KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JÁN MAZÁK

esitatud 16. detsember 2010( )

Kohtuasi C‑407/09

Euroopa Komisjon

versus

Kreeka Vabariik

Euroopa Kohtu otsuse täitmata jätmine – Rahalised sanktsioonid – Põhisumma määramine

1. Euroopa Ühenduste Komisjon algatas käesoleva menetluse Kreeka Vabariigi vastu EÜ artikli 228 alusel, mis nüüd vastab ELTL artiklile 260, Euroopa Kohtu 18. juuli 2007. aasta otsuse kohtuasjas C‑26/07: komisjon vs. Kreeka( ) (edaspidi „2007. aasta kohtuotsus”) väidetava täitmatajätmise tõttu. Nimetatud kohtuotsuses sedastas Euroopa Kohus, et kuna Kreeka Vabariik ei ole ettenähtud tähtaja jooksul vastu võtnud kõiki vajalikke õigus‑ ja haldusnorme, et täita nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/80/EÜ, mis käsitleb kuriteoohvritele hüvitise maksmist,( ) siis on Kreeka Vabariik rikkunud talle nimetatud direktiivist tulenevaid kohustusi.

2. Komisjon palub Euroopa Kohtul tuvastada EÜ artikli 228 lõikest 1 tulenevate kohustuste rikkumine ning mõista kostjalt välja põhisumma.( ) Kreeka Vabariik on seisukohal, et hagi tuleb jätta rahuldamata.

Kohtueelne menetlus

3. Seitse kuud pärast 2007. aasta kohtuotsuse väljakuulutamist ehk 29. veebruaril 2008 saatis komisjon Kreeka Vabariigile märgukirja, paludes teatada talle kahe kuu jooksul meetmetest, mis on selle kohtuotsuse täitmiseks vastu võetud.

4. Vastates 10. septembri 2008. aasta kirjaga, ei järginud Kreeka Vabariik komisjoni määratud tähtaega. Vastuses märkis Kreeka Vabariik, et seaduseelnõu, mille eesmärk on lõpetada 2007. aasta kohtuotsusega tuvastatud rikkumine, on ettevalmistuse lõppfaasis.( )

5. Komisjon saatis 23. septembril 2008 Kreeka Vabariigile põhjendatud arvamuse, kutsudes teda võtma 2007. aasta kohtuotsuse täitmiseks vajalikke meetmeid kahe kuu jooksul arvamuse kättesaamisest.

6. Kreeka Vabariik jättis uuesti komisjoni määratud tähtaja järgimata. Ta vastas alles 22. juunil 2009, teatades, et direktiivi 2004/80 ülevõtva seaduse eelnõu esitatakse parlamendile suvesessiooni jooksul.

7. Komisjon otsustas 25. juunil 2009 esitada Kreeka Vabariigi vastu hagi Euroopa Kohtusse. Ta esitas selle lõpuks 20. oktoobril 2009, paludes Euroopa Kohtul tuvastada liikmesriigi kohustuste rikkumine ning mõista Kreeka Vabariigilt välja trahv ja põhisumma.

8. Ajavahemikul, mis kestis komisjoni otsusest esitada hagi kuni selle hagi esitamiseni, saatis Kreeka Vabariik komisjonile kaks kirja teabega selle kohta, mis faasis on direktiivi 2004/80 ülevõtva seaduse menetlemine. Lõpuks teatas Kreeka Vabariik 10. septembri 2009. aasta kirjaga komisjonile, et seadusandlik menetlus on katkenud, sest on välja kuulutatud erakorralised parlamendivalimised.

Käesoleva kohtumenetluse jooksul toimunud sündmused

9. Kreeka Vabariik võttis direktiivi 2004/80 üle seadusega nr 3811/2009, mis avaldati 18. detsembril 2009 Kreeka Vabariigi ametlikus väljaandes FEK A’ 231.

10. Komisjoni teavitati nimetatud seadusest 22. detsembri 2009. aasta kirjaga. Sellest teabest hoolimata otsustas komisjon hagist mitte loobuda, tuginedes oma 13. detsembri 2005. aasta teatisele EÜ artikli 228 kohaldamise kohta( ) (edaspidi „2005. aasta teatis”). Ta märkis repliigis, et ta ei taotle enam trahvi väljamõistmist, kuid jääb põhisumma väljamõistmise nõude juurde.

Liikmesriigi kohustuste rikkumine

11. Käesolevas kohtuasjas on kindel, et kuna Kreeka Vabariik ei võtnud 2007. aasta kohtuotsuse täitmiseks vajalikke meetmeid, on ta rikkunud ELTL artikli 260 lõikest 1 tulenevaid kohustusi. Selles osas on vähetähtis, et asjaomane liikmesriik võttis nõutud meetmed lõpuks pärast seda, kui hagi oli esitatud.

12. Niisugusele järeldusele tuleb jõuda, arvestades väljakujunenud kohtupraktikat, mille kohaselt tuleb liikmesriigi kohustuste rikkumise esinemist hinnata põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel liikmesriigis esineva olukorra alusel ning et Euroopa Kohus ei saa arvestada hiljem toimunud muutusi.( )

13. Käesoleval juhul tähendas 2007. aasta kohtuotsuse täitmine Kreeka Vabariigi jaoks seda, et ta pidi võtma direktiivi 2004/80 täitmiseks vajalikud meetmed. On vaieldamatu, et Kreeka Vabariik võttis need meetmed alles 2009. aasta detsembris, võttes vastu seaduse nr 3811/2009, kuigi põhjendatud arvamus, millega määrati kahe kuu pikkune tähtaeg 2007. aasta kohtuotsuse täitmiseks, oli antud 23. septembril 2008.

14. Eelmainitud kohtupraktika põhjal ei saa ka nõustuda Kreeka Vabariigi argumendiga, et hagi tuleks jätta rahuldamata, arvestades tema tihedat ja järjepidevat koostööd komisjoniga kogu kohtueelse menetluse ajal ning asjaolu, et ta on 2007. aasta kohtuotsuse täitnud enne otsuse tegemist käesolevas kohtuasjas.

15. Olen seisukohal, et neid asjaolusid võib vajaduse korral arvesse võtta siis, kui hinnatakse vajadust määrata rahalisi sanktsioone ning nende suurust, kuid mitte selle kindlakstegemisel, kas väidetav rikkumine on toimunud.

16. Lisaksin selle kohta, et Kreeka Vabariigi „tihedast ja järjepidevast koostööst” komisjoniga saab rääkida alles ajast, kui komisjon otsustas esitada kõnesoleva hagi. Minu arvates ei viita Kreeka ametiasutuste hilinenud vastused nii märgukirjale kui ka põhjendatud arvamusele kindlasti mitte niisugusele koostööle.

Rahaline sanktsioon

Poolte väited

17. Esialgu palus komisjon Euroopa Kohtul mõista Kreeka Vabariigilt välja nii trahv kui ka põhisumma. Nagu käesoleva ettepaneku punktis 10 on meenutatud, loobus komisjon trahvi puudutavast nõuete punktist, kui pärast kõnesoleva hagi esitamist 2007. aasta kohtuotsus täideti, jäädes põhisumma väljamõistmise nõude juurde.

18. Komisjon leiab, et põhisumma kohaldamine on käesolevas kohtuasjas õigustatud rikkumise kestusega (29 kuud) ja sellest era‑ ja avalikele huvidele tulenenud tagajärgedega, mis on väga tõsised, kuna asjaolu, et direktiivi 2004/80 ei olnud Kreeka õiguskorda üle võetud, takistas saavutamast põhieesmärki tagada isikute vaba liikumine vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ühisala piires.

19. Komisjon juhib tähelepanu ka väidetava rikkumise raskendavatele asjaoludele nagu esiteks see, et 2007. aasta kohtuotsus ja direktiivi 2004/80 sätted on selged ega põhjusta seetõttu tõlgendamisprobleeme, teiseks see, et puudusid erilised raskused seoses direktiivi 2004/80 ülevõtmise menetlusega, ja kolmandaks, et Kreeka ametiasutused vastasid põhjendatud arvamusele hilinemisega.

20. Mis puutub põhisumma suurusesse, siis komisjon palus määrata põhisumma 10 512 eurot iga hilinetud päeva eest alates 2007. aasta kohtuotsuse tegemisest kuni otsuse langetamiseni käesolevas kohtuasjas või kuni kuupäevani, mil võetakse 2007. aasta kohtuotsuse täitmiseks vajalikud meetmed, kui see on varasem.( )

21. Vastavalt 2005. aasta teatisele tuleneb see päevasumma baassumma – milleks on määratud 200 eurot – korrutamisest raskuskoefitsiendiga, mis on käesoleval juhul 12 20‑st, ning liikmesriigiti määratud teguriga (edaspidi „tegur n”), mille arvutamisel on lähtutud süüdimõistetud liikmesriigi maksevõimest tulenevalt riigi sisemajanduse koguproduktist ja tema häälte arvust Euroopa Liidu Nõukogus, mida Kreeka Vabariigil on 4,38.

22. Kohtuistungil vähendas komisjon esialgu taotletud päevasummat 10 248 eurole, kuna tegurit n muudeti komisjoni 14. septembri 2010. aasta teatisega ELTL artikli 260 kohaldamise kohta ning rikkumismenetluse käigus komisjoni poolt Euroopa Kohtult taotletava põhisumma ja karistusmaksete arvutamiseks kasutatavate andmete ajakohastamise kohta( ) (edaspidi „2010. aasta teatis”). Kõnealune muudatus põhines 2008. aasta kohta saadaolevatel majandusandmetel. Kreeka Vabariigi puhul määrati teguriks n 4,38 asemel 4,27.( )

23. Kreeka Vabariik taotles mitmel põhjusel, et põhisummat ei kohaldataks.

24. Esiteks väidab Kreeka Vabariik, et ta täitis 2007. aasta kohtuotsuse enne kui ELTL artikli 260 alusel kohtuotsus tehti ja igal juhul mõistliku tähtaja jooksul, kui võtta arvesse majanduslikke raskusi, millega ta pidi ja peab siiani silmitsi seisma.

25. Teiseks puudub Kreeka Vabariigi väitel igasugune kordumise oht. Kolmandaks ei saa väidetavat rikkumist pidada eriliselt jämedaks, kuna Kreeka õigusnormidega on lisaks 2009. aasta detsembris vastu võetud erisätetele ette nähtud üldine kahju hüvitamine kannatanutele ja direktiivi 2004/80 kohaldatakse piiratud arvu juhtumite suhtes, nii et 2007. aasta kohtuotsuse täitmata jätmise tagajärjed avalikule ja erahuvile ei ole otsesed ja on igal juhul hüpoteetilised.

26. Kreeka Vabariik rõhutas asjaolu, et direktiivi 2004/80 hilinenud ülevõtmine ja sellest tulenevalt 2007. aasta kohtuotsuse hilinenud täitmine olid põhiliselt ja objektiivselt tingitud vajadusest leida vajalikud rahalised vahendid.

27. Juhuks kui Euroopa Kohus mõistab Kreeka Vabariigilt välja põhisumma, palub viimane teise võimalusena vähendada seda tema suhtes 2005. aasta teatises ette nähtud minimaalsele summale ehk 2 190 000 eurole. Ta lisas kohtuistungil, et palub ühtlasi võimalust maksta osadena ilma intressita.

28. Kreeka Vabariigi väitel tuleb Euroopa Kohtul tasutava põhisumma suuruse üle otsustades arvesse võtta kõiki käesoleva juhtumi asjaolusid ja eelkõige Kreeka Vabariigi maksevõimet, pidades silmas ka tema hetkeolukorda.

29. Sellega seoses vaidlustab Kreeka Vabariik peamiselt teguri n, mida komisjon kasutab liikmesriikide maksevõime väljendamiseks ja mis põhineb sisemajanduse koguproduktil ning sellel, mitu häält asjaomasel liikmesriigil on nõukogus. Kuigi 2010. aasta teatises seda tegurit Kreeka Vabariigi osas vastavalt 2008. aasta majandusnäitajatele vähendati, ei vasta see Kreeka Vabariigi väitel praegusele tegelikule majanduslikule olukorrale, kuna 2009. ja 2010. aastal on sisemajanduse koguprodukt veelgi muutunud.

30. Pealegi ei ole niisugused näitajad nagu sisemajanduse koguprodukt ega häälte arv nõukogus piisavad selleks, et vaid nende põhjal kindlaks teha liikmesriigi maksevõime. Arvesse tuleks võtta ka teisi tegureid nagu näiteks valitsemissektori eelarve puudujääk, valitsemissektori võlg või inflatsioon.

Kohtujuristi hinnang

31. Nagu olen juba saanud märkida ettepanekus kohtuasjas C‑70/06: komisjon vs. Portugal, milles otsus tehti 10. jaanuaril 2008,( ) olen arvamusel, et ELTL artiklis 260 sätestatud täitmisele pööramise menetluse järjepidevaks kohaldamiseks tuleb seda menetlust käsitada kui vahendit, millega saavutada täielikult ELTL artikli 258 alusel algatatud menetluse eesmärk: lõpetada liidu õiguse rikkumine ja samas hoiatada liikmesriike, et nad ei jätaks täitmata Euroopa Kohtu otsuseid, milles on niisugune rikkumine tuvastatud vastavalt ELTL artiklile 258.

32. Nimetatud eesmärke vastavalt ELTL artikli 260 lõikele 2 saavutada aitavate rahaliste sanktsioonide süsteemi tunnused tulenevad Euroopa Kohtu praktikast. Kui trahvi määramine sobib eriti motiveerimaks liikmesriiki võimalikult kiiresti lõpetama rikkumist, mis sellise meetme puudumisel võib püsima jääda, siis põhisumma määramine tugineb rohkem selle tagajärje hindamisele, mida asjaomase liikmesriigi kohustuste täitmata jätmine era‑ ja avalikele huvidele avaldab, eelkõige juhul, kui rikkumine on pärast algselt seda tuvastanud kohtuotsust juba pikka aega kestnud.( )

33. Käesoleval juhul loobus komisjon õigustatult trahvi määramise nõudest, kui võtta arvesse trahvi ülesannet, nagu seda on eespool kirjeldatud, ja asjaolu, et Kreeka Vabariik täitis 2007. aasta kohtuotsuse. Seda kinnitab ka Euroopa Kohtu praktika, mille kohaselt ELTL artikli 260 alusel trahvi määramine on põhimõtteliselt õigustatud vaid siis, kui Euroopa Kohtu eelneva kohtuotsuse täitmata jätmisel põhinev rikkumine veel kestab.( )

34. Mis puutub põhisumma määramisse, siis kordan oma seisukohta – mida olen juba väljendanud ettepanekus kohtuasjas komisjon vs. Prantsusmaa,( ) milles otsus tehti 9. detsembril 2008 – ja mis seisneb selles, et põhisumma määramine ei peaks olema automaatne kõigil juhtudel, mil on tuvastatud ELTL artikli 260 lõikest 1 tulenevate kohustuste rikkumine.

35. Euroopa Kohus kasutas seda käsitlust, tõdedes, et nimetatud säte annab talle laia kaalutlusõiguse otsustamaks, kas sellist karistust määrata või mitte,( ) lähtudes kõigist asjakohastest teguritest, mis puudutavad nii tuvastatud rikkumise tunnuseid kui ka asjaomase liikmesriigi suhtumist.( )

36. Olen seisukohal, et käesolevas kohtuasjas toetavad põhisumma määramist kolm asjaolu.

37. Esimene on Kreeka Vabariigi suhtumine. Nagu olen käesoleva ettepaneku punktis 16 rõhutanud, siis kuigi Kreeka Vabariik toob esile oma „tiheda ja järjepideva koostöö” komisjoniga, ei viita Kreeka ametiasutuste hilinenud vastused nii märgukirjale kui ka põhjendatud arvamusele kindlasti mitte niisugusele koostööle kohtueelse menetluse käigus. Kreeka ametiasutuste suhtumine muutus alles pärast seda, kui komisjon otsustas esitada kõnesoleva hagi.

38. Teine on rikkumise kestus. Olen arvamusel, et 29 kuu pikkust perioodi 2007. aasta kohtuotsuse väljakuulutamisest kuni kuupäevani, mil võeti vastu direktiivi 2004/80 Kreeka õiguskorda ülevõtmise seadus, võib pidada märkimisväärseks ajavahemikuks, arvestades eelkõige asjaolusid, millele komisjon samuti tähelepanu juhtis, ehk seda, et 2007. aasta kohtuotsus ja direktiiv 2004/80 on selged ega põhjusta seetõttu tõlgendamisprobleeme, ning seda, et puudusid erilised raskused seoses direktiivi 2004/80 ülevõtmise menetlusega.

39. Kreeka Vabariigi esitatud argumente, millega ta põhjendab rikkumise kestust raskustega, mille tingis vajadus leida direktiivi 2004/80 ülevõtmiseks vajalikud rahalised vahendid või valimiste toimumine, ei saa arvestada. Euroopa Kohus on nimelt selgelt täpsustanud, et liikmesriik ei saa tugineda oma õiguskorras eksisteerivatele sätetele, valitsevale praktikale või olukorrale, et õigustada liidu õigusest tulenevate kohustuste täitmata jätmist.( )

40. Kolmas asjaolu, mis samuti põhisumma määramist toetab, on rikkumise raskus. Tuleb nimelt arvesse võtta seda, et Kreeka Vabariik on viimane liikmesriik, kes direktiivi 2004/80 üle võttis, tehes seda ligi neli aastat pärast selle direktiivi ülevõtmise tähtaja möödumist. ( )

41. Direktiivi 2004/80 põhjenduses 7 on aga ette nähtud:

„Käesoleva direktiiviga luuakse koostöösüsteem, et hõlbustada kuriteoohvritele hüvitise kättesaadavust piiriülestel juhtudel, mis peaks toimima liikmesriikide territooriumil sooritatud tahtlike vägivallakuritegude ohvrite hüvitisskeemide alusel. Seepärast tuleks kõigis liikmesriikides kehtestada hüvitamismehhanism.”( )

42. Sellest tuleneb, et oma tegevusetusega direktiivi 2004/80 osas kahjustas Kreeka Vabariik teataval määral ka teiste liikmesriikide võetud meetmeid ning nõrgendas nende hüvitamismehhanismide tõhusust.

43. Peale selle, nagu komisjon õigustatult märkis, takistas asjaolu, et direktiivi 2004/80 ei olnud Kreeka õiguskorda üle võetud, saavutamaks põhieesmärki tagada isikute vaba liikumine vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ühisala piires. Seda tõdemust toetab direktiivi 2004/08 põhjendus 2, mis on sõnastatud järgmiselt:

„Euroopa Kohus tõdes Cowani kohtuasjas, et kui ühenduse õigus tagab füüsilisele isikule vabaduse minna teise liikmesriiki, tuleneb selle isiku kaitse kahju eest kõnealuses liikmesriigis kodanike ja seal elavate isikutega samadel alustel otseselt nimetatud liikumisvabadusest. Kuriteoohvritele hüvitise maksmist hõlbustavad meetmed peaksid moodustama selle eesmärgi realiseerimise osa.”

44. Pidades silmas Kreeka Vabariigi suhtumist, liikmesriigi kohustuste rikkumise kestust ning rikkumise raskust, nagu tuleneb eelpool kirjeldatud asjaoludest, leian, et Kreeka Vabariigilt tuleb välja mõista põhisumma.

45. Põhisumma suuruse kohta tuleb kõigepealt meenutada, et komisjoni taotletud summa ei ole Euroopa Kohtule siduv ja et põhisumma suuruse kindlaksmääramine kuulub Euroopa Kohtu kaalutluspädevusse.( )

46. Tuginedes kohtuotsustele, milles Euroopa Kohus mõistis liikmesriigilt välja põhisumma,( ) võin tõdeda, et erinevalt trahvi määramisest ei ole Euroopa Kohus kasutanud komisjoni poolt 2005. aasta teatises välja pakutud põhisumma arvutamise meetodit.

47. Seetõttu arvan, et ei ole asjakohane ega vajalik analüüsida Kreeka Vabariigi vaidlustatud teguri n arvutuse täpsust ega püüda vastata küsimusele, kas see tegur, mis põhineb sisemajanduse koguproduktil ja häälte arvul nõukogus, on piisav, et üksnes selle põhjal teha kindlaks liikmesriigi maksevõime. ( )

48. Kohtupraktikast tuleneb, et põhisumma suuruse kindlaksmääramiseks teostatava hindamise raames peab Euroopa Kohus tagama, et see karistus vastab esiteks asjaoludele ning teiseks on proportsionaalne tuvastatud rikkumise ja asjaomase liikmesriigi maksevõimega. Asjakohaste tegurite hulka kuuluvad niisugused asjaolud nagu see, kui kaua rikkumine jätkus pärast rikkumise tuvastanud kohtuotsuse tegemist, ning asjaomased avalikud huvid ja erahuvid.( )

49. Käesoleval juhul on lisaks käesoleva ettepaneku punktides 37–43 esitatud kaalutlustele oluline pidada silmas asjaolu, et Kreeka Vabariik täitis 2007. aasta kohtuotsuse käesoleva menetluse jooksul.

50. Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tundub kahe miljoni euro suurune summa käesoleva kohtuasja tingimustes asjakohane.

Ettepanek

51. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

– tuvastada, et kuna Kreeka Vabariik ei ole Euroopa Komisjoni poolt põhjendatud arvamuses selleks määratud tähtaja jooksul võtnud meetmeid, et täita 18. juuli 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑26/07: komisjon vs. Kreeka, on Kreeka Vabariik rikkunud ELTL artikli 260 lõikest 1 tulenevaid kohustusi;

– mõista Kreeka Vabariigilt Euroopa Komisjoni „Euroopa Liidu omavahendite” kontole kandmiseks välja põhisumma 2 miljonit eurot;

– mõista kohtukulud välja Kreeka Vabariigilt.