KOHTUJURISTI ETTEPANEK

NILS WAHL

esitatud 28. veebruaril 2018 ( 1 )

Kohtuasi C‑15/17

Bosphorus Queen Shipping Ltd Corp.

versus

Rajavartiolaitos

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud korkein oikeus (Soome kõrgeim kohus))

ÜRO mereõiguse konventsioon – Artikli 220 lõige 6 – Rannikuriigi täidesaatev jurisdiktsioon – Euroopa Kohtu pädevus tõlgendada rahvusvahelise õiguse sätteid – Direktiiv 2005/35/EÜ – Laevade põhjustatud merereostus – Artikli 7 lõige 2 – MARPOL 73/78 konventsioon – Läbisõitvalt laevalt pärinev naftareostus liikmesriigi majandusvööndis – Tingimused, mille kohaselt võib rannikuriik algatada menetluse teise riigi laeva suhtes – Meresõiduvabadus – Merekeskkonna kaitse – Lähedus – Ulatuslik kahju või selle tekkimise oht rannikule, sellega seotud huvidele või loodusressurssidele territoriaalmeres või majandusvööndis – Kindlad objektiivsed tõendid

1. Käesolev eelotsusetaotlus käsitleb eeskätt seda, kuidas on õige tõlgendada Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni mereõiguse konventsiooni (edaspidi „mereõiguse konventsioon“) ( 2 ) artikli 220 lõiget 6 ning direktiivi 2005/35/EÜ, mis käsitleb laevade põhjustatud merereostust ning karistuste kehtestamist merereostusega seotud rikkumiste eest, ( 3 ) artikli 7 lõiget 2, mis kordab mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 sisu. Konkreetsemalt palub eelotsusetaotluse esitanud kohus juhiseid tingimuste kohta, mille puhul rannikuriik võib algatada menetluse sellise teise riigi laeva suhtes, mis on heitnud merre naftat asjaomase rannikuriigi majandusvööndis.

2. Käesolev kohtuasi tõstatab olulise küsimuse, mis puudutab üldtunnustatud kesksete mereõiguse põhimõtete tõlgendamist. Konkreetsemalt avaneb Euroopa Kohtul talle esitatud küsimustele vastamisel esimest korda võimalus selgitada ( 4 ) tingimusi, millest lähtudes võivad rannikuriigid liidu õiguse kohaselt oma majandusvööndis teostada merekeskkonna kaitsmiseks oma jurisdiktsioonist tulenevat pädevust teise riigi laeva suhtes, ilma et see kujutaks endast põhjendamatut sekkumist meresõiduvabadusse.

I. Õigusraamistik

A. Rahvusvaheline õigus

1. Sekkumiskonventsioon

3. Naftareostuse korral avamerel sekkumise 1969. aasta rahvusvaheline konventsioon (edaspidi „sekkumiskonventsioon“) sõlmiti Brüsselis 29. novembril 1969. Panama ja Soome on selle konventsiooni osalised, samas kui Euroopa Liit ja mõned selle liikmesriigid ei ole.

4. Sekkumiskonventsiooni artikli I lõikes 1 on sätestatud, et konventsiooniosalised „võivad avamerel võtta vajalikke meetmeid, et ära hoida, vähendada või kõrvaldada suurt ja otsest ohtu nende rannikule või sellega seotud huvidele, kui see on põhjustatud naftareostusest või naftareostusohust, mis järgneb laevaõnnetusele või sellise õnnetusega seotud tegevusele ning millel võivad olla ulatuslikud kahjulikud tagajärjed“.

5. Konventsiooni artikli II punktis 4 on „seotud huvid“ määratletud kui „rannikuriigi huvid, mida otseselt mõjutab või ohustab laevaõnnetus, nagu: a) merendustegevus rannikuvetes, sadamates või suudmealal, kaasa arvatud kalapüük, mis moodustab asjaomaste isikute olulise elatusvahendi; b) asjaomase piirkonna turismiatraktsioonid; c) asjaomase rannikupiirkonna elanike tervis ja heaolu, kaasa arvatud mere elusressursside, taimestiku ja loomastiku säilitamine“.

2. MARPOL 73/78 konventsioon

6. Rahvusvaheline laevade põhjustatava merereostuse vältimise konventsioon (edaspidi „MARPOL 73/78 konventsioon“) sõlmiti 2. novembril 1973. aastal Londonis ja seda muudeti 17. veebruari 1978. aasta protokolliga. Selles konventsioonis on sätestatud eeskirjad, mille eesmärk on võimalikult vähendada merekeskkonna reostamist. Erinevalt kõikidest liikmesriikidest ei ole Euroopa Liit MARPOL 73/78 konventsiooni osaline.

7. MARPOL 73/78 konventsiooni artikli 4 lõikes 2 on sätestatud, et konventsiooni rikkumine on keelatud ja seda karistatakse. Samuti on selles sättes täpsustatud, et kui nimetatud rikkumine on toime pandud, peab asjaomane osalisriik algatama menetluse oma õiguse kohaselt või esitama lipuriigile kõik tema valduses olevad andmed ja tõendid selle kohta, et rikkumine on toime pandud.

8. Konventsiooni I lisa sisaldab naftareostuse vältimise eeskirju. I lisa („Naftareostuse vältimist käsitlevad eeskirjad“) 1. peatüki reegel 1 määratleb Läänemere piirkonna nimetatud lisa tähenduses eripiirkonnaks. Sellistes piirkondades on okeanograafilistest ja ökoloogilistest tingimustest ning liikluse erilaadist tulenevatel tunnustatud tehnilistel põhjustel tarvis kasutusele võtta kohustuslikud erimeetodid naftast põhjustatud merereostuse vältimiseks. MARPOL 73/78 konventsiooni kohaselt on eripiirkondade kaitsetase kõrgem kui muudel merepiirkondadel.

9. MARPOL 73/78 konventsiooni I lisa 3. peatüki C osa reegli 15 punkt A käsitleb nafta käitusheite kontrollimist. Selles märgitakse sisuliselt, et keelatud on vähemalt 400-tonnise kogumahutavusega laevadelt igasugune naftaste segude merreheide, mille naftasisaldus ületab 15 miljondikosa. I lisa 3. peatüki C osa reegel 15 punkt B kordab sisuliselt sama reeglit seoses eripiirkondadega.

3. Mereõiguse konventsioon

10. Euroopa Liit ning kõik tema liikmesriigid on mereõiguse konventsiooni osalised.

11. Mereõiguse konventsiooni artiklis 1 selgitatakse konventsioonis kasutatud mõisteid: „1) süvamerepõhi – merede ja ookeanide põhi ja selle all olev maapõu, mis jääb väljapoole riikide jurisdiktsiooni; […] 4) merekeskkonna reostamine – inimese poolt otse või kaudselt merekeskkonda, sealhulgas estuaaridesse selliste ainete või energia sisselaskmine, mille tagajärg on või võib olla elusloodusvarade ja merekeskkonna kahjustumine, oht inimeste tervisele, merealase tegevuse, sealhulgas kalapüügi ja muu mere õiguspärase kasutamise takistamine, kasutatava merevee kvaliteedi halvenemine või kasulike omaduste vähenemine; […]“

12. Konventsiooni artiklis 56 on sätestatud reegel, mis reguleerib rannikuriigi pädevust majandusvööndis. Selles on sätestatud: „1. Rannikuriigil on oma majandusvööndis: a) suveräänne õigus uurida, kasutada, kaitsta ja majandada meres ja merepõhjas ning selle all asuvas maapõues leiduvaid elus ja eluta loodusvarasid ning muul viisil vööndi kasutamisel ja uurimisel tegutseda, näiteks toota vee-, hoovuse- ja tuuleenergiat; b) õigus konventsiooni asjakohaste sätete alusel kohaldada jurisdiktsiooni: […] iii) merekeskkonna kaitsmisele ja säilitamisele; […]“

13. Teiste riikide õigused ja kohustused rannikuriigi majandusvööndis on sätestatud konventsiooni artiklis 58. Selle sätte kohaselt peavad riigid tagama, et nad järgivad majandusvööndis oma õigusi teostades ja kohustusi täites konventsiooni, võtavad arvesse rannikuriigi õigusi ja kohustusi ning järgivad konventsiooni ja teiste rahvusvahelise õiguse normide alusel kehtestatud rannikuriigi õigusakte.

14. Mereõiguse konventsiooni XII osa käsitleb merekeskkonna kaitset ja säilitamist.

15. Mereõiguse konventsiooni artikli 192 kohaselt on riigid kohustatud merekeskkonda kaitsma ja säilitama.

16. Mereõiguse konventsiooni artikli 217 kohaselt peavad lipuriigid tagama, et laevadelt pärineva merekeskkonna reostuse vältimiseks, vähendamiseks ja kontrollimiseks kehtestatud standardeid järgitakse ja õigusakte täidetakse sellest olenemata, kus rikkumine on toime pandud.

17. Artikkel 220, mis käsitleb rannikuriikide jurisdiktsiooni, sisaldub konventsiooni selles osas.

18. Artikli 220 lõigetes 3–6 on sätestatud alused rannikuriigi pädevusele võtta sunnimeetmeid laevade suhtes, mis on rikkunud tema majandusvööndis laevade põhjustatud merereostust käsitlevaid rahvusvahelisi reegleid ja standardeid. Need lõiked kõlavad järgmiselt: „3. Kui on ilmne, et riigi majandusvööndis või territoriaalmeres sõitev laev on majandusvööndis viibides rikkunud laevadelt pärineva reostuse vältimise, vähendamise ja kontrollimise rahvusvahelisi reegleid ja standardeid või nendega kooskõlas olevaid ja nende kehtestamiseks vastuvõetud siseriiklikke õigusakte, võib riik laevalt nõuda teavet tema päritolu ja kodusadama, tema eelmise ja järgmise külastatava sadama ning muude rikkumise tuvastamiseks vajalike asjaolude kohta. 4. Riigid võtavad vastu õigusakte ning võtavad muid meetmeid, et nende lipu all sõitvad laevad täidaksid lõike 3 kohaselt esitatava teabe edastamise nõudeid. 5. Kui on ilmne, et riigi majandusvööndis või territoriaalmeres sõitev laev on majandusvööndis viibides pannud toime lõikes 3 nimetatud rikkumise, mille tagajärg on heide, mis põhjustab või ähvardab põhjustada märkimisväärse reostuse, ja kui laev keeldub teabe andmisest või kui laeva antud teave ilmselgelt ei vasta tegelikule olukorrale ja kui juhtumi muud asjaolud seda nõuavad, korraldab riik laeva inspekteerimise. 6. Kui on kindlaid objektiivseid tõendeid, et riigi majandusvööndis või territoriaalmeres sõitev laev on majandusvööndis pannud toime lõikes 3 nimetatud rikkumise, mis on põhjustanud ulatusliku heite, mis tekitab või ähvardab tekitada ulatuslikku kahju rannikule või rannikuriigi huvidele või territoriaalmere või majandusvööndi loodusvaradele, ning kui tõendid seda toetavad, võib see riik 7. jagu arvestades algatada menetluse, sealhulgas pidada laeva kinni kooskõlas oma õigusaktidega.“

B. Liidu õigus

19. Direktiiv 2005/35 käsitleb laevade põhjustatud merereostust ning adekvaatseid meetmeid, mida liikmesriigid peavad võtma sellise reostusega võitlemiseks.

20. Eelkõige nähtub direktiivi põhjendustest 2 ja 3, et direktiivi eesmärk on parandada MARPOL 73/78 konventsiooni rakendamist, ühtlustades selle rakendamist ELi tasandil. Vajadust ühtlustada peeti eriti pakiliseks, sest ühest küljest eirab väga suur hulk ELi vetes sõitvaid laevu iga päev MARPOL 73/78 konventsiooni eeskirju, ilma et selle suhtes võetaks parandusmeetmeid. Teiselt poolt lahknes liikmesriikide praktika karistuste määramisel laevadelt saasteainete laevadelt merre heitmise eest märkimisväärselt.

21. Direktiivi artikkel 1 kirjeldab selle eesmärki. Selles on sätestatud: „1. Käesoleva direktiivi eesmärk on viia laevade põhjustatud merereostust reguleerivad rahvusvahelised standardid sisse ühenduse õigusesse ja tagada kohaste karistuste, sealhulgas kriminaalkaristuste kohaldamine saasteainete merreheitmise eest vastutavate isikute suhtes, et parandada meresõiduohutust ja tõhustada merekeskkonna kaitset laevade põhjustatud reostuse eest. 2. Käesolev direktiiv ei takista liikmesriikidel võtta rangemaid meetmeid laevade põhjustatud merereostuse vastu kooskõlas rahvusvahelise õigusega.“

22. Direktiivi artikli 3 lõikes 1 on sätestatud: „ Käesolevat direktiivi kohaldatakse rahvusvahelise õiguse kohaselt saasteainete merreheitmise suhtes: […] b) liikmesriigi territoriaalmeres; c) rahvusvaheliseks meresõiduks kasutatavates väinades, mille osas kehtib transiidirežiim vastavalt [mereõiguse konventsiooni] III osa 2. jaole, liikmesriigi poolt selliste väinade üle teostatava jurisdiktsiooni ulatuses; d) liikmesriigi rahvusvahelise õiguse alusel kindlaks määratud majandusvööndis või võrdväärses vööndis; ja e) avamerel.“

23. Direktiivi 2005/35 artikkel 7 käsitleb läbisõitvate laevade suhtes rannikuäärsete riikide võetavaid meetmeid. Selles on sätestatud: „1. Kui saasteainete arvatav merreheitmine toimub artikli 3 lõike 1 punktides b, c, d või e osutatud aladel ning merreheitmises kahtlustatav laev ei külasta sellise liikmesriigi sadamat, kes omab teavet arvatava merreheitmise kohta, kohaldatakse järgmist: a) kui järgmine külastatav sadam on teise liikmesriigi sadam, teeb asjaomane liikmesriik tihedat koostööd artikli 6 lõikes 1 osutatud kontrolli teostamisel ja asjakohaste meetmete üle otsustamisel mis tahes sellise merreheitmise suhtes; b) kui järgmine külastatav sadam on ühendusevälise riigi sadam, võtab liikmesriik kõik vajalikud meetmed, et tagada järgmise külastatava sadama teavitamine arvatavast merreheitmisest, ning taotleb, et selle sadama riik võtaks asjakohased meetmed sellise merreheitmise suhtes. 2. Kui on olemas selged ja objektiivsed tõendid, et laev, mis sõidab artikli 3 lõike 1 punktides b või d osutatud aladel, on artikli 3 lõike 1 punktis d osutatud alal toime pannud rikkumise, mis põhjustab ulatuslikku kahju või ulatusliku kahju tekkimise ohu asjaomaste liikmesriikide rannikualadele või seotud huvidele või artikli 3 lõike 1 punktides b või d osutatud alade ressurssidele, esitab nimetatud liikmesriik, kui tõendid toetavad arvatava rikkumise toimepanemist, [mereõiguse konventsiooni] XII osa 7. jao alusel asja arutamiseks oma riigi pädevale ametiasutusele, eesmärgiga algatada menetlus, sealhulgas laeva kinnipidamine, vastavalt siseriiklikule õigusele. 3. Igal juhul tuleb teavitada lipuriigi ametiasutusi.“

C. Soome õigus

24. Meresõidu keskkonnakaitse seaduse (merenkulun ympäristönsuojelulaki (1672/2009)) 3. peatüki §-s 1 on sätestatud: „Eespool 2. peatüki §-s 1 nimetatud nafta või naftat sisaldava segu merreheitmise keelu rikkumise eest territoriaalmeres või Soome majandusvööndis, juhul kui merreheitmine ei ole ulatuse ja mõju poolest vähese tähtsusega, määratakse karistusena rahatrahv (naftaheitetrahv). Kui merreheitmise keeldu rikub Soome majandusvööndis läbisõitev teise riigi laev, määratakse karistusena rahatrahv üksnes siis, kui merreheitmine põhjustab ulatuslikku kahju või ulatusliku kahju tekkimise ohu Soome rannikualadele või nendega seotud huvidele või siis Soome territoriaalmere või majandusvööndi loodusressurssidele.“

II. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused

25. Bosphorus Queen on Panamas registreeritud kuivlastilaev. Piirivalveameti (Rajavartiolaitos) andmetel lasti sellest laevast merre naftat, kui laev sõitis 11. juulil 2011 läbi Soome majandusvööndi.

26. Nafta merrelaskmine leidis aset Soome majandusvööndi serval ligikaudu 25–30 kilomeetri kaugusel Soome rannikust. Merre lastud nafta levis ligikaudu 37 kilomeetri kaugusele umbes 10 meetri laiuse voona ning reostuse ulatus oli hinnanguliselt 0,222 ruutkilomeetrit ja hulk 0,898–9,050 kuupmeetrit.

27. Mingisuguseid naftaheite tõrjemeetmeid ei võetud. Randa uhutud naftat ei leitud ning ei leidnud tõendamist, et naftaheide oleks põhjustanud konkreetset kahju.

28. Kui laev Bosphorus Queen oli Peterburist tagasiteel Soome majandusvööndi kaudu, kohustas Piirivalveamet 23. juuli 2011 tehtud hagi tagamise otsusega laeva omanikku Bosphorus Queen Shipping Ltd. Corpi seadma 17112 euro suuruse rahalise tagatise võimaliku naftaheitetrahvi tasumise kohustuse täitmise tagamiseks. Tagatis seati 25. juulil 2011, pärast mida jätkas laev teekonda.

29. Soome keskkonnakeskus (Suomen ympäristökeskus; edaspidi „keskkonnakeskus“) esitas 26. juulil 2011 Piirivalveametile hinnangu laeva Bosphorus Queen naftaheite põhjustatud riskide kohta. Keskkonnamõju oli selles hinnatud naftaheite võimaliku väikseima mahu alusel. Aruandes märgiti järgmist: – Nafta võib vähemalt osaliselt sattuda Soome rannikupiirkonda. Sellisel juhul kahjustab see rannikupiirkonna rekreatsioonilist kasutamist. – Osa naftast avaldas mõju merre laskmise koha läheduses avamerele. – Heitel oli kahjulik mõju keskkonnaseisundi soodsale arengule Läänemeres. – Heide kahjustas avamerel toituvaid ja puhkavaid linde. – Heide kahjustas taimset ja loomset planktonit. Naftaühendid kandusid toitumisahelas edasi. – Avamere pinnakihis elavad ogalikud kannatasid tõenäoliselt naftaheite tagajärjel vahetult, nii et akuutne kalastiku mõjutamine ei ole välistatud. – Piirkonnas esineb tugev ladestumine ja on tõenäoline, et osa naftaühenditest jõuab merepõhjakeskkonda ning kahjustab merepõhja loomastiku kooslusi. – Heitepiirkonna läheduses paikneb mitmeid Natura 2000 võrgustikku kuuluvaid väärtuslikke looduspiirkondi. – Naftaheite toimumise aeg oli eriti kahjulik merelindude jaoks, kuna sel ajal on lindudel veel lennuvõimetuid pesakondi suurte parvedena Hankoniemi avameresaartelt Saaristomerele ulatuval merealal ja haha pesakonnad liiguvad rannikust kaugel eemal. – Naftaheite toimumise ajal oli Hankoniemi ümber merel kümneid tuhandeid hahkasid. Heide kujutas endast Soome ranniku merelindudele suurt ohtu.

30. Piirivalveamet määras 16. septembril 2011 Bosphorus Queen Shipping Ltd. Corpile 17112 euro suuruse naftaheitetrahvi. Piirivalveamet asus keskkonnamõju hindamise aruande alusel seisukohale, et nafta merreheitmine põhjustas ulatuslikku kahju või ulatusliku kahju tekkimise ohu Soome rannikualadele või nendega seotud huvidele või Soome territoriaalmere või majandusvööndi loodusressurssidele.

31. Bosphorus esitas seejärel kaebuse merenduskohtuna tegutsevasse Helsingin käräjäoikeusisse (Helsingi esimese astme kohus, Soome). Ta palus oma kaebuses tühistada tagatise seadmist käsitleva otsuse ja naftaheitetrahvi määramise otsuse.

32. Merenduskohtu 30. jaanuari 2012 otsuses leiti, et on tõendatud minimaalselt 900 liitri ulatuses nafta merreheitmine Bosphorus Queenilt. Merenduskohus leidis keskkonnamõju hinnangu alusel, et nafta merreheitmine põhjustas ulatusliku kahju tekkimise ohu meresõidu keskkonnakaitse seaduse 3. peatüki § 1 tähenduses. Neil põhjustel jättis merenduskohus kaebuse rahuldamata.

33. Helsingin hovioikeus (Helsingi teise astme kohus, Soome) jättis oma 18. novembri 2014. aasta otsusega merenduskohtu otsuse peale esitatud apellatsioonkaebuse rahuldamata.

34. Seejärel esitas Bosphorus kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtusse, paludes sellel kohtul tühistada Helsingin hovioikeusi (Helsingi teise astme kohus, Soome) ja merenduskohtu otsuse ning tagatise seadmist käsitleva otsuse ja naftaheitetrahvi määramise otsuse ning jätta naftaheitetrahv kohaldamata.

35. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkis kahtlusi seoses mereõiguse konventsiooni ja direktiivi 2005/35 asjakohaste sätete tõlgendamisega, otsustas ta menetluse peatada ja taotleda Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes küsimustes: „1. Kas mõistet „rannikualad või nendega seotud huvid“ mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 ja direktiivi 2005/35/EÜ artikli 7 lõike 2 tähenduses tuleb tõlgendada kooskõlas [sekkumiskonventsiooni] II artikli punktis 4 ette nähtud mõiste „seotud huvid“ definitsiooniga? 2. Esimeses eelotsuse küsimuses mainitud [sekkumiskonventsiooni] II artikli punkti 4 alapunkti c kohaselt on „seotud huvid“ muu hulgas asjaomase rannikupiirkonna elanike tervis ja heaolu, kaasa arvatud mere elusressursside, taimestiku ja loomastiku säilitamine. Kas nimetatud säte hõlmab samuti elusressursside, loomastiku ja taimestiku säilitamist majandusvööndis, või on selles konventsiooni sättes tegemist ainult rannikupiirkonna huvide kaitsega? 3. Kui vastus esimesele küsimusele on eitav, siis kuidas tuleb tõlgendada mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 mõistet „rannik või [sellega seotud] huvid“ ja direktiivi [2005/35] artikli 7 lõike 2 mõistet „rannikuala või [sellega] seotud huvid“? 4. Kuidas tuleb tõlgendada mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 ja direktiivi [2005/35] artikli 7 lõike 2 tähenduses mõistet „territoriaalmere või majandusvööndi loodusressursid“? Kas elusressurssideks loetakse ainult kasutatavaid liike või kuuluvad elusressursside hulka ka kasutatavate liikidega seotud või neist sõltuvad liigid [mereõiguse konventsiooni] artikli 61 lõike 4 tähenduses nagu näiteks taime- ja loomaliigid, mida kasutavad toiduks püütavad liigid? 5. Kuidas tuleb tõlgendada mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 mõistet „ähvardab tekitada“ ja direktiivi [2005/35] artikli 7 lõike 2 mõistet „põhjustab ohu“? Kas ähvardava ohu olemus tuleb määratleda abstraktse või konkreetse ohu mõiste abil või mõnel muul viisil? 6. Kas mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikes 6 ja direktiivi [2005/35] artikli 7 lõikes 2 ette nähtud rannikuriigi pädevuse tingimuste hindamisel tuleb lähtuda sellest, et ulatuslik kahju või selle tekkimise oht on raskem tagajärg kui mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikes 5 nimetatud merekeskkonna reostuse põhjustamine või põhjustada ähvardamine? Kuidas tuleb defineerida merekeskkonna märkimisväärset reostumist ja kuidas tuleb sellega arvestada ulatusliku kahju või selle tekkimise ohu hindamisel? 7. Milliste asjaoludega tuleb arvestada hinnangu andmisel kahju või selle tekkimise ohu „ulatuslikkusele“? Kas hinnangu andmisel tuleb arvestada näiteks kahjuna realiseeruva kahjuliku mõju kestuse ja geograafilise ulatusega? Kuidas tuleb jaatava vastuse korral hinnata kahju kestust ja ulatust? 8. Direktiiv 2005/35 on miinimumdirektiiv ja ei takista liikmesriikidel võtta rangemaid meetmeid laevade põhjustatud merereostuse vastu kooskõlas rahvusvahelise õigusega [(artikli 1 lõige 2)]. Kas rangemate meetmete võtmise võimalus laieneb ka direktiivi artikli 7 lõikele 2, mis sätestab rannikuriigi pädevuse võtta meetmeid läbisõitva laeva suhtes? 9. Kas mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikes 6 ja direktiivi 2005/35/EÜ artikli 7 lõikes 2 ette nähtud rannikuriigi pädevuse tingimusi hinnates võib tähtsust omistada Läänemere piirkonna geograafilisele ja ökoloogilisele eriolukorrale ja tundlikkusele? 10. Kas mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 ja direktiivi [2005/35] artikli 7 lõike 2 tähenduses „selged ja objektiivsed tõendid“ hõlmavad lisaks tõenditele laeva poolt nimetatud sätetes kirjeldatud rikkumiste toimepanemise kohta ka tõendeid merreheitmise tagajärgede kohta? Milliseid tõendeid tuleb nõuda rannikualadele või nendega seotud huvidele või territoriaalmere või [majandusvööndi] ressurssidele põhjustatud ulatusliku kahju või ulatusliku kahju tekkimise ohu kohta näiteks seoses piirkonna linnustiku, kalastiku ja merekeskkonnaga? Kas selgete ja objektiivsete tõendite nõue tähendab, et näiteks nafta merreheitmise kahjulikku mõju merekeskkonnale tuleb alati hinnata, lähtudes aset leidnud nafta merreheitmist käsitlevatest konkreetsetest raportitest ja uuringutest?“

36. Kirjalikud seisukohad esitasid Belgia, Kreeka, Prantsuse, Madalmaade ja Soome valitsus ning Euroopa Komisjon. Otsekui Soome iseseisvaks mereriigiks saamise 100. aastapäeva tähistamiseks esitasid Bosphorus, Prantsuse, Madalmaade ja Soome valitsus ja komisjon suulisi argumente 6. detsembril 2017. aastal peetud kohtuistungil.

III. Analüüs

37. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on esitanud Euroopa Kohtule päris mitu küsimust, mis puudutavad eeskätt mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 (ning sellest tulevalt direktiivi 2005/35 artikli 7 lõike 2) tõlgendamist liidu õiguse raames. Ehkki lähenedes eri vaatenurkadest, käsitlevad esitatud küsimused sisuliselt kahte omavahel seotud küsimust, mis puudutavad asjaolusid, mille puhul rannikuriigid võivad teostada oma jurisdiktsioonist tulenevat pädevust oma majandusvööndis; nimelt rannikuriigi pädevusega hõlmatud huvisid ning seda, millised tõendid on nõutavad põhjendamaks sunnimeetmete võtmist läbisõitva laeva vastu.

38. Pärast sissejuhatavaid märkusi käsitletakse käesolevas ettepanekus eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusi teemade kaupa: 1) rannikuriigi jurisdiktsiooniga hõlmatud huvid majandusvööndis vastavalt mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikele 6 ja direktiivi 2005/35 artikli 7 lõikele 2 (küsimused 1–4); 2) mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 ja direktiivi 2005/35 artikli 7 lõike 2 kohaselt nõutavad tõendid, mille alusel rannikuriik võib algatada menetluse teise riigi laeva suhtes (küsimused 5–7 ning 9 ja 10); ning 3) liikmesriigi kaalutlusõigus vastavalt direktiivi 2005/35 artikli 7 lõikele 2 (küsimus 8).

A. Sissejuhatavad märkused

39. Et paremini mõista käesoleva eelotsusetaotlusega seotud probleemseid teemasid, alustan oma analüüsi rea sissejuhatavate märkustega. Esiteks, võttes arvesse, et eelotsusetaotlus puudutab mitut erinevat rahvusvahelist kokkulepet mereõiguse valdkonnas, tuletan kõigepealt meelde põhimõtteid, mis kehtivad Euroopa Kohtu pädevuse suhtes tõlgendada eelotsusemenetluses rahvusvahelise õiguse sätteid. Teiseks kaardistan õigusnormide süsteemi, mis hõlmab lipuriikide ja rannikuriikide pädevuse jaotust mereõiguse kontekstis. Selles kontekstis selgitan eeskätt, kuidas on mereõiguse konventsioonis tasakaalustatud meresõiduvabadus ja merekeskkonna kaitse.

1. Euroopa Kohtu pädevus tõlgendada rahvusvahelise õiguse sätteid

40. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on määratlenud kolm rahvusvahelise õiguse akti, mis on käesolevas asjas asjakohased. Need on mereõiguse konventsioon, MARPOL 73/78 konventsioon ja sekkumiskonventsioon. Igal neist konventsioonidest on liidu õiguses erinev staatus.

41. Esiteks on kõik menetlusosalised ühel meelel selles, et Euroopa Kohus on pädev tõlgendama mereõiguse konventsiooni sätteid. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on Euroopa Kohus pädev tõlgendama rahvusvahelise õiguse sätteid, mis moodustavad liidu õiguskorra osa. ( 5 ) Kuna Euroopa Liit on ühinenud mereõiguse konventsiooniga, on see konventsioon liidu õiguskorra lahutamatu osa. Seega on Euroopa Kohus pädev selle konventsiooni sätteid tõlgendama.

42. Teiseks, mis puudutab MARPOL 73/78 konventsiooni, on see konventsioon siduv kõikide Euroopa Liidu liikmesriikide, aga mitte Euroopa Liidu suhtes. Just seepärast, et see konventsioon on liikmesriikidele siduv, ongi Euroopa Kohus nõustunud sellega, et MARPOL 73/78 konventsiooni tuleb arvesse võtta, kui tõlgendatakse ühelt poolt mereõiguse konventsiooni ja teiselt poolt teisese õiguse sätteid, mis kuuluvad MARPOL 73/78 konventsiooni kohaldamisalasse. Sellise olukorraga on kindlasti tegemist direktiivi 2005/35 puhul. ( 6 )

43. Kolmandaks ei ole sekkumiskonventsioon siduv Euroopa Liidu ega ka mitte kõikide tema liikmesriikide suhtes. Kirjalikke märkusi esitanud menetlusosalised pakkusid vastukäivaid seisukohti Euroopa Kohtu pädevuse kohta tõlgendada selle konventsiooni sätteid. Kui Belgia ja Prantsuse valitsus näivad olevat nõus, et Euroopa Kohus võib selle konventsiooni sätteid tõlgendada, siis komisjon ning ka Madalmaade ja Soome valitsus leiavad, et selline tõlgendamine ei ole Euroopa Kohtu pädevuses. Kui komisjonilt selle kohta kohtuistungil küsiti, nüansseeris komisjon oma seisukohta: ta nõustus, et sekkumiskonventsioon võib pakkuda Euroopa Kohtule inspiratsiooni mereõiguse konventsiooni artikli 220 tõlgendamiseks.

44. Mulle näib, et kõigil seda küsimust käsitlenud menetlusosalistel on õigus.

45. Ühest küljest ei ole Euroopa Kohtul põhimõtteliselt pädevust eelotsusemenetluses siduvalt tõlgendada liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel sõlmitud rahvusvahelisi kokkuleppeid. Seda seisukohta kinnitab Euroopa Kohtu praktika kõnealuses valdkonnas. ( 7 ) Ilma et see mõjutaks selliste konkreetsete konventsioonidega nagu eespool viidatud MARPOL 73/78 konventsioon seonduvat ning olukordi, kus Euroopa Liit on võtnud üle varem liikmesriikidele kuulunud pädevuse asjaomase rahvusvahelise kokkuleppega hõlmatud valdkonnas, ( 8 ) hõlmab Euroopa Kohtu tõlgenduspädevus ainult neid eeskirju, mis moodustavad liidu õiguskorra osa.

46. Euroopa Kohus kinnitas seda põhimõtet kohtuotsuses Manzi ( 9 ) MARPOL 73/78 konventsiooni hilisema protokolli suhtes, millega mõned liikmesriigid ei olnud ühinenud. Selles asjas otsustas Euroopa Kohus, et teisese õiguse sätteid ei ole võimalik tõlgendada sellisest rahvusvahelisest kokkuleppest tuleneva kohustuse valguses, mis ei ole kõigile liikmesriikidele siduv. Vastupidine seisukoht tähendaks asjaomase kohustuse kohaldamisala laiendamist neile liikmesriikidele, kes ei ole sellise kokkuleppe osalised. ( 10 )

47. Ehkki selline võib olla kohtuasja Manzi faktilistest asjaoludest tulenenud järeldus, ei saa minu meelest Euroopa Kohtu seisukohta mõista selliselt, et Euroopa Kohus ei võiks liidu õigusnormide tõlgendamisel võtta arvesse rahvusvahelise õiguse eeskirju, mis ei ole siduvad Euroopa Liidule ega kõikidele tema liikmesriikidele.

48. On üldteada, et kohtulik tõlgendamine ei toimu vaakumis. Kuigi on selge, et Euroopa Kohtul puudub pädevus siduvalt tõlgendada eeskirju, mis ei ole liidu õiguskorra osa, on mul raske nõustuda, et sellistest eeskirjadest ei saaks asjakohastel juhtudel võtta õppust liidu õigusnormide tõlgendamiseks. Nii on see eelkõige siis, kui Euroopa Liidu või selle liikmesriikide suhtes siduva rahvusvahelise kokkuleppe tekkelugu näitab tihedat seost mittesiduva rahvusvahelise kokkuleppega.

49. Ehk teisisõnu, selgest sekkumiskonventsiooni tõlgendamise pädevuse puudumisest ei tulene, et sellest konventsioonist ei võiks ammutada ideid mereõiguse konventsiooni sarnaste sätete tõlgendamiseks. Ei saa välistada, et Euroopa Kohus tõlgendab mereõiguse konventsiooni viisil, mis langeb kokku sekkumiskonventsioonis kasutatud terminoloogiaga. Selgitan esimese, teise, kolmanda ja neljanda küsimuse hindamisel, et sekkumiskonventsiooni asjaomased sätted võivad pakkuda kasulikku abi liidu õiguse ja mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 tõlgendamiseks. ( 11 )

50. Ent enne selle teema juurde asumist kaardistan selle õigusraamistiku põhipunktid, mis reguleerib lipuriigi ja rannikuriigi pädevuse jagunemist konkreetses mereõiguse konventsiooni kontekstis.

2. Põhimõtted, mis reguleerivad rannikuriikide täidesaatvat jurisdiktsiooni: meresõiduvabadus ja merekeskkonna kaitse

51. Nagu Euroopa Kohus on märkinud, on konventsiooniga püütud kehtestada õiglane tasakaal rannikuriigi ja muude riikide huvide vahel, mis võivad olla vastandlikud. ( 12 ) Need huvid on muu hulgas seotud õiguspärase huviga meresõidu suhtes olenemata riigi geograafilisest asukohast, loodusvarade kasutamisega ning vajadusega kaitsta merekeskkonda.

52. Selles raamistikus on eriti tähtis meresõiduvabadus. Kasvanud välja iidsest merede vabaduse põhimõttest, ( 13 ) on meresõiduvabadus rahvusvahelise mereõiguse vundament. Vältimaks merede protektsionistlikku killustamist tagab meresõiduvabadus, et väljaspool territoriaalmerd võidakse kõike üldiseks hüvanguks kasutada. ( 14 )

53. See põhimõte kajastub mereõiguse konventsioonis: tulenevalt meresõiduvabadusest on rannikuriikidel reeglina jurisdiktsioon ainult laevade suhtes, mis liiguvad nende territoriaalmeres, mille ulatus on piiratud 12 meremiiliga lähtejoonest. ( 15 ) Isegi seal piirab seda jurisdiktsiooni kohustus tagada läbisõidul olevate laevade vaba läbipääs. ( 16 ) Väljaspool seda ala on lähtekohaks lipuriigi jurisdiktsioon tema lippu kandvate laevade suhtes. Konkreetsemalt on lipuriigi pädevuses kehtestada kohaldatavad ohutus-, sotsiaal- ja keskkonnastandardid ning nõuda sellekohaste eeskirjade järgimist tema lipu all sõitvatel laevadel kooskõlas rahvusvaheliste eeskirjade ja standarditega. ( 17 ) Ent siiski mitte ainult: lipuriigid peavad mereõiguse konventsiooni artikli 217 kohaselt tagama laevadelt pärineva reostuse vältimiseks kehtestatud rahvusvaheliste eeskirjade täitmise ja standardite järgimise sellest olenemata, kus rikkumine on toime pandud.

54. Ent mereõiguse konventsiooni jurisdiktsioonilises süsteemis kehtivad lipuriigi pädevuse suhtes väljaspool rannikuriigi territoriaalmerd olulised erandid. Üks neist eranditest puudutab rannikuriigi pädevust majandusvööndis.

55. Majandusvöönd on mereõiguse konventsiooni artiklis 57 määratletud kui ala, mis ulatub territoriaalmere laiuse määramiseks kasutatavatest lähtejoontest kuni 200 meremiili kaugusele. Majandusvööndi suhtes kehtib omaette õigusrežiim, mis on sätestatud mereõiguse konventsiooni V osas (artiklid 55–75). Konventsiooni artikli 56 kohaselt on rannikuriigil lisaks muudele õigustele (piiratud) pädevus merekeskkonna kohaseks kaitsmiseks. Teiselt poolt peavad teised riigid vastavalt mereõiguse konventsiooni artiklile 58 tagama, et majandusvööndis konventsiooni kohaselt oma õigusi teostades ja kohustusi täites võtavad nad arvesse rannikuriigi õigusi ja kohustusi ning järgivad konventsiooni ja teiste rahvusvahelise õiguse normide alusel kehtestatud rannikuriigi õigusakte.

56. Need põhimõtted kajastavad selgelt laiapõhjalist rahvusvahelist konsensust, mis kehtib vajaduse suhtes kaitsta merekeskkonda (laevadelt pärineva) reostuse eest. Sealhulgas võib selle mure konkreetseks väljenduseks pidada mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõigetega 3–6 rannikuriikidele majandusvööndis antud pädevust nõuda läbisõitvatelt laevadelt kohustuste täitmist ja võtta nende suhtes meetmeid.

57. Täpsemalt on 20. sajandi teisel poolel reaktsioonina kasvavale murele merede reostamise pärast sõlmitud mitu rahvusvahelist kokkulepet. ( 18 ) Näiteks sekkumiskonventsioon sõlmiti 1969. aastal pärast katastroofiliste tagajärgedega Torrey Canyoni õnnetust. See annab kõikidele konventsiooni osalistele volituse sekkuda avamerel olukordades, kus laevaõnnetusele järgnenud naftareostus ähvardab merd või rannikut. Seda sekkumisõiguse põhimõtet kinnitati mereõiguse konventsiooni artiklis 221. ( 19 )

58. Näib olevat üldtunnustatud, et lipuriigi jurisdiktsioon üksi ei ole piisav laevade põhjustatud reostusega võitlemiseks. ( 20 ) Seda arvestades võib volitusi, mis on rannikuriikidele antud mereõiguse konventsiooni artikliga 220 – millega on selgelt suurendatud rannikuriikidele sekkumiskonventsiooni ja mereõiguse konventsiooni artikliga 221 antud volitusi, lubades rannikuriigil algatada menetluse ka juhtudel, kus laevaõnnetust ei ole toimunud –, minu meelest pidada tõendiks rahvusvahelise kogukonna soovist näha ette tööriistad, mille abil võidelda tõhusamalt laevade põhjustatud reostuse vastu ning kaitsta merekeskkonda kui ühist hüve. Sellega seoses märgin, et sekkumiskonventsioon ei ole mõjutanud mitte ainult mereõiguse konventsiooni artikli 221 sõnastust, vaid ka artikli 220 oma. ( 21 )

59. Siinkohal tuleb rõhutada, et mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõigetes 3–6 antakse rannikuriigile pädevus selgelt määratletud olukordades ning see pädevus on lipuriigi oma suhtes täiendava iseloomuga. Rannikuriikidele antakse (piiratud) pädevus, et kaitsta merekeskkonda laevade põhjustatud merereostust käsitlevate rahvusvaheliste reeglite ja standardite rikkumise vastu. Sellisteks reegliteks on MARPOL 73/78 konventsioonis sisalduvad materiaalõigusnormid naftareostuse vältimise kohta. Muidugi ei tohi unustada, et mereõiguse konventsioon kujutab endast raamkonventsiooni, mida on täiendatud selliste teiste rahvusvaheliste kokkulepetega nagu näiteks MARPOL 73/78 konventsiooniga. ( 22 )

60. Seevastu ei kehtestata mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõigetega 3–6 näiteks rangemaid reostusstandardeid kui need, mis kuuluksid muidu kohaldamisele. Samuti ei anta nende reeglitega rannikuriikidele lipuriigi omast suuremat pädevust sekkuda teise riigi laevade tegevusse. Nagu nähtub mereõiguse konventsiooni artikli 228 lõikest 1, võib lipuriik menetluse üle võtta kuue kuu jooksul sellest, kui rannikuriik on talle teatanud tema lipu all sõitva laeva suhtes algatatud menetlusest. ( 23 )

61. Samamoodi nagu teised riigid peavad ka lipuriigid mereõiguse konventsiooni artikli 192 kohaselt merekeskkonda kaitsma ja säilitama. Mereõiguse konventsiooni artikli 217 kohaselt peavad nad peavad ka tagama laevade põhjustatud merereostust reguleerivate rahvusvaheliste reeglite ja standardite järgimise. Läheduse põhimõtte kohaselt antakse mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõigetega 3–6 jurisdiktsioon ka sellele riigile, millel on kõige ilmsem huvi seda teha, nimelt rannikuriigile. Praktikas on rannikuriigil selgelt parim võimalus tuvastada asjakohaste laevadelt pärinevat reostust käsitlevate rahvusvaheliste reeglite rikkumine ning võtta vajadusel asjaomase laeva suhtes sunnimeetmeid.

62. Seda arvestades on mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõigetes 3–6 rannikuriigile tema majandusvööndis antud pädevuse eesmärk tagada, et selles konventsioonis sätestatud merekeskkonna kaitsmise ja säilitamise reegleid on võimalik tõhusalt kohaldada.

63. Kokkuvõtvalt märkigem, et mereõiguse konventsiooni põhireegel on ikkagi lipuriigi jurisdiktsioon. Samas kajastab rannikuriigile asjakohaste rahvusvaheliste reeglite rikkumise korral majandusvööndis konkureeriva jurisdiktsiooni andmine tunnustatud vajadust kaitsta tõhusalt rannikuriigi huve ning kaitsta ja säilitada – merede kasvava kasutamise ajastul – merekeskkonda kui inimkonna ühist hüve. ( 24 )

64. Euroopa Kohtule esitatud küsimusi hinnates tuleb neid kaalutlusi meeles pidada.

B. Küsimused 1–4: mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikega 6 hõlmatud huvid

65. Sissejuhatuseks märgiksin, et Euroopa Kohtul puudub pädevus vastata teisele küsimusele, kuna selles soovitakse konkreetselt sekkumiskonventsiooni tõlgendust. Nagu ma eespool selgitasin, ei saa Euroopa Kohus sellele küsimusele vastata pädevuse puudumise tõttu. ( 25 )

66. Siiski saan kontekstist aru nii, et selles küsimuses koos esimese, kolmanda ja neljanda küsimusega küsitakse sisuliselt seda, kuidas tuleks sisustada mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikes 6 nimetatud ning direktiivi 2005/35 artikli 7 lõikes 2 korratud huvide mõiste. Ei tohi unustada, et lisaks mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikes 6 viidatud muudele elementidele on rannikuriik pädev algatama menetluse ainult siis, kui huvid, mida ta oma pädevuse teostamisega püüab kaitsta, langevad kokku selles sättes nimetatutega.

67. Mõistmaks, kas see on nii põhikohtuasjas, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul selgitada mõisteid „rannikualad või nendega seotud huvid“ ja „territoriaalmere või majandusvööndi loodusvarad“. Eelotsusetaotlusest võib aru saada, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole kindel, kas keskkonnakeskuse hinnangus esitatud huvid on nende mõistetega hõlmatud. ( 26 )

68. Nagu olen eespool selgitanud, on mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 eesmärk tagada merekeskkonna tõhus kaitse ja säilitamine. Selle eesmärgi valguses tuleb tõlgendada ka kõnealuses sättes nimetatud huve.

1. Mõiste „rannikualad või nendega seotud huvid“

69. Seoses kõigepealt mõistega „rannikualad või nendega seotud huvid“ ei või asjaolud, mille tõttu Euroopa Kohus ei ole pädev tõlgendama sekkumiskonventsiooni sätteid, tähendada seoses mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikega 6, et sekkumiskonventsiooni sätteid tuleks täielikult ignoreerida või et samale tulemusele ei jõutaks ka nimetatud konventsiooni tõlgendades. Samal ajal puudub selgelt kohustus võtta mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 tõlgendamisel vahetult üle mõiste „seotud huvid“ määratlus sekkumiskonventsiooni artikli II punktis 4.

70. Konkreetsemalt on mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 saamisloost ilmne, et lepinguosalised võtsid sekkumiskonventsioonist eeskuju sätestades, et rannikuriikidel peaks olema samuti pädevus võtta meetmeid selliste teise riigi laevade suhtes, mis on pannud toime rikkumise majandusvööndis. ( 27 ) Tõsi, puuduvad tõendid, et ka sekkumiskonventsioonis kasutatud määratlused kavatseti üle võtta mereõiguse konventsiooni, mis ise ei sisalda mõistete „rannikualad või nendega seotud huvid“ või „territoriaalmere või majandusvööndi loodusvarad“ määratlust.

71. Samas, nagu eespool märgitud, kujutab sekkumiskonventsioon kahtlemata üht osa laiemast õigusraamistikust, milles kohaldatakse ka mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõiget 6. Kui võtta arvesse, et mereõiguse konventsiooni reeglid näivad olevat mõeldud täiendama ja laiendama sekkumiskonventsiooni omi, mis käsitlevad rannikuriigi pädevust sekkuda laevaõnnetuste korral, siis pakub sekkumiskonventsioonis kasutatud mõiste „seotud huvid“ kasulikku lähtekohta mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikega 6 hõlmatud huvide määratlemiseks.

72. Sellega seoses märgiksin, et sekkumiskonventsioonis on kasutatud mõiste „seotud huvid“ laia määratlust. Sekkumiskonventsiooni artikli II punkti 4 kohaselt hõlmavad „seotud huvid“ rannikuriigi huve, mida otseselt mõjutab või ohustab laevaõnnetus, nagu näiteks merendustegevus rannikuvetes, sadamates või suudmealal, kaasa arvatud kalapüük, mis moodustab asjaomaste isikute olulise elatusvahendi, asjaomase piirkonna turismiatraktsioonid ning asjaomase rannikupiirkonna elanike tervis ja heaolu, kaasa arvatud mere elusressursside, taimestiku ja loomastiku säilitamine.

73. Ma ei näe põhjusi, mis toetaksid seisukohta, et mereõiguse konventsiooni tuleks tõlgendada teisiti. Ei tohi unustada, et mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 eesmärk on tagada merekeskkonna kohane kaitse. Selleks annab see säte rannikuriikidele pädevuse sekkumiseks majandusvööndis. Sekkumise võimalust kahjustaks ilmselt suuresti, kui kõnealuseid huve tõlgendataks kitsalt.

74. Puuduvad igasugused viited, et hõlmatud oleksid ainult mõned keskkonna tahud või ainult rannikuriigi huvid territoriaalmeres. Neil põhjusil tuleks mõistet „rannikualad või nendega seotud huvid“ tõlgendada nii, et see hõlmab rannikuriigi kõiki huve, mis on seotud ressursside kasutamise ja keskkonnakaitsega territoriaalmeres ning majandusvööndis.

2. Mõiste „territoriaalmere või majandusvööndi loodusvarad“

75. Teiseks tuleb seoses mõistega „territoriaalmere või majandusvööndi loodusvarad“ märkida, et juba pelk fakt, et mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikes 6 nimetatakse konkreetselt ära „territoriaalmere või majandusvööndi loodusvarad“, näib peegeldavat soovi hõlmata mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 kohaldamisalasse kõik laevade põhjustatud reostusest mõjutatud merekeskkonna aspektid.

76. Mis puudutab eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud konkreetset küsimust, siis olen järgnevail põhjusil jõudnud järeldusele, et mõistega „territoriaalmere või majandusvööndi loodusvarad“ hõlmatud huvid peavad hõlmama taime- ja loomaliike, mida kasutavad toiduks püütavad liigid.

77. Esiteks tähendab kõnealuste ressursside kirjeldamiseks inglise keeles sõna „any“ kasutamine, et lähtuda tuleks laiast tõlgendusest vastavalt selle sõna tavalisele tähendusele; st seda tuleks mõista nii, et see viitab kõikidele elusatele ja eluta ressurssidele olenemata sellest, kas neid saab vahetult kasutada või mitte.

78. Teiseks on mõiste „loodusvarad“ selline tõlgendus, mille kohaselt taime- ja loomaliigid, mida püütavad liigid toiduks kasutavad, peaksid olema hõlmatud mõistega „territoriaalmere või majandusvööndi loodusvarad“, kooskõlas Euroopa Liidu ökosüsteemipõhise lähenemisega merekeskkonnaalases poliitikas ja ühises kalanduspoliitikas. ( 28 ) See lähenemine tunnustab ökosüsteemi sisest vastasmõju, sealhulgas liikide vahelist mõju, selmet käsitleda liike eraldi laiemast ökosüsteemist. ( 29 ) Neid seoseid tunnustatakse selgelt ka mereõiguse konventsioonis, eelkõige artikli 61 lõikes 4, ( 30 ) millele eelotsusetaotluse esitanud kohus samuti viitab.

79. Kolmandaks ning kõige põhimõttelisemalt ei tohiks unustada, et mereõiguse konventsiooni artikli 220 eesmärk on tagada merekeskkonna kui terviku tõhus kaitse ja säilitamine. Selle eesmärgiga oleks lihtsalt vastuolus piirata selle sätte kohaldamisala ressurssidele, mida rannikuriik vahetult ei kasuta.

80. Sellest tulenevalt soovitan vastata esimesele, teisele, kolmandale ja neljandale eelotsuse küsimusele, et mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõiget 6 ning direktiivi 2005/35 artikli 7 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et mõiste „rannikualad[…] või seotud huvid[…]“ hõlmab rannikuriigi kõiki huve, mis on seotud ressursside kasutamise ja keskkonnakaitsega territoriaalmeres ning majandusvööndis, ning mõiste „territoriaalmere või majandusvööndi loodusvarad“ hõlmab nii elusaid ressursse – nagu taime- ja loomaliigid, mida püütavad liigid kasutavad toiduks – kui ka eluta ressursse.

C. Küsimused 5–7 ning 9 ja 10: mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 kohaselt nõutavad tõendid, mille alusel rannikuriik võib võtta sunnimeetmeid

81. Oma viienda, kuuenda, seitsmenda, üheksanda ja kümnenda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt juhiseid tõendite kohta, mis vastavalt mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikele 6 ning direktiivi 2005/35 artikli 7 lõikele 2 on nõutavad, et rannikuriigil oleks õigus algatada menetlus tema majandusvööndis sõitva teise riigi laeva suhtes.

82. Selles küsimuses juhiste andmiseks on vaja kahte etappi. Esiteks tuleb analüüsida mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõigete 3, 5 ja 6 omavahelist suhet. Teiseks tuleb käsitleda mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikes 6 nimetatud elementi „ähvardab tekitada ulatuslikku kahju“.

1. Mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõigete 3, 5 ja 6 omavaheline suhe: kolm eraldi pädevuse alust

83. Et paremini mõista mereõiguse konventsiooni artikli 220 sisemist loogikat ning seda, kuidas mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõiget 6 tuleks kohaldada, on kasulik uurida kõigepealt seda, kuidas suhestuvad omavahel mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõiked 3, 5 ja 6, millest kahele viimasele pöörati üksikasjalikku tähelepanu kohtuistungil.

84. Sissejuhatuseks tuleb märkida, et mereõiguse konventsiooni artikkel 220 põhineb järkjärgulisel lähenemisel.

85. Käesoleva asja kontekstis on eriti asjakohased mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõigetes 3, 5 ja 6 sätestatud pädevuse alused, mis annavad rannikuriigile pädevuse tema majandusvööndis sõitvate teise riigi laevade suhtes. Nagu alljärgnevalt näitan, sisaldab iga neist sätetest rannikuriigi pädevuse eraldi alust. Neid aluseid kohaldatakse eri asjaoludel ning nad erinevad märkimisväärselt meetmete osas, mida rannikuriigid võivad neist iga alusel võtta. Vastavalt tuleb iga pädevuse alust hinnata iseseisvalt, võttes arvesse käsiloleva asja asjaolusid.

86. Järkjärgulise lähenemisviisi kasutamine ilmneb selgelt sekkumise tasemest, mida iga neist sätetest võimaldab. Esiteks annab mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõige 3 rannikuriigile õiguse nõuda teise riigi laevalt teavet, et tuvastada laevade põhjustatud reostust käsitlevate rahvusvaheliste reeglite ja standardite rikkumine. Teiseks annab mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõige 5 rannikuriigile õiguse inspekteerida teise riigi laeva. Kolmandaks annab mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõige 6 rannikuriigile õiguse algatada menetlus teise riigi laeva suhtes.

87. Artikli 220 lõigetes 3 ja 5 ette nähtud pädevuse alused on selgelt omavahel seotud. Ühelt pool käsitlevad mõlemad sätted olukordi, kus rannikuriik kahtlustab (st riigil on piisav alus kahtlustada), et teise riigi laev on rikkunud laevade põhjustatud merereostust käsitlevaid rahvusvahelisi reegleid ja standardeid. Neis sätetes viidatud meetmete eesmärk on tuvastada, et just see konkreetne laev on põhjustanud kõnealuse rikkumise. Teisalt võib rannikuriik vastavalt mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikele 5 inspekteerida teise riigi laeva – mis on keeldunud tegemast rannikuriigi ametivõimudega koostööd seoses artikli 220 lõike 3 alusel esitatud teabenõudega – kui uuritava rikkumise tagajärjeks on ulatuslik heide, mis põhjustab või ähvardab põhjustada merekeskkonna märkimisväärse reostuse.

88. Ehk teisisõnu, keeldumine koostööst ei tähenda automaatselt, et rannikuriik võib asuda mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 5 alusel laeva inspekteerima. Vastupidi, inspekteerimine on võimalik ainult rangetel tingimustel, mille puhul heite maht ja selle tulemusel tekkinud reostus on piisavalt olulised.

89. Erinevalt artikli 220 lõigetest 3 ja 5 käsitleb mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõige 6 olukorda, kus rannikuriigil on kindlaid objektiivseid tõendeid rikkumise kohta. ( 31 ) Lisaks peab selleks, et rannikuriigil oleks õigus algatada menetlus, rikkumise tulemuseks olema heide, mis tekitab või ähvardab tekitada ulatuslikku kahju selle sättega kaitstud huvidele.

90. On oluline rõhutada, et erinevalt mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõigetest 3 ja 5 ei ole märke sellest, et mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 kohaldamine sõltuks mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 5 eelnevast kohaldamisest. Need sätted käsitlevad eraldiseisvaid asjaolusid.

91. Muidugi on täiesti mõeldav, et inspekteerimine mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 5 tähenduses võib anda rikkumise kohta kindlaid objektiivseid tõendeid, mis on nõutavad mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 kohaldamiseks. See ei pruugi aga nii olla. Muidugi võivad olla rannikuriigi käsutuses näiteks (aero)fotod, mis tõendavad, et asjaomane teise riigi laev on rikkunud kohaldatavaid laevade põhjustatud reostust käsitlevaid rahvusvahelisi reegleid ja standardeid. Käesolev kohtuasi on selles suhtes ilmekas: kohtuistungil selgitati, et piirivalveameti käsutuses olid aerosalvestised, mis kinnitasid, et kõnealune naftaheide pärines Bosphorus Queenilt.

92. Siiski, nagu eespool märgitud, ei ole kindlad objektiivsed tõendid konkreetse teise riigi laeva poolt toime pandud rikkumise kohta üksinda piisavad põhjendamaks menetluse algatamist selle laeva suhtes vastavalt mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikele 6. Selle rikkumise tulemuseks peab olema heide, mis tekitab või ähvardab tekitada ulatuslikku kahju.

93. Nagu mina seda mõistan, ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus kindel, kas käesolevas asjas rikkumine „ähvardab tekitada ulatuslikku kahju“ mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 tähenduses. Eeskätt ei ole ta kindel selles, mis liiki tõendeid sellise ohu kohta peab rannikuriik omama, et tal tekiks pädevus mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 (ning direktiivi 2005/35 artikli 7 lõike 2) alusel.

94. Enamat lisamata asun nüüd kaaluma, kuidas seda elementi tuleks mõista käesoleva asja konkreetsetel asjaoludel.

2. Mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikes 6 kasutatud mõiste „ähvardab tekitada ulatuslikku kahju“: konkreetne hinnang MARPOL 73/78 konventsiooni alusel

95. Kõigepealt on kasulik meelde tuletada, et mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikes 6 on sätestatud alused rannikuriigi pädevusele algatada menetlus tema majandusvööndis sõitva teise riigi laeva suhtes. Vastavalt artikli 220 järkjärgulisele lähenemisele, annab selle artikli lõige 6 rannikuriigile kõige ulatuslikumad volitused teise riigi laevade suhtes.

96. Siinkohal tuleb kohe ka rõhutada, et mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõige 6 ei käsitle tõendeid, mis on nõutavad selleks, et nimetatud sätte alusel algatatud menetluses määrata teise riigi laevale karistus – nagu näiteks käesolevas asjas kehtestatud naftaheitetrahv. Selles menetluses karistuse määramiseks nõutavad tõendid ning nende hulk on reguleeritud hoopis rannikuriigi riigisisese õigusega. ( 32 )

97. Seda arvestades tekib küsimus, kuidas eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks hindama, kas rikkumine ähvardab tekitada ulatuslikku kahju, mis on nõutav menetluse algatamiseks vastavalt mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikele 6.

98. Esiteks tuleb mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 mõiste „ähvardab tekitada ulatuslikku kahju“ määratlemisel hoiduda ahvatlusest võrrelda seda mõistet mõistega „ähvardab põhjustada märkimisväärse reostuse“ mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikes 5. Nagu juba märgitud, on asjaolud, mille korral rannikuriik omandab neis sätetes ette nähtud alustel pädevuse, erinevad ning neid elemente tuleks hinnata iseseisvalt. Eeskätt ei tohi unustada, et „reostus“ ja „kahju“ on kaks erinevat mõistet. Olenevalt asjaoludest märkimisväärne reostus võib aga ei pruugi tekitada (või ähvardada tekitada) ulatuslikku kahju konkreetsetele huvidele. Ehk teisisõnu, nende kahe vaheline seos ei ole automaatne.

99. Teiseks nõuab mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõige 6 kindlaid objektiivseid tõendeid laevade põhjustatud merereostust käsitlevate rahvusvaheliste reeglite ja standardite rikkumise kohta. Nagu eespool juba lühidalt selgitati, on MARPOL 73/78 konventsioonis kehtestatud naftareostust käsitlevad rahvusvahelised materiaalõiguslikud eeskirjad. Nii mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõige 3 kui ka direktiiv 2005/35 viitavad konkreetselt sellele konventsioonile.

100. MARPOL 73/78 konventsiooni I lisa 3. peatüki C osa reegel 15 keelab vähemalt 400-tonnise kogumahutavusega laevadelt merre heita mis tahes naftaseid segusid, mille naftasisaldus ületab 15 miljondikosa. Teisisõnu kujutab igasugune seda naftasisaldust ületav merreheide endast MARPOL 73/78 konventsiooni rikkumist, mille eest tuleks määrata karistus vastavalt selle konventsiooni artikli 4 lõikele 2.

101. Kui naftareostus on nagu käesolevas asjas palja silmaga nähtav, siis on seda piirnormi märkimisväärselt ületatud. ( 33 ) Ent kas sellest piisab, et ähvardada tekitada ulatuslikku kahju, mis on nõutav mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikes 6, sõltub minu meelest nafta merreheitmise konkreetsetest asjaoludest.

102. Teisisõnu ei tohiks kahju tekkimise ohu tõsidust määrata kindlaks abstraktselt. Vastasel korral, nagu Prantsuse valitsus sisuliselt selgitas, võiks rannikuriik algatada menetluse tema majandusvööndis sõitva teise riigi laeva suhtes automaatselt iga kord, kui sel riigil on tõendeid, et laev on heitnud tema majandusvööndis merre naftat ja rikkunud sellega MARPOL 73/78 konventsiooni asjakohaseid sätteid. Nimetatud valitsus väidab, et ulatusliku kahju ohtu võib eeldada, kui on tõendeid, et reostus pärineb asjaomaselt laevalt ning see ületab (märkimisväärselt) MARPOL 73/78 konventsiooni I lisa 3. peatüki C osa reeglis 15 kehtestatud piirmäära.

103. Selline lähenemine oleks kahtlemata kooskõlas mereõiguse konventsiooni artikli 220 eesmärgiga tagada merekeskkonna tõhus kaitse ja säilitamine. Siiski, nagu eespool selgitati, on mereõiguse konventsiooni põhireegliks ikkagi lipuriigi pädevus. Ei tohi unustada, et just eeskätt lipuriik peab tagama, et tema lipu all sõitvad laevad austavad kohaldatavaid rahvusvahelisi reegleid ja standardeid, ning võtma kohaseid sunnimeetmeid, kui tema laev neid reegleid rikub. Ainult erandlikel, selgelt määratletud asjaoludel on rannikuriigil kooskõlas läheduse põhimõttega volitused võtta majandusvööndis meetmeid teise riigi laeva suhtes. Seetõttu ei tohiks selleks, et vältida rannikuriigi erandliku pädevuse muutumist põhireegliks, ulatusliku kahju ohtu lihtsalt eeldada.

104. Neil põhjusil olen seisukohal, et element „ähvardab tekitada ulatuslikku kahju“ peab põhinema konkreetsete asjaolude hindamisel, mille alusel on võimalik mõistlikult eeldada, et heide ähvardab tekitada ulatuslikku kahju rannikuriigi huvidele mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 tähenduses. Asjakohaste tegurite hulka, mille alusel hinnata, kas heide ähvardab tekitada ulatuslikku kahju, võivad kuuluda näiteks heitest mõjutatud ala tundlikkus, heite maht, koht ning selle ulatus ning samuti selle kestus ja valitsevad ilmaolud piirkonnas heite toimumise ajal.

105. Käesolevas asjas heideti naftat merre Läänemeres ning konkreetsemalt Soome lahes. Läänemeri on rahvusvahelistelt tunnustatud eripiirkond, mida iseloomustavad geograafilised erijooned ning eriti haavatav ökosüsteem, mis vajab erilist kaitset. ( 34 ) Kahtlemata tuleks seda asjaolu mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 tõlgendamisel arvesse võtta: see on asjakohane selle kindlaksmääramisel, kas nafta merreheitmine ähvardab käesoleva asja asjaoludel tekitada ulatuslikku kahju.

106. Nagu komisjon kohtuistungil märkis, muutub abstraktne (ulatusliku) kahju oht (st nähtava naftaheite olemasolu) mõneti paradoksaalselt konkreetseks ulatusliku kahju ohuks spetsiifilistel asjaoludel, kui see naftaheide asub eriti tundlikul alal. See on nii, võttes arvesse, et pelgalt põhikohtuasjas arutatava laadse naftaheite olemasolu puhul võib mõistlikult eeldada, et see ähvardab tekitada ulatuslikku kahju.

107. Ehk teisisõnu ei mõjuta Läänemere spetsiifilised geograafilised ja ökoloogilised tunnused mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikest 6 tuleneva rannikuriigi pädevuse ulatust selliselt, et see hõlmaks ka olukordi, kus MARPOL 73/78 konventsiooni asjakohaste reeglite rikkumine ei ähvarda tekitada ulatuslikku kahju. Neil tunnustel on oma roll selle tuvastamisel, et ulatusliku kahju oht on olemas.

108. Sellest tulenevalt ma leian, et viiendale, kuuendale, seitsmendale, üheksandale ja kümnendale eelotsuse küsimusele tuleks vastata nii, et rannikuriik võib teostada mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikes 6 ja direktiivi 2005/35 artikli 7 lõikes 2 ette nähtud pädevust olukordades, kus ühelt poolt sellel riigil on kindlad, objektiivsed tõendid, et teise riigi laevast on heidetud merre naftat, mis on vastuolus laevade põhjustatud reostust käsitlevate kohaldatavate rahvusvaheliste reeglite ja standarditega, ning teiselt poolt võib käsiloleval konkreetsel juhul eeldada, et see heide ähvardab tekitada ulatuslikku kahju merekeskkonnale. Selle kindlaksmääramisel, kas heide ähvardab tekitada ulatuslikku kahju merekeskkonnale, omavad erilist tähtsust heitest mõjutatud piirkonna haavatavus, heite maht, koht ja selle ulatus ning samuti heite kestus ja valitsevad ilmaolud piirkonnas heite toimumise ajal.

D. Küsimus 8: liikmesriikide kaalutlusõigus direktiivi 2005/35 artikli 7 lõike 2 kohaselt

109. Käsitlen viimasena lühidalt kaheksandat eelotsuse küsimust. Selles küsimuses küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt seda, kas direktiivi 2005/35 artikli 1 lõige 2 peaks mõjutama seda, kuidas tõlgendada direktiivi artikli 7 lõiget 2, mis käsitleb rannikuriigi volitusi algatada menetlus läbisõitva laeva suhtes. See on nii, kuna artikli 1 lõikes 2 on sätestatud, et see direktiiv ei takista liikmesriikidel võtta rangemaid meetmeid laevade põhjustatud merereostuse vastu, tingimusel et need meetmed on kooskõlas rahvusvahelise õigusega.

110. Ühelt poolt ei nähtu direktiivist 2005/35, et võimalus kohaldada reostusega võitlemiseks rangemaid reegleid ei hõlmaks kõiki selle direktiivi sätteid. Seetõttu puudutab võimalus kohaldada rangemaid eeskirju põhimõtteliselt ka direktiivi artikli 7 lõiget 2.

111. Teisalt aga, niivõrd kui sellised reeglid peavad olema kooskõlas rahvusvahelise õigusega, võivad liikmesriigid võtta direktiivi 2005/35 artikli 7 lõike 2 alusel teise riigi laeva suhtes meetmeid vaid siis, kui sellised meetmed on lubatavad mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 kohaselt. Selles rahvusvahelise õiguse sättes on määratletud need pädevuse alused, mis lubavad rannikuriigil algatada menetluse teise riigi laeva suhtes. Praktikas tähendab see, et mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõige 6 määrab koosmõjus MARPOL 73/78 konventsiooni asjakohaste sätetega kindlaks liikmesriigi volituste piirid võtta läbisõidul oleva laeva suhtes meetmeid vastavalt direktiivi 2005/35 artikli 7 lõikele 2. ( 35 ) Lihtsamalt öeldes on liikmesriikidele direktiiviga 2005/35 antud kaalutlusõigus võtta laevade põhjustatud reostusega võitlemiseks vastu kaugemaleminevaid meetmeid piiratud kohaldatavate rahvusvaheliste reeglitega, millest liidu õiguse kohaselt ei või väljuda.

112. Sellega seoses on siiski oluline rõhutada, et kui neid piire ei ületata, võivad liikmesriigid oma mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikest 6 ja direktiivi 2005/35 artikli 7 lõikest 2 tulenevat jurisdiktsiooni teostades võtta arvesse selle piirkonna omadusi ja vajadusel haavatavust, kus naftat merre heideti. Nagu eespool selgitati, omavad need omadused tähtsust selle kindlaksmääramisel, kas MARPOL 73/78 konventsiooni asjaomaste reeglite rikkumine võib (ähvardada) tekitada ulatuslikku kahju puudutatud rannikuriigi huvidele mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 tähenduses. ( 36 ) Ehk teisisõnu, isegi kohaldavate rahvusvaheliste reeglitega paika pandud piirides on liikmesriikidele jäänud märkimisväärne kaalutlusõigus hinnata, mil määral on konkreetses olukorras menetluse algatamine teise riigi läbisõitva laeva suhtes kohane merekeskkonna kaitsmiseks ja säilitamiseks.

113. Seetõttu tuleks kaheksandale eelotsuse küsimusele vastata, et olenemata direktiivi 2005/35 artikli 1 lõikest 2 ei või liikmesriigid minna direktiivi artikli 7 lõikes 2 ette nähtud täidesaatvat jurisdiktsiooni teostades kaugemale mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikes 6 kohaselt lubatavast.

IV. Ettepanek

114. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata korkein oikeusi (Soome kõrgeim kohus) küsimustele järgmiselt: 10.detsembril 1982. aastal Montego Bays allkirjastatud Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni mereõiguse konventsiooni (mereõiguse konventsiooni) artikli 220 lõiget 6 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiivi 2005/35/EÜ, mis käsitleb laevade põhjustatud merereostust ning karistuste kehtestamist merereostusega seotud rikkumiste eest ja mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. oktoobri 2009. aasta direktiiviga 2009/123/EÜ, artikli 7 lõiget 2 tuleks tõlgendada nii, et mõiste „rannikualadele või seotud huvidele“ hõlmab rannikuriigi kõiki huve, mis on seotud ressursside kasutamise ja keskkonnakaitsega territoriaalmeres ning majandusvööndis, ning mõiste „territoriaalmere või majandusvööndi loodusvarad“ hõlmab nii elusaid ressursse – nagu taime- ja loomaliigid, mida püütavad liigid kasutavad toiduks – kui ka eluta ressursse. Rannikuriik võib teostada mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõikes 6 ja direktiivi 2005/35 artikli 7 lõikes 2 ette nähtud täidesaatvat jurisdiktsiooni olukordades, kus ühelt poolt sellel riigil on kindlad, objektiivsed tõendid, et teise riigi laevast on heidetud merre naftat, mis on vastuolus laevade põhjustatud reostust käsitlevate kohaldatavate rahvusvaheliste reeglite ja standarditega, ning teiselt poolt võib käsiloleval konkreetsel juhul eeldada, et see heide ähvardab tekitada ulatuslikku kahju merekeskkonnale. Selle kindlaksmääramisel, kas heide ähvardab tekitada ulatuslikku kahju merekeskkonnale, omavad erilist tähtsust heitest mõjutatud piirkonna haavatavus, heite maht, koht ja selle ulatus ning samuti heite kestus ja valitsevad ilmaolud piirkonnas heite toimumise ajal. Olenemata direktiivi 2005/35 artikli 1 lõikest 2 ei või liikmesriigid minna direktiivi artikli 7 lõikes 2 ette nähtud täidesaatvat jurisdiktsiooni teostades kaugemale mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 kohaselt lubatavast.

( 1 ) Algkeel: inglise.

( 2 ) Allkirjastatud 10. detsembril 1982 Jamaical Montego Bays ning jõustunud 16. novembril 1994. Praeguse Euroopa Liidu nimel kiideti konventsioon heaks nõukogu 23. märtsi 1998. aasta otsusega 98/392, mis käsitleb 10. detsembri 1982. aasta Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni mereõiguse konventsiooni ja selle XI osa rakendamist käsitleva 28. juuli 1994. aasta lepingu sõlmimist Euroopa Ühenduse poolt (EÜT 1998, L 179, lk 1; ELT eriväljaanne 04/03, lk 260–261).

( 3 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiiv 2005/35/EÜ, mis käsitleb laevade põhjustatud merereostust ning karistuste kehtestamist merereostusega seotud rikkumiste eest (ELT 2005, L 255, lk 11), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. oktoobri 2009. aasta direktiiviga 2009/123/EÜ (ELT 2009, L 280, lk 52).

( 4 ) Euroopa Kohtule esitatud küsimuste uudsust rõhutab lisaks asjaolu, et vähemalt minu teada ei ole Rahvusvaheline Kohus oma praktikas kunagi mereõiguse konventsiooni artiklit 220 tõlgendanud.

( 5 ) Vt 30. aprilli 1974. aasta kohtuotsus, Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, punktid 4–6); 3. juuni 2008. aasta kohtuotsus, The International Association of Independent Tanker Owners jt (C-308/06, EU:C:2008:312, punktid 42 ja 43); 4. mai 2010. aasta kohtuotsus, TNT Express Nederland (C-533/08, EU:C:2010:243, punkt 60 ja seal viidatud kohtupraktika); ning 8. märtsi 2011. aasta kohtuotsus, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 6 ) 3. juuni 2008. aasta kohtuotsus, The International Association of Independent Tanker Owners jt (C-308/06, EU:C:2008:312, punkt 52).

( 7 ) 4. mai 2010. aasta kohtuotsus, TNT Express Nederland (C-533/08, EU:C:2010:243, punkt 61 ja seal viidatud kohtupraktika), ning 17. juuli 2014. aasta kohtuotsus, Qurbani (C-481/13, EU:C:2014:2101, punkt 22).

( 8 ) Vt eeskätt 12. detsembri 1972. aasta kohtuotsus, International Fruit Company jt (21/72–24/72, EU:C:1972:115, punkt 18); 14. juuli 1994. aasta kohtuotsus, Peralta (C-379/92, EU:C:1994:296, punkt 16); 3. juuni 2008. aasta kohtuotsus, The International Association of Independent Tanker Owners jt (C-308/06, EU:C:2008:312, punkt 48); ning 16. mai 2017. aasta kohtujuristi ettepanek, ELi ja Singapuri vabakaubandusleping (2/15, EU:C:2017:376, punkt 248).

( 9 ) 23. jaanuari 2014. aasta kohtuotsus, Manzi ja Compagnia Naviera Orchestra (C-537/11, EU:C:2014:19).

( 10 ) 23. jaanuari 2014. aasta kohtuotsus, Manzi ja Compagnia Naviera Orchestra (C-537/11, EU:C:2014:19, punktid 47 ja 48).

( 11 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 69 jj.

( 12 ) 3. juuni 2008. aasta kohtuotsus, The International Association of Independent Tanker Owners jt (C-308/06, EU:C:2008:312, punkt 58).

( 13 ) Merede vabaduse põhimõtte ning kõikide riikide õiguse merd kauplemiseks kasutada saab viia tagasi Madalmaade õpetlase Hugo Grotiuse teoseni Mare Liberum, mis avaldati esmakordselt 1609. aastal.

( 14 ) Guilfoyle, D., „Part VII. High Seas“, teoses Proels, A., (toim), The United Nations Convention on the Law of the Sea, A commentary, Verlag C., Beck H., Munich, 2017, lk 679.

( 15 ) „Lähtejoon“ langeb reeglina kokku rannikujoonega mõõna ajal.

( 16 ) See ilmneb, kui lugeda kogumis mereõiguse konventsiooni artikleid 2, 3 ja 17.

( 17 ) Vt eeskätt mereõiguse konventsiooni artikkel 94.

( 18 ) Siin omavad erilist tähtsust MARPOL 73/78 konventsioon ja sekkumiskonventsioon. Lisaks sõlmiti sel perioodil mitu piirkondlikku lepet. Nende hulka kuulub Helsingis 1992. aastal allkirjastatud Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse konventsioon (edaspidi „Helsingi konventsioon“), mis jõustus 17. jaanuaril 2000.

( 19 ) Vt ÜRO ookeaniasjade ja mereõiguse divisjoni ning õigusasjade büroo väljaanne The Law of the Sea, Enforcement by Coastal States, Legislative History of Article 220 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, United Nations Publication, New York, 2005, lk 4, punkt 17.

( 20 ) Vt selle kohta direktiivi 2005/35 põhjendus 2, milles konkreetselt märgitakse, et, väga paljud ühenduse vetes liiklevad laevad eiravad MARPOL 73/78 konventsioonis sätestatud saasteainete laevadelt merreheitmist puudutavaid eeskirju iga päev.

( 21 ) Vt ÜRO ookeaniasjade ja mereõiguse osakonna ning õigusasjade büroo väljaanne The Law of the Sea, Enforcement by Coastal States, Legislative History of Article 220 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, United Nations Publication, New York, 2005, lk 4, punkt 17. Vt ka selle kohta (Churchill, R.R., ja Lowe, A.V., The law of the sea, 3. trükk, Juris Publishing, Manchester University Press, Manchester, 1999, lk 354.

( 22 ) Churchill, R.R., ja Lowe, A.V., op. cit., lk 369.

( 23 ) Kohtuistungil selgitati, et käesolevas asjas on lipuriigi (Panama) ametivõime vastavalt mereõiguse konventsiooni asjakohastele sätetele teavitatud Soome ametivõimude poolt Bosphorus Queeni suhtes võetud meetmetest. On oluline märkida, et lisaks mereõiguse konventsiooni artiklile 228 tagavad XII osa 7. jaos sisalduvad reeglid kaitseabinõude kohta ka üldisemalt, et rannikuriigi jurisdiktsiooni teostamisel võetakse kohaselt arvesse ka lipuriigi õigusi.

( 24 ) Mereõiguse konventsiooni artiklis 136 on merepõhi määratletud kui „inimkonna ühisvara“.

( 25 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 45.

( 26 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 29.

( 27 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 58.

( 28 ) Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. juuni 2008. aasta direktiivi 2008/56/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse merekeskkonnapoliitika-alane tegevusraamistik, (merestrateegia raamdirektiiv) (ELT 2008, L 164, lk 19) põhjendus 44 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1380/2013 ühise kalanduspoliitika kohta, millega muudetakse nõukogu määrusi (EÜ) nr 1954/2003 ja (EÜ) nr 1224/2009 ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EÜ) nr 2371/2002 ja (EÜ) nr 639/2004 ning nõukogu otsus 2004/585/EÜ, (ELT 2013, L 354, lk 22) põhjendused 13 ja 22.

( 29 ) Vt ka minu ettepanek kohtuasjas Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V. (C-683/16, EU:C:2018:38, punktid 18–31).

( 30 ) Mereõiguse konventsiooni artikli 61 lõike 4 kohaselt arvestab rannikuriik elusloodusvarade kaitse- ja majandamismeetmete võtmisel püütavate liikidega seotud liike, et säilitada seotud liikide populatsioonid tasemel või taastada need tasemeni, mis ei ohusta nende taastumisvõimet.

( 31 ) Selles osas on mereõiguse konventsiooni artikli 220 lõike 6 inglise ja prantsuse keelsed verioonid erinevad. Kui inglise keeles on „clear objective evidence“ (kindlad objektiivsed tõendid), siis prantsuse keeles on lihtsalt „clear evidence“ (kindlad tõendid).

( 32 ) Marpol 73/78 konventsiooni artikli 4 lõige 2 kohustab osalisriike määrama oma õiguse kohaselt karistusi. Liidu kontekstis täpsustab direktiivi 2005/35 artikkel 8, et liikmesriigid peavad kehtestama saasteainete merre heitmise eest tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad karistused.

( 33 ) Ettepanek Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi kohta, mis käsitleb laevade põhjustatud merereostust ning karistuste, sealhulgas kriminaalkaristuste, kehtestamist merereostusega seotud rikkumiste eest KOM(2003) 92 lõplik, seletuskiri, punkt 4.2. Vt ka 9. juuli 1993. aasta resolutsioon, MEPC.61(34), Visibility Limits of Oil Discharges of Annex I of Marpol 73/78. Selle resolutsiooni kohaselt ei ole 15 miljondikosa naftasisaldusega naftase segu heidet mingil juhul võimalik vaadelda visuaalselt ega ka kaugseire vahenditega. Naftase segu heite madalaim naftasisaldus, mille esimesi jälgi oli võimalik õhusõidukist visuaalselt vaadelda, oli 50 miljondikosa, olenemata sellistest teguritest nagu objekti omadused, naftat merre heitva laeva kiirus, tuul ja lainekõrgus.

( 34 ) Seda illustreerib mitte ainult piirkondlik Helsingi konventsioon, milles on sätestatud erireeglid võitluseks reostusega Läänemeres. Läänemeri on ka MARPOL 73/78 konventsiooni I lisa 1. peatüki reeglis 1 loetud eripiirkonnaks, kus on tarvis kasutusele võtta kohustuslikud erimeetodid naftast põhjustatud merereostuse vältimiseks. Lisaks kuulutas Rahvusvaheline Mereorganisatsioon (edaspidi „IMO“) 2005. aastal Läänemere „eriti tundlikuks merepiirkonnaks“, mis tähendab, et see „vajab erikaitset IMO tegevuse näol tulenevalt selle tähtsusest vastavalt tunnustatud ökoloogilistele, sotsiaalmajanduslikele või teaduslikele tunnustele, mis võivad olla haavatavad rahvusvahelise laevandustegevuse põhjustatava kahju poolt“. Vt IMO resolutsioon A. 982 (24), Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas, vastu võetud 1. detsembril 2005.

( 35 ) Tegelikult näib mulle, et direktiivi 2005/35 artikli 1 lõikes 2 ette nähtud võimalus kohaldada rangemaid reegleid käsitleb eeskätt ja peamiselt Marpol 73/78 konventsiooni asjakohaste reostusstandardite rikkumisel määratavaid karistusi. Sellega seoses viitab direktiivi 2005/35 põhjendus 5 konkreetselt vajadusele ühtlustada eeskätt õigusnormid kõnealuse rikkumise täpse määratluse, erandjuhtumite ja karistuste miinimumeeskirjade ning vastutuse ja jurisdiktsiooni kohta.

( 36 ) Samuti on kasulik märkida, et mereõiguse konventsiooni artikli 237 lõikes 1 on konkreetselt sätestatud, et mereõiguse konventsioonis merekeskkonna kaitsmist ja säilitamist reguleerivad sätted ei piira kohustusi, mille riigid on endale võtnud varem sõlmitud merekeskkonna kaitsmist ja säilitamist käsitlevate konventsioonide ja muude lepingutega ning mereõiguse konventsiooni põhimõtete arendamiseks sõlmitud lepingutega.