KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PAOLO MENGOZZI

esitatud 6. septembril 2011( )

Kohtuasi C‑434/10

Petar Aladzhov

versus

Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Administrativen sad Sofia-grad (Bulgaaria))

Liidu kodaniku õiguse vabalt liikuda kasutamise piiramine – Riigist lahkumise keeld, mida kohaldatakse äriühingu esindaja suhtes seetõttu, et avalik-õiguslikud võlad on sisse nõudmata – Mõiste „avalik kord” – Proportsionaalsus

1. Käesolev eelotsusetaotlus tõstatab peamiselt selle probleemi, et kas ja mil määral võib liikmesriik õigustada niisuguse meetme võtmist, millega piiratakse tema kodanike vaba liikumist, avaliku korraga, st põhjendusega, et need kodanikud ei ole tasunud oma maksuvõlgu. Euroopa Kohus peab seega tõlgendama Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (edaspidi „direktiiv 2004/38”)( ), artiklit 27.

I. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

1. Direktiiv 2004/38

2. Direktiivi 2004/38 põhjenduses 31 on märgitud, et „[k]äesolevas direktiivis austatakse põhiõigusi ja -vabadusi ning järgitakse iseäranis Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhimõtteid”.

3. Direktiivi 2004/38 artiklis 1 on nähtud ette, et selle direktiiviga sätestatakse:

„a) tingimused, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liidu kodanike ja nende pereliikmete poolt;

b) liidu kodanikele ja nende pereliikmetele alaline elamisõigus liikmesriikide territooriumil;

c) punktides a ja b sätestatud õigustele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatud piirangud”.

4. Direktiivi 2004/38 artikli 4 lõikes 1 on sätestatud, et „[i]lma et see piiraks liikmesriigi piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist, on kõikidel liidu kodanikel, kellel on kehtiv isikutunnistus või pass, [...] õigus lahkuda liikmesriigi territooriumilt, et reisida mõnda teise liikmesriiki”.

5. Direktiivi 2004/38 artikkel 27 paikneb VI peatükis, mis käsitleb sisenemis- ja elamisõigusele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatavaid piiranguid.

6. Direktiivi 2004/38 artikli 27 lõiked 1 ja 2 sätestavad:

„1. Kui käesoleva peatüki sätetest ei tulene teisiti, võivad liikmesriigid piirata avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis‑ ja elamisvabadust, sõltumata nende kodakondsusest. Kõnealuseid põhjendusi ei tohi rakendada majanduslikel eesmärkidel.

2. Avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ja põhinevad eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel. Varasemate süüdimõistvate kohtuotsustega ei saa selliste meetmete võtmist iseenesest põhjendada.

Asjaomase isiku käitumine peab kujutama endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi. Põhjendused, mis ei ole juhtumi üksikasjadega seotud või mis rajanevad üldise preventsiooni kaalutlustel, ei ole vastuvõetavad.”

B. Siseriiklik õigus

1. Bulgaaria isikutunnistuste seadus

7. Bulgaaria isikutunnistuste seaduse (Zakon za balgarskite lichni dokumenti, edaspidi „ZBLD”)( ) artikli 23 lõikes 2 on nähtud ette, et „[i]gal Bulgaaria kodanikul on õigus ületada isikutunnistusega Bulgaaria Vabariigi ja Euroopa Liidu liikmesriikide vahelisi sisepiire ning rahvusvahelistes lepingutes ettenähtud juhtudel maalt lahkuda ja sinna tagasi pöörduda”.

8. Selle artikli lõikes 3 on seejärel täpsustatud, et „[l]õikes 2 nimetatud õigust võib piirata üksnes seadusega ette nähtud juhtudel, kui see on vajalik riikliku julgeoleku, avaliku korra, inimeste tervise või kaaskodanike õiguste ja vabaduste kaitseks”.

9. ZBLD artikli 75 lõike 5 kohaselt ei lubata riigist lahkuda „isikutel, kelle suhtes on taotletud [maksu- ja sotsiaalkindlustusmenetluse seadustiku] artikli 182 lõike 2 punkti 2 alapunkti a ja artikli 221 lõike 6 punkti 1 alapunktide a ja b kohase keelu kehtestamist”.

2. Maksu- ja sotsiaalkindlustusmenetluse seadustik

10. Maksu- ja sotsiaalkindlustusmenetluse seadustiku (Danachno-osiguritelen protsesualen kodeks, edaspidi „DOPK”)( ) artikli 182 lõike 2 punkti 2 alapunktis a on nähtud ette, et „[k]oos lõikes 1 ette nähtud hoiatuskirja saatmisega või selle saatmise tulemusena võib lõikes 1 nimetatud asutus juhul, kui võlasumma ületab [5000 Bulgaaria leevi] ja puudub tagatis, mille summa vastab võla põhisummale koos viivisega („tagatis” on „kattevara” või „kautsjon”, mis katab või tagab põhisumma ja viivise), paluda siseministeeriumi haldusalas olevatel asutustel mitte lubada võlgnikul või selle järelevalve- või juhtimisorganite liikmetel riigist lahkuda, aga ka võtta neilt ära või mitte anda neile välja passi või muud samalaadset dokumenti, mis võimaldab ületada riigi piire”.

11. DOPK artikli 182 lõikes 4 on täpsustatud, et „[l]õikes 2 kirjeldatud meetmed võib pädev ametiasutus võtta, kui vajalikuks peab, samaaegselt või eraldi ning seda võlasumma või võlgniku käitumise põhjal kuni võla lõpliku tasumiseni”.

12. DOPK artikli 221 lõikes 6 on sätestatud, et „[k]ui pädev ametiasutus ei võta artikli 182 lõike 2 punktis 2 või lõikes 4 kirjeldatud meetmeid, võib täitevametnik juhul, kui võlasumma ületab [5000 Bulgaaria leevi] ja puudub tagatis, mille summa vastab vähemalt võla põhisummale koos viivisega:

1) paluda siseministeeriumi haldusalas olevatel ametiasutustel:

a) keelata võlgnikul või selle järelevalve- või juhtimisorganite liikmetel riigist lahkuda;

b) võtta neilt ära või mitte anda neile välja passi või muud samalaadset dokumenti, mis võimaldab ületada riigi piire.”

13. DOPK artikli 269b punktis 4 on nähtud ette, et „[v]astastikuse abi taotlust ei esitata, kui nõude või nõuete kogusumma on väiksem kui 1500 eurot konverteerituna Bulgaaria omavääringusse”.

II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

14. Põhikohtuasja kaebuse esitaja P. Aladzhov, kes on Bulgaaria kodanik, on äriühingu, mille maksuvõlg Bulgaaria riigikassale on üle 5000 Bulgaaria leevi, üks kolmest juhatuse liikmest. Ta täidab lisaks ühe teise äriühingu müügidirektori ametikohustusi, mille tõttu peab ta sageli käima välismaal.

15. Kõnesolev maksuvõlg näib olevat tekkinud 10. oktoobril 1995, mil koostati maksuteade, millega riik nõudis sisse käibe‑ ja tollimaksu. 20. augustil 1999 anti sissenõudmise korraldus ja 10. aprillil 2000 koostati hoiatuskiri, mis toimetati kätte 26. septembril 2001. 2002. aastal algatati täitemenetlus, kuid see ei andnud tulemusi. 17. juunil 2010 märkisid Bulgaaria maksuasutused kirjas, mille nad saatsid kohtumenetluse raames, et äriühingu kogu maksuvõlg on 44 449 Bulgaaria leevi, st algne maksusumma oli 7721 Bulgaaria leevi ja viivis on 38 728 Bulgaaria leevi. Nad teatasid lisaks, et sundtäitmise menetluse raames võlgnikust äriühingu pangakontodelt arestitud summad osutusid ebapiisavaks, sest nendele kontodele ei tehtud makseid. Samuti ei saanud arestida äriühingu sõidukeid, sest nende asukohta ei suudetud tuvastada.

16. Riikliku maksuameti täitevametnik palus 30. juuli 2009. aasta kirjas vastavalt sellele, nagu siseriiklik õigus lubab tal toimida, Zamestnik direktor na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti’l (siseministeeriumi siseasjade osakonna pealinna direktsiooni asedirektor) võtta põhikohtuasja kaebuse esitaja suhtes, kes on maksuvõlgnikust äriühingu juhatuse liige, haldusmeede, milleks on keeld lahkuda Bulgaariast kuni riigi nõude tasumise või selle tasumise täieliku tagamiseni.

17. Käesoleva eelotsusetaotluse esitamise aluseks on seega tühistamiskaebus, mille esitas selle eelotsusetaotluse esitanud kohtule P. Aladzhov vaidlusaluse otsuse peale.

18. Seistes silmitsi liidu õiguse tõlgendamise raskusega, otsustas Administrativen Sad Sofia-grad menetluse peatada ja esitada 6. septembri 2010. aasta eelotsusetaotlusega Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 alusel järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas liidu liikmesriigi territooriumilt lahkumise keeld, mida kohaldatakse kõnealuse liikmesriigi kodaniku suhtes, kes on asjassepuutuva riigi õiguse alusel registreeritud äriühingu juhatuse liige, tulenevalt nimetatud äriühingu võlast riigi avalik-õigusliku asutuse ees, on põhjendatud „avaliku korra” kaitsega […] direktiivi 2004/38 [...] artikli 27 lõike 1 tähenduses, kui lisaks põhikohtuasja asjaoludele on tegemist järgmiste asjaoludega::

– kõnealuse liikmesriigi põhiseaduses ei ole ette nähtud füüsiliste isikute liikumisvabaduse piiramist „avaliku korra” kaitsmise eesmärgil;

– „avaliku korra” kaitse kui nimetatud keelu kehtestamise alus sisaldub siseriiklikus seaduses, millega on üle võetud [l]iidu õiguse muu säte;

– „avaliku korra” kaitse direktiivi nimetatud sätte tähenduses hõlmab ka „kaaskodanike õiguste kaitset”, juhul kui meede võetakse selleks, et tagada liikmesriigi eelarvetulud avalik-õiguslike võlgade sissenõudmise teel?

2. Kas liidu kodanike liikumisvabaduse kasutamise piirangutest ja tingimustest ning nende rakendamiseks liidu õiguse alusel võetud meetmetest järeldub põhikohtuasjas kujunenud asjaoludel, et lubatav on selline siseriiklik seadusandlik meede, mis näeb ette, et liikmesriik kehtestab oma kodaniku suhtes, kes on asjaomase liikmesriigi õiguse alusel registreeritud äriühingu juhatuse liige, seoses võlaga selle riigi avalik-õigusliku asutuse ees, mida sama riigi õiguse kohaselt liigitatakse „märkimisväärseks võlaks”, haldussunnimeetmena „riigist lahkumise keelu”, kui niisuguse avalik-õigusliku võla sissenõudmiseks on lubatav kohaldada liikmesriikide vastastikuse abi menetlust vastavalt direktiivile [2008/55/EÜ] ning määrusele [(EÜ) nr 1179/2008]?

3. Kas proportsionaalsuse põhimõtet ja liidu kodanike liikumisvabaduse kasutamise [piiramise] tingimusi ning nende rakendamiseks liidu õiguse alusel võetud meetmeid või kriteeriume, mis sisalduvad […] direktiivi 2004/38 [...] artikli 27 lõigetes 1 ja 2, tuleb põhikohtuasjas kujunenud asjaoludel tõlgendada nii, et juhul kui liikmesriigi õiguse alusel registreeritud äriühingul on võlg avalik-õigusliku asutuse ees, mis selle riigi õiguse kohaselt liigitatakse „märkimisväärseks võlaks”, lubavad need kehtestada asjassepuutuva äriühingu juhatuse liikmeks oleva füüsilise isiku suhtes liikmesriigist lahkumise keelu, kui samal ajal esinevad järgmised asjaolud:

– „märkimisväärset võlga” riigi ees käsitatakse tõelise, vahetu ja piisavalt tõsise ohuna, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi, on leidnud, et peab võtma konkreetse meetme, milleks on „riigist lahkumise keeld”;

– ei ole ette nähtud hinnata asjaolusid, mis on seotud juhatuse liikme isikliku käitumise ja tema põhiõiguste kahjustamisega, näiteks õigusega teha välisreisidega seonduvat tööd teistsuguse õigussuhte raames;

– pärast keelu kohaldamist ei hinnata tagajärgi võlgnikust äriühingu äritegevusele ja riigile võlgnetava summa tasumise võimalusi;

– keeldu kohaldatakse taotluse peale, mis on siduv, kui selles tõendatakse, et konkreetsel äriühingul on „märkimisväärne võlg” riigi ees, et võlg ei ole põhisumma ja viivise ulatuses tagatud ja et isik, kelle suhtes keelu kohaldamist taotletakse, kuulub nimetatud äriühingu juhatusse;

– keeldu kohaldatakse kuni riigi nõude täitmiseni või täitmise täieliku tagamiseni, ilma et oleks ette nähtud keelu adressaadi taotlusel keelu ülevaatamise võimalus keeldu kohaldanud ametiasutuses ja võla aegumistähtaegade arvessevõtmine?”

III. Menetlus Euroopa Kohtus

19. Kirjalikke märkusi esitasid Euroopa Kohtule ainult põhikohtuasja kaebuse esitaja ja Euroopa Komisjon.

IV. Õiguslik analüüs

A. Sissejuhatavad märkused

20. Kõigepealt tuleb meenutada, et Euroopa Kohus pidi direktiivi 2004/38 artiklit 27 tõlgendama juba kohtuasjas Jipa( ). Nimetatud kohtuasjas võtsid põhikohtuasja kaebuse esitaja päritoluliikmesriigi ametiasutused tema suhtes meetme, milleks oli keeld lahkuda riigi territooriumilt, seetõttu et ta viibis teise liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult, nii et ta saadeti oma päritoluliikmesriiki tagasi. Kuigi eespool viidatud kohtuotsusest Jipa üksi ei piisa, et vastata käesoleva eelotsusetaotluse raames esitatud eelotsuse küsimustele, tuleb tõdeda, et Euroopa Kohus on võtnud sellel teemal mitu seisukohta, mida on väga kasulik meenutada enne, kui hakata analüüsima praegust kohtuasja.

21. Viidatud kohtuotsuses kinnitas Euroopa Kohus, et liidu õigusega liikmesriikide kodanikele antud liidu kodaniku staatus võimaldab neil kasutada õigust vabalt liikuda, mis hõlmab tingimata ka õigust lahkuda päritoluliikmesriigist,( ) nagu ilmneb lisaks sõnaselgelt direktiivi 2004/38 artikli 4 lõikest 1.( ) Seega on niisuguse liidu kodaniku olukord, kellel takistatakse siseriikliku meetmega oma päritoluliikmesriigist lahkuda, tõesti hõlmatud liidu kodanike õigusega vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.( ) Euroopa Kohus tunnistas siiski otsekohe, et „liidu kodanike vaba liikumise õigus ei ole tingimusteta, vaid võib olla allutatud asutamislepinguga ja selle rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutele ja tingimustele”.( ) Need piirangud ja tingimused tulenevad direktiivist 2004/38 ja konkreetsemalt selle artikli 27 lõikest 1, „mille kohaselt võivad liikmesriigid piirata liidu kodanike [...] liikumisvabadust eelkõige avaliku korra või julgeoleku huvides”.( ) Võttes arvesse paralleeli, mille Euroopa Kohus tõmbas sisenemis‑ ja lahkumisõiguse vahele, tuleb mõistagi asuda seisukohale, et direktiivi 2004/38 artikli 27 lõige 1 on alus, millele tuginedes võib liikmesriik teatavatel tingimustel liidu kodanike vabadust oma territooriumilt lahkuda piirata.

22. Eespool viidatud kohtuotsuses Jipa meenutas Euroopa Kohus ka, et „ehkki sisuliselt jääb liikmesriikidele vabadus määrata avaliku korra ja avaliku julgeoleku nõuded kindlaks lähtuvalt oma siseriiklikest vajadustest, mis võivad varieeruda nii liikmesriigiti kui sõltuvalt ajajärgust, tuleb neid nõudeid ühenduse kontekstis ja eelkõige isikute vaba liikumise aluspõhimõttest tehtava erandi õigustusena tõlgendada kitsalt, nii et nende ulatust ei saaks määrata iga liikmesriik ühepoolselt, ilma [liidu] institutsioonide kontrollita”.( )

23. Meenutades direktiivi 2004/38 artikli 27 sõnastust ennast, jätkas Euroopa Kohus täpsustusega, et tema kohtupraktika kohaselt „[eeldab] avaliku korra mõiste [...] igal juhul lisaks ühiskondliku korra häiretele ehk igasugusele seaduserikkumisele ka seda, et esineb tõeline, vahetu ja piisavalt tõsine oht, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi”.( ) Arvestades lisaks asjaolu, et liikumisvabaduse igasugust erandit tuleb tõlgendada kitsendavalt, aktsepteeritakse selle vabaduse piirangut üksnes siis, kui see põhineb „eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel, ning et põhjendused, mis ei ole juhtumi üksikasjadega seotud või mis rajanevad üldise preventsiooni kaalutlustel, ei ole vastuvõetavad”,( ) nii et „vaba liikumise õiguse kasutamist piirava meetme võtmisel tuleb arvestada meetmeid võtva liikmesriigi enda avaliku korra kaitsest lähtuvaid [...] kaalutlusi”.( )

24. Käesoleva eelotsusetaotluse aluseks olevat olukorda tulebki nüüd hinnata, lähtudes põhimõtetest, mida Euroopa Kohus on nii kinnitanud.

25. See, kas P. Aladzhov kasutas eelnevalt oma liikumisvabadust, ei ilmne selgelt kohtutoimikust, isegi kui me võime mõistuslikult asuda seisukohale, et tema tegevuse tõttu äriühingu müügidirektorina, mis sunnib teda oma sõnul reisima välismaale, on ta seda juba kasutanud. Igal juhul ei saa niisuguse lahkumisõiguse puhul, mis on tagatud liidu õigusega, liikumisvabaduse eelnev kasutamine olla määrav kahel peamisel põhjusel. Esiteks tagab direktiivi 2004/38 artikli 4 lõige 1 selle lahkumisõiguse, ilma et nõutaks eelnevat liikumisvabaduse kasutamist.( ) Teiseks peame loogiliselt asuma seisukohale, et liikumisvabaduselt võetaks absurdselt selle sisu, kui liidu kodanikud saaksid kasutada oma õigust lahkuda oma päritoluriigist ainult eeltingimusel, et nad on juba lahkunud sellest riigist ja siis sinna tagasi tulnud. Et eespool viidatud kohtuotsuses Jipa oli tegemist just niisuguse juhtumiga( ) ja võttes arvesse eelnevaid märkusi, teen ettepaneku, et nimetatud kohtuotsuses esitatud märkusi laiendataks niisuguse kodaniku olukorrale, kes ei ole liidus veel ringi liikunud. Sellist hinnangut kinnitab lisaks direktiivi 2004/38 artikkel 3, milles on nähtud ette, et seda direktiivi „kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis”. P. Aladzhovi olukord kuulub seega vaieldamatult direktiiviga 2004/38 tagatud liidu kodanike liikmesriikides vaba liikumise ja elamise õiguse valdkonda.

26. Põhiline probleem, mille see kohtuasi tõstatab, seisneb seega muus. Euroopa Kohus peab siin kindlaks tegema, kas liidu kodanike liikumisvabadust võib piirata täielikus kooskõlas direktiiviga 2004/83 põhjustel, mis on seotud avalik-õiguslike võlgade, käesoleval juhul maksuvõlgade sissenõudmisega. Teisisõnu tuleb teha kindlaks, kas ja missugusel määral võib liikmesriik tugineda avalikule korrale, et õigustada riigist lahkumise keelu meedet, mis on võetud mõne kodaniku suhtes põhjendusel, et viimane võlgneb riigikassale summa, mida peetakse märkimisväärseks. Et hinnata, kas niisugune meede on kooskõlas direktiivi 2004/38 artiklis 27 sätestatud nõuetega, tuleb järgida arutluskäiku, mis koosneb kahest minu arvates väga erinevast etapist. Kõigepealt tuleb teha kindlaks, kas põhjendus on niisugune, mida on silmas peetud direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikes 1; seejärel tuleb kontrollida selle meetme proportsionaalsust, kohaldades direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikes 2 nimetatud kriteeriumeid – mida kontrollime, analüüsides teist ja kolmandat eelotsuse küsimust, mida on vaja analüüsida koos.

B. Esimene küsimus

27. Enne, kui hakkan üksikasjalikult analüüsima seda esimest etappi, pean mainima, et Bulgaaria valitsus ei soovinud praegusesse eelotsusemenetlusse astuda. Euroopa Kohtul ei ole niisiis konkreetseid selgitusi, mida see valitsus oleks võinud anda eesmärkide kohta, mida tema põhikohtuasjas vaidlustatud õigusaktidega taotletakse; võttes arvesse kohtutoimiku olukorda, sunnib see asjaolu mind arvama, et Euroopa Kohtule oleks ohtlik anda lõplik hinnang nendele eesmärkidele ainult oletuste põhjal, lõpliku hinnangu peab suures osas andma eelotsusetaotluse esitanud kohus.

28. Märgin lisaks, et eelotsusetaotluse esitanud kohus toob nii eelotsusetaotluses kui ka esimese küsimuse tekstis välja lahknevuse Bulgaaria põhiseaduse – milles ei nähta ette niisugust põhjendust nagu avalik kord – ja siseriikliku seaduse vahel, mille alusel vaidlusalune otsus põhikohtuasja kaebuse esitaja suhtes tehti ja milles on niisugune põhjendus ette nähtud. Ma nendin siiski, et see meede võeti P. Aladzhovi suhtes ZBLD sätete alusel koostoimes DOPK sätetega. Küsimus, kas asjaolu, et Bulgaaria põhiseaduse asjakohase artikli sõnastuses puudub viide avalikule korrale, on põhiseaduse vastu võtnud võimu teadlik tahe piirata liikumisvabaduse piirangute ulatust veel rohkem, kui seda on tehtud direktiivis endas, on küsimus, mille peavad lahendama Bulgaaria poliitilised ja/või kohtuorganid ning mis ei kuulu seega Euroopa Kohtu pädevusse, täpselt samuti nagu küsimus, kas seadus vastab Bulgaaria põhiseaduses sätestatud nõuetele. Seepärast keskendungi järgnevates arutluskäikudes ainult küsimusele, kas keeld lahkuda liidu liikmesriigist, mida kohaldatakse selle riigi kodaniku suhtes, kes on asjaomase liikmesriigi õiguse kohaselt registreeritud äriühingu juhatuse liige, ja seda võla tõttu, mida see äriühing ei ole tasunud riigiasutusele, võib põhimõtteliselt olla niisugune põhjendus, nagu on avaliku korra kaitse direktiivi 2004/38 artikli 27 lõike 1 tähenduses, mis on üle võetud siseriiklikesse õigusaktidesse, mille alusel seda keeldu kohaldatakse.

29. See täpsustatud, analüüsigem nüüd otseselt seda esimest küsimust.

30. Ma alustan sellest, et paigutan juhtumi, millega oli tegemist Euroopa Inimõiguste Kohtu otsuses Riener vs. Bulgaaria( ) praeguse kohtuasja konteksti. Viidatud kohtuotsuses pidi Euroopa Inimõiguste Kohus tegema otsuse selle kohta, kas Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK”) protokolli nr 4 artikliga 2( ) on kooskõlas meede, millega keelati Bulgaariast lahkuda Austria ja Bulgaaria kodanikul seetõttu, et tal oli väga suur avalik-õiguslik võlg.( ) Euroopa Inimõiguste Kohus leidis tookord, et Bulgaaria õigusaktidega püütakse tagada maksu tasumist( ) ning võetud meetmega taotleti seega avaliku korra ning teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse eesmärki EIÕK tähenduses.( ) Kui Euroopa Inimõiguste Kohus võis teha sellise otsuse, siis seepärast, et EIÕK ja selle protokollidega loodud õiguse kohaselt on lubatud tugineda avalikule korrale, sealhulgas majanduslikel eesmärkidel,( ) ning selles ei ole seega ette nähtud samasugust piirangut nagu direktiivi 2004/38 artikli 27 lõike 1 lõpus. Liidu õiguskorras aktsepteeritakse liidu kodanike vaba liikumise piiramist seega palju vähematel juhtudel ning tagatakse kõrgem kaitse tase kui see, mis on tagatud EIÕK süsteemiga.

31. Direktiivi 2004/38 artiklis 27 on nõutud, et põhjendustega, mille tõttu tuginetakse avalikule korrale, kaitstakse „mõnd ühiskonna põhihuvi”,( ) välistades samal ajal, et sellele võiks tugineda „majanduslikel eesmärkidel”.( ) Siin on vaja teada, millist eesmärki siseriiklike õigusaktidega tegelikult taotletakse. Selles osas annab teavet üksnes eelotsusetaotlus, milles on rohkemat täpsustamata märgitud, et Bulgaaria Vabariik „võtab eelarvevahendite tagamise eesmärgil meetmeid avalik-õiguslike võlgade sissenõudmiseks, kuna kõnealuste vahendite tagamine on üldise huvi küsimus”.( ) Eelotsuse küsimuse sõnatuses on piirdutud sellega, et meenutatakse, et meede võetakse eelarvevahendite tagamise eesmärgil, kuid on mainitud ka, et avalik-õiguslike võlgade sissenõudmisega taotletakse siseriiklikus õiguses „kaaskodanike õiguste kaitse” eesmärki. Võlgnikust äriühingu maksuvõla olemasolu kirjeldatakse lisaks kui ohtu, „mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi”, seda põhihuvi siiski nimetamata.

32. Niisugusel juhul on kaks võimalikku tõlgendust.

33. Võib kas asuda seisukohale, et maksuvõlgade sissenõudmisel ei ole muud eesmärki peale selle, et võlgnikku sunnitakse oma võlga tasuma. See on käsitlus, mille puhul kaldutakse samastama riiki mis tahes ettevõtjaga, kes püüab sisse nõuda tuvastatud võlga. Riik taotleks peamiselt, kui mitte eranditult, majanduslikku eesmärki. Kui taotletakse ainult riigi tulude laekumise tagamise eesmärki, ei ole niisugune direktiivi 2004/38 artikli 27 lõike 1 alusel esitatud põhjendus nagu avalik kord selgelt lubatud.( )

34. Probleemi võib käsitada ka teistmoodi, võttes arvesse praeguse võlausaldaja täiesti erilist laadi ja maksu otstarvet. Ei ole võimalik välistada, et Bulgaaria õigusaktid on kehtestatud mingitel muudel kaalutlustel kui majanduslikud kaalutlused, sest oma maksuvõlgu tasudes saab iga maksukohustuslane teadlikuks enda kuuluvusest kogukonda, mille suhtes ta näitab ka üles oma solidaarsust. Muidugi on tasutav maks mõeldud peamiselt teatavate riigivalitsemise või infrastruktuuri rajamise toimingute rahastamiseks ning kui me peaksime valima selle käsitluse, on kerge järeldada, et maksu tasumisel on majanduslik eesmärk. Niisugune lähenemine tundub mulle siiski piiratud, sest tegemist ei ole ükskõik missuguste toimingute või infrastruktuuride rahastamisega. Peale maksu sissenõudmise on mängus – või vähemalt võivad olla – ühekorraga riigi peamiste ülesannete kestmajäämine ning ühiskondliku solidaarsuse ja asjaomases kogukonnas koos elamise tahte alused. Võib-olla nii tulebki tõlgendada eelotsusetaotluse esitanud kohtu mõtet, et põhikohtuasjas vaadeldava meetmega taotletakse ka „kaaskodanike õiguste kaitse” eesmärki. Igal juhul näib alati paikapidav mõte, et maksu eesmärk on anda riigile vahendid nende ümberjaotamiseks, et tagada minimaalne sotsiaalne ühtekuuluvus, olevat mulle väga kaugel puhtalt majanduslikust loogikast, mida iseloomustab isikliku kasu tagaajamine iga hinnaga.

35. Seega ja minu arvates ei saa kollektiivseid põhihuvisid, mida kaitstakse, kui riik võtab maksu ja nõuab selle sisse, taandada süstemaatiliselt ja automaatselt ainult nende majanduslikule mõõtmele, kusjuures Euroopa Kohus on muide nõustunud, et asjaolu, et õigusnormid on niisugused, mis võimaldavad saavutada erandliku põhjendusega eesmärkide kõrval muid, majanduslikku laadi eesmärke, mida võidakse taotleda, ei välista veel võimalust tugineda sellele erandlikule põhjendusele.( )

36. Kõikidel juhtudel peab liikmesriik, kelle õigusaktide või õigusnormidega on tegemist, selgitama ja seletama eriti üksikasjalikult põhjuseid, miks ta arvab, et maksuvõlgade sissenõudmata jätmine seab tema avaliku korra tõesti ohtu. Vaidlemata vastu võimaliku seose olemasolule maksuvõlgade sissenõudmise ja avaliku korra kaitsmise vahel, arvan selles küsimuses siiski, et avalikule korrale on võimalik tugineda ainult täiesti erakorralistel asjaoludel, mis nõuavad, et asjaomane liikmesriik tõendaks eriti täpselt ja tooks välja põhjused, miks ta leiab, et maksuvõla sissenõudmata jätmine seab ohtu tema avaliku korra, ning seda enam, et võla summat, alates millest võib võtta vaba liikumist piirava meetme, peetakse siseriiklikus õiguses küll märkimisväärseks, kuid mulle ei tundu see esmapilgul niisugune, mis seab ohtu need põhihuvid, millest ma just kõnelesin.

37. Eelnevatest märkustest võib seega teha kaks järeldust. Esiteks ei ole minu meelest võimalik välistada a priori ja igas olukorras, et maksuvõlgade sissenõudmine võib teatavatel tingimustel olla avaliku korraga seotud erand. Teiseks nõuab otsuse tegemine küsimuses, kas põhikohtuasjas on võimalik õigustada meedet, millega piiratakse liidu kodanike vaba liikumist, avaliku korraga, eelotsusetaotluse esitanud kohtult, et ta analüüsiks siseriikliku maksusüsteemi üldist filosoofiat ja konkreetset konteksti, milles vaidlusalune meede võeti. Lõpuks meenutan, et hinnates põhikohtuasjas vaadeldava meetme kokkusobivust liidu õigusega, ei tohi piirduda selle põhjenduse kindlaksmääramisega, millele tugineti, vaid meede peab lisaks vastama teistele kriteeriumidele, mis on kehtestatud direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikes 2, mida ma teise ja kolmanda küsimuse käsitlemise raames just analüüsingi.

38. Selles olukorras ja arvestades, et kohtutoimik on puudulik, teen ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimesele küsimusele nii, et meede, milleks on liidu liikmesriigist lahkumise keeld, mida kohaldatakse kõnealuse liikmesriigi kodaniku suhtes, kes on asjassepuutuva riigi õiguse alusel registreeritud äriühingu juhatuse liige, selle äriühingu riigiasutusele tasumata võla tõttu, võib põhimõtteliselt olla õigustatud niisuguse erandliku põhjusega nagu avalik kord direktiivi 2004/38 artikli 27 lõike 1 tähenduses, tingimusel et seda võlga nõutakse sisse muude ülimuslike huvide tõttu kui majanduslikud huvid, mida sissenõudmata jätmine tõesti kahjustab – seda asjaolu peab kontrollima siseriiklik kohus, tehes kindlaks põhjused, miks võeti vastu siseriiklikud õigusaktid, mille alusel võeti see meede, ja selle meetme võtmise konkreetsed asjaolud.

C. Teine ja kolmas küsimus

39. Oma teises ja kolmandas küsimuses – mida tuleb analüüsida koos – tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas meede, millega põhikohtuasja kaebuse esitajal keelati riigist lahkuda, vastab direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikes 2 nimetatud tingimustele. Nimetatud lõike kohaselt ei piisa sellest, et liidu kodaniku liikumisvabadust piirava meetme eesmärk kuulub nende põhjenduste hulka, mida on nimetatud direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikes 1. Niisugune meede peab ka osutuma proportsionaalseks, põhinema asjaomase isiku isiklikul käitumisel, mis peab kujutama endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu ühiskonna põhihuvile, mida meetmega püütakse niimoodi kaitsta.

40. Mis puudutab küsimust, kas põhikohtuasjas vaadeldava meetmega, mille kohta palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul sõnaselgelt seisukoha võtta, järgitakse proportsionaalsuse põhimõtet, siis Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb veenduda, et see, kuidas siseriikliku meetmega lahkumisõigust piiratakse, suudab tagada selle meetme eesmärgi saavutamise ega lähe kaugemale sellest, mis on meetme eesmärgi saavutamiseks vajalik.( ) Teisisõnu peab meede, mis põhikohtuasja kaebuse esitaja suhtes võeti, selleks, et direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikes 2 nimetatud tingimused oleksid täidetud, olema sobiv ja taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalik.( ) Lisaks tuleb piirava meetme proportsionaalsuse hindamisel arvesse võtta ka nende õigusnormide ühtlust ja süstemaatilisust, mille alusel see meede võeti.( )

41. Märgin seega, et kõnesolev meede võeti ainult põhikohtuasja kaebuse esitaja kui võlgnikust äriühingu juhatuse ühe liikme suhtes, samal ajal kui sellel äriühingul on kokku kolm juhatuse liiget, kellel on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ja põhikohtuasja kaebuse esitaja mõlema sõnul samasugused volitused, et esindada äriühingut „koos ja solidaarselt”. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on vaidlusaluse meetme võtmine just P. Aladzhovi suhtes „subjektiivne ega tugine konkreetsetele kriteeriumidele”. Lisaks on see, kui põhikohtuasja kaebuse esitaja jäetakse ilma lahkumisõigusest – kuigi tulud, mida ta võib oma kutsetegevusest saada, sõltuvad just selle õiguse kasutamisest – teatavas mõttes vastuolus maksuvõlgade sissenõudmise eesmärgi endaga. Selles olukorras on vähemalt mõistlik kahelda, kas siseriiklikud õigusnormid on süstemaatilised ja ühtlased.

42. Nagu ma juba märkisin, tuleb kindlaks teha ka, kas sissenõutav võlg on tõesti märkimisväärne. Selles osas meenutan, et lävi, millest alates on Bulgaaria õiguses maksuasutustel lubatud pöörduda siseministeeriumi haldusalas asuvate asutuste poole, et viimased võtaksid riigist lahkumise keelu meetme, on 5000 Bulgaaria leevi, st umbes 2500 eurot. Kuid ka selle puhul kahtlen ma, kas kõik nii suured võlad riigi suhtes võivad tõesti seada ohtu muud põhihuvid peale majanduslike, mida ma kirjeldasin esimese küsimuse raames, välja arvatud täiesti erakorraline olukord, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks ka siin veel hindama eriti üksikasjalikult.

43. Lõpuks on raske väita, et ei ole alternatiivseid ja sama tõhusaid meetmeid, mis piiravad liikumisvabadust samal ajal vähem. Põhikohtuasja kaebuse esitaja suhtes võetud meede ei ole ajaliselt piiratud ja näib, et seda ei saa üle vaadata nii kaua, kui võlg ei ole sisse nõutud või ei ole moodustatud tagatisi, mis vastavad selle summale. Eelotsusetaotluse esitanud kohtule näib, et on üsna vähetõenäoline või isegi võimatu, et see meede vaadatakse üle või selle peale esitatakse kaebusi. Lisaks toob liikumisvabaduse igasugune piiramine endaga kaasa mitme niisuguse põhiõiguse potentsiaalse rikkumise, mille kasutamine sõltub vabadusest minna ja tulla. Põhikohtuasja kaebuse esitaja suhtes võeti seega eriti piirav meede, mille tõhusus oli kokkuvõttes üsna suhteline, kui selle tagajärjeks on – nagu näib olevat P. Aladzhovi puhul – see, et tal takistatakse oma kutsetegevusega tegelemast. Viimane märgib õigesti, et kaaluda võiks ühe osa töötasu arestimist. Lisaks tuleb võtta arvesse ka kõiki alternatiivseid toimimisviise, mida liidu õigus pakub. Selleks tuleb mõistagi arvesse võtta – nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus õigesti märkis – võimalust algatada vastastikuse abi menetlus niisuguste võlgade sissenõudmise alal, mis on seotud eelkõige käibe‑ ja tollimaksuga( ) – maksud, mille tõttu just tekkiski võlg võlgnikust äriühingul, mille üks juhatuse liige on P. Aladzhov. See menetlus tagab nii Bulgaaria riigile, et isegi juhul, kui P. Aladzhov kasutab oma lahkumisõigust selleks, et minna püsivalt elama teise liikmesriiki, ei saa ta hoolimata niisugusest muutusest vabastada ennast oma maksukohustustest, mis tal on Bulgaaria riigikassa suhtes.

44. Kõikidest esitatud põhjendustest lähtudes tuleb minu arvates järeldada, et asjaomase isiku lahkumisõigusesse sekkuti ebaproportsionaalselt. Seega on juba praegu lubatud asuda seisukohale, et isegi eeldusel, et liidu kodaniku liikumisvabadust piiravat meedet võib põhjendada avaliku korraga – põhjendus, mis on nähtud ette direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikes 2 –, on see meede nimetatud direktiiviga vastuolus ainuüksi seepärast, et sellega rikutakse proportsionaalsuse põhimõtet.

45. Lisaks ja isegi juhul, kui Euroopa Kohus otsustab hoolimata sellest järeldusest analüüsida ka direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikes 2 kehtestatud kriteeriumeid, tuleb tõdeda, et vaidlusalust meedet ei võetud põhikohtuasja kaebuse esitaja rangelt isikliku käitumise põhjal ega võttes arvesse asjaolu, et see käitumine kujutab endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu Bulgaaria ühiskonna ühele põhihuvile. Siseriikliku õiguse hetkeseis näitab, et niipea, kui täitevametnik palub siseministeeriumi haldusalas olevatel pädevatel asutustel võtta riigist lahkumise keelu meede, on need asutused kohustatud seda tegema. Siin on tegemist piiratud pädevusega. Piisab sellest, kui täitevametnik mainib oma taotluses maksuvõlga, mis ületab 5000 Bulgaaria leevi, täitemenetluse algatamist, võlgnikust äriühingu kindlakstegemist ja juhatuse liiget, kellele lahkumiskeelu otsus on adresseeritud. Täitevametnik ei esitanud oma taotlust seega P. Aladzhovi isikliku käitumise tõttu. Täitevametnik ei teinud niisiis kindlaks, et see käitumine kujutab endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu. Ei ole ka võimalik väita, et ohtu kujutab ainuüksi asjaolu, et isiku maksuvõlg on üle 5000 Bulgaaria leevi, sest direktiivi 2004/38 artikli 27 lõike 2 teises lõigus on täiesti selgelt sätestatud, et seda ohtu peab kujutama endast isiku käitumine, mitte mingi asjaolude seis. Kohtutoimikust ilmneb lisaks, et vaidlusaluses otsuses ei ole üldse viidatud subjektiivsetele ja vahetutele asjaoludele, mis on seotud asjaomase isiku käitumisega (näiteks korduv ulatuslik pettus või oma maksejõuetuse pettuslik organiseerimine) – viide, mis võiks õigustada seda, et see meede võeti ainult tema suhtes.

46. Selles olukorras tuleb järeldada, et direktiivi 2004/38 artikli 27 lõige 2 ei võimalda kehtestada siseriiklikke õigusakte, mis näevad ette, et liikmesriik võtab haldussunnimeetme, milleks on riigist lahkumise keeld, ühe kodaniku suhtes, kes on asjassepuutuva riigi õiguse alusel registreeritud äriühingu juhatuse liige, ja seda võla tõttu, mida see äriühing ei ole tasunud selle riigi ametiasutusele, kui kohtutoimikust ilmneb, et esiteks on see otsus vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega ja teiseks ei põhine see meede hinnangul asjaomase isiku käitumisele, mis võib kujutada endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu.

V. Ettepanek

47. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Administrativen sad Sofia-gradi eelotsuse küsimustele järgmiselt:

1. Meede, milleks on liidu liikmesriigist lahkumise keeld, mida kohaldatakse kõnealuse liikmesriigi kodaniku suhtes, kes on asjassepuutuva riigi õiguse alusel registreeritud äriühingu juhatuse liige, selle äriühingu riigiasutusele tasumata võla tõttu, võib põhimõtteliselt olla õigustatud niisuguse erandliku põhjusega nagu avalik kord Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ (mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ) artikli 27 lõike 1 tähenduses, tingimusel et seda võlga nõutakse sisse muude ülimuslike huvide tõttu kui majanduslikud huvid, mida sissenõudmata jätmine tõesti kahjustab – seda asjaolu peab kontrollima siseriiklik kohus, tehes kindlaks põhjused, miks võeti vastu siseriiklikud õigusaktid, mille alusel võeti see meede, ja selle meetme võtmise konkreetsed asjaolud.

2. Direktiivi 2004/38 artikli 27 lõige 2 ei võimalda kehtestada siseriiklikke õigusakte, mis näevad ette, et liikmesriik võtab haldussunnimeetme, milleks on riigist lahkumise keeld, ühe kodaniku suhtes, kes on asjassepuutuva riigi õiguse alusel registreeritud äriühingu juhatuse liige, ning seda võla tõttu, mida see äriühing ei ole tasunud selle riigi ametiasutusele ja mille summat peetakse siseriiklikus õiguses märkimisväärseks, kui kohtutoimikust ilmneb, et esiteks on see otsus vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega ja teiseks ei põhine see meede hinnangul asjaomase isiku käitumisele, mis võib kujutada endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu.