KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PHILIPPE LÉGER

esitatud 7. aprillil 2005( )

Liidetud kohtuasjad C‑544/03 ja C‑545/03

Mobistar SA

versus

Commune de Fléron

ning

Belgacom Mobile SA

versus

Commune de Schaerbeek

(Conseil d'État’ (Belgia) eelotsusetaotlused)

Telekommunikatsiooniteenused – Direktiiv 97/13/EÜ – Kohaliku omavalitsuse õigusnormid mobiilsideinfrastruktuuride maksustamise kohta – Ebaseaduslikkus

1. Käesolevates kohtuasjades palub Conseil d’État (Belgia) Euroopa Kohtul tõlgendada EÜ artiklit 49 ja komisjoni 28. juuni 1990. aasta direktiivi 90/388/EMÜ konkurentsi kohta telekommunikatsiooniteenuste turgudel,( ) mida on muudetud direktiiviga 96/2/EÜ( ) (edaspidi „direktiiv”), artiklit 3c. Conseil d’État küsib, kas nende sätetega on vastuolus kohalike omavalitsuste õigusnormid GSM-süsteemi („globaalne mobiilsidesüsteem”) raadio- ja sidemastidele ning leviantennidele aastamaksu kehtestamise kohta.

I. Vaidlusalused siseriiklikud õigusnormid ja põhikohtuasjad

2. Põhikohtuasjades vaidlustatakse kaks õigusakti. Esimese neist võttis Schaerbeeki volikogu vastu 8. oktoobri 1997. aasta istungil. Sellega kehtestatakse majandusaastateks 1997–1999 aastamaks „väliantennidele”, see tähendab paraboolantennidele ja GSM-süsteemi ülekandeantennidele. Antenni valdajal tasuda tuleva maksu suuruseks määrati 100 000 Belgia franki (ehk 2478,94 eurot) GSM-süsteemi ülekandeantenni kohta ja 5000 Belgia franki (ehk 123,95 eurot) paraboolantenni kohta.

3. Teise määruse võttis Fléroni volikogu vastu 27. jaanuaril 1998. Sellega kehtestatakse alates 1. jaanuarist 1998 kolmeks aastaks GSM-süsteemi raadio- ja sidemastide ning leviantennide kohta aastamaks. Maksu summa, mida tuleb samuti tasuda antenni valdajal, ulatub ka siin 100 000 Belgia frangini (ehk 2478,94 euroni) antenni kohta.

4. Nende kahe määruse kohta esitati Conseil d’État’le hagid, mille algatasid Belgias asutatud mobiilsideoperaatorid, antud juhul äriühing Mobistar SA (edaspidi „Mobistar”) ja äriühing Belgacom Mobile SA (edaspidi „Belgacom Mobile”). Need kaks operaatorit nõuavad vaidlusaluste aastamaksude tühistamist, väites nimelt, et need maksud on vastuolus EÜ artikliga 49 ja direktiivi artikliga 3c, kuivõrd need piiravad ebaseaduslikult operaatorite telekommunikatsioonivõrgu arendamist ja mobiilsideteenuste osutamise vabadust.

II. Ühenduse õigusnormid

5. Direktiivi eesmärk on telekommunikatsioonisektori liberaliseerimine. EÜ asutamislepingu artikli 90 lõike 3 (nüüd EÜ artikli 86 lõige 3) alusel vastu võetud direktiiv nõudis esiteks telekommunikatsiooniteenuste, peale satelliit-, mobiil- ja telefonside, osutamiseks antud ainu- või eriõiguste kaotamist.

6. Seejärel muudeti direktiivi korduvalt, et lisada selle kohaldamisalasse satelliitside 1994. aastal,( ) mobiil- ja personaalsideteenused ja -süsteemid 1996. aastal,( ) seejärel, samuti 1996. aastal, kõik telefonside- ja telekommunikatsiooniteenused, sealhulgas nende teenuste osutamiseks vajalike võrkude rajamine ja teenindamine.( )

7. Konkreetselt mobiilside osas võimaldati 1996. aastal tehtud esimese muudatusega operaatoritel oma litsentside või lubadega hõlmatud tegevusalal tegutsemiseks käitada ja arendada oma telefonsidevõrku, sealhulgas baasinfrastruktuuri vaba valikut.( ) Seda sammu peeti oluliseks esinevate konkurentsimoonutuste kaotamiseks ja eelkõige selleks, et võimaldada operaatoritel kulusid kontrolli all hoida.( ) Nii kehtestas direktiiviga 96/2 lisatud direktiivi artikkel 3c nõudmise:

„Liikmesriigid tagavad, et kõrvaldatakse kõik mobiil- ja personaalsidesüsteemide operaatorite suhtes kehtestatud piirangud, mis puudutavad nende endi infrastruktuuride loomist, kolmandate isikute poolt pakutavate infrastruktuuride kasutamist ja kellegi teisega koos kasutatavate infrastruktuuride, muu tehnilise varustuse ja objektide kasutamist, tingimusel et nende kasutamine piirdub litsentsis või loas nimetatud tegevustega.”

8. Hiljem on osa nende sätetega kehtestatud õiguslikust raamistikust muudetud ja asendatud komisjoni 16. septembri 2002. aasta direktiiviga 2002/77/EÜ konkurentsi kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste turgudel.( ) Viimati nimetatud direktiiv ei ole aga antud juhul rationae temporis kohaldatav.

III. Eelotsusetaotlused

9. Conseil d’État, kellele Belgacom Mobile ja Mobistar hagid esitasid, selgitab, et küsimus, kas vaidlusalused määrused on kokkusobivad direktiiviga 96/2, kuivõrd see direktiiv keelustab piirangud mobiilsidevõrkude arendamisele, eeldab mõiste „piirang” tõlgendamist.

10. Ta märgib, et kuigi seda mõistet ei ole määratletud direktiivi artiklis 1 ega artiklis 3c, näivad direktiivi 96/2 preambulis esitatud põhjendused viitavat, et osutatud piirangud on ainult tehnilist laadi: nii märgitaksegi näiteks „mobiilsideoperaatorite vaba valikut takistavate piirangute kaotamist võrkude käitamisel ja arendamisel” (esimene põhjendus) ja asjaolu, et „litsentside andmine […] on piiratud selliste tehniliste tingimustega, nagu näiteks keeld kasutada muid infrastruktuure […]” (neljas põhjendus).

11. Conseil d’État rõhutab, et miski ei anna ometi alust järeldada, nagu oleks piirangud, mille liikmesriikid peavad kaotama, eranditult tehnilist laadi, ega ka seda, et direktiivi 96/2 preambulis esitatud tehniliste piirangute loetelu on ammendav: nimelt osutab direktiivi artikkel 3c sõnaselgelt „kõikidele” piirangutele infrastruktuuri osas, nii et jääb põhjendatud kahtlus, kas see artikkel võib hõlmata ka mobiilside infrastruktuuridele kohaldatavaid maksualaseid meetmeid.

12. Conseil d’État lisab, et tekib ka küsimus vaidlusaluste maksude kokkusobivusest ühenduse esmase õigusega, antud juhul EÜ artikliga 49.

13. Eespool nimetatud asjaolusid arvesse võttes otsustas Conseil d’Etat menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised kaks eelotsuse küsimust:

„1. Kas EÜ artiklit 49 [...] tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriikliku ametiasutuse või kohaliku omavalitsuse õigusakt, millega kehtestatakse maks litsentsides ja lubades nimetatud tegevusel kasutatavatele mobiil- ja personaalsideinfrastruktuuridele?

2. Kas direktiivi […] artikliga 3c – niivõrd, kuivõrd sellega püütakse kõrvaldada „kõik piirangud” – on vastuolus siseriikliku ametiasutuse või kohaliku omavalitsuse õigusakt, millega kehtestatakse maks litsentsides ja lubades nimetatud tegevusel kasutatavatele mobiil- ja personaalside infrastruktuuridele?”

IV. Õiguslik analüüs

14. Kuigi mõlemad Conseil d’État esitatud küsimused puudutavad eranditult EÜ artiklit 49 ja direktiivi artiklit 3c, leian ma, nagu on rõhutatud Euroopa Kohtus toimunud aruteludes, et põhikohtuasi tuleb lahendada, võttes arvesse veel ühte antud juhul kohaldatavat akti, nimelt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. aprilli 1997. aasta direktiivi 97/13/EÜ telekommunikatsiooniteenuste valdkonna üldlubade ja üksiklitsentside ühise raamistiku kohta.( )

15. Nagu nähtub selle direktiivi preambulist,( ) kuulub see meetmete hulka, mille seadusandja on võtnud, et tagada telekommunikatsiooniteenuste ja ‑infrastruktuuride täielik liberaliseerimine alates 1. jaanuarist 1998. Direktiiviga 97/13 kehtestatakse selleks telekommunikatsiooniteenuste valdkonnas liikmesriikide antud üldlubade ja üksiklitsentside korra suhtes kohaldatav ühine raamistik: direktiiv nõuab uute operaatorite turule sisenemise märkimisväärseks lihtsustamiseks,( ) et see kord põhineks objektiivsetel, läbipaistvatel, mittediskrimineerivatel ja proportsionaalsetel kriteeriumidel.( ) Sellega seoses antakse direktiivis 97/13 maksusätted, mille eesmärk on soodustada konkurentsi ja piirata rahalisi kohustusi, mida liikmesriigid võivad kehtestada telekommunikatsioonisektori ettevõtjatele.

16. Sellest tuleneb, et kui liikmesriigid otsustavad nagu antud juhul kehtestada luba või üksiklitsentsi omavatele mobiilsideoperaatoritele maksud,( ) peavad nad järgima direktiivi 97/13 sätteid. See direktiiv on niisiis põhikohtuasja vaidluse lahendamiseks asjassepuutuv, sest juba üksnes kõnealusest direktiivist lähtudes võib Conseil d’État vaidlusaluste kohalike omavalitsuste määruste kohaldamise välistada. Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale( ) teen ma seega ettepaneku anda Conseil d’État’le kõik vajalikud tõlgenduselemendid kõnealuse direktiivi kohta.

A. Direktiiv 97/13

17. Asjassepuutuvad direktiivi 97/13 sätted on esitatud selle artiklis 6 ja 11.

18. Artikli 6 pealkiri on „Üldlubade andmise korrale kohaldatavad maksud ja tasud”. See sätestab:

„Ilma et see piiraks rahalisi tasusid universaalteenuse osutamise eest vastavalt lisale, tagavad liikmesriigid [..], et ettevõtjate suhtes loamenetluses kehtestatud tasu eesmärk on üksnes katta üldlubade väljaandmise, haldamise, kontrollimise ja rakendamisega seotud halduskulud. Teave nende tasude kohta avalikustatakse asjakohaselt ja piisavalt üksikasjalikult, et see oleks hõlpsasti kättesaadav.”

19. Direktiivi 97/13 artikli 11 pealkiri on „Tasu üksiklitsentside eest”. See on sõnastatud järgmiselt:

„1. Liikmesriigid tagavad, et ettevõtjate suhtes loamenetluses kehtestatud tasu eesmärk on üksnes katta kohaldatavate üksiklitsentside väljaandmise, haldamise, kontrollimise ja rakendamisega seotud halduskulud. Üksiklitsentsile kohaldatavad tasud peavad olema proportsionaalsed tehtud tööga ning info nende tasude kohta avaldatakse asjakohaselt ja piisavalt üksikasjalikult, nii et see on hõlpsasti kättesaadav.

2. Lõikele 1 vaatamata võivad liikmesriigid ressursside nappuse korral lubada oma reguleerivatel asutustel kehtestada tasu, mis kajastab vajadust tagada nende ressursside optimaalne kasutamine. Selline tasu ei tohi olla diskrimineeriv ja selle suhtes tuleb eelkõige arvesse võtta vajadust soodustada uuenduslike teenuste ja konkurentsi arengut.”

20. Nende sätete sisu ja ulatust on Euroopa Kohus täpsustanud 18. septembri 2003. aasta otsuses Albacom ja Infostrada.( )

21. Nendes kohtuasjades vaidlustatakse Itaalia seadus,( ) millega kehtestatakse makse telekommunikatsioonivõrkude paigaldamisele ja tarnimisele, telefonsideteenuste pakkumisele ning mobiil- ja personaalsideteenuste pakkumisele. Makset pidid tasuma telekommunikatsiooniteenuste kontsessioonide või üksiklubade omanikud. See arvutati eelneval aastal osutatud teenuste pealt teenitud käibe protsendi järgi ehk 3% 1999. aastal, 2,7% 2000. aastal, 2,5% 2001. aastal, 2% 2002. aastal ja 1,5% 2003. aastal.

22. Kaks üksiklitsentsi omavat äriühingut Albacom ja Infostrada vaidlustasid vaidlusaluse makse põhjendusel, et see oli nende meelest vastuolus direktiivi 97/13 artikliga 11.

23. Eelotsusetaotlus esitati Euroopa Kohtule, kes täheldas, et vaidlusalune makse ei kuulunud ühegi direktiivi 97/13 artiklites 6 ja 11 ette nähtud juhtumi alla: see ei olnud mõeldud loamenetlusega seotud halduskulude katmiseks ega nappide ressursside optimaalse kasutuse tagamiseks ega nende sätete tähenduses universaalteenuse rahastamiseks.( )

24. Itaalia valitsus väitis, et vaidlusalune makse ei olnud seega keelatud. Tema arvates, kui direktiivi 97/13 artikli 11 lõige 2 volitab liikmesriike kehtestama nappide ressursside korral täiendavaid tasusid, peaks neil samuti olema võimalik kehtestada täiendavaid makse, mis nagu antud juhul on mõeldud nende investeeringute toetamiseks, mida riik teeb telekommunikatsioonisektori liberaliseerimise tagamiseks.( )

25. Euroopa Kohus lükkas selle argumendi tagasi kahel põhjusel. Kõigepealt täheldas ta, et direktiivi 97/13 artikli 11 sõnastus eeldab kitsast tõlgendust.( ) Nimelt näeb artikli 11 lõige 1 sõnaselgelt ette, et liikmesriigid peavad jälgima, et ettevõtjatele loamenetluse raames kehtestatavate tasude eesmärk on üksnes litsentsisüsteemist tuleneva tööga seonduvate halduskulude katmine ja artikli 11 lõige 2 kehtestab selle üldsätte suhtes tingimuse, mis piirdub rangelt „nappide ressursside” juhuga.

26. Seejärel leidis Euroopa Kohus, et kui liikmesriikidel on võimalik vabalt määrata telekommunikatsiooniettevõtjatelt loamenetlusega seoses võetavaid tasusid, kaob direktiiviga 97/13 kehtestatud ühtse raamistiku kasulik mõju.( ) Nimelt on selle raamistiku eesmärk loamenetlusega seonduvate rahaliste tasude, mida liikmesriikidel on õigus tööstusharu ettevõtjatele kehtestada, laadi ja ulatuse ühtlustamine, ja seda eesmärgil kaotada takistused telekommunikatsiooniteenuste osutamise vabadusele ja hõlbustada märkimisväärselt uute operaatorite turule sisenemist.( ) Euroopa Kohus leidis seega, et kui Itaalia Vabariigil lubataks vaidlusalune makse säilitada, takistaks see märkimisväärselt liberaliseerimisprotsessi ja oleks seega direktiivi 97/13 eesmärkidega vastuolus.

27. Sellest tuleneb, et liikmesriikidel telekommunikatsiooniettevõtetelt võtta lubatavate loamenetlusega või lubadega seotud rahaliste tasude loetelu on olemuselt ammendav: kui kõnesolev tasu ei kuulu ühte direktiivis 97/13 ette nähtud kategooriasse, on see tasu keelatud.

28. Antud juhul on kindel, et vaidlusalused maksud ei kuulu ühegi direktiivi 97/13 artiklites 6 ja 11 sõnaselgelt ette nähtud juhtumi alla.

29. Schaerbeeki ja Fléroni vallad selgitasid oma märkustes, et vaidlustatud määrused taotlevad kahte ebavõrdse tähtsusega eesmärki.( ) Esimene, põhieesmärk on puhtalt maksualane: valdadel oma tegevusega seonduvate kõigi kulude katmiseks piisavate tulude saamine. Fléroni vald rõhutas koguni, et vaidlusalused maksud on selles suhtes omadustelt samad mis iga muu maks, kuivõrd neid kohaldatakse maksukohustuslase suhtes üksnes kutsetegevuse või teatud tegevuse alusel. Vaidlusaluste määruste teine, teisejärguline eesmärk on keskkonnaalane: vallad soovivad vältida väliantennide levikut oma territooriumil ja saada hüvitist esteetilise kahju eest, mida need antennid tekitavad.

30. Seega on selge, et vaidlusalused maksud ei kuulu ühessegi nendest kolmest direktiivi 97/13 artiklites 6 ja 11 ette nähtud kategooriast: nende eesmärk ei ole loamenetluse või lubade andmisega seonduvate halduskulude katmine ega universaalteenuse rahastamine ega direktiivi 97/13 artikli 11 lõike 2 tähenduses „nappide ressursside” kasutamise tagamine.

31. Toimikust tuleb ühtlasi välja, et need kolm kululiiki kaetakse muude maksudega, mis on kehtestatud 7. märtsi 1995. aasta kuninglikus dekreedis GSM-mobiilsidevõrkude rajamise ja teenindamise kohta,( ) mida on muudetud.( ) Selle akti artikli 15 lõige 1 sätestab luba omavatele operaatoritele kohustuse tasuda aastas 10 000 000 Belgia franki (ehk 247 893,52 eurot) „loa haldamise kulude” katteks ja 1 000 000 Belgia frangi (ehk 24 789,35 eurot) suuruse aastatasu „sageduste kasutusse andmise kulude katteks”. Lisaks näeb kuningliku dekreedi artikkel 15a ette, et vastavalt kehtivatele õigus- ja haldusnormidele on luba omavad operaatorid kohustatud rahaliselt toetama telekommunikatsiooni universaalteenuse fondi.

32. Sellest tuleneb, et vaidlusalused maksud ei kuulu direktiiviga 97/13 lubatud rahaliste tasude kategooriatesse.

33. Euroopa Ühenduste Komisjon väitis kohtuistungil siiski, et vaidlusaluseid makse võib pidada selle direktiivi artikli 11 lõike 2 kohaselt „nappide ressursside” optimaalse kasutamise tagamiseks mõeldud tasudeks, kusjuures ressursid on antud juhul GSM-leviantennid.

34. Minu meelest ei pea see väide paika. Nimelt olenemata asjaolust, et direktiivis 97/13 viitab mõiste „napid ressursid” eelkõige muudele elementidele, nagu vabad numbrid, või nagu kuninglikus dekreedis raadiosagedused,( ) on kindel, et antud juhul ei võetud vaidlusaluseid makse erinevate mobiilsideoperaatorite vahel kasutusele GSM-leviantennide jagamise tagamiseks. Nägime, et need maksud kehtestati peamiselt maksutulu kogumiseks ja ühtlasi nendest antennidest tulenevate esteetiliste ja keskkonnaalaste puuduste korvamiseks.

35. Komisjon väitis kohtuistungil ka, et eespool viidatud kohtuotsust Albacom ja Infostrada ei saa antud juhule üle kanda. Ta tuletas meelde, et direktiivi 97/13 artikleid 6 ja 11 kohaldatakse ainult seoses „loamenetlusega” kehtestatud maksude suhtes, ning et selles kohtuotsuses oli litsentsi valdamise ja vaidlusaluse tasu vahel otsene seos: kõnesolev makse kehtestati nimelt telekommunikatsiooniettevõtetele üksnes litsentsi omamise tõttu. Komisjoni arvates antud juhul sellist seost ei ole, sest vaidlusalust maksu ei pea tasuma mitte litsentsi omanik, vaid antenni omanik.

36. Nagu Mobistar, arvan ka mina, et see arutluskäik on liiga formaalne. On ju ilmne, et praktikas on GSM-leviantenni omanikud ka litsentsi või loa omanikud direktiivi 97/13 tähenduses. Komisjon ei toonud muide ühtegi näidet juhtudest, kus mobiilsideinfrastruktuur kuulub kellelegi teisele peale loa või litsentsi alusel mobiilsidevõrgu rajamiseks ja käitamiseks volitatud isiku.

37. Sellest lähtuvalt arvan ma, et vaidlusaluste maksude säilitamine on vastuolus direktiivi 97/13 sätetega.

B. EÜ artikkel 49 ja direktiivi artikkel 3c

38. Nendest teguritest lähtuvalt on Conseil d’État’ küsimused EÜ artikli 49 ja direktiivi artikli 3c tõlgendamise kohta ära langenud.

V. Ettepanek

39. Eespool esitatud põhjendustest lähtudes teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Conseil d’État’ eelotsuse küsimustele järgmiselt:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. aprilli 1997. aasta direktiivi 97/13/EÜ telekommunikatsiooniteenuste valdkonna üldlubade ja üksiklitsentside ühise raamistiku kohta sätteid ja eelkõige artiklit 11 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus kohaliku omavalitsuse õigusnormid, millega kehtestatakse mobiil- ja personaalside infrastruktuuridele aastamaks, kui infrastruktuuri omanik on nende sätete tähenduses litsentsi valdaja.