KOHTUJURISTI ETTEPANEK

NIILO JÄÄSKINEN

esitatud 11. märtsil 20101( )

Kohtuasi C‑393/08

Emanuela Sbarigia

versus

Azienda USL RM/A





Comune di Roma

Assiprofar (Associazione Sindacale Proprietari Farmacia)

Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma

osavõtul





(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Itaalia))

Maakonna õigusnormid, mis reguleerivad apteekide lahti‑ ja kinniolekuaegu ja ‑perioode – Keeld loobuda iga-aastasest sulgemisperioodist ja ületada lahtiolekutundide ettenähtud ülemmäära – Erandlik luba

I. Sissejuhatus

1. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Itaalia) (edaspidi „Tribunale”) menetluses on apteegipidaja E. Sbarigia ning Rooma omavalitsusüksuse vaheline kohtuasi, mis puudutab apteekide lahtiolekuaegu reguleerivaid maakonna õigusnorme, eelkõige igasuguse võimaluse välistamist loobuda iga-aastasest sulgemisperioodist. Selles kontekstis otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus peatada menetluse ja esitada Euroopa Kohtule kaks eelotsuse küsimust, millest esimene puudutab EÜ artiklite 49, 81, 82, 83, 84, 85 ja 86 tõlgendamist ning teine EÜ artiklite 152 ja 153 tõlgendamist.( )

2. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et eelotsusetaotluse esitanud kohtul on kahtlusi kõnealuste maakonna õigusnormide kooskõla suhtes eeskätt põhimõtetega, mis on aluseks vaba konkurentsi poliitikale. Eelotsusetaotluses viidatud liidu õigusnormide ning siseriiklikul või isegi maakondlikul tasandil toimuva konkurentsi puudutava vaidluse vaheline seos ei ole selgelt tuvastatud. See tekitab küsitavusi eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud küsimuste vastuvõetavuse ning nende võimaliku ümbersõnastamisvajaduse osas.

II. Õiguslik raamistik

3. Itaalias on apteegiteenuste osutamine peamiselt korraldatud avaliku teenuse kontsessioonina, mis eeldab loa väljastamist.

4. Selleks et tagada rahvatervise kaitse eesmärgil osutatava apteegiteenuse jätkuvus, on apteekide lahtiolekuajad, valveapteekide vahetused ja puhkused reguleeritud maakonna seadustega. Lazio maakonnas on selleks 30. juuli 2002. aasta legge Reginale Lazio nr 26/2002 (Lazio maakonna seadus nr 26/2002; edaspidi „maakonnaseadus nr 26/2002”)( ).

5. Maakonnaseaduse nr 26/2002 artiklites 2–8 on kindlaks määratud apteekide lahtiolekuajad, vabatahtlik tegutsemine valveapteegina, iganädalased kinniolekuajad ning puhkusteperiood. Nende sätetega on kehtestatud nimelt maksimaalne lubatud lahtiolekuaeg, kohustus apteek sulgeda pühapäeviti ja pooleks tööpäevaks nädalas ja samuti pühadel ning iga-aastaste puhkuste minimaalse kestuse. Maakonnaseaduse nr 26/2002 paljude artiklite kohaldamine sõltub tingimustest, mis on seotud asjaomase omavalitsusüksuse geograafiliste iseärasustega või konkreetse apteegi asukohaga.

6. Maakonnaseaduse nr 26/2002 artikkel 10 on sõnastatud järgmiselt:

„1. Iga kohalik tervishoiuamet (USL) võtab teiste asjaomaste USL‑ide nõusolekul Rooma omavalitsusüksuse jaoks oma pädevuse raames käesolevas seaduses ette nähtud meetmed.

2. Kohaliku omavalitsusüksuse konkreetsetes piirkondades asuvate apteekide iganädalasi lahtiolekuaegu, linnaapteekide puhkusi ning iganädalast vaba poolt tööpäeva […] võib muuta territoriaalselt pädeva USL‑i otsusega asjassepuutuva kohaliku omavalitsusüksuse juhi loal ja provintsi proviisorite koja ning avalike ja eraapteekide kõige suurema esindatusega provintsi kutseühenduste nõusolekul.”

III. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

7. E. Sbarigiale kuulub ajalooline apteek, mis asub erilises piirkonnas nn del Tridente‑s Rooma vanalinnas. See linnaosa, mis on mõeldud täielikult jalakäijatele, asub pealinna turismipiirkonna südames.

8. Just selle erilise asendi ja selles kvartalis külastajate arvu olulise kasvu tõttu suveperioodil juulis ja augustis palus E. Sbarigia 31. mail 2006 territoriaalselt pädevalt Azienda USL RM/A‑lt luba loobuda apteegi sulgemisest 2006. aasta suvepuhkuste perioodil.

9. Seda taotlust, mis esitati maakonnaseaduse nr 26/2002 artikli 10 lõike 2 alusel, laiendati seejärel taotlusega apteeki ühegi iga-aastase puhkuse ajaks mitte sulgeda, lubada hoida aasta kõigil nädalapäevadel apteeki avatuna kauem ning mitte järgida puhkepäevadel sulgemise kohustust. Selles osas väidab E. Sbarigia, et selline luba anti 8. septembril 2006 ühele teisele Termini raudteejaama läheduses asuvale apteegile, kellel oli sama spetsiifiline klientuur, nagu E. Sbarigia apteegil.

10. Azienda USL RM/A jättis Rooma omavalitsusüksuse, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma (Rooma provintsi proviisorite koda), kutseühenduste Assiprofar (Associazione Sindacale Proprietari Farmacia) ja Confservizi negatiivse arvamuse alusel E. Sbarigia taotlused maakonnaseaduse nr 26/2002 artikli 10 lõike 2 alusel korduvalt rahuldamata.

11. Tribunale märgib, et apteekide lahtiolekuaegu, tegutsemist valveapteegina pühapäeviti, puhkepäevadel kinniolekut ning iga-aastaseid puhkusi ei ole igal apteekril võimalik vabalt kindlaks määrata ja neid ei mõjuta iga apteekri organisatoorsed nõudmised. Erandi tegemise võimalused on piiratud ning sõltuvad alati haldusasutuste kaalutlusõigusest, kusjuures otsuseid keeldumise kohta on keeruline vaidlustada.

12. Tribunale leiab, et apteegiteenuse lugemisest tarbijate tervise kaitseks osutatavaks avalikuks teenuseks ei piisa, et õigustada apteekide lahtiolekuaegu reguleerivaid siduvaid õigusnorme. Kõigi apteekide lahtiolekuaegade ja ‑perioodide liberaliseerimine võimaldaks tarbija heaks suurendada pakkumist üldiselt, kuna apteekide jaotuskava tagab apteekide tasakaalustatud geograafilise jaotuse. Lisaks soovitas sellist reformi Autorità garante della concorrenza e del Mercat (turu ja konkurentsi järelevalve amet) 1. veebruaril 2007 esitatud aruandes.

13. Peale selle näivad kõnealused sätted Tribunale jaoks ülemäärased ning põhjendamatud. Avalik huvi ja apteegiteenusega seotud nõuded oleksid paremini kaitstud lahtiolekuaegu konkurentsimeetmetega liberaliseerides.

14. Seetõttu kahtleb Tribunale selles, kas vaidlusalused piirangud on kooskõlas ühenduse õiguse teatud põhimõtetega.

15. Neil asjaoludel otsustas Tribunale esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas ühenduse põhimõtetega konkurentsi kaitse ja teenuste osutamise vabaduse valdkonnas, mis on muu hulgas sätestatud EÜ artiklites 49, 81, 82, 83, 84, 85 ja 86, on kooskõlas maakonnaseaduse nr 26/2002 sätted, mis keelavad apteekidel loobuda oma iga-aastasest puhkusest, kehtestavad nende avalikkusele lahtiolekule piirid ning seavad Rooma omavalitsusüksuse apteekide puhul nendest piirangutest erandi tegemise (artikli 10 lõige 2) tingimuseks selle, et kaalutlusõigust teostav haldusasutus (kooskõlastatult samas artiklis nimetatud üksuste ja organisatsioonidega) leiab, et on täidetud eriomase linnapiirkonna kriteerium?

2. Kas [EÜ] artiklitega 152 ja 153 on kooskõlas avaliku apteegiteenuse osutamise piirangud, mis on kehtestatud eesmärgiga kaitsta rahvatervist, nagu need, mis on ette nähtud maakonnaseaduses nr 26/2002 apteekide igapäevast, iganädalast ja iga-aastast lahtiolekuaega puudutava korra kohta?”( )

IV. Menetlus Euroopa Kohtus

16. Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtu kantseleis 11. septembril 2008.

17. Kirjalikud märkused esitasid E. Sbarigia, Rooma omavalitsusüksus, Kreeka, Itaalia, Madalmaade ja Austria valitsus ning Euroopa Ühenduste Komisjon.

18. Kohtukutse lisas paluti pooltel oma kohtukõnedes väljendada vastuvõetavuse osas oma seisukohta ühenduse õigusega seotuse kohta ning sisu osas EÜ artiklite 28, 29, 30, 31 ja artikli 86 lõike 2 tõlgendamise kohta.

19. E. Sbarigia, Assiprofar (Associazione Sindacale Proprietari Farmacia), Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma, Kreeka, Prantsuse, Itaalia ja Austria valitsus ning komisjon olid 17. detsembril 2009 toimunud kohtuistungil esindatud.

V. Analüüs

A. Sissejuhatus

20. Kõigepealt tuleb tõdeda, et eelotsusetaotlus ei sisalda mingeid täpsustusi selle kohta, millises osas on tarvilik tõlgendada EÜ asutamislepingu üheksat artiklit ning liidu õiguse kahte põhimõtet, millele on viidatud. Kirjalikke märkusi esitanud pooltel näib samuti olevat selles osas kahtlusi.

21. Esmalt soovin meenutada, et eelotsusetaotluses peavad olema välja toodud täpsed põhjused, miks siseriiklikul kohtul on liidu õiguse tõlgendamise küsimus tekkinud ja miks ta on pidanud vajalikuks Euroopa Kohtule eelotsuse küsimused esitada.( ) Selles kontekstis on möödapääsmatu, et siseriiklik kohus selgitaks vähemalt mingilgi määral põhjusi, miks ta on liidu õigusnormid, mille tõlgendamist ta taotleb, välja valinud ja milline on tema hinnangul seos nende õigusnormide ja põhikohtuasjas kohaldatavate siseriiklike õigusnormide vahel.( )

22. Ma analüüsin eelotsusetaotlust sellises järjekorras: pärast küsimuste vastuvõetavuse uurimist võtan ma vaatluse alla teise küsimuse EÜ artiklite 152 ja 153 kohta, enne kui käsitlen esimest küsimust konkurentsiõiguse (EÜ artiklid 81–86) ja teenuste osutamise vabaduse (EÜ artikkel 49) kohta.

B. Vastuvõetavus

23. Käesolevas kohtuasjas on esitatud kaks vastuvõetamatuse väidet.

24. Esiteks väidab Itaalia valitsus oma kirjalikes märkustes, et eelotsusetaotlus on vastuvõetamatu, kuna selles puuduvad faktilised ja õiguslikud asjaolud, mis on vajalikud, et mõista, kuidas on viidatud sätted käesolevas asjas asjakohased.

25. Selles osas piisab, kui tõdeda, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt saab siseriikliku kohtu esitatud eelotsusetaotlusele vastamata jätta vaid siis, kui on ilmne, et taotletud liidu õiguse tõlgendus ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele.( )

26. Arvestades eelotsusetaotluse esitanud kohtu välja toodud õiguslikke ja faktilisi asjaolusid, on Euroopa Kohtule minu arvates teada piisavalt asjaolusid, et anda vastus eelotsusetaotlusele.

27. Teiseks lahati vastuvõetavuse küsimust ka kohtuistungil Euroopa Kohtu palvel õigusvaidluses igasuguse piiriülese elemendi puudumise vaatenurgast.

28. Minu jaoks on selge, et põhikohtuasjas kõnealune faktiline olukord ei sisalda välismaist elementi. Siiski ilmneb Euroopa Kohtu praktikast, et piiriülese elemendi puudumine ei saa olla Euroopa Kohtu jaoks aluseks tunnistada eelotsusetaotlus sellises olukorras vastuvõetamatuks. Mis puudutab konkreetsemalt EÜ artikli 49 tõlgendamist käsitlevaid küsimusi, siis kuigi puudub vaidlus selle üle, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses oleva vaidluse kõik asjaolud jäävad ühe liikmesriigi piiresse, käesolevas asjas selle liikmesriigi maakonda, võib vastus olla eelotsusetaotluse esitanud kohtule siiski tarvilik, eelkõige olukorras, kus siseriiklik õigus nõuab, et Itaalia kodanikul peavad olema samad õigused, mis samas olukorras mõne teise liikmesriigi kodanikule tulenevad liidu õigusest.( )

29. Vahemärkusena mainin, et puhtalt siseriikliku ulatusega eelotsusetaotlustes on Euroopa Kohus kasutanud erinevaid lähenemisviise.

30. Kõigepealt esineb hulk otsuseid, milles Euroopa Kohus on tuvastanud kohtuotsusega, et viidatud asutamislepingu sätteid ei saa kohaldada tegevuste suhtes, mille kõik asjakohased elemendid on ainult ühe liikmesriigi sisesed( ), ning küsimusele, kas tegemist on sellise olukorraga, saab vastata faktiliste asjaolude põhjal, mille peab välja selgitama siseriiklik kohus.( )

31. Teise grupi otsuste puhul on kohtumäärusega tuvastatud, et kõnealused siseriiklikud õigusnormid ei ole vastuolus asjakohase liidu õigusega.( )

32. Kolmas lähenemisviis seisneb selles, et kohus on märkinud, et kõnealused siseriiklikud õigusnormid jäävad väljapoole liidu õigust ning et õigusvaidluse ese ei ole üheski aspektis seotud mis tahes olukorraga, mis on ette nähtud asutamislepingu sätetega. Sellistel juhtudel on Euroopa Kohus määrusega otsustanud, et tal ilmselgelt puudub sellisele küsimusele vastamiseks pädevus.( )

33. Viimaks neljanda grupi otsuste puhul on Euroopa Kohus kontrollinud sisuliselt liidu õigusnorme, mille tõlgendamist temalt paluti, kuna põhikohtuasjas käsitletavaid õigusnorme kohaldatakse piiriüleses olukorras, kuigi põhikohtuasja kõik asjaolud jäävad ühe liikmesriigi piiresse.( )

34. Neid lähenemisviise arvestades leian ma, et valiku kohtuotsuse ja kohtumääruse vahel teeb Euroopa Kohus vastavalt kodukorra artikli 92 lõikes 1 sätestatud praktikale. Vastus küsimusele, kas tegemist on siseriikliku olukorraga või mitte, ei tohiks kuidagi mõjutada Euroopa Kohtu pädevust otsustada liidu õigusnormide kohaldatavuse kriteeriumide ja vajaduse korral nende tõlgenduse üle.

35. Minu arvates peaks Euroopa Kohus kahtluse korral üldiselt lähtuma hüpoteesist, et eelotsuse küsimusi tuleb põhimõtteliselt sisuliselt kontrollida, selle asemel et tunnistada need vastuvõetamatuks. Kui kohus piirduks sellega, et ta tunnistab küsimuse vastuvõetamatuks, võiksid siseriiklikud kohtud tajuda seda vastuolus olevana põhimõttega teha nende kohtutega head koostööd, see tähendab üldpõhimõttega, mis on selle suhte alus. Lisaks erineb hagi või apellatsioonkaebuse raames vastuvõetamatuse kontrollimine oluliselt eelotsuse küsimuse raames vastuvõetamatuse kontrollimisest. Hagimenetluses on vastuvõetavuse kontrolli eesmärk kaitsta eeskätt kostja huve. Apellatsioonimenetluses on vastuvõetavuse kriteeriumide range kohaldamine oluline selleks, et järgitaks pädevuse jaotust erinevate kohtuastmete vahel. Neid põhjendusi sellisel kujul eelotsusetaotluse puhul ei esine.

36. Käesoleva kohtuasja osas märgin ma, et piiriülesuse nõue ei ole erinevate põhivabaduste puhul sama tähtsusega.( ) Sellest tuleneb, et asutamislepingu sätete kohaldamine sõltub nende tõlgendamisest. Kuna Euroopa Kohtule võidakse samad küsimused esitada ka liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi raames, ilma et piiriülese elemendi võimalik puudumine kuidagi mõjutaks hagi vastuvõetavust, on minu arvates otstarbekas lahendada juhtumi „puhtalt siseriikliku” laadi probleem sisulise kontrolli käigus kõnealuseid sätteid tõlgendades, selle asemel et käsitleda seda kui küsimust Euroopa Kohtu pädevusest, mida uuritakse eelotsuse küsimuste vastuvõetavuse tasandil.

37. Viimaks ei pruugi ühelt poolt kriteeriumid, mis võimaldavad hinnata eelotsusetaotluse vastuvõetavust, ning teiselt poolt kriteeriumid, millega kontrollitakse sisuliselt, kas eelotsusetaotluse esitanud kohus on piisavalt välja toonud faktilised ja õiguslikud asjaolud, tingimata omavahel kattuda, nagu ma allpool lähemalt selgitan.

38. Ma teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku lugeda eelotsusetaotlus vastuvõetavaks.

C. Sissejuhatavad märkused maakonna õigusnormide kohta

39. Itaalias kuulub apteekide lahti‑ ja kinniolekuaegu ja ‑perioode reguleerivate normide kehtestamise pädevus maakondadele. Kohtuistungil märkisid pooled, et lahendused erinevad maakonniti.

40. Konkurentsivabaduse põhimõtte kohaldamine apteekidele on Itaalias vaieldav. Igal juhul on retseptita ravimite müük Itaalias liberaliseeritud. Kuigi apteegid on ettevõtjad, on nad samas kohustatud ka osutama teenuseid üldistes huvides.( )

41. Siiski tuleb rõhutada, et viimati nimetatud aspekt ilmneb ka maakonnaseadusest nr 26/2002. Seda seadust tuleb pidada avaliku võimu aktiks, mis sätestab selgelt konkreetsed ülesanded, mis vastavad avaliku teenuse osutamise kohustustele, mis lasuvad kõigil selles seaduses viidatud apteekidel. Maakonnaseaduse nr 26/2002 artiklid 2–8 määratlevad üksikasjalikult avaliku teenuse osutamise kohustused, mis puudutavad lahtiolekuaegu, valveapteekide öist ja päevast toimimist pühapäeviti ja pühadel ehk kohustuslikku teenust, mille apteegid peavad tagama väljaspool tavapärast tööpäevadel lahtiolekuaega, apteekide vabatahtlikku valveteenust, iganädalasi puhkepäevi ning iga-aastaseid puhkusi. Need kohustused, mille eesmärk on tagada patsientide pidev, ulatuslik ja korrakohane varustamine ravimitega, piiravad apteekide kaubandusvabadust ulatuses, mis ületab väga suures osas konkreetses sektoris tegutsemiseks tavapäraseid loa saamise tingimusi.

42. Maakonna seadusandja oli ilmselt seisukohal, et ravimitega varustamise pidevus ja tõhusus eeldavad, et apteegid järgiksid teatavaid norme seoses lahtiolekuaegadega ning iga-aastaste puhkuste kindlaksmääramisega.

43. Lisaks aitab nende apteekide geograafiline jaotus, kellel on sarnane ravimivalik ning kes on korrapäraselt avatud maakonna tasandil ühtselt kindlaksmääratud lahtiolekuaegadel, tagada eraldatud piirkondade kohalikku varustamist, mis on Euroopa Kohtu praktikas( ) tunnustatud ülekaalukas üldine huvi. Lahtiolekuaegade reguleerimine võib siiski tekitada kahes mõttes ebameeldivusi. Nii võib heas kohas asuv apteek pidada seda regulatsiooni takistuseks, kui ta sooviks laiendada oma selle üksuse lahtiolekuaegu, mille tegevus on iseäranis kasumlik, samas kui kehvemas kohas asuv apteek võib vastupidi pidada seda regulatsiooni takistuseks siis, kui ta sooviks lühendada lahtiolekuaegu, et kärpida oma tegevusega seotud kulusid.

44. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud küsimusi tuleb analüüsida eespool nimetatud asjaolusid arvestades.

D. EÜ artiklid 152 ja 153

45. Kõigepealt käsitlen ma EÜ artikleid 152 (rahvatervis) ning 153 (tarbijakaitse), kuigi need on teise küsimuse ese.

46. E. Sbarigia on seisukohal, et need artiklid takistavad selliste nõuete, nagu maakonnaseaduses nr 26/2002 sätestatud, kohaldamist seoses apteekide igapäevaste, iganädalaste ja iga-aastaste lahtiolekuperioodidega. Põhikohtuasja vastustaja leiab seevastu, et kõnealune maakonnaseadus ei ole vastuolus kõnealuste sätetega.

47. Komisjon ja kirjalikke märkusi esitanud valitsused, välja arvatud Kreeka valitsus, väidavad sisuliselt, et EÜ artiklid 152 ja 153 on pelgalt pädevusnormid, mis on suunatud eeskätt ühenduse seadusandjale, mistõttu tuleb neid tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis kehtestavad apteekide lahtiolekuaegade ja ‑perioodide suhtes piirangud. Kreeka valitsus leiab omalt poolt, et apteekide toimimise aegade kindlaksmääramine ei ole vastuolus EÜ artiklite 152 ja 153 nõuetega.

48. Kõigepealt on mul keeruline aru saada, kuidas peaks EÜ artikli 153 tõlgendamine olema asjakohane eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetletava õigusvaidluse lahendamisel. See artikkel, mis on ainus, millele eelotsuse küsimuses viidatakse, puudutab nimelt tarbijakaitset ning näeb eelkõige ette Euroopa Liidu panuse selles valdkonnas eesmärkide saavutamiseks. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei selgita kuidagi, kuidas tarbijakaitse on asjaga seotud, mistõttu leian ma, et küsimus puudutab tegelikkuses üksnes EÜ artiklit 152.

49. EÜ artikli 152 osas nõustun ma komisjoni ja liikmesriikide, välja arvatud Kreeka Vabariigi tõlgendusega, mille kohaselt sisaldab EÜ artikkel 152 peamiselt pädevusnormi, mis on suunatud eelkõige ühenduse seadusandjale. EÜ artikli 152 lõikes 1 on sätestatud, et kogu Euroopa Ühenduse poliitika ja meetmete määratlemisel ja rakendamisel tagatakse inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse. Käesoleval juhul ei ole aga tegemist ühenduse poliitika ja meetmete rakendamisega.

50. Peale selle ei puutu EÜ artikli 152 lõige 5 otseselt asjasse. Selles küsimuses on Euroopa Kohus juba otsustanud, et liidu õigus ei kahanda liikmesriikide pädevust oma sotsiaalkindlustussüsteemide korraldamisel, eeskätt selliste tervishoiuteenuste korraldamisel, nagu apteekide pidamine. Liikmesriigid peavad selle pädevuse teostamisel siiski järgima liidu õigust, eelkõige vaba liikumist reguleerivaid asutamislepingu sätteid, sealhulgas asutamisvabadust reguleerivaid sätteid, mida ma analüüsin allpool.( )

51. EÜ artikkel 152 ei ole seega käesolevas asjas kohaldatav.

E. EÜ artiklid 81–86

52. E. Sbarigia väidab, et kõnealused maakonna õigusnormid ei ole kooskõlas EÜ artiklitega 81–86. Põhikohtuasja vastustaja leiab seevastu, et maakonna õigusnormid on kooskõlas liidu õigusega. Madalmaade ja Austria valitsus on omakorda arvamusel, et viidatud artiklid ei kuulu kohaldamisele, samas kui Kreeka valitsus märgib, et viide EÜ artiklitele 81–86 on ebatäpne selles suhtes, et kohus ei ole selgitanud, kuidas on need erinevad sätted asjakohased. Komisjon omakorda arutleb kõikide viidatud sätete asjakohasuse üle, kuid teeb siiski ettepaneku, et EÜ artikleid 10 ja 81 tõlgendataks nii, et nendega ei ole vastuolus siseriiklikud õigusnormid, milles on ette nähtud avalike ja eraapteekide kõige suurema esindatusega provintsi ametiühingute ning provintsi proviisorite koja konsultatiivne osalemine apteekide lahtiolekuaegade ja ‑perioodide kindlaksmääramise otsustusprotsessis.

53. Sarnaselt komisjoniga leian ma, et esimese eelotsuse küsimuse see osa ei oma tähtsust põhikohtuasja lahendamisel.

54. Kõigepealt tuleb tõdeda, et EÜ artiklid 83–85 ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtu lahendatavas õigusvaidluses asjakohased, kuna tegemist on kas puhtalt menetluslikku laadi normide (nii on see EÜ artiklite 83 ja 85 puhul) või üleminekusätetega (nii on see EÜ artikli 84 puhul).

55. Edasi tuleb kontrollida EÜ artikli 81 kohaldatavust. Näib, et eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma küsimusega tegelikult teada, kas sellised sätted nagu maakonnaseaduse nr 26/2002 normid on kooskõlas EÜ artikliga 81 koostoimes EÜ artikliga 10.

56. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on küll tõsi, et EÜ artikkel 81 käsitleb üksnes ettevõtjate käitumist, mitte liikmesriikide seadusandlikke või haldusmeetmeid, kuid koosmõjus EÜ artikliga 10, mis loob liikmesriikide koostöökohustuse, panevad nimetatud artiklid liikmesriikidele siiski kohustuse hoiduda võtmast või jõus hoidmast meetmeid, nende hulgas seadusandlikke või haldusmeetmeid, mis võiksid välistada ettevõtjatele kohaldatavate konkurentsinormide kasuliku mõju.( )

57. Euroopa Kohus on seega pidanud EÜ artiklite 10 ja 81 rikkumiseks eelkõige seda, kui liikmesriik nõuab või soodustab EÜ artikliga 81 vastuolus olevate keelatud kokkulepete sõlmimist või tugevdab nende mõju või kui ta võtab oma õigusnormidelt nende riikliku iseloomu sel teel, et delegeerib erakapitalil põhinevatele ettevõtjatele vastutuse majandushuve puudutavate otsuste tegemiseks.( )

58. Siiski tuleb märkida, et selline seadus nagu maakonnaseadus nr 26/2002 ei kuulu osas, milles see näeb ette korra apteekide lahtiolekuperioodide kindlaksmääramiseks ning sätted sellest erandite tegemiseks, ühegi EÜ artiklite 10 ja 81 koos kohaldamise eelduse alla.

59. Minu arvates ei ole ühtegi elementi, mis tõendaks, et maakonnaseadus nr 26/2002 soodustab, tugevdab või seadustab keelatud kokkulepet või ettevõtjate vahelist otsust. Mulle näib pigem, et selles maakonnaseaduses ette nähtud konsulteerimine proviisorite kojaga vastab vajadusele korraldada valveapteegiteenuseid. Ka ei tulene eelotsusetaotlusest, et vaadeldav seadusesäte oleks kaotanud oma riikliku iseloomu selle tõttu, et kõnealune liikmesriik on delegeerinud erakapitalil põhinevatele ettevõtjatele vastutuse majandushuve puudutavate otsuste tegemiseks.

60. Viimaks ei ilmne eelotsusetaotlusest, et käesoleval juhul oleks vaidluse all mõni ettevõtjatevaheline kokkulepe, ettevõtjate ühenduse otsus või kooskõlastatud tegevus, mis võib mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust ja mille eesmärgiks või tagajärjeks on takistada, piirata või kahjustada konkurentsi ühisturu piires EÜ artikli 81 tähenduses.

61. EÜ artikli 82 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:

„Ühisturus või selle olulises osas turgu valitseva seisundi kuritarvitamine ühe või mitme ettevõtja poolt on keelatud kui ühisturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see võib mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust.”

62. Viide EÜ artiklile 82, mis keelab turgu valitseva seisundi kuritarvitamise, osutub seega asjakohatuks, kuna kohtuasja toimikust ei ilmne, et E. Sbarigia apteek või mõni sellega konkureeriv üksus oleks niisuguses olukorras.

63. EÜ artikli 86 lõikes 1 on sätestatud, et „[r]iigi osalusega äriühingute ja nende ettevõtjate puhul, kellele liikmesriigid annavad eri‑ või ainuõigused, ei jõusta ega säilita liikmesriigid mingeid meetmeid, mis on vastuolus käesoleva lepingu eeskirjadega, eelkõige nendega, mis on sätestatud artiklis 12 ja artiklites 81–89”. Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale rikub liikmesriik nii kehtestatud keelde juhul, kui asjassepuutuvat ettevõtjat ajendatakse temale antud eri‑ või ainuõiguste lihtsa kasutamisega oma valitsevat seisundit kuritarvitama, või juhul, kui need õigused võivad tekitada olukorra, kus ettevõtja viiakse sellise kuritarvituse toimepanemiseni.( )

64. Eelotsusetaotlus ei sisalda siiski ühtegi viidet asjaomase turu määratlusele, sellel turul tegutsevate erinevate ettevõtjate turuosade arvutustele ega eeldatava turgu valitseva seisundi kuritarvitamisele. Eelotsusetaotluses ei ole välja toodud siseriiklikke või ka maakondlikke õigusnorme apteekide paiknemise kohta. Selles ei sisaldu teavet selle kohta, kas niisuguses eriomases piirkonnas nagu „del Tridente” või Termini jaama piirkond on apteeke üks või mitu. Taotluses ei ole ka täpsustatud, kas on olemas normid apteekidevaheliste minimaalsete vahemaade kohta.

65. Mis puudutab EÜ artikli 86 lõiget 2, siis tuleb kõigepealt meenutada, et vastavalt sellele sättele „[e]ttevõtjad, kellele on antud üldist majandushuvi esindavate teenuste osutamine või kes on fiskaalmonopolid, alluvad käesoleva lepingu eeskirjadele, eriti konkurentsieeskirjadele niivõrd, kuivõrd nimetatud eeskirjade kohaldamine juriidiliselt ega faktiliselt ei takista nendele määratud eriülesannete täitmist. Kaubanduse arengut ei tohi mõjutada määral, mis oleks vastuolus ühenduse huvidega”.

66. EÜ artikli 86 lõige 2 arvab ettevõtjad, kellele on antud üldist majandushuvi esindavate teenuste osutamine või kes on fiskaalmonopolid,( ) asutamislepingu eeskirjade kohaldamisalasse, kuid lubab nendele ettevõtjatele teha teatud erandeid.( ) Kui mingit vastuolu asutamislepinguga ei ole tuvastatud, ei ole EÜ artikli 86 lõike 2 sätted kohaldatavad. Sama järelduse võib teha EÜ artikli 86 lõike 1 kohaldatavuse kohta.

67. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud teabe alusel näib võimalik järeldada, et tegemist on pigem viidatud sätete sisulise kohaldamatusega kui esimese eelotsuse küsimuse osalise vastuvõetamatusega. Nagu ma eespool märkisin, ei tohiks Euroopa Kohus niisugustes olukordades tunnistada eelotsuse küsimust vastuvõetamatuks, vaid peaks selle sisuliselt läbi vaatama, et teha kindlaks, kas asjaomased sätted on kohaldatavad või mitte.( )

68. Teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku vastata, et EÜ artikleid 10 ja 81 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus maakonna õigusnormid, milles on ette nähtud avalike ja eraapteekide kõige suurema esindatusega provintsi ametiühingute ning provintsi proviisorite koja konsultatiivne osalemine apteekide lahtiolekuaegade ja ‑perioodide kindlaksmääramise otsustusprotsessis. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu viidatud muud sätted ei ole kohaldatavad.

F. Teenuste osutamise vabadus (EÜ artikkel 49)

69. Põhivabaduste osas palus eelotsusetaotluse esitanud kohus üksnes EÜ artikli 49 tõlgendust.

70. EÜ artikkel 49 keelab ühenduse piires teenuste osutamise vabaduse piirangud liikmesriikide kodanike suhtes, kes asuvad mõnes teises ühenduse riigis kui see isik, kellele teenuseid pakutakse.

71. E. Sbarigia leiab, et maakonnaseadus nr 26/2002 ja selle kohaldamine ei ole EÜ artikliga 49 kooskõlas. Seevastu Kreeka ja Austria valitsus väidavad, et see artikkel ei ole kohaldatav, kuna puudub igasugune piiriülene element.

72. Komisjon omakorda leiab, et viide EÜ artiklile 49 on ilmselgelt väär. Ta viitab väljakujunenud kohtupraktikale, mille kohaselt liikmesriigi kodanik, kes alaliselt ja pidevalt tegeleb kutsetegevusega teises liikmesriigis, kuulub asutamislepingu selle peatüki kohaldamisalasse, mis puudutab asutamisvabadust, mitte teenuseid käsitleva peatüki kohaldamisalasse.( ) Viimati nimetatud peatükk ei puuduta erinevalt esimesena nimetatust liikmesriigi sellise kodaniku olukorda, kes osaleb alaliselt teise liikmesriigi majanduselus, vaid ainult niisuguse teenuseosutaja olukorda, kes tegutseb teise liikmesriigi territooriumil ajutiselt.

73. Ma nõustun komisjoni analüüsiga. Eelotsusetaotlusest nähtub, et E. Sbarigia on Roomas asuva apteegi omanik ning ta tegeleb seal alaliselt ja pidevalt farmaatsia‑ ja tervisetoodete müügiga.

74. Samuti tuleb analüüsida kõnealuste teenuste saajate olukorda. Käsitletavad õigusnormid piiravad turistide võimalust kasutada E. Sbarigia apteegi teenuseid kohustuslikul kinniolekuajal. See piirang ei kujuta endast siiski diskrimineerimist kodakondsuse alusel ja igaüks võib kasutada teisi avatud apteeke või valveapteeke.( )

75. Teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku vastata, et EÜ artiklit 49 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus maakonna õigusnormid, mis piiravad apteekide igapäevast, iganädalast ja iga-aastast lahtiolekuaega – nagu on põhikohtuasjas kõne all.

G. Eelotsuse küsimuste õigusliku aluse võimalik muutmine

76. Olles eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud kõik eelotsuse küsimused läbi vaadanud, olen ma seisukohal, et Euroopa Kohus ei peaks oma analüüsiga kaugemale minema.

77. On tõsi, et mõni Euroopa Kohtule kirjalikke märkusi esitanud pool mainis ka kahte teist artiklit, see tähendab EÜ artiklit 43, mis käsitleb asutamisvabadust, ning EÜ artiklit 28 ja sellele järgnevaid artikleid, mis puudutavad kaupade vaba liikumist, ning nende artiklite kohaldatavusele viidati kohtuistungil.

78. Ma leian siiski, et Euroopa Kohus ei peaks tegema otsust nende kahe sätte suhtes, mille kohta eelotsusetaotluse esitanud kohus talle küsimust ei esitanud, ning seda kahel põhjusel.

79. Esiteks on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne tuvastada liidu õigusnormid, mille tõlgendus tundub talle põhikohtuasja lahendamiseks vajalik. Eelotsusetaotluses tegi ta seda minu meelest ammendavalt, viidates sõnaselgelt konkreetsetele põhimõtetele, mis on küllaltki suure hulga liidu õigusnormide aluseks. Sellisel juhul ei pea Euroopa Kohus välja selgitama kõiki muid liidu õigusnorme, mille tõlgendus võib eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilikuks osutuda. Eelotsuse küsimuste ümbersõnastamise pädevus, mille Euroopa Kohus on leidnud endal olevat, on minu meelest mõeldud selleks, et võimaldada Euroopa Kohtul aidata eelotsusetaotluse esitanud kohtul täpselt väljendada vaidluse seisukohast asjakohase liidu õiguse tõlgendamise probleemi. Seda silmas pidades on Euroopa Kohtu ülesanne eelotsusetaotluses tõstatatud probleemistikku täpsustada, mitte laiendada.( )

80. Teiseks kinnitab niisugust piiravat lähenemist ka Euroopa Liidu Kohtu põhikiri. Euroopa Kohtu põhikirja kohaselt tehakse eelotsusetaotlus selle esitanud kohtu sõnastuses teatavaks eelkõige liikmesriikidele ja liidu institutsioonidele. Selle dokumendi alusel hindavad viimased, kas neil on tarvis kirjalikke märkusi esitada või mitte ning Euroopa Kohtu menetluses osaleda.( ) Ka Euroopa Kohtu jaoks on tegemist alusdokumendiga. Ilmselgelt eeldab ümbersõnastamine, et Euroopa Kohtule on teada kõik vajalikud ja asjakohased andmed, sealhulgas faktide ja siseriikliku õigusliku raamistiku kohta.

81. Täiendavalt meenutan ma igal juhul, et väljakujunenud kohtupraktikast nähtub, et EÜ artikkel 28 ei ole kohaldatav siseriiklike õigusnormide suhtes, mis käsitlevad kaupluste sulgemisaega ja mida kohaldatakse kõikidele asjaomastele ettevõtjatele, kes tegutsevad riigi territooriumil, ning mis mõjutavad õiguslikult ja faktiliselt ühtemoodi kodumaiste ja teistest liikmesriikidest pärit toodete turustamist.( )

82. Mis puudutab EÜ artiklit 43, siis Euroopa Kohus tuvastas hiljuti, et asutamislepinguga olid kooskõlas küllaltki piiravad apteeke reguleerivad Itaalia õigusnormid, mille seos asutamisvabadusega oli palju otsesem kui neil, mis on kõne all põhikohtuasjas.( )

83. Lisaks ei leia ma, et niisugune siseriiklik õigusakt nagu maakonnaseadus nr 26/2002, mida vahet tegemata kohaldatakse kõigile asjaomases maakonnas asuvatele apteekidele, tuleks arvata meetmete hulka, mis keelavad või takistavad asutamisvabaduse kasutamist teiste liikmesriikide ettevõtjate poolt või muudavad selle vähem atraktiivseks. Seega ei ole tegemist asutamisvabaduse piiranguga, mis vastaks Euroopa Kohtu praktikas antud määratlusele.( )

84. Olen arvamusel, et vastupidine järeldus oleks võimalik vaid juhul, kui lahtiolekuaegu ja puhkusi reguleerivatel õigusnormidel puuduks igasugune läbipaistvus või kui nende kohaldamine sõltuks määravas ulatuses haldusasutuste kaalutlusõigusest.

85. E. Sbarigia ning Madalmaade valitsus ja komisjon tõstatasid küsimuse, kas maakonnaseaduse nr 26/2002 artikli 10 lõikes 2 ette nähtud erandite kohta otsuse tegemise kord on ikka kooskõlas EÜ artikliga 28 ja/või artikliga 43, võttes arvesse eelkõige ette nähtud konsulteerimist ja haldusasutustele antud ulatuslikku kaalutlusõigust.

86. Haldusasutustele maakonnaseadusega nr 26/2002 antud ulatuslik kaalutlusõigus näib esinevat eelkõige maakonnaseaduse nr 26/2002 artikli 2 lõikes 6, artiklis 6, artikli 7 lõikes 3, artikli 8 lõike 1 punktides d ja e ning artikli 10 lõikes 2 nimetatud erandite ja vabastuste kohaldamise korral.

87. Juhud, mille korral haldusasutus peab tegema otsuse erandi või vabastuse kohta, on ilmselgelt mitmesugused. Kõigepealt võib olemas olla üldkohaldatav keeld või tingimus, millest haldusasutus võib teha erandeid või anda vabastusi, kui seaduses ette nähtud tingimused on täidetud. Niisugusel juhul on erandi tegemine või vabastuse andmine peaaegu automaatne, ilma haldusasutuse kaalutlusõiguseta. Teisel juhul on erandi tegemine jäetud siiski pädeva haldusasutuse otsustada, isegi kui erandi tegemiseks nõutavad tingimused on täidetud. Tegemist ei ole erandliku olukorraga. Avatud kaalutlusõiguse teostamine võib osutuda vajalikuks näiteks seetõttu, et kõiki eranditaotlusi ei ole võimalik rahuldada. Kolmandal juhul ei ole erandi tegemise tingimusi õigusnormides täpsustatud. Sellel viimasel juhul võib haldusasutuse kaalutlusõigus olla allutatud kohtulikule kontrollile, mille käigus tuvastatakse selle kooskõla niisuguste haldusõiguse üldpõhimõtetega nagu võrdse kohtlemise, erapooletuse ja proportsionaalsuse põhimõte ning igasuguse võimu kuritarvitamise keeld.

88. Maakonnaseaduse nr 26/2002 artikli 10 lõikes 2 ette nähtud erandi tegemise võimalus näib jäävat kahe viimase juhtumi vahepeale. Selle suhtes kehtivad teatavad geograafilised ja menetluslikud tingimused. Nagu ma juba tõdesin, ei sisalda kohtuasja toimik täpset teavet Lazio maakonnas apteekide geograafilist paiknemist reguleerivate võimalike normide kohta. Sama tähelepanek kehtib ka küsimuse suhtes, kuidas mõistet „eriomane linnapiirkond” on maakonna halduspraktikas ja siseriiklikus kohtupraktikas tõlgendatud. Igal juhul tuleb minu hinnangul analüüsida seda sätet mitte eraldiseisvana, vaid pidades silmas kõiki maakonnaseaduse nr 26/2002 sätteid. Sellest vaatepunktist on tegemist sättega, mis näib konkreetse juhtumi jaoks teiste juhtumite hulgas ette nägevat erikorra, millega kaasneb muu hulgas võimalus lahtiolekuaegu vastavalt asjaoludele kohandada.

89. Eraldiseisvana võiks maakonnaseaduse nr 26/2002 artikli 10 lõiget 2 küll kritiseerida selguse ja täpsuse puudumise tõttu, kuid kõnealuse maakonnaseaduse kõikide sätete taustal vaadelduna näib see säte mulle mõistlik ja arusaadav. Igal juhul hoidun ma nõustumast kriitikaga, mida on väljendatud selle sätte kohaldamise ainsa näite kohta, mida on toimikus mainitud, see tähendab Termini raudteejaama läheduses asuvale apteegile tehtud erandi kohta, ning mis käsitab seda otsust viitena kaalutlusõigusest tulenevale kohtlemisele, mis on ebaobjektiivne või diskrimineeriv. Euroopa suurlinna kohaliku, riikliku ja rahvusvahelise raudteeliikluse sõlmpunktis asuvale apteegile eristaatuse andmise põhjused ei ole tingimata ülekantavad niisugusele turismipiirkonnale nagu see, mis on kõne all põhikohtuasjas.( )

90. Lahti‑ ja kinniolekuaegu puudutavaid õigusnorme on vaja hoomata nende kogumis. Assiprofari esindaja tõi kohtuistungil illustreeriva näite vabatahtliku öise valveapteegiteenuse osutamise kohta, mis algab kella 20 paiku. Ajavahemik kella 20‑st kuni kella 22‑ni on ööapteekide tegevuse kõrgaeg, kuna selles piirkonnas läheb suur osa aktiivsest elanikkonnast koju siis, kui teised apteegid on juba suletud. Päevase lahtiolekuaja võimalik pikendamine hõivaks ööapteekide kõige kasumlikuma lahtiolekuaja. Sellega kaasneks oht, et väheneks soov osutada vabatahtlikku ööteenust, kuna ööteenusega seotud piiranguid ei heastaks enam kasu, mille nad saavad eelisõigusest olla kõnealustel kellaaegadel avatud. Erainitsiatiivi vähenemise tõttu tuleks tagasi pöörduda kohustusliku valve süsteemi juurde.

91. Mis puudutab lõpuks maakonnaseaduses nr 26/2002 ette nähtud menetlust ja eelkõige nõutavat konsulteerimist, siis on ilmne, et see kuulub haldusasutuste kaalutlusõiguse teostamise raamidesse. Teiste isikute osalemine ei muuda menetlust iseenesest liidu õigusega vastuolus olevaks. Siiski on oluline, et otsuse üle oleks võimalik teostada kohtulikku kontrolli, nagu käesoleval juhul näib ka olevat.

92. Eelotsusetaotluse sõnastust silmas pidades teen ma seega ettepaneku, et Euroopa Kohus vastaks talle esitatud küsimustele osas, milles need on asjakohased, ning et igal juhul ei laiendaks ta neid talle esitatud eelotsusetaotlusest väljapoole.

VI. Ettepanek

93. Eeltoodut arvestades leian, et Tribunale amministrativo regionale per il Lazio esitatud küsimustele tuleb vastata järgmiselt:

1. EÜ artiklit 49 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus maakonna õigusnormid, mis piiravad apteekide igapäevast, iganädalast ja iga-aastast lahtiolekuaega sellises olukorras, nagu on põhikohtuasjas kõne all.

2. EÜ artikleid 10 ja 81 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus maakonna õigusnormid, milles on ette nähtud avalike ja eraapteekide kõige suurema esindatusega provintsi ametiühingute ning provintsi proviisorite koja konsultatiivne osalemine apteekide lahtiolekuaegade ja ‑perioodide kindlaksmääramise otsustusprotsessis.

3. EÜ asutamislepingu muud sätted, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus on viidanud, ei ole põhikohtuasjas käsitletavale olukorrale sarnases olukorras kohaldatavad.