Kohtuasi T‑653/16

Malta Vabariik

versus

Euroopa Komisjon

Dokumentidega tutvumine – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Komisjoni valduses olevad dokumendid – Liikmesriigilt pärit dokumendid – Dokumendid, mida on vahetatud ühise kalanduspoliitika eeskirjade järgimise tagamise kontrollisüsteemi raames – Määruse (EÜ) nr 1224/2009 artikkel 113 – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega pärast valitsusvälise organisatsiooni esitatud taotlust – Tühistamishagi – Vastuvõetavus – Põhjendamiskohustus – Lojaalne koostöö – Õigusliku aluse valik

Kokkuvõte – Üldkohtu (üheksas koda) 3. mai 2018. aasta otsus

Tühistamishagi – Väited – Hagi institutsiooni otsuse peale, millega antakse õigus tutvuda dokumentidega, mis on pärit liikmesriigilt – Väited, millele see liikmesriik võib tugineda

Liikmesriigid võivad esitada tühistamishagi komisjoni mis tahes normatiivse iseloomuga otsuse või üksikotsuse vaidlustamiseks ning sel puhul esitada oma nõuete põhjenduseks igasuguse väite, mis puudutab muu hulgas olulise menetlusnormi rikkumist või aluslepingute rakendusnormi rikkumist. Sellest tuleneb esiteks, et liikmesriigil on õigus tühistamishagiga vaidlustada komisjoni otsus, mis on võetud vastu määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele alusel ning mis annab füüsilisele või juriidilisele isikule õiguse tutvuda komisjoni valduses olevate dokumentidega, mis on pärit sellelt liikmesriigilt, ilma et oleks vaja teha kindlaks komisjoni eraldi otsus, mida saaks ainsana vaidlustada ja millega ei võetud arvesse nimetatud liikmesriigi vastuseisu asjaomaste dokumentide avalikustamisele. Teiseks on liikmesriigil õigus esitada oma sellise hagi põhjenduseks iga väide, mis on seotud ELTL artiklis 263 ette nähtud tühistamishagi esitamise aluseks olevast neljast juhust ühega, ning eelkõige mis tahes väide, mis puudutab liikmesriigi arvates asjakohase menetlusnormi või materiaalõiguse normi rikkumist, olenemata kas nimetatud väidet peetakse edutuks või mitte. Seega, mis puudutab taolise otsuse suhtes esitatud väite vastuvõetavust, ei pea vahet tegema tulenevalt sellest, kas norm, mida väidetavalt rikuti, on ette nähtud määruses nr 1049/2001 või teises õigusaktis. Pealegi ei ole selle raamistikuga, mis puudutab määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikega 5 hõlmatud liikmesriigile antud õigust osaleda liidu otsuse tegemises, keelatud, et liikmesriik palub tühistada komisjoni otsuse, millega võimaldatakse asjaomaste dokumentidega tutvuda, ning tugineb selleks teistele rikkumistele kui nimetatud määruse artikli 4 rikkumised. (vt punktid 35–37 ja 41)

Vt otsuse tekst. (vt punktid 47 ja 48)

Vt otsuse tekst. (vt punktid 53, 54 ja 57)

Institutsioonil ei ole keelatud teha avalikuks dokumente, isegi kui talle ei ole esitatud ühtegi sellekohast taotlust, või läbipaistvuse või täielikkuse huvides edastada isikule, kes esitas määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele alusel taotluse, dokumente, mida isik ei ole sõnaselgelt nimetanud ja millele ta ei ole oma taotluses viidanud. Neil asjaoludel ei saa määruse nr 1049/2001 artiklites 6–8 ette nähtud dokumentidega tutvumise taotluste läbivaatamise normide rikkumine – mis võib teatud juhtudel mõjutada selle otsuse õiguspärasust, millega keelduti dokumentidega tutvumise võimaldamisest – mõjutada selle otsuse õiguspärasust, millega dokumentidega tutvumist võimaldati. Eriti mis puudutab esiteks määruse nr 1049/2001 artiklit 6, tuleb täpsustada, et kuigi institutsioon ei saa jätta rahuldamata taotlust, kui see ei ole piisavalt täpne, ilma et ta eelnevalt paluks taotlejal taotlust täpsustada, ei saa anda tulemusi institutsioonile selle etteheitmine, et ta võimaldas tutvuda dokumentidega väidetavalt ebatäpse taotluse põhjal, ilma et ta eelnevalt oleks palunud taotlejal oma taotlust täpsustada. Nimelt, kui taotlejal ei ole oma taotlust palutud täpsustada, siis ei saa institutsioon ega seda enam kolmas isik tulemuslikult viidata hageja taotluse väidetavale ebaselgusele. Järelikult juhul, kui institutsioon on seisukohal, et ta saab ise kindlaks teha – ilma et ta kannaks ebaproportsionaalset töökoormust – kõik dokumendid, mis võivad taotlusega olla seotud, isegi kui taotlus on sõnastatud üldiselt ja puudutab mitut dokumenti, võib see institutsioon teha otsuse selle taotluse kohta ning seejärel vastavalt olukorrale võimaldada tutvuda kõikide kindlaks tehtud dokumentidega, tingimusel et need dokumendid ei ole hõlmatud eelkõige määruse nr 1049/2001 artiklis 4 ette nähtud eranditega. Teiseks, mis puudutab määruse nr 1049/2001 artikleid 7 ja 8, tuleb märkida, et nendes ette nähtud tähtaegade ainus eesmärk on võimaldada dokumentidega tutvumise taotluste kiiret lahendamist ning kiirendada taotletud dokumentide avalikustamist, kui avalikustamine on võimalik. Nende tähtaegade möödalaskmise tagajärg ei ole, et institutsioon minetab otsuse vastuvõtmise pädevuse, ning iseenesest ei saa tähtaegade möödalaskmine muuta dokumentide tutvumise võimaldamisest keeldumise otsust õigusvastaseks, mis põhjendaks otsuse tühistamist. Eespool viidatud tähtaegade möödalaskmise mõju puudumine on seda enam põhjendatud otsuse puhul, millega võimaldatakse dokumentidega tutvuda, kuna sellisel juhul rahuldati taotleja taotlus, hoolimata nende tähtaegade möödalaskmisest, mis kehtestati üksnes taotleja kasuks. (vt punktid 80–83 ja 85–87)

Määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõigete 4 ja 5 sätetest, mida on tõlgendatud kooskõlas ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö kohustusega, tuleneb, et nende sätetega korraldatakse seda, kuidas institutsioon konsulteerib kolmandate isikutega, kellelt pärinevad dokumendid, ning samuti seda, kuidas osalevad institutsiooni poolt dokumentidega tutvumist puudutava otsuse tegemise protsessis liikmesriigid, kellelt dokumendid pärinevad. Järelikult reguleerivad sama määruse nimetatud sätted institutsiooni ja kolmandate isikute, eelkõige liikmesriikide vahelisi suhteid seoses viimastelt pärinevate dokumentidega, ning nende eesmärk on kaitsta nende kolmandate isikute ja liikmesriikide huve, kes on nende dokumentide avalikustamise vastu. Neil asjaoludel võib määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigete 4 ja 5 sätete ning institutsiooni poolt lojaalse koostöö kohustuse rikkumine liikmesriigi suhtes mõjutada selle otsuse õiguspärasust, millega võimaldati tutvuda sellelt liikmesriigilt pärinevate dokumentidega. (vt punktid 98–100)

Kuigi määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artiklitega 7 ja 8 on institutsioonidele pandud kohustus vastata dokumentide tutvumise esialgsetele taotlustele ja kordustaotlustele kindlaksmääratud tähtaegade jooksul, siis ühegi selle määruse sättega ei määrata kindlaks tähtaega, mille jooksul peab institutsioon teavitama liikmesriiki sellest liikmesriigist pärit dokumentidega tutvumise taotlusest ja selle taotluse liikmesriigile edastama. Ennekõike ei ole määruses nr 1049/2001 täpsustatud, millise vastamistähtaja peab institutsioon seega liikmesriigile määrama, et liikmesriik võiks anda sellele institutsioonile teada oma võimalikust vastuseisust asjaomaste dokumentide avalikustamisele. Siiski tuleb lojaalse koostöö kohustusest, et komisjon peab asjaomase liikmesriigiga suheldes tegutsema hoolikalt, selleks et komisjonil endal oleks võimalik teha otsus tähtaegade jooksul, mis on talle määratud määruse nr 1049/2001 artiklitega 7 ja 8. (vt punktid 106 ja 107)

Määruse nr 1224/2009, millega luuakse liidu kontrollisüsteem ühise kalanduspoliitika eeskirjade järgimise tagamiseks, artikli 113 lõigete 2 ja 3 enda sõnastusest tuleneb, et selle määruse raames liikmesriigi kogutud ja komisjonile edastatud andmeid ei saa põhimõtteliselt anda edasi isikutele, kelle tegevus sellist juurdepääsu ei nõua, ning neid tohib kasutada muul, kui selles määruses ette nähtud eesmärgil, juhul kui kõnealuseid andmeid edastavad liikmesriigid annavad oma otsese nõusoleku andmete kasutamiseks muul eesmärgil. Nende sätete eesmärk ei ole sellega seoses iseenesest reguleerida üldsuse poolt nende dokumentidega tutvumise tingimusi, mida liikmesriik komisjonile selle määruse raames edastab. Nende sätete eesmärk on nimelt üksnes täpsustada tingimusi, mille kohaselt võib edastada ja kasutada andmeid, mis liikmesriik on selle määruse raames kogunud ja edastanud. Sellest tuleneb, et määruse nr 1224/2009 artikli 113 lõigete 2 ja 3 sätted iseenesest ei kujuta endast erinormi, millega tehakse erand määrusega nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele ette nähtud üldnormidest üldsuse õiguse kohta tutvuda dokumentidega, vaid need tunduvad olevat pigem erinormid, mis tagavad teatud isikuandmete või muude andmete tugevdatud kaitse, ning seda sõltumata nende konfidentsiaalsuse astmest, üksnes seetõttu, et need on edastanud liikmesriik. (vt punktid 133, 138 ja 139)

Määrused nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele ja nr 1224/2009, millega luuakse liidu kontrollisüsteem ühise kalanduspoliitika eeskirjade järgimise tagamiseks, ei sisalda sätteid, mis näeksid sõnaselgelt ette ühe või teise ülimuslikkuse. Järelikult tuleb tagada mõlema määruse selline kohaldamine, mis oleks kooskõlas teise määruse kohaldamisega ning võimaldaks seega sidusat kohaldamist. Sellega seoses ei saa dokumentide tutvumise õiguse norme, mis on sätestatud eelkõige määruse nr 1049/2001 artiklis 4, sellisel juhul, kui dokumentidega tutvumise taotluse esemeks olevad dokumendid kuuluvad liidu õiguse teatud konkreetsesse valdkonda – näiteks kontrollisüsteemi valdkonda, et tagada ühise kalanduspoliitika eeskirjade järgimine –, kohaldada ja tõlgendada ilma, et võetaks arvesse erinorme, mis reguleerivad nendes dokumentides sisalduvate andmete edastamist ja kasutamist ning mis ette nähtud määruse nr 1224/2009 artikli 113 lõigetes 2 ja 3. Seega, kui määrusel nr 1049/2001 põhineva taotluse eesmärk on tutvuda dokumentidega, milles sisalduvad andmed määruse nr 1224/2009 tähenduses, kohalduvad täielikult viimati nimetatud määruse artikli 113 lõigete 2 ja 3 sätted. (vt punktid 137, 141 ja 142)

Mis puudutab liikmesriigi edastatud andmeid määruse nr 1224/2009 raames, millega luuakse liidu kontrollisüsteem ühise kalanduspoliitika eeskirjade järgimise tagamiseks, siis seadusandja soovis teatud vormis säilitada autorsuse põhimõte, mis on siiski üldsuse poolt dokumentidega tutvumise valdkonnas määrusega nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele põhimõtteliselt keelatud. See põhimõte, mis kehtis enne määruse nr 1049/2001 jõustumist, tähendas, et kui institutsiooni käsutuses oleva dokumendi koostaja oli kolmas isik, tuli dokumendiga tutvumise taotlus saata otse selle dokumendi koostajale. Sellest tuleneb, et vastupidi sellele, mida on otsustatud seoses määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 5 ette nähtud piiranguga üldsuse õiguse tutvuda dokumentidega valdkonnas, ei ole määruse nr 1224/2009 artikli 113 lõigetes 2 ja 3 ette nähtud piirangu kohaldamine seatud sõltuvusse liikmesriigi eelnevast otsesest tahteavaldusest, määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 või määruse nr 1224/2009 artikli 113 lõikes 4 ette nähtud sisulise erandi tõstatamisest liikmesriigi poolt ega liikmesriigi võimaliku vastuseisu põhjendustest. Lisaks ei saa edastamise või kasutamise keeld lõppeda määruse nr 1224/2009 artikli 102 lõike 2 alusel algatatud haldusjuurdluse lõpetamisel, vaid see lõppeb üksnes siis, kui asjaomased andmed edastanud liikmesriik on andnud otsese nõusoleku nende edastamiseks või kasutamiseks. (vt punktid 147, 151 ja 152)

Liidu õigusakti õigusliku aluse valik peab põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad eelkõige õigusakti eesmärk ja sisu. Kui liidu õigusakti kontrollimise käigus selgub, et sellega taotletakse kahte eesmärki või et sellega reguleeritakse kahte valdkonda ning üks neist eesmärkidest või valdkondadest on määratletav peamise või ülekaalukana, samas kui teine on vaid kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, see tähendab õiguslik alus, mida nõuab peamine või ülekaalukas eesmärk või valdkond Määruse nr 1224/2009, millega luuakse liidu kontrollisüsteem ühise kalanduspoliitika eeskirjade järgimise tagamiseks, peamine eesmärk on luua kontrolli, seire ja rakendamise süsteem, et tagada ühise kalanduspoliitika eeskirjade järgimine. Kõrvalise tähtsusega on see, et määruses nr 1224/2009 ja eelkõige selle artiklites 112 ja 113 sisalduvad sätted, mis puudutavad andmekaitset ning eriti sätteid, mis reguleerivad ja piiravad liikmesriikide edastatud andmete edastamist ja kasutamist. Neil asjaoludel pidi nõukogu võtma määruse nr 1224/2009 vastu üksnes ELTL artikli 43 alusel, mis puudutab ühist põllumajanduspoliitikat, millega on hõlmatud ühine kalanduspoliitika. (vt punktid 156–158)