KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 25. novembril 2010( )

Kohtuasi C‑434/09

Shirley McCarthy

versus

Secretary of State for the Home Department

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Supreme Court (Ühendkuningriik))

Liidu kodakondsus – Liidu kodanike õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Topeltkodakondsus – ELTL artikkel 21 – Direktiiv 2004/38/EÜ – Soodustatud isik – Seaduslik elamine – Perekonna taasühinemine – Oma kodanike diskrimineerimine

I. Sissejuhatus

1. Kas isik, kellel on kahe EL liikmesriigi kodakondsus, kuid kes on kogu oma elu elanud ainult ühes neist kahest riigist, saab sellelt riigilt liidu õiguse alusel nõuda endale ja eelkõige oma abikaasale seal elamise õiguse andmist? See on sisuliselt küsimus, mida palutakse Euroopa Kohtul käesoleval juhul selgitada.

2. S. McCarthy on Ühendkuningriigi ja Iirimaa kodanik, kuid on kogu oma elu elanud ainult Inglismaal( ). Ta ise võib loomulikult Inglismaal elada. Tema Jamaica kodanikust abikaasa aga ei või: tal ei ole Ühendkuningriigi siseriiklike sisserände-eeskirjade kohaselt Inglismaal elamisõigust. Selleks et taasühineda oma abikaasaga, proovib S. McCarthy nüüd, tuginedes oma Iirimaa kodakondsusele, liidu kodanikuna saada Inglismaal elamisõigust; kaudselt oleks see kasulik ka tema abikaasale, kellel oleks siis liidu õiguse alusel õigus nõuda sellega kaasnevat elamisõigust.

3. Sellega seoses tuleb Euroopa Kohtul selgitada, kuidas tõlgendada mõistet „soodustatud isik” elamisõigust reguleerivas direktiivis 2004/38/EÜ( ). Lisaks sellele küsitakse Euroopa Kohtult, millised nõuded on esitatud „seaduslikule elamisele”, mis on selles direktiivis alalise elamisõiguse saamise peamine eeldus.

II. Õiguslik raamistik

4. Lisaks ELTL artiklile 21 sätestab käesoleval juhul liidu õiguse raamistiku direktiiv 2004/38. Selle isikuline kohaldamisala on määratletud I peatükis („Üldsätted”), täpsemalt direktiivi artiklis 3 „Soodustatud isikud” järgmiselt:

„1. Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.

[…]”

5. Direktiivi 2004/38 IV peatükis on artiklis 16 sätestatud üldised reeglid alalise elamisõiguse saamiseks:

„1. Liidu kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, saavad seal alalise elamisõiguse. [...]

[…]”

6. Lisaks artiklile 16 tuleb viidata direktiivi 2004/38 preambulis esitatud põhjendusele 17:

„Kui liidu kodanikud, kes on otsustanud jääda vastuvõtvasse liikmesriiki pikemaks ajaks, saaksid kasutada alalist elamisõigust, tugevdaks see liidu kodakondsuse väärtust ja oleks oluliseks teguriks sotsiaalse ühtekuuluvuse edendamisel, mis on üks liidu põhieesmärke. Seepärast tuleks alaline elamisõigus näha ette kõikidele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis kooskõlas käesolevas direktiivis sätestatud tingimustega viis järjestikust aastat, ilma et neid oleks välja saadetud.”

7. Direktiivi 2004/38 VII peatükis ette nähtud lõppsätetest tuleb lõpuks osutada selle artiklile 37 „Soodsamad siseriiklikud sätted”, milles on sätestatud järgmiselt:

„Käesoleva direktiivi sätted ei mõjuta liikmesriigi kehtestatud õigus- ja haldusnorme, mis on käesoleva direktiiviga hõlmatud isikutele soodsamad.”

III. Asjaolud ja menetlus põhikohtuasjas

8. Shirley McCarthy on sünnilt Ühendkuningriigi kodanik. Ta on kogu aeg elanud Inglismaal, kus ta on siseriikliku õiguse kohaselt kogu seal viibimise ajal elanud seaduslikult.

9. S. McCarthy saab Inglismaal riiklikke sotsiaaltoetusi. Ta ei ole väitnud, et ta on või on olnud töötaja, füüsilisest isikust ettevõtja või end ise ülalpidav isik liidu õiguse tähenduses.

10. 15. novembril 2002 abiellus S. McCarthy Jamaica kodaniku George McCarthy’ga. G. McCarthy’l ei ole siseriiklike sisserände-eeskirjade kohaselt õigust Ühendkuningriigis elada, isegi mitte seal alaliselt elava isiku abikaasana.( )

11. S. McCarthy’l on lisaks Ühendkuningriigi kodakondsusele ka Iirimaa kodakondsus. Pärast abiellumist taotles ta esmakordselt Iirimaa passi. Tema taotlus rahuldati, kuna tema ema oli sündinud Iirimaal.

12. 23. juulil 2004 taotles S. McCarthy liidu kodanikuna Secretary of State for the Home Departmentilt( ) liidu õiguse alusel elamisõigust tõendavat dokumenti. Sellise taotluse esitas ka G. McCarthy nimetatud kodaniku abikaasana. Mõlemad taotlused jäeti 6. detsembri 2004. aasta otsusega rahuldamata. Põhjuseks toodi, et S. McCarthy ei olnud loa saamiseks kvalifitseeruv isik; sellesse isikute ringi kuuluvad sisuliselt töötajad, füüsilisest isikust ettevõtjad või end ise ülalpidavad isikud. Vastavalt sellele ei saa ka G. McCarthy’t käsitleda kvalifitseerunud isiku abikaasana.

13. 6. detsembri 2004. aasta otsuse peale, millega jäeti taotlus rahuldamata, esitas S. McCarthy 13. detsembril 2004 kaebuse. 7. septembril 2006 saadeti tema kaebus edasi Asylum and Immigration Tribunalile( ).

14. Kuigi G. McCarthy ei esitanud kaebust tema kohta 6. detsembril 2004. aastal tehtud otsuse peale, millega jäeti tema taotlus rahuldamata, taotles ta siiski 16. oktoobril 2006 uuesti S. McCarthy abikaasana elamisluba. Ka see teine taotlus jäeti 20. aprilli 2007. aasta otsusega rahuldamata, mille peale esitas G. McCarthy 4. mail 2007 kaebuse Asylum and Immigration Tribunalile.

15. Asylum and Immigration Tribunal lükkas G. McCarthy kaebuse läbivaatamise kuni S. McCarthy kaebuse kohta lõpliku otsuse tegemiseni edasi.

16. Asylum and Immigration Tribunali kohtunik jättis 17. oktoobril 2006 S. McCarthy kaebuse rahuldamata. 13. veebruaril 2007 nõudis aga High Court of Justice (England and Wales), et Tribunal vaataks S. McCarthy taotluse uuesti läbi. Seepeale vaatas Tribunal selle taotluse 16. augustil 2007 uuesti läbi, kuid jättis siiski jõusse otsuse jätta kaebus rahuldamata. Ka S. McCarthy apellatsioonkaebus Court of Appeal of England and Walesile (Civil Division)( ) ei olnud tulemuslik; see jäeti 11. juunil 2008 rahuldamata.

17. Nüüd on põhikohtuasi S. McCarthy kassatsioonkaebuse alusel menetluses eelotsusetaotluse esitanud kohtus Supreme Court of the United Kingdom (varem House of Lords)( ).

IV. Eelotsusetaotlus ja menetlus Euroopa Kohtus

18. 2. novembri 2009. aasta kirjas, mis saabus Euroopa Kohtusse 5. novembril 2009, esitas eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused( ):

„1. Kas isik, kellel on Iirimaa ja Ühendkuningriigi topeltkodakondsus ja kes on elanud kogu oma elu Ühendkuningriigis, on „soodustatud isik” direktiivi 2004/38/EÜ artikli 3 tähenduses?

2. Kas selline isik on „vastuvõtvas liikmesriigis elanud seaduslikult” direktiivi 2004/38 artikli 16 tähenduses, kui ta ei ole täitnud selle direktiivi artiklis 7 sätestatud nõudeid?”

19. Euroopa Kohtu menetluses esitasid kirjalikud märkused S. McCarthy, Taani Kuningriik, Iirimaa, Eesti Vabariik, Madalmaade Kuningriik ja Ühendkuningriik ning Euroopa Komisjon. Kohtuistungil, mis toimus 28. oktoobril 2010, osalesid S. McCarthy, Taani Kuningriik ja Iirimaa ning komisjon.

V. Hinnang

20. Esmapilgul võib tunduda kummaline, et liidu kodanik tugineb oma päritoluliikmesriigi ametiasutuste vastu liidu õigusele selles liikmesriigis elamisõiguse saamiseks. Ei ole ju kahtlustki, et sel liidu kodanikul on juba tänu oma kodakondsusele selles riigis, mille kodanik ta on, elamisõigus, mida ei tohi kitsendada.( )

21. Lähemal uurimisel ei ole käesoleval juhul küsitav S. McCarthy enda elamisõigus Inglismaal, vaid pigem tema vahendusel tema abikaasale, kes on kolmanda riigi kodanik, antav elamisõigus. Lõppkokkuvõttes on seega tegemist perekonna taasühinemisega, milleni tahetakse jõuda pikemat teed pidi liidu õiguse kaudu, kuna Ühendkuningriigi siseriiklik õigus seda ei luba.( ) Sellele viidati korduvalt ka Euroopa Kohtu istungil.

22. Küsitav on siiski, kas käesoleva juhtumi asjaoludele tuleb kohaldada liidu õigust, kuna S. McCarthy ei ole kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda, mis tuleneb ELTL artikli 21 lõikest 1, ELTL artiklist 45, ELTL artiklist 49 ja ELTL artiklist 56( ) ning mida kinnitab Euroopa Liidu põhiõiguste harta( ) artikli 15 lõige 2 ja artikli 45 lõige 1. Ainus seos liidu õigusega tuleneb S. McCarthy kui „topeltkodakondsusega” isiku staatusest, kuna tal on lisaks Ühendkuningriigi kodakondsusele ka Iirimaa kodakondsus.

23. Kuigi S. McCarthy arvab, et tema topeltkodakondsusest piisab liidu õigusele tuginemiseks, on kõik menetluses osalevad valitsused ja ka komisjon vastupidisel arvamusel.

A. Mõiste „soodustatud isikud” direktiivi 2004/38 tähenduses (esimene eelotsuse küsimus)

24. Oma esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitust mõiste „soodustatud isikud” tõlgendamiseks direktiivi 2004/38 artikli 3 tähenduses. Sisuliselt tuleb arutada, kas isik, kes on kahe Euroopa Liidu liikmesriigi kodanik, kuid kogu oma elu elanud ainult ühes neist kahest riigist, saab selle riigi vastu tugineda direktiivile 2004/38, et nõuda endale ja kaudselt ka oma abikaasale elamisõigust selle territooriumil.

25. Direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 sõnastuse kohaselt tuleb sellele küsimusele vastata eitavalt. Selle kohaselt on direktiivi tähenduses soodustatud isik iga liidu kodanik, kes liigub või elab liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole. A contrario saab artikli 3 lõikest 1 järeldada, et direktiiv 2004/38 ei ole kohaldatav liidu kodaniku ja selle liikmesriigi vahelisele suhtele, mille kodanik ta on ja kus ta on kogu oma elu elanud.

26. Sellist tõlgendust kinnitab direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 konteksti vaatlemine ja selle direktiivi eesmärkide arvestamine.

27. Direktiivi 2004/38 eesmärk on lihtsustada liidu kodanike vaba liikumist liikmesriikide territooriumil. Sellekohaselt nimetatakse direktiivis sageli liikumisvabadust ja elamist koos;( ) direktiivi eesmärk on „lihtsustada ja tugevdada kõikide liidu kodanike vaba liikumise ja elamise õigust”( ).

28. Artikli 3 lõike 1 konteksti osas tuleb märkida, et direktiivi 2004/38 mitme sätte sõnastusest tuleneb, et need on kohaldatavad liidu kodaniku „sisenemisele”( ), elamisele „teise liikmesriigi territooriumil”( ) või „vastuvõtva liikmesriigi”( ) suhtes. Seejuures on vastuvõttev liikmesriik direktiivi tähenduses „liikmesriik, kuhu liidu kodanik oma vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamiseks liigub”( ). Nagu kõikidest nendest sätetest nähtub, sätestab direktiiv 2004/38 liidu kodaniku õigusliku olukorra liikmesriigis, kus ta kasutab oma õigust vabalt liikuda – teatud juhul juba oma sünnist saadik( ) – ja mille kodakondsus tal puudub.

29. Kindlasti ei välista see, et direktiivi 2004/38 võidakse ükskord kohaldada ka liidu kodaniku kodumaa suhtes, kui on olemas seos liidu õigusega. Nii tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et liidu kodanik, kes on kasutanud oma õigust vabalt liikuda ja soovib oma päritoluliikmesriiki tagasi pöörduda, võib selle liikmesriigi vastu tugineda liidu õigusele.( ) Sama kehtib ka siis, kui liidu kodanik soovib oma päritoluliikmesriigist lahkuda, et liidu õigusest tulenevate liikumisvabaduste alusel minna teise liikmesriiki.( )

30. Liidu kodanik, nagu S. McCarthy, kes on kogu oma elu elanud ühes liikmesriigis, mille kodanik ta on, ja kes ei ole kunagi kasutanud ka liidu õigusega tagatud liikumisvabadust, ei jää siiski ei artikli 3 lõike 1 sõnastuse ega eesmärgi ja konteksti kohaselt direktiivi 2004/38 kohaldamisalasse. Sama kehtib S. McCarthy pereliikmete kohta,( ) kuna nende õigus siseneda ja elada – nagu perekonna taasühinemise võimalus üldse – ei põhine algupärasel liikumisvabadusel, vaid on tuletatud liidu kodaniku liikumisvabadusest ja mida viiakse selle kaudu ellu.( )

31. Esmases õiguses sätestatud liidu kodaniku liikumisvabadusest (ELTL artikli 21 lõige 1 ja põhiõiguste harta artikli 45 lõige 1) ei järeldu minu arvates midagi muud. On küll õige, et teisese õiguse sätteid tuleb tõlgendada ja kohaldada kooskõlas esmase õigusega, näiteks asutamislepingutest tulenevate põhivabadustega.( ) Direktiiv 2004/38 on aga minu arvates kooskõlas esmase õiguse nõuetega. Eelkõige olen ma arvamusel, et liidu kodanikud ei saa liikmesriigi vastu, mille kodanikud nad on, tugineda ELTL artikli 21 lõikes 1 sätestatud elamisõigusele siis, kui – nagu S. McCarthy puhul – puudub piiriülene element.( )

32. Veel tuleb kontrollida, kas seni tehtud järeldust muudab asjaolu, et S. McCarthy’l on kahe Euroopa Liidu liikmesriigi kodakondsus – Ühendkuningriigi ja Iirimaa.

33. Selle kohta tuleb esmalt nentida, et S. McCarthy’ga sarnases olukorras oleval liidu kodanikul ei saa keelata tuginemist oma teisele kodakondsusele – antud juhul Iirimaa kodakondsusele – automaatselt, üksnes viidates näiteks asjaolule, et ta ei ole seda kodakondsust kasutanud. Käesoleval juhul osutab küll kõik sellele, et S. McCarthy on kasutanud enamasti oma Ühendkuningriigi kodakondsust, kuna ta on kogu elu elanud Inglismaal ja Iirimaa passi taotles ta alles enne liidu õiguse alusel elamisloa taotlemist. Nagu Euroopa Kohus on juba rõhutanud, „liikmesriik ei või Euroopa Liidu sees piirata teise liikmesriigi kodakondsuse andmise tagajärgi, kehtestades lisatingimusi kodakondsuse tunnustamisele asutamislepinguga ette nähtud põhivabaduste kasutamiseks”( ). Kohtupraktika kohaselt võib topeltkodakondsus seetõttu põhimõtteliselt omada tähtsust liidu kodanike õigusliku olukorra hindamisel nende päritoluliikmesriigi suhtes.( )

34. Nii võib topeltkodakondsuse tõttu osutuda vajalikuks liidu kodaniku nime määramisel kõrvale kalduda ühe tema päritoluliikmesriigi siseriiklikust nimeõigusest.( ) Nimi on isiku identiteedi oluline osa. Seetõttu peab igal liidu kodanikul olema kindlus, et tema ühes liikmesriigis seaduslikult kasutatav nimi on tunnustatud kõikides teistes liikmesriikides.( ) Kui liidu kodaniku identiteedis tekiks kahtlusi, kuna tema nimi on liikmesriikides erinev või seda kirjutatakse erinevalt, võib asjaomasel isikul tekkida eraelus või tööalaselt tõsiseid ebamugavusi.( )

35. Nimeõiguse osas kehtivat ei saa aga ilmtingimata üle kanda käesoleval juhul käsitletavale elamisõigusele ja sellega seotud perekonna taasühinemise võimalusele. Pigem seisneb küsimus selles, kas liidu kodaniku olukord erineb ka selles kontekstis, arvestades tema topeltkodakondsust, õiguslikult teiste liidu kodanike olukorrast, kes on üksnes vastuvõtva liikmesriigi kodanikud.

36. Olukordi iseloomustavad asjaolud ning nende olukordade sarnasus tuleb kindlaks teha ning neile tuleb anda hinnang, arvestades eeskätt selle sätte eset ja eesmärki, mis kõnealuse vahetegemise sätestab. Lisaks tuleb arvestada selle valdkonna põhimõtteid ja eesmärke, kuhu vastav akt kuulub.( )

37. Käesoleval juhul vaidlusaluse liidu kodaniku ja tema perekonnaliikmete elamisõiguse eesmärk on lihtsustada liidu kodanike liikumisvabadust liikmesriikide territooriumil.( ) Sellega seoses ei tulene taolises olukorras olevale liidu kodanikule nagu S. McCarthy topeltkodakondsusest mingeid erisusi. Elamisõiguse osas on ta samasuguses olukorras nagu kõik teised Ühendkuningriigi kodanikud, kes on kogu oma elu Inglismaal elanud ja ei ole oma päritoluriigist kunagi lahkunud: ta ei ole kasutanud oma liikumisvabadust.( )

38. Sellisel liidu kodanikul nagu S. McCarthy ei takistata vabalt liikuda,( ) samuti ei diskrimineerita teda võrreldes teiste Ühendkuningriigi kodanikega, kes on samalaadses olukorras. Ainuüksi asjaolu, et ta omab lisaks Ühendkuningriigi kodakondsusele ka Iirimaa kodakondsust, ei keela tema ja tema pereliikmete suhtes liidu õigusest tulenevate sisenemis- ja elamisõiguse sätete kohaldamist.

39. Tuleb tunnistada, et sel viisil võib juhtuda, et liidu kodanik, kes on kasutanud oma õigust vabale liikumisele, võib tugineda oma kolmandast riigist pärit perekonnaliikmete puhul soodsamatele liidu õigusest tulenevatele sisenemis- ja elamisõiguse sätetele kui vastuvõtva liikmesriigi kodanik, kes on kogu elu elanud selle riigi territooriumil.( ) Üldiselt tähistatakse seda probleemi terminiga oma kodanike diskrimineerimine või nimetatakse vastupidiseks diskrimineerimiseks.

40. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei paku liidu õigus siiski selle probleemi lahendamiseks mingeid vahendeid. Sest asjaolu, et liidu kodanikke võidakse kohelda erinevalt võrreldes nendega, kes on kasutanud oma liikumisvabadust, seoses oma kolmandatest riikidest pärit pereliikmete sisenemise ja elamisega, ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse.( )

41. Õiguskirjanduses on küll mõnikord kaalutud liidu kodakondsusest oma kodanike diskrimineerimise keelu tuletamist.( ) Ka kohtujurist Sharpston asus viimati taolisele seisukohale.( ) Kuid nagu Euroopa Kohus on korduvalt sedastanud, ei ole liidu kodakondsuse eesmärk laiendada liidu õiguse esemelist kohaldamisala riigisisestele asjaoludele, millel puudub seos liidu õigusega.( )

42. Muidugi ei saa välistada, et Euroopa Kohus muudab vajadusel oma kohtupraktikat ja peab tulevikus vajalikuks liidu kodakondsusest oma kodanike diskrimineerimise keelu tuletamist. Liikmesriikide kodanike põhistaatus on ikkagi „olla liidu kodakondne, mis tähendab, et samas olukorras olevad isikud on seaduse ees võrdsed, sõltumata nende kodakondsusest ja ilma et see piiraks sõnaselgelt ette nähtud erandite kohaldamist”( ).

43. Käesolev kohtuasi ei näi aga pakkuvat sobivat raamistikku oma kodanike diskrimineerimise problemaatika sügavamaks uurimiseks. Sellist „paikset” liidu kodanikku nagu S. McCarthy ei diskrimineerita üldsegi võrreldes „mobiilsete” liidu kodanikega( ). Kui isegi tähelepanuta jätta, et S. McCarthy ei ole kasutanud oma õigust vabale liikumisele, ja tal lubataks põhimõtteliselt tugineda direktiivi 2004/38 sätetele, ei täidaks ta samas liidu kodanikule kehtivaid tingimusi pikaajalise elamisõiguse saamiseks.

44. S. McCarthy ei tööta, samuti puuduvad tal ka enda ja oma pere jaoks piisavad vahendid; ta ei ole „majanduslikult sõltumatu”, vaid saab Ühendkuningriigis riiklikke sotsiaaltoetusi.( ) Seega ei täida ta sisulisi nõudeid, mida liidu õigus esitab liidu kodanikele, kes soovivad rohkem kui kolm kuud elada vastuvõtvas liikmesriigis.( ) Ei ole ka mingeid tõendeid selle kohta, et S. McCarthy oleks varemalt pidevalt viis järjestikust aastat Ühendkuningriigis töötanud või oleks omanud piisavaid vahendeid enda ja oma pere jaoks, mis on peamine tingimus alalise elamisõiguse saamiseks.( ) Järelikult ei oleks S. McCarthy’l isegi liidu „mobiilse” kodanikuna liidu õiguse alusel elamisõigust.

45. Kokkuvõttes jään ma eelnimetatud asjaoludel arvamusele, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimesele küsimusele tuleb vastata eitavalt. Sellele tuleb vastata nii, et liidu kodanik, kes on Euroopa Liidu kahe liikmesriigi kodanik, kuid elanud kogu oma elu ainult ühes neist riikidest, ei saa selles riigis taotleda direktiivi 2004/38 alusel elamisõigust.

46. Kui Euroopa Kohus peaks sellegipoolest käesoleval juhul kaaluma liidu kodaniku staatuse edasiarendamist,( ) siis pean ma vajalikuks suulise menetluse uuendamist. Käesolevas menetluses osalejatel on seni olnud võimalus esitada sellel teemal oma argumente üksnes menetluse lõpus – kohtuistungi lõpus. Minu arvates peaksid nad saama võimaluse intensiivsemalt selle üle arutada. Ka oleks siis üsna tõenäoline, et veel enam liikmesriike peaksid käesolevas asjas vajalikuks esitada Euroopa Kohtule suulisi märkusi.

B. Mõiste „seaduslik elamine” direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 tähenduses (teine eelotsuse küsimus)

47. Oma teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitust mõiste „seaduslik elamine” tõlgendamiseks direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 tähenduses.( ) Sisuliselt tuleb selgitada, kas selle tähendus hõlmab ka liidu kodaniku elamist, kes on kogu oma elu elanud ainult vastuvõtvas liikmesriigis, kusjuures tema elamisõigus kogu tema seal elamise ajal tulenes üksnes asjaolust, et tal on selle riigi kodakondsus.

48. See küsimus tuleneb loogiliselt esimesest küsimusest. Kui juba esimesele küsimusele, nagu ma tegin ettepaneku, vastatakse eitavalt,( ) siis ei jää liidu kodanik üldsegi direktiivi 2004/38 kohaldamisalasse, ja teisele küsimusele ei pea vastama. Seetõttu selgitan järgnevalt teist küsimust üksnes alternatiivse võimalusena.

49. Mõiste „seaduslik elamine”, mis on artikli 16 lõikes 1 alalise elamisõiguse saamise eeldus, ei ole direktiivis 2004/38 täpsemalt määratletud.

50. Ka viimati tehtud otsuses Lassal ei ole Euroopa Kohus minu arvates seda probleemi lõplikult lahendanud, vaid üksnes selgitanud, et elamisperioode, „mis on kooskõlas [varem] kehtinud liidu õigusnormidega, tuleb arvesse võtta”( ). See ei välista kuidagi, et arvesse võetakse ka teisi elamisperioode, mis on kooskõlas üksnes siseriiklike, välismaalasi käsitlevate õigusnormidega.

51. Direktiivi 2004/38 preambul viitab küll sellele, et seadusliku elamisega on eelkõige mõeldud elamist „käesolevas direktiivis sätestatud tingimustel”, seega elamist, milleks on asjaomasel isikul õigus liidu õiguse alusel.( ) Direktiivi 2004/38 sätteid, arvestades selle konteksti ja eesmärke, ei tule aga kitsalt tõlgendada.( )

52. Direktiivi 2004/38 artiklis 16 sätestatud alalise elamisõiguse puhul oli liidu seadusandja eesmärk „edendada sotsiaalset ühtekuuluvust, mis on üks liidu põhieesmärke”( ) ja „aidata kaasa integreerumisele vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda”( ). Sellele eesmärgile vastab isikute ringi – kellel on õigus alalisele elamisõigusele – laiendamine ka sellistele liidu kodanikele, kelle elamisõigus vastuvõtvas liikmesriigis tuleneb üksnes vastava riigi siseriiklikest välismaalasi käsitlevatest õigusnormidest;( ) kuna vastuvõtvas liikmesriigis liidu kodaniku integreerumistaseme hindamisel on teisejärguline, millest tema elamisõigus tuleneb.

53. See, et võib esineda juhtumeid, kus elamisõigus tuleneb üksnes siseriiklikest välismaalasi käsitlevatest õigusnormidest, nähtub direktiivi 2004/38 artiklist 37, mille kohaselt direktiiv sõnaselgelt ei mõjuta liikmesriikide soodsamaid õigus- ja haldusnorme. Ka kohtupraktikast on teada juhtumeid, kus liidu kodanike elamine vastuvõtvas liikmesriigis ei tuginenud mitte liidu õigusele, vaid üksnes siseriiklikele välismaalasi käsitlevatele õigusnormidele.( ) Taolist elamist ei ole Euroopa Kohus mingil juhul tähtsusetuks pidanud, vaid vastupidi, on sellega sidunud liidu õiguse alusel tehtavaid järeldusi.( )

54. Igatahes saab direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 tähenduses olla seadusliku elamisega mõeldud üksnes elamist välismaalasi käsitlevate õigusnormide alusel, seevastu mitte elamist, mille seaduslikkus järeldub pelgalt asjaolust, et asjaomane isik on vastuvõtva liikmesriigi kodanik. Nagu juba märgitud,( ) on direktiivi 2004/38 eesmärk liidu kodanike liikumisvabaduse soodustamine ja lihtsustamine. Selle eesmärk ei ole näiteks toetada selliste vastuvõtva liikmesriigi kodanike integreerumist selle riigi ühiskonda, kes kunagi ei ole kasutanud oma õigust vabalt liikuda.

55. Välismaalasi käsitlevatest õigusnormidest tuleneva elamisõiguse ja asjaomasele isikule vastuvõtva liikmesriigi kodakondsusest tuleneva elamisõiguse vahel on fundamentaalsed kvalitatiivsed erinevused. Liikmesriikidel on õigus lubada ainult teatud kindlatel tingimustel välisriigi kodanikel elada oma territooriumil, samas kui nad ei või rahvusvahelise õiguse põhimõtete alusel piirata oma kodanike elamisõigust.( ) Sama kehtib ka teistest liikmesriikidest pärit liidu kodanike elamise kohta, seejuures tuleb muidugi arvestada liidu õigusega seatud piire.( )

56. Kui lubada sellises olukorras oleval liidu kodanikul nagu S. McCarthy, kes kunagi ei ole kasutanud oma õigust vabalt liikuda, tugineda direktiivile 2004/38, siis on selle lõpptulemuseks valikulisus (cherry-picking)( ): nii saab liidu kodanik kasutada direktiivi 2004/38 eeliseid taasühinemiseks oma abikaasaga, täitmata direktiivi eesmärke – liikumisvabaduse soodustamine ja lihtsustamine – ning vastamata ühelegi direktiivis sätestatud tingimusele, näiteks direktiivi artikli 7 lõikes 1 sätestatud majandusliku sõltumatuse nõudele. Nagu mitmed menetluses osalenud valitsused on õigesti osutanud, ei ole see kooskõlas liidu õiguse vaba liikumise ja elamisõigust käsitlevate sätete mõtte ja eesmärgiga.

57. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu teisele küsimusele tuleb seega vastata järgmiselt:

Elamise seaduslikkus, mis on direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 kohaselt alalise elamisõiguse saamise eeldus, võib tuleneda liidu õigusest või vastuvõtva liikmesriigi siseriiklikest välismaalasi käsitlevatest õigusnormidest.

Kuid kui liidu kodanik on vastuvõtva liikmesriigi kodanik ja kui ta on seal kogu oma elu üksnes oma kodakondsuse alusel elanud, kasutamata oma õigust vabalt liikuda, siis ei ole tegemist „seadusliku elamisega” direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 tähenduses.

C. Lõppmärkused

58. Minu ettepanekus esitatud lahenduse kohaselt ei saa sellises olukorras olev liidu kodanik nagu S. McCarthy tugineda liidu õigusele, et saada endale ja oma perekonnaliikmetele elamisõigust liikmesriigis, kus ta on kogu oma elu elanud ja mille kodanik ta on.

59. Nagu Euroopa Kohus on aga juba kohtuasjas Metock( ) sedastanud, on kõik liikmesriigid EIÕK( ) lepinguosalised. Isegi kui EIÕK ei taga välismaalasele õigust kui sellist teatud riiki siseneda või seal elada, võib olla tegemist EIÕK artikli 8 lõikest 1 tuleneva õiguse perekonnaelu austamisele rikkumisega, kui isikul keelatakse sisenemine või elamine mõnes riigis, kus elavad tema lähisugulased.( )

60. Neil asjaoludel ei saa täielikult välistada, et Ühendkuningriik võib EIÕK lepinguosalisena olla kohustatud tagama G. McCarthy’le kui Inglismaal elava Ühendkuningriigi kodaniku abikaasale elamisõiguse. See küsimus ei puutu aga liidu õigusesse, vaid on üksnes EIÕK‑st Ühendkuningriigile tulenevate kohustuste siduvuse küsimus, mille hindamispädevus kuulub siseriiklikele kohtutele ja vajadusel Euroopa Inimõiguste Kohtule.

VI. Ettepanek

61. Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimustele järgmiselt:

Liidu kodanik, kes on Euroopa Liidu kahe liikmesriigi kodanik, kuid on kogu oma elu elanud ainult ühes neist kahest riigist, ei saa selles riigis direktiivi 2004/38/EÜ alusel nõuda elamisõigust.