KOHTUJURISTI ETTEPANEK

M. POIARES MADURO

esitatud 1. oktoobril 20091( )

Kohtuasi C‑246/07

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Rootsi Kuningriik





1. Ühenduse ja liikmesriikide lojaalse koostöö kohustus on eriti tähtis Euroopa Ühenduse asutamislepingul põhinevate pädevuste kasutamisel ning veelgi enam siis, kui need pädevused on jagatud.

2. Sellest kontekstist tuleneb käesolev kohtuasi. Nii ühendus kui ka Rootsi on pooled mitmepoolses lepingus, mis reguleerib keskkonnale kahjulikke aineid. Kas Rootsi võib teha ettepaneku lisada lepingusse uus aine või peab ta tegutsema koostöös ühendusega?

3. Nagu allolevast selgub, ei sõltu vastus mitte ainult sellest, kas Rootsi pädevuses on tegutseda üksi, vaid ka sellest, kuidas ta otsustab tegutseda.

I. Faktilised ja õiguslikud asjaolud

4. Käesolev kohtuasi puudutab selliste püsivate orgaaniliste saasteainete reguleerimist, mis on keskkonnale ja inimese tervisele iseäranis kahjulikud ained. Püsivad orgaanilised saasteained on mürgised, lagunemiskindlad ja bioakumuleeruvad (st kanduvad toitumisahelas ülespoole). Sellisena võib õhu, vee ja rändliikide kaudu levivate püsivate orgaaniliste saasteainete negatiivne mõju avalduda kaugel nende ainete esialgsest heitekohast.

5. Selle piiriülese negatiivse mõju tõttu käsitlevad püsivaid orgaanilisi saasteaineid paljud mitmepoolsed keskkonnaalased lepingud. Üks neist mitmepoolsetest lepingutest on püsivate orgaaniliste saasteainete Stockholmi konventsioon (edaspidi „konventsioon”).( ) Konventsioon on segaleping, mille osalisteks on nii ühendus kui ka Rootsi. Konventsioonis nõutakse, et selle osalised vähendaksid konventsiooni lisades loetletud püsivate orgaaniliste saasteainete heidet keskkonda või lõpetaksid selle.

6. Iga konventsiooniosaline võib teha ettepaneku, et mõni aine loetaks püsivaks orgaaniliseks saasteaineks ja lisataks konventsiooni lisasse (edaspidi „lisada konventsiooni”). Kui aine kohta on tehtud selline ettepanek, siis kontrollib püsivate orgaaniliste saasteainete hindamise komitee (edaspidi „komitee”), kas aine vastab konventsiooni nõuetele, viib läbi riskihindamise ja annab lõpliku soovituse kõnealuse aine võimaliku lisamise kohta.

7. Komiteepoolse tehnilise läbivaatamise ajal võivad konventsiooniosalised esitada seisukohti ja pärast läbivaatamise lõppemist peavad nad tegema lõpliku otsuse, kas aine konventsiooni lisada. Otsuse niisuguste muudatuste nagu seda on käsitletavad lisamisjuhud kohta teeb konventsiooniosaliste konverents, mis toimub tavaliselt kord aastas. Konventsiooniosaliste konverents püüab teha otsused konsensuse alusel ning kui see ebaõnnestub, võib otsused vastu võtta kolmeneljandikulise häälteenamusega.

8. On oluline märkida, et konventsiooni kohaselt võib iga konventsiooniosaline keelduda end mõne muudatuse osas konventsiooniga sidumast. Tal on sellekohase otsuse tegemiseks aega üks aasta, mis on ka vastava muudatuse jõustumisele eelnev periood.

9. Teine mitmepoolne keskkonnaalane leping, millega püsivaid orgaanilisi saasteaineid reguleeritakse, on piiriülese õhusaaste kauglevi konventsiooni püsivate orgaaniliste saasteainete protokoll (edaspidi „protokoll”).( ) Protokoll sarnaneb mitmes suhtes konventsiooniga, kuid nagu tema nimestki ilmneb, on tema põhiline objekt saasteainete levimine õhu teel. Üks oluline sarnasus on, et protokolliosaline võib teha ettepaneku lisada mõni aine protokolli lisas olevasse püsivate orgaaniliste saasteainete loetelusse (edaspidi „lisada protokolli”). Nii ühendus kui Rootsi on kõnealuse protokolli osalised.

10. Püsivate orgaaniliste saasteainete piiriülene negatiivne mõju on viinud ka nende reguleerimiseni ühenduse tasandil, eeskätt määrusega (EÜ) nr 850/2004 (edaspidi „püsivate orgaaniliste saasteainete määrus”).( )

11. Käesolevas kohtuasjas on käsitlusel Rootsi ettepanek lisada konventsiooni teatud konkreetne ainete rühm, nimelt perfluorooktaansulfonaadid. On vaieldamatu, et perfluorooktaansulfonaate võib pidada püsivateks orgaanilisteks saasteaineteks. Samas – ajal, mil Rootsi ettepaneku esitas, ei oldud perfluorooktaansulfonaate mainitud üheski eespool nimetatud rahvusvahelise või ühenduse tasandi instrumendis, mis reguleerivad püsivaid orgaanilisi saasteaineid.

12. Oluline on välja tuua Rootsi ettepaneku esitamisele eelnenud ja järgnenud sündmuste kronoloogia ning samuti arvestada seda, kas need sündmused on seotud konventsiooni või protokolliga.

13. Komisjon tegi 4. augustil 2004 nõukogule ettepaneku volitada teda esitama ühenduse ja selle liikmesriikide nimel ettepanekut nii konventsiooni kui ka protokolli lisade täiendamiseks. Komisjoni ettepanekus ei olnud mainitud perfluorooktaansulfonaate.

14. Samuti 2004. aasta augustis tegi Rootsi ettepaneku, et protokolli lisataks perfluorooktaansulfonaadid.( )

15. 8. septembril 2004 toimus nõukogu „rahvusvahelise keskkonnarühma” kohtumine. Sellel kohtumisel tõstatas Rootsi küsimuse perfluorooktaansulfonaatide lisamisest konventsiooni, väites, et sellekohane täiendus peaks tehtama ühise ettepaneku alusel ning et senikaua hoidub ta esitamast ettepanekut ainult omaenda nimel. Rootsi tõstatas selle küsimuse uuesti rühma 12. jaanuari 2005. aasta kohtumisel.

16. Märtsis 2005 võttis nõukogu vastu ettepaneku, mis puudutas ühise ettepaneku esitamist teatavate ainete lisamiseks konventsioonile. Nende ainete valik pidi lähtuma juba protokolli kantud ainetest, mis ühtlasi olid ära nimetatud ka püsivate orgaaniliste saasteainete määruses. Nagu eespool mainitud, ei olnud perfluorooktaansulfonaate sel ajal kantud ühessegi neist instrumentidest (kuna Rootsi poolt protokolli alusel tehtud ettepanekut puudutavas osas ei oldud veel tulemuseni jõutud).

17. 6. juulil 2005 jõudis nõukogu „rahvusvaheline keskkonnarühm” kokkuleppele ühise ettepaneku esitamises perfluorooktaansulfonaatide lisamiseks protokolli niipea, kui komisjon on esitanud ettepaneku ühenduse tasandi kontrollimeetmete kohta.

18. Sellel „rahvusvahelise keskkonnarühma” kohtumisel arutati ka perfluorooktaansulfonaatide lisamist konventsiooni. Rootsi muutus oma seisukohtades resoluutsemaks ja rõhutas, et kui ühise ettepaneku osas ei jõuta kokkuleppele, esitab ta sellise ettepaneku ühepoolselt. Sellest hoolimata suutis rühm kokku leppida ainult selles, et tuleb teha ettepanek ainete lisamise kohta, lükates edasi hilisemale ajale selle otsustamise, millised ained lisada.

19. 14. juulil 2005 toimis Rootsi vastavalt oma varem välja öeldud positsioonile ja tegi ühepoolselt ettepaneku lisada konventsiooni perfluorooktaansulfonaadid, teavitades samal päeval eesistujat. Nagu eespool märgitud, on Rootsi ettepanek käesoleva kohtuasja ese ning seda tuleb seega hinnata selle aluseks olevate asjaolude toimumise ajal valitsenud olukorda arvestades. Siiski tasub ära märkida ka mõned hilisemad sündmused.

20. 8. septembril 2005 otsustas nõukogu volitada ühendust ja selle liikmesriike esitama ühist ettepanekut lisada perfluorooktaansulfonaadid protokolli,( ) kui komisjon on esitanud ettepaneku perfluorooktaansulfonaatide kasutamise piirangute kohta vastavalt direktiivile 76/769.( )

21. 24. aprillil 2006 otsustas nõukogu volitada ühendust ja selle liikmesriike esitama ühist ettepanekut lisada konventsioonile teatavad ained – mille hulka ei kuulunud perfluorooktaansulfonaadid.( )

22. Kui perfluorooktaansulfonaadid on lisatud konventsiooni või protokolli, lisatakse need ka püsivate orgaaniliste saasteainete määrusega hõlmatud ainete hulka.( )

23. Pärast seda, kui Rootsi oli oma ettepaneku esitanud, esitati ka ettepanek direktiivi kohta, millega seatakse sisse perfluorooktaansulfonaatide kontrollimeetmed, ning see direktiiv võeti ka vastu.( )

24. Komisjon saatis Rootsile märgukirja, milles seadis kahtluse alla Rootsi ettepaneku vastavuse ühenduse õigusele. Kuna komisjoni ei rahuldanud Rootsi vastus tema märgukirjale ja sellele järgnenud põhjendatud arvamusele, esitas ta käesolevas asjas hagi EÜ artikli 226 alusel.

II. Hinnang

25. Kohe algusest peale tuleb selgeks teha, et komisjon ei vaidlusta, et perfluorooktaansulfonaate tuleb pidada püsivateks orgaanilisteks saasteaineteks; hilisemad ühenduse õigusaktid on need sellistena ka määratlenud. Arvestades perfluorooktaansulfonaatide piiriülest mõju ja ühenduse õigusnormide puudumist, oli rahvusvaheliste instrumentide kasutamine Rootsile ainus võimalus takistada sellist negatiivset mõju oma keskkonnale ja oma kodanike tervisele.

26. Komisjon on seisukohal, et Rootsil ei olnud õigust tegutseda perfluorooktaansulfonaatidest tuleneva ohu alusel. Komisjon väidab, et ühenduse vastav õigusraamistik – nimelt püsivate orgaaniliste saasteainete määrus ja direktiiv 76/769 – oli juba olemas, ehkki käesoleva kohtuasja asjaolude toimumise ajal see perfluorooktaansulfonaate ei hõlmanud.

27. Nagu liikmesriigid on õigesti välja toonud, tähendab see ainupädevust. Samas ei ole komisjon kohtueelses menetluses selleks ettenähtud etapis väitnud, et tegemist on ainupädevuse rikkumisega. Seetõttu tuleb see väide tunnistada vastuvõetamatuks ning jätta sellega seotud argumendid tähelepanuta.

28. Ning isegi kui ainupädevuse rikkumist puudutav väide oleks vastuvõetav, ei saaks see anda tulemusi. Nagu Euroopa Kohus on sedastanud, „ei ole ühenduse välispädevus keskkonna […] kaitsmisel ainupädevus, vaid on põhimõtteliselt jagatud ühenduse ja liikmesriikide vahel”.( )

29. Nii ühenduse õigusraamistik, millele komisjon tugineb, kui ka Rootsi osalemine konventsioonis põhinevad EÜ asutamislepingu keskkonda puudutaval XIX jaotisel (EÜ artiklid 174–176). EÜ asutamislepingust tulenevate pädevuste jaotus on suunatud meetmete võtmisele: ei liikmesriik ega ühendus ei või takistada teisel taotlemast keskkonna kaitstuse kõrgemat taset.

30. Sellisena tuleb kõnealust ühenduse õigusraamistikku mõista nii, et sellega on kehtestatud miinimumnõuded, mis ei takista mingil juhul liikmesriike võtmast lisameetmeid. Kuna see raamistik ei hõlmanud käesoleva kohtuasja asjaolude toimumise ajal perfluorooktaansulfonaate, ei saanud ühendusel olla tekkinud nende reguleerimise ainupädevust.( )

31. Kuigi ainupädevust puudutav väide on vastuvõetamatu, on komisjon kohtueelses menetluses õigustatult tõstatanud EÜ artikli 10 rikkumise küsimuse, millele ma keskendun.( ) Sellel väidetava rikkumisel on kaks aspekti.

32. Esimene aspekt on sisuline ning puudutab väidet, et Rootsi ettepanek lisada perfluorooktaansulfonaadid – või mis tahes aine – konventsiooni kahjustab ühenduse ja selle liikmesriikide ühtset esindatust rahvusvahelisel tasandil.

33. Teine aspekt on menetluslik ning jätab tähelepanuta küsimuse, kas Rootsil on õigus esitada selliseid ettepanekuid, keskendudes selle asemel nende ettepanekute koordineerimisele sõltuvalt ühenduse tasandil käimasolevast otsustusprotsessist.

34. Ma usun, et neid aspekte tasub analüüsida eraldi.

i) Kas Rootsi võib teha ettepaneku perfluorooktaansulfonaatide lisamiseks konventsiooni

35. Komisjoni peamiseks argumendiks on see, et kuna konventsoon on segaleping, ei ole Rootsil õigust tegutseda üksi, vaid ainult kas koostöös ühendusega või ühenduse poolt esindatuna. Tuleb märkida, et komisjoni sõnastatud kujul võib seda argumenti hõlpsasti kasutada kõikide segalepingute puhul.

36. Segalepingud on tüüpilised olukorras, kus eksisteerib jagatud pädevus, nagu käesoleva kohtuasja puhul. Tõsi, kohus on leidnud, et ühenduse ja tema liikmesriikide rahvusvahelise esindatuse ühtsuse vajadus võib takistada viimati nimetatuil üksi tegutsemast, isegi kui tegemist on jagatud pädevusega.( ) Siiski minnakse eelnimetatud kohtupraktikast liiga kaugele, väites, et selline järeldus kehtib igal juhul, olenemata sellest, millise olukorraga on segalepingu kohaselt tegemist.

37. Ühenduse ja tema liikmesriikide rahvusvahelise esindatuse ühtsus ei ole iseseisev väärtus, see on pelgalt EÜ artiklis 10 sätestatud lojaalse koostöö kohustuse väljendus.( ) Küsimusele, kas selline ühtsus tuleneb lojaalse koostöö kohustusest, on võimalik vastata ainult konkreetses lepingus sätestatud kohustusi analüüsides.

38. Niisuguse analüüsi puhul – nagu ma olen juba varem märkinud – tuleb lähtuda küsimusest, kas jagatud pädevuse teostamine liikmesriigi poolt – käesolevas kohtuasjas rahvusvahelise lepingu kaudu – võib tõsiselt kahjustada ühenduse pädevuse teostamist.( )

39. Olles analüüsinud Rootsi ettepanekut lisada perfluorooktaansulfonaadid konventsiooni, võin järeldada, et ühenduse pädevus ei ole ohustatud. Rootsi ettepanek ei sunni ühendust alluma eeskirjadele, millele ta ei soovi alluda, ega takista ühendust esitamast ettepanekuid eeskirjade kohta, mida ta soovib.

40. Mis puudutab ühenduse allumist uutele eeskirjadele, siis konventsiooniga on lubatud ühendusel keelduda olemast seotud mis tahes muudatustega, nagu perfluorooktaansulfonaatide lisamisega (kui Rootsi ettepanekust aluse saanud tehniline läbivaatamine peaks viima muudatuseni).( )

41. Mis puudutab ühenduse võimalust teha ettepanekuid uute eeskirjade kohta, siis on ühendusel konventsiooni kohaselt kõik õigused mõjutada perfluorooktaansulfonaatide tehnilist läbivaatamist ja ta võib teha ettepanekuid, et neid käsitletaks samal viisil kui siis, kui komisjon oleks ise teinud esialgse ettepaneku. Kõik, mida Rootsi on teinud, on see, et ta on algatanud vastava menetluse, mis on aluseks perfluorooktaansulfonaatide tehnilisele läbivaatamisele.

42. Komisjon on nimetanud kahte raskust, mis võivad takistada ühenduse pädevuse teostamist: esiteks see, et ta peab tegutsema vältimaks olukorda, kus perfluorooktaansulfonaatide lisamine konventsiooni muutub talle siduvaks; ja teiseks see, et see lisamine võib ajendada arengumaade (määratlemata) hüvitisnõudeid, mis võib mõjutada tulevasi läbirääkimisi muude ainete üle.

43. Ma mõistan ühenduse raskusi, kuid need ei ole ülemäära suured. Tuleb meeles pidada, et selliste raskuste puhul tuleb teisest küljest arvesse võtta liikmesriikide seaduslikke õigusi ning vajadust säilitada neile kuuluv pädevus. Lojaalse koostöö kohustus kehtib samavõrd ka ühenduse institutsioonidelt liikmesriikidele suunatud tegevuse suhtes.( )

44. Kui ühenduse institutsioonid takistaksid pelgalt ebamääraste majandushuvide tõttu või seetõttu, et ühenduselt nõutakse konventsiooni kohaselt teate esitamist, Rootsil kaitsta adekvaatsete meetmetega oma keskkonda ja kodanike tervist, muudaks see Rootsi pädevuse teostamise ülemäära raskeks.

45. Rootsil on seega samamoodi õigus teha ettepanek lisada perfluorooktaansulfonaadid konventsiooni, nagu tal on pädevus sellega ühineda vastavalt EÜ artikli 174 lõikele 4. Samas peab Rootsi selliste ettepanekute esitamisel arvestama asjaolu, et ühendus on samuti konventsiooniosaline. Käsitlen seda probleemi järgmises alljaotuses.

ii) Kas Rootsi võis ühenduse otsustusprotsessi ajal teha ettepaneku perfluorooktaansulfonaatide lisamiseks konventsiooni

46. Lojaalse koostöö kohustuse mõju analüüsimiseks ei piisa küsimusest, kas Rootsil oli võimalik oma pädevust teostada; samavõrd oluline – kui mitte olulisemgi – on viis, kuidas ta seda tegi.

47. Tõepoolest võivad Rootsi poolt astutud sammud kahjustada ühenduse pädevuse teostamist mitte tulenevalt nende sisust, vaid seetõttu, et nad kahjustavad ühenduse otsustusprotsessi.

48. Euroopa Kohus on segalepingute osas märkinud, et liikmesriik on enne omapoolsete sammude astumist kohustatud teavitama ühenduse institutsioone ja nendega konsulteerima.( ) Kui selle kohustuse järgimine käivitab ühenduse otsustusprotsessi või kui see tähendab liitumist juba käimasoleva protsessiga, peab liikmesriik sellises protsessis täies ulatuses ja heauskselt osalema.

49. Lojaalse koostöö kohustuse mõju on seega kahetine: esiteks peavad liikmesriigid aitama kaasa ühenduse otsustusprotsessi toimimisele; teiselt poolt peavad nad – vähemalt mõistliku aja jooksul, kuni kõnealune protsess jõuab lõpule – hoiduma üksi tegutsemast.( )

50. Rootsi näib olevat edukalt täitnud selle kohustuse esimese poole – ta püüdis saavutada ühist ettepanekut perfluorooktaansulfonaatide lisamiseks konventsiooni. Samas võib Rootsi hilisemaid ähvardusi tegutseda üksi tõlgendada nii, et tema eesmärk oli ühenduse otsustusprotsessi ebaproportsionaalsel määral mõjutada ning järelikult kahjustada ühenduse poliitilise protsessi terviklikkust.

51. Lisaks ei täitnud Rootsi täielikult kõnealuse kohustuse teist poolt. Kui ühenduse tasandil oleks tehtud otsus perfluorooktaansulfonaate konventsiooni mitte lisada, oleks Rootsil olnud vabad käed eraldi tegutsemiseks. Samas näitab ühenduse otsustusprotsessi põhjalik uurimine, et selleks ajaks, mil Rootsi tegutsema asus, ei oldud veel lõpplahenduseni jõutud. Seetõttu oleks Rootsi pidanud tegutsemisest hoiduma.

52. Ajal, mil Rootsi ettepaneku esitas, oli nõukogu „rahvusvahelises keskkonnarühmas” jõutud kokkuleppele, et tehakse ühine ettepanek konventsiooni teatavate ainete lisamiseks. Ehkki ei olnud veel kokkulepet selle kohta, kas nende ainete hulka kuuluvad ka perfluorooktaansulfonaadid, oli varasemate nõukogu otsustega juba paika pandud, et eelistatakse aineid, mis on juba protokolli kantud.

53. Lisaks sellele, et Rootsi oli juba teinud ettepaneku lisada protokolli perfluorooktaansulfonaadid, oli olemas ka nõukogu „rahvusvahelise keskkonnarühma” kokkulepe esitada selline ettepanek protokolli alusel (mis hiljem viis nõukogu otsuse vastuvõtmiseni). Arvestades, et perfluorooktaansulfonaatide lisamine protokolli oli lähiajal toimumas, ei saa Rootsi heauskselt väita, et oli tehtud otsus perfluorooktaansulfonaate konventsiooni mitte lisada.

54. See, et otsuses, mille nõukogu võttis vastu pärast seda, kui Rootsi oli esitanud ettepaneku, ei olnud perfluorooktaansulfonaate ära toodud, ei oma tähtsust. Rootsi ettepanek muutis ühenduse ettepaneku üleliigseks. Et austada ühenduse otsustusprotsessi terviklikkust ja mitte häirida selle sisemist jõudude tasakaalu, oleks Rootsi igal juhul pidanud hoiduma üksi tegutsemast täpselt niikaua, kuni vastav otsus on vastu võetud.

55. Rootsi väidab, et kui ta poleks viivitamatult tegutsenud, ei oleks olnud võimalik perfluorooktaansulfonaatide konventsiooni lisamise ettepanekut lähenevale konventsiooniosaliste konverentsile esitada, mis oleks antud küsimusega tegelemise vähemalt aasta võrra edasi lükanud. Samas võib lojaalse koostöö kohustuse järgimine tähendada liikmesriikide huvide ohverdamist.

56. Ühenduse otsustusprotsess on aeglane ja liikmesriigid peavad endale teadvustama, et selles ei jõuta tulemuseni nii kiiresti kui siis, kui nad tegutseksid üksi. Teisalt, kui neil oleks lubatud sellest protsessist mööda minna alati, kui see neile sobib, kaotaks ühenduse tasandi otsustusprotsess oma eesmärgi. Lisaks olen ma seisukohal, et liikmesriigid peaksid ühenduse otsustusprotsessi sisemist jõudude tasakaalu mõjutava välispädevuse teostamisel näitama üles mõõdukust.

57. Toetan argumenti, et liikmesriigid ei peaks jääma lõksu lõpmatusse protsessi, milles ühenduse lõplikku otsust lükatakse muudkui edasi, kuni asi muutub tegevusetuseks. Kui on ilmne, et tegemist on sellise olukorraga, tuleb lugeda otsus tehtuks ja liikmesriigil peab olema õigus tegutseda.( ) Samas ei olnud käesolevas asjas tegemist sellise olukorraga – piisab, kui viidata sellele, et Rootsi teadet, et ta tegutseb kokkuleppele mittejõudmisel üksi, ja tema poolt vaidlusaluse ettepaneku esitamist lahutas veidi rohkem kui nädal.

58. Rootsi ei lasknud otsustusprotsessil kulgeda selle loomulikku rada nii, et selle tulemusena oleks nõukogu võtnud vastu otsuse selle kohta, kas lisada perfluorooktaansulfonaadid konventsiooni või mitte. Rootsi oleks pidanud osalema ühenduse otsustusprotsessis kuni sellise otsuse tegemiseni, isegi kui talle tundus, et poliitiliselt on tema püüded saavutada ühine ettepanek perfluorooktaansulfonaatide konventsiooni lisamiseks määratud hukule niisama kindlalt nagu kaljuserva poole suunduvad lemmingud.

III. Ettepanek

59. Tuginedes eelnevale, teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järeldus, et kuna Rootsi tegi ühepoolselt ettepaneku lisada perfluorooktaansulfonaadid püsivate orgaaniliste saasteainete Stockholmi konventsiooni lisadesse enne, kui ühendus oli selles küsimuses otsuse teinud, on ta rikkunud EÜ artiklist 10 tulenevaid kohustusi.