KOHTUJURISTI ETTEPANEK

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

esitatud 6. juunil 2019 ( 1 )

Kohtuasi C‑233/18

Zubair Haqbin

versus

Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud arbeidshof te Brussel (Brüsseli kõrgem töökohus, Belgia))

Eelotsusetaotlus – Varjupaigapoliitika – Direktiiv 2013/33/EL – Rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded – Artikkel 20 – Materiaalsete vastuvõtutingimuste kitsendamine või tühistamine – Majutuskeskuse sisekorraeeskirjade tõsise rikkumise või väga vägivaldse käitumise eest määratavad karistused – Saatjata alaealise vägivaldne käitumine – Riigisisesed õigusnormid, milles on ette nähtud ajutine ilmajätmine õigusest materiaalsele abile – Kooskõla – Euroopa Liidu põhiõiguste harta

I. Sissejuhatus

1. Arbeidshof te Brussel (Brüsseli kõrgem töökohus, Belgia) palub oma eelotsuse küsimustega Euroopa Kohtul täpsustada direktiivi 2013/33/EL ( 2 ) artikli 20 lõike 4 sätete tähendust, et teha kindlaks, kas ja kui jah, siis kuidas võib liikmesriik jätta saatjata alaealise materiaalsetest vastuvõtutingimustest ilma põhjusel, et ta on pannud toime majutuskeskuste sisekorraeeskirjade tõsise rikkumise või tema käitumine on olnud väga vägivaldne.

2. Eelotsusetaotlus on esitatud kohtuvaidluses, mille pooled on Afganistani kodanikust saatjata alaealine Zubair Haqbin ja Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers (varjupaigataotlejate vastuvõtu föderaalamet, Belgia) ( 3 ). Võttes arvesse Z. Haqbini toime pandud vägivalla tõsidust, määras Fedasil talle karistuse, milleks oli materiaalsete vastuvõtutingimustest ajutine ilmajätmine. See karistus ei tähendanud mitte üksnes seda, et ta pidi jääma väljapoole vastuvõtukeskust, vaid ka seda, et ta ei saanud kasutada ühtegi vastavat teenust.

3. Euroopa Kohtul palutakse jätkata 27. septembri 2012. aasta kohtuotsuses Cimade ja GISTI ( 4 ) ning 27. veebruari 2014. aasta kohtuotsuses Saciri jt ( 5 ) alustatud joont ja täpsustada, kuidas peab vastuvõttev liikmesriik rahvusvahelise kaitse taotleja eest hoolitsema, ( 6 ) kui viimane on saatjata alaealine, kelle käitumine on seadnud ohtu vastuvõtukeskuse töötajad ja teised elanikud.

II. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

4. Vastavalt direktiivi 2013/33 artiklile 1 on selle eesmärk sätestada taotlejate vastuvõtu nõuded liikmesriikides.

5. Selle põhjendustes 9, 14, 25 ja 35 on märgitud: „(9) Liikmesriigid peaksid käesoleva direktiivi kohaldamisel püüdma täielikult tagada lapse parimate huvide ja perekonna ühtsuse põhimõtete täitmise vastavalt Euroopa Liidu põhiõiguste hartale[ ( 7 )], ÜRO 1989. aasta lapse õiguste konventsioonile[ ( 8 )] ning […] inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonile[ ( 9 )]. […] (14) Erivajadustega isikute vastuvõtmine peaks olema siseriiklike ametiasutuste esmane eesmärk, et tagada selliste isikute vastuvõtmisel spetsiaalselt nende vastuvõtu erivajaduste arvesse võtmine. […] (25) Vastuvõtusüsteemi kuritarvitamise võimalikkust tuleks piirata, täpsustades asjaolud, mille korral võib taotlejate materiaalseid vastuvõtutingimusi kitsendada või tühistada, tagades samal ajal kõikidele taotlejatele inimväärse elatustaseme. […] (35) Käesolevas direktiivis austatakse põhiõigusi ja järgitakse iseäranis [hartas] tunnustatud põhimõtteid. Eelkõige püütakse käesoleva direktiiviga tagada inimväärikuse täielik austamine ning edendada kõnealuse harta artiklite 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 ja 47 kohaldamist ja sellest tuleks lähtuda ka direktiivi rakendamisel.“

6. Selle direktiivi artiklis 2 „Mõisted“ on sätestatud: „Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid: […] d) „alaealine“ – alla 18aastane kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik; e) „saatjata alaealine“ – alaealine, kes saabub liikmesriigi territooriumile tema eest asjaomase liikmesriigi õiguse või tavade kohaselt vastutava täiskasvanuta, niikaua kui selline täiskasvanu ei ole teda tegelikult oma hoole alla võtnud; see mõiste hõlmab ka alaealist, kes on jäänud saatjata pärast sisenemist liikmesriikide territooriumile; f) „vastuvõtutingimused“ – nende meetmete täielik kogum, mida liikmesriigid tagavad taotlejatele kooskõlas käesoleva direktiiviga; g) „materiaalsed vastuvõtutingimused“ – vastuvõtutingimused, mis hõlmavad majutust, toitu ja rõivaid, mida antakse loonusena või rahaliste toetuste või kupongidena või nende kolme kombinatsioonina, ning päevaraha; […] i) „majutuskeskus“ – mis tahes koht, mida kasutatakse taotlejate kollektiivseks majutamiseks; […]“.

7. Direktiivi 2013/33 artikli 17 „Materiaalsete vastuvõtutingimuste ja tervishoiu üldised eeskirjad“ lõikes 2 on sätestatud: „Liikmesriigid tagavad, et materiaalsed vastuvõtutingimused võimaldavad taotlejatele piisava elatustaseme, mis tagab neile toimetuleku ja kaitseb nende füüsilist ja vaimset tervist. Liikmesriigid tagavad, et kõnealune elatustase vastab kooskõlas artikliga 21 haavatavate isikute eriolukorrale ning kinnipeetud isikute olukorrale.“

8. Selle direktiivi artikkel 20, mis on ainus säte selle III peatükis „Materiaalsete vastuvõtutingimuste kitsendamine või tühistamine“, on sõnastatud järgmiselt: „1. Liikmesriigid võivad materiaalseid vastuvõtutingimusi kitsendada või erakorralistel ja nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel tühistada, kui taotleja a) lahkub pädeva ametiasutuse määratud elukohast talle sellest teatamata või ilma pädeva ametiasutuse loata, kui on nõutav sellise loa taotlemine, või b) ei täida kohaleilmumise kohustusi või teabe andmise nõuet või nõuet ilmuda siseriiklikus õiguses sätestatud mõistliku aja jooksul varjupaigamenetlusega seoses isiklikele vestlustele või c) on esitanud korduva taotluse, nagu see on määratletud [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta] direktiivi 2013/32/EL [rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (uuesti sõnastatud) ( 10 )] artikli 2 punktis q. […] 2. Liikmesriigid võivad samuti materiaalseid vastuvõtutingimusi kitsendada, kui nad teevad kindlaks, et taotleja on põhjendamatult jätnud rahvusvahelise kaitse taotluse esitamata võimalikult kiiresti pärast sellesse liikmesriiki saabumist. 3. Liikmesriigid võivad materiaalseid vastuvõtutingimusi kitsendada või need tühistada, kui taotleja on varjanud rahaliste vahendite olemasolu ning on seetõttu materiaalsetest vastuvõtutingimustest alusetult kasu saanud. 4. Liikmesriigid võivad määrata kindlaks karistused, mida kohaldatakse majutuskeskuste sisekorraeeskirjade tõsise rikkumise või väga vägivaldse käitumise korral. 5. Otsused materiaalsete vastuvõtutingimuste kitsendamise või tühistamise kohta või käesoleva artikli lõigetes 1, 2, 3 ja 4 osutatud karistuste kohta tehakse iga juhtumi puhul eraldi, objektiivselt ja erapooletult ning neid põhjendatakse. Neid tehakse asjaomase isiku eriolukorda arvesse võttes, eriti artikliga 21 hõlmatud isikute puhul, pidades kinni proportsionaalsuse põhimõttest. Liikmesriigid tagavad igal juhul juurdepääsu vältimatu abi teenustele kooskõlas artikliga 19 ning tagavad kõikidele taotlejatele inimväärse elatustaseme. 6. Liikmesriigid tagavad, et materiaalseid vastuvõtutingimusi ei kitsendata ega tühistata enne, kui lõike 5 kohane otsus on vastu võetud.“

9. Direktiivi 2013/33 IV peatükk „Sätted haavatavate isikute kohta“ sisaldab muu hulgas artikleid 21–24.

10. Selle direktiivi artiklis 21 „Üldpõhimõte“ on ette nähtud, et liikmesriigid võtavad seda direktiivi rakendavas riigisiseses õiguses arvesse haavatavate isikute, eelkõige alaealiste ja saatjata alaealiste olukorda.

11. Direktiivi 2013/33 artikli 22 „Haavatavate isikute vastuvõtu erivajaduste hindamine“ lõike 1 kolmandas lõigus ja lõikes 3 on sätestatud: „Liikmesriigid tagavad, et vastuvõtu erivajadustega isikutele käesoleva direktiivi kohaselt toe andmisel võetakse kogu varjupaigamenetluse jooksul arvesse nende erivajadusi, ja näevad ette nende olukorra asjakohase jälgimise. […] 3. Artikli 21 kohaselt võib vastuvõtu erivajadustega isikuteks pidada haavatavaid isikuid, kes seega saavad eritoetust vastavalt käesolevale direktiivile.“

12. Selle direktiivi artiklis 23, mis käsitleb alaealisi, on sätestatud: „1. Liikmesriigid peavad käesoleva direktiivi alaealistega seotud sätteid rakendades silmas eelkõige lapse parimaid huvisid […] 2. Lapse parimaid huvisid hinnates võtavad liikmesriigid eelkõige piisavalt arvesse järgmisi tegureid: […] b) alaealise heaolu ja sotsiaalne areng, arvestades eelkõige alaealise tausta; c) ohutus- ja turvalisuskaalutlused, eelkõige siis, kui on oht, et alaealine on inimkaubanduse ohver; […]“.

13. Selle direktiivi artikli 24, mis käsitleb omakorda saatjata alaealisi, lõikes 2 on ette nähtud: „Saatjata alaealised, kes on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse, paigutatakse alates hetkest, mil nad territooriumile lubatakse, kuni hetkeni, mil nad on kohustatud vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt, kus nad rahvusvahelise kaitse taotluse esitasid või kus seda läbi vaadatakse, lahkuma: […] c) majutuskeskustesse, kus on erivõimalused alaealiste jaoks; d) muudesse alaealistele sobivatesse majutuskohtadesse. […]“.

B. Belgia õigus

14. 12. jaanuari 2007. aasta varjupaigataotlejate ja teatavate muude välismaalaste kategooriate vastuvõtmise seadust (wet betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen) ( 11 ) ei olnud põhikohtuasja faktiliste asjaolude asetleidmise ajal veel muudetud, et võtta üle direktiiv 2013/33.

15. Vastuvõtuseaduse artikli 2 punkti 6 kohaselt on materiaalne abi „abi, mida annab [Fedasil] või partner vastuvõtu raames ja mis hõlmab eelkõige majutust, toitlustust, rõivaid, arstlikku, sotsiaalset ja psühholoogilist abi ning päevaraha. See hõlmab ka õigusabi, niisuguseid teenuseid nagu suuline tõlge ja koolitused ning vabatahtliku tagasipöördumise programmis osalemist“.

16. Selle seaduse artikli 3 esimeses lõigus on sätestatud, et „[i]gal varjupaigataotlejal on õigus vastuvõtule, mis tagab talle inimväärse elu“.

17. Selle seaduse artiklis 5 on täpsustatud, et „[i]lma et see piiraks […] korrakaitsemeetmeid ja karistusi käsitleva III raamatu III jaotise kohaldamist, ei saa käesolevas seaduses kirjeldatud materiaalset abi ühelgi juhul tühistada“.

18. Vastuvõtuseaduse III raamatu III jaotise „Korrakaitsemeetmed ja karistused“ artiklis 45 on sätestatud: „Vastuvõetule võib määrata artiklis 19 nimetatud karistuse, kui ta paneb toime vastuvõtukeskuste suhtes kohaldatavate õigusnormide ja toimimisreeglite tõsise rikkumise. Karistuse valikul võetakse arvesse rikkumise laadi ja tõsidust ning selle toimepanemise konkreetseid asjaolusid. Määrata võib ainult järgmisi karistusi: […] 7) majutuskeskuse materiaalsest abist ajutine ilmajätmine maksimaalselt üheks kuuks. Karistusi määrab vastuvõtukeskuse direktor või vastutav töötaja. Teise lõigu punktis 7 nimetatud karistuse peab kinnitama [Fedasili] peadirektor kolme tööpäeva jooksul alates päevast, mil vastuvõtukeskuse direktor või vastutav töötaja karistuse määras. Kui karistust selle tähtaja jooksul ei kinnitata, on ajutise ilmajätmise meede automaatselt tühistatud. Karistuse määranud asutus võib karistust selle täitmise ajal vähendada või selle tühistada. Karistuse määramise otsus tehakse objektiivselt ja erapooletult ning seda põhjendatakse. Ilma et see piiraks teise lõigu punktis 7 nimetatud karistuse kohaldamist, ei tohi karistuse täitmine viia käesoleva seaduse alusel antava materiaalse abi täielikult tühistamise või arstliku abi vähenemiseni. Teise lõigu punktis 7 nimetatud karistus toob kaasa selle, et isiku puhul, kellele see määratakse, on välistatud ükskõik missuguses teises vormis vastuvõtt peale arstiabi niisugusena, nagu see on ette nähtud selle seaduse artiklites 24 ja 25. Teise lõigu punktis 7 nimetatud karistuse saab määrata ainult vastuvõtukeskuse sisekorraeeskirjade väga tõsise rikkumise korral, mis seab ohtu vastuvõtukeskuse töötajad või teised elanikud või toob kaasa märkimisväärse ohu turvalisusele või avaliku korra tagamisele vastuvõtukeskuses. Isik, kellele määratakse karistus, mis seisneb õiguse ajutises äravõtmises, tuleb enne selle määramist ära kuulata. […]“.

III. Põhikohtuasja faktilised asjaolud ja eelotsuse küsimused

A. Faktilised asjaolud

19. Afganistani kodanik Z. Haqbin esitas 23. detsembril 2015 Belgia ametiasutustele saatjata alaealisena rahvusvahelise kaitse taotluse. Ta majutati seejärel Sugny ja Broechemi (Belgia) majutuskeskustesse ning talle määrati kohaldatavate riigisiseste õigusnormide alusel eestkostja, kes teda esindab ja abistab. ( 12 )

20. Z. Haqbin osales 18. aprillil 2016 kakluses, millesse olid Broechemi majutuskeskuses segatud erineva etnilise päritoluga kodanikud. Politsei kohaldas tema suhtes kinnipidamist ja vabastas ta 19. aprillil 2016. Samal päeval otsustas selle majutuskeskuse direktor määrata Z. Haqbinile vastuvõtuseaduse artiklis 45 ette nähtud distsiplinaarkaristuse. ( 13 ) See karistus ei tähenda üksnes seda, et alaealine peab viibima ajutiselt väljaspool majutuskeskust, vaid ka seda, et ta ei saa kasutada ühtegi vastavat teenust, näiteks eined, rõivad, tegevused, ja kui tegemist ei ole just vältimatu arstiabiga, ei saa ta ka arstlikku, sotsiaalset ega psühholoogilist abi.

21. Fedasili peadirektor jättis selle otsuse 21. aprillil 2016 vastavalt kohaldatavatele riigisisestele õigusnormidele muutmata.

22. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et kõnealune isik magas öödel vastu 19. ja 21. aprilli 2016 ja seejärel öödel vastu 24. aprilli kuni 1. maid 2016 Brüsseli Maximilieni pargis. Selle aja jooksul, st 25. aprillil 2016 esitas Z. Haqbini eestkostja arbeidsrechtbank te Antwerpenile (Antverpeni töökohus, Belgia) kaebuse, et saavutada õiguse äravõtmise meetme peatamine. ( 14 ) See kaebus jäeti erakorralise kiireloomulisuse puudumise tõttu rahuldamata, sest Z. Haqbin ei suutnud tõendada, et tal ei ole peavarju.

23. Z. Haqbin võeti 4. mail 2016 vastu Poelcapelle’i majutuskeskusesse (Belgia).

24. Z. Haqbini eestkostja vaidlustas seejärel otsused, millega temalt võeti õigus viibida Broechemi majutuskeskuses, Nederlandstalige arbeidsrechtbank Brusselis (Brüsseli hollandikeelne töökohus, Belgia) 5. juuli 2016. aasta kaebusega. See eestkostja leidis, et niisugustel asjaoludel oli Fedasil kohustatud andma õiguse vastuvõtule või nägema ajaks, mil kõnesolevalt isikult oli võetud õigus vastuvõtule, ette garantiid seoses tema inimväärikusega, ning palus hüvitada mittevaralise kahju ühe euro ulatuses.

25. Nederlandstalige arbeidsrechtbank Brussel (Brüsseli hollandikeelne töökohus) jättis 21. veebruari 2017. aasta otsusega selle kaebuse põhjendamatuse tõttu rahuldamata, leides, et Z. Haqbin nõudis, et hüvitataks kahju, mille puhul ei ole tõendatud, et see on tõesti olemas.

26. Eestkostja esitas 27. märtsi 2017. aasta kohtuotsuse peale eelotsusetaotluse esitanud kohtule apellatsioonkaebuse.

B. Eelotsusetaotluse põhistus

27. Esiteks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas liikmesriik võib direktiivi 2013/33 artikli 20 lõike 4 kohaselt majutuskeskuse sisekorraeeskirjade tõsise rikkumise või väga vägivaldse käitumise korral materiaalsed vastuvõtutingimused tühistada või neid kitsendada. Ta viitab selles küsimuses arvamusele, mida on avaldanud kontaktkomitee, mis asutati selleks, et liikmesriike direktiivi 2013/33 ülevõtmisel abistada, ( 15 ) ja arvamusele, mida on avaldanud ÜRO pagulaste ülemvolinik ( 16 ). Nad leiavad, et direktiivi 2013/33 artikli 20 lõigetes 1–3 on toodud ammendav loetelu põhjustest, mis õigustavad materiaalsete vastuvõtutingimuste kitsendamist või tühistamist, ning selle direktiivi artikli 20 lõikes 4 on seega silmas peetud muud liiki karistusi. Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab ka arvamusele, mille on andnud Raad van State (Belgia riiginõukogu), kelle sõnul ei ole niisugune tõlgendus ainuvõimalik, võttes arvesse selle direktiivi artikli 20 lõigete 4–6 sõnastust ja omavahelist suhet. ( 17 )

28. Teiseks on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, missugused toimingud peab pädev riigisisene asutus konkreetselt tegema, et tagada direktiivi 2013/33 artikli 20 lõigete 5 ja 6 tähenduses inimväärne elatustase kõikidele taotlejatele, sh taotlejale, kellelt on võetud ajutiselt õigus majutuskeskuses viibida.

29. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lükkab tagasi Fedasili argumendid, mille kohaselt piisab selleks, et nimetatud kohustus oleks täidetud, eestkostja täidetavatest ülesannetest. Tuginedes riigisisestele õigusnormidele, mis käsitlevad saatjata välismaalasest alaealiste kaitset, märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et eestkostja ei ole seaduse järgi ise kohustatud saatjata alaealise majutust tagama, ning välistab täielikult eestkostja tegevusetuse. ( 18 )

30. Küll aga avaldab eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtlust toimingute kohta, mille pädev riigisisene asutus peab tegema. Ta märgib, et selle seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt ( 19 ), mille tulemusena võeti vastu 6. juuli 2016. aasta seadus, millega muudetakse 12. jaanuari 2007. aasta varjupaigataotlejate ja teatavate muude välismaalaste kategooriate vastuvõtmise seadust ( 20 ), on niisugune kohustus täidetud, kui Fedasil lisab õigusest ilmajätmise otsusele loetelu kodutute varjupaikadest, kuhu taotleja võib minna. Üksnes juhul, kui on tõendatud, et taotleja ei saa tõesti neid infrastruktuure kasutada, on Fedasil siis kohustatud leidma hiljem alternatiivse lahenduse.

31. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus, kas niisugune menetlus võimaldab täita direktiivi 2013/33 artikli 20 lõikes 5 nimetatud kohustuse või kas selle täitmiseks on vaja, et pädev riigisisene asutus tagaks majutuse enne, kui võtab taotlejalt õiguse viibida vastuvõtukeskuses.

32. Kolmandaks juhul, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et direktiivi 2013/33 artikli 20 lõikes 4 ette nähtud karistused võivad esineda materiaalse vastuvõtutingimuste kohaldamise välistamise vormis, tekib eelotsusetaotluse esitanud kohtul küsimus, kas direktiivi artikli 20 lõikest 5, artiklitest 21–23 ja artikli 24 lõikest 2 lähtudes võib niisuguseid karistusi määrata alaealisele ja konkreetselt saatjata alaealisele. Ta lisab, et samas kontekstis kerkib ka küsimus, kas need alaealistele määratud karistused on kooskõlas harta artiklitega 1, 3, 4 ja 24, millele on viidatud selle direktiivi põhjenduses 35 ( 21 ).

C. Eelotsuse küsimused

33. Arbeidshof te Brussel (Brüsseli kõrgem töökohus) otsustas seega menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused: „1. Kas direktiivi [2013/33] artikli 20 lõikeid 1–3 tuleb tõlgendada nii, et need määravad lõplikult kindlaks juhtumid, mil materiaalseid vastuvõtutingimusi võib kitsendada või tühistada, või nähtub artikli 20 lõigetest 4 ja 5, et õiguse materiaalsetele vastuvõtutingimustele võib ära võtta ka majutuskeskuste sisekorraeeskirjade tõsise rikkumise või väga vägivaldse käitumise eest määratud karistusena? 2. Kas [nimetatud direktiivi] artikli 20 lõikeid 5 ja 6 tuleb tõlgendada nii, et enne karistuse määramist või otsuse tegemist materiaalsete vastuvõtutingimuste kitsendamise või tühistamise kohta ja viidatud otsuste tegemisel peavad liikmesriigid kindlaks määrama vajalikud meetmed, et tagada õigus inimväärsele elatustasemele ajavahemikul, mil õigus vastuvõtule on ära võetud, või saab viidatud sätete nõudeid täita seeläbi, et pärast materiaalsete vastuvõtutingimuste kitsendamise või tühistamise otsuse tegemist kontrollitakse, kas otsuse subjektiks olevale isikule on tagatud inimväärne elatustase, ning vajaduse korral võetakse kohe vajalikud meetmed? 3. Kas direktiivi [2013/33] artikli 20 lõikeid 4–6 koosmõjus artiklitega 14 ja 21–24 ning põhiõiguste harta artiklitega 1, 3, 4 ja 24 tuleb tõlgendada nii, et alaealise, täpsemalt saatjata alaealise suhtes võib võtta meetme või karistuse, millega ta jäetakse ajutiselt (või lõplikult) ilma õigusest materiaalsetele vastuvõtutingimustele?“

IV. Õiguslik analüüs

34. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib Euroopa Kohtult, missugune on direktiivi 2013/33 artiklis 20 sätestatud nõuete ulatus, kui taotleja paneb toime majutuskeskuse sisekorraeeskirjade tõsise rikkumise või käitub väga vägivaldselt. Kui esimene ja teine eelotsuse küsimus puudutavad kohtlemist, mis on tagatud igale taotlejale, olenemata nende vanusest ja olukorrast, siis kolmas eelotsuse küsimus on kitsam ja puudutab konkreetselt Z. Haqbini, st saatjata alaealise olukorda.

35. Arvan, et neid küsimusi tuleb käsitleda konkreetselt saatjata alaealise olukorrast lähtudes. Põhikohtuasi puudutab ennekõike saatjata alaealise liikmesriigis vastuvõtmise korda. Tema olukorras on vajalik eriline kaitse ja sobiv vastuvõtmise kord ning direktiivi 2013/33 artikli 20 tõlgendus põhineb niisuguste konkreetsete sätete suhtel, mis ei ole toodud mitte üksnes selles direktiivis, vaid ka hartas. ( 22 )

36. Teen seega ettepaneku analüüsida neid küsimusi, keskendudes saatjata alaealise eriolukorrale.

A. Esimene eelotsuse küsimus

37. Esimese ja kolmanda eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt Euroopa Kohtult, kas direktiivi 2013/33 artikli 20 lõikega 4 on vastuolus riigisisesed õigusaktid, mis võimaldavad jätta saatjata alaealise materiaalsetest vastuvõtutingimustest ilma seetõttu, et ta on pannud toime teda majutanud majutuskeskuse sisekorraeeskirjade tõsise rikkumise või käitunud väga vägivaldselt.

38. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on seega küsimus, missugune on nende „karistuste, mida kohaldatakse“, laad ja ulatus, mille vastuvõttev liikmesriik võib selle direktiivi artikli 20 lõike 4 alusel määrata.

39. Sellele küsimusele vastamiseks on vaja tutvustada selle direktiivi artikli 20 sõnastust ja ülesehitust ning selle sätte eesmärki.

1. Direktiivi 2013/33 artikli 20 sõnastus, ülesehitus ja eesmärk

40. Seoses direktiivi 2013/33 artikli 20 lõikes 4 nimetatud „karistuste, mida kohaldatakse“, laadi ja ulatusega tekib kahtlusi, sest selle artikli pealkiri on „Materiaalsete vastuvõtutingimuste kitsendamine või tühistamine“ ning see on III peatüki ainus artikkel ja kannab peatükiga sama pealkirja. Selle artikli lõike 4 sõnastus erineb siiski väga selgelt eelnevate lõigete sõnastusest, sest liidu seadusandja ei ole sõnaselgelt märkinud, et vastuvõttev liikmesriik võib materiaalseid vastuvõtutingimusi kitsendada või need tühistada. Ta on ainult täpsustanud, et liikmesriigid „võivad määrata kindlaks karistused, mida kohaldatakse“ majutuskeskuste sisekorraeeskirjade tõsise rikkumise või väga vägivaldse käitumise korral.

41. See sõnastus ja kaalutlusruum, mille see vastuvõtvale liikmesriigile jätab, on põhjendatud liidu seadusandja põhjenduste seisukohast.

42. Vastupidi direktiivi 2013/33 artikli 20 lõigetes 1–3 silmas peetud põhjustele viitavad „majutuskeskuste sisekorraeeskirjade tõsine rikkumine“ ja „väga vägivaldne käitumine“ tegudele, mis ei või rikkuda mitte üksnes korda ja turvalisust vastuvõtukeskuses, vaid kujutada endast ka süütegu. Liidu seadusandja peab seega silmas tegusid, mille laadi ja tõsidust saavad hinnata ainult pädevad riigisisesed asutused, lähtudes vastuvõtva liikmesriigi seadustest ja määrustest. See seadusandja viitab ka tegudele, mille toimepanemine eeldab selle riigi õigussüsteemis ja kohaldatava õiguse järgi, et võetakse distsiplinaarset, halduslikku või karistusõiguslikku laadi erimeede või määratakse niisugune erikaristus, mis võib ületada materiaalsete vastuvõtutingimuste kitsendamise või tühistamise.

43. Seega, vastupidi direktiivi 2013/33 artikli 20 lõigetes 1–3 nimetatud põhjustele eeldab lõikes 4 nimetatud põhjus, et vastuvõtvale liikmesriigile jäetakse kaalutlusruum. See võimaldab tal hinnata, mil määral tuleb taotlejat, kes on toime pannud majutuskeskuse sisekorraeeskirjade tõsise rikkumise või olnud väga vägivaldne, karistada, võttes arvesse teo laadi ja tõsidust. See kaalutlusruum võimaldab tal ka arvesse võtta asjaomase teo toimepanemise konkreetseid asjaolusid, samuti selle toimepanija vanust, tausta ja spetsiifilisi kaitsevajadusi.

44. Kaalutlusruumil, mis tal selles küsimuses on, on siiski omad piirid.

45. Esiteks peab liikmesriik austama põhiõigusi, nagu ilmneb direktiivi 2013/33 põhjendusest 35. Järelikult tuleb selle direktiivi artiklit 20 mõista ja tõlgendada, lähtudes eelkõige vastavalt harta artiklites 1 ja 24 sätestatud inimväärikuse austamisest ja lapse õigustest.

46. Teiseks peab vastuvõttev liikmesriik täitma selle direktiivi artikli 20 lõigetes 5 ja 6 nimetatud kohustusi.

47. Vastavalt direktiivi 2013/33 artikli 20 lõikele 5 peab otsus, millega kitsendatakse materiaalseid vastuvõtutingimusi või tühistatakse need, või karistus, mille võib määrata majutuskeskuse sisekorraeeskirjade tõsise rikkumise või väga vägivaldse käitumise korral, vastama mitmele sisulisele ja vorminõudele.

48. Esiteks tuleb see otsus teha või see karistus määrata objektiivselt ja erapooletult ning see peab olema põhjendatud.

49. Teiseks peab see olema proportsionaalne ja tuleb teha iga juhtumi puhul eraldi, võttes arvesse konkreetset olukorda ja haavatavate isikute spetsiifilisi kaitsevajadusi.

50. Kui teo on pannud toime saatjata alaealine, on vastuvõttev liikmesriik seega kohustatud pidama ülimuslikuks lapse huve, nagu on nõutud direktiivi 2013/33 artiklis 23 ( 23 ) ja harta artikli 24 lõikes 2. Eelkõige peab ta seega nõuetekohaselt arvesse võtma alaealise heaolu ja sotsiaalset arengut ning tema turvalisuse ja julgeolekuga seotud kaalutlusi, eriti kui tema eest ei hoolitse võib-olla vanemliku vastutuse kandja. See liikmesriik peab ka veenduma, et määratud karistus ei võta alaealiselt tema huvide kaitse ja tema spetsiifiliste kaitsevajaduste rahuldamisega seotud tagatisi.

51. Need sätted eeldavad seega, et juhul kui saatjata alaealise käitumine näitab, et tema kasvatus‑ või arengutingimusi on rikutud, on vastuvõttev liikmesriik kohustatud kasutama üldõigusnormidest tulenevaid lastekaitsemeetmeid, et korraldada tema eest hoolitsemine, mille puhul võetakse arvesse tema vajadusi. See meede näib mulle hädavajalik saatjata alaealise puhul, kes on eriti haavatav isik, sest tema rändeteekond on mõnikord olnud pikk ja traumeeriv ning tema olukord on ebakindel, kuna puudub perekonna toetus ja omaenese rahalised vahendid.

52. Lõpuks ja kolmandaks on direktiivi 2013/33 artikli 20 lõikes 5 täpsustatud, et otsus, millega kitsendatakse materiaalseid vastuvõtutingimusi või tühistatakse need, või karistus, mida kohaldatakse, peavad „igal juhul“ tagama juurdepääsu vältimatu abi teenustele ning kõikidele taotlejatele inimväärse elatustaseme.

53. Selle sätte eesmärk on tagada pidev ja inimväärikust austav hoolitsemine taotleja eest, kui vastuvõttev liikmesriik on määranud talle karistuse. ( 24 )

54. See hoolitsemine on õigustatud, kui niisuguse karistuse määramine ei tähenda, et õigus vastuvõtule on seaduslikult läbi. Nii kaua, kuni alaealisel on lubatud jääda vastuvõtva liikmesriigi territooriumile tema taotluse läbivaatamise ajaks ( 25 ) ja kui tal ei ole omaenese rahalisi vahendeid, et rahuldada oma põhivajadusi, ( 26 ) peab see riik tagama vastuvõtutingimused, mis võimaldavad kasutada tervishoiuteenuseid ja elada inimväärselt. ( 27 ) Ehkki liidu seadusandja ei ole täpsustanud, missugused meetmed on vastuvõttev liikmesriik konkreetselt kohustatud inimväärse elatustaseme tagamiseks võtma, peavad need meetmed hõlmama kõige põhilisemaid õigusi ajal, mil taotlejal ei ole sissetulekuallikaid, st eluaset, toitu ja rõivaid. ( 28 )

55. Vastavalt direktiivi 2013/33 põhjendusele 35 juhindutakse selle direktiivi artikli 20 lõikes 5 nimetatud põhimõttest seetõttu, et selle direktiiviga austatakse põhiõigusi ja selle eesmärk on eelkõige tagada inimväärikuse täielik austamine.

56. Selle põhimõtte eesmärk on tagada taotleja tegelik kaitse vastuvõtva liikmesriigi territooriumil, aidates nii vähendada marginaliseerumisohtu, mis teda ähvardab, ja „edasist liikumist ühest liikmesriigist teise“, mis võib teda ahvatleda. ( 29 )

57. Selle põhimõtte järgimine võimaldab taotlejal kasutada oma varjupaigaõigust ja osaleda oma rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetluses vastavalt õigustele ja kohustustele, mis tal on direktiivide 2011/95/EL ( 30 ) ja 2013/32 kohaselt. Nendel õigustel ei oleks tegelikku mõju ja nendel kohustustel kasulikku mõju, kui nendega ei kaasneks pidev hoolitsemine taotleja kõige elementaarsemate vajaduste eest. See hoolitsemine võimaldab ka vastuvõtval liikmesriigil rahvusvahelise kaitse taotluse hoolikalt läbi vaadata, sest vaatamata määratud karistusele on see riik kohustatud kindlaks tegema taotleja asukoha, et toimetada talle kätte erinevad kutsed ja koosolekuteated. ( 31 )

58. Direktiivi 2013/33 artikli 20 lõikes 5 nimetatud põhimõtet täiendavad selle direktiivi artikli 20 lõikes 6 ette nähtud menetlusnormid, mille ulatust ma kirjeldan teise eelotsuse küsimuse analüüsimise raames.

59. See märgitud, tuleb nüüd vastata küsimusele, kas ja kui jah, siis missuguse korra kohaselt võib vastuvõttev liikmesriik niisugustel asjaoludel nagu käsitletaval juhul teha otsuse, et materiaalsed vastuvõtutingimused tühistatakse.

2. Direktiivi 2013/33 artikli 20 lõike 4 kontekstis kohaldatavate meetmete laad

a. Materiaalsete vastuvõtutingimuste tühistamise tähendus ja ulatus direktiivi 2013/33 artikli 20 lõigete 1 ja 3 kontekstis

60. Materiaalsete vastuvõtutingimuste tühistamine on otsus, mille liidu seadusandja on direktiivi 2013/33 artiklis 20 sätestanud rangena, sest see otsus viib selleni, et taotlejalt, kes sõltub täielikult riigi abist, võetakse eluase, toit, rõivad ja päevaraha, mida ta saab. ( 32 )

61. Liidu seadusandja lubab vastuvõtval liikmesriigil niisuguse otsuse teha kahel juhul.

62. Esimene juhtum on direktiivi 2013/33 artikli 20 lõikes 1 nimetatud juhtum ning see hõlmab olukorda, kus õigust kuritarvitatakse. Tühistamine võib tulla kõne alla erakorralistel nõuetekohaselt tõendatud juhtudel, mil taotleja ei täida kohustusi, mida tuleb täita, et tema rahvusvahelise kaitse taotlus läbi vaadataks, sest ta on lahkunud kohustuslikust elukohast või ei ilmu ametiasutustesse või siis on esitanud veel ühe hilisema taotluse ainsa eesmärgiga, et tema suhtes kohaldataks vastuvõtutingimusi.

63. Teine juhtum on direktiivi 2013/33 artikli 20 lõikes 3 nimetatud juhtum, mis hõlmab olukorda, kus taotleja varjab oma rahalisi vahendeid ja suudab tegelikult oma vajadusi rahuldada. Seda sätet tuleb tõlgendada, lähtudes selle direktiivi artikli 17 lõikest 3, milles on täpsustatud, et vastuvõttev liikmesriik võib seada kõikide või mõnede materiaalsete vastuvõtutingimuste ja tervishoiu tagamise eelduseks selle, et taotlejal ei ole küllaldaselt vahendeid oma tervisele vastava ja toimetulekuks vajaliku elatustaseme tagamiseks.

64. Liidu seadusandja on seega ilmutanud ettevaatust juhtumite osas, mil vastuvõttev liikmesriik võib materiaalsed vastuvõtutingimused tühistada.

65. Direktiivi 2013/33 artikli 20 lõike 4 raames tuleb ilmutada samasugust ettevaatust, sest vastupidi nendele kahele eespool nimetatud juhtumile on taotlejal a priori alati õigus vastuvõtule ning tal ei ole vahendeid oma põhivajaduste rahuldamiseks. Nende asjaolude tõttu on seega vaja piiritleda materiaalsete vastuvõtutingimuste tühistamist kui meedet rangete tingimustega, võttes arvesse mitte üksnes toimepandud teo raskusastet, vaid ka saatjata alaealise vanust, tausta ja spetsiifilisi kaitsevajadusi.

b. Materiaalsete vastuvõtutingimuste tühistamise tähendus ja ulatus direktiivi 2013/33 artikli 20 lõike 4 kontekstis

66. Igal taotlejal on kohustused riigi suhtes, kellelt ta rahvusvahelist kaitset taotleb. Need kohustused eeldavad konkreetselt, et ta järgiks selle riigi seadusi ja määrusi ning kõiki meetmeid, mille eesmärk on turvalisuse ja avaliku korra säilitamine. ( 33 ) Seega on õiguspärane, kui vastuvõttev liikmesriik võtab meetmed, et tagada majutuskeskuse töötajate ja elanike füüsiline ja moraalne turvalisus, eelkõige juhul, kui toimepandud tegu tekitas märkimisväärse ohu nende turvalisusele ja avaliku korra järgimisele selles keskuses.

67. See tegu eeldab karistuse määramist, kuid annab eelkõige tunnistust vajadusest korraldada eraldi hoolitsemine vastuvõtu raames pakutavast hoolitsemisest ja seda veelgi enam juhul, kui see tegu on vägivaldne ja kordub. Missugune ka ei oleks asjaomase alaealise olukord ja toimepandud teo tõsidus, õigustab tema alaealisus tema kaitsmist.

68. Võib juhtuda, et materiaalsete vastuvõtutingimuste kitsendamine ei ole selle alaealise olukorrale kohandatud meede ega vasta tema spetsiifilistele kaitsevajadustele. ( 34 )

69. Ka nende tingimuste kohandamine ei pruugi olla sobiv meede. Direktiivi 2013/33 artikli 18 lõike 9 punktis a ( 35 ) koostoimes artikli 22 lõigetega 1 ja 3 toodud sätted ( 36 ) on mõeldud kohaldamiseks eelkõige isikute suhtes, kelle haavatavus võib olla suurem nende seisukorra tõttu, näiteks rasedad naised, tõsiste haiguste või vaimsete häirete käes kannatavad isikud või ka vägistamise või inimkaubanduse ohvrid. Neid õigusnorme ei kohaldata minu arvates niisuguse saatjata alaealise juhtumil, kellest võib – tema korduvate vägivallategude tõttu – arvata, et tema kasvatus‑ ja arengutingimused on rikutud.

70. Selles olukorras on materiaalsete vastuvõtutingimuste tühistamine otsus, mis tuleb ehk teha, sest saatjata alaealise eest tuleb hoolitseda, mis ei saa – selleks vajalike vahendite ja taotletavate eesmärkide tõttu – toimuda direktiivis 2013/33 ette nähtud vastuvõtukorra raames.

71. Otsust, millega tühistatakse esialgu antud materiaalsed vastuvõtutingimused, saab seega mõista ainult nii, et sellega kaasneb alaealiste kaitsega tegeleva talituse ja/või õigusasutuse poole pöördumine. Viimased suudavad kõige paremini hinnata selle alaealise spetsiifilisi kaitsevajadusi, määrates eelkõige abimeetmed, mille viivad ellu kvalifitseeritud töötajad sobiva majutuse raames.

72. Seda analüüsiraamistikku kohaldatakse veelgi enam siis, kui vastuvõtva liikmesriigi seadusi ja määrusi rikkudes toime pandud tegu kujutab endast süütegu. Teise või esimese astme kuriteo toimepanemine toob ipso facto kaasa pöördumise lastekaitsekohtute poole ning alaealise paigutamise või sulgemise vastavasse asutusse ning materiaalsete vastuvõtutingimuste samaaegse tühistamise. See tühistamine toimub siin kriminaalmenetluses, mis tagab kõik alaealise õigused ja kaasneb seega kasvatus‑ ja sunnimeetmetega, mida õigustavad alaealise taust ja teo tõsidus.

B. Teine eelotsuse küsimus

73. Teise ja kolmanda eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, missugused toimingud peab pädev riigisisene asutus konkreetselt direktiivi 2013/33 artikli 20 lõigete 5 ja 6 alusel tegema, et tagada saatjata alaealisele, kellele ei ole ajutiselt lubatud majutuskeskuses viibida, inimväärne elatustase.

74. Täpsemalt küsib see kohus Euroopa Kohtult, kas a) selle direktiivi artikli 20 lõikes 5 sätestatud kohustus on täidetud, kui pädev riigisisene asutus lisab oma otsusele, mille kohaselt on alaealisel keelatud majutuskeskuses viibida, loetelu kodutute varjupaikadest, kuhu taotleja võib minna, või b) on vastupidi tarvis, et see asutus leiaks enne niisuguse otsuse tegemist alternatiivse majutusvõimaluse.

75. Vastus sellele küsimusele ilmneb direktiivi 2013/33 artikli 20 lõikest 6, mille kohaselt „[tagavad l]iikmesriigid […], et materiaalseid vastuvõtutingimusi ei kitsendata ega tühistata enne, kui [selle artikli] lõike 5 kohane otsus on vastu võetud“ ( 37 ), ning tuleneb selle direktiivi üldisest ülesehitusest ja eesmärgist.

76. Direktiivi 2013/33 artikli 20 lõige 6 kujutab endast ennekõike menetluslikku laadi õigusnormi, mis vastuvõtva liikmesriigi määratud karistuse järel tagada järjepideva hoolitsemise taotleja eest, mille puhul austatakse tema väärikust vastavalt selle direktiivi artikli 20 lõikes 5 sätestatud nõuetele. ( 38 )

77. Järjepideva hoolitsemise põhimõte tuleneb ka selle direktiivi põhjendusest 8, milles on täpsustatud, et seda direktiivi „peaks […] kohaldama rahvusvahelise kaitse taotluste menetluste kõikide etappide ja liikide suhtes, kõikides taotlejaid vastuvõtvates kohtades ja asutustes ning niikaua, kuni taotlejatel on lubatud viibida asjaomase liikmesriigi territooriumil taotlejana“.

78. Selle põhimõtte eesmärk ei ole mitte ainult tagada taotleja põhiõiguste austamine, vaid ka direktiivi 2013/33 kasulik mõju. Nagu ma juba märkisin, võetaks taotleja õigustelt ning kohustustelt, mis tal direktiivide 2011/95 ja 2013/32 kohaselt on, nende kasulik mõju, kui nendega ei kaasneks tema kõige põhilisemate vajaduste rahuldamist, isegi väga lühikesel ajavahemikul, eelkõige juhul, kui taotleja on saatjata alaealine.

79. Euroopa Kohus oli seda põhimõtet kinnitanud juba 27. veebruari 2014. aasta kohtuotsuses Saciri jt ( 39 ), mis käsitleb direktiivi 2003/9/EÜ ( 40 ) artikli 13 tõlgendamist. Ta otsustas, et „direktiivi 2003/9 üldise ülesehituse ja eesmärgi ning põhiõiguste austamise ja eriti […] harta artikli 1 (mille järgi tuleb inimväärikust austada ja kaitsta) nõuete täitmisega [on] vastuolus see, kui varjupaigataotlejalt võetakse direktiiviga kehtestatud miinimumnõuete kaitse kas või ajutiselt pärast varjupaigataotluse esitamist“. ( 41 )

80. Selle põhimõtte võib leida ka Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast. Kohtuotsuses Winterstein jt vs. Prantsusmaa ( 42 ), mis puudutas reisijate suhtes algatatud väljasaatmismenetluse seaduslikkust, otsustas see kohus, et ametiasutused peavad enne väljasaatmismenetluse algatamist arvesse võtma väljasaatmise tagajärgi ja avaldajate haavatavust.

81. Direktiivi 2013/33 artikli 20 lõike 6 järgi ei saa seega lubada mingit katkestust alaealise eest hoolitsemise järjepidevuses, sest selles on nõutud, et viimaselt ei võetaks – isegi mitte lühikeseks ajaks – tagatisi, mille selle direktiivi artikli 20 lõige 5 talle annab.

82. Nende nõuete järgimine tähendab, et vastuvõttev liikmesriik peab veel enne niisuguse otsuse tegemist, millega kitsendatakse materiaalseid vastuvõtutingimusi või tühistatakse need või määratakse direktiivi 2013/33 artikli 20 lõikes 4 silmas peetud karistus, tagama taotleja elementaarsete vajaduste rahuldamise nii, et ta tagab tema ellujäämise ning väärika ja tema tervise seisukohast sobiva elatustaseme, eelkõige eluaseme, toidu ja rõivad, ning võtab vajaduse korral arvesse tema spetsiifilisi kaitsevajadusi.

83. Kui saatjata alaealisel keelatakse viibida majutuskeskuses, peab pädev riigisisene asutus enne selle otsuse tegemist pöörduma alaealiste kaitsega tegeleva talituse ja/või õigusasutuse poole, et viimased saaksid paigutada alaealise tema vajadusi arvestades sobivasse asutusse ning kui faktilised asjaolud ja alaealise olukord seda õigustavad, määrata abimeetmed.

84. Seega erinevalt selle, mida väidab Fedasil, ei piisa sellest, kui otsusele, millega keelatakse viibida majutuskeskuses, lisatakse loetelu kodutute varjupaikadest, kuhu saatjata alaealine või tema esindaja võivad pöörduda.

85. Niisuguse menetluse puhul ei võeta arvesse lapse huve. See toob kaasa ohu, et alaealise eest hoolitsemise järjepidevus katkeb, nagu see põhikohtuasjas just oligi. Ei tasu loota, et ta leiab eluaseme majutuskohtade loetelust, kas või oma eestkostja abiga, sest isegi kui majutusvõimalusi on, peavad need eluasemed olema ka kättesaadavad ja saatjata alaealise välismaalase olukorras sobivad. Kodutute varjupaigad ei võimalda aga tagada, et sellele alaealisele tagatakse eluase, toit ja rõivad kogu selle aja jooksul, mil tal on keelatud majutuskeskuses viibida, ega võimalda need ka rahuldada spetsiifilisi kaitsevajadusi, mis on tingitud tema vanusest, seisundist ja taustast. ( 43 )

86. Tõlgenduse puhul, mida pooldas Fedasil eelotsusetaotluse esitanud kohtus, ei ole võetud arvesse, missuguses ebakindlas, haavatavas ja puuduse olukorras võib saatjata alaealine olla, ning see ei taga nende õiguste järgimist, mis tal direktiivi 2013/33 ja harta alusel on.

87. Kõige eelneva põhjal olen seega arvamusel, et juhul kui saatjata alaealine paneb toime majutuskeskuse sisekorraeeskirjade tõsise rikkumise või käitub väga vägivaldselt – mis kujutab endast märkimisväärset ohtu avaliku korra järgimisele selles keskuses või selle keskuse töötajate või teiste elanike turvalisusele –, tuleb direktiivi 2013/33 artikli 20 lõikeid 5 ja 6 tõlgendada nii, et pädev riigisisene asutus peab enne, kui teeb otsuse, millega sellel alaealisel keelatakse majutuskeskuses viibida, pöörduma alaealiste kaitsega tegeleva talituse ja/või õigusasutuse poole, et tagada, et selle alaealise eest hoolitsetakse pidevalt ja arvestades spetsiifilisi kaitsevajadusi, mis on tingitud tema vanusest, seisundist ja taustast.

V. Ettepanek

88. Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata arbeidshof te Brusseli (Brüsseli kõrgem töökohus, Belgia) eelotsuse küsimustele järgmiselt: Niisugustel asjaoludel nagu käsitletavad, mil saatjata alaealine pani toime väga vägivaldse teo, mis kujutab endast märkimisväärset ohtu korrale ja turvalisusele vastuvõtukeskuses, tuleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/33/EL, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded, artikli 20 lõiget 4 tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus riigisisesed õigusaktid, mis võimaldavad materiaalsed vastuvõtutingimused tühistada, tingimusel et selle otsusega kaasneb eelnev pöördumine alaealiste kaitsega tegeleva talituse ja/või õigusasutuse poole, et tagada, et selle alaealise eest hoolitsetakse pidevalt ja arvestades spetsiifilisi kaitsevajadusi, mis on tingitud tema vanusest, seisundist ja taustast.

( 1 ) Algkeel: prantsuse.

( 2 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded (ELT 2013, L 180, lk 96). Euroopa Komisjon on teinud ettepaneku see direktiiv uuesti sõnastada oma ettepanekus: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded (COM(2016) 465 final).

( 3 ) Edaspidi „Fedasil“.

( 4 ) C‑179/11, EU:C:2012:594.

( 5 ) C‑79/13, EU:C:2014:103.

( 6 ) Edaspidi „taotleja“.

( 7 ) Edaspidi „harta“.

( 8 ) Vastu võetud ÜRO Peaassamblee 20. novembri 1989. aasta resolutsiooniga 44/25, mis jõustus 2. septembril 1990.

( 9 ) Allkirjastatud Roomas 4. novembril 1950, edaspidi „EIÕK“.

( 10 ) ELT 2013, L 180, lk 60.

( 11 ) Belgisch Staatsblad, 7.5.2007, lk 24027; edaspidi „vastuvõtuseadus“.

( 12 ) Nagu Belgia valitsus kohtuistungil täpsustas, tuleb eestkostjat pidada „esindajaks“ direktiivi 2013/33 artikli 2 punkti j tähenduses.

( 13 ) Vastuvõtuseaduse artikli 45 seitsmenda lõigu kohaselt saab karistuse, mis seisneb majutuskeskuses viibimise õigusest ajutiselt ilmajätmises, määrata ainult vastuvõtukeskusi sisekorraeeskirjade väga tõsise rikkumise korral, mis seab ohtu vastuvõtukeskuse töötajad ja teised elanikud või toob kaasa märkimisväärse ohu turvalisusele või avaliku korra järgimisele vastuvõtukeskuses. Grondwettelijk Hof (Belgia konstitutsioonikohus) kinnitas oma 27. juuli 2011. aasta otsuses nr 135/2011, et see säte on õiguspärane, leides, et kavandatav karistus ei ole ebaproportsionaalne õiguspärase eesmärgi seisukohast, mida riigi seadusandja taotles, ega vähenda märkimisväärselt sotsiaalabi valdkonnas tagatud kaitse taset (vt konkreetselt selle kohtuotsuse punkt B.18.1 jj). Grondwettelijk Hof (konstitutsioonikohus) märkis selle kohta, et selle õigusakti ettevalmistavate materjalide järgi „[tohib] niisuguse äärmusliku meetme võtta üksnes juhul, kui on tõendatud, et muud meetmed, millega vastuvõetu õigusi ja vabadusi rikutakse vähem (eelkõige, mis puudutab inimväärikust), ei võimaldanud või ei võimalda saavutada taotletavat eesmärki, st tagada vastuvõttu, mis on turvaline kõikidele keskuse elanikele“.

( 14 ) Arbeidsrechtbanki (töökohus, Belgia) pädevuses on teha vastavalt kohtumenetluse seadustiku (gerechtelijk wetboek) artikli 580 punkti 8 alapunktile f otsuseid kaebuste kohta, milles väidetakse, et mingil viisil on rikutud õigusi, mis vastuvõetutel on vastuvõtuseaduse II ja III raamatu kohaselt, ning vastavalt kohtumenetluse seadustiku artikli 583 esimesele lõigule kaebuste kohta, et rikutud on nendes raamatutes ette nähtud halduskaristuste kohaldamise korda.

( 15 ) Contact Committee „Reception Condition Directive“ (2013/33/EL). See kontaktkomitee leidis ühel 12. septembri 2013. aasta koosolekul, et direktiivi 2013/33 artikli 20 lõigetes 1–3 on toodud ammendav loetelu põhjustest, mis õigustavad materiaalsete vastuvõtutingimuste kitsendamist või tühistamist, ning selle direktiivi artikli 20 lõikes 4 on seega silmas peetud muud liiki karistusi.

( 16 ) Edaspidi „HCR“. HCR kommentaarid seaduse eelprojektile, mille tulemusena võeti vastu 6. juuli 2016. aasta seadus, millega muudetakse 12. jaanuari 2007. aasta varjupaigataotlejate ja teatavate muude välismaalaste kategooriate vastuvõtmise seadust (wet tot wijziging van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen) (Belgisch Staatsblad, 5.8.2016, lk 47647) ning mis võeti vastu direktiivi 2013/33 osaliseks ülevõtmiseks; kättesaadav järgmisel veebiaadressil: https://www.refworld.org/docid/5746b44b4.html, kusjuures HCR jagab selle kontaktkomitee väidet.

( 17 ) 27. aprilli 2016. aasta arvamus nr 59.196/4.

( 18 ) Eestkostja kohustused on kindlaks määratud 24. detsembri 2002. aasta programmseaduses (Programmawet) (Belgisch Staatsblad, 31.12.2002, lk 58686). Konkreetselt on vaja viidata selle seaduse XIII jaotise 6. peatükis „Saatjata välismaalasest alaealiste eestkoste“ asuvatele artiklitele 9–13. Neid õigusnorme täiendavad õigusnormid, mis on sätestatud esiteks 22. detsembri 2003. aasta kuninglikus dekreedis, millega rakendatakse 24. detsembri 2002. aasta programmseaduse XIII jao 6. peatükki „Saatjata välismaalasest alaealiste eestkoste“ (Koninklijk besluit tot uitvoering van Titel XIII, Hoofdstuk 6 „Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen“ van de programmawet van 24 december 2002) (Belgisch Staatsblad, 29.1.2004, lk 5538), ning teiseks 2. detsembri 2013. aasta üldjuhistes saatjata välismaalasest alaealiste eeskostjatele, mis on kättesaadavad järgmisel veebiaadressil: https://justice.belgium.be/sites/default/files/directives_generales_pour_tuteurs_-_02_12_2013.pdf (vt eelkõige nende juhiste punkti 2.8 alapunktid 66–73).

( 19 ) Belgia esindajatekoja 18. mai 2016. aasta seaduseelnõu, millega muudetakse 12. jaanuari 2007. aasta varjupaigataotlejate ja teatavate muude välismaalaste kategooriate vastuvõtmise seadust (Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen) (Doc 54, 1839/001).

( 20 ) Viidatud 16. joonealune märkuses.

( 21 ) Märgin, et direktiivi 2013/33 põhjenduses 35 on viidatud harta artiklitele 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 ja 47.

( 22 ) Vt selle kohta komisjoni 12. aprilli 2017. aasta teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Lapsrändajate kaitse“ (COM(2017) 211 final) ning Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti suunised vastuvõtutingimuste kohta: tegevusstandardid ja näitajad, september 2016 (mis on kättesaadav järgmisel veebiaadressil: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/Guidance-on-ReceptionConditions-FR.pdf), ning saatjata alaealiste vastuvõtutingimuste kohta: tegevusstandardid ja näitajad, detsember 2018 (mis on kättesaadav järgmisel veebiaadressil: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/Guidance-on%20reception-%20conditions-%20for-unaccompanied-children.pdf).

( 23 ) Vt ka selle direktiivi põhjendused 9, 14 ja 22.

( 24 ) See põhimõte tuleneb direktiivi 2013/33 põhjendustest 11 ja 25.

( 25 ) Vt selle kohta direktiivi 2013/32 artikkel 9.

( 26 ) Vt selle kohta direktiivi 2013/33 artikli 17 lõiked 2 ja 3.

( 27 ) Vt selle kohta 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, punktid 59–62), mis käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT 2008, L 348, lk 98) artikli 14 tõlgendamist ning milles Euroopa Kohus otsustas, et asjaomane liikmesriik peab võimaluste piires hoolitsema niisuguse kolmanda riigi kodaniku põhivajaduste rahuldamise eest, kellel on raske haigus ja kes ootab väljasaatmist, kui tal ei ole rahalisi vahendeid, et ise oma vajadusi rahuldada.

( 28 ) Vt selle kohta 19. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, punkt 92), milles Euroopa Kohus otsustas, et kõige elementaarsemad vajadused on eelkõige söömine, pesemine ja eluase.

( 29 ) Vt selle kohta direktiivi 2013/33 põhjendus 12.

( 30 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiv, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT 2011, L 337, lk 9).

( 31 ) Just rahvusvahelise kaitse taotluse kiire ja tõhusa läbivaatamise huvides võimaldab direktiivi 2013/33 artikli 7 lõige 2 vastuvõtval liikmesriigil otsustada, kus peaks olema taotleja elukoht.

( 32 ) Kui materiaalsed vastuvõtutingimused esinevad rahalise toetuse vormis, viib nende tingimuste tühistamine selle toetuse maksmise lõpetamiseni.

( 33 ) Vt selle kohta arvamus, mida on avaldanud HCR oma käesoleva ettepaneku 16. joonealuses märkuses viidatud kommentaaride raames (https://www.refworld.org/docid/5746b44b4.html, punkt 20).

( 34 ) Belgias, kus materiaalne abi hõlmab suuremat hulka teenuseid kui need, mis kuuluvad direktiivis 2013/33 kindlaks määratud materiaalsete vastuvõtutingimuste hulka, võib see piirang puudutada juurdepääsu teatavatele teenustele. Vastuvõtuseaduse artikkel 45 lubab seega Fedasilil piirata õigust saada teatavaid teenuseid või ka ajutiselt tühistada või vähendada päevaraha. See karistus puudutab tegusid, mis on väiksema raskusastmega kui kõnesolev.

( 35 ) Selle sätte kohaselt võivad liikmesriigid nõuetekohaselt põhjendatud erandjuhtudel mõistlikuks ja võimalikult lühikeseks ajaks määrata kindlaks materiaalsete vastuvõtutingimuste üksikasjalikud eeskirjad, mis erinevad käesolevas artiklis ettenähtutest, kui on vaja hinnata haavatava isiku spetsiifilisi kaitsevajadusi.

( 36 ) Selle sätte kohaselt on vastuvõttev liikmesriik kohustatud viima läbi taotleja olukorra asjakohase hindamise ja võtma arvesse tema vastuvõtu spetsiifilisi vajadusi, kui need on saanud ilmsiks hilisemas varjupaigamenetluse etapis, et tagada talle eritoetus.

( 37 ) Kohtujuristi kursiiv.

( 38 ) Vt selle kohta EIK 21. jaanuari 2011. aasta otsus M.S.S. vs. Belgia ja Kreeka (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, punktid 252–263), milles Euroopa Inimõiguste Kohus leidis, et niisuguse varjupaigataotleja olukord, kes „elas kuude kaupa ilma rahaliste vahenditeta tänaval, ilma et tal oleks olnud võimalust kasutada sanitaarseadmeid ega ühtegi võimalust rahuldada oma põhivajadusi“, on jõudnud ebainimliku tasemeni, mida on silmas peetud EIÕK artiklis 3. Vt ka EIK 18. juuni 2009. aasta otsus Budina vs. Venemaa, (CE:ECHR:2009:0618DEC004560305).

( 39 ) C‑79/13, EU:C:2014:103.

( 40 ) Nõukogu 27. jaanuari 2003. aasta direktiiv, millega sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded (ELT 2003, L 31, lk 18; ELT eriväljaanne 19/06, lk 101).

( 41 ) 27. veebruari 2014. aasta kohtuotsus Saciri jt (C‑79/13, EU:C:2014:103, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika), kohtujuristi kursiiv.

( 42 ) EIK 17. oktoobri 2013. aasta otsus (CE:ECHR:2013:1017JUD002701307, punkt 161).

( 43 ) Nagu ilmneb vastuvõtuseaduse artiklist 18, ei tohi viibimine erakorralises majutusasutuses ületada 10 päeva ja seal tuleb rahuldada majutatu põhivajadused. Nendeks on igasugune vajalik abi, eelkõige toit, eluase, juurdepääs sanitaarseadmetele ja arstiabi.