KOHTUJURISTI ETTEPANEK

A. TIZZANO

esitatud 22. jaanuaril 2004( )

Kohtuasi C-42/01

Portugali Vabariik

versus

Euroopa Ühenduste Komisjon

Koondumise kontroll ühenduses – Nõukogu määruse (EMÜ) nr 4064/89 artikli 21 lõige 3 – Õigustatud huvide kaitse liikmesriikides

1. Käesoleva kohtuasja esemeks on Portugali Vabariigi poolt EÜ artikli 230 alusel esitatud hagi, mille eesmärgiks on seoses määruse nr 4064/89 (nõukogu 21. detsembri 1989. aasta määrus (EMÜ) nr 4064/89 kontrolli kehtestamise kohta ettevõtjate koondumiste üle,( ) edaspidi „koondumiste määrus”) artiklist 21 tuleneva menetlusega tehtud komisjoni 22. novembri 2000. aasta otsuse nr K(2000) 3543 lõplik-PT (asi nr COMP/M.2054 − Secil/Holderbank/Cimpor, edaspidi „vaidlustatud otsus”) tühistamine. Vaidlustatud otsuses asub komisjon seisukohale, et huvid, mida Portugali rahandusminister kaitseb meetmetega, millega ta keeldub andmast luba erastamisel oleva ettevõtte aktsiate omandamiseks, on vastuolus ühenduse õigusega, ning rõhutab Portugali ametivõimudel lasuvat kohustust need meetmed tühistada.

I – Õiguslik raamistik

Ühenduse õigusnormid

2. Nagu teada, on määrus nr 4064/89, selleks et vastavalt EÜ artikli 3 alapunktile g „konkurentsi siseturul ei kahjustataks”, kehtestanud preventiivse kontrolli ühenduse seisukohalt oluliste koondumiste( ) üle. Sel eesmärgil sätestab määrus eelkõige, et komisjoni tuleb nimetatud koondumistest viivituseta teavitada ning koondumist ei saa ilma komisjoni otsese või kaudse heakskiiduta teostada.( ) Komisjonile on antud ette lühike ning lõplik tähtaeg, et tuvastada, kas kõnealune koondumine on „kokkusobiv ühisturuga”, st „ei tekita ega tugevda turgu valitsevat seisundit, mille tulemusel tõhus konkurents oleks ühisturus või selle olulises osas märkimisväärselt takistatud”.( )

3. Mulle huvi pakkuvas küsimuses sätestab koondumiste määruse artikkel 21, et:

„1. Tingimusel et tema otsused kuuluvad läbivaatamisele Euroopa Kohtus, on komisjonil ainupädevus teha käesolevas määruses sätestatud otsused.

2. Liikmesriigid ei tohi kohaldada ühenduse seisukohalt oluliste koondumiste suhtes siseriiklikke konkurentsi käsitlevaid õigusakte.

[…]

3. Olenemata lõigetest 1 ja 2, võivad liikmesriigid võtta asjakohased meetmed, et kaitsta õigustatud huve, mida ei ole arvesse võetud käesolevas määruses ning mis on kooskõlas ühenduse õiguse üldiste põhimõtete ja muude sätetega.

Esimese lõigu tähenduses käsitletakse õigustatud huvidena avalikku julgeolekut, meediakanalite paljusust ja usaldatavusnormatiive.

Mis tahes muust üldisest huvist peab asjaomane liikmesriik enne eespool nimetatud meetmete võtmist teatama komisjonile, kes tunnustab seda, kui on pärast vastavat hindamist leidnud, et see on kooskõlas ühenduse õiguse üldiste põhimõtete ja muude sätetega. Komisjon teatab oma otsusest asjaomasele liikmesriigile ühe kuu jooksul alates nimetatud teatise saamisest.”

Siseriiklikud õigusnormid

4. Asjakohastest siseriiklikest õigusnormidest on vajalik mainida 15. novembri 1993. aasta dekreeti nr 380/93 (edaspidi „dekreet nr 380/93”)( ), mis võeti vastu 5. aprilli 1990. aasta erastamise raamseaduse nr 11/90 (edaspidi „erastamise raamseadus” või „seadus nr 11/90”)( ) rakendusaktina. Käesoleva menetluse seisukohalt tuleb viidata eelkõige nimetatud dekreedi artiklile 1, mis sätestab, et:

„1. Erastamisele kuuluva ettevõtte kapitalist üle 10% moodustavate aktsiate koos hääleõigusega tasuta või tasu eest inter vivos omandamiseks ühe füüsilise või juriidilise isiku poolt ning samuti aktsiate omandamiseks lisaks olemasolevatele, nii et osalus ületab nimetatud määra, on vajalik eelnevalt taotleda rahandusministri luba.

2. Võttes arvesse sätteid, mida võidakse iga üksiku erastamise korral kohaldada, on lõike 1 sätted kohaldatavad vaid pärast erastamist toimuvale aktsiate omandamisele.”

II – Vaidluse aluseks olevad asjaolud ja menetlus

Cimpor’i omandamine

5. Käesolev vaidlus sai alguse Portugali ettevõtte Secil-Companhia Geral de Cal e Cimento SA (edaspidi „Secil”) ja Šveitsi ettevõtte Holderbank Financière Glaris SA (edaspidi „Holderbank”) kavatsusest omandada Portugali ettevõte Cimpor-Cimentos de Portugal SGPS (edaspidi „Cimpor”). Omandamine pidi toimuma Hispaania ettevõtte Secilpar SL (edaspidi „Secilpar”) vahendusel, mis kuulus 100% ulatuses Secilile ning eesmärgiga jagada Cimpori äritegevus Secili ja Holderbanki vahel: esimene neist oleks omandanud äritegevuse Hispaanias ja Egiptuses ning ka osa äritegevusest Brasiilias; teine oleks omandanud äritegevuse Portugalis, Marokos, Tuneesias ja Mosambiigis ning ülejääva osa äritegevusest Brasiilias.

6. Eelseisva omandamise ajaks oli Cimpor – mis oli pikka aega olnud täielikult riigi omanduses – sattunud erastamisprotsessi keskmesse, mida Portugali ametiasutused olid juba 1994. aastast saadik läbi viinud, et järk-järgult vähendada riigi osalust (mis vaidlusaluste sündmuste ajal ei ületanud 12,7%) ning noteerida ettevõte Lissaboni börsil. Vaatamata käimasolevale erastamisprotsessile, jäid eelisõigused vastavalt ettevõtte asutamislepingu artiklile 22 seotuks riigile kuuluvate aktsiatega (nn „kuldaktsiatega”). Vastavalt ettevõtte asutamislepingu artiklile 7 ei tohtinud ükski aktsionär, välja arvatud riik või muud avalik-õiguslikud organisatsioonid, omada üle 10% häältest.

7. 15. juunil 2000 kuulutas Secilpar välja Cimpori aktsiate avaliku ostupakkumise järgmistel tingimusel: i) pakkumise kiidavad heaks aktsionärid, kelle aktsiatega on esindatud vähemalt 67% aktsiakapitalist; ii) Portugali riigi eelisõigused aktsionärina lõppevad avaliku ostupakkumise vastuvõtmisel; iii) ettevõtte asutamislepingu artiklis 7 ette nähtud piiratud hääleõiguse kaotamine aktsionäride poolt.

Portugali ametiasutuste võetud meetmed

8. Enne vastavalt koondumiste määrusele komisjoni teavitamist (mida käsitlen hiljem) teavitati 16. juunil 2000 koondumise kavast Portugali rahandusministrit, et taotleda dekreedis nr 380/93 ette nähtud luba.( )

9. Oma 5. juuli 2000. aasta korraldusega jättis Portugali rahandusminister taotluse rahuldamata ja märkis, et Portugali riigil ei ole kavatsust ettevõtte asutamislepingust tulenevatest eelisõigustest loobuda ja et ta on asutamislepinguga ette nähtud piiratud hääleõiguse kaotamise vastu.

10. 7. juulil 2000 esitasid Secilpar ja Holderbank Portugali rahandusministrile uue taotluse, milles nad loobusid seadmast avaliku ostupakkumise tingimuseks i) Portugali riigi kui Cimpori aktsionäri eelisõiguste lõppemise ja ii) osaluse müügi väljaspool erastamise raamseaduses sätestatud menetlust.

11. Minister vastas uuele taotlusele 11. augustil 2000.

12. Oma korralduses teatas rahandusminister esiteks, et Cimpori üldkoosolek lükkas ettepaneku piiratud hääleõiguse kaotamise kohta tagasi, nii et avalik ostupakkumine näis olevat kaotanud mõtte. Asudes seejärel peamise küsimuse juurde, keeldus minister siiski taotlust rahuldamast ja teatas, et taotlejate eesmärgid on vastuolus erastamise eesmärkidega. Keeldumise põhjustena tõi minister esile ennekõike, et: i) omandamine oleks kaasa toonud Cimpori taandumise Portugali kapitaliturult; ii) taotlejate tööstuslik projekt ei sobinud kokku Portugali valitsuse strateegiatega valdkonna restruktureerimiseks; iii) omandamine oleks Portugali riigil takistanud Cimpori osalust soodsatel majanduslikel ja rahalistel tingimustel võõrandada ning iv) omandamine oleks Cimpori erastamise viimases etapis kaasa toonud võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise.

13. Ministri eitava otsuse järel teavitas Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (väärtpaberituru komisjon) samal päeval, 11. augustil 2000 Secilpari oma otsusest anda korraldus avalik ostupakkumine tagasi võtta.

Komisjoni teavitamine ja tema seisukohad Portugali korralduste osas

14. Nagu öeldud, pärast Portugali rahandusministrile taotluse saatmist saadeti kooskõlas koondumiste määrusega komisjonile teatis Cimpori omandamise kavast. Leides, et 4. juuli 2000. aasta teatis on puudulik, andis komisjon pooltele puuduste kõrvaldamiseks tähtaja kuni 28. augustini 2000, kusjuures seda tähtaega pikendati seejärel 15. septembrini 2000. Kuna pooled nõutud teavet siiski komisjonile ei esitanud, otsustas komisjon koondumise analüüsi peatada. 11. jaanuaril 2001 võeti koondumise teatis tagasi.

15. Vahepeal edastas Portugali rahandusministri kantselei juhataja „eraviisiliselt” oma 16. augusti 2000. aasta kirjaga eespool viidatud 11. augusti korralduse, milles teistkordselt keelduti andmast Seciplarile ja Holderbankile luba omandada Cimporis üle 10% ulatuvat osalust, koopia Euroopa Komisjoni konkurentsipoliitika eest vastutava voliniku kabinetiülemale.

16. Seejärel teavitas Euroopa Komisjoni konkurentsipoliitika eest vastutav volinik koondumise teatisest oma 21. septembri 2000. aasta kirjaga Portugali rahandusministrit ning avaldas komisjonis tekkinud kahtlust 5. juuli ja 11. augusti 2000. aasta korralduste vastavusest koondumiste määruse artiklile 21.

17. Oma kirjas väidab volinik, et nimetatud korraldused ei näi kaitsvat ühtegi koondumiste määruse artikli 21 lõikes 3 „õigustatuna” käsitletavatest huvidest (avalikku julgeolekut, meediakanalite paljusust ning usaldatavusnormatiive, edaspidi „per se õigustatud huvid”). Sellest tulenevalt tekkis komisjonil arusaam, et Portugali Vabariik on rikkunud nimetatud artikli 21 lõikest 3 tulenevaid kohustusi, mille kohaselt oleks komisjoni pidanud kaitstavatest huvidest teavitama, et komisjon saaks hinnata nende vastavust ühenduse õigusele, ning ootama ära komisjoni heakskiidu.

18. Komisjon täpsustas muu hulgas, et kui ta jõuab järeldusele, et 5. juuli ja 11. augusti 2000. aasta korraldustega kaitstavad huvid ei lähe kokku per se õigustatud huvidega, võtab ta vajalikud meetmed. Komisjon lisas, et võtab asjakohased meetmed ka juhul, kui kaitstavad huvid (mis erinevad per se õigustatud huvidest) osutuvad olema vastuolus ühenduse õigusega. Lõpuks palub komisjon Portugali Vabariigi valitsusel hiljemalt 5. oktoobriks 2000 esitada oma seisukohad selles küsimuses.

19. Portugali rahandusminister vastas komisjoni esitatud väidetele 3. oktoobri 2000. aasta kirjas. Selles kirjas rõhutab minister kõigepealt, et ta ei kohaldanud mitte siseriiklikku konkurentsiõigust, vaid erastamist puudutavat dekreeti nr 380/93. Minister lisas, et Cimpori erastamise viimane etapp on lähedal ning selle lõppedes kaotab Portugali riik talle antud eelisõigused ja dekreeti nr 380/93 enam ei kohaldata.

Vaidlustatud otsus

20. Komisjoni see vastus ei veennud ning 22. novembril 2000 võttis komisjon vastu otsuse, milles teatas, et „Portugali rahandusministri 6. juuli 2000. aasta [rectius: 5. juuli 2000. aasta] korralduse, mida muudeti 11. augustil 2000, aluseks olnud huvid, millest määruse nr 4064/89 artikli 21 lõike 3 sätete vastaselt ei teatatud komisjonile, on ühenduse õigusega kokkusobimatud” (vaidlustatud otsuse artikkel 1). ( )

21. Sellisele järeldusele jõudmiseks sedastas komisjon kõigepealt, et kavandatud koondumise tulemusena oleks toimunud kaks koondumist, mille abil Secil ja Holderbank oleksid omandanud kumbki vastavalt neile määratud osa Cimpori äritegevusest (vt eespool punkt 5).( ) Seejärel sedastas komisjon, et tegu oleks olnud ühenduse seisukohalt olulise koondumisega, sest Holderbanki omandatav osalus Cimpori äritegevuses oleks vastanud määruse nr 4064/89 artikli 1 lõikes 2 sätestatud tingimustele.( )

22. Olles tuvastanud, et kavandatav koondumine kuulub nimetatud määruse kohaldamisalasse, jätkas komisjon koondumise blokeerinud 5. juuli ja 11. augusti 2000. aasta korralduste analüüsimist, et tuvastada, kas need on kooskõlas määruse artikliga 21.

23. Kõigepealt selgitas komisjon välja, et 5. juuli ja 11. augusti 2000. aasta korraldustest nähtuvalt oli nende korralduste eesmärk kaitsta „erastamisel olevate ettevõtete aktsionäride koosseisu arengut, et tugevdada ettevõtluse võimsust ja siseriikliku tootmisaparaadi tõhusust Portugali majanduspoliitiliste suundadega kokkusobival viisil”.( )

24. Olles selliselt välja toonud nende kahe korralduse poolt kaitstava üldise huvi, tõdes komisjon, et see ei vasta ühelegi per se õigustatud huvile (avalik julgeolek, meediakanalite paljusus ja usaldatavusnormatiivid).( ) Komisjoni arvates järeldub sellest, et Portugali ametivõimudel puudub õigus koondumist takistada, ilma et nad teataksid komisjonile, millist muud avalikku huvi nad kavatsesid kaitsta ning ootaksid selle kohta ära komisjoni otsuse. Eeltoodust lähtuvalt leidis komisjon, et „jättes komisjoni teavitamata, rikkus Portugali Vabariik määruse nr 4064/89 artiklist 21 tulenevaid kohustusi”.( )

25. Kuigi kirjeldatud teavitamist ei toimunud ning Portugali ametiasutused ei täpsustanud isegi oma vastuses komisjoni 21. septembri kirjale, millist üldist huvi nad kavatsesid kaitsta, leiab komisjon, et neid huvisid on võimalik selgelt tuletada nende kahe korralduse tekstist (mida komisjon oli muuseas juba teinud eesmärgiga kontrollida, kas see huvi on kooskõlas per se õigustatud huvidega) ning ühtlasi ka hinnata nende kooskõla ühenduse õigusega.( )

26. Pidades silmas, et need kaks korraldust tuginesid huvile kaitsta „erastamisel olevate ettevõtete aktsionäride koosseisu arengut, et tugevdada ettevõtluse võimsust ja siseriikliku tootmisaparaadi tõhusust Portugali majanduspoliitiliste suundadega kokkusobival viisil”, hindas komisjon selle huvi (või täpsemalt selle huvi kaitsmiseks antud korralduste) kooskõla ühenduse õigusega ning jõudis järgmisele seisukohale:

„Mõlemad otsused kujutavad endast EÜ asutamislepingus sätestatud asutamisvabaduse ja kapitali vaba liikumise piiramist ning neid ei saa pidada põhjendatuks Euroopa Kohtu praktikas tunnustatud avalike huvidega; igal juhul ei ole Portugali Vabariik vastavaid põhjendusi edastanud. Peale selle ei lisa Portugali Vabariigi esimese otsuse aluseks olnud võrdse kohtlemise üldpõhimõte ülalmainitud argumentidele sisuliselt mitte midagi.

Sõltumata asjaolust, et Portugali Vabariik jättis komisjonile oma otsuste põhjendustest vastavalt [koondumiste] määruse artikli 21 lõikele 3 õigeaegselt teatamata, tuleks komisjonil keelduda nende otsuste õiguspärasuse tunnustamisest.”( )

27. Vaidlustatud otsuse põhjendava osa viimastes punktides väljendas komisjon seisukohta, et:

„Portugali võimude poolt seoses 6. juuli 2000. aasta [rectius: 5. juuli 2000. aasta] korraldusega, mida muudeti 11. juuli 2000. aasta korraldusega, võetud meetmeid ei saa vaadelda ühenduse õiguse üldpõhimõtete ja muude ühenduse õigusnormidega kokkusobivate õigustatud huvide kaitsmiseks mõeldud meetmetena. Järelikult olid need meetmed vastuolus ühenduse õigusega, täpsemalt määruse nr 4064/89 artikliga 21.

Seega on Portugali Vabariik kohustatud võtma ühenduse õiguse järgimiseks vajalikke meetmeid, tühistades kõnesolevad korraldused.”( )

Menetlus Euroopa Kohtus

28. Portugali Vabariik esitas 1. veebruaril 2001 Euroopa Kohtu kantseleisse EÜ artikli 230 alusel hagiavalduse, milles palus Euroopa Kohtul tühistada vaidlustatud otsus. Komisjon mõistagi vaidlustas selle taotluse, esitades kostja vastuse, millele järgnesid hageja repliik ning kostja vasturepliik. Kirjalik menetlus lõpetati ning pooled esitasid oma seisukohad 9. septembri 2003. aasta kohtuistungil.

III – Õiguslik analüüs

Väited

29. Rõhutades esmalt, et vaidlustatud otsus on juba „kehtetu”, kuna Secil ja Holderbank võtsid teatise menetlusest tagasi, esitas Portugali valitsus oma hagi toetuseks vaidlustatud otsuse vastu kuus väidet. Portugali valitsus tõi esile eeskätt järgmised rikkumised:

i) EÜ artikli 253 rikkumine, kuna vaidlustatud otsuse õiguslik alus ei olnud märgitud või piisavalt märgitud;

ii) EÜ artikli 253 rikkumine, kuna siseriiklike meetmete kokkusobimatus ühenduse õigusega oli piisavalt põhjendamata;

iii) EÜ artikli 7 ja koondumiste määruse artikli 21 lõike 1 ja lõike 3 rikkumine, mis seisnes selles, et komisjonil puudus pädevus vaidlustatud otsuse vastuvõtmiseks olukorras, kus Portugali Vabariik ei olnud teda teavitanud siseriiklike meetmetega kaitstud huvidest;

iv) EÜ artikli 220 ja koondumiste määruse artikli 21 lõike 1 rikkumine, mis seisnes selles, et võttes vaidlustatud otsuse vastu nimetatud teatise puudumisel, asus komisjon Portugali meetmete seaduslikkuse kontrollimisel Euroopa Kohtu rolli;

v) proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine, mis seisnes ühelt poolt selles, et komisjon ei piirdunud oma hinnangus ainult ühenduse seisukohalt olulise koondumisega (Holderbank/Cimpor) ja teiselt poolt selles, et komisjon ei peatanud menetlust vaatamata poolte tegevusetusele;

vi) menetlusnormide ja EÜ artikli 226 rikkumine, mis seisnes selles, et vaatamata Portugali Vabariigi ülalmainitud teatise puudumisele, võttis komisjon vastu vaidlustatud otsuse, selle asemel et algatada liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus.

30. Lihtsalt on sedastatav, et kolm väidet (kolmas, neljas ja kuues) puudutavad komisjoni pädevust võtta Portugali Vabariigi poolt kaitstavatest huvidest mitteteatamisel vastu vaidlustatud otsus, samas teised väited käsitlevad vormi- või sisulisi vigu. Selguse ning ökonoomsuse huvides on otstarbekas kõigepealt lühidalt analüüsida vaidlustatud otsuse väidetava kehtetuse küsimust ning seejärel analüüsida esmalt komisjoni pädevuse puudumist käsitlevaid väiteid ja siis vormi- või sisulisi vigu käsitlevaid väiteid.

Esimene, vaidlustatud otsuse kehtivust puudutav väide

31. Portugali Vabariik rõhutas kõigepealt, et vaidlustatud otsus võeti vastu menetluse raames, mis algas Secil/Holderbank/Cimpor koondumist puudutava teatise saatmisega komisjonile. Pidades silmas asjaolu, et nimetatud teatis võeti pärast vaidlustatud otsuse vastuvõtmist tagasi (vt eespool punkt 14), leiab hageja, et see otsus on ühel või teisel viisil kehtetuks muutunud. Selle väite põhjendused ei ole siiski selged, sest need ei ole ära toodud hagiavalduses, milles lihtsalt palutakse Euroopa Kohtul tühistada vaidlustatud otsus ning jätta kohtukulud komisjoni kanda.

32. Mulle näib, et sel teemal ei ole vajadust pikemalt peatuda. Pean vajalikuks vaid märkida, et juhul kui Portugali Vabariigi märkuse eesmärk oli toetada vaidlustatud otsuse tühistamise taotlust, siis ei ole see asjakohane. Nagu komisjon õigesti märkis, tuleb vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale „EÜ asutamislepingu artikli 173 [nüüd EÜ artikkel 230] alusel esitatud tühistamishagi raames ühenduse õigusakti seaduslikkust hinnata lähtuvalt selle õigusakti vastuvõtmise kuupäeval olemasolevatest asjaoludest ja kehtivatest õigusnormidest”.( ) Teatise tagasivõtmine pärast vaidlustatud otsuse vastuvõtmist ei mõjuta seega kuidagi selle otsuse seaduslikkust.

33. Lisaksin muuseas ka, et kõnealune seisukoht ei oleks asjakohasem ka siis, kui Portugali Vabariik seda formuleerides ootaks, et kohus kuulutaks hagi alusetuks, kuivõrd vaidlustatud otsus „kaotas kehtivuse” juba enne hagi esitamist. On ilmselge, et teatise tagasivõtmine Secili ja Holderbanki poolt ei too kaasa ei vaidlustatud otsuse tühistamist ega kehtetuks tunnistamist, mistõttu otsus kehtib jätkuvalt ning on Portugali Vabariigi poolt esitatud hagi esemeks.

Väited, mis käsitlevad komisjoni pädevust võtta vaidlustatud otsus vastu Portugali Vabariigi poolse eelneva teavitamise puudumisel

Poolte argumendid

34. Nagu ma juba eespool mainisin, kinnitab Portugali Vabariik kolmanda, neljanda ja kuuenda väitega, mida ma analüüsin edaspidi kogumina, sisuliselt seda, et 5. juuli ja 11. augusti 2000. aasta korraldustega kaitstavatest huvidest komisjonile teatamata jätmise tõttu Portugali ametiasutuste poolt ei olnud komisjonil pädevust vaidlustatud otsust vastu võtta.

35. Hageja möönab, et kõnealuste korralduste eesmärk ei olnud kaitsta ühtegi per se õigustatud huvi ning koondumiste määruse artikli 21 lõike 3 kolmanda lõigu alusel oleks Portugali Vabariik pidanud komisjoni kaitstavatest üldistest huvidest teavitama ning ootama viimase heakskiitu. Siiski väidab Portugali Vabariik, et niisuguse teavitamise puudumine ei volita komisjoni langetama otsust kaitstavate huvide kooskõla kohta ühenduse õigusega.

36. Portugali Vabariigi arvates toetab seda väidet ennekõike nimetatud sätte tekst. Kuid samamoodi saab väita, et antud olukorras ei saanud komisjonil olla liikmesriigi poolt kaitstavate huvide osas kindlust ning ta võis seega võtta seisukoha huvide kohta, mis tegelikult ei olnud kõnealuste siseriiklike meetmete aluseks.

37. Samuti ei saavat, vastupidiselt komisjoni väitele, seda põhjendust tagasi lükata vajadusega tagada koondumiste määruse artikli 21 lõike 3 kolmanda lõigu kasulik mõju. Seega ei ole Portugali Vabariigi väitel siseriiklike meetmete seaduslikkuse kontrollimiseks vajalik süüvida täht-tähelt kõnealuse sätte teksti, sest sama tulemuseni jõuab ka EÜ artiklis 226 sätestatud rikkumismenetlust kohaldades.

38. Portugali Vabariigi väitel oleks komisjon pidanud kohaldama just nimelt seda menetlust ning mitte langetama pädevuse puudumisel otsust. Jättes õige menetluse valimata, tungis kostja ühest küljest EÜ artiklis 220 ja koondumiste määruse artiklis 21 lõikes 1( ) määratletud Euroopa Kohtu pädevusalasse ning teisest küljest rikkus EÜ artiklit 226 ning menetlusnorme.

39. Esimese väitega seoses lisab hageja, et kuna vaidlustatud otsuses on võetud seisukoht dekreedi nr 380/93 kooskõla kohta ühenduse õigusega, siis on vaidlustatud otsus ennetanud Euroopa Kohtu otsust Portugali erastamist reguleerivaid õigusnorme puudutavas kohtuasjas (kohtuasi komisjon v. Portugali Vabariik)( ), mida kohus juba vastavalt EÜ artiklile 226 menetles. Menetlusnormide rikkumise osas tõstatab hageja küsimuse, kas komisjon mitte ei teinud oma otsust eesmärgiga suruda peale oma tõlgendust talle koondumiste määruse artikliga 21 antud volituste ulatuse kohta.

40. Komisjon omalt poolt rõhutas, et i) Portugali valitsus võttis otsesõnu omaks, et 5. juuli ja 11. augusti 2000. aasta korralduste eesmärk ei olnud kaitsta per se õigustatud huvisid ja ii) valitsus ei teatanud komisjonile muudest üldistest huvidest, mida ta kavatses kaitsta, ka siis mitte, kui komisjon palus tal selles osas oma seisukohad esitada.

41. Komisjon jääb seisukohale, et juhtudel, kui siseriiklikud meetmed kaitsevad huvisid, mis erinevad per se õigustatud huvidest, annab koondumiste määruse artikli 21 lõike 3 kolmas lõik talle pädevuse langetada otsus nende huvide kooskõla kohta ühenduse õigusega, olenemata sellest, kas asjassepuutuv liikmesriik on teda on neist huvidest teavitanud või mitte.

42. Komisjon lisab, et kõnealune säte kaotaks kogu oma kasuliku mõju ja soodustaks liikmesriikidepoolseid rikkumisi, kui komisjoni pädevust piiraks pelgalt tema teavitamata jätmine asjaomaste liikmesriikide poolt. Selline lahendus oleks pealegi vastuolus koondumiste määruse eesmärkidega – luua ühenduse tasemel koondumiste järelevalvesüsteem, mis põhineb „ühtse kassaluugi” põhimõttel.

43. Mis puudutab argumenti, et komisjon ennetas Euroopa Kohtu otsust kohtuasjas C-367/98, siis täpsustab komisjon, et vaidlustatud otsus vaidlustab mitte Portugali erastamist reguleerivate õigusnormide, iseäranis seaduse nr 11/90 ja dekreedi 380/93, vaid Portugali rahandusministri poolsete Cimporis osaluse omandamist keelavate meetmete aluseks olevate huvide kokkusobivuse ühenduse õigusega.

Hinnang

44. Mainitud väitele hinnangu andmisel tuleb kõigepealt silmas pidada, et vastavalt Euroopa Kohtu poolt hiljuti välja toodud seisukohale „rajaneb koondumiste määrus siseriiklike ja ühenduse järelvalveasutuste pädevuste täpse jaotuse põhimõttel”. Sellest põhimõttest lähtuvalt „kuuluvad koondumised, mida ei ole […] määruses nimetatud, põhimõtteliselt liikmesriikide jurisdiktsiooni alla”, samas kui „komisjonil on ainupädevus otsustada kõigi ühenduse seisukohalt oluliste koondumiste üle”.( )

45. Nimetatud pädevuste jaotuse põhimõte sisaldub nimelt määruse nr 4064/89 artikli 21 lõigetes 1 ja 2, kus on sätestatud, et komisjonil on ainupädevus teha selles määruses sätestatud otsuseid (lõige 1), ning täpsustatud, et liikmesriigid ei tohi kohaldada ühenduse seisukohalt oluliste koondumiste suhtes siseriiklikke konkurentsi käsitlevaid õigusakte (lõige 2).

46. Hoolimata nimetatud sätetest, nagu ma juba märkisin, sätestab artikli 21 lõige 3, et liikmesriigid võivad võtta asjakohased meetmed, et kaitsta õigustatud huve, mida ei ole koondumiste määruses arvesse võetud ning mis on kooskõlas ühenduse õiguse üldiste põhimõtetega (esimene lõik), täpsustab, millised on per se õigustatud huvid (teine lõik), ning paneb liikmesriikidele kohustuse mis tahes muust üldisest huvist teatada komisjonile ning viimasele kohustuse teatada asjaomasele liikmesriigile oma otsusest ühe kuu jooksul alates nimetatud teate saamisest (kolmas lõik).

47. Nagu öeldud, toetub kõnealune väide sellele viimasele lõigule. Hageja väitel tuleneb sellest sättest, et 5. juuli ja 11. augusti 2000. aasta korraldustega kaitstud huvidest teatamata jätmine võttis komisjonilt volituse langetada otsus nimetatud huvide kokkusobivuse kohta ühenduse õigusega.

48. Mulle näib, et see väide tugineb pigem vaidlusaluse sätte formaalsele käsitlusele ning vähem sisulisele, eesmärgikesksele ja kontekstuaalsele lähenemisele.

49. Siin on kohane meenutada, et kõnealuse sätte eesmärk on „õiguskindluse tagamiseks ja asjaomaste ettevõtete huvides”( ) komisjonipoolne kiire ja tõhus kontroll ühenduse seisukohalt oluliste koondumiste suhtes võetavate siseriiklike meetmetega kaitstud huvide (mis erinevad per se õigustatud huvidest( )) kokkusobivuse üle ühenduse õigusega.

50. Sellest lähtudes kohustab vaidlusalune säte ühelt poolt liikmesriike komisjoni eelnevalt teavitama huvidest (mis erinevad per se õigustatud huvidest), mida nad kavatsevad kaitsta, ja teisalt jätab institutsioonile lühikese tähtaja (üks kuu) langetada otsus nende kokkusobivuse kohta ühenduse õigusega. See on kooskõlas määruse nr 4064/98 eesmärgiga – tagada „järelevalve koondumiste üle tähtaja jooksul, mis vastab nii hea haldustava kui ka äritegevuse nõudmistele”.( )

51. Seadusandja ilmselge soov tagada komisjonipoolne kiire ja tõhus kontroll on raskesti ühitatav hageja väitega, mille kohaselt liikmesriigipoolse teavitamata jätmise korral ei ole institutsioon pädev tegema otsust selle liikmesriigi poolt kaitstavate huvide kokkusobivuse kohta ühenduse õigusega, vaid ta saab üksnes algatada rikkumismenetluse vastavalt EÜ artiklile 226. Niisugustel tingimustel, pidades ühtlasi silmas selle menetlusega kaasnevat viivitust, ei oleks võimalik ühenduse otsuse tegemine lühikese tähtaja jooksul, mille näeb ette määrus nr 4064/89 „õiguskindluse tagamiseks ja asjaomaste ettevõtete huvides”, ning sellega omakorda kaasneks risk, et Euroopa Kohtu otsus valmib pärast seda, kui siseriiklikud meetmed on pöördumatult kahjustanud ühenduse seisukohalt olulist koondumist.

52. Teisalt, nagu komisjon õigesti on märkinud, muudaks Portugali Vabariigi seisukoht praktikas kõnealuse sätte tarbetuks, sest liikmesriigid võiksid siis enda poolt kaitstavatest meetmetest teatamata jättes kergesti vältida seal sätestatud kontrolli. Ning paradoksaalsel viisil tekiks niisuguse lähenemise tagajärjel olukord, kus komisjon reageeriks kiirelt ja tõhusalt oma kohustusi täitvate liikmesriikide suhtes, minnes välja isegi meetmete keelamiseni, samas aga puuduks tal võimalus teostada analoogilisi sekkumisvolitusi oma kohustusi eiravate liikmesriikide puhul. Teisisõnu võiksid kohustusi eiravad riigid selliselt oma õigusvastase käitumise tulemusel koguni soodsamasse olukorda sattuda, mis aga oleks ilmselgelt vastuolus põhimõttega nemo auditur propriam turpitudinem allegans.( )

53. Komisjoni pakutud tõlgendus, mille kohaselt võib komisjon teha otsuse liikmesriikide poolt kaitstavate huvide (mis erinevad per se õigustatud huvidest) kokkusobivuse kohta ühenduse õigusega isegi siis, kui teda ei ole neist teavitatud, tundub mulle märksa enam sobivat määruse nr 4064/89 poolt kehtestatud koondumiste kontrolliga ning kõnealuse sätte ratio’ga.

54. Sellest vaatevinklist näib mulle tõenäoline, et kõnealuses sättes viidatakse otsustele, mis on tehtud pärast liikmesriikide poolset „teavitamist”, sest eeldatavasti riigid täidavad neile teavitamise osas pandud kohustusi. Võimalus, et määruse eesmärk on seada komisjoni pädevus sõltuvusse liikmesriikide heast tahtest, näib mulle vähem tõenäoline, samuti nagu ka see, et määrus soosiks oma teavitamiskohustust eiravaid riike.

55. Tõsi on see, nagu on märkinud Portugali Vabariik, et liikmesriikidepoolne teavitamata jätmine võib teha komisjoni ülesande segasemaks ja keerulisemaks, sest siseriiklike meetmetega kaitstud huvide tuvastamine võib talle raskeks osutuda. Oluline on märkida, et neist raskustest ülesaamiseks jääb komisjonile alati võimalus küsida asjaomastelt liikmesriikidelt informatsiooni, mida komisjon antud juhtumil ka tegi. Kui liikmesriigid komisjonile informatsiooni andmisest jätkuvalt keelduvad, tuleb järeldada, et komisjon on volitatud – nagu näiteks riigiabi valdkonnas( ) – tegema otsuse vaid olemasolevate elementide põhjal.

56. Olles sedastanud, et komisonil on õigus teha otsus liikmesriikide poolt kaitstavate huvide (mis erinevad per se õigustatud huvidest) kokkusobivuse kohta ühenduse õigusega isegi sel juhul, kui teda pole neist teavitatud, saab teha järelduse, et niisuguse otsuse tegemine ei kujuta endast EÜ asutamislepinguga komisjonile antud pädevuse eiramist ega ka menetlusnormide rikkumist.

57. Eelnevat mõttekäiku silmas pidades leian ma, et kõnealused väited tuleb tagasi lükata.

Õigusakti õigusliku aluse märkimata jätmisest või ebapiisavast märkimisest tulenev EÜ artikli 253 rikkumine

58. Portugali Vabariik toob oma esimeses väites välja vaidlustatud otsuse puuduliku põhistatuse õigusliku aluse märkimata jätmise või ebapiisava märkimise tõttu. Iseäranis märgib ta ära, et komisjon piirdub nimetatud otsuse pealkirjas ja põhjendavas osas vaid üldise viitega koondumiste määruse artiklile 21 ning jätab vaatamata kohustusele täpsustamata, et tema pädevus tugineb nimetatud artikli lõike 3 kolmandale lõigule.

59. Ma nõustun siiski täielikult komisjoniga, et vaidlustatud otsuse tekstist tuleb selgesti välja, et otsus on tehtud koondumiste määruse artikli 21 lõike 3 kolmanda lõigu alusel. Mulle näib seega, et nimetatud otsuse põhjendav osa saavutab selles osas eesmärgi „võimaldada Euroopa Kohtul teostada kontrolli otsuse seaduslikkuse üle ning anda asjast huvitatule piisavalt viiteid selle kohta, kas otsus on põhistatud või on tehtud mõni viga, mis võimaldab tema kehtivuse vaidlustada”.( )

60. Ma lisaksin, et vaidlustatud otsuse põhjendav osa võimaldas Portugali valitsusel mõista, millisest sättest tulenes komisjoni pädevus ning seda pädevust, nagu ma osutasin, Euroopa Kohtus vaidlustada.

61. Sellest lähtuvalt olen seisukohal, et ka see väide tuleks tagasi lükata.

Siseriiklike meetmete ühenduse õigusega kokkusobimatuse ebapiisavast põhjendamisest tulenev EÜ artikli 253 rikkumine

62. Oma teises väites leiab Portugali Vabariik, et siseriiklike meetmete ühenduse õigusega kokkusobimatuse ebapiisava põhjendamise tõttu on vaidlustatud otsus põhjendamata.

63. Portugali Vabariik rõhutab iseäranis, et komisjon on vaidlustatud otsuses tuvastanud, millist huvi kaitsevad 5. juuli ja 11. augusti 2000. aasta korraldused, välistanud selle kuulumise per se õigustatud huvide hulka ning piirdunud lühida kinnitusega, et need kaks korraldust kujutavad endast õigustamata takistusi asutamisvabaduse teostamisele ja kapitali vabale liikumisele. See põhjendus on Portugali Vabariigi arvates ebapiisav, sest ta ei sisalda siseriiklike meetmetega kaitstava huvi asjaoludel ja õiguslikel argumentidel põhinevat spetsiifilist ega sisulist analüüsi ühenduse õigusliku raamistiku seisukohalt.

64. Nimetatud põhjenduse ebapiisavuse rõhutamiseks analüüsib hageja pikalt siseriiklikke erastamist reguleerivaid õigusnorme, iseäranis dekreedi 380/93 artiklis 1 sätestatud loa taotlemise süsteemi, selgitades selle kooskõla asutamisvabaduse teostamist ja kapitali vaba liikumist reguleerivate ühenduse õigusnormidega.

65. Vastuseks neile argumentidele märgib komisjon lühidalt, et vaidlustatud otsus sisaldab vaidlustatud siseriiklike meetmete aluseks olevate huvide analüüsi ning ka põhjendust, miks need huvid ei kuulu per se õigustatud huvide hulka ega ole kooskõlas ühenduse õigusega.

66. Mina omalt poolt märgiksin ära, et olles tuvastanud siseriiklike meetmete poolt kaitstavad huvid ning nende kokkusobimatuse per se õigustatud huvidega, on komisjon koostanud äärmiselt kokkuvõtliku põhjenduse nimetatud huvide kokkusobimatuse kohta ühenduse õigusega. Arvestades küsimuse delikaatsust, oleks pikem ning täpsem põhjendus minu arvates kindlasti soovitav.

67. Vaatamata äärmisele kokkuvõtlikkusele võimaldab kõnealune põhjendus siiski mõista, millele komisjon on oma mõttekäigu rajanud. Vaidlustatud otsuse põhjendava osa punktist 58 nähtub, et institutsioon on seisukohal, et „mõlemad [Portugali rahandusministri] korraldused kujutavad endast EÜ asutamislepingus sätestatud asutamisvabaduse ja kapitali vaba liikumise piiramist”; et neid „[ei saa pidada põhjendatuks] Euroopa Kohtu praktikas tunnustatud avalike huvidega”; et „igal juhul ei [ole] Portugali Vabariik vastavaid põhjendusi edastanud” ning et „Portugali Vabariigi esimese korralduse aluseks olnud võrdse kohtlemise üldpõhimõte ei lisa ülalmainitud argumentidele sisuliselt mitte midagi”.( )

68. Seega arvan ma, et kõnealune põhjendav osa täidab kohtupraktikast tulenevad miinimumnõuded (vt eespool punkt 59), iseäranis kui pidada silmas, et ühest küljest ei esitanud Portugali ametiasutused komisjonile argumente nende meetmete poolt kaitstavate huvide kokkusobivuse kohta ühenduse õigusega isegi mitte vastuses 21. septembri 2000. aasta kirjale ning teisest küljest langetati vaidlustatud otsus Portugali valitsusele hästi teada olevas olukorras, võttes arvesse, et eespool viidatud kohtuasjani C-367/98 viinud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse raames oli komisjon juba koos pika põhjendusega näidanud dekreedi nr 380/93 artiklis 1 sätestatud loa taotlemise süsteemi kokkusobimatust ühenduse asutamisvabadust ning kapitali vaba liikumist reguleerivate õigusnormidega.( )

69. Sellest tulenevalt leian, et ka see väide tuleks tagasi lükata.

Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine

70. Viiendas väites sõnastab Portugali valitsus kaks etteheidet proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise kohta komisjoni poolt, sest viimane: i) ei piirdunud üksnes ühenduse seisukohalt olulisele koondumisele hinnangu andmisega ning ii) ei peatanud vaatamata poolte tegevusetusele menetlust.

71. Esimeses etteheites rõhutab hageja, et vaidlustatud otsusest tulenevalt toimus teatatud koondumise tulemusena kaks koondumist (Secil/Cimpor ja Holderbank/Cimpor) ning üksnes teine neist oli ühenduse seisukohalt oluline ning kuulus seega koondumiste määruse kohaldamisalasse (vt eespool punkt 21). Seetõttu läks komisjon, kui ta andis korralduse tühistada Portugali meetmed täies ulatuses, mitte üksnes Holderbank/Cimpori puudutavas osas, kaugemale kui on vajalik ühenduse õiguse järgimise tagamiseks ning rikkus seega proportsionaalsuse põhimõtet.

72. Ma olen siiski komisjoniga ühte meelt selles osas, et komisjon ei saanud oma sekkumises piirduda üksnes Holderbanki poolt teatava osaluse omandamisega Cimporis (ühenduse seisukohalt oluline koondumine), sest siseriiklikud meetmed puudutasid lahutamatult ja ühiselt mõlemaid koondumisi. Nagu nähtub, ei ole vaidlustatud siseriiklikud meetmed mõjutanud mõlemat koondumist eraldi, vaid takistanud Seciplari tehtud avalikku pakkumist Cimpori aktsiakapitali ostmiseks, takistades seega lõpuks selle ettevõtte omandamist ning järgnevalt selle äritegevuse jagamist Secilpari ja Holderbanki vahel. Seega sai vaid mõlema meetme täieliku tühistamise nõue kõrvaldada Portugali valitsuse õigusvastase vastuseisu ühenduse seisukohalt olulisele koondumisele.

73. Teises väites märgib hageja seevastu, et veidi aega enne vaidlustatud otsuse tegemist peatas komisjon teatatud koondumise suhtes menetluse, sest asjaomased ettevõtted ei esitanud kogu tema poolt mittetäielikuks hinnatud teate täiendamiseks küsitud vajalikku informatsiooni (vt eespool punkt 14). Lähtudes ideest, et teatanud osapoolte passiivsus lubanuks eeldada, et menetlus raugeb, väidab Portugali valitsus, et komisjon oleks pidanud toimima ettevaatlikumalt ning mitte andma korraldust nii lõplikuks ja tagasipöördumatuks meetmeks nagu vaidlustatud siseriiklike meetmete tühistamine.

74. Ka selles punktis näib mulle veenvam komisjoni argumentatsioon, milles ta väidab, et Portugali Vabariik ei ole vähimalgi määral selgitanud, miks oleks poolte passiivsus antud asjaoludel pidanud andma alust eeldusele, et menetlus raugeb. Mulle näib hoopiski, et komisjon võis arvata, et poolte passiivsus oli mingil moel vaidlustatud meetmete vastuvõtmisega seotud ning seetõttu on tema sekkumine eriti oluline ja kiireloomuline.

75. Kokkuvõttes leian, et ka see väide tuleks tagasi lükata.

Kohtukulud

76. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud, olen hagi kohta eespool öeldut arvesse võttes seisukohal, et see taotlus tuleb rahuldada.

IV – Ettepanek

77. Esitatud põhjendustest lähtuvalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:

1. Jätta hagi rahuldamata.

2. Jätta kohtukulud Portugali Vabariigi kanda.