KOHTUJURISTI ETTEPANEK

VERICA TRSTENJAK

esitatud 16. detsembril 2010( )

Kohtuasi C‑28/09

Euroopa Komisjon

versus

Austria Vabariik

Liikmesriigi kohustuste rikkumine – EÜ artikkel 226 – EÜ artiklid 28–30 – Alpe läbivad kaubaveod – Teatavaid kaupu vedavatele üle 7,5‑tonnise täismassiga veoautodele kehtestatud sektoriline liiklemiskeeld – Kaupade vaba liikumise piiramine – Õigustatus – Õhu kvaliteet – Tervise‑ ja keskkonnakaitse – Proportsionaalsuse põhimõte

Sisukord





I. Sissejuhatus

II. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

1. Direktiiv 96/62

2. Direktiiv 1999/30

3. Direktiiv 2008/50

B. Siseriiklik õigus

1. Immissionsschutzgesetz – Luft (seadus välisõhu kaitsmise kohta saasteainete eest)

2. Sektorilise liiklemiskeelu määrus

III. Asjaolud

IV. Kohtueelne menetlus

V. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded

VI. Poolte peamised väited ja argumendid

VII. Õiguslik hinnang

A. Sektorilise liiklemiskeelu määrus kui meede direktiivide 96/62 ja 1999/30 ülevõtmiseks

B. Kaupade vaba liikumise piirangu olemasolu

C. Kaupade vaba liikumise piiramise õigustamine

1. Sektorilise liiklemiskeelu määruse ja ühenduse põhiõiguste vaheline suhe

2. Õigustamine keskkonnakaitsega seotud kaalutlustel

a) Olulised keskkonnakaitsega seotud kaalutlused

b) Proportsionaalsuse kontroll

i) Sektorilise liiklemiskeelu määruse sobivus

ii) Sektorilise liiklemiskeelu määruse vajalikkus

iii) Sektorilise liiklemiskeelu määruse kohasus

c) Vahejäreldus

VIII. Kokkuvõte

IX. Kohtukulud

X. Ettepanek

I. Sissejuhatus

1. Käesoleva kohtuasja aluseks on komisjoni poolt EÜ artikli 226 alusel( ) esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi, milles komisjon palub Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Austria Vabariik keelas teatavaid kaupu vedavate üle 7,5‑tonnise täismassiga veoautode liiklemise kiirtee A 12 ühel lõigul, rikkus Austria Vabariik EÜ artiklist 28 ja EÜ artiklist 29 tulenevaid kohustusi.

2. Käesolevat menetlust iseloomustab asjaolu, et Euroopa Kohus pidas juba 15. novembri 2005. aasta otsuses kohtuasjas komisjon vs. Austria( ) samasugust sektorilist liiklemiskeeldu kiirteel A 12 EÜ artikli 28 ja EÜ artikli 29 rikkumiseks ja tuvastas, et Austria Vabariik rikkus nimetatud artiklitest tulenevaid kohustusi. Seda otsust arvestades püüdis Austria Vabariik viia kõnealuse sektorilise liiklemiskeelu kooskõlla liidu õigusega. Selleks töötati ühelt poolt välja uus sektoriline liiklemiskeeld kui osa meetmete paketist välisõhu kvaliteedi parandamiseks kiirtee Inni orgu läbival lõigul. Teiselt poolt tegi Austria Vabariik jõupingutusi, et leida sektorilise liiklemiskeeluga hõlmatud kaupade vedamiseks alternatiivseid võimalusi.

3. Eeltoodut arvesse võttes rõhutab komisjon, et põhiosas tervitab ja toetab ta Austria Vabariigi väljatöötatud meetmete paketti välisõhu kvaliteedi parandamiseks kiirtee Inni orgu läbival lõigul. Komisjoni hinnangul ei ole paketis sisalduva sektorilise liiklemiskeelu puhul, aga taas järgitud proportsionaalsuse põhimõtet, millest tulenevalt peab komisjon vajalikuks algatada uus menetlus. Kuna uus sektoriline liiklemiskeeld kiirteel A 12 erineb nii õigusliku raamistiku kui ka tegeliku sisu poolest liiklemiskeelust, mille vastuolu liidu õigusega tuvastati 15. novembri 2005. aasta otsuses, oli käesoleva liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse algatamine EÜ artikli 226 alusel õigustatud.( )

II. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus( )

1. Direktiiv 96/62

4. Nõukogu 27. septembri 1996. aasta direktiivi 96/62/EÜ välisõhu kvaliteedi hindamise ja juhtimise kohta( ) artikli 1 kohaselt on direktiivi üldeesmärk määratleda ühise strateegia aluspõhimõtted selleks, et:

– Määratleda ja seada ühenduses välisõhu kvaliteedi eesmärgid inimeste tervisele ja kogu keskkonnale avalduvate kahjulike mõjude vältimiseks või vähendamiseks;

– Hinnata ühiste meetodite abil ja ühiste kriteeriumide alusel välisõhu kvaliteeti liikmesriikides;

– Hankida küllaldasi andmeid välisõhu kvaliteedi kohta ja tagada, et need tehakse – muu hulgas häiretasemetena – kättesaadavaks avalikkusele;

– Säilitada välisõhu kvaliteeti, kui see juba on hea, ja parandada seda muudel juhtudel.

5. Direktiivi 96/62 artikli 4 kohaselt võtab nõukogu komisjoni ettepanekul vastu õigusaktid piir- ja vajaduse korral häiretasemete kindlaksmääramiseks I lisas loetletud saasteainete puhul, mille hulka kuulub ka lämmastikdioksiid (NO 2 ).

6. Direktiivi 96/62 artikli 7 lõike 1 kohaselt võtavad liikmesriigid piirtasemetest kinnipidamiseks vajalikke meetmeid.

7. Piirkondade ja aglomeraatide osas, kus ühe või mitme saasteaine tase ületab nii piirtaset kui ka selle ületamismäära, peavad liikmesriigid võtma direktiiv 96/62 artikli 8 lõike 3 kohaselt meetmeid, tagamaks et koostatakse või rakendatakse kava või programm piirtaseme saavutamiseks kindlaksmääratud aja jooksul. Kõnealused kavad või programmid, mis peavad olema kättesaadavad avalikkusele, peavad sisaldama vähemalt IV lisas kirjeldatud teavet.

2. Direktiiv 1999/30

8. Lämmastikdioksiidi piirtasemed on kindlaks määratud nõukogu 22. aprilli 1999. aasta direktiivis 1999/30/EÜ vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ning lämmastikoksiidide, tahkete osakeste ja plii piirtasemete kohta välisõhus.( )

9. Selle direktiivi põhjenduses 4 viidatakse sellele, et direktiivis ettenähtud piirtasemed kujutavad endast miinimumnõudeid ning kooskõlas EÜ artikliga 176 võivad liikmesriigid säilitada või kasutusele võtta ka karmimaid kaitsemeetmeid.

10. Nimetatud direktiivi artiklis 4 on sätestatud:

„1. Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid selle tagamiseks, et artikli 7 kohaselt hinnatud lämmastikdioksiidi ja, kui see on võimalik, lämmastikoksiidide sisaldus välisõhus ei ületaks II lisa I jaos ettenähtud piirtasemeid alates selles lisas märgitud tähtaegadest.

II lisa I jaos ettenähtud lubatud ületamismäärasid kohaldatakse kooskõlas direktiivi 96/62/EÜ artikli 8 nõuetega.

2. Lämmastikdioksiidi sisalduse häiretaseme väärtused välisõhus on ette nähtud II lisa II jaos.”

11. Direktiivi 1999/30 II lisa I jao kohaselt on lämmastikdioksiidi tunnine piirtase 200 μg/m3, mida ei tohi ületada rohkem kui 18 korda kalendriaasta jooksul, suurendatuna ületamismäära võrra, mis väheneb nullini 1. jaanuariks 2010. Lämmastikdioksiidi aastane piirtase on 40 μg/m3, suurendatuna ületamismäära võrra, mis väheneb nullini 1. jaanuariks 2010. Kõnealuseid nullini vähenevaid ületamismäärasid arvestades tuleb nimetatud piirtasemed lõpptulemusena saavutada 1. jaanuariks 2010.

3. Direktiiv 2008/50

12. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiiviga 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta( ) asendatakse ühtekokku neli direktiivi, sealhulgas direktiiv 96/62 ja direktiiv 1999/30, ning üks otsus. Selle direktiivi XI lisas on kindlaks määratud lämmastikdioksiidi tunnine piirtase ja aastane piirtase ning ületamismäärad. Piirtasemed ja ületamismäärad on identsed direktiivi 1999/30 II lisa I jaos kindlaksmääratud piirtasemetega. Piirtasemete saavutamise tähtpäev on põhimõtteliselt samuti 1. jaanuar 2010.

B. Siseriiklik õigus

1. Immissionsschutzgesetz – Luft (seadus välisõhu kaitsmise kohta saasteainete eest)

13. Austria õigusesse võeti direktiivid 96/62 ja 1999/30 üle muudatustega seaduses Bundesgesetz zum Schutz vor Immissionen durch Luftschadstoffe (föderaalseadus välisõhu kaitsmise kohta saasteainete eest), millega muudeti seadusi Gewerbeordnung 1994 (1994. aasta kaubandus- ja tööstusseadustik), Luftreinhaltegesetz für Kesselanlagen (katlasüsteeme käsitlev õhusaaste vältimise seadus), Berggesetz 1975 (1975. aasta kaevandamisseadus), Abfallwirtschaftsgesetz (jäätmekäitlusseadus) ja Ozongesetz (osooniseadus) (Immissionsschutzgesetz-Luft, Bundesgesetzblatt I, 115/1997, edaspidi „IG‑L”).

14. IG‑L‑i § 3 lõike 1 kohaselt kehtivad inimeste tervise kaitseks kogu Austria territooriumil saasteainete piirtasemed, mis on kindlaks määratud 1. ja 2. lisas. Lämmastikdioksiidi aastaseks piirtasemeks on 1. lisas ette nähtud 30 µg/m3. Lisaks sellele näeb 1. lisa ületamismäärana ette 30 µg/m3, mis järk-järgult väheneb. Seega on lämmastikdioksiidi piirtase 2006.–2009. aastal lõpptulemusena 40 µg/m3 ja 2010. aastal 35 µg/m3.

15. IG‑L‑i § 10 kohaselt tuleb hiljemalt 24 kuu jooksul selle aasta lõpust, mil tuvastati piirtaseme ületamine, näha määrusega ette meetmed. Võimalike võetavate meetmete hulka kuuluvad IG‑L‑i § 16 lõike 1 punkti 4 kohaselt mootorsõidukitele kehtestatavad liiklemiskeelud.

2. Sektorilise liiklemiskeelu määrus

16. IG‑L‑i § 10 ja § 16 lõike 1 punkti 4 alusel andis Tirooli liidumaa Landeshauptmann (liidumaa valitsusjuht) 17. detsembri 2007. aasta määruse, millega keelatakse kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul teatavate kaupade pikamaavedu (edaspidi „sektorilise liiklemiskeelu määrus”). See määrus on sõnastatud järgmiselt:

„[...]

§ 1 Eesmärk

Käesoleva määruse eesmärk on vähendada inimeste põhjustatud heiteid, mis on toonud kaasa saasteainete piirtaseme ületamise, ja parandada seeläbi välisõhu kvaliteeti. Parandamine aitab püsivalt kaitsta inimeste tervist, loomastikku ja taimestikku, nende elukooslusi, eluruume ja vastastikuseid suhteid, samuti kultuuri- ja esemelist vara õhus sisalduvate kahjulike saasteainete eest ning kaitsta inimesi õhus vastuvõetamatul määral sisalduvate saasteainete eest.

[…]

§ 3 Keeld

Kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul on mõlemas sõidusuunas alates kilomeetrist 6,350 Langkampfeni valla territooriumil kuni kilomeetrini 90 Zirli valla territooriumil keelatud liiklemine järgmiste sõidukitega:

Veokid või sadulveokid, mille lubatud täismass on suurem kui 7,5 tonni ja haagistega veokid, mille puhul on mõlema sõiduki lubatud täismass kokku suurem kui 7,5 tonni ja mis on ette nähtud järgmiste kaupade veoks:

a) alates 2. maist 2008:

1. kõik Euroopa jäätmenimistusse kantud jäätmed (vastavalt komisjoni otsusele 2000/532/EÜ jäätmenimistu kohta, mida on muudetud otsusega 2001/573/EÜ),

2. kivimid, muld, süvenduspinnas.

b) alates 1. jaanuarist 2009:

1. ümarpuit ja kork,

2. mitteraudmetallide ja raudmetallide maagid,

3. mootorsõidukid ja haagised,

4. teras, välja arvatud ehitusobjektidele tarnimiseks ette nähtud sarrus- ja konstruktsiooniteras,

5. marmor ja travertiin,

6. keraamilised plaadid.

§ 4 Erandid

1. Ilma et see piiraks IG-L‑i § 16 lõikes 2 ette nähtud erandite kohaldamist, on §‑s 3 sätestatud keelust välja jäetud:

a) selliste veokite liiklemine, millele laaditakse kaup peale või millelt laaditakse kaup maha põhitsoonis (lähtepunkt või sihtpunkt on põhitsoonis),

b) selliste veokite liiklemine, millele laaditakse kaup peale või millelt laaditakse kaup maha laiendatud tsoonis (lähtepunkt või sihtpunkt on laiendatud tsoonis),

c) idapoolses sõidusuunas selliste mootorsõidukite liiklemine, millega veetav kaup laaditakse maha Halli raudteeterminalis, läänepoolses sõidusuunas selliste mootorsõidukite liiklemine, millega veetav kaup laaditakse maha Wörgli raudteeterminalis, kui seda saab asjaomase dokumendiga tõendada,

d) läänepoolses sõidusuunas selliste mootorsõidukite liiklemine, millele on kaup peale laaditud Halli raudteeterminalis, idapoolses sõidusuunas selliste mootorsõidukite liiklemine, millele on kaup peale laaditud Wörgli raudteeterminalis, kui seda saab asjaomase dokumendiga tõendada.

e) selliste mootorsõidukite liiklemine, mille kasutamiseks on IG‑L‑i § 14 lõike 3 kohase kontrolli järgselt olemas igal konkreetsel juhul kontrollitav ülekaalukas üldine huvi või märkimisväärne erahuvi, ja mis on IG-L‑i § 14 lõike 4 alusel võetud määruse kohaselt märgistatud.

2. Põhitsooni piiresse jäävad haldusterritoriaalsed piirkonnad Imst, Innsbruck Land, Innsbruck Stadt, Kufstein ja Schwaz.

Laiendatud tsooni piiresse jäävad

a) Austrias: haldusterritoriaalsed piirkonnad Kitzbühel, Landeck, Lienz, Reutte ja Zell am See,

b) Saksamaal: maakonnad Bad Tölz, Garmisch-Partenkirchen, Miesbach, Rosenheim (sh linn) ja Traunstein,

c) Itaalias: omavalitsusüksuste liidud Eisacktal, Pustertal ja Wipptal.

[...]”

III. Asjaolud

17. Lämmastikdioksiidi piirtaset on Tirooli kiirteede piirkonnas (kiirteed A 12 ja A 13) ületatud juba aastaid. Seda silmas pidades on Tirooli liidumaa võtnud viimastel aastatel mitu meedet välisõhu kvaliteedi parandamiseks nimetatud kiirteede piirkonnas.

18. Nende meetmete hulka kuulus Tirooli liidumaa Landeshauptmanni 27. mai 2003. aasta määrus, millega keelati kiirtee A 12 ligikaudu 46 km pikkusel lõigul Kundli ja Ampassi vahel teatavate kaupade vedu veokitega, mille lubatud täismass on suurem kui 7,5 t. See sektoriline liiklemiskeeld kehtis eeskätt jäätmete, teravilja, ümarpuidu ja korgi, mitteraudmetallide ja raudmetallide maakide, kivimite, muldade, süvenduspinnase, mootorsõidukite ja haagiste ning teraskonstruktsioonide veole. Keeldu tuli hakata kohaldama kohe alates 1. augustist 2003. Keelust oli siiski ette nähtud erand selliste kaupade veole, mille lähte- või sihtpunkt oli Innsbrucki linnas või Kufsteini, Schwazi või Innsbruck‑Landi piirkonnas. Lisaks ei laienenud liiklemiskeeld teatavatele sõidukikategooriatele, sealhulgas teekorrastusmasinatele, prügiveoautodele ning põllu- ja metsatöömasinatele. Lõpuks võis üldisele huvile või märkimisväärsele erahuvile tuginedes taotleda erandeid ka muudele sõidukikategooriatele.

19. Kuna komisjon oli veendunud, et kõnealune meede oli liidu õigusega vastuolus, esitas komisjon EÜ artikli 226 alusel liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi. 15. novembri 2005. aasta otsuses tuvastas Euroopa Kohus, et kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul liiklemist piirava meetme võtmisega on Austria Vabariik rikkunud EÜ artiklitest 28 ja 29 tulenevaid kohustusi.( )

20. Sellele otsusele tuginedes töötasid pädevad Austria asutused välja uue meetmete paketi välisõhu kvaliteedi parandamiseks kiirtee Inni orgu läbival lõigul, mis hõlmas nelja üksikmeedet, nimelt (1) sõiduautode sõidukiiruse piiramist kiirtee A 12 üksikutel lõikudel, (2) liiklemiskeeldu teatavatele kõrge heitetasemega kaubaveokitele, (3) üle 7,5‑tonnise täismassiga kaubaveokitele juba kehtiva öise liiklemiskeelu territoriaalset laiendamist ja sellest keelust klassidesse Euro‑3 ja Euro‑4 kuuluvatele raskeveokitele kohaldatava erandi järkjärgulist kaotamist ning (4) üle 7,5‑tonnise täismassiga kaubaveokitele uue sektorilise liiklemiskeelu kehtestamist. Seda meetmete paketti rakendatakse järk-järgult alates 2006. aasta lõpust.

21. Uus sektoriline liiklemiskeeld nähti ette Landeshauptmanni 17. detsembri 2007. aasta määrusega, mis jõustus 1. jaanuaril 2008. Selle määruse kohaselt on kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul Langkampfeni (umbes 6 km Austria-Saksamaa piirist) ja Zirli (umbes 12 km Innsbruckist lääne pool) vahel ja seega ligikaudu 90 kilomeetri pikkusel teelõigul alates 2. maist 2008 keelatud liigelda üle 7,5‑tonnise täismassiga kaubaveokitel, mis veavad jäätmeid, kivimeid, mulda või süvenduspinnast (= 1. etapp). Alates 1. jaanuarist 2009 laiendatakse seda liiklemiskeeldu ümarpuidu ja korgi, mitteraudmetallide ja raudmetallide maakide, mootorsõidukite ja haagiste, terase (v.a sarrus- ja konstruktsioonterase tarnimiseks ehitusobjektidele), marmori ja travertiini ning keraamiliste plaatide veole (= 2. etapp). See keeld ei laiene siiski kaubavedudele, kui veokile laaditakse kaupa peale või veokilt laaditakse kaupa maha määruses määratletud „põhitsoonis”, kui veokile laaditakse kaupa peale või veokilt laaditakse kaupa maha „laiendatud tsoonis” või kui veokiga veetakse kaupu Halli või Wörgli raudteeterminali või Halli või Wörtli raudteeterminalist. Lisaks sellele võib nimetatud liiklemiskeelust teha teatavatel tingimustel ka teisi erandeid.

22. Paralleelselt sektorilise liiklemiskeeluga rakendati ka ülejäänud kolme üksikmeedet, mis sisaldusid kiirtee Inni orgu läbival lõigul välisõhu kvaliteedi parandamiseks võetavate meetmete paketis. Ajavahemikul 1. novembrist 2006 kuni 30. aprillini 2007 kehtestati sõiduautodele kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul, mis jäi Austria ja Saksamaa piiri ning Zirli vahele, üldine kiirusepiirang 100 km/h.( ) Alates 2007. aasta novembrist kehtis sellel lõigul aastaringselt muutuv kiirusepiirang 100 km/h olenevalt tegelikult mõõdetud üldisest saastetasemest ja meteoroloogilistest teguritest.( ) 1. jaanuaril 2007 jõustus Tirooli Landeshauptmanni määruse alusel kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul, mis jäi Zirli ja Kufsteini vahele, liiklemiskeeld sadulveokitele ja üle 7,5‑tonnise täismassiga haagisega veokitele, mis ei vasta Euro‑2 klassile. Alates 1. novembrist 2008 kehtib sama määruse alusel liiklemiskeeld veokitele, mis ei vasta Euro‑3 normile. Alates 1. novembrist 2009 kehtib üldine liiklemiskeeld üle 7,5‑tonnise täismassiga veokitele, mis ei ole kooskõlas Euro‑2 normiga.( ) Alates 1. jaanuarist 2007 pikendati lisaks veoautode öise liiklemise keelu ala Wörgli ja Halli vahel 40 km võrra ja nüüd hõlmab see kiirtee A 12 Kufsteini ja Zirli vahelist lõiku tervikuna. Euro‑4 ja Euro‑5 klasside raskeveokitele kohaldav erand kaotatakse järk-järgult 31. oktoobriks 2009.( )

IV. Kohtueelne menetlus

23. Tirooli liidumaa teatas 20. juuli 2006. aasta kirjaga komisjonile, et ta on välja töötanud välisõhu kvaliteedi parandamise tegevuskava ja meetmete paketi välisõhu kvaliteedi parandamiseks kiirtee Inni orgu läbival lõigul, mis hõlmab sektorilise liiklemiskeelu kehtestamist.

24. Komisjon asus oma 20. juuli 2007. aasta arvamuses seisukohale, et sektorilise liiklemiskeelu kehtestamine Tirooli asutuste pakutaval kujul ei ole kooskõlas EÜ artiklitega 28 ja 29. Sellest negatiivsest arvamusest hoolimata võeti 17. detsembril 2007 vastu sektorilise liiklemiskeelu määrus.

25. Komisjon jäi 31. jaanuari 2008. aasta märgukirjas oma käsituse juurde ja palus Austria Vabariigil esitada EÜ artikli 226 alusel oma seisukoht. Austria Vabariik vastas komisjoni märgukirjale 15. veebruari 2008. aasta kirjaga. Selles asus Austria Vabariik seisukohale, et eelkõige sektorilise liiklemiskeelu vormi ja Austria geograafilist asendit arvestades ei saa sektorilist liiklemiskeeldu pidada kaupade vaba liikumise põhimõtte rikkumiseks.

26. Komisjon saatis Austria Vabariigile 8. mai 2008. aasta kirjaga põhjendatud arvamuse, milles ta jõudis järeldusele, et Austria Vabariik on sektorilise liiklemiskeelu määruse vastuvõtmisega rikkunud EÜ artiklitest 28 ja 29 tulenevaid kohustusi. Austria Vabariiki kohustati võtma ühe kuu jooksul vajalikud meetmed.

27. Austria Vabariik vastas 9. juuni 2008. aasta kirjaga, milles jäi oma õigusliku arusaama juurde. 2. detsembri 2008. aasta kirjas teatas Austria Vabariik, et Tirooli Landeshauptmanni 13. novembri 2008. aasta määrusega muudeti sektorilist liiklemiskeeldu kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul. Uue määrusega kehtestati kiirteel A 12 sektoriline liiklemiskeeld Langkampfeni (6,35. kilomeeter) ja Ampassi (72. kilomeeter) vahel ja seega Innsbruckist ida poole jäävas piirkonnas. Innsbruckist lääne poole jäävas piirkonnas jõustub sektoriline liiklemiskeeld Ampassi ja Zirli vahelisel lõigul alles alates 1. jaanuarist 2011.

28. 19. detsembri 2008. aasta kirjaga teatas Austria Vabariik lõpuks, et sektorilist liiklemiskeeldu on Tirooli Landeshauptmanni 23. detsembri 2008. aasta määrusega veel kord muudetud. Erinevalt varem ettenähtust kehtib uue määruse kohaselt liiklemiskeeld alates 2. jaanuarist 2009 lisaks juba senini hõlmatud kaupadele nüüd üksnes ümarpuidule ja korgile ning mootorsõidukitele ja haagistele. Ülejäänud kaupadele (mitteraudmetallide ja raudmetallide maagid, teras, marmor, travertiin ja keraamilised plaadid) kohaldatakse seda alles 1. juulist 2009.

V. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded

29. Kuna komisjoni hinnangul ei ole Austria Vabariik põhjendatud arvamuses esitatud nõudeid täitnud, esitas komisjon 21. jaanuaril 2009 hagi EÜ artikli 226 alusel.

30. Komisjon palub Euroopa Kohtul teha järgmine otsus:

– Kuna Austria Vabariik kehtestas teatavaid kaupu vedavatele üle 7,5‑tonnise täismassiga raskeveokitele kiirtee A 12 ühel lõigul liiklemise keelu, on Austria Vabariik rikkunud EÜ artiklitest 28 ja 29 tulenevaid kohustusi.

– Mõista kohtukulud välja Austria Vabariigilt.

31. Austria Vabariik palub Euroopa Kohtul jätta hagi rahuldamata ja mõista kohtukulud välja komisjonilt.

32. Euroopa Kohtu presidendi 19. juuni 2009. aasta määrusega lubati Itaalia Vabariigil ja Madalmaade Kuningriigil astuda menetlusse komisjoni nõuete toetuseks. Itaalia Vabariik ja Madalmaade Kuningriik paluvad komisjoni hagi rahuldada.

33. Komisjoni ja Austria Vabariigi ning Itaalia Vabariigi esindajad esitasid oma seisukohad 19. oktoobri 2010. aasta kohtuistungil.

VI. Poolte peamised väited ja argumendid

34. Komisjon on seisukohal, et 17. detsembri 2007. aasta sektorilise liiklemiskeelu määrus, millega kehtestatakse teatavaid kaupu vedavatele üle 7,5‑tonnise täismassiga veokitele liiklemiskeeld ühel tähtsamal Alpe läbival ning Lõuna-Saksamaad Põhja-Itaaliaga ühendaval kaubandusteel, takistab kaupade vaba liikumist ja eeskätt kaupade vaba transiitvedu. Liiklemiskeeld avaldab tegelikult mõju isegi kogu Brenneri kiirteele ja läänesuunalisele Bodensee piirkonda viivale ühendusteele. Sektorilisel liiklemiskeelul on ulatuslikud majanduslikud tagajärjed, nimelt mõjutab keeld ühelt poolt asjaomaseid kaupu tootvat või töötlevat tööstust ja teiselt poolt transpordisektorit. Tuleb lähtuda sellest, et lõpptulemusena kajastub keeld veetavate kaupade kõrgemas hinnas ja kahjustab seega otseselt nende konkurentsivõimet. Sektorilist liiklemiskeeldu tuleb seega pidada koguselise piiranguga samaväärse toimega meetmeks, mis on EÜ artiklitega 28 ja 29 põhimõtteliselt vastuolus.

35. Sektoriline liiklemiskeeld on lisaks diskrimineeriva olemusega. Kohalikule ja piirkondlikule transpordile ettenähtud erandeid silmas pidades puudutab see otseselt kaupu, mida veetakse läbi keelupiirkonna transiidina. Lisaks sellele võib veetavate kaupadega seotud liiklemiskeelul olla diskrimineeriv mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele.

36. Sektoriline liiklemiskeeld ja seeläbi tekitatud ühendusesisese kaubaveo piirangud ei ole õigustatud ei EÜ artiklis 30 nimetatud põhjustel ega kohtupraktikas tunnustatud ülekaaluka üldise huvi kaalutlustel. Kõnealused meetmed võivad küll aidata saavutada keskkonnakaitse eesmärke, kuid on siiski vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega. Sektorilise liiklemiskeelu kontseptsioonis sisalduvad sisemised vastuolud, mistõttu tuleb kahelda selle sobivuses välisõhu kvaliteedi parandamiseks. Lisaks sellele on keelu piirav mõju ja keelust saadav kasu selgelt ebaproportsionaalsed. Eriti raskendava asjaoluna tuleb selles kontekstis esile tuua, et ei võetud või piisavalt ei kaalutud vähem piiravaid meetmeid, nagu alaline kiirusepiirang kiirteel A 12, heidetest sõltuvad liiklemiskeelud, kiirteemaksudega seotud meetmed või teised majanduslikud ohjamisvahendid. Lisaks sellele ei pakkunud Austria Vabariik sektorilise liiklemiskeeluga hõlmatud kauba vedamiseks piisavaid alternatiive. Selliste võimaluste puudumise tõttu ei ole ka ettenähtud üleminekuaeg piisav.

37. Innsbruckist lääne poole jäävas piirkonnas ei ole komisjoni arvates tõendatud ka sektorilise liiklemiskeelu kehtestamise vajadust, kuna puuduvad piisavad mõõteandmed, millest ilmneks kõnealuse piirkonna eriomane puutumus. Lisaks ei ole olemas konkreetset tagajärgede hinnangut, mille põhjal võiks teha järelduse sektorilise liiklemiskeelu sobivuse ja vajaduse kohta.

38. Austria Vabariik rõhutab, et kõnealune sektoriline liiklemiskeeld on osa meetmete paketist, millega tagatakse kõnealuses piirkonnas juba aastaid pidevalt ja märkimisväärses ulatuses ületatavast lämmastikdioksiidi piirtasemest kinnipidamine. Selle meetmete paketi võtmisega on Austria Vabariik täitnud liidu õigusest tulenevad kohustused, mis ei tulene mitte ainult välisõhu kaitset käsitlevatest direktiividest, vaid ka ühenduse põhiõigustes ette nähtud kaitsekohustustest, mis puudutavad tervise- ja keskkonnakaitset ning era- ja perekonnaelu puutumatust.

39. Välisõhu suur lämmastikdioksiidisisaldus kiirtee A 12 piirkonnas tuleneb põhiliselt maanteetranspordist tekitatud heidetest. Seejuures põhjustavad valdava osa lämmastikdioksiidiheitest kaubaveod, kusjuures pikamaavedude tõttu liikluskoormus üha kasvab. Meetmete pakett välisõhu kvaliteedi parandamiseks, mis hõlmab ka kõnealust sektorilist liiklemiskeeldu, võeti alles pärast ulatuslikku andmete kogumist, nõupidamisi ja eeltöid. Meetmete paketi proportsionaalsuse tagamiseks tehti juba ettevalmistaval etapil nii kogupaketi kui ka üksikmeetmete konkreetse vormi sobivuse ja vajalikkuse ulatuslik analüüs.

40. Välisõhu kvaliteedi parandamiseks võetavate meetmete paketiga taotletakse kolme põhistrateegiat, nimelt sõidukite tekitatavate heidete vähendamist, heidete tekke nihutamist klimaatiliselt soodsama aja peale, teelõiku läbivate kaubaveokite koguarvu vähendamist, vältides ümbersõite ja suunates raudteel vedamiseks sobiva kauba raudteele. Selles seoses tuleb kõnealust sektorilist liiklemiskeeldu mõista kui meedet maanteevedude ümbersuunamiseks raudteele. Raudtee võimsus on ümbersuunatavate kaubavoogude vastuvõtmiseks piisav.

41. Arvestades sektorilise transpordikeelu konkreetset vormi ja etapiviisilist kehtestamist, samuti olemasolevaid alternatiivseid võimalusi kaubavedude suunamiseks raudteele ja teistele maanteedele, ei saa sektorilist liiklemiskeeldu pidada EÜ artiklites 28 ja 29 viidatud koguselise piiranguga samaväärse toimega meetmeks, liiatigi kuna ka pärast sektorilise liiklemiskeelu 1. ja 2. etapi jõustumist ei olnud võimalik tuvastada Tirooli liidumaad läbivate transiitvedude ja Saksamaa ning Itaalia vahelise kaubavahetuse takistamist. Sektoriline liiklemiskeeld ei ole ka diskrimineeriv.

42. Isegi juhul, kui sektoriline liiklemiskeeld kujutaks endast EÜ artiklites 28 ja 29 põhimõtteliselt keelatud samaväärse toimega meedet, tuleks seda kaupade vaba liikumise riivet pidada õigustatuks. Määrav on see, et sektoriline liiklemiskeeld on osa meetmete paketist, mille võtmisega täitis Austria Vabariik liidu õigusest tulenevaid kohustusi, et saavutada aluslepingute peamised eesmärgid (tervise- ja keskkonnakaitse) ja järgida ühenduse põhiõigusi. Sektorilise liiklemiskeelu ja liidu õiguse kooskõla hindamine nõuab seega ühelt poolt kaupade vaba liikumise ja teiselt poolt asutamislepingu peamiseks eesmärgiks olevast keskkonna- ja tervisekaitsest tulenevate nõuete ning põhiõiguste kaitsest tulenevate nõuete asjakohast kaalumist.

43. Selle kaalumise tulemusel võib väita, et kõnealune sektoriline liiklemiskeeld on liidu õigusega kooskõlas. Tervikuna on tagatud ka proportsionaalsus: sektoriline liiklemiskeeld on heidete vähendamiseks saneeritavas piirkonnas sobiv ja sihipärane meede, mis on kõnealuse eesmärgi saavutamiseks vajalik ja mis ei ole oma tagajärgede poolest ebaproportsionaalne. Ka sektorilise liiklemiskeelu kehtestamiseks ette nähtud üleminekuajad on piisavad.

44. Madalmaade Kuningriik on arvamusel, et sellise meetme puhul nagu kõnealune sektoriline liiklemiskeeld, mis on osa kahjulike ainete heidete vähendamiseks väljatöötatud meetmete paketist, saab kooskõla EÜ asutamislepingu sätetega kontrollida ka eraldi. Kontrolli tulemusel võib väita, et sektoriline liiklemiskeeld on EÜ artikli 28 kohaselt põhimõtteliselt keelatud. Lisaks on selline keeld kaudselt diskrimineeriv. Meetme õigustamine keskkonnakaitsega seotud kaalutlustel ei tule kõne alla liiklemiskeelu sobivuse ja proportsionaalsuse puudumise tõttu. Lisaks sellele ei ole meedet ette valmistatud piisava hoolikusega, mis toob kaasa ebavajalikud ja ebaproportsionaalsed kahjulikud tagajärjed transiitvedudele.

45. Ka Itaalia Vabariigi arvates kujutab sektoriline liiklemiskeeld endast kaupade vaba liikumise ebaseaduslikku piirangut. Meede on ebaloogiline, diskrimineeriv ja ebaproportsionaalne, kuna puuduvad sobivad alternatiivsed raudteeveovõimalused ja alternatiivsed maanteed, et rahuldada kõiki sektorilise keelu tõttu tekkivaid vajadusi.

VII. Õiguslik hinnang

A. Sektorilise liiklemiskeelu määrus kui meede direktiivide 96/62 ja 1999/30 ülevõtmiseks

46. Austria Vabariigi arvates on sektorilise liiklemiskeelu määruse hindamisel määrav asjaolu, et Austria Vabariik võttis sellega üle direktiivid 96/62 ja 1999/30, täites seeläbi nõuetekohaselt liidu õigusest tulenevaid kohustusi. Eelkõige seda asjaolu silmas pidades ei saa sektorilise liiklemiskeelu määrust lõppkokkuvõttes hinnata kaupade vaba liikumise põhimõtte rikkumisena.

47. Seda arutluskäiku arvesse võttes uurin järgnevalt esmalt, kas sektorilise liiklemiskeelu määrust saab pidada siseriiklikuks meetmeks, millega võetakse üle direktiivid 96/62 ja 1999/30, ja kui vastus on jaatav, siis milline on selle järelduse mõju käesoleva liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse raames.

48. Vastavalt direktiivi 96/62 artikli 8 lõikele 3 võtavad liikmesriigid meetmeid piirkondades ja aglomeraatides, kus ühe või mitme saasteaine tase ületab asjaomaseid piirtasemeid ja ületamismäärasid, tagamaks et koostatakse või rakendatakse kava või programm piirtaseme saavutamiseks kindlaksmääratud aja jooksul. Kõnealune kava või programm, mis peab olema kättesaadav avalikkusele, peab sisaldama vähemalt IV lisas kirjeldatud teavet.

49. Lämmastikdioksiidi piirtasemed ja ületamismäärad on kindlaks määratud direktiivis 1999/30. Nimetatud direktiivi II lisa I jao kohaselt on lämmastikdioksiidi aastane piirtase 40 μg/m3, suurendatuna ületamismäära võrra, mis väheneb nullini 1. jaanuariks 2010. Vastavalt direktiivi 1999/30 artikli 4 lõikele 1 koosmõjus sama direktiivi II lisa I jaoga võtavad liikmesriigid vajalikke meetmeid, tagamaks et lämmastikdioksiidi piirtaset 40 μg/m3 alates 1. jaanuarist 2010 ei ületataks.

50. Kuigi direktiivi 1999/30 sõnastuse kohaselt ei tohi lämmastikdioksiidi piirtaset enam ületada seega alles alates 1. jaanuarist 2010, ei tähenda see, et nimetatud piirtasemest ja selle suhtes kohaldatavatest ületamismääradest ei või liikmesriikidele kohustusi tuleneda enne selle tähtaja saabumist. Pigem rõhutas Euroopa Kohus 15. novembri 2005. aasta otsuses komisjon vs. Austria, et arvestades direktiivi 96/62 artikli 8 lõikes 3 sätestatut oli Austria Vabariigil kohustus tegutseda, kui 2002. ja 2003. aastal ületati kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul paiknevas Vomp/Raststätte kontrollpunktis lämmastikdioksiidile kehtestatud aastast piirtaset, mida oli suurendatud ületamismäära võrra, selleks et järk-järgult saavutada direktiivis 1999/30 ette nähtud tulemus ja saavutada seeläbi ettenähtud tähtaja jooksul direktiivis seatud eesmärk.( )

51. Samamoodi saab liikmesriikide tegutsemiskohustuse tuletada direktiivi 1999/30 artikli 4 lõikest 1 koosmõjus II lisa I jaoga. Selle kohaselt võtavad liikmesriigid vajalikke meetmeid, et tagada alates 1. jaanuarist 2010 lämmastikdioksiidi piirtaseme 40 μg/m3 järgimine. Kui liikmesriigi lämmastikdioksiidisisalduse mõõtmistest nähtub, et seda tulemust saab tagada üksnes meetmete paketi järkjärgulise rakendamisega, tuleneb ka direktiivi 1999/30 artikli 4 lõikest 1 koosmõjus sama direktiivi II lisa I jaoga liikmesriikide kohustus võtta vajalikud meetmed juba enne 1. jaanuari 2010.

52. Toimikust nähtub, et Tirooli liidumaal Inni orgu läbival kiirteel oli välisõhu lämmastikdioksiidisisaldus ajavahemikul 2005–2007 suur või väga suur, mille üle ei ole poolte vahel vaidlust. Vomp/Raststätte kontrollpunktis (Innsbruckist ida pool) ületas välisõhu lämmastikdioksiidisisaldus ajavahemikul 2002–2007 pidevalt direktiivis 1999/30 kindlaksmääratud piirtaseme, mida oli suurendatud ületamismäära võrra. Lisaks sellele oli Tirooli liidumaal 2005. aastal välisõhu lämmastikudioksiidisisaldus IG‑L‑is kindlaksmääratud piirtasemest kõrgem kuues kontrollpunktis kolmeteistkümnest, 2006. aastal seitsmes kontrollpunktis kolmeteistkümnest ja 2007. aastal seitsmes kontrollpunktis neljateistkümnest.

53. Seda arvestades töötas Austria Vabariik 2007. aastal asjaomase piirkonna jaoks välja õhusaaste vähendamise programmi, millest teatati komisjonile 2008. aasta veebruaris.( ) Kõnealune programm vastas direktiivi 96/62 artikli 8 lõikes 3 viidatud programmiks liigitamise vorminõuetele. See sisaldab lämmastikdioksiidi heite vähendamiseks Inni oru alumises osas võetavate meetmete loetelu, sealhulgas mitu meedet kiirtee A 12 Inni orgu läbiva lõigu suhtes. Kõnealuste meetmete hulka kuulub ka ettepanek kehtestada sellel kiirteel sektoriline liiklemiskeeld veoautodele.( ) Viimati nimetatud meede viidi ellu 17. detsembri 2007. aasta sektorilise liiklemiskeelu määruse võtmisega.

54. Kokkuvõttes tuleb seega tõdeda, et sektorilise liiklemiskeelu määrus võeti vastu direktiivi 96/62 artikli 8 lõikes 3 viidatud programmi elluviimiseks, mis pidi aitama saavutada asjaomases piirkonnas 1. jaanuariks 2010 direktiivis 1999/30 kindlaksmääratud lämmastikdioksiidi aastase piirtaseme. Järelikult tuleb Austria Vabariigiga nõustuda osas, milles Austria Vabariik märgib, et kõnealust määrust tuleb pidada siseriiklikuks meetmeks, mis võeti direktiivide 96/62 ja 1999/30 – eeskätt direktiivi 96/62 artikli 8 lõike 3 ja direktiivi 1999/30 artikli 4 lõike 1 – ülevõtmiseks.

55. Asjaolu, et 17. detsembri 2007. aasta sektorilise liiklemiskeelu määrus võeti vastu direktiivide 96/62 ja 1999/30 ülevõtmiseks, ei tähenda aga, et see oleks EÜ artikli 28 jj kohaldamisalast välja jäetud.

56. Kuigi siseriiklikku normi, millega liikmesriik täidab talle direktiivist tulenevaid kohustusi, ei saa Euroopa Kohtu praktika kohaselt pidada liikmesriikidele süüks pandavaks põhivabaduste piiramiseks,( ) tuleb käesolevas asjas esile tõsta, et direktiivi 96/62 artikli 8 lõige 3 ega direktiivi 1999/30 artikli 4 lõige 1 ei kohustanud mingil moel Austria Vabariiki võtma vastu kõnealust sektorilise liiklemiskeelu määrust.

57. Määrav tähtsus on käesolevas seoses asjaolul, et direktiivi 96/62 artikli 8 lõige 3 ja direktiivi 1999/30 artikli 4 lõige 1 kohustavad liikmesriike küll võtma „meetmeid” lämmastikdioksiidi piirtasemetest kinnipidamiseks, kuid ei täpsusta nende meetmete sisu. Liikmesriikidel on ülevõtmismeetmete valikul ulatuslik kaalutlusõigus, millele seab piirid vaid lämmastikdioksiidi piirtasemetest kinnipidamise eesmärk.( ) Liikmesriikide ülevõtmismeetmetele ei saa direktiivide sätete alusel anda ulatuslikumaid sisulisi hinnanguid. Seda arvestades ei välista asjaolu, et sektorilise liiklemiskeelu määrus võeti vormiliselt vastu direktiivide 96/62 ja 1999/30 ülevõtmiseks, algusest peale seda, et kõnealust määrust saaks pidada koguselise impordipiiranguga samaväärse toimega meetmeks EÜ artiklite 28 ja 29 tähenduses.

58. Eeltoodu põhjal jõuan järeldusele, et Austria Vabariik andis sektorilise liiklemiskeelu määruse küll direktiivide 96/62 ja 1999/30 ülevõtmiseks, kuid see tõdemus ei takista siiski sektorilise liiklemiskeelu määruse kontrollimist EÜ artiklite 28–30 alusel.

B. Kaupade vaba liikumise piirangu olemasolu

59. EÜ artiklite 28 ja 29 kohaselt keelatakse liikmesriikidevahelised koguselised impordi- ja ekspordipiirangud ja kõik samaväärse toimega meetmed. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kehtib see keeld lisaks kaupade liikmesriikidevahelisele impordile ja ekspordile ka kaupade vaba transiidi suhtes.( )

60. Euroopa Kohus pidas oma 15. novembri 2005. aasta otsuses komisjon vs. Austria juba ühte varasemat kiirtee A 12 Inni orgu läbival 46 km pikkusel lõigul kaubaveokitele kehtestatud sektorilist liiklemiskeeldu koguselise piiranguga samaväärse toimega meetmeks, mis on EÜ artiklitest 28 ja 29 tulenevate kohustustega põhimõtteliselt vastuolus.( )

61. Euroopa Kohus tõi oma otsuse põhjenduses sellega seoses ühelt poolt esile, kuivõrd oluline on kiirtee A 12 Inni orgu läbiv lõik, mis on üks peamisi maismaad pidi kulgevaid ühendusteid Lõuna-Saksamaa ja Põhja-Itaalia vahel Kuna sektoriline liiklemiskeeld, mis sundis asjaomaseid ettevõtjaid otsima üsna lühikese aja jooksul rentaableid asenduslahendusi liiklemiskeeluga hõlmatud kaupade vedamiseks, võis see Euroopa Kohtu arvates piirata kaubandusvõimalusi Põhja-Euroopa ja Põhja-Itaalia vahel.( )

62. Minu arvates võib ka käesolevas asjas kõne all olev sektorilise liiklemiskeelu määrus piirata kaubandusvõimalusi Põhja-Euroopa ja Põhja-Itaalia vahel ja järelikult tuleb seda pidada kogulise piiranguga samaväärse toimega meetmeks.

63. Sellega seoses tuleb kõigepealt rõhutada, et ka asjaolu, et sektorilise liiklemiskeelu määrus töötati välja osana kahjulike ainete heidete vähendamiseks võetavate meetmete paketist, ei takista kõnealuse sektorilise liiklemiskeelu määruse eraldi kontrollimist EÜ artiklite 28–30 alusel. Kaupade vaba liikumise piirangu võimaliku õigustatuse kontrollimisel omandab asjaolu, et kõnealune liiklemiskeeld on ulatuslikuma meetmete paketi osa, siiski erilise tähtsuse.

64. Austria Vabariigi selgituste kohaselt puudutab sektoriline liiklemiskeeld aastas lõppkokkuvõttes ligikaudu 194 000 vedu Inni orgu läbiva kiirtee 90 km pikkusel lõigul.( ) Komisjoni väidetel, mida ei ole vaidlustatud, avaldab keeld mõju ligikaudu 300 kilomeetril Austria kiirteevõrgustikust.( ) Kuna 17. detsembri 2007. aasta sektorilise liiklemiskeelu määruse kohaselt pidi liiklemiskeeld täies ulatuses jõustuma alates 1. jaanuarist 2009, oli asjaomastel majandussektoritel selle kava kohaselt seega aega üks aasta, et leida nimetatud 194 000 veo jaoks alternatiivsed maanteeveovõimalused või suunata veod – vähemalt osaliselt – raudteele.

65. Menetluses osalenud poolte märkustest nähtub, et see logistiline ümbersuunamine on asjaomaste majandussektorite jaoks suur proovikivi, mille tulemus on teadmata.

66. Analüüsides võimalusi suunata liiklemiskeelu alla jäävad kaubaveod ümber raudteele või leida nende jaoks asendusmarsruudid, teeb Austria Vabariik vahet kaubavedudel, mille jaoks on Inni orgu läbiv kiirtee lühim tee („parima tee veod”), kaubavedudel, mille jaoks saab leida vähemalt samaväärseid asendusmarsruute („mitme tee veod”), ja kaubavedudel, mille jaoks saab leida parema asendusmarsruudi („ümbersõiduveod”). Liiklemiskeelu alla jäävatest vedudest moodustavad 45% parima tee veod, 25% mitme tee veod ja 30% ümbersõiduveod. Tuleb lähtuda sellest, et parima tee veod ja umbes pool mitme tee vedudest tuleb ümber suunata raudteele, samal ajal kui ülejäänud vedudele saab leida asendusmarsruudid.( ) Parima tee veod ja mitme tee veod saab ümber suunata raudteele, kusjuures kõne alla tuleb kolme liiki vedu, nimelt tavaline vedu vagunites, saatjata kombineeritud vedu ja saatjaga kombineeritud vedu („veerev maantee”). Mitme tee vedude ja ümbersõiduvedude jaoks võib leida ka mitu alternatiivset maanteeveovõimalust, mis hõlmavad osaliselt ka Šveitsi kiirteevõrgustikku.

67. Menetlusosalised on Austria Vabariigi kirjeldatud alternatiivsete veovõimaluste mahtude ja sobivuse osas täiesti eri arvamustel. Põhivaidlus käib seejuures selle üle, millised on mahud ja milline on kasutajasõbralikkus saatjaga kombineeritud vedude puhul, mille puhul laaditakse raudteeplatvormile veok koos kaubaga („veerev maantee”). Kui Austria Vabariik peab kõnealust saatjaga kombineeritud vedu piisava mahuga alternatiivseks veovõimaluseks, mida saab asjaomaste kaubavedude puhul kasutada ilma logistilise ümbersuunamiseta ja konkurentsivõimeliste hindadega, viitavad komisjon ja Itaalia Vabariik mahtudega seotud kitsaskohtadele ja veoettevõtjatel tekkivatele praktilistele raskustele.

68. Pooled on eri arvamusel ka küsimuses, mis puudutab võimalust kasutada mitme tee veo ja ümbersõiduveo puhul Austria Vabariigi pakutud asendusmarsruute. Itaalia Vabariik rõhutab seejuures täiendavat haldus- ja rahalist kulu, mis tekib kaupade veol läbi Šveitsi. Pealegi on Šveitsi kiirteevõrgustiku olulistel põhja-lõunasuunalistel teedel rakendatud loendursüsteemi, mille puhul võib raskeveokite eriti intensiivse liikluse periood kaasa tuua raskeveokite liiklemise täieliku keelustamise nendel teedel. Liiklusvoogude üleviimisel kiirtee A 12 Inni orgu läbivalt lõigult Šveitsi teedele võib tagajärg olla just nimelt selline.

69. Kokkuvõttes tuleb seega tõdeda, et kõnealuse sektorilise liiklemiskeelu määrusega keelatakse kiirtee A 12 Inni orgu läbival 90 km pikkusel lõigul aastas ligikaudu 194 000 kaubavedu, kusjuures nende vedude raudteele üleviimise või asendusmarsruutide kasutamise võimaluste üle on poolte vahel väga suured vaidlused. Seda arvestades ei saa minu hinnangul mõistlikult eitada, et sektorilise liiklemiskeelu määrus on põhimõtteliselt sobiv kaubandusvõimaluste piiramiseks Põhja-Euroopa ja Põhja-Itaalia vahel.

70. Võttes eelkõige arvesse asjaolu, et sobivus kaubanduse takistamiseks on piisav alus, et tuvastada kaupade vaba liikumist piirav mõju,( ) jõuan seega järeldusele, et 17. detsembri 2007. aasta sektorilise liiklemiskeelu määrust, millega keelatakse kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul teatavate kaupade pikamaavedu, tuleb pidada koguselise piiranguga samaväärse toimega meetmeks, mis on EÜ artiklitest 28 ja 29 tulenevate kohustustega põhimõtteliselt vastuolus, kui see ei ole objektiivselt põhjendatud.

C. Kaupade vaba liikumise piiramise õigustamine

71. Et õigustada kaupade vaba liikumise võimalikku piiramist sektorilise liiklemiskeelu määrusega, tugineb Austria Vabariik kahele argumentide rühmale. Ühelt poolt märgib Austria Vabariik, et sektorilise liiklemiskeelu määrus võeti vastu selleks, et kaitsta põhiõigust era- ja perekonnaelu puutumatusele, ja seega täideti sellega ühenduse põhiõigustest tulenevaid tegutsemiskohustusi. Teiselt poolt tugineb Austria Vabariik olulistele keskkonnakaitsega seotud kaalutlustele.

72. Need Austria Vabariigi argumendid ei ole veenvad.

1. Sektorilise liiklemiskeelu määruse ja ühenduse põhiõiguste vaheline suhe

73. Austria Vabariigi arvates tooks tõdemus, et sektorilise liiklemiskeelu määrus on EÜ artiklitega 28 ja 29 vastuolus, kaasa vastuolu ühelt poolt ühenduse õigusest tuleneva põhiõiguste kaitse nõude ja teiselt poolt kaupade vaba liikumise nõude vahel. Seda seetõttu, et pidades silmas asjaolu, et lämmastikdioksiidi piirtaset on juba aastaid ületatud, on Austria Vabariik pidanud selleks, et kaitsta põhiõigust era- ja perekonnaelu puutumatusele, võtma lämmastikdioksiidi vähendavaid meetmeid nagu sektoriline liiklemiskeeld.

74. Nagu olen märkinud juba mujal, tuleb põhivabaduse ja põhiõiguse vahelise vastuolu korral lähtuda põhimõttest, et põhiõiguse teostamist tuleb tunnustada õiguspärase eesmärgina, mis võib piirata põhivabadust, kui see piirang on proportsionaalne.( ) Põhiõiguse ja põhivabaduse selline tasakaalustamine peab siiski toimuma vaid siis, kui ja kuivõrd konkreetne vastuolu on tõendatud.

75. Leian, et Austria Vabariigi kirjeldatud vastuolu ühelt poolt era- ja perekonnaelu puutumatuse põhiõiguse ja teiselt poolt kaupade vaba liikumise vahel ei ole käesolevas asjas tõendatud.

76. Kuigi on kindlaks tehtud, et keskkonna kahjustamine võib olla teataval määral oluline nii seoses põhiõigusega kehalisele ja vaimsele puutumatusele( ) kui ka seoses põhiõigusega era- ja perekonnaelu puutumatusele,( ) tuleb rõhutada, et keskkonna kahjustamist saab pidada nende põhiõiguste riiveks vaid erakorralistel asjaoludel, mis võivad anda üksikisikule aluse taotleda kaitset liikmesriikidelt. Nii eeldab era- ja perekonnaelu puutumatuse õiguse riive tuvastamine konkreetset tõendit müra või muu heite piisava määra kohta.( ) Selleks et tuvastada isiku puutumatuse õiguse rikkumine, on vaja vähemalt tõendit, et toime ületas tervist kahjustava läve.

77. Käesolevas menetluses ei esitanud Austria Vabariik piisavalt põhjalikke tõendeid lämmastikdioksiidi heitest tuleneva sellise raskusastmega keskkonnakahjustuse olemasolu kohta. Kuna isiku puutumatuse põhiõiguse või era- ja perekonnaelu puutumatuse õiguse (ähvardavat) riivet lõppkokkuvõttes ei tuvastatud, ei kerki käesolevas menetluses küsimust nimetatud ühenduse põhiõiguste ja kaupade vaba liikumist käsitlevate sätete vahelise võimaliku vastuolu kohta.

2. Õigustamine keskkonnakaitsega seotud kaalutlustel

a) Olulised keskkonnakaitsega seotud kaalutlused

78. Kaupade vaba liikumise piiramise õigustamiseks võib ühelt poolt tugineda EÜ artiklis 30 sisalduvatele „kirjapandud” õigustavatele alustele ja teiselt poolt ülekaaluka üldise huviga seotud „kirjutamata” alustele Cassis-de-Dijon’i kohtupraktika tähenduses.

79. EÜ artikli 30 kohaselt saab koguselisi piiranguid ning samaväärse toimega meetmeid EÜ artiklite 28 ja 29 tähenduses õigustada, kui nendega kaitstakse teatavaid õigushüvesid, mida on selles sättes sõnaselgelt nimetatud. Sektorilise liiklemiskeelu määrusega taotletud keskkonnakaitse eesmärk ei kuulu selliste „kirjapandud” õigustavate aluste hulka.

80. Ent väljakujunenud kohtupraktikas tunnustatakse keskkonnakaitset kui ülekaaluka üldise huviga seotud kaalukat põhjust Cassis-de-Dijon’i kohtupraktika tähenduses.( ) Selle kohaselt saab ühendusesisest kaubandust takistada võivaid siseriiklikke meetmeid õigustada ülekaalukate keskkonnakaitsenõuetega, tingimusel, et kõnealused meetmed on taotletava eesmärgiga proportsionaalsed.( )

81. Viidatud kohtupraktika kohaselt eeldab samaväärse toimega meetme õigustamine ülekaalukate keskkonnakaitsenõuetega, et kõnealune meede (1) on võetud keskkonnakaitse tagamise eesmärgil ja (2) on proportsionaalne. Lõplikult ei ole siiski selge, kas ka koguseliste piirangutega samaväärse toimega diskrimineerivaid meetmeid saab õigustada ülekaalukate keskkonnakaitsenõuetega.( )

82. Käesolevas asjas on eriti oluline küsimus, mis puudutab võimalust õigustada ka diskrimineerivaid meetmeid nendega taotletavatele keskkonnakaitse eesmärkidele tuginedes. Osutades sektorilise liiklemiskeelu määruses kohalike ja piirkondlike kaubavedude suhtes ettenähtud eranditele, rõhutab komisjon nimelt, et sektoriline liiklemiskeeld puudutab eeskätt kaupu, mis läbivad keeluala transiidina. Seetõttu on keeld äärmiselt diskrimineeriv.

83. Euroopa Kohtu uuemast praktikast leiab selgeid tõendeid selle kohta, et keskkonnakaitsele kui ülekaalukale üldisele huvile saab tugineda ka koguseliste piirangutega samaväärse toimega diskrimineerivate meetmete õigustamiseks, kusjuures alati tuleb muidugi arvestada proportsionaalsuse põhimõtet. Selle suundumusega kohtupraktikas tuleb põhimõtteliselt nõustuda.

84. Kõnealune suundumus sai alguse Euroopa Kohtu 9. juuli 1992. aasta otsuses kohtuasjas komisjon vs. Belgia,( ) milles ülekaalukatele keskkonnakaitsenõuetele viidates tunnistati õigustatuks jäätmete Vallooni piirkonda sisseveo keeld, mis oli otseselt diskrimineeriv.( ) Hilisemas kohtupraktikas otsustas Euroopa Kohus muu hulgas, et kaudset diskrimineerimist, mis tulenes siseriiklike mürakaitsenõuete kohaldamisest kasutatud lennukite registreerimisel, tuleb rahvatervise ja keskkonnakaitsega seotud kaalutlustel pidada õigustatuks.( ) 13. märtsi 2001. aasta otsuses kohtuasjas PreussenElektra( ) leidis Euroopa Kohus, et – otseselt diskrimineeriv( ) – siseriiklik kord, mis puudutas taastuvenergiaallikatest pärit elektrienergia ostmist, on küll samaväärse toimega meede EÜ artikli 28 tähenduses, kuid keskkonnakaitse seisukohast ja elektrienergiaturu eripärasid arvestades oli see ikkagi õigustatud.( )

85. Selgust loob ka 14. detsembri 2004. aasta otsus kohtuasjas komisjon vs. Saksamaa,( ) milles Euroopa Kohus pidi tegema otsuse, kas pakendijäätmete vältimist ja taaskasutamist reguleeriv siseriiklik õigusnorm on kooskõlas kaupade vaba liikumisega. See norm nägi jookide pakendite puhul ette üldise pakendikogumissüsteemi asendamise tagatisraha ja individuaalse tagasivõtmissüsteemiga. Selline muudatus tegi teistest liikmesriikidest pärit loodusliku mineraalvee turustamise raskemaks ja kallimaks, kujutades endast seetõttu ühendusesisese kaubanduse tõket. Lisaks sellele puudutasid selle muudatuse tagajärjed välismaised tootjaid suuremal määral kui Saksamaa tootjaid, mistõttu tuli meede lugeda kaudselt diskrimineerivaks. Sellegipoolest uuris Euroopa Kohus võimalust õigustada seda õigusnormi keskkonnakaitsega seotud kaalutlustel. Seejuures jõudis Euroopa Kohus järeldusele, et õigustamine olulistel keskkonnakaitsega seotud kaalutlustel oleks põhimõtteliselt kõne alla tulnud, kuid konkreetses asjas ei lubanud seda teha proportsionaalsuse põhimõte, kuna puudus kohane üleminekuaeg.

86. Sama lähenemisviis, mille kohaselt võib koguseliste piirangutega samaväärse toimega kaudselt diskrimineerivate meetmete õigustamiseks tugineda ülekaalukatele keskkonnakaitsenõuetele, leidis kinnitust ka 15. novembri 2005. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Austria( ) seoses esimese sektorilise liiklemiskeelu määrusega, millega kehtestati liiklemiskeeld kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul.

87. Seda otsust analüüsides tuleb eelkõige silmas pidada, et kohtujurist Geelhoed lähtus selles kohtuasjas esitatud ettepanekus esmalt sellest, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt saab ülekaaluka üldise huviga õigustada ainult mittediskrimineerivaid samaväärse toimega meetmeid. Seda arvestades kontrollis ta põhjalikult, kas esimene sektoriline liiklemiskeeld oli oma olemuselt kaudselt diskrimineeriv.( ) See oli eriti vaieldav, kuna vedude suhtes, mille lähte- või sihtpunkt on saneeritavas piirkonnas, olid ette nähtud erandid, mistõttu puudutas keeld teiste liikmesriikide veoettevõtjad tunduvalt rohkem kui Austria veoettevõtjaid. Arvestades eelkõige Alpe läbivate kaubavedude ruumilist seotust ning liiklemiskeelu määruse eesmärki ja vormi, jõudis kohtujurist Geelhoed siiski järeldusele, et käsitledes vaidlusalust meedet tervikuna ja üldises kontekstis, ei saa seda pidada (kaudselt) diskrimineerivaks, mistõttu sai seda põhimõtteliselt õigustada olulistele keskkonnakaitsega seotud kaalutlustele tuginedes.( )

88. Euroopa Kohus ei uurinud 15. novembri 2005. aasta otsuses küsimust, kas kõnealune sektorilise liiklemiskeelu määrus on oma olemuselt diskrimineeriv. Kaupade vaba liikumise tuvastatud piirangu õigustamise võimalust uurides piirdus Euroopa Kohus tõdemusega, et ühendusesisest kaubandust takistada võivaid siseriiklikke meetmeid saab õigustada ülekaalukate keskkonnakaitsenõuetega, tingimusel et kõnealused meetmed on taotletava eesmärgiga proportsionaalsed.( ) Ka selle õigustava aluse edasise uurimise käigus ei piiranud Euroopa Kohus selle kohaldamisala üksnes mittediskrimineerivate meetmetega.

89. Selline suundumus Euroopa Kohtu praktikas lubab teha järelduse, et keskkonnakaitsele kui ülekaalukale üldisele huvile võib tugineda ka koguseliste piirangutega samaväärse toimega diskrimineerivate meetmete õigustamiseks. Seda järeldust kinnitab pealegi ka asjaolu, et Euroopa Kohus rõhutab väljakujunenud kohtupraktikas, et keskkonnakaitse on üks ühenduse põhieesmärke.( ) Seda arvestades oleks arusaamatu, kui kaupade vaba liikumise diskrimineerivaid piiranguid ei tohiks mingil juhul õigustada olulistel keskkonnakaitsega seotud kaalutlustel.( )

90. Võimalus õigustada ka kaupade vaba liikumise diskrimineerivaid piiranguid olulistel keskkonnakaitsega seotud kaalutlustel ei tähenda siiski, et diskrimineerivate ja mittediskrimineerivate meetmete õigustatuse kontroll peab tingimata toimuma samal viisil. Pigem tuleb lähtuda sellest, et kaupade vaba liikumist piirava meetme diskrimineerivat olemust tuleb proportsionaalsuse kontrollimise raames arvesse võtta, kusjuures rangemalt võib kontrollida eeskätt selliste meetmete vajalikkust ja kohasust.( )

91. Eeltoodu põhjal jõuan järeldusele, et koguseliste piirangutega samaväärse toimega meetmeid võib olulistel keskkonnakaitsega seotud kaalutlustel õigustada juhul, kui need on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Põhimõtteliselt saab olulistel keskkonnakaitsega seotud kaalutlustel õigustada ka diskrimineerivaid meetmeid.

b) Proportsionaalsuse kontroll

92. Käesolevas menetluses ei ole vaidlust selle üle, et sektorilise liiklemiskeelu määrus on vastu võetud keskkonnakaitse tagamise eesmärgil. Ent on äärmiselt kaheldav, kas see on kooskõlas ka proportsionaalsuse põhimõttega.

93. Et vastata küsimusele, kas sektorilise liiklemiskeelu määrus vastab proportsionaalsuse põhimõttele, tuleb välja selgitada, kas kõnealune määrus on selles nimetatud keskkonnakaitse eesmärkide saavutamiseks (1) sobiv ja (2) vajalik ning kas sellest tulenev kaupade vaba liikumise piiramine on (3) kohane.( )

i) Sektorilise liiklemiskeelu määruse sobivus

94. Euroopa Kohtu praktika kohaselt on meede konkreetse taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv üksnes juhul, kui see vastab tõepoolest huvile saavutada see eesmärk ühtselt ja süstemaatiliselt.( )

95. Selleks et hinnata, kas sektoriline liiklemiskeeld on sellega taotletud keskkonnakaitse eesmärkide saavutamiseks sobiv, tuleb seega peaasjalikult välja selgitada, kas kõnealune liiklemiskeeld võib ühtselt ja süstemaatiliselt aidata vähendada välisõhu lämmastikdioksiidisisaldust kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul.

96. Arvestades eeskätt võtmerolli, mis on saatjaga kombineeritud veol sektorilise liiklemiskeelu kogukontseptsioonis, on mul kahtlusi seoses Austria Vabariigi väitega, mille kohaselt aitab kõnealune liiklemiskeeld ühtselt vähendada lämmastikdioksiidisisaldust kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul.

97. Ülesehitusest ilmneb, et sektorilise liiklemiskeelu eesmärk on vähendada vedude arvu kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul ning vähendada seeläbi välisõhu lämmastikdioksiidisisaldust selles piirkonnas. Austria Vabariigi andmetel puudutaks liiklemiskeeld aastas ligikaudu 194 000 vedu, millest valdav osa tuleks ümber suunata raudteele. Raudteeveo puhul saab Austria Vabariigi andmetel kasutada kolme liiki vedu: tavalist vedu vagunites, saatjata kombineeritud vedu ja saatjaga kombineeritud vedu („veerev maantee”).( )

98. Arvestades sektorilise liiklemiskeelu määruse eesmärke ja vormi, tuleb lähtuda sellest, et keeluga hõlmatud kaubaveod tuleb lõppkokkuvõttes ümber suunata raudteele, kasutades „tavalist” vedu (vedu vagunites või saatjata kombineeritud vedu). Seda silmas pidades ei ole liiklemiskeeld vahetult seotud mitte kaubaveokite heidetega, vaid pigem veetavate kaupadega. Seda seetõttu, et Austria Vabariigi andmetel puudutab liiklemiskeeld vaid raudteeveoks sobivaid kaupu, mis on eriti sobivad „tavaliseks veoks” ja mille suuremahuline raudteevedu toimub juba praegu.( ) Selles kontekstis saab saatjaga kombineeritud vedu pidada alternatiivseks raudteeveovõimaluseks, mida tuleb raudteeveoks sobivate kaupade ümbersuunamisel raudteele pakkuda tavalise veo või saatjata kombineeritud veo kõrval.( )

99. Kuna kõnealust ümbersuunamist „tavalisele” raudteeveole ei ole piiriüleselt võimalik teostada sektorilise liiklemiskeelu määruses ette nähtud kaheetapilise üleminekuajaga, milleks on neli kuud (1. etapp) või üks aasta (2. etapp),( ) saab sektorilise liiklemiskeelu põhjal teha siiski järelduse, et liiklemiskeeluga hõlmatud vedude märkimisväärse osa suhtes tuleb täpsustamata üleminekuajal kohaldada saatjaga kombineeritud vedu. Austria Vabariigi andmetel on saatjaga kombineeritud veo mahtusid sel otstarbel ka suurendatud.( )

100. Saatjaga kombineeritud vedu iseloomustab asjaolu, et veetakse kaubaveokit koos juhiga, mistõttu saab seda veo liiki kasutada ilma mingi probleemita ka tavaliseks raudteeveoks mittesobivate kaupade transportimiseks.( ) Keskkonnakaitse aspektist on saatjaga kombineeritud vedu seega eriti sobiv kõrge heitetasemega kaubaveokite vedamiseks, olenemata veetavate kaupade raudteeveokõlbulikkusest. Saatjaga kombineeritud veo selle eriomase tunnuse jätab kaheetapiliselt rakendatav sektoriline liiklemiskeeld, aga täiesti kõrvale. Seda seetõttu, et – nagu eespool kirjeldatud – lõppkokkuvõttes toob see kaasa selle, et märkimisväärsele osale raudteeveoks sobivatele kaupadele tuleb täpsustamata üleminekuajal kohaldada saatjaga kombineeritud vedu, võtmata arvesse kasutatavate veokite heitetaset.

101. Seda sektorilise liiklemiskeelu määruse keskses osas esinevat vastuolu arvestades tundub mulle, et määrus ei ole keskkonnaaspekte arvesse võttes täiesti ühtne. Seda silmas pidades ei saa ilma pikemata väita, et kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul välisõhu lämmastikdioksiidisisalduse vähendamiseks võetud sektorilise liiklemiskeelu määrus on sobiv.

ii) Sektorilise liiklemiskeelu määruse vajalikkus

102. Kui Euroopa Kohus peaks vastama küsimusele, mis puudutab sektorilise liiklemiskeelu määruse sobivust lämmastikdioksiidisisalduse vähendamiseks kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul, jaatavalt, tuleks uurida, kas kõnealune liiklemiskeeld oli sellega taotletud keskkonnakaitse eesmärgi saavutamiseks vajalik.

103. Meede on vajalik siis, kui see on mitme sobiva meetme hulgast asjaomast huvi või asjaomast õigushüve kõige vähem piirav meede.( )

104. Austria Vabariigi andmetel on sektorilise liiklemiskeelu määrus osa meemete paketist, mille tulemusel peab lämmastikdioksiidiheide vähenema 2010. aastaks 9,9%–10,7% võrra. Sektorilise liiklemiskeeluga vähendatakse lämmastikdioksiidi heidet 1,5% võrra.( )

105. Austria Vabariik tõendab lämmastikdioksiidisisalduse 1,5% võrra vähendamise võimalust viitega lisatud dokumendile „IG‑L‑i § 9A kohane Tirooli liidumaa programm”.( ) Selles programmis on antud ülevaade, mil määral saab transpordisektoris võetavate eri meetmetega lämmastikdioksiidisisaldust vähendada. Uuritavate meetmete hulka kuulub ka kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul kehtestatud sektoriline liiklemiskeeld, mis hõlmab 200 000 vedu ehk 7,3% vedude koguhulgast kiirteel A 12.( ) Selline liiklemiskeeld tooks kaasa lämmastikdioksiidisisalduse vähenemise 1,5% võrra.( ) Austria Vabariik rõhutas kostja vastuses ühtlasi siiski, et erinevalt varasematest kavadest ei hõlma liiklemiskeeld 200 000 vedu, vaid kõigest 194 000 vedu aastas. Need moodustavad 6,6% kõikidest raskeveokite vedudest kiirteel A 12, mitte 7,3%, nagu algselt teada antud.( )

106. Kuigi Austria Vabariik lähtus kostja vastuses seega sellest, et liiklemiskeeld ei puuduta mitte algselt kavandatud 7,3%, vaid kõigest 6,6% raskeveokite vedudest aastas, jäi ta oma esialgsetes kavades esitatud hinnangu juurde, mille kohaselt oli lämmastikdioksiidisisaldust võimalik vähendada 1,5% võrra, ilma et ta oleks seda põhjendanud. Kohtuistungil sellekohasele küsimusele vastates märkis Austria Vabariik, et sektorilise liiklemiskeeluga saavutatava lämmastikdioksiidisisalduse vähenemise protsendimäära arvutamisel tuleb leppida teatava veaga ja et asjaomaste vedude arvu vähenemine 6000 võrra aastas jääb selle vea piiresse.

107. Kuigi see selgitus annab alust järeldada, et sektorilise liiklemiskeeluga saavutatava lämmastikdioksiidisisalduse vähenemise määra arvutamisel lubatav viga on suur, ei vaielnud komisjon Austria Vabariigi väidetele selles punktis vastu. Kohtutoimikust ei nähtu muid pidepunkte, mis lubaksid kahelda selle väite õigsuses. Seda arvestades tuleb järgnevalt lähtuda sellest, et sektorilise liiklemiskeelu määrusega on lämmastikdioksiidisisaldust võimalik vähendada 1,5% võrra.

108. Käsitledes küsimust, kas sektorilise liiklemiskeelu määrus lubab lämmastikdioksiidisisaldust vähendada ka vähem piiravaid transpordimeetmeid kasutades, on komisjon ja Austria Vabariik täiesti eri arvamustel.

109. Komisjoni arvates leidub arvukalt vähem piiravaid meetmeid, mida ei ole võetud, näiteks alaline kiirusepiirang Inni orgu läbival kiirteel, vanematele veokitele kehtestatud liiklemiskeelu laiendamine rangematest normidest lähtudes, diferentseeritud liiklemiskeelu kehtestamine saasteainete klasside järgi, sõiduautodele kehtestatavad rangemad meetmed, kiirteemaksudega seotud meetmed kauba- ja sõiduautodele ning teised majanduslikud ohjamisvahendid. Nendele ettepanekutele esitab Austria Vabariik põhjendatud vastuväited.

110. Kuigi Euroopa Kohus ei pea ise üksikasjalikult otsustama, kas lämmastikdioksiidisisalduse vähendamiseks oleks võidud valida muid meetmeid – ja kui jah, siis milliseid( ) – eeldab sektorilise liiklemiskeelu vajalikkuse uurimine selle meetme ja ühe või mitme lämmastikdioksiidisisalduse vähendamiseks sobiva võtmata jäetud meetme võrdlemist.

111. Selles kontekstis on eriti olulised komisjoni märkused, mis puudutavad lämmastikdioksiidisisalduse vähendamise võimalust aastaringse kiirusepiirangu 100 km/h kehtestamisega.

112. Lähtudes Heidelbergi energia- ja keskkonnauuringute instituudi (ifeu)( ) arvutustest, märgib komisjon, et aastaringse kiirusepiirangu 100 km/h kehtestamine toob kaasa lämmastikdioksiidiheite vähenemise aastas 7,5%, samal ajal kui alates 2007. aasta novembrist kehtivate muutuvate kiirusepiirangutega saavutatakse vähenemine vaid 3,6–3,8% võrra. Aastaringse kiirusepiiranguga oleks seega lämmastikdioksiidisisaldust võimalik vähendada veel pea 4% võrra. Isegi juhul, kui võtta aluseks Austria valitsuse esitatud andmed, oleks aastaringse kiirusepiiranguga 100 km/h saavutatav täiendav lämmastikusisalduse vähenemine tunduvalt suurem kui 1,5%, mida Austria Vabariik taotleb sektorilise liiklemiskeeluga.( )

113. Austria Vabariik peab komisjoni märkusi aastaringse kiirusepiirangu kohta faktiliselt põhjendamatuks ja metoodiliselt valeks.( ) Seejuures tugineb Austria Vabariik muu hulgas Ökoscience AG 6. augusti 2009. aasta ekspertiisile.( ) Austria Vabariik rõhutab muu hulgas, et keskmine kiirus oli praegu kehtiva piirkiiruse 130 km/h puhul 2006. aastal vaid 116 km/h ja 2009. aastal vaid 111 km/h, samal ajal kui piirkiiruse 100 km/h juures oleks keskmine kiirus tegelikult 103 km/h. Seda arvestades saavutataks aastaringse kiirusepiirangu kehtestamisega kiiruse vähenemine vaid 8 km/h võrra võrreldes ajaga, mil kehtis kiirusepiirang 130 km/h. Kiiruse alanemine vaid vähesel määral näitab, et aastaringse kiirusepiirangu 100 km/h kehtestamisega oleks lämmastikdioksiidisisaldust täiendavalt võimalik vähendada vaid 1,1% võrra.( )

114. Nagu juba märkisin, tuleb meetme vajalikkuse hindamise raames selgitada, kas see on taotletud eesmärgi saavutamiseks sobivate meetmete hulgast asjaomast huvi või asjaomast õigushüve kõige vähem piirav meede.

115. Arvestades eeskätt asjaolu, et Austria Vabariigi andmetel võimaldab keskmise kiiruse alandamine 8 km/h võrra juba piirkiiruse 130 km/h juures vähendada lämmastikdioksiidisisaldust 1,1% võrra, tuleb minu hinnangul nõustuda komisjoni märkusega, et keskmise kiiruse alandamiseks võetavad üldised meetmed on lämmastikdioksiidisisalduse vähendamiseks väga tõhusad. Lisaks sellele on keskmise kiiruse sellise vähendamise kahjulikud tagajärjed puhtarvutuslikult pigem piiratud, nagu ilmneb näitest, mis puudutab keskmise kiiruse 111 km/h alanemist kiirusele 103 km/h kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul, kus kehtestati liiklemiskeeld. Selleks et läbida 90 km pikkune lõik tervikuna keskmise kiirusega 111 km/h, läheb puhtarvutuslikult aega ligikaudu 48 minutit. Sama lõigu läbimiseks keskmise kiirusega 103 km/h kulub puhtarvutuslikult ligikaudu 52 minutit. Ajavahe on lõigu kui terviku puhul seega vaid ligikaudu 4 minutit.

116. Kokkuvõttes tuleb ühelt poolt rõhutada, et sektoriline liiklemiskeeld on kaupade vaba liikumise ulatuslik riive, mille puhul keelustatakse kiirteel A 12 6,6% kõikidest raskeveokite vedudest, kuigi selle meetmega saab lämmastikdioksiidisisaldust vähendada vaid 1,5% võrra. Kohtutoimikus sisalduvast teabest aastaringse kiirusepiirangu kohta nähtub teiselt poolt, et Austria Vabariik saaks juba keskmise kiiruse ajutise alandamisega 8 km/h võrra vähendada lämmastikdioksiidisisaldust rohkem kui 1% võrra.

117. Neid kaalutlusi silmas pidades saab sektorilise liiklemiskeelu ja aastaringse kiirusepiiranguga saavutatava lämmastikusisalduse vähenemise ning sektorilise liiklemiskeelu ja aastaringse kiirusepiirangu tagajärgede võrdluse põhjal teha järelduse, et sektorilise liiklemiskeelu vajalikkus ei ole leidnud tõendamist.

iii) Sektorilise liiklemiskeelu määruse kohasus

118. Kui Euroopa Kohus peaks erinevalt käesolevas ettepanekus tehtud järeldusest asuma seisukohale, et sektorilise liiklemiskeelu määrus on vajalik, tuleks lisaks uurida, kas kõnealune liiklemiskeeld piirab ebaproportsionaalselt kaupade vaba liikumist. Sellega oleks tegemist juhul, kui sektoriline liiklemiskeeld tooks olenemata selle kasulikust mõjust keskkonnakaitsele kaasa kaupade vaba liikumise liiga ulatusliku riive.

119. Vastus küsimusele, kas käesolevas menetluses on tegemist kaupade vaba liikumise liiga ulatusliku riivega, sõltub lõppkokkuvõttes sellest, kas liiklemiskeeluga hõlmatud kaupade veoks on olemas piisavalt alternatiivseid transpordivõimalusi.

120. Sellega seoses tuleb rõhutada, et kiirtee lõik, kus sektoriline liiklemiskeeld kehtestati, on tähtis ühendustee teatavate liikmesriikide vahel. Eraldi vaadelduna on sektoriline liiklemiskeeld seega kaupade vaba liikumise radikaalne riive.( ) Sektorilise liiklemiskeelu kahjulikke tagajärgi kaupade vabale liikumisele ja kaupade vabale transiidile saaks leevendada, tagades tegelikud alternatiivid asjaomaste kaupade veoks teist liiki transpordivahenditega või teisi teid mööda. See oleks omakorda kasulik sektorilise liiklemiskeelu kohasuse uurimisel.

121. Poolte vahel on vaidlus eeskätt küsimuse üle, kas sektorilise liiklemiskeelu jõustumise ajal olid olemas tegelikud alternatiivid asjaomaste kaupade veoks teist liiki transpordivahenditega või teisi teid mööda. Kui Austria Vabariik rõhutab, et võimalused asjaomaste vedude ümbersuunamiseks raudteele või transportimiseks teisi teid mööda on olemas, viitavad komisjon, Itaalia Vabariik ja Madalmaade Kuningriik arvukatele probleemidele, mis ei luba teist liiki transpordivahendeid või teisi teid tõhusalt kasutada.

122. Minu hinnangul ei tõendanud Austria Vabariik, et sektorilise liiklemiskeelu kavandatud jõustumise ajal oli olemas piisavalt alternatiive asjaomaste kaupade veoks läbi Alpide.

123. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb liikmesriigi kohustuste rikkumise olemasolu hinnata põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel liikmesriigis esineva olukorra alusel, ilma et Euroopa Kohus saaks arvestada hiljem aset leidnud muutusi.( ) Sellest lähtudes tuleb piisavate alternatiivide olemasolu küsimust hinnata Austrias 9. juunil 2008 valitsenud õigusliku olukorra alusel. Sellel kuupäeval nägi 1. jaanuaril 2008 jõustunud 17. detsembri 2007. aasta sektorilise liiklemiskeelu määrus ette liiklemiskeelu kaheetapilise kehtestamise 90 km pikkusel lõigul Langkampfeni (ligikaudu 6 km Austria-Saksa piirist) ja Zirli (ligikaudu 12 km Innsbruckist lääne pool) vahel. Seejuures on esimesel etapil alates 2. maist 2008 keelatud jäätmete, kivimite, mulla ja süvenduspinnase transiitvedu. Alates 1. jaanuarist 2009 kehtib see keeld lisaks ka ümarpuidu ja korgi, mitteraudmetallide ja raudmetallide maakide, mootorsõidukite ja haagiste, terase (välja arvatud ehitusobjektidele tarnimiseks ette nähtud sarrus- ja konstruktsiooniteras), marmori ja travertiini ning keraamiliste plaatide veole.

124. Alternatiividena nimetab Austria Vabariik kaubavedu raudteel (tavaline vedu vagunites, saatjata kombineeritud vedu ja saatjaga kombineeritud vedu) ning teiste teede kasutamist maanteeveo puhul. Minu hinnangul ei ole siiski tõendatud, et need alternatiivid oleksid sektorilise liiklemiskeelu kavandatud jõustumise ajal piisavad.

125. Seoses asjaomaste kaupade transpordiga tavalise veo või saatjata kombineeritud veo raames märkis Austria Vabariik kostja vastuses lõpuks, et asjaomase kaubaveo ümbersuunamist raudteele ei saa teostada nii nagu kavandatud. Just sel põhjusel oli vajalik sektorilise liiklemiskeelu muutmine 23. detsembri 2008. aasta määrusega( ) ja selles ette nähtud 2. etapi jaotamine mitmeks etapiks.( )

126. Saatjaga kombineeritud veo mahtude küsimuses on ühelt poolt Austria Vabariik ja teiselt poolt komisjon ja Itaalia Vabariik täiesti eri arvamustel. Austria Vabariik räägib vabadest mahtudest, komisjon ja Itaalia Vabariik, aga viitavad paljudele praktilistele probleemidele, mille tagajärjel ei suuda saatjaga kombineeritud vedu sektorilise liiklemiskeelu määruse rakendamise raames vajaminevaid mahtusid mitte mingil juhul tagada. Komisjoni ja Itaalia Vabariigi arvates toetab nende seisukohta asjaolu, et Austria Vabariik asendas sektorilise liiklemiskeelu algselt ettenähtud kaheetapilise rakendamise lõpuks neljaetapilise rakendamisega ja pikendas seeläbi de facto ülevõtmisaega.

127. Võttes arvesse kõiki olemasolevaid dokumente ja andmeid, ei ole minu hinnangul tõendatud, et saatjaga kombineeritud vedu suudaks sektorilise liiklemiskeelu kavandatud kaheetapilise rakendamise korral tagada piisavad transpordimahud.

128. Selles kontekstis tuleb viidata esmalt sellele, et saatjaga kombineeritud vedu hõlmab vaid Innsbruckist ida poole jäävat piirkonda. Innsbruckist lääne poole jäävas piirkonnas saatjaga kombineeritud veo kasutamise võimalus puudub.

129. Ent Austria Vabariigi väide, et saatjaga kombineeritud veo maht oleks olnud piisav ka sektorilise liiklemiskeelu algselt kavandatud kaheetapilise rakendamise puhul, on vägagi kaheldav ka Innsbruckist ida poole jäävat piirkonda silmas pidades. Eriti selgustloov on selles osas Landeshauptmanni määruse eelnõu 2009. aastast, mis nägi sektorilise liiklemiskeelu rakendamiseks ette viienda etapi.( ) Selle eelnõu kohaselt pidi 23. detsembri 2008. aasta määruses ettenähtud kolmandat etappi (alates 1. juulist 2009 kehtiv mitteraudmetallide ja raudmetallide maakide, terase, marmori, travertiini ja keraamiliste plaatide veo keeld)( ) veel kord osadeks jagatama. Seejuures pidi mitteraudmetallide ja raudmetallide maakide, marmori ja travertiini veo keeld jõustuma alles 1. juulil 2010. Eelnõu selgitavates märkustes viidatakse seoses kolmanda etapi veelkordse osadeks jagamisega liikluse planeerimise osakonna seisukohale, mille kohaselt ei ole võimalik saatjaga kombineeritud veo mahtusid sektorilise liiklemiskeelu kolmanda etapi jõustumise ajaks õigeaegselt suurendada.( ) Selles dokumendis rõhutati ka, et saatjaga kombineeritud veo 100%‑list ärakasutamist tuleks igal juhul vältida, kuna see tooks ülima tõenäosusega kaasa käitamisprobleemid.( ) See dokument on seega väga oluline tõend selle kohta, et saatjaga kombineeritud vedu ei oleks sektorilise liiklemiskeelu algselt kavandatud kaheetapilise rakendamise korral tõenäoliselt suuteline seeläbi tekkivat täiendavat transpordivajadust täielikult katma.

130. Samuti on küsitav, kas Austria Vabariigi pakutud võimalused valida läbi Rescheni mäekuru kulgev või Šveitsi läbiv marsruut võisid olla reaalsed alternatiivid sektorilise liiklemiskeeluga hõlmatud kaupade veoks.

131. Läbi Rescheni mäekuru kulgeva tee kohta tuleb märkida, et ka sellel lõigul kehtib kaubaveokite liiklemise keeld, kuigi sellest on erandeid, mis puudutavad otseseid kaubavedusid Rescheni kuru lähedusse jäävatesse piirkondadesse, samuti kaubavedusid ühelt poolt Vorarlbergi ja suure osa Bodensee piirkonnast ning teiselt poolt Põhja-Itaalia teatava osa (Venezia piirkond, Trento provints ning suur osa Lõuna-Tiroolist) vahel. Seega ei saa seda alternatiivi kasutada nende kaupade veoks, mida laaditakse peale või maha väljaspool nimetatud piirkondi.

132. Maanteeveo teise alternatiivina nimetab Austria Vabariik Šveitsi teedevõrgustikku. Võimaluse suunata sektorilise liiklemiskeelu alla jäävad kaubaveod osaliselt läbi Šveitsi seab aga küsimärgi alla Itaalia Vabariik, viidates loendursüsteemile, mis kehtib Šveitsi kiirteevõrgustiku olulistel põhja-lõunasuunalistel ühendusteedel. Loendursüsteemi kohaselt võib raskeveokite eriti intensiivse liikluse periood kaasa tuua raskeveokite liiklemise täieliku keelustamise põhja-lõunasuunalistel ühendusteedel.( ) Austria Vabariik ei eita seda, vaid koguni kinnitab, et kaubaveokite läbisõitude piiramine olenevalt liikluse intensiivsusest, nagu toimub loendursüsteemi puhul, kujutab endast suuremat ajalist riski, mida on veoettevõtjatel raske ette kalkuleerida.( ) Seda arvestades on selge, et Šveitsi teedevõrgustikku saab sektorilise liiklemiskeeluga hõlmatud kaupade veoks kasutada vaid piiratult.

133. Eeltoodud kaalutlused lubavad teha järelduse, et ei ole piisavalt tõendatud, et 17. detsembri 2007. aasta sektorilise liiklemiskeelu määrusega ette nähtud liiklemiskeelu jõustumise ajal oli olemas piisavalt alternatiive asjaomaste kaupade veoks teist liiki transpordivahenditega või teisi teid mööda. Seda arvesse võttes tuleb 17. detsembri 2007. aasta sektorilise liiklemiskeelu määrusega kiirtee Inni orgu läbival lõigul kehtestatud liiklemiskeeldu pidada kaupade vaba liikumise radikaalseks riiveks. Kuna kõnealuse liiklemiskeeluga taotletakse lämmastikdioksiidisisalduse vähendamist kõigest 1,5% võrra, jõuan järeldusele, et 17. detsembri 2007. aasta sektorilise liiklemiskeelu määrusest tulenev kaupade vaba liikumise piirang ei ole kohane.

c) Vahejäreldus

134. Eeltoodud kaalutlustest nähtub, et sektorilise liiklemiskeelu määrus ei ole sellega taotletud keskkonnakaitse eesmärkide saavutamiseks vajalik ja on sobiv vaid mööndustega. Lisaks sellele toob see kaasa kaupade vaba liikumise mittekohase piirangu. Seetõttu on sektorilise liiklemiskeelu määrus tervikuna ebaproportsionaalne.

VIII. Kokkuvõte

135. Eeltoodud kaalutlustele tuginedes jõuan järeldusele, et 17. detsembri 2007. aasta sektorilise liiklemiskeelu määrus on koguselise piiranguga samaväärse toimega meede EÜ artiklite 28 ja 29 tähenduses, mida saab põhimõtteliselt õigustada olulistel keskkonnakaitsega seotud kaalutlustel. Käesolevas menetluses ei tule selline õigustamine siiski kõne alla sektorilise liiklemiskeelu määruse ebaproportsionaalsuse tõttu.

IX. Kohtukulud

136. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja põhiosa Austria Vabariigi väidetest on tagasi lükatud, tuleb kohtukulud välja mõista Austria Vabariigilt. Sama artikli lõike 4 kohaselt kannavad komisjoni nõuete toetuseks menetlusse astunud liikmesriigid ise oma kohtukulud.

X. Ettepanek

137. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:

1. Kuna Austria Vabariik keelas Tirooli liidumaa Landeshauptmanni 17. detsembri 2007. aasta määrusega, millega keelatakse kiirtee A 12 Inni orgu läbival lõigul teatavate kaupade pikamaavedu, teatavaid kaupu vedavate üle 7,5‑tonnise täismassiga veoautode liiklemise kiirtee A 12 ühel lõigul, on Austria Vabariik rikkunud EÜ artiklist 28 ja EÜ artiklist 29 tulenevaid kohustusi.

2. Mõista kohtukulud välja Austria Vabariigilt.

3. Itaalia Vabariik ja Madalmaade Kuningriik kannavad oma kohtukulud ise.