KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PAOLO MENGOZZI

esitatud 8. septembril 2016 ( 1 )

Arvamus 1/15

(arvamuse taotlus, mille on esitanud Euroopa Parlament)

Arvamuse taotlus – Vastuvõetavus – Kanada ja Euroopa Liidu vahelise broneeringuinfo edastamist ja töötlemist käsitleva lepingu projekt – Broneeringuinfo (Passenger Name Record (PNR)) – Selle lepingu projekti vastavus ELTL artiklile 16 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitele 7 ja 8 ja artikli 52 lõikele 1 – Õiguslik alus

Sisukord

I. Sissejuhatus II. Õiguslik raamistik III. Kavandatava lepingu taust IV. Menetlus Euroopa Kohtus V. Arvamuse taotluse vastuvõetavus VI. Kavandatava lepingu sõlmimise otsuse sobiv õiguslik alus (teine küsimus) A. Ülevaade parlamendi ja teiste menetlusosaliste argumentidest B. Õiguslik analüüs 1. Kavandatava lepingu eesmärk ja sisu 2. Sobiv õiguslik alus a) ELTL artikli 82 lõike 1 punkti d ja artikli 87 lõike 2 punkti a asjakohasus b) Vajadus valida kavandatava lepingu sõlmimise otsuse õiguslikuks aluseks ELTL artikli 16 lõike 2 esimene lõik VII. Kavandatava lepingu vastavus ELi toimimise lepingu ja harta sätetele (esimene küsimus) A. Ülevaade taotlusest ja parlamendi seisukohad ning teiste menetlusosaliste seisukohad 1. Ülevaade taotlusest ja parlamendi seisukohad 2. Kokkuvõte teiste menetlusosaliste seisukohtadest B. Õiguslik analüüs 1. Sissejuhatavad märkused 2. Harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õiguste riive olemasolu 3. Harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõiguste riive põhjendatus a) Riive, mis on ette nähtud „seadusega“ harta artikli 52 lõike 1 tähenduses b) Üldist huvi pakkuvat eesmärki teeniv riive c) Kavandatavast lepingust tuleneva riive proportsionaalsus i) Üldised kaalutlused ii) Kas riive suudab tagada kavandatava lepinguga taotletava avaliku julgeoleku eesmärgi saavutamise? iii) Kas riive on rangelt vajalik? – Kavandatavas lepingus nimetatud broneeringuinfo kategooriad – Kas eesmärk, mille huvides on broneeringuinfo töötlemine lubatud, on piisavalt täpne? – Kavandatava lepingu isikuline kohaldamisala – Broneeringuinfo töötlemise eest vastutava pädeva ametiasutuse kindlaksmääramine – Broneeringuinfo automaatne töötlemine – Juurdepääs broneeringuinfole – Broneeringuinfo säilitamine – Broneeringuinfo avaldamine ja hilisem edastamine – Haldusliku ja kohtuliku järelevalve ja kontrolli meetmed VIII. Ettepanek

I. Sissejuhatus

1. Euroopa Parlament on esitanud ELTL artikli 218 lõike 11 alusel Euroopa Kohtule arvamuse taotluse broneeringuinfo edastamist ja töötlemist käsitleva lepingu kohta, mis kavatsetakse sõlmida Kanada ja Euroopa Liidu vahel (edaspidi „kavandatav leping“), et ta saaks arutada edasi Euroopa Liidu Nõukogu 2014. aasta juulis esitatud palvet, et parlament kiidaks heaks kavandatava lepingu sõlmimist käsitleva otsuse ettepaneku ( 2 ).

2. Üldjoontes on kavandatavas lepingus ette nähtud, et broneeringuinfo (Passenger Name Record), mida lennuettevõtjad reisijatelt Kanada ja Euroopa Liidu vaheliste lendude broneerimiseks kogutavad, edastatakse Kanada pädevatele ametiasutustele ning viimased töötlevad ja kasutavad seda seejärel selleks, et ennetada ja tuvastada terrorismirünnakuid või muid raskeid rahvusvahelisi kuritegusid, ning samas on kindlaks määratud teatud hulk tagatisi seoses reisijate eraelu austamise ja isikuandmete kaitsega.

3. Arvamuse taotlus, mis käsitleb nii kavandatava lepingu vastavust liidu esmasele õigusele kui ka küsimust, missugune on kavandatava lepingu sõlmimist käsitleva nõukogu otsuse sobiv õiguslik alus, on sõnastatud järgmiselt: „Kas kavandatav leping on kooskõlas aluslepingute sätete (ELTL artikkel 16) ning Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga (artiklid 7 ja 8 ning artikli 52 lõige 1), mis puudutab füüsiliste isikute õigust isikuandmete kaitsele? Kas ELTL artikli 82 lõike 1 punkt d ja artikli 87 lõike 2 punkt a kujutavad endast kavandatava lepingu sõlmimist käsitleva nõukogu otsuse sobivat õiguslikku alust või peab see otsus põhinema ELTL artiklil 16?“

4. Sisust olenemata avaldab vastus, mille Euroopa Kohus sellele taotlusele annab, tingimata mõju juba kehtivatele nn broneeringuinfo lepingutele, mille Euroopa Liit on sõlminud Austraalia ( 3 ) ja Ameerika Ühendriikidega ( 4 ), samuti liidus endas loodavale tulevasele broneeringuinfo korrale, mille parlament hiljuti heaks kiitis, kui käesolev menetlus oli veel pooleli. ( 5 )

5. Seoses käesoleva arvamuse taotlusega tuleb arutada küsimusi, mida ei ole varem arutatud ja mis on ka delikaatsed.

6. Mis puudutab kavandatava lepingu sõlmimise otsuse sobiva õigusliku aluse kindlaksmääramist, siis Euroopa Kohus peab selle taotluse tõttu eelkõige arutama esimest korda, missugune ulatus on ELTL artikli 16 lõikel 2, mis kehtestati Lissaboni lepingu vastuvõtmise tulemusel, ning milline on selle artikli seos aluslepingu vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat ala käsitlevate sätetega. Selles küsimuses taotletakse kavandatava lepinguga – nagu ma käesolevas ettepanekus näitan ( 6 ) – iseseisvaid eesmärke ja sellel on iseseisev sisu ning selle lepingu sõlmimise otsus peab seega minu arvates põhinema nii ELTL artiklil 16 kui ka ELTL artikli 87 lõike 2 punktil a.

7. Esimest korda peab Euroopa Kohus seisukoha võtma ka küsimuses, kas rahvusvahelise lepingu projekt on kooskõlas Euroopa Liidu põhiõiguste hartas (edaspidi „harta“) sätestatud põhiõigustega, konkreetsemalt õigusega era‑ ja perekonnaelu puutumatuse kaitsele, mis on tagatud selle artikliga 7, ning õigusega isikuandmete kaitsele, mis on tagatud selle artikliga 8. Selle küsimuse analüüsimisel on kahtlemata kasu 8. aprilli 2014. aasta kohtuotsuses Digital Rights Ireland jt (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238) ja 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsuses Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650) antud hinnalistest juhistest. Nagu ma hiljem täpsemalt selgitan, olen arvamusel, et tuleb järgida suunda, millele need kohtuotsused aluse panid, ja kontrollida rangelt, kas kavandatavas lepingus on järgitud harta artiklites 7 ja 8 ning artikli 52 lõikes 1 sätestatud nõudeid. Sellegipoolest tuleb meeles pidada ka seda, et lepingu projekt, mille asjus Euroopa Kohtu poole on pöördutud, töötati välja kolmanda riigiga peetud rahvusvaheliste läbirääkimiste tulemusena ning viimane võib teda rahuldava kokkuleppe puudumise korral kavandatava lepingu sõlmimisest loobuda ja eelistada kohaldada liidus asuvate lennuettevõtjate suhtes, kes tagavad lennuühenduse Kanadaga, ühepoolselt oma broneeringuinfo korda, nagu see toimub praegu.

8. See ei tähenda, et Euroopa Kohus peaks vähendama valvsuse taset, mida ta on liidu õiguses kaitstud põhiõiguste puhul üles näidanud. On nimelt tarvis, et kui kaasaegne tehnoloogia võimaldab ametiasutustel arendada võitluses terrorismi ja raskete rahvusvaheliste kuritegude vastu välja äärmiselt keerukaid isikute eraelu jälgimise ja nende isikuandmete analüüsimise meetodeid, veendub Euroopa Kohus, et kavandatud meetmed peegeldaksid – kas või kavandatavate rahvusvaheliste lepingute vormis – seda, et avaliku julgeoleku kaitsmise põhjendatud huvi ning mitte vähem olulist huvi, milleks on iga isiku õigus sellele et tema eraelu ja isikuandmeid kaitstakse kõrgel tasemel, on tasakaalustatult kaalutud.

9. Nagu mu hilisem arutluskäik näitab, ei saa eitada, et lepinguosalised on püüdnud – ajuti ebapiisavalt – kaaluda neid kahte eesmärki, mida kavandatava lepinguga teineteisest lahutamatult taotletakse. See jõupingutus on minu arvates teretulnud. Seadmata kahtluse alla ei kavandatava lepingu eset ega sõlmimise vajadust, arvan – nagu näitab käesolev ettepanek –, et selleks, et kavandatav leping oleks harta artiklitega 7 ja 8 ning artikli 52 lõikega 1 kooskõlas, tuleb seda täpsustada või tuleb sellest teatud sätted välja jätta nii, et leping ei ületaks seda, mis on selle julgeolekueesmärgi saavutamiseks rangelt vajalik.

II. Õiguslik raamistik

10. ELTL artiklis 16 on sätestatud: „1. Igaühel on õigus oma isikuandmete kaitsele. 2. Euroopa Parlament ja nõukogu kehtestavad seadusandliku tavamenetluse kohaselt eeskirjad füüsiliste isikute kaitse kohta seoses isikuandmete töötlemisega liidu institutsioonides, organites ja asutustes ning liikmesriikides liidu õiguse reguleerimisalasse kuuluva tegevuse puhul, samuti selliste andmete vaba liikumise eeskirjad. Nende eeskirjade täitmist kontrollivad sõltumatud asutused. […]“.

11. ELTL artiklis 82, mis paikneb selle lepingu kolmanda osa V jaotise 4. peatükis „Õigusalane koostöö kriminaalasjades“, on ette nähtud: „1. Liidus põhineb kriminaalasjades tehtav õigusalane koostöö kohtuotsuste ja õigusasutuste otsuste vastastikuse tunnustamise põhimõttel ning hõlmab liikmesriikide õigus- ja haldusnormide lähendamist lõikes 2 […] osutatud valdkondades. Euroopa Parlament ja nõukogu võtavad seadusandliku tavamenetluse kohaselt vastu meetmed, et: […] d) hõlbustada liikmesriikide õigusasutuste või samaväärsete asutuste vahelist koostööd kriminaalasjade menetlemisel ja otsuste täitmisel. […]“.

12. ELTL artikkel 87, mis kuulub selle lepingu kolmanda osa V jaotise 5. peatükki „Politseikoostöö“, sätestab: „1. Liit seab kõikide liikmesriikide pädevate asutuste, sealhulgas politsei-, tolli- ja teiste õiguskaitseasutuste vahel sisse politseikoostöö, mis hõlmab kuritegude ennetamist, avastamist ja uurimist. 2. Lõikes 1 osutatud eesmärgil võivad Euroopa Parlament ja nõukogu seadusandliku tavamenetluse kohaselt kehtestada meetmeid seoses: a) asjakohaste andmete kogumise, säilitamise, töötlemise, analüüsi ja vahetusega; […]“.

13. Harta artiklis 7 on ette nähtud: „Igaühel on õigus sellele, et austataks tema era- ja perekonnaelu, kodu ja edastatavate sõnumite saladust.“

14. Harta artiklis 8 on sätestatud: „1. Igaühel on õigus oma isikuandmete kaitsele. 2. Selliseid andmeid tuleb töödelda asjakohaselt ning kindlaksmääratud eesmärkidel ja asjaomase isiku nõusolekul või muul seaduses ette nähtud õiguslikul alusel. Igaühel on õigus tutvuda tema kohta kogutud andmetega ja nõuda nende parandamist. 3. Nende sätete täitmist kontrollib sõltumatu asutus.“

15. Harta artiklis 52 „Õiguste ja põhimõtete ulatus ja tõlgendamine“ on ette nähtud: „1. Hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi. […]“.

16. Protokolli (nr 21) Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suhtes artiklites 1, 3 ja 6a on sätestatud: „Artikkel 1 Kui artiklist 3 ei tulene teisiti, ei osale Ühendkuningriik ja Iirimaa vastavalt [EL] toimimise lepingu kolmanda osa V jaotisele ettepandud meetmete vastuvõtmisel nõukogus. Nõukogu otsuste puhul, mis tuleb vastu võtta ühehäälselt, on vajalik nõukogu liikmete ühehäälsus, välja arvatud Ühendkuningriigi ja Iirimaa valitsuste esindajate hääled. Käesoleva artikli kohaldamiseks määratletakse kvalifitseeritud häälteenamust vastavalt [ELTL] artikli 238 lõikele 3. […] Artikkel 3 1. Ühendkuningriik või Iirimaa võib kolme kuu jooksul pärast [EL] toimimise lepingu kolmanda osa V jaotise alusel ettepaneku või algatuse esitamist nõukogule teatada kirjalikult nõukogu eesistujale, et ta soovib osaleda mis tahes sellise kavandatud meetme võtmisel ja kohaldamisel, misjärel sellel riigil on õigus nii toimida. […] Artikkel 6a Ühendkuningriigi või Iirimaa suhtes ei kohaldata [ELTL] artikli 16 alusel kehtestatud eeskirju üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel liikmesriikide poolt nimetatud lepingu kolmanda osa V jaotise 4. ja 5. peatüki reguleerimisalasse kuuluva tegevuse puhul, kui Ühendkuningriigi või Iirimaa suhtes ei kohaldata liidu eeskirju, mis käsitlevad õigusalast koostööd kriminaalasjades või politseikoostööd, mille raames tuleb järgida artikli 16 alusel kehtestatud sätteid.“

17. Protokolli (nr 22) Taani seisukoha kohta artiklites 1, 2 ja 2a on ette nähtud: „Artikkel 1 Taani ei osale [EL] toimimise lepingu kolmanda osa V jaotise alusel ettepandud meetmete võtmisel nõukogus. Nõukogu otsuste puhul, mis tuleb vastu võtta ühehäälselt, on vajalik nõukogu liikmete ühehäälsus, kaasa arvamata Taani valitsuse esindajat. Käesoleva artikli kohaldamisel määratletakse kvalifitseeritud häälteenamust [ELTL] artikli 238 lõike 3 kohaselt. Artikkel 2 Taani suhtes ei ole siduv ega kohaldatav ükski [EL] toimimise lepingu kolmanda osa V jaotise säte, ükski selle jaotise alusel võetud meede, ükski selle jaotise alusel liidu poolt sõlmitud rahvusvaheline leping, ükski mõnda sellist sätet tõlgendav Euroopa Liidu Kohtu otsus ega ükski selle jaotise alusel võetud muudetud meede või võetav muudetav meede; need sätted, meetmed või otsused ei mõjuta mingil viisil tema pädevust, õigusi ja kohustusi; need sätted, meetmed või otsused ei mõjuta mingil viisil ei ühenduse ega liidu acquis’d ega moodusta osa liidu õigusest, mida kohaldatakse Taani suhtes. […] Artikkel 2a Käesoleva protokolli artiklit 2 kohaldatakse samuti [ELTL] artikli 16 alusel kehtestatud eeskirjadele üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel liikmesriikide poolt nimetatud lepingu kolmanda osa V jaotise 4. ja 5. peatüki reguleerimisalasse kuuluva tegevuse puhul.“

III. Kavandatava lepingu taust

18. Nõukogu kiitis 18. juulil 2005 heaks Euroopa Ühenduse ja Kanada valitsuse vahelise kokkuleppe sõlmimise seoses andmete töötlemisega, mis käsitlevad eelteavet reisijate kohta (API) ning reisijate registreid (edaspidi „2006. aasta kokkulepe“) ( 7 ).

19. Vastavalt 2006. aasta kokkuleppe preambulile võeti selle kokkuleppe sõlmimisel arvesse Kanada valitsuse nõudeid Kanadasse reise korraldavatele lennuettevõtjatele seoses eelteavet reisijate kohta ja reisijate registrit käsitlevate andmete (edaspidi „API ja PNRi andmed“) esitamisega Kanada pädevatele asutustele, kui asjaomaseid andmeid kogutakse ja säilitatakse ettevõtjate automatiseeritud ettetellimissüsteemides ja väljalennu registreerimise süsteemides.

20. 2006. aasta kokkuleppe artikli 1 kohaselt on selle kokkuleppe „eesmärk […] tagada, et isikute API ja PNRi andmed kokkuleppe piirkonnas toimuvatel lennureisidel esitatakse austades täielikult põhiõigusi ja -vabadusi, eriti õigust eraelu puutumatusele“. Kanada pädev ametiasutus oli vastavalt 2006. aasta kokkuleppe I lisale „Kanada piirikaitseteenistus (Canada Border Services Agency)“ (edaspidi „Kanada Piirivalveamet“).

21. Arvestades seda kohustust, võttis Euroopa Komisjon direktiivi 95/46/EÜ ( 8 ) artikli 25 lõike 2 alusel vastu otsuse 2006/253/EÜ ( 9 ), mille artiklis 1 oli ette nähtud, et Kanada Piirivalveamet tagab andmekaitse piisava taseme Euroopa Ühendusest edastatavate PNR-andmete puhul, mis käsitlevad lende Kanadasse. Kuna otsuse 2006/253 kehtivus lõppes 2009. aasta septembris ( 10 ) ja 2006. aasta kokkuleppe kehtivusaeg oli seotud selle otsuse kehtivusajaga, ( 11 ) lõppes ka selle kokkuleppe kehtivus 2009. aasta septembris.

22. Parlament võttis 5. mail 2010 vastu resolutsiooni läbirääkimiste alustamise kohta broneeringuinfot käsitlevate lepingute üle Ameerika Ühendriikide, Austraalia ja Kanadaga ( 12 ). Selles resolutsioonis palus parlament eelkõige ühtset lähenemisviisi broneeringuinfo kasutamisele õiguskaitses ja turvalisuse tagamise eesmärgil, milleks tuleks luua ühtne põhimõtete kogum, mis oleks kolmandate riikidega sõlmitavate lepingute alus. Ta palus komisjonil selleks esitada ettepaneku sellise ühtse mudeli vastuvõtmiseks ja kolmandate riikidega peetavateks läbirääkimisteks volituste andmise projekti ning nimetas miinimumnõuded, mis peavad olema täidetud. ( 13 )

23. Komisjon võttis 21. septembril 2010 vastu kolm ettepanekut, mille eesmärk oli anda luba läbirääkimiste alustamiseks Ameerika Ühendriikide, Austraalia ja Kanadaga. ( 14 ) Seejärel allkirjastati ja sõlmiti Ameerika Ühendriikide ja Austraaliaga parlamendi heakskiidul lepingud ( 15 ). Need lepingud jõustusid 2012. aastal.

24. Pärast Kanadaga toimunud läbirääkimiste lõppu võttis komisjon 19. juulil 2013 vastu kavandatava lepingu allkirjastamist ja sõlmimist käsitlevate nõukogu otsuste ettepanekud.

25. Euroopa andmekaitseinspektor esitas oma arvamuse nende ettepanekute kohta 30. septembril 2013. ( 16 ) Selles arvamuses tõstatas ta hulga küsimusi selle kohta, kas broneeringuinfo süsteemid ja broneeringuinfo massiline edastamine kolmandasse riiki on vajalikud ja proportsionaalsed, seadis kahtluse alla materiaalõigusliku aluse valiku ning esitas mitmesuguseid märkusi ja ettepanekuid kavandatava lepingu mitme sätte kohta.

26. Nõukogu võttis 5. detsembril 2013 vastu kavandatava lepingu allkirjastamist käsitleva otsuse, ilma et Euroopa andmekaitseinspektori arvamuse saamise põhjal oleks tehtud selles muudatusi. Kavandatav leping allkirjastati 25. juunil 2014 tingimusel, et see sõlmitakse hiljem.

27. Kirjas, mis kandis 7. juuli 2014. aasta kuupäeva, palus nõukogu parlamendil kavandatava lepingu liidu nimel sõlmimist käsitletava otsuse eelnõu heaks kiita. Otsuse eelnõus on õiguslikeks alusteks ELTL artikli 82 lõike 1 punkt d ja ELTL artikli 87 lõike 2 punkt a koostoimes ELTL artikli 218 lõike 6 punkti a alapunktiga v.

28. Parlament otsustas 25. novembril 2014 taotleda Euroopa Kohtult käesolevat arvamust, mille küsimused on ära toodud käesoleva ettepaneku punktis 3.

IV. Menetlus Euroopa Kohtus

29. Parlamendi taotluse tulemusena esitasid oma kirjalikud seisukohad Bulgaaria ja Eesti valitsus, Iirimaa, Hispaania, Prantsusmaa ja Ühendkuningriigi valitsus ning nõukogu ja komisjon.

30. Euroopa Kohus esitas hulga kirjalikult vastatavaid küsimusi, mis puudutasid eelkõige broneeringuinfo töötlemise teatavaid praktilisi ja faktilisi aspekte, kavandatava lepingu õiguslikku alust, selle territoriaalset kohaldamisala ning selle lepingu sätete vastavust ELi toimimise lepingu ja harta sätetele, lähtudes kohtupraktikas, eelkõige 8. aprilli 2014. aasta kohtuotsuses Digital Rights Ireland jt (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238) ning 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsuses Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650) antud juhistest. Lisaks palus Euroopa Kohus Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 24 teise lõigu alusel nendele küsimustele vastata Euroopa andmekaitseinspektoril. Viimane ning Iirimaa ja Hispaania, Prantsusmaa ja Ühendkuningriigi valitsus ning parlament, nõukogu ja komisjon vastasid esitatud küsimustele ette nähtud tähtaja jooksul.

31. Eesti valitsuse, Iirimaa, Hispaania, Prantsusmaa ja Ühendkuningriigi valitsuse, parlamendi, nõukogu ja komisjoni ning Euroopa andmekaitseinspektori esindajad kuulati ära kohtuistungil, mis toimus 5. aprillil 2016.

V. Arvamuse taotluse vastuvõetavus

32. Kui Bulgaaria ja Eesti valitsus ning komisjon nõustuvad parlamendi hinnanguga, et arvamuse taotlus on tervikuna vastuvõetav, siis Prantsusmaa valitsus ja nõukogu kahtlevad, kas vastuvõetav on parlamendi taotluse teine küsimus, mis puudutab kavandatava lepingu sõlmimist käsitleva nõukogu otsuse sobivat õiguslikku alust.

33. Prantsusmaa valitsus ja nõukogu väidavad sisuliselt, et see küsimus ei puuduta ei liidu pädevust sõlmida kavandatav leping ega volituste jaotust liidu ja liikmesriikide vahel. Nad väidavad ka, et ELTL artiklite 82 ja 87 võimalik vale kasutamine ei mõjuta kuidagi menetlust, mida tuleb järgida kavandatava lepingu sõlmimist käsitleva nõukogu otsuse vastuvõtmisel. Nii ELTL artikli 16 kui ka ELTL artiklite 82 ja 87 kohaldamisel tuleb järgida seadusandlikku tavamenetlust ja eelkõige on ELTL artikli 218 lõike 6 punkti a alapunkti v kohaselt vaja parlamendi heakskiitu.

34. Ma teen Euroopa Kohtule ettepaneku tunnistada arvamuse taotlus tervikuna vastuvõetavaks.

35. Üldiselt tuleb kõigepealt meenutada, et vastavalt ELTL artikli 218 lõikele 11 ja Euroopa Kohtu praktikale võib viimaselt taotleda arvamust selle kohta, kas „kavandatav leping“ ( 17 ) on kooskõlas aluslepingute sisuliste sätetega või sätetega, mis määravad kindlaks liidu ja tema institutsioonide volituste ulatuse, sealhulgas küsimused, mis käsitlevad kolmandate riikidega konkreetse lepingu sõlmimise pädevuse jaotust liidu ja liikmesriikide vahel, ( 18 ) nagu kinnitab Euroopa Kohtu kodukorra artikli 196 lõige 2.

36. Ei ole seega kahtlust – nagu kõik menetlusosalised muide tunnistavad –, et kuna arvamuse taotlus puudutab kavandatava lepingu vastavust liidu esmastele materiaalõigusnormidele – sealhulgas harta sätetele, millel on samaväärne õigusjõud nagu aluslepingutel –, on see vastuvõetav. ( 19 )

37. Leian, et nii on see ka teise küsimusega, mis puudutab selle otsuse sobivat õiguslikku alust, millega nõukogu peab kavandatava lepingu sõlmima.

38. Nagu Prantsusmaa valitsus ja nõukogu väitsid, ei kahtle ükski menetlusosaline mõistagi, et liidul on käsitletaval juhul pädevus kavandatav leping heaks kiita – küsimus, mida arvamuse taotlus muide ei puuduta.

39. Tuleb siiski märkida, et varasemate arvamuse taotluste analüüsimisel on Euroopa Kohus juba nõustunud vastama küsimusele, mis puudutab asjaomase lepingu projektide sõlmimise otsuse sobiva õigusliku aluse valikut. ( 20 ) Seda seisukohta on sisuliselt põhjendatud kahe peamise kaalutlusega, mis on omavahel tihedalt seotud.

40. Esiteks on rahvusvahelise lepingu sõlmimise otsuse sobiv õiguslik alus „konstitutsioonilise tähtsusega“, ( 21 ) sest liidul on üksnes selline pädevus, mis on talle omistatud, ning ta peab rahvusvahelised lepingud, mis hakkavad kuuluma tema õiguskorda, siduma aluslepingute sättega, mis annab talle õiguse see akt heaks kiita. Väära õigusliku aluse kasutamine võib seega kaasa tuua sõlmimise otsuse enda kehtetuse ja muuta seetõttu kehtetuks liidu nõusoleku siduda end selle lepinguga. ( 22 )

41. Teiseks võib see, kui eelneva Euroopa Kohtu poole pöördumise menetluse raames ei kasutata võimalust analüüsida, kas lepingu projekti sõlmimise otsuse puhul on valitud sobiv õiguslik alus, kokkuvõttes tuua kaasa raskusi nii liidu tasandil kui ka rahvusvahelises õiguskorras, kui peaks juhtuma, et lepingu sõlmimise otsus tühistatakse hiljem vale õigusliku aluse tõttu. ELTL artikli 218 lõikes 11 ette nähtud ennetava menetluse eesmärk on aga just vältida lepinguosaliste huvides seda, et tekivad niisugused raskused. ( 23 )

42. Eitamata selle kohtupraktika olemasolu, väidavad Prantsusmaa valitsus ja nõukogu sisuliselt, et käsitletaval juhul ei saa kerkida ühtki õiguslikku raskust, mida Euroopa Kohus on oma eelmistes arvamustes maininud. Nende menetlusosaliste sõnul ei mõjutaks ELTL artikli 16 võimalik valimine kavandatava lepingu materiaalõiguslikuks aluseks – nagu tuleks parlamendi arvates tema arvamuse taotluse kohaselt teha – seega volituste jaotust liidu ja liikmesriikide vahel ega tooks kaasa „teistsugust menetlust õigusakti andmiseks“ nende arvamuste tähenduses kui see, mida nõukogu ja komisjon käsitletaval juhul järgisid.

43. Need argumendid ei ole veenvad.

44. Tuleb märkida, et olukorrad, mille Euroopa Kohus on toonud välja vastavalt 6. detsembri 2001. aasta arvamuse 2/00 (EU:C:2001:664) punktis 5 ja 30. novembri 2009. aasta arvamuse 1/08 (EU:C:2009:739) punktis 110, kujutavad endast ainult näiteid olukordadest, kus väära õigusliku aluse kasutamine võib muuta kehtetuks liidu nõusoleku lugeda endale siduvaks leping, mille ta on allkirjastanud, või tuua kaasa õiguslikke raskusi liidusisesel tasandil või liidu välissuhetes. Nende kahe arvamuse nendes punktides nimetatud kaks olukorda – see tähendab esiteks olukord, kus liit võttis kohustuse ilma, et alusleping annaks talle piisava pädevuse ratifitseerida niisugune leping tervikuna, mis eeldab, et analüüsitakse volituste jaotust liidu ja liikmesriikide vahel, ning teiseks olukord, kus sõlmimisotsuse sobiv õiguslik alus näeb ette teistsuguse menetluse õigusakti vastuvõtmiseks kui menetlus, mida institutsioonid tegelikult järgisid – on juhatatud sisse väljendiga „nii on see eeskätt juhul, kui“. Seega ei saa välistada muidki juhtumeid, mis tekitavad õiguslikke raskusi liidusisesel tasandil või tema rahvusvahelistes suhetes.

45. Seejärel tuleb meeles pidada, et arvamusemenetlus ei ole kohtumenetlus ja on ennetav. ( 24 ) See laad õigustab minu arvates Euroopa Kohtu teatavat paindlikkust kavandatava lepingu sõlmimise otsuse sobiva õigusliku aluse küsimuse vastuvõetavuse analüüsimisel.

46. Vastuvõetavuse analüüsimise etapis arvan seega, et Euroopa Kohus peab lihtsalt välja selgitama, kas esitatud küsimusele vastamisest keeldumise korral valitseb tõsine oht, et lepingu sõlmimise otsus tühistatakse hiljem samasugusel põhjusel, nagu on nimetatud arvamuse taotluses, ning et see olukord tekitab liidusisesel tasandil või tema välissuhetes raskusi, mida arvamusemenetlus oleks saanud ära hoida.

47. Käsitletaval juhul olen veendunud, et niisugust ohtu ei saa välistada.

48. Nagu ma käesolevas ettepanekus allpool analüüsin, on põhjused, mille parlament esitab, et põhjendada oma väidet, et ELTL artikkel 16 on kavandatava lepingu sõlmimise otsuse sobiv materiaalõiguslik alus, väga tõsised – nii tõsised, et ma leian, et need on osaliselt põhjendatud.

49. See, kui käesolevas menetluses keeldutakse nendele argumentidele vastamisest, võib niisiis viia selleni, et parlament vaidlustab lepingu sõlmimise otsuse kehtivuse, või siseriiklik kohus, kellele eraõiguslik isik, kelle huve tema kui lennureisija andmete edastamine Kanada pädevale asutusele on kahjustatud, on esitanud kaebuse, esitab eelotsusetaotluse, milles palub kontrollida lepingu ja selle sõlmimise otsuse kehtivust.

50. Lisaks tuleb märkida, et Prantsusmaa valitsus ja nõukogu pisendavad minu arvates ekslikult tagajärgi, mille toob kaasa see, kui kavandatava lepingu sõlmimise otsus tühistatakse, kui lõpuks peaks tühistamishagi või kehtivuse kontrollimiseks esitatud eelotsusetaotluse tulemusena selguma, et see otsus oleks tulnud vastu võtta – nagu parlament väidab – ainult ELTL artikli 16 alusel.

51. Nagu ma allpool näitan ja nagu on väidetud mõningates kirjalikes seisukohtades, muudaks ELTL artikli 16 valimine kavandatava lepingu sõlmimise otsuse ainsaks õiguslikuks aluseks Taani Kuningriigi, Iirimaa ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi seisundit, sest leping oleks siis nendele liikmesriikidele otseselt ja automaatselt siduv – vastupidi kavandatava lepingu artiklis 29 sätestatule. Mis puudutab konkreetselt Taani Kuningriiki, siis oleks iga rahvusvaheline kohustus, mille ta võib olla võtnud Kanada suhtes paralleelselt kavandatava lepinguga, sel juhul õigusvastane, sest sellel liikmesriigil ei oleks enam pädevust, mis on niisuguse kohustuse võtmiseks vajalik.

52. Mulle näib seega, et kui säilitada kõik vajalikud vahekorrad, on analoogia alusel sellega, mida Euroopa Kohus leidis 14. oktoobri 2014. aasta arvamuse 1/13 (EU:C:2014:2303) punktis 47, eriti sobiv, et Euroopa Kohus vastaks selle arvamuse taotluse teisele küsimusele, eelkõige selleks, et vältida õiguslikke raskusi, mida võivad tekitada olukorrad, kus liikmesriik võtab rahvusvahelisi kohustusi ilma nõutava pädevuseta olukorras, kus liidu õigusest lähtudes ei ole tal enam niisuguse kohustuse võtmiseks või täitmiseks vajalikku pädevust.

53. Teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku tunnistada teine küsimus, mille parlament on oma arvamuse taotluses esitanud, vastuvõetavaks.

54. Kuna see küsimus puudutab aga sõlmimisotsuse formaalset kehtivust ning eeldab kavandatava lepingu eesmärkide ja sisu analüüsimist, soovitan lisaks seda käsitleda enne küsimust, kas see otsus on kooskõlas ELi toimimise lepingu sätete ja hartas sätestatud õigustega.

VI. Kavandatava lepingu sõlmimise otsuse sobiv õiguslik alus (teine küsimus)

A. Ülevaade parlamendi ja teiste menetlusosaliste argumentidest

55. Parlament ja teised oma seisukohad esitanud menetlusosalised on nõus, et vastavalt Euroopa Kohtu praktikale tuleb õigusliku aluse valimisel lähtuda objektiivsetest kriteeriumidest, mida saab kohtulikult kontrollida ning mille hulgas on asjaomase otsuse eesmärk ja sisu.

56. Parlament rõhutab, et kavandatava lepinguga taotletakse kahte eesmärki, mis on loetletud selle artiklis 1. Kavandatava lepingu põhieesmärk on siiski isikuandmete kaitse tagamine. Parlamendi meelest avaldab kavandatav leping nimelt samasugust mõju nagu „piisava kaitse otsus“ ning selle eesmärk on asendada komisjoni otsus 2006/253, mis tehti direktiivi 95/46 artikli 25 lõike 6 alusel ja milles see institutsioon tuvastas 2006. aasta kokkuleppe kontekstis, et Kanada Piirivalveameti edastatud broneeringuinfo kaitse tase on piisav. Ka ei püüta kavandatava lepinguga kehtestada lennuettevõtjatele kohustust edastada broneeringuinfot Kanada ja Euroopa Liidu politseiasutustele, missugusel juhul oleks raske õigustada ELTL artikli 82 lõike 1 punkti d ja artikli 87 lõike 2 punkti a valimist materiaalõiguslikeks alusteks. Kohtupraktika kohaselt õigustab see kõik parlamendi arvates seda, et kavandatav leping põhineb õiguslikul alusel, mis vastab kavandatava lepingu põhieesmärgile, see tähendab käsitletaval juhul ELTL artiklil 16. Kavandatava lepingu sisu kinnitab tema arvates seda hinnangut. Lõpuks täpsustab parlament, et ELTL artikkel 16 võimaldab isikuandmete kaitset käsitlevad õigusnormid vastu võtta liidu õiguse kõikides kohaldamisalades, sealhulgas siis, kui tegemist on „vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala“ alla kuuluva valdkonnaga.

57. Vastuseks Euroopa Kohtus toimunud istungil esitatud küsimusele märkis parlament juhuks, kui Euroopa Kohus peaks asuma seisukohale, et kavandatava lepinguga taotletakse üksteisest lahutamatuid eesmärke, et ta ei näe mingit takistust, miks ei saaks kavandatava lepingu sõlmimise otsuse õiguslikud alused olla ELTL artikkel 16, artikli 82 lõike 1 punkt d ja artikli 87 lõike 2 punkt a.

58. Kõik teised menetlusosalised peale Hispaania valitsuse ja Euroopa andmekaitseinspektori ning täiendavalt Prantsusmaa valitsuse väidavad, et kavandatava lepingu eesmärk on võidelda terrorismi ja raskete rahvusvaheliste kuritegude vastu ning et andmekaitse on sisuliselt ainult vahend, mille abil saab nimetatud eesmärgi saavutada. Komisjon meenutab selles küsimuses, et Euroopa Kohus otsustas 30. mai 2006. aasta kohtuotsuses parlament vs. nõukogu ja komisjon (C‑317/04 ja C‑318/04, EU:C:2006:346, punkt 56), et broneeringuinfo edastamine Ameerika Ühendriikidesse kujutab endast töötlemist, mille ese on riigi julgeolek ja liikmesriikide toimingud kriminaalõiguse valdkonnas. Kavandatava lepingu sõlmimise otsuse õiguslik alus tuleb aga valida sellest loogikast lähtudes.

59. Suur hulk nendest menetlusosalistest lisab, et kuigi andmekaitset tuleb pidada kavandatava lepingu eesmärgiks, on see eesmärk põhieesmärgi suhtes ainult teisejärguline ega too niisiis kaasa mingeid tagajärgi sõlmimisotsuse õigusliku aluse praegusele valikule. Nõukogu ja komisjon täpsustavad selles küsimuses, et õigusaktid, mille eesmärk on teatavat isikuandmete töötlemist eeldavate sektoripoliitikate elluviimine, peaksid põhinema õiguslikul alusel, mis vastab asjaomasele poliitikale, mitte ELTL artiklil 16.

60. Mis puudutab võimalust valida kavandatava lepingu sõlmimise otsuse õiguslikeks alusteks korraga ELTL artikkel 16, artikli 82 lõike 1 punkt d ja artikli 87 lõike 2 punkt a, siis väidab Prantsusmaa valitsus teise võimalusena oma kirjalikes seisukohtades, et niisugune kumuleerimine on täiesti mõeldav. Seevastu Iirimaa ja nõukogu väidavad vastupidist. Kohtuistungil Euroopa Kohtus täpsustas nõukogu, et niisuguse võimaluse kahjuks kõneleb nõukogus toimuva hääletamise kord, mis tuleneb protokollidest (nr 21) ja (nr 22).

B. Õiguslik analüüs

61. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab liidu õigusakti, sealhulgas rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks vastu võetud õigusakti õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ning mille hulka kuuluvad selle õigusakti eesmärk ja sisu. Kui liidu õigusakti kontrollimise käigus selgub, et sellega taotletakse kahte eesmärki või reguleeritakse kahte valdkonda ning üks neist on määratletav peamise või ülekaalukana, samas kui teine on üksnes kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, see tähendab peamise või ülekaaluka eesmärgi või valdkonna tõttu nõutav õiguslik alus. ( 25 )

62. Euroopa Kohus nõustub siiski „erandkorras“, et õigusaktil võib korraga olla mitu erinevat õiguslikku alust, mis vastavad selle akti mitmele eesmärgile või koostisosadele, kui aktil on korraga mitu lahutamatult seotud eesmärki või koostisosa, ilma et üks oleks teise suhtes teisejärguline. ( 26 ) Niisugusel juhul kontrollib Euroopa Kohus veel, kas mitme õigusliku aluse kasutamise võib välistada sel põhjusel, et asjaomastes erinevates õiguslikes alustes ette nähtud menetlused on omavahel kokkusobimatud. ( 27 )

63. Sellest kohtupraktikast lähtudes tulebki kindlaks teha, kas võttes arvesse kavandatava lepingu eesmärki ja sisu, peaksid selle lepingu sõlmimise otsuse materiaalõiguslikeks alusteks olema eranditult ELTL artikli 82 lõike 1 punkt d ja artikli 87 lõike 2 punkt a, nagu on näidatud nõukogu otsuse eelnõus ja nagu väidab enamik menetlusosalisi, või peaks selle õiguslikuks aluseks olema ELTL artikkel 16, ükskõik kas eranditult või koostoimes kahe eespool viidatud õigusnormiga. ( 28 )

64. Viimases küsimuses pean vajalikuks täpsustada, et vastupidi sellele, mida väitis nõukogu oma kirjalikes seisukohtades, näib mulle, et arvestades, et arvamusemenetlus ei ole kohtumenetlus ja on ennetav, on Euroopa Kohus täiesti pädev arutama parlamendi esitatud teist küsimust materiaalõiguslike aluste kumuleerimise vaatevinklist, ehkki selle küsimuse sõnastuses ei ole seda silmas peetud. Lisan, et menetlusosalistel oli võimalus võtta nii kirjalikus menetluses kui ka kohtuistungil seisukoht selles küsimuses.

65. See on seda olulisem, et kavandatava lepingu eesmärgi ja sisu analüüsi tulemusena tuleb minu arvates järeldada, et aktiga taotletakse kahte eesmärki ja sellel on kaks koostisosa, ilma et tervikuna oleks neid kahte eesmärki või neid erinevaid koostisosi võimalik hierarhiasse seada või lahutada. See seisukoht õigustab minu meelest seda, et kavandatava lepingu sõlmimise otsuse materiaalõiguslikeks alusteks valitakse ELTL artikkel 16 ja artikli 87 lõike 2 punkt a, mis tähendab, et nendes kahes õigusnormis osutatud menetlused võivad eksisteerida koos.

1. Kavandatava lepingu eesmärk ja sisu

66. Kavandatava lepingu preambuli teisest lõigust ilmneb, et lepinguosalised tunnistavad, et „on tähtis ära hoida terroriakte ja terroristliku tegevusega seotud õigusrikkumisi, samuti muid raskeid rahvusvahelisi kuritegusid ning nende vastu võidelda, neid vähendada ja need kõrvaldada, austades samas põhiõigusi ja ‑vabadusi, eelkõige eraelu puutumatust ja andmekaitset“, samas kui neljandas lõigus on lisatud, et broneeringuinfo kasutamine on kõnealuste eesmärkide poole püüdlemisel olulise tähtsusega töövahend.

67. Seda, et korraga taotletakse esiteks terrorismi ja muude raskete rahvusvaheliste kuritegude vastu võitlemise eesmärki ning teiseks eraelu austamise ja andmekaitse eesmärke, kinnitavad preambuli viies ja kuues lõik, milles on rõhutatud vastavalt lepinguosaliste soovi „kindlustada avalikku julgeolekut“ ja asjaolu, et nad tunnistavad, et „jagavad oma õigusaktides väljendatud ühiseid väärtusi seoses eraelu puutumatuse ja andmekaitsega“.

68. Ka ilmneb preambuli neljandast lõigust sõnaselgelt, et Kanada võttis kohustuse, et tema pädev asutus töötleb „broneeringuinfot terroriaktide ja raskete rahvusvaheliste kuritegude ärahoidmiseks, avastamiseks, uurimiseks ja nende eest vastutusele võtmiseks, järgides rangelt eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse meetmeid, mis on sätestatud [kavandatavas] lepingus“.

69. Kavandatava lepingu eesmärk on seega võimaldada Kanadal töödelda broneeringuinfot, mida edastavad lennuettevõtjad, kes tagavad lennuühenduse liidu ja Kanada vahel, ning töödelda seda selleks, et võidelda terrorismi ja raskete rahvusvaheliste kuritegude vastu, tagades samas õiguse eraelu austamisele ja õiguse isikuandmete kaitsele kavandatavas lepingus endas sätestatud tingimustel.

70. Seda, et need kaks eesmärki on kindlasti vaja kokku sobitada, kinnitab kavandatava lepingu artikkel 1, milles on ette nähtud, et lepinguosalised sätestavad broneeringuinfo edastamise ja kasutamise tingimused „eesmärgiga tagada üldsuse julgeolek ja ohutus ning näha ette vahendid andmete kaitsmiseks“.

71. Kavandatava lepingu sisu analüüs kinnitab samuti, et broneeringuinfo edastamise ja töötlemise abil on terrorismi ja raskete rahvusvaheliste kuritegude vastu lubatud võidelda ainult siis, kui asjaomaseid andmeid kaitstakse sobival tasemel.

72. Seepärast tagab Kanada kavandatava lepingu artikli 3 lõike 1 kohaselt, et Kanada pädev asutus töötleb saadud broneeringuinfot „üksnes terroriaktide või raskete rahvusvaheliste kuritegude ärahoidmiseks, avastamiseks, uurimiseks või nende eest vastutusele võtmiseks“, kusjuures rõhutatakse, et see töötlemine peab toimuma „käesoleva lepingu kohaselt“. See täpsustus tähendab eelkõige, et kavandatava lepingu artikli 5 järgi „[eeldatakse selle] lepingu järgimisel […], et Kanada pädev asutus tagab ELi andmekaitset käsitlevate asjakohaste õigusaktide tähenduses piisava andmekaitsetaseme“.

73. Ka broneeringuinfo säilitamise ja selle info järkjärgulise peitmise teel anonüümseks muutmise kontekstis – mis on ette nähtud kavandatava lepingu artiklis 16 – on nähtavaks tegemine selle artikli lõike 4 kohaselt Kanada ametiasutustel lubatud ainult juhul, kui „kättesaadavate andmete põhjal on vaja läbi viia [kavandatava lepingu] artiklile 3 vastavaid uuringuid“.

74. Pealegi lubavad kavandatava lepingu artikli 18 lõige 1 ja artikli 19 lõige 1 broneeringuinfot hiljem avaldada teistele Kanada või kolmandate riikide ametiasutustele ainult tingimustel, mille loetelu on ammendav, sealhulgas eelkõige olukorras, kus esiteks täidavad asjaomased ametiasutused „ülesande[id, mis] on otseselt seotud [kavandatava lepingu] artikli 3 reguleerimisalaga“, ja teiseks tagavad need ametiasutused kavandatavas lepingus kirjeldatud kaitsemeetmetele vastava kaitsetaseme või rakendavad nende kaitsemeetmetega samaväärseid kaitsenorme.

75. Eitamata vajadust need kaks taotletavat eesmärki kokku sobitada, on kavandatava lepingu mõni säte siiski seotud rohkem terrorismi ja raskete rahvusvaheliste kuritegude vastu võitlemise eesmärgiga, mõni rohkem vajadusega tagada isikuandmete piisav kaitse.

76. Mis puudutab konkreetselt esimest eesmärki, siis kavandatava lepingu artikli 6 lõige 2 kohustab Kanadat edastama konkreetsete juhtumite korral kavandatava lepingu alusel saadud ja broneeringuinfot hõlmavat asjakohast ja piisavat analüütilist teavet Euroopa Politseiametile (Europol) ja Euroopa Liidu Õigusalase Koostöö Üksusele (Eurojust) nende pädevuse ulatuses, või liikmesriigi politseile või õigusasutusele „[l]iidus terroriakti või raske rahvusvahelise kuriteo ärahoidmiseks, avastamiseks, uurimiseks või selle eest vastutusele võtmiseks“. Lisaks on kavandatava lepingu artikli 23 lõikes 2 ette nähtud, et lepinguosalised teevad koostööd, et tagada oma vastavate broneeringuinfo töötlemise süsteemide kooskõla selliselt, „et see suurendaks veelgi Kanada, Euroopa Liidu ja teiste riikide kodanike turvalisust“.

77. Kõneldes sätetest, mis käsitlevad rohkem tagatisi, mida kavandatav leping andmekaitse alal pakub, siis selles lepingus on sätestatud hulk õigusnorme, mis käsitlevad andmete turvalisust ja terviklust (kavandatava lepingu artikkel 9), isikute õigust tutvuda enda taotlusel andmetega, neid parandada ja lisada märkusi (kavandatava lepingu artiklid 12 ja 13), broneeringuinfo töötlemise järelevalvet ning haldus‑ ja õiguskaitset (kavandatava lepingu artiklid 10 ja 14).

78. Võttes arvesse kavandatava lepingu eesmärki ja sisu, taotletakse sellega seega kahte eesmärki ja sellel on kaks põhilist koostisosa – mida enamik menetlusosalisi kokkuvõttes ka tunnistas või vähemalt möönis.

79. Vastupidi väidetele, millega menetlusosalised vastupidiseid väiteid põhjendasid, on minu arvates raske kindlaks teha, kumb nendest kahest eesmärgist on teise suhtes ülekaalus.

80. Nagu kavandatava lepingu eesmärgi ja sisu kirjeldus kalduvad näitama, tuleb neid kahte eesmärki taotleda samal ajal ja need tunduvad kokkuvõttes olevat lahutamatud. Esiteks on broneeringuinfo edastamine Kanada pädevale asutusele ja selle töötlemine seal, nagu ma märkisin, kavandatava lepingu artiklis 3 nimetatud eesmärkidel kavandatava lepingu artikli 5 järgi lubatud ainult siis, kui nende kahe toimingu puhul on olemas piisav andmekaitse seda valdkonda reguleeriva liidu õiguse tähenduses. Teiste sõnadega võib öelda, et kui niisugust kaitset ei tagata, ei saa kavandatavas lepingus ette nähtud andmete edastamine olla õiguspärane. Teiseks on kavandatavas lepingus isikuandmete kaitse alal ette nähtud tagatised vajalikud ainult seetõttu, et broneeringuinfo tuleb Kanada pädevale asutusele edastada Kanada õigusaktide ja kavandatava lepingu kohaselt. Nagu näitavad kavandatava lepingu mitu sätet – näiteks artiklid 16, 18 ja 19 –, on kavandatava lepingu eesmärk seega sobitada julgeolekueesmärk kokku asjaomaste isikute põhiõiguste, konkreetsemalt nende isikuandmete kaitse eesmärgiga.

81. Kokkuvõttes leian, et kavandatava lepingu need kaks eesmärki ja kaks koostisosa on lahutamatult seotud ning üks ei ole teise suhtes ei teisejärguline ega kaudne.

82. Seda hinnangut ei lükka ümber komisjoni argument, mis põhineb 30. mai 2006. aasta kohtuotsuse parlament vs. nõukogu ja komisjon (C‑317/04 ja C‑318/04, EU:C:2006:346) punktil 56, milles Euroopa Kohus otsustas, et broneeringuinfo edastamine Ameerika Ühendriikidesse kujutab endast töötlemist, mille ese on riigi julgeolek ja liikmesriikide toimingud kriminaalõiguse valdkonnas.

83. Kõigepealt tuleb märkida, et käesolevas arvamusemenetluses käsitletakse lepingut, mis kavatsetakse sõlmida Kanadaga, mitte Ameerika Ühendriikidega 2004. aastal sõlmitud esimest lepingut ja piisava kaitse otsust, mille komisjon tegi samal aastal, mille peale esitas parlament tühistamishagid.

84. Seejärel tuleb põhjalikumalt süvenedes märkida, et komisjon tõlgendab seda, mida Euroopa Kohus leidis 30. mai 2006. aasta kohtuotsuse parlament vs. nõukogu ja komisjon (C‑317/04 ja C‑318/04, EU:C:2006:346) selles punktis, kontekstiväliselt, kusjuures meenutan, et see kohtuotsus kuulutati hulk aega enne Lissaboni lepingu vastuvõtmist.

85. Parlament palus Euroopa Kohtul eelkõige kindlaks teha, kas komisjonil on õigus teha piisava kaitse otsus, mis põhineb direktiivi 95/46 artiklil 25 ning mis käsitleb Ameerika Ühendriikidesse edastatavas broneeringuinfos sisalduvate isikuandmete töötlemisel tagatud piisavat kaitset, kuigi selle direktiivi artikli 3 lõikega 2 on selle direktiivi kohaldamisalast sõnaselgelt välja jäetud just töötlemine avaliku julgeoleku huvides ja seoses riigi toimingutega kriminaalõiguse valdkonnas. Euroopa Kohus vastas loogiliselt eitavalt. Broneeringuinfo töötlemist Ameerika Ühendriikidega sõlmitud lepingu kontekstis ei saanud samastada teenuste osutamisega, vaid see asetus riigiasutuste loodud raamistikku ja toimus avaliku julgeoleku huvides, mis ei kuulunud direktiivi 95/46 kohaldamisalasse. ( 29 )

86. See hinnang ei tähenda aga sugugi, et Euroopa Kohus on võtnud lõpliku seisukoha broneeringuinfot käsitlevate lepingute eseme kohta, sealhulgas argumenteerimise eesmärgil ka kavandatava lepingu eseme kohta, ning ammugi ei ole ta lõplikult otsustanud, et nende lepingute ainus, peamine või ülekaalukas eesmärk on võitlus terrorismi ja raskete rahvusvaheliste kuritegude vastu, nagu komisjon ekslikult arvab.

87. See, mida Euroopa Kohus leidis 30. mai 2006. aasta kohtuotsuses parlament vs. nõukogu ja komisjon (C‑317/04 ja C‑318/04, EU:C:2006:346), ei tähenda mõistagi ka seda, et võttes seisukoha direktiivi 95/46 esemelise kohaldamisala küsimuses, oleks ta samal ajal ja ennetavalt määranud kindlaks ELTL artikli 16 esemelise kohaldamisala piirid.

88. Oma väidet, et kavandatava lepingu julgeolekueesmärk on ülekaalukas ja õigustab niisiis valitud õiguslikku alust, püüab komisjon põhjendada ka nii, et tõmbab paralleele käesoleva kohtuasja ja kohtuasja vahel, milles tehti 6. mai 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. parlament ja nõukogu (C‑43/12, EU:C:2014:298).

89. Selles kohtuasjas, mis puudutas sobiva õigusliku aluse kindlaksmääramist Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2011. aasta direktiivile 2011/82/EL, millega hõlbustatakse piiriülest teabevahetust liiklusohutusega seotud liiklusnõuete rikkumise kohta, ( 30 ) tõdes Euroopa Kohus, et selle õigusakti ülekaalukas eesmärk on liiklusohutuse (ja seega transpordiohutuse) parandamine, ning otsustas selle põhjal, et direktiiviga loodud teabevahetussüsteem on „vahendiks, mille kaudu direktiiv taotleb [seda] eesmärki“. ( 31 ) Direktiiv 2011/82 oleks seega tulnud võtta vastu mitte ELTL artikli 87 lõike 2 (politseikoostöö), vaid ELTL artikli 91 lõike 1 punkti c alusel, mis kuulub transpordipoliitikat käsitlevasse jaotisesse.

90. Ehkki ma olen valmis tunnistama, et nende kahe olukorra vahel valitseb osaline analoogia, ei muuda see analoogia siiski kuidagi seisukohta, et kavandatava lepinguga taotletakse kahte eesmärki ja sellel on kaks lahutamatut koostisosa. Seega ei muuda asjaolu, et broneeringuinfo edastamine Kanada pädevale asutusele võib kujutada endast vahendit, mille abil püüavad lepinguosalised saavutada kavandatava lepingu avaliku julgeolekueesmärki, kuidagi tõdemust, et kavandataval lepingul on kaks eesmärki, nagu on eelkõige kirjeldatud selle lepingu artiklis 1. Pealegi seisneb kavandatava lepingu eripära – mis seda direktiivist 2011/82 just eristabki – selles, et selle vahendi, see tähendab broneeringuinfo edastamise maksimaalset tõhusust, mida püütakse saavutada, et saavutada kavandatava lepingu artiklis 3 loetletud eesmärgid, tuleb kaaluda, asetades teisele kaalukausile selles lepingus isikuandmete kaitse valdkonnas ette nähtud tagatised, mis on just osa selle lepingu teisest eesmärgist.

91. Lõpuks tuleb märkida, et veenvad ei ole ka parlamendi argumendid, millega ta põhjendab oma seisukohta, et kavandatava lepingu „raskuskeskme“ moodustavad ülekaalukalt tagatised, mille need sätted reisijatele broneeringuinfo kaitse alal annavad – asjaolu, mis väidetavalt õigustab seda, et selle lepingu sõlmimise otsus peaks põhinema ainult ELTL artiklil 16.

92. Ühelt poolt ei ole õige väita, et kavandatavas lepingus ei ole nähtud lennuettevõtjatele ette mingit kohustust edastada broneeringuinfo Kanada pädevale asutusele, et seda infot töödeldaks vastavalt kavandatava lepingu artiklis 3 loetletud eesmärkidele. Kavandatava lepingu artikli 4 lõikes 1 on tõesti – nagu parlament oma kirjalikes seisukohtades märkis – täpsustatud, et liit tagab ainult selle, et lennuettevõtjatel „ei oleks takistusi“ broneeringuinfo edastamisel Kanada pädevale asutusele. Selle pealkirja „Broneeringuinfo edastamise tagamine“ kandva artikli tõlgendamisel koostoimes kavandatava lepingu artiklitega 5 ( 32 ), 20 ( 33 ) ja 21 ( 34 ) ilmneb siiski – nagu parlament muide vastuses Euroopa Kohtu kirjalikule küsimusele möönis –, et lennuettevõtjad on õiguslikult ja praktikas kohustatud tagama Kanada pädevale asutusele süstemaatiliselt juurdepääsu broneeringuinfole kavandatava lepingu artiklis 3 kindlaks määratud eesmärkidel.

93. Teisalt ei saa kavandatava lepingu eset samastada peamiselt niisuguse piisava kaitse otsusega, nagu komisjon tegi seoses 2006. aasta kokkuleppega. ( 35 ) Nagu juba märgitud, näitavad nii kavandatava lepingu eesmärk kui ka sisu vastupidi, et sellega püütakse kokku sobitada kaks sellega taotletavat eesmärki ning et need eesmärgid on lahutamatult seotud.

94. Missugust mõju avaldab niisiis selline järeldus kavandatava lepingu sõlmimise otsuse õigusliku aluse kindlaksmääramisele?

2. Sobiv õiguslik alus

95. Nagu juba mainitud, on selge, et selle nõukogu otsuse eelnõu, mille eesmärk on sõlmida kavandatav leping, põhineb ELTL artikli 82 lõike 1 punktil d ja artikli 87 lõike 2 punktil a, mis kuuluvad mõlemad ELi toimimise lepingu kolmanda osa V jaotisesse, mis käsitleb „vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat ala“.

96. Võttes arvesse kavandatava lepingu eespool kirjeldatud kahte teineteisest lahutamatut eesmärki ja kahte koostisosa, näivad need materiaalõiguslikud alused mulle küll – vähemalt osaliselt – asjakohased, kuid ebapiisavad. Leian nimelt, et kohtupraktikat arvestades tuleb ja on võimalik valida kavandatava lepingu sõlmimise otsuse õiguslikuks aluseks ka ELTL artikli 16 lõike 2 esimene lõik.

a) ELTL artikli 82 lõike 1 punkti d ja artikli 87 lõike 2 punkti a asjakohasus

97. Esimeses, see tähendab ELTL artikli 82 lõike 1 punkti d ja artikli 87 lõike 2 punkti a asjakohasuse küsimuses tuleb kõigepealt nõustuda, et vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala ülesehitamiseks on vaja, et liit saaks kasutada oma välispädevust.

98. Peale ELTL artikli 79 lõikes 3 ette nähtud tagasivõtulepingute juhtumi, mis on seotud sisserändepoliitikaga ega ole käsitletaval juhul asjakohane, ei ole liidule antud sõnaselget üldist laadi välispädevust seoses vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat alaga. ELTL artikli 216 lõige 1 võimaldab liidul siiski sõlmida rahvusvahelisi lepinguid, sealhulgas politseikoostöö ja/või kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö valdkonnas, kui see on vajalik mõne aluslepingutes seatud eesmärgi saavutamiseks.

99. Ükski menetlusosaline ei sea seda võimalust kahtluse alla. Euroopa Kohus ei saa siiski minu meelest piirduda selle tuvastamisega. Leian, et Euroopa Kohus peaks seda küsimust arvamuses, mille ta peab esitama, ikkagi arutama.

100. Selleks et tunnustada liidu välispädevust vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala valdkonnas, on vaja, et selle pädevuse kasutamise politseikoostöö ja kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö valdkonnas saaks keskendada eesmärkidele, mida taotletakse vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva alaga.

101. Need eesmärgid on nimetatud ELL artikli 3 lõikes 2 ja ELTL artiklis 67. Esimeses õigusnormis on sätestatud, et „[l]iit moodustab oma kodanikele vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva sisepiirideta ala, kus isikute vaba liikumine on tagatud koos välispiirikontrolli […] ning kuritegevuse ennetamise ja selle vastu võitlemisega seotud asjakohaste meetmete rakendamisega“. ELTL artiklis 67, mis juhatab sisse ELi toimimise lepingu kolmanda osa V jaotise 1. peatüki, on lõikes 3 ette nähtud, et liit „püüab tagada kõrge turvalisuse taseme kuritegevuse, rassismi ja ksenofoobia vältimise ja nende vastu võitlemise meetmetega, politsei ja õigusasutuste ning muude pädevate asutuste tegevuse koordineerimise ja koostöö tagamise meetmetega“.

102. Nagu õigesti väitis kohtujurist Bot oma 30. jaanuari 2014. aasta ettepanekus kohtuasjas parlament vs. nõukogu (C‑658/11, EU:C:2014:41, punktid 111 ja 112), on vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala välismõõde nendes sätetes väljendatud eesmärke silmas pidades funktsionaalne ja abistav. Sellest järeldub, et kuigi kõnealuse ala loomiseks võib minna vaja liidu välistegevust, on selleks, et lepingut saaks pidada seotuks vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva alaga, vaja, et sellel lepingul oleks tihe seos vabaduse, turvalisuse ja õigusega liidu sees, see tähendab otsest seost liidu sisejulgeoleku eesmärgi ja liidust väljaspool arendatava politseikoostöö ja/või õigusalase koostöö vahel. ( 36 )

103. Sama mõtet, kuid teises kontekstis väljendas Euroopa Kohus, kui ta ELTL artikli 87 lõiget 2 lähtuvalt ELTL artiklist 67 tõlgendades täpsustas, et selleks, et liidu õigusakti õiguslik alus võiks selle eesmärki ja sisu arvestades olla esimene nendest sätetest, peab see õigusakt olema otseselt seotud ELTL artiklis 67 nimetatud eesmärkidega. ( 37 )

104. Kavandatava lepinguga on see küll minu arvates nii.

105. Esiteks kohaldatakse seda lepingut broneeringuinfo edastamise, töötlemise ja kasutamise suhtes, mille eesmärk on tagada avalik julgeolek ja riigi toiminguid kriminaalõiguse valdkonnas, ( 38 ) see tähendab konkreetsemalt ennetada ja avastada terrorirünnakuid ja raskeid rahvusvahelisi kuritegusid, sealhulgas uurimine ja nende eest vastutusele võtmine. Kavandatava lepingu artikli 1 kohaselt on selle eesmärk eelkõige „tagada üldsuse julgeolek ja ohutus“, mis eeldab mõistagi liidu kodanike julgeolekut ja ohutust, eelkõige nende julgeolekut ja ohutust, kes kasutavad lennuühendusi Kanada ja Euroopa Liidu vahel. ( 39 ) Lisaks kohustab kavandatava lepingu artikli 6 lõige 2 Kanadat liidu liikmesriigi politsei või õigusasutuse esitatud taotlusel jagama kavandatava lepingu alusel saadud broneeringuinfot või broneeringuinfot hõlmavat analüütilist teavet konkreetsete juhtumite korral „Euroopa Liidus“ terroriakti või raske rahvusvahelise kuriteo ärahoidmiseks, avastamiseks või uurimiseks.

106. Teiseks tuleb märkida, et kuigi broneeringuinfot koguvad ja edastavad esialgu lennuettevõtjad, moodustavad kavandatava lepingu sätted õigusliku raamistiku, mille on kehtestanud ametiasutused õiguskaitse eesmärkidel. ( 40 ) Nagu juba märgitud, kehtestatakse kavandatava lepinguga seega õigusnormid, mis reguleerivad Kanada ametiasutuste juurdepääsu broneeringuinfole ja/või niisuguses infos sisalduvale analüütilisele teabele ning selle info hilisemat edastamist eelkõige liidu ja selle liikmesriikide ja kolmandate riikide pädevatele politsei‑ ja õigusasutustele, eriti kavandatava lepingu artiklis 3 loetletud eesmärkidel. Lisaks määrati broneeringuinfo säilitamise kestus viis aastat, mis on ette nähtud kavandatava lepingu artikli 16 lõigetes 1 ja 5, kindlaks – nagu Euroopa Kohtus toimunud arutelude käigus selgelt ilmnes – selleks, et teha võimalikuks uurimised, vastutusele võtmine ja kohtumenetlused raskeid rahvusvahelisi kuritegusid toime panevate kuritegelike võrgustike alal ning hõlbustada neid toiminguid. Võttes aga arvesse kavandatava lepingu artikli 16 lõike 5 väga avarat sõnastust, võivad need uurimised ja vastutusele võtmise toimingud vabalt hõlmata liidu liikmesriikide politsei‑ ja õigusasutuste uurimisi ja vastutusele võtmise toiminguid. Niisugused õigusnormid kuuluvad põhimõtteliselt valdkonda, mida hõlmab politseikoostöö ja õigusalane koostöö kriminaalasjades. ( 41 )

107. Ma järeldan sellest esiteks, et mis puudutab meetmeid, mille parlament ja nõukogu võivad kehtestada ning mis käsitlevad „asjakohaste andmete kogumist, säilitamist, töötlemist, analüüsi ja vahetust“ politseikoostöös, „mis hõlmab kuritegude ennetamist, avastamist ja uurimist“, mis on ette nähtud ELTL artikli 87 lõikes 1, siis ELTL artikli 87 lõike 2 punkt a kujutab endast kavandatava lepingu sõlmimise otsuse sobivat õiguslikku alust. Igaks juhuks lisan, et seda koostööd ja vahetust ei ole tingimata vaja ametiasutuste vahel, mis kvalifitseeritakse siseriiklikus õiguses politseiteenistusteks otseses tähenduses. ELTL artikli 87 lõikes 1 on politseikoostööga eriti laias tähenduses seostatud „kõik liikmesriikide pädevad asutused, sealhulgas politsei-, tolli- ja teised õiguskaitseasutused“ ( 42 ) – väljend, mis lubab vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala välismõõdet arvestades täielikult teha koostööd Kanada Piirivalveametiga, et tagada liidu sisejulgeolek.

108. Mis puudutab teiseks kavandatava lepingu seda aspekti, milleks on „õigusalane koostöö kriminaalasjades“, siis hoolimata käesoleva ettepaneku punktides 105 ja 106 välja toodud asjaoludest tunnistan, et ma kahtlen veidi, kas kavandatav leping võib olla meede, mis aitab otseselt „hõlbustada liikmesriikide õigusasutuste või samaväärsete asutuste vahelist koostööd kriminaalasjade menetlemisel ja otsuste täitmisel“ ELTL artikli 82 lõike 1 punkti d tähenduses. Nagu eelkõige tunnistas Ühendkuningriigi valitsus oma vastuses ühele Euroopa Kohtu kirjalikule küsimusele, võib kavandatav leping niisugust koostööd liikmesriikide õigusasutuste vahel hõlbustada ainult teatud juhtudel. Niisugune koostöö sõltub siiski teatavatest – nii faktilistest kui ka õiguslikest – teguritest, mida ei ole kavandatava lepinguga reguleeritud. Näib, et koostöö liikmesriikide õigusasutuste vahel on seega üksnes kavandatava lepinguga kehtestatava raamistiku kaudne tagajärg. Asjaolu, et kavandatava lepingu artikliga 6 ei ole kohustust edastada liikmesriikide õigusasutustele broneeringuinfot või analüütilist teavet kehtestatud mitte ainult Kanada pädevale asutusele, vaid üldisemalt „Kanadale“, võib küll mõista nii, et niisugune kohustus kehtestatakse ka selle kolmanda riigi õigusasutustele. Isegi eeldusel, et see tõlgendus on õige ja broneeringuinfo vahetamine õigusasutuste vahel on mõeldav, tundub sellegipoolest, et niisugusena, nagu kavandatav leping praegu koostatud on, ei aita see eriti hõlbustada liikmesriikide õigusasutuste või muude samaväärsete asutuste vahelist koostööd. Üksnes siis, kui Euroopa Kohus valiks ELTL artikli 82 lõike 1 punkti d suuremeelsema tõlgenduse, vajaduse korral tõlgendatuna koostoimes ELTL artikli 67 lõikega 3, mille kohaselt „püüab [liit] tagada kõrge turvalisuse taseme […] politsei ja õigusasutuste ning muude pädevate asutuste tegevuse koordineerimise ja koostöö tagamise meetmetega“, või kui lepinguosalised muudaksid kavandatava lepingu sätteid nii, et arvesse võetakse otsesemalt kavandatava lepingu kohtulikku mõõdet, võiks ELTL artikli 82 lõike 1 punkt d olla selle lepingu sõlmimise otsuse täiendav õiguslik alus.

109. Lisan, et hinnangut, et ELTL artikli 82 lõike 1 punkt d ei saa olla kavandatava lepingu sõlmimise otsuse sobiv õiguslik alus, ei väära mõne menetlusosalise mainitud asjaolu, et nõukogu otsused, mis käsitlevad vastavalt broneeringuinfo lepingute sõlmimist Austraalia ja Ameerika Ühendriikidega, põhinevad sellel õigusnormil, tõlgendatuna koostoimes ELTL artikli 87 lõike 2 punktiga a. ( 43 ) Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole kavandatava lepingu sõlmimise otsuse õigusliku aluse kontrollimisel mingit tähtsust sellel, millist õiguslikku alust kasutati muude selliste liidu õigusaktide vastuvõtmiseks, millel võivad olla asjaomase õigusaktiga sarnased tunnused. ( 44 )

110. Selles olukorras olen kavandatava lepingu praeguse redaktsiooni juures arvamusel, et ELTL artikli 87 lõike 2 punkt a kujutab endast kavandatava lepingu sõlmimise otsuse sobivat õiguslikku alust.

111. Mulle näib aga, et sellest materiaalõiguslikust alusest, mis on kavandatava lepingu sõlmimise otsuse eelnõus nõuetekohaselt ära näidatud, ei piisa, et liit saaks selle lepingu sõlmida.

b) Vajadus valida kavandatava lepingu sõlmimise otsuse õiguslikuks aluseks ELTL artikli 16 lõike 2 esimene lõik

112. Nagu parlament on oma taotluses õigesti märkinud, ei ole ELTL artikli 87 lõike 2 punktis a – ega üldisemalt ELi toimimise lepingu kolmanda osa V jaotises, mis käsitleb vabadusel, turvalisusel ja õigusel põhinevat ala – ette nähtud õigusnormide vastuvõtmist isikuandmete kaitse valdkonnas.

113. Nagu ma eespool näitasin, on kavandatava lepingu üks põhieesmärkidest just – nagu on märgitud selle artiklis 1 – „näha ette vahendid [nende reisijate broneeringuinfo] kaitsmiseks“, kes kasutavad lennuühendusi Kanada ja Euroopa Liidu vahel. Nagu juba rõhutatud, kinnitab kavandatava lepingu sisu seda eesmärki, eelkõige sätted, mis paiknevad „broneeringuinfo töötlemise suhtes kohaldatavaid kaitsemeetmeid“ käsitlevas peatükis, kuhu kuuluvad kavandatava lepingu artiklid 7–21.

114. Selles olukorras peab liidu tegevus minu arvates tingimata põhinema ELTL artikli 16 lõike 2 esimesel lõigul, milles – meenutan – tehakse parlamendile ja nõukogule ülesandeks kehtestada eeskirjad füüsiliste isikute kaitse kohta seoses isikuandmete töötlemisega eelkõige liikmesriikides liidu õiguse reguleerimisalasse kuuluva tegevuse puhul, samuti selliste andmete vaba liikumise eeskirjad. Sellel lähenemisel on kolm peamist põhjust.

115. Kõigepealt tuleb – nagu ka eespool toodud arutluskäigus vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala välismõõtme kohta – asuda seisukohale, et ELTL artikli 216 lõike 1 kohaselt on liidul õigus sõlmida kolmanda riigiga rahvusvaheline leping, millega kehtestatakse isikuandmete kaitset käsitlevad õigusnormid, kui see on vajalik aluslepingute mõne eesmärgi, käsitletaval juhul ELTL artikli 16 eesmärkide saavutamiseks. Nii on see kavandatava lepinguga, mille üks põhieesmärke on sisuliselt näha ette nende reisijate broneeringuinfo kaitse vahendid, kes kasutavad lennuliine Kanada ja Euroopa Liidu vahel. Lisaks ei ole minu arvates mingit kahtlust, et kavandatava lepingu sätted tuleb kvalifitseerida füüsiliste isikute andmete kaitse „eeskirjadeks“ ELTL artikli 16 lõike 2 esimese lõigu tähenduses, mille eesmärk on lepinguosalisi siduda.

116. Seejärel tuleb märkida, et vastupidi sellele, kuidas oli endise EÜ artikliga 286, on ELTL artikli 16 lõike 2 esimene lõik, mis paikneb selle lepingu esimese osa II jaotises „Üldkohaldatavad sätted“, mõeldud õiguslikuks aluseks kõikidele liidu tasandil vastu võetavatele õigusnormidele, mis reguleerivad füüsiliste isikute kaitset seoses nende isikuandmete töötlemisega, sealhulgas õigusnormid, mis asetuvad niisuguste meetmete raamistikku, mis kuuluvad ELi toimimise lepingu politseikoostööd ja õigusalast koostööd kriminaalasjades käsitlevate sätete kohaldamisalasse. Nagu on täpsustatud selle artikli teises lõigus, peab ainult ühise välis‑ ja julgeolekupoliitika kontekstis vastu võetud isikuandmete kaitset käsitlevate õigusnormide õiguslik alus olema ELL artikkel 39. ELTL artikli 16 lõike 2 esimese lõigu niisugust tõlgendust kinnitab esiteks asjaolu, et ei ole mingit viidet sellele, et isikuandmete kaitset käsitlevaid õigusnorme võiks vastu võtta ELTL artikli 87 lõike 2 punkti a alusel. Tuleb aga meenutada, et enne Lissaboni lepingu jõustumist oli EL artikli 30 lõike 1 punktis b vastupidi ette nähtud, et ühistegevus politseikoostöö valdkonnas võib hõlmata muu hulgas asjakohaste andmete töötlemist, analüüsi ja vahetust, „järgides seejuures asjakohaseid isikuandmete kaitsmisega seotud sätteid“ – sõnastus, mis võimaldas nõukogul muide vastu võtta nõukogu 27. novembri 2008. aasta raamotsuse 2008/977/JSK kriminaalasjades tehtava politsei- ja õigusalase koostöö raames töödeldavate isikuandmete kaitse kohta ( 45 ). Nagu ma aga tagapool näitan, tuleb teiseks rõhutada, et protokollides (nr 21) ja (nr 22) nähti ette võimalus, et ELTL artikli 16 lõike 2 esimesel lõigul põhinevaid õigusnorme võib võtta vastu tegevuse raames, mis kuulub ELi toimimise lepingu politseikoostööd ja õigusalast koostööd kriminaalasjades käsitlevate peatükkide kohaldamisalasse.

117. Sellest järeldub – ja see hajutab ka igasuguse kahtluse, mida põhjustab komisjoni kirjalikes seisukohtades esitatud seisukoha mitmetimõistetavus –, et ELTL artikkel 16 ühelt poolt ning ELTL artikli 87 lõike 2 punkt a ja ELTL artikli 82 lõike 1 punkt d teiselt poolt ei saa olla üldnormi ja erinormi vahelise suhte tüüpi hierarhilises suhtes. Nagu näitavad eelkõige eespool viidatud protokollid, nägid kõrged lepinguosalised ette võimaluse, et liidu õigusakti võib vastu võtta korraga kõigi nende kolme artikli alusel ja seda just seetõttu, et nende sätete kohaldamisalad on erinevad.

118. Lõpuks tuleb märkida – nagu väitsid eelkõige parlament, komisjon ja Euroopa andmekaitseinspektor oma vastustes ühele Euroopa Kohtu kirjalikule küsimusele –, et ELTL artikli 16 asjakohasust kavandatava lepingu sõlmimise otsuse õigusliku alusena ei saa kahtluse alla seda seepärast, et kaitsemeetmed, mida see artikkel lubab võtta, on seotud liikmesriikide ametiasutuste poolse andmete töötlemisega, mitte nagu käsitletaval juhul eraõiguslike üksuste (lennuettevõtjad) eelnevalt kogutud andmete edastamisega kolmandasse riiki.

119. Esiteks, kui parafraseerida kohtujurist Léger’d, ei „erine“ kohustus edastada teatav broneeringuinfo otse Kanadasse, mis lennuettevõtjal kavandatava lepingu artiklite 4, 5, 20 ja 21 kohaselt on, „põhimõtteliselt suuresti riigiasutuste vahelisest otsesest teabevahetustest“. ( 46 ) Teiseks tuleb märkida, et kuna Euroopa Kohus on kinnitanud, et direktiivi 95/46 tähenduses mõiste „andmete töötlemine“ määratluse alla kuulub isikuandmete edastamine eraettevõtja poolt liikmesriigist kolmandasse riiki, ( 47 ) viib uue õigusliku aluse, s.o ELTL artikli 16 lõike 2 esimese lõigu rangelt sõnasõnaline tõlgendamine selleni, et isikuandmete kaitse kord killustatakse. Tundub, et niisugune tõlgendus on vastuolus kõrgete lepinguosaliste kavatsusega luua põhimõtteliselt üksainus õiguslik alus, mis sõnaselgelt võimaldab liidul vastu võtta füüsiliste isikute isikuandmete kaitset käsitlevaid õigusnorme. Tegemist oleks seega raskesti seletatava tagasiminekuga võrreldes eelmise korraga, mis põhines aluslepingu siseturgu käsitlevatel sätetel. See ELTL artikli 16 niisugune rangelt sõnasõnaline tõlgendus tooks seega kaasa selle, et nimetatud õigusnormilt võetaks suur osa kasulikust mõjust.

120. Võttes arvesse kavandatava lepingu eesmärke ja koostisosi, mis on omavahel lahutamatult seotud, peavad selle lepingu sõlmimise otsuse materiaalõiguslikud alused minu arvates järelikult olema ELTL artikli 16 lõike 2 esimene lõik ja ELTL artikli 87 lõike 2 punkt a.

121. Kohtupraktika kohaselt eeldab liidu õigusakti vastuvõtmine mitmel õiguslikul alusel seda, et erinevates asjaomastes õiguslikes alustes osutatud menetlused oleksid kokkusobivad. ( 48 )

122. Käsitletaval juhul on nii ELTL artikli 16 lõike 2 esimeses lõigus kui ka ELTL artikli 87 lõike 2 punktis a ette nähtud, et nendes kahes artiklis silmas peetud meetmete vastuvõtmisel teevad parlament ja nõukogu otsuse seadusandliku tavamenetluse kohaselt. Pealegi on nii ka meetmetega, mis võetakse ELTL artikli 82 lõike 1 punkti d alusel, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et see õigusnorm on kavandatava lepingu sõlmimise otsuse sobiv õiguslik alus.

123. Järelikult on nendes õigusnormides konkreetselt osutatud menetlused kohtupraktika tähenduses kokkusobivad. Need ei takista seega Euroopa Kohtul kavandatava lepingu sõlmimise otsusele välja valida mitut õiguslikku alust.

124. Nõukogu, keda toetas Iirimaa, väitis siiski, et siin tuvastatust tuleb minna kaugemale ning analüüsida Taani Kuningriigi, Iirimaa ja Ühendkuningriigi nõukogus osalemise korda, mis on ette nähtud vastavalt protokollides (nr 21) ja (nr 22). Nende menetlusosaliste arvates on ELTL artikli 16 ja artikli 87 lõike 2 punkti a kasutamine koos õiguslike alustena selle korraga vastuolus. Nõukogu selgitas täpsemalt kohtuistungil Euroopa Kohus – ehkki see selgitus oli veidi vastuoluline ja ebaloogiline ( 49 ) –, et nendes protokollides on eristatud ELTL artikli 16 alusel kehtestatud isikuandmete töötlemist politseikoostöö ja kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö tegevuses reguleerivate õigusnormide mittesiduvuse küsimust nende kolme liikmesriigi nõukogu hääletamises osalemise küsimusest, kui viimane peab niisuguseid õigusnorme vastu võtma. Sellest järeldub, et samal ajal kui need kolm liikmesriiki ei osale politseikoostöö ja kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö valdkonda kuuluvate meetmete vastuvõtmises – välja arvatud juhul, kui Iirimaa ja Ühendkuningriik on otsustanud kasutada oma opt-in‑õigust –, osalevad nad ikka ELTL artikli 16 alusel kehtestatavate õigusnormide vastuvõtmises, hoolimata sellest, et vastavate protokollide järgi ei ole need meetmed neile siduvad.

125. See argument väärib teatavat tähelepanu, ehkki kokkuvõttes olen seisukohal, et see tuleb tagasi lükata.

126. Meenutagem, et Euroopa Kohus on juba leidnud, et need kaks kõnesolevat protokolli ei mõjuta „mingil moel vastust küsimusele, kas [liidu õigusakti] vastuvõtmisel on kasutatud sobivat õiguslikku alust“. ( 50 ) Seega on selles kohtupraktikas leitud, et kui kavandatava lepingu eesmärgi ja sisu analüüsi tulemusena – ja vastupidi sellele, mida ma eespool väitsin – peaks selle lepingu sõlmimise otsus põhinema ainult ELTL artikli 16 lõike 2 esimesel lõigul, ei saaks need kaks kõnesolevat protokolli kavandatava lepingu artikli 29 sõnastusest hoolimata seda seisukohta „väärata“. Teiste sõnadega peaksid need kolm liikmesriiki kavandatava lepingu sõlmimise otsuse vastuvõtmises osalema ja see leping oleks neile siduv.

127. Selle kohtupraktika kohaldamine juhul, kui korraga on kaks õiguslikku alust, milles on ette nähtud sama vastuvõtumenetlus (seadusandlik tavamenetlus ja kvalifitseeritud häälteenamus nõukogus), kuid mis avaldavad erinevat mõju nende kolme riigi osalemisele asjaomase õigusakti vastuvõtmises nõukogus, on keerukam ülesanne.

128. Kuna siin on vaja selgitada välja konkreetse õigusakti, see tähendab kavandatava lepingu sõlmimise otsuse sobiv õiguslik alus, ei ole seda küsimust tarvis lahendada Iirimaad ja Ühendkuningriiki puudutavas osas. On teada, et vastavalt protokolli (nr 21) artiklile 3 teatasid need kaks liikmesriiki, et soovivad, et kavandatav leping oleks neile siduv, ning seega osalevad nad selle sõlmimise otsuse vastuvõtmises. Ükski menetluslikku laadi argument, mis puudutab neid kahte liikmesriiki, ei takista seega valida kavandatava lepingu sõlmimise otsuse õiguslikeks alusteks korraga ELTL artikli 16 lõike 2 esimest lõiku ja ELTL artikli 87 lõike 2 punkti a.

129. Taani Kuningriigi seisukoha kohta tuleb meenutada, et vastavalt protokolli (nr 22) artiklile 2a kohaldatakse selle protokolli artiklit 2 – mille kohaselt ei ole Taani Kuningriigile siduv eelkõige ükski meede ega rahvusvaheline leping, mis on võetud vastu ELi toimimise lepingu kolmanda osa V jaotise alusel – ka ELTL artikli 16 alusel kehtestatud õigusnormide suhtes, mis käsitlevad liikmesriikidepoolset isikuandmete töötlemist tegevuse raames, mis kuulub selle lepingu kolmanda osa V jaotise 4. ja 5. peatüki kohaldamisalasse, st politseikoostöö ja kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö valdkonda.

130. Kavandatava lepingu sätted ei ole seega siduvad Taani Kuningriigile. Nõukogu väidab siiski, et kuna protokolli (nr 22) artiklis 2a on viidatud ainult selle protokolli artiklile 2, mitte selle artiklile 1 – milles on ette nähtud, et Taani Kuningriik ei osale ELi toimimise lepingu kolmanda osa V jaotise kohaldamisalasse kuuluvate väljapakutud meetmete vastuvõtmises – eeldab selle protokolli artikkel 2a vastupidi, et Taani Kuningriik osaleb kavandatava lepingu sõlmimise otsuse vastuvõtmises, kui selle õiguslik alus peaks olema ELTL artikkel 16.

131. See arutluskäik mind ei veena või vähemalt ei ole sellel niisuguseid tagajärgi, nagu omistab sellele nõukogu seoses kavandatava lepingu sõlmimise otsuse õigusliku aluse valikuga.

132. Ma ei arva, et kõrgetel lepinguosalistel oli kavas teha võimalikuks see, et õigusakt, mille õiguslikud alused on nii ELTL artikkel 16 kui ka mõni ELi toimimise lepingu säte, mis käsitleb politseikoostööd ja õigusalast koostööd kriminaalasjades, ei ole Taani Kuningriigile siduv, samas kui ta osaleb selle õigusakti vastuvõtmises, sest sellega kaasneb oht, et Taani Kuningriik võib ühineda nende liikmesriikidega, kes on selle õigusakti vastuvõtmise vastu, ning takistada nii kvalifitseeritud häälteenamuse saavutamist nõukogus. Mulle näib, et see on vastuolus protokolli (nr 22) eesmärgiga, mis on leida tasakaal Taani eriseisukoha austamise ja vajaduse vahel võimaldada teistel liikmesriikidel (sh vajaduse korral Iirimaal ja Ühendkuningriigil) jätkata nende koostööd vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala valdkonnas.

133. Selle tõlgenduse kohta võib muidugi esitada vastuväite, et protokolli (nr 22) preambuli kohaselt võtavad kõrged lepinguosalised teadmiseks, et Taani Kuningriik ei ole selle vastu, et liikmesriigid jätkavad oma koostöö arendamist meetmete alal, mis ei ole sellele liikmesriigile siduvad. Selle väite kohaselt on Taani Kuningriik, kellel on küll lubatud osaleda selle protokolli artikli 2a kohaldamisalasse kuuluvate õigusaktide vastuvõtmises, mis ei ole talle siduvad, kohustunud mitte kunagi olema nende vastuvõtmise vastu.

134. Kui niisugune peaks olema protokolli (nr 22) asjassepuutuvate sätete õige tõlgendus, oleks tulemuseks see, et kavandatava lepingu sõlmimise otsuse õiguslikud alused ei saaks olla korraga ELTL artikkel 16 ja artikli 87 lõike 2 punkt a ning seda seepärast, et selle õigusakti vastuvõtmisel järgitavad menetlused oleksid väidetavalt kokkusobimatud sel lihtsal põhjusel, et Taani Kuningriik osaleks selle õigusakti vastuvõtmises ainult formaalselt. Sellest järeldub, et see Taani Kuningriigi lihtsalt formaalne osalemine kavandatava lepingu sõlmimise otsuse vastuvõtmises „väärab“ selle õigusakti õigusliku aluse objektiivse analüüsi, mis – meenutan – põhineb selle lepingu eesmärkide ja koostisosade analüüsil. Niisugune tagajärg on ilmselges vastuolus kohtupraktikaga, mille kohaselt ei määra õigusakti õiguslikku alust menetlused, vaid õigusakti vastuvõtmiseks järgitav menetlus tuleneb õiguslikust alusest. ( 51 ) See kohtupraktika on minu arvates kohaldatav veelgi enam siis, kui menetlus, mida väidetavalt tuleb nõukogus järgida, eeldab Taani Kuningriigi ainult formaalset osalemist niisuguse õigusakti vastuvõtmises, mis ei ole tema suhtes siiski siduv.

135. Kõikidest esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata parlamendi teisele küsimusele, et võttes arvesse kavandatava lepingu sõlmimise otsuse eesmärke ja koostisosi, mis on omavahel lahutamatult seotud, ilma et ühed oleksid teiste suhtes teisejärgulised, peavad selle lepingu õiguslikud alused olema ELTL artikli 16 lõike 2 esimene lõik ja artikli 87 lõike 2 punkt a koostoimes ELTL artikli 218 lõike 6 punkti a alapunktiga v. ( 52 )

VII. Kavandatava lepingu vastavus ELi toimimise lepingu ja harta sätetele (esimene küsimus)

A. Ülevaade taotlusest ja parlamendi seisukohad ning teiste menetlusosaliste seisukohad

1. Ülevaade taotlusest ja parlamendi seisukohad

136. Parlament leiab, et võttes arvesse eelkõige Euroopa Kohtu praktikat, valitseb õiguslik ebakindlus küsimuses, kas kavandatav leping on kooskõlas ELTL artikliga 16 ning harta artiklitega 7 ja 8 ja artikli 52 lõikega 1.

137. Parlamendi sõnul on ilmne, et kavandatavas lepingus ette nähtud broneeringuinfo kogumine, edastamine, analüüsimine, säilitamine ja hilisem edastamine kujutavad endast erinevaid „töötlemistoiminguid“ ning erinevaid harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõiguste riive ilminguid. Nende erinevate ilmingute kujul on see riive ulatuslik ja eriti raske. ( 53 )

138. Parlament rõhutab, et vastavalt harta artikli 52 lõikele 1 võib selline riive olla õigustatud ainult siis, kui seda tehakse „seadusega“ ning see osutub vajalikuks ja on proportsionaalne üldist huvi pakkuva eesmärgiga, mida liit tunnustab.

139. Esimeses küsimuses kahtleb parlament sisuliselt, kas rahvusvaheline leping kujutab endast „seadust“ selle õigusnormi tähenduses ning kas selles võib näha ette harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õiguste kasutamise piiranguid. Ta märgib, et Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt, mis käsitleb Roomas 4. novembril 1950 allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklis 8 kasutatud väljendit „kooskõlas seadusega“, peab iga riive põhinema „siseriiklikul õigusel“. Kuna Lissaboni lepinguga muudeti liidu õiguskorda aga põhjalikult, lisades sellesse mõiste „seadusandlik akt“, kattub väljend „kooskõlas seadusega“ liidu õiguses mõistega „seadusandlik akt“. Rahvusvaheline leping tema sõnul sellele kvalifikatsioonile ei vasta.

140. Mis puudutab teist küsimust, see tähendab riive vajalikkust, siis leiab parlament, et nõukogu ja komisjoni ülesanne on tõendada objektiivsetele asjaoludele tuginedes, et kavandatava lepingu sõlmimine on tõesti vajalik harta artikli 52 lõike 1 tähenduses. Näib, et niisuguseid asjaolusid ei ole.

141. Lõpuks väidab parlament kolmandas küsimuses, mis puudutab kavandatava lepinguga ette nähtud riive proportsionaalsust, et liidu seadusandja kaalutlusõigus on piiratud ning seega tuleb rangelt kontrollida hartas sätestatud nõudeid, sealhulgas rahvusvahelise lepingu sõlmimise kontekstis. Selles mõttes kuulub kavandatav leping kategooriasse „üldisemad järelevalvemeetmed“ Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika tähenduses ( 54 ), mistõttu on ka 8. aprilli 2014. aasta kohtuotsuses Digital Rights Ireland jt (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238) Euroopa Kohtu esitatud arutluskäik käsitletaval juhul kohaldatav.

142. Esiteks puudutab kavandatav leping parlamendi arvates üldiselt isikuid, kes reisivad Kanadasse, ilma et asjaomaste isikute, nende broneeringuinfo ja avalikku julgeolekut ähvardava ohu vahel oleks seost.

143. Teiseks huvitab parlamenti, kas kavandatav leping näeb ette objektiivsed kriteeriumid, mis võimaldavad tõhusalt piiritleda Kanada ametiasutuste juurdepääsu broneeringuinfole ja nende hilisema kasutamise niisuguste kuritegude ennetamiseks või avastamiseks, mida ennast võib pidada piisavalt raskeks, või nende eest vastutusele võtmiseks. Lepingu projektis loetletud kriteeriumid on aga ebamäärased. Parlament märgib näiteks, et kavandatavas lepingus ei ole kindlaks määratud „Kanada pädevat asutust“, kellel on juurdepääs infole, ja kavandatava lepingu artikli 3 lõikes 2 on seoses terminiga „rasked kuriteod“ viidatud Kanada õigusaktidele ilma liidu õiguses tunnustatud piirideta ja ilma, et oleks täpsustatud süütegusid, mida see väljend hõlmab. Ka võimaldab kavandatava lepingu artikli 3 lõige 5 „Kanadal“ broneeringuinfot töödelda muudes valdkondades kui kriminaalõigus ning võib võimaldada „Kanada pädeval asutusel“ edastada broneeringuinfot teistele Kanada ametiasutustele ja isegi eraõiguslikele isikutele. Lisaks ei ole kavandatava lepingu artikli 16 lõikes 2 täpsustatud nende isikute arvu, kellel on juurdepääs broneeringuinfole, samas kui Kanada ametiasutuste juurdepääsu üle sellele infole ei teosta eelnevat kontrolli kohus ega sõltumatu haldusasutus.

144. Kolmandaks palub parlament Euroopa Kohtul tuvastada, et broneeringuinfo säilitamise kestus viis aastat, mis on ette nähtud kavandatava lepingu artikli 16 lõikes 5, ei ole põhjendatud. See kestus ei põhine objektiivsetel kriteeriumidel ja mingit põhjendust ei ole esitatud. Lisaks on seda kestust selgitusteta pikendatud võrreldes kestusega, mis oli ette nähtud 2006. aasta kokkuleppe raames.

145. Neljandaks väidab parlament, et kavandatavas lepingus ei ole nõutud, et broneeringuinfot säilitataks liidu territooriumil. Seega ei ole täielikult tagatud, et sõltumatu ametiasutus teostab kaitse‑ ja turbenõuete täitmise üle järelevalvet, mida on sõnaselgelt nõutud harta artikli 8 lõikes 3 ja ELTL artikli 16 lõikes 2. Selles olukorras on tõsiseid kahtlusi, kas meetmed, mille Kanada ametiasutused peavad võtma, vastavad nendes õigusnormides sätestatud põhinõuetele. Eelkõige ei taga kavandatava lepingu artikkel 10 parlamendi meelest Kanada sõltumatu asutuse poolset kontrolli ning selles ei ole õiguslikult piisavalt täpsustatud, missugused on volitused, sealhulgas eelkontrolli volitused, mis sellel ametiasutusel on selle kontrollimisel, kas need volitused on „sobivad“ liidu õiguse tähenduses.

146. Vastuseks Euroopa Kohtu kirjalikele küsimustele täpsustas parlament eelkõige, et 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsusest Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650) tulenevaid juhiseid kohaldatakse mutatis mutandis kavandatava lepingu vastavuse hindamise suhtes. Ta lisab, et sisulisi ja menetluslikke tingimusi, mis peavad olema täidetud esialgseks juurdepääsu saamiseks isikuandmetele, tuleks kohaldada ka nende andmete hilisema edastamise ja teiste Kanada või kolmandate riikide asutuste juurdepääsu suhtes nendele. Nii ei ole see kavandatava lepingu artiklites 18 ja 19 ette nähtud tingimustega. Ka kavandatava lepingu artikli 14 lõige 2 on parlamendi arvates mitmetähenduslik.

2. Kokkuvõte teiste menetlusosaliste seisukohtadest

147. Mis puudutab teisi menetlusosalisi, siis samal ajal kui Euroopa andmekaitseinspektor nõustub oma vastustes Euroopa Kohtu kirjalikele küsimustele ja oma suulistes seisukohtades parlamendi väljendatud kahtluste ja probleemidega, leiavad käesolevasse menetlusse astunud valitsused ning nõukogu ja komisjon, et kavandatav leping on ELTL artikliga 16 ning harta artiklite 7 ja 8 ja artikli 52 lõikega 1 kooskõlas. Nende seisukohad käsitlevad peamiselt isikute põhiõiguse nende isikuandmete kaitsele riivet, mis tuleneb kavandatavas lepingus sätestatust, ja harta artikli 52 lõikes 1 ette nähtud kriteeriumide täidetust (riive, mis tuleneb piirangust, mis on „seadusega“ kehtestatud liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuva eesmärgi huvides, ning mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik ja sellega proportsionaalne).

148. Esiteks möönavad Eesti ja Prantsusmaa valitsus sõnaselgelt, et kavandatava lepingu sätted riivavad harta artikliga 8 tagatud põhiõigust isikuandmete kaitsele. Prantsusmaa valitsus täpsustab siiski, et lennuettevõtjatele kehtestatud broneeringuinfo edastamise kohustus ei kujuta endast niisugust riivet, sest see on ette nähtud mitte kavandatava lepinguga, vaid Kanada õigusaktidega. Euroopa Kohtult ei saa aga taotleda arvamust küsimuses, kas kolmanda riigi õigusaktid on aluslepingutega kooskõlas. Lisaks väidab see valitsus, et kavandatavast lepingust tulenevad riived on tagasihoidlikumad kui need, mida arutati kohtuasjas, milles tehti 8. aprilli 2014. aasta kohtuotsus Digital Rights Ireland jt (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238). Näiteks edastatakse Prantsusmaa valitsuse sõnul vähem andmeid ja kavandatav leping puudutab väiksemat arvu isikuid kui direktiiv, millega oli tegemist selles kohtuasjas. Lisaks ei võimalda broneeringuinfo teha väga täpseid järeldusi reisijate eraelu kohta. Lõpuks märgib ta, et kavandatava lepingu artiklis 11 on sätestatud läbipaistvuskohustus ning seega ei ole võimalik asuda seisukohale, et broneeringuinfo kogumine ja selle hilisem kasutamine võivad tekitada asjaomastes isikutes tunde, et nende eraelu jälgitakse pidevalt.

149. Mis puudutab teiseks niisuguse riive õiguslikku alust, siis Eesti valitsus, Iirimaa, Prantsusmaa ja Ühendkuningriigi valitsus ning nõukogu ja komisjon leiavad, et selle riive puhul on täidetud tingimus, et seda tehakse „seadusega“ harta artikli 52 lõike 1 tähenduses.

150. Kolmandaks selle riive eesmärgi kohta väidavad Bulgaaria ja Eesti valitsus, Iirimaa, Hispaania ja Prantsusmaa valitsus ning nõukogu ja komisjon, et broneeringuinfot edastatakse ja kasutatakse hiljem eelkõige terrorismiga võitlemiseks ning see täidab seega üldist huvi pakkuvat eesmärki.

151. Mis puudutab neljandaks küsimust, kas niisugune riive on vajalik, siis Prantsusmaa ja Ühendkuningriigi valitsus ning nõukogu ja komisjon rõhutavad kõigepealt, et kolmandad riigid soovivad aina enam, et neile edastataks broneeringuinfot avaliku julgeoleku huvides. Komisjon tunnistab, et ei ole olemas täpset statistikat, mis näitaks, et need andmed aitavad ennetada ja avastada kuritegusid ja terroriakte ning viia läbi uurimisi ja võtta selles valdkonnas vastutusele. Seda, et broneeringuinfot on vaja tingimata kasutada, kinnitab komisjoni sõnul siiski teave, mida on andnud kolmandad riigid ja liikmesriigid, kes seda juba korrakaitse eesmärkidel kasutavad. Nendes riikides omandatud kogemus näitab väidetavalt, et broneeringuinfo kasutamine on tunduvalt edendanud võitlust uimasti‑ ja inimkaubanduse ja terrorismi vastu ning võimaldab paremini mõista terrori‑ ja muude kuritegelike võrgustike koosseisu ja toimimist. Ühendkuningriigi valitsus ja komisjon lisavad, et Kanada Piirivalveameti edastatud teave näitab, et broneeringuinfo on aidanud märkimisväärselt avastada ja tuvastada võimalikke terrorirünnakutes ja rasketes rahvusvahelistes kuritegudes kahtlustatavaid.

152. Mis puudutab viiendaks küsimust, kas kõnesolev riive on proportsionaalne, siis Eesti valitsus ning nõukogu ja komisjon meenutavad esiteks Euroopa Kohtu praktikast tulenevaid nõudeid, eelkõige neid, mis on esitatud 8. aprilli 2014. aasta kohtuotsuses Digital Rights Ireland jt (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238). Eesti valitsus on konkreetselt arvamusel, et sellest kohtuotsusest tulenevad juhised küsimuses, milline on seadusandja kaalutlusõiguse ja selle õiguse piiride kohtuliku kontrolli ulatus, on käsitletaval juhul kohaldatavad. Seevastu Iirimaa väidab, et arvesse tuleb võtta asjaolu, et kõnesolev õigusakt on rahvusvaheline ja et selle üle on peetud läbirääkimisi, samas kui Prantsusmaa valitsus kinnitab, et liidu seadusandja kaalutlusõigust ei saa liiga palju piirata, sest kõnesolev riive ei ole eriti raske. Ühendkuningriigi valitsus leiab, et avalik julgeolek ja turvalisus tõstatavad juba oma olemuselt küsimusi, mille puhul tuleb seadusandjale jätta „mõistlik kaalutlusruum“, mis võimaldab teha kindlaks, kas meede on ilmselgelt sobimatu. Kavandatavat lepingut ei saa kvalifitseerida „üldiseks järelevalvemeetmeks“, vaid see on pigem samastatav tavapäraste piirikontrollimenetlustega.

153. Teiseks väidavad Bulgaaria ja Eesti valitsus, Iirimaa, Hispaania, Prantsusmaa ja Ühendkuningriigi valitsus ning nõukogu ja komisjon ka, et kavandatava lepinguga on järgitud proportsionaalsuse põhimõtet. Ühendkuningriigi valitsus kinnitab kõigepealt, et kavandatava lepingu puudumise korral võivad liidust pärit reisijate suhtes võetavad meetmed olla vähem sihipärased ja rohkem sekkuvad. Broneeringuinfo võimaldab tõhusamalt tuvastada „huvi pakkuvad“ isikud, kes reisivad konkreetsetele üritustele või konkreetsetesse kohtadesse, ning nii saab piirata teiste reisijate turvakontrolli ja ooteaega. Seejärel avaldavad need valitsused ja institutsioonid sisuliselt arvamust, et kavandav leping erineb direktiivist, mida käsitleti kohtuasjas Digital Rights Ireland jt (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238). Nimelt sisaldab kavandatav leping erinevalt sellest direktiivist rangeid sätteid, mis käsitlevad andmetele juurdepääsemise ja nende kasutamise tingimusi, ning õigusnorme, mis käsitlevad andmeturvet ja sõltumatu asutuse teostatavat kontrolli. Lisaks on kavandatavas lepingus ette nähtud nende õigusnormide järgimise üle teostatav järelevalve, asjaomaste isikute teavitamine nende andmete edastamisest ja töötlemisest, andmetele juurdepääsemise ja nende parandamise kord ning halduslikud ja kohtulikud õiguskaitsevahendid, mille eesmärk on tagada nende õiguste austamine.

154. Mis puudutab parlamendi argumenti, et kavandatav leping ei eelda mingit seost broneeringuinfo ja avalikku julgeolekut ähvardava ohu vahel, siis Eesti, Prantsusmaa ja Ühendkuningriigi valitsus ning komisjon väidavad sisuliselt, et broneeringuinfo kasutamise eesmärk on avastada isikud, kes seni on pädevatele teenistustele teadmata, kuid võivad kujutada endast ohtu julgeolekule, sest sellest seisukohast tuntud isikuid on võimalik avastada tänu eelteabele reisijate kohta. Ennetamiseesmärki ei saa seega saavutada, kui edastatakse ainult broneeringuinfo niisuguste kahtlaste isikute kohta, kellest on juba teada antud.

155. Kolmandaks tuleb nende asjaomaste poolte arvates tagasi lükata parlamendi ja Euroopa andmekaitseinspektori kriitika kavandatava lepingu sõnastuse ja sellest puuduva aadressil.

156. Näiteks ei võimalda asjaolu, et kavandatava lepingu artikli 3 lõikes 3 on viidatud Kanada õigusele, nõukogu ja komisjoni arvates järeldada, et see on liiga ebamäärane. Rahvusvahelises lepingus on raske esitada määratlust, missugune tegu kujutab endast „rasket kuritegu“, selle saab sätestada ainult liidu õiguses. Institutsioonid märgivad ka kavandatava lepingu artikli 3 lõike 5 punkti b kohta, et see õigusnorm peegeldab Kanada põhiseadusega kõikidele Kanada ametiasutustele kehtestatud kohustust järgida teatavat kohtu korraldust. Ka analüüsiks võimalikku broneeringuinfole juurdepääsemist niisugusel juhul väidetavalt kohus, lähtudes vajalikkuse ja proportsionaalsuse kriteeriumidest, ning seda põhjendataks kohtu määruses.

157. Mis puudutab broneeringuinfole juurde pääsevate ametiasutuste ja isikute piiramist, siis nõukogu ja komisjon arvavad lisaks, et see, et kavandatavas lepingus ei ole määratud kindlaks Kanada pädevat asutust, on menetluslikku laadi küsimus, mis ei mõjuta proportsionaalsuse põhimõtet. Igal juhul teatati Kanada pädev asutus kavandatava lepingu artikli 2 punkti d tähenduses komisjonile 2014. aasta juunis. Broneeringuinfot saama ja töötlema on volitatud ainult Kanada Piirivalveamet. Kavandatava lepingu artikli 16 lõikes 2 nimetatud „piiratud arv selleks Kanada poolt volitatud ametnikke“ tähendab, et tegemist peab olema Kanada Piirivalveameti ametnikega ning et nad peavad olema volitatud broneeringuinfot töötlema. Kavandatava lepingu artikli 9 lõike 2 punktides a ja b ning lõigetes 4 ja 5 on sätestatud lisatagatised.

158. Lisaks märgib komisjon broneeringuinfole juurdepääsemise eelneva kontrolli kohta, et kavandatava lepingu eesmärk ongi võimaldada edastada broneeringuinfot Kanada Piirivalveametile, et tal oleks juurdepääs sellele infole, mistõttu eelnev kontroll muudaks seda eesmärki. Iirimaa lisab, et niisugune eelnev kontroll ei ole kohustuslik, sest kavandatavas lepingus on ette nähtud, et nende isikute arvu, kes on volitatud kõnesolevatele andmete ligi pääsema ja neid kasutama, piiratakse rangelt vajalikuga, ning selle artiklites 11–14, 16, 18 ja 20 on sätestatud hulk lisatagatisi.

159. Broneeringuinfo säilitamise küsimuses märgib Iirimaa kõigepealt lisaks, et võttes arvesse asjaolu, et vastavalt kavandatava lepingu artiklile 5 peab Kanada pädev asutus tagama broneeringuinfo puhul piisava andmekaitsetaseme ja et seda kontrollib sõltumatu asutus, ei ole – erinevalt olukorrast, mida reguleerib direktiiv, mida käsitleti 8. aprilli 2014. aasta kohtuotsuses Digital Rights Ireland jt (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238) – vaja, et andmeid säilitataks liidu territooriumil. Seejärel väidavad nõukogu ja komisjon, et kavandatava lepingu artiklis 16 ette nähtud säilitamise kestus viis aastat ei ületa seda, mis on taotletava avaliku julgeoleku eesmärgi seisukohast rangelt vajalik, ning seega ei saa seda hinnata abstraktselt. 2006. aasta kokkuleppes ette nähtud kestus kolm ja pool aastat oleks märkimisväärselt takistanud Kanada ametiasutustel broneeringuinfot tõhusalt kasutada, et avastada juhtumid, mis kujutavad endast tõsist terrorismi‑ või organiseeritud kuritegevuse ohtu, sest vastavad uurimised võtavad aega. Nõukogu märgib ka, et broneeringuinfo säilitamise kestuse kindlaksmääramisel võeti arvesse kriminaaluurimiste keskmist kestust, raskeid kuritegusid toime panevate kuritegelike võrgustike keskmist eluiga ja asjaolu, et terrorirakukesed võivad mitu aastat olla tegevusetud. Eesti valitsus, Iirimaa ja Prantsusmaa valitsus lisavad, et võttes arvesse terrorirünnakuid ja raskeid rahvusvahelisi kuritegusid puudutavate uurimiste keerukust ja raskusastet, võib ajavahemik reisi ja hetke vahel, mil korrakaitseasutustel on tarvis broneeringuinfole juurde pääseda, et avastada ja tuvastada neid kuritegusid ning nende eest vastutusele võtta, mõnikord ulatuda mitme aastani. Oma vastavates vastustes Euroopa Kohtu kirjalikele küsimustele toovad Hispaania ja Prantsusmaa valitsus ka terve hulga konkreetseid näiteid juhtumitest, mil teabe kontrollimise ja klassifitseerimise protsess kestab ligikaudu viis aastat ning broneeringuinfost oli või oleks olnud palju kasu. Eesti valitsus, Iirimaa ja Prantsusmaa valitsus ning nõukogu ja komisjon rõhutavad ka sisuliselt, et kavandatava lepingu artikkel 16 sisaldab ranget andmete peitmise (ehk anonüümseks muutmise) ja nähtavaks tegemise korda, mille eesmärk on kaitsta lennureisijate isikuandmeid rohkem.

160. Lõpuks leiavad nõukogu ja komisjon kontrolli kohta, mida sõltumatu asutus andmekaitsenõuete järgimise üle teostab ning mis on ette nähtud harta artikli 8 lõikes 3 ja ELTL artiklis 16 lõikes 2, et asjaolu, et kavandatavas lepingus ei ole määratud kindlaks Kanada pädevat asutust, ei sea kahtluse alla seda, et meetmed, mille Kanada võtma peab, on sobivad. Kavandatava lepingu artiklites 10 ja 14 osutatud pädevate ametivõimude nimed teatati komisjonile. Tegemist on Kanada eraelu puutumatuse kaitse voliniku ja Kanada Piirivalveameti sisekontrolliosakonnaga. Need institutsioonid vastavad sõltumatuse tingimusele, mis võimaldab neil täita oma ülesandeid ilma, et neid mõjutataks väljastpoolt, ehkki Kanada Piirivalveameti sisekontrolliosakond on „administratiivsete vahenditega loodud asutus“ kavandatava lepingu artiklite 10 ja 14 tähenduses. Kanada Piirivalveameti sisekontrolliosakond on vastavalt Kanada ametiasutuste selgitustele sõltumatu asutus, kelle ülesanne on analüüsida kaebusi ja vaideid, mille on esitanud välismaalased, kes ei ela Kanadas. Ka võib komisjoni sõnul selle asutuse otsuseid vaidlustada Kanada eraelu puutumatuse kaitse voliniku juures mõne isiku vahendusel, kes elab Kanadas.

161. Kuuendaks esitasid Ühendkuningriigi valitsus ning nõukogu ja komisjon oma vastustes Euroopa Kohtu kirjalikele küsimustele ja kohtuistungil hulga täpsustusi kavandatava lepingu lisas näidatud broneeringuinfo 19 kategooria kohta. Konkreetselt sisaldab ainult 17. rubriik „üldmärkused, sealhulgas OSI‑ (Other Supplementary Information), SSI‑ (Special Service Information) ja SSR‑ (Special Service Request) väljadel sisalduv teave“ komisjoni sõnul delikaatseid andmeid kavandatava lepingu tähenduses. Need viimased andmed edastatakse ainult fakultatiivselt, sest neid võib avaldada ainult reisija nõutud lisateenuste broneerimise korral ja Ühendkuningriigi valitsuse sõnul saab nendega kavandatava lepingu kohaselt tutvuda ainult erandlikel asjaoludel. Prantsusmaa valitsus märkis ka, et 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsuses Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650) antud juhised ei ole kohaldatavad kavandatava lepingu aluslepingutele vastavuse analüüsi suhtes, kuid Iirimaa valitsus leiab, et see kohtuotsus annab olulisi juhiseid piisava kaitsetaseme kohta, mille kolmas riik peab tagama. Nõukogu ja komisjon nõustuvad seisukohaga, et selle kohtuotsuse punktid 91–93 ja 95, mis käsitlevad harta tõlgendamist, on kavandatava lepingu aluslepingutele vastavuse analüüsi suhtes kohaldatavad. Institutsioonid on seevastu arvamusel, et kavandatava lepingu analüüs peaks viima teistsugusele järeldusele, kui tegi Euroopa Kohus selles kohtuotsuses. Lõpuks meenutavad Iirimaa, nõukogu ja komisjon kavandatava lepingu artiklites 18 ja 19 ette nähtud hilisema avaldamise kohta, et selle avaldamise suhtes kehtivad ranged tingimused ja selle puhul tuleb järgida kavandatava lepingu artiklis 3 ette nähtud eesmärke. Komisjon rõhutab lisaks, et kavandatava lepingu artikli 19 tõlgendamisel tuleb lähtuda asjassepuutuvatest Kanada õigusnormidest.

B. Õiguslik analüüs

1. Sissejuhatavad märkused

162. Enne, kui asuda analüüsima parlamendi taotluses esitatud esimese küsimuse tuuma, tuleb minu arvates esitada kolm sissejuhatavat märkust selle analüüsi ulatuse kohta.

163. Kõigepealt viitasid menetlusosalised – nagu see nende seisukohtadest läbi kumab – menetluse kestel mitu korda Kanada õigusnormidele ja praktikale, eelkõige selleks, et seletada või isegi täiendada kavandatava lepingu mõnda sätet. On aga ilmne, et analüüsides seda, kas kavandatav leping on kooskõlas liidu esmase õigusega ELTL artikli 218 lõikes 11 ette nähtud menetluse raames, ei saa Euroopa Kohus võtta seisukohta kolmanda riigi õigusnormide või praktika kohta. Euroopa Kohtu analüüs saab puudutada ainult kavandatavas lepingus sätestatut niisugusena, nagu see on talle hindamiseks esitatud.

164. Ehkki see kohtuliku kontrolli materiaalõiguslik piir arvamusemenetluse raames on mõistetav ja loogiline, tekitab see siiski mõningaid raskusi. Kuigi on selge, et kavandatav leping peab eelkõige looma Kanada ametiasutustele õigusliku raamistiku, mis võimaldab tänu broneeringuinfo analüüsimisele kohaldada korrakaitseasutustele seni teadmata reisijate avastamise meetodeid „rahutukstegevate“ või „huvipakkuvate“ käitumismudelite põhjal, ( 55 ) ei käsitle kavandatava lepingu ükski säte näiteks nende meetodite väljatöötamist, iga „sihikule võetud“ reisija õigust sellele, et teda informeeritakse kasutatavatest meetoditest ja talle tagatakse, et niisuguste „sihikule võtmise“ meetodite üle teostatakse halduslikku ja/või kohtulikku kontrolli – kõik need on küsimused, mille puhul näib, et nende üle otsustavad ainult Kanada ametiasutused oma kaalutlusõigust kasutades. ( 56 ) Mulle näib aga, et võib põhjendatult tekkida küsimus, kas harta artikleid 7 ja 8 arvestades ei peaks neid küsimusi ja tagatisi reguleerima kavandatava lepingu sätted ise. Sellest näitest ilmneb, et käesoleva kohtuasja üks raskusi seisneb selles, et see eeldab, et võttes arvesse eelkõige õigust isikuandmete kaitsele, kontrollitakse mitte ainult seda, mida näeb ette kavandatav leping, vaid samuti ja eriti seda, mida ei ole selles ette nähtud.

165. Lõpuks tuleb märkida, et parlamendi arvamuse taotluses on piirdutud sellega, et on toodud välja kavandatava lepingu teatavad sätted, mis on selle institutsiooni meelest rohkem või vähem selgelt või märkimisväärselt ELTL artikliga 16 ning harta artiklitega 7 ja 8 ja artikli 52 lõikega 1 vastuolus. Võttes arvesse asjaolu, et arvamusemenetlus on ennetav ega ole kohtumenetlus, ei saa asuda seisukohale, et Euroopa Kohus on kohustatud taotluse niiviisi piiritlemist järgima, ükskõik kas see on taotluslik või mitte. Suurepärased näited sellest on juba 18. aprilli 2002. aasta arvamus 1/00 (EU:C:2002:231, punkt 1), milles Euroopa Kohus kaasas kavandatava lepingu liidu õigusele vastavuse analüüsi selle lepingu mitu sätet, mis ei kujutanud endast sõnaselgelt komisjoni esitatud taotluse eset, ja 30. novembri 2009. aasta arvamus 1/08 (EU:C:2009:739, punktid 96–105), milles Euroopa Kohus keeldus järgimast taotleja ettepanekut piirata oma analüüsi asjaomase lepingu projekti teatavate osadega.

166. Käesolevas menetluses leian, et oleks sobiv, kui Euroopa Kohus kaasaks kavandatava lepingu sätete vastavuse analüüsi artiklid 18 ja 19, mida parlament ei ole oma arvamuse taotluses otseselt kritiseerinud, kuid millele Euroopa Kohus peaks tähelepanu pöörama. Lisan, et parlamendil ja teistel menetlusosalistel on olnud võimalus esitada oma seisukohad nende artiklite kohta nii oma vastustes Euroopa Kohtu kirjalikele küsimustele kui ka kohtuistungil Euroopa Kohtus.

167. Lõpuks tuleb märkida, et võttes arvesse Euroopa Kohtus aset leidnud arutelusid, arvan, et on kasulik meenutada, et ELTL artikli 218 lõike 11 kohaselt on õigusnormideks, millele vastavust kavandatava lepingu puhul võib analüüsida, ainult liidu esmased õigusnormid, see tähendab käsitletaval juhul aluslepingud ja hartas loetletud õigused, ( 57 ) kuid mitte teisene õigus. Miski ei takista Euroopa Kohtul kaasamast kavandatava lepingu materiaalõiguslike sätete õiguspärasuse analüüsi esmaseid õigusnorme, mida ei ole parlamendi esitatud küsimuses mainitud, näiteks harta artikkel 47, kui see osutub arvamusemenetluses vajalikuks ja kui menetlusosalistel oli võimalus esitada oma seisukohad nende õigusnormide kohta. Nii on see ka harta artikliga 47 tagatud tõhusa kohtuliku kontrolli järgimise puhul.

168. Samas tuleb juhtida tähelepanu sellele, et järgnevas arutluskäigus on keskendutud peamiselt harta artiklite 7 ja 8 ning artikli 52 lõike 1 kohaldamise kriteeriumidele. Kuigi seda ei ole põhimõtteliselt vaidlustatud, arutan, kas kavandatava lepingu sätted kujutavad endast niisuguste põhiõiguste riivet nagu õigus eraelu austamisele ja õigus isikuandmete kaitsele ning kas see riive võib olla põhjendatud. Vaidlusi tekitab mõistagi nimetatud riive põhjendatuse, konkreetsemalt selle proportsionaalsuse analüüs.

2. Harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õiguste riive olemasolu

169. Ilma et oleks vaja ükshaaval ja ammendavalt analüüsida kavandatava lepingu lisas loetletud 19 broneeringuinfo kategooriat, on selge, et need puudutavad eelkõige reisijate isikut, kodakondsust ja aadressi, kõiki kontaktandmeid (elukoha aadressi, e‑posti aadressi, telefoninumbrit), mis on broneeringu teinud reisija kohta saadaval, teavet kasutatud maksevahendi kohta, sealhulgas lennu broneerimiseks kasutatud krediitkaardi number, kui lend broneeriti krediitkaardiga, pagasiinfot, reisijate lennuharjumusi ja nende lisateenuste kasutamise harjumusi, mis puudutavad võimalikke terviseprobleeme, sealhulgas liikumispuue, või nende toidusoove reisi ajal, mis võivad anda teavet eelkõige ühe või mitme reisija tervisliku seisundi, etnilise päritolu või usuliste veendumuste kohta.

170. Need andmed koos on seotud isikute eraelu ja isegi intiimelu sfääriga ning puudutavad vaieldamatult ühte või mitut „tuvastatud või tuvastatavat füüsilist isikut“. ( 58 )