KOHTUJURISTI ETTEPANEK

YVES BOT

esitatud 12. septembril 2013 ( 1 )

Kohtuasi C‑63/12

Euroopa Komisjon

versus

Euroopa Liidu Nõukogu

„Tühistamishagi — Ametnike personalieeskirjad — Artiklid 64 ja 65 — XI lisa artiklid 1, 3 ja 10 — Töötasude ja pensionide ning paranduskoefitsientide iga-aastane kohandamine — Ettepanek võtta vastu määrus, millega kohandamine toimub „tavapärase” meetodi kohaselt — Nõukogu otsus jätta määrus vastu võtmata — Mõiste „vaidlustatav õigusakt” — Erandiklausli rakendamise tingimused”

Kohtuasi C‑66/12

Euroopa Liidu Nõukogu

versus

Euroopa Komisjon

„Tühistamishagi — Tegevusetushagi — Ametnike personalieeskirjad — Artiklid 64 ja 65 — XI lisa artiklid 1, 3 ja 10 — Töötasude ja pensionide ning paranduskoefitsientide iga-aastane kohandamine — Ettepanek võtta vastu määrus, millega kohandamine toimub „tavapärase” meetodi kohaselt — Nõukogu hagi — Otsus pöörduda Euroopa Kohtusse — Kohaldatav enamusnõue”

ja

Kohtuasi C‑196/12

Euroopa Komisjon

versus

Euroopa Liidu Nõukogu

„Tegevusetushagi — Ametnike personalieeskirjad — Artiklid 64 ja 65 — XI lisa artiklid 1, 3 ja 10 — Töötasude ja pensionide ning paranduskoefitsientide iga-aastane kohandamine — Ettepanek võtta vastu määrus, millega kohandamine toimub „tavapärase” meetodi kohaselt — Nõukogu otsus jätta määrus vastu võtmata — Hoidumine”

Sisukord

I. Sissejuhatus II. Personalieeskirjade asjakohased sätted III. Menetlus Euroopa Kohtus A. Kohtuasi C‑63/12 B. Kohtuasi C‑66/12 C. Kohtuasi C‑196/12 IV. Hagid kohtuasjades C‑63/12 ja C‑196/12 A. Hagide vastuvõetavus 1. Peamiste menetluspoolte ja menetlusse astujate seisukohad 2. Hinnang a) Sellise keelduva tegevuse kohtlik kontroll, millele on liidu institutsioon, organ või asutus vastuväited esitanud i) ELTL artikli 263 kohase tühistamishagi eesmärk on karistada institutsiooni õigusvastase tegevuse eest ii) ELTL artikli 265 kohase tegevusetushagi eesmärk on karistada institutsiooni tegevusetuse eest iii) Akti vastuvõtmisest keeldumine peab olema vaidlustatav tühistamishagi esitamisega b) Hinnang nõukogu tegevusele B. Kohtuasjas C‑63/12 esitatud hagi põhjendatus 1. Peamiste menetluspoolte ja menetlusse astujate seisukohad a) Sissejuhatavad märkused b) Nõuet toetavad argumendid i) Komisjon – Keeldumine kohandamast töötasusid ja pensione – Keeldumine kohandamast paranduskoefitsiente ii) Parlament c) Kaitseargumendid i) Nõukogu – Keeldumine kohandamast töötasusid ja pensione – Keeldumine kohandamast paranduskoefitsiente ii) Liikmesriigid – Tšehhi Vabariik – Taani Kuningriik – Saksamaa Liitvabariik – Hispaania Kuningriik – Madalmaade Kuningriik – Ühendkuningriik 2. Hinnang a) Euroopa Kohtu praktika, mis käsitleb komisjoni ja nõukogu kummagi rolli ja pädevust töötasude kohandamise menetluses b) Lahendus komisjoni ja nõukogu vahelisele konfliktile, mis puudutab küsimust, kas „liidu majanduslik ja sotsiaalne olukord on tõsiselt ja äkiliselt halvenenud” i) Personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 ette nähtud menetluse kohaldamise tingimuste analüüs ii) Hinnang tühistamisväidete põhjendatusele – Väide võimu kuritarvitamise kohta – Väide, et nõukogu rikkus õigusnormi, kuivõrd ta ei tohtinud pidada ennast õigustatuks jätta määruse ettepanek vastu võtmata – Väide, et on rikutud erandiklausli kohaldamise tingimusi, kuna põhjendused on ebapiisavad ja ekslikud V. Hagi kohtuasjas C‑66/12 A. Hagi põhjendatus 1. Peamiste menetluspoolte ja menetlusse astujate seisukohad a) Iirimaa b) Prantsuse Vabariik 2. Hinnang B. Hagi vastuvõetavus 1. Peamiste menetluspoolte ja menetlusse astujate seisukohad 2. Hinnang VI. Kohtukulud VII. Ettepanek

I. Sissejuhatus

1. Euroopa Liidu ametnike ja muude teenistujate töötasude iga-aastase kohandamise küsimust, mis on ühine ese menetlustes kohtuasjades C‑63/12, C‑66/12 ja C‑196/12, on Euroopa Kohus juba hiljaaegu analüüsinud ning selle kohta on tehtud 24. novembri 2010. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu ( 2 ), milles Euroopa Kohus osaliselt tühistas nõukogu 23. detsembri 2009. aasta määruse (EL, Euratom) nr 1296/2009 ( 3 ), milles oli kehtestatud töötasude kohandamise määr madalamal tasemel kui see, mille kehtestamise ettepaneku oli Euroopa Komisjon teinud.

2. Käesolevas asjas käsitletavas kolmes hagis tõstatatud küsimused on siiski teistsuguse probleemiasetusega, mis nõuab varasema analüüsi süvendamist. Lisaks on tõstatatud uusi ja delikaatseid probleeme seoses hagide vastuvõetavusega.

3. Liidu ametnike ja muude teenistujate personalieeskirjad kehtestati nõukogu 29. veebruari 1968. aasta määrusega (EMÜ, Euratom, ESTÜ) nr 259/68, millega kehtestatakse Euroopa ühenduste ametnike personalieeskirjad ja muude teenistujate teenistustingimused ning komisjoni ametnike suhtes ajutiselt kohaldatavad erimeetmed ( 4 ), mida on muudetud nõukogu 22. märtsi 2004. aasta määrusega (EÜ, Euratom) nr 723/2004 ( 5 ) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta määrusega (EL, Euratom) nr 1080/2010 ( 6 ).

4. Personalieeskirjade XI lisa artiklites 1 ja 3 olid kuni 31. detsembrini 2012 kindlaks määratud tingimused, mille alusel Euroopa Liidu Nõukogu komisjoni ettepanekul nende ametnike ja muude teenistujate töötasud igal aastal automaatselt läbi vaatas.

5. Personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 oli siiski sätestatud „erandiklausel”, mis võimaldas sellisest kohandamismeetodist kõrvale kalduda, „[k]ui […] leitakse, et liidu majanduslik ja sotsiaalne olukord on tõsiselt ja äkiliselt halvenenud”. Sellisel juhul pidi komisjon esitama „asjakohased ettepanekud” nõukogule, kes tegi otsuse seadusandliku tavamenetluse kohaselt.

6. Tõdedes, et „[liidus] hiljuti aset leidnud finants- ja majanduskriis, mille tõttu osutus mitmes liikmesriigis vajalikuks teha olulisi eelarvekohandusi ning suurenes ebakindlus töökoha suhtes, on tõsiselt ja äkiliselt halvendanud [liidu] majanduslikku ja sotsiaalset olukorda”, palus nõukogu 17. detsembril 2010 kooskõlas ELTL artikliga 241 komisjonil esitada talle personalieeskirjade XI lisa artikli 10 alusel ja komisjoni esitatud objektiivseid andmeid arvesse võttes õigel ajal asjakohased ettepanekud, et Euroopa Parlament ja nõukogu jõuaksid neid uurida ning enne 2011. aasta lõppu vastu võtta. ( 7 )

7. Kuna komisjon võttis 13. juulil 2011 vastu aruande selle erandiklausli kohta ( 8 ), milles ta järeldas, et liidu majanduslik ja sotsiaalne olukord ei ole tõsiselt ja äkiliselt halvenenud, siis nõukogu vaidlustas selle järelduse ja otsustas 28. oktoobril 2011 delegatsioonide „valdava” häälteenamusega esitada komisjonile ELTL artikli 241 alusel uue taotluse. Märkides, et ta „on veendunud, et praegu [liidus] valitsev finants- ja majanduskriis, mis on enamikus liikmesriikides põhjustanud märkimisväärseid eelarvekohandusi, on [liidu] majanduslikku ja sotsiaalset olukorda tõsiselt ja äkiliselt halvendanud”, palus nõukogu „[n]eil erilistel ja erandlikel asjaoludel ning 2011. aasta sügisel valitsenud majanduslikust ja sotsiaalsest olukorrast tunnistust andvatele objektiivsetele andmetele tuginedes” komisjonil rakendada personalieeskirjade XI lisa artiklit 10 ja esitada asjakohane ettepanek töötasude kohandamiseks. ( 9 )

8. Komisjon esitas seejärel 24. novembril 2011 teatise, mis sisaldas täiendavat teavet ( 10 ) ja milles ta jäi oma seisukoha juurde, et klausli kohaldamise tingimused ei ole täidetud, ning esitas samal päeval nõukogule kohandamise ettepaneku 2011. aastal toimuva läbivaatamise alusel ( 11 ), mille kohaselt esiteks suurendataks töötasusid ja pensione 1,7% võrra tulenevalt personalieeskirjades sätestatud arvutusmeetodi puhtmehaanilisest kohaldamisest ning teiseks kohandataks paranduskoefitsiente.

9. Leides, et komisjoni keeldumine esitada ettepanek personalieeskirjade XI lisa artikli 10 alusel põhineb ebapiisavatel ja ekslikel lähtepunktidel, otsustas nõukogu 19. detsembri 2011. aasta„otsuses” ( 12 ) jätta määruse ettepaneku vastu võtmata.

10. Komisjon esitas 3. veebruaril 2012 selle õigusakti peale tühistamishagi, mis registreeriti numbri C‑63/12 all.

11. Samal ajal tühistamishagiga esitas komisjon, kes oli 25. jaanuaril 2012 saatnud nõukogule märgukirja juhuks, kui nõukogu hoiak on käsitatav tegutsemisest keeldumisena, mis kujutab endast ELTL artikli 265 tähenduses tegevusetust, 26. aprillil 2012 tegevusetushagi, mis registreeriti numbri C‑196/12 all.

12. Nõukogu omalt poolt esitas 3. veebruaril 2012 nii teatise kui ka määruse ettepaneku peale tühistamishagi ja teise võimalusena tegevusetushagi, mis registreeriti numbri C‑66/12 all.

13. Komisjon, keda toetab parlament, on seisukohal, et personalieeskirjades ette nähtud menetluses töötasude kohandamiseks oli nõukogu kohustatud järgima tema määruse ettepanekut. Komisjon ja parlament leiavad, et nõukogu oleks võinud majandusliku ja sotsiaalse kriisi arvessevõtmiseks personalieeskirjades ette nähtud arvutusmeetodi automaatsest kohaldamisest kõrvale kalduda üksnes komisjoni vastavasisulise ettepaneku alusel.

14. Komisjon palub seega esimese võimalusena tühistada vaidlusalune otsus, paludes samas tegevusetushagis teise võimalusena Euroopa Kohtul otsustada, et kuna nõukogu ei võtnud määruse ettepanekut vastu, rikkus ta personalieeskirjadest tulenevaid kohustusi.

15. Nõukogu, keda toetab mitu liikmesriiki ( 13 ), vaidleb vastu nii sellele nõudele kui ka selle põhjendamiseks esitatud argumentidele. See institutsioon ja need liikmesriigid on seisukohal, et personalieeskirjad annavad talle õiguse töötasude kohandamisest keelduda, kui ta leiab, et erandiklausli rakendamise tingimused on täidetud.

16. Nõukogu, keda toetavad samad liikmesriigid, kellele lisanduvad veel kolm liikmesriiki ( 14 ), palub tühistada teatis osas, milles komisjon väljendab oma lõplikku keeldumist esitada personalieeskirjade XI lisa artikli 10 alusel asjakohased ettepanekud, ning sellele järgnenud määruse ettepanek. Teise võimalusena palub ta Euroopa Kohtul ELTL artikli 265 alusel tuvastada, et komisjon on tegevusest hoidumisega rikkunud aluslepinguid.

17. Kuigi kolme kohtuasja ei ole formaalselt liidetud, annavad käsitletavate hagide omavaheline segunemine ja esitatud sisuliste väidete ühine laad alust kohtujuristi ühe ettepaneku esitamiseks.

18. Käesolevas ettepanekus väidan, et vaidlusalune otsus on vaidlustatav õigusakt, mistõttu teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku esiteks tunnistada komisjoni tühistamishagi vastuvõetavaks ning sellest tulenevalt teiseks tunnistada komisjoni poolt paralleelselt esitatud tegevusetushagi vastuvõetamatuks.

19. Ma märgin samuti, et see, kas liidu majanduslik ja sotsiaalne olukord on tõsiselt ja äkiliselt halvenenud, kujutab endast personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 ette nähtud menetluse rakendamise tingimust, mistõttu on nõukogul õigus „tavapärasel” meetodil põhineva määruse ettepaneku vastuvõtmisest keelduda juhul ja üksnes juhul, kui see tingimus on täidetud.

20. Olgu lisatud, et kui komisjon ja nõukogu ei jõua sellise halvenemise esinemises kokkuleppele, siis on Euroopa Kohtu ülesanne tagada institutsioonidevahelise tasakaalu säilimine, teostades komisjon antud hinnangu üle kontrolli, mis piirdub tuvastamisega, kas on tehtud ilmne hingamisviga.

21. Lisaks väidan, et komisjon ei teinud ilmset hindamisviga, kui ta asus objektiivsete andmete põhjal seisukohale, et majanduskriis, millesse liikmesriigid 2010. aastal sattusid, ei ole asjaolu, mis võimaldaks algatada personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 ette nähtud erakorralise menetluse.

22. Ma järeldan sellest, et komisjoni tühistamishagi tuleb rahuldada ja vaidlusalune otsus tühistada.

23. Kuna komisjoni tühistamishagi põhjendatuse tagajärjel on nõukogu hagi põhjendamatu, teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku korrakohase õigusemõistmise ja menetlusökonoomia huvides mitte lahendada viimati nimetatud hagi vastuvõetavuse küsimust ja jätta see sisuliselt rahuldamata.

24. Teise võimalusena teen ma järelduse, et nõukogu hagi on vastuvõetamatu, kuna ma väidan, et otsus pöörduda Euroopa Kohtusse tuli vastu võtta ELL artikli 16 lõikes 3 ette nähtud kvalifitseeritud häälteenamusega ning et otsuse vastuvõtmisel toimunud eeskirjade eiramine, millele komisjon õigusega viitab, toob kaasa hagi vastuvõetamatuse.

II. Personalieeskirjade asjakohased sätted

25. Asjakohased sätted on personalieeskirjade artiklid 64, 65 ja 65a ning nende XI lisa „Personalieeskirjade artiklite 64 ja 65 rakendamise eeskirjad” artiklid 1, 3, 10 ja 15.

26. Personalieeskirjade artiklis 64 on ette nähtud: „Ametniku eurodes väljendatud tasu suhtes kohaldatakse pärast käesolevates personalieeskirjades või nende rakendusmäärustes ettenähtud kohustuslikke kinnipidamisi paranduskoefitsienti, mis on suurem, väiksem või võrdne 100%‑ga sõltuvalt elamistingimustest erinevates teenistuskohtades. Nõukogu võtab kõnealused paranduskoefitsiendid vastu komisjoni ettepaneku põhjal kvalifitseeritud häälteenamusega […]”.

27. Personalieeskirjade artiklis 65 on sätestatud: „1. Nõukogu vaatab ametnike ja liidu muude teenistujate töötasu igal aastal läbi. Ta teeb seda septembrikuus komisjoni ühisaruande põhjal, mis põhineb Euroopa Liidu Statistikaameti [Eurostat] poolt kokkuleppel liikmesriikide statistikaametitega koostatud ühisindeksil; indeks vastab igas liidu liikmesriigis 1. juuli seisule. Läbivaatamisel kaalub nõukogu, kas töötasusid tuleks liidu majandus- ja sotsiaalpoliitika osana kohandada. Ta võtab eriti arvesse igasugust palgatõusu avalikus teenistuses ja vajadust uute ametnike järele. 2. Elukalliduse olulise suurenemise korral otsustab nõukogu kahe kuu jooksul, kuidas paranduskoefitsiente kohandada ja, vajaduse korral, kas neid tuleb kohaldada tagasiulatuvalt. 3. Käesoleva artikli kohaldamisel teeb nõukogu otsuse komisjoni ettepaneku põhjal kvalifitseeritud häälteenamusega […]”.

28. Personalieeskirjade artiklis 65a on sätestatud, et personalieeskirjade artiklite 64 ja 65 rakenduseeskirjad on sätestatud personalieeskirjade XI lisas.

29. Personalieeskirjade XI lisa artikli 1 lõikes 1 on sätestatud, et „[p]ersonalieeskirjade artikli 65 lõikes 1 sätestatud ümberhindamise eesmärgil koostab [Eurostat] enne iga aasta oktoobri lõppu aruande, mis käsitleb elukalliduse muutumist Brüsselis, Brüsseli ja teatavate liikmesriikide asukohtade vahelisi ostujõu pariteete ning muutusi keskvalitsuse teenistuses olevate siseriiklike riigiteenistujate palkade ostujõus.”

30. Personalieeskirjade XI lisa artiklis 3 on ette nähtud: „1. Nõukogu võtab enne iga aasta lõppu komisjoni ettepanekul ja 1. jaos sätestatud kriteeriumide põhjal vastu alates 1. juulist kohaldatava ja personalieeskirjade artikli 65 lõike 3 kohase otsuse töötasude ja pensionide kohandamise kohta. 2. Kohanduse suurus saadakse Brüsseli rahvusvahelise indeksi korrutamisel erinäitajaga. Kohandus esitatakse netosummas ühtse üldprotsendina. […] 6. Asutused teevad ametnike, endiste ametnike ja muude asjaomaste isikute töötasudes ja pensionides asjakohase positiivse või negatiivse kohanduse, mida kohaldatakse tagasiulatuvalt järgmist kohandamist käsitleva otsuse kohaldamise algkuupäeva ja jõustumise kuupäeva vahelises ajavahemikus. […]”.

31. Iga-aastase kohandamise arvutamisel kasutatavad tegurid, mis on loetletud personalieeskirjade XI lisa 1. jaos, on elukalliduse muutumine Brüsselis, Brüsseli ja teatavate liikmesriikide asukohtade vahelised ostujõu pariteedid ning lõpuks muutused keskvalitsuse teenistuses olevate siseriiklike riigiteenistujate palkade ostujõus kaheksas liikmesriigis, mis on loetletud selle lisa artikli 1 lõike 4 punkti a viimases lõigus. ( 15 )

32. Personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 „Erandiklausel”, mis on selle lisa 5. peatüki ainus artikkel, on sätestatud: „Kui komisjoni selleks otstarbeks esitatud [objektiivsete] andmete põhjal leitakse, et liidu majanduslik ja sotsiaalne olukord on tõsiselt ja äkiliselt halvenenud, esitab komisjon asjakohased ettepanekud, mille üle Euroopa Parlament ja nõukogu otsustavad [ELTL] artiklis 336 sätestatud korras.” [täpsustatud tõlge]

33. Lõpuks on personalieeskirjade XI lisa 7. peatükis „Lõppsäte ja parandusklausel” sisalduvas artiklis 15 sätestatud: „1. Käesoleva lisa sätteid kohaldatakse 1. juulist 2004 kuni 31. detsembrini 2012. 2. Need sätted vaadatakse üle neljanda aasta lõpus, võttes eelkõige arvesse nende mõju eelarvele. Selleks edastab komisjon vajadusel Euroopa Parlamendile ja nõukogule [ELTL] artikli 336 alusel ettepaneku käesoleva lisa muutmiseks.”

III. Menetlus Euroopa Kohtus

A. Kohtuasi C‑63/12

34. Komisjon esitas Euroopa Kohtule oma tühistamisnõude 7. veebruari 2012. aasta hagis. Nõukogu esitas kostja vastuse 2. aprillil 2012, komisjon oma repliigi 11. mail 2012 ja nõukogu oma vasturepliigi 2. juulil 2012.

35. Euroopa Kohtu presidendi 25. aprilli 2012. aasta määrusega anti parlamendile luba astuda menetlusse komisjoni nõuete toetuseks. Parlament esitas menetlusse astuja seisukohad 11. juunil 2012. Nõukogu esitas nende kohta oma seisukohad 27. juulil 2012.

36. Euroopa Kohtu presidendi 6. juuli 2012. aasta määrusega anti Tšehhi Vabariigile, Taani Kuningriigile, Saksamaa Liitvabariigile, Hispaania Kuningriigile, Madalmaade Kuningriigile ja Ühendkuningriigile luba astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.

37. Need liikmesriigid esitasid menetlusse astuja seisukohad järgmiselt: Tšehhi Vabariik 19. septembril 2012, Hispaania Kuningriik 20. septembril 2012, Ühendkuningriik 24. septembril 2012 ning ülejäänud liikmesriigid 21. septembril 2012.

38. Komisjon esitas oma seisukohad menetlusse astuja seisukohade suhtes 4. jaanuaril 2013.

39. Komisjon palub Euroopa Kohtul: — tühistada vaidlusalune otsus ja — mõista kohtukulud välja nõukogult.

40. Parlament palub rahuldada komisjoni nõuded.

41. Nõukogu palub Euroopa Kohtul: — jätta tühistamishagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata; — teise võimalusena jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata ja — mõista kohtukulud välja komisjonilt.

42. Tšehhi Vabariik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Hispaania Kuningriik, Madalmaade Kuningriik ja Ühendkuningriik paluvad Euroopa Kohtul rahuldada nõukogu nõuded.

B. Kohtuasi C‑66/12

43. Nõukogu esitas Euroopa Kohtule oma tühistamisnõude 9. veebruari 2012. aasta hagis. Komisjon esitas kostja vastuse 23. märtsil 2012, nõukogu oma repliigi 11. mail 2012 ja komisjon oma vasturepliigi 22. juunil 2012.

44. Euroopa Kohtu presidendi 20. aprilli 2012. aasta määrusega anti parlamendile luba astuda menetlusse komisjoni nõuete toetuseks. Parlament esitas menetlusse astuja seisukohad 11. juunil 2012. Nõukogu esitas nende kohta oma seisukohad 27. juulil 2012.

45. Euroopa Kohtu presidendi 6. juuli 2012. aasta määrusega anti Tšehhi Vabariigile, Taani Kuningriigile, Saksamaa Liitvabariigile, Iirimaale, Hispaania Kuningriigile, Prantsuse Vabariigile, Läti Vabariigile, Madalmaade Kuningriigile ja Ühendkuningriigile luba astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.

46. Peale Läti Vabariigi, kes ei esitanud oma seisukohti, esitasid need liikmesriigid menetlusse astuja seisukohad järgmiselt: Tšehhi Vabariik 19. septembril 2012, Hispaania Kuningriik 20. septembril 2012, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik ja Madalmaade Kuningriik 21. septembril 2012, Iirimaa 24. septembril 2012 ja Prantsuse Vabariik 25. septembril 2012.

47. Komisjon esitas oma seisukohad menetlusse astuja seisukohade suhtes 4. jaanuaril 2013.

48. Nõukogu palub Euroopa Kohtul: — esimese võimalusena tühistada teatis ja määruse ettepanek; — teise võimalusena tuvastada aluslepingute rikkumine seeläbi, et komisjon hoidus esitamast parlamendile ja nõukogule asjakohaseid ettepanekuid vastavalt personalieeskirjade XI lisa artiklile 10, ning — mõista kohtukulud välja komisjonilt.

49. Tšehhi Vabariik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Iirimaa, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Läti Vabariik, Madalmaade Kuningriik ja Ühendkuningriik paluvad rahuldada nõukogu nõuded.

50. Komisjon palub Euroopa Kohtul: — jätta hagi rahuldamata; — mõista kohtukulud välja nõukogult.

51. Parlament palub rahuldada komisjoni nõuded.

C. Kohtuasi C‑196/12

52. Komisjon esitas Euroopa Kohtule oma tegevusetushagi 26. aprillil 2012. Nõukogu esitas kostja vastuse 18. juunil 2012, komisjon oma repliigi 30. juulil 2012 ja nõukogu oma vasturepliigi 17. septembril 2012.

53. Euroopa Kohtu presidendi 4. septembri 2012. aasta määrusega anti Saksamaa Liitvabariigile, Hispaania Kuningriigile, Madalmaade Kuningriigile ja Ühendkuningriigile luba astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks, samas kui parlamendile anti luba astuda menetlusse komisjoni nõuete toetuseks.

54. Saksamaa Liitvabariik esitas menetlusse astuja seisukohad 16. oktoobril 2012, Hispaania Kuningriik 24. oktoobril 2012, Ühendkuningriik 14. novembril 2012 ning Madalmaade Kuningriik ja parlament 16. novembril 2012.

55. Komisjon esitas oma seisukohad menetlusse astuja seisukohade suhtes 16. jaanuaril 2013 ja nõukogu 21. jaanuaril 2013.

56. Komisjon palub Euroopa Kohtul: — otsustada, et kuna nõukogu ei võtnud määruse ettepanekut vastu, rikkus ta personalieeskirjadest tulenevaid kohustusi, ning — mõista kohtukulud välja nõukogult.

57. Parlament palub rahuldada komisjoni nõuded.

58. Nõukogu palub Euroopa Kohtul: — jätta hagi rahuldamata; — mõista kohtukulud välja komisjonilt.

59. Saksamaa Liitvabariik, Hispaania Kuningriik, Madalmaade Kuningriik ja Ühendkuningriik paluvad rahuldada nõukogu nõuded.

IV. Hagid kohtuasjades C‑63/12 ja C‑196/12

A. Hagide vastuvõetavus

1. Peamiste menetluspoolte ja menetlusse astujate seisukohad

60. Nõukogu väidab, et tühistamishagi on vastuvõetamatu, kuna vaidlusalune otsus ei ole iseseisvaid õiguslikke tagajärgi tekitav akt, sest selle vastuvõtmisega ei muudetud ega lükatud lõplikult tagasi määruse ettepanekut, vaid läbipaistvuse huvides piirduti nende põhjuste esitamisega, miks nõukogu ei saa seda vastu võtta.

61. Komisjon vaidleb kõnealusele analüüsile vastu ning teeb ettepaneku eristada kahte valdkonda määruse ettepanekus, mida nõukogu keeldus vastu võtmast.

62. Esiteks, mis puudutab liidu ametnike ja muude teenistujate töötasude ja pensionide kohandamist, siis kinnitab komisjon, et tühistamishagi on vastuvõetav, kuna otsusele omane laad vaidlustatud akti puhul tuleneb nii kasutatud õiguslikust instrumendist kui ka selle sisust.

63. Akti vormi kohta märgib komisjon, et vaidlusalune otsus kuulub ELTL artiklis 288 nimetatud liidu õigusaktide hulka, et see otsus avaldati Euroopa Liidu Teataja L‑seerias, mis on ette nähtud liidu õigusaktide avaldamiseks, ning et selles otsuses nimetatakse õigusliku alusena personalieeskirju, eelkõige personalieeskirjade artiklit 65 ning VII, XI ja XIII lisa, samuti liidu muude teenistujate teenistustingimuste artiklit 20.

64. Mis puudutab vaidlustatud akti sisu, siis toob see akt endaga vaieldamatult kaasa iseseisvaid õiguslikke tagajärgi, kuna vaidlusaluse otsuse tulemusel ei kohandatud igal aastal töötasusid ja pensione, mis järelikult külmutati. Komisjon, kes palub selgitada, kuidas nõukogu saaks ettepaneku vastu võtta, ilma et ta eelnevalt tunnistaks otsuse ettepaneku vastu võtmata jätmise kohta kehtetuks, leiab, et see, kuidas nõukogu püüab eristada „vastu võtmata jätmise otsust” ja „tagasilükkamise otsust”, ei põhine mingil väljakujunenud liigitusel.

65. Mis puudutab teiseks töötasude ja pensionide suhtes kohaldatavate paranduskoefitsientide vastuvõtmist, siis tõdes komisjon kõigepealt, et vaidlusaluses otsuses puuduvad selles küsimuses igasugused põhjendused, ning järeldas sellest, et peamiselt tuleb jõuda seisukohale, et isegi kui komisjon formaalselt tegi keeldumisotsuse, tuleb tema suhtumist pidada õigusvastaseks tegevusest hoidumiseks, mille peale võib esitada tühistamishagi.

66. Nõukogu, kes viitab Euroopa Kohtu praktikale, mille kohaselt tuleb selleks, et teha kindlaks, kas vaidlustatud meetmed on õigusaktid, keskenduda nende sisule ( 16 ), väidab vastu, et väide, mille kohaselt külmutati vaidlusaluse otsuse tõttu liidu ametnike ja muude teenistujate töötasud, põhineb valel eeldusel, et pelgast asjaolust, et komisjon esitas ettepaneku personalieeskirjade XI lisa artikli 3 alusel, piisab selleks, et nõukogule tekiks tingimusteta kohustus sellel alusel tegutseda. Nõukogu lisab, et ametnike õigus, et kohaldatakse komisjoni väljapakutud kohandamist, on seatud sõltuvusse tingimusest, et nõukogu otsustab kohandamise üle, mis eeldab valikut kahe teineteist välistava õigusliku alusel vahel, milleks on nimelt personalieeskirjade artikkel 3 ning personalieeskirjade XI lisa artikkel 10.

67. Nõukogu märgib lõpuks, et vaidlusalune otsus ei ole lõplik ning ei mõjuta kuidagi määruse ettepaneku õiguslikku olemasolu ning ta võib selle igal ajal vastu võtta, tunnistamata eelnevat akti kehtetuks põhimõtte lex posterior derogat priori alusel.

68. Parlament ühineb komisjoni argumentidega. Parlament väidab, et vastu võtmata jätmise otsuse ja tagasilükkamise otsuse eristamist nõukogu poolt tuleb pidada kunstlikuks ning oluline on otsuse laadi hindamisel võtta arvesse asjaolu, et otsus on nõukogu vastus kohustusele kohandada töötasusid ja pensione „enne iga aasta lõppu” ning selle raames komisjoni tehtud ettepanekule.

69. Menetlusse astunud liikmesriigid toetavad nõukogu seisukohta, viidates tema esitatud argumentidele. Saksamaa Liitvabariik lisab, et vaidlusalune otsus ei too kaasa õiguslikke tagajärgi, kuna sellega ei lõpetata ühtki menetlust, samuti ei jäeta sellega määruse ettepanekut esemeta. Otsus on üksnes vahestaadium komisjoni alustatud menetluses, mille eesmärk on määrata kindlaks töötasude iga-aastane kohandamine ja mis lõpeb alles siis, kui nõukogu on vastu võtnud määruse töötasude kohandamise kohta tagasiulatuvalt alates 1. juulist 2011.

2. Hinnang

70. Nagu ma kohe selgitan, peab vaidlusaluse otsuse peale mõlema valdkonna kohta olema esitatud tühistamishagi, mitte tegevusetushagi.

71. Komisjoni esitatud tühistamishagil ja tegevusetushagil on tegelikult üks ja sama ese, kuna nende eesmärk on karistada nõukogu tegevuse eest, millega viimane keeldus määruse ettepanekut vastu võtmast, tuginedes erandiklauslile. Kuna komisjonile näis, et seda tegevust võib esmapilgul tervikuna käsitada otsusena, kuigi samas esineb ka ilminguid nõukogu võimaliku tegevusetuse kohta töötasude iga-aastasel kohandamisel ning paranduskoefitsientide kindlaksmääramisel, vaidlustas komisjon kõnealuse akti kahest erinevast vaatenurgast, esitades samal ajal nii tühistamishagi kui ka tegevusetushagi, millele vastates esitas nõukogu tühistamishagi ning teise võimalusena tegevusetushagi.

72. Komisjoni ja nõukogu kahtlused kasutatava õiguskaitsevahendi osas viitavad õiguslikule ebakindlusele, mis ümbritseb tühistamishagi ja tegevusetushagi vastava ala kindlaksmääramist, iseäranis kui vaidlustatud tegevus on keeldumine. Kuigi ebakindlus on tingitud nende kahe õiguskaitsevahendi teoreetilise liigendamise keerukusest ja teatud muudatustest sõnastuses, on see selgitatav ka kohtupraktika arenguga, milles on toimunud teatud suunamuutused. Igatahes on asjaolu, et kahe hagi eristamisel võivad tekkida kahtlused, iseäranis kui see on nii liidu kahe institutsiooni puhul, minu arvates eriti murettekitav, samas kui liidu õigusaktide õiguspärasuse kohtuliku kontrolli süsteem peaks lähtuma täielikkuse ( 17 ) ja ühtsuse põhimõttest, et tagada tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtte järgimine.

73. Viimati nimetatud põhimõte, mis on sätestatud 4. novembril 1950 Roomas alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklites 6 ja 13 ning mida on kinnitatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 47, tähendab, et riive korral peab olema liidu institutsiooni, organi või asutuse õigusvastast akti võimalik vaidlustada.

74. Selleks et tagada võimalikult ulatuslik kohtulik kaitse, võib väita, et kõigepealt on oluline õiguspärasuse kontrolli puhul vältida mis tahes lünka ning seega tagada, et liidu institutsiooni, organi või asutuse negatiivse otsuse saaks – kui otsus tekitab kohustuslikke õiguslikke tagajärgi – Euroopa Kohus õiguspärasuse tagajana läbi vaadata, kusjuures ei ole oluline, kas see kontroll toimub tühistamishagi või tegevusetushagi alusel.

75. Seega tuleb möönda, et esineb kaks konkureerivat õiguskaitsevahendit, nõustudes vajaduse korral valikuõiguse andmisega hagejatele, kes võivad vabalt otsustada õiguskaitsevahendi üle, millega nad soovivad negatiivse otsuse vaidlustada.

76. Seoses kõnealuse lahendusega on oluline meenutada, et neil kahel õiguskaitsevahendil on ühine eesmärk, mis ilmneb Euroopa Kohtu otsuste sõnastusest, mille kohaselt need „on vaid ühe ja sama õiguskaitsevahendi väljendus” ( 18 ), või põhimõttest, et „asutamislepinguga loodud õiguskaitsevahendite süsteemis on [õiguskaitsevahendite vahel] tihe seos” ( 19 ).

77. Siiski, hoolimata nende ühisest eesmärgist on need kaks õiguskaitsevahendit erinevad oma laadilt ( 20 ), oma vastuvõetavuse ja teostamise tingimustelt ning vähemal määral tagajärgedelt, mille need võivad kaasa tuua ( 21 ). Seetõttu olen ma veendunud, et kattumiste lubamine ei ole kooskõlas hagejate ega korrakohase õigusemõistmise huvidega. Vastupidi, on vältimatult vajalik tekitada selge eraldusjoon nende kahe õiguskaitsevahendi vahel, andes neile teineteist välistava laadi ja tagades nende kooskõlalise koostoimimise „süsteemse” käsitluse alusel. ( 22 ) Kõnealune küsimus ei ole ainult teoreetiline, sest see eeldab, et analüüsitakse kahe õiguskaitsevahendi vahelist täiendavat või konkureerivat suhet ning nende iseseisvuse või sõltuvuse astet. ( 23 ) Küsimus on oluline ka praktiliselt seisukohalt, kuna sellele antavast vastusest sõltub hagejate võimalus kasutada õiguskaitsevahendit, millega saab kõige paremini karistada toime pandud rikkumise eest, eesmärgiga eelistada õiguspärasuse kontrolli kasulikku mõju.

78. Seega, enne kui täpsemalt hinnata nõukogu tegevust ning õiguskaitsevahendit, mida tuleb kasutada selle õiguspärasuse vaidlustamisel, toon ma kõigepealt välja normid, mis reguleerivad „negatiivse” tegevuse – ehk sellise tegevuse, millega liidu institutsioon, organ või asutus väljendab keeldumist – kohtulikku kontrolli, nii nagu need normid näivad Euroopa Kohtu kehtivast praktikast ilmnevat.

a) Sellise keelduva tegevuse kohtlik kontroll, millele on liidu institutsioon, organ või asutus vastuväited esitanud

79. Minu arvates võib nõustuda järgmise ettepanekuga. Kuna i) ELTL artikli 263 kohase tühistamishagi eesmärk on karistada institutsiooni õigusvastase tegevuse eest, ii) samas kui ELTL artikli 265 kohase tegevusetushagi eesmärk on karistada institutsiooni tegevusetuse eest, iii) siis peab akti vastuvõtmisest keeldumine olema vaidlustatav tühistamishagi esitamisega.

i) ELTL artikli 263 kohase tühistamishagi eesmärk on karistada institutsiooni õigusvastase tegevuse eest

80. ELTL artikli 263 kohaselt kontrollib Euroopa Kohus institutsioonide, sealhulgas nõukogu õigusaktide – välja arvatud soovitused ja arvamused – seaduslikkust.

81. Selleks et akti peale saaks esitada tühistamishagi, peavad olema täidetud kaks tingimust.

82. Esiteks peab õigusakti, „sätte” olema reaalselt vastu võtnud üks liidu institutsioonidest.

83. Teiseks tuleneb kohtupraktikast, mis on välja kujunenud liikmesriikide või institutsioonide esitatud tühistamishagide raames, et vaidlustatavateks aktideks ELTL artikli 263 tähenduses loetakse „kõik institutsioonide poolt vastu võetud sätted, mille eesmärk on sõltumata nende vormist luua siduvaid õiguslikke tagajärgi” ( 24 ). Kui füüsiline või juriidiline isik on esitanud tühistamishagi akti peale, mille adressaat ta on, peavad aktiga kaasnevad siduvad õiguslikud tagajärjed puudutama hageja huve, muutes selgelt tema õiguslikku olukorda. ( 25 )

84. Siduva õigusliku tagajärje kriteerium on erilise tähtsusega, kui tuleb hinnata, kas erinevaid etappe sisaldavas haldusmenetluses tehtud vaheakt on vaidlustatav. Üldjuhul peab selleks, et akti saaks vaidlustada, olema akt lõplik. Euroopa Kohtu kasutatud väljendi kohaselt peab akt olema „[institutsiooni] tahte lõplik väljendus” ( 26 ), mistõttu ei saa vaidlustatavateks aktideks pidada vaheakte, mille eesmärk on valmistada ette lõppotsus, nagu aktid, milles väljendatakse institutsiooni esialgset seisukohta ( 27 ).

85. Nii on kohus leidnud, et komisjoni poolt nõukogule esitatud määruse ettepanekut ei saa lugeda vaidlustatavaks õigusaktiks, kuna see on vaid vaheakt, mille eesmärk on üksnes ette valmistada lõpliku akti vastuvõtmine, ilma et selles oleks lõplikult kindlaks määratud nõukogu võetav seisukoht. ( 28 )

86. Seevastu peab vaheakti peale, millega kaasnevad „iseseisvad õiguslikud tagajärjed”, olema võimalik esitada tühistamishagi. ( 29 )

87. Olgu lõpuks täpsustatud, et kuigi vahemeetmete peale, millel puudub otsuse laad, ei saa sellisena tühistamishagi esitada, võib siiski viidata nende võimalikule õigusvastasusele, kui vaidlustatakse lõplikku akti, mille ettevalmistamisega need meetmed on seotud. ( 30 )

ii) ELTL artikli 265 kohase tegevusetushagi eesmärk on karistada institutsiooni tegevusetuse eest

88. ELTL artiklis 265 on sätestatud, et juhul kui parlament, Euroopa Ülemkogu, nõukogu, komisjon või Euroopa Keskpank on aluslepinguid rikkudes toimingu tegemata jätnud, võivad liikmesriigid ja teised liidu institutsioonid esitada Euroopa Kohtusse hagi nimetatud rikkumise tuvastamiseks.

89. Tegevusetushagi võib samuti esitada iga füüsiline või juriidiline isik, kes heidab liidu institutsioonile, organile või asutusele ette, et viimane on tema suhtes jätnud akti – välja arvatud soovitus või arvamus – vastu võtmata.

90. Niisuguse hagi võib esitada ainult juhul, kui eelnevalt on asjassepuutuvat institutsiooni, organit või asutust kutsutud üles tegutsema ning kui kahe kuu jooksul sellisest üleskutsest alates ei ole asjassepuutuv institutsioon, organ või asutus „oma seisukohta määratlenud”.

91. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on tegevusetushagi „rajatud ideele, et [institutsiooni, kelle vastu on hagi esitatud,] õigusvastase tegevusetuse korral on võimalik […] pöörduda Euroopa Kohtusse, et viimane tuvastaks, et tegevusest hoidumine on vastuolus asutamislepinguga, kui asjassepuutuv institutsioon ei ole seda tegevusetust heastanud” ( 31 ).

92. Nimetatud normi vastandamine tühistamishagi esemega võimaldab tõmmata eraldusjoone nende kahe õiguskaitsevahendi vahele, mis on ette nähtud selleks, et tagada liidu institutsioonide tegevuse õiguspärasuse üle otsene kontroll. Kui tühistamishagi eesmärk on karistada tahteavalduse eest, mis esineb niisuguse õigusakti vormis, millega kaasnevad siduvad õiguslikud tagajärjed, siis tegevusetushagi eesmärk on vastupidi karistada institutsiooni õigusvastase tegevusest hoidumise eest. Teisisõnu toimub õiguspärasuse kontroll tühistamishagi abil, kui institutsioon, kelle vastu hagi on esitatud, on rikkumise pannud toime tegevusega, ning tegevusetushagi abil, kui ta on rikkumise pannud toime tegevusetusega.

93. Sellest kõige üldisemast liigitusest tuleneb ka vastus küsimusele, milline hagi tuleb esitada keeldumisotsuse peale.

iii) Akti vastuvõtmisest keeldumine peab olema vaidlustatav tühistamishagi esitamisega

94. Kuigi tühistamishagi ja tegevusetushagi eristamise ilmset selgust on hägustanud kontseptuaalsed erinevused ESTÜ asutamislepingus ette nähtud tegevusetushagi määratluse ja EMÜ asutamislepingus toodud tegevusetushagi määratluse vahel ( 32 ), ilmneb küsimuse – millist õiguskaitsevahendit võib kasutada negatiivse otsusega seotud õigusvastasuse tuvastamiseks – analüüsimise tulemusel siiski selgelt, et keeldumine on akt, mille peale saab esitada tühistamishagi.

95. Nii kujutab otsuse tegemisest keeldumine endast otsust, kuna see väljendab tahteavaldust, isegi kui see on negatiivne, ning keeldumisotsusele kehtivad samad pädevus- ja vorminõuded nagu positiivsele otsusele.

96. Kohtupraktika lähtub selgelt sellest samastamisloogikast ning arvukalt on kohtuotsuseid, milles tunnistatakse vastuvõetavaks tühistamishagi, mis on esitatud keeldumisotsuse peale. ( 33 )

97. Siiski on Euroopa Kohus 27. septembri 1988. aasta otsuses parlament vs. nõukogu ( 34 ) sisalduvas obiter dictum’is möönnud, et nõukogu poolt eelarvekava esitamata jätmise peale võib parlament esitada tegevusetushagi, märkides, et „tegevusest keeldumise peale – ükskõik kui otsene see ka ei ole – võib juhul, kui see ei tee lõppu tegevusetusele, esitada hagi Euroopa Kohtule artikli 175 alusel”. ( 35 ) Niisugune sõnastus, mida õigusteaduses loeti „müstiliseks” ( 36 ), on pigem selgitatav kaalutlustega, mis on seotud parlamendi aktiivse õigusega olla hageja, kui tahtega laiendada tegevusetushagi kohaldamisala. Hilisemas kohtupraktikas on siiski jõutud traditsioonilisemale seisukohale. ( 37 )

98. Lisaks eristatakse tuvastamisel, kas keeldumisotsus kujutab endast vaidlustatavat õigusakti või mitte, kohtupraktikas seda, kas aktiga, mille andmisest keelduti, kaasnevad lõplikud õiguslikud tagajärjed või mitte. Nii on Euroopa Kohus korduvalt leidnud, et kui aktil on negatiivne laad, tuleb seda otsust hinnata lähtuvalt selle nõude esemest, millele akt on vastuseks. ( 38 ) See sõnastus, mis näib veidi krüptiline ja mida esineb erinevates versioonides ( 39 ), tähendab negatiivsete otsuste puhul tegelikult järgmist ettepanekut. Akti vastuvõtmisest keeldumise peale saab esitada tühistamishagi, kui niisuguse hagi saab esitada akti peale, mille vastuvõtmisest institutsioon keeldus. Kui aktiga, mille vastuvõtmisest keelduti, kaasneksid lõplikud õiguslikud tagajärjed, saab keeldumise peale esitada hagi. Vastupidi, kui akt, mille vastuvõtmisest keelduti, ei too endaga kaasa selliseid tagajärgi, ei saa akti vastuvõtmisest keeldumise peale Euroopa Kohtule tühistamishagi esitada.

99. Seega saab tegutsemisest keeldumise peale esitada tühistamishagi sõltumata vormist, milles keeldumist väljendati.

100. Nii on see esiteks sõnaselge keeldumise korral. Kui institutsioon vastab sõnaselge tagasilükkamise otsusega, ei saa esitada tegevusetushagi, kuna hagejal on EL toimimise lepingus kindlaks määratud tähtaja jooksul õigus esitada tühistamishagi, mis võimaldab tal nõuda institutsiooni vastuvõetud akti õigusvastasuse tuvastamist.

101. Sõnaselge keeldumine võib esineda kahel erineval kujul.

102. Kõigepealt võib tegemist olla lihtsalt keeldumisega võtta vastu taotletav otsus. ( 40 )

103. Edasi võib tegemist olla taotletavale aktile vastupidise akti vastuvõtmisega. Sel juhul ei saa tehtud otsuse peale esitada tegevusetushagi, kuna mitmes kohtuotsuses esitatud selgituse kohaselt puudutab see hagi „tegevusetust, mis väljendub otsuse vastu võtmata jätmises või seisukoha esitamata jätmises, mitte aga olukorda, kus vastu on võetud akt, mis erineb sellest, mida huvitatud isikud oleksid soovinud või vajalikuks pidanud” ( 41 ).

104. Euroopa Kohus leidis isegi 23. jaanuari 1992. aasta otsuses kohtuasjas komisjon vs. nõukogu ( 42 ), mis tehti tühistamishagi raames, mille komisjon esitas nõukogu määruse peale, millega kohandatakse ühenduste ametnike ja muude teenistujate töötasusid ja pensione ning kohaldatakse nimetatud töötasude ja pensionide suhtes paranduskoefitsiente, et niisuguse akti vastuvõtmist, millega õigusvastaselt jäeti arvesse võtmata komisjoni ettepanek, võib vaidlustada tühistamishagi esitamisega. Kohtuasjas, milles tehti kõnealune otsus, milles tuvastati, et komisjoni ettepanek puudutas eelkõige konkreetse paranduskoefitsiendi kehtestamist Müncheni (Saksamaa) jaoks ning et selle ettepaneku alusel nõukogu vastu võetud määruses puudusid vastavad sätted, järeldas Euroopa Kohus sellest, et komisjonil oli õigus esitada selle määruse peale tühistamishagi, kuna ta leidis, et selle tegematajätmisega rikkus nõukogu kohustust, mis on kehtestatud EMÜ asutamislepinguga. ( 43 ) Seega, kui institutsioon on tegutsenud, kuid on jätnud osa väljapakutud meetmest vastu võtmata, võib sellest tuleneva õigusvastasuse eest kõnealuse otsuse kohaselt karistada tühistamishagi abil. ( 44 )

105. Sama kehtib teiseks vaikimisi vastu võetud keeldumisotsuse puhul, kuid siiski niisuguse olulise täpsustusega, et vaikimisi tehtud otsus saab tuleneda institutsiooni vaikimisest või tegevusetusest vaid juhul, kui see on liidu õigusnormis otseselt ette nähtud. Nii nähtub väljakujunenud kohtupraktikast, et „kui […] puuduvad sellised sõnaselged sätted, mis määraksid kindlaks tähtaja, mille lõppedes loetakse otsus vaikimisi vastu võetuks, ja määratleksid otsuse sisu, siis ei saa institutsiooni tegevusetust võrdsustada otsusega, seadmata sellega kahtluse alla asutamislepinguga loodud õiguskaitsevahendite süsteemi”. ( 45 ) Siiski, „[t]eatud eriliste asjaolude esinemisel võib […] institutsiooni vaikimist või tegevusetust erandjuhtudel lugeda vaikimisi keeldumise otsusega samaväärseks”. ( 46 )

106. Siinkohal on kokkuvõtlikult esitatud juhised negatiivsete otsuste peale hagi esitamiseks.

107. Lisada tuleb veel kaks järgmist täpsustust.

108. Esiteks tuleb märkida, et otsuse puudumine põhjusel, et puudus nõutav häälteenamus, ei ole võrdsustatav keeldumisega teha otsus.

109. Seda eristamist iseloomustab 13. juuli 2004. aasta otsus kohtuasjas komisjon vs. nõukogu ( 47 ), mis puudutas stabiilsuse ja kasvu pakti rakendamist. Asjas, milles komisjon esitas tühistamishagi, kuna nõukogu „ei võtnud vastu” nendes soovitustes sisalduvaid formaalseid meetmeid, mille komisjon oli esitanud EÜ artikli 104 lõigete 8 ja 9 alusel ( 48 ), et sundida Saksamaa Liitvabariiki ja Prantsuse Vabariiki vähendama oma eelarvepuudujääki, leidis Euroopa Kohus, et hagi on vastuvõetamatu, kuna etteheidetav vastu võtmata jätmine oli tingitud sellest, et vastava otsuse vastuvõtmiseks puudus vajalik häälteenamus. Lisaks märkis Euroopa Kohus, et liidu õiguses puuduvad sätted tähtaja kohta, mille möödumisel eeldatakse, et on tehtud vaikimisi otsus, ja mis määratleksid selle otsuse sisu. ( 49 )

110. Olgu lisatud, et minu arust ei näi vastupidisele seisukohale viivat ka 30. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas Eurocoton jt vs. nõukogu ( 50 ), milles Euroopa Kohus leidis, et see, et nõukogu ei võtnud vastu määruse ettepanekut lõplike dumpinguvastaste tollimaksude kehtestamise kohta, kujutab endast vaidlustatavat õigusakti. Isegi kui see võib tekitada probleeme, kuna see näitab, et pelgalt hääletamise fakt kujutab endast „seisukoha võtmist”, samas kui määruse vastuvõtmiseks vajalikku häälteenamust ei saavutatud ( 51 ), on nimetatud kohtuotsuse – milles võetakse arvesse dumpinguvastase menetluse erisusi – sisu minu arvates peamiselt seletatav sellega, et kõnealuses menetluses on olemas tähtaeg, mille möödumisel ei ole nõukogul enam õigust võtta vastu komisjoni ettepanekut, mistõttu määratud tähtajal ettepaneku vastu võtmata jätmist võis lugeda vaikimisi tagasilükkamiseks. ( 52 )

111. Teiseks, nagu ka komisjon ja nõukogu nõustuvad, nähtub väljakujunenud kohtupraktikast tühistamishagi vastuvõetavuse kohta, et vaidlustatud akti kvalifitseerimisel tuleb keskenduda selle akti sisule endale ning akti autori tahtele ( 53 ).

112. Eespool meenutatud põhimõtteid arvesse võttes teen ma kindlaks, millist õiguskaitsevahendit kasutada nõukogu tegevuse vastu, analüüsides, kas nimetatud tegevus kujutab endast vaidlustatavat otsust.

b) Hinnang nõukogu tegevusele

113. Kas vaidlusalune „otsus”, millega nõukogu otsustas jätta vastu võtmata määruse ettepaneku, mis oli esitatud personalieeskirjade XI lisa artikli 10 alusel, kujutab endast tühistamishagi esitamise teel vaidlustatavat otsust?

114. Minu hinnangul tuleb sellele küsimusele kahtlemata vastata jaatavalt.

115. Kõigepealt olgu märgitud, et oma otsuse moonutamise hinnaga kinnitab nõukogu, et ta ei tegutsenud määruse ettepaneku alusel, ta ei muutnud ega lükanud seda lõplikult tagasi, vaid esitas üksnes põhjendused, miks tal ei ole võimalik määrust vastu võtta. Vaidlusalune otsus ei sisalda kaugeltki ainult selgitusi, vaid sellel on ka resolutiivosa, mille kohaselt nõukogu „otsustab komisjoni ettepanekut mitte vastu võtta”.

116. Nõukogu vastu võetud akt on seega tõepoolest käsitatav otsusena.

117. Lisaks on see akt lõplik, kuna sellega viiakse lõpule vastavalt „tavapärasele” meetodile liidu ametnike ja muude teenistujate töötasude ja pensionide ning nende tasude ja pensionide paranduskoefitsientide kohandamine 2011. aasta raames, kusjuures personalieeskirjade XI lisa artikli 3 lõikes 1 on sätestatud, et nõukogu määrus peab olema vastu võetud „enne iga aasta lõppu”. Sellega seoses tuleb märkida, et nõukogu argument, mille kohaselt oli tegemist esialgse vahevastusega, on täielikult vastuolus nii vaidlusaluse otsuse põhjenduste kui ka seisukohaga, mida kõnealune institutsioon käesolevas menetluses kaitseb. Nagu nähtub vaidlusaluse otsuse põhjendusest 14, leidis nõukogu, et majanduskriisi arvesse võtmiseks saab kohaldada üksnes personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 ette nähtud menetlust. Nõukogu hinnangul ei ole seega üleüldse tegemist küsimusega menetluse võimalikust uuesti alustamisest juhul, kui komisjonil õnnestub teda veenda, et puudub võimalus erandiklausli rakendamiseks. Nõukogu avaldas seega selgelt oma tahet XI lisa personalieeskirjade artiklis 3 ette nähtud „tavapärase” meetodi menetlusest lõplikult loobuda selle lisa artiklis 10 tõsise majanduskriisi korral ette nähtud erimenetluse kasuks.

118. Saksamaa Liitvabariigi argument, mille kohaselt oli vaidlusalune otsus pelgalt vaheetapp komisjoni alustatud menetluses, selleks et kindlaks määrata töötasude iga-aastane kohandamine, põhineb minu arvates sellel, et segamini on aetud kaht liiki menetlused, mis – nagu Madalmaade Kuningriik õigesti märgib – välistavad teineteist.

119. Kuna nõukogu esitab argumendi vaidlusaluses otsuses toodud sõnastuse kohta, siis tuleb lisada, et otsuse „mitte vastu võtta” välja pakutud eristamine otsusest „tagasi lükata” näib pigem petlik kui kaval. Nõukogu ei hoidunud võtmast määruse ettepaneku osas seisukohta mitte näiteks nõutava häälteenamuse puudumise tõttu, vaid ta tegi otsuse, mis on võrdväärne lihtsalt määruse ettepaneku tagasilükkamisega.

120. Lisaks tuleb märkida, et akt, mille vastuvõtmisest nõukogu keeldus, on määrus, mis oleks juhul, kui see oleks vastu võetud, toonud ilmselt kaasa siduvad õiguslikud tagajärjed nii liidu institutsioonidele kui ka ametnikele ja muudele teenistujatele, kes on alates 1. juulist 2011 ilma jäetud töötasu suurendamisest, millele neil oleks olnud õigus, kui nõukogu oleks määruse ettepaneku vastu võtnud.

121. Lõpuks on komisjon oma argumendis, mille kohaselt tuleb määruse ettepanekus eristada kahte osa, kuna paranduskoefitsientide kohandamist puudutavat keeldumist tuleb põhjenduste puudumise tõttu mõista õigusvastase tegevusest hoidumisena, minu arvates segamini ajanud otsuse põhjenduste puudumise ning otsuse tegemisest hoidumise.

122. Eespool toodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb tühistamishagi tunnistada vastuvõetavaks, samas kui tegevusetushagi tuleb tunnistada vastuvõetamatuks.

B. Kohtuasjas C‑63/12 esitatud hagi põhjendatus

1. Peamiste menetluspoolte ja menetlusse astujate seisukohad

a) Sissejuhatavad märkused

123. Komisjoni tühistamishagi (kohtuasi C‑63/12) ja nõukogu hagi (kohtuasi C‑66/12) ese ei ole sama, kuna esimene on suunatud vaidlusaluse otsuse peale, samas kui teisega vaidlustatakse kolmest komisjoni ettevalmistavast aktist kaks ( 54 ).

124. Siiski on selge – ja ka pooled ei vaidle selle üle –, et sisulised etteheited, mis nõukogu oma hagis on esitanud, on identsed sisuliste väidetega, mis see institutsioon on esitanud kaitseks komisjoni tühistamishagi vastu.

125. Nagu nõukogu kohtuasjas C‑63/12 kostja vastuses märkis, on mõlema kohtuasja keskmes sisuline küsimus, kas erandiklausli kohaldamise tingimused olid täidetud või mitte. Pealegi on selles kohtuasjas poolte esitatud menetlusdokumentides sageli viidatud kohtuasjas C‑66/12 esitatud argumentidele.

126. Kuigi selline väidete esitamise viis osalise viitega lisatud dokumentidele ei sea kahtluse alla nende vastuvõetavust, lubab see ja minu hinnangul isegi muudab vajalikuks kõiki neid argumente kogumis analüüsida.

127. Lisaks, kuigi allpool esitatud arutluskäik on pühendatud kohtuasjas C‑63/12 esitatud hagi põhjendatuse analüüsimisele, on selles arvesse võetud ka argumente, mis pooled on esitanud kohtuasjas C‑66/12.

b) Nõuet toetavad argumendid

i) Komisjon

128. Komisjon heidab nõukogule ette, et ta keeldus kohandamast esiteks töötasusid ja pensione ja teiseks paranduskoefitsiente.

– Keeldumine kohandamast töötasusid ja pensione

129. Esimese võimalusena esitab komisjon väite, mis koosneb kahest osast, millest esimene puudutab võimu kuritarvitamist ja teine nõukogu pädevuse piiride ületamist. ( 55 )

130. Ta leiab selle väite esimeses osas, mis puudutab personalieeskirjade XI lisa artiklite 3 ja 10 rikkumist, et nõukogu pani toime menetluse kuritarvitamise ja rikkus institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet, kui ta asus seisukohale, et kõnealuse lisa artikli 10 kohaldamise tingimused olid täidetud ning seetõttu keeldus töötasude ja pensionide kohandamise ettepanekut vastu võtmast, samas kui komisjon ei olnud talle esitanud ettepanekut selle artikli alusel ning kõnealuses sättes ette nähtud erakorralise meetme peavad parlament ja nõukogu ühiselt vastu võtma.

131. Komisjon lisab väite teises osas, et nõukogu, kellel puudus igasugune kaalutlusruum, rikkus personalieeskirjade artiklit 65, kui ta keeldus määruse ettepanekut vastu võtmast, ning et kui nõukogu leidis, et komisjon oli ekslikult jätnud tegemata ettepaneku personalieeskirjade XI lisa artikli 10 alusel, oli tal võimalik pöörduda Euroopa Kohtusse, nõudes vajaduse korral ajutiste meetmete kohaldamist. Määruse ettepanekust kõrvale kaldudes eiras nõukogu lisaks põhimõtet patere legem quam ipse fecisti.

132. Teise võimalusena väidab komisjon, et erandiklausli kohaldamise tingimusi eirates rikkus nõukogu õigusnormi. Komisjon on seisukohal, et vaidlusaluse otsuse põhjendused on „ebapiisavad ja ekslikud”, kuna erandiklausli kohaldamise tingimused ei ole täidetud.

133. Tuletades meelde, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale on komisjonil ulatuslik kaalutlusõigus valdkondades, mis eeldavad keeruliste majanduslike või sotsiaalsete hinnangute andmist ( 56 ), märgib komisjon, et ta lähtus üldtunnustatud 15 majandusnäitajast, mida tunnustavad ka liikmesriigid ise, ning et hinnangu andmiseks ajavahemiku 1. juulist 2010 kuni 2011. aasta novembri alguseni valimine on põhjendatud, kuna olukorra äkiline halvenemine peab tingimata olema tuvastatav küllaltki lühikese perioodi vältel.

134. Ta lisab, et meetodi kohaldamine tooks kaasa teatud siseriiklike ametnike ostuvõime vähenemise kajastamise liidu ametnike sissetulekutes, ning leiab, et ta on analüüsinud riikide rahanduse halvenemist, millele nõukogu viitab ja mida ei saa pidada „äkiliseks”, kuivõrd see algas juba enne majandustegevuse järsku aeglustumist 2008. ja 2009. aastal.

135. Komisjon väidab samuti, et ta võttis arvesse majanduskasvu prognoosi vähendamist, mis kajastus liikmesriikide otsustes siseriikliku avaliku teenistuse töötasude valdkonnas, ning analüüsis krediidikriisi, mis valitses vähemalt juba alates 2008‑ndast, kui mitte 2007. aastast. Mis puudutab varade hinna langust, siis on komisjon seisukohal, et nõukogu oleks pidanud selgitama, miks on asjakohane see tegur, mis kuulub tavapärase majandustsükli juurde ja on äärmiselt kõikuv. Ta leiab, et töötuse määra kõikumine 2011. aastal ei anna samuti tunnistust sellest, et majanduslik ja sotsiaalne olukord on tõsiselt ja äkiliselt halvenenud.

– Keeldumine kohandamast paranduskoefitsiente

136. Komisjoni sõnul erineb paranduskoefitsientide kohandamine töötasude kohandamisest, kuna viimane, mis toimub personalieeskirjade artikli 65 alusel, puudutab töötasude üldise taseme kohandamist võrreldes Brüsseliga (Belgia) („muutuvus ajas”), samas kui esimene, mis toimub personalieeskirjade artikli 64 alusel, on suunatud ametnike ja pensionäride sisulise võrdse kohtlemise säilitamisele olenemata sellest, kus on nende teenistus- või elukoht liidus („muutuvus ruumis”).

137. Komisjon heidab nõukogule ette, et kuna ta keeldus paranduskoefitsiente kohandamast, eiras ta veel kord personalieeskirjade XI lisa artikleid 1 ja 3 ning personalieeskirjade artiklit 64 ja jättis oma otsuse põhjendamata, kuivõrd selle põhjendused käsitlevad ainult töötasude ja pensionide kohandamist ning õigusliku alusena on esitatud personalieeskirjade artikkel 65, mainimata artiklit 64.

ii) Parlament

138. Parlament nõustub komisjoni analüüsiga. Ta leiab täpsemalt, et nõukogu ületas kaasseadusandjana oma volitusi, kuna vaidlusaluse otsuse vastuvõtmisega kohaldas ta tegelikult personalieeskirjade XI lisa artiklit 10, kuigi erandiklausli kohaldamine eeldab seadusandliku tavamenetluse kasutamist.

139. Parlament soovib rõhutada institutsioonidevahelisele tasakaalule tekitatud kahjulikke tagajärgi, mis tulenevad niisugusest pädevuse ületamisest, nagu nõukogu on toime pannud seeläbi, et ta personalieeskirjades kehtestatud „tavapärasest” meetodist kõrvale kaldudes eiras personalieeskirjade vastuvõtmisel tehtud poliitilist valikut. Parlament meenutab ELL artiklit 13, mille kohaselt iga institutsioon peab oma pädevuse teostamisel arvestama teiste institutsioonide pädevusega, ning märgib, et kui nõukogu oleks finantskriisiga seotud poliitilistel põhjustel soovinud meetodit muuta, oleks ta pidanud järgima seadusandlikku tavamenetlust, milles poliitilise valiku teevad kaks kaasseadusandjat komisjoni ettepaneku põhjal pärast konsulteerimist teiste huvitatud institutsioonidega.

c) Kaitseargumendid

i) Nõukogu

– Keeldumine kohandamast töötasusid ja pensione

140. Nõukogu vaidleb kõigepealt vastu väidetele võimu kuritarvitamise ja pädevuse piiride ületamise kohta.

141. Nõukogu leiab esiteks, et tema tehtud otsus ei põhine personalieeskirjade XI lisa artiklil 10, vaid väljendab tema seisukohta „tavapärase” meetodi kohaldamise suhtes.

142. Leides, et selle tuvastamine, et majanduslik ja sotsiaalne olukord on tõsiselt ja äkiliselt halvenenud, ei kuulu komisjoni ainupädevusse, vaid nõukogul on koos parlamendiga selles küsimuses oma kaalutlusõigus, väidab nõukogu, et kui ta oma kaalutlusõiguse teostamisel järeldab, et selle artikli kohaldamise tingimused on täidetud, või kui oletada, et tal niisugust kaalutlusõigust ei ole, siis kui ta leiab, et komisjoni analüüsis on tehtud ilmne hindamisviga, ei ole tal seega muud võimalust kui jätta kohandamise ettepanek vastu võtmata ja esitada samal ajal hagi, milles ta palub tuvastada, et komisjoni järeldus ei ole õiguslikult põhjendatud. Kuna komisjon keeldus erandiklausli alusel ettepanekut esitamast, otsustas nõukogu läbipaistvalt ja asjakohaselt jätta määruse ettepanek vastu võtmata, otsustades samal ajal pöörduda Euroopa Kohtusse, et kohus kontrolliks, kas komisjoni keeldumine erandiklausli kohaldamisest oli põhjendatud. Tema hinnangul sunniks komisjoni seisukoha järgmine teda andma määruse „tavapärase” meetodi kohaselt, mida ta peab ometi õigusvastaseks, ning seega järgima vastuolulist lähenemisviisi.

143. Nõukogu märgib teiseks, et personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 sätestatud menetlus jaguneb kolmeks eraldi etapiks, milleks on kõigepealt komisjoni esitatud objektiivsete andmete põhjal liidu majandusliku ja sotsiaalse olukorra hindamine ja olenevalt asjaoludest tuvastamine, et olukord on tõsiselt ja äkiliselt halvenenud, kusjuures nõukogul ja parlamendil on selleks oma kaalutlusõigus; seejärel komisjoni algatusel ettepanekute esitamine, kusjuures komisjon teostab siiski kaalutlusõiguseta pädevust, kui erandiklausli kohaldamise tingimused on täidetud, ning lõpuks komisjoni välja pakutud meetmete vastuvõtmine parlamendi ja nõukogu poolt.

144. Nõukogu väidab, et vaidlusalune otsus asetseb selgelt menetluse esimeses etapis ning et ilma komisjoni ettepanekuta ei saanud ta personalieeskirjade XI lisa artikli 10 alusel tegutseda. Läbipaistvuse huvides ja selleks, et jääda oma seisukoha juurde kuni Euroopa Kohtu otsuseni, millega lahendatakse küsimus, kas erandiklausli kohaldamise tingimused olid täidetud või mitte, piirdus nõukogu nende põhjenduste esitamisega, mille tõttu ta on seisukohal, et tal ei ole võimalik määruse ettepanekut vastu võtta.

145. Nõukogu selgitab seejärel, miks ka komisjoni poolt teise võimalusena esitatud väide, mis puudutab erandiklausli kohaldamise tingimuste rikkumist, ei ole tema hinnangul põhjendatud.

146. Nõukogu väidab, et kui eeldada, et komisjonil on liidu majandusliku ja sotsiaalse olukorra ning selle võimaliku tõsise ja äkilise halvenemise analüüsimisel ulatuslik kaalutlusruum, siis on nõukogul samasugune kaalutlusõigus.

147. Meenutades Euroopa Kohtu praktikat, mis käsitleb ELTL artiklist 296 tulenevat põhjendamise nõuet ( 57 ), väidab nõukogu, et vaidlusalune otsus ei ole õigusakt, ning et kui oletada, et seda käsitatakse siiski õiguslikke tagajärgi tekitavana, siis sisaldab see otsus 16 põhjendust, mis võimaldavad institutsiooni seisukoha põhjendustega tutvuda, mistõttu ei saa põhjenduste ebapiisavust talle ette heita.

148. Lisaks leiab ta, et ei saa väita, et kõnealuse otsuse põhjendused on ilmselgelt ekslikud. Olles küll komisjoniga nõus üldkriteeriumide osas, mida tuleb arvesse võtta, et kontrollida, kas personalieeskirjade XI lisa artikli 10 kohaldamise tingimused on täidetud, leiab nõukogu siiski, et komisjon kohaldas neid kriteeriume ja kvalifitseeris fakte vääralt, tehes arvessevõetud andmetest ebaõiged järeldused.

149. Vaidlemata vastu sellele, et majandusliku ja sotsiaalse olukorra tõsine ja äkiline halvenemine peab olema tuvastatav küllaltki lühikese perioodi vältel, väidab nõukogu kõigepealt, et vaatlusperiood ei pea olema sama, mida hõlmab „tavapärane” meetod.

150. Esiteks eiraks niisugune piirang majanduslikku tegelikkust ja tooks kaasa tagajärjed, mis faktiliselt põrmustavad erandiklausli kasuliku mõju, kuna kriis hõlmab kõige sagedamini ühe vaatlusperioodi lõppu ja teise algust. Nõukogu väidab sellega seoses, et komisjoni lähenemisviisi tulemusel jagatakse üksainus sündmus ehk liidu majandusliku ja sotsiaalse olukorra tõsine ja äkiline halvenemine kunstlikult mitmeks „minikriisiks”. Võttes näiteks kaheksakuulise kriisi, mille ilmingud algavad aasta n märtsikuus ehk neli kuud enne vaatlusperioodi lõppu, juhib nõukogu tähelepanu sellele, et iga-aastase kohandamise jaoks, mis puudutab ajavahemikku 1. juulist aastal n kuni 30. juunini aastal n + 1, võtab komisjon arvesse ainult kriisi viimaseid nelja kuud ning seega taandatakse majanduslikele ja sotsiaalsetele andmetele avaldatav mõju aasta keskmisele.

151. Nõukogu on niisiis seisukohal, et komisjoni lähenemisviis muudab erandiklausli kohaldamise äärmiselt keeruliseks – kui mitte võimatuks – ning eirab selle klausli eesmärki, milleks on kriisiolukorras kiire reageerimise võimaldamine. Kõnealust klauslit võib seega rakendada mitte ainult aasta lõpus „tavapärase” meetodi alusel toimuva iga-aastase kohandamise asemel, vaid ka aasta jooksul, juhul kui on toimunud majandusliku ja sotsiaalse olukorra tõsine ja äkiline halvenemine.

152. Teiseks tuleb küsimust, kas tõsise ja äkilise kriisi korral ei kohandata ametnike töötasusid piisavalt kiiresti, hinnata mitte abstraktselt, vaid juhtumi konkreetseid asjaolusid ja kiire reageerimise vajadust arvesse võttes, ootamata, kuni liikmesriikide võetud kasinusmeetmed mõjutavad nende ametnike palku, mille tulemus oleks hilinenud mõju liidu ametnike töötasudele.

153. Kolmandaks eirab komisjoni lähenemisviis fakti, et pärast kriisi lõppu ei lähe näidikud lihtsalt nulli, kuna riigi rahanduse ja ettevõtjate kapitalireservide tugevdamiseks on vaja aega.

154. Nõukogu järeldab sellest, et asjaolu, et komisjon ei võtnud piisavalt arvesse sündmusi, mis toimusid enne vaatlusperioodi algust ja millel oli oluline mõju majanduslikule ja sotsiaalsele olukorrale ajavahemikus 1. juulist 2010 kuni 2011. aasta novembri alguseni, ning erandiklausli kohaldamise kriteeriumide ekslik ja liiga kitsas tõlgendamine moonutasid märkimisväärselt komisjoni järeldusi, nagu nõukogu vaidlusaluse otsuse põhjenduses 7 märkis.

155. Nõukogu väidab seejärel, et liikmesriikide leidlikkust kasinusmeetmete ja eelarve konsolideerimise osas ei peegelda ükski komisjoni kasutatud näitajatest, kuivõrd komisjon ei küsinud teavet nende meetmete kohta ja piirdus sellega, et võttis arvesse valimisse kuuluvas kaheksas liikmesriigis siseriiklike ametnike ostujõu vähenemist, mis kajastub „tavapärase” meetodi tulemuses, samas kui see väga lihtsustatud näitaja ei esinda majanduslikku ja sotsiaalset olukorda kogu liidus ega ka eelarvega seotud kasinusmeetmeid, mis mõjutavad avalikku teenistust paljudes liikmesriikides.

156. Nõukogu meenutab sellega seoses, et 2011. aasta lõpus ei toimunud ainult nelja liikmesriigi suhtes ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust ning et liidus 2008.–2009. aasta kriisi järel juba niigi väga suure riigivõla suurenemine kiirenes taas kord 2011. aasta teise poolaasta majanduslanguse tõttu.

157. Näitena eelarve konsolideerimise meetmetest, mis liikmesriikide valitsused on otsustanud võtta, märgib nõukogu, et olles 2011. aasta aprillis vastu võtnud stabiilsusprogrammi, milles oli ette nähtud eelarve konsolideerimine enam kui 1,5% ulatuses SKT‑st kuni aastani 2013, võttis Hispaania valitsus 30. detsembril 2011 kiireloomulisena täiendavad meetmed. Nõukogu lisab, et Itaalia valitsus rakendas 2011. aasta augusti keskel täiendavaid meetmeid, mille kumuleeritud netosumma ulatus 59,8 miljardi euroni ehk ligikaudu 3,5%‑ni SKT‑st, ning võttis seejärel vastu uue meetmete kogumi, mis moodustas 1,3% SKT‑st, selleks et 2013. aastal saavutada eelarve tasakaal.

158. Nõukogu viitab lisaks eelarve konsolideerimise meetmete kirjeldusele komisjoni majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi 2011. aasta sügise prognoosides ning väljendab imestust, et niisuguses kontekstis ei võtnud kõnealune institutsioon neid meetmeid arvesse, kuigi need olid usaldusväärne viide tõsisele ja äkilisele majanduslikule ja sotsiaalsele kriisile.

159. Nõukogu on seisukohal, et komisjon jättis lisaks arvesse võtmata ametnike ostujõu muutumise nendes liikmesriikides, kes ei kuulu personalieeskirjade XI lisa artikli 1 lõikes 4 loetletud kaheksast liikmesriigist koosnevasse valimisse, kuigi see teave on oluline. ( 58 )

160. Peale selle leiab ta, et komisjon jättis tähelepanuta suure hulga muid liikmesriikide võetud konsolideerimismeetmeid, mis mõjutavad nende siseriiklikku avalikku teenistust, ning samuti liidu tasandil võetud meetmed, nagu Euroopa stabiilsusmehhanism, stabiilsuse ja kasvu pakti reform, majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise leping või komisjoni 23. novembri 2011. aasta kaks ettepanekut ( 59 ), mille eesmärk on seada liidu tasandil sisse süsteem eelarve üle teostatava järelevalve tugevdamiseks euroala liikmesriikides.

161. Nõukogu leiab, et komisjon jättis täielikult tähelepanuta asjaolu, et kriis, mis alguses mõjutas üksnes teatud liikmesriike, muutus tõsiseks usalduskriisiks kogu liidu jaoks, eriti euroala liikmesriikide osas, ning et liikmesriikide riigivõla väga kõrge tase on seda kriisi raskendav asjaolu. Nõukogu ei mõista seega, kuidas vaatamata majanduskasvu tuntavale langusele, mille esinemist komisjon ise on tunnistanud, saab viimane järeldada, et majanduslikke ja sotsiaalseid tingimusi ei saa pidada „erakorraliseks”.

162. Nõukogu heidab komisjonile ka ette, et viimane kirjeldas krediidikriisi väga lihtsustatult, jättis arvesse võtmata varade hinna languse ja võttis ebapiisavalt arvesse tööturu olukorda, mida iseloomustab väga kõrge töötuse määr.

163. Üldisemalt heidab nõukogu komisjonile ette, et viimane otsustas, et „tavapärase” meetodi tulemustes juba kajastuvat analüüsi elementi ei või erandiklausli kohaldamisel arvesse võtta, samas kui majandusliku ja sotsiaalse olukorra hindamise protsessis tuleb eristada kahte etappi. Kõigepealt tuleb olukorda analüüsida, võttes arvesse kõiki asjakohaseid tegureid, ning alles seejärel tuleb olukorra tõsise ja äkilise halvenemise tuvastamise korral analüüsida, kas halvenemine kajastub töötasude „tavapärase” meetodi alusel kohandamisel piisavalt kiiresti. Nõukogu leiab, et pilt liidu majanduslikust ja sotsiaalsest olukorrast on tingimata poolik või moonutatud, kui kohe teatud asjakohased tegurid kõrvale jätta.

164. Komisjon vastab, et erandiklauslit võib kasutada ainult liidus toimuvate äärmuslike arengute korral ning üksnes juhul, kui „tavapärase” meetodi alusel ei ole võimalik neid mõõta. Komisjon leiab, et meetodiga võetakse arvesse kriisi mõju keskpikas perspektiivis, mistõttu ei ole erandiklausli kasutamine põhjendatud.

165. Komisjon heidab nõukogule ka ette, et viimane ei ole täpsustanud, milline vaatlusperiood tuleks aluseks võtta ja millised kriteeriumid tuleb valida, et saada objektiivsed andmed.

– Keeldumine kohandamast paranduskoefitsiente

166. Olles küll komisjoniga nõus, et paranduskoefitsientide kohandamise ese on eraldiseisev töötasude taseme iga-aastasest kindlaksmääramisest, väidab nõukogu siiski esiteks, et personalieeskirjade XI lisa üheski sättes ei ole ette nähtud, et ta peab enne aasta lõppu tegema otsuse sellise kohandamise kohta, ning et alates 1. juulist 2010 kohaldatavate paranduskoefitsientide ja komisjoni välja pakutud koefitsientide vahe jääb üldiselt piiridesse, mis olulises osas tagab kohtlemise mõistliku vastavuse.

167. Teiseks väidab nõukogu, et tal ei olnud põhjendamiskohustust, kuna tema otsus ei ole õigusakt ning kuna paranduskoefitsientide kohandamine kujutab endast igal juhul kõrvalteemat, mida seetõttu ei pea konkreetselt põhjendama.

ii) Liikmesriigid

– Tšehhi Vabariik

168. Tšehhi Vabariik nõustub nõukogu seisukohtadega. Täpsemalt heidab ta komisjonile ette, et viimane piiras liidu majandusliku ja sotsiaalse olukorra hindamise ajaliselt vaatlusperioodiga, mida kasutatakse „tavapärase” meetodi kohaldamisel, võttis arvesse ainult teatud näitajaid eraldi, jälgimata arenguid püsivalt, ning hindas ekslikult eelarvega seotud kasinusmeetmeid, mis liikmesriigid on vastu võtnud või millest nad on teatanud. Tšehhi Vabariik on seisukohal, et kohaldades „tavapärast” meetodit, kuigi see võtab arvesse ainult kaheksa liikmesriigi ametnike ostujõu muutumist, ei arvestanud komisjon olukorda terves liidus. Peale selle räägib komisjon endale vastu, kui ta keeldub arvesse võtmast olukorda Ungaris, ettekäändel et see liikmesriik ei kuulu nende hulka, kelle olukorda „tavapärase” meetodi kohaldamisel tuleb arvesse võtta, keeldudes samas arvesse võtmast Hispaania Kuningriigi, Prantsuse Vabariigi ja Itaalia Vabariigi olukorda, põhjendusel et need kajastuvad juba „tavapärase” meetodi kohaldamisel.

– Taani Kuningriik

169. Taani Kuningriik leiab, et eespool viidatud 24. novembri 2010. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu ei välista, et nõukogu osaleb selle küsimuse lahendamisel, kas personalieeskirjade XI lisa artikli 10 kohaldamise tingimused on täidetud. Liikmesriik on seisukohal, et kui komisjon esitas töötasude kohandamise ettepaneku „tavapärase” meetodi kohaselt, kuigi selle meetodi kohaldamise tingimused ei olnud täidetud, eiras ta oma lojaalse koostöö kohustust. Leides, et on äärmiselt oluline, et kriisi korral võetakse kiiresti tõhusad meetmed, kuna vastasel juhul võib kriis süveneda, märgib see liikmesriik, et kuna tema SKT langes aastatel 2008–2011 ülemaailmse majanduskriisi tagajärjel peaaegu nelja punkti võrra, vähendas ta ministeeriumide tegevuskulusid, vaatas üle tulumaksu astmed ja külmutas ametnike töötasud.

– Saksamaa Liitvabariik

170. Saksamaa Liitvabariik rõhutab, et komisjonil ei ole ainuõigust hinnata, kas liidu majanduslik ja sotsiaalne olukord on personalieeskirjade XI lisa artikli 10 tähenduses tõsiselt ja äkiliselt halvenenud ning et järelikult ei ole nõukogu kohustatud „pimedalt” järgima komisjoni mis tahes ettepanekut. Liikmesriik on seisukohal, et kuigi komisjonil on algatusõigus, on nõukogul ja parlamendil, kes vastutavad liidu eelarve heakskiitmise eest, tulenevalt institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõttest siiski õigus kontrollida, kas personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 sätestatud erandiklausli kohaldamise tingimused on täidetud.

171. Liikmesriik lisab, et nõukogul ei olnud muud valikut, kui jätta määruse ettepanek heaks kiitmata, ning et vaidlusaluse otsusega ei seata personalieeskirjade XI lisa siduvat toimet kahtluse alla, vaid tagatakse nõukogule võimalus esitada komisjoni vastu hagi erandiklausli rakendamata jätmise tõttu.

172. Lisaks leiab Saksamaa Liitvabariik, et komisjoni 13. juuli ja 25. novembri 2011. aasta aruanded on ebatäpsed ja edastatud objektiivsed andmed ei võimalda teha muud järeldust, kui et majanduslik ja sotsiaalne olukord on tõsiselt ja äkiliselt halvenenud. Ta eitab liidu ametnike töötasude muutumise ja siseriiklike ametnike töötasude muutumise vahelise paralleelsuse põhimõtte olemasolu.

– Hispaania Kuningriik

173. Hispaania Kuningriik on seisukohal, et probleem, mille Euroopa Kohus peab lahendama, on põhisisult faktiküsimus, kuna tuleb kindlaks teha, kas detsembris 2011 liidus valitsenud majanduslik olukord nõudis personalieeskirjade XI lisa artikli 10 kohaldamist.

174. Ta leiab, et ajal kui komisjon esitas määruse ettepaneku, oli piisavalt andmeid, mis andsid tunnistust tõsisest, erakordsest ja üleüldisest kriisist, mille tagajärgi „tavapärane” meetod ei kajastanud ja mis hiljem isegi süvenes. Hispaania Kuningriik märgib, et 2011. aasta sügise majandusprognoosid, mis komisjon 10. novembril 2011 avaldas, ei ühti seisukohaga, mida ta kaitseb käesolevas menetluses, kuna nendest prognoosidest ilmneb, et SKT kasvuprognoos langes 1,8%‑lt 2011. aastal ja 1,9%‑lt 2012. aastal 1,6%‑ni 2011. aastal ja 0,6%‑ni 2012. aastal.

– Madalmaade Kuningriik

175. Madalmaade Kuningriik leiab, et kuivõrd nõukogu oli arvamusel, et liit seisab silmitsi tõsise majanduskriisiga, oli määruse ettepaneku tagasilükkamine õiguspärane, kuna „tavapärase” meetodi alusel kohandamise menetlus ja personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 ette nähtud erakorraline menetlus välistavad teineteist. Liikmesriik rõhutab asjaolu, et kuigi komisjon esitab majandusliku ja sotsiaalse olukorra hindamiseks objektiivsed andmed, ei ole tal ainupädevust selle hindamise läbiviimiseks. Nõukogul on seoses erandiklausliga kaalutlusõigus kõnealuse hindamise läbiviimiseks.

176. Lisaks väidab Madalmaade Kuningriik, et ei saa teha vahet üldise majanduskriisi mõiste ja erandiklausliga silmas peetud olukorra halvenemise mõiste vahel, kusjuures viimane ei tohi olla piiratud kriisiolukorraga, mille on tekitanud „välised sündmused”. Ta lisab, et komisjon tegi hindamisvea, kui ta ei eristanud personalieeskirjade artikli 65 lõikes 1 sätestatud menetlust rangelt erandiklauslist ja eriti kui ta piirdus andmete analüüsimisel nendega, mida kasutatakse „tavapärase” meetodi korral, võtmata arvesse kogu liidu suhtes kehtivaid andmeid ja jättes välja teatud andmed, näiteks varade hinna või turgude usalduskriisi riigivõlgade suhtes. Selle hindamisvea tulemusel kaotab erandiklausel igasuguse kasuliku mõju. Lõpuks vaidlustab ta erandiklausli puhul liidu avaliku teenistuse ja liikmesriikide avaliku teenistuse töötasude muutumise suhtes paralleelsuse reegli kohaldamise.

– Ühendkuningriik

177. Ühendkuningriik on seisukohal, et nõukogu võib komisjoni esitatud objektiivseid andmeid arvestades tuvastada, et majanduslik ja sotsiaalne olukord on tõsiselt ja äkiliselt halvenenud, ning sellisel juhul otsustada, et ta ei nõustu ettepanekuga, mille komisjon on personalieeskirjade XI lisa artikli 3 alusel esitanud.

178. Liikmesriik leiab lisaks, et komisjon rajas oma analüüsi valele eeldusele, et tuleb säilitada paralleelsuse põhimõte, kuigi personalieeskirjade XI lisa artikli 10 kohaldamine eeldab üksnes, et objektiivselt on tuvastatud, et majanduslik ja sotsiaalne olukord on tõsiselt ja äkiliselt halvenenud.

179. Ühendkuningriik lisab, et komisjoni lähenemisviis ei ole üldse kooskõlas erandiklausli eesmärgiga, ning leiab, et kriisi tõsidust ei saa tõemeeli kahtluse alla seada, kui selle äkiline laad ilmneb kiireloomulistest meetmetest, mis liikmesriigid ja institutsioonid ise on pidanud võtma.

2. Hinnang

180. Komisjoni ja nõukogu vaheliste vaidluste keskmes olevad küsimused on seotud iga asjassepuutuva institutsiooni rolli ja pädevusega juhul, kui nad annavad majanduslikule ja sotsiaalsele olukorrale erinevad hinnangud.

181. Komisjoni ja nõukogu vahelised „puhthorisontaalsed” konfliktid ( 60 ) liidu ametnike ja muude teenistujate töötasude taseme kindlaksmääramise küsimuses on alati kujutanud endast olulist teemat institutsioonidevahelise tasakaalu järgimisel. ( 61 ) Otsused, mis Euroopa Kohus on nende vaidluste kohta teinud, annavad väärtuslikke vastuseid, mida on otstarbekas meenutada, enne kui komisjoni väiteid nendest juhtnööridest ja uue konflikti konkreetsetest asjaoludest lähtuvalt täpsemalt analüüsida.

a) Euroopa Kohtu praktika, mis käsitleb komisjoni ja nõukogu kummagi rolli ja pädevust töötasude kohandamise menetluses

182. Euroopa Kohus on töötasude ja pensionide iga-aastase kohandamise menetluse kohta teinud neli kohtuotsust, milles ta on kinnitanud nõukogu poolt „tavapärase” meetodi alusel omaenda pädevuse piiramist ja komisjoni algatuse tegemise kohustust erandiklausli korral.

183. Ilma et oleks vaja liidu ametnike ja muude teenistujate töötasude ja pensionide kohandamise meetodi tekkelugu ja ajaloolist arengut ( 62 ) taas kord üksikasjalikult kirjeldada, olgu meelde tuletatud, et personalieeskirjade XI lisas „Personalieeskirjade artiklite 64 ja 65 rakenduseeskirjad” sisalduvad sätted võeti vastu selleks, et vältida liidu institutsioonide ning nende ametnike ja muude teenistujate vahelisi konflikte töötasude kohandamise küsimuses.

184. Neid eesmärke arvesse võttes on Euroopa Kohus tõdenud, et nõukogu ise on kehtestanud piirid personalieeskirjade artiklist 65 tulenevale kaalutlusõigusele, ning on kohustanud nõukogu neid piire järgima.

185. Eespool viidatud 24. novembri 2010. aasta kohtuotsuses komisjon vs. nõukogu märkis Euroopa Kohus, et personalieeskirjade XI lisa kehtiv redaktsioon on „arenguprotsessi tulemus[, mida] iseloomustab töötasude iga-aastase kohandamise meetodit käsitlev, […] üha suurema täpsusastmega ja siduvam raamistik” ( 63 ), ning otsustas seejärel, et nõukogu on selle lisa vastuvõtmisega kehtestanud kõnealust artiklit rakendavad sätted ning piirab sellise „raamistikuga” oma kaalutlusõigust, mis tuleneb sellest artiklist. Euroopa Kohus leidis, et „[nõukogu] sidus […] end (autonoomse otsusega) [personalieeskirjade XI] lisa kehtivusajaks kohustusega järgida talle personalieeskirjade artiklist 65 tulenevat kaalutlusõigust kasutades selle lisa artiklis 3 ammendavalt sätestatud kriteeriume” ( 64 ), millest kohus järeldas, et nõukogu ei saa artikli 3 raames tugineda kaalutlusõigusele, mis läheb artiklis 3 kindlaks määratud kriteeriumidest kaugemale.

186. Eespool viidatud 24. novembri 2010. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, milles on korratud ja kinnitatud lahendust, mille Euroopa Kohus on esitanud juba 5. juuni 1973. aasta otsuses komisjon vs. nõukogu ( 65 ), ja 26. juuni 1975. aasta otsuses komisjon vs. nõukogu ( 66 ), kohustab seega nõukogu järgima piire, mis ta ise on oma otsustusõigusele kehtestanud, mis tähendab, et ta on kohustatud järgima „tavapärast” meetodit, välja arvatud juhul, kui ta kasutab personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 ette nähtud menetlust.

187. Selles kohtuotsuses on lisaks tehtud mitmesuguseid täpsustusi seoses erandiklausli menetluse kohaldamise ja võimalusega võtta arvesse rasket majanduskriisi.

188. See menetlus võimaldab „kalduda erakorralises olukorras üks kord kõrvale personalieeskirjade XI lisa artiklis 3 sätestatud meetodist, muutmata või tühistamata seda siiski järgnevate aastate osas” ( 67 ), „võimaldad[es] institutsioonidel reageerida ootamatus olukorras, mis nõuab pigem ühekordset meetmete võtmist kui „tavapärase” töötasude kohandamise meetodi muutmist tervikuna” ( 68 ).

189. See on Euroopa Kohtu hinnangul „ainus” võimalus võtta töötasude kohandamisel arvesse majanduskriisi ja kalduda seetõttu kõrvale personalieeskirjade XI lisa artikli 3 lõikes 2 sätestatud kriteeriumide kohaldamisest. ( 69 )

190. Euroopa Kohus lisas, et personalieeskirjade XI lisa artikliga 10 komisjonile antud pädevuse teostamine ei ole komisjoni jaoks ainult õigus, millest tuleb järeldada, et üldnormide alusel toimuvas seadusandlikus menetluses komisjonile antud algatusõigus muutub kõnealuse artikliga 10 ette nähtud menetluses algatuse tegemise kohustuseks. ( 70 )

191. Euroopa Kohus täpsustas lõpuks, et vastavalt ELTL artiklile 241 võib nõukogu paluda komisjonil talle asjakohase ettepaneku esitada. ( 71 )

192. Sellest otsusest tulenevad kaks peamist juhtnööri.

193. Esimene puudutab personalieeskirjade XI lisa artiklites 3 ja 10 ette nähtud kahe menetluse vahelist suhet. Need kaks üksteist välistavat menetlust suhestuvad Euroopa Kohtu hinnangul nagu üldreegel ja erand. „Tavapärase” meetodi menetlust tuleb üldjuhul kohaldada nii kaua, kuni personalieeskirjade XI lisa on jõus, samas kui „erimenetlust”, mis võimaldab arvesse võtta tõsist majanduskriisi, võib kasutada ainult erakorraliselt. Eespool viidatud 24. novembri 2010. aasta kohtuotsuse komisjon vs. nõukogu sõnastuses on selgelt rõhutatud personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 sätestatud menetluse äärmuslikkust, kvalifitseerides „erakorraliseks” olukorra, mis võimaldab niisugust instrumenti kasutada ja reageerida „ootamatus” olukorras, mis nõuavad „ühekordset” reageerimist, kui „tavapärase” meetodi kohaselt ei kohandataks ametnike töötasusid piisavalt kiiresti.

194. Teine juhtnöör puudutab töötasude ja pensionide taseme kindlaksmääramise otsuse tegemise protsessi. Selles protsessis esineb võrreldes tavapärase otsustussüsteemiga kaks erisust, milleks on esiteks see, et nõukogu kaalutlusruum muutub kohustuseks kohaldada „tavapärast” meetodit, välja arvatud erandiklausli kohaldamise korral, ning teiseks see, et komisjoni algatusõigus muutub kohustuseks kohaldada erandiklauslit, kui vastavad tingimused on täidetud.

195. Tuleb veel kindlaks teha, millisel alusel tuleb tagada institutsioonidevaheline tasakaal, kui komisjoni ja nõukogu seisukohad lahknevad küsimuses, kas esineb tõsine ja äkiline majanduskriis, mis annab alust kohaldada erandiklauslit.

b) Lahendus komisjoni ja nõukogu vahelisele konfliktile, mis puudutab küsimust, kas „liidu majanduslik ja sotsiaalne olukord on tõsiselt ja äkiliselt halvenenud”

196. Kohtuistungil keskendus vaidlus Euroopa Kohtu algatusel eelkõige erandiklausli kohaldamise tingimustele juhul, kui nõukogu ja komisjon ei jõua kokkuleppele tõsise majanduskriisi esinemises. See küsimus näib kindlaks määravat nõukogu võimaluse keelduda vastu võtmast komisjoni ettepanekut, mis põhineb „tavapärase” meetodi kohaldamisel. Kui erandiklausli menetlus saab alguse pelgast nõukogu ja komisjoni vahelisest „arutelust”, peaks selle menetluse algus muutma õigusvastaseks määruse ettepaneku, mille komisjon on esitanud „tavapärase” meetodi kohaselt, ning andma seetõttu nõukogule loa keelduda seda vastu võtmast.

197. Ma keskendun seega esmalt sellele probleemile, enne kui ma teiseks asun analüüsima erinevaid väiteid, mis komisjon on tühistamishagi põhjendamiseks esitanud.

i) Personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 ette nähtud menetluse kohaldamise tingimuste analüüs

198. Personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 ei ole täpsustatud, millise institutsiooni ülesanne on „komisjoni […] esitatud andmete” põhjal viia läbi vajalik hindamine, et teha kindlaks, kas erandiklausel on kohaldatav. Selle sätte sõnastus muudab kummagi institutsiooni vastutusala kindlakstegemise isegi keeruliseks, kuna selles on samal ajal kasutatud umbisikulist tegumoodi väljendis „põhjal leitakse” ja oleviku kindlat kõneviisi, viidates tegevusele, millega peab tegelema komisjon, kes „esitab” asjakohased ettepanekud. Kuigi sellest sõnastusest ei ole võimalik selgelt kindlaks teha, kas komisjoni ja ainult komisjoni ülesanne on olukorda hinnata või võib nõukogu ka oma hinnangu anda, leian ma, et tegelikult tekib mitte niivõrd küsimus, kas kumbki institutsioon võib anda oma hinnangu „objektiivsete” andmete põhjal, mille kohta on teada, et need peab esitama komisjon, vaid hoopis küsimus, kuidas hinnangute erinevuse korral tuleb lahendada institutsioonidevaheline lahkheli.

199. Küsimusele, kas nõukogul on õigus keelduda vastu võtmast „tavapärase” meetodi kohaselt tehtud töötasude ja pensionide kohandamise ettepanekut, põhjendusel et ta leiab, et esineb tõsine majanduskriis, mis annab alust kasutada erandiklausli menetlust, vastasid pooled vastandlike ettepanekutega, mille kohaselt erandiklausli menetlus saab alguse ainuüksi taotlusest, mille nõukogu teeb ELTL artikli 241 alusel, või saab vastupidi see menetlus alata ainult komisjoni algatusel, mistõttu ei ole nõukogul komisjoni keeldumise korral muud võimalust, kui paluda Euroopa Kohtul tuvastada, et komisjon on majandusliku ja sotsiaalse olukorra hindamisel ületanud oma kaalutlusõiguse piire.

200. Esimene ettepanek, mis omistab viljastava mõju komisjoni ja nõukogu vahelisele dialoogile või – kui kasutada vähem pehmet sõna – kahe institutsiooni vahelisele lahkhelile ( 72 ), mille tulemusel algab erandiklausli menetlus, lahendab selle menetluse alguse küsimuse minu hinnangul vaikimisi. Seda otse välja ütlemata eeldab see seisukoht, et nõukogu ELTL artikli 241 alusel esitatud taotlus kohustab komisjoni esitama määruse ettepaneku personalieeskirjade XI lisa artikli 10 alusel ning et juhul, kui komisjon sellegipoolest esitab vastuseks määruse ettepaneku kõnealuse lisa artikli 3 alusel, muutub see ettepanek nõukogu lahkarvamuse tõttu erandiklausli alusel esitatud „asjakohaseks ettepanekuks”.

201. Teine ettepanek on klassikalisem. Selles on erandiklausli menetluse algamine seatud sõltuvusse sisulisest tingimusest, milleks on tõsise ja äkilise majandusliku ja sotsiaalse kriisi esinemine, ja menetluslikust tingimusest, milleks on asjakohase ettepaneku tegemine komisjoni poolt.

202. Omalt poolt ei saa ma nõustuda esimese ettepanekuga ja soovitan kõhklemata Euroopa Kohtul lähtuda teisest ettepanekust, mille kasuks räägivad minu hinnangul paljud argumendid.

203. Esimene argument on grammatilist laadi ja jaguneb kaheks.

204. Esiteks tuleb tõdeda, et personalieeskirjade XI lisa artikkel 10 on sõnastatud nii, et see nõuab erandiklausli menetluse alustamise tingimusena selgelt, et „leitakse, et liidu majanduslik ja sotsiaalne olukord on tõsiselt ja äkiliselt halvenenud”. Sõnaga „[k]ui” viitab see artikkel niisuguse halvenemise objektiivsele esinemisele. Kui liidu seadusandja oleks soovinud pidada nõukogu tahet teguriks, millest kõnealune menetlus saab alguse, oleks ta kasutanud muud vastavasisulist väljendit. ( 73 )„Tavapärase” meetodi kõrvalejätmise ja samal ajal „erimenetluse” kohaldamise eelduseks on seega selgelt niisuguse kriisi esinemine, mis vastab nimetatud sättega nõutavatele tõsiduse ja äkilisuse kriteeriumidele.

205. Teiseks on personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 ette nähtud, et komisjon „esitab […] asjakohased ettepanekud” parlamendile ja nõukogule. Sellises konfliktse arutelu olukorras, nagu toimub nõukogu ja komisjoni vahel töötasude kohandamise teemal alates 1. juulist 2011, saab ainult komisjoni ettepaneku – mis on esitatud „tavapärase” meetodi kohaselt ja mille ainus adressaat on nõukogu – sisu kahekordse moonutamise hinnaga asuda seisukohale, et see on käsitatav parlamendile ja nõukogule artikli 10 alusel tehtud ettepanekuna.

206. Teine argument tuleneb olemasolevast Euroopa Kohtu praktikast, mis käsitleb erandiklausli kohaldamist.

207. Juba ainuüksi eespool viidatud 24. novembri 2010. aasta kohtuotsuse komisjon vs. nõukogu ja sellest kohtupraktikast nähtuva loogika järgimine lööb minu hinnangul hingekella tõlgendusele, mis annaks nõukogule õiguse algatada personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 ette nähtud menetlus. Euroopa Kohus on seisukohal, et selle artikli kohaldamine „sõltub” komisjoni ettepanekust, ( 74 ) mistõttu selle nõukogu algatusest sõltuvusse seadmine tähendaks sellise lahenduse eiramist. Seisukoht, et komisjoni ettepanek, mis põhineb „tavapärasel” meetodil, algatab erandiklausli menetluse, kui nõukogu on ettepanekule vastu, on minu hinnangul kunstlik ja eeldab komisjoni ettepaneku moonutamist.

208. Lisaks leidis Euroopa Kohus, et nõukogul ei ole personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 sätestatud menetluses muud pädevust kui see, mis tal on üldnormide kohaselt ehk tulenevalt ELTL artiklist 241. Selle artikliga on aga nõukogule antud üksnes „stimuleerimise” pädevus, mis võimaldab tal komisjonilt taotleda uuringute korraldamist, mida nõukogu peab soovitavaks ühiste eesmärkide saavutamiseks, ning teha talle asjakohaseid ettepanekuid. Seega, kuigi komisjonile personalieeskirjade XI lisa artikliga 10 antud pädevuse teostamine ei ole selle institutsiooni jaoks ainult õigus ( 75 ), ei ole nõukogul siiski konkureerivat algatusõigust, mis võimaldaks tal tegevusetuse korral selle institutsiooni asemele asuda ja komisjoni eest erandiklausli menetluse algatada.

209. Kolmas argument puudutab institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtte järgimist.

210. See oluline põhimõte tähendab, et iga institutsioon arvestab oma pädevuse teostamisel teiste institutsioonide pädevusega.

211. Nõukogu poolt omaenda pädevuse piiramise põhimõtet, millest lähtutakse töötasude kohandamise otsustusprotsessi traditsioonilises käsitluses, on raske kokku sobitada samale nõukogule täieliku vabaduse andmisega erandiklausli menetluse algatamiseks.

212. Meenutagem sellega seoses, et vastavalt Euroopa Kohtu antud tõlgendusele iseloomustab töötasude kohandamise „tavapärasest” meetodist tulenevat otsustusprotsessi nõukogul otsuste tegemisel olev piiratud pädevus, millega ei kaasne kaalutlusõigust ja mis on talle antud personalieeskirjade XI lisa kehtivuse ajaks, kui ta teostab personalieeskirjade artiklist 65 tulenevat hindamispädevust. Seda protsessi iseloomustab ka komisjoni osalemine, nii et sellest tuleneb „otsuseni jõudmine n-ö konsensuse teel, mistõttu kaotab nõukogu konkreetse kohaldamise korral õiguse oma varasemast põhimõttelisest otsusest ühepoolselt kõrvale kalduda” ( 76 ).

213. Kuna erandiklausli kohaldamisega kaasneb tingimata „tavapärasest” meetodist kõrvalekaldumine, tähendaks see, kui möönda, et nõukogu võib pelga viitega tõsisele majanduskriisile ise erandiklausli menetluse algatada, et tasakaalu loogikas tekiks lünk ja nõukogule antaks võimalus mitte ainult komisjoni osalemist kahtluse alla seada, vaid ka personalieeskirjade XI lisa artiklis 3 kindlaks määratud kriteeriume eirata.

214. Peale selle leian, et nõukogu väide, et ta ei ole lõplikult loobunud oma kaalutlusõigusest, mille ta saab majanduskriisi korral tagasi, ei ole kooskõlas Lissaboni lepingust tuleneva institutsioonidevahelise tasakaalu uue süsteemiga.

215. See seisukoht eeldab, et personalieeskirjade XI lisa artiklit 10 käsitatakse erandina selle lisa artiklis 3 ette nähtud automaatsest kohandamismenetlusest ning see toob kaasa selle, et nõukogu saab tagasi oma otsuste tegemise õiguse, mis tuleneb personalieeskirjade artiklist 65.

216. Isegi kui oletada, et niisugune tõlgendus võis kehtida enne Lissaboni lepingut, ei ole see aga enam võimalik alates selle lepingu jõustumisest, kuivõrd sellega muudeti institutsioonide vahel pädevuse jaotust parlamendi kasuks.

217. Sellega seoses olgu märgitud, et ELTL artiklis 336 on sätestatud, et ametnike personalieeskirjad kinnitatakse seadusandliku tavamenetluse kohaselt. Personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 sisalduv viide sellele sättele on täiesti üheselt mõistetav ja tähendab, et erandiklausli menetlust käsitatakse mitte personalieeskirjade artiklis 65 ette nähtud otsuste tegemise pädevuse tagasisaamisena nõukogu poolt, vaid seadusandliku tavamenetluse juurde tagasipöördumisena. Seega ei ole võimalik nõustuda arutluskäiguga, mille kohaselt nõukogu saab personalieeskirjade XI lisa artikli 10 alusel tagasi õiguse vabalt kasutada kaalutlusõigust, mille piiramisega ta nõustus, kui ta võttis kohustuse järgida selle lisa artiklites 1 ja 3 sätestatud norme.

218. Neljas argument käsitleb kohtuliku kontrolli nõudeid.

219. Õigusel rajanevas liidus, milles on õiguskaitsevahendite süsteem, mis tagab kohtuliku kontrolli liidu institutsioonide vastuvõetud aktide vastavuse üle kõrgema taseme normidele ja aluspõhimõtetele, tooks personalieeskirjade XI lisa artikli 10 tõlgendus, milles komisjoni ja nõukogu vahelist vaidlust käsitatakse erandiklausli kohaldamiseks alust andva tegurina, minu hinnangul kaasa olulise kahju, mis seisneb erandiklausli kohaldamise otsuse üle igasuguse kohtuliku kontrolli välistamises.

220. Kui menetlus saab alguse ainuüksi nõukogu ja komisjoni vahelisest „dialoogist”, mis toimub nii pärast kui enne komisjoni ettepanekut, siis ei ole võimalik teostada isegi piiratud kohtulikku kontrolli ning seda mitte ainult enne määruse vastuvõtmist, vaid ka pärast seda.

221. Komisjon ei saa määruse vastuvõtmise takistamiseks tegutseda ennetavalt, kuna oletades, et ta väljendab oma erimeelsust „tavapärase” meetodi alusel ettepaneku esitamisega, samastatakse see ettepanek „asjakohase ettepanekuga”, millega pöördutakse õiguspäraselt nõukogu ja parlamendi poole erandiklausli alusel.

222. Kontroll ei saa ka toimuda tagantjärele, kuna kui komisjon nõuab lõpuks parlamendi ja nõukogu poolt vastu võetud määruse tühistamist, ei saa ta oma hagi põhjendamisel tugineda majanduskriisi puudumisele, kuna erandiklausli menetluse kasutamise õiguspärasus ei sõltu sel juhul niisuguse kriisi esinemisest.

223. Kujutlegem, et nõukogu majanduskriisile viitamata või isegi sõnaselgelt tunnistades, et niisugust kriisi ei esinenud, oleks sellegipoolest komisjonilt formaalselt taotlenud, et ta esitaks talle ettepaneku erandiklausli alusel ainuüksi põhjusel, et „tavapärase” meetodi kohaldamine tooks kaasa töötasude liiga suure tõusu. Kui erandiklausli kasutamise otsuse õiguspärasus tuleneks ainuüksi institutsioonidevahelisest „dialoogist”, ei saaks „tavapärase” meetodi sellise õigusvastase eiramise eest karistada.

224. Asjaolu, et parlamendil on oma sõna öelda ja ta võib seadusandliku tavamenetluse käigus esitada oma hinnangu majanduslikule ja sotsiaalsele olukorrale, ei õigusta minu hinnangul sellist lahendust, kuna selle institutsiooni otsustusprotsessis osalemine ei saa leevendada kohtuliku kontrolli puudumist.

225. Personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 ette nähtud menetlus on mõeldud võimalikult piiratud erandina, mistõttu ei või selle algatamine olla tingimusteta. Institutsioonide tegevuse õiguspärasus selles menetluses peab jääma sõltuvusse konkreetsest faktilisest olukorrast, mis seisneb majanduskriisis, mis peab lisaks vastama tõsiduse ja äkilisuse kriteeriumile.

226. Üldisemast aspektist võib jääda skeptiliseks lahenduse suhtes, mille lõpptulemusena väljaspool ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) valdkonda nähakse ette selliste õigusaktide kategooria, mille õiguspärasust ei kontrollita. Põhjendusi, mis võiks niisuguse lahenduse kasuks esitada, on kaks ja need on kõnealuse hinnangu poliitiline mõõde ja valdkonna tehniline laad. Need põhjendused on aga samad kui need, mis tavaliselt esitatakse õiguskirjanduses, et selgitada, et liidu kohus otsustab mitte igasugusest kontrollist loobuda, vaid teostada piiratud kontrolli, eelkõige juhul, kui ta peab andma keerulise majandusliku hinnangu. ( 77 ) Minu arvates ei ole olemas konkreetset põhjust, mis võiks selgitada, miks Euroopa Kohus peaks personalieeskirjade XI lisa artikli 10 kohaldamise suhtes mitte ainult oma kontrolli piirama, vaid sellest lihtsalt loobuma.

227. Kohtupraktikas valitseb tugev suundumus, mis annab tunnistust Euroopa Kohtu võimest koondada kõik menetlusressursid oma õigusemõistmise ülesannete täielikuks täitmiseks kõige keerulisemates valdkondades, eelkõige kui on tegemist institutsioonidevahelise tasakaalu tagamise või aluspõhimõtete järgimisega.

228. Omalt poolt ei näe ma mingit vettpidavat põhjust, miks Euroopa Kohus peaks loobuma oma pädevusest kontrollida õiguspärasust või piirduma kärbitud kontrolli teostamisega, mis piirduks sellega, et ta mehaaniliselt tuvastaks institutsioonidevahelise „dialoogi”, mis algatab menetluse. Kooskõlas institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõttega peab iga asjassepuutuv liidu institutsioon võtma oma osa vastutusest ning Euroopa Kohtul on aluslepingute järgimise tagaja ülesandeid täites kontrolli teostamise kohustus, mille intensiivsust ta võib vajaduse korral varieerida.

229. Tehkem nüüd kokkuvõte. Tõlgendus, mille kohaselt personalieeskirjade XI lisa artikli 10 menetlus saab alguse komisjoni ja nõukogu vahelisest dialoogist, on minu hinnangul vastuolus selle artikli sõnastuse, Euroopa Kohtu poolt sellele antud tõlgenduse, institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtte ja õiguspärasuse kontrolli nõuetega. Erakorralise menetluse kohaldamine eeldab vastupidi, et objektiivselt on tuvastatud, et liidu majanduslik ja sotsiaalne olukord on tõsiselt ja äkiliselt halvenenud. Kui komisjon ja nõukogu on sellise halvenemise küsimuses erineval seisukohal, on Euroopa Kohtu ülesanne teostada kohtulikku kontrolli komisjoni hinnangu üle.

230. Olles need eeldused paika pannud, asun ma nüüd komisjoni esitatud tühistamisväiteid analüüsima.

ii) Hinnang tühistamisväidete põhjendatusele

231. Komisjon ei ole minu hinnangul erilist hoolt kandnud oma tühistamishagi aluste eristamise eest. Täpsemalt heidab ta oma esimese võimalusena esitatud nõude esimeses osas nõukogule ette, et viimasel puudus vaidlusaluse otsuse vastuvõtmiseks pädevus, heites talle samas ette, et ta kuritarvitas menetlust ja rikkus samal ajal „vorminõudeid”, institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet, patere legem quam ipse fecisti põhimõtet ning personalieeskirjade XI lisa artikleid 3 ja 10.

232. Tuginedes ELTL artikli 263 lõikes 2 sätestatud hagi aluste loetelule, analüüsin ma üksteise järel väidet võimu kuritarvitamise kohta, väidet, et nõukogu rikkus õigusnormi, kui ta pidas ennast õigustatuks jätta määruse ettepanek vastu võtmata, ning väidet, et on rikutud erandiklausli kohaldamise tingimusi, kuna põhjendused on ebapiisavad ja ekslikud.

– Väide võimu kuritarvitamise kohta

233. Väitega võimu kuritarvitamise kohta, milles komisjon heidab nõukogule ette, et viimane hoidis personalieeskirjade XI lisa artiklis 3 sätestatud menetlusest kõrvale, et käesoleva juhtumis asjaolusid pareerida, ei saa nõustuda kahel alternatiivsel põhjusel ehk kas seetõttu, et etteheide seguneb EL toimimise lepingu rikkumist puudutava etteheitega, või seetõttu, et see on põhjendamatu.

234. Esiteks on võimu kuritarvitamine, mille üks „kategooriatest” on menetluse kuritarvitamine ( 78 ), loogiliselt mõeldav üksnes juhul, kui selle toimepanijal on ulatuslik kaalutlusõigus. Seevastu ei ole see mõeldav, kui tegemist on kaalutlusõiguseta pädevuse teostamisega. ( 79 ) Sellisel juhul kattub võimu kuritarvitamine nimelt tingimata aluslepingu rikkumisega, kuna kui institutsiooni võetud meede ei ole see, mis on kehtivates õigusnormides ette nähtud, on meede õigusvastane, ilma et oleks vaja selle võtja motiive analüüsida.

235. Otsus, mille nõukogu peab töötasude kohandamise „tavapärase” meetodi alusel tegema, kuulub aga kaalutlusõiguseta pädevuse teostamisse. Seetõttu puudutab kriitika minu hinnangul õigusnormi rikkumist, ilma et oleks vaja nõukogu motiive analüüsida.

236. Teiseks, nagu nähtub väljakujunenud kohtupraktikast, esineb võimu kuritarvitamine juhul, kui institutsioon on õigusakti vastu võtnud ainult või peamiselt muude eesmärkide saavutamiseks kui need, millele on viidatud, või aluslepingutes spetsiaalselt vastava juhtumi lahendamiseks ette nähtud menetluse vältimiseks, et pareerida asjaolusid, millega ta peab silmitsi seisma. ( 80 )

237. Käesoleval juhul eeldaks võimu kuritarvitamine, et oleks taotletud muud eesmärki kui tõsise majanduskriisi arvessevõtmine.

238. Käesolevas asjas ei ole aga komisjon tõendanud, et vaidlusalune otsus tehti muudel motiividel kui need, mis on esitatud selle otsuse põhjendustes. Mis puudutab võimalikku viga, mille nõukogu võis teha tõsise majanduskriisi esinemise hindamisel, siis see ei kujuta endast võimu kuritarvitamist, vaid aluslepingu rikkumist.

– Väide, et nõukogu rikkus õigusnormi, kuivõrd ta ei tohtinud pidada ennast õigustatuks jätta määruse ettepanek vastu võtmata

239. Väide, milles heidetakse nõukogule ette, et ta keeldus määruse ettepanekut vastu võtmast ja kohaldas tegelikult personalieeskirjade XI lisa artiklit 10, ei ole minu hinnangul põhjendatud.

240. Kõigepealt piirdus nõukogu määruse ettepaneku saamisel vastupidi komisjoni väidetele „tavapärase” meetodi kohaldamisest keeldumisega, tegemata otsust erandiklausli menetluses.

241. Edasi leian ma, et nõukogu, kellel on personalieeskirjade artikli 65 ning XI lisa artiklite 1 ja 3 alusel pädevus töötasusid igal aastal „tavapärase” meetodi alusel kohandada, on samuti pädev kohandamisest keelduma, kui selleks vajalikud tingimused ei ole täidetud.

242. Tõsise ja äkilise majanduskriisi esinemine annab aga nõukogule õiguse keelduda vastu võtmast ettepanekut kohandamiseks „tavapärase” meetodi alusel, kuna see kohustab komisjoni esitama erandiklauslil põhineva asjakohase ettepaneku.

– Väide, et on rikutud erandiklausli kohaldamise tingimusi, kuna põhjendused on ebapiisavad ja ekslikud

243. Kõigepealt lükkan ma seoses töötasude kohandamisest keeldumise põhiküsimusega kohe tagasi väite, et põhjendused on ebapiisavad, kuivõrd vaidlusalune otsus sisaldab 16 põhjendust, milles on kirjeldatud põhjuseid, miks nõukogu leidis, et tal ei ole võimalik määruse ettepanekut vastu võtta.

244. Seega jääb veel analüüsida, kas vaidlusaluse otsuse põhjendused on ekslikud.

245. Euroopa Kohtu praktikas on juba pikka aega oldud sellega seoses seisukohal, et üldjuhul teostab liidu kohus keeruliste majanduslike hinnangute üle piiratud kontrolli, mis piirdub ilmse hindamisvea eest sanktsiooni määramisega. Korduvalt Euroopa Kohtu esitatud sõnastuse kohaselt peab niisuguseid hinnanguid sisaldava akti kohtulik kontroll piirduma menetlus- ja põhjendamisnormide järgimise, vaidlustatud otsuse tegemise aluseks olnud asjaolude sisulise õigsuse ning nende faktiliste asjaolude hindamisel ilmsete hindamisvigade või võimu kuritarvitamise puudumise kindlakstegemisega. ( 81 )

246. Selle küsimuse analüüsimine, kas liidu majanduslik ja sotsiaalne olukord on tõsiselt ja äkiliselt halvenenud, tähendab aga keeruliste objektiivsete andmete alusel hinnangu andmist, mis eeldab paljude näitajate kasutamist.

247. Seetõttu tuleb tunnistada, et liidu kohus peab sellise hinnangu kontrollimisel piirduma sellega, et ta teeb kindlaks, kas põhjendused on piisavad, faktid on sisuliselt õiged ja puudub ilmne hindamisviga.

248. Enne kui ma täpsemalt analüüsin nõukogu ja menetlusse astunud liikmesriikide esitatud erinevaid etteheiteid, tuletan üldjoontes meelde komisjoni poolt majanduslikule ja sotsiaalsele olukorrale antud hinnangut.

249. Aruandes erandiklausli kohta on analüüsitud selle klausli kohaldamise tingimusi ning on sellega seoses märgitud, et olukorra halvenemine peab olema mitte ainult tõsine ja äkiline, vaid ka „selline, et seda ei saa selle erandliku ajastuse ja ulatuse tõttu kõnealuse meetodiga nõuetekohaselt arvesse võtta” ( 82 ). See põhineb nimelt eeldusel, et „liikmesriikide ametnike ostujõu muutustega paralleelsuse põhimõtet tuleb järgida ka […] [l]iidus valitseva majanduslanguse ajal” ( 83 ), mis tähendab, et erandiklauslit ei tohi kohaldada, kui „tavapärase” meetodiga „suudetakse nõuetekohaselt mõõta [liidu] majanduslikke ja sotsiaalseid muutusi, võttes arvesse nende mõju liikmesriikide riigiteenistujate töötasudele” ( 84 ).

250. Aruande erandiklausli kohta punktis 4.1 on lisatud, et mõistet „halvenemine” kasutatakse majandusliku ja sotsiaalse olukorra halvemaks muutumise kirjeldamiseks, et selleks, et lahendada küsimus, kas halvenemine on tõsine, tuleb „vaadelda […] majandusliku ja sotsiaalse mõju ulatust ja kestust”, samas kui selleks, et teha kindlaks, kas halvenemine on „äkiline”, tuleb hinnata „mõju ilmnemise kiirust ja prognoositavust”, mistõttu on komisjoni hinnangul „eriti tähtis eristada majandustsükli tavapäraseid kõikumisi väliste sündmuste tekitatud kõikumistest”.

251. Seejäre