmete ning haakeseadmete ja lisaseadiste kohta kehtivad nõuded ühtlustatud vastavalt direktiividega 93/93/EMÜ( ) ja 97/24/EÜ( ).

21. Mõlema osutatud direktiivi preambulis on samas sõnastuses sätestatud, et direktiivi sätted ei peaks kohustama liikmesriike, kelle territooriumil ei ole kahe- või kolmerattalistel mootorsõidukitel lubatud vedada haagist( ), muutma oma eeskirju.

B. Siseriiklik õigus

22. 30. aprilli 1992. aasta seadusandliku dekreedi nr 285 (decreto legislativo n. 285)( ) artiklis 53 on mopeed määratletud kui kahe-, kolme- või neljarattaline mootorsõiduk, kusjuures viimased on „kvadrikud”.

23. Liiklusseadustiku artikli 54 kohaselt on autod mootorsõidukid, millel on vähemalt neli ratast, välja arvatud mopeedid.

24. Nimetatud seadustiku artikli 56 kohaselt võib järelhaagist vedada ainult auto, trollibussi ja ratastraktoriga.

II. Kohtueelne menetlus

25. Itaalia Vabariigi ja komisjoni kirjavahetuse põhjal leidis komisjon, et see liikmesriik on asjassepuutuvate õigusnormide kehtestamisega rikkunud EÜ artiklist 28 tulenevaid kohustusi. Komisjon tegi 3. aprilli 2003. aasta märgukirjas liikmesriigile ettepaneku esitada omapoolsed märkused.

26. Itaalia Vabariik kohustus 13. juuni 2003. aasta vastuskirjas muutma oma õigusnorme, et kõrvaldada komisjoni osutatud imporditõkked. Ta täpsustas ühtlasi, et muudatused puudutavad mitte üksnes sõidukite tüübikinnitust, vaid ka järelhaagiste registreerimist, liiklemist ja teel kontrollimist (ülevaatused).

27. Komisjon ei ole saanud teatist nende muudatuste vastuvõtmise kohta. Seetõttu saatis ta 19. detsembril 2003 Itaalia Vabariigile põhjendatud arvamuse, paludes sellel liikmesriigil võtta EÜ artiklist 28 tulenevate kohustuste täitmiseks vajalikud meetmed kahe kuu jooksul arvamuse kättesaamisest. Kuna see jäi vastuseta, esitas komisjon EÜ artikli 226 alusel liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 4. märtsil 2005.

III. Hagi

28. Komisjon palub Euroopa Kohtul:

– tuvastada, et kuna Itaalia Vabariik keelas vedada järelhaagiseid mopeedidega, siis on ta rikkunud EÜ artiklist 28 tulenevaid kohustusi;

– mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.

29. Itaalia Vabariik palub Euroopa Kohtul jätta hagi rahuldamata.

IV. Euroopa Kohtu esitatud küsimus

30. Nagu ma juba mainisin, palus Euroopa Kohus suulise menetluse uuendamisel pooltelt ja liikmesriikidelt vastust järgmisele küsimusele:

„Mil määral ja millistel tingimustel tuleb siseriikliku ja importkauba suhtes ühetaoliselt kohaldatavaid siseriiklikke õigusnorme, mis reguleerivad mitte kauba omadusi, vaid selle kasutamist, pidada koguseliste impordipiirangutega samaväärseteks meetmeteks EÜ artikli 28 tähenduses?”

A. Poolte ja liikmesriikide esitatud vastused

31. Kirjalikke ja suulisi märkusi esitasid komisjon, Itaalia Vabariik, Tšehhi Vabariik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Kreeka Vabariik, Prantsuse Vabariik, Küprose Vabariik, Madalmaade Kuningriik ja viimasena ka Rootsi Kuningriik.

32. Komisjon väidab, et kauba kasutamise tingimused reguleerivad tingimusi, mida järgides tohib kaupa kasutada. Nii on see meetme puhul, mis piirab kauba kasutamist ruumis või ajas( ). Selle mõistega on hõlmatud ka juhud, mil õigusnorm keelab kauba kasutamise.

33. Komisjoni arvates tuleb selleks, et määratleda, kas kauba kasutamist reguleeriv siseriiklik õigusnorm on samaväärse toimega meede EÜ artikli 28 tähenduses, võtta üksikjuhtumite kaupa hinnates arvesse selle meetme otsesed või kaudsed, tegelikud või võimalikud tagajärjed. Komisjonil ei ole vähimatki kahtlust selles, et õigusnorm, mis kehtestab absoluutse või peaaegu absoluutse keelu kaupa kasutada, on koguseliste piirangutega samaväärne meede EÜ artikli 28 tähenduses( ).

34. Madalmaade Kuningriik peab vajalikuks EÜ artikli 28 kohaldamisala selget piiritlemist. Ta leiab, et selle sättega taotletav eesmärk, nimelt siseturu nõuetekohane toimimine, ei saa tingida seda, et siseriiklik õigusnorm, mis käsitleb näiteks liiklusohutust, satub EÜ artiklis 28 sätestatud keelu tõttu löögi alla( ). Ta väidab aga samas, et tõkestamata turulepääsul on eriti suur tähtsus.

35. Madalmaade Kuningriik toetab kohtujurist J. Kokott’i seisukohta, mis on esitatud tema ettepanekus Euroopa Kohtus pooleliolevas kohtuasjas C‑142/05: Mickelsson ja Roos, kuna see võimaldab jätta EÜ artikli 28 kohaldamisalast välja hulga eeskirju, mis ei kaitse majanduslikke huve. Ta toob siiski esile selle lähenemisviisi puudused. Esiteks oleks mõistet „kasutamise tingimused” raske selgelt määratleda. Kui kasutamist käsitlev säte nõuab kauba kohandamist, oleks see nõue seotud kauba omadustega.

36. Madalmaade Kuningriik leiab veel, et uue erandite kategooria lisandumine EÜ artikli 28 kohaldamisel tekitaks segadust liikmesriikide kohtutes. Vastavalt sellele, millisesse erandite kategooriasse konkreetne säte kuulub, tuleks rakendada üht või teist kriteeriumi.

37. Madalmaade Kuningriik arvustab ühtlasi eespool viidatud kohtuotsust Keck ja Mithouard, kuna seal ei ole näidatud sobivat kriteeriumi, ja viitab seoses sellega kohtujurist M. Poiares Maduro ettepanekule kohtuasjas Alfa Vita Vassilopoulos ja Carrefour‑Marinopoulos( ). Lisaks toob ta esile, et nagu müügitingimustel, nii võib ka mõnel kasutamise tingimusel olla tugev vastukaja ühendusesiseses kaubanduses, ja tõstatab küsimuse, kas uue erandi tekitamine on asjakohane. Madalmaade Kuningriik teeb ettepaneku võtta üle de minimis vaatenurk, mida kaitses kohtujurist F. G. Jacobs oma ettepanekus kohtuasjas Leclerc‑Siplec,( ) kuigi ta osutab ka siin rakendamisraskustele, mille ette seatakse liikmesriikide kohtud.

38. Erinevalt Tšehhi Vabariigist leiavad Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Prantsuse Vabariik, Küprose Vabariik ja Rootsi Kuningriik seevastu, et eespool viidatud kohtuotsuses Keck ja Mithouard esitatud kriteeriume saab üle kanda ka kauba kasutamise tingimustele. Nad väidavad sisuliselt, et ühetaoliselt kohaldatavad siseriiklikud õigusnormid, mis küll piiravad, kuid ei keela kauba kasutamist, ei kuulu üldreeglina EÜ artiklis 28 sätestatud „piirangute” mõiste alla. Nende arvates võib siiski esineda erandeid sellest üldreeglist, kui on tõendatud, et asjassepuutuvad meetmed üheselt ja lihtsalt keelavad kauba kasutamise või lubavad seda kasutada tähtsusetus ulatuses, piirates seega kauba turulepääsu.

39. Kreeka Vabariik aga väidab, et ainuüksi kauba kasutamist käsitlevad õigusnormid ei saa iseenesest takistada liikmesriikidevahelist kaubandust. Ta märgib siiski, et kui kasutamine on kauba liikumise olemuslik tegur, siis tuleb meetme liigitamise küsimus lahendada üksikjuhtude kaupa ja nii välja selgitatud takistus võib kuuluda EÜ artikli 28 kohaldamisalasse.

40. Itaalia Vabariik on sisuliselt seisukohal, et vastus Euroopa Kohtu esitatud küsimusele sõltub veel sellest, kas kaupa võib kasutada muul otstarbel. Peale selle tähtsustab ta liiklusohutuse tagamise vajadust ja Itaalia maastiku erisusi.

B. Kohtujuristi hinnang

41. Käesolevas kohtuvaidluses palutakse Euroopa Kohtul tuvastada, kas Itaalia õigusnorm, mis keelab konkreetse kauba kasutamise Itaalia territooriumil, on koguseliste impordipiirangutega samaväärse toimega meede EÜ artikli 28 tähenduses või jääb see nimetatud sätte kohaldamisalast välja, arvestades Euroopa Kohtu eespool viidatud otsuses Keck ja Mithouard selgitatud kriteeriume, kuna see õigusnorm kehtestab kauba „kasutamise tingimuse”.

42. Küsimus pakub huvi seda enam, et sarnane küsimus on tõusetunud teises kohtuasjas, nimelt eespool viidatud kohtuasjas Mickelsson ja Roos, mis on Euroopa Kohtus pooleli.

43. Tolles kohtuasjas on Euroopa Kohtult küsitud, kas Rootsi siseriiklikud õigusnormid, mis piiravad veemootorsõidukite kasutamist, lubades seda vaid teatud veekogudel, on vastuolus EÜ artiklitega 28 ja 30. Viidatud õigusnormid erinevad käesolevas kohtuasjas asjassepuutuvast meetmest, kuna need piiravad kauba kasutamist, ega keela üheselt ja lihtsalt selle kasutamist, nagu seda teeb Itaalia õigusnorm.

44. Kohtujurist J. Kokott annab mainitud kohtuasjas esitatud ettepanekus soovituse jätta kauba „kasutamise tingimused” analoogiliselt „müügitingimustega” EÜ artikli 28 kohaldamisalast välja, kui on täidetud tingimused, mida Euroopa Kohus selgitas eespool viidatud kohtuotsuses Keck ja Mithouard( ).

45. Kohtujurist J. Kokott selgitab, et siseriiklikud õigusnormid, mis käsitlevad kauba kasutamise tingimusi, ja õigusnormid, mis käsitlevad selle müügitingimusi, on sarnased oma olemuselt ja kaubandusele avaldatava tugeva mõju poolest. Nende õigusnormide eesmärk ei ole tavaliselt liikmesriikidevahelise kaubanduse reguleerimine. Nende tagajärjed avalduvad üldreeglina alles pärast toote importimist ja mõjutavad müüki vaid kaudselt. Kohtujurist J. Kokotti arvates oleks seega järjekindel laiendada eespool viidatud kohtupraktikat Keck ja Mithouard ka kauba kasutamist reguleerivatele meetmetele, st jätta need meetmed välja EÜ artikli 28 kohaldamisalast( ).

46. Kohtujurist J. Kokott teeb Euroopa Kohtule ettepaneku täpsustada ja täiendada eespool viidatud kohtuotsuses Keck ja Mithouard seatud tingimusi ja võtta seisukoht, et siseriiklikud õigusnormid, mis keelavad kauba kasutamise või lubavad seda kasutada vaid tähtsusetus ulatuses, jäävad EÜ artikli 28 kohaldamisalasse, „kuna need takistavad täielikult (või peaaegu täielikult) kauba turulepääsu”( ).

47. Eespool meenutatu järel pean vajalikuks käsitleda kaupade vaba liikumist puudutava kohtupraktika põhiseisukohti.

1. Kaupade vaba liikumise põhimõtet käsitlev kohtupraktika

48. Kaupade vaba liikumine liikmesriikide vahel on üks ühenduse aluspõhimõtteid( ).

49. Nii kuulub asutamislepingu esimesse ossa pealkirjaga „Põhimõtted” EÜ artikkel 3, mille punktis c on sätestatud, et ühenduse tegevus hõlmab EÜ artiklis 2 seatud eesmärkide saavutamiseks siseturgu, mida iseloomustab eelkõige kaupade vaba liikumise takistuste kõrvaldamine liikmesriikide vahel.

50. Lisaks näeb EÜ artikli 14 lõige 2 ette, et siseturg hõlmab sisepiirideta ala, mille ulatuses tagatakse kaupade vaba liikumine vastavalt asutamislepingu sätetele.

51. Selle aluspõhimõtte rakendamist käsitleb eeskätt EÜ artikkel 28.

52. Osundan, et see säte näeb ette liikmesriikidevaheliste koguseliste ekspordipiirangute ja kõigi samaväärse toimega meetmete keelamise.

53. Alates 11. juuli 1974. aasta kohtuotsusest Dassonville( ) välja kujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb seda sätet mõista nii, et tuleb kaotada „kõik liikmesriikide kaubanduseeskirjad, mis võivad otse või kaudselt, tegelikult või potentsiaalselt takistada ühendusesisest kaubandust”( ).

54. Lisaks on Euroopa Kohus 20. veebruari 1979. aasta kohtuotsuses Rewe‑Zentral, nn „Cassis de Dijon”( ), sõnaselgelt sedastanud, et kui liikmesriikide õigusakte ei ole ühtlustatud, võivad kaupade vaba liikumise piiranguteks osutuda ka meetmed, mida kohaldatakse ühetaoliselt siseriiklike ja teistest liikmesriikidest imporditud kaupade suhtes( ).

55. Euroopa Kohtu hinnangul võivad need piirangud olla siiski õigustatud tulenevalt mõnest EÜ artiklis 30 loetletud põhjusest või tema kohtupraktikas selgitatud kohustuslikust nõudest( ), tingimusel et kummalgi juhul on need meetmed taotletava eesmärgi saavutamiseks sobivad ega lähe kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik( ).

56. Euroopa Kohus andis eespool viidatud kohtuotsuses Dassonville samaväärse toimega meetmete mõiste eriti laia tõlgenduse( ). Eespool viidatud kohtupraktikast nähtub, et kuigi meetme eesmärk ei ole liikmesriikidevahelise kaubavahetuse reguleerimine, on ühenduste kohtu jaoks määrava tähtsusega selle tegelik või potentsiaalne mõju ühendusesisesele kaubandusele. Selline tõlgendus võimaldas niisiis analüüsida EÜ artikli 28 seisukohast kõiki liikmesriikide majandusliku protektsionismi vorme, kuna kõik siseriiklikud õigusnormid, millel võib olla kaubandust piirav mõju, isegi need, millel ei ole üldse seost impordiga, võivad olla Euroopa Kohtu poolt kontrollitavad.

57. Soovides panna piiri EÜ artikli 28 tema arvates ülemäärasele tarvitamisele ja vältida liikmesriikide reguleerimispädevuse liigset hõivamist, püüdis Euroopa Kohus uut lähenemisviisi aluseks võttes selle sätte ulatust piirata.

58. Esialgu proovis Euroopa Kohus jätta EÜ artikli 28 kohaldamisalast välja siseriiklikke õigusnorme, millel on üldistest huvidest tulenev eesmärk ja mis ei ole üldse seotud kaubandustegevusega.

59. Nii leidis Euroopa Kohus 14. juuli 1981. aasta kohtuotsuses Oebel( ), et pagarite ja kondiitrite öötööd käsitlevad siseriiklikud õigusnormid on vastu võetud õiguspärase majandus- ja sotsiaalpoliitilise valiku tulemusena, mis on asutamislepingu üldistest huvidest tulenevate eesmärkidega kooskõlas. Tema sõnul sellised õigusnormid, „mida kohaldatakse objektiivsetest kriteeriumidest lähtudes konkreetse sektori kõigi ettevõtjate suhtes, kelle asukoht on selle riigi territooriumil, põhjustamata vähimatki erinevat kohtlemist ettevõtja riikkondsuse tõttu ja tegemata vahet asjaomase riigi sisekaubanduse ja ekspordi vahel,” ei piira liikmesriikidevahelisi kaubavoogusid ega ole seega ilmselgelt EÜ artikliga 28 vastuolus olevad samaväärse toimega meetmed( ).

60. Samuti järeldas Euroopa Kohus ka 31. märtsi 1982. aasta kohtuotsuses Blesgen( ), et õigusnormid, mis piiravad alkohoolsete jookide tarbimist, müüki ja pakkumist avalikus kohas, ei ole vastuolus EÜ artikliga 28, kuna need normid ei ole üldse seotud kauba importimisega ega saa seega takistada liikmesriikidevahelist kaubavahetust. See meede ei teinud vähimatki vahet kauba olemuse ega päritolu järgi ega mõjutanud nende piiritusjookide turustamist muul viisil. Piirava toime kohta märkis Euroopa Kohus, et see ei välju kaubanduse õigusliku reguleerimise raamidest( ).

61. Järgmisel korral otsustas Euroopa Kohus oma kohtupraktikat revideerida. Eespool viidatud kohtuotsus Keck ja Mithouard märgistab pöördepunkti tema lähenemises. Euroopa Kohus pidas vajalikuks vaadata oma sellekohane kohtupraktika uuesti läbi ja seda täpsustada, „[k]una ettevõtjad tuginevad [kohtu hinnangul] üha sagedamini [EÜ artiklile 28], et vaidlustada mis tahes ettekirjutusi, mis kitsendavad nende kauplemisvabadust, seda isegi siis, kui need ettekirjutused ei ole suunatud teistest liikmesriikidest pärit kaupadele”( ).

62. Osundatud kohtuasi puudutas Prantsuse õigusakti, mis keelas edasimüügi ostuhinnast madalama hinnaga. Mööndes, et niisugused õigusaktid võivad imporditud kauba müügikoguseid vähendada, kuna need jätavad ettevõtja ilma ühest müügiedendamise meetodist, tõstatas Euroopa Kohus küsimuse, „kas niisugune võimalus on piisav selleks, et kvalifitseerida asjassepuutuvad õigusaktid meetmeteks, millel on koguselise impordipiiranguga samaväärne toime”( ) EÜ artikli 28 tähenduses.

63. Sellele küsimusele vastamisel tegi Euroopa Kohus vahet kahte liiki õigusnormide vahel: esiteks normid, mis määravad kindlaks tingimused, millele kaup peab vastama, ja teiseks normid, mis piiravad või keelavad müügitingimusi. Euroopa Kohus leidis, et kummagi kategooria õigusnormide kontrollimise alused on erinevad.

64. Esimesse kategooriasse kuuluvad eeskätt kauba nimetust, kuju, kaalu ja mõõtmeid, samuti selle koostist, esitlust, märgistust ja pakendamist käsitlevad õigusnormid, mis erinevad päritoluliikmesriigis kehtivatest nõuetest( ).

65. Selles kohtuasjas kinnitas Euroopa Kohus tavakohast kohtupraktikat, millele ta pani aluse eespool viidatud kohtuotsuses Cassis de Dijon ja mille kohaselt kuuluvad need õigusnormid isegi siis, kui neid kohaldatakse ühetaoliselt kõikide kaupade suhtes, EÜ artikli 28 kohaldamisalasse( ).

66. Kaubandustakistus tuleneb kohustusest täita teistest liikmesriikidest pärinevate kaupade turustamisel tingimusi, mis on kehtestatud turustamise koha liikmesriigis. Õigusnorm, mis nõuab näiteks toote uut pakendamist või selle koostise muutmist, tekitab importijale täiendavaid kulutusi ja raskusi.

67. Teise kategooriasse kuuluvad „müügitingimusi” piiravad või keelavad õigusnormid. Euroopa Kohus ei ole seda mõistet määratlenud. Tema kohtupraktika põhjal saab neid tingimusi siiski loetleda, kuigi mitte ammendavalt. Lisaks ostuhinnast madalama hinnaga edasimüügi keelule, mida käsitleb eespool viidatud kohtuotsus Keck ja Mithouard, on Euroopa Kohus lugenud „müügitingimusi” käsitlevateks selliseid õigusnorme, mis piiravad müügiedendamise meetodeid, näiteks telereklaami keeld mõnes sektoris või spetsiifilisele sihtrühmale suunatult( ), ja ka õigusnorme, mis lubavad kindlalt piiritletud kaupa müüa ainult teatud käitistes( ) või siis näiteks piiravad kaupluste lahtiolekuaega( ).

68. Pärast seda ei jää need õigusnormid enam EÜ artikli 28 kohaldamisalasse, kui puudub otsene või varjatud diskrimineerimine siseriikliku tootmise kasuks.

69. Võib sedastada, et need meetmed on suunatud kaubandustegevusele kui sellisele. Meetmed on üldised ega mõjuta teistest liikmesriikidest pärit kaupade turustamist teisiti kui siseriiklike kaupade turustamist. Nende õigusnormidega ei saa otseselt seada kauba turulepääsu tingimusi. Neil võib aga olla kaudne mõju impordile, kuna need võivad põhjustada müügikoguste tegelikku vähenemist.

70. Erinevalt oma varasemast kohtupraktikast leidis Euroopa Kohus seega, et need õigusaktid ei ole samaväärse toimega meetmed EÜ artikli 28 tähenduses, kuna neid kohaldatakse „kõikidele asjaomastele ettevõtjatele, kes tegutsevad riigi territooriumil” ning need mõjutavad seal „õiguslikult ja faktiliselt ühtemoodi kodumaiste ja teistest liikmesriikidest pärit toodete turustamist”( ).

71. Euroopa Kohus täpsustas samas, et kui need tingimused on täidetud, siis „sedalaadi õigusnormide kohaldamine nende kaupade müügile, mis on pärit teistest liikmesriikidest ja mis vastavad selle riigi nõuetele, ei takista ega häiri oma olemuselt turule juurdepääsu rohkem kui kodumaiste kaupade puhul”( ).

72. Mis mõttega jagas Euroopa Kohus need õigusnormid kahte kategooriasse?

73. Kaupa peab põhimõtteliselt saama eksportida kõikidesse liikmesriikidesse sellisena, nagu see on oma koostise, nimetuse, kuju, märgistuse ja pakendiga, kui see neis punktides vastab oma päritoluriigi ettekirjutustele. Importiva liikmesriigi õigusaktide kohaldamine on lubatud vaid siis, kui seda õigustab ülimuslik üldine huvi. Asi on selles, et kauba turulepääs liikmesriigis, kuhu see imporditakse, ei oleks takistatud rohkem, kui see on vajalik, ja seega oleks ära hoitud siseriiklikke tootjaid eelistav kaitse.

74. Seevastu alates hetkest, mil kaup kui selline pääseb turule liikmesriigis, kuhu see imporditakse, peab sellele saama kohaldada selles riigis kehtivaid „turustamiseeskirju”. Selles suhtes peab see kaup olema võrdväärne siseriikliku kaubaga.

75. Niisuguse eristamise põhjus paistab olevat soov tagada tasakaalustatud õiguskord. Euroopa Kohtu praktika uurimise tulemusena ilmneb varjatud konflikt, milles vastanduvad ühelt poolt ühenduste kohtu soov anda EÜ artiklile 28 „piisava vahendi” roll võitluses liikmesriikide majandusliku protektsionismi eri vormide vastu, ja teiselt poolt Euroopa Kohtu osutatud vajadus mitte sekkuda nende riikide sisepoliitikasse teatud valdkondades.

76. Käesolev kohtuasi on nende probleemide keskmes.

77. Eespool viidatud kohtuotsus Keck ja Mithouard tekitas hämmingut. Paljud on avaldanud kahetsust, et see on vastuoluline, puudulikult põhjendatud ja ebaselge( ). Selles kohtuotsuses esitatud kriteeriumide rakendamine on toonud kaasa arvukaid tõlgendamisraskusi, millega Euroopa Kohus on pidanud tegelema ja mida on suudetud lahendada ainult üksikjuhtumite kaupa.

78. Selle kohtupraktika kriitikas jagan kahte seisukohta.

79. Esiteks leian nagu teisedki enne mind, et vahetegemine meetmete eri kategooriate vahel ei ole asjakohane( ).

80. Kuigi püüd välja arendada eeldusi selle kohta, kuidas erinevatesse kategooriatesse kuuluvad meetmed mõjutavad turgu, on igati legitiimne, võib piirangu tuvastamine sõltuda ka muudest teguritest nagu asjassepuutuva õigusnormi rakendamisviis ja selle konkreetsed tagajärjed kaubanduses.

81. Seega võib vahetegemine, millest lähtub Euroopa Kohus, osutuda kunstlikuks ja piirjoon meetmete eri kategooriate vahel ebakindlaks( ). Mõnel juhul liigitab Euroopa Kohus toote omadusi käsitlevad õigusnormid „müügitingimuste” hulka( ). Teistel juhtudel käsitab ta kauba müügitingimusi puudutavaid meetmeid kauba omaduste kohta käivate nõuetena. Just sellise juhtumiga on tegu reklaami käsitlevate meetmete puhul, kui need mõjutavad kauba pakendamist( ). Lõpuks võib juhtuda, et Euroopa Kohus heidab selle vahetegemise kõrvale ja teeb analüüsi ainuüksi õigusnormide toime põhjal( ). Need näited annavad tunnistust raskustest, millega Euroopa Kohus meetmete liigitamisel võib kokku puutuda. Nii tekib minu arvates kategooriate kaupa käsitlemisel raskusi, kuna praktikas võib siseriiklikul kohtul ja ühenduste kohtul ette tulla väga erinevaid õigusnorme, mida nad peavad iga üksikjuhtumi asjaolusid arvestades hindama.

82. Teiseks, kuna kohtupraktikas arendati välja uued kriteeriumid ja seati sisse erinevad kontrollimise alused vastavalt asjassepuutuvate meetmete kategooriale, tõi see endaga kaasa kaupade vaba liikumise piirangute erineva käsitlemise võrreldes alustega, millest lähtudes käsitletakse muu vaba liikumise piiranguid( ).

83. Minu nägemust mööda on nende erinevate vabaduste piirangute käsitlusviis ühesugune selles mõttes, et see põhineb ühel kriteeriumil, milleks on turulepääsu takistamine. Kui kaupade vaba liikumise valdkonnas võtta aluseks erinev lähenemine, ei ole see minu arvates järjepidev, pidades silmas ühtse Euroopa turu rajamise ja Euroopa Liidu kodakondsuse esilekerkimisega seotud nõudeid.

84. Eeltoodu põhjal tundub mulle, et Euroopa Kohtu eespool viidatud otsuses Keck ja Mithouard esitatud kriteeriumid ei ole võimaldanud selgitada EÜ artikli 28 kohaldamisala ega hõlbustada selle rakendamist.

85. Nagu ka kohtujurist M. Poiares Maduro, ei arva ma siiski, et täna oleks otstarbekas selle kohtupraktika juurde tagasi pöörduda( ).

86. Ma ei arva ka, et seda kohtupraktikat tuleks laiendada kauba „kasutamise tingimusi” käsitlevatele õigusnormidele, nagu seda on põhikohtuasjas asjassepuutuvad õigusnormid.

2. Põhjused, millest lähtudes ma ei poolda eespool viidatud kohtupraktika Keck ja Mithouard laiendamist kauba kasutamise tingimusi reguleerivatele meetmetele

87. Eespool viidatud kohtupraktika Keck ja Mithouard laiendamine kauba kasutamise tingimusi käsitlevatele õigusnormidele tekitab minu arvates hulga ebakohti, kuigi Euroopa Kohtu „analüüsi tavakohane skeem” tundub mulle täiesti rahuldav.

88. Esiteks kaasneb sellise lahendusega uus erandite kategooria EÜ artikli 28 kohaldamisel. Ma ei poolda seda mitmel põhjusel.

89. Eeskätt ei ole ma kindel, et põhjused, millest lähtudes jättis Euroopa Kohus EÜ artikli 28 kohaldamisalast välja kauba müügitingimusi käsitlevad õigusnormid, esinevad ka kauba kasutamise tingimusi reguleerivate meetmete puhul. Kui ma ei eksi, ei ole Euroopa Kohus menetlenud väga suurel arvul selle kategooria meetmete vastu suunatud nõudeid.

90. Pealegi, nagu ma juba märkisin, olen seisukohal, et vahetegemine õigusnormide eri kategooriate vahel ei ole asjakohane. Selline käsitlus on kunstlik ja võib tekitada segadust liikmesriikide kohtutes.

91. Lõpuks leian, et selliste siseriiklike meetmete väljajätmine EÜ artikli 28 kohaldamisalast, mis reguleerivad mitte ainult kauba müügitingimusi, vaid ka selle kasutamise tingimusi, on vastuolus asutamislepingu eesmärkidega, nimelt ühtse ja integreeritud turu kujundamise eesmärgiga. Minu arvates kahjustab selline lahendus EÜ artikli 28 kasulikku mõju, kuna see annab liikmesriikidele taas võimaluse anda õigusakte valdkondades, mida seadusandja on soovinud hoopis ühenduse pädevusse anda. See ei ole suund, milles tuleb liikuda Euroopa ülesehitamisel ja ühtse Euroopa turu kujundamisel. Kaup peab saama ühisturul takistamatult liikuda ja siseriiklikud meetmed, mis ükskõik mil viisil loovad tõkkeid ühendusesisesele kaubavahetusele, peavad olema liikmesriikide poolt õigustatavad.

92. Teiseks arvan, et puudub igasugune huvi piirata Euroopa Kohtu kontrolli meetmete üle, mis tegelikkuses võivad ühendusesisest kaubavahetust oluliselt takistada.

93. Kohtulik kontroll, mille viib läbi Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsustes Dassonville ja Cassis de Dijon määratletud „analüüsi tavakohase skeemi” järgi, on minu arvates täiesti rahuldav ning ma ei näe ühtki põhjust heita see kõrvale.

94. See analüüsi skeem võimaldab Euroopa Kohtul kontrollida mitte üksnes seda, kas liikmesriigid on järginud asutamislepingu sätteid, vaid jätab viimastele ka nende legitiimsete huvide kaitseks vajaliku tegutsemisruumi.

95. Tuletan meelde, et selleks, et kaubavahetuse liberaliseerimine ei kahjustaks muude üldiste huvide järgimist, nägid nii ühenduse seadusandja kui ka Euroopa Kohus oma kohtupraktika kaudu ette erandid kaupade vaba liikumise põhimõttest( ).

96. EÜ artiklis 30 on loetletud põhjendused, millele tuginedes võivad liikmesriigid kehtestada kaupade vaba liikumise piiranguid. Loetelu on ammendav ja seda tuleb tõlgendada kitsalt( ).

97. Samal ajal on Euroopa Kohus oma praktikas määratlenud „ülekaaluka üldise huvi”, mis hõlmab keskkonna- või ka tarbijakaitsest tulenevaid vajadusi( ). Kui ühenduse tasandil ei ole ühtlustamist toimunud, võib keskkonna kaitseks vastu võetud siseriiklik meede olla „kohustuslik nõue”, mis võib piirata EÜ artikli 28 kohaldamist eespool viidatud kohtuotsuse Cassis de Dijon tähenduses.

98. See, et ühenduse seadusandja ja ühenduste kohus tunnustavad, et kaupade vaba liikumise piiramine võib teatud juhtudel olla õiguspärane, ei anna liikmesriikidele siiski „valget lehte”. Kuigi viimaste poolt vastu võetud meetmed võivad olla üldiste huvidega põhjendatud, peavad need ikkagi olema vajalikud ja proportsionaalsed( ).

99. Lisaks võimaldab see analüüsi skeem Euroopa Kohtul tagada kohtulikku kontrolli kõigi meetmete üle, mis liikmesriigid on vastu võtnud.

100. See kontroll on vajalik. Tuleb tagada, et liikmesriigid tõesti arvestaksid, mil määral võivad nende poolt vastu võetud õigusnormid mõjutada kaupade vaba liikumist ja liikumisvabaduste kasutamist turuosaliste poolt. Samuti tuleb ära hoida siseriiklike kohtute asetamist olukorda, kus nad jätaksid liiga suurel arvul meetmeid välja selles sättes ette nähtud keelu alt. Seega on piirangu mõistet vaja käsitleda laialt.

101. Samal ajal peab kohtulik kontroll jääma piiratuks, kuna Euroopa Kohtu ülesanne ei ole seada süstemaatiliselt kahtluse alla korrakaitsemeetmeid, mida liikmesriigid võivad vastu võtta. Just proportsionaalsuse kontroll võimaldab Euroopa Kohtul tasakaalustada vajadusi, mis on seotud siseturu kujundamise huvi ja liikmesriikide õiguspäraste huvide kaitsega( ).

102. Eelnevat arvestades ei näe ma seega põhjust analüüsi skeemi kõrvaleheitmiseks ja sellise lahenduse eelistamiseks, mis lõpptulemusena võtab asutamislepingu ühelt võtmesättelt ära osa selle sisust.

103. Kolmandaks leian, et eespool viidatud kohtupraktikat Keck ja Mithouard ei saa laiendada ei õigusnormidele, mis keelavad kauba kasutamise, ega õigusnormidele, mis sätestavad kauba kasutamise tingimused.

104. Käesolevas kohtuasjas asjassepuutuvad õigusnormid on oma olemuselt takistuseks kaupade vabale liikumisele, kuna need üheselt ja lihtsalt keelavad kauba kasutamise ja muudavad selle täiesti kasutuks. Kuigi neid õigusnorme kohaldatakse ühetaoliselt siseriiklikele ja importkaupadele, takistavad need viimaste turulepääsu. Ilmselgelt on tegu piiranguga ja asja on tarvis uurida EÜ artiklite 28 ja 30 omavahelistest seostest lähtudes.

105. Minu hinnangul kehtib sama ka meetmete kohta, mis sätestavad kauba kasutamise tingimused. Kuigi nende meetmete üldine eesmärk ei ole liikmesriikidevahelise kaubavahetuse reguleerimine, võib neil siiski olla mõju ühendusesisesele kaubandusele, kuna need mõjutavad kauba turulepääsu. Seega tuleb minu arvates pigem eelistada selle kategooria meetmete kontrollimist asutamislepingu nõuetest lähtudes, kui jätta need välja selle kohaldamisalast.

106. Eelnevat arvestades leian niisiis, et siseriiklikke sätteid, mis reguleerivad kauba kasutamist, ei tohi hinnata nende kriteeriumide alusel, mida Euroopa Kohus selgitas eespool viidatud kohtuotsuses Keck ja Mithouard, vaid neid tuleb kontrollida EÜ artiklist 28 lähtudes.

107. Kontroll, mida teostab ühenduste kohus, peaks minu arvates põhinema kriteeriumil, mis on välja töötatud EÜ artikli 28 eesmärki silmas pidades ja on ühine vaba liikumise kõigi piirangute puhul, s.o turulepääsu kriteerium( ).

3. Turulepääsu kriteeriumil põhinev kohtulik kontroll

108. Osundan, et vastavalt EÜ artiklile 28 on asutamislepinguga keelatud liikmesriikidevahelised „samaväärse toimega meetmed”( ). Seega on asutamislepingu sätte ja mõttega paremini kooskõlas see, et siseriiklike õigusnormide kohtuliku kontrolli käigus hinnatakse konkreetselt, kuidas need õigusnormid mõjutavad turgu.

109. Kriteerium, mida ma soovitan, on seega üldine kriteerium, mis lähtub rohkem meetme mõjust turulepääsule kui asjassepuutuvate õigusnormide eesmärgist. See kriteerium on kohaldatav igat liiki õigusnormidele, olgu siis tegu toote omadusi, müügitingimusi või siis kasutamise tingimusi puudutavate nõuetega.

110. Kriteerium käsitleb küsimust, millisel määral siseriiklikud õigusnormid liikmesriikidevahelist kaubandust takistavad( ).

111. Selle kriteeriumi kohaselt on siseriiklik õigusnorm koguseliste piirangutega samaväärse toimega meede, mis on asutamislepinguga vastuolus, kui see takistab, häirib või muudab raskemaks teistest liikmesriikidest pärit kaupade turulepääsu.

112. Sellise kriteeriumi puhul peaksid liikmesriigid ühendusesisest kaubandust takistavaid meetmeid üksnes põhjendama. See võimaldaks leida parema tasakaalu ühisturu nõuetekohasest toimimisest tulenevate nõuete ja liikmesriikide suveräänse pädevuse austamise vajaduse vahel.

113. Kriteeriumi rakendamise osas jagan komisjoni seisukohta, et ühenduste kohus peaks kontrolli läbi viima üksikjuhtumite kaupa. Kontrolli käigus selgitaks Euroopa Kohus välja turulepääsu piiravast meetmest tingitud ühendusesisese kaubandustakistuse konkreetse ulatuse.

114. Euroopa Kohtu praktika uurimisel saame kriteeriumi kohaldamise kohta mõningaid näpunäiteid.

115. Kõigepealt on ühendusesisese kaubanduse takistamine ilmne otsest diskrimineerimist põhjustavate meetmete puhul. Need meetmed on EÜ artikliga 28 iseenesest keelatud.

116. Muu kategooria meetmete puhul on aga vaja uurida nende konkreetset mõju kaubavoogudele, kuid analüüs, mille Euroopa Kohus peaks tegema, ei tohiks hõlmata keerukat majanduslikku hinnangut. Euroopa Kohtu sõnul ei eristata EÜ artiklis 28 õigusnorme, mida võib liigitada koguseliste piirangutega samaväärsete meetmete hulka, vastavalt sellele, kui tugevat mõju need avaldavad ühendusesisesele kaubavahetusele( ).

117. Euroopa Kohtu kasutuses peab siiski olema piisavalt näitajaid, mis võimaldavad tal kindlaks teha, kas meetmed võivad liikmesriikidevahelist kaubandust takistada või häirida. Euroopa Kohtu praktikast nähtub, et ei piisa puhtalt hüpoteetilisest( ) või täiesti juhuslikust ja kaudsest( ) või lihtsalt tähtsusetust( ) mõjust, et liigitada meetmed koguseliste piirangutega samaväärsete meetmete hulka, mis on vastuolus EÜ artikliga 28. Takistus ei pea seega olema tegelik ja märkimisväärne, kuid see peab olema vähemalt võimalik. Nii on see näiteks ühetaoliselt kohaldatavate meetmete puhul, mis kehtestavad kauba omadusi käsitlevad tingimused.

118. Turulepääsul põhineva ühtse ja lihtsa kriteeriumi kasutamine võimaldaks lähendada piirangute kontrollimise aluseid erineva vaba liikumise puhul. Nagu olen näidanud, tõid eespool viidatud kohtupraktikas Keck ja Mithouard esitatud kriteeriumid endaga kaasa kaupade vaba liikumise piirangute erineva käsitlemise võrreldes muu vaba liikumisega. Arvestades ühtse Euroopa turu rajamise ja Euroopa Liidu kodakondsuse esilekerkimisega seotud nõudeid, on vaja ühesugust lähenemist neile erinevatele vabadustele.

119. Analoogia kaupade, isikute, teenuste ja kapitali vaba liikumise vahel ei ole ilmselgelt täielik. Siiski on nende erinevate vabaduste piirangute käsitlusviisis niipalju ühist, et see tugineb turulepääsu takistuse esinemisele.

120. Isikute, teenuste ja kapitali vaba liikumise valdkonnas kontrollib Euroopa Kohus, kas vaidlusalune meede keelab, häirib või muudab vähem atraktiivseks asjassepuutuva vabaduse kasutamise ja tunnistab asutamislepinguga vastuolus olevaks õigusnormi, mis kahjustab näiteks töötaja pääsu tööturule või takistab kapitali pääsu finantsturule.

121. Hiljuti meenutas Euroopa Kohus seda kohtuotsuses Gouvernement de la Communauté française ja Gouvernement wallon, milles ta täpsustas, et „EÜ artiklitega 39 ja 43 [on] vastuolus selline siseriiklik meede, mis ka juhul, kui see on kohaldatav ilma kodakondsusest lähtuva diskrimineerimiseta, võib takistada ühenduse kodanikel asutamislepinguga tagatud põhivabaduste teostamist või muuta selle neile vähem atraktiivseks”( ).

122. Nende meetmete hulka kuuluvad ka meetmed, mis on küll ühetaoliselt kohaldatavad, kuid mõjutavad tegutsemise tingimust ja mille tagajärjel jääb ettevõtja ilma tõhusast konkurentsi tekitavast vahendist turule sisenemiseks( ).

123. Eespool viidatud kohtuotsuses CaixaBank France järeldas Euroopa Kohus, et Prantsuse õiguses ettenähtud keeld maksta nõudehoiuse kontodelt intressi on piirang EÜ artikli 43 tähenduses, kuna see „takistab tõsiselt” teistes liikmesriikides peale Prantsusmaa asutatud äriühingutel „tegutseda”, mõjutades seega nende juurdepääsu Prantsuse turule( ).

124. Mis puutub teenuste osutamise vabadusse, siis märkis Euroopa Kohus veel ka kohtuotsuses Fidium Finanz( ) seoses Saksa õigusnormiga, mis nõuab eelnevat tegevusluba liikmesriigis, milles teenust osutatakse, et vaidlusaluse korra tagajärg on selliste ettevõtjate Saksamaa finantsturule pääsemise takistamine, kes ei täida Saksa seaduses nõutavaid tingimusi ja kelle asukoht on eelkõige kolmandates riikides( ).

125. Samas kohtuasjas, kus kapitali vaba liikumise aspekti käsitleti küll vaid kõrvalküsimusena, tõi Euroopa Kohus esile, et see kord muudab Saksamaal elavatele klientidele vähem kättesaadavaks nende äriühingute pakutavad finantsteenused, kelle asukoht on väljaspool Euroopa Majanduspiirkonda, ning seetõttu vähenevad ka nende teenustega seotud piiriülesed rahavood( ).

126. Lõpuks järeldas Euroopa Kohus kohtuotsuses Graf( ), et töötajate vaba liikumist piirab säte, mida kohaldatakse küll ühetaoliselt, kuid mis takistab või pärsib liikmesriigi kodaniku lahkumist oma päritoluriigist, et kasutada oma õigust vabalt liikuda. Seoses sellega meenutas Euroopa Kohus, et „sellise takistusega on tegu siis, kui [asjassepuutuvad meetmed] seavad tingimusi töötajate pääsemiseks tööturule”( ). Seda oli ta järeldanud juba kohtuotsuses Bosman( ) seoses õigusnormidega, mis reguleerivad kutselise jalgpalluri üleviimist ühest profiklubist teise( ).

127. Need õigusnormid on asutamislepinguga vastuolus olevad piirangud, kuna uute ettevõtjate turulepääsu takistades on need objektiivselt liikumisvabaduse tõkked. Sellised meetmed külmutavad turu selle olemasolevas seisus ja on seega oma olemuselt vastuolus liikumisvabaduse ja konkurentsiga, millel ühisturg põhineb( ).

128. Kaupade vaba liikumise valdkonnas on turulepääsu kriteerium Euroopa Kohtu praktika lähtepunktiks.

129. Meenutagem, et eespool viidatud kohtuotsuses Dassonville määratles Euroopa Kohus samaväärse toimega meetmetena „[k]õiki liikmesriikide kaubanduseeskirju, mis võivad […] takistada ühendusesisest kaubandust”( ). Seejärel leidis Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuses Keck ja Mithouard, et siseriiklikud õigusnormid, mis piiravad või keelavad teatud müügitingimusi, jäävad EÜ artikli 28 kohaldamisalast välja, kui need „ei takista ega häiri oma olemuselt [teisest liikmesriigist pärit kauba turulepääsu] rohkem kui kodumaiste kaupade puhul”( ). Meetmete eri kategooriaid eristades püüdis Euroopa Kohus seega määratleda tingimusi, millele vastavalt võib üks või teine neist kategooriatest mõjutada turulepääsu( ).

130. Kohtupraktikas leidub arvukalt näiteid, mis põhinevad sisuliselt sellel kriteeriumil. Näiteks kohtuotsuses Gourmet International Products( ) tuvastas Euroopa Kohus, et õigusnorm, mis keelab alkohoolsete jookide reklaami edastamise tarbijatele, on liikmesriikidevahelise kaubanduse takistus, mis kuulub EÜ artikli 28 kohaldamisalasse, kuna see võib häirida teistest liikmesriikidest pärit toodete turulepääsu suuremal määral kui kodumaiste toodete turulepääsu( ). Sarnaselt andis Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuses De Agostini ja TV‑Shop lastele suunatud telereklaami täielikku keelamist käsitledes hinnangu, et siseriiklik õigusnorm, mis jätab reklaami avaldaja ilma ainsast vahendist, mis võimaldab tal turule siseneda, võib osutuda koguseliste piirangutega samaväärse toimega meetmeks( ).

131. Nagu täheldas kohtujurist A. Tizzano oma ettepanekus eespool viidatud kohtuasjas CaixaBank France, leiame me kaupade vaba liikumist käsitlevast kohtupraktikast samasuguse kriteeriumi, mida on kohaldatud ka muude vabaduste puhul( ).

132. Sama kriteeriumi kasutamine kõigi liikumisvabaduste puhul võimaldab hõlpsamalt lahendada juhtumeid, mil Euroopa Kohtule kaupade vaba liikumise seisukohast kontrollimiseks esitatud meetmeid võib ühtlasi liigitada ka muude liikumisvabaduste piirangute hulka.

133. Kuigi Euroopa Kohus on selliseid meetmeid enamikel juhtudel kontrollinud vaid ühest põhivabadusest lähtudes( ), on ta mõnikord leidnud, et kaupade vaba liikumise aspekt on tihedalt seotud näiteks teenuste osutamise vabadusega, ja kontrollinud üheaegselt piirangu vastavust EÜ artiklitele 28 ja 49.

134. Kohtuotsuses Canal Satélite Digital( ) tõdes Euroopa Kohus, et õigusnorm, mis seob teatud varustuse turustamise ja sellega seotud teenuste osutamise eelneva loa andmise menetlusega, on vastuolus kaupade vaba liikumise ja teenuste osutamise vabadusega, kuna arvestades menetluse kestust ja sellega kaasnevaid tasusid võib see pärssida ettevõtjate huvi projekti jätkata( ).

135. Peale selle leidub ka juhtumeid, mil Euroopa Kohus kohaldas muu vaba liikumise valdkonnas analoogia alusel kriteeriume, mis on esitatud eespool viidatud kohtuotsuses Keck ja Mithouard. Teenuste osutamise vabadust käsitlevas kohtuotsuses Alpine Investments( ) pani ühenduste kohus rõhku asjaolule, et erinevalt eespool viidatud kohtuasjast Keck ja Mithouard „[piiras selles kohtuasjas asjassepuutuv keeld] otseselt juurdepääsu teenuste turule teistes liikmesriikides ja [võis] seega takistada ühendusesisest teenustega kauplemist”( ).

136. Eelnevast lähtudes olen seisukohal, et siseriiklik õigusnorm võib olla asutamislepinguga vastuolus olev koguseliste piirangutega samaväärse toimega meede, kui see takistab kauba turulepääsu, milline ka ei oleks asjaomase meetme eesmärk.

137. Vastuseks käesolevas menetluses esitatud Euroopa Kohtu küsimusele leian, et kauba kasutamise tingimusi reguleerivad siseriiklikud õigusnormid, mida kohaldatakse ühetaoliselt siseriikliku ja teistest liikmesriikidest imporditud kauba suhtes, on koguseliste impordipiirangutega samaväärse toimega meetmed EÜ artikli 28 tähenduses, kui need takistavad kauba turulepääsu.

138. Neid kaalutlusi silmas pidades asun uurima asjassepuutuva meetme vastavust EÜ artikliga 28 tagatud kaupade vaba liikumise põhimõttele.

V. Liikmesriigi kohustuste rikkumine

139. Meenutan, et komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Itaalia õigusnorm keelas vedada järelhaagiseid mopeedide, mootorrataste, traikide ja kvadrikutega, siis on sellega kehtestud kaupade vaba liikumise piirang, mis on vastuolus asutamislepinguga.

A. Poolte peamised argumendid( )

140. Sissejuhatuseks meenutab komisjon, et kuna mopeedide järelhaagiste tüübikinnitust, registreerimist ja nendega liiklemist käsitlevaid õigusnorme ei ole ühenduse tasandil ühtlustatud, tuleb kohaldada EÜ artikleid 28 ja 30.

141. Komisjon osutab, et Itaalia õigusnormid takistavad teistes liikmesriikides seaduslikult toodetud ja turustatud järelhaagiste kasutamist ja komisjoni hinnangul takistavad seega nende importi ja müüki Itaalias. Sellist keeldu saab pidada asutamislepinguga kooskõlas olevaks vaid siis, kui see on õigustatud mõnel EÜ artiklis 30 loetletud põhjusel või tulenevalt mõnest Euroopa Kohtu praktikas käsitlemist leidnud kohustuslikust nõudest.

142. Seoses sellega rõhutab komisjon, et kui Itaalia Vabariik lubab oma territooriumil liigelda teistes liikmesriikides registreeritud mopeedidega vaatamata järelhaagise vedamisele, siis näitab see asjaolu, et asjassepuutuvad õigusnormid ei vasta üldse liiklusohutuse nõuetele.

143. Lõpuks rõhutab komisjon, et direktiivide 93/93 ja 97/24 põhjendustel, millele tugineb Itaalia Vabariik oma õigusakti kaitstes, ei ole väljakujunenud kohtupraktika mõttes kohustuslikku jõudu ja neil ei saa olla eesmärki ega tagajärge, mis muudaks sellised siseriiklikud õigusnormid, nagu on asjassepuutuvad käesolevas kohtuasjas, kooskõlas olevateks ühenduse õigusega.

144. Vastuseks neile argumentidele väidab Itaalia Vabariik, et rikkumine, mida talle ette heidetakse, puudutab keeldu vedada järelhaagiseid Itaalias registreeritud mopeedidega, mitte aga teises liikmesriigis toodetud ning Itaalia territooriumil turustamiseks mõeldud mopeedi ja järelhaagise registreerimisest keeldumist.

145. Itaalia Vabariik väidab ühtlasi, et direktiivide 93/93 ja 97/24 viimastes põhjendustes sätestatud reservatsiooni kohaselt on vaidlusalune meede lubatud. Tema sõnul on reservatsioon seletatav sellega, et liikmesriikide territooriumi reljeef on erinev. Seda ei saa kaotada enne, kui kahe- või kolmerattaliste mootorsõidukitega veetavate järelhaagiste tüübikinnituse, registreerimise ja teedel liiklemise tehnilised eeskirjad on ühtlustatud( ). Itaalia Vabariik toonitab, et kohaldatav ühenduse õigus ühtlustamist ette ei näe. Seega jääb järelhaagiste vastastikune tunnustamine liikmesriikide otsustada.

146. Itaalia Vabariik rõhutab lõpuks, et sõidukite tehnilised omadused on liiklusohutuse seisukohast olulised. Selles osas leiavad Itaalia ametiasutused, et kui järelhaagist vedavate sõidukite tüübikinnituse normid puuduvad, siis ei ole liiklusohutuse nõuded täidetud.

B. Hinnang

147. Sissejuhatuseks tuleb märkida, et ühenduse õigus ei sätesta täpsemalt järelhaagisega ühendatud sõiduki juhtimise ja liiklemise korda.

148. Kuna ühenduse tasandil ühtlustavad õigusnormid puuduvad, siis on liikmesriikidel õigus määratleda liiklusohutuse tase, mida nad peavad oma territooriumil sobivaks, ja võtta vastu avalikku julgeolekut kaitsvad meetmed. Nii võivad nad kehtestada haagiste kasutamise piiranguid.

149. Selle pädevuse teostamisel on siiski piirid.

150. Ühiste või ühtlustatud eeskirjade puudumisel on liikmesriikidel ikkagi kohustus austada asutamislepingus sätestatud põhiõigusi, mille hulka kuulub teatavasti ka kaupade vaba liikumine( ). Nagu ma juba osundasin, on selle vabadusega EÜ artikli 28 sõnastuse kohaselt tagatud liikmesriikidevaheliste koguseliste impordipiirangute ja kõigi samaväärse toimega meetmete keelamine.

151. Tingituna samaväärse toimega meetme määratlusest, mille andis Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuses Dassonville, kuuluvad EÜ artikli 28 kohaldamisalasse kõik sisseriiklikud õigusnormid, mis piiravad imporditud kauba turulepääsu.

152. Eelseisva analüüsi lähtepunkt on küsimus, kas Itaalia õigusakt võib piirata ühendusesisest kaubavahetust ja eelkõige takistada teistes liikmesriikides seaduslikult toodetud ja turustatud järelhaagiste sisenemist Itaalia turule.

153. Käesolevas kohtuasjas asjassepuutuvad õigusnormid on piirav meede, mille Itaalia valitsus võttis vastu sõidukijuhtide ja teedel liiklejate turvalisuse tagamiseks. Sellistena sisalduvad need liiklusseadustikus. Meede keelab järelhaagiste omanikel vedada neid mopeedi, mootorratta, traiki või kvadrikuga, ja seda kogu Itaalia territooriumil. Tundub, et sellest üldisest keelust ei ole tehtud ühtki erandit. Erinevalt õigusnormidest, mida käsitleti eespool viidatud kohtuasjas Mickelsson ja Roos, ei piira see meede mitte kauba kasutamist, vaid keelab üheselt ja lihtsalt selle kasutamise.

154. Lisaks ei tehta selle meetmega mingit vahet selle järgi, kas järelhaagised on toodetud ja turustatud Itaalias või imporditud teistest liikmesriikidest( ). Itaalia Vabariik rõhutab oma vasturepliigis, et keelav meede puudutab kõiki järelhaagiseid, sõltumata nende tootmise ja turustamise kohast( ).

155. Nagu märkis komisjon oma kirjalikes märkustes,( ) on asjaomastel järelhaagistel spetsiifiline turg. Neil on spetsiifilised tehnilised omadused, et neid saaks vedada mootorratastega.

156. Nende asjaolude põhjal leian, et Itaalia õigusnormidega on kehtestatud ranged piirangud järelhaagiste tootjatele ja turustajatele, kelle asukoht on teistes liikmesriikides, tunnustades seejuures täiel määral liiklusohutuse kaitse olulisust ning ühenduse ja liikmesriikide kasvavat teadlikkust neis küsimustes.

157. Asjassepuutuva keelu tagajärjel muutub Itaalia turule sisenemine praktiliselt võimatuks.

158. Keelu ulatus on selline, mis jätab ruumi järelhaagiste kasutamiseks vaid tähtsusetus ulatuses. Järelhaagised on muudetud täiesti kasutuks, kuna neid ei saa kasutada otstarbel, milleks need on mõeldud, nimelt mootorratta pagasiveo võime suurendamiseks. Keeld pärsib seega turustajate tahet neid importida. Selline tehing on täiesti mõttetu, kui jaemüüja teab, et varustust ei saa müüa ega üürile anda( ). Selle tagajärjel väheneb import märkimisväärselt.

159. Leian seega, et asjassepuutuvad õigusnormid, mis üheselt ja lihtsalt keelavad kauba kasutamise kogu riigi territooriumil, sätestavad ühendusesisese kaubanduse olulise, otsese ja kohese piirangu. Need õigusnormid on minu arvates koguseliste piirangutega samaväärse toimega meede EÜ artikli 28 tähenduses.

160. Meede ei ole siiski tingimata vastuolus ühenduse õigusega. Nägime, et liikmesriikidel on õigus piirata vaba liikumist, kui see on legitiimsel põhjusel õigustatud ja kui piirang on sobiv ja proportsionaalne.

161. Meetme põhjendamise kohta nähtub väljakujunenud kohtupraktikast, et kaupade vaba liikumist tõkestavad siseriiklikud õigusnormid võivad olla õigustatud mõnel EÜ artiklis 30 loetletud põhjusel või tulenevalt mõnest Euroopa Kohtu praktikas käsitlemist leidnud kohustuslikust nõudest, juhul kui need siseriiklikud õigusnormid on ühetaoliselt kohaldatavad( ).

162. Käesolevas kohtuasjas väidab Itaalia Vabariik, et keeld on kehtestatud liiklusohutuse tagamise eesmärgil.

163. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kätkeb selline eesmärk ülekaalukat üldist huvi, mis võib õigustada kaupade vaba liikumise piirangut( ).

164. Keeld peab siiski olema proportsionaalne. Kuigi järelhaagist vedavate mootorratastega liiklemist käsitlevate ühtlustatud eeskirjade puudumisel on liikmesriikidel õigus otsustada, millisel tasemel nad kavatsevad tagada sõidukijuhtide turvalisuse ja kuidas seda taset saavutada, võivad nad seda teha vaid asutamislepinguga määratud piirides ja eelkõige proportsionaalsuse põhimõtet järgides.

165. Siseriiklike õigusnormide proportsionaalsuse põhimõttele vastavuse tagamiseks on esiteks vaja kontrollida, kas need on osutatud huvide kaitsmiseks sobivad, ja teiseks, ega rakendatavad meetmed ei lähe kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik( ).

166. On ilmselge, et see õigusnorm võib olla tõhus vahend teedel liiklejate kaitseks. Nagu märkis kohtujurist P. Léger käesolevas kohtuasjas esitatud esimeses ettepanekus, võib järelhaagise vedamine mootorrattaga teatud tingimustes ohustada liiklust, kuna see aeglane sõiduk võib võtta teel palju ruumi.

167. Minu arvates on siiski raske nõustuda seisukohaga, et vaidlustatud meede vastab proportsionaalsuse nõudele.

168. Itaalia õigusakt ei piirdu mootorrattaga veetavate järelhaagiste kasutamise keelamisega teatud kohtades või konkreetsetel teedel, vaid kehtib kogu Itaalia territooriumil sõltumata sellest, milline on tee infrastruktuur ja millised on liiklustingimused.

169. Itaalia ametiasutused ei too esile ühtki täpsemat seika, mis võiks näidata, et nõuded on taotletava eesmärgi suhtes proportsionaalsed. Peale selle puudutab keeld ainult Itaalias registreeritud mootorrattaid( ). Teistes liikmesriikides registreeritud sõidukitel on seega lubatud Itaalia teedel järelhaagisega liigelda.

170. Arvan ühtlasi, et Itaalia õigusaktiga taotletavat sõidukijuhtide turvalisuse eesmärki on võimalik tagada vaba kaubandust palju vähem piiravate vahenditega. Võib näiteks määratleda riigis ohtlikuks peetavad teed – nagu mäeületuskohad, kiirteed või suure liikluskoormusega avalikud teed –, kus kehtestada osalisi piiranguid. See alternatiiv võimaldab piirata järelhaagiste kasutamisega seotud ohtu ja kindlasti piirab see vähem kaubavahetust.

171. Igal juhul leian, et Itaalia ametiasutustel tuleks enne niivõrd äärmusliku meetme vastuvõtmist, nagu seda on üldine ja täielik keeld, tähelepanelikult uurida, kas on võimalik kasutada vaba liikumist vähem piiravaid meetmeid ja lükata need kõrvale alles siis, kui on selgelt tõendatud, et need on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobimatud. Kohtutoimiku dokumentidest ei nähtu, et siseriiklikud ametiasutused oleksid seda uurinud.

172. Eelnevast lähtudes olen seisukohal, et Itaalia Vabariik rikkus EÜ artiklist 28 tulenevaid kohustusi, kui ta võttis vastu ja jättis kehtima õigusnormid, mis keelavad riigi territooriumil järelhaagiste vedamise mopeedi, mootorratta, traiki või kvadrikuga.

173. Itaalia Vabariigi argumendi kohta, et direktiivide 93/93 ja 97/24 viimaste põhjenduste kohaselt on liikmesriikidel lubatud jätta sellised õigusnormid kehtima, leian, et sellega ei saa asjassepuutuva meetmega kehtestatud piirangut põhjendada.

174. Nagu märkis kohtujurist P. Léger käesolevas kohtuasjas esitatud ettepanekus, ei ole ühenduse õigusakti preambulil – väljakujunenud kohtupraktika kohaselt – siduvat õigusjõudu ja sellele ei saa tugineda sama õigusakti sätetest erandite tegemiseks või sätete selliseks tõlgendamiseks, mis ilmselgelt on vastuolus nende sõnastusega( ).

175. Direktiivi 93/93 lugemisel selgub, et Itaalia Vabariigi viidatud põhjendusi ei ole korratud direktiivi resolutiivosas. Nagu märkis kohtujurist P. Léger käesolevas kohtuasjas esitatud ettepaneku punktis 65, jääb juhul, kui põhjenduses sisalduvat mõistet ei ole direktiivi resolutiivosas täpsustatud, ülimuslikuks ikkagi selle sisu, kuigi direktiivi preambul võib üldiselt anda Euroopa Kohtule teavet seadusandja kavatsuste ja direktiivi sätete lahtimõtestamise kohta( ).

176. Igal juhul osundan, et väljakujunenud kohtupraktikast ilmneb, et teisese õiguse norme, antud juhul direktiivi, „ei saa tõlgendada nii, et need lubavad liikmesriikidel kehtestada või säilitada tingimusi, mis on vastuolus asutamislepingust tulenevate nõuetega kaupade vaba liikumise kohta”( ).

177. Eelnevast lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku tuvastada, et Itaalia Vabariik on rikkunud EÜ artiklist 28 tulenevaid kohustusi, kuna ta võttis vastu ja jättis kehtima õigusnormid, mis keelavad vedada järelhaagiseid mopeedi, mootorratta, traiki või kvadrikuga.

VI. Kohtukulud

178. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Itaalia Vabariik on kohtuvaidluse sisuliselt kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista Itaalia Vabariigilt.

VII. Ettepanek

179. Eelnevatest kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

– tuvastada, et kuna Itaalia Vabariik võttis vastu ja jättis kehtima õigusnormid, mis keelavad vedada järelhaagist mopeedi, mootorratta, traiki ja kvadrikuga, siis on ta rikkunud EÜ artiklist 28 tulenevaid kohustusi;

– mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.