KOHTUJURISTI ETTEPANEK

DÁMASO Ruiz-Jarabo Colomer

esitatud 6. septembril 20051( )

Kohtuasi C‑230/03

Mehmet Sedef

versus

Freie und Hansestadt Hamburg

(Bundesverwaltungsgericht’i (Saksamaa) eelotsusetaotlus)

EMÜ ja Türgi assotsiatsioonileping – Assotsiatsiooninõukogu otsuse nr 1/80 artikkel 6 – Õiguste järkjärgulise andmise süsteem – Jätkuva töötamise nõue – Liikmesriigi lipu all sõitval laeval meremehena töötav Türgi päritolu töötaja – Elukutse iseärasuste asjassepuutumatus

1. Bundesverwaltungsgericht (Saksa kõrgeim halduskohus) esitas Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 alusel kaks eelotsuse küsimust assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80, mis käsitleb Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel loodud assotsiatsiooni arengut (edaspidi „otsus nr 1/80”), artikli 6 tõlgendamise kohta.( )

2. See säte annab Türgi päritolu töötajatele teatud õigusi, mille ulatus sõltub nende töötamise kestusest liikmesriigis.

3. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlused puudutavad seda, kuidas mõjutavad meremehe kutsetegevuse teatud katkemised tööperioodide arvutamist, mis on vajalikud vabaks juurdepääsuks kõigile palgalistele töökohtadele.

I. Kohaldatav õigus

4. Türgi ja Euroopa Liidu vahelised suhted varieeruvad lähtuvalt hetke poliitilisest ja majanduslikust olukorrast,( ) kuid õiguslik raamistik jääb samaks.( )

A. Assotsiatsioonileping

5. 12. septembril 1963 kirjutati Ankaras alla lepingule, millega loodi Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vaheline assotsiatsioon; leping kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ( ) (edaspidi „assotsiatsioonileping”).

6. Nagu ma juba mainisin kohtuasjas Öztürk( ) esitatud ettepanekus, on assotsiatsioonilepingu eesmärk edendada nende kahe poole vaheliste kaubandussuhete pidevat ja tasakaalustatud suurenemist, tagada Türgi majanduse kiirendatud areng ning parandada selle riigi tööhõive taset ja elutingimusi. Preambulis kinnitatakse, et Türgi rahva pingutustele oma elatustaseme tõstmiseks pakutud ühenduse toetus lihtsustab edaspidi Türgi liitumist ühendusega.( )

7. Kõnealuste eesmärkide täideviimiseks eristas assotsiatsioonileping ettevalmistavat faasi, mille raames Türgi Vabariik tugevdab oma majandust ühenduse abiga (artikkel 3), üleminekufaasi, mille raames luuakse mõlema lepingupoole majanduspoliitikat lähendades järk-järgult tolliliit( ) (artikkel 4), ning lõppfaasi, mille eesmärk on tugevdada nende poliitikate koordineerimist (artikkel 5).

8. Süsteemi progressiivse arengu tagamiseks kohtuvad pooled nõukogu raames, mis tegutseb talle assotsiatsioonilepinguga antud volituste raames (artikkel 6) ja millel on lepingus kindlaksmääratud eesmärkide saavutamiseks õigus võtta lepingus ettenähtud juhtudel vastu otsuseid (artikkel 22).

9. Teine faas hõlmas töötajate vaba liikumise järkjärgulise elluviimise uurimist,( ) mille osas pooled tegutsevad vastavalt EMÜ asutamislepingu artiklitele 48 ja 49 (muudetuna EÜ artiklid 39 ja 40) ning artiklile 50 (muudetuna EÜ artikkel 41) (artikkel 12).( )

B. Lisaprotokoll

10. Ettevalmistav faas lõppes aastal 1970, kui assotsiatsioonilepingule (artikkel 62) lisati alates 1973. aastast kehtiv lisaprotokoll,( ) et täpsustada järgmise etapi rakendamise tingimused, üksikasjad ja ajakava (artikkel 1).

11. Lisaprotokolli II osa reguleerib isikute ja teenuste vaba liikumist ja töötajaid käsitletakse selle I peatükis, kuhu kuulub ka artikkel 36, mille kohaselt kõnealuse vabaduse elluviimine toimub järk-järgult assotsiatsioonilepingu artiklis 12 sätestatud põhimõtete kohaselt ajavahemikus kaheteistkümnenda aasta lõpust kahekümne teise aasta lõpuni pärast assotsieerumislepingu jõustumist;( ) assotsiatsiooninõukogu otsustab selleks vajalike üksikasjalike sätete üle.

12. Lisaprotokolli artikkel 37 näeb ette, et töötingimuste ja palga osas koheldakse ühenduses töötavaid Türgi kodanikke võrdselt ühenduse liikmesriikide kodanikega.

C. Otsus nr 1/80

13. Assotsiatsiooninõukogu võttis otsuse nr 1/80 vastu pärast 20. detsembri 1976. aasta otsust nr 2/76 assotsiatsioonilepingu artikli 12 rakendamise kohta.( )

14. Artikkel 6 kuulub II peatüki pealkirjaga „Sotsiaalkaitse sätted” I jakku pealkirjaga „Töötamist ja töötajate vaba liikumist puudutavad küsimused”. Artikkel 6 on sõnastatud järgmiselt:

„1. Arvestades erisusi, mis tulenevad artiklist 7, mis käsitleb perekonnaliikmete vaba juurdepääsu tööle, on liikmesriigi seaduslikul tööturul oleval Türgi päritolu töötajal:

– õigus pärast ühte aastat seaduslikku töötamist selles liikmesriigis uuendada tööluba sama tööandja juures töötamiseks, kui tööandjal on talle tööd pakkuda;

– õigus pärast kolme aastat seaduslikku töötamist selles liikmesriigis ning arvestades ühenduse liikmesriikide töötajate eesõigusi, võtta vastu samal kutsealal sama või mõne teise tööandja mõni teine tavapärastel tingimustel tehtud tööpakkumine, mis on registreeritud selle liikmesriigi tööhõivega tegelevates ametiasutustes;

– õigus pärast nelja aastat seaduslikku töötamist selles liikmesriigis omandada vaba juurdepääs kõigile palgalistele töökohtadele omal valikul.

2. Iga-aastased puhkused, rasedus- ja sünnituspuhkus ning puudumised tööõnnetuste või lühiajaliste haiguste tõttu arvestatakse seaduslike tööperioodide hulka. Mittevabatahtliku töötuse perioode, mis on pädevate asutuste poolt nõuetekohaselt registreeritud, ja puudumisi pikaajaliste haiguste tõttu ei loeta küll seaduslike tööperioodide hulka, kuid nad ei kahjusta siiski eelneva tööperioodi alusel saadud õigusi.

[…]”

[Mitteametlik tõlge]

II. Asjaolud, põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

15. 1952. aastal sündinud Türgi kodanik Mehmet Sedef töötas alates 1977. aastast meremehena erinevate Saksamaa tööandjate juures; sel kutsealal töötamiseks tööluba ei nõutud, küll aga elamisluba, mis väljastati talle korduvalt, kuna elamisloa kehtivus oli piiratud töösuhte kestusega. Alates 18. jaanuarist 1993 tunnistati M. Sedef selles ametis töötamiseks meditsiinilistel põhjustel sobimatuks.

16. Töötamise alguse ja töötamiseks sobimatuks tunnistamise vahelise ajavahemiku võib jagada neljaks rühmaks, nagu on teinud eelotsusetaotluse esitanud kohus:

1) töötamise perioodid, mis hõlmavad iga-aastaseid puhkusi; selle puhul märgitakse, et M. Sedef on töötanud korduvalt sama tööandja juures üle aasta, kuid mitte kunagi kolm aastat järjest;( )

2) töötuse perioodid, mille hulka arvestatakse üksnes ametiasutuste registreeritud ajavahemikud, mis varieeruvad alates ühest kuust ja mõnest päevast kuni peaaegu kaheksa kuuni;( )

3) haiguspuhkused, mis hõlmavad lühemaid ja pikemaid ajavahemikke, millest üks ületas ühte aastat( ) ja

4) muud perioodid, mille hulka kuuluvad ajavahemikud, mida huvitatud isik loeb „palgata puhkuseks”; selliseid ajavahemikke on 17 ja need kestsid 1−70 päeva: umbes 15 aasta jooksul kokku peaaegu 13 kuud (7,2%).( )

17. Soovides leida palgalist töökohta maismaal, taotles M. Sedef 1992. aastal elamisluba, mis ei oleks piiratud kutsealase tegevusega merelaevanduses, kuid Freie und Hansestadt Hamburg keeldus loa andmisest.

18. Hamburgi Verwaltungsgericht (halduskohus), kelle poole M. Sedef pöördus, käskis otsuse nr 1/80 artikli 6 alusel talle elamisloa väljastada.

19. Kostja ametiasutus kaebas otsuse peale edasi Hamburgi Oberverwaltungsgericht’ile (teise astme halduskohus), kes rahuldas apellatsioonkaebuse põhjusel, et eespool viidatud sättes kehtestatud tingimused ei olnud täidetud.

20. M. Sedef esitas selle otsuse peale kassatsioonkaebuse Bundesverwaltungsgericht’ile, kes leides, et kuna M. Sedefil puudus siseriiklike õigusnormide( ) alusel õigus elamisloale ja et elamisloa saab anda üksnes ühenduse sätete alusel, otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1) Kas Euroopa Majandusühenduse ja Türgi assotsiatsioonilepinguga loodud assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 artikli 6 lõike 1 kolmandat taanet ja lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et Türgi päritolu töötajal, kes on 1977. aastast alates töötanud enam kui 15 aasta jooksul liikmesriigi merelaevanduses järjestikuste tööandjate juures seaduslikult töökohtadel, mille puhul ei nõuta tööluba, kes on seaduslikul tööturul ja kes täitis selle perioodi vältel otsuse nr 1/80 artikli 6 lõike 1 esimeses taandes kehtestatud tingimused, on õigus saada elamisluba, kui tema töö merelaevanduses katkes – lisaks mitmele katkemisele haiguse või pädevate ametiasutuste poolt registreeritud mittevabatahtliku töötuse tõttu – kahe töölepingu vahel 17 korral 1–70-päevaste ajavahemike jooksul (kokku umbes 13 kuud) ja Türgi päritolu töötaja veetis oma väidete kohaselt pikemaajalised katkemisperioodid oma perekonna juures Türgis, ilma et nimetatud perioodide osas oleks teda registreeritud mittevabatahtliku töötuna? Kas selles osas omab tähtsust asjaolu, et sellised katkemised on iseloomulikud tema elukutsele (antud juhul iseloomulik merelaevandusele)?

2) Kas õigus elamisloa saamisele otsuse nr 1/80 artikli 6 lõike 1 kolmanda taande alusel eeldab seda, et Türgi päritolu töötaja täidab eelnevalt otsuse nr 1/80 artikli 6 lõike 1 teises taandes sätestatud tingimused? Kas selles osas omab tähtsust asjaolu, et tööandja vahetamine enne kolme aasta möödumist on iseloomulik tema elukutsele (antud juhul iseloomulik merelaevandusele)?”

III. Menetlus Euroopa Kohtus

21. Euroopa Kohtu põhikirja artiklis 20 ette nähtud tähtajaks esitasid kirjalikke märkusi Freie und Hansestadt Hamburg, Saksamaa valitsus ja komisjon.

22. 30. juuni 2005. aasta kohtuistungil osalesid suuliste märkuste esitamiseks M. Sedefi ja komisjoni esindajad.

IV. Eelotsuse küsimuste analüüs

23. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused puudutavad otsuse nr 1/80 artiklit 6, tuleb kõigepealt esitada mõned üldised märkused selle sätte sisu kohta seoses selle kohtuasja asjaoludega; samuti tuleb käsitleda selle asjaolu mõju, et M. Sedef töötas meremehena.

A. Otsuse nr 1/80 artikli 6 sisu

24. Otsus nr 1/80 ei samasta Türgi päritolu töötajaid ühenduse töötajatega, sest neil puuduvad vabast liikumisest tulenevad õigused ja õigus liikuda ja elada vabalt ühenduse territooriumil. Neil on üksnes teatud õigused vastuvõtvas riigis, mille territooriumile nad on seaduslikult sisenenud ja kus nad on töötanud seaduslikult kindlaksmääratud aja jooksul;( ) nad ei ole ka kolmandate riikide kodanikega samas olukorras.( )

25. Otsuse nr 1/80 artikkel 6 nõuab „liikmesriigi seaduslikul tööturul [olemist]”, mis on eeltingimus töötamise kestuse alusel mitmesuguste õiguste saamiseks.

1. Seaduslikul tööturul olemise nõue

26. See põhitingimus eeldab ühenduse territooriumil asuvat või vähemalt sellega tihedalt seotud töösuhet, mis peab lisaks sellele olema „seaduslik”.

27. Esimese tingimuse täidetuse kontrollimiseks kasutab kohtupraktika töötajate vaba liikumise valdkonnas kasutatavatele sarnaseid kriteeriume,( ) tuvastades töösuhte olemasolu siis, kui teise isiku kasuks ja tema juhendamisel tegeletakse tegeliku ja tulemusliku majandustegevusega, mille eest makstakse tasu.( ) Sama korda järgitakse territoriaalse seose kontrollimisel, mille puhul tuleb arvestada töölepingu sõlmimise kohta ja paika, kus ta palgatööd tehakse, ning siseriiklikku töö- ja sotsiaalkindlustusõigust.( )

28. Tööturule sisenemise seaduslikkus eeldab stabiilset ja kindlat seisundit( ) ning seda, et töötaja on järginud vastuvõtva riigi õigus- ja haldusnorme ning saanud seega õiguse selles riigis töötada.( )

2. Antavad õigused

29. Järkjärgulise integreerimise süsteem annab õigusi, mis varieeruvad sõltuvalt töösuhte kestusest.( )

30. Otsuse nr 1/80 artikli 6 lõike 1, millel on väljakujunenud kohtupraktika kohaselt vahetu õigusmõju,( ) kolm taanet loetlevad kolme liiki õigusi, mis omandatakse järgemööda sõltuvalt liikmesriigis töötamise kestusest ja millega kaasneb vastav elamisõigus.( )

31. Kui seaduslik töötamine kestab üle aasta, on võimalik tööloa uuendamine esialgse tööandja juures; kui töötamine on jätkunud veel kaks aastat, võib vahetada tööandjat, kuid mitte elukutset ega riiki; viimaks, veel ühe aasta möödudes võib tegeleda mis tahes palgatööga samas riigis.

32. Kui töötaja on jõudnud viimasele tasandile, kaotab ta saadud õigused vaid juhul, kui ta lahkub tööturult lõplikult ja seda sõltumata lahkumise põhjusest( ) või kui ta ei ole mõistliku aja jooksul sõlminud uut töösuhet pärast ajutise tegevusetuse etappi.( )

3. Aja arvestamine

33. Otsuse nr 1/80 artikli 6 lõike 1 taanetes ette nähtud õiguste tekkimine eeldab ühte, kolme või nelja aastat „katkematut” töötamist. Järelikult, kui töötamine katkestatakse, ei ole ajaline nõue täidetud, mistõttu töötamise taasalustamisel arvestust ei jätkata, vaid seda alustatakse uuesti.

34. Kuna selle põhimõttega kaasneks teatav ebaõiglus, lubab lõige 2 teha erandeid ja eristab sõltuvalt töötamise katkemise liigist ja kestusest erandeid, mis tekitavad positiivse lõpptulemuse seetõttu, et möödunud aeg samastatakse seadusliku töötamisega (iga-aastane puhkus, rasedus- ja sünnituspuhkus ning tööõnnetused või lühiajaline haigus), ning erandeid, mis hoiavad ära negatiivse lõpptulemuse, sest nendega välditakse varem saadud õiguste kahjustamist (nõuetekohaselt registreeritud mittevabatahtlik töötus ja pikaajaline haigus).

35. Viimati nimetatud juhtudel ei pea isiku puhul, kes on lõpetanud kutsetegevuse mõnel eespool loetletud põhjusel, alustama aja arvestamist nagu ei oleks ta vastuvõtvas riigis kunagi seaduslikult töötanud.( )

36. Töötamise katkematust puudutavaid erisätteid ei kohaldata enam siis, kui Türgi päritolu töötaja täidab artikli 6 lõike 1 kolmandas taandes selle sättega antud tingimusteta töötamise õiguse saamiseks sätestatud tingimused,( ) millega kaasneb ka õigus peatada tööturul olemine, sest ta on tööturule juba seaduslikult integreeritud.( ) Seda ajavahemikku, mille jooksul teatud katkemised ei oma tähtsust, ei tohi segamini ajada varasemate ajavahemikega, mille jooksul on mängus õiguste omandamine.

37. Lisaks tuleb rõhutada, et isegi kui selliseid tingimusi tuleb tõlgendada kitsalt,( ) sest vastupidisel juhul moonutataks arvestust, tuleb teatud juhtudel arvestada teistsuguste, üldiselt lühiajaliste perioodidega.( )

B. Otsuse nr 1/80 artikli 6 tõlgendamine ja meremehe elukutse

38. Euroopa Kohtule esitatud mõlema küsimuse lõpus küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus meremehe elukutse iseärasuste mõju kohta.

39. Merelaevandusele on iseloomulik see, et tegemist on valdkonnaga, mis on algusest peale kaasa toonud arvukaid ohte ja tõsiseid raskusi, sest tegevus toimub vaenulikus ja halastamatus keskkonnas,( ) isegi kui aja möödudes on muutunud tingimused, milles see toimub. „Meile, ulgumere meremeestele, on meri eelkõige tee, peaaegu üksnes rada. Kuid milline rada! Ma ei unusta iialgi esimest korda, kui ma ületasin ookeani. Siis valitsesid maailma veel purjelaevad. Milline aeg see oli! Ma ei ütle, et meri oleks varem parem olnud, ei; kuid ta oli poeetilisem, salapärasem, tundmatum. Tänapäeval muutub meri üha tööstuslikumaks; meremees teab oma raudses laevas, millal see liigub ja millal ankru heidab; päevad ja tunnid on loetud…; varem oli teisiti; laeva kandis juhus, hea õnn, soodne tuul. […] Tänapäeval on meri muutunud, laevad muutunud, ja ka meremees on muutunud.” Niiviisi kõneles 1898. aasta põlvkonda kuuluva tuntud Hispaania kirjaniku romaani peategelane.( )

40. See tegevusala erines märkimisväärselt teistest tegevusaladest nii minevikus kui ka tänapäeval. Merel elamise ja töötamise iseärasusi ning karmust on arvestatud rahvusvahelises õiguses,( ) liikmesriikide õiguses( ) ja Euroopa Ühenduse õiguses.

41. Ühenduse tasandil võib mainida näiteks nõukogu 21. juuni 1999. aasta direktiivi 1999/63/EÜ, milles käsitletakse Euroopa Ühenduse Reederite Ühingu (ECSA) ja Euroopa Liidu Transporditööliste Ametiühingute Liidu (FST) sõlmitud kokkulepet meremeeste tööaja korralduse kohta,( ) ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 1999. aasta direktiivi 1999/95/EÜ, milles käsitletakse meremeeste tööaega reguleerivate sätete täitmist ühenduse sadamates peatuvatel laevadel.( )

42. Nagu teistes valdkondades, näiteks transpordi valdkonnas,( ) on meremeeste töö iseärasused leidnud kajastamist sätetes, eriti kaitse ja turvalisuse osas.

43. Asjaolu, et sellel valdkonnal on oma õigusnormid, tõendab, et vajaduse korral on elukutse iseärasusi arvestatud.

44. Otsuses nr 1/80 ei viidata ühelegi töötajate teatud kategooriale, mistõttu need sätted kohalduvad eranditult kõikidel kutsealadel tegutsevatele töötajatele.

45. Seda seisukohta ei lükka ümber artikkel 12, mille alusel võivad liikmesriigid ja Türgi jätta ajutiselt artiklid 6 ja 7 automaatselt kohaldamata siis, kui teatud piirkonna, tegevusala või kutseala elu- või töötasandil esineb või on ette näha tõsiseid häireid, sest viide elukutsele on üldist laadi ja on seletatav olukorra ajutist laadi erandlikkusega.

46. Lisaks on Euroopa Kohus kinnitanud, et artikli 6 lõike 1 sõnastus on üldine ja tingimusteta, sest selles ei anta liikmesriikidele võimalust jätta teatud Türgi päritolu töötajate kategooriaid ilma neist õigustest, mida see säte neile sõnaselgelt annab.( ) Seda tõlgendust saab kohaldada kõigile olukordadele, milles taotletakse teatud elukutse erandjuhuna käsitlemist.

47. Järelikult ei ole tegevusala iseärasused laias tähenduses asjassepuutuvad selleks, et tõlgendada eespool viidatud sätet, mille ühetaoline kohaldamine satuks ohtu juhul, kui lubataks erandeid ja sätteid kohandataks vastavalt tehtavale tööle, sest miski ei takista ka teistel töövaldkondadel soodsamat kohtlemist taotleda; see põhjustaks kasuistliku kohtupraktika, mis muudaks küsitavaks süsteemi koherenstuse ja õiguskindluse, isegi kui miski ei takista iga üksikjuhtumi konkreetsete asjaolude arvestamist, kui küsimus on sättes tunnustatud õigustes.

C. Esimene eelotsuse küsimus

48. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu põhiline kahtlus puudutab otsuse nr 1/80 artikli 6 lõike 1 kolmanda taande ja lõike 2 tõlgendamist, et hinnata tagajärgi, mida avaldavad tööle vaba juurdepääsu tunnustamisele sellised katkemised, mis ei tulene nõuetekohaselt registreeritud töötusest või haigusest, ning selle mõju, et tööandja vahetamine on sellele elukutsele iseloomulik; kuigi olen just käsitlenud viimast asjaolu, mis on ühine mõlemale eelotsuse küsimusele.

49. Käesolevas asjas tekkis probleem seetõttu, et M. Sedef töötas üle 15 aasta Saksamaa laevadel erinevate tööandjate juures, kuid Bundesverwaltungsgericht’i esitatud üksikasjade kohaselt töötas ta katkematult üksnes täpselt sellise perioodi vältel, mis on vajalik eespool viidatud artikli esimeses taandes nimetatud õiguse saamiseks, milleks on õigus uuendada tööluba esialgse tööandja juures.

50. Kui võtta arvesse neid 1–70 päeva pikkuseid perioode, mida huvitatud isik nimetab „palgata puhkusteks”, jõutaks kolmandas taandes ette nähtud ülempiiri künniseni, kuid tingimusel, et need perioodid on hõlmatud sama artikli lõikega 2.

51. Selles osas on selge, et neid perioode ei saa samastada iga-aastaste puhkuste või lühiajaliste haigustega, mis tulevad kindlasti arvesse, ja ka eelotsusetaotluse esitanud kohus on sellest nii aru saanud.

52. Neid perioode ei saa ka samastada huvitatud isiku pikemate haigustega, mis on leidnud äramärkimist mujal.

53. Selles osas, kas neid perioode võib samastada mittevabatahtliku töötusega, mainib käsitletav säte üksnes pädeva ametiasutuse nõuetekohaselt registreeritud töötust. Seda kinnitust tuleb tõlgendada selle eesmärgi ehk pettuste ärahoidmise seisukohast, lihtsustades riigil töötajate kontrollimist, sest ametliku registreerimise puudumine mõjutaks olukorra seaduslikkust.( )

54. Bundesverwaltungsgericht’i määruses esitatud teabe põhjal on võimalik siiski järeldada, et huvitatud isik võis seaduslikult loobuda töö otsijana registreerimisest, kui tal oli väljavaade saada tööd lühikese aja jooksul,( ) ja nii oligi juhtunud mitmeid kordi; määrusest nähtub veel, et huvitatud isik leidis tavaliselt palgatööd raskusteta pärast tagasipöördumist Saksamaale,( ) kus meremehena töötamisel ei nõuta tööluba, vaid üksnes elamisluba.

55. Lühiajalisi katkemisi saab järelikult samastada nõuetekohaselt registreeritud mittevabatahtlike töötuse perioodidega, sest sellega ei rikuta ühenduse liikmesriigi tööturul olemise nõuet ega kahjustata töötuse ametliku registreerimise eesmärki.( )

56. Selline seisukoht on põhjendatud ka seetõttu, et – nagu ma olen eespool maininud – otsuse nr 1/80 artikli 6 eesmärk on töötajate vaba liikumine, mille eelduseks on seatud seadusliku töötamise katkematus, ja see asjaolu on M. Sedefi puhul piisavalt tõendatud.

57. Seda seisukohta toetab ka 17. aprilli 1997. aasta otsus kohtuasjas Kadiman,( ) mida komisjon mainib oma kirjalikes märkustes. Kuigi kohtuotsus puudutab otsuse nr 1/80 artiklit 7, mille eesmärk on Türgi päritolu töötaja ja tema pereliikmete taasühendamine, kui nad on elanud vastuvõtvas riigis „katkematult” kolm aastat, tunnistatakse selles kohtuotsuses, et „huvitatud isik võib viibida ühisest elukohast eemal mõistliku aja jooksul ja õiguspärasel põhjusel, näiteks puhkuse veetmiseks või oma perekonna külastamiseks oma päritoluriigis” (punkt 48).

58. Viimati nimetatud olukord hõlmab osa vaidlusalustest perioodidest, kuid mitte perioode, mis kestsid ülemäära kaua seetõttu, et tööpakkumise esitamine viibis või et perekonnaga kohtumine kestis mõõdukast kauem.

59. Igal juhul ei ole Euroopa Kohtu ülesanne piiritleda perioodid, mis on samastatavad otsuse nr 1/80 artikli 6 lõikes 2 sätestatud perioodidega, sest siis sekkutaks siseriikliku kohtu pädevusse; Euroopa Kohtul tuleb seega piirduda siseriiklikule kohtule vajalike suuniste andmisega, et siseriiklik kohus saaks ühenduse õigust adekvaatselt kohaldada põhikohtuasjas.

60. Eespool esitatust tulenevalt teen ettepaneku vastata esimesele eelotsuse küsimusele nii, et otsuse nr 1/80 artikli 6 lõige 2 hõlmab käesolevas asjas käsitletavate katkemistega sarnaseid töösuhete katkemisi, välja arvatud need, mis kestavad ülemäära kaua seetõttu, et tööpakkumise esitamine viibib või et perekonna külastamine kestab mõistlikust kauem, kusjuures siseriiklikul kohtul tuleb sellised katkemised kvalifitseerida.

D. Teine eelotsuse küsimus

61. Bundesverwaltungsgericht soovib samuti teada, kas otsuse nr 1/80 artikli 6 lõike 1 kolmandas taandes kehtestatud õiguse saamiseks peavad teises taandes nimetatud tingimused olema eelnevalt täidetud.

62. Eespool viidatud sätte taanetes laiendatakse järk-järgult vaba juurdepääsu tööle vastavalt seadusliku töötamise kestusele. Kui vaadelda üksnes töösuhte ajalist poolt, saab uurida iseseisvalt igale etapile vastavaid tingimusi nii, et kõrgem tasand hõlmab madalamad tasandid, ehk neli ja kolm aastat hõlmavad vastavalt kolme ja ühte aastat.

63. Raskused ilmnevad, kui tuleb välja selgitada, kas tööleping sõlmiti ühe või mitme tööandjaga, sest teise taande tingimused on täidetud alles pärast kolm aastat kestnud seaduslikku töötamist ja alles sellest hetkest tekib võimalus võtta tööpakkumisi vastu muudelt kui esialgselt tööandjalt.

64. Otsuse nr 1/80 artikli 6 lõikes 1 sätestatud järkjärgulise integreerimise süsteem eeldab seda, et õiguste maksimaalsele tasandile jõudmiseks tuleb järgemööda läbida eri tasandid, ja seetõttu ei ole vahepealseid tasandeid vahele jättes viimasele tasandile jõudmine võimalik.

65. Graafiliselt saab seda ette kujutada nelja kontsentrilise ringina. Kõige väiksemas on üksnes lootused, kuid juhul, kui isik töötab ühe aasta sama tööandja juures, pääseb ta teise ringi ja võib seega tööluba uuendada; kui töötatakse kolm aastat – esimese tööandja juures, nagu võib eeldada – jõutakse kolmandasse ringi, kus töötaja võib sama elukutse raames vahetada tööandjat; kui töötaja on tegutsenud samal kutsealal neli aastat, võib ta lisaks teisele tööandjale valida ka teise tegevusala.

66. Selles osas tuleb viidata väljakujunenud kohtupraktikale seoses eespool viidatud kohtuotsusega Eroglu, mille kohaselt otsuse nr 1/80 artikli 6 lõike 1 esimest taanet kohaldatakse siis, kui töötaja taotleb tööloa pikendamist „töötamise jätkamiseks sama tööandja juures pärast esialgset üheaastast seaduslikku töötamist” (punkt 13), kuid selle kohaldamisala ei saa laiendada tööandja vahetamiseks „enne teises taandes sätestatud kolme aasta möödumist”, mis lisaks „jätaks ühenduse töötajad ilma neile selle taande alusel antud eesõigusest, kui Türgi päritolu töötaja vahetab tööandjat” (punkt 14).

67. 29. mai 1997. aasta kohtuotsuses Eker( ) märgitakse samas tähenduses, et „järkjärgulise integreerimise süsteemi […] koherentsust kahjustataks, kui huvitatud isikul oleks õigus minna tööle teise tööandja juurde enne, kui ta on täitnud lõike 1 esimeses taandes sätestatud ühe aasta seaduslikult töötamise tingimuse”, sest „alles pärast kolm aastat kestnud seaduslikku töötamist kõnealuses liikmesriigis võib Türgi päritolu töötaja minna tööle teise tööandja juurde […]” (punkt 23).

68. Eespool esitatud põhjused on lähtekohaks esitatud küsimusele vastamisel, kuid neid ei saa tõlgendada automaatselt nii, et jäetakse tähelepanuta muud asjaolud, mille tähtsust on liikmesriik sõnaselgelt rõhutanud Türgi päritolu töötaja avalduse üle otsustamisel. Kui sellised erisused jäetaks kõrvale, kohaldataks sätet sõna-sõnalt arvestamata selle mõtet ja eesmärki ja unustades kõik püüdlused õiguse idee poole, mida on võimalik saavutada sätte sisu teleoloogilise ja süstemaatilise tõlgendamisega.

69. Eelotsuse määruses esitatud teabest nähtub, et Saksamaa ametiasutused andsid M. Sedefile meremehena töötamiseks vajaliku elamisloa ühegi vastuväiteta ka siis, kui ta taotles seda lepingu sõlmimiseks erinevate laevaomanikega, ja seda vaatamata sellele, et tal ei ole kunagi olnud kolme aastat ületanud töösuhet sama tööandja juures, töösuhe sama tööandjaga kestis vaid paaril korral üle aasta.( ) Seega eemalduti sätte sõnastuse rangest järgimisest ja kaaluti kõigi asjaolude kogumit, et sobitada sätte mõtet M. Sedefi juhtumi konkreetsete asjaoludega. M. Sedefilt nõuti artikli 6 lõike 1 taanete ranget järgimist üksnes siis, kui ta soovis töötada maismaal.( )

70. Eespool viidatud ja ka komisjoni kirjalikes märkustes käsitletud kohtuotsuses Ertanir nõutakse, et võetaks arvesse „lühiajalisi perioode, mille jooksul Türgi päritolu töötajal ei ole olnud kehtivat elu- või tööluba vastuvõtvas liikmesriigis, ja mis ei kuulu selle otsuse artikli 6 lõike 2 kohaldamisalasse, kui vastuvõtva liikmesriigi pädevad ametiasutused ei ole sel põhjusel huvitatud isiku elamise seaduslikkust riigi territooriumil vaidlustanud, vaid on vastupidi andnud talle uue elamis- või tööloa” (punkt 69).

71. Kõnealuse kohtupraktika alusel tuleb järeldada, et sellises olukorras nagu käesolevas asjas on siseriiklike ametiasutuste käitumine jätnud rohkem kui 16 aastat mulje, et huvitatud isiku olukord on seaduslik, tõlgendades otsuse nr 1/80 artikli 6 lõike 1 taanete tingimusi paindlikult. Seda kinnitab asjaolu, et kuigi töötaja oli omandanud ainult esimeses taandes nimetatud õiguse, mille põhjal ta sai jätkata töötamist esialgse tööandja juures, anti talle järjestikku ja korduvalt luba töötada teiste selle valdkonna ettevõtjate juures ehk teises taandes sätestatud õigus, mis eeldab üle kolme aasta pikkust töösuhet sama laevaomaniku juures.

72. Lisaks nimetatud teabele on tõendatud, et M. Sedef oli Saksamaa seaduslikul tööturul ja et tema töösuhted olid püsivad alates meremehena töötamise alustamisest 1977. aastal kuni selles ametis töötamiseks sobimatuks tunnistamiseni 1993. aastal.( )

73. Kui arvestada käesoleva kohtuasja iseärasusi, Euroopa Kohtu poolt otsusele nr 1/80 omistatavat kasulikku mõju( ) ning assotsiatsioonilepingu – koosmõjus teiste kohaldamisele kuuluvate õigusnormidega – eesmärki ehk töötajate vaba liikumise järkjärgulist elluviimist, tuleb sellises olukorras nagu eespool kirjeldatud analüüsida selle sätte lõike 1 kolmanda taande tingimusi iseseisvalt, ilma et eelnevalt kontrollitaks teise taande tingimuste täitmist.

V. Ettepanek

74. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgericht’i esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:

1) Assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80, mis käsitleb Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel loodud assotsiatsiooni arengut, artikli 6 lõige 2 hõlmab käesolevas asjas käsitletavate katkemistega sarnaseid töösuhete katkemisi, välja arvatud need, mis kestavad ülemäära kaua seetõttu, et tööpakkumise esitamine viibib või et perekonna külastamine kestab mõistlikust kauem, kusjuures siseriiklikul kohtul tuleb sellised katkemised kvalifitseerida.

2) Elamisloa saamine vastavalt otsuse nr 1/80 artikli 6 lõike 1 kolmandale taandele eeldab, et kõnealuse sätte teise taande tingimused on eelnevalt täidetud, kuid sellistel erandlikel asjaoludel nagu käesolevas asjas käsitletavate töölepingute puhul võib nimetatud kolmanda taande tingimusi uurida iseseisvalt.