KOHTUJURISTI ETTEPANEK

MICHAL BOBEK

esitatud 21. novembril 2019 ( 1 )

Liidetud kohtuasjad C‑496/18 ja C‑497/18

HUNGEOD Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft.,

SIXENSE Soldata,

Budapesti Közlekedési Zrt. (C‑496/18)

Budapesti Közlekedési Zrt. (C‑497/18)

versus

Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Fővárosi Törvényszék (Pealinna Budapesti kohus, Ungari))

Eelotsusetaotlus – Riigihanked – Riigihankelepingute muudatused – Õiguskaitsevahendite direktiivid – Ametiasutuse omal algatusel kontroll väidetava riigihanke-eeskirjade rikkumise üle – Kontrolli alustamiseks ette nähtud tähtajad – Tähtaja möödumine väidetava rikkumise ajal kehtinud liikmesriigi õigusaktide kohaselt – Omal algatusel kontroll uute õigusaktide alusel – Hankija ja pakkujate trahvimine – Õiguskindluse põhimõte ja tagasiulatuva jõu puudumise põhimõte – Direktiivi 2014/24/EL artikkel 83 ja direktiivi 2014/25/EL artikkel 99 – Liidu finantshuvide kaitse

I. Sissejuhatus

1. Budapesti Közlekedési Zrt. (edaspidi „hankija“) sõlmis aastatel 2006 ja 2009 kaks avalikku hankelepingut seoses Budapesti metroo 4. liini ehitusega. Közbeszerzési Hatóság elnöke (edaspidi „riigihangete ameti direktor“) alustas 2017. aastal 2015. aastal vastu võetud riigisiseste sätete kohaselt omal algatusel menetlused, et kontrollida nendesse lepingutesse vastavalt 2009. ja 2010. aastal tehtud muudatusi. Nende kontrollimenetluste järel määras Közbeszerzési Döntőbizottság (edaspidi „riigihangete vaidlustuskomisjon“) hankijale ja pakkujatele trahvid.

2. Käesolevates kohtuasjades tekkinud põhiküsimuse saab kokku võtta nii: kas liidu õigus lubab ametiasutusel alustada omal algatusel riigihankelepingutesse tehtud muudatuste kontrolli pärast nende muudatuste tegemise ajal kehtinud liikmesriigi õigusaktides selleks ette nähtud tähtaja möödumist, kui sellise kontrolli tagajärjel määratakse mitu aastat pärast nende muudatuste tegemist mõlemale lepingupoolele karistused?

3. Minu arvates ei nõua ega keela liidu õigus hankelepingute või nendesse tehtud muudatuste omal algatusel kontrolli. Küll aga keelab liidu õiguses kehtiv õiguskindluse põhimõte liikmesriigi ametiasutustel algatada sellist kontrolli pärast kohaldatava tähtaja möödumist.

II. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

1. Direktiiv 89/665 ja direktiiv 92/13, muudetud direktiiviga 2007/66

4. Nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiivi 89/665/EMÜ riiklike tarne‑ ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus‑ ja haldusnormide kooskõlastamise kohta ( 2 ) artiklis 1 ning nõukogu 25. veebruari 1992. aasta direktiivi 92/13/EMÜ veevarustus‑, energeetika‑, transpordi‑ ja telekommunikatsioonisektoris tegutsevate üksuste hankemenetlusi käsitlevate ühenduse eeskirjade kohaldamisega seotud õigusnormide kooskõlastamise kohta, ( 3 ) mõlemat muudetud direktiiviga 2007/66, ( 4 ) artiklis 1 on nende direktiivide vastavates reguleerimisalades ette nähtud järgmist: „1. […] Liikmesriigid võtavad […] vajalikud meetmed tagamaks, et tellijate otsuseid saaks läbi vaadata tõhusalt ning eelkõige võimalikult kiiresti kooskõlas käesoleva direktiivi artiklitega 2‑2f ja eelkõige […] põhjusel, et kõnealused otsused on vastuolus riigihankeid reguleeriva liidu õigusega või seda õigust rakendavate siseriiklike eeskirjadega. […] 3. Liikmesriigid tagavad, et läbivaatamise kord oleks võimalike liikmesriikide poolt kehtestatavate üksikasjalike eeskirjade kohaselt kättesaadav vähemalt kõigile neile isikutele, kellel on või on olnud huvi konkreetse lepingu vastu või kes on väidetava rikkumise tõttu kahju kannatanud või võivad kahju kannatada. […]“.

5. Lisaks sellele on direktiivi 2007/66 põhjendus 25 sõnastatud järgmiselt: „[…] tuleb tellivate asutuste ja ostjate otsuste hilisema õiguskindluse tagamiseks kehtestada piisav minimaalne ajavahemik selliste läbivaatamisnõuete aegumiseks, mille eesmärk on tõendada lepingu kehtetust.“

6. Direktiivi 2007/66 põhjenduses 27 on lisaks märgitud, et „[õ]iguskindlusest tulenevatel põhjustel on lepingu tühiseks tunnistamine võimalik piiratud ajavahemiku jooksul. Sellistest tähtaegadest tuleks kinni pidada“.

2. Direktiivid 2014/24 ja 2014/25

7. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta ( 5 ) põhjenduses 122 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/25/EL, milles käsitletakse vee‑, energeetika‑, transpordi‑ ja postiteenuste sektoris tegutsevate üksuste riigihankeid ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2004/17/EÜ ( 6 ) põhjenduses 128 on märgitud, et need direktiivid „ei tohiks [mõjutada]“ läbivaatamise menetluste korda, mis on ette nähtud vastavalt direktiividega 89/665 ja 92/13. „Kodanikel, asjaomastel organiseerunud või organiseerumata sidusrühmadel ja muudel isikutel või organitel, kellel ei ole võimalik kasutada [kummagi nimetatud direktiivi] kohast läbivaatamise korda, on siiski maksumaksjatena õiguspärane huvi nõuetekohaste hankemenetluste vastu. Seetõttu tuleks neile anda võimalus teatada käesoleva direktiivi võimalikest rikkumistest pädevale asutusele või struktuurile muul viisil kui [nende direktiivide] kohase läbivaatamise korra alusel ja ilma et sellega kaasneks tingimata neile kaebeõiguse andmine. Olemasolevate asutuste ja struktuuride dubleerimise vältimiseks peaks liikmesriikidel olema võimalik ette näha, et selleks kasutatakse üldisi järelevalveasutusi või -struktuure, valdkondlikke järelevalveorganeid, kohalike omavalitsuste järelevalveasutusi, konkurentsiameteid, ombudsmani või riiklike audiitoreid.“

8. Direktiivi 2014/24 artiklis 83 ja direktiivi 2014/25 artiklis 99, mille mõlema pealkiri on „Täitmise tagamine“ ja mis mõlemad kuuluvad IV jaotisse „Juhtimine“, on sätestatud järgmist: „[…] 2. Liikmesriigid tagavad, et riigihanke eeskirjade kohaldamist seiratakse. Kui seiret teostavad asutused või struktuurid tuvastavad omal algatusel või teabe saamisel konkreetse rikkumise või süsteemse probleemi, on neil õigus teavitada nendest probleemidest riiklikke audiitoreid, kohtuid või muid asjaomaseid asutusi või struktuure, nagu ombudsman, liikmesriikide parlamendid või nende komisjonid. […]“.

B. Ungari õigus

1. 2003. aasta riigihangete seadus

9. 2003. aasta CXXIX seaduse riigihangete kohta (közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény; edaspidi „2003. aasta riigihangete seadus“) § 303 lõikes 1 on sätestatud järgmist: „Pooltel on lubatud muuta lepingu seda osa, mis on määratletud pakkumiskutses, hankedokumentide tingimustes ja/või pakkumuse sisus, üksnes juhul, kui leping rikub ühe poole olulist ja õiguspärast huvi sündmuste tõttu, mida ei olnud võimalik lepingu sõlmimise ajal ette näha.“

10. Sama seaduse § 306/A on sõnastatud järgmiselt: „Käesoleva seaduse kohaldamisalasse kuuluv leping on tühine, kui a) nimetatud lepingu sõlmimise ajal eirati õigusvastaselt hankemenetluse korda.“

11. Sama seaduse § 307 lõikes 3 on ette nähtud järgmist: „A Közbeszerzések Tanácsának elnöke [Riigihangete nõukogu president] algatab omal algatusel menetluse […] vaidlustuskomisjonis, kui on alust arvata, et lepingut on muudetud § 303 rikkudes […]“

12. Sama seaduse §‑s 327 on sätestatud järgmist: „(1) Järgmised organid või isikud võivad omal algatusel algatada menetluse riigihangete vaidlustuskomisjonis, kui nad saavad oma pädevust teostades teada tegevusest või tegevusetusest, mis on vastuolus käesoleva seadusega: a) [riigihangete nõukogu president]; […] (2) Organ võib omal algatusel algatada […] vaidlustuskomisjonis menetluse: a) lõike 1 punktides a, b ja d–i nimetatud organi algatusel 30 päeva jooksul alates kuupäevast, mil see organ saab rikkumisest teada, või kui riigihankemenetluse korda on eiratud, siis alates lepingu sõlmimise kuupäevast või – kui seda kuupäeva ei ole võimalik kindlaks teha – alates kuupäevast, mil see organ saab teada, et üks pooltest on asunud lepingut täitma, ent mitte hiljem kui ühe aasta jooksul alates kõnealusest rikkumisest või kolme aasta jooksul, kui hankemenetluse korda on eiratud. […]“.

13. § 328 lõikes 1 on sätestatud järgmist: „Riigihangete nõukogu president algatab omal algatusel menetluse […] vaidlustuskomisjonis […] c) § 307 lõikes 3 viidatud juhul“.

14. § 379 lõikes 2 on ette nähtud järgmist: „Riigihangete nõukogu […] (l) jälgib tähelepanelikult riigihankemenetluste järel sõlmitavate lepingute muutmist ja täitmist (§ 307 lõige 4)“.

2. 2015. aasta riigihangete seadus

15. 2015. aasta CXLIII seaduse riigihangete kohta (közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény; edaspidi „2015. aasta riigihangete seadus“) §‑s 152 on sätestatud järgmist: „(1) Järgmised organid või isikud võivad omal algatusel algatada menetluse […] vaidlustuskomisjonis, kui nad saavad oma pädevust teostades teada tegevusest või tegevusetusest, mis on vastuolus käesoleva seadusega: a) [riigihangete ameti direktor]; […] (2) Lõikes 1 nimetatud organ võib omal algatusel algatada […] vaidlustuskomisjonis menetluse 60 päeva jooksul alates kuupäevast, mil ta rikkumisest teada sai, kuid a) hiljemalt kolme aasta möödudes rikkumise toimepanekust, b) erandina punktist a, kui ostutehingud on sooritatud ilma hankemenetlust korraldamata, kuni viie aasta jooksul alates lepingu sõlmimise kuupäevast või – kui seda kuupäeva ei saa tuvastada, alates sellest, kui üks pooltest asus lepingut täitma, või c) erandina punktidest a ja b, kui soetamistehingud on sooritatud toetuse eraldamise tulemusel, seaduses konkreetselt seoses selle toetuse maksmise ja kasutamisega seotud dokumentide säilitamise tähtaja jooksul, kuid vähemalt viie aasta jooksul alates rikkumise algusest – ning kui soetamistehingud on sooritatud ilma hankemenetlust korraldamata, alates lepingu sõlmimise kuupäevast, või kui seda ei kuupäeva ei saa tuvastada, alates sellest, kui üks pooltest asus lepingut täitma. […]“.

16. Sama seaduse § 153 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt: „Riigihangete ameti direktor algatab omal algatusel menetluse […] vaidlustuskomisjonis. […] c) kui järelevalve, mida riigihangete amet on § 187 lõike 2 punkti j kohaselt läbi viinud, annab alust arvata või isegi kui haldusjärelevalvet ei ole teostatud, on alust arvata, et lepingut on muudetud või täidetud käesolevat seadust rikkudes, iseäranis kui on toime pandud § 142 lõikes 2 viidatud liiki rikkumine. […]“.

17. Sama seaduse §‑s 187 on sätestatud järgmist: „[…] (2) Riigihangete amet […] j) jälgib riigihankemenetluste järel sõlmitavate lepingute muutmist tähelepanelikult ning seoses vaidemenetlusega vastavalt 2004. aasta CXL seadusele haldusmenetluse ja ‑teenuste üldosa kohta (2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól) jälgitakse ka lepingute täitmist vastavalt üksikasjalikele eeskirjadele, mis on seadusega konkreetselt ette nähtud, ning võtab muu hulgas § 153 lõike 1 punktis c ja §‑s 175 ette nähtud meetmed.“

18. Sama seaduse § 197 lõikes 1 on ette nähtud järgmist: „Käesoleva seaduse sätteid kohaldatakse pärast selle seaduse jõustumist alanud [kontsessioonide] andmise menetluste või riigihankemenetluste järel sõlmitud lepingutele, pärast seda kuupäeva alanud konkurentsimenetlustele, samuti nendega seotud kontrollimenetlustele, mida on taotletud, alustatud või algatatud asutuse omal algatusel, sealhulgas vaidluste kohtueelse lahendamise menetlustele. Seaduse § 139, 141 ja 142, § 153 lõike 1 punkti c ja artiklit 175 kohaldatakse võimalusele muuta lepingut ilma uut riigihankemenetlust korraldamata, riigihankelepingutele, mis on sõlmitud pärast riigihankemenetlusi, mis algasid enne käesoleva seaduse jõustumist, ning lepingute muutmise ja täitmise järelevalvele. XXI peatüki sätteid kohaldatakse samuti selliste lepingutega seotud kontrollimenetlustele.“

3. Dekreet nr 4/2011

19. Vastavalt 28. jaanuari 2011. aasta dekreedi nr 4/2011, mis käsitleb Euroopa Regionaalarengu Fondist, Euroopa Sotsiaalfondist ja Ühtekuuluvusfondist saadud toetuse kasutamist programmiperioodil 2007–2013 (2007–2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011 (I. 28.) Korm. rendelet), § 80 lõikele 3: „Toetuse saaja ja toetuse väljamaksmisega seotud organid peavad iga projekti kohta eraldi arvestust, registreerivad eraldi kõik projektiga seotud dokumendid ning säilitavad neid vähemalt 31. detsembrini 2020.“

III. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused

A. Kohtuasi C‑496/18

20. Hankija avaldas 30. septembril 2005Euroopa Liidu Teatajas hanketeate „seiresüsteemi soetamiseks eesmärgiga jälgida rajatiste liikumist ning kontrollida müra ja vibratsiooni Budapesti metroo 4. liini ehitamise esimese etapi kestel“. Lepingu hinnanguline maksumus ületas ühenduse (liidu) piirmäärasid. Projekt sai (transpordi rakenduskava raames) liidu rahastuse.

21. Hankelepingu partneriks valiti teenuseosutajate konsortsiumiga, mis koosnes äriühingutest Sol-Data SA (hilisema nimega SIXENSE Soldata) ja HUNGEOD Kft. Hankija sõlmis 1. märtsil 2006 hankelepingu Sol-Data – Hungeod Konzorciumi liikmetega.

22. Pooled muutsid 5. oktoobril 2009 lepingut, väites, et on tekkinud ettearvamatud asjaolud. Lepingu muutmise teade avaldati 18. novembril 2009 väljaandes Közbeszerzési Értesítő (riigihangete teataja).

23. Nagu nähtub eelotsusetaotlusest, algatas Az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (Euroopa toetuste auditeerimise peadirektoraat) omal algatusel menetluse, et kontrollida äriühingutega Sol-Data SA ja HUNGEOD Kft. sõlmitud lepingu muutmist. Riigihangete vaidlustuskomisjon jättis 9. novembril 2010 selle kontrollitaotluse siiski läbi vaatamata, kuna see oli esitatud pärast tähtaja möödumist.

24. Riigihangete vaidlustuskomisjoni toetuseks menetlusse astunud riigihangete ameti direktor algatas 2015. aasta riigihangete seaduse § 153 lõike 1 punkti c alusel 29. mail 2017 omal algatusel menetluse äriühingute HUNGEOD Kft. ja Sol-Data ning hankija (edaspidi „kaebajad“) vastu. Tema arvates rikkusid kaebajad vaidlusalust lepingut muutes 2003. aasta riigihangete seaduse § 303 lõiget 1, sest selles sättes ette nähtud muutmistingimused ei olnud täidetud. Riigihangete ameti direktor nimetas rikkumise kuupäevaks lepingu muutmise kuupäeva, nimelt 5. oktoobri 2009. Kuupäevaks, mil ta rikkumisest teada sai, nimetas ta 30. märtsi 2017.

25. Riigihangete vaidlustuskomisjon leidis 3. augustil 2017 otsuses, mis on põhikohtuasjas vaidluse all, et kaebajad on rikkunud 2003. aasta riigihangete seaduse § 303.

26. Oma otsuses jättis riigihangete vaidlustuskomisjon enne taotluse põhjendatuse kohta järelduse tegemist rahuldamata menetlusliku vastuväite küsimuses, kas riigihangete ameti direktor algatas menetluse õigel ajal. Vaidlustuskomisjoni väitel on juhtumi sisu suhtes kohaldatav 2003. aasta riigihangete seadus, menetlusküsimustes aga 2015. aasta riigihangete seadus. 2015. aasta riigihangete seaduse § 197 lõike 1 teises lauses, mis on üleminekusäte, on ette nähtud, et 2015. aasta riigihangete seadust on muu hulgas vaja kohaldada enne selle seaduse jõustumist algatatud riigihankemenetluste järel sõlmitud lepingute muutmise ja täitmise järelevalve suhtes ning selle seaduse peatükki, mis käsitleb kontrollimenetluste eeskirju, on vaja kohaldada selliste muudatuste järelevalvega seotud kontrollimenetluste suhtes. Seetõttu asus riigihangete vaidlustuskomisjon seisukohale, et kaebajatel ei olnud õigust tugineda tagasiulatuva jõu puudumise põhimõttele ja õiguskindluse põhimõttele. Niisiis algatas riigihangete ameti direktor kontrolli nõuetekohaselt 2015. aasta riigihangete seaduse § 152 lõikes 2 ette nähtud tähtaja jooksul.

27. Riigihangete vaidlustuskomisjon leidis samuti, et suur osa vaidlusalusest projektist ja käsitletavast lepingu muudatusest on teostatud liidu rahastusega, mistõttu see kuulub dekreedi nr 4/2011 kohaldamisalasse. Vaidlustuskomisjon pidas vajalikuks kohaldada vaidlusalusele lepingumuudatusele selle dekreedi artikli 80 lõiget 3. Seega pidi tähtaeg, mille jooksul organ saab omal algatusel menetluse algatada, lõppema 31. detsembril 2020. Järelikult tegutses riigihangete ameti direktor 29. mail 2017 omal algatusel menetlust algatades selle tähtaja piires.

28. Rikkumise tuvastamise tõttu määras riigihangete vaidlustuskomisjon hankijale trahvi 25000000 Ungari forintit (HUF). Samuti määras ta äriühingutele HUNGEOD Kft. ja SIXENSE Soldata solidaarselt trahvi summas 5000000 Ungari forintit.

29. Kaebajad vaidlustasid riigihangete vaidlustuskomisjoni otsuse eelotsusetaotluse esitanud kohtus, s.o Fővárosi Törvényszékis (Pealinna Budapesti kohus, Ungari). Eelotsusetaotluse esitanud kohus, kellel tekkis kahtlusi, kuidas on õige liidu õigust tõlgendada, otsustas menetluse peatada ja taotleda Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes küsimustes: „1. Kas Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 41 lõiget 1 ja artiklit 47, [direktiivi 2007/66] põhjendusi 2, 25, 27 ja 36; [direktiivi 92/13] artikli 1 lõikeid 1 ja 3 ning selles kontekstis õiguskindluse põhimõtet kui liidu õiguse üldpõhimõtet ja riigihankevaldkonnas hankijate otsuste tõhusaks ja kiireks vaidlustamiseks ette nähtud õiguskaitsevahendite kättesaadavuse nõuet tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline liikmesriigi õigusnorm, millega pädevale (järelevalve)asutusele on antud üldine volitus alustada enne selle õigusnormi jõustumist sõlmitud riigihankelepingute suhtes enne seda jõustumist toime pandud riigihankealaste õigusrikkumiste uurimiseks pärast liikmesriigi varasemates õigusaktides kehtestatud kaebuste esitamise aegumistähtaegade möödumist omal äranägemisel selles õigusnormis sätestatud tähtaja jooksul teatava riigihankealase õigusrikkumise uurimise menetlus ning teha otsus sisulistes küsimustes ja selle tagajärjel tuvastada, et on toime pandud rikkumine, määrata riigihankevaldkonnas karistus ja kohaldada lepingu tühiseks tunnistamise tagajärgi? 2. Kas – lisaks riigihankelepingu sõlmimisest huvitatud isikute (subjektiivse ja isikliku) kaebeõiguse tõhusale teostamisele – võib esimeses küsimuses viidatud õigusnorme ja põhimõtteid kohaldada liikmesriigi õiguskorras loodud ja avaliku huvi kaitse ülesandeid täitvate (järelevalve)asutuste, kellel on õigus tuvastada ja uurida omal algatusel riigihankealaste õigusrikkumiste toimepanemist, õigusele alustada ja läbi viia vaidlustusmenetlust? 3. Kas [direktiivi 2014/25] artikli 99 lõigetest 1 ja 2 järeldub, et liikmesriik võib – riigihankevaldkonnas liidu finantshuvide kaitsmiseks – uue seaduse vastuvõtmise teel anda avaliku huvi kaitse ülesandeid täitvatele (järelevalve)asutustele, kes on liikmesriigi õiguskorras volitatud tuvastama ja uurima omal algatusel riigihankealaste õigusrikkumiste toimepanemist, üldise volituse uurida riigihankealaseid õigusrikkumisi, mis on toime pandud enne nimetatud seaduse jõustumist, ning alustada ja läbi viia menetlust, vaatamata sellele, et aegumistähtajad on varasema õigusakti alusel on juba möödas? 4. Kas esimeses küsimuses viidatud õigusnorme ja põhimõtteid arvesse võttes on selle hindamisel, kas esimeses ja kolmandas küsimuses kirjeldatud (järelevalve)asutustele antud uurimisvolitused on liidu õigusega kooskõlas, oluline, milliste õiguslike, õigustloovate või normatiivsete, tehniliste või organisatsiooniliste lünkade või muude takistuste tõttu ei uuritud riigihankealast õigusrikkumist selle toimepanemise ajal? 5. Kas Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 41 lõiget 1 ja artiklit 47, [direktiivi 2007/66] põhjendusi 2, 25, 27 ja 36; [direktiivi 92/13] artikli 1 lõikeid 1 ja 3 ning selles kontekstis õiguskindluse põhimõtet kui liidu õiguse üldpõhimõtet ja riigihankevaldkonnas hankijate otsuste tõhusaks ja kiireks vaidlustamiseks ette nähtud õiguskaitsevahendite kättesaadavuse nõuet, samuti proportsionaalsuse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et isegi kui liikmesriigi õiguses võib avaliku huvi kaitse ülesandeid täitvatele (järelevalve)asutustele, kes on liikmesriigi õiguskorras volitatud tuvastama ja uurima omal algatusel riigihankealaste õigusrikkumiste toimepanemist, võimalik neid põhimõtteid arvesse võttes anda küsimustes 1–4 nimetatud volitused, või liikmesriigi kohus kaaluda, kas õigusrikkumise toimepanemise, varasemates õigusaktides kehtestatud kaebuste esitamise aegumistähtaegade möödumise ning õigusrikkumise uurimiseks alustatud menetluse vahel möödunud ajavahemikud on mõistlikud ja proportsionaalsed, ning selle tagajärjel tuvastada vaidlustatud haldusakti tühiseks tunnistamist käsitlevaid või muid liikmesriigi õigusest tulenevaid tagajärgi?“

B. Kohtuasi C‑497/18

30. Hankija avaldas 3. juulil 2009Euroopa Liidu Teatajas hanketeate eesmärgiga saada „teenuseid, mis eeldavad oskusteadmisi seoses DBR-projekti haldamisega 4. metrooliini ehituse esimeses etapis“. Lepingu hinnanguline maksumus (90000000 Ungari forintit kolme aasta jooksul) ületas ühenduse (liidu) piirmäärasid. Projekt sai (transpordi rakenduskava raames) liidu rahastuse.

31. Hankelepingu partneriks valiti Matrics Consult Ltd. Hankija sõlmis 14. mail 2009 hankelepingu. Ta lõpetas 16. novembril 2011 lepingu alates 31. detsembrist 2011.

32. Riigihangete ameti direktor algatas 30. mail 2017 2015. aasta riigihangete seaduse § 153 lõike 1 punkti c kohaselt omal algatusel menetluse hankija ja äriühingu Matrics Consult Ltd vastu, paludes tuvastada, et riigihanke-eeskirju on rikutud, ja määrata trahvi. Ehkki pooled ei olnud vaidlusalust lepingut kirjalikult muutnud, olid nad arveid makstes ja üleandmise-vastuvõtmise akte vormistades oma tegevuses suuresti kõrvale kaldunud maksetingimustest, mis olid hankemenetluse ajal määratletud ja lepingusse lisatud. Neid muudatusi peeti lepingu muudatusteks, mis kujutasid endast 2003. aasta riigihangete seaduse § 303 lõike 1 rikkumist, sest selles sättes ette nähtud muutmistingimused ei olnud täidetud. Kontrolli taotluses nimetas riigihangete ameti direktor rikkumise kuupäevaks 8. veebruari 2010, s.o kuupäeva, mil maksti arve, mille maksmise tõttu ületasid pooled lepingus ette nähtud tasu summa. Kuupäevaks, mil riigihangete ameti direktor rikkumisest teada sai, nimetas ta 31. märtsi 2017.

33. Riigihangete vaidlustuskomisjon leidis 18. augustil 2017, et hankija ja Matrics Consult Ltd on nendevahelist riigihankemenetlusega seotud lepingut õigusvastaselt muutes rikkunud 2003. aasta riigihangete seaduse § 303. Vaidlustuskomisjon trahvis hankijat 27000000 ja äriühingut Matrics Consult Ltd 13000000 Ungari forintiga.

34. Enne taotluse põhjendatuse kohta järelduse tegemist jättis riigihangete vaidlustuskomisjon rahuldamata menetlusliku vastuväite küsimuses, kas riigihangete ameti direktor algatas menetluse tähtaegselt. Vaidlustuskomisjon asus seisukohale, et lepingu faktilisele muutmisele, mida tehti enne 2015. aasta riigihangete seaduse jõustumist, on kohaldatavad selles seaduses sätestatud tähtajad, mis tähendab, et lepingu pooltel ei ole õigust tugineda tagasiulatuva jõu puudumise põhimõttele ega õiguskindluse põhimõttele.

35. Hankija vaidlustas riigihangete vaidlustuskomisjoni otsuse eelotsusetaotluse esitanud kohtus, s.o Fővárosi Törvényszékis (Pealinna Budapesti kohus, Ungari). Nimetatud kohus otsustas menetluse peatada ja taotleda Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes küsimustes: „1. Kas Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 41 lõiget 1 ja artiklit 47, [direktiivi 2007/66] põhjendusi 2, 25, 27 ja 36; [direktiivi 89/665] artikli 1 lõikeid 1 ja 3 ning selles kontekstis õiguskindluse põhimõtet kui liidu õiguse üldpõhimõtet ja riigihankevaldkonnas hankijate otsuste tõhusaks ja kiireks vaidlustamiseks ette nähtud õiguskaitsevahendite kättesaadavuse nõuet tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline liikmesriigi õigusnorm, millega pädevale (järelevalve)asutusele on antud üldine volitus alustada enne selle õigusnormi jõustumist sõlmitud riigihankelepingute suhtes enne seda jõustumist toime pandud riigihankealaste õigusrikkumiste uurimiseks pärast liikmesriigi varasemates õigusaktides kehtestatud kaebuste esitamise aegumistähtaegade möödumist omal äranägemisel selles õigusnormis sätestatud tähtaja jooksul teatava riigihankealase õigusrikkumise uurimise menetlus ning teha otsus sisulistes küsimustes ja selle tagajärjel tuvastada, et on toime pandud rikkumine, määrata riigihankevaldkonnas karistus ja kohaldada lepingu tühiseks tunnistamise tagajärgi? 2. Kas – lisaks riigihankelepingu sõlmimisest huvitatud isikute (subjektiivse ja isikliku) kaebeõiguse tõhusale teostamisele – võib esimeses küsimuses viidatud õigusnorme ja põhimõtteid kohaldada liikmesriigi õiguskorras loodud ja avaliku huvi kaitse ülesandeid täitvate (järelevalve)asutuste, kellel on õigus tuvastada ja uurida omal algatusel riigihankealaste õigusrikkumiste toimepanemist, õigusele alustada ja läbi viia vaidlustusmenetlust? 3. Kas [direktiivi 2014/24] artikli 83 lõigetest 1 ja 2 järeldub, et liikmesriik võib – riigihankevaldkonnas liidu finantshuvide kaitsmiseks – uue seaduse vastuvõtmise teel anda avaliku huvi kaitse ülesandeid täitvatele (järelevalve)asutustele, kes on liikmesriigi õiguskorras volitatud tuvastama ja uurima omal algatusel riigihankealaste õigusrikkumiste toimepanemist, üldise volituse uurida riigihankealaseid õigusrikkumisi, mis on toime pandud enne nimetatud seaduse jõustumist, ning alustada ja läbi viia menetlust, vaatamata sellele, et aegumistähtajad on varasema õigusakti alusel on juba möödas? 4. Kas esimeses küsimuses viidatud õigusnorme ja põhimõtteid arvesse võttes on juhul, kui esimeses ja kolmandas küsimuses nimetatud (järelevalve)asutustele antud uurimisvolitused loetakse liidu õigusega kooskõlas olevaks, oluline, milliste õiguslike, õigustloovate või normatiivsete, tehniliste või organisatsiooniliste lünkade või muude takistuste tõttu ei uuritud riigihankealast õigusrikkumist selle toimepanemise ajal? 5. Kas Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 41 lõiget 1 ja artiklit 47, [direktiivi 2007/66] põhjendusi 2, 25, 27 ja 36; [direktiivi 89/665] artikli 1 lõikeid 1 ja 3 ning selles kontekstis õiguskindluse põhimõtet kui liidu õiguse üldpõhimõtet ja riigihankevaldkonnas hankijate otsuste tõhusaks ja kiireks vaidlustamiseks ette nähtud õiguskaitsevahendite kättesaadavuse nõuet, samuti proportsionaalsuse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et isegi kui liikmesriigi õiguses võib avaliku huvi kaitse ülesandeid täitvatele (järelevalve)asutustele, kes on liikmesriigi õiguskorras volitatud tuvastama ja uurima omal algatusel riigihankealaste õigusrikkumiste toimepanemist, võimalik neid põhimõtteid arvestades anda küsimustes 1–4 nimetatud volitused, võib liikmesriigi kohus kaaluda, kas õigusrikkumise toimepanemise ja varasemates õigusaktides kehtestatud kaebetähtaegade möödumise ning õigusrikkumise uurimiseks alustatud menetluse vahel möödunud ajavahemikud on mõistlikud ja proportsionaalsed, ning selle tagajärjel kohaldada vaidlustatud haldusakti tühiseks tunnistamist käsitlevaid või muid liikmesriigi õigusest tulenevaid tagajärgi?“

36. Euroopa Kohtu presidendi 18. septembri 2018. aasta otsusega liideti need kaks kohtuasja.

37. Hankija, riigihangete vaidlustuskomisjon, riigihangete ameti direktor, Ungari valitsus ja Euroopa Komisjon on esitanud oma kirjalikud seisukohad. Kõik nimetatud menetlusosalised esitasid kohtuistungil, mis peeti 4. septembril 2019, suulisi seisukohti.

IV. Õiguslik analüüs

38. Käesolev ettepanek on üles ehitatud järgmiselt. Alustan mõne sissejuhatava märkusega, mis puudutavad ametiasutuste omal algatusel riigihangete kontrolli Ungari süsteemi erisusi. Samuti on vaja teha kohe algul kindlaks, millised liidu õigusnormid on käesolevas asjas kohaldatavad, ning eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused ümber sõnastada (A). Järgmiseks käsitlen teist eelotsuse küsimust, mis puudutab direktiiviga 2007/66 ning direktiividega 2014/24 ja 2014/25 muudetud direktiivide 89/665 ja 92/13 (edaspidi „õiguskaitsevahendite direktiivid“) kohaldamisala: kas ametiasutuste omal algatusel riigihangelepingute kontroll kuulub nende direktiivide kohaldamisalasse? (B) Seejärel asun esimese, kolmanda ja neljanda küsimuse juurde, mida käsitlen koos, sest need kõik puudutavad sisuliselt ühte ja sama probleemi: kas liidu õigusega, eeskätt õiguskindluse põhimõttega on vastuolus omal algatusel sellise kontrolli algatamine pärast seda, kui on möödunud väidetavalt õigusvastaste lepingumuudatuste tegemise ajal jõus olnud riigisisestes õigusaktides ette nähtud tähtajad? (C) Lõpetan viienda küsimusega, mis puudutab liikmesriigi kohtute pädevust seoses võimalike rikkumiste omal algatusel uurimisega riigi ametiasutuste poolt (D).

A. Sissejuhatavad kaalutlused

1. Riigihangete kontrolli süsteem Ungaris ja käesolevad asjad

39. Ungari õiguses on ette nähtud kaks riigihankelepingute kontrolli liiki olenevalt sellest, kes kontrolli algatab.

40. Ühest küljest võivad kontrolli taotleda isikud, kellel on vaidlusaluse lepingu suhtes subjektiivne huvi (st tegelik ja isiklik huvi), nagu edukas pakkuja, edutud (tegelikud või potentsiaalsed) pakkujad või isegi asjaomane hankija. Sedalaadi kontroll hõlbustab riigihanke-eeskirjade täitmise tagamist isiku huvides.

41. Teisest küljest on Ungari õiguses ette nähtud ka selline kontroll, mida võivad omal algatusel algatada mitmed avaliku võimu kandjad, kelle ülesanne on kaitsta üldisi huve, sealhulgas näiteks seista seaduslikkuse põhimõtte eest või teostada järelevalvet avaliku sektori raha kasutamise üle. Sedalaadi kontroll kujutab endast riigihanke-eeskirjade täitmise tagamist üldistes huvides.

42. Üks selline avaliku võimu kandja on riigihangete ameti direktor. Tal on 2015. aasta riigihanke seaduse § 153 lõike 1 alusel õigus omal algatusel menetlus algatada. Kui selline omal algatusel kontroll on algatatud, on seejärel riigihangete vaidlustuskomisjoni ülesanne kontrollida nii taotluse vastuvõetavust kui ka põhjendatust. Kui tuvastatakse riigihanke-eeskirjade rikkumine, võib vaidlustuskomisjon määrata rikkumise eest vastutavatele isikutele trahvi. Trahvi määramine näib olevat kohustuslik, kui rikkumine tuvastatakse sellise kontrolli tulemusel, mille on algatanud riigihangete ameti direktor omal algatusel 2015. aasta riigihangete seaduse § 153 alusel. Samuti selgitati kohtuistungil, et rikkumise tuvastamine võib viia ka lepingu tühistamiseni, kuid seda vaid kohtu otsusel.

43. Käesolevatel juhtudel algatas riigihangete ameti direktor omal algatusel kahe vaidlusaluse riigihankelepingu muudatuste kontrolli. Need muudatused tehti vastavalt aastatel 2009 ja 2010. Muudatuste tegemise ajal oli kohaldatav 2003. aasta riigihangete seadus. Samas aga on 2015. aasta riigihangete seaduse (§ 197) üleminekusätteid tõlgendatud nii, et selle seaduse menetlussätted on kohaldatavad riigihankelepingutesse enne selle seaduse jõustumist tehtud muudatuste suhtes.

44. Kooskõlas selle käsitusviisiga algatas riigihangete ameti direktor omal algatusel kontrolli riigihangete vaidlustuskomisjonis 2017. aastal, s.o vastavalt 7 ja 8 aastat pärast väidetavate rikkumiste toimumist. Selleks ajaks olid 2003. aasta riigihangete seaduses kontrolli jaoks ette nähtud tähtajad juba möödunud. Riigihangete ameti direktor põhjendas sellist ilmselgelt hilinenud kontrolli nii, et ta sai vaidlusalustest rikkumistest teada alles 2017. aastal. Seejärel kontrollis riigihangete vaidlustuskomisjon selle kontrolli algatamist tähtaja jooksul 2015. aasta riigihangete seaduse alusel ning järeldas, et kontroll algatati tähtaja piires. Mõlemal kontrolli juhul määras riigihangete vaidlustuskomisjon nii hankijale kui ka pakkujatele lõpuks vaidlusalused trahvid. Kumbagi lepingut ja väidetavalt õigusvastaseid muudatusi siiski tühiseks ei tunnistatud.

45. Nendel faktilistel ja menetluslikel asjaoludel on eelotsusetaotluse esitanud kohus esitanud Euroopa Kohtule mitu küsimust. Euroopa Kohtu ülesanne ei ole tõlgendada liikmesriigi üsna keerukat seadusandlikku maastikku ja menetlustausta. Soovin siiski rõhutada kahte aspekti, mis näivad olevad väljaspool vaidlust ja millest käesolevas ettepanekus lähtun.

46. Esiteks on nii 2003. aasta riigihangete seaduses kui ka 2015. aasta riigihangete seaduses ette nähtud tähtajad, mille jooksul avaliku võimu kandja, kellel on õigus omal algatusel kontroll algatada, peab tegutsema. Minu arusaama kohaselt sisaldavad neid eeskirju 2003. aasta riigihangete seaduse § 327 lõige 2 ja 2015. aasta riigihangete seaduse § 152 lõige 2. ( 7 ) Need sätted on ülesehituselt sarnased. Kumbki sisaldab subjektiivsete ja objektiivsete aegumistähtaegade kombinatsiooni. Muutunud on aga 2015. aasta seaduses võrreldes 2003. aasta seadusega aegumistähtaegade kestus, mida pikendati 2015. aasta riigihangete seadusega üle kahe korra.

47. Teiseks – ja see on minu arvates üsna oluline – on eelotsusetaotluse esitanud kohus märkinud, ilma et ükski käesoleva menetluse pool oleks talle vastu vaielnud, ( 8 ) et nende muudatuste tegemise ajal kehtinud ja kohaldatavad kontrollimise tähtajad olid juba enne 2015. aasta riigihangete seaduse jõustumist aegunud. ( 9 )

2. Asjakohased liidu õiguse sätted ja küsimuste ümbersõnastamine

48. Kummaski kohtuasjas, mis on omavahel liidetud, on eelotsusetaotluse esitanud kohus sõnastanud viis peaaegu ühesugust küsimust. ( 10 ) Kahjuks ei ole nende küsimuste sõnastus kuigi selge. Ka nende sisu kattub mõningal määral. Seetõttu on vaja eelotsuse küsimused mõneti ümber sõnastada, et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilik vastus, võttes arvesse käesolevate juhtumite faktilist ja õiguslikku konteksti.

49. Enne seda on asjakohane märkus asjasse puutuvate liidu õiguse sätete kohta. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on oma küsimustes viidanud mitmele Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) sättele ja mitme riigihankedirektiivi sätetele, samuti mõnele liidu õiguse üldpõhimõttele. Ent vaid mõni neist näib olevat käesolevates liidetud kohtuasjades täiesti asjakohane. Samuti võivad õigupoolest olla asjakohased teisedki liidu õigusnormid, millele ei ole viidatud.

50. Esiteks ei pea ma harta artikleid 41 ja 47 käesolevates kohtuasjades olulisteks. Artikkel 41, mis käsitleb õigust heale haldusele, on adresseeritud vaid Euroopa Liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele. ( 11 ) Samamoodi ei ole käesolevates kohtuasjades kohaldatav harta artikkel 47. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on sellele artiklile viidates küsinud, kas kontrolli algatamine 7 või 8 aastat pärast väidetavat rikkumiste toimepanekut on kooskõlas nõudega viia kohtumenetlus läbi mõistliku aja jooksul. Ent kui lähtuda käesolevate juhtumite faktilistest asjaoludest, ei näi olevat vaieldav artikli 47 tähenduses õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus. Tegelik probleem näib olevat ametiasutuse poolt aegumistähtaegadest kinnipidamine.

51. Teiseks, mis puudutab liidu õiguse üldpõhimõtteid, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab, siis õiguskindluse põhimõte on oluline esimese, kolmanda ja neljanda, proportsionaalsuse põhimõte aga mõnevõrra oluline viienda küsimuse lahendamisel. Nõue, et hankijate otsuste suhtes oleks võimalik kasutada kiireid ja tõhusaid õiguskaitsevahendeid, väljendub konkreetselt õiguskaitsevahendite direktiivide artikli 1 lõikes 1.

52. Kolmandaks, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus on üldiselt tuginenud liidu finantshuvide kaitsele, analüüsin seda aspekti seoses nende liidu õigusaktidega, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole tuginenud, kuid mida kohtuistungil arutati, nimelt seoses määrustega nr 2988/95 ( 12 ) ja nr 1083/2006. ( 13 )

53. Kui asuda nüüd konkreetselt eelotsuse küsimuste juurde, saab need minu arvates ümber rühmitada järgmiselt.

54. Teises küsimuses palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt kindlaks määrata, kas liidu õigus – eeskätt õiguskaitsevahendite direktiivides, mida on muudetud muu hulgas direktiiviga 2007/66, ning direktiivides 2014/24 ja 2014/25 – reguleerib või piirab kuidagi ametiasutuste võimalust teha kontrolli üldistes huvides. Täpsemalt saan sellest küsimusest aru nii, et Euroopa Kohtul palutakse selgitada, kas niisugune kontroll, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas, kuulub mõne nimetatud direktiivi kohaldamisalasse.

55. Esimeses küsimuses palutakse Euroopa Kohtul tuvastada, kas liidu õigus, eeskätt õiguskindluse üldpõhimõte, võimaldab ametiasutustel algatada riigihankelepingute muudatuste kontrolli – ja vajadusel määrata karistusi – ka siis, kui sellise kontrolli tähtaeg on muudatuste tegemise ajal jõus olnud liikmesriigi õigusaktide kohaselt juba möödas. Kolmas ja neljas küsimus puudutavad liidu finantshuvide kaitse vajaduse võimalikku mõju esimesele küsimusele vastusele. Seetõttu käsitlen esimest, kolmandat ja neljandat küsimust koos.

56. Viies küsimus aga on asjakohane vaid juhul, kui eeldada, et ametiasutuse enda algatatav kontroll käesolevate juhtumite asjaoludel ei ole liidu õigusega vastuolus. Kas liidu õigus, eeskätt proportsionaalsuse põhimõte volitab sel juhul liikmesriigi kohut kontrollima määratud karistusi?

B. Teine küsimus

57. Teises küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus kindlaks teha, kas liidu õigus reguleerib või piirab üldistes huvides tegutsevate ametiasutuste võimalusi algatada riigihankelepingute muudatuste kontrolli omal algatusel. Ennekõike: kas selline kontroll kuulub direktiiviga 2007/66 muudetud õiguskaitsevahendite direktiivide või direktiivide 2014/24 ja 2014/25 kohaldamisalasse?

58. Riigihangete ameti direktori sõnul ei reguleeri õiguskaitsevahendite direktiivid kontrolli, mida ametiasutused on üldistes huvides algatanud. Sellekohaste eeskirjade vastuvõtmine on vaid liikmesriikide pädevuses. Järelikult on käesolevad juhtumid väljaspool liidu õiguse kohaldamisala.

59. Ka Ungari valitsus on seisukohal, et omal algatusel üldistes huvides kontrolli algatamise tähtaegu käsitlevate liikmesriigi õigusnormidega ei ole rakendatud õiguskaitsevahendite direktiive ja need õigusnormid ei kuulu nende direktiivide kohaldamisalasse. Ta selgitab direktiivi 2014/24 artiklile 83 ja direktiivi 2014/25 artiklile 99 tuginedes, et järelevalveasutuste eelisõigused on oma laadilt täiesti teistsugused kui kontroll, millele võivad tugineda need majandustegevuses osalejad, kellel on huvi sõlmida leping.

60. Komisjon sõnul ei kohusta õiguskaitsevahendite direktiivid sellekohaste tingimuste puududes liikmesriike kehtestama ega takista neid kehtestamast hankijate otsuste omal algatusel kontrolli. Samuti ei kohusta direktiivi 2014/24 artikkel 83 ega direktiivi 2014/25 artikkel 99 liikmesriike kehtestama omal algatusel kontrolli üldistes huvides. Ent igal juhul peavad liikmesriigid tagama, et järgitakse liidu õiguse üldpõhimõtteid, sealhulgas õiguskindluse põhimõtet.

61. Olen üldiselt komisjoniga nõus. Minu arvates ei kohusta õiguskaitsevahendite direktiivid ning direktiivid 2014/24 ja 2014/25 liikmesriike ette nägema ametiasutuste omal algatusel algatatavat kontrolli üldistes huvides ega takista neid seda tegemast. Ent kuigi need direktiivid ei kohusta seda kontrolli kehtestama, kuulub see, kui liikmesriik otsustab niisuguse mehhanismi kehtestada, nende direktiivide (esemelisse) kohaldamisalasse. Seega on eelotsuse küsimused, nende seas teine küsimus vastuvõetavad.

62. Õiguskaitsevahendite direktiivid kohustavad liikmesriike vaid ette nägema kontrolli asjaomaste ettevõtjate algatusel. Artikli 1 lõige 3 kohustab liikmesriike tagama, et kontrollimenetlus „oleks kättesaadav [vähemalt] isikutele, kellel on või on olnud huvi konkreetse lepingu vastu või kes on väidetava rikkumise tõttu kahju kannatanud või võivad kahju kannatada“. ( 14 )

63. Selle sätte sõnastus viitab sellele, et õiguskaitsevahendite direktiivides ei ole nõutud igakülgset riigihangete kontrollisüsteemi. Euroopa Kohus on märkinud, et „direktiiviga 89/665 – nagu selgub eelkõige selle artikli 1 lõikest 3 – ei taotleta vastavate siseriiklike õigusnormide täielikku ühtlustamist“. ( 15 ) Sellega on kehtestatud liikmesriikidele miinimumnõue („vähemalt“) näha ette kontrollimehhanism ettevõtjate jaoks, kuid mitte tingimata ametiasutuste jaoks, kes tegutsevad üldistes huvides.

64. Seda käsitust kinnitavad ka direktiiviga 2007/66 muudetud õiguskaitsevahendite direktiivi artikli 1 lõike 3 kontekst ja eesmärk. Esiteks, mis puudutab artikli 1 lõike 3 üldist konteksti, siis liidu seadusandja on seadnud sisse mehhanismid, mille eesmärk on tugevdada ettevõtjate algatatud kontrolli raamistikku. ( 16 ) Teiseks, mis puudutab õiguskaitsevahendite direktiivide süsteemi ja otstarvet, siis väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on nende eesmärk kaitsta pakkujaid hankija omavoliliste otsuste eest ja tagada liidu normide tõhus kohaldamine riigihankelepingute sõlmimisel, eriti etapis, kus rikkumisi saab veel parandada. ( 17 ) Järelikult, ehkki õiguspärasuse eest seismine on kindlasti üks õiguskaitsevahendite direktiivide eesmärke, on nendes direktiivides selle eesmärgi saavutamiseks ette nähtud kontroll selgelt niisugune, mille algatavad majandustegevuses osalejad, nagu on antud mõista ka direktiivi 2007/66 põhjenduses 27. ( 18 )

65. See, et direktiivis 2007/66 on ette nähtud ka nn korrektiivmeetmed, ( 19 ) seda järeldust ei muuda. Nende meetmete kohaselt on komisjon pädev nõudma hankemenetluse käigus toime pandud tõsiste rikkumiste heastamist. Isegi kui saab öelda, et need meetmed on seotud riigihanke-eeskirjade täitmise tagamisega üldistes huvides, ei saa nendest järeldada, et direktiiviga 2007/66 muudetud õiguskaitsevahendite direktiivid kohustavad liikmesriike ette nägema kontrolli üldistes huvides. Nendest meetmetest nähtub hoopis, et õiguskaitsevahendite direktiivides ei ole ette nähtud ühtegi muud üldistes huvides kontrollimise vormi.

66. Samamoodi ei saa direktiivi 2014/24 artiklit 83 ja direktiivi 2014/25 artiklit 99, mis on sõnastuselt ühesugused, tõlgendada nii, et need kohustavad liikmesriike kehtestama üldistes huvides kontrollimehhanismi, nagu see, mis on vaidluse all põhikohtuasjas.

67. Direktiivi 2014/24 artiklis 83 ja direktiivi 2014/25 artiklis 99 on vaid nõutud, et peab kehtima õigus „teavitada“ kohtuid või muid asjaomaseid asutusi või struktuure riigihanke-eeskirjade konkreetsest rikkumisest või süsteemsest probleemist. Seega ei ole tegelikult menetluse algatamine kohustuslik, vaid pelgalt võimalus juhul, kui tuvastatakse konkreetseid rikkumisi. Direktiivi 2014/24 artikli 83 ja direktiivi 2014/25 artikli 99 kohaselt näib ametiasutuse peamine ülesanne seisnevat hoopis struktuursetest probleemidest teatamises ja asjakohaste lahenduste väljapakkumises. ( 20 )

68. Seega, ehkki on selge, et direktiivi 2014/24 artikkel 83 ja direktiivi 2014/25 artikkel 99 aitavad kaasa riigihanke-eeskirjade täitmise tagamisele üldistes huvides, ( 21 ) ei kohusta need liikmesriike sisse seadma selliseid kontrollimehhanisme nagu põhikohtuasjas vaidluse all olev.

69. Järelikult ei kohusta õiguskaitsevahendite direktiivid, direktiivid 2014/24 ja 2014/25 liikmesriike kehtestama ega keela neil kehtestada muud liiki kontrolli, nagu ametiasutuste endi algatatav kontroll seaduslikkuse ja avaliku sektori raha kaitse huvides.

70. Ent kui liikmesriigid sellised kontrollimehhanismid tegelikult kehtestavad, kuulub see kontroll, eriti aega selle mõju ja tulemused ikkagi liidu õiguse reguleerimisalasse.

71. Esiteks, niivõrd kui hankelepingud kuuluvad riigihankedirektiivide esemelisse kohaldamisalasse, reguleerib liidu õigus ka nendesse lepingutesse tehtavaid muudatusi. ( 22 ) Loogiliselt kuulub selliste muudatuste kontroll liidu õiguse reguleerimisalasse, niivõrd kui selle eesmärk on tagada kooskõla riigihankeid käsitlevate liidu materiaalõigusnormidega riigihankelepingute muutmise kohta.

72. Teiseks märgin kõrvalargumendina, et käesolevates asjades vaidluse all olev konkreetne kontrolli liik on seotud direktiividega 2014/24 ja 2014/25. Ehkki nende direktiivide artiklid, vastavalt artikkel 83 ja artikkel 99 ei kohusta liikmesriike ette nägema niisugust kontrolli nagu põhikohtuasjas, kujutab selline kontroll endast (liikmesriikide äranägemisel) siiski järelevalveasutustele direktiivi 2014/24 artikliga 83 ja direktiivi 2014/25 artikliga 99 omistatud uue funktsiooni ühte võimalikku väljendust.

73. Iga muu järeldusega kaasneks ühene tagajärg, et omal algatusel kontrolli menetluse eseme (nimelt hankelepingu enda ja selle muudatuste) reguleerimine oleks liidu õigusega ühtlustatud, ent kontrolli potentsiaalselt olulised tagajärjed (hankijale või pakkujatele määratavad trahvid või hankelepingu tühistamine), mis võivad mõjutada kogu hankemenetlust, jääksid muidu ühtlustatud valdkonnast täielikult välja vaid seetõttu, et kontrolli algatas ametiasutus. Vaevalt see nii saab olla.

74. Teisest küljest tähendab konkreetsete liidu ühtlustamismeetmete puudumine sedalaadi kontrolli suhtes seda, et niisuguse kontrollimenetluse suhtes kohalduvad vaid liidu õiguse üldpõhimõtted.

75. Järelikult tuleb teisele küsimusele vastata nii: õiguskaitsevahendite direktiivid ning direktiivid 2014/24 ja 2014/25 ei kohusta liikmesriike kehtestama ega keela neil kehtestamast ametiasutuste omal algatusel kontrolli riigihanke-eeskirjade väidetavate rikkumiste üle. Ent kui liikmesriigid sellise kontrolli kehtestavad ja algatavad, kuulub see liidu õiguse reguleerimisalasse.

C. Esimene, kolmas ja neljas küsimus

76. Esimeses, kolmandas ja neljandas küsimuses palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas liidu õigus, eeskätt õiguskindluse üldpõhimõte ja liidu finantshuvide kaitse üldpõhimõte võimaldavad ametiasutustel uute riigisisese õiguse või liidu õiguse sätete alusel algatada riigihankelepingu muudatuste kontrolli ja vajadusel määrata trahve, isegi kui muudatuste tegemise ajal kehtinud liikmesriigi õigusaktides ette nähtud kontrollitähtajad on juba möödunud.

77. Minu arvates on vastus selgelt eitav.

1. Liidu õiguses kehtiv õiguskindluse põhimõte

78. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tunnistab, et direktiivi 2014/24 artikkel 83 ja direktiivi 2014/25 artikkel 99 laiendavad järelevalveasutuste funktsiooni. Ta palub siiski selgitada, kas liidu õigus, iseäranis õiguskindluse põhimõte piirab neile antud pädevust või kas 2015. aasta riigihangete seaduse §‑le 194, millega need sätted liikmesriigi õigusesse üle võeti, saab tugineda juba möödunud tähtaegade „taasavamiseks“, et võimaldada selle uue pädevuse teostamist.

79. Hankija sõnul rikub põhikohtuasjas vaidluse all olev omal algatusel kontroll õiguskindluse põhimõtet. Isegi kui 2015. aasta riigihangete seadus andis ametiasutustele uut pädevust, ei saa selle tagajärg olla, et juba möödunud tähtajad hakkavad uuesti kulgema.

80. Riigihangete vaidlustuskomisjoni sõnul annab Ungari õigus riigihangete ameti direktorile alates sellest, kui ta saab rikkumisest teada, 60 päeva omal algatusel kontrolli algatamiseks. Sellist kontrolli võib algatada kuni 31. detsembrini 2020, mil lõpeb asjakohaste dokumentide säilitamise kohustus.

81. Ungari valitsus tunnistab õiguskindluse põhimõtte olulisust. Selle põhimõtte kohaselt peavad õigusnormide tagajärjed olema selged, täpsed ja ettearvatavad. Ta on siiski seisukohal, et vaidlusalused liikmesriigi õigusnormid ongi ettearvatavad.

82. Komisjoni sõnul on õiguskindluse põhimõttega vastuolus hankija otsuse omal algatusel kontroll, mis viib trahvi määramiseni, kui sellekohased tähtajad on juba möödunud. Tähtajad võivad hakata uuesti kulgema üksnes erandlikel asjaoludel, mida käesolevates asjades ei ole.

83. Minu arvates on juba möödunud tähtaegade „taasavamine“ vastuolus liidus kehtiva õiguskindluse põhimõttega, välja arvatud väga erandlikel asjaoludel.

84. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on uued õigusnormid põhimõtteliselt kohe kohaldatavad vana normi kehtivusajal tekkinud olukordade tulevikus tekkivate tagajärgede suhtes. Teisiti on üksnes siis, kui uue õigusnormiga kaasnevad erisätted, mis määravad konkreetselt kindlaks selle ajalise kohaldamise tingimused, kui õigusaktide tagasiulatuva jõu puudumise põhimõttest ei tulene teisiti. ( 23 )

85. Samuti on kohtupraktikas välja kujunenud, et menetlusnorme kohaldatakse üldiselt kõikide nende jõustumise hetkel pooleli olevate vaidluste suhtes, materiaalõigusnorme aga tõlgendatakse harilikult nii, et need ei ole kohaldatavad enne nende jõustumist eksisteerinud olukordadele. ( 24 ) Euroopa Kohus on märkinud, et „see tõlgendus tagab, et järgitakse õiguskindluse põhimõtet ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet, millest tulenevalt [liidu] õigusaktide tagajärjed peavad olema nende adressaatide jaoks selged ja ettearvatavad“. ( 25 )

86. Üldisemalt nõuab õiguskindluse põhimõte, mis on üks Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõtteid, et õigusnormid oleksid selged, täpsed ja ettearvatavate tagajärgedega, eriti kui neil võib olla füüsiliste isikute ja äriühingute suhtes ebasoodsaid tagajärgi, et huvitatud isikud saaksid Euroopa Liidu õigusega reguleeritavates olukordades ja õigussuhetes nendest juhinduda. ( 26 ) Samast põhimõttest peab kinni pidama ka liikmesriigi seadusandja, kui ta võtab vastu õigusakte liidu õiguse reguleerimisalas. ( 27 )

87. Mis puudutab aegumistähtaegu, peavad need olema ette kindlaks määratud, et tagada õiguskindlus ( 28 ) ja et need oleksid piisavalt ettearvatavad. ( 29 )

88. Käesolevates asjades ei ole vaidluse all uute menetlusnormide kohaldamine jätkuvatele olukordadele. Soovimata uuesti arutada seda, kas aegumistähtajad on menetlus‑ või materiaalõigusnormid, ( 30 ) pean oluliseks hoopis seda, et tähtaegu puudutavas osas oli õiguslik olukord lõppenud (ja aegunud).

89. Võib jällegi osutada, ( 31 ) et varem kehtinud õigusnormi, nimelt 2003. aasta riigihangete seaduse § 327 lõike 2 kohaselt lõppes (objektiivne) kontrolli tähtaeg kolme aasta möödudes rikkumise toimepanemisest. Seega lõppes tähtaeg kohtuasjas C‑496/18 aastal 2012. Kohtuasjas C‑497/18 aegus kontrolli algatamise õigus aastal 2013. Aastal 2015 jõustus 2015. aasta riigihangete seaduse § 153 lõike 1 punkt c. Aastal 2017 tugineti nendele uutele tähtaegadele nii, nagu need oleksid alanud 2015. aastast ja seega võimaldanud taas käsitleda vaidlusaluseid hankelepingute muudatusi. ( 32 )

90. Kui saan õigesti aru faktidest ja riigisisestest õigusnormidest, mis on mõlemad lõppude lõpuks liikmesriigi kohtu tuvastada, siis minu arvates ei ole tegemist jätkuva õigusliku olukorraga, mille suhtes kohaldatakse uusi menetlusnorme. Tegu on tõelise tagasiulatuvuse juhtumiga. Püütakse taasavada juba lõppenud tähtaegu, võttes vastu uusi õigusakte, milles on sätestatud uued tähtajad.

91. Kui nõustuda sellega, et tavalises olukorras saab juba lõppenud tähtaegu taasavada (või õieti taasalustada) iga kord, kui võetakse vastu uusi riigisiseseid õigusakte, milles nähakse ette üldisi tähtaegu, võib see viia olukorrani, kus lepingusse tehtud muudatusi saab kontrollida ilma igasuguste ajaliste piiranguteta. ( 33 ) Sel viisil võiks liikmesriigi õigusaktides lõputult kella tagasi keerata, kehtestades lihtsalt uusi tähtaegu. Selline tulemus ei ole õiguskindluse põhimõtet arvesse võttes ilmselgelt vastuvõetav.

92. Ei ole esitatud veenvaid põhjendusi (vähemalt mitte käesolevas kohtumenetluses), mis õigustaksid sellist tähtaegade taasavamist ja õigupoolest uute õigusnormide (tõelist) tagasiulatuvust. Selline tagasiulatuvus on võimalik vaid erandlikel asjaoludel – üksnes siis, kui taotletava eesmärgi saavutamine seda nõuab ja kui austatakse nõuetekohaselt asjaomaste isikute õiguspärast ootust. ( 34 )

93. Enne kui asun käsitlema argumente, mis on seotud riigihangete vaidlustuskomisjoni ja Ungari valitsuse pakutud tähtajanormide tõlgenduse (vt järgnevad 2., 3. ja 4. jagu) eesmärgiga, täheldan, et uutes õigusaktides mineviku sündmuste suhtes aastaid hiljem uute tähtaegade kehtestamist saab vaevalt nimetada ettearvatavaks või asjaomaste isikute õiguspärast ootust nõuetekohaselt austavaks. Samuti nõustun komisjoniga, et 2015. aasta riigihangete seaduse § 197, mis reguleerib selle seaduse ajalist kohaldatavust, ei ole piisavalt selge ega seetõttu lepingupoolte jaoks piisavalt ettearvatav. Järelikult ei sisalda nimetatud säte midagi, mis küündiks ligilähedaseltki sellise (tõelise) tagasiulatuvuse põhjenduseni.

94. Seetõttu tuleb esimesele küsimusele vastata nii: õiguskindluse põhimõttega on vastuolus niisuguste riigisiseste õigusnormide kohaldamine, mis võimaldavad enne nende jõustumist toime pandud riigihanke-eeskirjade rikkumiste omal algatusel kontrolli, kui varem kehtinud liikmesriigi õigusaktides ette nähtud tähtajad on juba möödunud.

2. Järelevalveasutuste uus funktsioon vastavalt direktiivi 2014/24 artiklile 83 ja direktiivi 2014/25 artiklile 99

95. Riigihangete vaidlustuskomisjon väidab, et käesolevates kohtuasjades on vaidluse all mitte muudatuste tegemise ajal kehtinud varasemate menetlusnormide kohaselt juba möödunud tähtaegade (taas)avamine, vaid see, kas lubada teostada haldusmenetluse kontekstis direktiivi 2014/24 artiklis 83 ja direktiivi 2014/25 artiklis 99 ette nähtud uut järelevalvepädevust. Riigihangete ameti õiguseellasel sellist kontrollipädevust ei olnud. Seetõttu ei võimalda 2015. aasta riigihangete seadus juba lõppenud tähtaega taasavada, kuid võimaldab teostada täiesti uut pädevust. Riigihangete ameti direktor ja Ungari valitsus jagavad suuresti seda seisukohta, ehkki väikeste variatsioonidega.

96. Pean tunnistama, et see argument tundub mulle väga kummaline.

97. Mulle näib – liikmesriigi kohtu pädevuses on seda kinnitada –, et 2003. aasta riigihangete seadus juba sisaldas võimalust, et teatavad ametiasutused algatavad omal algatusel kontrolli üldistes huvides. ( 35 ) Selle seaduse ümbersõnastatud, 2015. aasta redaktsioonis tehti sellesse pädevusse muudatusi ja – mis on oluline – nähti ette pikemad tähtajad selle teostamiseks. ( 36 ) Ent vaevalt saab seesuguse kontrolli läbiviimise pädevust kirjeldada kui uut.

98. Peale selle tuleb täheldada, et ei direktiivi 2014/24 artikkel 83 ega direktiivi 2014/25 artikkel 99 ei ole käesolevatele juhtumitele ajaliselt kohaldatavad. Samuti, nagu kohtuistungil kinnitati, on need sätted liikmesriigi õigusesse üle võetud 2015. aasta riigihangete seaduse §‑ga 194. Ent põhikohtuasjas vaidluse all olevad kontrollimenetlused algatati § 153, mitte § 194 alusel.

3. Liidu finantshuvide kaitse

99. Kolmandas küsimuses palub eelotsusetaotluse kohus konkreetselt selgitada, kas vastust esimesele küsimusele võib muuta see, et vaidlusaluste pakkumuste suhtes anti Euroopa Liidu toetust. Teisisõnu, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on väljendunud: kas peale õiguskindluse on teisigi üldisi huve, nagu näiteks liidu finantshuvide kaitse, mille põhjendusel võiks lubada riigihankelepingute kontrolli pärast sellekohaste tähtaegade lõppu, võimalik, et kuni 2020. aastani? ( 37 )

100. Kolmanda küsimusega seoses tugineb eelotsusetaotluse esitanud kohus direktiivi 2014/24 artiklile 83 ja direktiivi 2014/25 artiklile 99. Ta selgitab ka, et 2015. aasta riigihangete seaduse kohaselt oli liidu toetusega täidetavate riigihankelepingute üldistes huvides kontrollimise tähtaeg seotud (liidu toetust puudutavate) dokumentide säilitamise kohustuse kehtivusajaga, mistõttu liikmesriigi seadusandja võib neid tähtaegu pikendada.

101. Hankija sõnul saab liidu finantshuvide kaitse tagada muude vahenditega peale omal algatusel kontrolli üldistes huvides, näiteks finantskorrektsioonide kaudu, mida saab teha igal ajal. Käesolevatel juhtudel on finantskorrektsioone juba kohaldatud, mistõttu trahvide määramine kujutab endast praktikas teistkordset karistust samade väidetavate rikkumiste eest.

102. Riigihangete vaidlustuskomisjoni sõnul on vaidlusaluse omal algatusel kontrolli peamine eesmärk kaitsta avaliku sektori raha, eriti liidu finantshuve.

103. Ungari valitsuse sõnul on üks 2015. aasta riigihangete seaduse § 152 lõike 2 punkti c eesmärke see, et omal algatusel kontrolli menetluse saaks algatada igal ajal selle tähtaja jooksul, mil tuleb määruse nr 1083/2006 artikliga 90 kehtestatud kohustuse kohaselt säilitada kõiki rakenduskava kulutuste ja audititega seotud tõendavaid dokumente. Peale selle nähtub direktiivi 2014/24 artiklist 83 ja direktiivi 2014/25 artiklist 99, kui tähtis on liidu õiguse vaatenurgast tagada avaliku sektori kulutuste järelevalve.

104. Komisjoni sõnul ei kohusta see, et riigihanke-eeskirjade rikkumine puudutab osaliselt liidu vahenditest rahastatud projekti, liikmesriike selle rikkumise uurimise tähtaegu taasavama. Isegi kui nad seda liidu finantshuvide kaitse nimel teevad, peavad liikmesriigid ikkagi austama liidu õiguses kehtivat õiguskindluse üldpõhimõtet.

105. Olen komisjoniga nõus.

106. Tuleb märkida, et direktiivi 2014/24 artikkel 83 ja direktiivi 2014/25 artikkel 99 ei ole liidu finantshuvide kaitse seisukohast otseselt asjakohased. Tuleb möönda, et nende direktiivide eelnõudes, mis komisjon algselt esitas, oli välja pakutud liidu eelarve mõõde. ( 38 ) Ent praegu kehtivates redaktsioonides ei ole direktiivi 2014/24 artiklis 83 ja direktiivi 2014/25 artiklis 99 liidu finantshuvide kaitset mainitud.

107. Seetõttu on asjakohased liidu teisese õiguse aktid hoopis määrused nr 1083/2006 ja nr 2988/95. ( 39 )

108. Esiteks, mis puudutab määruse nr 1083/2006 artiklis 90 sätestatud kohustust hoida teatava tähtaja jooksul kättesaadaval kõik kulutustega seotud tõendavad dokumendid, siis sellega ei kaasne tingimata, et samaks ajavahemikuks nähakse ette võimalus viia läbi kontrollimenetlust ja määrata karistusi.

109. Nagu hankija kohtuistungil õigesti märkis, on küsimus kontrolli algatamise tähtaegadest lihtsalt erinev dokumentide säilitamise tähtaegade omast. Muidugi võib liikmesriigi (või liidu) seadusandja otsustada rakendada õigusnormides mõlema suhtes ühesuguseid tähtaegu. Ent niisugune valik peab olema kohaldatavates õigusaktides selgelt ja ühemõtteliselt sätestatud, sest üks ei tulene automaatselt teisest. Samamoodi kohustab määruse nr 1083/2006 artikkel 98 liikmesriike vaid uurima eeskirjade eiramist ja tegema selle tähtaja jooksul nõutavad finantskorrektsioonid. Seal ei ole ette nähtud kontrolli, veel vähem karistusi liidu raha kasutamise eeskirjade eiramise eest, kui see on tuvastatud.

110. Teiseks ei saa liidu finantshuvide kaitset käsitada lihtsalt nii, et see kaalub enesestmõistetavalt üles liidu õiguses kehtiva õiguskindluse põhimõtte. Tegelikult peavad liidu finantshuvide kaitse ja õiguskindluse põhimõte olema teineteise suhtes tasakaalus. Harilikult saavutatakse see selgete ja ettearvatavate tähtaegade kehtestamisega. Seega, ehkki finantshuvide kaitse tähtsust tuleb tunnistada, peavad isegi õigusvastased otsused ühel hetkel muutuma lõplikuks.

111. Võtmata seisukohta määruse nr 2988/95 kohaldatavuse kohta käesolevates konkreetsetes asjades, märgin, et see määrus on üks selle tasakaalustamise näide. ( 40 ) Määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 kohaselt on standardne aegumistähtaeg menetluste algatamiseks neli aastat alates eeskirjade eiramise toimepanekust. Aegumistähtaeg lõpeb hiljemalt päeval, mil kahekordse aegumistähtajaga võrdne ajavahemik saab läbi, ilma et pädev asutus oleks määranud karistust. ( 41 ) Seda nähakse asjakohasena, et saavutada eesmärk kaitsta liidu finantshuve. ( 42 )

112. Need sätted annavad tunnistust sellest, et liidu õiguses ei saa finantshuvide kaitsega põhjendada tähtaegade pikendamist ega ajaliselt piiramata kontrolli võimalust. Nagu on märkinud Euroopa Kohus: isegi kui liikmesriigid jätavad endale võimaluse kohaldada pikemat aegumistähtaega kui neli aastat, ei tohi pikem riigisisene tähtaeg ulatuda selgelt kaugemale sellest, mida on vaja, et saavutada eesmärk kaitsta liidu finantshuve. Hinnates, kas aegumistähtajad on mõistlikud, tuleb silmas pidada „nende liikmesriikide õiguslik[ke] traditsioon[e] ja ka se[da], kuidas käsitletakse nende vastavates õiguskordades ajavahemikku, mis on hoolikalt tegutseva haldusorgani jaoks vajalik ja piisav, et menetleda riigiasutusi ja riigi eelarvet kahjustavaid rikkumisi“. ( 43 )

113. Seega on riigisiseste aegumistähtaegadega seoses tõepoolest olemas probleem, mis puudutab algsete tähtaegade mõistlikku pikkust. Väline piir on mõistlikkus. Vaid juhul, kui algsed tähtajad on nii lühikesed, et need ei taga tõhusat kontrolli, ( 44 ) saab arutada nende asjakohasuse küsimust. Igal juhul ei põhjenda see põhimõte kindlasti tõelist tagasiulatuvust ega (veel vähem) kohaldatavate tähtaegade valikulist eiramist põhjusel, et ametiasutused ei suutnud mis iganes põhjusel õigel ajal tegutseda.

114. Ma ei pea põhikohtuasjaga seoses vajalikuks asuda arutlema kohtuotsuse Taricco ( 45 ) ja selle võimaliku mõju üle käesolevas asjas. Nimetatud kohtuasja faktilised asjaolud olid teistsugused kui käesolevates asjades. Kohtuasi Taricco puudutas kriminaalkaristusi käibemaksupettuse eest (kusjuures käibemaks on liidu omavahend), kui aegumistähtajad uue õigusakti vastuvõtmise ajal jätkuvalt kestsid. Pealegi seisnes põhiprobleem selles, et aegumistähtajad olid liiga lühikesed, mistõttu oli takistatud tõhusate ja hoiatavate karistuste kohaldamine võitluses liidu finantshuve kahjustava pettuse vastu.

115. Igal juhul, võttes arvesse hilisemaid selgitusi kohtuotsustes M.A.S. ja Scialdone, ( 46 ) ei pea ma kohtuotsust Taricco enam heaks pretsedendiks konkreetses küsimuses, kas harilikult kohaldatavaid tähtaegu saab liidu finantshuvide kaitse nimel eirata.

4. Puudused kontrollimenetluses

116. Neljandas küsimuses palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas vastust esimesele küsimusele võib muuta see, et riigihanke-eeskirjade rikkumist selle rikkumise toimepaneku ajal ei uuritud, ja selle uurimata jätmise võimalikud põhjused.

117. Riigihangete vaidlustuskomisjoni ja riigihangete ameti direktori sõnul ei olnud õigusvastaseid lepingumuudatusi võimalik tuvastada 2003. aasta riigihangete seaduses esinevate reguleerimispuuduste tõttu. Hankija ei olnud esitanud teadet lepingute muutmise kohta ning lepingu täitmist käsitlevad teated rikkumisele ei viidanud. Seetõttu ei olnud riigihangete ameti direktori eelkäijal teavet, mis oleks võimaldanud tal lepingu täitmist ja muutmist kontrollida. Lühidalt öeldes ei taganud 2003. aasta riigihangete seadus niisugust läbipaistvuse ja halduse taset, mis saavutati riigihangete 2015. aasta lepinguga. Seetõttu oli vaja kohaldada viimati nimetatud riigisisese õigusakti sätteid.

118. Selle argumendi võib suhteliselt kergesti kummutada.

119. Eeldades faktilist asjaolu, et esines niisuguseid struktuurseid puudusi, mis oleksid takistanud riigihanke-eeskirjade tõhusat omal algatusel järelevalvet ja täitmise tagamist, ( 47 ) ei põhjendaks ka see ikkagi tõeliselt tagasiulatuva jõuga meetmete kasutamist selliste puuduste tagantjärele kõrvaldamiseks. Rooma õiguse maksiim nemo auditur propriam turpitudinem allegans kehtib tavapäraselt tsiviilõiguses. Arvan, et seda saaks kohaldada ka ametiasutusele, mis on koostanud teatavad eeskirjad ja neid kohaldanud. Kui ta ehk hiljem mõistab, et need eeskirjad, mille väljatöötamise ja kohaldamise eest vastutab ainult tema, ei toimi optimaalselt, ei saa lubada tal seejärel kella täiesti tagasi keerata ja üritada asjaomaste isikute kahjuks uuesti.

120. Seepärast on liikmesriikide ülesanne tagada, et nad omaenda õigusaktide täitmist tõhusalt seiravad. Nende endi õigusaktides või nende täitmise tagamises esinevaid vigu ei saa pöörata kolmandate isikute kahjuks, taaskäivitades juba lõppenud tähtaegu. ( 48 )

D. Viies küsimus

121. Viies küsimus ei ole kuigi selgelt sõnastatud. Saan sellest aru järgmiselt. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lähtub eeldusest, et Euroopa Kohus vastab teisele küsimusele vastupidi käesolevas ettepanekus soovitatule. Seega, kui käesolevate juhtumite asjaoludel saab viia läbi omal algatusel kontrolli, siis kas liidu õigus (eriti proportsionaalsuse põhimõte) annab liikmesriigi kohtutele, kes hindavad selle kontrolliga seoses määratud karistust, pädevuse vaadata juhtumi konkreetseid aspekte, et teha kindlaks karistuse asjakohasus?

122. Riigihangete vaidlustuskomisjoni sõnul ei peaks liikmesriigi kohtud saama vaidlusalust haldusotsust kehtetuks tunnistada ega määrata muid õiguslikke tagajärgi, sest riigihangete vaidlustuskomisjon on oma pädevust teostades juba hinnanud eelotsusetaotluse esitanu kohtu osutatud asjaolusid. Muu hulgas on riigihangete vaidlustuskomisjon võtnud trahvisummade otsustamisel arvesse, et rikkumise toimepaneku ja kontrolli algatamise vahele jäi mitu aastat. Liikmesriigi kohtud ei peaks andma uut sellekohast hinnangut.

123. Ungari valitsuse väitel on liikmesriigi seadusandja ülesanne otsustada, mida on liikmesriigi kohtutel õigus teha otsus seoses riigihangete vaidlustuskomisjoni otsusele hinnangu andmise ulatusega ning sellele järgneda võivate õiguslike tagajärgede laadiga.

124. Komisjoni sõnul ei ole vaja viiendat küsimust eraldi käsitleda, sest see kattub esimese küsimusega.

125. Kuna teen ettepaneku vastata esimesele küsimusele eitavalt (liidu õiguses kehtiva õiguskindluse põhimõttega on vastuolus riigihanke-eeskirjade rikkumiste omal algatusel kontrolli, kui varem kehtinud tähtajad on juba möödunud), siis ei olegi viiendale küsimusele vaja vastata. Seetõttu ei ole käesolevate kohtuasjadega seotud asjaoludel vaja analüüsida, kas selliseid juhtumeid menetlevad liikmesriikide kohtud saavad hinnata sanktsiooni või sanktsioone in concreto, võttes arvesse selliseid tegureid nagu aeg, see, et varasemas õigusaktis ette nähtud tähtajad on juba möödunud, või rikkumise raskusaste.

126. Lisaks sellele võib järelduse asemel vaid märkida, et liidu õiguse reguleerimisalasse kuuluvate haldusotsuste kontrolli konkreetse liigi valib liikmesriigi seadusandja, ( 49 ) tingimusel, et haldus‑ või kohtuliku kontrolli staadiumis on tagatud, et karistuse proportsionaalsust, mis on liidu õiguse üldpõhimõte, hinnatakse nõuetekohaselt. ( 50 )

V. Ettepanek

127. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Fővárosi Törvényszéki (Pealinna Budapesti kohus, Ungari) eelotsuse küsimustele järgmiselt: – Nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiiv 89/665/EMÜ riiklike tarne‑ ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta, nõukogu 25. veebruari 1992. aasta direktiiv 92/13/EMÜ veevarustus‑, energeetika‑, transpordi‑ ja telekommunikatsioonisektoris tegutsevate üksuste hankemenetlusi käsitlevate ühenduse eeskirjade kohaldamisega seotud õigusnormide kooskõlastamise kohta, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiv 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiv 2014/25/EL, milles käsitletakse vee‑, energeetika‑, transpordi‑ ja postiteenuste sektoris tegutsevate üksuste riigihankeid ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2004/17/EÜ, ei kohusta liikmesriike kehtestama ega keela neil kehtestada ametiasutuste omal algatusel kontrolli riigihanke-eeskirjade väidetavate rikkumiste üle. Ent kui liikmesriigid sellise kontrolli kehtestavad ja algatavad, kuulub see liidu õiguse reguleerimisalasse. – Niisuguste liikmesriigi õigusnormide kohaldamine, mis võimaldavad enne nende jõustumist toime pandud riigihanke-eeskirjade rikkumiste omal algatusel kontrolli, kui varem kehtinud liikmesriigi õigusaktides ette nähtud tähtajad on juba möödunud, on vastuolus õiguskindluse põhimõttega.

( 1 ) Algkeel: inglise.

( 2 ) EÜT 1989, L 395, lk 33; ELT eriväljaanne 06/01, lk 246.

( 3 ) EÜT 1992, L 76, lk 14; ELT eriväljaanne 06/01, lk 315.

( 4 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2007. aasta direktiiv 2007/66/EÜ, millega muudetakse nõukogu direktiive 89/665/EMÜ ja 92/13/EMÜ riigihankelepingute sõlmimise läbivaatamise korra tõhustamise osas (ELT 2007 L 335, lk 31).

( 5 ) ELT 2014, L 94, lk 65.

( 6 ) ELT 2014 L 94, lk 243.

( 7 ) Osundatud käesoleva ettepaneku punktides 12 ja 15.

( 8 ) Riigihangete ameti direktori ja riigihangete vaidlustuskomisjoni argument, millele on viidatud käesoleva ettepaneku punktide 26, 34 ja 44, näib olevat laadilt teistsugune: nimelt et pärast 2015. aastat algatatud kontrolli suhtes, sealhulgas hankelepingutesse enne 2015. aastat tehtud muudatuste kontrolli suhtes muutusid kohaldatavaks 2015. aasta riigihangete seaduses sätestatud tähtajad.

( 9 ) Nagu käesoleva ettepaneku punktis 23 märgitud, algatas äriühingutega Sol-Data SA ja HUNGEOD Kft. sõlmitud lepingu muudatuste kontrollimise menetluse omal algatusel teine Ungari ametiasutus, nimelt Az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (Euroopa toetuste auditeerimise peadirektoraat). Ent riigihangete vaidlustuskomisjon jättis selle taotluse 9. novembril 2010 rahuldamata põhjendusel, et see ei ole esitatud tähtaja piires. Saan vaid eeldada, et seda tehes kohaldati tollal (aastal 2010) kehtinud tähtaega, mis tulenes 2003. aasta riigihangete seadusest.

( 10 ) Ainus nendevaheline erinevus seisneb selles, et nende suhtes on kohaldatavad eri riigihankedirektiivid. Kohtuasjas C‑496/18 on kohaldatavad direktiiv 92/13 ja direktiivi 2014/25 artikkel 99, kohtuasjas C‑497/18 aga direktiivid 89/665 ja 2014/24.

( 11 ) Vt 21. detsembri 2011. aasta kohtuotsus Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, punkt 28); 17. juuli 2014. aasta kohtuotsus YS jt (C‑141/12 ja C‑372/12, EU:C:2014:2081, punkt 67); 5. novembri 2014. aasta kohtuotsus Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, punkt 44); 17. detsembri 2015. aasta kohtuotsus WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, punkt 83) ja 9. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Doux (C‑141/15, EU:C:2017:188, punkt 60).

( 12 ) Nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määrus (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta (EÜT 1995, L 312, lk 1; ELT eriväljaanne 01/01, lk 340).

( 13 ) Nõukogu 11. juuli 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1260/1999 (ELT 2006, L 210, lk 25). See määrus tunnistati 31. detsembril 2013 kehtetuks.

( 14 ) Kohtujuristi kursiiv.

( 15 ) 21. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Symvoulio Apochetefseon Lefkosias (C‑570/08, EU:C:2010:621, punkt 37).

( 16 ) Muu hulgas kehtestati direktiiviga 2007/66 minimaalsed tähtajad ja ooteajad hankemenetlustes pakkujate kasuks, eriti edutute pakkujate kasuks, et tagada nende vaidlustamisõiguse tõhusus. Vt direktiiviga 2007/66 muudetud õiguskaitsevahendite direktiivide artikli 2a lõige 1 ja artikkel 2c.

( 17 ) Vt nt 11. septembri 2014. aasta kohtuotsus Fastweb (C‑19/13, EU:C:2014:2194, punkt 34); 12. märtsi 2015. aasta kohtuotsus eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, punkt 50) ja 15. septembri 2016. aasta kohtuotsus Star Storage jt (C‑439/14 ja C‑488/14, EU:C:2016:688, punkt 41).

( 18 )

( 19 ) Vt õiguskaitsevahendite direktiivide artikkel 3.

( 20 ) Vt komisjoni ettepanek direktiivi 2014/24 eelnõu kohta (KOM(2011) 896 (lõplik), lk 12).

( 21 ) Kajastades seega suundumust, mis ilmneb ka mõningates akadeemilistes teostes riigihangete kohta, kus kutsutakse tagama riigihanke-eeskirjade täitmist rohkem avalik-õiguslike meetmete kaudu. Vt nt Sanchez-Graells, A., „“If it ain’t broke, don’t fix it”? EU requirements of administrative oversight and judicial protection for public contracts“ – Folliot Lalliot, L. ja Torricelli, S. (toim), Contrôles et contentieux des contrats publics – Oversight and Challenges of public contracts, Brüssel, Bruylant, 2018, lk 495.

( 22 ) Vt selle kohta 19. juuni 2008. aasta kohtuotsus pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, EU:C:2008:351) ja 7. septembri 2016. aasta kohtuotsus Finn Frogne (C‑549/14, EU:C:2016:634). Vt samuti direktiivi 2014/24 artikkel 72 ja direktiivi 2014/25 artikkel 89, mis olid esimesed liidu õiguse üldised sätted, kus käsitleti riigihankelepingute muutmist nende kehtivusajal.

( 23 ) Vt nt 26. märtsi 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Moravia Gas Storage (C‑596/13 P, EU:C:2015:203, punkt 32); 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647, punkt 50), ja 15. jaanuari 2019. aasta kohtuotsus E.B. (C‑258/17, EU:C:2019:17, punkt 50).

( 24 ) Vt nt 12. novembri 1981. aasta kohtuotsus Meridionale Industria Salumi jt (212/80–217/80, EU:C:1981:270, punkt 9); 14. novembri 2002. aasta kohtuotsus Ilumitrónica (C‑251/00, EU:C:2002:655, punkt 29 ja seal viidatud kohtupraktika) ning 9. märtsi 2006. aasta kohtuotsus Beemsterboer Coldstore Services (C‑293/04, EU:C:2006:162, punkt 19).

( 25 ) Vt nt 12. novembri 1981. aasta kohtuotsus Meridionale Industria Salumi jt (212/80–217/80, EU:C:1981:270, punkt 10) ja 12. mai 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Huhtamaki Dourdan (C‑315/03, ei avaldata, EU:C:2005:284, punkt 51).

( 26 ) Vt nt 8. detsembri 2011. aasta kohtuotsused France Télécom vs. komisjon (C‑81/10 P, EU:C:2011:811, punkt 100 ja seal viidatud kohtupraktika); 11. juuni 2015. aasta kohtuotsus Berlington Hungary jt (C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 77 ja seal viidatud kohtupraktika) ning 17. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833, punkt 50 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 27 ) 26. aprilli 2005. aasta kohtuotsus Goed Wonen (C‑376/02, EU:C:2005:251, punkt 34).

( 28 ) Vt nt 15. juuli 1970. aasta kohtuotsus ACF Chemiefarma vs. komisjon (41/69, EU:C:1970:71, punkt 19), mis käsitleb komisjoni pädevust kehtestada trahve konkurentsieeskirjade rikkumise eest. Vt ka 11. juuli 2002. aasta kohtuotsus Marks & Spencer (C‑62/00, EU:C:2002:435, punkt 39) ja 5. mai 2011. aasta kohtuotsus Ze Fu Fleischhandel ja Vion Trading (C‑201/10 ja C‑202/10, EU:C:2011:282, punkt 52).

( 29 ) Vt seoses õigusvastaselt saadud eksporditoetuste tagasinõudmise tähtaegadega 5. mai 2011. aasta kohtuotsus Ze Fu Fleischhandel ja Vion Trading (C‑210/10 ja C‑202/10, EU:C:2011:282, punktid 32–34) ja 17. septembri 2014. aasta kohtuotsus Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230, punkt 58).

( 30 ) Vt minu ettepanek kohtuasjas Scialdone (C‑574/15, EU:C:2017:553, punktid 145–166).

( 31 ) Käesoleva ettepaneku punktid 46–47.

( 32 ) Kuna vaidlusalused riigihankeprojektid said liidu toetust, on riigihangete vaidlustuskomisjon seisukohal, et omal algatusel kontrolli tähtajad võisid pikeneda kuni 31. detsembrini 2020, mis tähendab vastavalt 10 ja 11 aastat pärast väidetavalt seadusvastaste muudatuste tegemist.

( 33 ) Vaevalt on vaja lisada, et asjasse puutuvad faktilised asjaolud jäävad aastate või aastakümnete tagusesse minevikku. Ka käesolevates kohtuasjades näib, et kõik asjasse puutuvad faktilised asjaolud tekkisid ajal, mil kehtis 2003. aasta seadus. Ainus 2015. aasta seaduse kehtivusajal toimunud sündmus oli see, et asjaomane ametiasutus teatas, et ta on (subjektiivselt) rikkumisest teada saanud.

( 34 ) Vt nt 15. juuli 2004. aasta kohtuotsus Gerekens ja Procola (C‑459/02, EU:C:2004:454, punkt 24).

( 35 ) Vt 2003. aasta riigihangete seaduse § 307 ja 327.

( 36 ) Käesoleva ettepaneku punkt 46.

( 37 ) Vt dekreedi nr 4/2011 artikli 80 lõige 3, nagu riigihangete vaidlustuskomisjon seda on tõlgendanud.

( 38 ) Vt KOM(2011) 896 (lõplik), eeskätt direktiivi 2014/24 artikli 83 lõige 3 ja artikli 84 lõige 2.

( 39 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 52.

( 40 ) See määrus kujutab endast üldist (eristatuna valdkondlikust) õigusakti, mis käsitleb liidu finantshuvide kaitset halduskontrolli, ‑meetmete ja ‑karistuste kaudu. Kriminaalõigusliku aspekti kohta vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuli 2017. aasta direktiiv (EL) 2017/1371, mis käsitleb võitlust liidu finantshuve kahjustavate pettuste vastu kriminaalõiguse abil (ELT 2017, L 198, lk 29).

( 41 ) Tuleb täheldada, et direktiivi 2017/1371 artikli 12 kohaselt on liidu finantshuve kahjustavate kuritegude standardne aegumistähtaeg viis aastat.

( 42 ) Vt nt 5. mai 2011. aasta kohtuotsus Ze Fu Fleischhandel ja Vion Trading (C‑201/10 ja C‑202/10, EU:C:2011:282, punkt 43).

( 43 ) 5. mai 2011. aasta kohtuotsus Ze Fu Fleischhandel ja Vion Trading (C‑201/10 ja C‑202/10, EU:C:2011:282, punktid 38–39).

( 44 ) Vt selle kohta 26. novembri 2015. aasta kohtuotsus MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779, punktid 39–44). Samuti on kohtupraktikas välja kujunenud, et õiguskaitsevahendite direktiivide kohaselt „on mõistlike vaidlustamistähtaegade kehtestamine põhimõtteliselt kooskõlas [õiguskaitse direktiividest] tuleneva tõhususe nõudega, kuna kujutab endast õiguskindluse aluspõhimõtte kohaldamist“. Vt nt 12. detsembri 2002. aasta kohtuotsus Universale-Bau jt (C‑470/99, EU:C:2002:746, punkt 76); 21. jaanuari 2010. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑17/09, ei avaldata, EU:C:2010:33, punkt 22) ja 12. märtsi 2015. aasta kohtuotsus eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, punkt 51).

( 45 ) 8. septembri 2015. aasta kohtuotsus Taricco jt (C‑105/14, EU:C:2015:555).

( 46 ) 5. detsembri 2017. aasta kohtuotsus M.A.S. ja M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936) ja 2. mai 2018. aasta kohtuotsus Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295).

( 47 ) Vaja on vaid mitte unustada, nagu on märgitud punktis 23, et vähemalt kohtuasi C‑496/18 käsitleb omal algatusel kontrolli, mis algatati tegelikult 2003. aasta riigihangete seaduse alusel, olgugi et edutult.

( 48 ) Võib märkida, et mõlemas käesolevas kohtuasjas määrati karistused mitte ainult hankijale, vaid ka edukatele pakkujatele – vt käesoleva ettepaneku punktid 28 ja 33. Ehkki liikmesriigil võiks olla suurem kaalutlusruum, kui ta soovib seirata ja määrata omaenda ametiasutustele või harudele eelarvelisi karistusi, jättes juba sõlmitud lepingud kehtima, on tegu hoopis muu küsimusega, kui hankemenetlus taasavatakse, kõiki selle osalisi karistatakse ning kui kõnealused lepingud võidakse isegi mitu aastat hiljem tühistada.

( 49 ) Vt siiski analoogia alusel nõudeid, mis puudutavad iga sellise riigisisese institutsioonilise valiku tõhusust, 29. juuli 2019. aasta kohtuotsuses Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, punktid 64–66 ja 77).

( 50 ) Vt selle kohta 9. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, punkt 23) ja minu ettepanek kohtuasjas Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:494, punktid 104–112).