KOHTUJURISTI ETTEPANEK

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

esitatud 5. juulil 2016 ( 1 )

Kohtuasi C‑321/15

ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA

versus

Luksemburgi Suurhertsogiriik

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Cour constitutionnelle (Luksemburgi konstitutsioonikohus))

„Keskkond — Kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem — Direktiiv 2003/87/EÜ — Artikli 3 punkt a ja artiklid 11 ja 12 — Käitise tegevuse lõpetamine — Käitises tehtud muudatustest teatamise kohustuse rikkumine — Kvootide ekslikult eraldamine — Registrist kustutamine — Kasutamata kvootide tagastamine — Hüvitamise puudumine — Sundvõõrandamine”

1. Direktiiviga 2003/87/EÜ ( 2 ) kehtestatud kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem on nurgakivi liidu algatusele vähendada atmosfääris seda tüüpi gaase, mida peetakse suurel määral planeedi globaalse soojenemise põhjuseks. Nendele kvootidele majandusliku väärtuse andmine ja nende kasutamine tõelise turu vahetusinstrumendina eeldab stiimulit saastavaid heitgaase vähendada. Selle turu usaldusväärsus ja maksejõulisus nõuavad ranget ja tõelist saastekvootide eraldamise ja turustamise mehhanismi, mille jaoks on keskse tähtsusega liidu ja liikmesriikide kooskõlastatud tegevus.

2. Saastekvootide õiguslik olemus on tekitanud õiguskirjanduses ulatusliku arutelu. Kuna nende määratlus liidu õiguses puudub, on mõni liikmesriik otsustanud käsitada neid halduslubadena, samas kui teised liigitavad need varadeks, millele võib kehtida omandiõigus.

3. Luksemburgi haldusasutus, kes oli ekslikult eraldanud teatavad saastekvoodid ühele ettevõtjale määratud ajaks, andis sellele korralduse need tagastada. Järgnenud kohtuvaidluses vaieldakse selle ettevõtja nõudmisel liikmesriigi kohtutes, kas haldusasutuse toimimisviis on võrdväärne sundvõõrandamisega, mille eest tuleb seega maksta hüvitist.

4. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb, kas direktiiviga 2003/87 on kooskõlas siseriiklik õigusnorm, mis kohustab kohtuasja asjaoludel saastekvoodid tagastama. Ta küsib lisaks, kas niisuguseid kvoote võib käsitada põhiseadusega tagatud omandiõiguse seisukohast „varana“.

5. Pakun Euroopa Kohtule välja saastekvootidega kauplemise süsteemi tõlgenduse, mis muudab selle asjassepuutuva liikmesriigi seadusega kokkusobivaks. Väidan lisaks, et liidu õigusest ei saa otsida vastust küsimusele, kas need kvoodid on „vara“ või pelgalt „haldusload“, ja et piisab sellest, kui välja selgitada, kas nende andmine ja tagastamise korraldus on direktiiviga 2003/87 kooskõlas.

I. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

1. Euroopa Liidu põhiõiguste harta

6. Harta artikli 17 lõike 1 alusel on „[i]gaühel […] õigus vallata, kasutada, käsutada ja pärandada oma seaduslikul teel saadud omandit. Kelleltki ei tohi tema omandit ära võtta muidu kui üldistes huvides ja seaduses ette nähtud juhtudel ja tingimustel ning õigeaegse ja õiglase hüvituse eest. Omandi kasutamist võib reguleerida seadusega niivõrd, kui see on vajalik üldistes huvides“.

2. Direktiiv 2003/87

7. Vastavalt direktiivi 2003/87 artiklile 1 luuakse selle direktiiviga „ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem […], mille eesmärk on vähendada tulemuslikult ja majanduslikult tõhusalt kasvuhoonegaaside heitkoguseid“.

8. Artikkel 3 sisaldab järgmiste mõistete määratlusi: „a) saastekvoot – kindlaksmääratud aja jooksul atmosfääri ühe tonni süsinikdioksiidi ekvivalentkoguste paiskamise kvoot, mis kehtib üksnes käesoleva direktiivi nõuete täitmisel ja mida on võimalik üle anda kooskõlas käesoleva direktiivi sätetega; […] e) käitis – paikne tehniline üksus, kus tegeldakse ühe või mitme I lisas loetletud tegevusega ja muu tegevusega, mis on tehniliselt otseselt seotud kõnealuses tegevuskohas teostatava tegevusega, mis võivad mõjutada heitkoguseid ja saastust; f) käitaja – isik, kes käitab käitist, kontrollib selle tööd või kellele on siseriiklike õigusaktide kohaselt antud määrav otsustusõigus käitise tehnilise toimimise suhtes; […]“.

9. Artikli 7 alusel teatab „[k]äitaja […] pädevale asutusele kõikidest käitise laadis või toimimisviisis kavandatavatest muudatustest või käitise laiendamisest või märkimisväärsest tootmisvõimsuse vähendamisest, mis võivad nõuda kasvuhoonegaaside heitmeloa ajakohastamist. Pädev asutus ajakohastab loa, kui see on asjakohane. Käitaja isiku muutumisel ajakohastab pädev asutus loa, lisades sinna uue käitaja nime ja aadressi“.

10. Artiklis 9 „Siseriiklik saastekvootide eraldamise kava“ (edaspidi „kava“) on ette nähtud: „1. Iga artikli 11 lõigetes 1 ja 2 nimetatud ajavahemiku kohta töötab iga liikmesriik välja siseriikliku kava, milles esitatakse nende kvootide üldkogus, mida kavatsetakse kõnealuseks ajavahemikuks eraldada, ja kuidas neid eraldada. Kava peab põhinema objektiivsetel ja läbipaistvatel kriteeriumidel, sealhulgas III lisas loetletud kriteeriumidel, võttes nõuetekohaselt arvesse üldsuse märkusi […] […] 3. Komisjon võib kolme kuu jooksul pärast seda, kui liikmesriik on siseriikliku saastekvootide eraldamise kava lõike 1 kohaselt esitanud, kava või selle mõne aspekti tagasi lükata põhjusel, et see ei vasta III lisas loetletud kriteeriumidele või artiklile 10. Liikmesriik teeb artikli 11 lõikele 1 või 2 vastava otsuse üksnes juhul, kui komisjon kavandatavad muudatused heaks kiidab. Komisjon peab [kava] tagasilükkamise otsust põhjendama.

11. Artiklis 10 on märgitud, et „1. jaanuaril 2005 algavaks kolmeaastaseks ajavahemikuks eraldavad liikmesriigid vähemalt 95% saastekvootidest tasuta. 1. jaanuaril 2008 algavaks viieaastaseks ajavahemikuks eraldavad liikmesriigid vähemalt 90% saastekvootidest tasuta“.

12. Direktiivi 2003/87 artikkel 11 sätestab: „[…] 2. 1. jaanuaril 2008 algava viieaastase ajavahemiku ja iga järgneva viieaastase ajavahemiku puhul otsustab iga liikmesriik selleks ajavahemikuks eraldatavate saastekvootide üldkoguse ja algatab menetluse nende kvootide eraldamiseks iga käitise käitajale. See otsus tehakse vähemalt 12 kuud enne asjaomase ajavahemiku algust ning see põhineb liikmesriigi artikli 9 kohaselt väljatöötatud siseriiklikul saastekvootide eraldamise kaval ja on kooskõlas artikliga 10, võttes nõuetekohaselt arvesse üldsuse märkusi. […] 4. Pädev asutus annab lõikes 1 või 2 nimetatud ajavahemiku iga aasta puhul osa saastekvootide üldkogusest välja kõnealuse aasta 28. veebruariks.“

13. Artiklis 12 on sätestatud: „1. Liikmesriigid tagavad, et saastekvoote võib üle anda: a) ühenduse isikute vahel; b) ühenduse isikute vahel ja kolmandate riikide isikute vahel, kui neid kvoote tunnustatakse kooskõlas artiklis 25 nimetatud menetlusega, ilma muude piiranguteta kui need, mis kuuluvad käesolevasse direktiivi või on selle kohaselt vastu võetud. […] 3. Liikmesriigid tagavad, et iga käitise käitaja tagastab hiljemalt iga aasta 30. aprilliks kõnealuse käitise kooskõlas artikliga 15 tõendatud eelnenud kalendriaasta koguheitmetele vastava hulga saastekvoote, mis seejärel kehtetuks tunnistatakse. […]“

14. Artikli 13 sisu on järgmine: „1. Saastekvoodid kehtivad heitkogustele selle artikli 11 lõikes 1 või 2 nimetatud ajavahemiku jooksul, milleks need välja antakse. 2. Neli kuud pärast esimese artikli 11 lõikes 2 nimetatud viieaastase ajavahemiku algust tunnistab pädev asutus kehtetuks saastekvoodid, mille kehtivusaeg on lõppenud ja mis on tagastatud või kehtetuks tunnistatud kooskõlas artikli 12 lõikega 3. Liikmesriigid võivad isikutele kvoote välja anda jooksvaks ajavahemikuks, et asendada nende omanduses olevaid saastekvoote, mis kooskõlas esimese lõiguga kehtetuks tunnistatakse. […]“.

15. Artikkel 14 näeb ette: „1. Komisjon võtab 30. septembriks 2003 vastu suunised I lisas loetletud tegevusaladest tulenevate ja nende tegevusaladega seotud kindlaksmääratud kasvuhoonegaaside heitkoguste kontrollimiseks ja nendest aruandmiseks […]. 2. Liikmesriigid tagavad, et heitkoguseid kontrollitakse kooskõlas suunistega. 3. Liikmesriigid tagavad, et iga käitise käitaja annab pädevale asutusele sellest käitisest kõnealuse kalendriaasta jooksul pärinevate heitkoguste kohta aru pärast iga aasta lõppu ja kooskõlas suunistega.“

16. Artikkel 15 sätestab: „Liikmesriigid tagavad, et käitajatele kooskõlas artikli 14 lõikega 3 edastatud aruanded tõendatakse vastavalt V lisas sätestatud kriteeriumidele ja sellest teatatakse pädevale asutusele. Liikmesriigid tagavad, et käitaja, kelle aruanne ei ole iga aasta 31. märtsiks eelneva aasta heitkoguste osas vastavalt V lisas sätestatud kriteeriumidele rahuldavaks tunnistatud, ei või saastekvootide üleandmist jätkata enne, kui selle käitaja aruanne on rahuldavaks tunnistatud.“

17. Artiklis 19 on märgitud: „1. Et tagada saastekvootide väljaandmise, omamise, üleandmise ja kehtetuks tunnistamise kohta täpne arvestusepidamine, näevad liikmesriigid ette registri loomise ja pidamise. Liikmesriigid võivad oma registrit pidada ühiselt ühe või mitme muu liikmesriigiga. 2. Saastekvoote võib omada iga isik. Register peab olema üldsusele kättesaadav ja sisaldama eraldi arvestust iga sellise isiku omanduses olevate kvootide kohta, kellele kvoodid on välja antud või kellele või kellelt need on üle antud. […]“.

3. Määrus (EÜ) nr 2216/2004 ( 3 )

18. Artiklis 34a on sätestatud: „1. Kui kontoomanik või kontoomaniku nimel tegutsev registri haldaja algatab tahtmatult või ekslikult artikli 52, 53, 58 või artikli 62 lõike 2 kohase tehingu, võib ta teha oma registri haldajale ettepaneku tehing käsitsi tagasi pöörata […] ja mis saadetakse viie tööpäeva jooksul arvates tehingu lõpetamisest või käesoleva määruse jõustumisest, olenevalt sellest, kumb sündmus on hilisem. Taotlus peab sisaldama kinnitust selle kohta, et tehing algatati ekslikult või tahtmatult. 2. Registri haldaja võib teatada põhihaldajale taotlusest ja oma kavatsusest tehing oma andmebaasis käsitsi tagasi pöörata 30 kalendripäeva jooksul arvates oma tehingu tagasipööramise otsusest, kuid mitte hiljem kui 60 kalendripäeva jooksul arvates tehingu lõpetamisest või käesoleva määruse jõustumisest, olenevalt sellest, kumb sündmus on hilisem. […] 2a. Kui registri haldaja algatas tahtmatult või ekslikult artikli 46 kohase saastekvootide eraldamise, mille tulemusena eraldati saastekvoote käitisele, mis vastava tehingu toimumise ajal enam ei tegutsenud, võib pädev asutus esitada põhihaldajale taotluse, et see tehingu lõikes 2 sätestatud tähtaegade jooksul käsitsi tagasi pööraks. […]“

B. Liikmesriigi õigus

19. Luksemburgi põhiseaduse artikli 16 alusel ei tohi „[m]itte kelleltki […] võtta tema omandit muidu kui üldistes huvides ja makstes talle õiglast hüvitist, ning seda seaduses sätestatud juhtudel ja viisil“.

20. Direktiiv 2003/87 võeti Luksemburgi õigusesse üle 23. detsembri 2004. aasta muudetud seadusega, millega luuakse kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem (loi modifiée du 23 décembre 2004 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, edaspidi „2004. aasta seadus“).

21. 2004. aasta seaduse artikkel 12 sätestab: „[…] 2. Minister määrab kindlaks 1. jaanuaril 2008 algava viieaastase ajavahemiku ja iga järgneva viieaastase ajavahemiku puhul selleks ajavahemikuks eraldatavate saastekvootide üldkoguse ja algatab menetluse nende kvootide eraldamiseks iga käitise käitajale. Minister teeb selle otsuse vähemalt 12 kuud enne asjaomase ajavahemiku algust ning see põhineb artikli 10 kohaselt välja töötatud siseriiklikul saastekvootide eraldamise kaval. […] 4. Minister annab lõikes 1 või 2 nimetatud ajavahemiku iga aasta puhul osa saastekvootide üldkogusest välja kõnealuse aasta 28. veebruariks.“

22. Vastavalt 2004. aasta seaduse artikli 13 lõikele 6 tuleb „[i]gasugusest käitise kasutamise täielikust või osalisest lõpetamisest […] ministrile viivitamatult teatada. Minister teeb otsuse ära kasutamata kvootide täieliku või osalise tagastamise kohta“.

23. Luksemburg koostas direktiivi 2003/87 artikli 9 kohaselt aastateks 2008‑2012 oma kava, mis võeti vastu komisjoni 29. novembri 2006. aasta ja 13. juuli 2007. aasta eraldi otsustega. Kavas on ette nähtud, et käitise tegevuse lõpetamise või peatamise korral järgnevaks aastaks saastekvoote ei anta.

II. Faktilised asjaolud

24. 2. veebruaril 2008 eraldas Luksemburgi keskkonnaminister äriühingule ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA (edaspidi „ArcelorMittal“) tasuta Schifflange’i terasetehase jaoks ajavahemikuks 1.1.2008‑31.12.2012 kokku 405365 ( 4 ) kasvuhoonegaaside saastekvooti.

25. 19. oktoobril 2011 otsustas ArcelorMittali üldkoosolek terasetootmistegevuse peatada. Otsusest teatati Luksemburgi haldusasutusele.

26. 22. veebruaril 2012 sai ArcelorMittal 2012. aastaks talle eraldatud kvoodid.

27. 19. märtsil 2012 otsustas ArcelorMittali üldkoosolek terasetootmistegevuse peatamist pikendada määramata ajaks.

28. 23. aprillil 2012 taotles ArcelorMittal Luksemburgi haldusasutuselt keskkonnakontrollide peatamist, väites, et terasetehas on tegevuse määramata ajaks peatanud.

29. Kuna selle taotluse kuupäeva (23. aprill 2012) ja määratud kvootide saamise kuupäeva (22. veebruar 2012) vahel oli möödunud 61 päeva, ei saanud liikmesriigi ametiasutus esitada tehingute registri põhihaldajale asjaomast taotlust nende kvootide eraldamise tühistamiseks. ( 5 )

30. 21. detsembril 2012 teatas säästva arengu ja infrastruktuuride eest vastutav minister (edaspidi „minister“) oma otsusest: a) muuta aastate 2008‑2011 kava tagasiulatuvalt ja b) nõuda 2012. aastaks antud kvootide tagastamist. ( 6 )

31. 6. juuni 2013. aasta korraldusega nõudis minister ArcelorMittalilt 80922 kasvuhoonegaaside saastekvoodi tagastamist 31. juuliks 2013.

32. ArcelorMittal esitas korralduse peale kaebuse Tribunal Administratif’ile (halduskohus, Luksemburg).

33. Tribunal Administratif (halduskohus) esitas 17. detsembri 2014. aasta otsusega Luksemburgi Cour constitutionnelle’ile (konstitutsioonikohus) küsimuse 2004. aasta seaduse artikli 13 lõike 6 vastuolu kohta põhiseadusega, kuivõrd nimetatud õigusnormiga on lubatud nõuda eraldatud ja kasutamata saastekvootide täielikku või osalist tagastamist ilma hüvitist maksmata.

34. Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus) esitas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse käigus Euroopa Kohtule käesoleva eelotsuse küsimuse.

III. Esitatud küsimus

35. 29. juunil 2015 esitatud eelotsuse küsimuse sisu on järgmine: „Kas 23. detsembri 2004. aasta muudetud seaduse, millega luuakse kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem, artikli 13 lõige 6, mis lubab pädeval ministril nõuda ilma hüvitist maksmata täielikult või osaliselt tagasi vastavalt sama seaduse artikli 12 lõigetele 2 ja 4 eraldatud, kuid kasutamata kvoodid, on kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiiviga [2003/87/EÜ], millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ, ning konkreetsemalt selles ette nähtud saastekvootidega kauplemise süsteemi ülesehitusega, kusjuures see küsimus hõlmab küsimust, kas tegelikult on tegemist eraldatud, kuid kasutamata kvootide tagastamisega või jaatava vastuse korral isegi selleks kvalifitseerimisega, samuti küsimusele, kas need kvoodid võib õiguslikult määratleda varana?“

36. Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus) on seisukohal, et selleks, et otsustada, kas 2004. aasta seaduse artikli 13 lõige 6 on Luksemburgi põhiseaduse artikliga 16 kooskõlas, tuleb õiguslikult kvalifitseerida väljastatud ja kasutamata saastekvoodid, nagu ka liikmesriigi seadusandja poolt ette kirjutatud tagastamine, mis võimaldab otsustada, kas need kvoodid selle artikli tähenduses varana sundvõõrandati.

37. Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus) on seisukohal, et Tribunal Administratif’ile (halduskohus) tarviliku vastuse andmiseks on vaja eelnevalt kontrollida, kas seadus, mille põhiseaduslikkuse üle arutatakse, on kooskõlas liidu õigusega, konkreetsemalt direktiiviga 2003/87, mis on selle seadusega üle võetud.

IV. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte argumendid

38. Menetluses osalesid ja oma kirjalikud seisukohad esitasid ArcelorMittal, Luksemburgi valitsus ja komisjon, kes ei taotlenud kohtuistungi pidamist.

39. ArcelorMittal väidab, et saastekvoote tuleb pidada varaks, mitte halduslubadeks. Sellest tuleneb, et direktiivi 2003/87 kohaselt on need vabalt ülekantavad ja kaubeldavad vahendid, mis on lisaks identifitseeritavad ja kättesaadavad piiratud koguses. Sellest eeldusest lähtuvalt saavad ArcelorMittali arvates saastekvoodid alates nende väljastamise ja registrisse kandmise hetkest käitaja omandiks. 2004. aasta seaduse artikli 13 lõikes 6 ette nähtud tagastamine on sundvõõrandamise mõjuga, mis on vastuolus harta artikliga 17 ja ka direktiiviga 2003/87, kuna: a) ainus selle direktiiviga lubatud kvootide tagastamine on tema arvates ette nähtud selle artikli 12 lõikes 3, ja b) kasutamata kvootide „sunniviisiline“ tagastamine takistab käitajatel hoida neid varuks nendega hiljem kauplemiseks.

40. Luksemburgi valitsus on seisukohal, et ArcelorMittalile eraldati saastekvoodid aastaks 2012 ainult seepärast, et äriühing ei teavitanud pädevat asutust õigel ajal Schifflange’i tehases tegevuse peatamisest 2011. aasta lõpus. Isegi mööndes, et direktiiviga 2003/87 ei ole lubatud juba eraldatud kvoote tagasi nõuda ainuüksi seepärast, et käitaja on hiljem otsustanud oma tegevust vähendada, leiab Luksemburgi valitsus, et riigi ametiasutused võivad reageerida olukorras, kus kvoodid on eraldatud alusetult. 2004. aasta seaduse artikli 13 lõige 6 ei ole direktiiviga 2003/87 vastuolus, kui seda tõlgendada nii, et lõplikult eraldatud ja registreeritud saastekvoote võib tagasi nõuda, kui käitise tegevuse täielik või osaline peatamine otsustati enne nende kvootide eraldamist jooksvaks aastaks.

41. Luksemburgi valitsus leiab küsimuse teise osa kohta, et saastekvootide õiguslik kvalifitseerimine Luksemburgi põhiseaduse artikli 16 seisukohast eeldab liikmesriigi, mitte liidu õiguse tõlgendamist, nii et sellele vastata ei ole Euroopa Kohtu pädevuses.

42. Komisjon nõustub Luksemburgi valitsusega, et 2004. aasta seadus on direktiiviga 2003/87 kooskõlas. Luksemburgi kavas – mille komisjon heaks kiitis – on sätestatud, et ajavahemiku 2008‑2012 igaks aastaks saastekvootide eraldamise tingimus on, et käitis tegutseb. Sellel reeglil põhineb 2004. aasta seaduse artikli 13 lõige 6 ja komisjoni arvates ei ole see direktiiviga 2003/87 vastuolus. Kui direktiivi artikli 11 lõikes 4 on kinnitatud, et kvoodid eraldatakse hiljemalt asjaomase perioodi iga aasta 28. veebruariks, siis just selleks, et võtta arvesse võimalikku tegevuse lõpetamist pärast kvootide eraldamist. Lisaks on kvootide määramise tingimuste järgimine põhjuseks käitajale pandud kohustusele teatada pädevale asutusele käitise laadis või toimimisviisis või käitise laiendamise tõttu toimunud muudatustest.

43. Komisjon on seisukohal et direktiivi 2003/87 artikli 12 lõikega 3 ei ole vastuolus, et liikmesriik võiks nõuda saastekvootide tagastamist niisugusel juhul, nagu on ette nähtud 2004. aasta seaduse artikli 13 lõikes 6. Mõistagi on nimetatud direktiivi sättes ette nähtud, et tagastatavad kvoodid vastavad heitkogustele, mida on tõendatud; direktiivis kasutatud termin „tagastamine“ ei ole aga sama tähendusega mis liikmesriigi õigusnormis. Seega kui viimases peetakse silmas kasutamata kvoote, siis direktiivi artikli 12 lõikes 3 nimetatud kvoodid tagastatakse nende tühistamiseks ja seega on neid tingimata kasutatud.

44. Eelotsuse küsimuse teise osa suhtes nõustub komisjon Luksemburgi valitsusega: Euroopa Kohtul puudub pädevus otsustada tagastamiskohustuse kooskõla üle Luksemburgi põhiseaduse artikliga 16. Sellegipoolest ja vaatamata sellele, et tema arvates ei ole kasutamata kvootide tagastamine, mida käsitleb 2004. aasta seadus, liidu õiguse kohaldamise juhtum, soovitab komisjon Euroopa Kohtul kasutada seda eelotsusetaotlust võimalusena selgitada saastekvootide õiguslikku olemust.

V. Õiguslik hinnang

45. Cour constitutionnelle’i (konstitutsioonikohus) tõstatatud probleem jaguneb kaheks küsimuseks, millele tuleb vastata eraldi. Esimene puudutab 2004. aasta seaduse artikli 13 lõike 6 kooskõla direktiiviga 2003/87. Juhul kui vastus esimesele on jaatav, puudutab teine saastekvootide „kvalifitseerimist“.

A. Esimene eelotsuse küsimus

46. Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus) küsib kõigepealt 2004. aasta seaduse artikli 13 lõike 6 kooskõla kohta direktiiviga 2003/87, „konkreetsemalt selles ette nähtud saastekvootidega kauplemise süsteemi ülesehitusega“.

47. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei nimeta sõnaselgelt, milliste direktiivi konkreetsete sätetega 2004. aasta seaduse artikli 13 lõike 6 kooskõla tekitab kahtlusi. Kuna aga see õigusnorm volitab ministrit tegema otsuse „kasutamata kvootide täieliku või osalise tagastamise kohta“ selle käitise täieliku või osalise tegevuse peatamise korral, millele kvoodid väljastati, tuleb arvestada, et direktiivi 2003/87 normid, mille kohta küsitakse, on põhiliselt normid, mis reguleerivad saastekvootide eraldamise, üleandmise, tagastamise ja kehtetuks tunnistamise korda (direktiivi artiklid 9, 11 ja 12) ning nende kehtivustingimusi (direktiivi artikkel 13).

48. Ehkki ei ole vaja analüüsida saastekvootidega kauplemist tervikuna, ( 7 ) näib mulle, et ei ole ülearune anda ülevaade selle süsteemi loomise aluseks olevatest põhjustest ja selle eesmärkidest. Süsteemi aluseks on majanduslik loogika, mis seletab nende kvootide vahetusväärtust ja mille pinnalt on samal ajal tekkinud vaidlus õigusliku olemuse üle. ( 8 )

1. Saastekvootide kui turuinstrumentidega kauplemine saastuse vastu võitlemisel

49. Liit ja liikmesriigid on Kyoto protokolli ( 9 ) raames võtnud kohustuse vähendada aastatel 2008‑2012 oma kasvuhoonegaaside heitkoguseid 8% võrra võrreldes 1990. aastate tasemega. Selleks võeti 2003. aasta oktoobris vastu saastekvootidega kauplemise süsteem, mis on mõeldud cap-and-trade-süsteemina, mille järgi eraldatakse igale liikmesriigile nende gaaside heitkoguste piirnorm (cap), ( 10 ) et jagada need ära heitkoguseid tekitavate riigi käitiste vahel. Jagamine toimub niinimetatud saastekvoote eraldades, ( 11 ) mis on direktiivi 2003/87 artikli 3 punktis a määratletud „kindlaksmääratud aja jooksul atmosfääri ühe tonni süsinikdioksiidi ekvivalentkoguste paiskamise“ kvootidena.

50. Kuna saastekvootidega katmata heitkoguseid trahvitakse ( 12 ) ja kuna lubatud heitkoguste piirmäära püütakse järk-järgult vähendada, ( 13 ) on mehhanism stiimuliks, et käitised vähendaksid oma saastavat tegevust.

51. Euroopa Kohus on meelde tuletanud, et „[k]uigi saastekvootidega kauplemise süsteemi lõppeesmärk on keskkonna kaitse kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise läbi, ei vähenda see süsteem ise neid heitkoguseid, vaid – nagu selgub eeskätt rohelise raamatu punktist 3 ja direktiivi ettepaneku põhjenduste punktist 2 – julgustab ja soodustab leidma majanduslikult soodsaimat lahendust nende heitkoguste vähendamiseks kindlaksmääratud tasemeni“. ( 14 ) Keskkonnale tulenev kasu sõltub sellest, „kui rangelt kinnitatakse antavate kvootide kogumaht ehk selle süsteemi järgi lubatud heitkoguste üldine piirmäär.“ ( 15 )

52. Lisaks sellele, et saastekvoote antakse üha vähem, ei anta neid järk-järgult enam ka tasuta, ( 16 ) nii et käitise tegelike heitkoguste tervikuna katmiseks on vaja kas kasutada iseenda varasematel aastatel kasutamata jäänud kvoote või siis osta lisaks saastekvoote, mida pakuvad teised käitised. Selles seisnebki süsteemi kaubanduslik mõõde (trade), sest saastekvoodid on „ülekantavad“, nagu näeb ette direktiivi 2003/87 artikli 3 punkt a, mis annab neile nende nappusest tulenevalt majandusliku väärtuse.

53. Saastekvootide majanduslik väärtus on märkimisväärne stiimul heitkoguste vähendamiseks, ( 17 ) sest ühelt poolt saab käitis, kes suudab neid vähendada, oma ülejäänud kvoodid müüa; teiselt poolt leiavad need, kes algul eelistavad oma vajaduste katteks täiendavaid saastekvoote juurde osta, lõpuks, et saastekvootide järkjärgulist kallinemist ( 18 ) arvestades on tasuvam investeerida ökoloogiliselt tõhusamasse tehnoloogiasse või minna üle vähem saastavatele energiaallikatele.

54. Komisjon tuletas meelde rohelises raamatus kasvuhoonegaasidega kauplemise süsteemi loomise kohta Euroopa Liidus, ( 19 ) et kuigi 2000. aastal kasutati kaubeldavaid kvoote liidu keskkonnapoliitikas vähe, ei olnud need täiesti tundmatud. Oli juba näiteid osaliselt ülekantavate kvootide mehhanismidest, nagu vastavalt Montréali protokollile ( 20 ) kehtestatud osoonikihti kahandavate ainete kvoodid ja ühise kalanduspoliitika kvoodid ( 21 ) ja piimakvoodid ( 22 ). Turupõhiste keskkonnapoliitika instrumentide kogemus, mis on seni väga vähene, ( 23 ) (põhjus, miks direktiivi 2003/87 süsteemi tajuti algul riskantse eksperimendina) on laienenud ja on väheste toimimisaastatega lõpuks saanud liidu kliimapoliitika „lipulaevaks“. ( 24 )

55. Selles kontekstis on eriti tajutav nende saastekvootide eraldamise korra tähtsus, mis on juba saanud tohutute mõõtmetega turu „vääringuks“. Seda korda käsitlen ma edaspidi, tuues välja tingimused, milles vastavalt direktiivile 2003/87 tuleb kvoote eraldada, on võimalik neid üle anda ja kohustus need tagastada või tühistada.

2. Direktiivis 2003/87 kehtestatud saastekvootide süsteem

56. Saastekvootide eraldamine peab toimuma kava alusel (siseriiklik saastekvootide eraldamise kava), mille on iga liikmesriik koostanud igaks aastaks nendes kahes perioodis (2005‑2007 ja 2008‑2012), mis olid algul direktiivis 2003/87 ette nähtud. Kavas sätestatakse nii nende kvootide üldkogus, mille näeb liikmesriik ette eraldada vastaval perioodil, kui ka nende jagamise kord.

57. Kavast, mis peab põhinema objektiivsetel ja läbipaistvatel kriteeriumidel ning milles tuleb arvesse võtta üldsuse märkusi (artikli 9 lõige 1), tuleb teatada komisjonile ja teistele liikmesriikidele enne vastava perioodi algust (loc. ult. cit.). ( 25 ) Kolme kuu jooksul pärast seda, kui liikmesriik on kava esitanud, võib komisjon (oma otsust põhjendades) selle täielikult või osaliselt tagasi lükata, põhjusel et see ei vasta direktiivi III lisas sätestatud kriteeriumidele või selle artiklile 10 tasuta eraldatavate saastekvootide protsentuaalse osakaalu osas (artikli 9 lõige 3).

58. Heitmeloa taotlused tuleb esitada liikmesriigi asutatud pädevale asutusele ja need peavad sisaldama kirjeldust käitise ja selle tegevusalade, materjalide, mille kasutamine võib tekitada kasvuhoonegaase, käitises olevate heitmeallikate ja heitkoguste jälgimiseks ja nendest teatamiseks võetud meetmete kohta (direktiivi 2003/87 artikkel 5).

59. Kui pädev asutus leiab, et taotleja suudab heitkoguseid kontrollida ja nendest aru anda, „annab [ta] välja kasvuhoonegaaside heitmeloa, millega antakse luba paisata“ seda laadi gaase „käitisest või selle osast“ (direktiivi 2003/87 artikli 6 lõige 1). Nimetatud loal peab olema muu hulgas märgitud „kohustus tagastada käitise iga kalendriaasta [nõuetekohaselt tõendatud] koguheitmetele vastaval hulgal kvoote nelja kuu jooksul pärast kõnealuse aasta lõppu“ (direktiivi 2003/87 artikli 6 lõike 2 punkt e).

60. Igal juhul on loa saanud käitaja kohustatud teatama pädevale asutusele kõikidest muutustest, mis võivad nõuda lubade ajakohastamist, sealhulgas käitaja isiku muutumisest (direktiivi 2003/87 artikkel 7).

61. Saastekvoodid kehtivad heitkogustele, mis tekivad ajavahemiku jooksul, mille jaoks kvoodid on antud (direktiivi 2003/87 artikli 13 lõige 1), neid peab saama üle anda liidusiseselt ning liidus asuvate isikute ja nende kolmandate riikide isikute vahel, kus neid kvoote tunnustatakse (direktiivi 2003/87 artikli 12 lõige 1).

62. Direktiivis 2003/87 on ette nähtud saastekvootide kehtetuks tunnistamine: a) kui nende omanik tagastab need koguses, mis vastab tegelikele heitmetele (direktiivi 2003/87 artikli 12 lõige 3) ja b) kui kvoodid on kaotanud kehtivuse (kuna neid ei ole ära kasutatud perioodil, milleks need on väljastatud) ja neid ei ole tagastatud. Esimesel juhul toimub kehtetuks tunnistamine pärast tagastamist; teisel juhul pärast nelja kuu möödumist perioodi 2008‑2012 või järgnevate algusest (direktiivi 2003/87 artikkel 13).

63. Direktiiviga 2003/87 loodud turu jaoks on määrava tähtsusega, et ettevõtjatel oleks täielik kindlus kehtivate saastekvootide suhtes, nii igas liikmesriigis kui ka kõikide ülejäänud liidu riikide suhtes. Direktiivi 2003/87 artikli 12 lõikes 2 kehtestatud nõude kohaselt need „tagavad, et mõne teise liikmesriigi pädeva asutuse väljaantud saastekvoote tunnustatakse käitaja […] kohustuste täitmiseks“ kasutatud saastekvootide tagastamise osas.

64. Sellest tulenevalt kohustabki direktiivi 2003/87 artikli 19 lõige 1 liikmesriike nägema ette registri loomise ja pidamise, „et tagada saastekvootide väljaandmise, omamise, üleandmise ja kehtetuks tunnistamise kohta täpne arvestusepidamine“. ( 26 ) Samal eesmärgil on direktiivi 2003/87 artikli 20 lõikes 1 sätestatud, et komisjon määrab „põhihaldaja, kes peab sõltumatut tehingute registrit kvootide väljaandmise, üleandmise ja kehtetuks tunnistamise kohta“. ( 27 )

65. Hool saastekvootide täpse koguse ja asjaolude suhtes vastab liidu püüdlusele parandada turu toimimist, vältides mis tahes moonutusi, mis on tingitud ebakindlusest kvootide maksvuse ja kehtivuse suhtes, arvestades nende rolli turu enda vahetusühikuna. Lisaks puhtalt majanduslikule või turu huvile säilitada saastekvootide usaldusväärsus ja maksejõulisus, on neil eesmärk, mida see turg ise teenib, s.o nende saastamise vastu võitlemise vahendi ülesanne. Seepärast on kogu süsteemi absoluutne prioriteet, et tegelikud heitkogused oleksid vastavuses saastekvootidega lubatud heitkogustega.

3. Luksemburgi õigusnormis ette nähtud õigused ja kohustused ja nende kooskõla direktiiviga 2003/87

66. Direktiiv 2003/87 võeti Luksemburgi õigusesse üle 2004. aasta seadusega. Käesoleval juhul on oluline, et selle seaduse artikli 12 lõikega 2 anti ministrile pädevus määrata kindlaks perioodiks 2008‑2012 eraldatavate saastekvootide üldkogus ja panna käiku nende eraldamise protsess. Mõlemad meetmed tuli võtta vastavalt kavale vähemalt 12 kuud enne selle perioodi algust. ( 28 )

67. Viieaastase perioodi igaks aastaks antavate saastekvootide väljaandmise kohta oli 2004. aasta seaduse artikli 12 lõikes 4 sätestatud – taas vastavalt direktiivi 2003/87 artikli 11 lõike 4 ettekirjutusele –, et osa üldkogusest tuli välja anda hiljemalt kõnealuse aasta 28. veebruariks.

68. Direktiivis 2003/87 ja 2004. aasta seaduses sätestatud kohustust täites koostas Luksemburg 2008.‑2012. aasta perioodiks õigel ajal oma kava, mis sai komisjoni kohustusliku heakskiidu. Kavas on sätestatud, et käitise tegevuse lõpetamise või peatamise korral järgnevaks aastaks saastekvoote ei eraldata.

69. Nagu kirjutab ette 2004. aasta seaduse artikli 13 lõige 6, tuleb käitise tegevuse täielikust või osalisest lõpetamisest ministrile viivitamata teatada. See nõue vastab taas direktiivi 2003/87 artiklile 7, mille alusel tuleb pädevale asutusele teatada muutustest, mis võivad nõuda heitmeloa ajakohastamist.

70. Siiani näib mulle, et liikmesriigi õigusakt järgib hoolikalt direktiivi 2003/87. Täpsemini on direktiiviga kooskõlas, et käitise tegevuse lõpetamise või peatamise korral sellele järgnevaks aastaks saastekvoote ei eraldata (nagu on märgitud kavas). Leian sarnaselt komisjoniga, et liikmesriigid järgivad direktiivi 2003/87, kui nad seavad nende kvootide andmise tingimuseks nõude, et käitis, millele kvoote eraldatakse, peab töötama. Veelgi enam, sellise sisuga nõuet tuleb pidada direktiivis 2003/87 vaikimisi sätestatuks. Kui süsteemi mõte on tagada lubatud heitkoguste ja tegelikult tekitatud heitkoguste vastavus, siis tuleb esimeste hulk välja arvutada teiste kohta tehtud prognooside alusel, ja need andmed saadakse kõikidest käitistest, mis eeldatavalt tegutsevad sel majandusaastal, milleks saastekvoodid tuleb eraldada.

71. Luksemburgi õigusakti ja direktiivi 2003/87 vaheline oletatav vastuolu, millele viitab Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus), keskendub aga liikmesriigi seadusandja poolt ette nähtud lahendusele juhul, kus käitisel jääb pärast tegevuse täielikust või osalisest lõpetamisest teatamist kasutamata saastekvoote alles. See on abstraktselt 2004. aasta seaduse artikli 13 lõikes 6 ette nähtud juhtum ja milles konkreetselt algatati põhikohtuasi.

72. Seega ei pea kontrollima, kas direktiiviga 2003/87 on või ei ole kooskõlas, et liikmesriigi seadusandja käsituses peavad käitised, millele on saastekvoote antud, olema tegevad. Kordan, et minu arvates on tegu direktiivi seisukohast vaieldamatu ja selles isegi vaikimisi nõutud tingimusega. Küsimus on pigem selles, kas juhul, kui saastekvoodid on juba eraldatud käitisele, mille tegevuse lõpetamist tõendatakse pärast, võib pädev asutus anda korralduse need tagastada ära kasutamata kvootidena.

73. Tegu ei ole seega saastekvootide taotlemisega, mida ei rahuldata, sest see on esitatud mittetegevate käitiste kohta, vaid saastekvootidega, mis on tegelikult antud terasetootjale, kellele – kuna ta ei ole tegev – ei oleks tohtinud neid eraldada. Veel täpsemini – alusetu kvootide andmine on tingitud eksimusest ArcelorMittalile kuuluva terasetootmistehase staatuse suhtes; eksimus on omistatav viimati nimetatud äriühingule, kes ei täitnud oma kohustust teatada oma tootmistegevuse lõpetamisest pädevale asutusele.

74. Niisugusel juhul, nagu on kirjeldatud, on 2004. aasta seaduse artikli 13 lõikes 6 sätestatud, et „[m]inister teeb otsuse ära kasutamata kvootide täieliku või osalise tagastamise kohta“. Probleem taandub seega küsimusele, millistel tingimustel võib minister nende kvootide tagastamise üle otsustada, ja konkreetsemalt, kas tehtud otsus (minister otsustas ArcelorMittalilt kasutamata saastekvoodid tagasi nõuda, sest ei olnud ratione temporis võimalik algatada eraldamise kehtetuks tunnistamist süsteemi põhihaldaja poolt peetavas registris) oli direktiiviga 2003/87 kooskõlas.

75. Leian, et ministri otsus rakendada 2004. aasta seaduse mandaati ei riku direktiivi 2003/87. Kuna ArcelorMittal peatas Schifflange’i terasetootmistehase tegevuse 19. oktoobril 2011, oli tema kohustus vastavalt direktiiv 2003/87 artiklile 7 ja 2004. aasta seaduse artikli 13 lõikele 6 teavitada sellest asjaolust pädevat asutust. Kui ta oleks seda teinud, siis vastavalt Luksemburgi kavale ei oleks talle saastekvoote (selle käitise jaoks) 2012. aastaks eraldatud. Need aga eraldati talle 22. veebruaril 2012, kuna pädev asutus ei olnud tegevuse lõpetamisest teadlik seni, kuni ArcelorMittal taotles 23. aprillil 2012 keskkonnakontrollide peatamist, kuna terasetootmistehase tegevus oli peatatud.

76. Kui sellest peatamisest oleks teatatud õigel ajal, oleks pädev asutus saanud vältida eksimust, et ta eraldab saastekvoote, mis olid ilmselgelt lubamatud. Ja kui ta oleks pärast eksimuse tegemist saanud tegevuse peatamisest teada enne 60 kalendripäeva möödumist, oleks ta saanud taotleda registri põhihaldajalt „tehingu“ ( 29 ) tühistamist, sest selline on nendel juhtudel määruse nr 2216/2004 artikli 34a lõikes 2a ette nähtud kord.

77. Ma ei näe vastuolu direktiivi 2003/87 ja 2004. aasta seaduse artikli 13 lõike 6 vahel, kui minister, kui talle teatatakse käitise tegevuse peatamisest hilinemisega, taotleb registri põhihaldajalt selle „tehingu“ tühistamist, mille alusel käitisele saastekvoodid eraldati. Kuid kui see tühistamine oleks registrit reguleerivas õigusnormis märgitud tähtaegade ületamise tõttu võimatu? Minu arvates – ja see langeb taas kokku komisjoni arvamusega – võib nendel asjaoludel minister õigusega nõuda ekslikult eraldatud saastekvootide tagastamist.

78. Direktiiv 2003/87 käsitleb tõepoolest ainult tekitatud heitkogustele vastavate saastekvootide „tagastamist“ (direktiivi artikli 6 lõike 2 punkt e ja artikli 12 lõige 3). Näib, et süsteemi põhimõte ei ole põhimõtteliselt ühilduv igale käitisele eraldatud või antud saastekvootide üldkoguse tagantjärele muutmisega. ( 30 ) Käesolevas asjas arutatavas olukorras aga on tegu niisuguse saastekvoodi tagastamisega, mida ei oleks kunagi tohtinud anda, sest kava tingimused direktiivi 2003/87 raames ei olnud täidetud. Tegu ei ole seega kohandusega pelgalt arvutusvea parandamiseks saastekvootide koguse kindlaksmääramisel (see on juhtum, mida nimetab komisjon oma teatises KOM(2006) 725 (lõplik)), ( 31 ) vaid tegu on süsteemi toimimise eeskirjade maksmapanemisega, et vältida saastekvoodituru moonutamist ja võimaldada kaudselt täita keskkonnakaitse eesmärki, mida see turg teenib.

79. Lõppkokkuvõttes usun, et direktiiviga 2003/87 ei ole vastuolus 2004. aasta seadus, kuna see kohustab tagastama saastekvoodid, mis on eraldatud alusetult seetõttu, et saastekvootide saajaks oleva käitise omanik ei täitnud oma kohustust teavitada pädevat asutust õigel ajal tehase tegevuse lõpetamisest. Tagastamiskorraldus on õiguspärane, kui ajalist järgnevust arvestades ei olnud enam võimalik taotleda registri põhihaldajalt saastekvootide eraldamise tühistamist, kuna tehingute registrit reguleerivas õigusnormis sätestatud tähtaeg oli lõppenud, mille määrab kindlaks liikmesriigi kohus.

B. Teine eelotsuse küsimus

1. Sissejuhatavad kaalutlused küsimuse vastuvõetavuse kohta

80. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu teine küsimus puudutab saastekvootide õiguslikku olemust või kvalifitseerimist. Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus) soovib seda teada eelkõige seepärast, et sellest lahendusest võib sõltuda võimalus, et tagastamiskorraldust võidakse Luksemburgi õiguse kohaselt käsitada sundvõõrandamisena.

81. Nii komisjon kui ka Luksemburgi valitsus esitavad mitmesuguseid vastuväiteid teise küsimuse vastuvõetavusele. Komisjon väidab, et tagastamiskohustus vastab reeglile, mille on Luksemburg kehtestanud oma kava heakskiitmise volitust kasutades, ilma et see oleks liidu õigusest tulenev kohustus ega seega selle õiguse kohaldamise juhtum.

82. Luksemburgi valitsus märgib sama mõtteliini järgides, et küsimus ei eelda mitte direktiivi 2003/87, vaid siseriikliku õiguse tõlgendamist; konkreetselt on tema väitel tegu Cour constitutionnelle’ile (konstitutsioonikohus) esitatud siseriikliku õiguse (põhiseadusliku) küsimusega ja ainult see kohus saab selle lahendada oma kohtualluvuse tingimustel. Tema arvates peab Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus) piirduma ainult Luksemburgi seaduste riigi põhiseadusele vastavuse analüüsimisega, ilma et tal oleks seega võimalik analüüsi laiendada nende seaduste kooskõlale inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga ega hartaga, sest selleks ülesandeks on pädevad ainult tavalised kohtud.

83. Komisjon tunnistab, et vaatamata sellele, et liidu õigus ei ole küsimuse esemele kohaldatav, võiks Euroopa Kohus selgitada, millised on saastekvootide tunnused selle õiguse raames, „et võimaldada eelotsusetaotluse esitanud kohtul teha omad järeldused“. ( 32 ) Luksemburgi valitsus keeldub hoopis resoluutselt nõustumast Euroopa Kohtu pädevusega otsustada teise küsimuse üle, nii et ta jättis koguni selle kohta argumendid esitamata.

84. Luksemburgi valitsuse vastuväide puudutab (võimalikku) Euroopa Kohtu pädevuse puudumist põhjusel, et küsimuse ese ei ole seotud liidu õigusega. Ent see puudutab samuti ja ennekõike (jällegi võimalikku) Cour constitutionnelle’i (konstitutsioonikohus) pädevuse puudumist lahendada kohtuvaidlus oma kohtualluvuse piiridest kaugemale ulatuvalt.

2. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevus küsimust esitada

85. Cour constitutionnelle’i (konstitutsioonikohus) õigus esitada ELTL artikli 267 alusel eelotsusetaotlus tuleneb tema vaieldamatust kohtu staatusest. Kui see eeltingimus on täidetud, ja arvestades Luksemburgi valitsuse seisukohta, pidas Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus) kohaseks pöörduda Euroopa Kohtu poole, kuna ta leidis, et 2004. aasta seaduse artikli 13 lõike 6 põhiseaduse artiklile 16 vastavuse üle otsustamiseks – see tähendab kahtlemata põhiseaduslikkuse küsimuse üle otsustamiseks – tuleb eelnevalt kindlaks määrata saastekvootide õiguslik olemus vastavalt liidu õigusele.

86. Kui Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus) kinnitab, et siseriikliku õigusnormi sisu tervikuna hindamiseks (käesoleval juhul Luksemburgi põhiseaduse artikli 16, mis on võetud 2004. aasta seaduse kehtivuse parameetriks), on tal vaja lahendada küsimused saastekvootide liidu õiguse kohaselt „varaks“ kvalifitseerimise kohta, siis minu arvates võib ta – ja ELTL artikli 267 kohaselt peab – esitama Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse. Küsimus, kas tal on tingimata vaja kasutada põhiseaduse teksti väliseid õigusnorme või mitte, tõstatab siseõiguse probleemi, millesse Euroopa Kohus ei või sekkuda. Tema ülesanne on ainult kontrollida, kas eelotsusetaotluse esitanud kohus on olemuselt kohus, ja vastata tema küsimustele, lähtudes põhimõttest, et üksnes siseriiklik kohus – kus menetlus toimub ja kes peab lõpuks asjas otsuse tegema – saab asja eripärast lähtuvalt hinnata nii eelotsusetaotluse vajalikkust kui ka Euroopa Kohtule esitatud küsimuste asjakohasust. ( 33 )

3. Euroopa Kohtu pädevus

87. Nagu teada, ei piisa eespool öeldust selleks, et Euroopa Kohus peaks vastama esitatud küsimustele. Lisaks on vältimatult vajalik, et küsimus puudutaks põhikohtuasja vaidluse lahendamiseks olulise liidu õigusnormi tõlgendamist. ( 34 )

88. Nii Luksemburgi valitsus kui ka komisjon on üksmeelselt seisukohal, et käesolevas kohtuasjas seda asjaolu ei esine, kuid mina seda seisukohta ei jaga.

89. Nagu ma esimesele eelotsuse küsimusele pakutud vastuses märkisin, tuleb direktiivi 2003/87 saastekvootide eeskirjadest tulenevalt niisuguses kohtuasjas nagu käesolev ekslikult eraldatud saastekvoodid tagastada.

90. Sellegipoolest on kindel, et saastekvootide õiguslik olemus ei ole liidu õiguses üheselt kindlaks määratud ja et subsidiaarsuse põhimõtte alusel on liikmesriikide ülesanne see määratleda. Lahendused on väga mitmesugused: nende iseloomustamisest halduslubadena (antud kvoodid, litsentsid, load, kontsessioonid) kuni omandatavaks varaks kvalifitseerimiseni (täieliku omandiõigus või kasutusõigused või muud ebatüüpilised asjaõigused) või lihtsalt finantsinstrumentidena, millel on peaaegu kõikidel juhtudel rohked reservatsioonid ja ettevaatusabinõud. ( 35 )

91. Enne nende õiguslikku kvalifitseerimist (varaks, halduslubadeks või siis finantsinstrumentideks inter alia) tuleb aga selgitada küsimust, kas need on kehtivalt loodud „saastekvoodid“ vastavalt direktiivile 2003/87.

92. Olenemata seega sellest, milline õiguslik olemus on neil vastavates liikmesriikide õigustes, võib saastekvoote eraldada või anda ainult kooskõlas liidu õigusnormidega. Käesolevas kohtuasjas puudutab liikmesriigi kohtutes tõstatatud probleem, nagu juba öeldud, saastekvootide tagastamist, mida nõutakse, kuna on tõendatud nende alusetult eraldamine. Kuna tagastamise asjakohasuse üle otsustamiseks on vaja lähtuda direktiivist 2003/87, on tegu liidu õiguse kohaldamise juhtumiga ja seega Euroopa Kohtu pädevusega.

93. Teisisõnu, enne kui kindlaks määrata, kas Luksemburgi õiguskorras on saastekvoodid vara või haldusload (see aga tuleb välja selgitada liikmesriigi kohtul oma õigusnormide kohaldamisel), tuleb kontrollida, kas käesoleval juhul üldse esineb objekti ennast, mida õiguslikult kvalifitseerida. Seda tuleb kontrollida vastavalt liidu õigusele, nagu seda tõlgendab Euroopa Kohus.

4. Sisulised küsimused

94. Esmalt saastekvootide loomine ja seejärel nende käsitamine vara või halduslubadena on kaks diferentseeritud protsessi, millest kumbagi reguleerib eri õiguskord: esimest liidu õigus; teist liikmesriikide õigus.

95. Kui ühes liikmesriigis käsitatakse saastekvoote varana, mida nende omanikud saavad vallata (omandiõigus või kaasneva õigused), siis võib nendest ilma jätmine avaliku võimu toimel võimalikult olla sundvõõrandamise juhtum, kui vastavad kohtud nii otsustavad. Seevastu nende kvalifitseerimise korral pelgalt litsentsideks või halduslubadeks väärib nende kehtetuks tunnistamine kindlasti teistsugust käsitlust: jällegi seda, mis on ette nähtud liikmesriigi õiguses, nagu seda tõlgendavad liikmesriigi kohtud.

96. Cour constitutionnelle’ile (konstitutsioonikohus) esitatud kohtuvaidlus puudutab väljaandmise õiguse tekkimist direktiivi 2003/87 raames. Seega puudutab see varasemat hetke sellisena tekkinud õiguse õiguslikule kvalifitseerimisele. Selles etapis ei saa veel rääkida otseses mõttes omandi esemeks olevast varast ega kehtivast haldusloast, nii et alusetult antud saastekvootide tagastamist ei saa pidada sundvõõrandamiseks ega haldusakti eeskirjadevastaseks tagasivõtmiseks. Lihtsalt sellepärast, et liidu normide raames – mis on õiguskord, kust tuleb otsida vastust, kuidas käsitada seda tagastamist – ei ole saastekvoot tingimata vara ega luba, vaid ainult millegi sellise eeldus, milleks see võib pärast igas liikmesriigis saada, kas siis üheks või teiseks (ja koguni millekski teistsuguseks).

97. Kasutamata saastekvoodi tagastamine selle alusel, et saastekvoot anti eksituse tagajärjel, mille põhjustas selle kvoodi omanik ja mida ei saa parandada registrikande tühistamise teel (s.o põhikohtuasjas käsitletav tagastamine), on direktiivist 2003/87 tulenev tagajärg. Nii tagatakse saastekvootidega kauplemise süsteemi õige toimimine, mille on liit ette näinud oma keskkonnakaitsepoliitika põhiinstrumendina. Seepärast leian, et sellele ei ole kohaldatav harta artikkel 17, sest tagastamine niisugustel asjaoludel ei ole juba omaniku omandiks saanud vara sundvõõrandamine, vaid saastekvoodi eraldamise akti tühistamine põhjusel, et ei ole täidetud nõuded, millele see eraldamine pidi vastavalt direktiivile 2003/87 vastama.

98. Seepärast pakun teisele eelotsuse küsimusele vastuseks, et saastekvoote, mis on eraldatud direktiivi 2003/87 rikkudes, ei saa kvalifitseerida käitajate vara hulka kuuluvaks varaks, arvestades harta artikliga 17 tunnustatud omandiõiguse põhiõigusele omaseid tagatisi.

VI. Ettepanek

99. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Cour constitutionnelle’i (Luksemburgi konstitutsioonikohus) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt: 1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiiviga 2003/87/EÜ, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ, ei ole vastuolus siseriiklik õigusnorm, nagu on kohaldatav põhikohtuasjas, mis kohustab tagastama saastekvoodid, mis on eraldatud eksimuse tõttu, mille on põhjustanud käitise omanik, kui ei olnud enam võimalik taotleda registri põhihaldajalt selle eraldamise tühistamist; selle peab aga kindlaks määrama liikmesriigi kohus. 2. Saastekvoote, mis on eraldatud direktiiviga 2003/87 kehtestatud nõudeid rikkudes, ei saa kvalifitseerida käitajate vara hulka kuulvaks varaks, arvestades Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 17 tunnustatud omandiõiguse põhiõigusele omaseid tagatisi.

( 1 ) Algkeel: hispaania.

( 2 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiiv, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ (ELT 2003, L 275, lk 32; ELT eriväljaanne 15/07, lk 631). Põhikohtuasi puudutab saastekvootidega kauplemise süsteemi teist perioodi, nii et kohaldatav on direktiiv 2003/87 enne selle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiviga 2009/29/EÜ (ELT 2009, L 140, lk 63) muutmist kehtinud redaktsioonis.

( 3 ) Komisjoni 21. detsembri 2004. aasta määrus registrite standarditud ja turvatud süsteemi kohta vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile 2003/87/EÜ ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsusele 280/2004/EÜ (ELT 2004, L 386, lk 1), mida on muudetud komisjoni 31. juuli 2007. aasta määrusega (EÜ) nr 916/2007 (ELT 2007, L 200, lk 5) ja komisjoni 7. oktoobri 2010. aasta määrusega (EL) nr 920/2010 (ELT 2011, L 270, lk 1).

( 4 ) Väljendit „kvoodid“ kasutavad Luksemburgi haldusasutus ja kohtud. Vt joonealune märkus 11.

( 5 ) Vastavalt määrusele nr 2216/2004 määrusega nr 916/2007 lisatud artikli 34a lõikele 2 tuleb kõnealune taotlus esitada „mitte hiljem kui 60 kalendripäeva jooksul arvates tehingu lõpetamisest.“

( 6 ) Konto, millelt nõuti ArcelorMittalilt kvootide tagastamist, ei olnud mitte kvootide nende tühistamise tõttu tagastamiseks ette nähtud konto, vaid teine, haldusasutuse nimel avatud konto.

( 7 ) Teemast ligikaudse tervikülevaate saamiseks võib vaadata Pâques, M.: „La directive 2003/87/CE et le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté européenne“, Revue trimestrielle de droit européen 40 (2), 2004, lk 249–282.

( 8 ) Ajakohastatud ülevaade eri seisukohtadest õiguskirjanduses Rotoullié, J.C.: L’utilisation de la technique de marché en droit de l’environnement. L’exemple du système européen d’échange des quotas d’émission de gaz à effet de serre, doktoriväitekiri, Université Panthéon Assas, 2015, lk 136–153.

( 9 ) Heaks kiidetud nõukogu 25. aprilli 2002. aasta otsusega 2002/358/EÜ, mis käsitleb Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooni Kyoto protokoll heakskiitmist Euroopa Ühenduse nimel ja sellega võetavate ühiste kohustuste täitmist (EÜT 2002, L 130, lk 1; ELT eriväljaanne 11/42, lk 24). Kyoto protokolli tausta ja läbirääkimisprotsessi, nagu ka selle mehhanismi kohta võib vaadata Freestone, D.: „The International Climate Change Legal and Institutional Framework: An Overview“, Freestone, D. ja Streck, C. teoses Legal Aspects of Carbon Trading, Oxford University Press, New York, 2009, lk 3–32.

( 10 ) Direktiivi 2003/87 II lisas sätestatud seda laadi gaasid on süsinikdioksiid (CO2), metaan (CH4), dilämmastikoksiid (N2O), fluorosüsivesinikud (HFC), perfluorosüsivesinikud (PFC) ja väävelheksafluoriid (SF6). Süsteem hõlmab heitkoguseid elektrijaamadest, laias valikus energiamahukatest tööstussektoritest ja kommertslennuliinidest (Euroopa Komisjon: ELi saastekvootidega kauplemise süsteem (ETS), oktoober 2013, aadressil: http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_es.pdf).

( 11 ) Ilma et oleks väga kindel, kas tegu on põhjuse või tagajärjega, on kindel, et liikmesriikide lahenduste ebaühtlus saastekvootide õigusliku olemuse osas vastab direktiivis 2003/87 nende kohta eri keeleversioonides kasutatud nimetuste mitmekesisusele. Kui näiteks hispaania- ja hoolandikeelses versioonis on kasutatud vastavalt termineid „derechos de emisión“ ja „emissierecht“, itaalia- ja prantsuskeelsetes versioonides kasutatakse väljendeid „quotta di emissioni“ ja „quota“, ingliskeelses versioonis eelistatakse terminit „allowance“, saksakeelses „Zertifikat“ ja lõpuks portugalikeelses on otsustatud „licença de emissão“ kasuks.

( 12 ) Direktiivi 2003/87 artikli 16 lõikes 3 on kehtestatud liigsete heitkoguste eest trahv, mis on konkreetselt 100 eurot iga süsinikdioksiidi ekvivalentkoguse tonni kohta, mille kõnealune käitis on õhku paisanud ja mille osas käitaja ei ole kvoote tagastanud.

( 13 ) Alates 2013. aastast vähendatakse elektrijaamade ja muude käitiste heitkoguste piirmäära 1,74% aastas (direktiivi 2003/87 artikkel 9 direktiiviga 2009/29 muudetud redaktsioonis), mis tähendab, et aastaks 2020 peaksid need heitkogused olema 20% võrra väiksemad kui aastal 1990. Vt selle kohta hiljutine kohtuotsus, 28.4.2016, Borealis Polyolefine jt (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14‑C‑393/14, EU:C:2016:311, punkt 81). Lennunduses on kasutusel teistsugused suurusjärgud.

( 14 ) Kohtuotsus, 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine jt (C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 31).

( 15 ) Loc. ult. cit.

( 16 ) Vastavalt direktiivi 2003/87 artiklile 10 pidid liikmesriigid 1. jaanuaril 2005 algavaks kolmeaastaseks ajavahemikuks eraldama vähemalt 95% saastekvootidest tasuta, vähendades aastateks 2008‑2012 seda protsendimäära 90% tasemele. Alates 2013. aastal alanud perioodist on peamine eraldamismeetod oksjon. Kokkuvõtlikku ülevaadet süsteemi eri etappidest selles aspektis võib vaadata viidatud Euroopa Komisjoni dokumendis: ELi saastekvootidega kauplemise süsteem (ETS), lk 3‑4. Tuleb märkida, et igal juhul Euroopa Kohtu hinnangul „direktiivi 2003/87 artiklis 10 ette nähtud saastekvootide tasuta eraldamise eesmärk ei ole anda asjaomastele tootjatele toetusi, vaid leevendada Euroopa Liidu poolt koheselt ja ühepoolselt saastekvootide turu sisseviimisest tulenevat majanduslikku mõju, vältides konkurentsivõime kadu teatavates selle direktiiviga hõlmatud tootmissektorites“ (kohtuotsus, 17.10.2013, Iberdrola jt, C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 ja C‑640/11, EU:C:2013:660, punkt 39). Asjaolu, et konkurentsisurve ei ole piisav selleks, et see „vähendaks saastekvootide hinna kajastumist elektri hinnas“, tagajärjel on elektrienergia tootjad saanud teenimatut kasumit, mida taheti vältida, kehtestades alates 2013. aastast saastekvootide eraldamise täieliku enampakkumise mehhanismi abil (kohtuotsus, 17.10.2013, Iberdrola jt, C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 ja C‑640/11, EU:C:2013:660, punkt 40).

( 17 ) Nagu kinnitas Euroopa Kohus kohtuasjas Arcelor Atlantique et Lorraine jt (kohtuotsus, 16.12.2008, C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 32), seisneb süsteemi majanduslik loogika selles, et heitkoguste vähendamiseni jõutaks vähima võimaliku kuluga: „Süsteemi eesmärk on, eeskätt jagatud kvootide müüki võimaldades, soodustada iga süsteemiosalise puhul talle algselt antud kvoodist madalama kasvuhoonegaaside heitkoguse atmosfääri paiskamist, et ülejäägi saaks võõrandada teisele osalisele, kelle heitkogus ületab talle antud kvooti“. Samas tähenduses otsustas ta kohtuotsuses, 7.4.2016, Holcim (Rumeenia) vs. komisjon (C‑556/14 P, EU:C:2016:207, punkt 65).

( 18 ) Kümme aastat pärast süsteemi jõustumist ei ole vaibunud poleemika saastekvootidega kauplemise tõhususe üle, mida soosivad nende madalad hinnad alates 2008. aastast. Poleemika kokkuvõtet võib vaadata Schrödinger’s emissions trading system. Europe’s carbon-trading system is better than thought, and could be better still, kättesaadav aadressil http://www.economist.com/node/21683960.

( 19 ) KOM(2000) 87 (lõplik), punkti 3 lõpp.

( 20 ) Mille normistiku moodustasid tol ajal nõukogu 4. märtsi 1991. aasta määrus (EMÜ) nr 594/91 osoonikihti kahandavate ainete kohta (EÜT 1991, L 67, lk 1), mida on muudetud nõukogu 30. detsembri 1992. aasta määrusega (EMÜ) nr 3952/92 (EÜT 1992, L 405, lk 41), ja nõukogu 15. detsembri 1994. aasta määrus (EÜ) nr 3093/94 osoonikihti kahandavate ainete kohta (EÜT 1994, L 333, lk 1).

( 21 ) Õiguslik baasraamistik oli sel ajal nõukogu 20. detsembri 1992. aasta määrus (EMÜ) nr 3760/92, millega luuakse ühenduse kalanduse ja akvakultuurisüsteem (EÜT 1992, L 389, lk 1).

( 22 ) Põhilised tollase normistiku komponendid olid nõukogu 31. märtsi 1984. aasta määrus (EMÜ) nr 856/84, millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 804/68 piima- ja piimatooteturu ühise korralduse kohta (EÜT 1984, L 90, lk 10); nõukogu 28. detsembri 1992. aasta määrus (EMÜ) nr 3950/92, millega piima- ja piimatootesektoris kehtestatakse lisamaks (EÜT 1992, L 405, lk 1), ja komisjoni 9. märtsi 1993. aasta määrus (EMÜ) nr 536/93, milles sätestatakse piima- ja piimatootesektori lisamaksu kohaldamise üksikasjalikud rakenduseeskirjad (EÜT 1993, L 57, lk 12).

( 23 ) Mille näiteks on ainult 1990. aasta US Clean Air Act ja 1994. aasta Californian Regional Clean Act Incentives Market.

( 24 ) Väljend pärineb Pohlmann, M.: „The European Union Emissions Trading Scheme“, Freestone, D. ja Streck, C. viidatud teoses Legal Aspects of Carbon Trading, lk 339.

( 25 ) Hiljemalt 31. märtsiks 2004 perioodi 2005‑2007 kavade puhul ja vähemalt 18 kuud enne perioodi 2008‑2012 ja järgnevate algust.

( 26 ) Kohtujuristi kursiiv.

( 27 ) Selle registreerimissüsteemi kohta üldiselt võib vaadata Molina Hernández, C.: „El registro de derechos de emisión de los gases de efecto invernadero de la Unión Europea“, Revista de Derecho Comunitario Europeo, nr 56, 2016, lk 157–197.

( 28 ) 2004. aasta seadus järgis sel viisil direktiivi 2003/87 artikli 11 punkti 2.

( 29 ) Määruse artikli 2 punkti v kohaselt on tehing „saastekvootide väljaandmine, üleandmine, omandamine, tagastamine, kehtetuks tunnistamine ja asendamine ning ERUde, CERide, AAUde ja RMUde väljaandmine, üleandmine, omandamine, kehtetuks tunnistamine ja kasutuselt kõrvaldamine ning ERUde, CERide ja AAUde ülekandmine“.

( 30 ) Komisjoni teatises nõukogule ja Euroopa Parlamendile [kavade] hindamise kohta ELi saastekvootidega kauplemise süsteemi teisel perioodil [KOM(2006) 725 (lõplik)] on lõike 2 punktis 2.1 selgitatud, et sellised „tagantjärele tehtavad kohandused on vastuolus direktiivis kehtestatud aluspõhimõttega, mille kohaselt määratakse heitkoguste ülemmäär eelnevalt kindlaks ja seejärel kaubeldakse kvootidega (cap-and-trade system)“ ja ei „halduslikku vajadust ega mis tahes muud õigustust“, mistõttu liikmesriigid on „kohustatud kasutama parimaid kättesaadavaid andmeid“.

( 31 ) Selles on ette nähtud ühe juhtumina, mille korral on kõigele vaatamata tagantjärele kohanduste tegemine lubatav, käitise sulgemine käimasoleval perioodil, mis on juhtum, kus „puudub käitaja, kellele saastekvoot väljastada“ (loc. ult. cit.).

( 32 ) Tema kirjalike seisukohtade punkt 49.

( 33 ) Selles tähenduses mh kohtuotsus, 26.6.2007, Ordre des barreux francophones et germanophone jt (C‑305/05, EU:C:2007:383, punkt 18).

( 34 ) Näiteks kohtuotsus, 21.12.2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, punktid 16‑19).

( 35 ) Selle aspekti kohta võib vaadata La régulation des marchés du CO2, Rapport de la mission confiée à Michel Prada, 2010, lk 60 ja 61, kättesaadav aadressil http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/104000201/.