KOHTUJURISTI ETTEPANEK

GIOVANNI PITRUZZELLA

esitatud 27. jaanuaril 2022 ( 1 )

Kohtuasi C‑817/19

Ligue des droits humains

versus

Euroopa Liidu Nõukogu

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Cour constitutionnelle (Belgia konstitutsioonikohus))

Eelotsusetaotlus – Isikuandmete kaitse – Broneeringuinfo töötlemine – Määrus (EL) 2016/679 – Kohaldamisala – Direktiiv (EL) 2016/681 – Kehtivus – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artiklid 7 ja 8 ning artikli 52 lõige 1

Sisukord

I. Sissejuhatus II. Õiguslik raamistik A. ELi õigus 1. Harta 2. Isikuandmete kaitse üldmäärus 3. Broneeringuinfo direktiiv 4. Muud asjakohased liidu õigusaktid B. Belgia õigus C. Põhikohtuasi, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus III. Analüüs A. Esimene eelotsuse küsimus B. Teine, kolmas, neljas, kuues ja kaheksas eelotsuse küsimus 1. Harta artiklites 7 ja 8 sätestatud põhiõigused 2. Harta artiklites 7 ja 8 sätestatud põhiõiguste riive 3. Broneeringuinfo direktiivist tuleneva riive põhjendatus a) Selle tingimuse täidetus, mille kohaselt hartas sätestatud põhiõiguse teostamist tohib piirata ainult seadusega b) Harta artiklites 7 ja 8 sätestatud õiguste olemuse arvestamine c) Nõude järgimine, mille kohaselt sekkumine peab täitma üldist huvi pakkuvat eesmärki d) Proportsionaalsuse põhimõtte järgimine 1) Broneeringuinfo direktiivis sätestatud broneeringuinfo töötlemise sobivus taotletava eesmärgi saavutamiseks 2) Kas riive on rangelt vajalik i) Broneeringuinfo töötlemise eesmärkide piiritletus ii) Broneeringuinfo direktiivis nimetatud broneeringuinfo liigid (teine ja kolmas eelotsuse küsimus) – I lisa punktide 12 ja 18 piisav selgus ja täpsus (kolmas eelotsuse küsimus) – I lisas loetletud andmete ulatus (teine eelotsuse küsimus) – Delikaatsed andmed iii) Mõiste „reisija“ (neljas eelotsuse küsimus) iv) Reisijate eelhindamise piisav selgus ja rangelt vajalikuga piirdumine (kuues eelotsuse küsimus) – Andmebaasidega võrdlemine broneeringuinfo direktiivi artikli 6 lõike 3 punkti a tähenduses – Broneeringuinfo töötlemine varem kindlaksmääratud kriteeriumide alusel – Broneeringuinfo automatiseeritud töötlemisel tagatud kaitsemeetmed – Järeldus kuuenda eelotsuse küsimuse kohta v) Broneeringuinfo säilitamine (kaheksas eelotsuse küsimus) 4. Ettepanek teise, kolmanda, neljanda, kuuenda ja kaheksanda eelotsuse küsimuse kohta C. Viies eelotsuse küsimus D. Seitsmes eelotsuse küsimus E. Üheksas eelotsuse küsimus F. Kümnes eelotsuse küsimus IV. Ettepanek

I. Sissejuhatus

1. Käesolevas eelotsusetaotluses esitab Cour constitutionnelle (Belgia konstitutsioonikohus) Euroopa Kohtule kümme eelotsuse küsimust Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. aasta määruse (EL) 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) ( 2 ) tõlgendamise ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. aasta direktiivi (EL) 2016/681, mis käsitleb broneeringuinfo kasutamist terroriaktide ja raskete kuritegude ennetamiseks, avastamiseks, uurimiseks ja nende eest vastutusele võtmiseks (edaspidi „broneeringuinfo direktiiv“), ( 3 ) ning nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/82/EÜ veoettevõtjate kohustuse kohta edastada reisijaid käsitlevaid andmeid (edaspidi „reisijaid käsitleva eelteabe direktiiv“) ( 4 ) kehtivuse ja tõlgendamise kohta. Need küsimused tõstatati mittetulundusühingu Ligue des droits humains (Inimõiguste Liiga, edaspidi „LDH“) esitatud kaebuse raames, milles paluti täielikult või osaliselt tühistada 25. detsembri 2016. aasta seadus reisijaandmete töötlemise kohta (edaspidi „broneeringuinfo seadus“) ( 5 ), millega broneeringuinfo direktiiv ja reisijaid käsitleva eelteabe direktiiv võetakse üle Belgia õigusesse.

2. Küsimused, mida Euroopa Kohus peab käesolevas kohtuasjas otsustama, on seotud tänapäeva liberaal-demokraatliku konstitutsionalismi ühe peamise dilemmaga: kuidas tuleb määrata kindlaks tasakaal üksikisiku ja kogukonna vahel andmeajastul, kui digitehnoloogia on võimaldanud prognoosimiseks koguda, säilitada, töödelda ja analüüsida meeletul hulgal isikuandmeid? Ametiasutuste kasutatavaid algoritme, suurandmete analüüsi ja tehisintellekti saab rakendada ühiskonna põhihuvide edendamiseks ning kaitsmiseks varem kujuteldamatu tõhususega: alates rahvatervise kaitsest keskkonnasäästlikkuseni ja alates terrorismivastasest võitlusest kuritegevuse, eelkõige raskete kuritegude ennetamiseni. Samal ajal võib riigiasutustepoolne isikuandmete valimatu kogumine ja digitehnoloogiate kasutamine tekitada n‑ö digitaalse panoptikumi, st riigivõimu, mis näeb kõike, ilma et teda nähtaks. Kõiketeadva võimu, mis võib kontrollida ja ette näha igaühe käitumist ning võtta vajalikke meetmed kuni paradoksaalse tulemuseni, mida Steven Spielberg kujutles filmis „Minority Report“, et ennetavalt võetakse vabadus veel toime panemata süüteo tulevaselt toimepanijalt. Nagu teame, on teatud riikides ühiskond olulisem kui üksikisik ja isikuandmete kasutamine võimaldab legitiimselt teostada tõhusat massijärelevalvet, et kaitsta esmatähtsateks peetavaid avalikke huve. Seevastu Euroopa riiklik ja riikideülene konstitutsionalism, kus keskne koht on üksikisikul ja tema vabadustel, seab olulise piiri kaitseks massijärelevalve ühiskonna tuleku vastu, eriti pärast eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse põhiõiguste tunnustamist. Kuid mil määral saab selle piiri tõmmata, ilma et oluliselt kahjustataks ühiskonna teatud põhihuve – nagu neid, mida varem näiteks toodi –, millel võivad ometi olla seosed konstitutsioonidega? Tegemist on digiühiskonna üksikisiku ja kogukonna vahelise suhte küsimuse tuumaga. See on küsimus, mille puhul ühelt poolt on vaja uurida ning tundlikult tasakaalustada kogukonna huve ja üksikisiku õigusi, lähtudes viimati nimetatute absoluutsest tähtsusest Euroopa konstitutsionalismi pärandis, ning teiselt poolt võtta kaitsemeetmeid kuritarvituste vältimiseks. Samuti arutleme praegu konstitutsionalismi ühe klassikalise teema kaasaegse versiooni üle, sest, nagu kinnitati tabavalt esseekogumikus „The Federalist“, inimesed ei ole inglid ja seetõttu on vaja õiguslikke mehhanisme, et piirata ja kontrollida avalikku võimu.

3. Need on üldist laadi küsimused, mis tekivad käesoleva ettepaneku raames, mis saab piirduda vaid liidu õiguse tõlgendamisega varasemat Euroopa Kohtu praktikat arvestades ja kasutades väljakujunenud tehnikaid, sealhulgas kooskõlalist tõlgendamist. See on tehnika, mida kasutan käesolevas ettepanekus sageli, kui see tundub õiguslikult võimalik, et leida konstitutsionalismi seisukohalt vajalik tasakaal broneeringuinfo edastamise, kogumise ja töötlemise süsteemi aluseks olevate avalike eesmärkide ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklites 7 ja 8 sätestatud õiguste vahel.

II. Õiguslik raamistik

A. ELi õigus

1. Harta

4. Harta artiklis 7 on sätestatud, et „[i]gaühel on õigus sellele, et austataks tema era- ja perekonnaelu, kodu ja edastatavate sõnumite saladust“.

5. Harta artiklis 8 on sätestatud: „1. Igaühel on õigus oma isikuandmete kaitsele. 2. Selliseid andmeid tuleb töödelda asjakohaselt ning kindlaksmääratud eesmärkidel ja asjaomase isiku nõusolekul või muul seaduses ettenähtud õiguslikul alusel. Igaühel on õigus tutvuda tema kohta kogutud andmetega ja nõuda nende parandamist. 3. Nende sätete täitmist kontrollib sõltumatu asutus.“

6. Harta artikli 52 lõikes 1 on kirjas, et „[h]artaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi“.

2. Isikuandmete kaitse üldmäärus

7. Isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 2 lõike 2 punkti d järgi on selle määruse kohaldamisalast välja jäetud selline isikuandmete töötlemine, mida teostavad „pädevad asutused süütegude tõkestamise, uurimise, avastamise või nende eest vastutusele võtmise ja kriminaalkaristuste täitmisele pööramise, sealhulgas avalikku julgeolekut ähvardavate ohtude eest kaitsmise ja nende ennetamise eesmärgil“.

8. Isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõike 1 punktis d on ette nähtud: „Vastutava töötleja või volitatud töötleja suhtes kohaldatavas liidu või liikmesriigi õiguses võib seadusandliku meetmega piirata artiklites 12–22 ja artiklis 34, samuti artiklis 5 sätestatud kohustuste ja õiguste ulatust, kuivõrd selle sätted vastavad artiklites 12–22 sätestatud õigustele ja kohustustele, kui selline piirang austab põhiõiguste ja -vabaduste olemust ning on demokraatlikus ühiskonnas vajalik ja proportsionaalne meede, et tagada […] d) süütegude tõkestamine, uurimine, avastamine või nende eest vastutusele võtmine või kriminaalkaristuste täitmisele pööramine, sealhulgas avalikku julgeolekut ähvardavate ohtude eest kaitsmine ja nende ennetamine“.

3. Broneeringuinfo direktiiv

9. Järgmiseks annan broneeringuinfo direktiiviga loodud süsteemi toimimisest vaid lühiülevaate. Rohkem teavet selle eelotsuse küsimustele vastamiseks vajaliku direktiivi sätete sisu kohta esitan õigusliku analüüsi käigus.

10. Vastavalt broneeringuinfo direktiivi artiklile 1 luuakse selle direktiiviga, mis on vastu võetud ELTL artikli 82 lõike 1 punkti d ja artikli 87 lõike 2 punkti a alusel, kogu Euroopa Liitu hõlmav süsteem, mille eesmärk on ELi-väliste lendude ( 6 ) reisijate broneeringuinfo edastamine lennuettevõtjate poolt ning selle info kogumine, töötlemine ja säilitamine liikmesriikide pädevate asutuste poolt terrorismi ja raskete kuritegude vastu võitlemiseks.

11. Selle direktiivi artikli 3 punkti 5 kohaselt on „broneeringuinfo (PNR andmed)“„iga reisija reisiinfo, milles sisalduvad andmed võimaldavad broneeringut tegevatel ja osalevatel lennuettevõtjatel töödelda ja kontrollida iga reisi puhul isiku enda poolt või tema eest tehtud broneeringut; info võib asuda broneerimissüsteemides, maapealse teenindamise süsteemides, mida kasutatakse reisijate registreerimiseks lennule, või samade funktsioonidega samaväärsetes süsteemides“.

12. Broneeringuinfo direktiivi I lisas (edaspidi „I lisa“) on loetletud lennuettevõtjate poolt kogutav broneeringuinfo, mis edastatakse selle direktiivi artiklis 8 sätestatud tähenduses ja viisil.

13. Broneeringuinfo direktiivi II lisas (edaspidi „II lisa“) on loetelu kuritegudest, mis kujutavad endast „raskeid kuritegusid“ selle direktiivi artikli 3 punkti 9 tähenduses.

14. Broneeringuinfo direktiivi artikkel 2 näeb liikmesriikidele ette võimaluse kohaldada seda direktiivi ka „ELi-siseste lendude“ ( 7 ) suhtes või mõne sellise lennu suhtes, mida peetakse „vajalikuks“ kõnealuse direktiivi eesmärkide taotlemiseks.

15. Broneeringuinfo direktiivi artikli 4 lõikes 1 on sätestatud, et „[i]ga liikmesriik asutab või nimetab terroriaktide ja raskete kuritegude ennetamiseks, avastamiseks, uurimiseks ja nende eest vastutusele võtmiseks pädeva asutuse või sellise asutuse allasutuse, kes tegutseb liikmesriigi broneeringuinfo üksusena“. Selle artikli 4 lõike 2 punkti a järgi vastutab broneeringuinfo üksus eelkõige lennuettevõtjatelt broneeringuinfo kogumise, broneeringuinfo säilitamise ja töötlemise ning kõnealuse info või selle töötlemise tulemuste edastamise eest broneeringuinfo direktiivi artiklis 7 osutatud pädevatele asutustele. Selle artikli 7 lõike 2 kohaselt on need asutused „asutused, kel on pädevus ennetada, avastada ja uurida terroriakte või raskeid rahvusvahelisi kuritegusid või nende eest vastutusele võtta“ ( 8 ).

16. Broneeringuinfo direktiivi artikli 6 lõike 1 teises lauses on ette nähtud, et „[k]ui lennuettevõtjate poolt edastatav broneeringuinfo sisaldab muid andmeid, kui on loetletud I lisas, kustutab broneeringuinfo üksus need andmed kohe ja jäädavalt pärast kättesaamist“. Selle artikli lõige 2 on sõnastatud järgmiselt: „2. Broneeringuinfo üksus töötleb broneeringuinfot üksnes järgmistel eesmärkidel: a) reisijate hindamine enne nende graafikujärgset saabumist liikmesriiki või väljumist liikmesriigist, et tuvastada isikud, keda artiklis 7 osutatud pädevad asutused ja vajaduse korral artikli 10 kohaselt Europol peavad täiendavalt uurima, võttes arvesse asjaolu, et sellised isikud võivad olla seotud terroriakti või raske kuriteoga; b) reageerimine igal üksikjuhul eraldi pädeva asutuse piisavale teabele tuginevale asjakohaselt põhjendatud taotlusele esitada broneeringuinfo ja seda töödelda konkreetsetel juhtudel terroriakti või raske kuriteo ennetamiseks, avastamiseks, uurimiseks ja selle eest vastutusele võtmiseks ning esitada sellise töötlemise tulemused pädevatele asutustele või asjakohasel juhul Europolile, ning c) broneeringuinfo analüüsimine lõike 3 punkti b alusel toimuva hindamise käigus kasutatavate kriteeriumite ajakohastamiseks või uute kriteeriumite loomiseks, mida kasutatakse nende isikute tuvastamiseks, kes võivad olla seotud terroriakti või raske kuriteoga.“

17. Broneeringuinfo direktiivi artikkel 12 sisaldab sätteid broneeringuinfo säilitamise kohta.

18. Broneeringuinfo direktiivi artiklis 5 on sätestatud, et iga broneeringuinfo üksus nimetab ametisse andmekaitseametniku, kes vastutab broneeringuinfo töötlemise ja asjakohaste kaitsemeetmete rakendamise järelevalve eest. Lisaks peab iga liikmesriik vastavalt selle direktiivi artiklile 15 tegema raamotsuse 2008/977/JSK ( 9 ) artiklis 25, mis on asendatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. aasta direktiiviga (EL) 2016/680, mis käsitleb füüsiliste isikute kaitset seoses pädevates asutustes isikuandmete töötlemisega süütegude tõkestamise, uurimise, avastamise ja nende eest vastutusele võtmise või kriminaalkaristuste täitmisele pööramise eesmärgil ning selliste andmete vaba liikumist ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu raamotsus 2008/977/JSK, ( 10 ) osutatud riiklikule järelevalveasutusele ülesandeks vastutada tema territooriumil kõnealuse direktiivi alusel vastu võetud õigusnormide kohaldamise järelevalve eest. Kõnealune riiklik asutus, kes täidab neid ülesandeid, et kaitsta isikuandmete töötlemisel põhiõigusi ( 11 ), ühelt poolt tegeleb täpsemalt andmesubjektide esitatud kaebustega, uurib kaebuste sisu ja teavitab andmesubjekte mõistliku aja jooksul uurimise käigust ja tulemusest ning teiselt poolt kontrollib andmetöötluse õiguspärasust ja toimetab kooskõlas liikmesriigi õigusega uurimisi, inspekteerimisi ning auditeid kas omal algatusel või kaebuse alusel ( 12 ).

4. Muud asjakohased liidu õigusaktid

19. Käesoleva kohtuasja õiguslikku raamistikku täiendavad reisijaid käsitleva eelteabe direktiiv ja direktiiv 2016/680. Käesoleva ettepaneku loetavuse huvides esitatakse nende õigusaktide asjakohaste sätete sisu niivõrd, kuivõrd see on vajalik neid puudutavate küsimuste lahendamiseks või üldisemalt õigusliku analüüsi huvides.

B. Belgia õigus

20. Belgia põhiseaduse artikli 22 kohaselt on „[i]gaühel õigus sellele, et austataks tema era- ja perekonnaelu, välja arvatud seaduses sätestatud juhtudel ja tingimustel“.

21. Broneeringuinfo seaduse artikli 2 kohaselt võetakse selle seadusega üle reisijaid käsitleva eelteabe direktiiv ja broneeringuinfo direktiiv ning osaliselt ka direktiiv 2010/65/EL ( 13 ).

22. Broneeringuinfo seaduse artikli 3 § 1 kohaselt määratakse selles seaduses „kindlaks veoettevõtjate ja reisikorraldajate kohustused, mis on seotud riigi territooriumile suunduvaid, sealt lahkuvaid ja seal ümber istuvaid reisijaid käsitlevate andmete edastamisega“. Selle seaduse artikli 4 punktide 1 ja 2 kohaselt on „veoettevõtja“„iga füüsiline või juriidiline isik, kes tegeleb majandus- või kutsetegevuses inimeste veoga õhu-, mere-, raudtee- või maismaatranspordi kaudu“, ning „reisikorraldaja“„mis tahes reisikorraldaja või -vahendaja 16. veebruari 1994. aasta seaduse tähenduses, mis reguleerib reisikorralduslepinguid ja -vahenduslepinguid“.

23. Broneeringuinfo seaduse artiklis 8 on sätestatud: „§ 1. Reisijaandmeid töödeldakse järgmistel eesmärkidel: 1) kriminaalmenetluse seadustiku (Code d’instruction criminelle) artikli 90ter § 2 punktides […], 7, […], 8, […], 11, […] 14, […] 17, 18, 19 ja §-s 3 nimetatud õigusrikkumiste uurimiseks ja nende eest vastutusele võtmiseks, sealhulgas nende eest mõistetud karistuste või vabadust piiravate meetmete täitmisele pööramiseks; 2) karistusseadustiku (Code pénal) artiklis 196 seoses ametlike dokumentide võltsimisega ning artiklites 198, 199, 199bis, 207, 213, 375 ja 505 nimetatud õigusrikkumiste uurimiseks ja nende eest vastutusele võtmiseks, sealhulgas nende eest mõistetud karistuste või vabadust piiravate meetmete täitmisele pööramiseks; 3) ennetamaks avaliku julgeoleku tõsist häirimist vägivaldse radikaliseerumise raames, jälgides neid nähtusi ja rühmitusi 5. augusti 1992. aasta politseiseaduse (loi du 5 août 1992 sur la fonction de police) artikli 44/5 § 1 punktide 2 ja 3 ning § 2 kohaselt; 4) 30. novembri 1998. aasta luureseaduse ( 14 ) (loi du 30 novembre 1998 organique des services de renseignement et de sécurité) artikli 7 punktides 1 ja 3/1 ning artikli 11 § 1 punktides 1–3 ja 5 nimetatud tegevuste jälgimiseks; 5) 18. juuli 1977. aasta tollimaksude ja aktsiiside üldseaduse (loi générale sur les douanes et accises du 18 juillet 1977) artikli 220 §-s 2 ja 22. detsembri 2009. aasta aktsiisi üldist korda käsitleva seaduse (loi relative au régime général d’accise du 22 décembre 2009) artikli 45 kolmandas lõigus nimetatud õigusrikkumiste uurimiseks ja nende eest vastutusele võtmiseks […]. § 2. 11. peatükis ette nähtud tingimustel töödeldakse reisijaandmeid ka selleks, et parandada isikukontrolli välispiiridel ja võidelda ebaseadusliku sisserände vastu.“

24. Broneeringuinfo seaduse artikkel 9 sisaldab edastatavate andmete loetelu. Need andmed vastavad I lisas loetletud andmetele.

25. Broneeringuinfo seaduse artikli 18 kohaselt „reisijaandmeid säilitatakse reisijaandmete andmebaasis kuni viis aastat alates nende sissekandmisest. Selle tähtaja möödumisel need hävitatakse“.

26. Seaduse artiklis 19 on sätestatud, et „[k]uue kuu möödumisel reisijaandmete sissekandmisest reisijaandmete andmebaasi muudetakse kõik reisijaandmed anonüümseks, varjates […] andmeväljad“.

27. Broneeringuinfo seaduse artiklis 24 on sätestatud: „§ 1. Reisijaandmeid töödeldakse reisijate eelhindamise eesmärgil enne nende graafikujärgset saabumist Belgia territooriumile, nende lahkumist sellelt territooriumilt või ümberistumist sel territooriumil, et tuvastada isikud, keda tuleb täiendavalt kontrollida. § 2. Artikli 8 § 1 punktides 1, 4 ja 5 osutatud eesmärkidel või seoses 30. novembri 1998. aasta luureseaduse artikli 8 punkti 1 alapunktides a, b, c, d, f ja g ning artikli 11 §-s 2 osutatud ohtudega põhineb reisijate eelhindamine positiivsel vastel, mis tuleneb reisijaandmete võrdlemisest: 1) andmebaasidega, mida haldavad pädevad asutused või mis on neile nende ülesannete täitmisel vahetult kättesaadavad või juurdepääsetavad, või pädevate asutuste poolt nende ülesannete täitmisel koostatud isikute nimekirjadega; 2) broneeringuinfo üksuse poolt artiklis 25 osutatud varem kindlaksmääratud hindamiskriteeriumidega. § 3. Artikli 8 § 1 punktis 3 sätestatud eesmärkide puhul põhineb reisijate eelhindamine positiivsel vastel, mis tuleneb reisijaandmete võrdlemisest § 2 punktis 1 osutatud andmebaasidega. […].“

28. Broneeringuinfo seaduse artikkel 25 kordab broneeringuinfo direktiivi artikli 6 lõike 4 sisu.

29. Broneeringuinfo seaduse 11. peatükk sisaldab sätteid, mis reguleerivad reisijaandmete töötlemist piirikontrolli parandamiseks ja ebaseadusliku sisserändega võitlemiseks. Nende sätetega võetakse Belgia õigusesse üle reisijaid käsitleva eelteabe direktiiv.

30. Broneeringuinfo seaduse artiklis 44 on ette nähtud, et broneeringuinfo üksus nimetab Service Public Fédéral Intérieuris (Belgia siseministeerium) ametisse andmekaitseametniku. Järelevalvet broneeringuinfo seaduse sätete kohaldamise üle teostab Commission de la protection de la vie privée (eraelu puutumatuse kaitse komisjon).

31. Broneeringuinfo seaduse artikliga 51 muudetakse 30. novembri 1998. aasta luureseadust, lisades sellesse artikli 16/3 järgmises sõnastuses: „§ 1. Luure- ja julgeolekuteenistused võivad oma ülesannete täitmise huvides teha põhjendatud otsuse tutvuda reisijaandmetega, millele on viidatud [broneeringuinfo seaduse] artiklis 7. § 2. Paragrahvis 1 nimetatud otsuse teeb teenistuse juht ja see edastatakse kirjalikult eespool nimetatud seaduse 7. peatükis osutatud broneeringuinfo üksusele. Otsusest ja põhjendustest teavitatakse alalist komiteed R-i [(Comité permanent R)]. Alaline komitee R keelab luure- ja julgeolekuteenistustel kogutud andmete kasutamise tingimustel, mis ei vasta seadusjärgsetele nõuetele. Otsus võib hõlmata konkreetse luureülesandega seotud andmete kogumit. Sellisel juhul edastatakse alalisele komiteele R reisijaandmetes tehtud päringute loetelu kord kuus.“

C. Põhikohtuasi, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus

32. LDH esitas Cour constitutionnelle’ile (Belgia konstitutsioonikohus) 24. juulil 2017 kaebuse, milles palus broneeringuinfo seaduse kas täielikult või osaliselt tühistada. Kaebuse põhjenduseks esitas ta kaks väidet.

33. Esimeses väites leiab LDH esimese võimalusena ja tuginedes Belgia põhiseaduse artikli 22 rikkumisele koostoimes isikuandmete kaitse üldmääruse artikliga 23, harta artiklitega 7 ja 8 ning artikli 52 lõikega 1 ja 4. novembril 1950 Roomas allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) artikliga 8, et vaidlustatud seadus ei järgi proportsionaalsuse põhimõtet selle kohaldamisala, hõlmatud andmete liikide, sellega kehtestatud andmetöötluse, selle eesmärkide ega andmete säilitamise kestuse osas. Eelkõige väidab ta, et broneeringuinfo määratlus on liiga lai ja võib kaasa tuua delikaatsete andmete paljastamise ning et selles seaduses sisalduva mõiste „reisija“ määratlus võimaldab süsteemselt ja mittesihipäraselt töödelda kõikide asjaomaste reisijate andmeid. Lisaks leiab LDH, et broneeringuinfo seaduses ei ole piisavalt selgelt kindlaks määratud eelhindamise meetodi olemust ja üksikasju, reisijaandmete andmebaase ning „ohumärkide“ kriteeriume. Lõpuks on ta seisukohal, et broneeringuinfo seadus ületab rangelt vajaliku piiri, kuna sellega taotletakse laiemaid broneeringuinfo töötlemise eesmärke kui neid, mis on lubatud broneeringuinfo direktiivis, ning et broneeringuinfo säilitamise viieaastane tähtaeg on ebaproportsionaalne. Teises väites, mis on esitatud teise võimalusena ning mis põhineb Belgia põhiseaduse artikli 22 rikkumisel koostoimes ELL artikli 3 lõike 2 ja harta artikliga 45, kritiseerib LDH broneeringuinfo seaduse 11. peatüki sätteid, millega võetakse üle reisijaid käsitleva eelteabe direktiiv.

34. Belgia Kuningriigi Conseil des ministres (ministrite nõukogu) kui menetlusse astuja Cour constitutionnelle’is (Belgia konstitutsioonikohus) vaidleb LDH kaebusele vastu, vaidlustades nii selle vastuvõetavuse kui ka selle toetuseks esitatud kahe väite põhjendatuse.

35. Cour constitutionnelle (Belgia konstitutsioonikohus) esitab omalt poolt järgmised kaalutlused.

36. Mis puudutab esimest väidet, siis ta kahtleb kõigepealt, kas I lisas esitatud broneeringuinfo määratlus on piisavalt selge ja täpne. Neist andmetest mõne kirjeldus on näitlik ja mitteammendav. Seejärel märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et selle direktiivi artikli 3 punktis 4 sisalduv mõiste „reisija“ toob kaasa iga sellise isiku broneeringuinfo kogumise, edastamise, töötlemise ja säilitamise, keda veetakse või hakatakse vedama ja kes on reisijate nimekirja kantud, olenemata sellest, kas on tõsist alust arvata, et asjaomane isik on süüteo toime pannud või on seda tegemas või on süüteo toimepanemises süüdi mõistetud. Seoses broneeringuinfo töötlemisega märgib ta, et broneeringuinfot eelhinnatakse süstemaatiliselt, mis tähendab kõigi reisijate broneeringuinfo võrdlemist andmebaaside või varem kindlaksmääratud kriteeriumidega, et leida vasteid. Cour constitutionnelle (Belgia konstitutsioonikohus) täpsustab aga, et kui kriteeriumid peavad olema konkreetsed, usaldusväärsed ja mittediskrimineerivad, siis näib talle riskiprofiilide tuvastamiseks kasutatavate varem kindlaksmääratud kriteeriumide täpsem kindlaksmääramine tehniliselt võimatu. Broneeringuinfo säilitamise tähtaja kohta, mis on sätestatud broneeringuinfo direktiivi artikli 12 lõikes 1 ja mille kohaselt võib neid andmeid säilitada viis aastat, leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et reisijaandmeid säilitatakse sõltumata sellest, kas asjaomaste reisijate eelhindamise käigus on selgunud, et nad võivad kujutada endast ohtu avalikule julgeolekule või mitte. Neil asjaoludel kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas arvestades kohtupraktikat, mis tuleneb eelkõige 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsusest Tele2 Sverige ja Watson jt ( 15 ) ning 26. juuli 2017. aasta arvamusest 1/15 (ELi-Kanada broneeringuinfo leping) ( 16 ), võib broneeringuinfo direktiiviga loodud broneeringuinfo kogumise, edastamise, töötlemise ja säilitamise süsteemi pidada rangelt vajaliku piiresse jäävaks. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekib sellega seoses ühtlasi küsimus, kas broneeringuinfo direktiiviga on vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid nagu need, mis tulenevad broneeringuinfo seaduse artikli 8 § 1 punktist 4, mis lubavad broneeringuinfo töötlemist muul kui direktiivis sätestatud eesmärgil. Viimaks küsib ta, kas broneeringuinfo üksust saab pidada „muuks riigiasutuseks“, kes broneeringuinfo direktiivi artikli 12 lõike 3 punkti b alapunkti ii kohaselt võib pärast kuuekuulise tähtaja möödumist anda loa täieliku broneeringuinfo avaldamiseks. Teise väite kohta märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et see on suunatud broneeringuinfo seaduse artikli 3 § 1, artikli 8 § 2 ja artiklite 28–31 vastu, mis reguleerivad reisijaandmete kogumist ja töötlemist ebaseadusliku sisserände vastu võitlemise ning piirikontrolli parandamise eesmärgil. Märkides, et neist sätetest esimese kohaselt hõlmab nimetatud seadus riigi territooriumile suunduvaid, sealt saabuvaid ja seal ümber istuvaid lende, täpsustab see kohus, et riigi seadusandja on lisanud selle seaduse kohaldamisalasse „ELi-sisesed“ lennud, et saada „täielikum pilt sellistest reisijatest, kes kujutavad endast võimalikku ohtu [liidusisesele] ja riiklikule julgeolekule“, tuginedes broneeringuinfo direktiivi artiklis 2 sätestatud võimalusele koostoimes selle direktiivi põhjendusega 10.

37. Neil asjaoludel otsustas Cour constitutionnelle (Belgia konstitutsioonikohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused: „1. Kas [isikuandmete kaitse üldmääruse] artiklit 23 koostoimes selle määruse artikli 2 lõike 2 punktiga d tuleb tõlgendada nii, et see on kohaldatav selliste liikmesriigi õigusnormide suhtes nagu [broneeringuinfo seadus], millega on võetud üle [broneeringuinfo direktiiv], [reisijaid käsitleva eelteabe direktiiv] ja direktiiv 2010/65? 2. Kas […] I lisa on kooskõlas [harta] artiklitega 7 ja 8 ning artikli 52 lõikega 1, pidades silmas, et seal loetletud andmed on väga ulatuslikud – eriti [broneeringuinfo direktiivi] I lisa punktis 18 osutatud andmed, mis ei piirdu [reisijaid käsitleva eelteabe direktiivi] artikli 3 lõikes 2 osutatud andmetega – ning et selle info põhjal tervikuna on võimalik teada saada delikaatseid andmeid, mistõttu see võib rikkuda „rangelt vajalikuga“ piirdumise nõuet? 3. Kas […] I lisa punktid 12 ja 18 on kooskõlas [harta] artiklitega 7 ja 8 ning artikli 52 lõikega 1, pidades silmas, et väljendeid „sealhulgas“ ja „muu hulgas“ arvesse võttes on seal osutatud andmed loetletud näitlikult, mitte ammendavalt, millega rikutakse nõuet, et eraelu puutumatuse õiguse ning isikuandmete kaitse õiguse riivet kehtestavad eeskirjad oleksid täpsed ja selged? 4. Kas [broneeringuinfo direktiivi] artikli 3 punkt 4 ja […] I lisa on kooskõlas [harta] artiklitega 7 ja 8 ning artikli 52 lõikega 1, pidades silmas, et reisijaandmete üldise kogumise, edastamise ja töötlemise süsteem, mis on nende sätetega kehtestatud, hõlmab kõiki asjaomase transpordivahendi kasutajaid, olenemata sellest, kas mõni objektiivne asjaolu annab alust arvata, et see isik võib endast kujutada ohtu avalikule julgeolekule? 5. Kas [broneeringuinfo direktiivi] artiklit 6 tuleb [harta] artiklite 7 ja 8 ning artikli 52 lõike 1 alusel tõlgendada nii, et nimetatud artikliga on vastuolus selline liikmesriigi õigusakt nagu vaidlustatud seadus, mis aktsepteerib broneeringuandmete töötlemise eesmärgina luureteenistuste pädevusvaldkonda kuuluvate tegevuste jälgimist, arvates sellise eesmärgi niiviisi terroriaktide ja raskete kuritegude ennetamise, avastamise, uurimise ja nende eest vastutusele võtmise hulka? 6. Kas [broneeringuinfo direktiivi] artikkel 6 on kooskõlas [harta] artiklitega 7 ja 8 ning artikli 52 lõikega 1, pidades silmas, et selle artikliga reguleeritavat eelhindamist, mis seisneb andmete kõrvutamises andmebaaside ja ette kindlaksmääratud kriteeriumidega, kohaldatakse süsteemselt ja üldiselt kõigi reisijaandmete suhtes, olenemata sellest, kas mõni objektiivne asjaolu annab alust arvata, et need reisijad võivad endast kujutada ohtu avalikule julgeolekule? 7. Kas [broneeringuinfo direktiivi] artikli 12 lõikes 3 kasutatud mõistet „muu pädev riigiasutus“ võib tõlgendada nii, et see hõlmab [broneeringuinfo seadusega] rajatud broneeringuinfo üksust, kes võib seega anda pärast kuue kuu pikkuse tähtaja möödumist loa broneeringuinfoga tutvumiseks ad-hoc-päringute raames? 8. Kas [broneeringuinfo direktiivi] artiklit 12 tuleb [harta] artiklite 7 ja 8 ning artikli 52 lõike 1 alusel tõlgendada nii, et nimetatud artikliga on vastuolus selline liikmesriigi õigusakt nagu vaidlustatud seadus, kus on andmete säilitamiseks ette nähtud üldine viieaastane tähtaeg, tegemata vahet, kas asjaomaste reisijate eelhindamise käigus on selgunud, et nad võivad kujutada endast avalikule julgeolekule ohtu või mitte? 9. a) Kas [reisijaid käsitleva eelteabe direktiiv] on [ELL] artikli 3 lõikega 2 ja [harta] artikliga 45 kooskõlas, pidades silmas, et selle direktiiviga kehtestatud kohustusi kohaldatakse [liidu] siselendude suhtes? b) Kas [reisijaid käsitleva eelteabe direktiivi] tuleb [ELL] artikli 3 lõike 2 ja [harta] artikli 45 alusel tõlgendada nii, et selle direktiiviga on vastuolus selline liikmesriigi õigusakt nagu vaidlustatud seadus, mis lubab ebaseadusliku sisserändega võitlemiseks ja piirikontrolli parandamiseks kasutada „riigi territooriumile suunduvate, sealt saabuvate ja seal ümber istuvate“ reisijate andmete kogumise ja töötlemise süsteemi, millega võib kaudselt kaasneda kontrolli taastamine sisepiiridel? 10. Kui Cour constitutionnelle (Belgia konstitutsioonikohus) peaks eelmistele eelotsuse küsimustele antud vastuste põhjal jõudma järeldusele, et vaidlustatud seadus, millega on muu hulgas üle võetud [broneeringuinfo direktiiv], eirab ühte või mitut nendes küsimustes viidatud õigusnormidest tulenevat kohustust, siis kas ta võib [broneeringuinfo seaduse] õiguslikud tagajärjed ajutiselt jõusse jätta, et vältida õiguslikku ebakindlust ja võimaldada seda, et varem kogutud ja säilitatud andmeid saaks veel seaduses osutatud eesmärkidel kasutada?“

38. Kirjalikud märkused Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 23 tähenduses esitasid LDH, Belgia, Tšehhi, Taani, Saksamaa, Eesti, Iiri, Hispaania, Prantsuse, Küprose, Läti, Madalmaade, Austria, Poola ja Soome valitsus ning Euroopa Parlament, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjon. Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 24 kohaselt paluti Euroopa Kohtu esitatud küsimustele kirjalikult vastata komisjonil, Euroopa Andmekaitseinspektoril ja Euroopa Liidu Põhiõiguste Ametil (FRA). Kohtuistung suuliste seisukohtade ärakuulamiseks toimus 13. juulil 2021.

III. Analüüs

A. Esimene eelotsuse küsimus

39. Esimese eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult sisuliselt seda, kas isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 2 lõike 2 punkti d tuleb tõlgendada nii, et seda määrust ja eelkõige selle artikli 23 lõiget 1, mille kohaselt võib ammendavalt loetletud põhjustel liidu või liikmesriigi õiguses seadusandliku meetmega piirata selles määruses sätestatud kohustuste ja õiguste ulatust, kohaldatakse andmete töötlemisele, mis toimub sellise liikmesriigi õigusakti nagu broneeringuinfo seadus alusel, millega võetakse liikmesriigi õigusesse üle broneeringuinfo direktiiv, reisijaid käsitleva eelteabe direktiiv ja direktiiv 2010/65.

40. Isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 2 lõikes 2 on sätestatud erandid selle määruse kohaldamisalast, mis on väga laialt määratletud ( 17 ) selle määruse artikli 2 lõikes 1 ( 18 ). Kuna erandid määruse kohaldamisest reguleerivad isikuandmete töötlemist, mis võib riivata põhivabadusi, tuleb neid erandeid tõlgendada kitsendavalt. ( 19 )

41. Isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 2 lõike 2 punkt d sisaldab nimelt välistavat sätet, mille kohaselt seda määrust ei kohaldata, kui „isikuandmeid töötlevad pädevad asutused süütegude tõkestamise, uurimise, avastamise või nende eest vastutusele võtmise ja kriminaalkaristuste täitmisele pööramise, sealhulgas avalikku julgeolekut ähvardavate ohtude eest kaitsmise ja nende ennetamise eesmärgil“. Selle välistava sätte aluseks on subjektiivsest ja objektiivsest osast koosnev topeltkriteerium. Nii ei kuulu selle määruse kohaldamisalasse isikuandmete töötlemine esiteks „pädevate asutuste“ poolt ja teiseks selles sättes loetletud eesmärkidel. Seetõttu tuleb broneeringuinfo seadusega hõlmatud isikuandmete töötlemise eri liike hinnata selle topeltkriteeriumi alusel.

42. Mis puudutab esiteks isikuandmete töötlemist, mida teostavad (lennu-, raudtee-, maismaa- ja mere)veoettevõtjad või reisikorraldajad teenuse osutamiseks või ärilistel eesmärkidel, siis kuigi sellele on asjaomases seaduses osutatud, kuulub see isikuandmete kaitse üldmääruse kohaldamisalasse, kuna täidetud ei ole selle määruse artikli 2 lõike 2 punktis d sätestatud välistava kriteeriumi ei subjektiivne ega ka objektiivne osa.

43. Mis puudutab teiseks veoettevõtjate- või reisikorraldajatepoolset broneeringuinfo edastamist broneeringuinfo üksusele, mis isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 4 punkti 2 tähenduses kujutab endast „isikuandmete töötlemist“ ( 20 ), siis on selle kuulumine selle määruse kohaldamisalasse vähem ilmne.

44. Nimelt ühest küljest ei ole see edastaja „pädev ametiasutus“ direktiivi 2016/680 artikli 3 punkti 7 tähenduses, millele tuleb tugineda analoogia alusel, kuna seda mõistet ei ole isikuandmete kaitse üldmääruses määratletud. ( 21 ) Sellist ettevõtjat nagu veoettevõtja või reisibüroo, kellel on üksnes seadusest tulenev isikuandmete edastamise kohustus ja kellele ei ole antud ülesandeks teostada avalikku võimu ( 22 ), ei saaks pidada asutuseks või üksuseks nimetatud artikli 3 punkti 7 alapunkti b tähenduses ( 23 ).

45. Teisest küljest edastavad veoettevõtjad ja reisikorraldajad broneeringuinfot selleks, et täita seadusega kehtestatud kohustust isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 2 lõike 2 punktis d loetletud eesmärkidel.

46. Selle sätte sõnastusest ilmneb minu arvates aga selgelt, et isikuandmete kaitse üldmääruse kohaldamisalast jääb välja üksnes selline isikuandmete töötlemine, mis vastab korraga selles sätestatud välistava kriteeriumi nii subjektiivsele kui ka objektiivsele osale. Broneeringuinfo seadusega veoettevõtjatele ja reisikorraldajatele pandud kohustus edastada broneeringuinfot broneeringuinfo üksusele kuulub seega selle määruse kohaldamisalasse.

47. Nende broneeringuinfo seaduse sätete puhul, millega võetakse üle broneeringuinfo direktiiv, kinnitab seda järeldust selle direktiivi artikli 21 lõige 2, milles on sätestatud, et see „ei piira direktiivi 95/46/EÜ[ ( 24 )] kohaldamist isikuandmete töötlemisele lennuettevõtjate poolt“. Minu arvates tuleb tagasi lükata Prantsuse valitsuse pakutud tõlgendus, mille kohaselt näeb see säte üksnes ette, et veoettevõtjate suhtes jäävad kehtima isikuandmete kaitse üldmääruses sätestatud kohustused seoses sellise andmete töötlemisega, mida broneeringuinfo direktiiv ette ei näe. Nimelt, arvestades selle sõnastust, on selle n‑ö mittepiiramise sätte ulatus lai ja see on kindlaks määratud üksnes töötlejale viidates, kusjuures ei ole mainitud ei isikuandmete töötlemise eesmärki ega raamistikku, milles see toimub, olgu selleks siis lennuettevõtja äritegevus või seadusjärgse kohustuse täitmine. Märgin lisaks, et samasisuline säte esineb broneeringuinfo direktiivi artikli 13 lõikes 3, mis viitab eelkõige lennuettevõtjatele isikuandmete kaitse üldmäärusest tulenevale kohustusele „võtta asjakohaseid tehnilisi ja korralduslikke meetmeid isikuandmete turvalisuse ja konfidentsiaalsuse kaitsmiseks“. See säte kuulub aga nende hulka, mis korraldavad broneeringuinfo direktiivi alusel töödeldavate isikuandmete kaitset, ja järgneb selle direktiivi artikli 13 lõikele 1, mis üldiselt allutab mis tahes selle direktiivi alusel toimuva andmete töötlemise raamotsuse 2008/977 sätetele, mida on selles lõikes mainitud. Vastupidi Prantsuse valitsuse väitele võimaldab selline normatiivne regulatsioon ühest küljest lugeda artikli 13 lõiget 3 klausliks, mis jätab isikuandmete kaitse üldmääruse kohaldamisalasse üksnes sellise broneeringuinfo direktiivis sätestatud andmete töötlemise, mida ei teosta „pädevad asutused“ direktiivi 2016/680 tähenduses, ning teisest küljest mõista viidet nimetatud määrusega kehtestatud andmete turvalisuse ja konfidentsiaalsusega seotud kohustuste täitmisele kui meeldetuletust kaitsemeetmete kohta, mis tuleb tingimata tagada veoettevõtjatepoolse broneeringuinfo edastamise puhul broneeringuinfo üksustele.

48. Käesoleva ettepaneku punktis 46 tehtud järeldust ei lükka ümber isikuandmete kaitse üldmääruse põhjendus 19 ega direktiivi 2016/680 põhjendus 11, millele muu hulgas viitavad Saksamaa, Iiri ja Prantsuse valitsus, väites, et broneeringuinfo direktiiv on lex specialis. On kindlasti tõsi, et nimetatud direktiiv kehtestab selles viidatud isikuandmete töötlemise jaoks nende andmete kaitse raamistiku, mis on isikuandmete kaitse üldmäärusest sõltumatu. Seda eriraamistikku kohaldatakse siiski ainult broneeringuinfo töötlemise suhtes, mida viivad läbi „pädevad asutused“ direktiivi 2016/680 artikli 3 punkti 7 tähenduses, mille hulka kuuluvad muu hulgas broneeringuinfo üksused, samas kui broneeringuinfo edastamine broneeringuinfo üksustele allub muu hulgas broneeringuinfo direktiivi artikli 21 lõikes 2 sätestatud n‑ö mittepiiramise sätte kohaselt üldisele raamistikule, mis on kehtestatud isikuandmete kaitse üldmäärusega.

49. Toetamaks oma väidet, et isikuandmete kaitse üldmäärust ei kohaldata veoettevõtjate- ja reisikorraldajatepoolsele broneeringuinfo edastamisele broneeringuinfo üksustele, viitavad Belgia, Iiri, Prantsuse ja Küprose valitsus 30. mai 2006. aasta kohtuotsusele parlament vs. nõukogu ja komisjon ( 25 ), milles Euroopa Kohus otsustas, et broneeringuinfo edastamine ühenduse lennuettevõtjate poolt Ameerika Ühendriikide ametiasutustele selle riigi ja Euroopa Ühenduse vahel läbiräägitava lepingu raames kujutab endast isikuandmete töötlemist direktiivi 95/46 artikli 3 lõike 2 esimese taande tähenduses ( 26 ) ega kuulu seega selle direktiivi kohaldamisalasse. Sellele järeldusele jõudmiseks võttis Euroopa Kohus arvesse edastamise eesmärki ja asjaolu, et edastamine „toimub […] avaliku võimu loodud raamistikus“, ehkki andmeid kogusid ja edastasid eraettevõtjad. ( 27 )

50. Sellega seoses piisab, kui märkida, et 6. oktoobri 2020. aasta kohtuotsuses La Quadrature du Net jt ( 28 ) leidis Euroopa Kohus sisuliselt, et kohtuotsus parlament vs. nõukogu ei ole ülekantav isikuandmete kaitse üldmääruse konteksti ( 29 ).

51. Olgu lisatud, et kohtuotsuse La Quadrature du Net ( 30 ) punktis 102 kinnitas Euroopa Kohus, kohaldades analoogia alusel kohtuotsuses Tele2 Sverige ja 2. oktoobri 2018. aasta kohtuotsuses Ministerio Fiscal ( 31 ) kasutatud põhjenduskäiku, et „[o]lgugi et nimetatud määruse artikli 2 lõike 2 punktis d on sätestatud, et seda määrust ei kohaldata, kui isikuandmeid töötlevad pädevad asutused muu hulgas süütegude tõkestamise ja avastamise eesmärgil, sealhulgas avalikku julgeolekut ähvardavate ohtude eest kaitsmiseks ja nende ennetamiseks, nähtub sama määruse artikli 23 lõike 1 punktidest d ja h siiski, et kui nimetatud eesmärkidel töötlevad isikuandmeid eraõiguslikud isikud, kuulub see töötlemine nimetatud määruse kohaldamisalasse“ ( 32 ).

52. Juba varem esitatud põhjustel olen veendunud, et järeldus, et veoettevõtjate- ja reisikorraldajatepoolne broneeringuinfo edastamine broneeringuinfo üksustele kuulub isikuandmete kaitse üldmääruse kohaldamisalasse, tuleneb juba selgelt isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 2 lõike 2 punkti d sõnastusest, mis viitab üksnes „pädevate asutuste“ poolsele isikuandmete töötlemisele, ilma et oleks vaja lisaks vaadata selle määruse artikli 23 lõikes 1 sisalduvat piiravat sätet. ( 33 ) Siiski kujutab kohtuotsuse La Quadrature du Net punktis 102 sisalduv sedastus endast Euroopa Kohtu selget seisukohta sellise järelduse kasuks.

53. Kuna broneeringuinfo edastamine veoettevõtjate ja reisikorraldajate poolt kuulub isikuandmete kaitse üldmääruse kohaldamisalasse, on selline liikmesriigi õigusakt nagu broneeringuinfo seadus, mis kohustab asjaomaseid ettevõtjaid ja reisikorraldajaid neid andmeid edastama, „seadusandlik meede“ isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõike 1 punkti d kohaselt ja peab seega vastama selles sättes ette nähtud tingimustele. ( 34 )

54. Kolmandaks, mis puudutab broneeringuinfo töötlemist broneeringuinfo üksuste ja liikmesriikide pädevate asutuste poolt, siis sõltub isikuandmete kaitse üldmääruse kohaldatavus, nagu nähtub eelnevast arutluskäigust, selle töötlemisega taotletavatest eesmärkidest.

55. Esiteks ei kuulu isikuandmete kaitse üldmääruse kohaldamisalasse broneeringuinfo töötlemine broneeringuinfo üksuse ja liikmesriigi pädevate asutuste poolt broneeringuinfo seaduse artikli 8 § 1 punktides 1–3 ja 5 ( 35 ) loetletud eesmärkidel, kuna – nagu näib käesoleval juhul – need eesmärgid on hõlmatud isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 2 lõike 2 punktis d sätestatud välistava sättega. Nende isikute andmekaitse, keda see töötlemine puudutab, on reguleeritud riigisiseses õiguses, ilma et see piiraks direktiivi 2016/680 ( 36 ) ja selle kohaldamisalas broneeringuinfo direktiivi kohaldamist.

56. Sama kehtib teiseks broneeringuinfo töötlemise suhtes, mida teevad broneeringuinfo üksused ning julgeoleku- ja luureteenistused seoses luureseaduse sätetes nimetatud tegevuste jälgimisega, mis on loetletud broneeringuinfo seaduse artikli 8 § 1 punktis 4, kui see täidab isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 2 lõike 2 punktis d sätestatud eesmärke, mida peab hindama eelotsusetaotluse esitanud kohus.

57. Belgia valitsus väidab, et broneeringuinfo seaduse artikli 8 § 1 punkti 4 alusel teostatud isikuandmete töötlemine on igal juhul hõlmatud isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 2 lõike 2 punktis a ja direktiivi 2016/680 artikli 2 lõike 3 punktis a ette nähtud välistava sättega, kuna julgeoleku- ja luureteenistuste tegevus ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse.

58. Rõhutades seejuures, et Euroopa Kohtul ei ole palutud neid sätteid tõlgendada, märgin kõigepealt, et Euroopa Kohus on juba kinnitanud, et riigisisesed õigusnormid, millega kehtestatakse eraettevõtjatele töötlemiskohustus, kuuluvad isikuandmete kaitset käsitlevate liidu õigusnormide kohaldamisalasse, isegi kui nende eesmärk on riigi julgeoleku kaitse. ( 37 ) Sellest järeldub, et broneeringuinfo edastamine, milleks veoettevõtjad ja reisikorraldajad on kohustatud broneeringuinfo seaduse alusel, kuulub põhimõtteliselt isikuandmete kaitse üldmääruse kohaldamisalasse isegi siis, kui see toimub selle seaduse artikli 8 § 1 punkti 4 kohaselt.

59. Seejärel märgin, et kuigi isikuandmete kaitse üldmääruse põhjenduses 16 on sätestatud, et seda ei kohaldata „riigi julgeolekut puudutava tegevuse“ suhtes, ja direktiivi 2016/680 põhjenduses 14 on täpsustatud, et „[selle] direktiivi kohaldamisalasse kuuluva tegevusena [ei tohiks] käsitada riikliku julgeolekuga seotud tegevust, riikliku julgeoleku küsimustega tegelevate asutuste või üksuste tegevust“, siis kriteeriumid, mille alusel liikmesriigi asutuse, teenistuse või ameti poolt teostatav isikuandmete töötlemine kuulub ühe või teise liidu õigusakti kohaldamisalasse, millega korraldatakse andmesubjektide kaitset seoses sellise töötlemisega, või jääb liidu õiguse kohaldamisalast välja, vastavad loogikale, mis on seotud nii sellele asutusele, teenistusele või ametile pandud ülesannete kui ka asjaomase isikuandmete töötlemise eesmärkidega. Nimelt on Euroopa Kohus otsustanud, et isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 2 lõike 2 punkti a koostoimes selle määruse põhjendusega 16 „tuleb käsitada nii, et selle ainus eesmärk on välistada selle määruse kohaldamisalast isikuandmete töötlemine, mida riigiasutused teevad tegevuse raames, mille eesmärk on säilitada riigi julgeolek, või tegevuse raames, mis võidakse liigitada samasse kategooriasse, mistõttu ainuüksi asjaolust, et tegevus on omane riigile või avaliku sektori asutusele, ei piisa selleks, et see erand oleks sellisele tegevusele automaatselt kohaldatav“. ( 38 ) Euroopa Kohus on ka täpsustanud, et „[i]sikuandmete kaitse üldmääruse artikli 2 lõike 2 punktis a viidatud tegevus, mille eesmärk on kaitsta riigi julgeolekut, hõlmab […] tegevust, mille sisuks on kaitsta riigi põhifunktsioone ja ühiskonna põhihuvisid“. ( 39 ) Sellest tuleneb, et kui liikmesriik annaks oma julgeoleku- ja luureteenistustele ülesandeid direktiivi 2016/680 artikli 3 punkti 7 alapunktis a loetletud valdkondades, kuuluks nende teenistuste poolt nende ülesannete täitmiseks toimuv isikuandmete töötlemine selle direktiivi ja asjakohasel juhul ka broneeringuinfo direktiivi kohaldamisalasse. Üldisemalt märgin, et Euroopa Kohus on seoses ELL artikli 4 lõike 2 tõlgendamisega, millele tugineb muu hulgas ka Belgia valitsus, korduvalt otsustanud, et üksnes asjaolu, et liikmesriigi meede on võetud riigi julgeoleku kaitsmise eesmärgil, ei saa tingida seda, et liidu õigus ei ole kohaldatav, ning vabastada liikmesriike vajadusest seda õigust järgida ( 40 ), näidates seega, et ta ei soovi jätta liikmesriikide riigi julgeoleku kaitsmisega seotud tegevust automaatselt ja tervikuna välja liidu õiguse kohaldamisalast.

60. Kolmandaks, nagu arvavad kõik märkusi esitanud huvitatud isikud, välja arvatud Prantsuse valitsus, tuleb asuda seisukohale, et broneeringuinfo töötlemine Belgia pädevate asutuste poolt broneeringuinfo seaduse artikli 8 §-s 2 sätestatud eesmärkidel ehk „et parandada isikukontrolli välispiiridel ja võidelda ebaseadusliku sisserände vastu“ ( 41 ), ei ole hõlmatud isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 2 lõike 2 punktis d ette nähtud välistava sättega ega ühegi teise selles artiklis sätestatud erandiga ning kuulub seega selle määruse kohaldamisalasse. Vastupidi Prantsuse valitsuse väitele ei saa kõnealune töötlemine olla reguleeritud broneeringuinfo direktiiviga, mille artikli 1 lõikes 2 on sätestatud, et „[k]äesoleva direktiivi kohaselt kogutud broneeringuinfot võib töödelda üksnes terroriaktide ja raskete kuritegude ennetamise, avastamise, uurimise ja nende eest vastutusele võtmise eesmärgil“, ega põhimõtteliselt direktiiviga 2016/680, mida selle artikli 1 lõike 1 kohaselt kohaldatakse üksnes isikuandmete töötlemisele pädevate asutuste poolt „süütegude tõkestamiseks, uurimiseks, avastamiseks, nende eest vastutusele võtmiseks või kriminaalkaristuste täitmisele pööramiseks, sealhulgas avalikku julgeolekut ähvardavate ohtude eest kaitsmiseks ja nende ennetamiseks“. Nagu nähtub eelotsusetaotlusest, on broneeringuinfo seaduse artikli 8 § 2 ja selle seaduse 11. peatüki, mis sisaldavad sätteid, mis reguleerivad broneeringuinfo töötlemist isikukontrolli parandamiseks välispiiridel ja ebaseadusliku sisserände vastu võitlemiseks ning mis näevad sellel eesmärgil ette nende andmete edastamise broneeringuinfo üksustelt eelkõige piirikontrolli eest vastutavatele politseiasutustele, eesmärk võtta Belgia õigusesse üle reisijaid käsitleva eelteabe direktiiv ja direktiiv 2010/65. Neis kahes direktiivis nõutakse aga, et pädevad asutused järgiksid nende poolt ette nähtud isikuandmete töötlemise puhul direktiivi 95/46 sätteid. ( 42 ) Vastupidi sellele, mida väidab Prantsuse valitsus, tuleb viidet selle direktiivi kaitsenormidele mõista nii, et see hõlmab mis tahes isikuandmete töötlemist reisijaid käsitleva eelteabe direktiivi ja direktiivi 2010/65 alusel. Asjaolu, et reisijaid käsitleva eelteabe direktiiv võeti vastu enne raamotsuse 2008/977 jõustumist, ei ole sealjuures oluline, kuna nii see raamotsus kui ka selle asendanud direktiiv 2016/680 puudutavad üksnes reisijaid käsitleva eelteabe direktiivi artikli 3 lõikes 1 viidatud isikuandmete töötlemist, mida pädevad asutused teevad õiguskaitse eesmärkidel. ( 43 )

61. Kõigi eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele eelotsuse küsimusele, et isikuandmete kaitse üldmääruse artiklit 23 koostoimes selle määruse artikli 2 lõike 2 punktiga d tuleb tõlgendada nii, et: – seda kohaldatakse sellise liikmesriigi õigusakti suhtes, millega võetakse üle broneeringuinfo direktiiv, niivõrd, kui see õigusakt reguleerib broneeringuinfo töötlemist veoettevõtjate ja muude ettevõtjate poolt, sealhulgas broneeringuinfo edastamist broneeringuinfo üksustele, nagu on sätestatud kõnealuse direktiivi artiklis 8; – seda ei kohaldata sellise liikmesriigi õigusakti suhtes, millega võetakse üle broneeringuinfo direktiiv, niivõrd, kui see reguleerib selle direktiivi artikli 1 lõikes 2 nimetatud eesmärkidel tehtud isikuandmete töötlemist liikmesriigi pädevate asutuste poolt, sealhulgas broneeringuinfo üksuste poolt ning asjakohasel juhul selle liikmesriigi julgeoleku- ja luureteenistuste poolt; – seda kohaldatakse sellise liikmesriigi õigusakti suhtes, millega võetakse üle reisijaid käsitleva eelteabe direktiiv ja direktiiv 2010/65, et parandada isikukontrolli välispiiridel ning võidelda ebaseadusliku sisserände vastu.

B. Teine, kolmas, neljas, kuues ja kaheksas eelotsuse küsimus

62. Teise, kolmanda, neljanda ja kuuenda eelotsuse küsimusega küsib Cour Constitutionnelle (Belgia konstitutsioonikohus) Euroopa Kohtult broneeringuinfo direktiivi kehtivuse kohta, arvestades harta artikleid 7 ja 8 ning artikli 52 lõiget 1. Kaheksanda eelotsuse küsimuse eesmärk, ehkki see on sõnastatud tõlgendamisküsimusena, on sisuliselt samuti saada Euroopa Kohtult otsus selle direktiivi kehtivuse kohta.

63. Need küsimused puudutavad broneeringuinfo direktiiviga loodud broneeringuinfo töötlemise süsteemi erinevaid elemente ja nendes palutakse iga elemendi puhul hinnata, kas on täidetud tingimused, mille täitmise korral oleksid harta artiklites 7 ja 8 sätestatud põhiõiguste teostamisele seatud piirangud õiguspärased. Nõnda käsitlevad teine ja kolmas eelotsuse küsimus I lisas sisalduvat broneeringuinfo kataloogi, neljas küsimus broneeringuinfo direktiivi artikli 3 punktis 4 sätestatud mõiste „reisija“ määratlust, kuues küsimus broneeringuinfo kasutamist eelhindamiseks selle direktiivi artikli 6 alusel ja kaheksas küsimus broneeringuinfo säilitamise tähtaega, mis on ette nähtud selle direktiivi artikli 12 lõikes 1.

1. Harta artiklites 7 ja 8 sätestatud põhiõigused

64. Harta artikkel 7 tagab igaühele õiguse sellele, et austataks tema era- ja perekonnaelu, kodu ning edastatavate sõnumite saladust. Harta artikli 8 lõige 1 aga annab sõnaselgelt igaühele õiguse tema isikuandmete kaitsele. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on need õigused, mis laienevad kogu teabele tuvastatud või tuvastatava füüsilise isiku kohta, tihedalt seotud, kuna füüsilise isiku isikuandmetele juurdepääs nende säilitamiseks või kasutamiseks mõjutab selle isiku põhiõigust eraelu puutumatusele. ( 44 )

65. Samas ei ole harta artiklites 7 ja 8 tunnustatud õigused siiski absoluutsed eelisõigused, vaid neid tuleb arvesse võtta kooskõlas nende ülesandega ühiskonnas. ( 45 ) Nii lubab harta artikli 8 lõige 2 isikuandmete töötlemist, kui on täidetud teatud tingimused. Selles sättes on ette nähtud, et isikuandmeid tuleb töödelda „asjakohaselt ning kindlaksmääratud eesmärkidel ja asjaomase isiku nõusolekul või muul seaduses ettenähtud õiguslikul alusel“.

66. Isikuandmete kaitse õiguse ja eraelu puutumatuse õiguse mis tahes piiramine peab lisaks sellele vastama harta artikli 52 lõike 1 nõuetele. Seega peab selline piirang olema ette nähtud seadusega, arvestama nimetatud õiguste olemust ning proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt olema vajalik ja vastama tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või vajadusele kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.

67. Asjaomaste õiguste piirangu hindamisel tuleb arvesse võtta ka harta artiklites 3, 4, 6 ja 7 tunnustatud õiguste olulisust ning seda, milline tähtsus on teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitsele kaasa aitavatel eesmärkidel kaitsta riigi julgeolekut ja võidelda raskete kuritegude vastu. ( 46 ) Sellega seoses väärib märkimist, et harta artikliga 6 on tunnustatud igaühe õigust mitte ainult vabadusele, vaid ka turvalisusele. ( 47 )

68. Lisaks on harta artikli 52 lõike 3 eesmärk tagada vajalik kooskõla hartas sisalduvate õiguste ja nendele vastavate õiguste vahel, mis on tagatud EIÕKga, mida tuleb minimaalse kaitsetasemena arvesse võtta. ( 48 ) Õigus era- ja perekonnaelu puutumatusele, mida on tunnustatud harta artikliga 7, vastab EIÕK artiklis 8 tagatud õigusele ning seetõttu on selle õiguse tähendus ja ulatus samad. ( 49 ) Euroopa Inimõiguste Kohtu (edaspidi „EIK“) kohtupraktikast tuleneb, et selle artikliga tagatud õiguste riive on selle artikli lõike 2 kohaselt õigustatud ainult juhul, kui see on seaduses ette nähtud, seotud ühe või mitme selles lõikes loetletud legitiimse eesmärgiga ning selle eesmärgi või nende eesmärkide saavutamiseks demokraatlikus ühiskonnas vajalik. ( 50 ) Samuti peab meede olema kooskõlas õigusriigi põhimõttega, mis on sõnaselgelt nimetatud EIK preambulis, ning olema vastavuses artikli 8 eesmärgiga. ( 51 )

69. Cour constitutionnelle’i (Belgia konstitutsioonikohus) esitatud kehtivuse hindamist puudutavaid küsimusi tuleb analüüsida just nendest põhimõtetest lähtudes.

2. Harta artiklites 7 ja 8 sätestatud põhiõiguste riive

70. Euroopa Kohus on juba otsustanud, et sätted, mis kohustavad edastama või lubavad edastada kolmandale isikule, näiteks ametiasutusele, füüsiliste isikute isikuandmeid, tuleb juhul, kui füüsilised isikud ei ole selleks nõusolekut andnud, ja olenemata kõnealuste andmete hilisemast kasutamisest, kvalifitseerida eraelu riiveks ja seetõttu harta artikliga 7 tagatud õiguse piiramiseks, välja arvatud nende võimaliku põhjendatuse korral. ( 52 ) Sama kehtib isegi juhul, kui ei esine asjaolusid, mis võimaldaksid kvalifitseerida sellise riive „raskeks“, ning ilma et tähtsust omaks see, kas asjasse puutuvad eraelulised andmed on delikaatsed või mitte või kas puudutatud isikud on selle riive tõttu pidanud taluma mingeid ebamugavusi või mitte. ( 53 ) Avaliku võimu juurdepääs nendele andmetele riivab ka harta artikliga 8 tagatud põhiõigust isikuandmete kaitsele, kuna selle näol on tegemist isikuandmete töötlemisega. ( 54 ) Ka isiku eraeluga seotud andmete säilitamine teatud aja jooksul kujutab endast harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õiguste riivet. ( 55 )

71. Euroopa Kohus on samuti juba otsustanud, et I lisas loetletud broneeringuinfo sisaldab teavet identifitseeritud füüsiliste isikute, st asjaomaste lennureisijate kohta, ning seega riivavad nende andmete võimalikud erinevad töötlemisviisid harta artikliga 7 tagatud põhiõigust eraelu puutumatusele. Selline isikuandmete töötlemine kuulub ka harta artikli 8 kohaldamisalasse ja peab seega tingimata vastama selles artiklis sätestatud isikuandmete kaitse nõuetele. ( 56 )

72. Seega kujutab broneeringuinfo direktiiviga lubatud broneeringuinfo töötlemine ja eelkõige – mis on asjakohane käesoleva kohtuasja puhul – nende andmete edastamine lennuettevõtjate poolt broneeringuinfo üksustele, nende kasutamine asjaomaste üksuste poolt, nende hilisem edastamine pädevatele liikmesriigi asutustele selle direktiivi artikli 7 tähenduses ning nende säilitamine endast harta artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõiguste riivet.

73. Mis puudutab nende riivete raskust, siis tuleb esiteks märkida, et broneeringuinfo direktiiv näeb ette, et broneeringuinfo üksustele edastatakse süstemaatiliselt ja pidevalt broneeringuinfot iga selle direktiivi artikli 3 punktis 4 määratletud lennureisija kohta, kes kasutab selle direktiivi artikli 3 punkti 2 kohast „ELi-välist“ lendu. Selline edastamine tähendab broneeringuinfo üksustele üldise juurdepääsu andmist kogu edastatud broneeringuinfole. ( 57 ) Vastupidi sellele, mida väidavad käesolevas menetluses teatavad liikmesriigid, ei lükka seda järeldust ümber asjaolu, et kuna neid andmeid töödeldakse automatiseeritult, on broneeringuinfo üksustel konkreetne juurdepääs üksnes andmetele, mille analüüs on andnud positiivse tulemuse. Ühelt poolt ei ole see asjaolu siiani takistanud Euroopa Kohut kinnitamast, et sarnaste n‑ö plokkidena kogutud või säilitatud isikuandmete automatiseeritud töötlemise süsteemide puhul on asjaomastel ametiasutustel olnud nendele andmetele üldine juurdepääs. Teiselt poolt tähendab juba üksnes ametiasutustele isikuandmete kättesaadavaks tegemine nendepoolseks töötlemiseks ja säilitamiseks a priori üldise ja täieliku juurdepääsu andmist sellistele andmetele ning riivab põhiõigust eraelu puutumatusele ja isikuandmete kaitsele.

74. Teiseks võivad liikmesriigid broneeringuinfo direktiivi artikli 2 lõike 1 kohaselt otsustada kohaldada seda direktiivi ka „ELi-siseste“ lendude suhtes direktiivi artikli 3 punkti 3 tähenduses. Märgin sellega seoses ühelt poolt, et broneeringuinfo direktiiv ei piirdu sellega, et näeb liikmesriikidele ette võimaluse laiendada selle kohaldamist ELi-sisestele lendudele, vaid selles on ka kindlaks määratud nii formaalsed kui ka materiaalsed tingimused, mis reguleerivad selle õiguse kasutamist, ( 58 ) ning täpsustatud, et kui seda kasutatakse üksnes teatavate ELi-siseste lendude puhul, tuleb nende lendude valimisel arvesse võtta kõnealuse direktiivi eesmärke ( 59 ). Teiselt poolt on broneeringuinfo direktiivis sätestatud selle võimaluse kasutamise tagajärjed, nähes artikli 2 lõikes 2 ette, et kui liikmesriik otsustab kohaldada seda direktiivi ELi-siseste lendude suhtes, kohaldatakse selle direktiivi kõiki sätteid „ELi-siseste lendude suhtes nii, nagu need oleksid ELi-välised lennud, ning ELi-siseste lendude broneeringuinfo suhtes nii, nagu see oleks ELi-väliste lendude broneeringuinfo“.

75. Neil asjaoludel olen arvamusel – vastupidi teatavate käesolevas menetluses seisukohti esitanud valitsuste väitele –, et vaatamata sellele, et broneeringuinfo direktiivi kohaldamine ELi-sisestele lendudele sõltub liikmesriikide otsusest, on nende lendudega seotud broneeringuinfo edastamisest, töötlemisest ja säilitamisest tuleneva eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse õiguse riive õiguslik alus sellise valiku tegemise korral broneeringuinfo direktiiv.

76. Peale Taani Kuningriigi, kelle suhtes seda direktiivi ei kohaldata ( 60 ), kohaldavad direktiiviga kehtestatud korda „EL-siseste“ lendude suhtes peaaegu kõik liikmesriigid ( 61 ). Sellest tuleneb, et seda korda kohaldatakse kõikidele liitu saabuvatele ja sealt väljuvatele lendudele ning peaaegu kõikidele liidusisestele lendudele.

77. Kolmandaks, mis puudutab edastatavat broneeringuinfot, siis on I lisas loetletud 19 rubriiki, mis hõlmavad isikuandmeid ( 62 ), lennu üksikasju ( 63 ) ning muid lennutranspordilepingu raames kogutavaid andmeid, nagu telefoninumber, e-posti aadress, makseviisid, reisibüroo või reisiagendi andmed, pagasiandmed ja üldised märkused ( 64 ). Ent nagu Euroopa Kohus on märkinud arvamuse 1/15 punktis 128, võttes seisukohta broneeringuinfo edastamist ja töötlemist käsitleva Kanada ja Euroopa Liidu vahelise lepingu projekti (edaspidi „Kanada ja ELi vahelise broneeringuinfo lepingu projekt“) lisas toodud rubriikide kohta, mis on sõnastatud suures osas samamoodi nagu I lisas, et „isegi kui teatud broneeringuinfo eraldi võetuna ei näi andvat olulist teavet asjaomaste isikute eraelu kohta, on selle info põhjal tervikuna siiski võimalik teada saada muu hulgas täielik reisiteekond, reisiharjumused, kahe või enama isiku vahelised suhted ning teave lennureisijate rahalise olukorra, toitumisharjumuste või tervisliku seisundi kohta ning neist võib isegi ilmneda reisijate delikaatseid andmeid“.

78. Neljandaks on broneeringuinfo direktiivi artikli 6 kohaselt ette nähtud, et broneeringuinfo üksused analüüsivad lennuettevõtjate edastatud andmeid automatiseeritult ja süstemaatiliselt, s.o sõltumata sellest, kas on mingeid viiteid sellele, et asjaomased isikud võivad olla seotud terroriaktide või raskete kuritegudega. Täpsemalt võib selle direktiivi artikli 6 lõike 2 punktis a sätestatud reisijate eelhindamise raames ja kooskõlas selle artikli lõikega 3 võrrelda neid andmeid „asjasse puutuvate“ andmebaasidega (artikli 6 lõike 3 punkt a) ja töödelda neid varem kindlaksmääratud kriteeriumide alusel (artikli 6 lõike 3 punkt b). Esimest liiki töötlus võib aga anda täiendavat teavet andmesubjektide eraelu kohta ( 65 ) ja sõltuvalt võrdlemiseks kasutatavatest andmebaasidest isegi võimaldada nende isikute täpse profiili koostamist. Neid asjaolusid arvestades ei kajasta mitme valitsuse vastuväide, et broneeringuinfo direktiiv võimaldab juurdepääsu ainult suhteliselt piiratud hulgale isikuandmetele, adekvaatselt selle direktiivi sekkumise võimalikku ulatust harta artiklitega 7 ja 8 kaitstud põhiõigustesse, arvestades, kui paljudele andmetele see juurdepääsu võib anda. Mis puudutab teist liiki andmetöötlust, mis on sätestatud broneeringuinfo direktiivi artikli 6 lõike 3 punktis b, siis tuletan meelde, et Euroopa Kohus rõhutas arvamuse 1/15 punktides 169 ja 172, et igasuguse varem kindlaksmääratud kriteeriumidel põhineva analüüsiga kaasneb paratamatult teatav veamäär ja eelkõige teatav arv „valepositiivseid“ tulemusi. Komisjoni 2020. aasta aruandele lisatud komisjoni talituste töödokumendis ( 66 ) (edaspidi „2020. aasta töödokument“) esitatud arvandmete kohaselt on nende positiivsete vastete arv, mis broneeringuinfo direktiivi artikli 6 lõikes 5 sätestatud üksikjuhtumi läbivaatamise järel on osutunud ekslikuks, üsna märkimisväärne ning ulatus 2018. ja 2019. aasta jooksul vähemalt viie isikuni kuuest tuvastatud isikust. ( 67 )

79. Viiendaks, vastavalt broneeringuinfo direktiivi artikli 12 lõikele 1 säilitatakse broneeringuinfot andmebaasis viis aastat pärast seda, kui see on edastatud selle liikmesriigi broneeringuinfo üksusele, kelle territooriumile lend saabub või kelle territooriumilt lend väljub. Seega võimaldab broneeringuinfo direktiiv omada teavet lennureisijate eraelu kohta eriti pika aja vältel. ( 68 ) Lisaks, kuna broneeringuinfo edastamine puudutab peaaegu kõiki liidust väljuvaid ja sinna saabuvaid ning liidusiseseid lende ning kuna lennukist on saanud pigem tavapärane transpordivahend, siis võib märkimisväärse osa lennureisijate isikuandmeid säilitada sisuliselt pidevalt üksnes seetõttu, et nad sõidavad lennukiga vähemalt kaks korda iga viie aasta järel.

80. Viimaks ja üldisemalt on broneeringuinfo direktiiviga ette nähtud meetmed, mille eesmärk tervikuna on luua liidu tasandil jälgimissüsteem, mis on „mittesihipärane“, st mitte üht või mitut konkreetset isikut puudutava kahtluse korral käivituv, „massiline“, kuivõrd seda teostatakse paljude isikute isikuandmete suhtes ( 69 ), hõlmates sama isikute rühma tervikuna ( 70 ), ning „ennetav“, kuna selle eesmärk ei ole ainult teadaolevate ohtude uurimine, vaid ka varem tundmatute ohtude leidmine või tuvastamine ( 71 ). Niisugused meetmed põhjustavad juba oma olemuselt harta artiklitega 7 ja 8 kaitstud põhiõiguste raskeid riiveid ( 72 ), mis on seotud eelkõige nende ennetavate ja prognoosivate eesmärkidega, milleks on vaja kontrollida suure osa elanikkonna isikuandmeid, kusjuures eesmärk on n‑ö tuvastada isikud, keda pädevad asutused peaksid selle kontrolli tulemuste põhjal põhjalikumalt analüüsima ( 73 ). Lisaks sellele on teatud raskete kuritegude ennetamise eesmärgil üha laialdasemalt kasutataval suure hulga eri liiki n‑ö massiliselt kogutud isikuandmete töötlemisel ning nende omavahelisel seostamisel ja kombineeritud töötlemisel n‑ö kumulatiivne mõju, mis suurendab eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse põhiõiguste piirangute raskust ning võib soodustada järkjärgulist üleminekut nn järelevalveühiskonnale. ( 74 )

81. Kõigi eelnevate kaalutluste põhjal leian, et harta artiklitega 7 ja 8 kaitstud põhiõiguste riivet, mis tuleneb broneeringuinfo direktiivist, tuleb vähemalt pidada „raskeks“.

82. On tõsi, nagu väidab eelkõige komisjon, et kõik tagatised ja kaitsemeetmed, mis on ette nähtud broneeringuinfo direktiiviga eelkõige broneeringuinfo väärkasutuse vältimiseks, vähendavad tõenäoliselt sellise riive intensiivsust või raskust. Sellegipoolest on igal süsteemil, mis näeb ette juurdepääsu isikuandmetele ja nende töötlemise riigiasutuste poolt, asjaomaste põhiõiguste kaitse seisukohalt teatav raskusaste, mis tuleneb selle objektiivsetest omadustest. See raskusaste tuleb minu arvates välja selgitada enne seda, kui nende sekkumiste proportsionaalsuse hindamise raames hakatakse analüüsima, kas selles süsteemis kehtestatud kaitsemeetmed on piisavad ja sobivad. Nii ongi Euroopa Kohus minu arvates siiani teinud.

83. Selleks, et broneeringuinfo direktiiviga ette nähtud sekkumine eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse põhiõigustesse oleks kooskõlas hartaga, peab see vastama käesoleva ettepaneku punktides 65 ja 66 nimetatud tingimustele, mida analüüsitakse allpool nende aspektide piires, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus on Euroopa Kohtu tähelepanu juhtinud.

3. Broneeringuinfo direktiivist tuleneva riive põhjendatus

84. Kuivõrd kolmas eelotsuse küsimus puudutab harta artikli 52 lõike 1 esimeses lauses nimetatud tingimuse täitmist, mille kohaselt tohib põhiõiguse teostamist piirata „ainult seadusega“, siis teise, neljanda, kuuenda ja kaheksanda eelotsuse küsimusega küsitakse Euroopa Kohtult eelkõige, kas järgitud on selle sätte teises lauses nimetatud proportsionaalsuse põhimõtet.

a) Selle tingimuse täidetus, mille kohaselt hartas sätestatud põhiõiguse teostamist tohib piirata ainult seadusega

85. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ( 75 ), mille puhul on eeskuju võetud EIK praktikast ( 76 ), ei puuduta nõue, mille kohaselt peab põhiõiguste teostamise igasugune piiramine olema „sätestatud seaduses“, üksnes sekkumise tulenemist „seadusest“ – milles käesolevas kohtuasjas ei ole kahtlust –, vaid tähendab ka, et õiguslik alus, mis võimaldab nendesse õigustesse sekkuda, peab ise selgelt ja täpselt kindlaks määrama selle sekkumise ulatuse. Selle teise aspekti, mida hõlmab väljend „seaduses ettenähtud“ nii harta artikli 52 lõike 1, artikli 8 lõike 2 kui ka EIÕK artikli 8 tähenduses ning mis on seotud „seaduse tasandiga“ ning seega asjaomase meetme kättesaadavuse ja ettenähtavusega ( 77 ), eesmärk ei ole mitte ainult tagada seaduslikkuse põhimõtte järgimine ja piisav kaitse omavoli eest ( 78 ), vaid ka õiguskindluse nõude täitmine. Seda nõuet on kinnitatud ka konventsiooni nr 108 ( 79 ) nõuandekomitee 19. augusti 2016. aasta arvamuses, mis käsitleb reisijaandmete töötlemise mõju andmekaitse valdkonnas (edaspidi „19. augusti 2016. aasta arvamus“) ( 80 ).

86. Broneeringuinfo direktiivi vastu võttes on liidu seadusandja ise piiranud harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õigusi. Seega ei saa direktiivi poolt lubatud sekkumist nendesse õigustesse pidada liikmesriikide valikust tulenevaks ( 81 ), hoolimata kaalutlusõigusest, mis neil oli direktiivi liikmesriigi õigusesse ülevõtmise ajal, vaid selle õiguslik alus on broneeringuinfo direktiiv ise. Neil asjaoludel pidi liidu seadusandja selleks, et järgida käesoleva kohtuotsuse punktis 85 viidatud kohtupraktikat ning eelkõige hartas ja EIÕKs sisalduvaid põhiõiguste kaitse „kõrgeid standardeid“, millele on osutatud broneeringuinfo direktiivi põhjenduses 15, sätestama selged ja täpsed eeskirjad, milles määratakse kindlaks nii neid riiveid põhjustavate meetmete ulatus kui ka kohaldamine.

87. Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib kolmanda eelotsuse küsimusega konkreetselt teada, kas I lisa punktid 12 ja 18 täidavad seda kohustust, tuleb teise, neljanda ja kuuenda eelotsuse küsimuse analüüsimisel, mille puhul see kohus kahtleb, kas broneeringuinfo direktiivist tulenevad sekkumised harta artiklites 7 ja 8 sätestatud põhiõigusse on vajalikud, võtta seisukoht ka küsimuses, kas kõnealused broneeringuinfo direktiivi sätted on piisavalt selged ja täpsed.

88. Olgugi et see analüüs puudutab – nagu märkisin käesoleva ettepaneku punktis 85 – riive õiguspärasust harta artikli 52 lõike 1 esimese lause tähenduses, analüüsin seda nimetatud lõike teises lauses viidatud proportsionaalsuse kontrolli raames vastavalt lähenemisele, mida nii Euroopa Kohus kui ka EIK on järginud isikuandmete töötlemisega seotud meetmeid käsitlevates kohtuasjades ( 82 ).

b) Harta artiklites 7 ja 8 sätestatud õiguste olemuse arvestamine

89. Harta artikli 52 lõike 1 esimese lause kohaselt peab põhiõiguste teostamise mis tahes piirangul olema mitte ainult piisavalt täpne õiguslik alus, vaid see peab ka arvestama nende õiguste olemust.

90. Nagu selgitasin käesoleva ettepaneku punktis 66, on see nõue, mis on lisatud eri liikmesriikide põhiseadustesse ( 83 ) ja mida EIÕK sõnaselgelt küll ei tunnusta, kuid mis on siiski EIK praktikas kindlalt juurdunud ( 84 ), sätestatud harta artikli 52 lõikes 1 ( 85 ). Euroopa Kohus on selle nõude olemasolu tunnistanud juba ammu enne selle kodifitseerimist ( 86 ) ja seda on ka pärast Lissaboni lepingu jõustumist liidu kohtute praktikas pidevalt kinnitatud.

91. Nimelt nähtub 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsusest Schrems ( 87 ), et kui liidu akt ei arvesta põhiõiguse olemust, toob see automaatselt kaasa selle akti tühisuse või kehtetuse, ilma et oleks vaja kaaluda asjaomaseid huve. Euroopa Kohus tunnistab seega, et igal põhiõigusel on oma tuum, mis tagab igaühele vabadussfääri, millesse riigiasutused ei saa sekkuda ja mida ei saa piirata ( 88 ), vastasel juhul seataks kahtluse alla demokraatia, õigusriigi ja inimväärikuse austamise põhimõtted, mis on põhiõiguste kaitse aluseks. Lisaks sellele nähtub nii harta artikli 52 lõike 1 sõnastusest kui ka Euroopa Kohtu praktikast ja eelkõige kohtuotsusest Schrems I, et seda, kas on sekkutud asjaomase põhiõiguse olemusse, tuleb hinnata enne vaidlustatud meetme proportsionaalsuse hindamist ja sellest sõltumatult. Teisisõnu on tegemist kontrolliga, millel on oma autonoomia.

92. Samas on äärmiselt keeruline määrata kindlaks, mida kujutab endast põhiõiguse, mille teostamist võib piirata, „olemus“, millesse seega sekkuda ei tohi. Kuigi seda mõistet peaks selle funktsiooni täitmiseks olema võimalik määratleda absoluutselt, võttes arvesse kõnealuse põhiõiguse olulisi tunnuseid, subjektiivseid ja objektiivseid huve, mida see õigus püüab kaitsta, ning üldisemalt selle funktsiooni demokraatlikus ühiskonnas, mis põhineb inimväärikuse austamisel ( 89 ), siis tegelikkuses on selline toiming peaaegu võimatu, vähemalt ilma, et arvestataks kriteeriume, mida tavaliselt kasutatakse kõnealuse õiguse riive proportsionaalsuse hindamisel, nagu selle riive raskus, ulatus või ajaline mõõde, ja seega ilma, et võetaks arvesse iga juhtumi eripära.

93. Mis puudutab eelkõige põhiõigust eraelu puutumatusele, siis tuleb arvesse võtta nii seda, kui oluline on iga inimese vaimsele ja füüsilisele tervisele, tema heaolule, autonoomiale, isiklikule eneseteostusele ning võimele luua ja edendada sotsiaalseid suhteid asjaolu, et inimesel on privaatsfäär, kus ta saab arendada oma sisemist mina, kui ka rolli, mis sellel õigusel on teiste õiguste ja vabaduste, nagu eelkõige mõtte-, südametunnistuse-, usu-, sõna- ja teabevabaduse säilitamises, mille täielik teostamine eeldab intiimsfääri tunnustamist. Üldisemalt tuleb arvesse võtta eraelu puutumatuse õiguse funktsiooni demokraatlikus ühiskonnas. ( 90 ) Näib, et Euroopa Kohus võtab selle õiguse olemuse kahjustamise hindamisel arvesse nii sekkumise intensiivsust kui ka ulatust, mis viib järelduseni, et niisugune sekkumine on määratletud pigem kvantitatiivselt kui kvalitatiivselt. Ühelt poolt leidis Euroopa Kohus kohtuotsuses Digital Rights sisuliselt, et direktiiviga 2006/24/EÜ ( 91 ) sätestatud andmete säilitamise kohustus ei ole nii raske, et see kahjustaks eraelu puutumatuse õiguse olemust, sest direktiiv ei luba „elektroonilise side sisuga tutvumist“ ( 92 ). Teiselt poolt leidis Euroopa Kohus arvamuses 1/15 sisuliselt, et piirang, mis piirdub üksnes asjaomaste isikute eraelu teatud aspektidega, ei saa kahjustada selle põhiõiguse olemust. ( 93 )

94. Mis puudutab isikuandmete kaitse põhiõigust, siis näib Euroopa Kohus olevat seisukohal, et selle õiguse olemust ei kahjustata, kui sekkumise kehtestav meede piirab töötlemise eesmärke ja näeb ette eeskirjad, mis tagavad asjaomaste andmete turvalisuse, eelkõige kaitstes juhusliku hävimise või ebaseadusliku hävitamise, kadumise või juhusliku muutmise eest. ( 94 )

95. Kuigi käesolevas kohtuasjas ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus harta artiklites 7 ja 8 sätestatud õiguste olemuse arvestamise nõuet sõnaselgelt maininud, on minu arvates selle nõude järgimise küsimus neljanda ja kuuenda eelotsuse küsimuse aluseks. Seetõttu soovitan Euroopa Kohtul seda käsitleda.

96. Sellega seoses märgin, et kuigi Euroopa Kohus märkis arvamuse 1/15 punktis 150, et broneeringuinfost „võib olenevalt olukorrast teha väga täpseid järeldusi isiku eraelu kohta“ ( 95 ) ja see info võib avaldada otse või kaudselt asjaomase isiku delikaatseid andmeid ( 96 ), järeldas ta siiski Kanada ja ELi vahelise broneeringuinfo lepingu projekti puhul, et kuna „see info piirdub oma laadilt eraelu teatud aspektidega, mis on seotud eelkõige Kanada ja liidu vahelisel marsruudil toimuvate lennureisidega“, siis eraelu puutumatuse põhiõiguse riive ei kahjusta selle õiguse olemust.

97. Kui jätta kõrvale asjaolu, et broneeringuinfot, millele on osutatud Kanada ja ELi vahelise broneeringuinfo lepingu projektis, tuli edastada kolmandale riigile ja et selle hilisemat töötlemist pidid teostama kolmanda riigi ametiasutused selle riigi territooriumil, siis langevad kavandatud lepingust ja broneeringuinfo direktiivist tulenevad sekkumised eraelu puutumatuse põhiõigusesse oma olemuselt suuresti kokku. See kehtib eelkõige osutatud broneeringuinfo kohta, andmete edastamise ja töötlemise süstemaatilise ja üldise laadi kohta, andmete edastamise ja töötlemise automatiseerituse kohta ning nende andmete säilitamise kohta. Neid kahte juhtumit eristab aga nende sekkumiste n‑ö geograafiline ulatus. Nimelt, nagu ma märkisin siinse ettepaneku punktis 77, ei puuduta käesolevas kohtuasjas kõne all olev isikuandmete töötlemine üksnes lennuühendust üheainsa kolmanda riigiga, nagu see oli arvamuse 1/15 puhul, vaid peaaegu kõiki liitu sisenevaid, sealt väljuvaid ja liidusiseseid lende. Sellest järeldub, et võrreldes Kanada ja ELi vahelise broneeringuinfo lepingu projektiga näeb broneeringuinfo direktiiv ette oluliselt suurema arvu ELi-siseste ja -väliste lendude reisijate isikuandmete süstemaatilise töötlemise. Lisaks sellele annab nende töötlemine, arvestades töödeldavate andmete mahu suurenemist ja nende kogumise sagedust andmesubjektide eraelu kohta, tõenäoliselt täpsemat ja ulatuslikumat teavet (reisimisharjumused, isiklikud suhted, rahaline olukord jne).

98. Sellegipoolest puudutab see teave eraldi võetuna, nagu oli arvamuse 1/15 puhul, üksnes selle eraelu teatud aspekte, mis on seotud lennureisidega. Võttes aga arvesse vajadust määratleda põhiõiguste „olemust“ kitsalt, et see säilitaks oma funktsiooni kaitsta nende õiguste olemusse sekkumise eest, olen arvamusel, et järelduse, millele Euroopa Kohus jõudis arvamuse 1/15 punktis 150, võib üle kanda käesolevale kohtuasjale.

99. Arvamuses 1/15 välistas Euroopa Kohus ka isikuandmete kaitse õiguse olemuse kahjustamise. ( 97 ) Minu arvates on ka see järeldus ülekantav käesoleva kohtuasja asjaoludele. Nimelt, nagu Kanada ja ELi vahelise broneeringuinfo lepingu projekti puhul, piiritleb ka broneeringuinfo direktiiv selle artikli 1 lõikes 2 broneeringuinfo töötlemise eesmärgid. Lisaks sellele sisaldavad nii see direktiiv kui ka teised ELi õigusaktid, millele selles viidatakse, eelkõige isikuandmete kaitse üldmäärus ja direktiiv 2016/680, erisätteid, mis on mõeldud tagama eelkõige nende andmete turvalisuse, konfidentsiaalsuse ja tervikluse ning kaitsma neid ebaseadusliku juurdepääsu ja töötlemise eest. Kuigi ei saa asuda seisukohale, et sellised õigusnormid, nagu on ette nähtud broneeringuinfo direktiivis, kahjustavad harta artiklitega 7 ja 8 kaitstavate põhiõiguste olemust, tuleb siiski rangelt ja põhjalikult kontrollida nende proportsionaalsust.

c) Nõude järgimine, mille kohaselt sekkumine peab täitma üldist huvi pakkuvat eesmärki

100. Broneeringuinfo direktiivi eesmärk on eelkõige tagada liidu sisejulgeolek ning kaitsta isikute elu ja turvalisust, edastades broneeringuinfot liikmesriikide pädevatele asutustele, et seda saaks kasutada terrorismi ja raskete kuritegude vastases võitluses. ( 98 )

101. Täpsemalt nähtub direktiivi artikli 1 lõikest 2 koostoimes selle põhjendustega 6 ja 7 ning komisjoni ettepanekust, mille tulemusena see direktiiv vastu võeti (edaspidi „broneeringuinfo direktiivi ettepanek“) ( 99 ), et selle eesmärgi raames kasutavad õiguskaitseasutused ( 100 ) broneeringuinfot erinevatel viisidel. Esiteks kasutatakse neid andmeid selleks, et tuvastada isikud, kes on seotud juba toimepandud terroriakti ja raske kuriteoga või keda selles kahtlustatakse, et koguda tõendeid ning vajaduse korral tuvastada kurjategijate kaasosalisi ja paljastada kuritegelikke võrgustikke (n‑ö reageerimiseks kasutamine). Teiseks võib broneeringuinfot hinnata enne reisijate saabumist või lahkumist, et ennetada kuriteo toimepanemist ja tuvastada isikud, keda ei olnud varem kahtlustatud seotuses terroriaktide või raskete kuritegudega ja keda õiguskaitseasutused peaksid selle hindamise tulemuste põhjal täiendavalt uurima (n‑ö reaalajas kasutamine). Viimaks kasutatakse broneeringuinfot selleks, et määrata kindlaks hindamiskriteeriumid, mida võib seejärel rakendada reisijatest lähtuva ohu hindamiseks enne nende saabumist ja väljumist (n‑ö ennetav kasutamine). Selline broneeringuinfo ennetav kasutamine peaks võimaldama õiguskaitseteenistustel võidelda raskete kuritegude ja terroriaktide ohuga teisest perspektiivist kui muud liiki isikuandmete töötlemise kaudu. ( 101 )

102. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et eesmärk kaitsta avalikku julgeolekut, mis hõlmab muu hulgas nii terroriaktide kui ka raskete kuritegude ennetamist, uurimist, avastamist ja kohtus menetlemist, on liidu üldist huvi pakkuv eesmärk harta artikli 52 lõike 1 tähenduses, mis võib õigustada harta artiklites 7 ja 8 tunnustatud põhiõiguste riiveid, isegi kui need on rasked. ( 102 )

103. Euroopa Kohus on samuti tunnistanud, et eesmärgid kaitsta avalikku julgeolekut ja võidelda raskete kuritegude vastu aitavad kaasa ka teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitsmisele. ( 103 ) Seega tuleb tasakaalu otsimisel ühelt poolt nende eesmärkide ning teiselt poolt harta artiklites 7 ja 8 sätestatud põhiõiguste vahel ( 104 ) arvesse võtta ka harta artiklites 3, 4, 6 ja 7 tunnustatud õiguste olulisust. Kuigi kohtuotsuses La Quadrature du Net leidis Euroopa Kohus, et harta artiklit 6 ei saa „tõlgendada nii, et sellega on ametiasutustele pandud kohustus võtta erimeetmeid teatavate kuritegude eest karistamiseks“ ( 105 ), siis seevastu seoses täpsemalt tõhusa võitlusega kuritegude vastu, milles kannatanud on eelkõige alaealised ja teised haavatavad isikud, rõhutas Euroopa Kohus, et avaliku võimu kandjate positiivsed kohustused võivad tuleneda nii harta artiklist 7, kuivõrd nad peavad võtma õiguslikke meetmeid era- ja perekonnaelu kaitsmiseks, kui ka artiklitest 3 ja 4 seoses inimeste kehalise ja vaimse puutumatuse kaitsega ning piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise keeluga. ( 106 )

104. Viimaks on Euroopa Kohus leidnud, et eesmärk kaitsta riigi julgeolekut on tähtsam kui eesmärk võidelda üldiselt kuritegevuse ja ka raske kuritegevusega ning eesmärk kaitsta avalikku julgeolekut ning et seega võib see eesmärk põhjendada meetmeid, mis toovad kaasa raskemaid põhiõiguste riiveid kui need, mida oleks võimalik põhjendada nende teiste eesmärkidega. ( 107 ) Kuna terroriaktid võivad kujutada endast ohtu liikmesriikide riiklikule julgeolekule, aitab broneeringuinfo direktiiviga rakendatud süsteem, kuivõrd see on sellise tegevuse vastu võitlemise vahend, saavutada eesmärki kaitsta liikmesriikide riiklikku julgeolekut.

d) Proportsionaalsuse põhimõtte järgimine

105. Vastavalt harta artikli 52 lõike 1 teisele lausele võib proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt hartaga tunnustatud põhiõiguse teostamisele piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.

106. Seoses sellega olgu meenutatud, et vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale nõuab proportsionaalsuse põhimõte, et liidu institutsioonide aktid oleksid vastava õigusaktiga taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale sellest, mis on nende eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik. ( 108 )

107. Vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale on eraelu puutumatuse põhiõiguse kaitsmiseks nõutav, et isikuandmete kaitse erandid ja piirangud piirduksid sellega, mis on rangelt vajalik. Peale selle ei tohi üldisest huvist lähtuvat eesmärki taotledes jätta arvesse võtmata, et see peab olema kooskõlas põhiõigustega, mida meede puudutab, ning selleks tuleb saavutada tasakaal nimetatud eesmärgi ning asjasse puutuvate huvide ja õiguste vahel. ( 109 ) Täpsemalt tuleb harta artiklites 7 ja 8 sätestatud õiguste piiramise proportsionaalsust hinnata sellise piiranguga kaasneva riive raskust kaaludes ja kontrollides, et selle piiranguga taotletava üldisele huvile vastava eesmärgi olulisus on selle raskusastmega vastavuses. ( 110 )

108. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et proportsionaalsuse nõude täitmiseks peab broneeringuinfo direktiiv kui õiguslik alus, mis näeb ette harta artiklites 7 ja 8 sätestatud põhiõiguste riived, mida on kirjeldatud käesoleva ettepaneku punktides 70–83, sätestama selged ja täpsed reeglid selliseid riiveid põhjustava meetme ulatuse ja kohaldamise kohta ning kehtestama miinimumnõuded, mistõttu isikutel, kelle andmeid edastatakse, oleksid piisavad garantiid, mis võimaldavad tõhusalt kaitsta nende isikuandmeid kuritarvitamise ohu ning ebaseadusliku juurdepääsu ja kasutamise eest. ( 111 ) Niisuguste garantiide olemasolu on veel vajalikum siis, kui isikuandmeid töödeldakse automaatselt nagu praegusel juhul ja kui tegemist on sellise erilise isikuandmete liigi kaitsega nagu delikaatsed andmed. ( 112 )

109. Mis puudutab proportsionaalsuse põhimõttest tulenevate nõuete järgimise kohtuliku kontrolli ulatust, siis võttes arvesse seda, kui oluline roll on isikuandmete kaitsel seoses põhiõigusega eraelu puutumatusele, ja seda, mil määral broneeringuinfo direktiiv neid õigusi riivab, on liidu seadusandja kaalutlusõigust vähendatud, mistõttu peab kontroll olema range. ( 113 )

1) Broneeringuinfo direktiivis sätestatud broneeringuinfo töötlemise sobivus taotletava eesmärgi saavutamiseks

110. Euroopa Kohus kinnitas arvamuse 1/15 punktis 153 Kanada ja ELi vahelise broneeringuinfo lepingu projekti puhul, et broneeringuinfo edastamist Kanadasse ja selle info hilisemat töötlemist võib pidada sobivaks tagama, et saavutatakse kavandatava lepingu eesmärk kaitsta avalikku julgeolekut ja ohutust. Seda sobivust, mida tunnustatakse juba pikka aega nii liidu tasandil kui ka ülemaailmselt ( 114 ), ei saa minu arvates kahtluse alla seada broneeringuinfo kogumise ja hilisema töötlemise puhul seoses nii ELi-väliste kui ka ELi-siseste lendudega ( 115 ).

111. Samas tuleb direktiiviga loodud broneeringuinfo töötlemise süsteemi tõhusust hinnata üksnes konkreetselt, hinnates selle rakendamise tulemusi. ( 116 ) Sellest lähtuvalt on oluline, et sellist tõhusust hinnataks pidevalt, tuginedes võimalikult täpsetele ja usaldusväärsetele statistilistele andmetele. ( 117 ) Komisjon peaks sellega seoses korrapäraselt tegema läbivaatamisi samamoodi sellega, mis on juba ette nähtud broneeringuinfo direktiivi artiklis 19.

2) Kas riive on rangelt vajalik

112. Kuigi Cour constitutionnelle (Belgia konstitutsioonikohus) ei väljendanud sõnaselgelt kahtlusi selle kohta, kas broneeringuinfo direktiiv sisaldab selgeid, täpseid ja rangelt vajalikuga piirduvaid eeskirju broneeringuinfo töötlemise eesmärkide piiritlemiseks ( 118 ), ei saa minu arvates eelotsusetaotluse esitanud kohtu nõutud süsteemi proportsionaalsuse analüüsimisel seda küsimust käsitlemata jätta ( 119 ).

i) Broneeringuinfo töötlemise eesmärkide piiritletus

113. Iga andmetöötlussüsteemi ja eelkõige õiguskaitse eesmärgil kasutatava andmetöötlussüsteemi oluliseks eelduseks on selgelt piiritletud eesmärgid, milleks pädevatel asutustel on lubatud isikuandmetega tutvuda ja neid hiljem kasutada. Lisaks on selle nõude täitmine vajalik selleks, et võimaldada Euroopa Kohtul hinnata kõnealuste meetmete proportsionaalsust, kohaldades riive raskuse n‑ö astmelisuse testi võrreldes taotletava eesmärgi olulisusega, mis on välja töötatud tema kohtupraktikas. ( 120 )

114. Euroopa Kohus rõhutas, kui tähtis on eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse põhiõiguste piiranguid sisaldavate meetmete eesmärkide selge piiritlemine eelkõige kohtuotsuses Digital Rights, milles ta tunnistas kehtetuks direktiivi 2006/24. Nimetatud kohtuotsuse punktis 60 märkis Euroopa Kohus, et see direktiiv ei näinud ette „ühtegi objektiivset kriteeriumi, mis võimaldaks tagada, et liikmesriigi pädevatel asutustel on andmetele juurdepääs ja nad saavad hiljem andmeid kasutada üksnes selliste kuritegude ennetamise, avastamise või kohtus menetlemise eesmärgil, mida võib harta artiklites 7 ja 8 ette nähtud põhiõiguste riive ulatust ja raskust arvestades pidada piisavalt rasketeks kuritegudeks, et õigustada sellist riivet“, ning et see direktiiv piirdub vastupidi „artikli 1 lõikes 1 üldise viitega rasketele kuritegudele, mille määratleb iga liikmesriik oma siseriiklikus õiguses“.

115. Broneeringuinfo direktiivi artikli 1 lõikes 2 on eesmärkide piiritlemiseks sätestatud üldine kriteerium, mille järgi „[k]äesoleva direktiivi kohaselt kogutud broneeringuinfot võib töödelda üksnes terroriaktide ja raskete kuritegude ennetamise, avastamise, uurimise ja nende eest vastutusele võtmise eesmärgil“. Erinevalt direktiivist 2006/24 ei piirdu broneeringuinfo direktiiv siiski selle sättega, vaid selle artikli 3 punktides 8 ja 9 on määratletud nii mõiste „terroriaktid“ kui ka mõiste „raske kuritegu“, kusjuures esimene viidates nõukogu 13. juuni 2002. aasta raamotsuse 2002/475/JSK terrorismivastase võitluse kohta (EÜT 2002, L 164, lk 3; ELT eriväljaanne 19/06, lk 18) (asendatud direktiiviga (EL) 2017/541 ( 121 )) artiklitele 1–4 ja teine ühelt poolt loetledes II lisas selle mõiste alla kuuluvate süütegude liigid ja teiselt poolt kehtestades raskusastme künnise, mis on seotud nende süütegude eest määratava vabadusekaotuse või vabadust piirava julgeolekumeetme maksimaalse kestusega.

116. Kuigi viide direktiivi 2017/541 asjakohastele sätetele võimaldab piisavalt selgelt ja täpselt iseloomustada tegusid, mida võib broneeringuinfo direktiivi artikli 3 punkti 8 alusel pidada terroriaktideks, ja hinnata nende raskust, et viia tasakaalu selle direktiiviga taotletava riigi julgeoleku kaitse eesmärgi olulisus ning sellega kaasneva harta artiklites 7 ja 8 sätestatud põhiõiguste riive raskus, siis ei ole sama järeldus nii ilmne kõikide II lisas loetletud süütegude puhul.

117. Arvamuse 1/15 punktis 177 leidis Euroopa Kohus, et Kanada ja ELi vahelise lepingu projektis määrati selgelt ja täpselt kindlaks väljendi „rasked rahvusvahelised kuriteod“ all mõistetavate kuritegude raskusaste, „nähes ette, et tegemist peab olema süütegudega, mille eest on ette nähtud vähemalt nelja-aastase ülemmääraga vangistus või sellest rangem karistus“, viidates „Kanada õiguses määratletud süütegudele“ ja nähes ette „erinevad olukorrad, milles kuritegu peetakse rahvusvaheliseks“.

118. Võrreldes Euroopa Kohtu poolt selles arvamuses analüüsitud õigusnormidega, broneeringuinfo direktiiv esiteks ei võta osutatud süütegude määratluses arvesse nende rahvusvahelist olemust, teiseks näeb ette ammendava loetelu kuritegudest, mida nende olemuse tõttu käsitatakse raske kuriteona, tingimusel et on täidetud selle direktiivi artikli 3 punktis 9 ette nähtud karistuse maksimaalse pikkuse miinimum, ja kolmandaks langetab põhimõtteliselt raskusastme künnist, kehtestades maksimaalse karistuse tasemel põhineva kriteeriumi ning määrates selleks künniseks kolm aastat.

119. Mis puudutab esiteks rahvusvahelisel olemusel põhineva piirangu kriteeriumi puudumist, siis on küll tõsi, et broneeringuinfo direktiivi esemelise kohaldamisala piiritlemine üksnes raskete „rahvusvaheliste“ kuritegudega oleks võimaldanud keskenduda süütegudele, millel võib oma olemuselt vähemalt tõenäoliselt olla objektiivne seos lennureisidega ja järelikult broneeringuinfo direktiivi alusel kogutud ja töödeldud andmete liikidega. ( 122 ) Siiski nõustun põhimõtteliselt komisjoni seisukohaga, et erinevalt rahvusvahelisest lepingust on niisuguse kriteeriumi asjakohasus ja vajalikkus vähem ilmne kuritegevusevastase võitluse meetme puhul, mille eesmärk on kaitsta liidu sisejulgeolekut. Lisaks, nagu kinnitab ka komisjon, ei ole piiriüleste aspektide puudumine iseenesest asjaolu, mis võimaldab välistada kuriteo raskuse.

120. Teiseks, mis puudutab asjaomaste süütegude raskusastme künnise kindlaksmääramise kriteeriumi – mida tuleb selle raskusastme eelhindamise võimaldamiseks tõlgendada nii, et see viitab vabadusekaotuse või vabadust piirava julgeolekumeetme seaduses sätestatud maksimaalsele kestusele, mitte aga sellele, mis võidakse konkreetsel juhul tegelikult määrata –, siis see kriteerium, mis põhineb küll maksimaalse karistuse miinimumil ja mitte minimaalse karistuse miinimumil, ei ole iseenesest sobimatu selleks, et määrata kindlaks piisav raskusaste, mis võib õigustada harta artiklites 7 ja 8 sätestatud põhiõiguste riivet, mis tuleneb broneeringuinfo direktiiviga ette nähtud isikuandmete töötlemisest. Minu arvates tuleb seda aga tõlgendada kriteeriumina, mis määrab kindlaks „minimaalse“ raskusastme. Seega, kuigi selline kriteerium keelab liikmesriikidel käsitada „raskete kuritegudena“ II lisas loetletud süütegusid, mille puhul nende riigisiseses karistusõiguses ette nähtud maksimaalne vabadusekaotuse või vabadust piirav julgeolekumeetme pikkus on alla kolme aasta, ei kohusta see liikmesriike siiski automaatselt tunnustama sellist määratlust kõikide süütegude puhul, mis võivad kuuluda nimetatud lisasse ja mille eest on ette nähtud broneeringuinfo direktiivi artiklis 3 punktis 9 sätestatud piirmäärani ulatuv karistus, kui nende karistusõigussüsteemi eripära arvestades tooks selline määratlus kaasa broneeringuinfo direktiivis sätestatud korra kasutamise tavaliste kuritegude ennetamiseks, avastamiseks, uurimiseks ja nende eest vastutusele võtmiseks, mis on vastuolus kõnealuse direktiivi eesmärkidega.

121. Mis puudutab kolmandaks II lisa kataloogi, siis tuleb kõigepealt märkida, et asjaolu, et broneeringuinfo direktiivis on ammendavalt loetletud süüteod, mis on hõlmatud mõistega „rasked kuriteod“, kujutab endast olulist vormilist ja sisulist kaitsemeedet, mis tagab direktiiviga loodud süsteemi õiguspärasuse ja reisijate õiguskindluse. Tuleb siiski tõdeda, et nimetatud kataloogis on nii süüteod, mis on oma olemuselt vaieldamatult rasked – näiteks inimkaubandus, laste seksuaalne ärakasutamine ja lapsporno, ebaseaduslik kauplemine relvade, tuumamaterjalide või radioaktiivsete ainetega, õhusõiduki/laeva kaaperdamine, rahvusvahelise kriminaalkohtu pädevusse kuuluvad kuriteod, tahtlik tapmine, vägistamine, inimrööv, ebaseaduslik vabadusevõtmine ning pantvangi võtmine ( 123 ) –, kui ka süüteod, mille puhul selline raskus on vähem ilmne, näiteks kelmus, toodete võltsimine ja piraatkoopiate valmistamine, haldusdokumentide võltsimine ja nendega kauplemine ning varastatud sõidukitega kauplemine ( 124 ). Lisaks on mõned II lisasse kantud süüteod oma olemuse poolest tõenäolisemalt piiriülesed kui teised, näiteks inimkaubandus, ebaseaduslik kauplemine narkootiliste ainete või relvadega, laste seksuaalne ärakasutamine, ebaseaduslikule piiriületamisele ja riigis elamisele kaasaaitamine, õhusõiduki kaaperdamine, samuti võib neil tõenäolisemalt olla seos reisijate õhuveoga.

122. Mis puutub II lisa rubriikide piisavasse selgusesse ja täpsusesse, siis ka seal on tase väga erinev. Nimelt, kuigi selles lisas sisalduvat loetelu tuleb pidada ammendavaks, on paljud selle rubriigid n‑ö avatud ( 125 ) ja teised viitavad üldnimetustele, mis võivad hõlmata väga suurt hulka erineva raskusastmega süütegusid, ehkki need peavad siiski jääma broneeringuinfo direktiivi artikli 3 punktis 9 sätestatud maksimaalse kestuse künnise piiresse ( 126 ).

123. Märgin sellega seoses ühelt poolt, et ELTL artikli 83 lõikes 1 nimetatud valdkondades vastu võetud ühtlustamise direktiivid, mida on mainitud käesoleva ettepaneku joonealuses märkuses 123, annavad asjakohast teavet, mis võimaldab kindlaks teha vähemalt mõned rasked kuriteod, mis võivad kuuluda II lisa vastavatesse rubriikidesse. Nii on direktiivi 2013/40 artiklites 3–8 määratletud erinevad kuriteod, mis kuuluvad selle lisa punktis 9 kasutatud mõiste „arvuti-/küberkuriteod“ alla, kusjuures iga kuriteo puhul on välistatud teod, mis kujutavad endast kergemaid juhtumeid. ( 127 ) Samuti on direktiivis 2019/713 määratletud teatud kelmuse liigid ja direktiivis 2017/1371 on määratletud „liidu finantshuve kahjustava kelmuse“ koosseisutunnused. Sellega seoses tuleb mainida ka EÜ artikli 175 lõike 1 alusel vastu võetud direktiivi 2008/99/EÜ keskkonna kaitsmise kohta kriminaalõiguse kaudu ( 128 ), mille artiklis 3 on määratletud terve rida raskeid keskkonnakuritegusid, mis võivad sisalduda II lisa rubriigis 10, sealhulgas teod, mida võib pidada „ebaseaduslikuks kauplemiseks ohustatud looma- ja taimeliikide ning taimesortidega“, välistades teod, mis ei mõjuta oluliselt kaitstud väärtusi. Lõpuks juhin tähelepanu direktiivile 2002/90/EÜ ( 129 ), millega määratletakse kaasaaitamine ebaseaduslikule piiriületamisele, läbisõidule ja elamisele, ning raamotsusele 2002/946/JSK ( 130 ), millega tugevdatakse karistusõiguslikku raamistikku, et tõkestada nende süütegude toimepanemist, raamotsusele 2003/568/JSK ( 131 ), milles määratletakse kuriteod, mida loetakse „aktiivseks ja passiivseks korruptsiooniks erasektoris“, ning raamotsusele 2008/841/JSK ( 132 ), milles on määratletud kuritegelikku ühendusse kuulumisega seotud süüteod.

124. Teiselt poolt nendin, nagu komisjon õigesti märkis, et kuna kriminaalmateriaalõigus ei ole täielikult ühtlustatud, ei saa liidu seadusandjale ette heita, et ta ei ole II lisas nimetatud süütegusid rohkem täpsustanud. Seega erinevalt sellest, mis on märgitud käesolevas ettepanekus allpool seoses I lisas sisalduva broneeringuinfo loeteluga, nõuab II lisa süütegude loetelu ülevõtmine riigisisesesse õigusesse tingimata seda, et liikmesriigid määraksid oma riigisisese kriminaalkaristuste süsteemi eripära arvestades kindlaks süüteod, mis võivad olla hõlmatud. See peab siiski toimuma täielikult kooskõlas kriteeriumiga, mille kohaselt peab igasugune sekkumine harta artiklites 7 ja 8 sätestatud põhiõigustesse piirduma üksnes rangelt vajalikuga. Näiteks ei ole minu arvates välistatud, et liikmesriigid näevad ette, et broneeringuinfo kasutamine on teatavate süütegude puhul, näiteks II lisa punktides 7, 16, 17, 18 ja 25 sätestatud süütegude puhul, piiratud juhtumitega, kui need süüteod on piiriülesed, need on toime pandud kuritegeliku ühenduse raames või need sisaldavad teatavaid raskendavaid asjaolusid. Liikmesriikide kohtud peavad Euroopa Kohtu kontrolli all tõlgendama riigisiseseid õigusnorme, millega võetakse see kataloog üle liikmesriigi õigusesse, kooskõlas nii broneeringuinfo direktiiviga kui ka hartaga, mistõttu broneeringuinfo töötlemine oleks iga rubriigi puhul piiratud süütegudega, mis ulatuvad selles direktiivis nõutud kõrge raskusastmeni, ning süütegudega, mille puhul selline töötlemine on asjakohane. ( 133 )

125. Arvestades käesoleva ettepaneku punktides 120 ja 124 esitatud täpsustusi, leian, et broneeringuinfo direktiivi artikli 3 punkt 9 ja selle II lisas esitatud süütegude kataloog vastavad selguse ja täpsuse nõuetele ega ületa rangelt vajaliku piire.

126. Tuleb siiski tunnistada, et käesoleva ettepaneku punktis 124 kirjeldatud lahendus ei ole täiesti rahuldav. Ühelt poolt jätab see liikmesriikidele ulatusliku kaalutlusruumi, mistõttu broneeringuinfo töötlemise esemeline kohaldamisala võib liikmesriigiti oluliselt erineda, kahjustades niiviisi liidu seadusandja taotletavat ühtlustamiseesmärki. ( 134 ) Teiselt poolt tähendab see, et süsteemi olulise elemendi, nagu seda on töötlemise eesmärkide piiritlemine, proportsionaalsust kontrollitaks tagantjärgi riiklike ülevõtmismeetmete alusel, mitte varem broneeringuinfo direktiivi enda alusel. Seetõttu oleks soovitav, et kui Euroopa Kohus peaks otsustama, nagu ma soovitan, pidada broneeringuinfo direktiivi artikli 3 punkti 9 ja selle direktiivi II lisas sisalduvat süütegude kataloogi harta artiklitega 7 ja 8 ning artikli 52 lõikega 1 kooskõlas olevaks, siis juhiks ta liidu seadusandja tähelepanu asjaolule, et selline hinnang on ainult esialgne ja et see nõuab, et liidu seadusandja kontrolliks selle sätte ja kataloogi liikmesriikidepoolse ülevõtmise põhjal ning broneeringuinfo direktiivi artiklis 20 osutatud statistiliste andmete põhjal, kas on vaja 1) täiendavalt täpsustada selles kataloogis nimetatud süütegude liike; 2) eemaldada sellest süüteod, mille puhul broneeringuinfo töötlemine on kas ebaproportsionaalne, asjakohatu või ebatõhus; 3) tõsta broneeringuinfo direktiivi artikli 3 punktis 9 sätestatud süütegude raskusastme künnist. ( 135 ) Märgin sellega seoses, et kuigi broneeringuinfo direktiivi artikli 19 lõike 2 punkt b kohustab komisjoni läbi vaatama kõigi selle direktiivi elementide toimimise, pöörates selles erilist tähelepanu „broneeringuinfo kogumise ja töötlemise vajalikkusele ja proportsionaalsusele iga käesolevas direktiivis sätestatud eesmärgi puhul“, ei sisalda minu arvates ei komisjoni 2020. aasta aruanne ega sellele lisatud 2020. aasta töödokument selle kohta rahuldavat analüüsi.

ii) Broneeringuinfo direktiivis nimetatud broneeringuinfo liigid (teine ja kolmas eelotsuse küsimus)

127. Broneeringuinfo direktiiv näeb ette, et broneeringuinfo üksustele edastatakse 19 liiki broneeringuinfot, mida lennuettevõtjad koguvad lendudele broneeringute tegemiseks. Need I lisas loetletud andmete liigid vastavad nendele, mis esinevad lennuettevõtjate broneerimissüsteemides ja mis on nimetatud Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooni (ICAO) 2010. aastal vastu võetud broneeringuinfo suuniste ( 136 ) (edaspidi „ICAO suunised“) I lisas.

128. Teise eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas I lisa on harta artikleid 7 ja 8 ning artikli 52 lõiget 1 silmas pidades kehtiv, arvestades ühelt poolt selles lisas loetletud isikuandmete ulatust – ja eelkõige selle punktis 18 nimetatud API andmeid, kuivõrd need lähevad kaugemale reisijaid käsitleva eelteabe direktiivi artikli 3 lõikes 2 loetletud andmetest – ning teiselt poolt seda, et on võimalus, et need andmed kogumis avaldavad delikaatseid andmeid ja rikuvad seega „rangelt vajaliku“ piire.