Kohtuasi C‑15/04

Koppensteiner GmbH

versus

Bundesimmobiliengesellschaft mbH

(Bundesvergabeamt’i eelotsusetaotlus)

Riigihange – Direktiiv 89/665/EMÜ – Riigihangetega seotud vaidlustuste esitamine ja läbivaatamine – Otsus tunnistada pakkumismenetlus kehtetuks pärast pakkumiste avamist – Kohtulik kontroll – Ulatus – Tõhususe põhimõte

Kohtujurist C. Stix-Hackli ettepanek, esitatud 16. detsembril 2004

Euroopa Kohtu otsus (teine koda), 2. juuni 2005

Kohtuotsuse kokkuvõte

Õigusaktide ühtlustamine — Asjade ja ehitustööde riigihangetega seotud vaidlustuse esitamine ja läbivaatamine — Direktiiv 89/665 — Hankemenetluse kehtetuks tunnistamine — Liikmesriikide kohustus kehtestada vaidlustuste esitamise ja läbivaatamise kord — Sellise korra puudumine siseriiklikus õiguses — Lubamatus — Direktiivi artikli 1 lõike 1 ja artikli 2 lõike 1 punkti b vahetu õigusmõju — Siseriiklike kohtute kohustused

(Nõukogu direktiiv 89/665, artikli 1 lõige 1 ja artikli 2 lõike 1 punkt b)

Direktiivi 89/665 riiklike tarne- ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta artikli 1 lõige 1 ja artikli 2 lõike 1 punkt b nõuavad, et tellija pakkumismenetluse kehtetuks tunnistamise otsus peab olema vaidlustatav ja vajadusel tühistatav, kui see otsus on vastuolus ühenduse riigihangete alase õigusega või ühenduse vastava õiguse ülevõtmiseks siseriiklikult vastu võetud õigusnormidega.

Seega kui siseriikliku õiguse alusel, isegi kui seda tõlgendada ühenduse õiguse nõuete kohaselt, ei ole pakkujal võimalik pakkumise kutse kehtetuks tunnistamise otsust vaidlustada selle vastuolu tõttu ühenduse õigusega ja nõuda sellel alusel otsuse kehtetuks tunnistamist, ei vasta siseriiklik õigus direktiivi 89/665 artikli 1 lõikes 1 ja artikli 2 lõike 1 punktis b sätestatud nõuetele.

Antud tingimustes on pädev kohus kohustatud jätma kohaldamata siseriiklikud õigusnormid, mis takistavad nendest sätetest tulenevate kohustuste täitmist.

Nimetatud sätted on tingimusteta ja piisavalt täpsed, et kehtestada üksikisikule õigus, millele ta saab vajadusel tellija vastu tugineda.

(vt punktid 30–31, 38–39 ja resolutiivosa)

EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)

2. juuni 2005( )

Riigihange – Direktiiv 89/665/EMÜ – Riigihangetega seotud vaidlustuste esitamine ja läbivaatamine – Otsus tunnistada pakkumismenetlus kehtetuks pärast pakkumiste avamist – Kohtulik kontroll – Ulatus – Tõhususe põhimõte

Kohtuasjas C-15/04,

mille esemeks on EÜ artikli 234 alusel Bundesvergabeamt’i (Austria) 12. jaanuari 2004. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 19. jaanuaril 2004, menetluses

Koppensteiner GmbH

versus

Bundesimmobiliengesellschaft mbH,

EUROOPA KOHUS (teine koda),

koosseisus: koja esimees C. W. A. Timmermans, kohtunikud R. Silva de Lapuerta, C. Gulmann (ettekandja), P. Kūris ja G. Arestis,

kohtujurist: C. Stix-Hackl,

kohtusekretär: R. Grass,

arvestades kirjalikku menetlust,

arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:

– Koppensteiner GmbH, esindajad: advokaadid D. Benko ja T. Anker,

– Bundesimmobiliengesellschaft mbH, esindaja: advokaat O. Sturm,

– Austria Vabariik, esindaja: M. Fruhmann,

– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindaja K. Wiedner,

olles 16. detsembril 2004. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,

on teinud järgmise

otsuse

1 Eelotsusetaotlus puudutab nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiivi 89/665/EMÜ riiklike tarne- ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta (EÜT L 395, lk 33), mida on muudetud nõukogu 18. juuni 1992. aasta direktiiviga 92/50/EMÜ millega kooskõlastatakse riiklike teenuslepingute sõlmimise kord (EÜT L 209, lk 1; edaspidi „direktiiv 89/665”), artikli 1 lõike 1 ja artikli 2 lõike 1 punkti b tõlgendamist.

2 Nimetatud taotlus esitati kohtuvaidluse raames, mille poolteks on ühingud Koppensteiner GmbH (edaspidi „Koppensteiner”) ja Bundesimmobiliengesellschaft mbH (edaspidi „BIG”) ja milles vaidluse esemeks on viimase poolt tehtud otsus tunnistada pakkumise kutse kehtetuks pärast pakkumiste esitamise tähtpäeva.

Õiguslik raamistik

Ühenduse õigusnormid

3 Direktiivi 89/665 artikli 1 lõige 1 sätestab:

„1. Liikmesriigid võtavad seoses direktiivide 71/305/EMÜ, 77/62/EMÜ ja 92/50/EMÜ [...] reguleerimisalasse kuuluvate riigihankelepingute sõlmimise menetlustega vajalikud meetmed tagamaks, et tellijate otsuseid saaks läbi vaadata tõhusalt ning eelkõige võimalikult kiiresti kooskõlas järgmiste artiklitega ja eelkõige artikli 2 lõikega 7 põhjusel, et kõnealused otsused on vastuolus riigihankeid reguleeriva ühenduse õigusega või seda õigust rakendavate siseriiklike eeskirjadega.”

4 Direktiivi 89/665 artikli 2 lõiked 1 ja 6 sätestavad:

„1. Liikmesriigid tagavad, et seoses artiklis 1 kindlaksmääratud läbivaatamise korraga võetavad meetmed sisaldavad järgmisi volitusi:

a) võtta esimesel võimalusel vahemenetluse korras ajutisi meetmeid väidetava rikkumise heastamiseks või asjaomaste huvide edasise kahjustamise vältimiseks [...];

b) jätta kõrvale [mõiste „jätta kõrvale” asemel on edaspidi kasutatud täpsemat vastet „kehtetuks tunnistama”] ebaseaduslikud otsused või tagada nende tühistamine ning kõrvaldada pakkumiskutsest, lepingudokumentidest ning teistest kõnesolevat pakkumismenetlust käsitlevatest dokumentidest diskrimineerivad tehnilised, majanduslikud või finantsnäitajad;

c) maksta kahjutasu isikutele, kellele on rikkumisega kahju tekitatud.

[…]

6. Lõikes 1 nimetatud volituste kasutamise mõju sõlmitud ja juba täidetud lepingule määratakse kindlaks siseriikliku õigusega.

Lisaks sellele võib liikmesriik ette näha, et pärast lepingu sõlmimist piirduvad läbivaatamise korra eest vastutava asutuse volitused kahjutasu maksmisega kõigile rikkumise tõttu kahju kannatanud isikutele, v.a juhud, kui otsus tuleb tühistada enne kahjutasu maksmist.

Siseriiklikud õigusnormid

5 2002. aasta Bundesvergabegesetz (föderaalne riigihangete seadus) (BGBl. I, 99/2002; edaspidi „BVergG”) eristab eraldi vaidlustatavaid otsuseid otsustest, mida eraldi vaidlustada ei saa.

6 BVergG § 20 punkti 13 alapunkti a alapunkti aa kohaselt võib avalikus hankemenetluses eraldi vaidlustada pakkumismenetluse, erinevaid pakkumiste esitamise tähtaja jooksul tehtud otsuseid ja pakkumise edukaks tunnistamise otsust.

7 BVergG § 20 punkti 13 alapunkt b sätestab:

„Otsused, mida ei saa eraldi vaidlustada on kõik muud otsused, mis ajaliselt eelnevad eraldi vaidlustatavale otsusele. Otsuseid, mida ei saa eraldi vaidlustada, saab vaidlustada vaid koos eraldi vaidlustatavate otsustega.”

8 Vastavalt BVergG‑i § 166 lõike 2 punktile 1 ei võeta vastu vaidlustust otsuse peale, mida ei saa eraldi vaidlustada.

9 BVergG‑i § 166 lõike 5 kohaselt on pärast pakkumismenetluse kehtetuks tunnistamist Bundesvergabeamt pädev kontrollima vaid seda, kas kehtetuks tunnistamine oli õiguspärane või mitte.

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

10 Põhikohtuasjas on tellijaks BIG, äriühing, mis juhib Austria riigi ehitus- ja kinnisvarahaldust ning mille kapitalist kuulub riigile 100 protsendine osalus. BIG kuulutas 26. septembril 2003 pakkumise kutses välja avatud pakkumismenetluse algkooli ja kolme võimla ehitamise projekti lammutustööde osa teostamiseks. Kogu projekti hinnanguline maksumus oli 8 600 000 eurot. Vaidlustatud lammutustööde hinnanguline maksumus oli 95 000 eurot.

11 Koppensteiner esitas selles hankemenetluses oma pakkumise.

12 29. oktoobri 2003. aasta kirjaga teavitas BIG Koppensteinerit, et pakkumismenetlus on pärast pakkumiste esitamise tähtpäeva möödumist tunnistatud kehtetuks BVerG § 105 sätestatud olulistel põhjustel.

13 BIG kutsus 6. novembril 2003 Koppensteineri osalema väljakuulutamata läbirääkimistega pakkumismenetluses, mille esemeks olid sisuliselt samad esimese hankemenetluse objektiks olnud teenused. Teises menetluses oli lepingu hinnanguliseks maksumuseks 90 000 eurot.

14 Koppensteiner esitas oma pakkumise ka nimetatud teises hankemenetluses.

15 Koppensteiner esitas 13. novembril 2003 Bundesvergabeamtile kaebuse, nõudes esimese pakkumismenetluse kehtetuks tunnistamise otsuse kehtetuks tunnistamist ja uue pakkumise kutse avaldamise keelamist uue hankemenetluse raames ning teise võimalusena nimetatud pakkumise kutse kehtetuks tunnistamise õigusvastasuse tunnustamist. Samal ajal nõudis Koppensteiner teise hankemenetluse kehtetuks tunnistamist.

16 Bundesvergabeamt 20. novembri 2003. aasta otsusega keelati BIG‑il kuni vaidlustusmenetluse lõppemiseni, kuid mitte kauem kui 13. jaanuarini 2004, avada teises hankemenetlus esitatud pakkumisi.

17 BIG sõlmis 28. jaanuaril 2004 teise hankemenetluse tulemusena lepingu ühe teise ettevõtjaga ja see hakkas lammutustöid läbi viima.

18 Bundesvergabeamti menetluses oleva vaidlustuse raames väitis BIG, et tunnistas pakkumise kutse kehtetuks seetõttu, et kõik esitatud pakkumised ületasid lepingu hinnangulist maksumust oluliselt. „Lammutustööde” maksumuseks esimeses hankemenetluses hindas BIG olevat 95 000 eurot. Madalaim pakkumine oli 304 150 eurot, mis tundus aga liiga kõrge hinnana.

19 Koppensteiner väitis eriti seda, et kooskõlas 18. juuni 2002. aasta otsusega kohtuasjas C‑92/00: HI (EKL 2002, lk I-5553) peab tellija pakkumismenetluse kehtetuks tunnistamise otsus olema vaidlustatav ja kehtetuks tunnistatav, kui otsusega rikutakse ühenduse riigihangete alast õigust.

20 Eelotsusetaotluses märgib Bundesvergabeamt, et BVergG‑is sätestatud regulatsiooni kohaselt ei vaadata pakkumismenetluse kehtetuks tunnistamist avatud pakkumismenetluse puhul vaidlustamise korras läbi ega tunnistata neid kehtetuks pärast seda, kui pakkumised on juba avatud. Bundesvergabeamt on pärast pakkumismenetluse kehtetuks tunnistamist pädev kontrollima vaid seda, kas kehtetuks tunnistamine oli BVergG sätete rikkumise tõttu õigusvastane ja kas see õigusvastasuse tunnustamine võimaldab tagasilükatud pakkumiste esitajatel tellija vastu kahjutasu nõuet esitada.

21 Lisaks nõuab Bundesvergabeamti arvates direktiivi 89/665 artikli 1 lõige 1 ja artikli 2 lõike 1 punkt b, nagu Euroopa Kohus juba ka eespool nimetatud kohtuotsuses HI seda tõlgendanud on, et siseriiklik regulatsioon peab sätestama võimaluse tühistada pakkumismenetluse kehtetuks tunnistamise otsus, mis tehti pärast pakkumiste avamist. Piisav ei ole regulatsioon, mille kohaselt pädev järelevalveorgan tunnustab tühistamise õigusvastasust ja sellele järgneb õigus nõuda kahjutasu.

22 Nendel asjaoludel otsustas Bundesvergabeamt kohtuliku arutamise peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas direktiivi 89/665 [...] artikkel 1 ja artikli 2 lõike 1 punkt b on koosmõjus niivõrd tingimusteta ja täpsed, et olukorras, kus pakkumismenetlus on kehtetuks tunnistatud pärast pakkumiste avamist, võib isik nende sätete alusel pöörduda otse siseriikliku kohtu poole ja nõuda nimetatud kehtetuks tunnistamise läbivaatamist?

2. Juhul kui vastus esimesele küsimusele on eitav, kas siis direktiivi 89/665 [...] artikli 1 sätteid koosmõjus artikli 2 lõike 1 punkti b sätetega peab tõlgendama selliselt, et liikmesriigid on kohustatud igal üksikjuhul tagama enne pakkumismenetluse kehtetuks tunnistamist (kehtetuks tunnistamise otsus vastab pakkumise pakkumise edukaks tunnistamise otsusele) tehtud tellija otsuse kõik pakkumised tagasi lükata vaidlustatavuse, mille alusel pakkujal on õigus, sõltumata võimalusest nõuda pärast kehtetuks tunnistamist kahjutasu ja tingimusel, et vastavad tingimused selleks on täidetud, nõuda selle otsuse kehtetuks tunnistamist?”

Eelotsuse küsimused

Hagi vastuvõetavus

23 Austria valitsus väidab eelkõige seda, et vaidlustatud hankeleping on sõlmitud pärast teise hankemenetluse läbiviimist ühe teise ettevõtjaga kui Koppensteiner ja et lammutustööd on juba lõpetatud. Lisaks puuduks eelotsuse küsimustele vastamisel igasugune mõte, sest Koppensteiner võiks nõuda vaid kahjutasu maksmist, mis on igal juhul ettenähtud BVergG‑is. Austria valitsus täpsustab veel seda, et pakkumise kutse kehtetuks tunnistamine ei kuulu eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevusse ja et vastused eelotsuse küsimustele ei aita siseriiklikul kohtul põhikohtuasjas vaidlust lahendada.

24 BIGi hinnangul on teine eelotsuse küsimus puhtalt oletuslik ja seetõttu vastuvõetamatu. BIG on seisukohal, et kuna vaidlustatud hankeleping on juba sõlmitud, siis ei ole küsimustele vastamisel enam põhikohtuasja vaidluse lahendamiseks mingit tähendust, arvestades, et tellijal ei ole võimalik tagantjärele võtta vastu otsust nimetatud pakkumismenetluse kehtetuks tunnistamise kohta.

25 Siinkohal tuleb meeles pidada, et ainult sellel liikmesriigi kohtul, millele hagi on esitatud ja kes asjas peab otsuse tegema, tuleb iga konkreetse kohtuasja asjaolusid arvestades otsustada, kas otsuse tegemiseks on vaja eelotsust küsida ja kas tema poolt Euroopa Kohtule esitatud küsimustel on asja otsustamisel tähtsust. Kui eelotsuse küsimused käsitlevad ühenduse õiguse tõlgendamist, on Euroopa Kohus põhimõtteliselt kohustatud neile vastama (vt eelkõige 27. veebruari 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑373/00: Adolf Truley, EKL 2003, lk I‑1931, punkt 21).

26 Isegi juhul, kui Austria valitsus ja BIG on õigesti märkinud, et Euroopa Kohus peab keelduma eelotsuse küsimusele vastamisest, kui on ilmne, et liikmesriigi kohtu esitatud ühenduse õiguse tõlgendamise küsimusel ei ole mingit seost põhikohtuasja asjaolude või esemega või kui kõnealune probleem on oletuslik (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Adolf Truley, punkt 22), ei ole sellega tegu antud asjas esitatud küsimuste puhul.

27 Antud asjas on eelotsusetaotluse esitanud kohus oma otsuses selgitanud, et küsimused on esitatud eesmärgiga võimaldada kohtul võtta seisukoht küsimuses, kas esimese pakkumismenetluse kehtetuks tunnistamise kehtetuks tunnistamise nõue on vastuvõetav ja mis oleksid vajadusel võimalikud vastuvõetamatuse põhjendused.

28 Tulenevalt eeltoodust on eelotsusetaotlus vastuvõetav.

Põhiküsimus

29 Enne küsimuste juurde asumist – mida tuleb analüüsida koos – tuleb meeles pidada Euroopa Kohtu eespool viidatud kohtuotsuses HI võetud kahte seisukohta:

– riigihanke pakkumismenetluse kehtetuks tunnistamise otsus on üks otsustest, mille suhtes liimesriigid on direktiivi 89/665 alusel kohustatud kehtestama vajaliku vaidlustuste läbivaatamise korra, et tagada ühenduse riigihangete alase õiguse ja ühenduse vastava õiguse ülevõtmiseks siseriiklikult vastuvõetud õiguse järgimise (punkt 54); ja

– direktiiviga 89/665 taotletava eesmärgi saavutamine oleks ohus, kui riiklikud tellijad võiksid riikliku teenuslepingu sõlmimiseks välja kuulutatud avaliku pakkumismenetluse kehtetuks tunnistada, ilma et see alluks kohtulikule järelkontrollile, millega peaks igakülgselt tagatama riigihankeid käsitlevate ühenduse direktiivide ja nende aluseks olevate põhimõtete järgimine (punkt 53).

30 Samas kohtuotsuses HI asus Euroopa Kohus seisukohale, et direktiivi 89/665 artikkel 1 lõige 1 ja artikli 2 lõike 1 punkt b nõuavad, et tellija pakkumismenetluse kehtetuks tunnistamise otsus peab olema vaidlustatav ja vajadusel tühistatav, kui see otsus on vastuolus ühenduse riigihangete alase õigusega või ühenduse vastava õiguse ülevõtmiseks siseriiklikult vastuvõetud õigusnormidega.

31 Eeltoodust tuleneb, et kui siseriikliku õiguse alusel, isegi kui seda tõlgendada ühenduse õiguse nõuete kohaselt, ei ole pakkujal võimalik pakkumismenetluse kehtetuks tunnistamise otsust vaidlustada selle vastuolu tõttu ühenduse õigusega ja nõuda sellel alusel otsuse kehtetuks tunnistamist, ei vasta siseriiklik õigus direktiivi 89/665 artikli 1 lõikes 1 ja artikli 2 lõike 1 punktis b sätestatud nõuetele.

32 Kui siseriiklik õigus ei võimalda siseriiklikul kohtul, kellele on esitatud pakkuja nõue tunnistada kehtetuks pakkumismenetluse kehtetuks tunnistamise otsus, sellist nõuet menetleda selle vastuolu tõttu ühenduse õigusega, siis peab siseriiklik kohus otsustama, kas ja vajadusel millistel tingimustel on ta ühenduse õigusest tulenevalt kohustatud sellise kehtetuks tunnistamise nõude menetlusse võtma.

33 Siinkohal tuleb märkida, et direktiivist tulenev liikmesriigi kohustus saavutada vastavas direktiivis ettenähtud eesmärgid ja täita selles sätestatud kohustused ning EÜ artiklist 10 tulenev kohustus võtta kõik vajalikud üld- või erimeetmed, et tagada nende kohustuste täitmine, kohaldub kõigile liikmesriigi võimuorganitele, kaasa arvatud kohtutele vastavalt nende pädevusele (vt eelkõige 4. märtsi 1999. aasta otsus kohtuasjas C-258/97: HI, EKL 1999, lk I-1405, punkt 25).

34 Kuigi iga liikmesriigi ülesanne on kindlaks määrata need õiguskaitseorganid, kes on pädevad läbi vaatama riigihangete pakkumismenetluste vaidlustusi, et lahendada vaidlusi, mis puudutavad ühenduse õigusest tulenevaid eraõiguslike isikute õigusi (vt eelkõige 24. septembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑76/97: Tögel, EKL 1998, lk I‑5357, punkt 28 ja 28. oktoobri 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑81/98: Alcatel Austria jt, EKL 1999, lk I‑7671, punkt 49), ei näi põhikohtuasjas olevat küsimus sellist kohtupädevuslikku laadi.

35 Antud asjas on selge, et vastavalt kohaldatavale siseriiklikule õigusele on Bundesvergabeamt pädev läbi vaatama vaidlustusi direktiivi 89/665 artikli 1 lõikes 1 sätestatud „otsuste” peale, mis on tellijate poolt vastu võetud riiklike teenuslepingute sõlmimiseks läbiviidud pakkumismenetlustes.

36 Lisaks on eelotsusetaotluse esitanud kohus viidanud (vt käesoleva otsuse punkt 20), et kohaldatav siseriiklik õigus välistab Bundesvergabeamti poolt sellise otsuse läbivaatamise ja vajadusel kehtetuks tunnistamise, millega pakkumismenetluses on pakkumismenetlus kehtetuks tunnistatud pärast pakkumiste avamist.

37 Nagu on märgitud ka käesoleva otsuse punktis 30, on Euroopa Kohus juba võtnud seisukoha, et selline välistamine on vastuolus direktiivi 89/665 artikli 1 lõikega 1 ja artikli 2 lõike 1 punktiga b.

38 Direktiivi 89/665 nimetatud sätted on tingimusteta ja piisavalt täpsed, et kehtestada üksikisikule isikule õigus, mille alusel isik saab vajadusel sellise tellija vastu, nagu seda on BIG, tugineda.

39 Antud tingimustes on pädev kohus kohustatud jätma kohaldamata siseriiklikud õigusnormid, mis takistavad direktiivi 89/665 artikli 1 lõikes 1 ja artikli 2 lõike 1 punktis b sätestatud kohustuste täitmist.

Kohtukulud

40 Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, v.a poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:

Pädev kohus on kohustatud jätma kohaldamata siseriiklikud õigusnormid, mis takistavad nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiivi 89/665/EMÜ riiklike tarne- ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta, mida on muudetud nõukogu 18. juuni 1992. aasta direktiiviga 92/50/EMÜ, millega kooskõlastatakse riiklike teenuslepingute sõlmimise kord, artikli 1 lõikes 1 ja artikli 2 lõike 1 punktis b sätestatud kohustuste täitmist.

Allkirjad