KOHTUJURISTI ETTEPANEK

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

esitatud 7. septembril 2004( )

Kohtuasi C-249/02

Portugali Vabariik

versus

Euroopa Ühenduste Komisjon

Tühistamishagi – Põllumajandus – Ühine põllumajanduspoliitika – EPATF – Liikmesriigi kulutused, mis on komisjonile esitatud kuluprognoosist väiksemad – Ettemaksete vähendamine järgneval eelarveaastal – Komisjoni peadirektori kiri, millega teavitatakse liikmesriiki sellisest vähendamisest – Hagi vastuvõetavus

1. Portugali Vabariik taotleb, et tühistataks Euroopa Ühenduste Komisjoni põllumajanduse peadirektori 18. aprilli 2002. aasta kiri,( ) milles vähendatakse määruse (EÜ) nr 1750/1999( ) artikli 39 lõike 3 alusel 4 583 055,83 euro võrra kahte 2002. aasta ettemakset, mis saadi maaelu arengukavade rahastamiseks (edaspidi „maaelu arengukava”).

I. Õiguslik taust

2. Käesolevas tühistamishagis tõstatatud küsimuste paljususe tõttu on soovitatav selgitada üksikasjalikult ühenduse õiguslikku tausta, mille suhtes neid tuleb käsitleda.

A. Maaelu arenguprogrammid: eesmärk, koostamine ja rahaline külg

1. Määrus (EÜ) nr 1257/1999( )

3. Selle õigusaktiga luuakse ühenduse abi raamprogramm maaelu säästvaks arenguks; need meetmed tõhustavad ja täiendavad muid ühise põllumajanduspoliitika vahendeid (artikkel 1). Pärast eri meetmete täpsustamist II jaotises( ) näeb see III jaotises pealkirja „Programmitöö” all ette maaelu arengukavade koostamise geograafilisel tasandil, mida peetakse kõige kohasemaks (artikli 41 lõige 1).

4. Lisaks kavade sisu kirjeldamisele (artikkel 43) sedastab see õigusakt järgmist:

– „[…] Need valmistavad ette liikmesriigi määratud pädevad asutused ning liikmesriik esitab need komisjonile pärast seda, kui on konsulteeritud pädevate asutuste ja organisatsioonidega asjakohasel geograafilisel tasandil” (artikkel 41 lõige 1).

– „Maaelu arengukavad hõlmavad 1. jaanuarist 2000 algavat seitsmeaastast ajavahemikku” (artikkel 42).

– „1. Maaelu arengukavad tuleb esitada hiljemalt kuue kuu jooksul alates käesoleva määruse jõustumisest. 2. Komisjon hindab esitatud kavasid, et selgitada välja nende vastavus käesolevale määrusele. Kuue kuu jooksul alates kavade esitamisest kiidab ta nende kavade alusel heaks maaelu arengu programmdokumendid määruse (EÜ) nr 1260/1999 artikli 50 lõikes 2 sätestatud korras( ) (artikkel 44).

5. Teiselt poolt näeb artikkel 46 ette, et EPATF [edaspidi on lühendi EAGGF asemel kasutatud eestikeelset lühendit EPATF] tagatisrahastust maaelu arenguks antava ühenduse toetuse kohta „tuleb igal aastal koostada rahastamiskava ja raamatupidamisarvestus […]” (lõige 1); et „[k]omisjon jaotab vahendid algselt liikmesriikidele kord aastas objektiivsete kriteeriumide alusel, milles võetakse arvesse eriolukordi ja -vajadusi ning keskkonnakaitse, töökohtade loomise ja maastiku säilitamise huvides tehtavaid jõupingutusi” (lõige 2); ja lõpuks, et „[a]lgset vahendite jaotamist kohandatakse vastavalt tegelikele kulutustele ja liikmesriikide poolt esitatavatele muudetud kuluprognoosidele, võttes arvesse programmide eesmärke ja olemasolevaid vahendeid […]” (lõige 3).

Ka on sobiv meenutada, et „EPATF tagatisrahastu finantsabi võib anda programmi rakendamiseks tehtavate ettemaksete ja tegelike kulutuste katmiseks tehtavate maksete kujul” (artikli 47 lõige 3).

Artikkel 50 sisaldab rakenduseeskirju( ), mis reguleerivad maaelu arengukavade esitamise ja läbivaatamise korda, rahastamiskava eelkõige selleks, et tagada eelarvedistsipliin, ja rahastamises osalemise, järelevalve ja hindamise korda ning järjepidevuse tagamise võimalusi maaelu arengu meetmete ja turukorralduste raames võetavate toetusmeetmete vahel.

2. Määrus nr 1750/1999( )

6. Määrust nr 1257/1999 täiendati määrusega nr 1750/1999( ), mida on korduvalt muudetud( ) ning mis tunnistati sõnaselgelt kehtetuks määrusega (EÜ) nr 445/2002( ), millele ma viitan edaspidi.( )

7. See rakendusmäärus käsitleb samuti maaelu arengukavasid, sätestades, et need tuleb koostada määruse nr 1257/1999 artikli 43 alusel „kooskõlas […] käesoleva määruse lisas sätestatud üksikasjalike nõuetega”, ning et nende heakskiitmine „määrab ühenduse toetuse kogusumma”( ) (artikli 33 lõiked 1 ja 2).

8. Rahalisest küljest tuleb arvesse võtta artikli 37 lõiget 1, mis sedastab:

„Liikmesriigid esitavad komisjonile hiljemalt iga aasta 30. septembriks iga maaelu arengu programmdokumendi kohta ning iga EPATF tagatisrahastust rahastatavaid maaelu arengumeetmeid käsitleva eesmärgi 2 ühtse programmdokumendi kohta:

a) ühenduse toetusega kaetud käesoleva eelarveaasta kulude ning kõnesoleva aasta lõpul tasumisele kuuluvate kulude kalkulatsiooni käesoleva määruse artikli 33 lõikes 2 osutatud korras ja

b) järgnevate eelarveaastate korrigeeritud kuluprognoosid kuni kõnesoleva programmitöö perioodi lõpuni kooskõlas igale liikmesriigile tehtud eraldisega.

Need andmed esitatakse tabelina, kasutades komisjoni poolt esitatud elektroonilist näidist.”( )

9. Artikli 39 lõige 1 sätestab, et „iga liikmesriigi poolt teatava eelarveaasta kohta deklareeritud kulusid rahastatakse ainult artikli 37 lõike 1 punkti b kohaselt komisjonile teatatud summade piires, mis on kaetud kõnesoleva eelarveaasta eelarvesse kantud assigneeringutega”.

Kuid tehtud kulutused võivad kuluprognoosidest erinevad olla. Selliseid erinevusi käsitletakse artikli 39 ülejäänud lõigetes.( ) Siinkohal on oluline lõige 3:

„3. Kui liikmesriigi teatava eelarveaasta tegelikud kulud jäävad alla 75% lõikes 1 nimetatud summadest, vähendatakse järgnevaks eelarveaastaks arvestatavaid kulusid kolmandiku võrra selle määra või lõike 1a rakendamisest tulenevate summade, kui need kulud on nimetatud määrast väiksemad, ja kõnesoleva eelarveaasta tegelike kulude vahest.

Seda vähendamist ei võeta arvesse vähendamise aastale järgneva eelarveaasta tegelike kulude kindlakstegemisel”.( )

Sama artikli 39 lõike 4 kohaselt aga „ei kohaldata lõiget 3 esimese kulude kalkulatsiooni suhtes, mis esitatakse maaelu arengu programmdokumendi või EPATF tagatisrahastust rahastatavaid maaelu arengumeetmeid käsitleva eesmärgi 2 ühtse programmdokumendi alusel”.( )

10. Ning viimaks, vastavalt määruse nr 1750/1999 artiklile 50 kohaldatakse seda määrust „ühenduse toetuse suhtes alates 1. jaanuarist 2000”.

3. Määrus nr 445/2002( )

11. Nagu öeldud,( ) tunnistas see 22. märtsil 2002 jõustunud määrus( ) sõnaselgelt kehtetuks määruse nr 1750/1999, mis tähendab, et viiteid kehtetuks tunnistatud määrusele „käsitatakse viidetena käesolevale määrusele ja neid tuleb lugeda III lisas esitatud vastavustabeli kohaselt” (artikkel 65).

12. Tuleb märkida, et paljud määruse nr 445/2002 sätted kordavad määruse nr 1750/1999 sätteid, mis muudab selle sisuliselt ümberkirjutatud tekstiks.( ) Nii on see artiklite 40, 41 lõike 1 (ühtelangevad vastavalt määruse nr 1750/1999 artikli 33 lõigetega 1 ja 2), artikli 47 (määruse nr 1750/1999 artikkel 37) ja 49 (määruse nr 1750/1999 artikkel 39) puhul.

13. Ent hoolimata loogilistest erinevustest, mis tulenevad ühele või teisele sättele viitamisest,( ) on määruses nr 445/2002 täheldatavad mõned muudatused võrreldes varasemaga. Ilma et see piiraks ülejäänud muudatusi,( ) tuleks välja tuua artikli 49 lõikega 5 tehtud muudatus, millest tuleneb, et „lõiget 4 ei kohaldata 2000. eelarveaasta esimese kulude kalkulatsiooni suhtes, mis esitatakse maaelu arengu programmdokumendi või EPATF tagatisrahastust rahastatavaid maaelu arengumeetmeid käsitleva eesmärgi 2 ühtse programmdokumendi alusel”. Väljendit „2000. eelarveaasta jooksul” määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõikes 4 ei olnud.( )

B. Ühise põllumajanduspoliitika rahastamine

14. Pärast Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EPATF) tagatisrahastust rahastatavate juhtude täpsustamist sätestab määruse (EÜ) nr 1258/1999( ) artikli 6 lõige 1 liikmesriikide kohustuse edastada korrapäraste ajavahemike tagant komisjonile „järgmise teabe akrediteeritud makseasutuste ja kooskõlastusasutuste kohta ning fondi tagatisrahastu rahastatud tehingute kohta:

a) aruanded kulutuste ja rahaliste vajaduste prognooside kohta;

b) raamatupidamise aastaaruanded koos raamatupidamisarvestuste kontrollimiseks ja heakskiitmiseks vajaliku teabega ning tõendi edastatud raamatupidamisaruannete ühtsuse, täpsuse ja õigsuse kohta.”

15. See nõuab ka, et komisjon võtab pärast fondikomiteega( ) konsulteerimist vastu otsused „igakuiste ettemaksete kohta akrediteeritud makseasutuste tehtud kulutuste põhjal” (artikli 7 lõike 2 esimene lõik) ning kontrollib ja kiidab heaks „makseasutuste raamatupidamisarvestuse artikli 6 lõike 1 punktis b osutatud teabe põhjal enne asjaomasele majandusaastale järgneva aasta 30. aprilli”. Otsus raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise kohta käsitleb esitatud aruannete ühtsust, täpsust ja õigsust. Otsus ei piira hilisema otsuse vastuvõtmist vastavalt lõikele 4( ) (sama artikli 7 lõige 3).

16. Tuleb märkida ka, et määrust nr 1258/1999 kohaldatakse „alates 1. jaanuarist 2000 tehtud kulutuste suhtes” (artikli 20 teine lõik).

17. Lõpuks tuleb märkida, et määrust nr 729/70( ), mis eelnes määrusele nr 1258/1999, rakendati määrusega (EÜ) nr 1663/95( ), mis on samuti kohaldatav tingimusel, et viiteid määrusele nr 729/70 käsitatakse viidetena seda asendanud määrusele( ).

C. Otsuste vastuvõtmine komisjoni poolt

18. EÜ artikkel 211 annab komisjonile „iseseisva otsustamisõiguse” ja komisjoni töökorra artikkel 4( ) näeb ette neli võimalust selle kasutamiseks:

a) koosolekutel,

b) kirjaliku menetluse teel artikli 12 kohaselt,

c) volitamise teel artikli 13 kohaselt,

d) delegeerimise teel artikli 14 kohaselt.

19. Ühe või mitme komisjoniliikme volitused „võib edasi delegeerida peadirektoritele või talituste juhatajatele”, välja arvatud juhul, kui see on selgelt keelatud (artikkel 13). Komisjon võib delegeerida ka juhtimis- ja haldusmeetmete vastuvõtmise „peadirektoritele ja talituste juhtidele” (artikkel 14). Samas „volitamise või delegeerimise teel vastu võetud otsused registreeritakse päevakokkuvõttes, mis kantakse komisjoni järgmise koosoleku protokolli” (artikkel 15).

II. Asjaolud

A. Portugali Vabariigi maaelu arengukavade heakskiitmine

20. Portugali Vabariik esitas komisjonile kolm maaelu arengukava aastateks 2000–2006:

– 6. jaanuaril 2000 Mandri-Portugali kohta( ).

– 4. veebruaril 2000 Assooride autonoomse piirkonna kohta( ).

– 22. veebruaril 2000 Madeira autonoomse piirkonna kohta( ).

21. Komisjon kinnitas maaelu arengukavad vastavalt 22. novembri 2000. aasta, 1. märtsi 2001. aasta ja 30. aprilli 2001. aasta otsustega.( ) Kõigi kolme otsuse artikli 2 lõikes 1 määratakse kindlaks EPATF tagatisrahastu osalus kava elluviimiseks kavandatud meetmete maksumuses ning lõikes 2 sätestatakse, et vastavalt määruse (EÜ) nr 296/96( ) artiklile 7 kirjendatakse kooskõlastusasutuste poolt pärast 1999. aasta 16. oktoobrit tehtud väljamaksed 2000. eelarveaastasse. Artikli 3 lõikes 1 märgitakse, et kulud kuuluvad tasumisele alates vastavalt 6. jaanuarist, 4. ja 22. veebruarist 2000.( )

B. Määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõike 3 kohaldamine komisjoni poolt

22. Vastavalt määruse nr 1750/1999 artikli 37 lõike 1 punktile b( ) esitas Portugali Vabariik 30. septembri 2000. aasta teatisega komisjonile programmitöö perioodil iga maaelu arengukava kohta kuluprognoosi järgnevateks eelarveaastateks. 2001. eelarveaastaks ettenähtud summa ulatus 281 430 000 euroni.

23. Komisjon leidis andmete alusel, mida Portugali ametivõimud iga kuu esitasid, et 2001. eelarveaastal tegelikult tehtud kulutused olid ainult 197 323 322,52 eurot, mis vastas 70,11 protsendile selle eelarveaasta kuluprognoosist.

24. EPATF komitee on käsitlenud määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõike 3 kohaldamise küsimust mitmel korral.

a) 22. jaanuari 2002. aasta koosoleku protokolli on kantud andmed mõnele liikmesriigile määratud trahvide kohta selle eest, et nad ei pidanud kinni maaelu arenguks ettenähtud EPATF 2001. aasta eelarvest, konkreetse viitega määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõikele 3 (punkti 6 lõige 1). Kuid see punkt jäeti sisemenetluse tõttu välja, kuna enne trahvide täpsustamist tuli hinnata liikmesriikide poolt sellel eelarveaastal tehtud kulude summat, mis saab teatavaks pärast 31. jaanuari 2002, mis on EPATF tagatisrahastu 2001. eelarveaasta lõpetamise kuupäev.

Sama koosoleku protokolli osas, mis puudutab andmeid maaelu arendamise EPATF 2002. aasta eelarve kuluprognooside kohta, mis on määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõike 3 kohaselt läbi vaadatud, on märgitud, et komisjoni esindaja selgitas oma arvutusmeetodit (punkti 6 lõige 2).

b) 19. veebruari 2002. aasta koosoleku protokolli on kantud samalaadne teave, milles samuti nimetatakse sõnaselgelt määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõike 3 kohaldamist (punkt 6).

Selles viidatakse ka, et komisjoni esindaja nimetas kuus liikmesriiki, kelle maaelu arengukavadega seonduvad kulud olid alla 75% kuluprognoosist, teatades neile, et neid teavitatakse kirja teel kuupäevast, mil vastav summa arvatakse maha nende igakuistest ettemaksetest.

25. Antud juhul vaidlustatud kiri, mis saadeti Instituto Nacional de Garantía Agrícola’le (edaspidi „INGA”),( ) selgitab, et EPATF 2001. eelarveaastal tehtud kulutused ulatusid 197 323 332,52 euroni, mis on prognoositud 281 430 000,00 eurost vähem kui 75%, mille tõttu kohaldatakse määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõiget 3; kirjale on lisatud dokument AGRI/46059/2001-Rev. 2, mida arutati EPATF komitees 19. veebruaril 2002 ning milles näidatakse ära täpsed arvestused.( ) Kirjas teatati viidatud artikli alusel kahe 2002. aasta ettemakse vähendamisest 4 583 055,83 euro võrra, kirjendades selle peatükki B01-41 (raamatupidamise kontrollimine ja heakskiitmine/korrektsioonid ettemaksetes), ilma et see mõjutaks liikmesriigile otsusega 2000/426/EÜ määratud summasid.( )

26. EPATF komitee 19. aprilli 2002. aasta koosolekul arutati taas määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõikes 3 osutatud vähendamist. Taani delegatsiooni palvel andis esimees teada komisjoni õigusteenistuse seisukohast, kinnitades, et nimetatud vähendamine kujutab endast täiesti tavalist finantskorrektsiooni, mis tehakse asjaomastele liikmesriikidele kas juunis või augustis 2002 ettemaksete vähendamise vormis.

27. 22. mai ja 19. juuni 2002. aasta koosolekutel konsulteeriti EPATF komiteega ettemaksete asjus, mis tehakse liikmesriikidele 2002. aasta juunis ja juulis vastavalt 2002. aasta aprilli ja mai kulutuste eest. Nendel koosolekutel täheldati, et ettemaksete summa sisaldab nii positiivseid kui ka negatiivseid korrektsioone, mida kohaldatakse liikmesriikide poolt deklareeritud kulutuste suhtes.

28. Komisjon määras põllumajanduse eest vastutava voliniku poolt allkirjastatud 27. mai ja 24. juuni 2002. aasta otsustega kindlaks liikmesriikidele vastavalt 2002. aasta aprilli ja mai eest tehtavate ettemaksete summa. Nimetatud otsused piirduvad üldsummadega riikide kaupa, ilma üksikasjalike täpsustusteta.

29. Jääb veel nimetada, et 12. juuni 2002. aasta otsusega 2002/461/EÜ( ) kiitis komisjon määruse nr 1258/1999 artikli 7 lõike 3 alusel heaks liikmesriikide raamatupidamisarvestused EPATF tagatisrahastust rahastatavate kulutuste osas 2001. eelarveaastaks.

III. Menetlus Euroopa Kohtus

30. Portugali Vabariik esitas 1. juulil 2002 hagi Euroopa Kohtu kantseleisse.

31. Euroopa Ühenduste Komisjon esitas hagile vastuse, paludes hagi vastuvõetamatuks tunnistada või igal juhul jätta hagi rahuldamata ning mõista kohtukulud välja hagejalt.

32. Kirjalik menetlus lõppes pärast repliiki ja vasturepliiki.

33. 1. juulil 2004 toimus hageja taotlusel kohtuistung, millel osales ka kostja, ning kus teatati, et ettepanek esitatakse 7. septembril.

IV. Õiguslik analüüs

34. Esialgu toodi esile hagi vastuvõetavus, sest komisjoni arvates vaidlustatakse informatiivse sisuga kirja. Ülejäänus käsitleb hagi analüüs Portugali Vabariigi esitatud tühistamise väiteid.

35. Sellele vaatamata on tegemist omavahel seonduvate teemadega, sest kõnesoleva kirja õiguslik olemus võib olulisel määral mõjutada hageja poolt põhikaebuses esitatud pädevuse puudumist.

A. Tühistamishagi vastuvõetavus

1. Argumendid

36. Komisjon taotleb hagi vastuvõetamatuks kuulutamist, sest kokkuvõtvalt võib tema arvates tühistamishagi esitada ainult siduva õigusliku jõuga aktide vastu, millega ei ole aga vaidlustatud kirja puhul tegemist, ning see kiri ei muuda ka õiguslikke olukordi, vaid kirjal on üksnes informatiivne iseloom EPATF komitee 19. veebruari 2002. aasta koosolekul teatavaks tehtu teemal, see kiri kujutas endast lihtsalt teadaannet komisjoni teenistustelt Portugali Vabariigile selle kohta, mis on komitee koosolekute tõttu juba teada ning kuulub ühenduse ja liikmesriikide vahelise koostöö raamesse.

Komisjon väidab ka, et ainsad õiguslikult siduvad otsused, mis võiksid puudutada hageja huve, on 27. mai ja 24. juuni 2002. aasta otsused 2002. aasta aprilli ja mai ettemaksete kohta, millega põllumajanduse eest vastutav volinik võttis meetme ettemaksete vähendamiseks.

37. Lähtuvalt asjaolust, et EPATF komitee 22. jaanuari 2002. aasta koosolekul ei arutatud trahvi määramist juba seetõttu, et ei olnud kindlaks määratud iga liikmesriigi poolt tehtud kulutuste summa, ning et 19. veebruari 2002. aasta koosolekul komisjon vaid teatas oma kavatsusest trahve määrata, leiab Portugali valitsus, et kiri muudab tema õiguslikku seisundit, kuna kiri kujutab endast akti talle määratud summa vähendamiseks ning täpsustab ka selle vähendamise summa, mille tõttu on kiri individuaalse ja konkreetse sisuga.

Ta väidab, et kuni kirja saamiseni ei olnud ta teadlik sellest, et komisjon oli lubanud summat vähendada, vähendamise summast ega sellest, kas see jaotatakse 2002. eelarveaasta vastavate igakuiste ettemaksete vahel või arvatakse tervikuna maha ühest kuumaksest.

27. mai ja 24. juuni 2002. aasta otsused on tema meelest vaid rakendusmeetmed, mis ei kuulu edasikaebamisele, sest need ei näita, et Portugali Vabariigi poolt tehtud tegelikud kulutused moodustavad alla 75% prognoositud kulutustest, need ei täpsusta ka määratud trahvi ega selle summat.

38. Minu arvates tuleb tühistamishagi vastuvõetavuse üle otsustamiseks lähtuda EÜ artiklist 230( ), nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus.

39. Tühistamishagil on kahekordne eesmärk: jälgida ühenduse õiguse järgimist institutsioonide poolt ning kaitsta hagejate õigusi (teised ühenduse institutsioonid, liikmesriigid või eraisikud) nimetatud institutsioonide tegevuse vastu,( ) kuna kohtupraktika kohaselt on vastuvõetavuse kriteeriumide kitsas tõlgendamine nimetatud hagiga taotletava eesmärgiga vastuolus( ).

40. Selles osas rõhutati, et Euroopa Ühendus on õigusühendus, mistõttu alluvad nii liikmesriikide kui ka ühenduse institutsioonide aktid vältimatult kontrollile nende kooskõla tagamiseks põhiseadusliku hartaga, s.o asutamislepinguga, mis kehtestab lisaks terve õiguskaitsevahendite ja menetluste süsteemi, mille eesmärk on võimaldada Euroopa Kohtul kontrollida institutsioonide tegevuse seaduslikkust.( ) Selle süsteemi raames peab olema võimalik vaidlustada „kõiki institutsioonide poolt vastuvõetud meetmeid, millel on kavandatavalt õiguslikud tagajärjed”( ).

41. Küsimus on selles, kuidas täpselt kindlaks teha, millal kaasnevad ühenduse aktiga õiguslikud tagajärjed.

2. Õiguslike tagajärgedega akti mõiste

42. Olen seda mõistet varem uurinud.( ) Minu meelest kehtib seal leitu ka käesoleva juhtumi kohta, milles esitatakse tagajärgede ulatuse küsimus liikmesriigi suhtes.

43. Euroopa Kohtu seisukohast ei oma meetme nimi või vorm põhimõtteliselt tähtsust, sest otsustav on selle sisu ja ulatus,( ) kusjuures kohus on pidanud vastuvõetavaks kirja( ) või suulise otsuse vastu esitatud hagi( ). Samal teemal menetles kohus ühte tühistamishagi nõukogu otsuse vastu, millega kutsuti liikmesriike sõlmima rahvusvahelist lepingut ühenduse nimel,( ) ja ühe komisjoni teatise vastu, mis kehtestas ühe direktiivi sätete tõlgendamise ettekäändel liikmesriikidele uued kohustused( ).

44. Seevastu on peetud vastuvõetamatuks hagisid, mis esitatakse aktide vastu, mis ei anna iseenesest õigusi ega kehtesta kohustusi kolmandate isikute suhtes, ning kohus on jätnud rahuldamata hagid siseriiklike meetmete või sisemiste juhiste vastu, millel ei ole tagajärgi väljaspool akti andnud institutsiooni( ), või teatud kindla ühenduse tava vastu( ). Ka on vastuvõetamatuse tõttu rahuldamata jäetud keerukas menetluses lõplikule otsusele eelnevate või järgnevate aktide vastu esitatud hagid. Vead aktides, mis valmistavad ette hiljem vastuvõetavat akti, mis sisaldab institutsiooni otsust, tuleb välja tuua hagi esitamise ajal selle hilisema akti vastu( ), ilma et see piiraks eraldi hagi esitamist ettevalmistavate aktide vastu, kui need õiguslike tagajärgedega aktid mõjutavad otsustavalt põhimenetluse küsimusi. Samal põhjusel on edasikaebamise võimalus välistatud aktide puhul, mis piirduvad varasemate aktide kordamise või kinnitamisega,( ) ning rakendusaktide puhul( ).

3. Eelmise mõiste kohaldamine käesolevale kohtuasjale

45. Eespool esitatust lähtudes tuleb vaidlustatud kirja pidada õiguslike tagajärgedega aktiks.

46. Määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõige 3( ) näeb ette järgnevaks eelarveaastaks arvestatud kulude vähendamise täpsete parameetrite alusel,( ) millest tuleneb vajadus, et pädev asutus võtab meetme vähendamise kindlaksmääramiseks asjaomaste andmete alusel. See tähendab, et tuleb kindlaks määrata „tegelikud kulud”, „lõikes 1 ettenähtud summad”, nendevahelise erinevuse protsent ning lõpuks selle alusel kolmandik „täheldatud erinevusest”, mis annabki vähendamise määra.

47. Liikmesriik võib vastava otsuse peale tegelikult kaevata alles siis, kui talle on teada, et toimub vähendamine kõikide nende andmete alusel, vaidlustades arvesse võetud mõisteid või elemente; seda on raske teha, kui teavet antakse järjestikuste osade kaupa, mitte konkreetse otsusega, milles võetakse kokku kõik olemasolevad andmed, võimaldades liikmesriigil meedet vaidlustada ja algatada kohtumenetlust, kui ta seda vajalikuks peab.

48. Käesolevas kohtuasjas on kirjas selgelt öeldud, et Portugali Vabariigi suhtes kohaldatakse määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõiget 3, märkides ära vähendamise summa, vähendamise aja ja arvesse võetud andmed:

– tehtud kulutused ulatuvad 197 323 332,52 euroni;

– komisjoni talitustele 30. septembril 2000 edastatud 2001. aasta kuluprognoos oli 281 430 000,00 eurot;

– tegelikud kulud on alla 75% kuluprognoosist ja

– vähendamine ulatub 4 583 055,83 euroni, mis tuleb teha kahes osas 2002. aasta ettemaksetelt.

49. Järelikult tundub kirja vastu esitatud tühistamishagi olevat vastuvõetav, vaatamata komisjoni vastupidistele väidetele.

50. Määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõike 3 kohaldamist arutati siiski kahel eelneval EPATF komitee koosolekul,( ) mis olid mõlemad teavitava iseloomuga( ). 22. jaanuari 2002 koosoleku arutelu ei ole antud juhul olulise õigusliku tähtsusega, sest kõik viidatud sätte kohaldamist puudutav jäeti päevakorrast välja, just sellepärast, et puudusid teatud vajalikud andmed. Suuremad kahtlused tekivad 19. veebruari koosoleku arutelude hindamisel.

51. Selle koosoleku protokolli järgi tegi komisjoni esindaja teatavaks mõnedele liikmesriikidele määratavad trahvid, mis olid ilmselt( ) kirjas dokumendi lisas, mis hiljem lisati vaidlustatud kirjale. Sellest võib järeldada, et 19. veebruari 2002. aasta koosolekul oli komisjon juba vastu võtnud vähendamise kohaldamise otsuse, selle arvutamise alused ja vähendamise summa, ning et seega oli 18. aprilli 2002. aasta kiri vaid teadaanne tehtud otsuse kohta. Nii et kui Portugali Vabariik ei olnud sellega nõus, oleks ta pidanud vaidlustama selle otsuse, mitte aga kirja.

52. Ent mille oleks Portugali Vabariik pidanud vaidlustama? Kas lisa, milles tehakse arvutus? Trahviteate? Komisjoni esindaja antud teabe? Lühidalt öeldes, kus on akt, mis määrab vähendamise?( )

53. Neid küsimusi silmas pidades paistab, et vastavalt õiguskindluse põhimõttele, mille kohaselt „peab iga õiguslikke tagajärgi omav haldusasutuse akt kindlalt täpsustama akti autori ja sisu” [mitteametlik tõlge]( ), ning tõhusa kohtuliku kontrolli nõudele, et kõik institutsioonide aktid peavad olema kooskõlas ühenduse õigusega( ), on soovitatav vastu võtta tühistamishagi kirja vastu, mis on osutunud vähendamisotsuse materiaalseks väljenduseks, sisaldades kõiki Portugali kohta käivaid andmeid.

54. Tegelikult oleks hagi tulnud esitada otsuse vastu, millega määrati vähendamine, kuid kuna puuduvad muud ametlikud dokumendid otsuse vastuvõtmise kohta, muutub kiri otsuse materiaalseks väljenduseks, võimaldades hagejal see vaidlustada, et Euroopa Kohus hindaks selle kooskõla ühenduse õigusega. Sellepärast, kuigi formaalselt esitati tühistamishagi kirja vastu, on selle tegelik ese kirjas sisalduv otsus. Lisaks tuleb sama lähenemist järgida Portugali Vabariigi poolt väidetavalt ebaseaduslike põhjuste analüüsimisel, see tähendab, et tuleb pigem lähtuda vähendamise otsusest ja selle teostamise tingimustest, kui kirjast, mis on lihtsalt nende kokkuvõte.

55. Teiselt poolt ei jaga ma ka komisjoni väiteid, nagu oleks vaidlustatud aktid 2002. aasta mai ja juuni otsused, milles kehtestati liikmesriikidele 2002. aasta aprilliks ja maiks kohaldatavate ettemaksete summa, sest need on kõigest juba varem vastuvõetud otsuse rakendusmeetmed. Nagu rõhutab hageja, on need otsused sarnased varasemate otsustega, erinedes määratud summade ja nendele vastavate kuumaksete poolest, kuid mis ei lisa midagi uut.

B. Tühistamise põhjenduseks esitatud väited

56. Kui kohus peab hagi vastuvõetavaks, peab ta uurima tühistamise toetuseks esitatud väiteid.

1. Esimene väide tühistamishagi põhjenduseks: pädevuse puudumine

57. Kaebus pädevuse puudumise kohta jaguneb kaheks osaks, mis vihjavad komisjoni töökorra rikkumisele ja määruse nr 1258/1999 artikli 7 lõike 3 rikkumisele.

a) Komisjoni töökorra rikkumine( )

58. Portugali Vabariik nõuab kirja tühistamist, sest selle autor on peadirektor, kellel puudub asjakohane pädevus ning kes tegutses ilma, et teda oleks selleks volitatud või talle pädevust delegeeritud – mis on volitamisvahendid, mille olemasolu ei saa eeldada.

59. Ma nõustun hagejaga, et peadirektor ei saa määrata määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõikes 3 ettenähtud vähendamist. Ma olen nõus ka sellega, et antud juhul ei ole tõendeid volitamise või delegeerimise kohta.( ) Pealegi ei vaidlusta komisjon ühtegi nendest punktidest.( )

60. Ent ma ei jaga nendest asjaoludest tehtud järeldusi, sest kirja ei tule vaadata selle koostamise kontekstist eraldi.( ) See oleks lihtsustatud lahendus ja tähendaks kirjale sellise olemuse omistamist, mida sellel ei ole. Ei tohi unustada, et ma toetan hagi tunnistamist vastuvõetavaks selle alusel, et komisjoni otsusel Portugali Vabariigile tehtavate ettemaksete vähendamiseks puudub konkreetne materiaalne alus, mille tõttu kiri täidab seda ülesannet, nii et kirja vaidlustamine võimaldab Euroopa Kohtul uurida hageja rahulolematust tehtud otsusega( ). Kuid sellest ei saa järeldada, et vähendamisotsuse tegi peadirektor kirjas, nagu väidab hageja riik.

b) Määruse nr 1258/99 artikli 7 lõike 3 rikkumine( )

61. Hageja märgib, et kiri kannab 18. aprilli 2002. aasta kuupäeva, aga makseasutuste 2001. eelarveaasta raamatupidamisarvestus kinnitati alles 12. juunil 2002. Ta leiab seega, et enne seda hetke ei saanud 2002. aastal rakendatava vähendamise summat arvutada, nii et kui peadirektor tegi arvutuse veel kinnitamata summa kohta, ületas ta oma pädevuse piire, rikkudes määruse nr 1258/1999 artikli 7 lõiget 3.

62. Ma ei nõustu selle arutlusega. Viidatud säte sedastab, et komisjon kontrollib ja kiidab heaks makseasutuste raamatupidamisarvestuse, mida peadirektor ei teinud. Teine probleem on see, et ta ei oodanud vähendamise tegemiseks ära aastaaruande kinnitamist. See tähendab, nagu komisjon väitis oma kirjalikus vasturepliigis, et Portugali Vabariik peab tegelikult küsitavaks arvutusmeetodit, mis võib teatud juhul tekitada sisulise vea, kuid mitte pädevuse puudumist või vormi viga. Ma usun, et hageja on sellest olukorrast isegi teadlik, arvestades seda, kuidas ta sõnastas oma hagi neljanda väite, mida ma käsitlen edaspidi. Väide pädevuse puudumise kohta ei ole seega põhjendatud.

2. Teine väide tühistamishagi põhjenduseks

63. Portugali Vabariik väidab, et otsusel puudub õiguslik alus, kuna see võeti vastu ajal, mil selle aluseks olev määrus nr 1750/1999 oli sõnaselgelt kehtetuks tunnistatud määrusega nr 445/2002( ).

64. Komisjon väidab, et vastavalt määruse nr 445/2002 artikli 65 lõikele 1 tuleb viiteid kehtetuks tunnistatud määrusele käsitada viidetena uuele määrusele.

65. Ma ei nõustu selle viimase lähenemisega. Selles artiklis sätestatu puudutab määruse nr 1750/1999 kehtivusajal vastuvõetud meetmeid ja akte, mitte hilisemaid, mis peavad aluseks võtma uue määruse, mitte kehtetuks tunnistatud määruse. Kuid ma ei nõustu ka hageja väitega. Nagu ma juba täheldasin( ), on määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõige 3 identne määruse nr 445/2002 artikli 49 lõikega 4, mis tähendab, et ettemaksete vähendamise otsuse õiguslik alus on sama, millest tulenevalt ei saa ainult valele sättele ja sealhulgas määrusele viitamise tõttu hageja taotletud tühistamist lubada, sest otsus põhineb õigusaktil ning selle tagajärjed on samad, olenemata sellest, millist sätet kohaldatakse. Seda enam, kui arvestada, nagu ma juba ütlesin, et kiri on vaid varem vastuvõetud otsuse materiaalne väljendus( ).

3. Kolmas väide tühistamishagi põhjenduseks

66. Selle väite kohaselt tehti ilmne viga määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõike 4 kohaldamisel, milles nähakse ette, et lõiget 3 ei kohaldata maaelu arengu programmdokumendi alusel esitatava esimese kuludeklaratsiooni kohta, millest tekib küsimus, kas see esimene deklaratsioon käib 2000. eelarveaasta kohta, nagu väidab komisjon, või 2001. eelarveaasta kohta, nagu väidab hageja.

67. Selle dilemma lahendamiseks tuleb meenutada, et Portugali esitatud maaelu arengukavade kohta tehtud otsused sedastavad ühelt poolt, et makseasutuste poolt alates 16. oktoobrist 1999 tehtavad maksed kirjendatakse 2000. eelarveaastasse (artikli 2 lõige 2), ja teiselt poolt, et kulud kuuluvad tasumisele vastavalt alates 6. jaanuarist, 4. ja 22. veebruarist 2000 (artikli 3 lõige 1)( ).

68. Seega, kuigi maaelu arengukavad kiideti heaks pärast kuue kuu tähtaja möödumist nende esitamisest( ), sätestati, et need loetakse tagasiulatuvalt 2000. eelarveaastasse. Seega ei ole arengukavade esitamise või heakskiitmise kuupäev ega kulude tegemise aeg nii oluline kui periood, millesse kavad kuuluvad.

69. Seetõttu, kuigi ma nõustun komisjoni väitega, et määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõikes 4 sätestatud mittekohaldamisega eelnevas lõikes sätestatud trahvi suhtes tahetakse liikmesriikidele anda kohanemisaega teadmiste täiendamiseks eelarveaastal omandatud kogemuse varal, leian ma, et see tähendab ka võimalust, et esimest kuludeklaratsiooni võivad mõjutada viivitused maaelu arengukavade heakskiitmisel, mille tõttu sätestati see ajutine mittekohaldamine sellest asjaolust tulenevate kahjulike mõjude korvamiseks.

70. Selles kontekstis tulebki komisjoni väidet, et kui määruse nr 445/2002 artikli 49 lõige 5 täpsustab, et trahv ei kehti „2000. eelarveaastal” tehtud kulude esimese deklaratsiooni kohta, käsitleda lihtsalt eelmise määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõike 4 selgitusena( ).

71. Järelikult oli trahvi määramata jätmine kohaldatav 2000. eelarveaasta, mitte 2001. eelarveaasta suhtes.

72. Seda väidet ei sea kahtluse alla, vaid pigem vastupidi – toetab Portugali Vabariigi nimetatud asjaolu, et komisjon oli 2000. aasta 2. oktoobri ja 20. novembri ning 2001. aasta 12. jaanuari kirjades märkinud, et mõned summad võivad jääda 2000. eelarveaasta ettemaksete raames hüvitamata, sest maaelu arengukavad on heaks kiitmata, kuna tegemist on teatistega, mis eelnesid nimetatud otsustele, milles kahtlemata oli probleemist teadlikult sätestatud tagasiulatuv jõud, mida ma juba nimetasin.

4. Neljas ja kuues väide tühistamishagi põhjenduseks

73. Portugali Vabariik väidab ka, et on ilmne viga määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõike 3 kohaldamisel (neljas väide) ja määruse nr 445/2002 artikli 49 lõike 4 kohaldamisel (kuues väide), kasutades mõlemal juhul sarnaseid argumente.( ) Viga tulenevat sellest, et komisjon määras tegelikud kulud kindlaks andmete põhjal, mille andis INGA (197 323 332,52 eurot) (ning neid andmeid ei vaidlustata), võtmata arvesse, nagu nõutud, 2001. eelarveaasta raamatupidamisarvestuse kinnitamise otsuses esitatud andmeid (197 757 664,51 eurot).

74. Komisjon leiab, et aastaaruande kinnitamist ei ole vaja oodata, märkides, et määruse nr 445/2002 artikli 49 lõige 4 – määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõige 3 – ei viita kinnitatud raamatupidamisarvestusele, vaid asjaomasel eelarveaastal heakskiidetud kuludele. Ta lisab, et vastavalt määruse nr 296/96 artikli 4 lõikele 1( ) otsustatakse igakuised ettemaksed andmete järgi, mida liikmesriigid igal nädalal ja iga kuu edastavad, kohaldades artiklit 3.

75. Seda küsimust tuleb käsitleda järgmisi põhjendusi silmas pidades. Esiteks on määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõikes 3 ettenähtud vähendamise põhieesmärk, et kavandatud kulud ja tegelikud kulud oleksid võimalikult lähedased, nii et tegelikkusele mittevastava eelarve eest vastutava liikmesriigi ettemakseid vähendatakse järgneval eelarveaastal.( ) Teiseks tuleb eristada kuludeklaratsioone ja rahaliste vajaduste prognoose ühelt poolt ja aastaaruannete heakskiitmist teiselt poolt, sest neil on eri otstarve ning need põhinevad erinevatel andmetel.( ) Sellest lähtuvalt tehakse igakuised ettemaksed samadel perioodidel tehtud kulude alusel, samas kui raamatupidamisarvestust kontrollitakse ja kinnitatakse aastaarvestuse järgi ning see tuleb kinnitada enne asjaomasele majandusaastale järgneva aasta 30. aprilli, ilma et see piiraks eri menetlust nende kulude rahastamisest väljaarvamiseks, mis ei ole tehtud kooskõlas ühenduse normidega( ).

76. Järelikult, kuigi õiguskindluse seiskohalt oleks parem oodata aastaaruannete kinnitamist, et vajadusel trahv määrata, ei tähenda liikmesriikide makseasutuste poolt edastatud andmetest tulenevate summade aluseks võtmine ei nimetatud põhimõtte ega määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõike 3 põhimõtte rikkumist. Peale selle, et komisjon käsitleb liikmesriigi enda poolt edastatud andmeid ja et igakuiselt edastatud andmete ja aastaaruande vahel ei tohiks märkimisväärseid erinevusi olla( ), tekitaks trahvi kohaldamise sõltuvusse seadmine aruande lõplikust kinnitamisest lubamatuid olukordi. Võib juhtuda, et liikmesriik ei ole nõus teatud kulude väljajätmisega, nii et raamatupidamisarvestuse kinnitamise otsuse saab teha alles pärast ettenähtud võistlevat menetlust.( ) Seega, niipea kui komisjoni käsutuses on täpsed andmed, millest teavitavad teda siseriiklikud makseasutused, võib ta neid väga hästi kasutada viidatud otstarbel.( ) Seda väidet toetab asjaolu, et ühise põllumajanduspoliitika rahastamine toimub usaldusel põhineva süsteemi kaudu, milles fondi juhtimine jäetakse põhimõtteliselt siseriiklike pädevate asutuste kätesse.( )

77. Veel üks küsimus seisneb selles, et raamatupidamisarvestuse aastaaruande tulemuste põhjal kohandab komisjon määratud trahvi. See tähendab, et isegi kui ei ole vajadust ega seaduslikku kohustust oodata aastaaruande kinnitamist selle summa kindlaksmääramiseks, ei või jätta arvesse võtmata võimalikku erinevust aasta jooksul esitatud andmetest nähtuva summa ja lõpliku arvu vahel. Näib, et seda on tähtis kontrollida, et selgitada trahvi asjakohasust, aga ka selle summa täpseks väljaarvutamiseks nii, et kui erinevus on liikmesriigi kasuks, nagu see on käesolevat juhul, vähendada trahvisummat vastavalt heakskiidetud kuludele, mis kajastub eelarveaasta lõpuni tasumisel kuuluvates igakuistes ettemaksetes.

78. Selle seisukoha toetuseks lubatagu mul nimetada kohtuotsust Saksamaa v. komisjon,( ) milles tunnustati komisjoni õigust vähendada igakuiste ettemaksetena tasutavaid summasid vastavalt iga liikmesriigi raamatupidamisarvestuse seisule EPATF suhtes, kui selgub, et ühenduse õigust rikkudes on siseriiklik asutus jätnud teatavad maksed kogumata või on teinud teatud kulusid fondi arvelt, kuid täpsustati „kuni raamatupidamisarvestuse aastaaruande kontrollimise ja heakskiitmise lõpliku otsuseni” (punkt 16), nii et „komisjoni sellelaadne otsus kuulub läbivaatamisele kuni raamatupidamisarvestuse aastaaruannete kontrollimise ja heakskiitmiseni ning järelikult ei või see kahjustada lõplikult asjaomase liikmesriigi majanduslikke huve” (punkt 19).

5. Ebaseaduslikkuse väide

79. Portugali Vabariik väidab, et kui määrust nr 445/2002 peetakse kohaldatavaks, on selle artikli 49 lõige 5, kuivõrd see viitab lõike 4 kohaldamatusele „2000. eelarveaasta esimese kulude kalkulatsiooni suhtes”, kehtetu, kuna see rikub tagasiulatuva jõu puudumise põhimõtet.

80. Nagu näha, on see väide tihedalt seotud kolmanda väitega, nii et kooskõlas eespool esitatud põhjendustega ei lisa spetsiaalne viide 2000. eelarveaastale midagi varem määruse nr 1750/1999 artikli 39 lõikes 4 sätestatud üldisematele reeglitele.( )

81. Lisaks tuleb väljakujunenud kohtupraktika kohaselt õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitsmise põhimõtete tagamiseks ühenduse materiaalõiguse norme tõlgendada nii, et neid kohaldatakse enne nende normide jõustumist olemasolevate olukordade suhtes ainult siis, kui see tuleneb selgelt nende tingimustest, eesmärkidest või üldisest tagasiulatuvat jõudu omistavast skeemist( ); eespool viidatud sätet [artikli 49 lõige 5] oleks raske kohaldada tagasiulatuvalt, sest see on suunatud tulevikku, olenemata sellest, et see põhineb varasema määruse artiklil. Hageja ei vaidlusta tagasiulatuvust, vaid uue õigusaktiga varasemasse tehtud täpsustust, millele tuleks vastata eespool öelduga.

6. Seitsmes väide tühistamishagi põhjenduseks

82. Viimaseks kaebab Portugali Vabariik, et rikuti EÜ artikli 253 põhjendamiskohustust, sest talle ei ole teada, kust on võetud summa 197 323 332,52 eurot, mis on vaidlustatud kirjas märgitud tehtud kuludena, ning talle ei ole teada, kuidas see arvutati.

83. Põhjendused „moodustavad akti peamise osa”( ) ja põhjendamiskohustus ei ole üksnes asjaosaliste poolte kaitseks, vaid peab ka andma Euroopa Kohtule tema kohtuliku kontrolli ülesande täielikuks täitmiseks vajalikud andmed.( ) Kohtupraktikas on välja kujunenud ka põhimõte, et asutamislepingus ettenähtud põhjendused peavad selgelt ja ühemõtteliselt ära näitama asjaomase akti vastu võtnud institutsiooni kaalutlused, nii et asjaomased isikud võiksid tutvuda võetud meetme põhistustega ning Euroopa Kohus võiks teostada selle üle kontrolli; sellegipoolest ei ole nõutav, et põhjendused sisaldaksid kõiki asjakohaseid õiguslikke ja faktilisi asjaolusid, kuna tuleb arvesse võtta mitte ainult otsuse sõnastust, vaid ka konteksti ja asjaomase valdkonna õiguslikku regulatsiooni.( )

84. Eespool esitatust lähtuvalt paistab see väide põhjendamatu, sest ka hageja ise tunnistab teadvat, kust komisjon andmed võttis, mida kinnitab asjaolu, et sel ajal ei olnud raamatupidamisarvestuse aastaaruanded veel kinnitatud.( ) Lisaks tuleneb EPATF komitee koosolekute protokollidest, et trahvi määramise küsimus ei teki täiesti ei millestki, sest näiteks 22. jaanuari 2002. aasta koosoleku protokollis on kirjas, et komisjoni esindaja selgitas arvutusviisi.( )

85. Seega leian ma, et Portugali Vabariigile olid teada kõik vähendamise otsuse tegemisel ja vähendamise summa määramisel arvestatud faktilised ja õiguslikud asjaolud ning et seda tõendab see, et ta vaidlustas need punktid, millega ta ei nõustunud. Seega ei ole vaidlustatud meetme kohta põhjendusi esitamata jäetud.

V. Kohtukulud

86. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on liikmesriik kohtuvaidluse kaotamise tõttu kohustatud hüvitama kohtukulud.

VI. Ettepanek

87. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

1) jätta komisjoni esitatud vastuvõetamatuse vastuväide rahuldamata;

2) jätta Portugali Vabariigi poolt Euroopa Ühenduste Komisjoni põllumajanduse peadirektori kirja peale esitatud tühistamishagi rahuldamata ja

3) mõista kohtukulud välja kõnealuselt liikmesriigilt.