EUROOPA LIIDU AVALIKU TEENISTUSE KOHTU OTSUS

(ainukohtunik)

10. juuni 2016

HI

versus

Euroopa Komisjon

„Avalik teenistus — Ametnikud — Personalieeskirjade artikkel 11 — Lojaalsuskohustus — Artikkel 11a — Huvide konflikt — Ametnik, kelle ülesanne on teostada järelevalvet liidu rahastatava projekti üle — Perekondlik side selle ametniku ja nimetatud projekti eest vastutava äriühingu poolt selle projekti tarbeks tööle võetud töötaja vahel — Distsiplinaarmenetlus — Distsiplinaarkaristus — Madalamale palgaastmele viimine — Distsiplinaarnõukogu koosseisu seaduslikkus — Põhjendamiskohustus — Menetluse kestus — Mõistlik aeg — Kaitseõiguste rikkumine — Ne bis in idem põhimõte — Ilmne hindamisviga — Sanktsiooni proportsionaalsus — Kergendavad asjaolud”

Ese:

Hagi, mis on esitatud ELTL artikli 270 alusel, mida vastavalt Euratomi asutamislepingu artiklile 106a kohaldatakse Euratomi asutamislepingu suhtes, ja millega HI palub tühistada Euroopa Komisjoni ametisse nimetava asutuse 10. detsembri 2014. aasta otsus, millega talle määrati karistuseks samas tegevusüksuses kahe palgaastme võrra madalamale viimine, ning mõista komisjonilt hageja sõnul menetluse kestusega tekitatud mittevaralise kahju eest välja hüvitis.

Otsus:

Jätta hagi rahuldamata. Jätta HI kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Euroopa Komisjoni kohtukulud.

Kokkuvõte

Personalieeskirjade artikkel 86 ja IX lisa, mis puudutavad liidu ametnike suhtes kohaldatavaid distsiplinaarmeetmeid, ei näe ette mingisugust aegumistähtaega distsiplinaarmenetluse algatamiseks ametniku suhtes, keda süüdistatakse personalieeskirjades sätestatud kohustuse rikkumises. Institutsioon või vastaval juhul Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) on kohustatud hoolikalt tegutsema alates hetkest, mil nad on saanud teada asjaoludest ja käitumisest, mis võivad osutuda ametnikel ja teenistujatel lasuvate kohustuste rikkumiseks, et hinnata, kas tuleb algatada juurdlus, ning vajaduse korral seda juurdlust läbi viies ning ametisse nimetava asutuse puhul distsiplinaarmenetlust läbi viies. Uurimismenetluse algatamise valdkonnas hinnatakse küsimust, kas seda tehti mõistliku aja jooksul, igal konkreetsel juhul eraldi ja võttes aluseks hetke, mil administratsioon sai teada faktilistest asjaoludest ja käitumisest, mis võivad kujutada endast ametniku personalieeskirjadest tulenevate kohustuste rikkumisi. OLAFi läbi viidud juurdluste kestus ei ole liidu õiguse konkreetse sättega reguleeritud. Järelikult peab liidu kohus hindama, kas see amet tegutses mõistliku aja jooksul ning seda hinnates peab liidu kohus võtma arvesse vaidluse tähtsust huvitatud isiku jaoks, asja keerukust ja asjaomaste poolte käitumist. Igal juhul ei saa ametisse nimetavale asutusele heita ette seda, et ta ootas ära OLAFi juurdluse tulemused ja otsustas siis asjaomase isiku suhtes algatada distsiplinaarmenetluse. Mis puudutab personalieeskirjadejärgse distsiplinaarmenetluse kui sellise kestust, siis distsiplinaarmenetluse kulgemise ajaliseks piiramiseks ette nähtud tähtajad ei ole lõplikud, vaid kujutavad endast ennekõike hea halduse nõuet, mis kohustab institutsiooni distsiplinaarmenetlust hoolikalt läbi viima ja tegutsema nii, et iga uurimistoiming tehakse mõistliku aja jooksul pärast eelmist toimingut. Seega selleks, et hinnata mõistlikku aega, mille jooksul distsiplinaarmenetluse peab läbi viima, peab liidu kohus võtma arvesse ainult aega, mis kulub ühest uurimistoimingust teiseni, ning et see hinnang ei sõltu distsiplinaarmenetluse kogukestusest. (vt punktid 107–109, 112, 113, 116, 118 ja 121) Viited: Esimese Astme Kohus: kohtuotsus, 26.1.1995, D vs.. komisjon, T‑549/93, EU:T:1995:15, punkt 25, ja kohtuotsus, 10.6.2004, François vs. komisjon, T‑307/01, EU:T:2004:180, punkt 48. Avaliku Teenistuse Kohus: kohtuotsused, 8.3.2012, Kerstens vs. komisjon, F‑12/10, EU:F:2012:29, punktid 122, 124 ja 125 ning seal viidatud kohtupraktika, 19.6.2013, Goetz vs. Regioonide komitee, F‑89/11, EU:F:2013:83, punkt 126; 30.4.2014, López Cejudo vs. komisjon, F‑28/13, EU:F:2014:55, punktid 88, 90 ja 97, ning 17.3.2015, AX vs. EKP, F‑73/13, EU:F:2015:9, punktid 173–175 ja seal viidatud kohtupraktika.

Mis puudutab personalieeskirjade IX lisa artikli 3 alusel ärakuulamist, siis ametnikku peab selgelt teavitama asjaoludest, mis ärakuulamise kutses talle ette heidetakse, ning personalieeskirjade sätetest, mida tema suhtes kohaldatakse. Distsiplinaarmenetluse algatamise ja sellele lisanduva asjaomase isiku ärakuulamise eesmärk on võimaldada ametisse nimetaval asutusel kontrollida asjaomase ametniku vastu esitatud faktide tõepärasust ja raskust ning kuulata ära tema seletus kooskõlas personalieeskirjade artikli 86 ja IX lisaga, eesmärgiga kujundada arvamus esiteks selle kohta, kas lõpetada distsiplinaarmenetlus karistust kohaldamata või kohaldada ametniku suhtes distsiplinaarkaristus, ja teiseks vajaduse korral selle kohta, kas on vaja suunata asi enne selle karistuse kohaldamist distsiplinaarnõukogusse vastavalt personalieeskirjade IX lisas sätestatud korrale või mitte. Kui pärast asjaomase isiku ärakuulamist otsustab ametisse nimetav asutus pöörduda distsiplinaarnõukogusse, esitades talle personalieeskirjade IX lisa artiklis 12 viidatud aruande, siis asjaomane ametnik võib selle sama lisa artikli 11 sõnastust arvestades tuletada, et ametisse nimetav asutus ei pidanud asjakohaseks teda karistada pelga kirjaliku hoiatuse või noomitusega, ilma distsiplinaarnõukogusse pöördumata, vaid et ametisse nimetav asutus leidis just vastupidi, et etteheidetud asjaolude raskus muudab vajalikuks distsiplinaarnõukogusse pöördumise selleks, et määrata võimalik karistus, mis on ette nähtud personalieeskirjade IX lisa artiklis 9. Ametisse nimetava asutuse aruanne distsiplinaarnõukogule, mis võeti pärast asjaomase ametniku ärakuulamist, tehakse eesmärgiga tuvastada eelkõige ärakuulamise põhjal faktilised asjaolud ning siduda need personalieeskirjadest tulenevate kohustuste või sätetega, mida see ametnik rikkus. Personalieeskirjade IX lisa artikkel 12 ei nõua siiski ning seda ei saa nii tõlgendada, et ametisse nimetav asutus peab selles esialgses menetlusetapis distsiplinaarnõukogusse pöördumise aktis täpsustama seda, millist personalieeskirjade IX lisa artiklis 9 nimetatud karistust ta peab antud asjas määramiseks sobivat. Distsiplinaarnõukogule ametisse nimetava asutuse esitatava aruande eesmärk ei ole ette rutata võistlevast menetlusest, mis peab asjaomase isiku ja ametisse nimetava asutuse vahel distsiplinaarnõukogus toimuma. Kui panna ametisse nimetavale asutusele selline kohustus, siis tähendaks see seda, et asjaomase ametniku juhtum otsustataks ette ära, mis rikuks nii eelmainitud võistleva menetluse neutraalsust kui ka distsiplinaarnõukogu sõltumatust selle soovituse tegemisel, millist karistust ta peab sobivaks. (vt punktid 128–132) Viited: Esimese Astme Kohus: kohtuotsused, 12.9.2000, Teixeira Neves vs. Euroopa Kohus, T‑259/97, EU:T:2000:208, punkt 67, ja 13.3.2003, Pessoa e Costa vs. komisjon, T‑166/02, EU:T:2003:73, punkt 36.

Kuna ei saa välistada, et ametisse nimetav asutus tunnistab üksnes pärast distsiplinaarnõukogusse pöördumist, et teatud faktid on vigased, tuleb distsiplinaarnõukogus ja seejärel kolmeliikmelises ametisse nimetavas asutuses toimuvale võistlevale menetluse omaseks pidada, et teatud asjaolud osutuvad distsiplinaarmenetluse käigus raskendavateks või kergendavateks asjaoludeks ning et neid ei saa lõplikult ja ammendavalt teha üksi kindlaks ametisse nimetav asutus oma aruandes distsiplinaarnõukogule. (vt punkt 135) Viide: Esimese Astme Kohus: kohtuotsus, 19.3.1998, Tzoanos vs. komisjon, T‑74/96, EU:T:1998:58, punkt 58.

Distsiplinaarmenetlusele on omane, et mitme personalieeskirjade kohustuse või sätte rikkumine võib tähendada seda, et ametisse nimetav asutus määrab ühe karistuse, mis võtab arvesse nende rikkumiste kumulatiivset raskust. Kui ametisse nimetav asutus nii teeb, ei ole järelikult tegemist ne bis in idem põhimõtte rikkumisega, mis on sätestatud personalieeskirjade IX lisa artikli 9 lõikes 3. (vt punkt 141)

Distsiplinaarnõukogul on nõuandev ülesanne ning järelikult ametisse nimetavale asutusele ei ole distsiplinaarnõukogu arvamus siduv, eriti selles osas, mis puudutab faktide tõesust, mistõttu ta võib distsiplinaarmenetluse tulemusel võetud otsuses kalduda kõrvale distsiplinaarnõukogu põhjendatud arvamuses tuvastatud faktidest, kuid seda siiski tingimusel, et ta üksikasjalikult toob välja põhjendused, mis õigustavad selles otsuses lõpuks antud erinevat hinnangut. Kui distsiplinaarnõukogu poolt põhjendatud arvamuses antud hinnang faktidele peaks olema siduv ametisse nimetavale asutusele, siis esiteks viiks selline personalieeskirjadejärgse distsiplinaarmenetluse tõlgendamine selleni, et distsiplinaarnõukogu muudetakse otsuseid tegevaks organiks, mis tähendaks seda, et ta kaotab nõuandva organi laadi ning see takistaks lõpuks ametisse nimetaval asutusel määrata erinevat karistust sellest, mille pakkus välja organ, millele personalieeskirjad annavad üksnes nõuandva ülesande. Teiseks kaotaks sellise tõlgendusega kasuliku mõju õigus, mis on ette nähtud personalieeskirjade IX lisa artiklis 18 ja milleks on iga distsiplinaarnõukogu liikme õigus lisada distsiplinaarnõukogu enamuse poolt antud arvamusele eriarvamus. (vt punktid 147 ja 148) Viited: Avaliku Teenistuse Kohus: kohtuotsused, 17.3.2015, AX vs. EKP, F‑73/13, EU:F:2015:9, punkt 244, ja 3.6.2015, Bedin vs. komisjon, F‑128/14, EU:F:2015:51, punktid 29 ja 30.

Kui täiendava menetlustoimingu tulemusel ilmneb uus etteheidetav fakt või uus asjaolu, milles seisnesid toime pandud etteheidetavad teod või muu aspekt, mis võiks oluliselt muuta etteheidetavate asjaolude tõelevastavuse, ulatuse või raskuse hinnangut, muutes nii selle aruande sisu, millega ametisse nimetav asutus pöördus distsiplinaarnõukogusse, on ametisse nimetav asutus tegelikult kohustatud personalieeskirjade IX lisa artikli 28 alusel koostoimes õiguse ülimusliku põhimõttega, milleks on kaitseõiguste austamine, algatama distsiplinaarmenetluse uuesti, esitades distsiplinaarnõukogule uue aruande. (vt punkt 149) Viide: Esimese Astme Kohus: kohtuotsus, 26.1.1995, D vs. komisjon, T‑549/93, EU:T:1995:15, punkt 49.

Personalieeskirjade artiklite 11, 12, 12b ja 17a sätted on konkreetne väljendus lojaalsuse ja koostöö põhikohustusest, mis ametnikul on liidu ja oma ülemuste suhtes. See ülesanne kujutab endast esiteks kohustust, et ametnik hoidub ametiväärikust ning liidu lugupeetavust riivavast käitumisest. Mida kõrgemal palgaastmel ta on, seda enam peab ta näitama üles ka igasuguseid kahtlusi välistavat käitumist, et alati säiliks tema ja institutsiooni vaheline usaldussuhe. Need sätted kujutavad lõppkokkuvõttes endast Euroopa avaliku teenistuse kutse-eetika alustalasid. Taolised normid, mis väljendavad Euroopa avalikul teenistusel lasuvaid kohustusi ja vastutust, on põhjendatud sellega, et liidul on avaliku huvi ülesanded, mis tähendab, et liidu kodanikel ja liikmesriikidel peab olema usaldus selle vastu, et institutsioonid oma ametnike ja teenistujate kaudu tagavad nende ülesannete nõuetekohase täitmise. Nende kohustuste eesmärk on seega peaasjalikult säilitada usaldussuhe, mis peab institutsioonide ja nende ametnike või teenistujate vahel olemas olema. Võttes arvesse sellise usaldussuhte tähtsust, mis on liidu ja tema ametniku vahel nii seoses liidu sisemise toimimisega kui ka liidu imagoga väljapool, ning arvestades personalieeskirjade artiklite 11, 12, 12b ja 17a sätete üldise sõnastusega, hõlmavad need kõiki asjaolusid või käitumist, mille kohta ametnik peab tema palgaastet, tema täidetavaid ülesandeid ja juhtumi eriomaseid asjaolusid arvesse võttes mõistlikult aru saama, et need võivad kolmandate isikute jaoks näida sellised, mis võivad tõenäoliselt tekitada segadust liidu taotletud huvide suhtes, mida ametnik peab teenima. Liidu ametnikud ja teenistujad peavad järelikult käituma väärikalt viisil, mis vastab eriti heale ja lugupeetavale käitumistavale, mida õigustatult eeldatakse rahvusvahelise avaliku organisatsiooni teenistuses olevatelt isikutelt. (vt punktid 187–190) Viited: Euroopa Kohus: kohtuotsus, 6.3.2001, Connolly vs. komisjon, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punktid 44 ja 46. Esimese Astme Kohus: kohtuotsus, 7.3.1996, Williams vs. kontrollikoda, T‑146/94, EU:T:1996:34, punkt 65. Avaliku Teenistuse Kohus: kohtuotsused, 8.11.2007, Andreasen vs. komisjon, F‑40/05, EU:F:2007:189, punkt 233 ja seal viidatud kohtupraktika, 23.10.2013, Gomes Moreira vs. ECDC, F‑80/11, EU:F:2013:159, punktid 61–63; 19.11.2014, EH vs. komisjon, F‑42/14, EU:F:2014:250, punkt 123, ja 17.3.2015, AX vs. EKP, F‑73/13, EU:F:2015:9, punktid 210 ja 232.

Personalieeskirjade artikli 11a sõnastusest nähtub sõnaselgelt, et ametnik ei tegele oma kohustuste täitmisel küsimustega, milles tal on otseselt või kaudselt tema sõltumatust kahjustada võivad isiklikud huvid, eelkõige perekondlikud ja finantshuvid, ning kui ametnik sellise küsimusega tegeleb, peab ta sellest viivitamata teatama ametisse nimetavale asutusele, kes võtab mis tahes asjaomased meetmed. Personalieeskirjade artikli 11a lõige 3 näeb eelkõige ette, et ametnik ei tohi otseselt ega kaudselt omada ega omandada üheski ettevõttes, mis kuulub tema institutsiooni alla, ühtki sedalaadi või sedavõrd suurt huvi, et see hakkaks kahjustama tema sõltumatust oma kohustuste täitmisel. Huvide konflikti ohu hindamisel ei tähenda ametialased suhted ametniku ja kolmanda isiku vahel põhimõtteliselt seda, et ametniku sõltumatus on kahjustatud või paistab olevat kahjustatud, kui see ametnik peab otsustama küsimuse, millesse on kaasatud see kolmas isik. Kuna huvide konflikti tõelevastavuse hindamine kuulub ametisse nimetava asutuse pädevusse, ei võimalda personalieeskirjade artikkel 11a siiski ametnikel ja teenistujatel endil seda hinnata ning neil on just kohustus oma ülemustele teada anda, et tema pereliige, ja seda enam kui tegemist on üleneja, alaneja või lähisugulasega, on institutsioonivälises üksuses, kel on otsesed suhted selle institutsiooniga ning mis hõlmab nende ametnike või teenistujate ülesandeid. Personalieeskirjade artikkel 11a paneb asjaomasele ametnikule sellega seoses teatamise kohustuse, kusjuures asjaomases institutsioonis selle institutsioonivälise isiku pereliikme kohalolek ei võta institutsiooniväliselt isikult võimalust asjaomase institutsiooni kontrolli all olevas äriühingus töötada. Samamoodi ei võta see asjaolu liidu ametniku või teenistuja pereliikmelt võimalust esitada oma kandidatuur konkursile või ametikohale, milles osaleb konkursi- või valikukomisjon, kuid seda siiski tingimusel, et kui asjaomane ametnik on konkursi- või valikukomisjonis, on tal teatamise kohustus personalieeskirjade artikli 11a alusel ning kandidaadil, kes soovib liidu teenistusse astuda, on teatamise erikohustus personalieeskirjade artikli 27 alusel. (vt punktid 193–196) Viited: Esimese Astme Kohus: kohtuotsused, 19.5.1999, Connolly vs. komisjon, T‑34/96 ja T‑163/96, EU:T:1999:102, punkt 168; 3.2.2005, Mancini vs. komisjon, T‑137/03, EU:T:2005:33, punkt 33, ja 12.7.2005, De Bry vs. komisjon, T‑157/04, EU:T:2005:281, punkt 35. Avaliku Teenistuse Kohus: kohtumäärus, 252.2014, García Dominguez vs. komisjon, F‑155/12, EU:F:2014:24, punkt 34; kohtuotsused, 30.4.2014, López Cejudo vs. komisjon, F‑28/13, EU:F:2014:55, punkt 62, ja 22.9.2015, Gioria vs. komisjon, F‑82/14, EU:F:2015:108, punkt 36.

Distsiplinaarmenetluse kestus ei ole personalieeskirjade IX lisa artiklis 10 viidatud elemendina loetletud ning see ei ole asjakohane distsiplinaarkaristuse kindlaksmääramiseks, kusjuures selle artikli sõnastuse kohaselt peab see olema proportsionaalne toime pandud rikkumise raskusega. Järelikult ei tule seda aspekti lugeda kergendavaks asjaoluks. (vt punkt 200)

Distsiplinaarmenetluses osaleva asjaomase ametniku ülemuste võimalik tegevusetus ei saa põhjendada nimetatud ametnikule etteheidetavaid rikkumisi, kes jääb oma tegude eest vastutavaks. (vt punkt 202) Viited: Euroopa Kohus: kohtuotsus, 11.7.1985, R vs. komisjon, 255/83 ja 256/83, EU:C:1985:324, punkt 44. Esimese Astme Kohus: kohtuotsus, 4.5.1999, Z vs. parlament, T‑242/97, EU:T:1999:92, punkt 115. Avaliku Teenistuse Kohus: kohtuotsus, 17.3.2015, AX vs. EKP, F‑73/13, EU:F:2015:9, punkt 222.

Ametnike sõltumatust kolmandatest isikutest, mida just nimelt personalieeskirjade artiklid 11 ja 11a püüavad säilitada, ei tule hinnata mitte subjektiivselt, vaid see eeldab, et välditakse eriti avalike vahendite haldamisel igasugust käitumist, mis võib objektiivselt mõjutada institutsioonide imagot või kahjustada usaldust, mida need peavad avalikkuses tekitama. Personalieeskirjade IX lisa artikli 10 punkti b alusel võib institutsioon võtta raskendava asjaoluna arvesse ohtu, mida ametniku käitumine tekitas institutsiooni usaldatavusele, mainele või huvidele, ilma et tal oleks kohustus tõendada kas ja kui mitu institutsioonivälist isikut olid teadlikud asjaomase ametniku kõnealusest käitumisest. (vt punkt 204) Viide: Avaliku Teenistuse Kohus: kohtuotsus, 28.3.2012, BD vs. komisjon, F‑36/11, EU:F:2012:49, punkt 80.

Distsiplinaarmenetluses tuleb asjaomase ametniku vastutust analüüsida individuaalselt ja autonoomselt, see tähendab sõltumatult teiste töötajate suhtes tehtud otsuse õiguspärasusest või -vastasusest või niisuguse otsuse puudumisest. Järelikult ei saa ametnik selleks, et vaidlustada temale määratud karistust, tulemuslikult tuua välja asjaolu, et analoogilistel asjaoludel nendega, milles teda süüdistatakse, ei ole distsiplinaarmenetlust koos distsiplinaarnõukogusse pöördumisega ühe või mitme teise teenistuja suhtes algatatud või et sellele teisele ametnikule määrati kergem karistus. (vt punkt 205) Viited: Euroopa Kohus: kohtuotsus, 4.7.1985, Williams vs. kontrollikoda, 134/84, EU:C:1985:297, punkt 14. Avaliku Teenistuse Kohus: kohtuotsus, 17.3.2015, AX vs. EKP, F‑73/13, EU:F:2015:9, punkt 123 ja seal viidatud kohtupraktika.

Kuna hindamismenetlus ja distsiplinaarmenetlus on kaks eraldiseisvat menetlust, millel ei ole sama ese, siis asjaomase ametniku edutamise aspekt ei ole kuidagi asjakohane selleks, et määrata kindlaks karistus, mida tuleb distsiplinaarmenetluse tulemusel kohaldada. (vt punkt 206)