KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ELEANOR SHARPSTON

esitatud 4. märtsil 20101( )

Kohtuasi C–31/09

Nawras Bolbol

versus

Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Fővárosi Bírósági (Ungari))

Miinimumnõuded, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase staatus – Palestiina päritolu kodakondsuseta isik – Pagulase staatuse andmise tingimused – Direktiivi 2004/83/EÜ artikli 12 lõike 1 punkt a

1. Sellest ajast alates, kui inimene leiutas relvad ja hakkas neid kasutama oma naabrite vastu, on otsitud lahendust humanitaarprobleemile, kuidas abistada inimesi, kes on konflikti tõttu kaotanud oma kodu ja elatusvahendid. Üksikisikud ja inimrühmad, kes on sattunud kirjeldatud olukorda, vajavad ja väärivad abi. Kahjuks tekib seda liiki konfliktide tulemusena väga palju taolisi inimesi. Jõukamad või stabiilsemad riigid, kust varjupaika otsitakse, ei pruugi alati nii suure inimeste sissevooluga ilma oma jõukust ja stabiilsust ohtu seadmata toime tulla, eelkõige vahetult pärast uue konflikti teket. Ühe pagulaste rühma või klassi sooduskohtlemine mis tahes põhjusel – kui see on ebaproportsionaalne ja tasakaalustamata – toimub teiste hädasolijate, kellel objektiivse üldinimliku mõõdupuu järgi on õigus samaväärsele kohtlemisele, asjakohase kohtlemise arvel.

2. Seetõttu on rahvusvaheline üldsus kehtestanud Genfi 28. juuli 1951. aasta pagulasseisundi konventsiooniga( ) rahvusvahelise humanitaarõiguse siduvad normid, milles kirjeldatakse täpselt, millist isikut ja millistel asjaoludel tuleb pagulasena kohelda ja kuidas tema eest hoolitseda. Konventsiooni on allkirjastanud kõik EL‑i liikmesriigid. EL‑i tasandil kirjeldab nende kohustusi direktiiv 2004/83.( )

3. Kõnealune Fővárosi Bírósági (Budapesti linnakohus) eelotsusetaotlus, mis tugineb EÜ artiklile 68, käsitleb asjaolusid, mille puhul võivad või peavad liikmesriigid vastavalt direktiivile 2004/83 andma pagulasseisundi palestiinlasele, kes on selles liikmesriigis varjupaika taotlenud.

Rahvusvaheline õigus

1951. aasta konventsioon

4. 1951. aasta konventsiooni preambulis tuletatakse meelde, et Ühinenud Rahvaste Organisatsioon on oma põhikirjas ja inimõiguste ülddeklaratsioonis kinnitanud, et kõigil inimestel on õigus ilma diskrimineerimiseta kasutada oma põhiõigusi ja -vabadusi, ja märgitakse, et Ühinenud Rahvaste Organisatsioon on mitmel juhul väljendanud sügavat muret pagulaste pärast ning püüdnud võimaldada neil laialdaselt kasutada inimese põhiõigusi ja -vabadusi. Veel märgitakse preambulis, et mõne riigi võib varjupaiga andmine asetada liiga raskesse olukorda ning et küsimusele rahuldava vastuse leidmiseks on Ühinenud Rahvaste Organisatsioon tunnistanud ainuvõimalikuks rahvusvahelise koostöö. Preambulis väljendatakse soovi, et riigid tunnistaksid pagulasprobleemi ühiskondlikku ja humanistlikku olemust ning teeksid kõik, vältimaks probleemi muutumist riikidevaheliste pingete põhjustajaks.

5. 1951. aasta konventsiooni artikkel 1A sätestab pagulasena tunnustamise hindamise üksikasjalikud kriteeriumid:

„Konventsioonis käsitletakse pagulasena isikut,

[...]

(2) kes põhjendatult kartes tagakiusamist rassi, usu, rahvuse, sotsiaalsesse gruppi kuulumise või poliitiliste veendumiste pärast viibib väljaspool kodakondsusjärgset riiki ega suuda või kartuse tõttu ei taha saada sellelt riigilt kaitset või kes nimetatud sündmuste tagajärjel viibib kodakondsusetuna väljaspool oma endist asukohariiki ega suuda või kartuse tõttu ei taha sinna tagasi pöörduda.

[...]”( )

6. Artikli 1 jaotis C sätestab erinevad asjaolud, mille esinemine lõpetab konventsiooni kohaldamise artikli 1 jaotise A kohaselt pagulaseks kvalifitseerunud isikule – eelkõige seetõttu, et kõnealune isik ei vaja või ei peaks enam vajama konventsiooni kaitset.

7. Artikli 1 jaotis D (mille tõlgendus on käesolevat eelotsusetaotlust silmas pidades määrava tähtsusega) on esitatud järgmises sõnastuses:

„Konventsiooni ei kohaldata isikule, keda kaitseb või abistab ÜRO asutus või allasutus, välja arvatud pagulaste ülemkomissar.

Kui kaitse või abi on mingil põhjusel lakanud ning isiku seisundit ei ole sellekohastele ÜRO Peaassamblee resolutsioonidele tuginedes määratletud, on tal ipso facto õigus saada selle konventsiooniga ettenähtud soodustusi.”

8. Artikkel 38 sätestab, et kui konventsiooni kohaldamisel või tõlgendamisel tekib konventsiooni osaliste vahel lahkarvamus, esitatakse see mis tahes vaidlusosalise nõudmisel Rahvusvahelise Kohtu( ) lahendada.

ÜRO Peaassamblee „Palestiina küsimust” käsitlevad resolutsioonid( )

9. Teise Maailmasõja sündmused, eelkõige holokaust, olid põhjuseks, miks Ühinenud Rahvaste Organisatsioon nõustus ÜRO Palestiina Erikomitee( ) ettepanekuga Palestiina jagamise kohta (29. novembri 1947. aasta resolutsioon 181 (II)). 14. mail 1948. aastal kuulutati välja Iisraeli Riik. Sellele järgnesid kohe sündmused, mida järgmistes ÜRO deklaratsioonides kirjeldati „1948. aasta konfliktina”. ÜRO 11. mai 1949. aasta resolutsiooniga 273 (III) võeti Iisraeli Riik ÜRO liikmeks.

10. Paljudest palestiinlastest said 1948. aasta konflikti tõttu ümberasustatud isikud. 19. novembri 1948. aasta resolutsiooniga 212 (III) moodustati Palestiina pagulastele kohese ajutise abi andmiseks organisatsioon UNRPR (Relief for Palestinian Refugees). ÜRO Peaassamblee 8. detsembri 1949. aasta resolutsiooniga 302 (IV) loodi Lähis-Idas Palestiina pagulaste jaoks ÜRO abiorganisatsioon UNWRA (United Nations Relief and Works Agency).( )

11. Alates UNRWA loomisest 1949. aastal on tema volitusi uuendatud kolmel korral. Praegused volitused lõpevad 2011. aastal.( ) Organisatsiooni tegevuspiirkond hõlmab viit ala: Liibanon, Süüria Araabia Vabariik, Jordaania, Läänekallas (sealhulgas Ida-Jeruusalemm) ja Gaza sektor.( )

Konsolideeritud abikõlblikkuse ja registreerimise juhend

12. UNRWA koostatud konsolideeritud abikõlblikkuse ja registreerimise juhend (edaspidi „konsolideeritud juhend”) määratleb „isikutena, kes vastavad UNRWA poolt ettenähtud Palestiina pagulaste kriteeriumidele” need „isikud, kelle alaline elukoht oli Palestiinas ajavahemikus 1. juunist 1946 kuni 15. maini 1948 ning kes 1948. aasta konflikti tõttu kaotasid nii oma kodu kui ka elatusvahendid.”( ) [Siin ja edaspidi on osundatud UNRWA dokumente tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.] Teatavad isikud ei vasta küll UNRWA poolt ettenähtud Palestiina pagulaste kriteeriumidele, kuid on siiski õigustatud saama UNRWA pakutud teenuseid.( ) Neid kahte isikute rühma koos nimetab UNRWA isikuteks, „kellel on õigus UNRWA teenustele, kui nad on registreeritud tema registreerimissüsteemis ning on saanud registreerimist tõendava UNRWA registreerimiskaardi”.( )

13. Lisaks on õigus UNRWA teenustele ka teatavatel isikute kategooriatel, ilma et nad oleksid UNRWA registreerimissüsteemis registreeritud.( ) Siia kuuluvad „registreerimata isikud, kes on ümberasustatud 1967. aastal ja sellele järgnenud ajal toimunud vaenutegevuse tõttu”( ) ning „pagulaslaagrites ja -kogukondades elavad registreerimata isikud.”( )

ÜRO Pagulaste Ülemkomissari Amet (UNHCR)

14. ÜRO Pagulaste Ülemkomissari Amet( ) loodi 14. detsembril 1950 ÜRO Peaassamblee resolutsiooniga 428 (V). Vastavalt ÜRO põhikirja artiklile 22 on UNHCR Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni allorgan. UNHCR‑i tööülesanded on kindlaks määratud ameti põhikirjas.( )

15. UNCHR‑i põhikirja artiklis 6 määratakse kindlaks UNHCR‑i pädevusvaldkond. Artikli 7 lõike 1 punktis c sätestatakse siiski, et see pädevus ei laiene isikule, kes jätkuvalt saab abi või kaitset ÜRO muudelt organitelt või agentuuridelt.

UNCHR‑i avaldused

16. UNHCR teeb aeg-ajalt avaldusi, millel on veenev, kuid mitte siduv jõud.( ) Mitmed ameti avaldused on käsitlenud 1951. aasta konventsiooni artikli 1 jaotise D tõlgendamist: UNHCR‑i käsiraamatu kommentaar pagulasseisundi kindlaksmääramise menetluse ja kriteeriumide kohta pagulasseisundi 1951. aasta konventsiooni ja 1967. aasta protokolli alusel, 2002. aastal avaldatud märgukiri (läbi vaadatud 2009. aastal) ning 2009. aasta avaldus (samuti hiljem läbi vaadatud), mis on selgelt N. Bolboli kohtuasjaga seotud. Ma kavatsen kasutada viimati nimetatud dokumenti mitteametliku amicus curiae kokkuvõttena.

UNHCR‑i käsiraamat

17. Käsiraamat määratleb artikli 1 jaotist D sättena, mille põhjal arvatakse pagulasseisundi saajate hulgast välja isikud, kellel on muidu olemas pagulase tunnused. Käsiraamatus öeldakse, et sellest klauslist tulenevat väljaarvamist kohaldatakse iga isiku suhtes, kes saab kaitset või abi UNRWA‑lt, ning märgitakse, et UNRWA tegutseb vaid teatavates Lähis-Ida piirkondades ning annab kaitset ja toetust üksnes seal.( ) Seega ei anta nimetatud abi väljaspool seda piirkonda viibivale Palestiina pagulasele ning tema puhul võidakse kaaluda pagulasseisundi määramist 1951. aasta konventsiooni kriteeriumide alusel. Käsiraamatus märgitakse, et sellisel juhul piisab tavaliselt sellest, et tehakse kindlaks, et asjaolud, mille tõttu kõnealusel isikul on õigus UNRWA kaitse või abi saamiseks, on endiselt olemas ning et tema suhtes ei kohaldata lõpetamise ja välistamise klausleid.( )

2002. aasta märgukiri

18. UNHCR käsitleb 2002. aasta märgukirjas( ) artikli 1 jaotise D kahte lauset pigem alternatiividena kui kumulatiivselt. Ta on seisukohal, et artiklit 1D kohaldatakse Palestiina pagulastele 11. detsembri 1948. aasta resolutsiooni 194 (III) tähenduses või ümberasustatud isikutele 4. juuli 1967. aasta resolutsiooni 2252 (ES‑V) tähenduses.( ) Seega isikuid, kes elavad UNRWA piirkonnas ja on UNHCR‑i poolt registreeritud või kellel on õigus end registreerida,( ) tuleb pidada UNRWA kaitse ja abi saajateks ning seega on nad artikli 1 jaotise D esimese lausega hõlmatud ja jäävad 1951. aasta Genfi konventsiooni kohaldamisalast välja.

19. UNHCR leiab, et artikli 1 jaotise D teine lause annab automaatselt 1951. aasta Genfi konventsioonist tulenevate soodustuste saamise õiguse väljaspool UNRWA piirkonda viibivatele isikutele,( ) kui nad on Palestiina pagulased 11. detsembri 1948. aasta resolutsiooni 194 (III) tähenduses või ümberasustatud isikud 4. juuli 1967. aasta resolutsiooni 2252 (ES‑V) tähenduses. Nende hulka kuuluvad isikud, kes pole kunagi UNRWA piirkonnas elanud ja jäävad seetõttu UNCHRi pädevusalasse.( ) Sellised isikud võivad aga ka UNRWA piirkonda tagasi pöörduda (või nad saadetakse tagasi).( ) Sellised juhul kuuluvad nad artikli 1 jaotise D esimese lause kohaldamisalasse.

2009. aasta märgukiri

20. Ka 2009. aasta märgukiri võtab lähtepunktiks resolutsioonide 194 (III) ja 2252 (ES‑V) sõnastuse. UNHCR leiab, et artikli 1 jaotise D esimeses lauses kasutatud sõna „saab” [„receiving”] tähenduseks on ka „on kõlblik saama” [„being eligible to receive”] abi või kaitset UNRWA‑lt;( ) ta märgib, et sellise abi saamiseks peab kõnealune isik viibima UNRWA piirkonnas. UNHCR lisab 2002. aasta avalduses artikli 1 jaotise D teise lause kohta käivatele väidetele märkuse, et tema arvates hõlmab fraas „on mingil põhjusel lakanud” olukordi, kus UNRWA poolt eelnevalt registreeritud konkreetne isik on väljunud UNRWA piirkonnast.( )

Euroopa Liidu õigus

Euroopa Ühenduse asutamisleping

21. EÜ artikkel 63( ) sätestab:

„Nõukogu [...] võtab:

1. kooskõlas pagulasseisundit käsitleva 28. juuli 1951. aasta Genfi konventsiooniga ja 31. jaanuari 1967. aasta protokolliga ning teiste asjakohaste lepingutega varjupaika käsitlevad meetmed [...]”

Ühine seisukoht 96/196/JSK

22. Ühise seisukoha artiklit 12( ) nimetatakse „Genfi konventsiooni artikli 1 jaotiseks D”. Selle tekst on järgmine:

„Iga isik, kes teadlikult eemaldub Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise D nimetatud kaitsest ja abist, ei kuulu enam automaatselt selle konventsiooni reguleerimisalasse. Sellistel juhtudel tuleb pagulasseisund põhimõtteliselt kindlaks määrata vastavalt artikli 1 jaotisele A.”





Direktiiv 2004/83

23. Euroopa Ülemkogu pani Tampere istungil aluse EL‑i õiguse, vabaduse ja turvalisuse valdkonnaga seotud Euroopa õigusaktide programmile, mida tuntakse Haagi programmina. Direktiiv 2004/83 on osa sellest programmist. See sätestab miinimumnõuded, mida kolmandate riikide kodanikud või kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või täiendava kaitse (näiteks tagasisaatmise lubamatus) seisund.

24. Direktiivi 2004/83 preambuli põhjenduses 3 märgitakse, et „Genfi konventsioon ja protokoll sätestavad pagulaste kaitse alase rahvusvahelise õiguskorra nurgakivi.” Põhjenduses 6 sätestatakse, et „käesoleva direktiivi põhieesmärk on ühelt poolt tagada, et liikmesriigid kohaldavad ühiseid kriteeriume isikute tuvastamiseks, kellel on tõeline vajadus rahvusvahelise kaitse järele, ja teiselt poolt tagada, et neile isikutele on kõigis liikmesriikides kättesaadav hüvitiste minimaalne tase”.

25. Direktiivi artikli 2 punkt c kajastab 1951. aasta konventsiooni artikli 1 jaotise A lõike 2 esimest lõiku. Selle määratluse kohaselt on „pagulane” „kolmanda riigi kodanik, kes põhjendatud kartuse tõttu rassilise, usulise, rahvusel, poliitilistel vaadetel või teatavasse sotsiaalsesse gruppi kuulumisel põhineva tagakiusamise ees viibib väljaspool kodakondsuse riiki ja ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla, või kodakondsuseta isik, kes samadel põhjustel, nagu eespool nimetatud, väljaspool varasema alalise elukoha riiki viibides ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha sinna tagasi pöörduda, ja kelle suhtes ei kohaldata artiklit 12.”

26. Direktiivi III peatükk käsitleb pagulaseks kvalifitseerumist. Selle peatüki artikkel 12 vastab 1951. aasta Genfi konventsiooni artikli 1 jaotisele D. Täpsemalt öeldes kajastab konventsiooni artikli 1 jaotist D direktiivi artikli 12 lõike 1 punkt a ja selle sõnastus on järgmine:

„Kolmanda riigi kodanikku või kodakondsuseta isikut ei tunnistata pagulaseks, kui:

a) ta jääb Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise D reguleerimisalasse, mis on seotud muude ÜRO organite või agentuuride kui ÜRO Pagulaste Ülemkomissari kaitse või abiga. Kui kõnealune kaitse või abi on mingil põhjusel lakanud, ilma et isikute positsioon oleks kooskõlas ÜRO Peaassamblee asjaomaste resolutsioonidega lõplikult paika pandud, on neil isikutel ipso facto õigus käesolevast direktiivist tulenevatele hüvitistele.”

27. Direktiivi artikkel 13 sätestab, et pagulasseisund antakse „kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kes vastab II [rahvusvahelise kaitse taotluse hindamine] või III [pagulaseks kvalifitseerumine] peatüki kohaselt pagulase nõuetele”.

28. Direktiivi V ja VI peatükis käsitletakse täiendava kaitse saamist ja seisundit. Eelkõige artiklis 18 on sätestatud täiendava kaitse andmine kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kellel II ja V peatüki kohaselt on õigus täiendavale kaitsele.

29. Artikli 38 lõige 1 sätestab, et liikmesriigid peavad jõustama käesoleva direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid enne 10. oktoobrit 2006. Käesoleva kohtujuristi ettepaneku koostamise ajal ei olnud artikli 12 lõike 1 punkt a Ungari siseriiklikusse õigusesse veel üle võetud, kuigi ülevõtmise tähtaeg oli juba möödas. Põhikohtuasja mõlemad pooled on seisukohal, et direktiivi artikli 12 lõike 1 punkt a on piisavalt selge, täpne ja tingimusteta, et menetluses siseriikliku pädeva asutuse vastu saaks taotleja sellele vahetult tugineda.

Asjaolud, menetlus põhikohtuasjas ning eelotsuse küsimused

30. 10. jaanuaril 2007. aastal saabus kodakondsuseta palestiinlane N. Bolbol koos oma abikaasaga Ungarisse, kasutades selleks Gaza sektori viisat. Saabumisel esitas ta välisriikide kodanikega tegelevale ametiasutusele elamisloataotluse, mis rahuldati. Ta taotles 21. juunil 2007. aastal Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalilt (immigratsiooni- ja kodakondsusamet; edaspidi „BAH”) pagulasseisundit, sest nimetatud asutus ei olnud tema elamisluba pikendanud, kuid ta ei soovinud tagasi pöörduda Gaza sektorisse, mida ta ei pidanud Fatahi ja Hamasi vahelise konflikti tõttu turvaliseks.

31. N. Bolbol tugines oma taotluses 1951. aasta konventsiooni artikli 1 jaotise D teisele lõigule, kuna ta on palestiinlane, kes elab väljaspool UNRWA piirkonda. Gaza sektoris elab üksnes tema isa, kes töötab ülikooli õppejõuna. Kõik ülejäänud pereliikmed on emigreerunud.

32. On ilmselge, et N. Bolbol ei saanud Gaza sektoris viibimise ajal UNRWA‑lt tegelikult kaitset ega abi. Tema taotluse aluseks on tema õigus sellisele kaitsele. Oma nõude põhjendusena esitas ta UNRWA registreerimiskaardi, mis oli väljastatud tema isa nõbu perekonnale. Kuid BAH vaidlustas perekonnasidemete olemasolu, sest selle kohta puuduvad otsesed dokumentaalsed tõendid. Ka ei ole UNRWA sõnaselgelt kinnitanud kõnealuse isiku õigust olla tema poolt registreeritud.( )

33. BAH keeldus 14. septembril 2007. aastal tehtud otsusega rahuldamast N. Bolboli pagulasseisundi saamise taotlust.( ) Samal ajal kohaldas ta N. Bolboli suhtes väljasaatmise lubamatuse korda,( ) põhjendades seda asjaoluga, et palestiinlaste tagasivõtmine toimub Iisraeli ametivõimude äranägemise kohaselt ning võib juhtuda, et N. Bolbolil tuleb Gaza sektoris valitseva kriitilise olukorra tõttu taluda piinamist või ebainimlikku ja alandavat kohtlemist.

34. N. Bolbol vaidlustas Fővárosi Bíróságis BAHi otsuse, millega oli jäetud rahuldamata tema pagulasseisundi taotlus, ning kõnealune kohus otsustas menetluse peatada ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„Kas nõukogu direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a kohaldamisel:

1. tuleb asuda seisukohale, et isikul on ÜRO agentuuri kaitse ja abi juba ainuüksi seetõttu, et tal on õigus sellisele abile või kaitsele, või on vajalik, et ta seda kaitset või abi tegelikult ka taotleks?

2. toob viibimine väljaspool agentuuri tegutsemispiirkonda, agentuuri tegevuse lõpetamine, agentuuri poolse kaitse või abi võimaluse lõppemine endaga kaasa agentuuri abi või kaitse lakkamise või võib selle kaasa tuua ka objektiivne takistus, mille tõttu isik, kellel on õigus kaitsele või abile, ei saa seda taotleda?

3. tingib asjaolu, et isikul on õigus käesolevast direktiivist tulenevatele hüvitistele, isikule pagulasseisundi andmise või tema suhtes ühe kahest direktiivi kohaldamisalasse kuuluvast kaitsevormi (pagulasseisund ja täiendava kaitse andmine) kohaldamise, või ei too see kaasa ühtegi nimetatud tagajärgedest automaatselt, vaid sellega kaasneb üksnes direktiivi isikulisesse kohaldamisalasse kuulumise?”

35. Kirjalikke märkusi esitasid N. Bolbol, Belgia, Saksamaa, Prantsusmaa, Ungari ja Ühendkuningriigi valitsus ja komisjon. Samad pooled, välja arvatud Ühendkuningriigi valitsus, tegid 20. oktoobril 2009. aastal toimunud kohtuistungil suulisi märkusi.

Analüüs

Direktiiv ja 1951. aasta konventsioon

36. Kuigi Euroopa Liit ei ole konventsiooniosaline, sätestab EÜ artikli 63 lõige 1 sõnaselgelt, et ühine varjupaigapoliitika tuleb vastu võtta 1951. aasta konventsiooni ja 1967. aasta protokolli kohaselt. Direktiiv 2004/83, mille õiguslik alus on EÜ artikli 63 lõige 1, viitab oma preambulis 1951. aasta konventsioonile kui pagulaste kaitse „nurgakivile”. Direktiivil on selge eesmärk: jõustada liikmesriikidele rahvusvahelised kohustused ühenduse ühiste eeskirjade kaudu. Direktiivi sätteid tuleb seetõttu tõlgendada 1951. aasta konventsiooniga kokkusobival viisil.( )

37. Rahvusvaheline Kohus ei ole veel võtnud vastu otsust 1951. aasta konventsiooni artikli 1 jaotise D tõlgendamise kohta, kuigi UNHCR on selles küsimuses oma arvamuse avaldanud.( ) Liikmesriikide kohtute asjakohaste kohtuotsuste (mitteammendav) uurimine näitab suuri erinevusi nii lähenemisviiside kui ka tulemuste osas( ) (mida kajastavad kõnealusesse menetlusse astunud riikide esitatud märkused). Muidugi ei ole ükski neist tõlgendustest Euroopa Kohtu jaoks siduv.

38. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele vastamiseks on minu arvates loogiline ja kasulik analüüsida kõigepealt konventsiooni artikli 1 jaotist D, siis küsimuste juurde tagasi pöörduda ja kohaldada analüüsi Euroopa Liidu õiguse raames.( )

39. Oluline on luua ka selge ettekujutus käesoleva kohtuasja hõlmavusest. Niihästi direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkt a kui ka 1951. aasta konventsiooni artikkel 1 jaotis D viitavad üldiselt „ÜRO organite ja agentuuride” pakutavale „kaitsele või abile”. N. Bolboli eelotsusetaotluse esitanud kohtule esitatud kaebus tugineb tema õigusele saada UNRWA‑lt abi ning kõik pooled, kes kohtule esitatud märkustes seda küsimust käsitlesid, viitasid samuti UNRWA rollile (eelistades seda käsitlust laiemale lähenemisele). Seetõttu kasutan oma ettepaneku koostamisel sama lähenemisviisi.

40. Selleks vaatlen kõigepealt 1951. aasta konventsiooni artikli 1 jaotise D koostamise ajaloolist tausta (koos ettevalmistavate materjalidega).( ) Seejärel toon välja need põhilised kaalutlused, mida minu arvates on võimalik kohaldada, ja käsitlen siis konkreetseid tõlgendusküsimusi. Lõpuks pöördun direktiivi 2004/83 juurde tagasi ja käsitlen järjestikku kõiki esitatud küsimusi.

Ajalooline taust ja ettevalmistavad materjalid

41. 1951. aasta konventsioon koostati olukorras, kus olid päevakorras hiljutised konfliktid, rahvastiku hävitamine ja ümberasustamine. Pärast Teist Maailmasõda tekkis Euroopasse palju ümberasustatud inimesi. Eri, kuid eelnevaga siiski seotud sündmusteahel viis Palestiina jaotamiseni rahvusvahelise üldsuse osavõtul, millele järgnes Iisraeli Riigi väljakuulutamine. Neile sündmustele eelnenud ja järgnenud piirkondlike konfliktide käigus asustati ümber suur hulk inimesi.

42. Kuna artikkel 1 jaotis D on sõnastatud üldiselt, on seda võimalik kohaldada mis tahes olukorrale, milles ÜRO „muud organid ja agentuurid” annavad „abi või kaitset” isikutele, kes muidu kuuluksid 1951. aasta konventsiooni isikulisse kohaldamisalasse. ÜRO oligi juba veidi varem hakanud andma eriabi seoses Koreas tekkinud konfliktiga.( ) Seega näitavad ettevalmistavad materjalid selgelt, et pagulaste ja kodakondsuseta isikute seisundit käsitlenud täievoliliste esindajate konverents( ) pidas artikli 1 jaotise D kavandamisel eelkõige silmas Palestiinas valitsevat olukorda.

43. Täievoliliste esindajate konverentsi protokollis tuuakse välja kolm peamist muret tekitavat küsimust:( ) esiteks, vajadus vältida massilist väljarännet geograafilisest piirkonnast, mis oli olnud Palestiina;( ) teiseks, teatavate riikide soov säilitada seoses 1948. aasta sündmustega ümberasustatud isikute poliitiline nähtavus;( ) ja kolmandaks vajadus vältida UNHCR‑i ja UNRWA pädevusvaldkondade kattumist.( ) Kõigi nende küsimuste puhul on põhirõhk (ajaloolistel põhjustel) Palestiina olukorra tagajärgedel, sest tegemist on ümberasustatud isikutega, kes vajavad abi. Käesolevas asjas artikli 1 jaotist D analüüsides kasutan ka mina seda ajaloolist lähtepunkti.

44. Samuti näib, et ettevalmistavates materjalides on palestiinlaste ümberasustamist käsitletud eelkõige ühte konkreetset isikute rühma mõjutava probleemina.( ) Kuigi ajalooliselt käsitles artikli 1 jaotis D tõepoolest ümberasustatud palestiinlasi, tuleb seda sätet tõlgendada nii, et see oleks arusaadav ja üksikisikule kohaldatav. Selline lähenemisviis näitaks, et kuigi rahvusvaheline õigus tervikuna peab enesemääramise õigust (inimrühmade kollektiivne õigus)( ) väga oluliseks, tugineb rahvusvaheline humanitaarõigus üksikisiku ja inimrühma kuuluva üksikisiku austamise põhimõttele.( )

45. Artikkel 1 jaotis D kujutab endast läbirääkimiste tulemusel saavutatud kompromissi, millega osutatakse eritähelepanu eelkõige ümberasustatud palestiinlastele ning pakutakse neile teatavatest aspektidest lähtudes ka erikaitset rahvusvahelise pagulasõiguse üldises raamistikus.

46. Artikkel 1 jaotis D on küll lühike, kuid sisaldab mitmeid vastamata küsimusi. Võib välja tuua vähemalt neli laia teemavaldkonda – neist kaks tulenevad sätte esimesest ja kaks teisest lausest –, milles tuleb selgusele jõuda, et oleks võimalik vastata käesoleva menetluse käigus Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimustele.( )

47. Esiteks, mida on mõeldud geograafilises ja/või ajalises plaanis fraasiga „isikud, keda kaitseb või abistab [...]”? Teiseks, kas need isikud peavad tegelikult abi või kaitset saama või piisab ka sellest, kui neil on õigus seda saada? (Lisaküsimus, mis on eriti oluline direktiivi ja menetluse tõlgendamisel siseriikliku kohtu poolt: millist mõju omab ametlik registreerimine UNRWA‑s? Kas sellel on sisuline või üksnes tõenduslik tähendus?) Kolmandaks, millistel asjaoludel tuleb leida, et „kaitse või abi on mingil põhjusel lakanud”? Neljandaks, mida tähendab fraas „on tal ipso facto õigus saada selle konventsiooniga ette nähtud soodustusi”?

Peamised kaalutlused

48. Euroopa Kohtule kirjalikult ja suuliselt esitatud märkuste põhjal võib järeldada, et artikli 1 jaotise D tegelik tekst võib toetada paljusid erinevaid tähendusi. Seepärast pean väga oluliseks tuua selgelt ja ühemõtteliselt välja põhimõtted, millest ma oma mõttekäigus juhindun.

49. Esiteks väärivad kõik tõelised pagulased kaitset ja abi. Tõlgendus, mis tekitaks tühiku selliste isikute kaitses, tuleks seetõttu põhimõtteliselt tagasi lükata.

50. Teiseks oli artikli 1 jaotise D koostamise ajalooline eesmärk ilmselgelt soov pakkuda ümberasustatud palestiinlastele teatavat erikohtlemist ja -tähelepanu.( )

51. Kolmandaks lootis ÜRO Peaassamblee esialgu, et UNRWA abistamistegevus on ajutise iseloomuga (seda lootust kajastab ka 1951. aasta konventsioon), kuid järgnevad aastakümned tõestasid Palestiina olukorraga seotud probleemide keerukust, mistõttu on ka UNRWA volitusi mitmel korral pikendatud. Seda kurba tegelikkust kajastab ka 1967. aasta protokoll, kuna pagulasküsimused, mida käsitletakse 1951. aasta konventsiooni sätete kohaselt, ei piirdu enam üksnes nende probleemidega, mida tekitasid enne 1951. aasta 1. jaanuari toimunud sündmused. Seega tuleb konventsiooni koostajate esialgseid kavatsusi tõlgendada järgnenud ajaloosündmuste tulemusena tekkinud olukorra põhjal.

52. Neljandaks soovisid konventsiooni koostajad, et ümberasustatud palestiinlastel, kellele pakuti erikohtlemist ja -tähelepanu (UNRWA abi), ei oleks võimalik taotleda pagulasseisundit konventsiooni nende sätete alusel, mille kohaldamist kontrollib UNHCR (artikli 1 jaotise D esimene lause). Kuna selliste isikute eest hoolitseb UNRWA, on nad konventsiooni isikulisest kohaldamisalast välja jäetud.

53. Viiendaks on isikulisest kohaldamisalast väljajätmise tulemusel (võimalik, et ka selle kompenseerimiseks) artikli 1 jaotise D kohaldamisalasse kuuluvatel ümberasustatud palestiinlastel teatavate asjaolude esinemise korral ipso facto õigus konventsiooniga ettenähtud soodustustele (mitte üksnes sellele, et UNRWA kaitse või abi lakkamise korral jäetakse neid konventsiooni kohaldamisalast välja). Juba pelgalt teise lause olemasolul on suurem kaal kui sellel, et kõnealused isikud ‑ kui nad vastavad lause eritingimustele‑, oleksid samas järjekorras kõigi teiste artikli 1 jaotise A alusel pagulasseisundi võimalike taotlejatega.

54. Kuuendaks ei saa mõne muu ÜRO organi või agentuuri kui UNCHR‑i (käesoleval juhul UNRWA) „kaitse lakkamist” tõlgendada nii, et kõnealused isikud on tegelikult seotud nõudega viibida UNRWA piirkonnas, nii et neil ei oleks võimalik (isegi kui neilt jõuga võetakse võimalus UNRWA‑lt abi saada) lahkuda ega pagulasseisundit kusagil mujal taotleda enne, kui „Palestiina probleemiga” seotud asjaolud on täielikult lahendatud ja UNRWA on oma tegevuse lõpetanud. Selline lahendus oleks täiesti vastuvõetamatu.

55. Seitsmendaks peaksid kõik tegelikud pagulased saama küll kaitset, kuid riikide võimalused põgenikke vastu võtta on piiratud ja seetõttu ei saa artikli 1 jaotist D tõlgendada selliselt, nagu lubaks see igal ümberasustatud palestiinlasel, olenemata sellest, kas ta tegelikult saab või on saanud UNRWA kaitset, lahkuda vabatahtlikult UNRWA piirkonnast ja taotleda automaatselt pagulasseisundit kusagil mujal. Selline tõlgendamisviis kohtleks ümberasustatud palestiinlasi ebaproportsionaalselt soodsalt võrreldes muude tõeliste pagulasseisundi taotlejatega, kes on ümber asustatud mujal maailmas toimunud konfliktide tõttu.

56. Lõpuks võib öelda, et nende kahe lause koos kasutamisega, millest artikkel 1 jaotis D koosneb, sooviti lahendada probleemi, mis on seotud Palestiina olukorra tõttu ümberasustatud isikutele erikohtlemise ja -tähelepanu pakkumisega. Kuna esimest lauset üksi peeti selle eesmärgi saavutamiseks ebapiisavaks, lisati ka teine lause. Seetõttu oleks mõistlik lugeda kahte lauset (ja isegi nende üksikosi) koos, mitte teineteisest eraldi( ) ning sätet tuleks püüda tõlgendada tervikuna, mis looks asjakohase tasakaalu ümberasustatud palestiinlaste (vastavalt artikli 1 jaotisele D) ja muude võimalike pagulaste (vastavalt 1951. aasta konventsiooni kui terviku sätetele) eest hoolitsemise vahel.

57. Nüüd käsitlen üksikasjalikult tõlgenduse nelja punkti,( ) mis tõstatusid seoses eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustega.

i) Fraasi „isikud, keda kaitseb või abistab [...] tähendus

58. Fraasi „keda kaitseb või abistab” on piirava tähendusega kahes mõttes. Esiteks viitavad UNRWA kaitse või abi saamise praktilised asjaolud kohaga seotud piirangule.( ) Teiseks viitab tegusõnade olevikuvorm ajalisele piirangule.( )

Kohaga seotud piirang

59. Et saada abi või kaitset mõnelt muult ÜRO organilt või agentuurilt kui UNHCR, peab isik viibima kohas, kus sellist abi või kaitset on füüsiliselt võimalik anda. UNRWA abi on võimalik saada üksnes UNRWA piirkonnas. Järelikult, nagu UNHCR on märkinud, saab UNRWA piirkonnas elav isik kuuluda üksnes artikli 1 jaotise D esimese lause kohaldamisalasse.

60. Belgia valitsus tegi ettepaneku piirata artikli 1 jaotise D kohaldamisala selliselt, et see hõlmaks üksnes UNRWA piirkonnas viibivaid isikuid. Näib siiski, et õiguslikust seisukohast ei sisalda kumbki neist kahest lausest, mis koos moodustavad artikli 1 jaotise D, mingeid geograafilisi piiranguid. Ilmse geograafilise piirangu loovad esimeses lauses pigem UNRWA‑lt abi saamisega seotud praktilised asjaolud. Järelikult peaks UNRWA tsoonist lahkunud isik saama teatavatel asjaoludel oma asukohast sõltumata kasutada neid eriõigusi, mida artikli 1 jaotise D teine lause talle annab.

61. Rõhutan veel kord, et artikli 1 jaotise D kahte lauset tuleb lugeda koos. Seega, kui keegi taotleb artikli 1 jaotise D teisest lausest tulenevaid õigusi, peab ta kõigepealt välja selgitama, kas ta oli algselt hõlmatud sama artikli esimese lausega. Kui ta esimese lausega hõlmatud ei olnud, ei arvatud teda ka eelnevalt konventsiooni isikulisest kohaldamisalast välja. Pigem peaks selline isik, nagu kõik muud võimalikud pagulased, taotlema artikli 1 jaotise A kohast individuaalset hindamist.( )

Ajaga seotud piirang

62. Ühendkuningriik väidab, et oleviku kasutamine viitab aastale 1951, mil konventsioon koostati. Ta selgitab, et konventsiooni koostajad pidasid silmas üksnes seda isikute rühma, kes konventsiooni jõustumise ajal juba sai UNRWA‑lt abi või kaitset.

63. N. Bolbol on seisukohal, et iga inimene, kes on kunagi UNRWA‑lt abi saanud,( ) kuulub artikli 1 jaotise D esimeses lauses sätestatud isikulisest kohaldamisalast väljajätmise tingimuse alla.( )

64. Komisjoni ja Ungari tõlgenduse kohaselt tähendavad olevikuverbid „kaitseb ja abistab” abi saamist ajal, mis eelneb vahetult pagulase staatuse taotlemisele vastavalt artikli 1 jaotisele D.

65. Minu arvates on Ühendkuningriigi tõlgendus kitsam kui tekst lubab, eriti kui võtta arvesse 1967. aasta protokolli ja UNRWA volituste korduvat uuendamist.

66. Olen nõus, et 1951. aastal võisid konventsiooni koostajad pidada silmas konkreetselt neid isikuid, keda mõni muu ÜRO „organ või agentuur” (näiteks UNRWA) sel ajal juba abistas või kaitses. Pealegi on nimetatud organisatsioon sellest ajast alates abistanud ja kaitsnud ka paljusid teisi isikuid (nii esialgu ümberasustatud isikute järglasi kui ka hiljem ümberasustatud isikuid). Loomulikult näitavad konventsiooni 1967. aasta protokolliga tehtud muudatused selgelt, et rahvusvaheline üldsus tunnistab tõsiasja, et olukorrad, mille tõttu hakati pagulasseisundit taotlema, ei lõppenud kahjuks mingil konkreetsel mineviku ajahetkel.

67. Siin sama loogikat kasutades saab järeldada, et artikli 1 jaotise D kitsas tõlgendamine Ühendkuningriigi poolt ei ole õige. Kitsas tõlgendus ei sobi ka kokku UNRWA konsolideeritud juhendiga, mis näeb ette abi pakkumise mitte üksnes 1948. aasta sündmuste tõttu ümberasustatud isikutele, vaid ka (näiteks) registreerimata isikutele, kes on „ümberasustatud 1967. aastal ja sellele järgnenud ajal toimunud vaenutegevuse tõttu”.( )

68. Lisaks jätab UNHCRi põhikirja artikkel 7 ÜRO Pagulaste Ülemkomissari pädevusalast välja iga „isiku […] kes saab jätkuvalt abi või kaitset Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni muudelt organitelt või agentuuridelt […]”. Kaksikeeldus (mis on mõistlik), et a) UNRWA abistab praegu suuremat arvu isikuid kui 1951. aastal ja b) paljud neist, kes 1951. aastal said UNRWA abi, on juba surnud, viib järeldusele, et artikli 1 jaotise D esimese lause kitsas tõlgendamine pakub ümberasustatud palestiinlastele tõenäoliselt erikohtlemise ja -tähelepanu madalamat taset kui ÜRO oli kavatsenud neile anda.

69. N. Bolboli avarate ajaliste raamidega tõlgendus on minu arvates nihkunud liiga palju teises suunas. Kõnealuse artikli teises lauses sätestatud erikohtlemist( ) kohaldatakse üksnes nende isikute suhtes, kes jäeti artikli 1 jaotise D esimese lause põhjal esialgu konventsioonist välja. Järelikult eeldab tasakaalustatud lähenemisviisi kasutamine artikli 1 jaotise D kui terviku tõlgendamisel, et esimese lausega määratletud isikuterühmast välja arvatute hulka kunstlikult ei paisutata (ei kaasata rohkem isikuid kui need, kes saavad „praegu” muud kui UNHCR‑i abi või kaitset) ja et asjaolusid, mille olemasolu korral kõnealuse rühma liikmed kvalifitseeruvad teises lauses osutatud soodustuste saajateks, ei tõlgendata liiga laialt.

70. Siit järeldub, et teatavad ajalised piirangud on vajalikud. Seetõttu tõlgendan artikli 1 jaotise D esimese lause sõnu „kaitseb ja abistab” selliselt, et mis tahes konkreetsel hetkel on tegemist „isikutega, keda kaitseb või abistab mõni ÜRO organ või agentuur, välja arvatud UNHCR.” Need isikud on konventsiooni kohaldamisalast välja jäetud seetõttu, et nad ei vaja konventsiooni kaitset.

ii) Tegelik või võimalik kaitse ja abi saamine?

71. Teine tõlgendamist vajav küsimus on see, kas asjaomane isik peab tegelikult olema abi või kaitset saanud või piisab tal ka põhimõttelisest õigusest sellisele soodustusele.

72. Minu arvates saab artikli 1 jaotise D esimest lauset kohaldada üksnes isikutele, kes on tegelikult saanud abi või kaitset mõnelt ÜRO asutuselt või agentuurilt, välja arvatud UNHCR.

73. Esiteks on esimeses lauses kasutatud väljendit „kaitseb või abistab”, mitte „on õigustatud saama kaitset ja abi”.( ) Siin nõustun Ühendkuningriigiga, kes väidab, et kui lugeda sõnu „kaitseb ja abistab” kui „on õigustatud saama kaitset ja abi”, siis on tegelikult tekstist välja loetud midagi sellist, mida seal kirjas ei ole.

74. Teiseks on artikli 1 jaotise D esimene lause, mis jätab konventsiooni kohaldamisalast välja ühe konkreetse isikute rühma,( ) erand konventsiooni pakutava isikulise kaitse universaalsuse üldisest põhimõttest. Järelikult peab tõlgendus olema pigem kitsas kui lai.( )

75. Kolmandaks on kitsas tõlgendamine kooskõlas seisukohaga, et need isikud (kellel on vajaduse korral võimalik taotleda artikli 1 jaotise D teises lauses sätestatud eriõigusi) ei tegutse oma tahte kohaselt, vaid et neid panevad liikuma sündmused, mille üle neil puudub kontroll,( ) kuna otsus selle kohta, kas konkreetsele isikule abi anda, sõltub otseselt või kaudselt UNRWA‑st.( )

76. Siinkohal ma ei nõustu UNHCR‑i tõlgendusega. Ma tuginen eelkõige sätete selgele sõnastusele, mida ei ole muudetud 50 aasta jooksul. UNHCR‑i tõlgendus on minu arvates aja jooksul muutunud,( ) kajastades Palestiina probleemi raskesti jälgitavat olemust. UNHCR‑i tõlgenduse eeliseks on see, et kõrvale saab jätta suurema osa esimese lausega seotud tõenduslikest probleemidest, kuid samas jääb 1951. aasta konventsiooni kohaldamisalast välja palju suurem arv võimalikke põgenikke.

iii) „kui kaitse või abi on mingil põhjusel lakanud”

77. Euroopa Kohtule esitatud kirjalikes märkustes on kõige rohkem erinevaid tähendusvarjundeid just sellel fraasil, alustades UNRWA tegevuse täielikust lõpetamisest( ) ja lõpetades konkreetse üksikisiku kaitse lakkamisega.( ) N. Bolbol läheb veelgi kaugemale ja märgib, et kaitse või abi lakkamine muudab kohaldatavaks artikli 1 jaotise D teise lause. Ta juhib tähelepanu sellele, et Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Palestiina lepituskomisjon( ) on lakanud tõhusalt töötamast,( ) ja järeldab, et artikli 1 jaotise D teist lauset saavad vajaduse korral kasutada kõik need isikud, kes olid varem esimese lausega kaitse alt välja arvatud.

78. Ma ei nõustu selle seisukohaga. Artikli 1 jaotise D kahte lauset tuleb lugeda koos. Väljend „kaitse või abi”, mida on kasutatud mõlemas lauses, tuleks seetõttu tõlgendada selliselt, et see tähendab abi või kaitset, mida annab mis tahes „ÜRO asutus või agentuur”, välja arvatud UNHCR. Kui isikut „kaitseb või abistab” mõni selline asutus, ei ole ta konventsiooniga hõlmatud (esimene lause). Leian, et sõna „lakanud” tähendab seda, et artikli 1 jaotise D teine lause hakkab kehtima juhul, kui sama isik ei saa enam kasutada kaitset või abi, mida mis tahes selline asutus pakub.

79. Teisalt, kui tõlgendada sõna „lakanud” UNRWA tegevuse täieliku lõpetamisena kogu UNRWA tsoonis, tähendaks see ju seda, et ühelgi isikul, kes on lakanud abi saamast sellistelt organitelt nagu UNRWA, ei olnud kuni selle ajani võimalik saada artikli 1 jaotise D teise lausega või arvatavasti isegi konventsiooniga tervikuna ettenähtud soodustusi. Selline tõlgendus ei sobi ka kokku sõnadega „mis tahes põhjusel”, mis eelnevad käsitletava probleemi (ümberasustatud palestiinlased) kohta tehtud otsusele viitavale tingimusele, kuna UNRWA tegevuse täieliku lõpetamise põhjuseks oleks ilmselt just see, et „selliste isikute olukord” on lõplikult lahendatud.

80. Seetõttu on minu arvates antud küsimuses oluline see, kas kõnealune isik on lakanud kaitset või abi saamast või mitte.

81. Lõpuks tuleb käsitleda ka UNRWA abi lakkamise põhjuseid. Eelkõige on küsimus selles, kas artikli 1 jaotise D teist lauset saab kohaldada, kui isik lahkub vabatahtlikult UNRWA tegutsemise geograafilisest piirkonnast, muutes seeläbi UNRWA‑lt jätkuva abisaamise enda jaoks võimatuks? Või tähendab „lakkamine mingil põhjusel” lihtsalt „mis tahes põhjust, mille tõttu UNRWA on lõpetanud konkreetsele isikule abi andmise?” Eelistan teist tõlgendust ja ma selgitan oma valikut ka lähemalt.

82. Selle Gordioni sõlme lahtiharutamisel lähtun loogikast, et arvesse tuleb võtta nii konkreetse tõlgenduse tagajärgi kui ka kõnealuse sätte aluseks olevat eesmärki. Seetõttu ongi mu vastus seotud minu tõlgendusega viimasele punktile (mis käsitleb artikli 1 jaotise D kohaldamise õiguslikke tagajärgi),( ) mis on laiem mitmete liikmesriikide pakutud tõlgendustest. Ma teen vahet kahe isikuterühma vahel: ühed on need, kes lahkuvad vabatahtlikult UNRWA piirkonnast ja loobuvad organisatsiooni abist, teised aga leiavad, et välissündmused, mida nad ei saa kontrollida, on põhjuseks, miks UNRWA on lakanud neid abistamast.( )

83. Esimesse rühma kuuluvad isikud ei ole enam konventsiooni isikulisest kohaldamisalast välja jäetud, sest praegu neid ei „kaitsta ega abistata” ning nad võivad taotleda individuaalset hindamist pagulasseisundi saamiseks vastavalt artikli 1 jaotisele A. Kuid neil puudub ipso facto õigust konventsiooniga ettenähtud soodustustele. Nad on ise valinud elamiseks sellise kohta, kus UNRWA abi ei ole neile enam kättesaadav, kuid UNRWA soov sellist abi anda ei ole kadunud.

84. Teise rühma kuuluvad isikud leiavad, et nende varasem olukord (nad olid küll konventsiooni kohaldamisalast selle artikli 1 jaotise D esimese lause kohaselt välja jäetud, kuid UNRWA hoolitses nende eest) on muutunud nende tahte vastaselt. UNRWA on lõpetanud neile sellise abi andmise. Mulle näib, et artikli 1 jaotise D teises lauses sätestatud erikorda – selleks, et tal üldse mingi sisu oleks – tuleb kasutada selliste isikute vajaduste eest hoolitsemiseks.

iv) „Ipso facto […] õigus saada selle konventsiooniga ettenähtud soodustusi”

85. Belgia ja Ühendkuningriigi valitsused väidavad, et õigus 1951. aasta konventsiooniga ettenähtud soodustustele ei tähenda rohkemat kui õigust hindamisele artikli 1 jaotise A sätestatud kriteeriumide kohaselt. Minu arvates annab artikli 1 jaotise D teise lause praegune sõnastus täieliku selguse selles, et igaühel, kes on eelnevalt artikli esimese lausega konventsiooni kohaldamisalast välja jäetud ja kelle abistamise või kaitse muud ÜRO asutused teise lause esimese poole tähenduses on lõpetanud, on õigus oluliselt enamale, nimelt automaatsele pagulaseks tunnistamisele.

86. Esiteks toetab sellist tõlgendust nii inglis- kui ka prantsuskeelne tekstiversioon. Inglise keeles on teksti sõnastus järgmine: „shall ipso facto be entitled to the benefits of this Convention” ja prantsuse keeles „bénéficieront de plein droit du régime de cette convention”. On raske aru saada, kuidas võib artikli 1 jaotise A kohase hindamise taotlemise õigus vastata kummalegi neist fraasidest.

87. Teiseks ei ole artikkel 1 iseenesest konventsiooni pakutav „soodustus”. Pigem sisalduvad soodustused järgnevates artiklites. Artikkel 1 määrab vaid kindlaks, millistel isikutel on õigus neid soodustusi saada ja millistel isikutel seda õigust ei ole.( ) Seega ipso facto õigus soodustustele eeldab seda, et asjaomane isik on juba täitnud artiklis 1 ettenähtud eeldused.

88. Kolmandaks on artikli 1 jaotise D aluseks soov pakkuda ümberasustatud palestiinlastele erikohtlemist ja -tähelepanu. Leian, et võimalus olla pagulasseisundi saamise õiguse individuaalse hindamise taotlejate järjekorras on raske pidada erikohtlemiseks ja tähelepanuks. Mulle näib see pigem eelneva piirangu (konventsiooni kohaldamisalast väljaarvamine) kõrvaldamisena.

89. Seetõttu järeldan, et ipso facto õigus tähendab pagulasseisundi automaatset andmist ilma täiendava individuaalse hindamiseta.

Artikli 1 jaotise D siin kirjeldatud viisil tõlgendamise tulemused

90. Käsitledes igaühte neljast tõlgendatavast punktist, tuleb minu arvates neid kahte lauset, mis moodustavad kõnealuse artikli 1 jaotise D, tõlgendada selliselt, et need koos võimaldavad teha järgmised järeldused:

a) ümberasustatud palestiinlane, kes ei saa UNRWA abi või kaitset, ei ole välja jäetud konventsiooni isikulisest kohaldamisalast ja seetõttu tuleb teda kohelda nagu kõiki teisi pagulasseisundi taotlejaid ja hinnata vastavalt artikli 1 jaotisele A (UNRWA ja UNHCR‑i tegevuse kattumise vältimine; universaalse kaitse põhimõtte kohaldamine);

b) ümberasustatud palestiinlane, kes saab UNRWA‑lt abi, on abi saamise ajal välja jäetud konventsiooni isikulisest kohaldamisalast (UNRWA ja UNHCR‑i tegevuse kattumise vältimine);

c) ümberasustatud palestiinlane, kes sai UNRWA‑lt abi, kuid ei saa seda abi enam mingil põhjusel vastu võtta, ei ole enam konventsiooni isikulisest kohaldamisalast välja jäetud (universaalse kaitse põhimõtte kohaldamine); kuid tema ipso facto õigus konventsiooni soodustustele sõltub põhjustest, miks ta seda abi või kaitset enam vastu võtta ei saa;

d) kui selline ümberasustatud palestiinlane ei saa enam kasutada UNRWA abi või kaitset väliste asjaolude tõttu, mille üle tal puudub kontroll, on tal automaatselt õigus pagulasseisundile (erikohtlemise ja -tähelepanu põhimõtte kohaldamine);

e) kui selline ümberasustatud palestiinlane ei saa enam UNRWA abi vastu võtta põhjustel, mis on tema enda tegevusest tingitud, ei saa ta taotleda automaatset pagulasseisundi andmist, kuid tal on (loomulikult) õigus taotleda individuaalset pagulasseisundi hindamist vastavalt artikli 1 jaotisele A (universaalse kaitse ja kõigi tõeliste pagulaste õiglase kohtlemise põhimõte; ümberasustatud palestiinlastele pakutava erikohtlemise ja vastutulelikkuse ulatuse proportsionaalne tõlgendamine).

Kohaldamine mutatis mutandis direktiivi suhtes

91. Kuna direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti a sõnastus kajastab otseselt 1951. aasta konventsiooni, on nüüd võimalik vastata üsna lühidalt eelotsusetaotluse tegelikele küsimustele. Pärast seda, kui Euroopa Kohus on juba tõlgendanud artikli 12 lõike 1 punkti a, on N. Bolbolil minu arvates võimalik siseriiklike ametiasutuste vastu sellele sättele vahetult tugineda.

Esimene küsimus

92. Artikli 12 lõike 1 punkt a ei korda sõnasõnaliselt isikulisest kohaldamisalast väljajätmise tingimust „keda kaitseb ja abistab […]”, vaid piirdub otsese viitamisega 1951. aasta konventsiooni artikli 1 jaotisele D. Miski ei osuta sellele, et direktiivis sätestatud väljajätmise tingimus tähendab midagi muud, kui on sätestatud artikli 1 jaotises D. Vastupidi, kõik tegurid näitavad, et tegemist on täpselt sama tähendusega.

93. Kohaldades 1951. aasta konventsiooni artikli 1 jaotise D tõlgendust, mille ma eespool esile tõin, järeldan ma, et isik kuulub direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti a esimese lause kohaldamisalasse üksnes siis, kui ta on tegelikult taotlenud abi või kaitset ÜRO organilt või agentuurilt, välja arvatud UNHCR. Õigus sellisele abile või kaitsele ei tingi veel kõnealuse isiku väljaarvamist nende isikute ringist, kes on pagulased direktiivi artikli 2 punkti c tähenduses.

94. Lisaküsimus (mis kerkib üles direktiivi kohaldamise kontekstis) on järgimine: millised tõendid peab taotleja esitama, et tõestada, et ta kuulub artikli 12 lõike 1 punkti a esimese lause kohaldamisalasse, et ta saaks taotleda teises lauses sätestatud eriõigusi? Tõlgenduse põhjal, mille ma eespool esitasin, tundub mulle, et taotleja peab esitama tõendid selle kohta, et ta tegelikult sai abi või kaitset.

95. Siin tuleb arvesse võtta nii seda, et riigil on õigustatud huvi kontrollida, kas konkreetsel isikul ikka on õigus sellele, millele ta väidab endal õiguse olevat, kui ka konkreetseid praktilisi küsimusi, millega iga ümberasustatud isik, kes pagulasseisundit taotleb, võib oma õiguse tõestamisel kokku puutuda. On taotlejaid, kellel puudub tegelik pagulasseisundi taotlemise põhjus, ja riigil on õigus nendega seotud juhtumeid uurida. Samal ajal ei tohi riik esitada ebarealistlikke nõudmisi nõutavate tõendite kohta.( )

96. Nüüd tekib küsimus: milline on või peaks olema enda UNRWA‑s registreerimise tegelik mõte?

97. Minu arvates on registreerimisel tõenduslik, mitte sisuline väärtus.

98. Vahel annab UNRWA abi ka registreerimata isikutele.( ) Võib juhtuda, et ametiasutuse poolt sündmuse kohta kogutud andmed registreeritakse hiljem või on need vaenutegevuse käigus hoopis hävitatud. Seetõttu ei nõustu ma Prantsusmaa valitsuse väitega, mille kohaselt võib lugeda piisavaks tõendiks üksnes konkreetset tõendit UNRWA‑s registreerimise kohta.

99. Ma käsitlen iga UNRWAs registreerimise kohta esitatud tõendit ümberlükkamatu tõendina selle kohta, et taotluse esitaja on tegelikult abi saanud.

Teine küsimus

100. Direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti a teine lause kajastab otseselt 1951. aasta konventsiooni ja seda tuleb a fortiori tõlgendada samal viisil.

101. Teisele eelotsuse küsimusele vastan seetõttu järgmiselt: „agentuuri kaitse või abi lõpetamine” tähendab seda, et kõnesolev isik on lakanud – mitte omal tahtel – saamast abi või kaitset, mida ta vahetult enne seda sai.”

102. Ma ei alahinda tõenditega seotud küsimusi, mis tekivad siis, kui on vaja kindlaks teha, kas konkreetne isik lahkus UNRWA piirkonnast vabatahtlikult või mitte. Probleemide rida ulatub hajutatud tõenditest (mis kinnitavad küll osaliselt isiku poolt esitatud andmeid, kuid mitte kõiki asjaolusid) tõendite võltsimise võimaluseni (või ehtsate tõendite hankimiseni asjaomastele ametnikule altkäemaksu andmise teel). Siin, nagu ka abi tegeliku saamise tõestamise puhul, on riigil õigus nõuda teatavaid tõendeid, kuid need ei pea olema parimaid tõendid, mida on võimalik saada üksnes ideaalses maailmas.

Kolmas küsimus

103. Kolmandale eelotsuse küsimusele ei saa vastata eelneva analüüsi otsese kohaldamise teel. Siin tuleb arvesse võtta ka direktiivi ülesehitust.

104. Artikli 2 punktis c määratletakse pagulane kolmanda riigi kodanikuna, kes vastab teatavatele tingimustele (mis vastavad konventsiooni artikli 1 jaotisele A) ja „kelle suhtes ei kohaldata artiklit 12”. Hiljem jäetakse artikliga 12 (pealkiri „Erandid”) pagulaseks tunnistamata [täpne sõnastus: „ei tunnistata pagulaseks”] teatavad isikute rühmad (kajastab osaliselt 1951. aasta konventsiooni artiklit 1).( )

105. Kas see tähendab, et isik, kes kuulub artikli 12 lõike 1 punkti a mis tahes osa (st esimese ja/või teise lause) kohaldamisalasse, on püsivalt välja jäetud isikute ringist, kes võivad pagulasseisundi saada? Minu arvates ei tähenda.

106. Esiteks sätestab artikli 12 lõike 1 punkt a sõnaselgelt, et direktiivi hüvitised laienevad nendele isikutele, kes kuuluvad esimese lause kohaldamisalasse, kuid lisaks sellele vastavad ka teises lauses sätestatud tingimustele. Et seda sõnastust artikli 2 punktis c esitatud pagulase üldise määratlusega kokku viia, tuleb artikli 12 lõike 1 punkti a teist lauset tõlgendada erandina sama sätte esimeses lauses sisalduvast pagulasseisundi andmisest keeldumise tingimusest, millel on oma konkreetsed tagajärjed.

107. Teiseks on artikkel 12 direktiivi III peatüki („Pagulaseks kvalifitseerumine”) osa. Artikli paigutus tõestab, nagu N. Bolbol, Ungari valitsus ja komisjon on täiesti õigesti väitnud, et tegemist on eraldiseisva lähenemisega, mis erineb II peatükis kirjeldatud menetlusest („Rahvusvahelise kaitse saamise taotluste hindamine”), mille põhjal saab isikut käsitada pagulasena ja anda talle artiklile 13 vastav pagulase staatus.( )

108. Lõpuks, pagulase täpseks määratlemiseks ei ole artikli 2 punktis c, artiklites 11 ja 12 üksnes kajastatud 1951. aasta konventsiooni artikli 1 sõnastust, vaid ka selle kui terviku ülesehitust. Kui direktiivi kohaldamisel tekib lünk, näiteks kui isikut, kes vastab artikli 12 lõike 1 punkti a mõlemas osas esitatud tingimustele, ei saa siiski määratleda pagulasena, on liikmesriikide konventsioonist tulenevad rahvusvahelise õigusega määratud kohustused direktiiviga Euroopa Liidu õigusesse ebakorrektselt üle võetud. Seega on tegemist direktiivi väärtõlgendamisega.

109. Kolmandale eelotsuse küsimusele eespool kirjeldatud konventsiooni artikli 1 jaotise D analüüsi kohaldades järeldan seega, et sõnad „selle direktiivi hüvitised” tähendavad isiku pagulasena määratlemist ja automaatset pagulasseisundi andmist direktiivi artikli 13 kohaselt.( )

110. Terviklikkuse huvides lisan, et võimalus saada täiendavat kaitset( ) lisavõimalusena ei mõjuta artikli 12 lõike 1 punkti a tõlgendamist. See võimalus on oluline üksnes nende isikute jaoks, kes ei ole saanud pagulasseisundit automaatselt artikli 12 lõike 1 punkti a alusel, vaid keda on hinnatud vastavalt II peatükile ja kes on tunnistatud täiendava kaitse saajaks V peatüki kohaselt. 1951. aasta konventsiooni näeb ette, et mis tahes kaitse saamiseks peab isik vastama artikli 1 jaotises A sätestatud tingimustele. Direktiivi kohaselt võidakse isikule, kellel jääb asjakohaste kriteeriumide täitmisest vaid veidi puudu (sätestatud artikli 2 punktis c ja täiendatud II peatükis), pakkuda siiski kaitset teataval (madalamal) tasemel.

Ettepanek

111. Tuginedes eespool öeldule teen ettepaneku vastata Fővárosi Bírósági küsimustele järgmiselt:

1. Isik kuulub nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/83/EÜ, miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta, artikli 12 lõike 1 punkti a kohaldamisalasse üksnes juhul, kui ta on tegelikult kasutanud ÜRO agentuuri kaitset või abi. Õigus nimetatud abile või kaitsele ei ole piisav põhjus kõnealuse sätte kohaldamiseks.

2. Sõnad „agentuuri abi või kaitse lõpetamine” tähendavad seda, et asjaomane isik ei viibi enam asjakohases geograafilises piirkonnas ja ta ei saa enam – mitte omal tahtel – abi või kaitset, mida ta vahetult enne kõnealusest geograafilisest piirkonnast lahkumist sai.

3. Sõnad „käesolevast direktiivist tulenevad hüvitised” tähendavad pagulasena tunnustamist ja automaatset pagulasseisundi andmist.