KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PRIIT PIKAMÄE

esitatud 23. aprillil 2020 ( 1 )

Liidetud kohtuasjad C‑924/19 PPU ja C‑925/19 PPU

FMS,

FNZ (C‑924/19 PPU),

SA,

SA junior (C‑925/19 PPU)

versus

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Szegedi haldus- ja töökohus, Ungari))

Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise menetluse ühised nõuded – Direktiiv 2013/32/EL – Rahvusvahelise kaitse taotlus – Artikli 33 lõige 2 – Vastuvõetamatuks tunnistamise alused – Riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt on taotlus vastuvõetamatu, kui taotleja on saabunud liikmesriiki sellise riigi kaudu, kus teda ei ähvarda tagakiusamine ega suur kahju või kus on tagatud piisaval tasemel kaitse – Artikkel 35, artikli 38 lõige 4, artiklid 40 ja 43 – Direktiiv 2013/33/EL – Artikli 2 punkt h, artiklid 8 ja 9 – Varjupaigamenetlus – Tagasisaatmismeede – Menetluskord – Kinnipidamine – Kinnipidamise kestus – Kinnipidamise õiguspärasus – Läbivaatamine – Hagi – Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47

1. Liidetud kohtuasjad C‑924/19 PPU ja C‑925/19 PPU annavad Euroopa Kohtule võimaluse võtta uuesti seisukoht Serbia ja Ungari piiril Röszke transiiditsoonis elavate rahvusvahelise kaitse taotlejate õigusliku olukorra kohta. Euroopa Kohtule esitatud arvukad eelotsuse küsimused hõlmavad erinevaid direktiivi 2013/32/EL ( 2 ) ja direktiivi 2013/33/EL ( 3 ) tõlgendamisega seotud probleeme, mis puudutavad eelkõige tagajärgi, mis kaasnevad sellega, kui kolmas riik ei võta tagasi neid välismaalasi, kelle rahvusvahelise kaitse taotlus on vastuvõetamatuks tunnistatud, viimati nimetatute transiiditsoonis majutamise kvalifitseerimist kinnipidamist reguleerivate liidu õiguse sätete alusel ning nende õigust tõhusale õiguskaitsele eelkõige liikmesriigi kohtu poolt esialgse õiguskaitse kohaldamise kaudu.

2. Käimasoleva rände ning just Röszke transiiditsoonis elavate kolmandate riikide kodanike olukorda puudutava hiljutise Euroopa Inimõiguste Kohtu suurkoja kohtuotsuse Ilias ja Ahmed vs. Ungari ( 4 ) tõttu on käesolevate eelotsusetaotluste menetlus tundlik, kuna Euroopa Kohtu antavate vastuste vastu on vaieldamatu huvi nii õiguslikust kui humanitaaraspektist.

I. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

1. Direktiiv 2013/32

3. Direktiivi 2013/32 artiklis 6 „Juurdepääs menetlusele“ on sätestatud: „1. Kui isik esitab rahvusvahelise kaitse taotluse asutusele, kellel on siseriikliku õiguse kohane pädevus registreerida selliseid taotlusi, registreeritakse taotlus hiljemalt kolme tööpäeva möödumisel taotluse esitamisest. […] 2. Liikmesriigid tagavad, et rahvusvahelise kaitse taotluse esitanud isikul on tegelik võimalus esitada see võimalikult kiiresti. Kui taotleja taotlust ei esita, võivad liikmesriigid vastavalt kohaldada artiklit 28. 3. Ilma et see piiraks lõike 2 kohaldamist, võivad liikmesriigid nõuda rahvusvahelise kaitse taotluse esitamist isiklikult ja/või kindlaksmääratud kohas. […] 5. Kui rahvusvahelise kaitse taotlemine korraga suure hulga kolmanda riigi kodanike või kodakondsuseta isikute poolt muudab lõikes 1 sätestatud tähtajast kinnipidamise praktikas väga raskeks, võivad liikmesriigid ette näha kõnealuse tähtaja pikendamise kümne tööpäevani.“

4. Selle direktiivi artiklis 26 „Kinnipidamine“ on sätestatud: „1. Liikmesriigid ei pea isikut kinni ainult sel põhjusel, et ta on taotleja. Taotleja kinnipidamise alused ja tingimused ning kinnipeetud taotleja tagatised on kooskõlas direktiiviga [2013/33]. 2. Kui taotlejat peetakse kinni, tagavad liikmesriigid võimaluse asja kiireks kohtulikuks läbivaatamiseks vastavalt direktiivile [2013/33].“

5. Sama direktiivi artiklis 33 „Vastuvõetamatud taotlused“ on sätestatud: „1. Lisaks juhtudele, kus taotlust ei vaadata läbi vastavalt määrusele (EL) nr 604/2013[ ( 5 )], ei ole liikmesriigid kohustatud hindama, kas taotleja vastab rahvusvahelise kaitse saamise nõuetele vastavalt direktiivile 2011/95/EL[ ( 6 )], kui taotlust peetakse vastavalt käesolevale artiklile vastuvõetamatuks. 2. Liikmesriigid võivad pidada rahvusvahelise kaitse taotlust vastuvõetamatuks ainult juhul, kui: a) mõni teine liikmesriik on andnud rahvusvahelise kaitse; b) vastavalt artiklile 35 peetakse taotleja esimeseks varjupaigariigiks riiki, mis ei ole liikmesriik; c) vastavalt artiklile 38 peetakse taotleja jaoks turvaliseks kolmandaks riigiks riiki, mis ei ole liikmesriik; d) taotlus on korduv taotlus, mille puhul ei ole tuvastatud ega taotleja poolt esitatud uusi dokumente ega tõendeid seoses selle läbivaatamisega, kas taotlejat on võimalik käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna direktiivi [2011/95] alusel; või e) taotleja ülalpeetav esitab taotluse pärast seda, kui ta on vastavalt artikli 7 lõikele 2 nõustunud oma juhtumi läbivaatamisega tema nimel esitatud taotluse raames ning puuduvad ülalpeetava olukorraga seotud asjaolud, mis õigustaksid eraldi taotluse esitamist.“

6. Direktiivi 2013/32 artikkel 35 „Esimese varjupaigariigi mõiste“ on sõnastatud järgmiselt: „Riiki saab pidada konkreetse taotleja esimeseks varjupaigariigiks juhul, kui: a) taotleja on seal riigis pagulaseks tunnistatud ja ta saab ennast selle riigi kaitse alla anda või b) tal on muul viisil selle riigi piisav kaitse, sealhulgas kohaldatakse seal tema suhtes tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet, tingimusel et see riik võtab ta tagasi. Esimese varjupaigariigi mõiste kohaldamisel taotleja konkreetse olukorra suhtes võivad liikmesriigid võtta arvesse artikli 38 lõiget 1. Taotlejal lubatakse vaidlustada esimese varjupaigariigi mõiste kohaldamine temaga seonduvaid konkreetseid asjaolusid silmas pidades.“

7. Selle direktiivi artikli 38 „Turvalise kolmanda riigi mõiste“ lõikes 4 on sätestatud: „Kui kolmas riik ei luba taotlejal oma territooriumile siseneda, tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt II peatükis kirjeldatud üldpõhimõtetele ja tagatistele.“

8. Nimetatud direktiivi artiklis 43 „Menetlused piiril“ on sätestatud: „1. Liikmesriigid võivad vastavalt II peatükis sätestatud üldpõhimõtetele ja tagatistele ette näha menetlused, mille alusel otsustatakse liikmesriigi piiril või transiiditsoonis: a) seal esitatud taotluste vastuvõetavuse üle artikli 33 kohaselt ja/või b) taotluse sisu üle artikli 31 lõike 8 kohase menetluse korral. 2. Liikmesriigid tagavad, et lõikes 1 sätestatud menetluste raames vastuvõetavad otsused tehakse mõistliku aja jooksul. Kui otsust pole nelja nädala jooksul vastu võetud, lubatakse taotlejal siseneda liikmesriigi territooriumile, et tema taotluse saaks läbi vaadata vastavalt käesoleva direktiivi muudele sätetele. 3. Juhul kui korraga saabub palju kolmanda riigi kodanikke või kodakondsuseta isikuid, kes esitavad rahvusvahelise kaitse taotluse piiril või transiiditsoonis, mistõttu on lõike 1 kohaldamine praktikas võimatu, võib neid menetlusi kohaldada ka sel juhul ja seni, kui kõnealused kolmanda riigi kodanikud või kodakondsuseta isikud on normaalsetel tingimustel majutatud piiri või transiiditsooni lähedusse.“

2. Direktiiv 2013/33

9. Direktiivi 2013/33 artikkel 8 „Kinnipidamine“ on sõnastatud järgmiselt: „1. Liikmesriigid ei tohi isikut kinni pidada ainult sel põhjusel, et ta on taotleja vastavalt direktiivile [2013/32]. 2. Liikmesriigid võivad vajaduse korral ja igat juhtumit eraldi hinnates pidada taotlejat kinni, kui muid leebemaid alternatiivseid sunnimeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada. 3. Taotlejat võib pidada kinni üksnes: a) selleks, et tuvastada tema isik või kodakondsus või seda kontrollida; b) selleks, et määrata kindlaks tema rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevad asjaolud, mida ilma kinnipidamiseta ei olnud võimalik kindlaks teha, eelkõige juhul, kui on olemas põgenemise oht; c) selleks, et otsustada menetluse raames taotleja õiguse üle siseneda riigi territooriumile; d) siis, kui ta peetakse kinni [direktiivis 2008/115/EÜ ( 7 )] sätestatud tagasisaatmiskorra kohaselt tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks ning asjaomane liikmesriik saab objektiivsete kriteeriumite alusel, sealhulgas selle alusel, et tal on juba olnud võimalus saada juurdepääs varjupaigamenetlusele, põhjendada, et on olemas piisavalt alust arvata, et ta esitas rahvusvahelise kaitse taotluse üksnes eesmärgiga lükata edasi või nurjata tema tagasisaatmist käsitleva otsuse täideviimist; e) siis, kui seda nõuab riikliku julgeoleku või avaliku korra kaitsmine; f) vastavalt [määruse nr 604/2013] artiklile 28. Kinnipidamise alused sätestatakse siseriiklikus õiguses. 4. Liikmesriigid tagavad, et siseriikliku õigusega on ette nähtud eeskirjad, mis käsitlevad kinnipidamise alternatiive, nagu korrapärane ilmumine ametiasutustesse, rahalise tagatise andmine või keeld lahkuda kindlaksmääratud kohast.“

10. Nimetatud direktiivi artiklis 9 „Tagatised kinnipeetud taotlejatele“ on sätestatud: „1. Taotleja peetakse kinni võimalikult lühikeseks ajaks ja teda hoitakse kinni ainult seni kuni artikli 8 lõikes 3 sätestatud alused on kohaldatavad. Artikli 8 lõikes 3 sätestatud kinnipidamise alustega seonduvates haldusmenetlustes rakendatakse nõuetekohast hoolsust. Haldusmenetlustes esinevad viivitused, mida ei ole põhjustanud taotleja, ei õigusta kinnipidamise jätkamist. 2. Taotleja kinnipidamiseks annab kirjaliku korralduse õigusasutus või haldusasutus. Kinnipidamiskorralduses esitatakse selle aluseks olevad faktilised ja õiguslikud põhjendused. 3. Kui kinnipidamiseks on korralduse andnud haldusasutus, siis näevad liikmesriigid ette kas kinnipidamise õiguspärasuse kiire kohtuliku läbivaatamise ametiülesande korras ja/või taotleja taotlusel. Ametiülesande korras teostatava läbivaatamise puhul vaadatakse kinnipidamise õiguspärasus võimalikult kiiresti läbi alates kinnipidamise algusest. Taotleja esitatud taotlusel teostatava läbivaatamise korral vaadatakse see võimalikult kiiresti läbi pärast asjakohaste menetluste alustamist. Liikmesriigid määravad selleks oma siseriiklikus õiguses kindlaks ajavahemiku, mille jooksul ametiülesande korras teostatav läbivaatamine ja/või taotleja esitatud taotluse alusel teostatav kohtulik läbivaatamine läbi viiakse. Kui kohtuliku läbivaatamise tulemusel leitakse, et taotleja on õigusvastaselt kinni peetud, vabastatakse asjaomane taotleja viivitamata. 4. Kinnipeetud taotlejat teavitatakse viivitamata kirjalikult keeles, millest ta saab aru või on kõigi eelduste kohaselt võimeline aru saama, kinnipidamise põhjustest ja siseriiklikus õiguses sätestatud menetlustest kinnipidamiskorralduse vaidlustamiseks ning võimalusest taotleda tasuta õigusabi ja esindamist. 5. Õigusasutus vaatab jätkuva vajaduse kinnipidamiseks mõistlike ajavahemike järel läbi ametiülesande korras ja/või asjaomase taotleja taotlusel, eelkõige kui kinnipidamise kestus on pikk, kui teatavaks saavad asjaomased asjaolud või uus teave, mis võivad mõjutada kinnipidamise õiguspärasust. […]“.

B. Ungari õigus

1. Varjupaigaseadus

11. 2007. aasta LXXX seaduse varjupaigaõiguse kohta (A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény, edaspidi „varjupaigaseadus“) § 5 lõikes 1 on sätestatud: „Varjupaigataotlejal on õigus a) viibida Ungari territooriumil käesolevas seaduses sätestatud tingimustel ja erinormides sätestatud juhtudel saada Ungari territooriumil viibimiseks elamisluba; […]“.

12. Varjupaigaseaduse, mida muudeti 1. juulil 2018, § 51 lõike 2 punktis f on sätestatud uus taotluse vastuvõetamatuse alus, mis on määratletud järgmiselt: „Taotlus on vastuvõetamatu, kui taotleja saabus Ungarisse läbi riigi, kus teda ei ähvarda tagakiusamine § 6 lõike 1 tähenduses ega suur kahju § 12 lõike 1 tähenduses või kus on tagatud piisaval tasemel kaitse.“

13. Varjupaigaseaduse § 71/A reguleerib menetlust piiril ning selle lõiked 1–7 on sõnastatud järgmiselt: „(1) Kui välismaalane esitab taotluse transiiditsoonis a) enne Ungari territooriumile sisenemiseks loa saamist või b) pärast seda, kui ta on saadetud riigipiiriseaduses (az államhatárról szóló törvény) nimetatud piiril korra tagamiseks kasutatava ehitise sissepääsuni, olles kinni peetud kaheksa kilomeetri laiusel ribal Ungari territooriumi välispiirist, mis on määratletud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. märtsi 2016. aasta määruse (EL) 2016/399, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju (Schengeni piirieeskirjad) [(ELT 2016, L 77, lk 1)], artikli 2 lõikes 2, või piiritähistest, kohaldatakse käesolevat peatükki, kui alljärgnevatest sätetest ei tulene teisiti. (2) Piiril toimuvas menetluses ei ole taotlejal § 5 lõike 1 punktides a ja c sätestatud õigusi. (3) Varjupaigaasjades pädev asutus teeb esmajärjekorras otsuse taotluse vastuvõetavuse kohta hiljemalt kaheksa päeva jooksul taotluse esitamisest arvates. Varjupaigaasjades pädev asutus võtab viivitamata menetluse käigus tehtud otsuse teatavaks tegemiseks vajalikud meetmed. (4) Kui taotluse esitamisest on möödunud neli nädalat, annab välismaalaste asjades pädev politseiasutus loa riiki sisenemiseks vastavalt kehtivale õigusnormile. (5) Kui taotlus ei ole vastuvõetamatu, annab välismaalaste asjades pädev politseiasutus loa riiki sisenemiseks vastavalt kehtivale õigusnormile. (6) Kui taotlejale antakse luba Ungari territooriumile sisenemiseks, viib varjupaigaasjades pädev asutus menetluse läbi üldises korras. (7) Piiril toimuvat menetlust reguleerivaid norme ei kohaldata haavatavate isikute suhtes.“

14. Varjupaigaseaduse peatükk IX/A. sisaldab massilisest sisserändest tingitud kriisiolukorraga seotud sätteid, mille hulgas on § 80/I punkt i ja § 80/J lõige 4, mille kohaselt ei kohaldata § 71/A ja § 5 lõike 1 punkte a ja c.

2. Riigipiiriseadus

15. 2007. aasta LXXXIX seaduse riigi piiride kohta (Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény, edaspidi „riigipiiriseadus“) §-s 15/A on transiiditsooni rajamise kohta sätestatud: „[…] (2) Transiiditsoonis viibiv varjupaigataotleja võib siseneda Ungari territooriumile: a) kui varjupaigaasjades pädev asutus teeb otsuse, millega talle antakse rahvusvaheline kaitse; b) kui on täidetud tingimused varjupaigataotluse menetlemiseks üldises korras; c) kui kohaldada tuleb [varjupaigaseaduse] § 71/A lõikeid 4 ja 5. (2a) Massilisest sisserändest tingitud kriisiolukorras võib transiiditsoonis viibivale varjupaigataotlejale anda loa Ungari territooriumile sisenemiseks lõike 2 punktides a ja b sätestatud juhtudel. […]“.

3. Kolmandate riikide kodanike riiki sisenemise ja riigis viibimise seadus

16. 2007. aasta II seaduse kolmandate riikide kodanike riiki sisenemise ja riigis viibimise kohta (A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény, edaspidi „kolmandate riikide kodanike riiki sisenemise ja riigis viibimise seadus“) §-s 62 on kindla elukoha määramise kohta sätestatud: „(1) Välismaalaste asjades pädev politseiasutus võib panna kolmanda riigi kodanikule kohustuse elada kindlaksmääratud kohas, kui: […] f) asjaomase kolmanda riigi kodaniku suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus ning tal ei ole vajalikke materiaalseid vahendeid enda ülalpidamiseks ega eluaset […] (3) Kolmanda riigi kodanikule võidakse määrata kohustuslik elukoht ühiselamus või vastuvõtukeskuses, kui ta ei ole võimeline oma vajadusi rahuldama, kui tal ei ole sobivat eluaset ega materiaalseid vahendeid või piisavat sissetulekut ega küllakutset isikult, kellel on kohustus teda ülal pidada, ega ka pereliikmeid, kellel võib olla kohustus tema ülalpidamise eest hoolitseda. (3a) Massilisest sisserändest tingitud kriisiolukorras võib kohustuslikuks elukohaks määrata ka transiiditsooni.“

II. Põhikohtuasjades vaidluse aluseks olevad asjaolud, põhikohtuasjade menetlus ja eelotsuse küsimused

A. Kohtuasi C‑924/19 PPU

17. Kaebajateks on täisealised Afganistani kodanikest abikaasad, kes saabusid Serbia kaudu Ungarisse Röszke transiiditsooni.

18. Varjupaigataotluse esitasid nad varjupaigaasjades pädevale asutusele 5. veebruaril 2019.

19. Põhikohtuasja kaebajad avaldasid oma taotlust põhjendades, et lahkusid umbes kolm aastat varem poliitilistel põhjustel Afganistanist Türki kehtiva ühekuulise viisa alusel, ning et Türgi asutused pikendasid selle viisa kehtivust kuueks kuuks. Samuti väitsid nad, et enne esimest korda Ungarisse sisenemist tulid nad läbi Bulgaaria ja Serbia, et nad ei ole esitanud teistes riikides ühtki varjupaigataotlust ning et seal ei koheldud neid mingil moel halvasti ega ähvardanud neid mingisugused ohud.

20. Samal päeval määras varjupaigaasjades pädev asutus põhikohtuasja kaebajate elukohaks Röszke transiiditsooni. Nad viibivad seal senini.

21. Varjupaigaasjades pädev asutus lükkas 25. aprilli 2019. aasta haldusotsusega põhikohtuasja kaebajate varjupaigataotluse ilma seda sisuliselt läbi vaatamata vastuvõetamatuse tõttu tagasi ning leidis, et Afganistani Islamivabariigi puhul tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõte nende suhtes ei kohaldu. Ta määras, et põhikohtuasja kaebajad kuuluvad väljasaatmisele, kohaldades sellega koos üheaastast sisenemis- ja viibimiskeeldu ning kandes sisenemis- ja viibimiskeeldu kajastava hoiatuse Schengeni infosüsteemi.

22. Põhikohtuasja kaebajate varjupaigataotlus tunnistati vastuvõetamatuks varjupaigaseaduse § 51 lõike 2 punkti f alusel, kuna põhikohtuasja kaebajad olid Ungarisse saabunud läbi sellise riigi, kus neid ei ähvarda tagakiusamine, mis õigustaks nende pagulasseisundi tunnustamist, ega selline suur kahju, mis õigustaks täiendava kaitse andmist, või kuna riigis, mille kaudu nad Ungarisse saabusid, on neile tagatud piisav kaitse („turvalise transiidiriigi“ põhimõte).

23. Põhikohtuasja kaebajad esitasid varjupaigaasjades pädeva asutuse otsuse peale kaebuse, mille Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Pealinna Budapesti haldus- ja töökohus, Ungari) varjupaigataotluse sisu osas seisukohta võtmata 14. mai 2019. aasta otsusega rahuldamata jättis. Viimane märkis veel, et järelmid, mis kaasnevad sellega, kui Serbia Vabariik kaebajaid tagasi ei võta, otsustatakse välismaalaste asjades pädeva politseiasutuse läbi viidavas menetluses.

24. Seejärel pani välismaalaste asjades pädev esmatasandi politseiasutus 17. mai 2019. aasta otsusega põhikohtuasja kaebajatele vastavalt kolmandate riikide kodanike riiki sisenemise ja riigis viibimise seaduse § 62 lõikele 3a kohustuse elada alates selle otsuse tegemisest Röszke transiiditsooni välismaalaste sektoris. Eelotsusetaotlused esitanud kohtu väitel ei olnud selles otsuses märgitud otsuse põhjendusi ning selle otsuse vaidlustamiseks kohtusse pöördumise õigus on piiratud, kuna erandina on tavakohtus võimalik vaidlustada üksnes õigusnormide kohaselt sellel politseiasutusel lasuva teabe andmise kohustuse rikkumist.

25. Samal päeval võttis välismaalaste asjades pädev esmatasandi politseiasutus ühendust isikute Serbiasse tagasi saatmiseks pädeva politseiasutusega, et viimane teeks põhikohtuasja kaebajate Serbiasse tagasivõtmiseks vajalikud toimingud.

26. 23. mail 2019 teatas see pädev politseiasutus, et Serbia Vabariik ei võta põhikohtuasja kaebajaid tagasi oma territooriumile, sest viimased ei sisenenud ebaseaduslikult Serbia territooriumilt Ungari territooriumile ja seega ei ole täidetud Euroopa Liidu ja Serbia Vabariigi vahel sõlmitud tagasivõtulepingu artikli 3 lõike 1 kohaldamise tingimused.

27. Hoolimata sellest, et Serbia Vabariik kaebajaid tagasi ei võtnud, ei vaadanud varjupaigaasjades pädev asutus nende varjupaigataotlust sisuliselt läbi, kuna vastavalt varjupaigaseaduse §-le 51/A vaatab see asutus taotluse sisuliselt läbi vaid juhul, kui taotluse vastuvõetamatuse aluseks on „turvalise päritoluriigi“ või „turvalise kolmanda riigi“ olemasolu, ent kaebajate varjupaigataotlus tunnistati vastuvõetamatuks muul alusel ehk sama seaduse § 51 lõike 2 punktis f nimetatud „turvalise transiidiriigi“ olemasolu tõttu.

28. Välismaalaste asjades pädev esmatasandi politseiasutus muutis 3. ja 6. juuni 2019. aasta otsustega varjupaigaasjades pädeva asutuse poolt tehtud tagasisaatmisotsuseid tagasisaatmise sihtriigi suhtes ning andis korralduse saata põhikohtuasja kaebajad konvoeerides välja Afganistani.

29. Põhikohtuasja kaebajad esitasid nende otsuste peale vaide varjupaigaasjades pädevale asutusele, kes täitis välismaalaste asjades pädeva politseiasutuse ülesandeid. 28. juuni 2019. aasta määrustega jäeti nende vaie siiski rahuldamata. Kolmandate riikide kodanike riiki sisenemise ja riigis viibimise seaduse § 65 lõike 3b kohaselt ei ole vaide kohta tehtud otsust võimalik mitte kuidagi vaidlustada.

30. Põhikohtuasja kaebajad pöördusid eelotsusetaotluse esitanud kohtu poole, esitades kõigepealt kaebuse, millega taotlesid, et kohus tühistaks tagasisaatmise sihtriigi muutmise kohta tehtud otsuste peale esitatud vaide rahuldamata jätmise määrused ja kohustaks välismaalaste asjades pädevat esmatasandi politseiasutust uut menetlust läbi viima, väites esiteks, et kõnealuste määruste näol on tegemist tagasisaatmisotsustega, mis peavad olema kohtus vaidlustatavad nii, et oleks võimalik nende otsuste sisuline läbivaatamine tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet arvesse võttes, ning teiseks, et need tagasisaatmisotsused ei ole õiguspärased. Nende hinnangul oleks varjupaigaasjades pädev asutus nimelt pidanud nende varjupaigataotluse sisuliselt läbi vaatama, kuna Serbia Vabariik ei võtnud neid tagasi, ning varjupaigaseaduse § 51 lõige 2 punkt f on vastuolus liidu õigusega.

31. Teiseks esitasid põhikohtuasja kaebajad eelotsusetaotluse esitanud kohtule varjupaigaasjades pädeva asutuse tegevusetuse tuvastamise kaebuse, paludes tuvastada, et see asutus rikkus oma kohustusi, kui ei määranud neile elukohta väljaspool transiiditsooni.

32. Eelotsusetaotluse esitanud kohus liitis need kaks kaebust ühte menetlusse.

33. Nimetatud kohus märgib, et Röszke transiiditsoon, kus põhikohtuasja kaebajad varjupaigataotluse esitamisest alates viibivad, asub Ungari ja Serbia piiril.

34. Põhikohtuasja kaebajate varjupaigataotluse kohta märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et varjupaigaasjades pädev asutus ei vaadanud seda taotlust sisuliselt läbi, kuna taotluse sellist läbivaatamist ei olnud ette nähtud, kui varjupaigataotlus oli tagasi lükatud turvalise transiidiriigiga seotud vastuvõetamatuse aluse esinemise tõttu. Ta märgib samuti, et sisuliselt ei vaadanud seda taotlust läbi ka ei välismaalaste asjades pädev esmatasandi politseiasutus ega esimese astme kohus, kes lahendas kaebajate varjupaigataotluse tagasilükkamise otsuse peale esitatud kaebust.

35. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et direktiivis 2013/32 ammendavalt loetletud aluste hulgas ei ole sellist vastuvõetamatuse alust, millele põhikohtuasja kaebajate varjupaigataotluse tagasilükkamisel tugineti ja mis seondub varjupaigaseaduse § 51 lõike 2 punktis f nimetatud mõistega „turvaline transiidiriik“. Seetõttu leiab ta, et selline alus on liidu õigusega vastuolus, ning viitab sellega seoses kohtujurist Bobeki ettepanekule kohtuasjas LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2019:1056).

36. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul ei ole põhikohtuasja kaebajate juhtumi puhul ühtki õigusnormi, mis sõnaselgelt nõuaks nende varjupaigataotluse läbivaatamise menetluse uuendamist. Nimelt puudutab direktiivi 2013/32 artikli 38 lõige 4, nagu ka varjupaigaseaduse § 51/A, millega see Ungari õigusesse üle on võetud, üksnes selliseid olukordi, kus taotlejat ei ole võimalik tagasi saata turvalisse päritoluriiki või turvalisse kolmandasse riiki, mitte aga olukorda, kus taotlejat ei ole võimalik saata tagasi „turvalisse transiidiriiki“.

37. Veel märgib ta, et pärast seda, kui Serbia Vabariik keeldus põhikohtuasja kaebajate vastuvõtmisest, on varjupaigaseaduse § 51 lõike 2 punktis f sätestatud vastuvõetamatuse alus ära langenud, mis peaks kaasa tooma varjupaigaasjades pädeva asutuse kohustamise nende varjupaigataotluse uueks läbivaatamiseks.

38. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et uuel läbivaatamisel võib see asutus tugineda direktiivi 2013/32 artikli 33 lõikes 1 ja lõike 2 punktides b ja c sätestatud vastuvõetamatuse alustele. Siiski leiab ta, et võttes arvesse selle direktiivi artikleid 35 ja 38, tõlgendatuna Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklit 18 arvesse võttes, saab taotluse sel alusel vastuvõetamatuks tunnistada vaid juhul, kui kolmas riik asjaomase isiku tagasi võtab. Sellest järeldub, et kui pole mingit kahtlust selles, et riik, kuhu taotleja välja saata tuleb, teda tagasi ei võta, ei saa varjupaigaasjades pädev asutus taotlust vastuvõetamatuks tunnistada. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et sellisel juhul ei saa taotlust käsitada korduva taotlusena direktiivi 2013/32 artikli 40 tähenduses.

39. Eeltoodut arvesse võttes leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et praegu kuuluvad põhikohtuasja kaebajad endiselt direktiivi 2013/32 kohaldamisalasse. Ta küsib seetõttu, kas põhikohtuasja kaebajaid tuleb käsitada isikutena, kes on selle direktiivi tähenduses kinni peetud, ning kui jah, siis kas see on õiguspärane, kuna nimetatud direktiivi artikli 43 lõikes 2 sätestatud neljanädalane tähtaeg on käesoleval juhul lõppenud.

40. Juhuks, kui tuleks siiski asuda seisukohale, et põhikohtuasja kaebajatel ei ole õigust varjupaigataotluse uuele läbivaatamisele, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas viimaseid saab käsitada isikutena, kes on kinni peetud direktiivi 2008/115 tähenduses, ning kui jah, siis kas see kinnipidamine on kooskõlas eelnimetatud direktiivi artikliga 15.

41. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab seejuures, et põhikohtuasja kaebajate olukord erineb olukorrast, mille kohta tegi Euroopa Inimõiguste Kohtu suurkoda 21. novembri 2019. aasta kohtuotsuse Ilias ja Ahmed vs. Ungari ( 8 ).

42. Seega kaldub eelotsusetaotluse esitanud kohus pigem toetama seisukohta, et põhikohtuasja kaebajate paigutamine transiiditsooni sektorisse, mis on mõeldud neile kolmandate riikide kodanikele, kelle varjupaigataotlus on tagasi lükatud, kujutab endast kinnipidamist, mis ei ole liidu õiguses kehtestatud nõuetega kooskõlas. Ta leiab niisiis, et harta artiklist 47 tulenevalt peaks tal olema õigus esialgse õiguskaitse korras kohustada pädevat liikmesriigi asutust määrama kaebajatele kuni vaidlusaluse haldusmenetluse lõppemiseni elukoht, mis asub väljaspool transiiditsooni ja mis ei ole kinnipidamiskoht.

43. Viimaks küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas on olemas tõhus õiguskaitsevahend, et vaidlustada sellist otsust, millega välismaalaste asjades pädev esmatasandi politseiasutus muutis põhikohtuasja kaebajate suhtes tehtud tagasisaatmisotsust tagasisaatmise sihtriigi osas ja mida nimetatud kohus peab uueks tagasisaatmisotsuseks vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 3 punktile 4 ja artikli 12 lõikele 1.

44. Selle otsuse peale esitatud vaide vaatas nimelt läbi varjupaigaasjades pädev asutus, mille puhul ei ole aga täidetud liidu õiguses nõutavad erapooletuse ja sõltumatuse tagatised, kuna see on politsei tegevuse eest vastutavale ministrile alluv keskvalitsusasutus, mis on seega osa täitevvõimust. Lisaks ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtul võimalik asjasse puutuvate Ungari õigusnormide kohaselt kontrollida ka tagasisaatmisotsust muutva otsuse peale esitatud vaide kohta tehtud vaideotsust.

45. See olukord toob kaasa selle, et otsus, millega muudetakse riiki, kuhu isik tagasi saadetakse, võib lõpuks kehtima jääda, olgugi et juhul, kui põhikohtuasja kaebajate suhtes peaks läbi viidama uus varjupaigamenetlus, ei kuuluks nad mitte enam direktiivi 2008/115, vaid direktiivi 2013/32 kohaldamisalasse.

46. Neil asjaoludel otsustas Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Szegedi haldus- ja töökohus, Ungari) menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused: „1. [uus vastuvõetamatuse alus] Kas [direktiivi 2013/32] artikli 33 sätteid, mis käsitlevad vastuvõetamatuid taotlusi, saab tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnorm, mille kohaselt on varjupaigamenetluses esitatud taotlus vastuvõetamatu, kui taotleja on jõudnud Ungarisse läbi sellise riigi, kus teda ei ähvardanud tagakiusamine ega suure kahju oht või kus on tagatud piisav kaitse? 2. [varjupaigamenetluse läbiviimine] a) Kas [direktiivi 2013/32] artiklit 6 ja artikli 38 lõiget 4 ning selle põhjendust 34, mis kehtestab rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise kohustuse, tuleb koosmõjus põhiõiguste harta artikliga 18 tõlgendada nii, et varjupaigaasjades pädev liikmesriigi asutus peab tagama taotlejale võimaluse varjupaigamenetluse algatamiseks juhul, kui ta ei ole esimeses küsimuses nimetatud vastuvõetamatuse aluse esinemise tõttu varjupaigataotlust sisuliselt läbi vaadanud ning on seejärel otsustanud taotleja välja saata kolmandasse riiki, kes on aga taotleja tagasivõtmisest keeldunud? b) Kui vastus teise eelotsuse küsimuse punktile a on jaatav, siis milline on selle kohustuse täpne sisu? Kas see tähendab kohustust tagada uue varjupaigataotluse esitamise võimalus nii, et [direktiivi 2013/32] artikli 33 lõike 2 punktis d ja artiklis 40 osutatud korduvaid taotlusi puudutavate negatiivsete tagajärgede kohaldamine on keelatud, või tähendab see omal algatusel varjupaigamenetluse algatamist või läbiviimist? c) Kas juhul, kui vastus teise küsimuse punktile a on jaatav, on ka [direktiivi 2013/32] artikli 38 lõiget 4 arvesse võttes võimalik, et liikmesriik – kui faktiline olukord ei muutu – hindab selles uues menetluses uuesti taotluse vastuvõetamatust (ja võib seega kohaldada ükskõik millist III peatükis ette nähtud menetlusliiki, kohaldades näiteks uuesti mõnda vastuvõetamatuse alust) või peab ta varjupaigataotluse päritoluriiki silmas pidades sisuliselt läbi vaatama? d) Kas [direktiivi 2013/32] artikli 33 lõikest 1 ja lõike 2 punktidest b ja c ning artiklitest 35 ja 38 koosmõjus harta artikliga 18 tuleneb, et kolmanda riigi poolt isiku tagasivõtmine on üheks kumulatiivseks tingimuseks, mis peab olema täidetud vastuvõetamatuse aluse kohaldamisel, st sellisel alusel põhineva otsuse vastuvõtmisel, või piisab, kui kontrollida, kas see nõue on täidetud sellise otsuse täitmise ajal? 3. [transiiditsoon kui kinnipidamiskoht varjupaigamenetluse raames] Järgmised küsimused on asjakohased, kui teisele küsimusele antava vastuse kohaselt on vaja läbi viia varjupaigamenetlus. a) Kas direktiivi 2013/32 artiklit 43 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnorm, millega on lubatud taotlejat transiiditsoonis kinni pidada kauem kui neli nädalat? b) Kas [direktiivi 2013/32] artikli 26 kohaselt kohaldamisele kuuluva [direktiivi 2013/33] artikli 2 punkti h tuleb koosmõjus harta artikliga 6 ja artikli 52 lõikega 3 tõlgendada nii, et kauem kui direktiivi 2013/32 artiklis 43 sätestatud nelja nädala jooksul transiiditsoonis majutamine on niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas (tsoon, kust ei tohi seaduse kohaselt vabatahtlikult lahkuda üheski suunas) käsitatav kinnipidamisena? c) Kas [direktiivi 2013/32] artikli 26 kohaselt kohaldamisele kuuluva [direktiivi 2013/33] artikliga 8 on kooskõlas isiku kinnipidamine kauem kui [direktiivi 2013/32] artiklis 43 sätestatud nelja nädala jooksul ainult seetõttu, et ta ei suuda materiaalsete vahendite puudumisel rahuldada oma vajadusi (majutus ja ülalpidamine)? d) Kas [direktiivi 2013/32] artikli 26 kohaselt kohaldamisele kuuluva [direktiivi 2013/33] artiklitega 8 ja 9 on kooskõlas see, et majutamist, mis kujutab endast de facto kinnipidamist kauem kui varjupaigamenetluse [direktiivi 2013/32] artiklis 43 sätestatud nelja nädala jooksul, ei ole määratud kinnipidamiskorraldusega, see, et taotlejal ei ole ühtki õiguskaitsevahendit kinnipidamise ja selle jätkamise vaidlustamiseks, see, et de facto kinnipidamine toimub ilma selle vajalikkuse või proportsionaalsuse või võimalike alternatiivsete lahenduste kontrollimiseta, ning see, et selle täpset kestust, kaasa arvatud selle lõppemise hetke ei ole kindlaks määratud? e) Kas harta artiklit 47 võib tõlgendada nii, et liikmesriigi kohus võib ilmselgelt ebaseadusliku kinnipidamise korral esialgse õiguskaitse abinõuna kohustada ametiasutust määrama halduskohtumenetluse lõpetamiseni kolmanda riigi kodanikule väljaspool transiiditsooni asuva elukoha, mis ei ole kinnipidamiskoht? 4. [transiiditsoon kui kinnipidamiskoht sisserände kontekstis] Järgmised küsimused on asjakohased, kui teisele eelotsuse küsimusele antava vastuse kohaselt ei tule läbi viia mitte varjupaigamenetlust, vaid menetlus, mille viib läbi välismaalaste asjades pädev politseiasutus. a) Kas [direktiivi 2008/115] põhjendusi 17 ja 24 ning artiklit 16 tuleb koosmõjus harta artikliga 6 ja artikli 52 lõikega 3 tõlgendada nii, et transiiditsoonis majutamine niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas (tsoon, kust ei tohi seaduse kohaselt vabatahtlikult lahkuda üheski suunas) kujutab endast vabaduse võtmist nende õigusnormide tähenduses? b) Kas [direktiivi 2008/115] põhjendusega 16 ja artikli 15 lõikega 1, koosmõjus harta artikliga 6 ja artikli 52 lõikega 3, on kooskõlas see, et kolmanda riigi kodanikku peetakse kinni ainult seetõttu, et tema suhtes on võetud tagasisaatmismeede ja tal puuduvad materiaalsed vahendid oma vajaduste (majutus ja ülalpidamine) rahuldamiseks? c) Kas [direktiivi 2008/115] põhjendusega 16 ja artikli 15 lõikega 2 on koosmõjus harta artikliga 6, artikliga 47 ja artikli 52 lõikega 3 kooskõlas see, et majutamine, mis kujutab endast de facto kinnipidamist, ei ole määratud kinnipidamiskorraldusega, see, et kolmanda riigi kodanikul ei ole ühtki õiguskaitsevahendit kinnipidamise ega selle jätkamise seaduslikkuse vaidlustamiseks, see, et de facto kinnipidamine toimub ilma selle vajalikkuse või proportsionaalsuse või võimalike alternatiivsete lahenduste kontrollimiseta? d) Kas [direktiivi 2008/115] artikli 15 lõikeid 1 ja 4–6 ning põhjendust 16 võib koosmõjus harta artiklitega 1, 4, 6 ja 47 tõlgendada nii, et nendega on vastuolus kinnipidamine, mille täpne kestus või lõppemise aeg ei ole kindlaks määratud? e) Kas liidu õigust võib tõlgendada nii, et liikmesriigi kohus võib ilmselgelt õigusvastase kinnipidamise korral esialgse õiguskaitse abinõuna kohustada asutust määrama halduskohtumenetluse lõpetamiseni kolmanda riigi kodanikule väljaspool transiiditsooni asuva elukoha, mis ei ole kinnipidamiskoht? 5. [tõhus õiguskaitsevahend vaidlustamaks otsust, millega muudetakse tagasipöördumise sihtriiki] Kas [direktiivi 2008/115] artiklit 13, mille kohaselt tuleb kolmanda riigi kodanikule võimaldada tõhusad õiguskaitsevahendid „tagasisaatmisega seotud otsuste“ vaidlustamiseks, tuleb koosmõjus harta artikliga 47 tõlgendada nii, et kui liikmesriigi õigusnormides ette nähtud õiguskaitsevahend ei ole tõhus, peab kohus tagasisaatmise sihtriigi muutmise kohta tehtud otsuse peale esitatud kaebuse vähemalt ühel korral läbi vaatama?“

B. Kohtuasi C‑925/19 PPU

47. Põhikohtuasja kaebajateks on Iraani kodanikest isa ja tema alaealine laps, kes saabusid Serbia kaudu Ungari Röszke transiiditsooni.

48. Transiiditsoonis esitasid nad 5. detsembril 2018 varjupaigaasjades pädevale asutusele varjupaigataotluse.

49. Taotluse põhjenduses väitis isa, et lahkus Iraanist kaks ja pool aastat varem, kuna lahutas oma abikaasast, et on lähenenud ristiusule, olemata siiski ristitud, ning et lapsepõlves oli ta kannatanud oma pereliikmete poolse seksuaalvägivalla all. Ta täpsustas ka, et põhjused, mis sundisid teda oma päritoluriigist lahkuma, ei ole poliitilised ega seotud kuulumisega etnilisse või religioossesse vähemusse ning et ta saabus Ungarisse läbi Türgi, Bulgaaria ja Serbia.

50. Veel avaldas isa, et olles lahkunud Iraanist Türki ja veetnud seal 10 päeva ilma selles riigis varjupaika taotlemata, elas ta umbes kolm kuud Bulgaarias. Ta väitis ka, et kui teda oli teavitatud sellest, et kui ta selles riigis rahvusvahelise kaitse taotlust ei esita, saadetakse ta tagasi Iraani, esitas ta seal oma tahte vastaselt varjupaigataotluse. Lisaks kinnitas ta, et elas enam kui kaks aastat Serbias, esitamata seal varjupaigataotlust.

51. Varjupaigaasjades pädev asutus määras 5. detsembril 2018 põhikohtuasja kaebajate elukohaks Röszke transiiditsooni. Nad viibivad seal senini.

52. Varjupaigaasjades pädev asutus lükkas varjupaigaseaduse § 51 lõike 2 punkti f alusel 12. veebruari 2019. aasta haldusotsusega põhikohtuasja kaebajate varjupaigataotluse ilma seda sisuliselt läbi vaatamata vastuvõetamatuse tõttu tagasi ning leidis, et tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõte nende suhtes ei kohaldu. Ta määras, et põhikohtuasja kaebajad kuuluvad liidu territooriumilt välja saatmisele Serbiasse, märkides et põhikohtuasja kaebajaid ei ähvardanud suure kahju oht ega tagakiusamine Türgis, Bulgaarias ega Serbias ning seal on neile tagatud piisav kaitse. See otsus sisaldas ka üheaastast sisenemis- ja viibimiskeeldu.

53. Põhikohtuasja kaebajad esitasid varjupaigaasjades pädeva asutuse otsuse peale kaebuse, mille Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Pealinna Budapesti haldus- ja töökohus, Ungari) nende varjupaigataotluse sisu osas seisukohta võtmata 5. märtsi 2019. aasta otsusega rahuldamata jättis. Viimane märkis veel, et järelmid, mis kaasnevad sellega, kui Serbia Vabariik kaebajaid tagasi ei võta, otsustatakse menetluses, mille viib läbi välismaalaste asjades pädev politseiasutus.

54. Seejärel pani välismaalaste asjades pädev esmatasandi politseiasutus 27. märtsi 2019. aasta otsusega vastavalt kolmandate riikide kodanike riiki sisenemise ja riigis viibimise seaduse § 62 lõikele 3a põhikohtuasja kaebajatele kohustuse elada alates selle otsuse tegemisest Röszke transiiditsooni välismaalaste sektoris. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu väitel ei olnud selles otsuses märgitud otsuse põhjendusi ning selle otsuse vaidlustamiseks kohtusse pöördumise õigus on piiratud, kuna erandina on tavakohtus võimalik vaidlustada üksnes õigusnormide kohaselt sellel politseiasutusel lasuva teabe andmise kohustuse rikkumist.

55. Samal päeval võttis välismaalaste asjades pädev esmatasandi politseiasutus ühendust isikute Serbiasse tagasi saatmiseks pädeva politseiasutusega, et viimane teeks põhikohtuasja kaebajate Serbiasse tagasivõtmiseks vajalikud toimingud.

56. See pädev politseiasutus teatas 1. aprillil 2019, et Serbia Vabariik ei võta põhikohtuasja kaebajaid tagasi oma territooriumile, kuna viimased ei sisenenud ebaseaduslikult Serbia territooriumilt Ungari territooriumile, ja seega ei ole täidetud Euroopa Liidu ja Serbia Vabariigi vahel sõlmitud tagasivõtulepingu artikli 3 lõike 1 kohaldamise tingimused.

57. Hoolimata sellest, et Serbia Vabariik kaebajaid tagasi ei võtnud, ei vaadanud varjupaigaasjades pädev asutus nende varjupaigataotlust sisuliselt läbi, kuna vastavalt varjupaigaseaduse § 51/A vaatab see asutus taotluse sisuliselt läbi üksnes juhul, kui taotluse vastuvõetamatuse aluseks on „turvalise päritoluriigi“ või „turvalise kolmanda riigi“ olemasolu, ent kaebajate varjupaigataotlus tunnistati vastuvõetamatuks muul alusel ehk sama seaduse § 51 lõike 2 punktis f nimetatud „turvalise transiidiriigi“ olemasolu tõttu.

58. Välismaalaste asjades pädev esmatasandi politseiasutus muutis 17. aprilli 2019. aasta otsusega varjupaigaasjades pädeva asutuse 12. veebruaril 2019 tehtud tagasisaatmisotsust tagasisaatmise sihtriigi osas ning andis korralduse saata põhikohtuasja kaebajad konvoeerides välja Iraani.

59. Põhikohtuasja kaebajad esitasid selle otsuse peale vaide varjupaigaasjades pädevale asutusele, kes täitis välismaalaste asjades pädeva politseiasutuse ülesandeid. 17. mai 2019. aasta määrusega jäeti nende vaie rahuldamata. Kolmandate riikide kodanike riiki sisenemise ja riigis viibimise seaduse § 65 lõike 3b kohaselt ei ole vaide kohta tehtud otsust võimalik mingil moel vaidlustada, ning see ei allu sellisena ka kohtulikule kontrollile.

60. Põhikohtuasja kaebajad pöördusid eelotsusetaotluse esitanud kohtu poole, esitades kõigepealt kaebuse, millega taotlesid, et kohus tühistaks tagasisaatmise sihtriigi muutmise kohta tehtud otsuste peale esitatud vaide rahuldamata jätmise määrused ja kohustaks välismaalaste asjades pädevat esmatasandi politseiasutust uue menetluse läbiviimiseks, väites esiteks, et kõnealuste määruste näol on tegemist tagasisaatmisotsustega, mis peavad olema kohtus vaidlustatavad nii, et oleks võimalik nende otsuste sisuline läbivaatamine tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet arvesse võttes, ning teiseks, et need tagasisaatmisotsused ei ole õiguspärased. Nende hinnangul oleks varjupaigaasjades pädev asutus nimelt pidanud nende varjupaigataotluse sisuliselt läbi vaatama, kuna Serbia Vabariik ei võtnud neid tagasi, ning varjupaigaseaduse § 51 lõike 2 punkt f on vastuolus liidu õigusega.

61. Teiseks esitasid põhikohtuasja kaebajad eelotsusetaotluse esitanud kohtule varjupaigaasjades pädeva asutuse tegevusetuse tuvastamise kaebuse, paludes tuvastada, et see asutus rikkus oma kohustusi, kui ei määranud neile elukohta väljaspool transiiditsooni.

62. Eelotsusetaotluse esitanud kohus liitis need kaks kaebust ühte menetlusse ning samadel põhjustel, mida on kajastatud käesoleva ettepaneku punktides 33–45, otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule samad eelotsuse küsimused, mille ta esitas kohtuasjas C‑924/19 PPU.

III. Menetlus Euroopa Kohtus

63. Eelotsusetaotlused esitanud kohus esitas taotluse lahendada mõlemas liidetud kohtuasjas eelotsusetaotlus Euroopa Kohtu kodukorra artikli 107 alusel eelotsuse kiirmenetluses.

64. Euroopa Kohus rahuldas selle taotluse 22. jaanuari 2020. aasta otsusega.

65. Kirjalikud seisukohad esitasid põhikohtuasjade kaebajad, Ungari valitsus ja Euroopa Komisjon. Need pooled ja komisjon esitasid ka suulised seisukohad kohtuistungil, mis toimus 13. märtsil 2020.

IV. Analüüs

A. Eelotsuse küsimuste vastuvõetavus

66. Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on ELTL artikliga 267 kehtestatud menetlus Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute koostöö vahend, mille kaudu Euroopa Kohus annab liikmesriikide kohtutele liidu õiguse tõlgendusi, mida need kohtud menetluses olevate vaidluste lahendamiseks vajavad. Eelotsusetaotluse eesmärk ei ole nõuandvate arvamuste andmine üldiste või oletuslike küsimuste kohta, vaid liidu õigust puudutava vaidluse tõhusa lahendamisega lahutamatult seonduv vajadus ( 9 ).

67. Käesoleval juhul on oluline rõhutada, et kõik põhikohtuasjade kaebajad esitasid eelotsusetaotlused esitanud kohtule kaks erineva esemega kaebust, mis menetlusliku otsusega siiski ühte menetlusse liideti ja milleks olid: – kaebus, millega soovitakse tagasisaatmise sihtriigi muutmist puudutanud otsuse peale esitatud vaide rahuldamata jätmise kohta tehtud määruse tühistamist ning sellest tulenevalt liikmesriigi pädeva asutuse kohustamist uue varjupaigamenetluse läbiviimiseks, – tegevusetuse tuvastamise kaebus, millega soovitakse tuvastada, et varjupaigaasjades pädev liikmesriigi asutus rikkus oma kohustusi, kui ei määranud põhikohtuasjade kaebajatele elukohta väljaspool transiiditsooni.

68. Selles erilises kontekstis tuleb eraldi hinnata, kas eelotsusetaotlused esitanud kohtu poolt esitatud küsimused on selliselt määratletud põhikohtuasjade lahendamise seisukohast asjasse puutuvad.

69. Mulle näib väljaspool kahtlust, et ülalnimetatud tühistamiskaebuse seisukohast on asjasse puutuv viies küsimus, millega eelotsusetaotlused esitanud kohus küsib Euroopa Kohtult muutmisotsuse vaidlustamise õiguskaitsevahendi tõhususe kohta, kui vastav kontrollimine on liikmesriigi õiguse kohaselt usaldatud selle otsuse teinud haldusorganile, ilma et nimetatud kaebuse rahuldamata jätmise korral oleks võimalik selle kohtulik kontroll ainult kõnealuse otsuse adressaadi initsiatiivil ( 10 ).

70. Viiendale küsimusele jaatava vastuse andmise korral on võimalik asuda seisukohale, et esimesse ja teise blokki koondatud küsimused on muutmisotsuse õiguspärasust puudutavate põhikohtuasjade kaebajate argumentide sisu arvestades samuti asjasse puutuvad. Viimased väidavad, et kõnealuse otsuse vastuvõtmise aluseks oli nende varjupaigataotluse vastuvõetamatuks tunnistamine varjupaigaseaduse § 51 lõike 2 punktis f toodud mõistel „turvaline transiidiriik“ põhineval ja liidu õigusega vastuolus oleval alusel ( 11 ).

71. Eelnimetatud sätte õigusvastasusele viitavana näiva väite ning sellega seonduva liikmesriigi pädeva asutuse kohustuse varjupaigamenetlus uuesti läbi viia hindamise raames võib eelotsusetaotlused esitanud kohus arvesse võtta Euroopa Kohtu vastuseid, mis puudutavad ülalnimetatud vastuvõetamatuse aluse kooskõla liidu õigusega ning vastuolu tagajärgi seoses varjupaigamenetlusega, nii nagu on osutatud eelotsuse küsimuste esimeses ja teises blokis.

72. On tõsi, et sellises kontekstis kohaldamisele kuuluvate Ungari menetlusõiguse sätete osas ei ole eelotsusetaotlused sugugi täpsed. Tuleb siiski meenutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt eeldatakse, et liidu õiguse tõlgendamist puudutavad küsimused, mille liikmesriigi kohus on esitanud õiguslikus ja faktilises raamistikus, mille ta on määratlenud omal vastutusel ja mille paikapidavuse kontrollimine ei ole Euroopa Kohtu ülesanne, on asjakohased ( 12 ).

73. Mis puudutab kolmandasse ja neljandasse blokki koondatud alternatiivselt esitatud küsimusi, siis nendega soovitakse kindlaks teha, kas põhikohtuasjade kaebajate majutamine transiiditsooni sektoris kujutab endast kinnipidamist, mis vastab kas direktiivide 2013/32 ja 2013/33 või direktiivi 2008/115 asjasse puutuvates sätetes sätestatud tingimustele, sõltuvalt sellest, kas nende kaebajate olukord kuulub kahe esimese või viimase normide kohaldamisalasse.

74. Need küsimused on ilmselgelt seotud põhikohtuasjade lahendamisega, kuna need puudutavad liikmesriigi pädeva asutuse võimalikku tegevusetust põhikohtuasjade kaebajate elukoha määramisel. Pealegi näib mulle, et neile küsimustele vastamiseks ja seega nimetatud vaidluste lahendamiseks on enne vaja kindlaks määrata põhikohtuasjade kaebajate õiguslik staatus vastavalt eelmises punktis märgitule, mis viib järelduseni, et esimesse ja teise blokki koondatud küsimused on põhikohtuasjade lahendamise seisukohast asjasse puutuvad eelotsusetaotlused esitanud kohtule samuti esitatud tegevusetushagi tõttu.

75. Sellest järeldub, et seisukoht tuleb võtta kõigi esitatud küsimuste kohta ( 13 ), alustades viiendast, kuna sellele antav vastus määrab selle, kas tagasisaatmise sihtriigi muutmist puudutava otsuse peale esitatud tühistamiskaebuse lahendamine on eelotsusetaotlused esitanud kohtu pädevuses.

B. Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile tagasipöördumise sihtriigi muutmise otsuse vaidlustamiseks

76. Viienda küsimusega küsib eelotsusetaotlused esitanud kohus sisuliselt, kas direktiivi 2008/115 artiklit 13 tuleb harta artiklit 47 arvesse võttes tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, milles on küll ette nähtud tagasisaatmisotsuses märgitud tagasipöördumise sihtkohariigi muutmist puudutava pädeva haldusorgani otsuse vaidlustamine, ent millega on sellekohase kaebuse lahendamine usaldatud sellelesamale haldusorganile, ainult ilma selle otsuse adressaadi initsiatiivil toimuva kohtuliku kontrolli võimaluseta.

77. Tuleb tähele panna, et 12. veebruari 2019. aasta otsusega lükkas varjupaigaasjades pädev liikmesriigi asutus vastuvõetamatuse tõttu tagasi Iraani kodanikest põhikohtuasja kaebajate varjupaigataotluse, otsustas viimased Serbiasse välja saata konvoeerimisega kuni Serbia-Ungari piirini ning kehtestas üheaastase sisenemiskeelu. Samasuguse sisuga otsus tehti Afganistani kodanikest põhikohtuasja kaebajate suhtes 25. aprillil 2019. Mõlemal juhul on tegemist ühe mitut küsimust reguleeriva haldusaktiga, milles on ühitatud rahvusvahelise kaitse taotluse tagasilükkamine ning tagasi- ja väljasaatmise otsustamine koos sisenemiskeelu kehtestamisega, mis iseenesest on direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikes 6 sätestatuga kooskõlas.

78. Pärast seda, kui Serbia Vabariik põhikohtuasjade kaebajate tagasivõtmisest keeldus, tehti mõlemasse kõnealusesse otsusesse muudatus, mis puudutas tagasipöördumise sihtriiki, asendades eelnimetatud riigi vastavalt asjaomaste isikute kodakondsusele kas Iraani või Afganistaniga. Ka väljasaatmisotsust muudeti vastavalt. Minu hinnangul tuleb asuda seisukohale, et iga muutmisotsus on käsitatav uue tagasi- ja väljasaatmisotsusena, mille vaidlustamiseks peab põhikohtuasjade kaebajatel olema direktiivi 2008/115 artikli 12 lõike 1 ja artikli 13 lõike 1 koosmõjust tulenevalt võimalik kasutada tõhusat õiguskaitsevahendit.

79. Juhul kui kolmanda riigi kodaniku suhtes tehakse otsus, millega talle pannakse kohustus tagasi pöörduda ning millega otsustatakse tema väljasaatmine, käesoleval juhul konvoeerimisega Serbia-Ungari piirini, on tagasisaatmise sihtriigi määramine selle oluline ja kohustuslik osa. Just sihtriigi kohta tehtud märkest lähtudes hinnatakse, kas see on kooskõlas tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõttega, mis on direktiivi 2008/115 rakendamisel liikmesriikidele kohustuslik, tulenevalt selle direktiivi artiklist 5. Seda kohustust silmas pidades ei saa väljasaatmine (füüsiline saatmine liikmesriigist välja) toimuda kindlaksmääramata sihtkohta, vaid ainult kindlaksmääratud tagasisaatmise sihtriiki. Muutes väljasaatmisotsuses märgitud tagasisaatmise sihtriiki, on liikmesriigi pädev asutus teinud adressaadi õigusi piirava uue otsuse, mida peab seega direktiivi 2008/115 artikli 13 kohaselt olema võimalik vaidlustada.

80. Tuleb tõdeda, et selline vaidlustamise võimalus on liikmesriigi õiguses tõepoolest ette nähtud, konkreetselt kolmandate riikide kodanike riiki sisenemise ja riigis viibimise seaduse § 65 lõikes 3b vaide näol, mis tuleb esitada 24 tunni jooksul muutmisotsuse teatavaks tegemisest arvates selle otsuse teinud haldusorganile, kusjuures nimetatud artikli sõnastuse kohaselt „[ei saa] otsuse täitmise peale esitatud vaide kohta tehtud otsuse peale […] edasi kaevata“ ( 14 ).

81. Kas seda vaiet saab käsitada tõhusa õiguskaitsevahendina direktiivi 2008/115 artikli 13 lõike 1 tähenduses? Selles sättes on nimelt ette nähtud, et „kolmanda riigi kodanikule võimaldatakse tõhusad õiguskaitsevahendid tagasisaatmisotsuse vaidlustamiseks või nende läbivaatamise taotlemiseks pädevas kohtu- või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud“.

82. Eelnimetatud sätte sõnastus võib tekitada küsimusi, kuna võib küsida, kas õiguskaitsevahendi tõhususe tingimus on täidetud pelgalt sellega, kui tagasi- ja/või väljasaatmisotsus on võimalik vaidlustada pädevas haldusasutuses, kusjuures erapooletuse ja sõltumatusega seotud nõuded puudutavad üksnes selles sättes kolmanda ja viimasena nimetatud „pädeva organi“ liikmeid ( 15 ).

83. Direktiivi 2008/115 artikli 13 lõike 1 prantsuskeelset versiooni on grammatiliselt võimalik tõlgendada nii, et kõnealune täpsustus puudutab kõiki seal nimetatud kaebust lahendavaid organeid või ainult kahte viimast, kuna seal on kasutatud sidesõna „või“, mida kasutatakse sama funktsiooniga lauseliikmete sidumiseks selliselt, et need ei esine koos, vaid nende vahel tuleb valida. Käesoleval juhul kasutatakse seda sidesõna selleks, et siduda alternatiivselt kolm nimetatud kaebusi lahendavat organit, millest igaüks saab asjaomaseid kaebusi lahendada, mis lubab asuda seisukohale, et lauseosa, mis algab sõnadega „mis koosneb“, võib seonduda iga nimetatud asutuse või instantsiga eraldivõetuna ( 16 ).

84. Kuigi direktiivi 2008/115 artikli 13 lõike 1 hispaaniakeelne versioon („ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia“) ja ingliskeelne versioon („before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence“) näivad prantsuskeelse versiooniga sarnanevat, siis eestikeelses versioonis („pädevas kohtu- või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud“) ja itaaliakeelses versioonis („dinanzi ad un’autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza“) näivad erapooletus ja sõltumatus olevat seotud üksnes kolmanda kaebuste lahendamise organiga. Niisiis näib, et direktiivi 2008/115 artikli 13 lõike 1 grammatiline tõlgendamine ei saa anda ühest vastust eelotsusetaotlused esitanud kohtu küsimusele, pidades silmas, et üks erinev keeleversioon üksinda ei saa olla ülimuslik teiste keeleversioonide suhtes ( 17 ). Seega tuleb lähtuda akti, mille osaks asjaomane säte on, ülesehitusest ning liidu seadusandja taotletud eesmärgist ( 18 ).

85. Kontekstist lähtuva tõlgendamise puhul on oluline rõhutada, et direktiivis 2008/115 sooviti arvesse võtta Euroopa Nõukogu ministrite komitee dokumenti „Kakskümmend suunist sunniviisilise tagasisaatmise kohta“, millele on viidatud direktiivi põhjenduses 3. 5. suunise „Väljasaatmisotsuse vaidlustamine“ lõikes 1 on märgitud, et „[v]äljasaatmisotsuses või väljasaatmisotsuse tegemisele eelnenud menetluses tuleb asjaomasele isikule anda tõhus võimalus pöörduda kaebusega pädevasse asutusse või organisse, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud“ ( 19 ).

86. Lisaks ei pea liikmesriigid direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 6 kohaselt tegema mitte ainult nii, et igasugune tagasisaatmisotsus oleks kooskõlas selle direktiivi III peatükis sätestatud menetluslike garantiidega, vaid ka „liidu õiguse muude asjakohaste sätetega“, mis minu arvates hõlmab tingimata ka harta sätteid ja konkreetsemalt käesolevas ettepanekus käsitletavat harta artiklit 47, mis puudutab õigust tõhusale õiguskaitsevahendile. Sõnaselgelt on selline kohustus ette nähtud juhuks, kui tagasisaatmisotsus tehakse samal ajal kui liikmesriigi pädeva asutuse esimese astme menetluses tehtav rahvusvahelise kaitse taotluse tagasilükkamise otsus. Seda tuleb kohaldada ka sellises olukorras nagu põhikohtuasjades, kus sama asutus teeb eraldiseisvas haldusaktis tagasisaatmisotsust muutva otsuse ( 20 ).

87. Teleoloogilise tõlgendamise kohta tuleb märkida, et vastavalt ELTL artikli 79 lõikele 2 on direktiivi 2008/115 eesmärgiks, nagu ka selle direktiivi põhjendustest 2 ja 11 tuleneb, luua ühistel normidel ja õiguslikel tagatistel põhinev tõhus väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitika, et isikuid saaks tagasi saata inimlikult ning austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust ( 21 ).

88. Mis täpsemalt puudutab direktiivi 2008/115 artiklis 13 ette nähtud õiguskaitsevahendeid tagasisaatmisega seotud otsuste vaidlustamiseks, siis peavad nende põhijooned olema kindlaks määratud kooskõlas harta artikliga 47, mille esimeses lõigus on sätestatud, et igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus ( 22 ).

89. Harta artikli 47 teises lõigus nähakse lisaks ette, et igaühel on õigus asja arutamisele sõltumatus ja erapooletus kohtus. Selle õiguse tagamine eeldab, et sõltumatuse ja erapooletuse nõudele mittevastavat haldusasutuse otsust peab hiljem saama kontrollida kohus, kes peab olema muu hulgas pädev lahendama kõiki asjasse puutuvaid küsimusi. Õigusemõistmisega olemuslikult seotud mõiste „sõltumatus“ tähendab eelkõige seda, et asjaomane organ on edasi kaevatud otsuse teinud asutuse suhtes kolmandaks isikuks ( 23 ). Käesoleval juhul see omadus ilmselgelt puudub, kuna tagasisaatmise sihtriigi muutmist puudutava otsuse peale esitatud kaebuse lahendamine kuulub kõnealuse otsuse teinud haldusasutuse pädevusse.

90. Seda tõlgendust kinnitavad harta artikli 47 kohta antud selgitused, mille kohaselt vastab selle artikli esimene lõik Roomas 4. novembril 1950 allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artiklile 13, mis tagab õiguse „tõhusale menetlusele enda kaitseks riigivõimude ees“ ( 24 ). Euroopa Inimõiguste Kohus, kelle kohtupraktikat harta artikli 52 lõike 3 kohaselt arvesse võtta tuleb, leidis kohtuotsuses De Souza Riberio vs. Prantsusmaa ( 25 ), et põhjendatava väite esitamisel selle kohta, et väljasaatmine võib kahjustada välismaalase õigust era- või perekonnaelu puutumatusele, on EIÕK artikli 13 ja artikli 8 koosmõjust tulenevalt nõutav, et liikmesriik annaks asjaomasele isikule tõhusa võimaluse väljasaatmisotsus või elamisloa andmisest keeldumine vaidlustada ning saavutada asjasse puutuvate küsimuste piisavalt põhjalik ja kohaseid menetluslikke tagatisi hõlmav läbivaatamine piisavate sõltumatuse ja erapooletuse tagatistega riigisisese organi poolt.

91. Tuleb märkida, et eelotsusetaotlused esitanud kohtult saadud teabe kohaselt on tagasipöördumise sihtriigi muutmise otsuse peale esitatud vaide kohta tehtud haldusasutuse otsuse kohtulikuks kontrolliks üks võimalus liikmesriigi õiguses siiski ette nähtud. Seal on täpsustatud, et õiguse kohaldamisega tegelevate haldusasutuste või muude kohtuväliste organite jõustunud või täitmisele kuuluvate ning kohtulikule kontrollile mittealluvate halduse üksikaktide või toimingute õiguspärasust kontrollib prokuratuur. Prokuratuuri liige võib haldusakti sisu mõjutava õigusrikkumise korral teha välismaalaste asjades pädevale liikmesriigi politseiasutusele ettepaneku rikkumine lõpetada ning kui seda ei tehta, siis asjas tehtud lõpliku otsuse kohtus vaidlustada, ent tal ei ole lubatud välismaalaste asjades pädeva liikmesriigi politseiasutuse otsust ümber vaadata.

92. Oluline on siiski rõhutada, et õigust tõhusale õiguskaitsevahendile käsitlev harta artikkel 47, mis on iseenesest piisav ega vaja täpsustamist liidu või riigisisestes õigusnormides, annab eraõiguslikele isikutele sellise õiguse, millele nad saavad sellisena tugineda ( 26 ). Seda asjaomase isiku subjektiivset õigust silmas pidades tuleb minu meelest asuda seisukohale, et liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt ei saa tagasipöördumise sihtriigi muutmist käsitleva haldusasutuse otsuse suhtes kohtuliku kontrolli algatamist otsustada mitte selle otsuse adressaat, vaid mingisugune kolmas instants, ei vasta direktiivi 2008/115 artikli 13 ja harta artiklit 47 arvesse võttes tulenevatele õiguskaitsevahendi tõhususe nõuetele.

93. Selles kontekstis on soovitatav asuda kaebusi läbivaatavate organite loetelu puhul direktiivi 2008/115 artikli 13 sõnastuse üheseltmõistetavuse huvides seisukohale, et selles sättes ette nähtud õiguskaitsevahendi tõhusus on harta artiklit 47 silmas pidades tagatud, muu hulgas kaebuse esitamise võimaluse korral kohtuvälisele organile, tingimusel, et see organ koosneb liikmetest, kelle sõltumatus ja erapooletus on tagatud ( 27 ).

94. Praeguses analüüsi etapis näib mulle vajalik juhtida Euroopa Kohtu tähelepanu raskustele seoses sellega, kuidas suhestuvad eespool soovitatud lahendus ning lahendus, mis valiti hiljutistes kohtuotsustes, mis puudutasid direktiivi 2013/32 artikli 46 ja direktiivi 2008/115 artikli 13 tõlgendamist, võttes arvesse harta artiklit 18, artikli 19 lõiket 2 ja artiklit 47, selleks et teha kindlaks, kui ulatuslik on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile esiteks olukorras, kus vaidlustatakse tagasisaatmisotsust, mis on vormistatud eraldiseisvas haldusakti tunnustega dokumendis vahetult pärast rahvusvahelise kaitse taotluse tagasilükkamist ( 28 ), ning teiseks apellatsioonkaebuse esitamisel esimese astme kohtuotsuse peale, millega jäeti muutmata rahvusvahelise kaitse taotluse tagasilükkamise ja tagasipöördumiskohustuse panemise kohta tehtud otsus ( 29 ).

95. Neis kohtuotsustes leidis Euroopa Kohus, et eelnimetatud õigusaktidega rahvusvahelise kaitse taotlejale antud õigus tõhusale õiguskaitsevahendile tema taotluse tagasilükkamise ja talle tagasipöördumiskohustuse panemise kohta tehtud otsuse vaidlustamiseks peab tingimata hõlmama võimalust pöörduda kohtusse ( 30 ), vajaduse korral peatades automaatselt otsuse kehtivuse, juhul kui asjaomast isikut ähvardab ebainimliku või tema väärikust alandava kohtlemise oht, ent ei ole kohustust kehtestada kaheastmelist kohtumenetlust ega automaatse peatava toimega apellatsioonimenetlust.

96. Sellest kohtupraktikast tulenevalt on „oluline vaid see, et on olemas kohtusse pöördumist võimaldav õiguskaitsevahend“, mis vastab harta artiklis 47 nimetatud õiguskaitsevahendi tõhususe nõudele, see seisukoht aga tekitab minu meelest raskusi kooskõla leidmisel direktiivi 2008/115 artikli 13 sõnastusega, mille kohaselt on igal juhul sõnaselgelt lubatav määrata kaebusi lahendavaks organiks haldusasutus või pädev organ, ning samuti küsimusi selle teisese õiguse sätte enda kehtivuse osas sellistel asjaoludel.

97. Neil asjaoludel näib mulle, et nende kahe lähenemise vahel on võimalik leida kooskõla seeläbi, et lihtsalt lisada varem osundatud Euroopa Kohtu hiljutisele kohtupraktikale täpsustus, märkides, et rahvusvahelise kaitse taotlejale tema taotluse tagasilükkamise ja talle kas samas haldusaktis või hilisemas eraldiseisvas haldusaktis pandud tagasipöördumiskohustuse vastu direktiivi 2008/115 artikli 13 tulenevalt antav kaitse hõlmab harta artiklit 47, võttes arvesse vähemalt ühekordset võimalust pöörduda kohtu poole juhul, kui liikmesriigi õiguse kohaselt selliseid kaebusi lahendav haldusasutus või pädev organ ei koosne liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud ( 31 ).

98. Eeltoodust tuleneb, et direktiivi 2008/115 artiklit 13 tuleb harta artiklit 47 arvesse võttes tõlgendada nii, et see paneb liikmesriikidele kohustuse näha ette võimalus vaidlustada otsus, millega muudetakse tagasisaatmisotsuses märgitud tagasipöördumise sihtriiki, vähemalt ühes kohtuastmes, kui liikmesriigis sellise kaebuse lahendamisega tegelev haldusasutus või pädev organ ei koosne liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud.

99. Eelotsusetaotlused esitanud kohus, kelle ülesanne on enda pädevuse piires liidu õiguse sätteid kohaldada ja nende täielik toime tagada, peab kontrollima, kas põhikohtuasjades vaidluse all olevat liikmesriigi õigust saab tõlgendada kooskõlas nende liidu õiguse nõuetega, või jätma kolmandate riikide kodanike riiki sisenemise ja riigis viibimise seaduse mis tahes sätte – eelkõige § 65 lõike 3b – kohaldamata, kuna see on vastuolus direktiivi 2008/115 eesmärgiga, ning põhikohtuasjade kaebajate esitatud kaebuse läbi vaatama.

C. Turvalise transiidiriigi olemasolul põhinev vastuvõetamatuse alus

100. Vaidlust ei ole selles, et kõigi põhikohtuasjade kaebajate rahvusvahelise kaitse taotlused tunnistati vastuvõetamatuks varjupaigaseaduse § 51 lõike 2 punkti f alusel, mis jõustus 1. juulil 2018 ja on sõnastatud järgmiselt: „Taotlus on vastuvõetamatu, kui taotleja saabus Ungarisse läbi riigi, kus teda ei ähvarda tagakiusamine artikli 6 lõike 1 tähenduses ega suur kahju artikli 12 lõike 1 tähenduses või kus on tagatud piisaval tasemel kaitse“.

101. Esimese küsimusega küsib eelotsusetaotlused esitanud kohus meilt selle sätte kooskõla kohta liidu õigusega, mille kohta küsis üks teine Ungari kohus Euroopa Kohtult juba kohtuasjas LH (Tompa) (C‑564/18); olgu märgitud, et käesolevas kohtuasjas esitatud seisukohtades märgib Ungari valitsus, et soovib lihtsalt kinnitada, et jääb eelnimetatud kohtuasjas esitatud seisukoha juurde.

102. Järgides kohtujurist Bobeki ettepanekut, leidis Euroopa Kohus 19. märtsi 2020. aasta kohtuotsuses ( 32 ), et direktiivi 2013/32 artiklit 33 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid – konkreetsel juhul varjupaigaseaduse § 51 lõike 2 punkt f –, mis lubavad jätta rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata põhjusel, et taotleja on saabunud asjaomase liikmesriigi territooriumile sellise riigi kaudu, kus teda ei ähvarda tagakiusamine või tõsise kahju oht või kus on tagatud piisav kaitse. Olles juhtinud tähelepanu sellele, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõikes 2 sätestatud vastuvõetamatuse aluste loetelu on ammendav, märkis Euroopa Kohus, et eelnimetatud liikmesriigi õigusnorme ei saa käsitada normidena, millega võetakse üle üks neist alustest. See järeldus kehtib ka käesolevas kohtuasjas.

D. Kaebajate õiguslik staatus

1. Teise eelotsuse küsimuse ulatus

103. Eelotsusetaotlused esitanud kohtu teise küsimusega soovitakse sisuliselt kindlaks teha, millised menetluslikud tagajärjed peavad kaasnema põhikohtuasjade kaebajate jaoks olukorras, kus nende rahvusvahelise kaitse taotlused on „turvalise transiidiriigiga“ seotud vastuvõetamatuse alusel tagasi lükatud ning pärast seda on nimetatud riigi pädevad asutused keeldunud nende kaebajate tagasivõtmisest oma territooriumile.

104. Eelotsusetaotlused esitanud kohus soovib teada, kas liikmesriigi pädeval asutusel lasub sellises olukorras vastavalt direktiivi 2013/32 artiklile 6 ja artikli 38 lõikele 4 harta artiklit 18 arvesse võttes kohustus viia läbi varjupaigamenetlus (teise küsimuse punkt a), ning kui see nii on, siis kas see kohustus tähendab, et kõnealune asutus peab lihtsalt tagama põhikohtuasjade kaebajatele võimaluse esitada uus varjupaigataotlus, mida ei või käsitada korduva taotlusena, või käivitada uus varjupaigamenetlus omal algatusel (teise küsimuse punkt b), ning kas ta võib selles menetluses kohaldada teisi vastuvõetamatuse aluseid või peab hindama rahvusvahelise kaitse taotluse põhjendatust (teise küsimuse punkt c). Euroopa Kohtul palutakse täpsustada ka direktiivi 2013/32 artiklites 35 ja 38 nimetatud asjaomase kolmanda riigi poolse tagasi- või vastuvõtmise nõude õiguslikku tähendust (teise küsimuse punkt d).

105. Pidades silmas eelnimetatud eelotsuse küsimuste ja konkreetsemalt neis viidatud direktiivi 2013/32 artiklite sõnastust, võttes arvesse nende küsimustega seoses eelotsusetaotlused esitanud kohtu antud selgitusi, näib mulle, et nende küsimustega ei küsita Euroopa Kohtult seda, millised tagajärjed kaasnevad sellega, kui pärast eelnimetatud õigusvastasuse vastuväite põhjendatuks pidamist tühistatakse see otsus, millega muudeti tagasipöördumise sihtriiki. Teisisõnu palutakse Euroopa Kohtul minu meelest täpsustada vaid seda, kuidas mõjutab direktiivi 2013/32 asjasse puutuvaid sätteid arvesse võttes põhikohtuasjade kaebajate rahvusvahelise kaitse taotluste menetlust see, et Serbia asutused keelduvad nende tagasivõtmisest ning seda sõltumata varjupaigaseaduse § 51 lõike 2 punktis f sisalduva vastuvõetamatuse aluse õigusvastasuse tuvastamisest ja sellega kaasnevatest tagajärgedest.

106. Märgin, et Ungari valitsus piirdub oma seisukohas väitega, et väljasaatmise luhtumine selle tõttu, et asjaomane kolmas riik keeldub isiku tagasivõtmisest, ei saa tekitada kohustust viia läbi varjupaigamenetlus, mis lõppes lõplikult pärast seda, kui liikmesriigi kohus tegi otsuse, millega kinnitas, et rahvusvahelise kaitse taotlused olid vastuvõetamatud. Sellise lihtsa väite ainus eesmärk on minu meelest hoiduda õiguslikust debatist selle üle, millised tagajärjed on tagasivõtmisest keeldumisel, mis saab põhimõtteliselt toimuda alles siis, kui pärast rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuks tunnistamise jõustumist esitatakse vastavasisuline sõnaselge taotlus ( 33 ).

2. Serbia Vabariigi poolt põhikohtuasjade kaebajate tagasivõtmisest keeldumise tagajärjed

107. Märgin, et nagu eelotsusetaotlustes leitud, sisaldub direktiivi 2013/32 artiklites 35 ja 38 tagasi- või vastuvõtmise nõue. Lähtudes oma põhjendustes analoogiast viimati nimetatud sättega, leiab eelotsusetaotlused esitanud kohus, et kui Serbia Vabariik isikuid tagasi ei võta, peaks taastuma Ungari pädevate asutuste kohustus rahvusvahelise kaitse taotluse menetlus läbi viia.

108. Kontrollimaks, kas see nii on, tuleb esitada mõni tagasivõtmise nõude konteksti puudutav esialgne tähelepanek, alustades direktiivi 2013/32 artiklite 35 ja 38 paiknemisest ja sisust.

109. Neis direktiivi 2013/32 III peatüki („Esimese astme menetlus“) III jaos paiknevates sätetes sisustatakse mõisted „esimene varjupaigariik“ ja „turvaline kolmas riik“, millest lähtutakse selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punktides b ja c sätestatud rahvusvahelise kaitse taotluste vastuvõetamatuse aluste kohaldamisel.

110. Direktiivi 2013/32 artiklist 35 tuleneb, et „esimese varjupaigariigi“ alust kohaldatakse juhul, kui taotlejal on selles riigis juba tuvastatud pagulasseisund ning ta saab sellest tulenevale kaitsele endiselt tugineda või kui talle on muul alusel tagatud piisav kaitse, mis hõlmab tema suhtes tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte kohaldamist ning seda tingimusel, et see riik võtab ta tagasi. Direktiivi 2013/32 artiklis 38 on sätestatud, et „turvalise kolmanda riigi“ alust kohaldatakse sisuliselt siis, kui liikmesriikidel on mõistlik põhjus eeldada, et liikmesriigi õiguses määratletud tihedate sidemete tõttu kolmanda riigiga taotleb taotleja kaitset selles kolmandas riigis, tingimusel, et taotleja on seal kaitstud. Juhul kui see „turvaline kolmas riik“ taotlejal oma territooriumile siseneda ei luba, tagavad liikmesriigid taotlejale võimaluse menetlusele tema rahvusvahelise kaitse taotluse uueks läbivaatamiseks.

111. Isiku tagasivõtmise tuvastamise nõue on seega üks kahest kumulatiivsest tingimusest, mis peab olema täidetud „esimese varjupaigariigi“ alusel põhineva otsuse tegemisel, ent „turvalise kolmanda riigi“ poolt isiku vastu- või tagasivõtmist tuleb nimetatud alusel tehtava otsuse korral kontrollida alles otsuse täitmisele pööramise ajal, mis tuleneb direktiivi 2013/32 põhjenduste 43 ja 44 üheselt mõistetavast sõnastusest. Igal juhul leian, et sellel tagasi- või vastuvõtmise nõudel on keskne roll nii „esimese varjupaigariigi“ aluse kui „turvalise kolmanda riigi“ aluse eesmärkide saavutamisel.

112. Mulle näib nimelt, et mõistete „esimene varjupaigariik“ ja „turvaline kolmas riik“ eesmärk on võimaldada rahvusvahelise kaitse taotluse saanud liikmesriigi asutustel anda vastutus rahvusvahelise kaitse vajaduse hindamise eest üle teisele riigile. Selle riigi vastav kohustus taotlus sisuliselt läbi vaadata kaasneb minu meelest asjaomasele isikule subjektiivse õiguse tekkimisega rahvusvahelise kaitse taotluse sisulisele läbivaatamisele seda taotlust puudutavas menetluses. Teisisõnu nõuab see õigus, et selle taotluse sisuline läbivaatamine „kusagil toimuks, oleks toimunud või saaks toimuda“ ( 34 ).

113. Just nimelt selle õiguse tagamise vajadusega on minu meelest põhjendatav see, miks on lisatud direktiivi 2013/32 artiklitesse 35 ja 38 nõue, et taotleja „esimese varjupaigariigi“ territooriumile tagasi võetaks või et tal lubataks „turvalise kolmanda riigi“ territooriumile siseneda. Olen aga eelotsusetaotlused esitanud kohtu väljendatud seisukoha eeskujul arvamusel, et kuna mõiste „turvaline transiidiriik“ on lähedane mõistega „turvaline kolmas riik“ ( 35 ), kuigi seda ei saa käsitada samaväärsena, tuleb asuda seisukohale, et Serbia asutuste poolt põhikohtuasjade kaebajate tagasivõtmisest keeldumise õiguslikud tagajärjed on käsitatavad kui direktiivi 2013/32 artiklis 38 sätestatud.

114. Mis puudutab seda, millised need tagajärjed täpselt on, siis märgin, et erinevalt selle direktiivi artiklist 35 ei takista tagasivõtmisega seonduv ebakindlus seal sätestatud vastuvõetamatuse aluse kohaldamist, nagu nähtub selle direktiivi põhjenduse 44 sõnastusest ning konkreetsemalt seal väljendi „on põhjust arvata, et taotlejal lubatakse siseneda [kolmandasse turvalisse riiki] või võetakse ta sinna tagasi“ kasutamisest ( 36 ). Kui aga pärast „turvalise kolmanda riigi“ aluse kohaldamist selle riigi pädevad asutused keelduvad taotlejat oma territooriumile lubamast, paneb direktiivi 2013/32 artikli 38 lõige 4 taotluse saanud liikmesriigi pädevatele asutustele kohustuse tagada võimalus alustada uut menetlust rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamiseks.

115. Leian seetõttu, et käesoleval juhul peab varjupaigaasjades pädev asutus täitma selles sättes ette nähtuga samasisulise kohustuse.

116. Seoses küsimusega, kas selline kohustus tähendab, et liikmesriigi pädevad asutused peavad lihtsalt tagama taotlejale võimaluse uus taotlus esitada või peavad nad menetluse omal algatusel uuendama, arvan, et direktiivi 2013/32 artikli 38 lõike 4 grammatiline tõlgendamine üheselt mõistetavat vastust anda ei võimalda. Kuigi prantsuskeelsest versioonist võib jääda mulje, et menetluse alustamine eeldab, et asjaomane isik esitab uue taotluse („les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure […]“), siis hispaaniakeelset („los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento […]“), eestikeelset („tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt […]“), ingliskeelset („Member States shall ensure that access to a procedure is given […]“) ja portugalikeelset („os Estados-Membros asseguram o acesso a une procedimiento […]“) versiooni võiks seevastu mõista nii, et kõnealuste rahvusvahelise kaitse taotluste menetluse uuendamine on liikmesriigi pädevate asutuste kohustus.

117. Ent nagu Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, tuleb juhul, kui grammatiline tõlgendamine ei võimalda selget järeldust teha, määrata asjaomase sätte ulatus kindlaks süstemaatilise ja teleoloogilise lähenemise teel.

118. Direktiivi 2013/32 artikli 38 lõike 4 kontekstist lähtudes ei näe ma, kuidas saaks direktiivi 2013/32 artikli 2 punktis c defineeritud mõistega „taotleja“ pidada kooskõlas olevaks esimest eespool nimetatud tõlgendust, mis lähtub eeldusest, et isik kaotab rahvusvahelise kaitse taotleja staatuse kohe, kui tema taotlus vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükatakse. Selle sätte kohaselt on taotleja „kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse, mille kohta ei ole lõplikku otsust veel tehtud ( 37 )“, mõistet „lõplik otsus“ tuleb aga sisustada sama direktiivi artikli 2 punktist e lähtudes nõnda, et selles viidatakse otsusele „selle kohta, kas kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule antakse pagulasseisund või täiendava kaitse seisund [direktiivi 2011/95] alusel“. Sellest tuleneb, et välismaalane kaotab rahvusvahelise kaitse taotleja staatuse alles siis, kui tehakse otsus, millega keeldutakse pagulasseisundi või täiendavat kaitset vajava isiku staatuse tunnustamisest, ehk teisisõnu otsus, millega taotlus sisuliselt tagasi lükatakse ( 38 ). Kuna otsused, millega põhikohtuasjade kaebajate taotlused tagasi lükati, olid vastuvõetamatuse kohta, mitte aga taotluse sisu kohta tehtud otsused, ei toonud need nende kaebajate jaoks kaasa varjupaigataotleja staatuse kaotamist.

119. Niisamuti ei näi esimesena nimetatud tõlgendus mulle kooskõlas olevat vastu- või tagasivõtmise nõude eesmärgiga, mida ma kirjeldasin käesoleva ettepaneku punktis 112, ehk eesmärgiga tagada, et vastutus rahvusvahelise kaitse vajalikkuse hindamise eest läheks tegelikult üle teise riigi pädevatele asutustele, ja kindlustada seeläbi, et järgitakse asjaomase isiku subjektiivset õigust oma taotluse sisulisele läbivaatamisele sellega seotud menetluses. Nimelt, kui Euroopa Kohus sellist tõlgendust toetaks, lõpeks vastu- või tagasivõtmisest keeldumise korral igasuguse rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetlus ilma, et liikmesriigi pädev asutus oleks algul esitatud taotluse põhjendatust hinnanud.

120. Esimese tõlgenduse tagasilükkamise toetuseks räägib minu meelest ka teleoloogiline lähenemine kõnealusele sättele. Kuivõrd see tõlgendus tähendaks rahvusvahelise kaitse menetluse algatamist ex nihilo, ei ühildu see minu meelest nõudega, et rahvusvahelise kaitse taotlusi menetletakse kiiresti, mis tuleneb sõnaselgelt direktiivi 2013/32 põhjendusest 18 („[r]ahvusvahelise kaitse taotluse kohta võimalikult kiiresti otsuse tegemine […] on nii liikmesriikide kui ka rahvusvahelise kaitse taotlejate huvides“) ( 39 ), ja millest lähtub ka arvestatav hulk teisi selle direktiivi sätteid. Märgin siinkohal, et isegi sätetes, millega ei kehtestata liikmesriigi pädevatele asutustele menetlustoimingute tegemiseks kindlaid tähtaegu, on üldiselt ette nähtud, et need tuleb teha „võimalikult kiiresti“. Üheks seda kinnitavaks näiteks on direktiivi 2013/32 artikli 31 lõige 2, mille kohaselt „[l]iikmesriigid tagavad, et läbivaatamismenetlus viiakse lõpule võimalikult kiiresti“.

121. Viimaks näib mulle, et see, kui panna liikmesriigi pädevale asutusele kohustus algse taotluse läbivaatamist uuesti alustada, võiks „turvalise kolmanda riigiga“ seotud vastuvõetamatuse aluse kohaldamisel tagada liikmesriikide menetluste tõhusama läbiviimise. See kohustus suurendaks selle aluse kohaldamisel nimetatud asutuse vastutust selle kaudu, et ta hindaks rangelt seda, kas on mõistlik põhjus arvata, et kõnealune kolmas riik taotleja vastu või tagasi võtab. Seejuures on minu arvates märkimisväärne, et Euroopa Kohus oli kohtuotsuses Ibrahim jt hiljuti täpsustanud, et kui täiendava kaitse andnud liikmesriik keeldub süstemaatiliselt ja ilma taotlust tegelikult läbi vaatamata pagulasseisundi andmisest sellistele taotlejatele, kes selle taotlemise tingimustele siiski vastavad, ning need taotlejad esitavad seejärel uue varjupaigataotluse teises liikmesriigis, siis võib viimane taotluse direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti a alusel tagasi lükata, ent esimesel liikmesriigil tuleb pagulasseisundi andmise menetlus uuendada ( 40 ).

122. Seetõttu kalduksin eelistama direktiivi 2013/32 artikli 38 lõike 4 sellist tõlgendust, mille kohaselt peavad liikmesriigi pädevad asutused vastu- või tagasivõtmisest keeldumise korral uuesti läbi vaatama asjaomase isiku juba esitatud rahvusvahelise kaitse taotlusega seotud toimiku ( 41 ). Seda taotlust tuleks käsitada juba esitatud taotlusena selle direktiivi artikli 6 tähenduses ning selle suhtes peaksid kuuluma kohaldamisele direktiivi II peatükis toodud põhimõtted ja tagatised.

123. Täpsustan siinkohal, et taotluse uue läbivaatamise korral võib liikmesriigi pädeva asutuse otsust uuesti põhjendada vastuvõetamatuse aluse esinemisega, kui selleks ei ole liidu õigusega vastuolus olevast varjupaigaseaduse § 51 lõike 2 punktist f tulenev alus. See täpsustus ei ole ilmselgelt vastuolus direktiivi 2013/32 artikli 38 lõikest 4 tuleneva vastu- või tagasivõtmise kohustuse eesmärgiga, kuna direktiivi artikli 33 lõikes 2 sisalduvas loetelus toodud mõne teise vastuvõetamatuse aluse, sealhulgas punktis b sätestatud aluse esinemisele tugineva võimaliku uue otsuse tagajärjel ei oleks põhikohtuasjade kaebajate esitatud taotluse sisuline läbivaatamine välistatud, vaid sellisel juhul see lihtsalt lükkuks edasi, ning teistel juhtudel oleks see eelduslikult juba toimunud.

124. Igal juhul ja isegi kui Euroopa Kohus leiab tehtavas kohtuotsuses, et direktiivi 2013/32 artikli 38 lõike 4 kohaldamisega peab kaasnema asjaomaste isikute poolt uue rahvusvahelise kaitse taotluse esitamine, ei saaks seda taotlust käsitada direktiivi 2013/32 artikli 2 punkti q tähenduses „korduva taotlusena“, mille tagajärjeks oleks võimalus tunnistada see selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punkti d alusel vastuvõetamatuks ( 42 ). Direktiivi 2013/32 artikli 2 punktis q sätestatud mõiste „korduv taotlus“ definitsioonist nähtub, et sellele mõistele tuginevat vastuvõetamatuse alust on võimalik kohaldada vaid siis, kui esimese esitatud taotluse kohta on tehtud „lõplik otsus“ ( 43 ), ent viimati nimetatud mõiste on, nagu ka eespool märgitud, mõiste „sisuline otsus“ sünonüüm. Kui esimene taotlus on, nagu käesoleval juhul, vastuvõetamatuks tunnistamise otsusega tagasi lükatud, siis ei saa direktiivi 2013/32 artikli 38 lõike 4 kohaselt esitatud uut taotlust vastava vastuvõetamatuse aluse kohaldamisel käsitada „korduva taotlusena“.

125. Seda järeldust toetab nimelt direktiivi 2013/32 artikli 40 lõike 2 sõnastus, mille kohaselt peab liikmesriigi pädev asutus direktiivi artikli 33 lõike 2 punkti d alusel „korduva taotluse“ vastuvõetavuse üle otsustamiseks esmalt kontrollima, kas on tuvastatud või kas taotleja on esitanud uusi dokumente või tõendeid, „mis aitavad kindlaks teha, kas taotlejat on võimalik käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna direktiivi [2011/95] alusel“. Sellest sõnastusest nähtub, et selleks, et selline kvalifikatsioon põhjendatud oleks, peab asjaomaste isikute algne taotlus juba olema sisuliselt läbi vaadatud ja tagasi lükatud ( 44 ).

126. Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata teisele eelotsuse küsimusele, et direktiivi 2013/32 artikli 38 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et olukorras, kus rahvusvahelise kaitse taotlus on „turvalise transiidiriigiga“ seotud vastuvõetamatuse aluse esinemise tõttu tagasi lükatud ning viimati nimetatud riik keeldub taotlejaid oma territooriumile laskmast, peab liikmesriigi pädev asutus sõltumata selle aluse õigusvastasusest ja sellega seonduvatest tagajärgedest uuendama varjupaigataotluse menetluse omal algatusel ning võib selles menetluses kohaldada mõnda direktiivi 2013/32 artikli 33 lõikes 2 sätestatud vastuvõetamatuse alust.

127. Peale selle, kui direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis b nimetatud „esimese varjupaigariigiga“ seotud alusel põhineva otsuse tegemise üheks kumulatiivseks tingimuseks on see, et isiku tagasivõtmine on tuvastatud, siis „turvalise kolmanda riigi“ poolt isiku vastu- või tagasivõtmist peab kontrollima üksnes sellesama direktiivi artikli 33 lõike 2 punktis c nimetatud alusel tehtava otsuse täitmisele pööramisel.

E. Kinnipidamine

128. Kuna eelotsuse küsimuste teise bloki analüüs päädis järeldusega, et põhikohtuasjade kaebajaid tuleb käsitada direktiivi 2013/32 kohaldamisalasse kuuluvate rahvusvahelise kaitse taotlejatena, tuleb asuda käsitlema kolmanda bloki eelotsuse küsimusi, mis puudutavad kinnipidamisega seotud probleeme ja millest nelja esimesega küsib eelotsusetaotlused esitanud kohus Euroopa Kohtult sisuliselt põhikohtuasjades vaidluse all olevate õigusnormide kooskõla kohta direktiivi 2013/32 artikliga 26, võttes arvesse harta artiklit 52 lõiget 3, ja direktiivi 2013/32 artikliga 43 ning direktiivi 2013/33 artiklitega 8 ja 9, kuivõrd kõnealused õigusnormid lubavad rahvusvahelise kaitse taotleja õigusvastast kinnipidamist ( 45 ). Ungari valitsuse seisukohtadest tuleneb aga selgelt, et viimane vaidlustab käesoleval juhul direktiivi 2013/32 artikli 43 kohaldatavuse, mida tuleb tingimata kõigepealt kontrollida.

1. Direktiivi 2013/32 artikli 43 kohaldatavus

129. Olles nimelt rõhutanud, et paljud rahvusvahelise kaitse taotlused esitatakse liikmesriigi piiril või transiiditsoonis enne taotleja riiki lubamise otsuse tegemist, on direktiivi 2013/32 põhjenduses 38 märgitud, et liikmesriigid peaksid olema võimelised sätestama taotluse vastuvõetavuse ja/või sisulise läbivaatamise korra, mis võimaldaks otsustada taotluse üle selgelt määratletud asjaolude korral kohapeal.

130. Just see eesmärk ongi direktiivi 2013/32 artiklil 43, mis annab liikmesriikidele võimaluse ette näha menetlused, mis peavad vastama II peatükis sätestatud üldpõhimõtetele ja tagatistele ja mille alusel saavad nad otsustada oma piiril või transiiditsoonis: – seal esitatud taotluse vastuvõetavuse üle kõnealuse direktiivi artikli 33 kohaselt ja/või – taotluse sisu üle direktiivi 2013/32 artikli 31 lõike 8 kohase menetluse korral.

131. Olles ilmselgelt mures piiril või transiiditsoonides olevates ehitistes kahjuks liiga sageli ebakindlates tingimustes majutatavate rahvusvahelise kaitse taotlejate olukorra pärast, on liidu seadusandja direktiivi 2013/32 artikli 43 lõikes 2 kehtestanud liikmesriikide poolt rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetavuse või sisu kohta otsuse tegemiseks lühikese neljanädalase tähtaja ja määranud kindlaks selle tähtaja rikkumise tagajärjed ehk nende taotlejate õiguse siseneda asjaomase liikmesriigi territooriumile, et nende taotlust menetletaks kooskõlas direktiivis sätestatuga.

132. Ungari valitsus väidab, et põhikohtuasjade kaebajate rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamine ei ole menetlus piiril direktiivi 2013/32 artikli 43 tähenduses, mis on käesoleval juhul niisiis asjasse puutumatu, vaid vastab direktiivi 2013/32 kohaselt üldise varjupaigamenetluse normidele, ainult selle erinevusega, et see viiakse läbi piiri ääres asuvas transiiditsoonis, mis on määratud menetluse ajaks elukohaks.

133. Vaidlust ei ole selles, et põhikohtuasjade kaebajate suhtes kohaldati Ungari õigusnorme, mis hakkasid kehtima pärast seda, kui jõustus 2017. aasta seadus nr XX, millega tehti varjupaigaseaduses olulised muudatused ja sätestati konkreetsemalt erimenetlus massilise sisserändega kaasnevas kriisiolukorras. Nii ei kuulu varjupaigaseaduse § 80/I punkti i ja riigipiiriseaduse § 15/A lõike 2bis kohaselt kohaldamisele need liikmesriigi õiguse sätted, mis lubavad transiiditsoonis viibival varjupaigataotlejal siseneda Ungari territooriumile, kui tema taotluse esitamisest on möödunud neli nädalat, ning panevad varjupaigaasjades pädevale liikmesriigi asutusele kohustuse viia menetlus läbi vastavalt üldnormidele.

134. Pelk väide, et kõnealused liikmesriigi õigusnormid on erinormid, milles on ette nähtud piiril asuvate üksuste poolt vastu võetud välismaalaste rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes direktiivi 2013/32 nii-öelda üldnormide kohaldamine, ei ole asjasse puutuv. Direktiivi 2013/32 artikli 43 kohaldatavust ei saa minu arvates tõhusalt vaidlustada sellise petliku ja selgelt kahemõttelise argumentatsiooniga.

135. Tuleb rõhutada, et liidu seadusandja on andnud liikmesriikidele võimaluse majutada rahvusvahelise kaitse taotlejaid oma piiridel ning menetleda seal lühikese tähtaja jooksul nende esitatud taotlusi, kusjuures taotluste vastuvõetavuse hindamise osas piiranguid ei ole, ent taotluse sisulise hindamise pädevus on piiratud ehk seda saab teha direktiivi 2013/32 artikli 31 lõikes 8 loetletud tingimustel. Nii määratleb selle direktiivi artikkel 43 teatava lahutamatu terviku moodustava õigusliku režiimi ning lubab liikmesriikidel kasutada menetlust piiril vaid juhul, kui nad järgivad seal nimetatud tingimusi ja tagatisi, mis räägib vastu Ungari valitsuse tõlgendusele, nagu oleks tegemist nn à la carte-režiimiga, mis võimaldab tal sisuliselt selliseid menetlusi läbi viia nendega seotud piiranguid arvestamata.

136. Käesoleval juhul on oluline lähtuda sellest, milline on liikmesriigi pädevate asutuste poolt läbiviidav menetlus tegelikult, ja konkreetsemalt sellest, millisel alal see läbi viiakse, mis on põhiline asjaolu määratlemaks, millisena see menetlus direktiivi 2013/32 artikli 43 mõistes kvalifitseerub. Sellega seoses ei ole vaidlust järgmistes asjaoludes: – põhikohtuasjade kaebajate rahvusvahelise kaitse taotlused esitati Röszke transiiditsoonis vastavalt varjupaigaseaduse § 80/J lõikele 1, kus on sätestatud, et kõik varjupaigataotlused tuleb esitada liikmesriigi pädevale asutusele isiklikult ja ainult transiiditsoonis, välja arvatud erandjuhtudel; – liikmesriigi pädev asutus määras põhikohtuasjade kaebajatele elukoha Röszke transiiditsooni ning tegi seda kooskõlas varjupaigaseaduse § 80/J lõikega 5, kus on sätestatud, et nimetatud asutus määrab varjupaigataotleja elukohaks transiiditsooni, kuni muutub täitmisele pööratavaks Dublini määruse ( 46 ) kohaselt tema üleandmise kohta tehtav korraldus või otsus, mida ei saa enam vaidlustada; – kogu varjupaigamenetlus toimus transiiditsoonis, sealhulgas rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse otsuse teatavaks tegemine põhikohtuasjade kaebajatele, kes kõnealusest tsoonist kunagi ei lahkunud.

137. Neid konkreetseid ja objektiivseid asjaolusid silmas pidades ei ole minu meelest mingisugust kahtlust selles, et põhikohtuasjade kaebajate esitatud rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamine kuulub direktiivi 2013/32 artikli 43 kohaldamisalasse.

2. Direktiivi 2013/32 artikli 43 kohaldamine

138. Tuleb tõdeda, et nelja esimese eelotsuse küsimuse sõnastusest nähtuvalt osutab eelotsusetaotlused esitanud kohus kõigis neis küsimustes rahvusvahelise kaitse taotlejate viibimisele transiiditsoonis kauem kui neli nädalat, mis on direktiivi 2013/32 artiklis 43 sätestatud varjupaigamenetluse maksimaalne tähtaeg.

139. Mulle näib, et kõnealuste eelotsuse küsimuste täpse mõtte kindlakstegemisel tekib raskusi selle mõistmisel, kuidas on eelotsusetaotlused esitanud kohus seostanud neljanädalase tähtaja ületamise ning mõiste „kinnipidamine“, mis on direktiivi 2013/33 artikli 2 punktis h defineeritud kui liikmesriigi korraldusel taotleja hoidmine teatavas kohas, kus taotlejalt on võetud liikumisvabadus. Nende küsimuste sõnastus ja nendega seotud eelotsusetaotlused esitanud kohtu märkused lubavad arvata, et viimase hinnangul on rahvusvahelise kaitse taotlejate majutamine transiiditsoonis enam kui nelja nädala vältel käsitatav kinnipidamisena tulenevalt seda tsooni iseloomustavatest asjaoludest.

140. Kuigi direktiivi 2013/33 artikli 10 lõikest 5 ja artikli 11 lõikest 6 tuleneb, et rahvusvahelise kaitse taotlejat võib piiripunktis või transiiditsoonis kinni pidada, näib mulle, et piiril toimuva menetluse läbiviimist ja isiku kinnipidamist reguleerivad erinevad õigusnormid. Asjaolu, et direktiivi 2013/32 artikli 43 lõige 2 lubab seda, et varjupaigataotleja viibib tema rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetluse lõpuni viimiseks neli nädalat transiiditsoonis, ei tähenda, et juhul kui taotluse kohta otsust ei tehta, saaks jätkuvalt selles tsoonis viibiva taotleja olukorra järgmisel päeval pärast selle tähtaja lõppemist samastada kinnipeetud isiku omaga. Jääb üle tõdeda, et kuigi direktiivi 2013/32 artikli 43 lõikes 2 sätestatud neljanädalase tähtaja ületamine ei ole vajalik ega veelgi vähem piisav asjaolu transiiditsoonis majutatud taotleja kinnipidamise tuvastamiseks, on see asjaolu kahtlemata teatud määral asjasse puutuv hinnangu andmisel kogu asjaomase isiku olukorrale, et tuvastada, kas see kvalifitseerub kinnipidamisena.

141. Liikmesriigi õigusnormide kohaselt lubatav rahvusvahelise kaitse taotleja jätmine transiiditsooni pärast neljanädalase tähtaja lõppemist ( 47 ) ning sellega koos temalt Ungari territooriumile sisenemise õiguse võtmine on käsitatav asjaomase isiku liikumisvabaduse piiramisena, mis on koos edaspidi käsitletavate majutustingimustega selles tsoonis asjaoluks, mille tõttu kvalifitseerub selline olukord faktiliseks kinnipidamiseks.

142. Massilise sisserändega kaasnevas kriisiolukorras kohaldamisele kuuluvate liikmesriigi õigusnormide kooskõla hindamisel tuleb neid viimaks analüüsida, lähtudes direktiivi 2013/32 artikli 43 lõikest 3, kus on ette nähtud tagajärjed sellise erilise olukorra jaoks, mis on seotud sellega, kui korraga saabub palju kolmanda riigi kodanikke või kodakondsuseta isikuid, kes esitavad rahvusvahelise kaitse taotluse piiril või transiiditsoonis. Direktiivi 2013/32 artikli 43 lõikes 3 on täpsustatud, et kui selline voog muudab selle artikli lõike 1 sätete kohaldamise praktikas võimatuks, võib kõnealuseid menetlusi kohaldada ka sel juhul ja seni, kui kõnealused kolmanda riigi kodanikud või kodakondsuseta isikud on normaalsetel tingimustel majutatud piiri või transiiditsooni lähedusse.

143. Teisisõnu on liikmesriikidel eelkirjeldatud olukorras võimalik territooriumi, kus kohaldatakse menetlust piiril, laiendada piiri või transiiditsooni läheduses asuvatesse kohtadesse tingimusel, et taotlejad seal normaalsetel tingimustel majutatakse ning kuni taotlejad seal viibivad. Direktiivi 2013/32 artikli 43 lõikes 3 viidatakse ainult nimetatud artikli lõikele 1 ning selle eesmärk ei ole lubada liikmesriikidel pikendada neljanädalast menetlustähtaega nende rahvusvahelise kaitse taotlejate puhul, keda majutatakse piiri läheduses või transiiditsoonis ja kelle suhtes kohaldatakse menetlust piiril. Vastupidise tõlgenduse korral tuleks möönda, et menetlus piiril ei ole ajaliselt piiratud, mis ei näi mulle sugugi mõistlik.

144. Isegi kui Ungari tõendaks, et tema varjupaigaküsimuste eriregulatsiooni aluseks olev massilisest sisserändest tingitud kriisiolukord on tegelikult ja korduvalt esinenud, ei oleks see regulatsioon ühelgi juhul kooskõlas direktiivi 2013/32 artikli 43 lõikega 3, kuna võimaldab rahvusvahelise kaitse taotluse sisulist hindamist juhtudel, mis ei piirdu selle direktiivi artikli 31 lõikes 8 loetletutega ega näe ette mingisugust taotlejate normaalsetel tingimustel majutamist väljaspool transiiditsooni.

3. Majutamine transiiditsoonis

145. Kolmanda küsimuse punktiga b küsib eelotsusetaotlused esitanud kohus Euroopa Kohtult sisuliselt seda, kas majutamist transiiditsoonis sellistel asjaoludel nagu käesoleval juhul tuleb käsitada „kinnipidamisena“ direktiivi 2013/33 artikli 2 punkti h tähenduses, võttes arvesse harta artiklit 6 ja artikli 52 lõiget 3.

a) Analüüsi õiguslik raamistik

146. Kõigepealt tuleb juhtida tähelepanu sellele, et Euroopa Inimõiguste Kohtu suurkogu võttis hiljuti kohtuotsuses Ilias ja Ahmed vs. Ungari ( 48 ) seisukoha küsimuses, kas kolmanda riigi kodanike majutamine Röszke transiiditsoonis kujutab endast vabaduse võtmist EIÕK artikli 5 kohaldamise („õigus isikuvabadusele ja turvalisusele“) seisukohast, leides, et see ei ole nii.

147. Käesolevas kohtuasjas esitatud seisukohtades põhjendab Ungari valitsus sellele kohtuotsusele tuginedes oma argumenti, et põhikohtuasjade kaebajate olukord ei kuulu direktiivi 2013/33 artikli 2 punktist h tuleneva mõiste „kinnipidamine“ alla. Ungari näib leidvat, et kui põhikohtuasjade kaebajate majutamine transiiditsoonis ei ole vabaduse võtmine EIÕK artikli 5 tähenduses, on iseenesestmõistetav, et seda ei saa käsitada ka „kinnipidamisena“, kuivõrd viimane mõiste eeldab vabaduse võtmist harta artikli 6 tähenduses.

148. Vaidlust ei ole selles, et EIÕK artikkel 5 vastab harta artiklile 6, ega selles, et harta artikli 52 lõige 3 nõuab, et hartas sisalduvaid õigusi, mis vastavad EIÕKga tagatud õigustele, tuleb tõlgendada nii, et nende tähendus ja ulatus on samad, mille omistab neile EIÕK; sellele näibki Ungari argument tuginevat. Märgin siiski, et nagu ka Euroopa Kohus mitmel korral osutanud on, ei kujuta EIÕK endast liidu õiguskorda formaalselt integreeritud instrumenti, seni kuni liit ei ole konventsiooniga ühinenud ( 49 ), mistõttu ei saa harta artikli 52 lõikes 3 eesmärgiks seatud kooskõla kahjustada liidu õiguse ega Euroopa Liidu Kohtu sõltumatust ( 50 ).

149. Nii ilmneb, et Euroopa Kohtul on voli tõlgendada harta sätteid sõltumatult, kuna üksnes viimased on liidu õiguse valdkonnas kohaldatavad. Niisiis võib Euroopa Kohus Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika hüljata ning käsitleda eelotsuse küsimusi hartast lähtudes, tingimusel et tõlgendus, mille ta annab sellistele hartas sisalduvatele õigustele, mille sisu on sarnane EIÕKs nimetatute omaga, tooks kaasa viimasega tagatust ulatuslikuma kaitse ( 51 ).

150. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku käesoleval juhul seda lähenemist kasutada. Konkreetsemalt leian, et küsimust, kas põhikohtuasjade kaebajate majutamist Röszke transiiditsoonis tuleb käsitada „kinnipidamisena“ direktiivi 2013/33 artikli 2 punkti h tähenduses, peaks Euroopa Kohus hindama, lähtudes üksnes harta artiklist 6, kus on – tasub tähele panna – sätestatud, et „[i]gaühel on õigus isikuvabadusele ja turvalisusele“.

151. Märgin siinjuures, et direktiivi 2013/33 põhjenduse 35 kohaselt „austatakse [selles direktiivis] põhiõigusi ja järgitakse iseäranis [hartas] tunnustatud põhimõtteid“, mis tähendab, et nõuet kaitsta harta artiklist 6 tulenevat õigust vabadusele tuleb käsitada nõudena, mis sisaldub direktiivi 2013/33 artikli 2 punktis h toodud „kinnipidamise“ definitsioonis. Seetõttu tuleb käesoleval juhul see, kas tegemist oli kinnipidamisega, tuvastada ainult selle definitsiooni elementide analüüsimise kaudu.

152. Direktiivi 2013/33 artikli 2 punkti h kohaselt käsitatakse „kinnipidamisena“„liikmesriigi korraldusel taotleja hoidmi[st] teatavas kohas, kus taotlejalt on võetud liikumisvabadus“.

153. Sellest definitsioonist tuleneb, et tegemaks kindlaks, kas konkreetse meetme tagajärjeks on asjaomaste varjupaigataotlejate kinnipidamine, on esiteks vaja küsida, kas neile määratud majutuskohaga kaasneb see, et nad jäävad isoleerituks ehk on välismaailmast eraldatud, jäädes „kitsalt piiritletud või piiratud alale“, lähtudes sõnastusest, mida on kasutatud Euroopa Nõukogu ministrite komitee soovituses Rec(2003)5 varjupaigataotlejate kinnipidamise meetmete kohta, mida komisjon direktiiviga 2013/33 seotud ettepanekus ( 52 ) sõnaselgelt arvesse võttis.

154. Selline tõlgendus on minu meelest põhjendatav ka mõiste „kinnipidamine“ ning direktiivi 2013/33 artikli 7 lõigetes 1–3 sätestatud varjupaigataotlejate liikumisvabaduse piirangutega seonduvate mõistete vahelise kooskõla nõudega. Viimati nimetatud sätete kohaselt päädib selliste piirangute kohaldamine neile taotlejatele „ala“ või „elukoha“ määramisega, mis viitavad kaheldamatult teatud sellisele osale liikmesriigi territooriumist, mis on märkimisväärselt suurem kui „teatav koht“, millele viidatakse kinnipidamise definitsioonis.

155. Teiseks nõuab kinnipidamise definitsioon selle kontrollimist, kas varjupaigataotlejatelt on neile määratud majutuskohas võetud liikumisvabadus. Mis puudutab nende taotlejate liikumisvabaduse majutuskohasisest aspekti, siis leian, et see, kas tegu on vabaduse võtmisega, sõltub konkreetselt neile taotlejatele selle majutuskoha piires kehtestatud piirangute laadist ja intensiivsusest ( 53 ). Selle hindamiseks tuleb uurida asjasse puutuvaid norme, mis reguleerivad nende õiguste teostamise ja neil lasuvate kohustuste täitmise tingimusi ja korda. Mis puudutab selle vabaduse majutuskohavälist aspekti, siis sõltub see, kas tegu on vabaduse võtmisega, minu meelest sellest, kas varjupaigataotlejatel on realistlik ja mitte pelgalt teoreetiline võimalus omatahtsi majutuskohast lahkuda. Mulle näib, et selleks tuleb hinnata kogumis kõiki faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, mis võivad asjaomaste varjupaigataotlejate tehtavat valikut mõjutada.

156. Nüüd, kus on määratletud kriteeriumid, millest lähtudes on võimalik tuvastada, kas varjupaigataotlejad on direktiivi 2013/33 artikli 2 punkti h tähenduses kinni peetud, tuleb neid kriteeriume kohaldada põhikohtuasjade kaebajate olukorra suhtes.

b) Kohaldamine konkreetse juhtumi suhtes

157. Siinkohal tuleb teha üks täpsustus metoodika kohta. Pidades silmas seda, milline tähtsus tuleks käesolevas analüüsis omistada asjaolule, et liidetud kohtuasjade puhul on kõigi põhikohtuasjade kaebajate suhtes praeguseks tehtud tagasi- ja väljasaatmisotsus, käsitlen eraldi nende kaebajate olukorda enne ja pärast selle otsuse vastuvõtmist.

1) Kinnipidamise esinemine enne tagasi- ja väljasaatmisotsuse vastuvõtmist

158. Esimene periood algas pärast varjupaigataotluste esitamist tehtud 5. veebruari 2019. aasta (või 5. detsembri 2018. aasta) otsusega, millega varjupaigaasjades pädev asutus määras põhikohtuasjade kaebajate kohustuslikuks majutuskohaks Röszke transiiditsooni ja konkreetsemalt selles tsoonis varjupaigataotlejatele mõeldud sektori.

159. Kõigepealt tekib küsimus, kas selle otsuse tagajärjeks oli kaebajate isoleerimine.

160. Eelotsusetaotlused esitanud kohtu väitel ümbritsevad Röszke transiiditsooni kõrge tara ja okastraadid. Seal sees on moodustatud erinevad sektorid. Leian, et eelmises punktis esitatud küsimusele vastamisel tuleb arvesse võtta seda, kui suur on see transiiditsooni sektor, kus kaebajad elasid, mitte aga seda, kui suur on tsoon tervikuna. Nimelt on iga sektor teistest taradega eraldatud ning üksnes väga harva on võimalik sealt teistesse sektoritesse minemiseks väljuda. Kahtlust pole sugugi aga selles, et Röszke transiiditsoonis varjupaigataotlejatele mõeldud sektor, mis moodustab vaid ühe osa sellest tsoonist, vastab direktiivi 2013/33 artikli 2 punktis h kasutatud mõistele „teatav koht“ või mõistele „piiritletud või piiratud ala“, kus elavad välismaailmast füüsiliselt eraldatud isikud ( 54 ), kes järelikult on isoleeritud.

161. Seega tuleb kindlaks teha, kas kaebajatelt oli võetud liikumisvabadus selle sektori sees.

162. Eelotsusetaotlustest nähtub sellega seoses tähtsaid asjaolusid. Esiteks elavad põhikohtuasjade kaebajad metallkonteineris, mille pindala ei ole suurem kui 13 m2. Teiseks on neil äärmiselt piiratud võimalus liikuda mõnesse transiiditsooni teise sektorisse (kahel korral nädalas umbes ühe tunni jooksul). Kolmandaks on neil