KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PEDRO CRUZ VILLALÓN

esitatud 14. jaanuaril 2015 ( 1 )

Kohtuasi C‑62/14

Peter Gauweiler

Bruno Bandulet

Wilhelm Hankel

Wilhelm Nölling

Albrecht Schachtschneider

Joachim Starbatty

Roman Huber jt

Johann Heinrich von Stein jt

ja

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

versus

Deutscher Bundestag

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bundesverfassungsgericht (Saksamaa))

„Majandus- ja rahapoliitika — Euroopa Keskpanga nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsuse kehtivus — Rahapoliitiliste otsetehingute teatud tehnilised üksikasjad riigivõlakirjade ostmisel järelturgudel (Outright Monetary Transactions (OMT)) — Liidu õigusaktide liikmesriigi põhiseadusega vastavuse kontroll — Ultra vires õigusaktid — Põhiseaduslik identiteet — Lojaalne koostöö — Vastuvõetavus — Vaidlustatava akti laad eelotsusemenetluses — Euroopa Keskpanga avaliku teavitamise poliitika — Euroopa Keskpanga pädevus — Hindade stabiilsus — Rahapoliitika ülekandemehhanismide taastamine — ELTL artikkel 119 ja ELTL artikli 127 lõiked 1 ja 2 — Erakorralised asjaolud — Rahapoliitika tavapäratud meetmed — Proportsionaalsuse põhimõte — ELL artikli 5 lõige 4 — ELTL artikkel 123 — Euroala liikmesriikide monetaarse rahastamise keeld”

Sisukord

I. Õiguslik raamistik A. Liidu õiguslik raamistik B. Siseriiklik õiguslik raamistik II. Asjaolud ja menetlus liikmesriigi kohtus III. Eelotsusetaotlus Euroopa Kohtus IV. Sissejuhatav märkus: eelotsusetaotluse „funktsionaalne” keerukus, asetatuna BVerfG asjakohase kohtupraktika konteksti V. Vastuvõetavus VI. Eelotsuse küsimused A. Esimene eelotsuse küsimus: ELTL artikkel 119 ja ELTL artikli 127 lõiked 1 ja 2 ning EKP rahapoliitika piirid 1. Menetlusosaliste seisukoht 2. Analüüs a) Sissejuhatavad märkused i) EKP põhikiri ja mandaat ii) Rahapoliitika tavapäratud meetmed ja OMT programmi kuulumine nende hulka – Rahapoliitika tavapäratud meetmed vastavalt EKP seisukohale – OMT programm kui rahapoliitika tavapäratu meede b) EKP pädevused ja OMT programm i) OMT programm ning liidu ja liikmesriikide majanduspoliitikad kui EKP pädevuse piir – Liidu majanduspoliitika ja rahapoliitika – OMT programm liidu majanduspoliitika ja rahapoliitika määravate kriteeriumide valguses ii) OMT programmi proportsionaalsuse kontroll (ELL artikli 5 lõige 4) – OMT programmi õigustavate asjaolude põhjendamine, proportsionaalsuse eeldus – Sobivuse kriteerium – Vajalikkuse kriteerium – Proportsionaalsuse kriteerium kitsas tähenduses – Vahekokkuvõte c) Vastus esimesele eelotsuse küsimusele B. Teine eelotsuse küsimus: OMT programmi kooskõla ELTL artikli 123 lõikega 1 (euroala riikide monetaarse rahastamise keeld) 1. Menetlusosaliste seisukoht 2. Analüüs a) Liikmesriikide monetaarse rahastamise keeld (ELTL artikli 123 lõige 1) ja riigivõlakirjade omandamine EKP poolt b) OMT programm ja selle kooskõla ELTL artikli 123 lõikes 1 sätestatud keeluga i) Õigustest loobumine ja pari passu seisund ii) Tagasi maksmata jätmine iii) Hoidmine kuni lunastustähtaja saabumiseni iv) Omandamise ajaline hetk v) Stiimul ostmiseks esmasturul 3. Vastus teisele eelotsuse küsimusele VII. Ettepanek

1. Euroopa Keskpanga nõukogu 5. ja 6. septembri 2012. aasta istungi järel avaldatud pressiteates andis Euroopa Keskpank teada otsusest algatada euroala riikide emiteeritud riigivõlakirjade ostmise programm, mida hakati kutsuma Outright Monetary Transactions (rahapoliitilised otsetehingud; edaspidi „OMT”). Pressiteates täpsustati kõnealuse võlakirjade ostmise programmi põhilisi tunnuseid. Programmi reguleerivaid juriidilisi instrumente siiski vastu ei võetud ja nii on see püsinud kuni tänaseni.

2. Kõnealuses pressiteates andis Euroopa Keskpank (edaspidi „EKP”) teada, et ta on valmis teatud tingimustel ostma euroala riikide riigivõlakirju järelturgudel. Kokkuvõtlikult sidus EKP programmi kohaldamise asjaomase riigi või asjaomaste riikide suhtes Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi või Euroopa stabiilsusmehhanismi majanduspoliitiliste abiprogrammidega, eeldusel, et selline programm sisaldab võimalust teha ostutehinguid esmasturul. Samuti teatati, et OMT programmi raames tehtud tehingud keskenduvad tulususe kõvera lühemale osale, kehtestamata ex ante koguselisi piiranguid, samas kui nõustuti, et neid tehinguid koheldakse sama moodi (pari passu) kui eraõiguslike võlausaldajate puhul, ja võeti kohustus lisatud likviidsus täielikult steriliseerida.

3. Seega loodi OMT programm sellises kontekstis ja vastuseks olukorrale, mida peeti EKP rahapoliitika elujõulisuse seisukohast erandlikuks. 2008. aastal vallandunud rahvusvaheline majanduskriis oli 2010. aastaks kujunenud mitme euroala riigi jaoks riigivõlakriisiks. 2012. aasta suvel, mil paljud investorid kahtlesid euro püsimajäämises, oli mitme euroala liikmesriigi finantsolukord muutumas jätkusuutmatuks, kuna nende riigivõlakirjade suhtes kohaldatavate riskipreemiate tõus oli ilmselgelt pidurdamatu. Euro „tagasipööratavus” ja sellest tulenev naas rahvuslike valuutade juurde tundus olevat määratud muutuma isetäituvaks ennustuseks. Just selles kontekstis tegigi EKP teatavaks oma OMT programmi, mida üldiselt mõisteti kui EKP presidendi M. Draghi paar nädalat varem antud lubaduse teha EKP pädevuse piires ühisraha usalduse taastamiseks „kõik, mis vaja” konkreetset väljendust.

4. Esimest korda oma tegutsemisaja jooksul pöördus Bundesverfassungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi Konstitutsioonikohus; edaspidi „BVerfG”) Euroopa Kohtu poole vastavalt ELTL artiklile 267 ja teeb seda selleks, et tõstatada küsimus kõnealuse OMT programmi seaduslikkuse suhtes. Nagu allpool ilmneb, kätkevad BVerfG esitatud küsimused ja nende sõnastus väga tõsiseid tõlgendamisprobleeme, mille Euroopa Kohus peab lahendama.

5. Esmalt tuleb käesoleva kohtuasjaga seoses tähelepanu juhtida asjaolule, et BVerfG esitab eelotsusetaotluse kontekstis, mida ta käsitab liidu aktide ultra vires kontrollina, mis omab tagajärgi Saksamaa Liitvabariigi „põhiseaduslikule identiteedile”. BVerfG lähtub esialgsest hinnangust, et kõnealune EKP akt on vastuolus nii siseriikliku konstitutsiooniõiguse kui ka liidu õigusega, kuid enne selle küsimuse arutamisega edasiminekut otsustas ta pöörduda Euroopa Kohtu poole, et viimane lahendaks küsimuse liidu õiguse seisukohast.

6. Euroopa Kohtul tuleb lahendada ka vastuvõetavuse küsimus, mis käsitleb sellise otsuse vaidlustatavat laadi, mille osas oli pressiteates välja toodud vaid selle põhijooned. Kuigi esmapilgul võib tunduda, et tegemist on pelga pressiteatega, mille üle vaevalt võiks kehtivuse kontrolli teostada, võivad käesoleva kohtuasja asjaolud koos olulise rolliga, mida etendavad keskpankade tegevuses avalikud suhted, õigustada teistsugusele järeldusele jõudmist.

7. Kohtuasja sisulises osas tuleb Euroopa Kohtul tegeleda raskustega, mida tavaliselt on avalikus õiguses tekitanud erakorralised asjaolud. Euroala lagunemisvõimalust arvesse võttes tuleb lahendada küsimus, milline on EKP pädevus, arvestades asjaolu, et tegemist on institutsiooniga, mis erinevalt teistest keskpankadest tegutseb iseäranis piiratud volitusega. EKP on väitnud, et OMT programm on sobiv instrument lahendamaks erakorralisi olukordi, kuna hoolimata selle „tavapäratust” laadist ja kaasnevatest ohtudest, on programmi eesmärk teha üksnes seda, mis on hädavajalik selleks, et taastada EKP võime kasutada tõhusalt oma rahapoliitika instrumente. Seevastu kaebajad põhikohtuasjas ning ka eelotsusetaotluse esitanud kohus ise kahtlevad, kas see on programmi tegelik eesmärk, kuna nende hinnangul on programmi lõppeesmärk muuta EKP euroala riikide jaoks „viimase astme laenuandjaks”.

8. Kõnealune olukord on sundinud BVerfG‑d edastama Euroopa Kohtule oma kahtlused OMT programmi kooskõla kohta aluslepingutega. Esiteks küsib ta, kas see programm on pigem majanduspoliitika meede – ja seega väljaspool EKP volituste piire – mitte rahapoliitika meede. Teiseks küsib ta, kas viidatud meede järgib Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 123 lõikes 1 kehtestatud monetaarse rahastamise keeldu.

I. Õiguslik raamistik

A. Liidu õiguslik raamistik

9. EL toimimise lepingu kolmanda osa VIII jaotis „Majandus- ja rahapoliitika” algab järgneva juhtsättega: „Artikkel 119 1. Euroopa Liidu lepingu artiklis 3 seatud eesmärkide saavutamiseks hõlmab liikmesriikide ja liidu tegevus aluslepingute kohaselt niisuguse majanduspoliitika kasutuselevõttu, mis rajaneb liikmesriikide majanduspoliitika tihedal koordineerimisel, siseturul ja ühiseesmärkide kindlaksmääramisel ning mida korraldatakse kooskõlas vabal konkurentsil põhineva avatud turumajanduse põhimõttega. 2. Rööbiti eespool märgituga ning aluslepingute kohaselt ja vastavalt neis esitatud menetlustele hõlmab see tegevus ühisraha, mille nimetus on euro, ning ühtse rahapoliitika ja vahetuskursipoliitika määratlemist ja teostamist; mõlema poliitika esmane eesmärk on säilitada hindade stabiilsus ning nimetatud eesmärki kahjustamata toetada liidu üldist majanduspoliitikat kooskõlas vabal konkurentsil põhineva avatud turumajanduse põhimõttega. 3. See liikmesriikide ja liidu tegevus tähendab kinnipidamist järgmistest juhtpõhimõtetest: stabiilsed hinnad, riigi rahanduse ja majanduse usaldusväärsus ning tasakaalustatud maksebilanss.”

10. Edasi sätestab EL toimimise leping liikmesriikide monetaarse rahastamise keelu järgnevas sõnastuses: „Artikkel 123 1. Keelatud on Euroopa Keskpanga või liikmesriikide keskpankade (edaspidi „riikide keskpangad”) arvelduslaenud või mingit muud tüüpi laenuvõimalused liidu institutsioonidele, organitele või asutustele, liikmesriikide keskvalitsustele, regionaalsetele, kohalikele või muudele avaliku võimu organitele, teistele avalik-õiguslikele isikutele või riigi osalusega äriühingutele, samuti on keelatud Euroopa Keskpangal või riikide keskpankadel osta neilt otse võlakohustusi. 2. Lõiget 1 ei kohaldata avaliku sektori krediidiasutuste suhtes, mida riikide keskpangad ja Euroopa Keskpank kohtlevad keskpangapoolse reservidega varustamise seisukohalt võrdsetel alustel erakrediidiasutustega.”

11. EKP eesmärgid ja põhiülesanded on EL toimimise lepingus sätestatud järgnevalt: „Artikkel 127 1. Euroopa Keskpankade Süsteemi (edaspidi „EKPS”) esmane eesmärk on säilitada hindade stabiilsus. Ilma et see piiraks eesmärki säilitada hindade stabiilsus, toetab EKPS liidu üldist majanduspoliitikat, selleks et kaasa aidata liidu eesmärkide saavutamisele, nagu need on esitatud Euroopa Liidu lepingu artiklis 3. EKPS toimib kooskõlas vabal konkurentsil põhineva avatud turumajanduse põhimõttega, soodustades ressursside efektiivset jaotumist ning järgides artiklis 119 esitatud põhimõtteid. 2. EKPS põhiülesanded on: — määratleda liidu rahapoliitika ja rakendada seda; — sooritada välisvaluutatehinguid vastavalt artikli 219 sätetele; — hoida ja hallata liikmesriikide ametlikke välisvaluutareserve; — edendada maksesüsteemide tõrgeteta toimimist. […]”.

12. EKP sõltumatus on sätestatud ja tagatud ELTL artiklis 130 järgnevas sõnastuses: „Kasutades volitusi ning täites ülesandeid ja kohustusi, mis on neile pandud aluslepingutega ja EKPS ja EKP põhikirjaga, ei taotle ega saa Euroopa Keskpank ega ükski riigi keskpank ega ükski nende otsuseid tegeva organi liige mingeid juhiseid liidu institutsioonidelt, organitelt või asutustelt, ühegi liikmesriigi valitsuselt ega üheltki teiselt organilt. Liidu institutsioonid, organid või asutused ning liikmesriikide valitsused kohustuvad seda põhimõtet austama ega püüa mõjutada Euroopa Keskpanga või riikide keskpankade otsuseid tegevate organite liikmeid nende ülesannete täitmisel.”

13. Protokoll nr 4 Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta sätestab EKP rahapoliitika instrumendid, mille seas tuleb käesoleva kohtuasjaga seonduvalt esile tõsta järgnevad: „Artikkel 18 Vabaturu- ja krediiditehingud 18.1. EKPS eesmärkide saavutamiseks ja ülesannete täitmiseks võivad EKP ja riikide keskpangad: — tegutseda rahaturgudel, müües ja ostes otse (spot- ja forward-tehingud) või tagasiostulepinguga ning laenates nõudeid ja likviidseid väärtpabereid kas eurodes või teistes vääringutes, samuti väärismetalle; — teha krediiditehinguid krediidiasutustega ja muude turul osalejatega, kusjuures laen peab olema piisavalt tagatud. 18.2. EKP kehtestab tema enese või riikide keskpankade poolt tehtavate vabaturu- ja krediiditehingute üldised põhimõtted, sealhulgas nende tingimuste teatavakstegemise põhimõtted, mille alusel nad on valmis niisugustesse tehingutesse astuma.”

14. 1993. aastal, enne kui loodi EKP ja oli käimas üleminek majandus- ja rahaliidule, võttis nõukogu vastu 13. detsembri 1993. aasta määruse (EÜ) nr 3603/93 asutamislepingu artiklis 104 ja artikli 104b lõikes 1 [ELTL artikkel 123] nimetatud keeldude kohaldamiseks vajalike määratluste täpsustamise kohta (EÜT L 332, lk 1; ELT eriväljaanne 10/01, lk 27). Käesoleva menetluse huvides tuleb tähelepanu juhtida selle määruse järgnevatele põhjendustele ja sätetele: „[…] liikmesriigid peavad võtma asjakohaseid meetmeid, et tagada asutamislepingu artiklis 104 nimetatud keeldude mõjus ja täieulatuslik kohaldamine; eelkõige ei tohiks järelturul tehtud oste kasutada kõnealuse artikli eesmärgist möödahiilimiseks;” Artikkel 1 „1. Asutamislepingu artikli 104 tähenduses: a) hõlmab „arvelduslaen” kõiki avalikule sektorile eraldatavaid vahendeid, mille tulemuseks on või mille tulemuseks võib olla deebetjääk; b) hõlmavad „muud tüüpi laenuvõimalused”: i) kõiki 1. jaanuaril 1994 kehtivaid nõudeid avaliku sektori vastu, välja arvatud enne kõnealust kuupäeva omandatud fikseeritud tähtajaga nõuded; ii) igasuguste kohustuste rahastamist, mis avalikul sektoril on kolmandate isikute ees; iii) kõiki tehinguid avaliku sektoriga, mille tulemuseks on või mille tulemuseks võivad olla nõuded kõnealuse sektori vastu, ilma et see piiraks asutamislepingu artikli 104 lõike 2 kohaldamist. […]”

B. Siseriiklik õiguslik raamistik

15. Käesoleva menetlusega seonduvalt tuleb esile tõsta järgnevad Saksamaa Liitvabariigi põhiseaduse sätted: „Artikkel 1 (1) Inimväärikus on puutumatu. Selle austamine ja kaitsmine on kõikide ametivõimude kohustus. (2) Seetõttu tunnustab Saksa rahvas rikkumatuid ja võõrandamatuid inimõigusi kui alust kogu inimühiskonnale, rahule ja õiglusele maailmas. (3) Järgnevad põhiõigused on otseselt kohalduva õigusena siduvad seadusandlikule, täidesaatvale ja õigust mõistvale võimule. […] Artikkel 20 (1) Saksamaa Liitvabariik on demokraatlik ja sotsiaalne liitriik. (2) Kogu riigivõim kuulub rahvale. Seda teostab rahvas valimiste, hääletuste ja eriliste seadusandlike, täidesaatvate ja õigust mõistvate institutsioonide kaudu. (3) Seadusandlus toimub kooskõlas põhiseadusliku korraga, täidesaatvat võimu ja õigusemõistmist teostatakse kooskõlas seaduste ja õigusega. […] Artikkel 23 (1) Ühinenud Euroopa elluviimiseks annab Saksamaa Liitvabariik oma panuse, et arendada Euroopa Liitu, kes järgib demokraatia, õigusriigi, sotsiaalseid ja föderatiivseid põhimõtteid ja subsidiaarsuse põhimõtet ning tagab põhiosas käesolevas põhiseaduses tagatuga võrreldava põhiõiguste kaitse. Sel eesmärgil võib liitvabariik Bundesrat’i nõusolekul seaduse alusel oma suveräänseid õigusi üle anda. Euroopa Liidu asutamise suhtes ning selle lepinguliste aluste ja samalaadsete normide niisuguse muutmise suhtes, millega muudetakse käesoleva põhiseaduse sisu või täiendatakse seda või millega sellised muudatused või täiendused võimalikuks tehakse, kohaldatakse artikli 79 lõikeid 2 ja 3. Artikkel 79 […] 3) Käesoleva põhiseaduse muutmine selliselt, et muudetakse liitvabariigi jaotust liidumaadeks, liidumaade põhimõttelist osalemist seadusandluses või artiklites 1 ja 20 sätestatud põhimõtteid, ei ole lubatud. […] Artikkel 88 Liitvabariik asutab Bundesbank’i kui raha emiteeriva keskpanga. Panga ülesanded ja pädevuse võib Euroopa Liidu raames üle anda Euroopa Keskpangale, kes on sõltumatu ja kelle esmane eesmärk on hindade stabiilsuse kindlustamine.”

16. BVerfG on kujundanud kohtupraktika, mille kohaselt kontrollib ta Euroopa Liidu institutsioonide ja organite aktide põhiseaduspärasust, kui asjaomased aktid on vastu võetud ilmselgelt pädevust ületades või kui need kahjustavad „põhiseaduslikku identiteeti”, nagu see tuleneb Saksamaa põhiseaduse artikli 79 lõikes 3 sätestatud „igaviku klauslist”.

17. Pädevuse ilmselge ületamise kontrollimise ehk „ultra vires kontrolli” osas leidis BVerfG oma 6. juuli 2010. aasta otsuses, et kõnealust kontrolli tuleb teostada liidu õiguse kohaldamise suhtes soodsaimal viisil. Samuti on BVerfG välja toonud, et kõnealuse kontrolli raames tuleb tunnustada Euroopa Kohtu otsuste siduvust liidu õiguse tõlgendamise osas.

18. BVerfG kontrollib liidu akti ultra vires laadi üksnes juhul, kui on ilmne, et akte vastu võttes ületasid Euroopa institutsioonid ja organid neile antud pädevust, tingimusel et tegemist on „piisavalt tõsiste” rikkumistega, võttes arvesse pädevuse andmise põhimõtet ja õigusriigi tunnuseks olevat seaduslikkuse põhimõtet. ( 2 )

II. Asjaolud ja menetlus liikmesriigi kohtus

19. Ajavahemikus 2010. aasta algusest kuni 2012. aasta alguseni võtsid Euroopa Liidu ja euroala riigi- ning valitsusjuhid erinevaid meetmeid, millega sooviti võidelda maailmamajandust piitsutava finantskriisi tõsiste tagajärgedega. Kuna majanduskriis kujunes mitmes liikmesriigis riigivõlakriisiks, otsustati muude initsiatiivide seas luua alaline Euroopa stabiilsusmehhanism, mille eesmärk on tagada euroala finantsstabiilsus, andes rahalist abi mis tahes selles mehhanismis osalevale riigile.

20. Hoolimata liidu ja liikmesriikide pingutustest, tõusid mitme euroala riigi võlakirjade riskipreemiad 2012. aasta suvel järsult. Seistes vastakuti investorite kahtlustega rahaliidu püsimajäämise suhtes, rõhutasid liidu ja euroala riikide esindajad korduvalt, et ühisraha on pöördumatu. Just sel ajal teatas EKP president sõnastuses, mida hiljem küllastumiseni korrati, et ta teeb oma volituste piires kõik, mida vaja, et euro säiliks. ( 3 )

21. Nädalaid hiljem, ja nagu on jäädvustatud EKP nõukogu 5. ja 6. septembril 2012 toimunud 340. istungi protokollis, kiitis nõukogu heaks riigivõlakirjade järelturgudel tehtavate rahapoliitika otsetehingute programmi peamised aspektid, mida ametlikult tuntakse kui Outright Monetary Transactions. Nagu nähtub EKP poolt käesolevas menetluses esitatud kirjalikest seisukohtadest, anti mainitud istungil ka nõusolek töötada välja eelnõu otsusele, mis käsitleb rahapoliitika otsetehinguid ja millega tunnistatakse kehtetuks otsus EKP/2010/5, ning eelnõu suunistele rahapoliitika otsetehingute teostamise kohta. Mõlemat eelnõu muudeti seejärel nõukogu 4. oktoobri ning 7. ja 8. novembri 2012. aasta istungitel.

22. Pärast nõukogu istungit toimunud 6. septembri 2012. aasta pressikonverentsil avaldas EKP president OMT programmi peamised aspektid, mis olid samuti välja toodud sama kuupäeva pressiteates, mis avaldati EKP kodulehel inglise keeles. Kõnealune pressiteade on dokument, milles on loetletud OMT programmi tehnilised üksikasjad järgnevas sõnastuses: „Vastavalt 2. augusti 2012. aasta teatele võttis Euroopa Keskpanga (EKP) nõukogu täna vastu otsused seoses teatavate tehniliste üksikasjadega, mis puudutavad Eurosüsteemi rahapoliitika otsetehinguid riigivõlakirjade järelturul, mille eesmärk on tagada rahapoliitika nõuetekohane ülekandumine ja rahapoliitika ühtsus. Kõnealuseid tehinguid nimetatakse edaspidi rahapoliitika otsetehinguteks (Outright Monetary Transactions; OMT) ja neid teostatakse alljärgnevas raamistikus: Tingimuslikkus Rahapoliitika otsetehingute vajalik tingimus on range ja tõhus tingimuslikkus, mis sisaldub kohases Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi/Euroopa stabiilsusmehhanismi (EFSF/ESM) programmis. Need programmid võivad esineda täieliku EFSF/ESM makromajandusliku kohandamisprogrammina või ettevaatusprogrammina (täiendavate tingimustega seotud krediidiliin), tingimusel et need sisaldavad EFSF‑i/ESM‑i võimalust teha ostutehinguid esmasturul. Samuti tuleb riigispetsiifilise tingimuslikkuse kujundamisse ja sellise programmi üle järelevalve teostamisse kaasata IMF. Nõukogu kavandab rahapoliitika otsetehinguid ulatuses, milles need on põhjendatud rahapoliitika perspektiivist, eeldusel et programmi tingimuslikkus on terves ulatuses täidetud, ning lõpetab need siis, kui nende eesmärk on saavutatud või kui ei järgita makromajanduslikku kohandamisprogrammi või ettevaatusprogrammi. Pärast põhjalikku hindamist otsustab nõukogu rahapoliitika otsetehingute alustamise, jätkamise ja peatamise osas täieliku kaalutlusõiguse alusel ja tegutsedes vastavalt oma rahapoliitika mandaadile. Katvus Rahapoliitika otsetehingud nähakse vastavalt eeltoodule ette EFSF‑i/ESM‑i makromajanduslike kohandamisprogrammide ja ettevaatusprogrammide jaoks tulevikus. Neid võib kaaluda ka liikmesriikide puhul, kelle suhtes rakendatakse käesoleval ajal makromajanduslikku kohandamisprogrammi, kui taastub nende juurdepääs võlakirjaturule. Tehingud keskenduvad tulususe kõvera lühemale osale ning eelkõige riigivõlakirjadele, mille lunastamistähtaeg on üks kuni kolm aastat. Rahapoliitika otsetehingutel ei ole ettemääratud mahupiire. Võlausaldajate kohtlemine Eurosüsteem kavatseb rahapoliitika otsetehinguid käsitlevas õigusaktis selgitada, et tehinguid koheldakse sama moodi (pari passu) kui eraõiguslike või muude võlausaldajate puhul seoses võlakirjadega, mille on emiteerinud euroala riigid ja ostnud Eurosüsteemi rahapoliitika otsetehingute kaudu vastavalt selliste võlakirjade tingimustele. Steriliseerimine Rahapoliitika otsetehingutega lisatud likviidsus steriliseeritakse täielikult. Läbipaistvus Igal nädalal avaldatakse rahapoliitika otsetehingute summeeritud osalused ja nende turuväärtused. Rahapoliitika otsetehingute keskmine kestus ja liigitus riikide kaupa avaldatakse kord kuus. Väärtpaberituruprogramm Tänase rahapoliitika otsetehinguid käsitleva otsuse järgselt loetakse väärtpaberituruprogramm (SMP) lõppenuks. SMP‑ga lisatud likviidsus absorbeeritakse jätkuvalt nagu varem ja olemasolevaid väärtpabereid hoitakse SMP portfellis kuni tähtaja lõppemiseni.”

23. Mitu sakslasest üksikisikut esitas BVerfG‑le põhiõiguste kaitse kaebuse, mida nad põhjendasid asjaoluga, et Saksamaa föderaalvalitsus ei ole esitanud Euroopa Kohtule tühistamishagi 6. septembri 2012. aasta teate peale, mis käsitleb OMT programmi.

24. Samamoodi esitas BVerfG‑le taotluse Bundestagis esindatud poliitiline ühendus Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (edaspidi „Die Linke”), põhjendades seda põhiseaduslike organite vahelise konfliktiga ja soovides, et Bundestag töötaks selle nimel, et tühistataks 6. septembril 2012 EKP poolt välja kuulutatud OMT programm.

III. Eelotsusetaotlus Euroopa Kohtus

25. 10. veebruaril 2014 saabus Euroopa Kohtu kantseleisse eelotsusetaotlus, mille BVerfG oli esitanud menetluse raames, mille algatasid eespool nimetatud üksikisikud ja parlamendi fraktsioon Die Linke.

26. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu tõstatatud küsimused on järgmised: „1. a) Kas Euroopa Keskpanga nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsus rahapoliitiliste otsetehingute tehniliste üksikasjade kohta on vastuolus ELTL artikliga 119 ja ELTL artikli 127 lõigetega 1 ja 2 ning protokolli Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta artiklitega 17–24, kuna see ületab nimetatud normidega reguleeritud Euroopa Keskpanga volitusi rahapoliitika teostamisel ning sekkub liikmesriikide pädevusse? Kas Euroopa Keskpanga volituste ületamine tuleneb eelkõige sellest, et Euroopa Keskpanga nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsus aa) on seotud Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi või Euroopa stabiilsusmehhanismi majanduspoliitiliste abiprogrammidega (tingimuslikkus); bb) näeb ette ainult konkreetsete liikmesriikide riigivõlakirjade ostmise (selektiivsus); cc) näeb kohandamisprogrammi kohaldavate riikide riigivõlakirjade ostmise ette lisaks Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi või Euroopa stabiilsusmehhanismi abiprogrammidele (paralleelsus); dd) võib õõnestada Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi või Euroopa stabiilsusmehhanismi abiprogrammide piiranguid ja tingimusi (möödahiilimine)? b) Kas Euroopa Keskpanga nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsus rahapoliitiliste otsetehingute tehniliste üksikasjade kohta on vastuolus ELTL artiklis 123 sätestatud eelarve monetaarse rahastamise keeluga? Kas Euroopa Keskpanga nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsuse kooskõla ELTL artikliga 123 on välistatud eelkõige seetõttu, et kõnealune otsus aa) ei näe riigivõlakirjade ostmisele ette mingit koguselist piirangut (maht); bb) ei näe ette viitaega riigivõlakirjade esmasturul emiteerimise ja nende Euroopa Keskpankade Süsteemi poolt järelturul ostmise vahel (turuhinna kujunemine); cc) lubab kõikide omandatud riigivõlakirjade hoidmist kuni nende lunastustähtpäevani (turuloogikasse sekkumine); dd) ei sisalda spetsiifilisi nõudeid omandatavate riigivõlakirjade krediidikvaliteedile (kohustuste täitmata jätmise risk); ee) näeb ette Euroopa Keskpankade Süsteemi võrdse kohtlemise riigivõlakirjade eraõiguslikust isikust ja teiste omanikega (võlausaldajate nõuete väärtuskärbe)? 2. Teise võimalusena juhuks, kui Euroopa Kohus leiab, et Euroopa Keskpanga nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsus rahapoliitiliste otsetehingute tehniliste üksikasjade kohta ei saa Euroopa Liidu institutsiooni õigusaktina olla ELTL artikli 267 esimese lõigu punkti b alusel esitatava taotluse ese: a) siis kas ELTL artikleid 119 ja 127 ning protokolli Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta artikleid 17–24 tuleb tõlgendada nii, et need lubavad eurosüsteemil – alternatiivselt või kumulatiivselt – aa) teha riigivõlakirjade ostmise sõltuvaks Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi või Euroopa stabiilsusmehhanismi majanduspoliitiliste abiprogrammide olemasolust ja nende järgimisest (tingimuslikkus); bb) osta ainult konkreetsete liikmesriikide riigivõlakirju (selektiivsus); cc) osta kohandamisprogrammi kohaldavate riikide riigivõlakirju lisaks Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi või Euroopa stabiilsusmehhanismi abiprogrammidele (paralleelsus); dd) õõnestada Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi või Euroopa stabiilsusmehhanismi abiprogrammide piiranguid ja tingimusi (möödahiilimine)? b) Kas ELTL artiklit 123 tuleb eelarve monetaarse rahastamise keeldu arvestades tõlgendada nii, et eurosüsteemil on – alternatiivselt või kumulatiivselt – lubatud aa) osta riigivõlakirju ilma koguselise piiranguta (maht); bb) osta riigivõlakirju ilma minimaalse viitajata pärast nende esmasturul emiteerimist (turuhinna kujunemine); cc) hoida kõiki omandatud riigivõlakirju kuni nende lunastustähtpäevani (turuloogikasse sekkumine); dd) omandada riigivõlakirju ilma minimaalsete nõueteta krediidikvaliteedile (kohustuste täitmata jätmise risk); ee) aktsepteerida Euroopa Keskpankade Süsteemi võrdset kohtlemist riigivõlakirjade eraõiguslikust isikust ja teiste omanikega (võlausaldajate nõuete väärtuskärbe); ff) mõjutada hinna kujunemist ostukavatsusest teatamisega või muul viisil, mis on tihedas ajalises seoses euroala liikmesriikide võlakirjade emiteerimisega (esmaomandamiseks julgustamine)?”

27. Oma kirjalikud seisukohad esitasid üksikisikutest kaebajad põhiõiguste kaitset käsitlevas põhikohtuasjas, Die Linke, Saksamaa Liitvabariik, Kreeka Vabariik, Küprose Vabariik, Portugali Vabariik, Poola Vabariik, Prantsuse Vabariik, Itaalia Vabariik, Madalmaade Kuningriik, Hispaania Kuningriik, Iiri Vabariik ja Soome Vabariik ning samuti EKP, Euroopa Parlament ja Euroopa Komisjon.

28. Kõigepealt pean ma esile tooma asjaolu, et kuigi Euroopa Parlament on esitanud oma kirjalikud ja suulised seisukohad, ei ole tal õigust seda teha sellises menetluses nagu käesolev. Kuna tegemist on eelotsusetaotlusega, mis käsitleb sellise õigusakti kehtivust, mida kõnealune institutsioon ei ole vastu võtnud, ei luba Euroopa Kohtu põhikirja artikkel 23 tal käesolevas menetluses menetlusse astujana osaleda. Seega leian, et Euroopa Kohus ei pea Euroopa Parlamendi kirjalikke ja suulisi seisukohti arvesse võtma.

29. Kohtuistung peeti 14. oktoobril 2014. Sellel osalesid menetlusse astujad, kes olid eelnevalt esitanud kirjalikud seisukohad, välja arvatud Küprose Vabariik ja Soome Vabariik.

IV. Sissejuhatav märkus: eelotsusetaotluse „funktsionaalne ” keerukus, asetatuna BVerfG asjakohase kohtupraktika konteksti

30. Kohtumäärus, millega käesolev eelotsusetaotlus esitati, on iseäralik selle poolest, et suur osa selle sissejuhatavast osast on pühendatud siseriiklikele sätetele ja kohtupraktikale, mida peetakse antud asjas oluliseks. Kõnealune iseärasus ei seisne mitte asjaolus, et viidatakse siseriiklikele sätetele, milleks käesoleval juhul on mõned üksikud põhiseaduse sätted (Saksamaa Liitvabariigi põhiseaduse (edaspidi „PS”) artiklid 20, 23, 38, 79 ja 88), vaid hoopis ulatuslikus ülevaates BVerfG kohtupraktikast, mis käsitleb Saksamaa Liitvabariigi Euroopa Liiduga liitumise põhiseaduslikke aluseid ja piire. Eelotsusetaotluse osas, mis on pühendatud „BVerfG kohtupraktikale” ( 4 ), tõlgendatakse selle kohtu enda varasema praktika ulatust, mis põhiliselt tuleneb 12. oktoobri 1993. aasta kohtuotsusest (Maastricht) ( 5 ), 30. juuni 2009. aasta kohtuotsusest (Lissabon) ( 6 ) ja 6. juuli 2010. aasta kohtuotsusest (Honeywell) ( 7 ), mis on otseseks pretsedendiks käesolevale.

31. Võiks arvata, nagu paljudel teistelgi juhtudel, et eelotsusetaotluse sissejuhataval osal ei ole muud eesmärki, kui aidata Euroopa Kohtul asetada esitatud küsimused õigesse konteksti. Ja seda see osa kindlasti ka teeb, kuigi ei saaks öelda, et see piirdub vaid asjaomasest siseriiklikust kohtupraktikast kokkuvõtte tegemisega. See sisaldab muu hulgas ka hinnanguid, mida ei saa pidada vähetähtsaks. ( 8 )

32. Viidatud siseriikliku kohtupraktika kontekst, mida selliselt esitletakse ja mille ulatust Euroopa Kohtule alustuseks selgitatakse, omab see minu hinnangul käesoleva eelotsusetaotluse funktsionaalsusele otseseid tagajärgi. Olgu kohe öeldud, et kogu viidatud kohtupraktika on sedavõrd kompleksne, et esitan selle kohta oma seisukoha ettevaatlikus sõnastuses. Eelotsusetaotlusele lisatud eriarvamused näitavad erinevaid arusaamu sellest, kuidas kohtuotsuses Honeywell kehtestatud reegleid käesolevas kohtuasjas kohaldada. ( 9 )

33. Võimalikult lihtsustatult öeldes võib asjaomasest siseriiklikule kohtupraktikale pühendatud osast tuletada järgmist. Teatud asjaoludel, millesse ei ole sel hetkel hädavajalik laskuda, ei ole Euroopa Kohtu vastus küsimusele, mis on esitatud seoses konkreetse liidu õigusaktiga – nagu see, mis on kõne all käesolevas asjas – tingimata määravaks teguriks, et teha otsus põhikohtuasjas. Vastupidi, kui liidu õiguses kehtestatud kriteerium on täidetud, võib sama vaidlusaluse õigusakti suhtes kohaldada teist kehtivuse kriteeriumi – mis jääb BVerfG otsustada – ehk seda, mis tuleneb liikmesriigi põhiseadusest endast.

34. Konkreetsemalt moodustab sellise põhiseadusliku kriteeriumi, mida BVerfG oma hinnangus edaspidi kasutab, nii liikmesriigi põhiseaduse muutumatu sisu (PS artikli 79 lõikes 3 sätestatud „põhiseaduslik identiteet”) kui ka pädevuse andmise põhimõte (koos loogiliste tagajärgedega liidu ultra vires õigusaktide suhtes, mis järeldub PS artikli 23 lõikest 1). Nagu näib ilmnevat kõnealuses asjas, on mõlemad põhiseaduslikud kriteeriumid teineteist välistamata suutelised teineteist tugevdama. ( 10 ) Selliseid kehtivuse kontrollimise kriteeriume (nn „identiteedi kontroll” ja „ultra vires kontroll”) võib aga olemuslikult kohaldada üksnes BVerfG ise. ( 11 )

35. Seda arvestades ei ole üllatav, et mitu käesolevasse menetlusse astunud liikmesriiki (Madalmaad, Itaalia Vabariik ja Hispaania Kuningriik) on, üks häälekamalt kui teine, seadnud käesoleva eelotsusetaotluse vastuvõetavuse kahtluse alla või seda isegi eitanud. Taaskord asja lihtsustades väidetakse, et eelotsusetaotlus ei ole menetluslik mehhanism, mille eesmärk on hõlbustada siseriiklikel kohtutel endil teostada EL õigusaktide kehtivuse kontrollimist nagu käesoleval juhul, vaid selle eesmärk on hoopis tagada, et kehtivust kontrolliks selleks ainupädevust omav kohtuorgan: Euroopa Kohus. Sama arutluskäigu kohaselt väidetakse, et juhul kui siseriiklikule kohtule jääks liidu õigusakti kehtivuse suhtes viimase sõna õigus, oleks eelotsusetaotlusel vaid pelgalt nõuandev laad ning seeläbi kaotaks see aluslepingutega ette nähtud hagide süsteemis oma funktsiooni. ( 12 )

36. Kokkuvõtlikult ei tohiks siseriiklikul kohtul olla võimalust taotleda Euroopa Kohtult eelotsust, kui see taotlus olemuslikult või käsituslikult juba sisaldab eeldust, et saadavast vastusest kaldutakse tegelikult kõrvale. Siseriiklik kohus ei tohiks nii tegutseda, sest ELTL artiklit 267 ei saa pidada sellist võimalust andvaks. ( 13 )

37. Olles siinkohal selgitanud, mida ma mõistan käesoleva eelotsusetaotluse „funktsionaalse” keerukuse all, lisan veel, et minu hinnangul peab Euroopa Kohus esitatud küsimustele vastates seda probleemi käsitlema. Juhin siiski tähelepanu ka asjaolule, et seda tuleb teha üksnes niivõrd, kui on käesoleva kohtuasja lahendamisel hädavajalik, st osas, milles see omab tagajärgi eelotsusetaotluse edasisele menetletavusele. Viidatud BVerfG kohtupraktika tähtsust ega võimalikke tagajärgi ei saa eitada, nagu juba ammu on laiaulatuslikus erialakirjanduses piisavalt selgelt välja toodud. ( 14 ) Näitena piisab, kui viidata eelotsusetaotluse punktis 30 vihjatule, mille kohaselt kuuluvad mõisted „põhiseaduslik identiteet” ja „ultra vires kontroll” paljude liikmesriikide põhiseaduslike tavade hulka.

38. Viimasega seoses on selge, et paljud siseriiklikud konstitutsioonikohtud ja kõrgemad kohtud on küll piisavalt erinevail viisidel, ent põhijoontes ettevaatust välja näidates pidanud tarvilikuks sõnastada või mainida – võimalikult üldiselt väljendudes – tavapäraselt äärmuslikuks peetavat hüpoteesi ( 15 ) Euroopa integratsiooniprotsessi aluseks oleva „põhiseaduslik pakti” lagunemisest mõne liidu organi tegevuse tagajärjel.

39. Sarnaselt teistele sama olulistele küsimustele ei tundu mulle käesoleva kohtuasja lahendamiseks hädavajalik, et Euroopa Kohus analüüsiks selliste erinevate seisukohtade tekkepõhjuseid, mida – ma kordan – tavaliselt väljendatakse äärmise võimalusena, samuti nagu nende suuremat või väiksemat üldistusastet liikmesriikide tasandil ega suuremat või väiksemat kokkulangevust BVerfG esitatud seisukohtadega. Konkreetsel juhul tuleks lähtuda ka nn „One case at a time” ( 16 ) ettevaatlikust lähenemisviisist. Järgnevalt üritangi selgitada, miks ma nii arvan.

40. Esiteks asjaolu, et pika ajaloo jooksul on see esimene kord, kui BVerfG on esitanud Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse, ei vääri minupoolset erilist kommentaari, vaid see näitab, et tegemist on millegagi, mis on muutumas tavapäraseks. Liidu õiguskorra nii‑öelda tihendamine kutsub just liikmesriikide konstitutsioonikohtuid üles tegutsema üha enam kohtutena ELTL artikli 267 tähenduses. ( 17 ) Konstitutsioonikohtu ainulaadne positsioon enamikus liikmesriikides on minevikus olnud piisavaks selgituseks asjaolule, et juhud, mil sellised kohtud on pöördunud Euroopa Kohtu poole, on olnud erandlikud nii abi saamiseks kohtumõistmises kui ka koostööks, et tagada liidu õiguse ühetaoline tõlgendamine. Üldine pilt on hakanud muutuma ja käesolev eelotsusetaotlus ehk kinnitab seda.

41. Samal ajal aga avaldub eelotsusetaotluse sissejuhatavast osast BVerfG algatuse „erandlik” laad. Ei ole sugugi kindel, et käesoleva eelotsusetaotluse esitamist võiks käsitada kui osa normaliseerumise protsessist eespool välja toodud tähenduses.

42. Nimelt tuleneb asjaomasest kohtupraktikast, et käesolev eelotsusetaotlus on sellise „erandlikuks” peetava olukorra vältimatu tagajärg, mida hetkel ja lihtsustatult võib kvalifitseerida kui ultra vires: järeldus, et liidu organ või asutus on tõsiselt rikkunud aluslepingutest tulenevat pädevust, kusjuures sellise järelduse aluseks ja tingimuste raamiks on liikmesriigi põhiseadus. Praeguseks piirdun ma selle kohtupraktika ultra vires dimensiooniga, jättes „põhiseadusliku identiteedi” dimensiooni kõrvale.

43. Käesolev kohtuasi vastabki olukorrale, mida ma just kirjeldasin. Siseriiklik kohus lähtub põhimõttelisest tõdemusest, et liidu organ on tegutsenud ultra vires. ( 18 ) Täpsemalt on siseriikliku õiguse kohaselt tegemist „ilmselge ja struktuurselt olulise ultra vires aktiga” ( 19 ), mis omab käesoleval juhul täiendavalt tagajärgi siseriikliku põhiseadusliku korra alustele. ( 20 )

44. Mis puudutab käesoleva eelotsusetaotluse funktsionaalsust, siis on kohtuotsuses Honeywell leitud, et sellises olukorras ja teatud määral juba alustatud ultra vires kontrolli raames tuleb Euroopa Kohtule „anda võimalus” otsustada vaidlusaluse õigusakti kehtivuse üle, kusjuures BVerfG peab sellist otsust „põhimõtteliselt liidu õiguse siduvaks tõlgenduseks”. ( 21 )

45. Võime hetkel kõrvale jätta kahtluse, kas eelotsusetaotluse esitanud kohtu selline väljendusviis vastab piisavalt kohustusele, mis lasub liikmesriigi viimase astme kohtutel ELTL artikli 267 tähenduses. Oluline on, et selliselt „lisatakse” põhikohtuasja menetlusse, mille ese on algusest saadik olnud õigusakti ultra vires kontroll, Euroopa Kohtu menetlus, mis käsitleb vaidlusaluse õigusakti kehtivust. Mõistagi lähtub see põhimõttest, et Euroopa Kohus on see, kes annab vaidlusaluse õigusakti kontrollimisel liidu õiguse suhtes siseriiklikule kohtule siduva tõlgenduse. Küsimus on siiski mõnevõrra problemaatilisem.

46. Sest see ei välista – nagu kohe näeme ja kui ma sellest õigesti aru olen saanud – hilisemat („täiendavat”) kontrolli BVerfG poolt, kui on „ilmne”, et vaidlusalune õigusakt rikub pädevuse andmise põhimõtet, arvestades, et viidatud asjaolu on „ilmne” siis, kui see leiab aset „sel viisil”, et see „rikub konkreetselt” seda põhimõtet ja kui lisaks saab selle rikkumise kvalifitseerida „piisavalt selgeks”. ( 22 ) Kui minu tõlgendus kõnealusele lõigule on õige, siis on selge, et eelotsusetaotluse nii‑öelda „lisamine” liikmesriigi kohtu lõplikku hinnangusse ultra vires tegevuse suhtes tõstatab probleeme, mida ma käsitan funktsionaalsena.

47. See vajalikuks peetav üleskutse, et Euroopa Kohus teeks vaidlusaluse akti suhtes eelotsuse, olgugi et üksnes liidu õiguse seisukohast, on esitatud „koostöösuhte” väljendusena, mis peab mõlema kohtu vahel esinema ja mille sõnastas mõistena eelotsusetaotluse esitanud kohus ise.

48. Kõnealune „koostöösuhe” ei ole kaugeltki täpselt sisustatud, kuid on selge, et see peaks olema midagi rohkemat kui ebaselge „dialoog” kohtute vahel. Selle lõplik alus seisneb arusaamas, mille kohaselt peab föderaalsel konstitutsioonikohtul lasuv kohustus kaitsta riiklikust põhiseadusest tulenevat aluskorda juhinduma liidu õiguse suhtes avatud ja vastuvõtlikust suhtumisest (europarechtsfreundlich), mida oleks saanud tuletada ka lojaalse koostöö põhimõttest (ELL artikli 4 lõige 3).

49. Selles seisnebki see mitmeti mõistetavus, millega Euroopa Kohus käesolevas eelotsusetaotluses silmitsi seisab: siseriiklik konstitutsioonikohus, kes ühelt poolt lõpuks nõustub oma positsiooniga kui viimase astme kohus ELTL artikli 267 tähenduses ning teeb seda erilise „koostöösuhte” ja nn „integratsiooniprogrammi” suhtes soodsalt toimimise üldpõhimõtte väljendusena. Samas kui teiselt poolt soovib see kohus, ühtlasi seda ka nii kinnitades, pöörduda Euroopa Kohtu poole, loobumata omaenda viimasest vastutusest otsustada, millised on Euroopa integratsiooni põhiseaduslikud tingimused ja piirid tema enda riigi suhtes. See mitmeti mõistetavus on käesolevas eelotsusetaotluses läbiv, mistõttu on äärmiselt keeruline seda käesoleva kohtuasja analüüsist välja jätta.

50. Piirdudes probleemiga, mida ma nimetan käesoleva eelotsusetaotluse funktsionaalsuse probleemiks, leian ma, et alustuseks tuleb analüüsida, kas käesolev eelotsusetaotlus põhineb aluseeldustel, millele eelotsusetaotluseks nimetatav Euroopa Kohtu menetlus on üksteisele järgnenud aluslepingutes rajatud ja millele liidu õiguse kohtulik kaitse on strateegiliselt ehitatud. ( 23 )

51. Mõistagi, kui ainus viis käesolevat eelotsusetaotlust tõlgendada oleks see, mida väga häälekalt pakub Itaalia Vabariik ( 24 ), ei jääks muud üle kui tõdeda, et sõltumata välisest muljest ei ole tegelikult tegemist „artikli 267” kohase eelotsusetaotlusega, vaid millegi muuga, mida on aluslepingust igal juhul raske leida.

52. Nimelt, nagu mõned käesolevasse menetlusse astunud isikud on õigesti märkinud, ei olnud eelotsusemenetlus kunagi mõeldud Euroopa Kohtule antud pelga „võimalusena”„kinnitada” liikmesriigi kohtu seisukohta, olgu tegemist ultra vires hinnangu või muuga, koos võimaliku tagajärjega, et „kinnitamata jätmine” Euroopa Kohtu poolt muudab selle kohtu antud vastuse tähtsusetuks. Ja on selge, et seda arusaama ei muuda vastupidiseks asjaolu, et põhimõtteliselt ollakse avatud tõlgendusele, mille kohaselt on vaidlusalune õigusakt liidu õigusega kooskõlas. Lõpuks võib sellistel asjaoludel Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse esitamine kaasa tuua soovimatu tagajärje, mille mõjul kaasatakse Euroopa Kohus sündmuste jadasse, mis viib Euroopa integratsiooni aluseks oleva konstitutsioonilise pakti lagunemiseni. ( 25 )

53. Kui mõista käesolevat eelotsusetaotlust selliselt, siis tundub eelotsusetaotluse esitanud kohus olevat seisukohal – endiselt ultra vires kontrolli raames –, et kriteerium või reegel, mille alusel ta vaidlusalust akti hindab, võiks olla Euroopa Kohtu omast erinev („ei lange alati täielikult kokku”). ( 26 ) See tähendaks, et kohtuvaidlus BVerfG‑s oleks mõnevõrra erinev eelnevast menetlusest Euroopa Kohtus. Ometi nii BVerfG väljenduse ettevaatlikkus kui ka tema argumentide laad ( 27 ) panevad mind mõtlema, et sisuliselt on ultra vires kontrolli kriteeriumid suures ulatuses samad.

54. Selles tähenduses võib käesolev eelotsusetaotlus olla hea kinnitus, et see nii on. Nimelt, kuigi EKP vaidlusaluse otsuse kehtivusele antava hinnangu määrab kindlaks panga mandaadi ulatusele antav tõlgendus, eelkõige mis puudutab peamist eesmärki, milleks on „hindade stabiilsus”, on see mõiste nii aluslepingu (ELTL artikli 127 lõige 1) kui ka liikmesriigi põhiseaduse (PS artikli 88 lõpp) lahutamatu osa. Mõlemal juhul tõlgendatakse sama mõiste ehk „hindade stabiilsuse” kui EKP peamise eesmärgi ulatust, sõltumata sellest, kas see mõiste sisaldub ühes või teises alussättes või mõlemas.

55. Eelotsusetaotluse kohaselt ei ole aga põhikohtuasjas käsitluse all mitte üksnes pädevuse andmise põhimõte (ultra vires), vaid ka Saksamaa Liitvabariigi „põhiseaduslik identiteet”, ning see on nii tagajärgede tõttu, mida vaidlustatud otsus väidetavalt omab siseriikliku põhiseadusliku organi suhtes, mille ülesanne on ennekõike väljendada kodanike tahet. Kasutades BVerfG enda sõnastust, sulanduvad „ultra vires kontroll” ja „identiteedi kontroll” põhikohtuasjas üheks.

56. Käesoleva eelotsusetaotluse selles osas tõusetub taas küsimus erinevate kontrollikriteeriumide kohaldatavusest kumbagi kohtu poolt. Seega, mis puudutab konkreetselt „identiteedi kontrolli”, siis pakub BVerfG otseselt välja, et „[o]lemasoleva koostöösuhte raames on meetme tõlgendamine Euroopa Kohtu ülesanne. BVerfG peab seevastu kindlaks tegema põhiseadusliku identiteedi puutumatu põhisisu ja kontrollima, kas meede (nii nagu Euroopa Kohus on seda tõlgendanud) riivab seda põhisisu”. ( 28 )

57. Siinkohal on taas sobiv esitada mõned teataval määral olulised kaalutlused. Piirdun siiski vaid tähelepanekuga, ilma et oleks vaja analüüsida muid võimalusi, et käesolevas kohtuasjas, mille puhul viitab kõik sellele, et „ultra vires kontroll” ja „identiteedi kontroll” on lahutamatult seotud, on jätkuvalt asjakohased eespool välja toodud raskused, mis on seotud möönmisega, et Euroopa Kohtu teostatav kontroll ja BVerfG teostatav kontroll lähtuvad erinevatest kriteeriumidest.

58. Igal juhul peaksin ma oma arutluskäigu praeguses etapis esitama kaks üldist kommentaari.

59. Esiteks tundub mulle peaaegu võimatu ülesandena säilitada seda liitu, nagu me täna teda tunneme, kui see peaks sõltuma absoluutsest reservatsioonist, mis on vaevu määratletud ja sisuliselt sõltuv iga liikmesriigi diskretsioonist ning mis kuulub kategooriasse „põhiseaduslik identiteet”, seda enam juhul, kui seda „põhiseaduslikku identiteeti” peetakse erinevaks ELL artikli 4 lõikes 2 viidatud „rahvuslikust identiteedist”.

60. Selline „identiteedi reservatsioon”, mida on sõltumatult kujundanud ja tõlgendanud liikmesriikide, keda – olgu meenutatud – on täna 28, pädevad organid, kelleks on tihtipeale kohtuorganid, jätaks väga tõenäoliselt liidu õiguskorra vähemalt kvalitatiivses mõttes teisejärgulisele positsioonile. Laskumata üksikasjadesse ja soovimata anda hinnangut leian, et käesoleva kohtuasja tunnused võivad edukalt illustreerida sellist stsenaariumi, mida ma just kirjeldasin.

61. Teiseks ma ei usu, et oleks üleliigne meenutada, et Euroopa Kohus on juba ammusest ajast käsitlenud liikmesriikide „ühiste põhiseaduslike tavade” kategooriat, otsides inspiratsiooni liidu aluseks olevate väärtuste süsteemi loomisel. ( 29 ) Nimelt on Euroopa Kohus lähtunud eelistuslikult neist ühistest põhiseaduslikest tavadest, et luua eraldiseisev õiguste kultuur ehk liidu õiguskultuur. Liit on oma laadilt seega muutunud mitte üksnes õigusel rajanevaks ühenduseks, vaid ka „põhiseaduslikul kultuuril rajanevaks ühenduseks”. ( 30 ) Seda ühist põhiseaduslikku kultuuri võib pidada liidu ühise identiteedi osaks, mille oluline tagajärg on minu hinnangul see, et iga liikmesriigi põhiseaduslik identiteet, mis on mõistagi teatud ulatuses spetsiifiline, ei saa tagasihoidlikult väljendades olla sellest ühisest põhiseaduslikust kultuurist just valgusaastate kaugusel. Vastupidi, selgelt mõistetav ja liidu õiguse suhtes avatud suhtumine peaks keskpikas ja pikas perspektiivis põhimõtteliselt tooma kaasa liidu põhiseadusliku identiteedi ja iga liikmesriigi põhiseadusliku identiteedi aluste sulandumise.

62. Tulles tagasi käesoleva eelotsusetaotluse funktsionaalse keerukuse juurde, leian, et oht selle „manipuleerimiseks”siseriikliku hinnangu andmise kontekstis „ultra vires kontrolli” puhul koostoimes „identiteedi kontrolliga”, on piisavalt tegelik, et küsida, kas oleks võimalik alternatiivne tõlgendus, mis lubaks kõnealusest keerukusest üle saada. Minu hinnangul on selline alternatiivne arusaam võimalik, võttes arvesse asjaolu, mis tundub olevat sellise kohtupraktika lähtepunktiks, kasutades samal ajal ära võimalusi, mida annab lojaalse koostöö põhimõte (ELL artikli 4 lõige 3). Kokkuvõttes tuleb ära kasutada selle mitmeti mõistetavuse positiivseid aspekte, mis tundub seda eelotsusetaotlust ümbritsevat.

63. Ärgem unustagem, et kohustus, kui nii võib öelda, esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus tundub olevat uuendus, mis lisati BVerfG 6. juuli 2010. aasta otsusesse (Honeywell) sooviga, nagu on laialdaselt mööndud, säilitada kohtute vahel avatud dialoogi, nii et see dialoog võiks kesta seni, kuni kohtuasja olulisus seda nõuab. ( 31 ) Sellest vaatenurgast vaadatuna võib öelda, et kohustus esitada eelotsusetaotlus sisaldab siirast soovi, et tõlgendus, mille Euroopa Kohus võib liidu õigusele anda, töötab piisava alusena, mille pinnalt lahendada siseriiklikus kohtumenetluses esitatud nõudeid. Soovitavaks lõpptulemuseks oleks see, et võimalik hilisem kontroll põhiseaduslike kriteeriumide alusel ei jõuaks kohtuasja asjaolusid arvestades järeldusele, mis on selges vastuolus Euroopa Kohtu vastusega.

64. Lisaks on selge, et lojaalse koostöö põhimõte on kohaldatav ka kohtute suhtes, kaasa arvatud nende kahe kohtu suhtes, kes on käesoleva olulise menetlusega seotud. ( 32 ) See vastastikune lojaalsus on seda enam oluline neis kohtuasjades, kus liikmesriigi kõrgem kohus, teostades vastutustundlikult oma põhiseaduslikku pädevust ja laskumata muudesse kaalutlustesse, avaldab lojaalse koostöö vaimus oma kahtlused liidu organi konkreetse otsuse suhtes. Lojaalse koostöö põhimõte paneb mõistagi siseriiklikule kohtule kohustusi, olles osaks tema enda vastutusest anda sellele põhimõttele vorm ja mõju. Euroopa Kohtu jaoks hõlmab kõnealune põhimõte minu hinnangul käesoleva kohtuasja asjaoludel kahekordset kohustust.

65. Esiteks nõuab see põhimõte sisuliselt seda, et Euroopa Kohus vastaks võimalikult suure lojaalsusega küsimusele, mis on samuti esitatud võimalikult suure lojaalsusega, ja selles ei ole vähimatki kahtlust. Konkreetsemalt, kui siseriiklik kohus, väljendades seda, mil määral asjaomane õigusakt selle kehtivuse või tõlgendamise osas temas kahtlusi tekitab, on olnud iseäranis sõnaselge, tuleb seda tõlgendada kui tema kahtluste taseme väljendust selles osas. Minu hinnangul selles seisnebki Saksamaa valitsuse ettepanek käsitleda käesolevat kohtuasja „konstruktiivselt”. ( 33 )

66. Teiseks, ja mis on käesoleval hetkel kõige olulisem, nõuab lojaalse koostöö põhimõte Euroopa Kohtult erilist pingutust andmaks esitatud küsimusele sisulise vastuse, sõltumata kõigist raskustest, millele siin on ulatuslikult viidatud. See tähendab, et Euroopa Kohus peab seoses tema vastuse lõpliku saatusega lähtuma teatud eeldusest.

67. Konkreetsemalt hõlmab see eeldus kohe tagasi lükkamise asemel pigem usaldust, et siseriiklik kohus, arvestades ja kaaludes Euroopa Kohtult saadud vastust ning piiramata oma ülesannete täitmist, peab esitatud küsimustele Euroopa Kohtu poolt antud vastust põhikohtuasja menetluses määravaks. Lojaalne koostöö sisaldab usalduse aspekti ja sellel usaldusel võib käesolevas asjas olla eriline tähendus. Võtkem arvesse, et käesolev eelotsusetaotlus tundub olevat koostatud BVerfG poolt sellises sõnastuses, mis lubab Euroopa Kohtul mõistlikkuse piirides eeldada, et BVerfG käsitab saadavat vastust küllaldase ja lõplikuna ning sellisena, mis annab talle piisavad kriteeriumid lahendamaks põhikohtuasjas esitatud nõudeid. ( 34 )„Tegevussuunad”, mille BVerfG ise kohtuasjas Honeywell paika seadis, võiks seda arusaama kinnitada. ( 35 )

68. Kui see olukorra analüüs on vastuvõetav, leian, et Euroopa Kohus peaks käesoleva eelotsusetaotlusega tekkinud „funktsionaalsuse” probleemi lahendamisel jätma kõrvale kõik muud võimalused peale selle, mille ma just välja pakkusin, kuna neid saab pidada üksnes äärmuslikuks, raskesti mõistetavaks ja lõpuks ebapiisavaks, et nende alusel keelduda andmast sisulist vastust käesolevas eelotsusetaotluses esitatud küsimustele.

69. Seega teen ma Euroopa Kohtule esimese vaheettepaneku, et viimane teeks otsuse, et eelotsusetaotlusele saab anda sisulise vastuse.

V. Vastuvõetavus

70. Mitu liikmesriiki ja samuti institutsioonid, kes on käesolevas kohtuasjas seisukohad esitanud, on tõstatanud peamisena esitatud küsimuste vastuvõetavuse probleemi, leides, et need käsitlevad sellise akti kehtivuse küsimust nagu OMT programm, mis ei oma õiguslikke tagajärgi kolmandate isikute suhtes.

71. Väga kokkuvõtlikult väljendudes rõhutavad kõnealused menetlusse astunud isikud, et 6. septembri 2012. aasta akt, millega EKP nõukogu otsustas kehtestada OMT programmi reguleerivad peamised kriteeriumid ja mille lõplik vastuvõtmine on endiselt pooleli, on mittelõplikku ja võiks isegi öelda „ettevalmistavat” laadi. Nagu EKP on kinnitanud, lepiti sellel istungil kokku üksnes teatud kriteeriumides, mitte aga OMT programmis kui sellises. Kõnealuse programmi kehtivust saab olema võimalik kontrollida alles siis, kui EKP nõukogu ametlikult programmi vastu võtab ja selle avaldab, vastavalt Euroopa Keskpanga põhikirjas õigusaktide kehtestamist reguleerivale korrale.

72. Euroopa Kohtu praktika võiks põhimõtteliselt seda tõlgendust toetada. Tühistamishagisid käsitleva kohtupraktikaga on vastuolus õiguslikke tagajärgi mitteomavate aktide vaidlustamine. ( 36 ) Konkreetselt eelotsusetaotluste kontekstis on Euroopa Kohus juba varem tunnistanud vastuvõetamatuks taotlused, milles palutakse kontrollida sellise ebatüüpilise akti kehtivust, mida ei ole avaldatud ja millel puuduvad siduvad tagajärjed. ( 37 ) Mitme käesolevasse menetlusse astunud isiku hinnangul on olukord selline just OMT programmi puhul, mille tegi teatavaks EKP president 6. septembri 2012. aasta pressikonverentsil ja mille peamised tehnilised üksikasjad täpsustati hilisemas pressiteates.

73. Alljärgnevalt esitatud põhjustel leian siiski, et OMT programm on akt, mille kehtivust saab eelotsusemenetluses kontrollida. See järeldus põhineb kahel erineval põhjendusel. Esiteks leian, et otsustav on asjaolu, et tegemist on aktiga, milles määratakse üldjoontes kindlaks liidu institutsiooni tegevuskava tunnused. Teiseks tundub mulle vajalik võtta arvesse erilist tähtsust, mille avalik teavitamine on andnud Euroopa Keskpangale tänase rahapoliitika rakendamisel.

74. Euroopa Kohus on oma tegevuse algusaastatest saadik nõudnud, et selleks, et akt oleks vaidlustatav, peab olema täidetud kaks tingimust: see akt peab olema siduv ja see peab suutma tekitada õiguslikke tagajärgi. ( 38 ) Need tingimused on kumulatiivsed, kuigi vahel – nagu näiteks soovituste kehtivuse kontrollimise puhul eelotsusemenetluses – avalduvad need alternatiivsena. ( 39 )

75. Leian siiski, et kumbagi tingimust hinnatakse erinevalt, sõltuvalt sellest, kes on vaidlustatud akti otsene adressaat. Nagu ma kohe selgitan, on kohtupraktika nende kahe tingimuse kohaldamisel võtnud paindlikuma seisukoha olukorras, kus vaidlustatud akt kujutab endast meedet, millega kehtestatakse üldine tegevuskava, mille eesmärk on panna kohustusi konkreetsele otsuse teinud ametiasutusele, kui olukorras, kus akt sisaldab meedet, mis tekitab kolmandatele isikutele õigusi ja kohustusi. Põhjus seisneb selles, et ametivõimude üldised tegevuskavad võivad esineda ebatüüpilises vormis ja siiski väga otseselt mõjutada üksikisikute õiguslikku olukorda. Seevastu meetmed, mille otsesed adressaadid on üksikisikud, peavad vastama teatud sisulistele ja vormilistele nõuetele, mille täitmata jätmise korral tunnistatakse need olematuteks.

76. Selline üldine tegevuskava, nagu on käsitluse all käesolevas asjas, võib leida väljenduse ebatüüpilistes võtetes, võib olla adresseeritud akti vastuvõtnud ametivõimule endale, võib väljapoolt vaadates vormiliselt mitte olemas olla, kuid asjaolu, et see võib otsustavalt mõjutada kolmandate isikute õiguslikku olukorda, õigustab selle käsitamisel „aktina” mitteformalistlikku lähenemist. Vastupidisel juhul tekiks oht, et mõni institutsioon kasutab aktide süsteemi ja selle vastavat kohtulikku kaitset ära, maskeerides väljapoole õiguslikke tagajärgi omavad aktid üldisteks tegevuskavadeks.

77. Euroopa Kohtu praktika on olnud iseäranis paindlik, käsitledes sedalaadi üldisi tegevuskavasid, mis võivad omada väliseid tagajärgi.

78. 1971. aastal tehtud kohtuotsus komisjon vs. nõukogu („AETR”) ( 40 ) on oluline lähtepunkt, kuna selles käsitleti muu hulgas seda, kas aktiks võib pidada nõukogu toiminguid seoses rahvusvahelise lepingu osas läbirääkimiste pidamise ja selle lepingu sõlmimisega liikmesriikide poolt. Nõukogu hinnangul ei kujutanud need toimingud oma vormilt, esemelt ega sisult vaidlustatavat akti, vaid tegemist oli liikmesriikidevahelise poliitilise kokkuleppega nõukogu tegevuse raames, ilma vähimagi kavatsuseta luua õigusi, panna kohustusi või muuta õiguslikku olukorda.

79. Analüüsides nõukogu argumente, leidis Euroopa Kohus, et kohtulik kontroll peab olema võimalik „kõikide institutsioonide poolt võetud meetmete puhul, millel on kavandatavalt õiguslikud tagajärjed, […], olenemata nende meetmete olemusest või vormist” ( 41 ). Olles kõnealust kokkulepet analüüsinud, juhtis Euroopa Kohus tähelepanu peamiselt kahele tunnusele: esiteks, et see kokkulepe ei olnud vabatahtliku kooskõlastamise väljendus, vaid siduva iseloomuga tegevuskava peegeldus ( 42 ); ja teiseks, et kõnealuses kokkuleppes sätestatu võimaldas „teha erandeid asutamislepinguga kehtestatud […] korrast” ( 43 ).

80. Samamoodi ja täiendamaks oma põhimõttelist kohtuotsust AETR (EU:C:1971:32) pööras Euroopa Kohus erilist tähelepanu asjaoludele, millel vaidlustatud akt vastu on võetud. Lisaks eespool rõhutatud objektiivsele aspektile võib akti vastuvõtmise kontekst anda täiendavaid viiteid, mis kinnitavad akti vastuvõtja kavatsusi seoses sellega, et see akt omaks kolmandatele isikutele tagajärgi, või teadmisi, mis tal olid meetme võimaliku välise mõju kohta. Asjaolude olulisust rõhutas Euroopa Kohus kohtuasjas Prantsusmaa vs. komisjon ( 44 ), milles ta möönis võimalust vaidlustada komisjoni sise-eeskiri, kuna seda oli võimalik eristada pelgast teenistuslikust eeskirjast „nii asjaolude tõttu, milles [see] vastu võeti, kui ka koostamise, sõnastamise ja avaldamise viiside tõttu” ( 45 ).

81. Viidatud kohtupraktika taustal analüüsin nüüd selle akti vaidlustatavust, mille kehtivuse on eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtluse alla seadnud.

82. OMT programm on vähemalt vormilisest küljest meede, millel on ebatüüpilised tunnused. See koostati EKP nõukogu 5. ja 6. septembri 2012. aasta istungil ning peegeldub kõnealuse istungi vastavas aktis, mis viitab tehniliste üksikasjade kirjelduse osas edaspidisele pressiteatele. Programmi tehnilised üksikasjad tehti seega teatavaks institutsiooni presidendi antud pressikonverentsil ja hilisemas ingliskeelses pressiteates EKP kodulehel. Internetis avaldatud ja levitatud programm on ainus „ametlik” kirjalik tekst, mis OMT programmi kohta leidub, kui jätta kõrvale otsuse ja juhiste eelnõud, mille EKP esitas käesolevas menetluses, kuid mis on veel asutusesisesed dokumendid, mis ootavad lõplikku vastuvõtmist ja hilisemat avaldamist Euroopa Liidu Teatajas. Need eelnõud kirjeldavad üksikasjalikult seda, mida pressiteates mainiti üldiselt, kuid siiski ka märkimisväärselt täpselt.

83. Ei ole kahtlustki, et OMT programm on täpse sisuga otsus, mille üle arutati kaks päeva ja mille peamised tunnused kiideti heaks EKP nõukogus. Samuti kinnitab programmi oluliste üksikasjade avaldamine nii pressikonverentsil kui ka kirjalikus vormis EKP kodulehel institutsiooni ilmset soovi anda teada sellest, milles oli varem nõukogus kokku lepitud. Tegemist on üldise tegevuskavaga, sest see kehtestab tingimused, milles EKP tegutseb rahapoliitika ülekandemehhanismide seiskumise puhul, kuid samuti meetmega, millel on otsene väline mõju. Vastasel juhul ei oleks seda pressikonverentsil võimalikult laialdaselt välja kuulutatud ega selle tehnilisi üksikasju EKP kodulehel ka avaldatud.

84. Lisaks tunduvad OMT programmi ümbritsevad asjaolud kinnitavat, et EKP eesmärk oli „sekkuda” turgudel, kaasa arvatud mittetraditsioonilisel viisil, üksnes programmi väljakuulutamise kaudu. Eespool viidatud EKP presidendi 26. juulil 2012 Londonis peetud kõne, milles teatati kõikide vajalike meetmete võtmisest selleks, et „päästa ühisraha”, 2. augusti pressikonverents, mis järgnes nõukogu sama päeva istungile, ning olukord, mida paljud liikmesriigid sel ajal riigivõlakirjade turgudel läbi elasid, kinnitavad, et EKP kavatsus OMT programmi väljakuulutamisel ei olnud lihtsalt teada anda veel läbirääkimiste järgus olevat algatust puudutavatest sisemistest tegevustest, vaid samuti tekitada tagajärgi teatega, et ellu on kutsutud potentsiaalselt ambitsioonikas programm, mille eesmärk oli väidetavalt teha lõpp teatud raskustele, mis takistasid sel ajal rahapoliitika ülekandemehhanisme. Seda tõendab märkimisväärne mõju, mis programmi väljakuulutamisel oli finantsturgudele ning mis EKP ja komisjoni sõnul kestab veel rohkem kui kaks aastat hiljemgi.

85. Samamoodi on oluline rõhutada, et OMT programm ei ole pelgalt üksikaktist teada andmine, vaid tulevikuks kogu sellise normatiivse programmi väljakuulutamine, mille tingimused on suhteliselt täpsed ja millel on reguleeriv eesmärk. Sisulisest küljest võib lisada, et see ei olnud vähetähtis otsus, millest EKP 6. septembril 2012 teada andis. Vastupidi, sel päeval tutvustas EKP euroalale ilmselgelt tähtsa ja – hoolimata selle mittelõplikust laadist – ajaliselt kestma jäävaks mõeldud meetme üksikasju.

86. Siinkohal tuleb välja tuua teine asjaolu, mis mulle tundub olevat asjakohane, et lükata tagasi vastuvõetamatuse väited. On möödapääsmatu võtta arvesse tõsiasja, et käesolev kohtuasi käsitleb keskpanga avalikku teadaannet, mis hõlmab rahapoliitika alast tegevuskava. Keskpankade avalikud teadaanded ei ole võrreldavad muude institutsioonide avalike teadaannetega, olgu need poliitilised või tehnilised. Viimase 30 aasta jooksul on keskpangad läbi teinud olulise arengu, mis on avaldanud mõju nende rahapoliitika instrumentidele, mille hulka kuulub käesoleval ajal ekspertide ühehäälsel hinnangul üldsuse teavitamine.

87. Tõsiasi on see, et keskpankade poliitikast üldsuse teavitamise osas on saanud kaasaegse rahapoliitika üks peamisi telgi. Seistes silmitsi võimatusega ratsionaalseid tegevusi turgudel ette ennustada, on tõhusaks viisiks – et mitte petta teatud ootusi ja seega rahapoliitika tõhusust tagada – see, kui kasutada ära kõik keskpankade käsutuses olevad vahendid üldsuse teavitamiseks („kommunikatsioonistrateegiad”). ( 46 ) Arvestades asjaomaste institutsioonide mõjukust ja nende käsutuses olevat teavet, kuid samuti võimu, mis neil on rahapoliitika konventsionaalsete instrumentide kaudu, mängivad keskpankade esindajate teated, arvamused või avaldused kaasaegse rahapoliitika arengus üldjuhul kriitilist rolli. ( 47 )

88. On kaheldamatu, et EKP on lisanud teavitamise oma rahapoliitika kesksete instrumentide hulka. Kõnealune institutsioon ise on seda varem möönnud ja mitte keegi ei vaidle vastu sellele, et üldsuse teavitamine, mida EKP regulaarselt teeb, avaldades oma tegevuse peamisi suundi või edastades teatud arvamusi, mis võivad heita valgust institutsiooni tulevastele tegevustele, kujutab endast tema tegevuse keskset telge. ( 48 ) Leian, et see asjaolu, mis on EKP suhtes eripärane ja talle iseloomulik, määratleb väga olulisel määral sellise akti laadi nagu 6. septembri 2012. aasta OMT programm.

89. Lõpuks, ja arvestades EKP kommunikatsioonipoliitika olulisust, tuleb meeles pidada, et alternatiivne valik, mis seisneb OMT programmi laadse akti tunnistamises vaidlustamatuks, hõlmab ohtu, et suur hulk EKP otsuseid jäävad välja igasugusest kohtulikust kontrollist pelgalt seetõttu, et neid ei ole veel ametlikult vastu võetud ja Euroopa Liidu Teatajas avaldatud. Juhul kui meedet ei pea tagajärgede tekkimiseks tavapärases vormis ametlikult avaldama, kuna välise mõju omamiseks on piisav selle meetme avalikustamine pressikonverentsil või pressiteates, oleks aluslepingutes kehtestatud aktide vastuvõtmise ja kohtuliku kontrolli teostamise süsteem tõsiselt kahjustatud, kui ei oleks võimalik kontrollida selle meetme õiguspärasust.

90. Eeltoodud kaalutlusi arvestades leian, et EKP selliste spetsiifiliste tegevuste puhul, mil avalikud teadaanded omandavad rahapoliitika tõhususe seisukohast erilise tähenduse, kujutab selline akt, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus on kahtluse alla seadnud ja mis tehti teatavaks 6. septembril 2012, endast – võttes arvesse selle sisu, tekkivaid objektiivseid tagajärgi, kuid samuti asjaolusid, milles see vastu võeti – institutsiooni akti, mille kehtivuse võib vaidlustada ELTL artikli 267 kohase eelotsusemenetluse raames.

91. Seega olen seisukohal, et vastuvõetamatuse väited, mis esitati kehtivust puudutavate eelotsuse küsimuste peale, tuleb tagasi lükata, mistõttu tõlgendamist puudutavat eelotsusetaotlust, mille siseriiklik kohus on esitanud teise võimalusena, ei ole tarvilik lahendada.

VI. Eelotsuse küsimused

A. Esimene eelotsuse küsimus: ELTL artikkel 119 ja ELTL artikli 127 lõiked 1 ja 2 ning EKP rahapoliitika piirid

92. Esimese küsimusega seab BVerfG kahtluse alla EKP poolt 6. septembril 2012 välja kuulutatud OMT programmi kehtivuse, küsides Euroopa Kohtult konkreetselt, kas see meede on vastuolus ELTL artikliga 119 ja ELTL artikli 127 lõigetega 1 ja 2 ning kas see sekkub liikmesriikide pädevusse.

93. Olles esitanud laialdased ja üksikasjalikud põhjendused, jõuab BVerfG oma eelotsusetaotluses järeldusele, et on piisavalt tõendeid tõdemaks, et EKP võttis vastu majanduspoliitilise, mitte aga rahapoliitilise meetme, leides samal ajal, et rikutud on pädevuse andmise põhimõtet, millest EKP peab oma tegevuses juhinduma. BVerfG rõhutab OMT programmi nelja aspekti, mis kinnitavad rikkumist: tingimuslikkus, selektiivsus, paralleelsus ja möödahiilimine. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kartusest ilmneb laiemalt küsimus EKP pädevuste piiride kohta juhul, kui viimane seisab silmitsi selliste erandlike sündmustega nagu need, mis leidsid aset 2012. aasta suvel.

1. Menetlusosaliste seisukoht

94. Kõik põhikohtuasja kaebajad on sisuliselt nõus aluslepingute tõlgendusega, mille kohaselt kujutab selline programm, nagu on välja kuulutatud EKP poolt 6. septembril 2012, endast majanduspoliitika meedet. Kaebajate arvates eirab OMT programm mandaati, mis seab EKP peamiseks eesmärgiks hindade stabiilsuse säilitamise, kuna tegemist on meetmega, mis otseselt mõjutab asjaomaste liikmesriikide finantsallikaid, ja see asetabki vaidlustatud meetme majanduspoliitika maastikule. Oma väidetes viitavad nad korduvalt kohtuotsusele Pringle ( 49 ), milles Euroopa Kohus leidis, et ESM‑i loomine kujutas endast majanduspoliitika meedet, ning keeldus seda kvalifitseerimast rahapoliitika meetmeks. Kaebajad leiavad, et arvestades tunnuseid, mis iseloomustavad ESM‑i ja sellist programmi nagu OMT programm, tuleb ka viimati mainitu kvalifitseerida majanduspoliitika meetmeks.

95. Nii P. Gauweiler kui ka R. Huber rõhutavad eelkõige, et OMT programmi tegelik eesmärk ei ole taastada rahapoliitika ülekandemehhanismid, vaid „päästa euro” nende liikmesriikide võla muutmise kaudu ühenduse võlaks, mis on aga aluslepingutega vastuolus, sest sellega võib teatud liikmesriikide võlg suurendada teiste liikmesriikide võlga. Selline meede läheb selgelt kaugemale liidu ja liikmesriikide majanduspoliitika „toetamisest”, mida aluslepingud EKP‑l lubavad teha.

96. J. H. von Stein omakorda vaidleb vastu sellele, et kuul, mis eelnes OMT programmi väljakuulutamisele, iseloomustasid riigivõlakirjade turge kunstlikud intressimäärad. Ta väidab, et need määrad olid vaid tegeliku turuhinna peegeldus, millesse EKP kunstlikult manipuleerides sekkub, teavitades oma valmisolekust osta teatud liikmesriikide võlakirju. Turu selline moonutamine ei vasta mandaadile, mille aluslepingud EKP‑le annavad, st hindade stabiilsuse säilitamisele.

97. B. Bandulet toonitab, et OMT programm ei saa kompenseerida rahaliidu olemust mõjutavaid struktuurilisi puudujääke. Ta leiab, et see ei ole kuidagi EKP pädevuses ja et kõnealune programm on hoopis vastuolus demokraatia ja rahva suveräänsuse põhimõttega.

98. Parlamendi ühendus Die Linke ei ole samuti nõus EKP pädevusega võtta vastu OMT programm, tuginedes aga erinevatele argumentidele. Die Linke tõstab esile majanduslikud tagajärjed, mille on järjestikused finantsabiprogrammid eri liikmesriikides kaasa toonud. Die Linke sõnul kinnitab see mõju seda, et tuginedes nendes päästepakettides OMT programmi elluviimisele, sekkus EKP liikmesriikide majanduspoliitikasse. Samuti viitab kõnealune ühendus Euroopa Liidu põhiõiguste harta erinevatele põhimõtetele, et vaidlustada liidu ja EKP sekkumist riigis, kelle suhtes kohaldatakse finantsabiprogrammi.

99. Kõik riigid, kes käesolevasse menetlusse on astunud, ning samuti EKP ja komisjon leiavad teatud nüanssidega, et OMT programm sellisena, nagu ta pressiteate kaudu avalikuks tehti, kujutab endast rahapoliitika meedet, mis vastab EKP‑le aluslepingutega antud pädevustele.

100. Eelmainitud riigid ja institutsioonid on ühel meelel ka selles, et EKP‑l on rahapoliitika määratlemisel ja rakendamisel lai kaalutlusõigus. Euroopa Kohus peaks seda kaalutlusruumi tunnustama ja nõustuma eesmärgiga, mille EKP OMT programmi välja kuulutades esitas. Riigid ja institutsioonid möönavad, et nende eesmärkide raames võib EKP võtta tavapäratuid rahapoliitika meetmeid, kui need on seatud eesmärgi saavutamiseks rangelt vajalikud. Konkreetselt Poola Vabariik ja Hispaania Kuningriik leiavad, et OMT programm vastab proportsionaalsuse põhimõttest tulenevatele nõuetele.

101. Erinevalt eelotsusetaotluse esitanud kohtust on riigid ja institutsioonid üksmeelselt vastu ka sellele, et kohtuotsusest Pringle (EU:C:2012:756) järeldub, et OMT programm on majanduspoliitika meede. Nende hinnangul mööndakse selles kohtuotsuses, et majanduspoliitika ja rahapoliitika on tihedalt seotud, mistõttu võib majanduspoliitika meede mõjutada rahapoliitika meedet ning vastupidi, ilma et see muudaks meetme olemust. Põhikohtuasjas ei muuda asjaolu, et OMT programm võiks mõjutada majanduspoliitikat, seda iseenesest majanduspoliitika meetmeks.

102. Mis puudutab argumenti, mille kohaselt muudaks OMT programm riigivõlakirjade turul kunstlikult hindu, siis rõhutavad Poola valitsus, komisjon ja EKP, et kogu rahapoliitika eesmärk on hindu muuta, sest kõnealuse poliitika üks olemuslikest ülesannetest on mõjutada turge teatud tegevusi muutvate meetmete kaudu, kuid lähtudes alati eesmärgist täita EKP‑le antud mandaati, st säilitada hindade stabiilsus.

103. Saksamaa Liitvabariik omalt poolt kaitseb põhimõtteliselt OMT programmi õiguspärasust sellisena, nagu me seda teame, olgugi et ta on välja toonud asjaolu, et kõnealune programm on äsja avaldatud ja et tuleb oodata selle konkreetset kohaldamist, et hinnata, kas tegemist on tegelikult majanduspoliitika või rahapoliitika meetmega. Igal juhul leiab Saksamaa Liitvabariik, et EKP‑l on lai kaalutlusruum ja et ta väljuks aluslepingute piiridest vaid siis, kui kõnealune meede oleks ilmselgelt majanduspoliitiline. Ta tõstab samuti esile tarvidust, et Euroopa Kohus esitaks kriteeriumid, mis võimaldaksid rakendada OMT programmi kooskõlas aluslepingutega ja võimaluste piires Saksamaa Liitvabariigi peamiste põhiseaduslike struktuuridega.

104. EKP kaitseb OMT programmi õiguspärasust, tuginedes 2012. aasta suvel aset leidnud asjaoludele. Sel ajal levisid investorite seas kartused euro käibelt kadumise osas, mis tõi kaasa teatud liikmesriikide võlakirjade eest makstavate intressimäärade järsu ja märkimisväärse tõusu. EKP väidab, et tekkinud olukord oli võtnud temalt võimaluse rakendada rahapoliitikat tavapäraseid ülekandemehhanisme kasutades ja et sellele järgnenud riigivõlakirjade turgude fragmentaarsus koos finantseerimisraskustega, millega teatud liikmesriigid (ning seetõttu ka nende finantseerimisasutused) pidid silmitsi seisma, takistas tavaliselt EKP ajendatud impulsside nõuetekohast ülekandumist. EKP sõnul õigustasid need asjaolud sellise tavapäratu meetme võtmist nagu OMT programm. Kokkuvõttes leiab EKP, et programmi eesmärk ei ole lihtsustada teatud liikmesriikide finantseerimistingimusi või määrata kindlaks nende majanduspoliitika, vaid avada kõnealused EKP rahapoliitika ülekandemehhanismid.

105. EKP ei ole nõus, et OMT programmi tehnilised üksikasjad varjavad endas majanduspoliitika meedet. Ta väidab, et viidatud „tingimuslikkus” on möödapääsmatu vahend selleks, et OMT programmi rakendamine ei õhutaks puudutatud liikmesriike loobuma majanduslike aluste parendamiseks vajalike struktuuriliste reformide elluviimisest. Samal moel väidab EKP, et meetmete „selektiivsus” kuulub OMT programmi juurde, sest ülekandemehhanismide häired tulenevad teatud liikmesriikide võlakirjade intressimäärade tõusust. Lõpuks leiab EKP, et OMT programm sisaldab tagatisi, mis võimaldavad garanteerida, et kõnealune programm oleks seotud rahapoliitikaga ja jääks sellele institutsioonile aluslepingutega antud pädevusse.

2. Analüüs

a) Sissejuhatavad märkused

106. Enne, kui asuda BVerfG eelotsusetaotlust üksikasjalikult analüüsima, tuleks peatuda kahel käesolevas kohtuasjas määraval aspektil: esiteks EKP põhikiri ja mandaat, nagu need on määratletud aluslepingutes, ning teiseks mõiste „tavapäratud rahapoliitika meetmed”. Mõlemad dimensioonid annavad meile olulist teavet, mis võimaldab meil hinnata sellise programmi õiguspärasust nagu OMT programm, mis kuulubki EKP sõnul nende tavapäratute rahapoliitika meetmete hulka.

i) EKP põhikiri ja mandaat

107. EKP on institutsioon, millele aluslepingud usaldavad liidu ainupädevuse teostamise rahapoliitika valdkonnas. EKP ja riikide keskpangad moodustavad Euroopa Keskpankade Süsteemi (edaspidi „EKPS”), mille peamine ülesanne on säilitada „hindade stabiilsus” ning seda eesmärki kahjustamata „toetada üldist majanduspoliitikat”. ( 50 ) Seega, ja erinevalt teistest keskpankadest iseloomustab EKP‑d asjaolu, et ta on seotud selge ja üheselt inflatsiooniga võitlemise vastu suunatud mandaadiga. Maastrichti lepingu ettevalmistavad dokumendid ( 51 ) ja rahapoliitika historiograafia ( 52 ) kinnitavad selle mandaadi olulisust EKP loomisega päädinud läbirääkimistes.

108. Lisaks sellele, et ta on tihedalt seotud eesmärgiga säilitada hindade stabiilsus, iseloomustab EKP‑d kõrge sõltumatuse tase nii funktsionaalselt kui olemuslikult. ( 53 ) Aluslepingud rõhutavad mitmel juhul EKP kõikide tegevuste sõltumatust, millele lisandub EKPS‑i ja EKP põhikirja muutmise menetluse tugev jäikus, mis on miski, mis eristab seda institutsiooni teda ümbritsevatest keskpankadest, kuna nende tegevust reguleerivaid õigusnorme võib muuta vastava riigi parlament. ( 54 ) EKP puhul see nii ei ole, sest tema põhikirja mis tahes viisil muutmine nõuab aluslepingute muutmist. ( 55 )

109. Nagu riikide keskpankade puhulgi on EKP sõltumatuse eesmärk samuti hoida institutsioon poliitilisest debatist eemal, keelates kategooriliselt igat liiki korraldused, mis tulevad teistelt institutsioonidelt või liikmesriikidelt. ( 56 ) Sama moodi nõuab seda eraldatust poliitilisest tegevusest rahapoliitikat iseloomustav äärmiselt tehniline laad ja spetsialiseerituse kõrge tase. ( 57 )

110. Nimelt annavad aluslepingud EKP‑le ainuõiguse kujundada ja rakendada rahapoliitikat ning sel eesmärgil on talle antud olulised vahendid, mille abil oma funktsioone täita. Tänu neile vahenditele omab EKP samal ajal teadmisi ja iseäranis väärtuslikku teavet, mis võimaldavad tal oma ülesannet tõhusamalt ellu viia, tugevdades aja jooksul oma tehnilist võimekust ja institutsiooni mainet. Need tunnused on fundamentaalsed tagamaks, et rahapoliitika impulsid jõuaksid tõhusalt majandusse, sest nagu ma eespool juba ütlesin, seisneb tänapäevaste keskpankade üks funktsioonidest ootuste suunamises, mille teostamisel on aga tehnilised teadmised, maine ja avalik teavitamine esmase tähtsusega tööriistad.

111. Seetõttu peab ka EKP‑l olema liidu rahapoliitika kujundamisel ja rakendamisel tingimata lai kaalutlusruum. ( 58 ) Kohtud peavad EKP tegevuse üle kontrolli teostades seega hoiduma ohust astuda selle institutsiooni asemele, sattudes äärmiselt tehnilisele maastikule, mis nõuab spetsialiseeritust ja kogemust, mis aluslepingute kohaselt on vaid EKP‑l. Sellest tulenevalt peab kohtulik kontroll EKP tegevuse üle, arvestades, et see on kohustuslik, olema märkimisväärselt ettevaatliku laadiga. ( 59 )

112. Lõpuks on oluline rõhutada, et EKP teostab oma rahapoliitikat – nagu ma just äsja välja tõin – erinevate „ülekandekanalite ja ‑mehhanismide” kaudu, mille abil institutsioon sekkub turul ja täidab oma mandaati säilitada hindade stabiilsus. ( 60 ) Rahapoliitika elluviimiseks kontrollib EKP euroala rahabaasi, andes peamiselt intressimäärade kehtestamise kaudu vastavaid „impulsse”, mis jõuavad lõpuks finantssektorist ettevõtjate ja üksikisikuteni. ( 61 )

113. Tagamaks nende ülekandekanalite nõuetekohase toimimise, annab EKPS‑i ja EKP põhikiri EKPS‑ile sõnaselge pädevuse, et sooritada eri „rahapoliitilisi funktsioone ja toiminguid”. Nende toimingute seast tuleb käesoleva kohtuasja raames välja tuua need, mis on ette nähtud põhikirja artikli 18 lõikes 1, mis lubab EKP‑l ja riikide keskpankadel „tegutseda rahaturgudel, müües ja ostes otse (spot‑ ja forward-tehingud) või tagasiostulepinguga ning laenates nõudeid ja likviidseid väärtpabereid kas eurodes või teistes vääringutes, samuti väärismetalle”.

114. Sellest hoolimata, ja nagu me kohe ka näeme, ei saa sellist programmi nagu OMT programm pidada EKP rahapoliitika tavapäraste instrumentide hulka kuuluvaks. OMT programmiga viiakse ametlikult ellu üks eespool nimetatud rahapoliitika toiming, kuid seda tehakse piisavalt ebaharilikel tingimustel, et oleks põhjendatud selle kvalifitseerimine „rahapoliitika tavapäratuks meetmeks”. Järgnevalt toon ma välja, millele see mõiste konkreetsemalt viitab, kuidas EKP seda on põhjendanud ja mil määral on tegemist aluslepingutes õiguspäraselt ette nähtud meetmega.

ii) Rahapoliitika tavapäratud meetmed ja OMT programmi kuulumine nende hulka

– Rahapoliitika tavapäratud meetmed vastavalt EKP seisukohale

115. EKP väidab, et OMT programm on õiguspärane, kuna tegemist on sekkumisega, mille eesmärk on deblokeerida liidu rahapoliitika ülekandekanalid. Nagu ma just selgitasin, ei toimi need rahapoliitika ülekandekanalid kohese mõjuga mehhanismidena, vaid raamistikuna, mida EKP kasutab selleks, et anda „impulsse” nende jõudmiseks tegelikku majandusse. EKP sõnul võivad rahapoliitikat mõjutada ülekandekanalite välised tegurid, mis võivad takistada saadetud impulsside nõuetekohast toimimist: rahvusvaheline poliitiline või majanduslik kriis või naftahinna märkimisväärne muutumine võivad teiste tegurite seas tõsiselt kahjustada „impulsse”, mida EKP rahapoliitika ülekandekanalite kaudu saadab.

116. Kui selline olukord tekib, peab EKP ennast pädevaks, et omaenda vahenditega sekkuda selleks, et kõnealused kanalid vabastada. Sel juhul on tegemist teistsuguse sekkumisega kui see, mis on EKP tegevuses tavapärane, sest see ei vasta „tavalisele” toimingule, vaid taasavamise toimingule ja rahapoliitika tõeliste instrumentide hilisemale taastamisele. ( 62 )

117. Nii EKP kui ka käesolevasse menetlusse astunud liikmesriigid leiavad, et seda liiki tavapäratute meetmete kasutamine rahapoliitika osana on õiguspärane. Nagu toimikust nähtub, on tegelikult seda liiki sekkumist kasutanud enamik keskpanku rahvusvahelise finantskriisi ajal, mis algas 2008. aastal, ( 63 ) teiste hulgas EKP ise. ( 64 ) EKP ja menetlusse astunud liikmesriikide sõnul ei takista aluslepingud EKP‑l teostada oma pädevusi selleks, et taastada rahapoliitika instrumendid siis, kui tekivad asjaolud, mis oluliselt muudavad ülekandekanalite tavapärast toimimist. Komisjoni hinnangul on see õigus aluslepingutega kooskõlas, kui seda teostatakse ettevaatlikkusega ja koos tagatistega.

118. Nende eelduste alusel tulebki analüüsida OMT programmi täpset olemust, nagu see 6. septembri 2012. aasta pressiteates avalikuks tehti.

– OMT programm kui rahapoliitika tavapäratu meede

119. Vormiliselt kuulub OMT programm nende toimingute hulka, mis on sätestatud eespool viidatud EKPS‑i ja EKP põhikirja artikli 18 lõikes 1. On selge, et andes EKPS‑ile õiguse osta nõudeid ja likviidseid väärtpabereid, on selle sätte eesmärk pakkuda EKP‑le tööriistu, mis võimaldavad tal kontrollida rahabaasi, mis on tavapärane vahend hindade stabiilsuse säilitamiseks.

120. Ometi tuleb kohe ka lisada, et OMT programm kasutab põhikirja artikli 18 lõikes 1 sätestatud pädevusi viisil, mis on kaugel EKP toimingute tavalisest praktikast. On selge, et selektiivne meede, mis on suunatud ühele või mitmele euroala riigile ja mille raames ostetakse eelnevalt piiramata koguses nende võlakirju usus, et turu finantseerimistingimused paranevad, on kaugel EKP tavapärasest praktikast.

121. Nagu 6. septembri 2012. aasta pressiteates märgitud, nägi OMT programm ette EKP sekkumise riigivõlakirjade järelturul, võimaldades tal osta selliste euroala riikide võlakirju, kelle suhtes kohaldatakse finantsabiprogrammi ja kelle osas on ilmne, et neil on eeldatavalt raskusi oma võlakirju paigutada. Eeldus, millel OMT programm põhineb, on välistekkelise teguri ilmnemine, mis moonutab rahapoliitika ülekandekanaleid. See häiriv tegur seisneb EKP selgituse kohaselt euroala teatud riikide riskipreemiate suhteliselt järsus ja praktiliselt talumatus tõusus, mis on põhimõtteliselt kokkusobimatu nende riikide makromajandusliku tegelikkusega ja mis seetõttu takistab EKP‑l oma impulsse üle kanda ja seega täita oma mandaati tagada hindade stabiilsus.

122. Seega, arvestades eeltoodut, leian, et OMT programmi võib kvalifitseerida rahapoliitika tavapäratuks meetmeks koos tagajärgedega, mida selline kvalifikatsioon tekitab selle meetme kontrollimise vaatenurgast.

b) EKP pädevused ja OMT programm

123. Eeltoodud kaalutlusi arvestades keskendun järgnevalt kahele aspektile, mida tuleb analüüsida, et anda BVerfG esimesele eelotsuseküsimusele täielik vastus.

124. Esiteks on vaja hinnata, kas sellist programmi nagu OMT võib kvalifitseerida rahapoliitika meetmeks või on pigem tegemist majanduspoliitika meetmega, mis on seega EKP‑le keelatud, võttes hindamisel eriti arvesse tehnilisi üksikasju, mida BVerfG rõhutab. Juhul, kui OMT programmi võib kvalifitseerida rahapoliitika meetmeks, nagu ma välja pakun, tuleb järgmiseks seda analüüsida proportsionaalsuse põhimõtte valguses ELL artikli 5 lõike 4 tähenduses.

i) OMT programm ning liidu ja liikmesriikide majanduspoliitikad kui EKP pädevuse piir

– Liidu majanduspoliitika ja rahapoliitika

125. Nagu ma märkisin, küsib BVerfG, kas EKP võttis OMT programmi heaks kiites vastu majanduspoliitika meetme, mitte aga rahapoliitika meetme, rikkudes sellega pädevust, mille ELTL artikli 119 lõige 1 annab nõukogule ja liikmesriikidele.

126. Kui vaadata liidu esmast õigust, siis ELTL artikli 119 lõige 1 kirjeldab kokkuvõtlikult liidule kuuluva majanduspoliitika peamisi osi, sätestades, et see rajaneb „liikmesriikide majanduspoliitika tihedal koordineerimisel, siseturul ja ühiseesmärkide kindlaksmääramisel ning [seda] korraldatakse kooskõlas vabal konkurentsil põhineva avatud turumajanduse põhimõttega”. Kuigi see säte on üldist laadi ja seega ebaselge, esitab see siiski majanduspoliitika aspektide peamised elemendid ning nende määratlused, mis kuuluvad liidu pädevusse.

127. Aluslepingud ei ütle aga midagi siis, kui on vaja määratleda liidu ainupädevus rahapoliitika valdkonnas. Euroopa Kohus esitas selle tõdemuse oma otsuses Pringle, kus ta oli sunnitud ainsa aluskriteeriumina lähtuma eesmärkidest, mille ELTL rahapoliitikale seab. ( 65 ) Liidu rahapoliitika peamine eesmärk, milleks on hindade stabiilsus, ja liidu üldise majanduspoliitika toetamine on peamine rahapoliitika määrav kriteerium (ELTL artikli 127 lõige 1 ja ELTL artikli 282 lõige 2). Seda kinnitas Euroopa Kohus viidatud kohtuotsuses Pringle, milles ainus kriteerium, mille alusel kohus hindas seda, kas aluslepingu reformimine jäi rahapoliitika kohaldamisalasse või mitte, oli selle poliitikaga seotud eesmärk.

128. Vaatamata asjaolule, et aluslepingud pakuvad esmapilgul vähe kriteeriume, on liidu õiguses tõhusaid tõlgendamisvahendeid, mille abil kindlaks teha, kas otsus kuulub liidu majanduspoliitika või rahapoliitika alla.

129. Kuigi see võib tunduda ilmne, on oluline märkida, et rahapoliitika on üldise majanduspoliitika osa. Nende kahe poliitika jagunemine liidu õiguses on tingitud aluslepingute struktuurist ning pädevuste horisontaalsest ja vertikaalsest jaotamisest liidus, kuid majanduslikus mõttes võib kinnitada, et iga rahapoliitika meede kuulub kindlasti majanduspoliitika alla kõige laiemas tähenduses. Euroopa Kohus ise ja kohtujurist Kokott oma seisukohas kohtuasjas Pringle on nende poliitikate seose välja toonud, leides, et majanduspoliitika meedet ei või võrdsustada rahapoliitika meetmega üksnes seetõttu, et sellel meetmel võib olla kaudne mõju euro stabiilsusele. ( 66 ) See arutluskäik kehtib ka vastupidises sõnastuses, nagu seda on rõhutanud EKP, komisjon ja enamik käesolevasse menetlusse astunud liikmesriike, sest rahapoliitika meede ei moondu majanduspoliitika meetmeks pelgalt seetõttu, et sellel võib olla kaudne mõju liidu ja liikmesriikide majanduspoliitikale.

130. Aluslepingu vaikimine, mis jätab liidu rahapoliitika täpselt määratlemata, on seotud rahapoliitika rolli funktsionaalse olemusega, mille kohaselt kuulub rahapoliitika alla iga meede, mida on rakendatud rahapoliitika enda instrumentide abil. Seega, kui meede kuulub instrumentide hulka, mis on õigusnormides rahapoliitika rakendamiseks ette nähtud, võib esialgu eeldada, et see meede on liidu rahapoliitika teostamise tulem. Tegemist on mõistagi eeldusega, mis ei pruugi kehtida siis, kui näiteks asjaomasel meetmel on muud eesmärgid kui need, mis on konkreetselt loetletud ELTL artikli 127 lõikes 1 ja ELTL artikli 282 lõikes 2.

131. Sama moodi annavad aluslepingu rahapoliitikat käsitlevad muud sätted olulisi vihjeid, mis rikastavad kõnealuse poliitika määratlust. ELTL artiklid 123 ja 125, millele ma viitan teist eelotsuse küsimust analüüsides suurema tähelepanuga, määravad kindlaks ranged keelud riikide rahastamise suhtes vastavalt kas siis monetaarse rahastamise kaudu või riikidevaheliste ülekandmiste kaudu. Need keelud kinnitavad, et kuigi rahaliit kuulub solidaarsusel põhinevasse liitu (ELL artikkel 2), ( 67 ) on sellel ka eesmärk säilitada finantsstabiilsus, milleks see lähtub fiskaaldistsipliini ja finantsilise kaasvastutuse puudumise põhimõttest. ( 68 )

132. Seega selleks, et EKP meede kuuluks tõepoolest rahapoliitika alla, peab see olema konkreetselt suunatud hindade stabiilsuse säilitamises seisneva peamise eesmärgi saavutamisele, tingimusel, et seda rakendatakse mõne aluslepingutes sõnaselgelt sätestatud rahapoliitika instrumendi abil ning järgitakse fiskaaldistsipliinist ja kaasvastutuse puudumisest tulenevaid kohustusi. Kui asjaomasel meetmel on majanduspoliitikale omaseid konkreetseid tunnuseid, vastab see EKP mandaadile vaid juhul, kui selle eesmärk on „toetada” majanduspoliitika meetmeid ja kui see lähtub EKP peamisest eesmärgist.

– OMT programm liidu majanduspoliitika ja rahapoliitika määratlemise kriteeriumide valguses

133. Keskendudes nüüd äsja välja toodud kriteeriumidele, tuleb hinnata, kas OMT programm on oma olemuselt rahapoliitiline või majanduspoliitiline meede. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on juhtinud tähelepanu reale elementidele, mis võivad kinnitada, et tegemist on majanduspoliitilise meetmega, ja mida ma analüüsin ükshaaval. Siiski tuleb kõigepealt peatuda eesmärkidel, mida EKP on meile OMT programmi põhjendamiseks esitanud, mille BVerfG on kahtluse alla seadnud ja millele põhikohtuasja kaebajad vastu vaidlevad. Peale nimetatud põhjenduste analüüsimist ja programmi õiguslikku kvalifitseerimist, hindan ma eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt eraldi välja toodud elemente: tingimuslikkus, paralleelsus, selektiivsus ja möödahiilimine.

– OMT programmi eesmärgid

134. Nagu EKP oma kirjalikes seisukohtades üksikasjalikult välja tõi, ilmnes euroala majanduses 2012. aasta suvekuudel üheaegselt rida erakorralisi asjaolusid: teatud liikmesriikide suhtes kohaldatavad liiga suured riskipreemiad, riigivõlakirja turgude suur volatiilsus, krediidi fragmenteerumine pankadevahelisel turul ja selle olukorra poolt põhjustatud ettevõtjate finantseerimiskulutuste tõus. Neid sündmusi mõjutasid tugevalt turgude üha kasvav hirm ühisraha võimaliku lagunemise suhtes kas sel teel, et valikuliselt üks või mitu liiget lahkuvad või sel teel, et ühisraha otseselt kaob ja naastakse rahvuslike valuutade juurde. Ükski käesoleva eelotsusemenetluse pooltest neile asjaoludele sisuliselt vastu ei ole vaielnud.

135. EKP sõnul sekkusid eelmainitud asjaolud rahapoliitika tavapärastesse instrumentidesse. Riigivõlakirjade intressimäärasid ei määratud enam kindlaks emiteeritud võlakirja kvaliteedi, vaid võlgniku asukoha alusel. Euroala riikide poolt emiteeritud – tingimustel, mis mõnikord ei vastanud asjaomaste riikide makromajanduslikele alustele – riigivõlakirjade valdajate suhtes kohaldatud intressimäärade territoriaalne killustatus oli EKP sõnul tõsiseks takistuseks tema rahapoliitikale, mis põhineb erinevate ülekandeviiside või ‑kanalite kasutamisel. Kuna riigivõlakirjade turgu ehk üht peamist rahapoliitika ülekandekanalit tabas niivõrd tõsine moonutus, kaotas EKP suure osa kaalutlusruumist, mis talle on aluslepingutega pandud ülesande täitmiseks antud.

136. Arvestades eelmainitud faktilisi asjaolusid, oleks EKP hinnangul OMT programmil kahekordne eesmärk, st üks otsene ja teine kaudne: esmalt oleks selle eesmärk vähendada liikmesriigi võlakirjade eest nõutud intressimäärasid selliselt, et oleks võimalik „normaliseerida” lahknevusi, ja seeläbi taastada EKP rahapoliitika instrumendid.

137. Mõned põhikohtuasja kaebajad leiavad, et EKP eesmärk ei olnud see, mis just välja sai toodud, vaid selleks oli „ühisraha päästmine” EKP muutmise kaudu liikmesriikide jaoks viimase instantsi laenuandjaks, leevendades nii rahaliidu olemuse teatud puudujääke. Ma ei arva, et oleks otsustavaid argumente, mis võimaldaksid nii väita. Asjaolu, et kooskõlas meetmetega, mis viisid 6. septembri 2012. aasta teateni, rõhutati EKP sama aasta augustikuu igakuises teatajas seost programmi ja „euro tagasipööramatuse” vahel, ei tundu mulle olevat piisav, et seada kahtluse alla OMT programmi eesmärkide pidevat ja korduvat kaitsmist EKP poolt oma teates ning mida ta on teinud kuni käesoleva menetluseni. ( 69 )

138. Sellest tulenevalt ning arvestades faktilisi asjaolusid ja EKP taotletavat eesmärki, leian, et on piisavalt andmeid, et möönda OMT programmiga seotud eesmärkide põhimõttelist õiguspärasust. 2012. aasta suvel ilmnenud faktilised asjaolud ei tundu olevat vaieldavad, nagu ka olukord, milles teatud liikmesriigid riigivõlakirjade turgudel asetsesid, ning lisaks tuleb tunnistada EKP ulatuslikku kaalutlusruumi, kui kontrollitakse EKP poolt faktiliste asjaolude antud hinnanguid.

139. Kokkuvõttes leian, et OMT programmiga kavandatud eesmärkidega võib EKP esitatud sõnastuses nõustuda, lähtudes tõigast, et EKP kavatsus kõnealuse programmi väljakuulutamisel oli rahapoliitika eesmärkide saavutamine. Omaette küsimus on see, kas OMT programmi sisu analüüs viib vastupidisele järeldusele. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab selles osas mitut aspekti, mis tema hinnangul muudavad OMT programmi majanduspoliitika meetmeks ja millele ma järgnevalt ka keskendun.

– Tingimuslikkus ja paralleelsus

140. BVerfG käsitleb kahte aspekti, mida võib analüüsida ühiselt. Asjaolu, et OMT programmi tingimuseks on seatud finantsabiprogrammi olemasolu, millest saavad kasu üks või mitu liikmesriiki, mille võlakirju järelturul ostetakse, samas kui EKP seob OMT programmi eesmärgid finantsabiprogrammi eesmärkidega, kinnitab BVerfG hinnangul seda, et EKP tegevus ei kuulu mitte rahapoliitika vaid majanduspoliitika valdkonda. ( 70 ) Nii ongi väitnud kõik põhikohtuasja kaebajad, kes tuginemata küll mitte alati samadele põhjendustele, on siiski tulemuse suhtes ühel meelel.

141. EKP väidab, et OMT programm käivitub üksnes tingimusel, et euroala riigi suhtes kohaldatakse ESM‑i või EFSF‑i finantsabiprogrammi, nii et selle programmiga kehtestatud tingimuslikkus tagab, et OMT programmi täitmine ei õhutaks asjaomaseid riike vajalike struktuuriliste reformide elluviimisega viivitama; seda ohtu nimetatakse ühiselt „moraalseks ohuks” ( 71 ). EKP sõnul ei saa riigivõlakirjade ostmist järelturul pidada tingimusteta toetusmeetmeks, sest EKP saab sisuliselt sekkuda vaid siis, kui vastava finantsabiprogrammiga kehtestatud struktuurilised reformid on ellu viidud. EKP jaoks kompenseerib majanduspoliitikasse sekkumise ohu tasakaalustav mõju „moraalsele ohule”, mille võib kaasa tuua EKP märkimisväärne sekkumine riigivõlakirjade järelturul.

142. Põhikohtuasja kaebajate argument ei ole täiesti alusetu. Kuigi EKP on väitnud, et seos OMT programmi ja finantsabiprogrammide järgimise vahel on EKP enda poolt seatud tingimus, millest ta võib igal hetkel taganeda, rõhutasid kaebajad ja eelkõige Die Linke, et EKP ei viita üksnes finantsabiprogrammi täitmisele, millega ta ei ole kuidagi seotud. Vastupidi, ta on nende finantsabiprogrammidega hoopis aktiivselt seotud. See „kahekordne roll”, mis EKP‑l on esiteks ühe riigi võlakirjal baseeruva krediidiõiguse valdajana ja teiseks selle sama riigi suhtes koos makromajandusliku tingimuslikkusega kohaldatava finantsabiprogrammi kontrollija ja läbirääkijana, õõnestab tõsiselt EKP argumenti.

143. Olen sisuliselt selle lähenemisviisiga nõus. Kuigi EKP kinnitab oma 6. septembri 2012. aasta pressiteates, et OMT programmi rakendamise eeltingimuseks on finantsabiprogrammi raames kokku lepitud kohustuste tegelik täitmine, on kindel, et selle institutsiooni roll finantsabiprogrammide raamistikus läheb kaugemale kui pelk ühepoolne liitumine. ESM‑i reguleerivad sätted ( 72 ), kuid samuti kogemus, mis on saadud finantsabiprogrammidest, mida on rakendatud ja mis on veel täitmisel, kinnitavad ilmekalt, et EKP‑l on asjaomaste programmide loomisel, vastuvõtmisel ja perioodilisel kontrollil märkimisväärne, kui mitte öelda määrav roll. ( 73 ) Lisaks, nagu Die Linke seda oma kirjalikes ja suulistes seisukohtades rõhutas, on tänaseks päevaks vastuvõetud finantsabiprogrammides, milles EKP aktiivselt on osalenud, kehtestatud tingimuslikkus omanud tugevat makromajanduslikku mõju asjaomaste riikide majandustele nagu ka kogu euroalale. See tõdemus kinnitab, et nendes finantsabiprogrammides osaledes on EKP aktiivselt sekkunud meetmetesse, mida võib teatud tingimustel mõista nii, et need lähevad kaugemale kui majanduspoliitika „toetamine”.

144. Nimelt paneb ESM‑i asutamisleping EKP‑le finantsabiprogrammi rakendamisel palju kohustusi, kaasa arvatud osalemine läbirääkimistel ja hindamisel. ( 74 ) EKP võtab seega osa abi taotleva riigi suhtes kehtestatud tingimuslikkuse kujundamisest, osaledes samas hiljem selle tingimuslikkuse täitmise hindamisel, mis on programmi tõhusa toimimise ja võimaliku lõpetamise jaoks väga oluline. EKP täidab seda ülesannet koos komisjoniga, kuigi ESM‑i asutamisleping annab viimasena nimetatud institutsioonile veelgi olulisemaid funktsioone.

145. Selleks et kvalifitseerida OMT programm rahapoliitika meetmeks, on vaja, nagu ma eespool juba rõhutasin, et eesmärgid jääksid rahapoliitika raamidesse ja et kasutatud instrumendid oleks rahapoliitikale omased. OMT programmi sidumist finantsabiprogrammide täitmisega võib põhjendada huviga – mis on kahtlemata õigustatud – hävitada mis tahes „moraalse ohu” kahtlus, mis võiks tekkida EKP märkimisväärsest sekkumisest riigivõlakirjade turul. EKP aktiivne osalemine finantsabiprogrammide töös võib siiski OMT programmi muuta – sidudes selle ühepoolselt asjaomaste programmidega – millekski palju rohkemaks kui rahapoliitika meetmeks. Sest üks asi on siduda riigivõlakirjade ostmine ühepoolselt teatud tingimuste täitmisega, mille on kindlaks määranud kolmas isik, ja teine asi on teha seda siis, kui see kolmas isik ei ole päris kolmas isik. Neil asjaoludel võib riigivõlakirjade tingimuslik ostmine muutuda instrumendiks, mis seda tingimuslikkust tugevdab. Ning pelk asjaolu, et me võiksime seda sellisena mõista – st instrumendina, mis teenib makromajandusliku tingimuslikkuse huve – võib avaldada piisavat mõju, et võtta OMT programmile seatud rahapoliitika eesmärkidelt sisu või ka neid moonutada.

146. On kindel, et EKP võib alati avaldada survet riigile, kelle suhtes kohaldatakse finantsabiprogrammi, sidudes kasvõi ühepoolselt OMT programmi ESM‑i raames kokku lepitud tingimuslikkuse täitmisega. Ometi on vaja eristada meedet, mille eesmärk on välistada „moraalne oht”, nagu selleks võib olla ühepoolne sidumine finantsabiprogrammis kehtestatud tingimuslikkusega, meetmest, mis oma kogumis teeb EKP‑st läbirääkimisi pidava institutsiooni ja eelkõige institutsiooni, kes otseselt selle tingimuslikkuse kontrollis osaleb. ( 75 )

147. Kokkuvõttes leian, et kuna OMT programm avab EKP‑le palju suurema sekkumise võimaluse ESM‑i raames kokku lepitud finantsabiprogrammidesse, ei hinnanud ta seda programmi luues ja välja kuulutades adekvaatselt mõju, mida tema sekkumine kõnealustesse finantsabiprogrammidesse omab OMT programmi rahapoliitilisele laadile.

148. Neil asjaoludel tuleb analüüsida, millised on selle argumendi otsesed tagajärjed OMT programmi kuulumisele liidu rahapoliitikasse.

149. Leian, et eeltoodud järeldus ei takista EKP‑l osaleda õiguspäraselt sellistes finantsabiprogrammides, nagu on loodud ESM‑i asutamislepinguga. Asjaolu, et võetakse vastu finantsabiprogramm, ei tähenda kuidagi seda, et esinevad vajalikud asjaolud selleks, et EKP käivitaks OMT programmi.

150. Nüüd, juhul kui OMT programmi rakendamist õigustavad erandlikud asjaolud on tuvastatud, on kõnealuse programmi kui rahapoliitika meetme ülesande säilimiseks äärmiselt oluline, et EKP hoiduks edaspidi igasugusest otsesest osalemisest asjaomase riigi suhtes kohaldatava finantsabiprogrammi jälgimises. Miski ei takista EKP‑l olla informeeritud või isegi ära kuulatud, ( 76 ) kuid ta ei tohiks mingil juhul olukorras, kus sellise programmi nagu OMT programm rakendamine käib, jätkata osalemist finantsabiprogrammi jälgimises, mida kohaldatakse liikmesriigi suhtes, kelle tegevusse EKP samal ajal riigivõlakirjade järelturul aktiivselt sekkub. Kokkuvõttes, selleks et OMT programm säilitaks oma rahapoliitika meetme olemuse, mis on suunatud üksnes rahapoliitika ülekandekanalite taastamisele, pean ma vajalikuks säilitada seda funktsionaalset distantsi nende kahe programmi vahel.

151. Seega leian vahekokkuvõttena, et OMT programmi tuleb pidada rahapoliitika meetmeks, tingimusel et EKP hoidub siis, kui seda programmi rakendama hakatakse, mis tahes otsesest sekkumisest finantsabiprogrammidesse, mis on kokku lepitud ESM‑i/EFSF‑i raames.

– Selektiivsus

152. Teine tunnus, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus tähelepanu juhib ja mis seab kahtluse alla OMT programmi rahapoliitilise olemuse, on „selektiivsus”, mida mõistetakse meetmena, mis on kohaldatav ühe või mitme riigi suhtes, kuid igal juhul mitte kõikide euroala riikide suhtes. Kõnealune tunnus rikub EKP tavapärast praktikat, mille raames on meetmed suunatud tervele euroalale, mitte aga majanduse territoriaalsetele segmentidele. Lisaks sellele moonutab selektiivsus BVerfG hinnangul turgudel finantseerimistingimusi, mis võib tekitada kahju teiste liikmesriikide riigivõlakirjadele.

153. See vastuväide ei tundu mulle veenev, sest puuduvad igasugused tõendid selle kohta, et selektiivsus muudaks OMT programmi majanduspoliitika meetmeks. Esiteks väidab EKP usutavalt, et intressimäärade erinevused, mis võiksid rahapoliitika ülekandekanaleid blokeerida, olid vaid teatud grupi riikide võlakirjades. See asjaolu on OMT programmi alus, sest vastupidisel juhul ei oleks vajalik siduda selle programmi rakendamist finantsabiprogrammiga. Seega ei ole selektiivsus muud, kui teatud liikmesriikides asunud blokeeringu leevendamisele suunatud programmi loogiline tagajärg. Kas see asjaolu muudab turgu või tekitab kahju teiste riikide võlakirjadele, ei mõjuta OMT programmi kvalifitseerimist rahapoliitika meetmeks, sest selle programmi suunamine üksnes puudutatud riikide võlakirjadele saaks tagada programmi tõhususe.

154. Niisiis leian, et asjaolu, et OMT programmi kohaldatakse selektiivselt ühe või mitme euroala riigi suhtes, ei sea kahtluse alla programmi rahapoliitilist olemust ELTL artikli 127 lõike 1 ja ELTL artikli 282 lõike 2 tähenduses.

– Möödahiilimine

155. Lõpuks rõhutab BVerfG, et OMT programmiga saab mööda hiilida finantsabiprogrammides ette nähtud kohustustest ja tingimustest, kuna nõuded, mille ESM on kehtestanud riigivõlakirjade ostmisele järelturul ja mis on sätestatud ESM‑i artiklites 18 ja 14, on rangemad kui need, mis on sätestatud OMT programmis. See võimaldaks EKP‑l osta võlakirju asjaomase riigi jaoks soodsamatel turutingimustel, hiilides nii mööda ESM‑iga kehtestatud tingimustest.

156. Selle argumendiga on raske nõustuda, olles analüüsinud eespool välja toodud vastuväiteid tingimuslikkuse ja paralleelsuse kohta. Nimelt, kui on tuvastatud, nagu ma eespool seda tegin, et OMT programmi sõltumatus finantsabiprogrammidest eeltoodud tingimustel toimib tegurina, mis tagab kõnealuse meetme rahapoliitilise olemuse, on loogiline, et selle garantii tulemusel on EKP see, kes kehtestab oma tingimused riigivõlakirjade ostmiseks.

157. Minu hinnangul ei tulene võimalikud probleemid mitte abstraktsest asjaolust, et ühe või teise institutsiooni kohaldatavad tingimused on erinevad, vaid EKP poolt kehtestatud spetsiifilistest tingimustest. Samas, kui läheneda üksnes vaatenurgast, mida pakub eelotsusetaotluse esitanud kohus, leian, et asjaolu, et EKP