KOHTUJURISTI ETTEPANEK

NIILO JÄÄSKINEN

esitatud 21. mail 2015 ( 1 )

Kohtuasi C‑439/13 P

Elitaliana SpA

versus

Eulex Kosovo

„Suulise menetluse uuendamine — Ühine välis‑ ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) — Euroopa Liidu missioon — Liidu kohtute pädevus — Liidu eelarve — Teenuste hanked — Määrus nr 1605/2002 — Hange, mis puudutab helikopteri tugiteenuseid Eulex missioonile Kosovos — Edukaks tunnistamise otsuse seaduslikkuse kontroll”

I. Sissejuhatus

1. Käesolev menetlus sai alguse tühistamishagist, mille esitas Euroopa Liidu Üldkohtule Itaalia õiguse alusel asutatud äriühing Elitaliana SpA (edaspidi „Elitaliana”) ühe meetme peale, mille oli hankemenetluses ( 2 ) võtnud Eulex Kosovo – üksus, mille loomise alus oli nõukogu 4. veebruari 2008. aasta ühismeede 2008/124/ÜVJP Euroopa Liidu õigusriigimissiooni kohta Kosovos ( 3 ). Jättes Elitaliana hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata põhjendusel, et Eulex Kosovol ei ole õigust olla kostjaks ( 4 ), asus Üldkohus vaidlustatud kohtumääruses Elitaliana vs. Eulex Kosovo ( 5 ) seisukohale, et ei ole vaja otsustada küsimuse üle, kas ta on pädev lahendama hagisid, mis on esitatud EL lepingu ÜVJP‑d puudutavate sätete alusel vastu võetud aktide peale.

2. Oma esimeses ettepanekus, mille ma nimetatud kohtumääruse peale esitatud apellatsioonimenetluses esitasin, ( 6 ) soovitasin ma apellatsioonkaebuse rahuldamata jätta, võttes arvesse Eulex Kosovo staatust. Selle käigus ma Euroopa Kohtu pädevuse problemaatika suhtes seisukohta ei võtnud.

3. Selleks, et käesolevas kohtuasjas otsust teha, soovis Euroopa Kohus siiski tutvuda kõigi asjassepuutuvate aspektidega ja andis 10. veebruari 2015. aasta kohtumäärusega korralduse suulise menetluse uuendamiseks, et pooled saaksid väljendada oma seisukohta järgmises küsimuses: „[…] [k]as Euroopa Liidu Üldkohus ja Euroopa Liidu Kohus on selle kohtuasja lahendamiseks pädevad, võttes arvesse [ÜVJP‑t] puudutavaid sätteid EL lepingu V jaotise 2. peatüki 1. jaos ja ELTL artiklis 275.”

4. Vastavalt ELL artiklile 24 koosmõjus ELTL artikliga 275 ei kuulu Euroopa Kohtu pädevusse ÜVJP‑ga seotud sätted, erandina on ta pädev kontrollima ELL artikli 40 ja ELTL artikli 275 teise lõigu järgimist.

5. Soovin siiski esmalt rõhutada, et kuna käesolev kohtuasi puudutab liidu välistegevuse raames korraldatud hankeid, kuulub see vahetult Euroopa Liidu õiguse eelarvesätete kohaldamisalasse. Nagu Elitaliana, Euroopa Liidu Nõukogu ja komisjon, kes on üldiselt ühel meelel, et Euroopa Kohus on käesoleva kohtuasja lahendamiseks pädev, ( 7 ) kavatsen ma esitada argumente selle kasuks, et Üldkohus ja Euroopa Kohus on pädevad kontrollima liidu eelarvesätete alusel korraldatud hanke seaduslikkust nii ÜVJP‑ga seotud meetmete rahastamise kui ka liidu eelarve täitmise aspektist.

II. Õiguslik raamistik

6. ELL artikli 41 lõikes 1 on sätestatud: „Halduskulud, mida institutsioonidele toob kaasa käesoleva peatüki rakendamine, kaetakse liidu eelarvevahenditest.”

7. ELL artikli 41 lõike 2 esimese lõigu kohaselt tuleb kõnealuse peatüki rakendamiseks vajalikud tegevuskulud samuti katta liidu eelarvevahenditest, välja arvatud sõjalise ja kaitsepoliitilise tähendusega operatsioonideks vajalikud tegevuskulud ning juhul kui nõukogu ühehäälselt otsustab teisiti.

8. ELTL artikli 310 lõigetes 1 ja 3 on sätestatud: „1. Kõik liidu tulu‑ ja kuluartiklid võetakse arvesse igaks eelarveaastaks koostatavates kalkulatsioonides ja näidatakse ära eelarves. Liidu aastaeelarve kinnitavad Euroopa Parlament ja nõukogu vastavalt artiklile 314. Eelarve tulud ja kulud peavad olema tasakaalus. […] 3. Eelarves näidatud kulutuste tegemiseks on vaja eelnevalt vastu võtta õiguslikult siduv liidu õigusakt, mis annab õigusliku aluse liidu tegevusele ja asjakohase kulutuse tegemisele kooskõlas artiklis 322 osutatud määrusega, välja arvatud selles ette nähtud erandid.”

9. ELTL artiklis 317 on sätestatud: „Komisjon täidab eelarvet koostöös liikmesriikidega omal vastutusel ja määratud assigneeringute piires kooskõlas artikli 322 alusel kehtestatud määruste sätetega ning võttes arvesse usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtteid. Liikmesriigid teevad komisjoniga koostööd, et tagada nende assigneeringute kasutamine usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete kohaselt. […] Eelarve piires võib komisjon artikli 322 alusel kehtestatud määrustes sätestatud ulatuses ja tingimustel kanda assigneeringuid üle ühest peatükist teise või ühest alajaotusest teise.”

10. Nõukogu 25. juuni 2002. aasta määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002, mis käsitleb Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust, ( 8 ) näeb artikli 4 lõike 2 punktis a ette: „Ühenduste tuludesse ja kuludesse kuuluvad: a) Euroopa Ühenduse tulud ja kulud, sealhulgas halduskulud, mis tulenevad institutsioonidele Euroopa Liidu lepingu sätetest, mis käsitlevad [ÜVJP‑t] ning kriminaalasjades tehtavat politseikoostööd ja õigusalast koostööd, ja nende sätete rakendamisest tulenevad tegevuskulud, kui need kulutused tehakse eelarvest”.

11. Selle määruse artikli 162 lõike 1 kohaselt kohaldatakse finantsmääruse nr 1605/2002 esimest ja kolmandat osa eelarvest rahastatavate välismeetmete suhtes, kui sellest jaotisest ei tulene teisiti.

12. Nagu selgub finantsmääruse nr 1605/2002 artiklist 163, võib/võivad selles jaotises kirjeldatud meetmeid rakendada kas tsentraliseeritult komisjon või detsentraliseeritult abi saav kolmas riik või abi saavad kolmandad riigid või võidakse seda teha ühiselt rahvusvaheliste organisatsioonidega.

13. Finantsmääruse nr 1605/2002 artiklis 166 on sätestatud: „1. Rakendatavate meetmete kohta sõlmitakse: a) rahastamiskokkulepe ühendusi esindava komisjoni ja abi saava kolmanda riigi või abi saavate kolmandate riikide või nende määratud asutuste, edaspidi „abisaajad”, vahel; b) või toetus‑ või muu leping selliste meetmete rakendamise eest vastutavate riiklike või rahvusvaheliste avalik-õiguslike asutuste või füüsiliste või juriidiliste isikutega. […]”

14. Finantsmääruse nr 1605/2002 artiklis 167 on sätestatud: „1. Artiklit 56 ja esimese osa V jaotise 1. peatükki, mis käsitlevad hangetega seotud üldsätteid, kohaldatakse käesoleva jaotisega hõlmatud hangete suhtes, kui rakenduseeskirjades sisalduvatest erisätetest, mis käsitlevad välishangete künnisväärtusi ja korda, ei tulene teisiti. Tellijaks käesoleva peatüki tähenduses on: a) komisjon ühe või mitme abisaaja nimel ja huvides; b) abisaaja või abisaajad; c) riiklik või rahvusvaheline avalik-õiguslik asutus või füüsiline või juriidiline isik, kes on sõlminud komisjoniga rahastamiskokkuleppe või toetuslepingu välismeetme rakendamiseks. […]”

III. Menetlus Euroopa Kohtus

15. Vastuseks palvele, mille Euroopa Kohus esitas pooltele 10. veebruaril 2015 toimunud suulise menetluse uuendamise määruses, esitasid Elitaliana, Eulex Kosovo, nõukogu ja komisjon oma kirjalikud seisukohad. Eulex Kosovo, nõukogu ja komisjon kuulati ära 25. märtsil 2015 toimunud kohtuistungil.

IV. Liidu välistegevuse raames võetavad meetmed ja Euroopa Kohtu pädevus ÜVJP valdkonnas

A. Esialgsed kaalutlused seoses ÜVJP‑ga

16. Ajaloolises plaanis on ÜVJP, kui valitsustevahelisel koostööl põhinev liidu ühine poliitika olnud alates Maastrichti lepingu sõlmimisest kompromissi vili. Kuigi ÜVJP loodi ühenduse enda poliitikavaldkondadest ning justiits‑ ja siseküsimustes toimuvast koostööst eraldiseisva süsteemina, lõimiti see ametlikult, orgaaniliselt ja materiaalselt ühtsesse struktuuri, Euroopa Liitu ( 9 ). Nii oli ÜVJP juba oma loomisest peale seotud ühtse institutsioonilise raamistikuga, ( 10 ) mis on kolme sambaga ühine.

17. Ei ole vaidlust küsimuses, et liidu välistegevus hõlmab väga palju valdkondi, näiteks julgeoleku‑ ja kaitsepoliitikat, kaubanduspoliitikat, arenguabi, koostööd kolmandate riikidega, humanitaarabi, rahvusvahelisi lepinguid, suhteid rahvusvaheliste organisatsioonidega ja ELTL artiklis 222 sätestatud solidaarsusklausli rakendamist. ( 11 )

18. Struktuurilisel tasandil kuulub ÜVJP alla eeskätt ühine julgeoleku‑ ja kaitsepoliitika (EJKP), kusjuures viimase autonoomiat suurendati Lissaboni lepinguga, eriti ELL artiklitega 42 ja 43. ELL artikli 42 lõike 1 kohaselt tagab ÜVJP liidule operatiivse tegutsemise võime, kasutades tsiviil‑ ja sõjaväelisi vahendeid. Liit võib kasutada neid väljaspool liitu toimuvatel missioonidel, mille eesmärk on rahutagamine, konfliktide ennetamine ja rahvusvahelise julgeoleku tugevdamine. Missioonide liigid on kindlaks määratud ELL artiklis 43.

19. Nii kätkeb EJKP endas tsiviil‑ ja sõjaliste aspektide tihedat ja keerukat kombinatsiooni. Käesolev kohtuasi näitab siiski, kuivõrd liidu välispoliitika on killustunud, läbipaistmatu ja muudab eri osalejate õigusliku vastutuse väljaselgitamise keeruliseks.

20. Mis puutub üksikasjalikesse eeskirjadesse, mis käsitlevad liidu kohalolekut välistegevuse raames, on selge, et liit on korraldanud üle maailma hulgaliselt operatsioone ja missioone, ( 12 ) kusjuures tsiviilmissioone loetakse EKJP keskseteks elementideks ( 13 ). Peamine õigusakt, millega saab liidu operatsioone algatada, on nõukogu otsus, mis võetakse vastu ELL artikli 43 alusel koosmõjus ELL artikliga 28 ( 14 ). Tegemist on kindlasti liidu aktiga, mitte lihtsalt liikmesriikide ühiselt tehtud otsusega ( 15 ).

21. Mis puutub suhetesse vastuvõtva riigiga, siis sõlmib liit vastuvõtvate riikidega (vastuvõtjariikidega) tavaliselt lepinguid ELL artikli 37 (endine ELL artikkel 24) ja ELTL artikli 218 alusel, kus on sätestatud tema pädevus ÜVJP elluviimiseks sõlmida lepinguid ühe või mitme riigi või rahvusvahelise organisatsiooniga. Juhtub ka, et asjaosalised laiendavad juba olemasolevat korraldust. Nii oli see ühe Euroopa Liidu planeerimisrühma, nõukogu ühismeetme ( 16 ) alusel asutatud üksuse puhul, mis eelnes Eulex Kosovo asutamisele ning valmistas seda ette ( 17 ).

22. Täpsemalt tuleneb ÜVJP operatsioonide staatus sõjaliste operatsioonide puhul SOFA lepingust ja tsiviiloperatsioonide puhul SOMA lepingust, ( 18 ) mis reguleerivad operatsioonide staatust ja tegevust vastuvõtjariigis, sealhulgas kriminaalkohtualluvuse, operatsiooni ja selle isikkoosseisu eesõiguste ja puutumatuse ning konfliktilahenduse üksikasju ( 19 ). Vastavalt 2003. aasta institutsioonidevahelisele lepingule ( 20 ) on liidu missioonide sõjaväe‑ või tsiviilpersonalil täielik kohtulik puutumatus. Eulex Kosovo kirjalikest seisukohtadest ilmneb ka, et missiooni juhil ja kogu Eulexi missioonil on diplomaatiline staatus ja rahvusvahelisest õigusest tulenevad eesõigused ( 21 ). Sellegipoolest tuleb märkida, et diplomaatiliste suhete Viini konventsiooni kohaldamist kogu isikkoosseisu suhtes on institutsioonilisel tasandil juba kritiseeritud ( 22 ).

23. Lisaks märgin argumendi kohta, mille esitas kohtuistungil Eulex Kosovo esindaja selle üksuse puutumatuse kohta, et Kosovo seadusandlusest tulenev puutumatus kehtib Kosovo organite ja kohtute suhtes ega saa mingil juhul takistada liidu õigusest tulenevate meetmete seaduslikkuse kontrolli, kui Euroopa Kohus on selleks pädev. ( 23 )

B. Euroopa Kohtu pädevus Lissaboni lepingu seisukohalt

24. Vaidlust ei ole küsimuses, et liidu kehtiva õiguse kohaselt tuleb ÜVJP suhtes kohaldada erimenetlusi ja ‑eeskirju, nagu näeb ette ELL artikli 24 lõike 1 teine lõik. Nii jäävad teatavad ÜVJP valdkonnas vastu võetud õigusaktid ikka Euroopa Kohtu teostatava kohtuliku kontrolli alt välja. Niisugune olukord tuleneb Euroopa Kohtu pädevuse määratlemisest aluslepingutes. ( 24 )

25. Tuleb siiski rõhutada, et Lissaboni lepinguga laiendati teataval määral Euroopa Kohtu pädevusvaldkonda ÜVJP valdkonnas. ( 25 )

26. Esiteks on Euroopa Kohtule selgelt antud pädevus teatud ÜVJP alla kuuluvate meetmete suhtes, mis on teinud lõpu varasemale lähenemisviisile, nimelt kohtuliku kontrolli välistamisele selles valdkonnas. Nii näeb ELL artikli 24 lõike 1 teine lõik ette, et aluslepingute ÜVJP-d puudutavate sätete puhul on Euroopa Kohus üksnes pädev kontrollima ELL artikli 40 järgimist ja kontrollima teatud otsuste õiguspärasust vastavalt ELTL artikli 275 teises lõigus sätestatule. Viimati nimetatud sätte kohaselt on Euroopa Kohus eelkõige pädev kontrollima ELTL artikli 263 neljandas lõigus sätestatud tingimuste kohaselt algatatud kohtuasjades, mis puudutavad füüsiliste või juriidiliste isikute suhtes nõukogu poolt Euroopa Liidu lepingu V jaotise 2. peatüki alusel vastuvõetud piiravaid meetmeid sätestavate otsuste seaduslikkust ( 26 ).

27. Teiseks võib ELL artiklit 40 tõlgendada nii, et see annab Euroopa Kohtule ülesande tagada ühelt poolt ÜVJP ning teiselt poolt EL toimimise lepingust tulenevate poliitika ja menetluste vaheline piir, kuna seal on sätestatud, et ÜVJP rakendamine ei mõjuta ELTL artiklite 3–6 kohaldamist. Võrreldes endise ELL artikliga 47 (selle Lissaboni lepingu eelses redaktsioonis) seisneb selle sätte uudsus asjaolus, et „mittemõjutamise kohustus” toimib mõlemas suunas, nii et selle eesmärk on nii „kaitsta” liidu poliitikat võimaliku kattuvuse eest valitsustevahelise koostöö mehhanismidega, kui ka „kaitsta” ÜVJPd liidu poliitika võimaliku samasuguse mõju eest ( 27 ).

28. Kolmandaks tuleb rõhutada põhiseaduslike põhimõtete tähtsust, mis on liidu institutsioonide jaoks välistegevuse valdkonnas tegutsedes kohustuslikud ja mille järgimist Euroopa Kohtul tuleb kontrollida ( 28 ). Koos lojaalse koostöö põhimõttega, mis on nüüd sätestatud ELL artikli 4 lõikes 3, on nende põhimõtete järgimine nõutav liidu eesmärkide saavutamise huvides, mille hulka kuulub muu hulgas ÜVJP. Meenutan seoses sellega, et vastavalt ELL artikli 21 lõikele 3 austab liit oma välistegevuse arendamisel ja teostamisel põhimõtteid, millest on juhindunud liidu enda loomine (millele on viidatud sama artikli lõigetes 1 ja 2).

29. Viimaks olgu märgitud, et Euroopa Kohus oli isegi enne Lissaboni lepingu jõustumist juba kokku puutunud liidu poliitikavaldkondade piiritlemise probleemidega, eriti vaidluses, mis puudutas „kahesuguse kasutusega” kaupu ( 29 ), kohtuasjas Werner, kus ta rõhutas, et „meedet, mille mõjul takistatakse või piiratakse teatud toodete eksporti […] ei saa jätta ühise kaubanduspoliitika valdkonnast välja põhjusel, et sellega tahetakse saavutada välis‑ ja julgeolekupoliitilisi eesmärke” ( 30 ). Seevastu meetme kohta, millega sooviti võidelda kergrelvade leviku vastu, täpsustas Euroopa Kohus, et EL artikli 47 kohaselt ei saa Euroopa Liit kasutada ÜVJP alla kuuluvat õiguslikku alust, et võtta vastu sätteid, mis kuuluvad ühtlasi ka EÜ asutamislepinguga ühendusele antud pädevusalasse ( 31 ).

30. Järelikult on Euroopa Kohus kindlasti endiselt pädevuste piiritlemise peamine järelevalvaja. Seda, kas aktid, mille üks liidu missioon on liidu eelarve täitmise raames vastu võtnud, kuuluvad Euroopa Kohtu pädevusse, tuleb uurida neist tõdemustest lähtuvalt.

V. Liidu eelarve ja selle kontrollimine välistegevuse kontekstis

A. Eulex Kosovo staatuse lühimeenutus

31. Nagu juba õigustatult meenutati nõukogu eespool viidatud järeldustes, ( 32 )„tuleb saavutada võimalikult suur ühtsus liidu ja liikmesriikide tegevuse vahel, mille eesmärk on toetada partnerriike ja piirkondlikke partnerorganisatsioone […], et nad saaksid omaenda kriisiennetus‑ või ‑ohjevõimet parandada”.

32. Nagu ilmneb ühismeetme 2008/124 artiklist 2, abistab Eulex Kosovo Kosovo institutsioone, õigusorganeid ja õiguskaitseasutusi nende edusammudes, et saavutada jätkusuutlikkus ja vastutus, tagades, et need institutsioonid ja asutused järgivad rahvusvaheliselt tunnustatud standardeid ning Euroopa tavasid.

33. Eulex Kosovo missioon, mis loodi ÜRO resolutsiooni 1244 ( 33 ) alusel, on suurim tsiviilmissioon, mis on kunagi ÜVJP raames korraldatud. Missiooni isikkoosseis koosneb peamiselt kohtunikest, prokuröridest, politseinikest ja tolliametnikest ning sinna kuulub 800 rahvusvahelist ja 800 eri riikide liiget. Selle missiooni eelarve on kuni 90 miljonit eurot aastas ja seda rahastatakse enamiku liidu liikmesriikide, samuti Kanada, Norra Kuningriigi, Šveitsi Konföderatsiooni, Türgi Vabariigi ja Ameerika Ühendriikide osamaksetest ( 34 ).

34. Kohtutoimikust selgub, et Eulex Kosovol on pigem kriisiohjamisoperatsiooni staatus, kusjuures seda kriisi ohjatakse nii, et vastutab selle eest nõukogu, kes ta asutas ning kes teostab poliitilist kontrolli ja strateegilist juhtimist ( 35 ). Seadusandja soov käsitada missioone kui lihtsalt „operatsioone” selgub tegelikult ühismeetme 2008/124 sätetest ( 36 ).

35. Tuleb siiski rõhutada, et seadusandja on ühismeedet 2008/124 mitu korda muutnud, ( 37 ) eriti otsusega 2014/349 (edaspidi „muudetud ühismeede 2008/124”). Muudetud ühismeetme 2008/124 artikli 15a kohaselt on EULEX KOSOVO-l selle ühismeetme rakendamiseks õigus hankida teenuseid ja asju, sõlmida lepinguid ja halduskokkuleppeid, värvata töötajaid, omada arvelduskontosid, omandada ja võõrandada vara, ennast kohustustest vabastada ning olla kohtus menetlusosaliseks. Märgin lisaks, et erinevalt sellest, mida kohtuistungil väitis Eulex Kosovo, ei olnud see muudatus eraldiseisev samm, mis tehti ainult tema suhtes, vaid sama tehti ka Euroopa Liidu ÜJKP Nigeri missiooni suhtes ( 38 ).

B. ÜVJP suhtes kohaldatavad eelarve-eeskirjad kui Euroopa Kohtu pädevuse tuvastamise lähtepunkt

1. Rahastamine liidu eelarvest

36. Soovin meenutada, et Maastrichti lepingu allkirjastamisest saadik on tehtud vahet teise samba raames tehtavatel halduskuludel ja tegevuskuludel, kusjuures esimesed neist kaetakse alati ühenduse eelarvevahenditest. Seetõttu jään ma seisukohale, et tegelikult ei ole eelarvekulude probleemid kunagi olnud ega ole ka nüüd ÜVJP valdkonna küsimus. Juba tollal oli ette nähtud, et osa ÜVJP rahastamisest allub ühenduse eelarve-eeskirjadele, sh nende suhtes kohaldatavale kontrollisüsteemile.

37. Tegevuskulude kohta nägi Maastrichti leping aga ette, et nõukogule kuulub pädevus otsustada, kas need kulud kaetakse liikmesriikide või ühenduse eelarvevahenditest. Amsterdami leping jättis tegevuskulud ühenduse eelarve katta, nähes siiski ette kaks erandit, nimelt sõjalisteks või kaitsepoliitilisteks operatsioonideks vajalikud tegevuskulud, ja jättes nõukogule pädevuse otsustada teisiti, kui ta teeb seda ühehäälselt.

38. Lissaboni leping võttis varasema eriregulatsiooni üle. ELL artikli 41 lõike 1 kohaselt kaetakse halduskulud, mida toob kaasa ÜVJP rakendamine, liidu eelarvevahenditest ( 39 ), samas kui artikli 41 lõike 2 kohaselt kaetakse liidu eelarvevahenditest ka tegevuskulud, nagu näeb ette põhimõte, mida on järgitud alates Amsterdami lepingust. Nii rahastavad ÜVJP missioone siis, kui rahastada tuleb sõjalisi operatsioone, liikmesriigid sisemajanduse koguprodukti (SKP) järgi määratud skaala kohaselt, samas kui tsiviil‑ ja halduskulud kannab Euroopa Liit ( 40 ). 2013. aasta institutsioonidevahelise kokkuleppe ( 41 ) kohaselt kantakse ÜVJP tegevuskulude üldsumma täies ulatuses ühte eelarvepeatükki pealkirja „ÜVJP” all ( 42 ).

39. Käesoleval juhul, nagu ilmneb ka ühismeetme 2008/124 artiklist 16, ( 43 ) tuleb kõiki kulusid hallata vastavalt liidu üldeelarve suhtes kohaldatavatele ühenduse eeskirjadele ja menetlustele. ( 44 )

40. Selles suhtes on vaieldamatu, et kuna ÜVJP meetmed kaetakse liidu eelarveridadest, kuulub eelarve haldamine ja sellega seotud kontroll liidu institutsioonide pädevusse. ELTL artikli 310 lõike 1 kohaselt näidatakse kõik liidu tulu‑ ja kuluartiklid ära eelarves. Liidu aastaeelarve kinnitavad Euroopa Parlament ja nõukogu vastavalt artiklile 314. ÜVJP meetmete rahastamiseks mõeldud eelarve täitmisega on seotud palju osalisi, kelle hulka kuuluvad nõukogu, nõukogu ÜVJP nõunike töörühm, parlament, komisjon ja liikmesriigid.

41. Euroopa Kohtu pädevuse alus tuleneb seega liidu eelarvelistest kohustustest ja vastuvõetud otsustest, mille eesmärk on tagada eelarve täitmine ÜVJP valdkonna aktidega moodustatud üksuste ülesannete täitmisel. See tõdemus ei piira sugugi ELL artikli 24 lõike 1 teise lõigu viimase lause ja ELTL artikli 275 esimese lõigu kohaldamist, kus on sätestatud, et Euroopa Kohtu pädevusse põhimõtteliselt ei kuulu ÜVJP‑ga seotud sätted ning nende alusel vastuvõetud õigusaktid.

42. ELTL artikli 310 lõikes 3 nimetatud akte, mis mõjutavad liidu eelarvet ja puudutavad ÜVJP raames loodud üksuste tegevuse juhtimist, tuleb eristada aktidest, mis on võetud vastu ÜVJP kohta sõlmitud lepingute, näiteks ühismeetme 2008/124 alusel, ja aktidest, mille on vastu võtnud ÜVJP‑d puudutavate ja ÜVJP kohta kehtestatud sätete alusel loodud üksused.

43. Neil põhjustel ei nõustu ma komisjoniga, kes väidab oma vastuses Euroopa Kohtule esimese võimalusena, et käesoleval juhul on liidu kohtule esitatud väide õigusvastasuse kohta, mis tuleneb hanke-eeskirjade rikkumisest, mis olevat „ÜVJP väline normatiivne parameeter”; selle alusel saab komisjoni väitel nentida, et ELTL artikli 275 esimeses lõigus sätestatud pädevuse välistamist ei saa kohaldada ilma, et tuleks analüüsida, kas vaidlustatud akt on ise mõne ÜVJP sätte alusel vastu võetud või mitte.

44. Pealegi ei kohaldata liidu õiguses nn „raskuskeskme” või „poliitiliste aktide” teooriat, mida toetab Eulex Kosovo esindaja ja mis peaks andma tulemuseks kas Euroopa Kohtu pädevuse põhimõttelise välistamise või sellesama pädevuse tunnistamise, millega kaasneks teostamata jätmise kohustus. Piisab, kui meenutada, et liidu õigusaktide seaduslikkuse kontroll on endiselt liidu õiguskorra püsiv põhiväärtus. Sellel õigusel rajanevas ühenduses ei pääse ei liikmesriigid ega ühenduse institutsioonid sellest, et kontrollitakse nende aktide vastavust algsele põhiseaduslikule hartale, mida kujutab endast alusleping. Nii on aluslepinguga loodud täielik õiguskaitsevahendite ja menetluste süsteem, mis on mõeldud selleks, et usaldada Euroopa Kohtule institutsioonide aktide seaduslikkuse kontrollimine ( 45 ). „Õigus kohtulikule arutelule tuleneb õigusriigist endast”, „kaasneb sellega”, on selle „saavutus ja vahend” ( 46 ).

45. Eespool viidatud kohtupraktikat, eriti kohtuotsust Werner (C‑112/91, EU:C:1993:27) arvestades ei saa liidu eelarvet lihtsalt sellepärast, et seda kasutatakse ÜVJP meetmete rahastamiseks, liidu poliitikavaldkondade ja menetluste suhtes kohaldatavate õigusnormide kohaldamisalast välja jätta.

46. Euroopa Kohtu pädevuse piiritlemiseks tuleb siiski analüüsida kohaldatavaid eeskirju liidu eelarve täitmise vaatenurgast, eriti hankemenetluste valdkonnas, mida võidakse korraldada välistegevuse raames.

2. Kulutuste tegemine ÜVJP raames

47. Ajaloolisest vaatenurgast tuleb kõigepealt märkida, et liidu eelarve täitmine välistegevuse valdkonnas on allutatud kontrollile, mille miinused olid kohe algusest peale ilmsed. Juba 1996. aastal avastas kontrollikoda ebapiisava kontrolli ja tõsiseid eeskirjade rikkumisi logistilise toe teenuste osutamist puudutavas menetluses ( 47 ). Edasi tõi kontrollikoda arvamuses nr 1/97 ÜVJP kohta välja, et puuduvad täpsed eeskirjad komisjoni osalemise kohta finants‑, justiits‑ ja tegevuskorralduse kindlaksmääramises, mis on seotud ÜVJP finantsmõju omavate meetmete elluviimisega ( 48 ). Kontrollikoja eriaruandest nr 13/2001 lähtuvate soovituste hulgas olid eeskätt vajadus sätestada selged normid komisjoni rolli kohta ÜVJP rakendamisel ja läbipaistvus ÜVJP‑ga seotud meetmete finantshalduses. Oma eriaruandes nr 11/2014 Euroopa välisteenistuse loomise kohta ( 49 ) rõhutas kontrollikoda eriti, et liidu eriesindajad ei ole Euroopa välisteenistuse töösse küllaldaselt integreeritud ( 50 ). Viimaks märgin, et 2012. aastal võttis kontrollikoda vastu aruande, mis oli spetsiaalselt Eulex Kosovo missioonile pühendatud ( 51 ).

48. Mis puutub konkreetsetesse eelarvenormidesse, siis näeb ELTL artikkel 317 ette, et komisjon täidab eelarvet koostöös liikmesriikidega omal vastutusel ja määratud assigneeringute piires kooskõlas artikli 322 alusel kehtestatud määruste sätetega ning võttes arvesse usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtteid. See säte on finantsmääruse õiguslik alus; finantsmääruse eesmärk on määrata kindlaks liidu üldeelarve koostamise ja täitmise eeskirjad. Seega tuleb kohaldatavana tõlgendada ka liidu missioonide vastuvõetud eelarve juhtimist ja täitmist puudutavaid akte, mis on seotud liidu välistegevusega.

49. Kuna käesoleval juhul sai Elitaliana kirja vaidlusaluse otsusega menetluse lõpetamise kohta 29. märtsil 2012, ( 52 ) siis kohaldatakse faktiliste asjaolude suhtes finantsmäärust, mis võeti vastu EÜ artikli 279 alusel (nüüd ELTL artikkel 322), nimelt finantsmäärust nr 1605/2002, mida oli eriti välisteenistuse osas muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta määrusega (EL, Euratom) nr 1081/2010 ( 53 ). Finantsmääruse nr 1605/2002 artikkel 4, kus on sätestatud ühtsuse ja eelarve õigsuse põhimõtted, näeb ette, et ühenduste tuludesse ja kuludesse kuuluvad muu hulgas ÜVJP valdkonna kulud. Nii edastab komisjon eelarvepädevatele institutsioonidele koos eelarveprojektiga dokumendi, milles esitatakse muu hulgas kõik haldus‑ ja tegevuskulud, mis on seotud liidu välistegevusega, sh ÜVJP ülesannetega, ja mida rahastatakse liidu eelarvest ( 54 ).

50. Lisaks näeb finantsmäärus nr 1605/2002 ette, et eelarve haldamisega peaksid saama tegelda otse komisjoni talitused või ülesanded võib delegeerida kaudselt ühenduse õigusele või siseriiklikule õigusele alluvatele avalik-õiguslikele isikutele ( 55 ). Nimetatud määrus annab oma artiklis 54 komisjonile võimaluse, et kui ta täidab eelarvet tsentraliseeritult ja kaudselt või detsentraliseeritult ( 56 ), võib ta anda eelarve täitmisega seotud ülesandeid isikutele, kellele on usaldatud konkreetsete meetmete rakendamine EL lepingu V jaotise kohaselt ja kes on määratletud asjakohases põhiõigusaktis kõnealuse määruse artikli 49 tähenduses. Finantsmääruse nr 1605/2002 artiklis 49 on ÜVJP‑ga seotud põhiõigusaktide hulgas loetletud ühismeetmete võtmine ELL artikli 14 alusel ( 57 ). On aga selge, et ühismeede 2008/14, millega loodi Eulex Kosovo, võeti ELL artikli 14 alusel.

51. Eulex Kosovo puhul vastutab missiooni juht niisiis ühismeetme 2008/124 artikli 8 lõike 4 kohaselt Eulex Kosovo eelarve täitmise eest ja allkirjastab selleks Euroopa Komisjoniga lepingu. Lisaks annab missiooni juht ühismeetme 2008/124 finantskorraldust käsitleva artikli 16 kohaselt oma lepingu raames tehtud toimingute kohta täielikult aru komisjonile ja tegutseb viimase kontrolli all.

52. Lisaks märgin, et 2012. aasta juunis koostas komisjon teatise ÜVJP missioonide finantsjuhtimise kohta ( 58 ). Ta palus nõukogul muuta nad juriidilisteks isikuteks, et need missioonid vastutaksid komisjoni ees neile antud vahendite haldamise eest ( 59 ). Kuigi tegemist on salastatud dokumendiga, tundub, et ühismeetme muudatused, eriti ühismeetme 2008/124 (muudetud) artikli 15a lisamine, vastavad sellele palvele ( 60 ). Viimaks tuleb esile tõsta ka komisjoni välispoliitika vahendite talituse (FPI) rolli liidu eelarve haldamises kõnealuses valdkonnas ( 61 ).

3. Välistegevuse raames korraldatavate hangete kontroll

53. Nagu vaidlustatud kohtumäärusest selgub, avaldati Eulex Kosovo missiooni raames piiratud hanketeade projekti „Helikopteri tugiteenused Eulex missioonile Kosovos” kohta, mille eesmärk oli teenuste hankelepingu sõlmimine. Nagu komisjon on täpsustanud, on vaidlusalune akt seega 29. märtsil 2012 kirjutatud teatis, millega Eulex Kosovo missiooni juht teatas apellandile oma otsusest tunnistada kõnealuses hankes edukaks konkurent, kelle pakkumus oli paigutatud esimesele järjekohale, nimelt Iiri õiguse alusel asutatud äriühing Starlite, ja lükata seega tagasi Elitaliana pakkumus, mis oli paigutatud teisele järjekohale ( 62 ).

54. Seega on tegemist sellise teenuste hankelepingu sõlmimisega, mille alusel makstakse liidu eelarvest summasid välja. ( 63 )

55. Nagu komisjon õigustatult rõhutab, on vaidlusalune otsus liidu eelarve täitmisega seotud meede, mis ei saa kuidagi jääda ELL artikli 24 lõike 1 teises lõigus ja ELTL artikli 275 esimeses lõigus sätestatud Euroopa Kohtu pädevuse välistamise klausli kohaldamisalasse, isegi kui selle otsuse võttis vastu EL lepingu V jaotise alusel loodud organ. Lisaks rõhutab komisjon, et Eulex Kosovo missiooni juht tegutses kõnealusel juhul komisjoni finantspädevuse raames ning järelikult ei kuulu tema toimingud ÜVJP alla. Lisaks sellele, et see lähenemine vastab finantsmääruse eespool viidatud sätetele, olgu siis tegemist ratione temporis kohaldatavate või praegu kehtivate sätetega, on see kooskõlas ka aluslepingutes (ELL artikli 17 lõike 1 neljas lause) komisjonile antud pädevusega, mida mainitakse ka otsuse 2010/427/EL ( 64 ) artikli 9 lõikes 1.

56. Vaidlusaluse akti laadi arvestades on asjakohased õigusnormid sätestatud finantsmääruse nr 1605/2002 V jaotises, mis käsitleb hankeid. Selle määruse artiklid 162 ja 167 kinnitavad eelarvest rahastatavate välismeetmete jaoks korraldatud hangete üldeeskirjade kohaldatavust ( 65 ). Sellest järeldub, et läbipaistvuse ja usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete täitmiseks peaks asutustel, kellele on komisjoni nimel delegeeritud täitmisülesanded, olema muu hulgas läbipaistvad hankemenetlused ja tõhus sisekontroll ( 66 ). Lisaks rõhutab finantsmäärus nr 1605/2002, et lepingud, mis on sõlmitud füüsiliste isikutega, peavad sisaldama üldisi hankepõhimõtteid, mis on sätestatud sama määruse esimese osa V ja teise osa IV jaotises seoses välistegevusega ( 67 ).

57. Mis puutub haldamisviisi, siis ilmneb finantsmääruse nr 1605/2002 artikli 166 lõike 1 punktist b, et rakendatavate meetmete kohta sõlmitakse toetus‑ või muu leping komisjoni ja füüsiliste või juriidiliste isikutega, kes vastutavad meetmete rakendamise eest. Finantsmääruse nr 1605/2002 artiklis 167 on määratletud ka mõiste „tellija”, mille alla kuulub „riiklik või rahvusvaheline avalik-õiguslik asutus või füüsiline või juriidiline isik, kes saab toetust välismeetme rakendamiseks”.

58. Praegusel juhul selgub hanketeatest, et hange puudutas helikopteriga tehtavaid kiirabivedusid („helicopter emergency medical service”) ja patsientide õhuvedusid („air ambulance service”). Mulle tundub, et nõutavad teenused olid vähemalt põhiosas tsiviilteenused. Peale selle määratles hanketeade missiooni juhi kui tellija („contracting authority”), nii nagu see on määratletud finantsmääruse nr 1605/2002 eespool viidatud sätetes 166 ja 167 ( 68 ).

59. Seoses sellega märgin, et ühismeetme 2008/124 artikli 16 sätted ei lisa liidu kohtute pädevuse kindlaksmääramise seisukohalt midagi olulist, välja arvatud selle lõige 3. See pädevus tuleneb nimelt kõigist liidu eelarve täitmist puudutavatest sätetest, millest ilmneb, et lõplik vastutus langeb komisjonile.

60. Kui niiviisi on kindlaks tehtud, et liidu välistegevuse raames korraldatud hankeid puudutavate vaidluste lahendamine kuulub Üldkohtu ja Euroopa Kohtu pädevusse, ei tähenda see veel, et selliste hangete korraldamine jääks liidu kohtute pädevusest siiski välja juhul, kui need hanked on seotud sõjalise tegevusega. Nagu eespool meenutati, kaetakse ELL artikli 41 kohaselt sõjalise ja kaitsepoliitilise tähendusega operatsioonid liikmesriikide eelarvevahenditest, kui nõukogu ei otsusta teisiti. Tsiviilotstarbeliste hangete puhul on Euroopa Kohtu pädevus aga vaieldamatu. ( 69 )

61. Viimaks, mis puutub kolmandate riikide osalemisse tsiviiloperatsioonide rahastamises, piisab viitamisest Üldkohtu otsusele kohtuasjas Nexans France vs. Entreprise commune Fusion for Energy ( 70 ), millest ilmneb, et kolmandate riikide eelarvevahendite kaasamine ei takista liidu õigusnormide kohaldamist ega liidu kohtute teostatavat kontrolli. Pealegi näeb finantsmäärus nr 1605/2002 ette võimaluse kasutada liiduväliste osalejate, näiteks kolmandate riikide rahastust, jäädes siiski liidu eelarve täitmise eeskirjade kohaldamisalasse ( 71 ).

VI. Täiendavad märkused

62. Lisaks sooviksin esitada lühidalt mõne kommentaari käesoleva kohtuasja aluseks oleva apellatsioonimenetluse kohta.

63. Esiteks, mis puudutab muudetud ühismeetme 2008/124 tagajärgi vaidlustatud kohtumääruse kontrollimisele, on selge, et nimetatud meede kinnitab oma artiklis 15a Eulex Kosovo õigust olla kohtus menetlusosaliseks ja näeb artiklis 16 ette, et Eulex Kosovo vastutab kõikide oma volitustest tulenevate nõuete ja kohustuste eest alates 15. juulist 2014 ( 72 ). Niisiis on õiguskaitsevahendid, mis võimaldavad seaduslikkuse kontrolli Üldkohtus, kehtiva õiguse kohaselt selgelt ette nähtud, tingimusel, et ELTL artiklis 263 sätestatud tingimused on täidetud.

64. Käesolev apellatsiooniasi asetub aga ratione temporis teistsugusesse õiguslikku konteksti, niisiis kinnitan ma oma seisukohta, mille kohaselt oli Üldkohtul Eulex Kosovo kostjastaatust tunnustamata jättes õigus, mistõttu Elitaliana apellatsioonkaebus tuleb tunnistada vastuvõetamatuks ning jätta seega tervenisti läbi vaatamata.

65. Muudetud ühismeede 2008/124 ei saa kuidagi mõjutada vaidlustatud kohtumääruse seaduslikkust. Lisaks, mis puutub kohtuistungil tekkinud arutelusse vastuvõetamatuse põhjuste analüüsimise üle nii Üldkohtu kui ka Euroopa Kohtu poolt, leian, et liidu õigusest ei tulene põhjendust arvata, et Üldkohtu arutluskäigus rikutaks õigusnormi, kui Üldkohus alustab oma analüüsi vastuvõetamatuse põhjustest ratione personae. Vastupidi, ma leian, et Üldkohtu valitud analüüsimise järjekord on menetlusökonoomia põhimõtte seisukohast täiesti õigustatud ( 73 ).

66. Igal juhul ei pääse liidu kohtud tulevikus sellest, et neil tuleb tegeleda isikute õiguste kaitse ebapiisavusega välistegevuse kontekstis. Nii peab arutelu missioonide ja nende isikkoosseisu staatuse üle seoses nende eesõiguste ja puutumatusega käima käsikäes isikutele kättesaadavate õiguskaitsevahendite loomisega, mida kasutada missioonide vastuvõetud aktide vastu, millel on mõju nende isikute õigustele ja kohustustele.

VII. Ettepanek

67. Eeltoodud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku: Arvestades ELTL artikli 41 lõikeid 1 ja 2 on Euroopa Liidu kohtud pädevad otsustama Euroopa Liidu eelarve täitmisega seotud akti seaduslikkuse üle, mille on vastu võtnud üksus, mis on moodustatud Euroopa Liidu ühist välis‑ ja julgeolekupoliitikat reguleerivast EL lepingu V jaotisest tuleneva akti alusel.

( 1 ) Algkeel: prantsuse.

( 2 ) Hankes „EuropeAid/131516/D/SER/XK – Helikopteri tugiteenused Eulex missioonile Kosovos (PROC/272/11)”.

( 3 ) ELT L 42, lk 92.

( 4 ) Üldkohtu menetluses esitas Eulex Kosovo vastuvõetamatuse vastuväite, mille kohaselt ei ole Eulex Kosovol esiteks õigust olla kõnealuses asjas kostjaks ning teiseks ei ole Üldkohus pädev, kuna vaidlustatud aktid on vastu võetud EL lepingu sätete alusel, mis puudutavad ühist välis‑ ja julgeolekupoliitikat (ÜVJP).

( 5 ) T‑213/12, EU:T:2013:292, edaspidi „vaidlustatud kohtumäärus”.

( 6 ) Kohtuvaidluse üksikasjad leiab vaidlustatud kohtumäärusest ja minu esimesest ettepanekust, mille ma esitasin selles kohtuasjas (C‑439/13 P, EU:C:2014:2416).

( 7 ) Märgin, et keskendudes kõnealuste eeskirjade kohaldatavusele ratione temporis, väidab ainult Eulex Kosovo, et Euroopa Kohus on pädev üksnes nõukogu ja komisjoni akte puudutavate kohtuasjade lahendamiseks ja Eulex Kosovo võetud meetmed ei kuulu tema pädevusse. Ma järeldan sellest, et ta vaidlustab Euroopa Kohtu pädevuse käesoleva kohtuasja lahendamiseks.

( 8 ) EÜT L 248, lk 1; ELT eriväljaanne 01/04, lk 74, edaspidi „finantsmäärus nr 1605/2002”.

( 9 ) Vastasseisu kohta ÜVJP ühtsuse ja lahususe kasuks rääkiva tõlgenduse vahel vt Everling, „Reflections on the structure of the European Union”, 29 CMLR (1992) 1053–1077. Tervikliku tõlgenduse kohta, mille Euroopa Kohus on „ühendusevälistele” sätetele enne Lissaboni andnud, vt kohtuotsus Segi jt vs. nõukogu (C‑355/04 P, EU:C:2007:116).

( 10 ) Vt Euroopa Liidu lepingu artikli C lõige 1 Maastrichti lepingu redaktsioonis (EÜT 1992, C 191, lk 1).

( 11 ) Liidu ja liikmesriikide ainukordse ulatusega pädevuse kohta vt „Nõukogu järeldused ELi ühise lähenemisviisi kohta”, 12.5.2014, punkt 1, kättesaadav veebilehel: http://www.google.lu/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CCkQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww.consilium.europa.eu%2Ffr%2Fworkarea%2Fdownloadasset.aspx%3Fid%3D15788&ei=8TH0VKrAHcTVPLmygcAE&usg=AFQjCNGNI3D0A7gd1TpvI9RCQ_jx11LqUw&bvm=bv.87269000,d.ZWU.

( 12 ) Kättesaadav veebilehel: http://www.europarl.europa.eu/RegData/bibliotheque/briefing/2014/130712/LDM_BRI(2014)130712_REV2_EN.pdf.

( 13 ) Nõukogu dokument 16927/09 „2009 Annual Report on the identification and implementation of lessons and best practices in civilian ESDP missions” Kättesaadav veebilehel: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2016927%202009%20EXT%201.

( 14 ) Vastavalt ELL artiklis 31 sätestatud hääletamiseeskirjadele.

( 15 ) Vt Naert, F., „The Application of Human Rights and International Humanitarian Law” väljaandes Drafting EU Missions” Mandated et Rules of Engagement, Institute de droit international, KU Leuven, töödokument nr 151, oktoober 2011.

( 16 ) Nõukogu 10. aprilli 2006. aasta ühismeede 2006/304/ÜVJP, millega asutatakse ELi planeerimisrühm (EUPT Kosovo) seoses ELi võimaliku kriisiohjamise operatsiooniga Kosovos õigusriigi alal ja teistes võimalikes valdkondades (ELT L 112, lk 19).

( 17 ) ÜRO ajutise Kosovo-missiooni (UNMIK) juht laiendas ÜVJP kõrge esindaja taotluse peale rakendusotsusega UNMIKi määruse 2000/47 (UNMIK/Reg/2000/47, kättesaadav veebilehel: www.unmikonline.org) – milles on kindlaks määratud Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsiooni jõudude Kosovo-operatsiooni (KFOR) ja UNMIKi staatus, eesõigused ja puutumatus – kohaldamisala Kosovo territooriumil EUPT Kosovole. Rakendusotsus 2006/18, vastavalt eespool viidatud väljaandes Sari, A., „Status of Forces and Status of Mission Agreements under the ESDP”, EJIL 2008, köide 19, nr 1, lk 74 viidatud allikatele. Vt ka ühismeede 2006/304, artiklid 4 ja 5.

( 18 ) SOFA leping („Statut of Forces Agreements”, mis käsitleb välisvägede staatust) sõjaliste operatsioonide kohta ja SOMA leping („Statut of Mission Agreement”, kokkulepe missiooni kohta) tsiviiloperatsioonide kohta, vt eespool viidatud Sari, A.

( 19 ) Vt Euroopa Liidu ja vastuvõtjariigi näidislepingut Euroopa Liidu juhitavate vägede staatuse kohta. Nõukogu dokument 8720/05, kättesaadav veebilehel: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑8720‑2005‑INIT/fr/pdf.

( 20 ) Euroopa Liidu liikmesriikide vaheline leping Euroopa Liidu institutsioonidesse lähetatud sõjaväelise ja tsiviilpersonali, peakorteri isikkoosseisu ja vägede staatuse kohta, kelle võib Euroopa Liidu lepingu artikli 17 lõikes 2 nimetatud missioonide ettevalmistamisel ja elluviimisel, sh õppustel Euroopa Liidu käsutusse anda, ja liikmesriikide sõjaväelise ja tsiviilpersonali staatuse kohta, kes on antud Euroopa Liidu käsutusse neis raames tegutsemiseks (EL SOFA) (ELT 2003, C 321, lk 6).

( 21 ) Seoses sellega viitab Eulex Kosovo Kosovo Vabariigi 20. veebruari 2008. aasta seadusele nr 03/L‑033 puutumatuse ja eesõiguste kohta, kättesaadav veebilehel: http//www.mfa‑ks.net/repository.docs/2008_03‑L033_en1.pdf, ja 18. aprilli 1961. aasta diplomaatiliste suhete Viini konventsioonile, 24. aprilli 1963. aasta konsulaarsuhete konventsioonile, 13. veebruari 1946. aasta konventsioonile ÜRO privileegide ja immuniteetide kohta ning 21. novembri 1947. aasta konventsioonile ÜRO spetsialiseeritud asutuste privileegide ja immuniteetide kohta.

( 22 ) Nõukogu dokument 15711/02 „Generic Status of Force Agreement for Police Mission – Immunities and privileges for EU Mission personnel”, kättesaadav veebilehel: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2015711%202002%20INIT.

( 23 ) Tuleb siiski märkida, et ÜVJP missioonidele ja nende isikkoosseisule antud kohtulikul puutumatusel võib olla tagajärgi põhiõiguste kaitsele vastuvõtjariigis, pidades silmas ELL artiklit 6. Inimõiguste osas: Euroopa Inimõiguste Kohtu pädevuse puudumise kohta Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklite 2 ja 6 rikkumiste üle otsustamiseks vt Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) otsused Behrami ja Behrami vs. Prantsusmaa, nr 71412/01, ja Saramati vs. Prantsusmaa, Saksamaa ja Norra, nr 78166/01. Sel teemal on seos praeguse vaidlusega, mis puudutab Euroopa Liidu põhiõiguste harta eksterritoriaalset mõju: vt Moreno‑Lax, V. The Extraterritorial Application of The EU Charter of Fundamental Rights, teoses „The EU Charter of Fundamental Rights: a commentary”, Hart 2014, lk 1657‑1683. Riigi vastutuse kohta, kui ta teostab „tegeliku kontrolli” oma territooriumist väljapoole jääva territooriumi üle, vt Euroopa Inimõiguste Kohtu otsus Loizidou vs. Türgi, nr 15318/89, ja selle kitsas tõlgendus, mis tuleneb Euroopa Inimõiguste Kohtu otsusest Bankovic vs. Belgia, nr 52207/99. Kohtuliku kaitse probleemidel puudub siiski otsene mõju küsimusele, mille Euroopa Kohus on käesolevas kohtuasjas esitanud.

( 24 ) Arvamus 2/13, EU:C:2014:2454, punktid 252 ja 253.

( 25 ) Vt Hillion, C., „A Powerless Court? The European Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy”, teoses The European Court of Justice and External Relations Law, Oxford 2014, lk 47–73.

( 26 ) Sellega seoses on esiteks tehtud eriti ohtralt liidu kohtulahendeid (vt kohtuotsused komisjon jt vs. Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P ja C‑595/10 P, EU:C:2013:518; nõukogu vs. Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776; Bank Melli Iran vs. nõukogu, T‑35/10 ja T‑7/11, EU:T:2013:397; Hassan vs. nõukogu, T‑572/11, EU:T:2014:682) ja teiseks Euroopa Liidu Üldkohtu kodukorra muudatusi (vt Üldkohtu kodukorra eelnõu, kättesaadav veebilehel: http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2014‑06/doc‑fr‑0000.pdf).

( 27 ) Vt Griller, „S., The Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy” teoses The Court of Justice and the construction of Europe (Euroopa Kohus ja Euroopa rajamine), 2013, lk 675‑692.

( 28 ) Selle kohta vt kohtuotsused nõukogu vs. Hautala (C‑353/99 P, EU:C:2001:661, punktid 28 ja 29) ja parlament vs. nõukogu (C‑658/11, EU:C:2014:2025, punkt 79).

( 29 ) Need on tooted, mida saab kasutada nii sõjalisel kui ka tsiviilotstarbel.

( 30 ) Kohtuotsus Werner (C‑70/94, EU:C:1995:328, punkt 10). Selle tõlgenduse tulemusel asendas seadusandja õigusliku raamistiku, mis alguses oli põhinenud nii ÜVJP ühismeetmel kui ka ühel ühise kaubanduspoliitika raames kehtestatud määrusel, üksnes kaubanduspoliitikal põhineva määrusega: vt nõukogu 22. juuni 2000. aasta määrus (EÜ) nr 1334/2000, millega kehtestatakse ühenduse kord kahesuguse kasutusega kaupade ja tehnoloogia ekspordi kontrollimiseks (EÜT L 159, lk 1; ELT eriväljaanne 02/10, lk 3).

( 31 ) Kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (C‑91/05, EU:C:2008:288, punkt 77). Lisaks, et leida analüüsi, mis kõneleb judicial restraint’i kasuks ÜVJP raames, vt kohtujurist Jacobsi ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Kreeka (C‑120/94, EU:C:1995:109, punkt 54).

( 32 ) Nõukogu järeldused ELi tervikliku lähenemisviisi kohta, 12. mai 2014, punkt 11.

( 33 ) 10. juunil 1999 võttis ÜRO Julgeolekunõukogu vastu resolutsiooni 1244, mille raames ÜRO Julgeolekunõukogu: „[o]tsustab, et luuakse rahvusvaheline tsiviil‑ ja julgeolekualane kohalolek esialgu 12-kuuliseks ajavahemikuks, ja seda jätkatakse hiljem, välja arvatud kui Julgeolekunõukogu otsustab teisiti” (lõige 19), „[v]olitab peasekretäri, keda abistavad asjaomased rahvusvahelised organisatsioonid, looma rahvusvaheline tsiviilkohalolek Kosovos” (lõige 10).

( 34 ) Üksikasjalikumalt kättesaadav veebilehel: http://eeas.europa.eu/csdp/missions‑and‑operations/eulex‑kosovo/pdf/factsheet_eulex_kosovo_en.pdf.

( 35 ) Eulex Kosovo ei ole seega ÜRO raames loodud missioon, vastupidi sellele, mida tundub väitvat Eulex Kosovo esindaja.

( 36 ) Vt eriti ühismeetme 2008/124 artikli 10 lõige 2. Lisaks sõlmis Eulex Kosovo missiooni juht komisjoniga lepingu ja seega ei võetud teda tööle konkursiga Euroopa Liidu institutsioonide organite korra kohaselt, vaid sõltumatu nõustajana ja tähtajaliselt.

( 37 ) Nõukogu 9. juuni 2009. aasta ühismeede 2009/445/ÜVJP (ELT L 148, lk 33); nõukogu 8. juuni 2010. aasta otsus 2010/322/ÜVJP (ELT L 145, lk 13); nõukogu 15. oktoobri 2010. aasta otsus 2010/619/ÜVJP (ELT L 272, lk 19); nõukogu 14. oktoobri 2011. aasta otsus 2011/687/ÜVJP (ELT L 270, lk 31); nõukogu 24. novembri 2011. aasta otsus 2011/752/ÜVJP (ELT L 310, lk 10); nõukogu 5. juuni 2012. aasta otsus 2012/291/ÜVJP (ELT L 146, lk 46); nõukogu 27. mai 2013. aasta otsus 2013/241/ÜVJP (ELT L 141; lk 47); nõukogu 12. juuni 2014. aasta otsus 2014/349/ÜVJP (ELT L 174; lk 42) ja nõukogu 29. septembri 2014. aasta otsus 2014/685/ÜVJP (ELT L 284, lk 51).

( 38 ) Nõukogu 22. juuli 2014. aasta otsus 2014/482/ÜVJP, millega muudetakse otsust 2012/392/ÜVJP, mis käsitleb Euroopa Liidu ÜJKP missiooni Nigeris (EUCAP Sahel Niger) (ELT L 217, lk 31). Ühismeetme 2008/124 muudetud redaktsiooni mõju küsimust kommenteeritakse käesoleva ettepaneku lõpuosas, vt punktid 63 ja 64.

( 39 ) Ka Lissaboni leping lisas kaks uut sõjaliste operatsioonide rahastamise mehhanismi, esiteks kiireloomuliste meetmete ja teiseks ettevalmistava tegevuse rahastamiseks mõeldud käivitusfondi (vt ELL artikli 41 lõige 3).

( 40 ) Carpentier, M., „La coordination des dépenses étatiques par la Commission. L’exemple de la PESC”, Revue française de finances publiques, nr 125, veebruar 2014.

( 41 ) 2. detsembri 2013. aasta institutsioonidevaheline kokkulepe Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni vahel eelarvedistsipliini, eelarvealase koostöö ning usaldusväärse finantsjuhtimise kohta (ELT C 373, lk 1).

( 42 ) Märgin muu hulgas, et kuna sõjalise tähendusega operatsioonidega seotud kulutusi ei näidata ära liidu eelarves, ei ole see praktika läbipaistev, eriti pidades silmas solidaarsusklauslit ühise kaitsepoliitika valdkonnas, mis on sätestatud ELTL artiklis 222 ja ELL artikli 42 lõikes 7. Nende artiklite kohaselt võib liit nimelt kasutada oma sõjalisi vahendeid Ühinenud rahvaste Organisatsioonile (ÜRO) ja Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioonile (NATO) abi andmiseks, ilma et oleks selge, kas liit võtab sellega seonduvad sõjalised kulud enda kanda.

( 43 ) Ühismeetme artikkel 16 on sõnastatud järgmiselt:

„1. Operatsiooni plaani heakskiitmise kuupäevast algava kuueteistkuulise ajavahemiku jooksul tehtavate kulude katteks ette nähtud lähtesumma on 205000000 eurot.

2. Kõiki kulusid hallatakse vastavalt ELi üldeelarve suhtes kohaldatavatele ühenduse eeskirjadele ja menetlustele selle erandiga, et mis tahes eelrahastamise summad ei jää ühenduse omandisse.

3. Missiooni juht võib komisjoni nõusolekul sõlmida tehnilisi kokkuleppeid liikmesriikidega, osalevate kolmandate riikidega ja teiste Kosovos tegutsevate rahvusvaheliste osalejatega seoses EULEX KOSOVO-le varustuse, teenuste ja tööruumide soetamisega. […]

4. Missiooni juht annab oma lepingu raames tehtud toimingute kohta täielikult aru komisjonile ja tegutseb viimase kontrolli all.

5. Rahastamisel võetakse arvesse EULEX KOSOVO operatiivvajadusi, sealhulgas varustuse kokkusobivust ja meeskondade koostalitlusvõimet, ning arvestatakse isikkoosseisu saatmist piirkondlikesse büroodesse.

[...]”

( 44 ) Tuleb märkida, et ühismeedet 2008/124 on mitu korda muudetud, et Eulex Kosovo missiooni lähtesummat kohandada ja suurendada. Vt selle kohta muudatused, mis tehti ühismeetmega 2009/445 ja otsus 2010/322.

( 45 ) Kohtuotsus Les Verts vs. parlament (294/83, EU:C:1986:166, punkt 23).

( 46 ) Kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Gestoras Pro Amnistía jt vs. nõukogu/ (C‑354/04 P, EU:C:2006:667).

( 47 ) Eriaruanne nr 4/96 Palestiina valimiste vaatlemist puudutava ühise välis‑ ja julgeolekupoliitika ühismeetmega loodud Euroopa valimisüksuse raamatupidamisaruande kohta koos komisjoni vastustega (EÜT 1997, C 57, lk 1, punkt 32).

( 48 ) Arvamust 1/97 ei ole avaldatud ja see on ära toodud ühist välis‑ ja julgeolekupoliitikat puudutava kontrollikoja eriaruande, koos komisjoni vastustega, nr 13/2001 lisas 5b (vt nimetatud aruanne, punkt 10, 2. joonealune märkus) (EÜT 2001, C 338, lk 1).

( 49 ) Eriaruanne nr 11/2014, kättesaadav veebilehel: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_11/SR14_11_FR.pdf.

( 50 ) Kontrollikoja aruanne nr 11/2014, punkt 35 jj.

( 51 ) Aruanne nr 18/2012, mis puudutab Euroopa Liidu poolt Kosovole õigusriigi valdkonnas antud abi, kättesaadav veebilehel http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/cont/dv/eca_sr182012_/eca_sr1182012_fr.pdf.

( 52 ) St enne kui 26. oktoobril 2012 jõustus Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta finantsmäärus (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju ning millega muudetakse nõukogu määrust (ELT L 298, lk1) (EÜ, Euratom) nr 1605/2002, mida hakati kohaldama alates 1. jaanuarist 2013.

( 53 ) ELT L 311, lk 9.

( 54 ) Finantsmääruse nr 1605/2002 artikkel 33.

( 55 ) Vt finantsmääruse nr 1605/2002 põhjendus 16.

( 56 ) Finantsmääruse nr 1605/2002 artikli 53a kohaselt.

( 57 ) Nice’i lepingu järgses redaktsioonis.

( 58 ) C(2012)4052/F1 Communication from the Commission Rules for the Financial management of the CFSP Missions.

( 59 ) Vt eespool viidatud teatis C(2012)4052/F1. Seda teatist, mis ei ole avalikult kättesaadav, mainitakse kontrollikoja eespool viidatud eriaruandes nr 18/2012.

( 60 ) Lisaks märgin, et määruses nr 966/2012 võetakse samuti ÜVJP eripära arvesse.

( 61 ) Vt FPI aastaaruanne, mis on inglise keeles kättesaadav järgmisel veebilehel: http://ec.europa.eu/dgs/fpi/documents/fpi_activity_report_2012_en.pdf.

( 62 ) Kohtuistungil väitis Eulex Kosovo esindaja siiski, et valik Starlite’i ja Elitaliana vahel oli poliitiline, mis on vastuolus tema esitatud dokumentidega.

( 63 ) Märgin, et missioonide raames korraldatud hangete seaduslikkuse kontrolli probleeme on Üldkohtule lahendamiseks juba esitatud kohtuasjas T‑511/08, seoses Euroopa Liidu politseimissiooniga Afganistanis (EUPOL Afganistan), mis loodi nõukogu 30. mai 2007. aasta ühismeetmega 2007/369/ÜVJP (ELT L 139, lk 33). Kohtuasi kustutati siiski registrist hagist loobumise tõttu (vt Üldkohtu presidendi kohtumäärus, Unity OSG FZE vs. nõukogu ja EUPOL Afghanistan, T‑511/08, EU:T:2010:138).

( 64 ) Nõukogu 26. juuli 2010. aasta otsus, millega määratakse kindlaks Euroopa välisteenistuse korraldus ja toimimine (ELT L 201, lk 30).

( 65 ) Lisaks märgin, et liidu välistegevuse raames lepingute sõlmimise korda käsitlev praktiline juhend (PRAG 2014) käsitleb lepingute sõlmimise menetlusi, mida kohaldatakse kõigi liidu välisabi lepingute suhtes, mida rahastatakse Euroopa Liidu üldeelarvest (eelarve) ja 10. Euroopa Arengufondist (EAF), kättesaadav veebilehel: http://ec.europa.eu/europeaid/prag/document.do?chapterId=1.&id=241. Eulex Kosovo avaldatud vaidlusalune hanketeade viitab selle juhendi tollal kehtinud redaktsioonile: vt hanketeate (Service Contract Notice, Helicopter support to EULEX Mission in Kosovo no 2, Pristina Kosovo), OJ/S S200 18/10/2011 nr 324817‑2011‑EN (võetud Üldkohtu toimikust vaidlustatud kohtumääruse tegemise aluseks olnud kohtuasjas T‑213/12), 1. joonealune märkus.

( 66 ) Finantsmääruse nr 1605/2002 põhjendus 18.

( 67 ) Finantsmääruse nr 1605/2002 põhjendus 45.

( 68 ) Kui see ka nii ei oleks, siis igal juhul on Euroopa Kohus juba otsustanud, et kui tegemist on üksusega, mis on loodud talle seadusega pandud ülesannete täitmiseks, kuid mis ei kuulu siiski formaalselt riigi administratsiooni hulka, tuleb arvestada funktsionaalset tõlgendust, vt kohtuotsus Beentjes (31/87, EU:C:1988:422, punkt 11).

( 69 ) Vt riigikaitse valdkonna riigihangete kohta, eriti seoses toodetega, mille hankija omandab spetsiaalselt sõjaliseks otstarbeks, kuid mida on võimalik üldjoontes sarnaselt kasutada ka tsiviilvaldkonnas, kohtuotsus Insinööritoimisto InsTiimi (C‑615/10, EU:C:2012:324).

( 70 ) T‑415/10, EU:T:2013:141.

( 71 ) Vt finantsmääruse nr 1605/2002 artiklid 162–165.

( 72 ) Sel teemal esitas Eulex Kosovo oma seisukohtades küsimuse ühismeetme 2008/124 (muudetud) artikli 15a tagasiulatuva kohaldamise kohta. Võttes arvesse otsuse 2014/349 artiklit 2, olen seisukohal, et kõnealune artikkel 15a on kohaldatav alates oma jõustumisest 12. juunil 2014.

( 73 ) Selle kohta märgin, et erinevalt minu ettepanekust kohtuasjas Šveits vs. komisjon (C‑547/10 P, EU:C:2012:565) ja kohtujurist Ruiz‑Jarabo Colomeri ettepanekust kohtuasjas nõukogu vs. Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2001:511), nõustus Euroopa Kohus Üldkohtu praktikaga, mille kohaselt viimane jättis analüüsimata sellise hagi vastuvõetavuse, mille ta kavatses sisuliselt rahuldamata jätta. A maiori ad minus ei saa Euroopa Kohus Üldkohtu valikut vastuvõetamatuse põhjuste analüüsimise osas sanktsioneerida.