KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 26. mail 20051( )

Kohtuasi C-178/03

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Euroopa Parlament

Euroopa Liidu Nõukogu

Ohtlike kemikaalide eksport ja import – Määrus (EÜ) nr 304/2003 – Õigusliku aluse valik – Ühine kaubanduspoliitika, keskkonnapoliitika

I. Sissejuhatus

1. Käesolevas asjas vaidleb Euroopa Ühenduste Komisjon Euroopa Parlamendi ja Euroopa Liidu Nõukoguga Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2003. aasta määruse (EÜ) nr 304/2003 ohtlike kemikaalide ekspordi ja impordi kohta( ) (edaspidi „määrus nr 304/2003” või ka „määrus”) õigusliku aluse õige valiku üle.

2. Kui komisjon on seisukohal, et selle määruse õiguslik alus peaks olema ühine kaubanduspoliitika (EÜ artikkel 133), siis parlament ja nõukogu, keda toetavad ka kolm liikmesriiki, kaitsevad määruse vastuvõtmist keskkonnapoliitika (EÜ artikli 175 lõige 1) alusel.

3. Käesoleva asjaga samal ajal menetletavas kohtuasjas C‑94/03( ) kontrollitakse Rotterdami konventsiooni teatavate ohtlike kemikaalide ja pestitsiidide rahvusvahelises kaubanduses rakendatava eelnevalt teatatud nõusoleku protseduuri rakendamise kohta( ) (edaspidi „Rotterdami konventsioon”) õigusliku aluse valikut.

II. Õiguslik raamistik

4. Määrus nr 304/2003 asendab nõukogu 23. juuli 1992. aasta määruse (EMÜ) nr 2455/92 teatavate ohtlike kemikaalide ekspordi ja impordi kohta.( )

A. Väljavõte määruse preambulist

5. Nagu nähtub preambuli kolmandast ja neljandast põhjendusest, on määrusel nr 304/2003 kaks eesmärki. Esiteks rakendab määrus Rotterdami konventsiooni, teiseks läheb aga määruse regulatsioon konventsiooni sätetest sisu osas selgelt kaugemale:

„(3) On asjakohane, et ühendus võtab […] meetmeid konventsiooni juhiste […] kohaldamiseks, nii et määrusega (EMÜ) nr 2455/92 ettenähtud importivate riikide keskkonna ja üldsuse kaitstus ei nõrgene vähimalgi määral.

(4) Sama eesmärki silmas pidades on vajalik ja asjakohane minna teatud küsimustes konventsiooni sätetest kaugemale. Konventsiooni artikli 15 lõige 4 annab osalistele õiguse võtta inimeste tervise ja keskkonna kaitseks karmimaid meetmeid kui konventsioonis sätestatud, tingimusel et need meetmed on kooskõlas konventsiooni sätetega ja rahvusvahelise õigusega.”

B. Määruse peamiste sätete kokkuvõte

6. Määruse nr 304/2003 artikli 1 lõige 1 sätestab järgmist:

„1. Käesoleva määruse eesmärgid on:

a) rakendada Rotterdami konventsiooni rahvusvahelises teatavate ohtlike kemikaalide ja pestitsiidide kaubanduses rakendatava eelnevalt teatatud nõusoleku protseduuri kohta;

b) toetada ühist vastutust ja koostööd seoses ohtlike kemikaalide rahvusvahelise liikumisega, et kaitsta võimaliku kahju eest inimeste tervist ja keskkonda; ja

c) aidata kaasa kemikaalide keskkonnaohutule kasutamisele.

Need eesmärgid saavutatakse, hõlbustades kõnealuseid kemikaale käsitleva teabe vahetamist, sätestades ühenduses nende importi ja eksporti käsitlevate otsuste tegemise korra ja edastades otsuseid osalistele ja vajaduse korral teistele riikidele.”

7. Vastavalt määruse nr 304/2003 artikli 1 lõikele 2 on käesoleva määruse ülesanne tagada, et ühenduse õiguse sätteid( ), mis käsitlevad inimesele või keskkonnale ohtlike kemikaalide klassifitseerimist, pakendamist ja märgistamist seoses Euroopa Ühenduse turule viimisega, kohaldatakse kõikide kõnealuste kemikaalide suhtes ka siis, kui neid eksporditakse liikmesriikidest teistesse Rotterdami konventsiooni osalisriikidesse või muudesse riikidesse, „välja arvatud juhtudel, kui kõnealused sätted läheksid vastuollu osaliste või muude riikide erinõuetega”.

8. Määruse nr 304/2003 artikli 2 lõige 1 defineerib määruse materiaalõigusliku kohaldamisala järgmiselt:

„1. Käesolevat määrust kohaldatakse:

a) teatavate ohtlike kemikaalide suhtes, mille kohta Rotterdami konventsiooni alusel kehtib eelnevalt teatatud nõusoleku (PIC) protseduuri nõue;

b) teatavate ohtlike kemikaalide suhtes, mille kasutamine on ühenduses või liikmesriigis keelatud või rangelt piiratud; ja

c) kõikide eksporditavate kemikaalide klassifitseerimise, pakendamise ja tähistamise suhtes.”

9. Määruse nr 304/2003 olulisemad sätted võib ülejäänud osas − lihtsustatult − kokku võtta järgmiselt.

10. Artiklis 6 eristab määrus nr 304/2003 põhimõtteliselt kolme ohtlike kemikaalide rühma, mis on loetletud määruse I lisa kolmes osas ning mis iga rühmaga seotud õiguslike tagajärgede osas osaliselt kattuvad.( )

11. Üks neist rühmadest (I lisa 3. osa) sisaldab teatavate eriti ohtlike kemikaalide loetelu, mille kohta − Rotterdami konventsiooni alusel − kehtib niinimetatud eelnevalt teatatud nõusoleku protseduuri (Prior Informed Consent protseduur, edaspidi „PIC‑protseduur”) nõue (määruse nr 304/2003 artikli 6 lõike 2 punkt 3). See menetlus, mida on täpsemalt kirjeldatud määruse artiklites 12 ja 13,( ) näeb peamiselt ette ühenduse ja teiste Rotterdami konventsiooni osalisriikide vastastikuse teavitamise vastava riigi kõnealuste kemikaalide sisseveopraktika kohta. Ühendusesiseselt vastab sellele teavitamisele ettevõtjate teavitamine kolmandate riikide sisseveopraktikast.( )

12. Kemikaale, mille kohta kehtib PIC‑protseduur, võib eksportida ainult siis, kui on olemas asukohariigi eelnev nõusolek( ); selle nõusoleku olemasolust teavitab Rotterdami konventsiooni sekretariaat regulaarsete ajavahemike tagant kõiki osalisriike (määruse nr 304/2003 artikli 13 lõike 6 punkt b).

13. Asukohariigi eelnev nõusolek on vajalik veel ühe kemikaalirühma − kemikaalid, mille kohta PIC‑protseduur küll ei kehti, kuid mis on ühenduse seisukohast Rotterdami konventsiooni mõttes PIC‑protseduuri kandidaadid – eksportimiseks (määruse nr 304/2003 artikli 6 lõike 2 punkt 2 koosmõjus artikli 13 lõike 6 punktiga a). Kõnealused kemikaalid on loetletud määruse I lisa 2. osas.

14. Kõigi kemikaalide suhtes, mille kohta ei kehti PIC‑protseduur, tuleb kohaldada eksporditeatisi (määruse nr 304/2003 artikli 6 lõike 2 punktid 2 ja 3 koosmõjus artikliga 7 ning I lisa 1. või 2. osaga)( ). Kui asukohariik seda nõuab, kohaldatakse eksporditeatisi isegi kemikaalide suhtes, mille kohta kehtib PIC‑protseduur (määruse artikli 7 lõike 5 punkt 2).

15. Selline eksporditeatis peab sisaldama määruse III lisas kirjeldatud teatavat täpsemat teavet eksportimiseks ette nähtud aine tunnuste kohta, eelkõige teavet aine füüsikalis-keemiliste, toksikoloogiliste ja ökotoksikoloogiliste omaduste ning kemikaali käitlemisega seotud ettevaatusabinõude kohta. Komisjon edastab kõnealuse teabe kemikaali importiva kolmanda riigi ametiasutustele ning lisaks salvestab teabe avalikult ligipääsetavasse andmebaasi. See-eest avalikustab komisjon oma andmebaasis need eksporditeatised, mis ta on saanud kolmandatelt riikidelt seoses kemikaalide sisseveoga ühendusse, ning teavitab liikmesriikide määratud ametiasutusi (määruse nr 304/2003 artikkel 8).

16. Vastavalt määruse nr 304/2003 artikli 14 lõikele 2 ei tohi eksportida kemikaale ja tooteartikleid, mille kasutamine on ühenduses inimese tervise ja keskkonna kaitseks keelatud; need kemikaalid on loetletud määruse V lisas.

17. Määruse nr 304/2003 artikkel 16 sätestab, et ühenduses kehtivaid pakendamis‑ ja märgistamisnõudeid( ) rakendatakse ka kemikaalide ekspordile, ning kohustab eksportijaid esitama teatud lisateavet. Vastavalt määruse artikli 13 lõikele 7 ei tohi ühtegi kemikaali eksportida hiljem kui kuus kuud enne aegumiskuupäeva. Pestitsiidide eksportimisel peavad eksportijad määruse artikli 13 lõike 8 kohaselt tagama, et märgistus sisaldab täpset teavet säilitustingimuste ja säilivuse kohta importiva riigi kliimatingimustes. Lisaks tagavad nad, et eksporditavad pestitsiidid vastavad ühenduse õigusnormides nõutavale puhtuseastmele.

18. Minnes kaugemale Rotterdami konventsiooni reguleerimisalast, näeb määruse nr 304/2003 artikkel 15 ette teatud teabe esitamise kohustuse PIC‑protseduuri nõudega kemikaalide transiitvedude kohta kolmandate riikide kaudu.

19. Määruse nr 304/2003 artikkel 20 käsitleb tehnilist abi, eelkõige arengumaadele ja üleminekujärgus majandusega riikidele, et arendada infrastruktuuri, valmisolekut ja asjatundlikkust, mida vajatakse kemikaalide asjakohaseks kasutamiseks kogu nende elutsükli vältel.

20. Lisaks sellele sisaldab määrus menetlussätteid ühenduse osalemise kohta Rotterdami konventsioonis, määratud asutuste kohustust kontrollida eksporti ja importi, eksportija kohustust iga-aastase teabe esitamise kohta eelmisel aastal toimunud teatavate kemikaalide ekspordi osas, ning sätteid avalikkuse juurdepääsu kohta kemikaalidega kauplemist käsitlevale teabele.

III. Kohtuasja taust, poolte nõuded ja menetlus

A. Vaidluse taust

21. Konventsioon võeti vastu Rotterdamis 10. septembril 1998. aastal ning kirjutati ühenduse nimel alla 11. septembril 1998. aastal( ).

22. Komisjon esitas 24. jaanuaril 2002. aastal nõukogu määruse ettepaneku ohtlike kemikaalide ekspordi ja impordi kohta; seejuures põhines ettepanek EÜ artiklil 133( ).

23. Erinevalt komisjoni ettepanekust otsustas nõukogu 19. detsembri 2002. aasta istungil siiski ühehäälselt ja pärast vabatahtlikku konsulteerimist Euroopa Parlamendiga kehtestada määruse õiguslikuks aluseks EÜ artikli 133 asemel EÜ artikli 175 lõige 1. Määrus võeti lõpuks vastu parlamendi ja nõukogu kaasotsustusmenetlusega (EÜ artikkel 251).

B. Poolte nõuded ja menetlus Euroopa Kohtus

24. Komisjon palub oma 23. aprillil 2003 EÜ artikli 230 alusel esitatud tühistamishagis:

– tühistada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2003. aasta määrus (EÜ) nr 304/2003 ohtlike kemikaalide ekspordi ja impordi kohta,

– märkida, et määrust tuleb kohaldada seni, kuni nõukogu on vastu võtnud uue määruse ja

– mõista kohtukulud välja parlamendilt ja nõukogult.

25. Parlament ja nõukogu paluvad vastavalt:

– jätta hagi rahuldamata ja

– mõista kohtukulud välja hagejalt.

26. Euroopa Kohtu presidendi 15. septembri 2003. aasta määrusega otsustati Prantsuse Vabariigi, Soome Vabariigi ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi menetlusse astumine parlamendi ja nõukogu nõuete toetamiseks.

27. Kõik pooled on esitanud kohtuasja kohta kirjalikus menetluses seisukoha, ning komisjon, parlament, nõukogu ja Ühendkuningriik esitasid oma seisukohad ka 7. aprilli 2005. aasta kohtuistungil, mil asja arutati koos kohtuasjaga C‑94/03.

IV. Hinnang

28. Oma hagis esitab komisjon ainult ühe tühistamisväite − vale õigusliku aluse valiku määruse vastuvõtmiseks. Seega heidab komisjon ette EÜ asutamislepingu rikkumist EÜ artikli 230 lõike 2 mõttes.

29. Õige õigusliku aluse valik on olulise praktilise ja institutsioonilise, isegi konstitutsiooniõigusliku tähtsusega.( ) Sellest sõltub teatavasti mitte üksnes kohaldatav seadusandlik menetlus (parlamendi osalusõigused, ühehäälsus või kvalifitseeritud häälteenamus nõukogus( )), vaid ka see, kas ühenduse seadusandlik pädevus on ainupädevus või liikmesriikidega jagatud pädevus.( )

A. Õigusliku aluse valiku kriteeriumid

30. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab ühenduse õigusakti õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad eriti õigusakti eesmärk ja sisu.( )

31. Kui ühenduse õigusakti kontrollimise käigus selgub, et see teenib kahte eesmärki või et sellega reguleeritakse kahte valdkonda ning üks neist on määratletav peamise või ülekaalukana, samas kui teine on kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, st peamise või ülekaaluka eesmärgi tõttu nõutav õiguslik alus.( )

32. Seega võib ühenduse õigusakti vastuvõtmine põhineda ühisel kaubanduspoliitikal (EÜ artikkel 133) isegi siis, kui see teenib lisaks kaubanduspoliitikale ka teisi eesmärke, näiteks arenguabipoliitika( ), välis- ja julgeolekupoliitika( ), keskkonnakaitse( ) või tervisekaitse( ). See kehtib seda enam, kuivõrd ühise kaubanduspoliitika aluseks on avatud ja dünaamiline kontseptsioon, mis ei piirdu mingil juhul üksnes väliskaubanduse traditsiooniliste aspektidega.( ) Mis aga puudutab eriti keskkonna- ja tervisekaitset, siis nähtub juba EÜ artiklist 6 ning EÜ artikli 152 lõike 1 punktist 1, et nende puhul on tegemist läbivate ülesannetega, mida tuleb arvesse võtta kõigis teistes ühenduse poliitikates, seega ka ühises kaubanduspoliitikas.

33. Vastupidi võivad aga ühenduse õigusaktid, mille raskuspunkt on keskkonnapoliitika valdkonnas, samal ajal mõjutada kaubandust. Kuivõrd õigusakti eesmärk on ülekaalukalt seotud keskkonnapoliitikaga, peab selliste aktide vastuvõtmine põhinema EÜ artikli 175 lõikel 1, mitte aga EÜ artiklil 133.( )

34. Seoses rahvusvahelise lepinguga on Euroopa Kohus, piiritlemaks ühenduse õigusaktide võimalike alustena ühist kaubanduspoliitikat (EÜ artikkel 133) ja keskkonnapoliitikat (EÜ artikkel 175), välja arendanud otsese ja vahetu mõju kriteeriumi.( ) Seda kriteeriumi saab kohaldada ka teist liiki ühenduse õigusaktidele. Seega, kui keskkonnapoliitikaga seotud eesmärgiga ühenduse õigusaktil puudub otsene ja vahetu mõju kaubandusele, siis tuleb kõnealuse õigusakti õiguslikuks aluseks võtta EÜ artikkel 175; vastupidisel juhul on aga õiguslikuks aluseks EÜ artikkel 133.( ) Seejuures ei pea otsene ja vahetu mõju kaubandusele ilmtingimata seisnema kaubavahetuse edendamises või kergendamises. Selleks et ühenduse õigusakt kuuluks EÜ artikli 133 kohaldamisalasse, piisab pigem sellest, et selline õigusakt „on peamiselt […] kaubavahetuse edendamiseks, kergendamiseks või reguleerimiseks mõeldud instrument”( ).

35. Arvestades eeltoodut, tuleb nüüd kontrollida, kus asub käesoleva määruse sisu, eesmärgi ja konteksti mõttes selle raskuspunkt ning kas määruse võimalikud mõjud kaubandusele on otsese ja vahetu iseloomuga (vt selle kohta allpool B osa). Täielikkuse huvides käsitletakse ka seda, miks ei saa määrus põhineda kahel õiguslikul alusel (vt selle kohta allpool C osa).

B. Määruse sisu, eesmärgid ja kontekst

36. Pooled vaidlevad selle üle, millisesse poliitikavaldkonda peaks määrus selle sisu, eesmärkide ja konteksti põhjal kuuluma. Kui komisjon väidab, et raskuspunkti järgi kuulub määrus ühise kaubanduspoliitika rakendusvaldkonda, siis nõukogu ning menetlusse astujad on seisukohal, et tegemist on ülekaalukalt keskkonnapoliitika instrumendiga. Seega esindavad pooled käesolevas kohtuasjas peamiselt samu seisukohti nagu samal ajal menetletavas kohtuasjas C‑94/03.

37. Määruse nr 304/2003 korrektseks liigitamiseks ühe poliitikavaldkonna alla nimetatud kahest on kõigepealt suure tähtsusega selle tihe side Rotterdami konventsiooniga, mille rakendamise eesmärki määrus vastavalt selle artikli 1 lõike 1 punktile a ning tema preambuli kolmandale põhjendusele teenib. Nagu ma selgitan oma tänase kuupäevaga ettepanekus kohtuasjas C‑94/03( ), ei ole selle konventsiooni raskuspunkt ühise kaubanduspoliitika, vaid keskkonnapoliitika valdkonnas; tegemist on kaubanduspoliitika aspekte sisaldava keskkonnakonventsiooniga, mitte aga keskkonnapoliitika aspekte sisaldava kaubanduskonventsiooniga.

38. Lisaks sellele on ühendusesiseselt oluline määruse nr 304/2003 seotus 22. juuli 2002. aasta kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammiga( ); see programm, mis põhineb omakorda EÜ artiklil 175, viitab temaatiliselt arvukatele kokkupuutepunktidele määrusega( ) ning loeb kuni tolle ajani kehtinud määruse nr 2455/92 muutmist ühenduse keskkonnakaitsepoliitika üheks tegevusprioriteediks( ).

39. Juba määruse nr 304/2003 sellisest kontekstist võib seega järeldada, et raskuspunkti kohaselt on määruse näol tegemist keskkonnapoliitilise, mitte aga kaubanduspoliitilise instrumendiga. Seda esimest hinnangut kinnitab ka määruse eesmärkide ja sisu lähem uurimine.

40. Mis puudutab kõigepealt määruse eesmärke, siis nähtub määruse artikli 1 lõike 1 punktidest b ja c, et põhirõhk on keskkonnapoliitilistel huvidel, eelkõige ühisel vastutusel ja ühistel jõupingutustel keskkonna kaitsmiseks (ning ka inimese tervise säilitamiseks) ohtlike kemikaalide põhjustatava võimaliku kahju vastu; samuti ühenduse panusel nende kemikaalide keskkonnaohutusse kasutamisse. Ohtlike kemikaalidega kauplemist( ) mainib määrus artiklis 1 vähem iseseisva eesmärgi mõttes, pigem aga viitena määruse enda keskkonnapoliitilistele eesmärkidele. Tegemist on kaubanduspoliitika aspekte sisaldava keskkonnaalase instrumendiga, mitte aga keskkonnapoliitika aspekte sisaldava kaubandusinstrumendiga. Seda muljet tugevdab ka asjaolu, et ühenduse seadusandja pidas oluliseks mitte nõrgendada olemasolevat keskkonnakaitse taset ning minna keskkonna ja inimeste tervise kaitse eesmärgil Rotterdami konventsiooni nõuetest kaugemale.( )

41. Vastab küll tõele, et – lisaks artiklis 1 sätestatud määruse eesmärkidele – leidub määruse sõnastuses kaubanduspoliitika aspekte. Nii määruse pealkiri kui ka preambul( ) ning mõningad artiklid kasutavad selliseid mõisteid nagu import ja eksport, eksportijad ja importijad ning rahvusvaheline kaubandus. Vähemalt sama tugevaid viiteid on määruses ka keskkonnapoliitikale. Nii käsitleb määruse preambul( ) ning eriti artikkel 1 keskkonna ja inimeste tervise kaitset; teistes osades( ) on aga juttu kemikaalide nõuetele vastava kasutamise edendamisest kogu nende eluea jooksul.

42. Määruse sisu mõttes tuleb aga komisjoniga nõustuda, et määruse artiklid 6–17, millega rakendatakse ühendusesiseses õiguses PIC‑protseduur ja eksporditeatise menetlus, kujutavad endast määruse tuuma. Vastupidiselt komisjoni seisukohale ei ole aga PIC‑protseduur mingil juhul peamiselt kaubanduspoliitika instrument, vaid vastupidi, nagu Euroopa Kohus on juba sedastanud oma arvamuses 2/00, tüüpiline keskkonnapoliitika instrument.( ) Erinevalt komisjoni väidetest saab arvamuses 2/00 PIC‑protseduuri kohta Cartagena protokollis antud hinnangut käesolevale asjale üle kanda. Ka seoses käesolevas asjas oluliste ohtlike kemikaalidega on PIC‑protseduur „peamiselt seotud teabevahetuse ning kemikaalide kasutamisega seonduvate kasude ja riskidega ning on suunatud toksiliste ainete keskkonnasõbraliku kasutamise edendamisele teadusliku, tehnilise, majandusliku ja õigusalase teabe vahetamise kaudu”( ).

43. Seega on rahvusvaheline kauplemine Rotterdami konventsiooni osaliste poolt kokku lepitud teatud ohtlike kemikaalidega( ) kõigest väline viide PIC‑protseduurile. Selle Rotterdami konventsioonis ette nähtud menetluse tegelikuks sisuks ei ole peamiselt ohtlike kemikaalidega kauplemise edendamine, kergendamine või reguleerimine, vaid hoopis konventsiooniosaliste vastastikune teavitamine oma riigi impordipraktikast (Rotterdami konventsiooni artikli 10 lõiked 7 ja 10( )) kombineerituna saadud teabe edastamisega asjaomastele ettevõtjatele (Rotterdami konventsiooni artikli 11 lõike 1 punkt a ning määruse artikli 13 lõiked 1 ja 3).

44. PIC‑protseduuri, nagu ka teatavate kemikaalide kohta esitatavate eksporditeatiste (Rotterdami konventsiooni artikkel 12 ning määruse artikkel 7) eesmärk on ennetada olukorda, kus kolmas riik – eriti arenguriik – satub vastamisi ohtlike kemikaalide impordiga, ilma et tal oleks eelnevalt olnud võimalik võtta keskkonna ja inimeste tervise kaitseks vajalikke meetmeid.( )

45. Parimal juhul saab määrusega nr 304/2003 kehtestatud PIC‑protseduur juba nimetatud asjaomaste ettevõtjate teavitamise kaudu (Rotterdami konventsiooni artikli 11 lõike 1 punkt a ning määruse artikli 13 lõiked 1 ja 3) aidata kaudselt kaasa erinevates liikmesriikides kehtivate eeskirjade läbipaistvamaks muutmisele ning seega ehk kergendada ka rahvusvahelist kauplemist ohtlike kemikaalidega. Teisalt võib aga määrus kauplemise ettevõtjale ka kallimaks muuta, näiteks siis, kui talt nõutakse eksporditeatisega seotud nõuete täitmist (määruse artikkel 7 koosmõjus III lisaga).

46. Hoolimata sellistest kaudsetest mõjudest kaubandusele, ei ole määruse nr 304/2003 esemeks peamiselt kaubanduspoliitilised normid. Eelkõige ei tulene määrusest, kas, ja kui, siis millistel tingimustel on lubatud või keelatud teatava kemikaali import ühendusse. Määrus ei kehtesta selles osas mingeid sisulisi reegleid. Selle asemel tehakse PIC‑protseduuri raames Rotterdami konventsiooni osalistele edastatavad sisulised otsused ohtlike kemikaalide impordi lubamise või keelamise kohta „vastavalt kehtivatele ühenduse õigusaktidele”( ). Määruse nr 304/2003 artikkel 12 määrab üksnes kindlaks komisjoni pädevuse selliste otsuste tegemisel ning selgituste esitamisel Rotterdami konventsiooni sekretariaadile. Vastavalt määruse artikli 24 lõikele 2 abistab komisjoni selle juures nõuandev komitee.( )

47. Sama vähe sisaldab määrus ka iseseisvaid sisulisi sätteid selle kohta, kas ja millistel tingimustel võib kemikaale ühendusest eksportida. Kooskõlas Rotterdami konventsiooni artikli 11 lõike 1 punktiga b toetab ühendus määrusega üksnes teisi konventsiooniosalisi nende impordipoliitika rakendamisel selliste kemikaalide suhtes, millele kohaldatakse PIC‑protseduuri. Selleks peavad ühendusest kolmandatesse riikidesse selliseid kemikaale eksportida soovivad eksportijad täitma vastava asukohariigi nõuded ning eelkõige saama neilt eelneva selgesõnalise nõusoleku (määruse artikli 13 lõiked 4 ja 6( )).

48. Üksnes määruse artikli 14 lõige 2 sisaldab iseseisvat ühendusest eksportimise keeldu. See puudutab kemikaale, mille kasutamine on ühenduses inimeste tervise või keskkonna kaitseks keelatud. Seega suunab nimetatud säte ühendusesisesed tervise- ja keskkonnakaitsenormid väljapoole, takistamaks ühenduses keelatud toodete poolt väljaspool ühendust kahju tekitamist. Nii ühendusesisene keeld kui ka selle laiendamine ühendusest toimuvale ekspordile on sisuliselt keskkonnapoliitilise iseloomuga.

49. Kui võtta arvesse ka määruse teisi sätteid, siis kinnitab see muljet, et tegemist on peamiselt keskkonnapoliitika, mitte aga kaubanduspoliitika instrumendiga. Ei teabevahetus kolmandate riikidega (määruse artikkel 19) ega ka vastastikune tehniline abi (määruse artikkel 20) ning avalikkuse juurdepääs teabele (määruse artikli 6 lõige 3, artikli 7 lõike 1 punkt 4, artikli 8 lõige 1, artikli 9 lõike 3 teine lause, artikli 13 lõike 1 teine lause ning artikli 21 lõike 2 teine lause) teeni ohtlike kemikaalidega kauplemise edendamise, kergendamise või üksnes reguleerimise eesmärki. Nagu nähtub juba nende sätete sõnastusest, on nende eesmärk esmajoones keskkonna kaitse ning lisaks ka inimeste tervise kaitse.

50. Vastupidi esialgsele muljele kujutavad määruse artiklis 16 sisalduvad sätted kemikaalide märgistamise ning neile lisatava teabe kohta endast esmajoones mitte kaubanduspoliitilisi, vaid keskkonnapoliitilisi sätteid. Direktiivid, millele viitavad määruse artikli 16 lõige 1 ning artikli 1 lõige 2, võivad küll ühtlustada ühendusesisest õigust ning teenida toodete pakendamise ja lisateabe vastastikuse tunnustamise eesmärki liikmesriikide vahelises kaubanduses. Teistsugune on aga olukord ühenduse suhetes kolmandate riikidega: siin ei ole tegemist õiguse ühtlustamise või vastastikuse tunnustamisega kemikaalide liikumise parandamiseks või nende turule juurdepääsuks;( ) seda näitavad ka määruse artikli 16 lõike 1 teine lause ning artikli 1 lõike 2 lause viimane osa,( ) mille kohaselt ei mõjuta määrus toote pakendamist ja lisateavet käsitlevaid importiva riigi erisätteid. Pigem on määruse artikli 16 lõike 1 eesmärk rahuldada avalikkuse teabevajadus seoses kõnealuste kemikaalide kasutamisega kaasnevate riskide ja ohtudega. Sisuliselt laiendab säte ühenduses kehtivad märgistamiseeskirjad ka ekspordile, ta ei anna aga panust ühenduse ja kolmandate riikide õigusnormide ühtlustamisesse või nendevahelisse toodete vastastikusesse tunnustamisesse.

51. Seega kokkuvõttes: kui võtta arvesse määruse nr 304/2003 konteksti ning selle sisu ja eesmärke, siis ei ole selle raskuspunkt mitte ühise kaubanduspoliitika, vaid keskkonnapoliitika valdkonnas. Määruse − täiesti võimalikud − mõjud rahvusvahelisele kauplemisele ohtlike kemikaalidega on pigem kaudse kui vahetu iseloomuga.( ) Selles osas jagan ma nõukogu, parlamendi ja menetlusse astujate seisukohta, et õige on määruse põhinemine EÜ artikli 175 lõikel 1, mitte aga EÜ artiklil 133.( )

52. Asjaolu, et määruse nr 304/2003 kohaldamisala läheb määruse preambuli neljanda põhjenduse kohaselt Rotterdami konventsioonist kaugemale,( ) ei muuda seda hinnangut. Määrus laiendab põhimõtteliselt Rotterdami konventsiooniga seotud regulatsiooni ka muudele määrusega kaetud valdkondadele. Seejuures järgib ta samu, peamiselt keskkonnapoliitikaga seotud eesmärke. Seega võib eeltoodud kaalutlusi täielikult rakendada.

53. Komisjon väidab lisaks, et kui õigusliku alusena jääb EÜ artikli 133 asemel kehtima EÜ artikli 175 lõige 1, siis võib see kaasa tuua tõsiseid siseturu kahjustusi ning kaubavahetuse moonutusi. Sellisel juhul võiksid liikmesriigid ühenduse ainupädevuse puudumise tõttu ühepoolselt vastu võtta rangeimaid importi ja eksporti reguleerivaid norme ning hoida kõrvale ühenduse tasandil juba kehtivatest ohtlike toodete klassifitseerimist, pakendamist ja märgistamist reguleerivatest eeskirjadest.

54. Seoses sellega tuleb esmalt märkida, et keskkonnapoliitika valdkonnas on AETR-i kohtupraktika kohaselt ühenduse väljapoole suunatud ainupädevus täiesti võimalik.( ) Küsimus, kas sellega oli tegemist kõnealuse määruse vastuvõtmisel, võib aga jääda lahtiseks. Isegi jagatud pädevuse valdkonnas peavad liikmesriigid nendele jäetud pädevuse rakendamisel kehtivast ühenduse õigusest kinni pidama. Nad ei tohi sealjuures rikkuda ei kehtivat teisest õigust ega esmast õigust, eriti aga EÜ asutamislepingu põhivabadusi ning EÜ artikli 95 lõikeid 4–10. See tuleneb ühenduse õiguse ülimuslikkuse põhimõttest. Seega on komisjoni vastuväide põhjendamatu.

55. Kokkuvõttes teen ma seetõttu järelduse, et komisjoni hagi ei ole põhjendatud ning tuleb seega rahuldamata jätta.

C. Kahe õigusliku aluse puudumine

56. Täiendavalt tuleb viidata asjaolule, et käesolevas asjas ei ole võimalik mõlema võimaliku õigusliku aluse, st EÜ artikli 133 ja EÜ artikli 175 kumuleerumine, ja seda isegi siis, kui väita, et määruses on kaubanduspoliitilised ja keskkonnapoliitilised aspektid võrdselt esindatud ning määrust ei saa seega − vastupidi eespool väljendatud seisukohale − üheselt mitte kummagi poliitika alla liigitada.

57. See on küll tõepoolest võimalik, et õigusakt põhineb samal ajal mitmel asjakohasel õiguslikul alusel. See on võimalik, kui erandina on kindlaks tehtud, et õigusaktil on ühel ajal mitu üksteisest lahutamatut eesmärki, ilma et üks oleks teise suhtes vaid teisejärguline ja kaudne.( )

58. Erinevate õiguslike aluste kumuleerumine on siiski välistatud juhul, kui nende jaoks ette nähtud menetlused on ühildamatud.( )

59. Sellega on tegemist ka käesoleval juhul: kui ühise kaubanduspoliitika valdkonnas on parlamendiga konsulteerimine vabatahtlik, ilma et tal oleks asutamislepingu järgi mingit formaalset osalemisõigust (EÜ artikli 133 lõige 4)( ), siis keskkonnapoliitika valdkonnas täidab parlament koos nõukoguga kaasotsustusmenetluse raames seadusandlikku funktsiooni (EÜ artikli 175 lõige 1 koosmõjus EÜ artikliga 251). Kuigi nõukogu võtab mõlemas poliitikavaldkonnas otsuseid reeglina vastu kvalifitseeritud häälteenamusega (EÜ artikli 133 lõige 4, või − kaasotsustusmenetluse puhul − EÜ artikkel 251)( ), näitavad parlamendi osalusõigusega seotud põhimõttelised erinevused, et EÜ artikli 133 ja artikli 175 kohased seadusloomemenetlused ei ole teineteisega kooskõlas ning neid ei saa seetõttu ka kombineerida.( )

60. Ühelt poolt on iseenesestmõistetav, et parlamendi kaasotsustusõigusest EÜ artikli 175 valdkonnas ei saa loobuda; kaasotsustusmenetlus on alates Maastrichti lepingust üks parlamendi keskseid osalusõigusi ning annab olulise panuse ühenduse seadusandluse demokraatlikusse legitiimsusesse. Samuti ei saaks aga teiselt poolt pikemalt mõtlemata täiendada EÜ artikli 133 lõike 4 kohast menetlust parlamendi kaasotsustusõigusega, mida selles ei ole ette nähtud. Mõlemal juhul tekiks oht, et võidakse moonutada vastavates õiguslikes alustes kehtestatud otsustusprotsessi ning selle kaudu ka asutamislepingus ette nähtud institutsioonilist tasakaalu: seadusloomeprotsessi muutmine võib alati mõjutada ka vastuvõetava õigusakti sisu.( )

61. Selle poolest erineb käesolev kohtuasi ka samal ajal menetletavast kohtuasjast C‑94/03.( ) Seal viiks nimelt mõlema võimaliku õigusliku aluse (EÜ artikkel 133 ning artikli 175 lõige 1, mõlemad koosmõjus EÜ artikliga 300) kombineerimine kõigest – alati probleemivabalt võimaliku – parlamendiga konsulteerimiseni ühise kaubanduspoliitika raames; selline parlamendi arvamuse ärakuulamise tulemus ei ole nõukogule teadagi siduv. Seevastu käesolevas asjas võetaks aga nõukogult kaasotsustusmenetluse laiendamise kaudu EÜ artikli 133 valdkonda tema seadusandluse ainupädevus ning nõukogu peaks seda parlamendiga jagama. Selline tulemus läheks vastuollu teadliku ja mitmetel valitsustevahelistel konverentsidel kinnitatud liikmesriikide otsusega seadusloomemenetluse kohta ühise kaubanduspoliitika valdkonnas.( )

62. Ei otsusest kohtuasjas Swedish Match( ) ega otsusest kohtuasjas British American Tobacco( ) saa järeldada midagi vastupidist. Kummaski nimetatud otsustest ei käsitle Euroopa Kohus lähemalt institutsioonide asutamislepinguga kehtestatud erinevaid pädevusi ega institutsioonilist tasakaalu ühest küljest kaasotsustusmenetluse kontekstis ning teisest küljest EÜ artikli 133 menetluse kontekstis.( )

63. EÜ artiklites 133 ja 175 ette nähtud seadusloomemenetluste ühildamatuse tõttu oleks ühenduse seadusandja pidanud isegi määruse keskkonnapoliitiliste ja kaubanduspoliitiliste aspektide tasakaalu korral siiski andma eelise ühele nimetatud õiguslikest alustest. Kõnealuste menetluste ühildamatuse tõttu poleks ta saanud võtta määruse õiguslikuks aluseks samal ajal nii ühise kaubandus- kui ka keskkonnapoliitika sätteid.

64. Sellisel juhul oleks pidanud õigusliku alusena peale jääma keskkonnapoliitika EÜ artikkel 175. Seadusloomemenetluse seisukohast kujutab parlamendi kaasotsustusõigus endast normaaljuhtu, samas kui sellised õiguslikud alused nagu EÜ artikkel 133, milles ei ole sätestatud parlamendi formaalset osalusõigust, kujutavad endast menetlustehniliselt erandit. See vastab ka läbipaistvuse põhimõttele (EÜ artikli 1 lõige 2)( ) ja demokraatia põhimõttele (EÜ artikli 6 lõige 1), kui kahest võrdselt võimalikust ja mõjutatud, kuid üksteisega ühildamatust õiguslikust alusest valitakse see, mille kohaldamise puhul on parlamendi osalusõigus suurem.

65. Isegi kui väita, et vaidlusaluses määruses on kaubandus- ja keskkonnapoliitilised aspektid võrdselt esindatud, kõneleks menetlustehnilised põhjused kahe õigusliku aluse valiku vastu ja keskkonnapoliitika sätte kui ainsa õigusliku aluse valiku poolt. Parlamendi ja nõukogu otsust võtta määrus vastu EÜ artikli 175 lõike 1 alusel kaasotsustusmenetlusega ei saa järelikult ka sellest seisukohast vastustada.

V. Kohtukulud

66. Vastavalt kodukorra artikli 69 lõikele 2 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna kohtuotsus on tehtud komisjoni kahjuks, mõistetakse kohtukulud vastavalt parlamendi ja nõukogu nõudele välja komisjonilt.

67. Erandina sellest tuleneb kodukorra artikli 69 lõikest 4, et kolm menetlusse astunud liikmesriiki kannavad ise oma kohtukulud.

VI. Ettepanek

68. Tuginedes eelnevale, teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:

1) jätta hagi rahuldamata;

2) jätta Prantsuse Vabariigi, Soome Vabariigi ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi kohtukulud nende endi kanda. Ülejäänud osas mõista kohtukulud välja Euroopa Ühenduste Komisjonilt.