KOHTUJURISTI ETTEPANEK

M. POIARES MADURO

esitatud 2. detsembril 2004( )

Liidetud kohtuasjad C-96/03 ja C-97/03

A. Tempelman

ja

abikaasad T. H. J. M. van Schaijk’id

versus

Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees

(College van Beroep voor het bedrijfsleven’i (Madalmaad) eelotsusetaotlus)

Suu- ja sõrataudi tõrje – Nakkuskahtlusega ja kontaktsete loomade tapmine

1. College van het Beroep voor het bedrijfsleveni (kaubandus- ja tööstusvaldkonna asjade halduskohus) (Madalmaad) eelotsusetaotlused on ajendatud A. Tempelmani ning abikaasade van Schaijkide apellatsioonkaebusest Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vleesi (riikliku karja- ja lihainspektsiooni direktor; edaspidi „RVV“) vastu. Mõlemad kohtuasjad said alguse 2001. aastal puhkenud suu- ja sõrataudist ning seonduvad Madalmaade poolt rakendatavate ennetava tapmise meetmetega. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas põhikohtuasja menetluses vaidlustatud meetmeid rakendati kooskõlas ühenduse õigusega, ja tõstatab küsimusi seoses liikmesriikide vabadusega valida tõrjemeetmeid, mis ei näi ühtivat nõukogu 18. novembri 1985. aasta direktiivis 85/511/EMÜ, millega kehtestatakse ühenduse meetmed suu- ja sõrataudi tõrjeks,( ) selgesõnaliselt sätestatud meetmetega.

I. Ühenduse õiguslik raamistik

2. Nende kohtuasjade puhul moodustus asjakohane ühenduse õiguslik raamistik vaidluse perioodil järgmistest õigusaktidest: nõukogu 26. juuni 1990. aasta direktiiv 90/425/EMÜ,( ) direktiiv 85/511, mida on muudetud nõukogu 26. juuni 1990. aasta direktiiviga 90/423/EMÜ,( ) ning komisjoni 27. märtsi 2001. aasta otsus 2001/246/EÜ, mis sätestab direktiivi 85/511 artikli 13 alusel tingimused suu- ja sõrataudi üle järelevalveks ning selle tõrjeks Madalmaades( ).

3. Direktiivi 90/425 artikkel 10 on eelotsusetaotlustega seonduvalt sõnastatud järgmiselt:

„1. Iga liikmesriik teavitab kohe teisi liikmesriike ja komisjoni lisaks direktiivis 82/894/EMÜ osutatud haiguspuhangutele oma territooriumil kõikidest zoonoosidest, haiguste puhangutest või muudest põhjustest, mis ohustavad tõenäoliselt tõsiselt loomade või inimeste tervist.

Lähteliikmesriigid võtavad viivitamatult ühenduse eeskirjades sätestatud tõrje- või ettevaatusabinõud, eelkõige määravad eeskirjades ette nähtud puhvervööndid või võtavad vastu muud meetmed, mida nad vajalikuks peavad.

Sihtliikmesriik või transiitliikmesriik, mis artiklis 5 osutatud kontrolli käigus teeb kindlaks esimeses lõigus osutatud haiguste või põhjuste olemasolu, võib vajaduse korral võtta ühenduse eeskirjades ette nähtud ettevaatusabinõud, sealhulgas loomade karantiini paigutamise.

Kuni meetmete võtmiseni vastavalt lõikele 4 võib sihtliikmesriik tõsise ohu korral inimeste või loomade tervisele võtta ajutised kaitsemeetmed asjaomaste põllumajandusettevõtete, keskuste või organisatsioonide või episootilise haiguse puhul ühenduse eeskirjades ette nähtud puhvervööndi osas.

Liikmesriikide võetud meetmetest teatatakse viivitamatult komisjonile ja teistele liikmesriikidele.

[…]

4. Komisjon vaatab kõikidel juhtudel olukorra võimalikult kiiresti läbi alalises veterinaarkomitees. Komisjon võtab vajalikud meetmed artiklis 17 ette nähtud korras artiklis 1 osutatud loomade ja toodete puhul ja, kui olukord seda nõuab, nendest loomadest saadud toodete puhul. Komisjon jälgib olukorda ning sama korda järgides muudab võetud otsuseid või tunnistab need kehtetuks sõltuvalt olukorra arengust.”

4. Direktiivi 85/511, mida on muudetud direktiiviga 90/423, artiklid 1, 2, 4, 5 ja 13 on sõnastatud järgmiselt:

„Artikkel 1

Käesolevas direktiivis määratletakse ühenduse tõrjemeetmed, mida kohaldatakse suu- ja sõrataudi puhangu korral viiruse tüübist olenemata.

Artikkel 2

Käesolevas direktiivis [...]

[k]asutatakse [...] järgmisi mõisteid:

[...]

c) nakatunud loom – iga vastuvõtliku liigi loom, kellel:

– on kindlaks tehtud kliinilised tunnused või tapajärgsed kahjustused, mis võivad tuleneda suu- ja sõrataudist, või

– laboratoorsete uuringute põhjal on ametlikult kindlaks tehtud suu- ja sõrataudi esinemine;

d) nakkuskahtlusega loom – iga vastuvõtlik loom, kellel esinevad sellised kliinilised sümptomid või tapajärgsed kahjustused, et suu- ja sõrataudi esinemist võib põhjendatult kahtlustada;

e) kontaktne loom – iga vastuvõtlik loom, kes kogutud epidemioloogiliste andmete põhjal on võinud otseselt või kaudselt kokku puutuda suu- ja sõrataudi viirusega.

[…]

Artikkel 4

1. Liikmesriigid tagavad, et kui põllumajandusettevõttes on üks või mitu suu- ja sõrataudi viirusega nakatunud või kontaktset looma, tehakse viivitamata ametlikud uuringud haiguse esinemise kinnitamiseks või välistamiseks, eelkõige peab riiklik veterinaararst võtma või laskma võtta laboratoorseteks uuringuteks vajalikud proovid.

Kohe, kui nakkuskahtlus on teatavaks tehtud, allutab pädev asutus asjaomase põllumajandusettevõtte ametlikule järelevalvele ning nõuab eelkõige, et:

– viiakse läbi kõikide vastuvõtliku liigi loomade loendus ning registreeritakse juba surnud, nakatunud ja nakkuskahtlaste või kontaktsete loomade hulk nimetatud kategooriate lõikes; loenduse ajakohastamiseks tuleb arvesse võtta haiguskahtluse perioodil sündinud või surnud loomad; loenduse andmed tuleb taotluse korral esitada pädevale asutusele ning neid võib kontrollida iga kontrollkäigu ajal;

– kõiki põllumajandusettevõtte vastuvõtliku liigi loomi peetakse nende eluruumides või mõnes muus kohas, kus loomad on võimalik isoleerida;

– põllumajandusettevõttesse ei tooda ega põllumajandusettevõttest ei viida välja ühtegi vastuvõtliku liigi looma;

– põllumajandusettevõttesse ei tooda ega põllumajandusettevõttest ei viida pädeva asutuse loata välja ühtegi teise liigi looma;

– põllumajandusettevõttest ei viida ilma pädeva asutuse loata välja ei vastuvõtliku liigi looma liha või rümpi ega loomasööta, riistu, esemeid või muid materjale nagu vill või jäätmed või kõrvaldatud materjal, millega suu- ja sõrataud võib edasi kanduda;

[…]

2. Pädev asutus võib laiendada lõikes 1 sätestatud meetmeid kõrvalasuvate põllumajandusettevõtete suhtes, kui nende asukoht, olemus või kokkupuude haiguskahtlusega põllumajandusettevõtte loomadega annab põhjust kahtlustada võimalikku nakatumist.

[…]

Artikkel 5

Kohe, kui on leidnud kinnitust, et põllumajandusettevõttes on üks või mitu artikli 2 punktis c määratletud looma, kohaldab pädev asutus järgmisi meetmeid:

1) riiklik veterinaararst võtab või laseb võtta piisavad proovid, mis saadetakse uurimiseks I lisas nimetatud laborisse eeldusel, et neid proove ei ole vastavalt artikli 4 lõike 1 esimesele lõigule võetud ja uuringuid ei ole tehtud juba haiguskahtluse perioodil;

2) lisaks artikli 4 lõikes 1 nimetatud meetmetele tuleb viivitamata võtta järgmisi meetmeid:

– kõik põllumajandusettevõtte vastuvõtliku liigi loomad tapetakse kohapeal ametliku järelevalve all viisil, millega välditakse igasugust suu- ja sõrataudi levimise ohtu,

– pärast tapmist hävitatakse eespool nimetatud loomad ametliku järelevalve all nii, et ei oleks suu- ja sõrataudi levimise ohtu,

[…]

4) pädev asutus võib kohaldada lõikes 1 sätestatud meetmeid kõrvalasuvate põllumajandusettevõtete suhtes, kui nende asukoht, piirid või kokkupuude loomadega põllumajandusettevõttest, kus taud on registreeritud, annab alust kahtlustada võimalikku nakatumist.

[…]

Artikkel 13

1. Liikmesriigid tagavad, et:

– keelatakse suu- ja sõrataudi vaktsiinide kasutamine,

[…]

3. Olenemata lõike 1 sätetest suu- ja sõrataudi vaktsiini kasutamise kohta, kui suu- ja sõrataudi puhkemine on tõendatud ja kui on oht, et haigus levib laialdaselt, võidakse otsustada, et võib korraldada erakorralise vaktsineerimise, kasutades tehnilisi menetlusi, millega tagatakse loomade täielik immuunsus. Sel juhul tuleb võetavates meetmetes määrata kindlaks:

– geograafiline piirkond, kus erakorraline vaktsineerimine läbi viiakse,

– vaktsineeritavate loomade liik ja vanus,

– vaktsineerimiskampaania kestus,

– vaktsineeritud loomade ja neist saadud toodete spetsiaalne liikumiskeeld;

– vaktsineeritud loomade spetsiaalne märgistamine ja registreerimine;

– muud eriolukorraga seotud asjaolud.

Otsuse korraldada erakorraline vaktsineerimine teeb komisjon koostöös asjaomaste liikmesriikidega artiklis 16 sätestatud korras. Selle otsuse puhul võetakse eelkõige arvesse loomade kontsentratsiooni teatavates piirkondades ja vajadust kaitsta teatavaid tõuge.

Erandina esimesest lõigust võib otsuse korraldada ümber taudikolde erakorraline vaktsineerimine pärast komisjonile teatamist siiski teha asjaomane liikmesriik, tingimusel, et ei seata ohtu ühenduse põhihuvisid. Alaline veterinaarkomitee vaatab kõnealuse otsuse viivitamata läbi artiklis 16 sätestatud korras. [täpsustatud tõlge]

5. Komisjoni otsus nr 2001/246/EÜ, mis põhineb direktiivi 90/425 artiklil 10 ja direktiivi 85/511 artiklil 13, sätestab artiklites 1 ja 2 järgmist:

„Artikkel 1

Käesolevas otsuses kasutatakse järgmiseid mõisteid:

1. Ennetav tapmine – põllumajandusettevõtte vastuvõtlike loomade tapmine kindlaksmääratud raadiuses direktiivi 85/511/EMÜ artiklites 4 ja 5 kehtestatud piirangutele allutatud põllumajandusettevõtete ümber.

Ennetava tapmise eesmärk on vähendada vastuvõtliku liigi loomade arvu nakkusalas.

2. Pärssiv vaktsineerimine – kindlaksmääratud vaktsineerimisalal asuvate teatud põllumajandusettevõtete vastuvõtliku liigi loomade erakorraline vaktsineerimine, mis viiakse läbi vaid koos lõikes 1 nimetatud ennetava tapmisega.

Pärssiva vaktsineerimise eesmärk on vähendada kiiresti leviva viiruse ulatust ning viiruse levimise ohtu väljaspoole vaktsineerimisala, põhjustamata viivitamist ennetava tapmisega.

Pärssiv vaktsineerimine viiakse läbi vaid piirkondades, kus vastuvõtliku liigi loomade ennetav tapmine tuleb edasi lükata perioodi võrra, mille pikkus ületab tõenäoliselt ajapiirangut, mis on seatud viiruse efektiivseks tõrjeks immuniseerimise teel, vähemalt ühel alljärgnevatest põhjustest:

– kitsendused, mis on seatud vastuvõtliku liigi loomade tapmise läbiviimisele vastavalt direktiivi 93/911/EMÜ sätetele,

– kitsendused, mis on seatud tapetud loomade hävitamise võimalikule hulgale vastavalt direktiivi 85/511/EMÜ artikli 5 lõike 2 teisele taandele.

Artikkel 2

1. Ilma et see piiraks direktiivi 85/511/EMÜ ning eriti selle artiklite 4, 5 ja 9 kohaldamist, võivad Madalmaad otsustada rakendada pärssivat vaktsineerimist lisas sätestatud tingimustel.

2. Enne lõikes 1 nimetatud meetmete kasutuselevõttu kohustuvad Madalmaad tagama, et liikmesriike ja komisjoni teavitatakse ametlikult üksikasjadest, mis hõlmavad vaktsineerimisala geograafilist ja administratiivset määratlust, mõjutatud põllumajandusettevõtete arvu ning vaktsineerimise algust ja lõppu ning vastavate meetmete võtmise põhjust.

Seejärel kohustuvad Madalmaad tagama, et esimeses lõigus esitatud andmete kogumine viiakse lõpule liigse viivituseta, näidates ära üksikasjad vaktsineeritud loomade tapmise kohta, eelkõige tapetud loomade arvu, mõjutatud põllumajandusettevõtete arvu, tapmise lõpuleviimise aja ja asjaomaste piirkondade suhtes kohaldatud piirangute vähendamise kohta.” [mitteametlik tõlge]

II. Faktilised asjaolud ja eelotsusetaotlus

6. Abikaasad van Schaijkid kasvatasid Ravensteinis biodünaamilist karja. RVV teavitas 26. märtsi 2001. aasta otsusega – üks päev enne seda, kui komisjon võttis vastu otsuse 2001/246 – asjaomaseid isikuid, et kõigil nende põllumajandusettevõttes peetavatel sõralistel loomadel on suu- ja sõrataudi nakkuskahtlus ja loomad tuleks seetõttu tappa, kuna vähem kui ühe kilomeetri (772 meetri) kaugusel abikaasade van Schaijkide põllumajandusettevõttest asuvas põllumajandusettevõttes on ühel või mitmel loomal tõsine suu- ja sõrataudi nakkuskahtlus. Abikaasad van Schaijkid vaidlustasid 27. märtsil RVV otsuse. Sama kuupäeva kirjaga pöördusid nad College van Beroep voor het bedrijfsleveni esimehe poole nimetatud otsuse peatamiseks. Nende taotlus jäeti 28. märtsi 2001. aasta otsusega rahuldamata ning abikaasade van Schaijkide sõralised tapeti. ( ) 15. novembri 2001. aasta otsusega tunnistas RVV abikaasade van Schaijkide poolt 26. märtsi 2001. aasta otsuse peale esitatud vaide alusetuks. Seepeale esitasid abikaasad van Schaijkid hagi College van Beroep voor het bedrijfslevenile.

7. A. Tempelman pidas Oene lähedal asuvas külas Wenumis angoorakitsi. Põllumajandus-, keskkonna- ja kalandusminister otsustas 3. aprillil 2001, et kõik Oene regioonis elavad sõralised tuleks vaktsineerida ning hiljem tappa. Pärast A. Tempelmani angoorakitsedest kuulmist teavitas RVV 23. mail 2001 A. Tempelmani, et tema kitsedel kahtlustatakse suu- ja sõrataudi, kuna kitsede asukoha läheduses oli avastatud mitu suu- ja sõrataudi juhtumit. Angoorakitsed tapeti samal päeval. A. Tempelman esitas 12. juunil 2001 vaide RVV otsuse peale. RVV tunnistas 15. detsembri 2001. aasta otsusega A. Tempelmani vaide alusetuks. A. Tempelman esitas selle peale hagi College van Beroep voor het bedrijfslevenile.

8. Oma 7. jaanuari 2003. aasta otsuses leidis College van Beroep, et A. Tempelmani esitatud hagi oli osas, milles see tugines siseriiklikule õigusele, põhjendamatu. Oma sama kuupäeva otsuses abikaasade van Schaijkide ja RVV vahelist kohtuasja puudutavas menetluses jõudis College van Beroep sarnasele järeldusele: asjakohane siseriiklik õigus andis RVV-le piisava õigusliku aluse abikaasade van Schaijkide loomade tapmise otsuse tegemiseks 26. märtsil 2001. Samas leidis College van Beroep, et otsustada jääb selle üle, kas vaidlustatud otsused olid kooskõlas ühenduse õigusega.

9. College van Beroep otsustas esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas ühenduse õigus annab liikmesriikidele pädevuse otsustada suu- ja sõrataudi viiruse suhtes nakkuskahtlaste või kontaktsete loomade tapmise üle?

2. Kas direktiiviga 90/423/EMÜ muudetud direktiiv 85/511/EMÜ jätab liikmesriikidele vabaduse võtta (või lubada võtta) suu- ja sõrataudi tõrjeks siseriiklikke lisameetmeid?

3. Millised on ühenduse õigusega liikmesriikide siseriiklikele lisameetmetele seatud piirangud direktiiviga 90/423/EMÜ muudetud direktiivi 85/511/EMÜ meetmete valguses?”

10. Oma kirjalikud märkused esitasid Euroopa Kohtule nii A. Tempelman, abikaasad van Schaijkid, komisjon kui ka Madalmaade, Kreeka, Iirimaa, Itaalia ja Ühendkuningriigi valitsus. 29. septembril 2004 toimunud kohtuistungil kuulas kohus ära abikaasade van Schaijkide, komisjoni ning Kreeka, Madalmaade, Iirimaa ja Ühendkuningriigi valitsuse kohtukõned.

III. Õiguslik hinnang

11. Oma eelotsusetaotluses märgib College van Beroep, et vastused tema küsimustele võivad sõltuda sellest, kuidas tuleb mõista direktiivi 90/425 artiklit 10. Ta leiab, et see pole täiesti selge ning võib mõjutada direktiivi 85/511 tõlgendamist. Seetõttu üritan ma esmalt selgitada direktiivi 85/511 ja direktiivi 90/425, eriti aga selle artikli 10, korrelatsiooni. Seejärel vaatan eelotsusetaotluse esitanud kohtu iga küsimust eraldi.

A. Direktiivide 90/425 ja 85/511 korrelatsioon

12. Direktiividel 90/425 ja 85/511 on samad eesmärgid. Mõlemad käsitlevad loomade tervise kaitset loomade ja põllumajandustoodete vaba liikumise taustal. Direktiiv 90/425 ja direktiiv 90/423, millega muudeti direktiivi 85/511, võeti vastu samal päeval EÜ asutamislepingu artikli 43 alusel (muudetuna EÜ artikkel 37).

13. Seoses siseturu väljakujundamisega on direktiivi 90/425 eesmärk tagada, et veterinaarkontrolle viidaks läbi piirikontrollide asemel üksnes loomade lähtekohas, mis viitab loomade tervise kaitsega seonduvate põhinõuete ühtlustamisele.( ) Niisuguse haiguspuhangu korral, mis tõenäoliselt kujutab loomade või inimeste tervisele tõsist ohtu, sätestab direktiivi 90/425 artikkel 10 ennetusabinõude mehhanismi, et vältida haiguse edasist levikut. Artikli 10 lõike 1 alusel on liikmesriikidel võimalus või kohustus rakendada kohe ennetusabinõusid või ajutisi kaitsemeetmeid. Komisjon peab vastavalt artikli 10 lõikele 4 võtma kiiresti vastu lõplikud meetmed, nagu näiteks käesoleval juhul otsus 2001/246.

14. Siht- või transiitliikmesriikide kohta sätestab artikkel 10, et nad võivad rakendada ühenduse eeskirjades ette nähtud ettevaatusabinõusid. Tõsistel inimeste või loomade tervise kaalutlustel võivad nad võtta ajutisi kaitsemeetmeid enne komisjoni poolt nimetatud artikli lõike 4 alusel võetavaid meetmeid. Oma 26. mai 1993. aasta otsuses komisjon v. Portugal selgitas Euroopa Kohus, et kui komisjon on vastavalt artikli 10 lõikele 4 võtnud vastu otsuse, pole sihtliikmesriikidel meetmete võtmiseks muid õigusi kui need, mis on vastavas otsuses ära märgitud. ( )

15. Artikli 10 lõike 1 teine lõik puudutab lähteliikmesriike. See sätestab, et haiguse puhkemisel „võtavad lähteliikmesriigid viivitamatult ühenduse eeskirjades sätestatud tõrje- või ettevaatusabinõud [...] või võtavad vastu muud meetmed, mida nad vajalikuks peavad.”

16. Abikaasad van Schaijkid ja Madalmaade valitsus tõlgendavad sõna „või” selles lõigus risti vastupidi. Mõlema tõlgendusviisi eesmärk on leida vastus küsimusele, kas ühenduse eeskirjad loomahaiguste kontrollimise kohta jätavad ruumi liikmesriikidepoolsele täiendavale tegevusele ning kas neil on seega tähtsust küsimuses, kuidas tuleb mõista direktiivi 85/511, et vastata College van Beroepi eelotsuse küsimustele.

17. Abikaasade van Schaijkide tõlgenduse kohaselt tuleb sõna „või” kasutamisest aru saada nii, et kui ühenduse eeskirjad on olemas, siis tuleb neid pidada liikmesriikide täiendavat tegevust välistavaks.

18. Madalmaade valitsuse kohaselt tuleb sõna „või” tõlgendada „ja”-na; sättest tuleb aru saada nii, et see jätab liikmesriikidele alati võimaluse lisaks mis tahes olemasolevates ühenduse eeskirjades sätestatud abinõudele rakendada omapoolseid abinõusid. Madalmaade valitsus tugineb direktiivi saksakeelsele versioonile, kus sõna „või” asemel kasutatakse sõna sowie (nagu ka).

19. Samas ei tundu kumbki tõlgendus direktiivi 90/425 eesmärgi valguses täiesti veenev. Ma ei pea tõenäoliseks, et kõnealuse direktiivi artikli 10 lõike 1 taotlus on lahendada tervikuna küsimus, kas kõik eelnevad ja järgnevad ühenduse eeskirjad loomahaiguste kontrolli kohta on ammendavad. Pealegi, kui erinevates keeleversioonides esineb sätte sõnastuse ilmne erinevus, on soovitav lahendada kõnealune küsimus ühte asjakohast versiooni teisele eelistamata.( )

20. Ma arvan, et kõnealuse sätte mõte on väljendada, et sündmust reguleerivate ühenduse eeskirjade puudumisel ning juhul, kui need eeskirjad pole ammendavad, peavad lähteliikmesriigid rakendama omal äranägemisel vajalikke meetmeid. Loomulikult võib ühenduse eeskirju sätestada ka näiteks komisjoni otsusega artikli 10 lõike 4 alusel, vastava direktiiviga või ühenduse aktide kombinatsiooniga. Võib öelda, et artikli 10 lõige 1 loob eelduse, et liikmesriigid peavad võtma muid sobivaid meetmeid, kuid see eeldus kehtib vaid siis, kui ühenduse eeskirjad ei ole ammendavad. Selles valguses on kõnealuse sätte eesmärk rõhutada veel kord kahte momenti. Esiteks seda, et direktiivi eesmärgi saavutamiseks tuleb rakendada asjakohaseid ühenduse eeskirju. Teiseks seda, et liikmesriigid peavad sellest hoolimata võtma muid meetmeid, mis nende arvates on sobivad. ( ) Teine moment tuleneb eeldusest, et ühenduse eeskirjad ei pruugi eksisteerida või olla ammendavad ning siseriiklikud meetmed võivad osutuda vajalikuks selleks, ühenduse tõrjemeetmete täiendamisel.

21. Vaidluse perioodil olid ühenduse suu- ja sõrataudi tõrjemeetmed sätestatud direktiivis 85/511. Aastal 2001 puhkenud suu- ja sõrataud andis põhjuse rakendada direktiivi 90/425 artiklis 10 toodud mehhanismi ning direktiivis 85/511 ette nähtud tõrjemeetmeid.

22. Järelikult tuleb selle küsimuse lahendamiseks, kas ühenduse õigus välistab täiendavate tõrjemeetmete rakendamise liikmesriikide poolt, uurida direktiivi 85/51. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on tõdenud, on küsimus praegu selles, kas direktiiv – juhul, kui ta neid ise ei sätesta – välistab sellised täiendavad meetmed, mida Madalmaad rakendasid A. Tempelmani ja abikaasade van Schaijkide asjas.

B. Kas direktiiv 85/511 näeb ette ennetava tapmise?

23. Oma taotluses märgib College van Beroep, et direktiivi 85/511 artikkel 5 sätestab vaid nende põllumajandusettevõtete vastuvõtlikust liigist loomade tapmise, kelle puhul on kinnitatud ühe või mitme nakatunud looma esinemine vastavalt artikli 2 punktile c.( )

24. Madalmaade valitsus väidab, et kohustus tappa kontaktsed loomad peab siiski tulenema direktiivi 85/511 artiklist 5. See tuleneks artikli 5 lõikest 4, mis sätestab, et „pädev asutus võib laiendada lõikes 1 sätestatud meetmeid kõrvalasuvate põllumajandusettevõtete suhtes, kui nende asukoht [...] annab alust kahtlustada võimalikku nakatumist.” Lõige 1 puudutab piisavate proovide võtmist laboriuuringuteks. Samas on Madalmaade valitsuse sõnul viide artikli 5 lõikele 1 viga ning seda tuleb tõlgendada kui viidet artikli 5 lõikele 2, mis puudutab selliseid meetmeid nagu loomade tapmine ja hävitamine. Madalmaade valitsus lisab, et ükski teine tõlgendus poleks loogiline, kuna direktiivi artikli 4 lõige 2 juba sätestab proovide võtmise lähedalasuvatest kontaktsetest põllumajandusettevõtetest. Oma põhjenduste toetuseks tõmbab ta paralleeli direktiivi 85/511 ja terve rea muude veterinaardirektiivide vahel( ) ja viitab kohtuasjas Jippes tehtud otsuse punktile 124, kus Euroopa Kohus märkis: „Direktiivi 85/511 artiklis 5 nähakse ette selliste põllumajandusettevõtete loomade, kus on üks või mitu nakatunud looma, ning nende vahetus läheduses asuvate põllumajandusettevõtete kontaktsete loomade ennetav tapmine.”( ) Kohtuistungil Euroopa Kohtus märkis komisjon, et ka tema on arvamusel, et viide punktile 1 kõnealuse direktiivi artikli 5 lõikes 4 on viga.

25. Algatuseks tuleb märkida, et viide punktile 1 artikli 5 lõikes 4 on sama kõigis direktiivi 85/511 keeleversioonides.( )

26. Pealegi kinnitas Euroopa Kohus kohtuasjas Met-Trans ja Sagpol tehtud otsuses, et tal pole õigust võtta ühenduse seadusandliku organi rolli ja tõlgendada sätet vastupidi selle selgele sõnastusele.( ) Lisaks on Euroopa Kohus kohtuasjas Taani v. komisjon tehtud otsuse punktis 19 märkinud, et „ühenduse õigusnormid peavad olema kindlad ja nende kohaldamine normi adressaatidele prognoositav.”( )

27. Isegi kui peaks paika väide, et viide punktile 1 muudab artikli 5 lõike 4 üleliigseks, pole see kohtu asi asendada oma olemuselt ühemõtteline ristviide viitega teisele punktile. Siinkohal tuleb märkida, et artikli 5 lõige 1 sõnastab nakatunud loomi puudutavas osas ümber selle, mida artikli 4 lõige 1 on juba öelnud nakkuskahtlusega või kontaktsete loomade kohta. Artikli 5 lõiget 4 võiks käsitleda samasuguse ümbersõnastamisena, mis kinnitab, et artikli 4 lõikes 2 sätestatu kehtib ka olukorras, kus loomad on nakatunud.

28. Euroopa Kohtu seisukoht kohtuasjas Jippes näib tõepoolest olevat vastuolus artikli 5 tekstiga. Samas seondub see seisukoht eelkõige vaid nende põllumajandusettevõtetega külgnevate põllumajandusettevõtetega, kus on leitud üks või mitu nakatunud looma. Vähemalt abikaasade van Schaijkide põllumajandusettevõtte puhul sellist olukorda polnud. Nende põllumajandusettevõttes tapeti loomad ennetavalt, kuna lähiümbruses asus kontaktne põllumajandusettevõte.

29. Lisaks väärib meenutamist, et kohtuasjas Jippes võetud seisukoht on osa lõigust, mis puudutab komisjoni otsuse 2001/246 õiguslikku alust. Euroopa Kohus järeldas kohtuasjas Jippes tehtud otsuse punktis 127, et ühenduse õigus annab piisava õigusliku aluse nimetatud otsuse vastuvõtmiseks. Minu arvates saab sellise järelduse lihtsalt teha kahe sätte põhjal, millele Euroopa Kohus viitas: direktiivi 85/511 artikli 13 lõige 3 ja direktiivi 90/425 artikli 10 lõige 4, mis mõlemad seonduvad komisjoni poolt suu- ja sõrataudi puhangu korral vastu võetavate otsustega. Seda järeldust ei mõjuta ega põhista direktiivi 85/511 artikkel 5, millele Euroopa Kohus samuti viitas, kuid mis seondub liikmesriikide poolt võetavate suu- ja sõrataudi tõrjemeetmetega.

30. Minu arvates on College van Beroep õigesti täheldanud, et direktiiv 85/511 ei näe ette suu- ja sõrataudi viiruse nakkuskahtlusega või kontaktsete loomade ennetavat tapmist.

C. Kas direktiiv 85/511 välistab ennetava tapmise?

31. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tahab oma teise küsimusega teada, kas direktiiv 85/511 võimaldab liikmesriikidel võtta suu- ja sõrataudi tõrjeks täiendavaid siseriiklikke meetmeid. Et vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele, on vaja kaaluda, kas ühenduse õigus nägi vaidlusperioodil ette ammendava ühenduse suu- ja sõrataudi puhangute käsitlemise korra, mis välistab siseriiklikud lisameetmed.

32. Direktiiv 85/511 ei anna liikmesriikidele sõnaselget vabadust rakendada direktiivis sätestatust karmimaid meetmeid. Samas võib niisugune vabadus siiski tuleneda kaudselt; olemasoleva kohtupraktika kohaselt tuleb arvesse võtta direktiivi sõnastust, eesmärki ja ülesehitust. ( )

33. Siinkohal on Madalmaade, aga ka Kreeka, Iirimaa, Itaalia ja Ühendkuningriigi valitsus arvamusel, et direktiivi eesmärk võidelda viivitamatult ja tõhusalt suu- ja sõrataudi puhangu vastu jätab liikmesriikidele ruumi selliste meetmete rakendamiseks nagu ennetav tapmine. Komisjon peaasjalikult toetab seda väidet ja rõhutab, et direktiiv 90/423 tähistas valikut vaktsineerimis- ja hävitamispoliitika vahel, kuid ei piiranud teisi suu- ja sõrataudi tõrjemeetmeid.

34. A. Tempelman ja abikaasad van Schaijkid nimetasid mitu põhjust, mis annavad alust järeldada, et direktiiv 85/511 sätestab põhjalikud eeskirjad. Esmalt viitavad nad erinevusele nimetatud direktiivi artikli 1 sõnastuses enne ja pärast selle muutmist direktiiviga 90/423. Nad märgivad, et enne muutmist sätestas nimetatud direktiiv sõnaselgelt, et direktiiv esitab minimaalsed ühenduse tõrjemeetmed; muutmise käigus jäeti välja sõna „minimaalsed”. Lisaks viitavad nad direktiivi 90/423 preambulile, iseäranis kohale, kus on öeldud: „on oluline, et ühenduse kõigis osades rakendatakse ühtset poliitikat”.

35. Ma ei pea neid põhjusi veenvaks. Enne muutmist sätestas direktiivi 85/511 artikkel 1: „Käesolevas direktiivis määratletakse ühenduse miinimumtõrjemeetmed, mida kohaldatakse suu- ja sõrataudi puhangu korral viiruse tüübist olenemata [....]. Käesolev direktiiv ei mõjuta liikmesriikide poliitikat ennetava vaktsineerimise osas.” Direktiivi 85/511 muudeti ja kehtestati kogu ühenduses mittevaktsineerimise poliitika ning ranged tingimused hädaolukordades erakorralisele vaktsineerimisele.( ) Direktiiv 90/423, millega muudeti direktiivi 85/511, ei tunnusta ennetavat vaktsineerimist sõnaselgelt ja kehtestab ühendusele tervikuna ühtse mittevaktsineerimise poliitika ühes nakatunud loomade laustapmise ja -hävitamise põhimõtetega.( ) Direktiivi 85/511 artikkel 1 asendati ja viide „minimaalsetele” meetmetele ja liikmesriikide vaktsineerimispõhimõtetele jäeti välja. Madalmaade valitsus väitis Euroopa Kohtule esitatud kirjalikes märkustes, et artikli 1 muutmist tuleb mõista ühenduse mittevaktsineerimise poliitika elluviimise kontekstis. Direktiivi 85/511, mida on muudetud direktiiviga 90/423, tuleb mõista selliselt, et selle eesmärk on luua põllumajandustoodete siseturg, mille tarvis peeti ühtse vaktsineerimispoliitika kehtestamist oluliseks, nagu on sätestatud ka viimati nimetatud direktiivi preambulis. Nagu majandus- ja sotsiaalkomitee oma arvamuses direktiivi 85/511 muutmise ettepaneku kohta märkis, ei saaks erinevad olemasolevad siseriiklikud vaktsineerimispõhimõtted kesta, kui loomakaubandus ühenduses liberaliseeritaks.( ) Artikli 1 muudatusest ega direktiivi 90/423 preambulist ei saa järeldada, et meetmed, mis ei sea ohtu ühenduse mittevaktsineerimise poliitikat, on direktiiviga 85/511 välistatud.( )

36. A. Tempelman ja abikaasad van Schaijkid rõhutavad, et direktiiv 85/511 pakub eriolukordade tarvis valiku üksikasjalikke meetmeid. Täpsemalt viitavad nad artiklile 4, mis kehtestab üksikasjalikud meetmed, mis seonduvad kahtlusaluste loomadega, kuid mitte nende tapmisega; samuti artiklile 5, mis näeb ette meetmed kontaktsete loomade ja nende tapmise jaoks; ning artiklile 6, mis sätestab erandi artiklile 5 eriolukordades.

37. Siinkohal tuleb esmalt rõhutada, et tõsiasi, et direktiiv ei sätesta kontaktsete loomade tapmist, ei tähenda automaatselt seda, et direktiiv vastavad meetmed välistab. Seda arvestades ei leia ma, et direktiivi 85/511 üksikasjalikkuse ulatus õigustab järeldust, et lisameetmete võtmise võimalus on a contrario välistatud. Vastupidise väitega saab nõustuda vaid juhul, kui ükski muu tõlgendus ei näi sobivat.( ) Praegu see nii pole.

38. Esiteks, nagu ma olen juba ülal märkinud, lähtub direktiivi 90/425 artikli 10 lõike 1 sõnastus osaliselt eeldusest, et loomahaiguste kontrolli käsitlevad ühenduse eeskirjad ei pruugi olla ammendavad.( )

39. Teiseks jätab direktiiv vastavalt EÜ artiklile 249 „vormi ja meetodite valiku riigi ametiasutustele”, mis põhimõtteliselt jätab liikmesriikidele tegevusruumi. Tulemus, mida direktiiv 85/511 soovib saavutada, on suu- ja sõrataudi tõhus pärssimine mittevaktsineerimise poliitika kontekstis. See tähendab, et teatud meetmed suu- ja sõrataudi tõrjeks on lubatud, samas kui mõned muud meetmed on selgesõnaliselt keelatud. Samas ei välista see muude tõrjemeetmete võtmist seni, kuni need ei lähe vastuollu direktiivi eesmärgi ja sätetega ning iseäranis ühtse mittevaktsineerimise poliitikaga. Pidades silmas direktiiviga 85/511 taotletavat eesmärki, näib mulle, et kui ühenduse seadusandja oleks kavatsenud keelata niisugused meetmed suu- ja sõrataudi vastu võitlemiseks nagu käesolevas kohtuasjas, oleks ta seda sõnaselgelt sätestanud.( )

40. Viimaseks sisaldab nõukogu direktiiv 2003/85/EÜ, millega tunnistati kehtetuks direktiiv 85/511, isegi põhjalikumaid ja üksikasjalikumaid meetmeid suu- ja sõrataudi tõrjeks, sealhulgas ennetavat haigustõrjeprogrammi, kuid jätab sellest hoolimata liikmesriikidele vabaduse rakendada karmimaid meetmeid.( )

41. Abikaasade van Schaijkide puhul tuleks võtta arvesse seda, et ühenduses peetakse loomade tapmist ebasoovitavaks, mida kinnitab direktiiv 2003/85, mis võeti vastu pärast 2001. aasta haiguspuhangut.( )

42. Kindlasti peab nõustuma seisukohaga, et kariloomade elu ja heaolu kaitse väärib hoolikat kaalumist. Kuid abikaasade van Schaijkide väide, et loomade tapmist peetakse ühenduses üldiselt ebasoovitavaks, ei vii järelduseni, et direktiiv 85/511 ei võimalda ennetavat tapmist. Tegelikult sätestab direktiiv 2003/85, millele abikaasad van Schaijkid viitavad, ennetavad haigustõrjeprogrammid,( ) sama teevad ka paljud teised loomahaiguste tõrjet käsitlevad direktiivid.( )

43. Seetõttu olen seisukohal, et direktiiv 85/511 ei välista liikmesriikidel suu- ja sõrataudi tõrjeks lisameetmete võtmist, nagu näiteks suu- ja sõrataudi viiruse nakkuskahtlusega või kontaktsete loomade ennetav tapmine.

D. Liikmesriikide pädevusele võtta täiendavaid tõrjemeetmeid seatud piirangud

44. Kolmanda küsimusega tahab College van Beroep teada, millised on ühenduse õigusega liikmesriikidele seatud piirangud suu- ja sõrataudi tõrjeks võetavate meetmete − välja arvatud direktiivis 85/511 sätestatud meetmed − suhtes.

45. Nagu ma juba ülal märkisin, tuleb direktiivi 85/511 vaadelda direktiivi 90/425 artikli 10 kontekstis, mille eesmärk on tagada, et liikmesriigid ei rakenda ühepoolselt ettevaatusabinõusid, mis tõkestavad ühendusesisest kaubandust. Kohtuasjast komisjon v. Portugal nähtub, et liikmesriikidel ei ole pädevust rakendada suu- ja sõrataudi vastaseid ettevaatusabinõusid väljaspool direktiivi 90/425 artiklis 10 sätestatud süsteemi.( ) Järelikult tuleb sellised siseriiklikud meetmed kehtestada viisil, mis on kooskõlas nimetatud sätte nõuetega.( ) See tähendab, et neist meetmetest tuleb viivitamatult teavitada teisi liikmesriike ja komisjoni, nagu on nõutud direktiivi 90/425 artikli 10 lõike 1 viimases lõigus. Komisjon ja asjaomased liikmesriigid peavad EÜ artiklis 10 sätestatud lojaalse koostöö raames tegema kaitsemeetmete kehtestamisel koostööd heas usus.( )

46. Lisaks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et ühenduse õigusega hõlmatud siseriiklikud meetmed peavad vastama selle üldpõhimõtetele, nagu näiteks proportsionaalsuse põhimõte.( ) Selle põhimõtte kohaselt peavad liikmesriikide poolt kehtestatud meetmed olema sobivad ja vajalikud õiguspäraselt taotletavate eesmärkide saavutamiseks; kui on valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb valida kõige vähem koormav meede ning sellega kaasnev kahju ei tohi olla ebaproportsionaalne taotlevate eesmärkidega. ( )

47. Abikaasad van Schaijkid väitsid kuulamisel, et ühenduse õiguse üldpõhimõtted hõlmavad sellist põhiõigust nagu õigus omandile.( ) Siinkohal peab liikmesriigi kohus kindlaks tegema, et taotletavat eesmärki arvesse võttes ei ole omandiõigusele seatud piirangud, mis tulenevad suu- ja sõrataudi vastastest siseriiklikest lisameetmetest, ülemäärane ja talumatu sekkumine, mis kahjustab selle õiguse olemust.( )

IV. Ettepanek

48. Seetõttu olen ma arvamusel, et Euroopa Kohus peaks vastama College van Beroep voor het bedrijfsleven'i poolt tõstatatud küsimustele järgmiselt:

1. 18. novembri 1985. aasta direktiiv 85/511/EMÜ, millega kehtestatakse ühenduse meetmed suu- ja sõrataudi tõrjeks, ei sätesta suu- ja sõrataudi viiruse nakkuskahtlusega või kontaktsete loomade ennetavat tapmist.

2. Direktiiv 85/511 ei keela liikmesriikidel võtta suu- ja sõrataudi tõrjeks lisameetmeid, nagu näiteks suu- ja sõrataudi viiruse nakkuskahtlusega või kontaktsete loomade ennetav tapmine.

3. Liikmesriikide poolt lisaks direktiiviga 85/511 sätestatud meetmetele võetavad abinõud suu- ja sõrataudi tõrjeks peavad olema komisjoniga tehtava lojaalse koostöö raames kehtestatud viisil, mis on kooskõlas 26. juuni 1990. aasta direktiivi 90/425/EMÜ, milles käsitletakse ühendusesiseses kaubanduses teatavate elusloomade ja toodete suhtes seoses siseturu väljakujundamisega kohaldatavaid veterinaar- ja zootehnilisi kontrolle, artikliga 10 ning need peavad vastama sellistele ühenduse õiguse üldpõhimõtetele nagu proportsionaalsuse põhimõte ja õigus omandile.