EUROOPA KOHTU OTSUS

21. veebruar 1991( )

Siseriikliku kohtu õigus esialgse õiguskaitse raames peatada ühenduse määrusel põhineva siseriikliku õigusakti kohaldamine – Suhkrusektoris ette nähtud kõrvaldamise erimaksu kehtivus

Liidetud kohtuasjades C-143/88 ja C-92/89,

mille esemeks on EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel Finanzgericht Hamburg’i (Saksamaa Liitvabariik) ja Finanzgericht Düsseldorf’i (Saksamaa Liitvabariik) taotlused Euroopa Kohtule nendes kohtutes pooleliolevates kohtuvaidlustes järgmiste poolte vahel:

Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG

ja

Hauptzollamt Itzehoe

ning

Zuckerfabrik Soest GmbH

ja

Hauptzollamt Paderborn,

eelotsuse tegemiseks asutamislepingu artikli 189 tõlgendamise (kohtuasi C­143/88) ja nõukogu 2. juuli 1987. aasta määruse (EMÜ) nr 1914/87, millega kehtestatakse suhkrusektoris 1986/87. turustusaastaks kõrvaldamise erimaks, (EÜT L 183, lk 5) kehtivuse küsimustes (kohtuasjad C­143/88 ja C­92/89),

EUROOPA KOHUS,

koosseisus: president O. Due, kodade esimehed G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias ja M. Díez de Velasco, kohtunikud Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse ja M. Zuleeg,

kohtujurist: C. O. Lenz,

kohtusekretär: vanemametnik H. A. Rühl,

arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:

– Zuckerfabrik Süderdithmarschen ja Zuckerfabrik Soest, esindaja: advokaadid Ehle, Schiller ja partnerid, Köln,

– Itaalia valitsus, esindaja: välisministeeriumi diplomaatiaosakonna juhataja, professor L. Ferrari Bravo, keda abistas avvocato dello Stato I. M. Braguglia,

– Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: Treasory Solicitor J. A. Gensmantel,

– Euroopa Ühenduste Nõukogu, esindaja: õigustalituse ametnik A. Bräutigam,

– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: õigusnõunikud D. Booß ja G. zur Hausen,

arvestades kohtuistungi ettekannet,

olles 20. märtsi 1990. aasta kohtuistungil ära kuulanud suulised märkused, mille esitasid Zuckerfabrik Süderdithmarschen ja Zuckerfabrik Soest (esindajad: advokaadid D. Ehle ja J. Sedemund, Kölni advokatuur), Itaalia valitsus, Ühendkuningriigi valitsus (esindaja C. Bellamy), Euroopa Ühenduste Nõukogu ja Euroopa Ühenduste Komisjon,

olles 8. novembri 1990. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,

on teinud järgmise

otsuse

1 Finanzgericht Hamburg esitas 31. märtsi 1988. aasta määrusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 20. mail 1988, EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel kaks küsimust, mis käsitlevad esiteks siseriikliku kohtu pädevust esialgse õiguskaitse raames peatada ühenduse määrusel põhineva siseriikliku õigusakti kohaldamine ning teiseks nõukogu 2. juuli 1987. aasta määruse (EMÜ) nr 1914/87, millega kehtestatakse suhkrusektoris 1986/87. turustusaastaks kõrvaldamise erimaks (EÜT L 183, lk 5), kehtivust.

2 Need küsimused kerkisid suhkrutootja äriühingu Zuckerfabrik Süderdithmarschen ja Hauptzollamt Itzehoe (Itzehoe peatolliasutus) vahelises kohtuvaidluses. Hauptzollamt Itzehoe nõudis 19. oktoobri 1987. aasta otsusega Zuckerfabrik Süderdithmarschen’ilt 1986/87. turustusaasta eest kõrvaldamise erimaksu tasumist summas 1 982 942,66 Saksa marka.

3 Asutamislepingu artikli 43 alusel vastu võetud määrusega nr 1914/87 kehtestatud maksu eesmärk on katta täielikult kahju, mida ühendus kandis suhkrusektoris 1. juulist 1986 kuni 30. juunini 1987 kestnud turustusaastal. Kõnealuse kahju põhjustasid eriti kõrged eksporditoetused, mida ühendus pidi nimetatud turustusaastal maksma selleks, et tagada ühenduses toodetud suhkru ülejäägi realiseerimine kolmandates riikides.

4 Zuckerfabrik Süderdithmarschen esitas Hauptzollamt Itzehoe otsuse peale vaide, mis jäeti rahuldamata. Seejärel palus Zuckerfabrik Finantzgericht Hamburg’il selle otsuse täitmine peatada. Ta esitas samasse kohtusse kaebuse nimetatud otsuse tühistamise nõudes. Oma taotluste põhjendamiseks väitis Zuckerfabrik, et määrus nr 1914/87, millel põhineb Hauptzollamt’i otsus, on tühine.

5 Finantzgericht Hamburg rahuldas taotluse Hauptzollamt Itzehoe otsuse täitmise peatamiseks ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. a) Kas EMÜ asutamislepingu artikli 189 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et määruste üldkohaldatavus liikmesriikides ei välista siseriiklike kohtute õigust esialgse õiguskaitse tagamiseks peatada määruse alusel vastu võetud haldusakti täitmine kuni põhikohtuasjas otsuse tegemiseni?

b) Kui vastus esimese küsimuse punktile a on jaatav, siis millistel tingimustel võivad siseriiklikud kohtud tagada esialgse õiguskaitse? Kas leidub mõni asjakohases valdkonnas kohaldatav ühenduse õiguse tingimus ning kui jah, siis millised on need tingimused? Või tuleb esialgset õiguskaitset määratleda siseriiklikust õigusest lähtudes?

2. Kas nõukogu 2. juuli 1987. aasta määrus nr 1914/87, millega kehtestatakse suhkrusektoris 1986/87. turustusaastaks kõrvaldamise erimaks, on kehtiv? Eelkõige, kas nimetatud määrus on tühine, sest rikub põhimõtet, mille kohaselt makse kehtestavatel määrustel ei tohi olla tagasiulatuvat jõudu?”

6 Ühtlasi tegi Finanzgericht Hamburg määruse, millega peatas asja sisulise menetlemise, kuni Euroopa Kohus annab neile kahele eelotsuse küsimusele vastuse.

7 Peale selle esitas Finanzgericht Düsseldorf 19. oktoobri 1988. aasta määrusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 20. märtsil 1989, EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel viis eelotsuse küsimust, mis samuti käsitlevad nõukogu määruse nr 1914/87 kehtivust.

8 Need viis küsimust kerkisid suhkrutootja Zuckerfabrik Soest GmbH ja Hauptzollamt Paderborn’i (Paderborni peatolliasutus) vahelises kohtuvaidluses. Hauptzollamt Paderborn nõudis 20. oktoobri 1987. aasta otsusega Zuckerfabrik Soest’ilt kõnealuse kõrvaldamismaksu tasumist summas 1 675 013,71 Saksa marka.

9 Zuckerfabrik Soest esitas selle otsuse peale vaide, mis jäeti rahuldamata. Seejärel palus Zuckerfabrik Soest Finantzgericht Düsseldorf’il peatada Hauptzollamt Paderborn’i otsuse täitmine. Peale selle esitas ta samasse kohtusse kaebuse nimetatud otsuse tühistamise nõudes. Nagu Zuckerfabrik Süderdithmarschen teises kohtus, väitis ka Zuckerfabrik Soest oma taotluse ja kaebuse põhjendamiseks, et kõrvaldamise erimaksu kehtestanud määrus, millel põhineb Hauptzollamt Paderborn’i otsus, on tühine.

10 Finanzgericht Düsseldorf rahuldas 10. veebruari 1988. aasta esialgse õiguskaitse määrusega taotluse Hauptzollamt Paderborn’i otsuse täitmise peatamiseks põhjendusel, et kõrvaldamise erimaksu kehtestamise määruse kehtivus äratab temas tõsiseid kahtlusi.

11 Finanzgericht Düsseldorf peatas 19. oktoobri 1988. aasta määrusega asja sisulise menetlemise ja taotles Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes küsimustes:

„1. Kas määrus nr 1914/87, millega kehtestatakse suhkrusektoris 1986/87. turustusaastaks kõrvaldamise erimaks (EÜT L 183, 3.7.1987, lk 5), on tühine põhjusel, et kõrvaldamise erimaks on rahastamise eesmärki taotlev maks, mida võib kehtestada üksnes EMÜ asutamislepingu artikli 201 alusel?

Täiendava võimalusena:

2. Kas suhkrusektoris 1986/87. turustusaastaks nõukogu määrusega nr 1914/87 kehtestatud kõrvaldamise erimaks on kooskõlas määruse nr 1785/81 artiklis 28 sätestatud omafinantseerimise piiramisega ja põhimõttega, mille kohaselt ühenduse seadusandlikku süsteemi ei sekkuta?

Täiendava võimalusena:

3. Kas suhkrusektoris 1986/87. turustusaastaks kehtestatud kõrvaldamise erimaks on kooskõlas põhimõttega, mille kohaselt majandusharu koormamine turukorralduse seisukohast väliste riskide ja ebamõistlike rahaliste kohustustega on keelatud?

Täiendava võimalusena:

4. Kas määruse nr 1914/87 artikkel 1, mis kehtestas suhkrusektoris 1986/87. turustusaastaks kõrvaldamise erimaksu, rikub diskrimineerimiskeeldu (asutamislepingu artikli 40 lõike 3 teine lõik), sest B-suhkrule kohaldatav maks on märgatavalt kõrgem A-suhkrule kohaldatavast?

Täiendava võimalusena:

5. Kas määrus nr 1914/87, millega kehtestatakse suhkrusektoris 1986/87. turustusaastaks kõrvaldamise erimaks, rikub eespool nimetatud asjaoludel ühenduse õiguses kohaldatavaid omandiõiguse kaitse ja õiguse tegutseda vabalt valitud kutsealal põhimõtteid, kui maksu ei ole enam võimalik tasuda teenitud kasumist, vaid üksnes reservist, mistõttu seatakse ohtu isegi asjaomase ettevõtja olemasolu?”

12 Mõlema põhikohtuasja faktilised asjaolud, ühenduse õiguse asjassepuutuvad sätted, mõlema menetluse käik ja Euroopa Kohtule esitatud kirjalikud märkused on ulatuslikumalt esitatud kohtuistungi ettekannetes. Kohtutoimikute materjalid leiavad alljärgnevalt käsitlemist vaid niivõrd, kuivõrd see on Euroopa Kohtu arutluskäigu seisukohalt vajalik.

13 Arvestades mõlema kohtuasja esemete sarnasust ja nendevahelist seost, mis leidis kinnitust suulisel arutamisel, tuleb need kohtuasjad kohtuotsuse tegemise huvides vastavalt kodukorra artiklile 43 liita.

Ühenduse määrusel põhineva siseriikliku õigusakti täitmise peatamine

Põhimõte

14 Esmalt küsib Finanzgericht Hamburg sisuliselt seda, kas EMÜ asutamislepingu artikli 189 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et see välistab siseriikliku kohtu õiguse peatada ühenduse määruse põhjal vastu võetud siseriikliku haldusakti täitmine.

15 Niisuguse peatamise õiguse andmise poolt räägib Finanzgericht Hamburg’i väitel asjaolu, et see meede lükkab siseriikliku otsuse rakendamist üksnes edasi ega tee küsitavaks ühenduse määruse kehtivust. Siseriikliku kohtu sellist pädevust vastustades toob ta aga oma küsimuse põhjendamiseks esile, et selline peatamine, millel võivad olla ulatuslikud tagajärjed, võib takistada määruste täielikku toimet kõigis liikmesriikides, rikkudes nii asutamislepingu artikli 189 teist lõiku.

16 Kõigepealt tuleb rõhutada, et asutamislepingu artikli 189 teine lõik ei saa takistada kohtulikku kaitset, mida ühenduse õigus õigussubjektidele pakub. Juhul kui siseriiklikud asutused vastutavad ühenduse määruste halduskorras rakendamise eest, hõlmab ühenduse õigusega tagatud kohtulik kaitse õigussubjekti õigust vaidlustada nende määruste seaduslikkus siseriiklikus kohtus ja paluda sellel kohtul esitada eelotsuse küsimused Euroopa Kohtule.

17 Et ainult Euroopa Kohus on pädev ühenduse määrust tühiseks tunnistama (vt 22. oktoobri 1987. aasta otsus kohtuasjas 314/85: Foto-Frost, EKL 1987, lk 4199, punkt 20), oleks eespool nimetatud õigus kahjustatud, kui õigussubjektil ei oleks enne Euroopa Kohtu otsust võimalik teatud tingimuste täitmise korral saada peatamise otsust, mis võimaldab vaidlustatud määruse toimet tema suhtes tõkestada.

18 Nagu Euroopa Kohus eespool viidatud 22. oktoobri 1987. aasta kohtuotsuses Foto-Frost (punkt 16) märkis, on kehtivuse kontrollimist puudutav eelotsusetaotlus nagu ka tühistamishagi ühenduse institutsioonide õigusaktide seaduslikkuse kontrolli vahendid. Seoses tühistamishagiga võimaldab EMÜ asutamislepingu artikkel 185 hagejal taotleda vaidlustatud akti kohaldamise peatamist ja annab kohtule õiguse peatamist määrata. Seega nõuab esialgse õiguskaitse süsteemi terviklikkus, et siseriiklikul kohtul oleks õigus peatada ka ühenduse määrusel põhineva siseriikliku haldusakti täitmine, kui selle määruse seaduslikkus on vaidlustatud.

19 Oma 19. juuni 1990. aasta otsuses kohtuasjas C-213/89: Factortame (EKL 1990, lk I-2433), mis käsitleb siseriikliku seaduse vastavust ühenduse õigusele, asus Euroopa Kohus artikli 177 kasulikule mõjule osutades seisukohale, et siseriiklikul kohtul, kes on esitanud Euroopa Kohtule tõlgendamise kohta eelotsuse küsimused, mis võimaldaksid tal lahendada vastavuse küsimuse, peab olema võimalus määrata esialgsed meetmed ja peatada vaidlustatud siseriikliku seaduse kohaldamine seniks, kuni ta teeb oma otsuse, arvestades artikli 177 alusel antud tõlgendust.

20 Ühenduse õigusega õigussubjektile siseriiklikus kohtus tagatud esialgne õiguskaitse ei tohi olla erinev sõltuvalt sellest, kas ta vaidlustab siseriiklike õigusnormide vastavuse ühenduse õigusele või ühenduse teiseste õigusaktide kehtivuse, kuna mõlemal juhul põhineb vaidlus ühenduse õigusel endal.

21 Eelnevatest kaalutlustest lähtudes tuleb esimese küsimuse esimesele osale vastata, et asutamislepingu artiklit 189 tuleb tõlgendada nii, et see ei välista siseriikliku kohtu õigust peatada ühenduse määruse alusel vastu võetud siseriikliku haldusakti täitmine.

Peatamise tingimused

22 Edasi küsib Finanzgericht Hamburg, millistel tingimustel võib siseriiklik kohus peatada ühenduse määrusel põhineva siseriikliku haldusakti täitmise, kui tal on kahtlusi asjaomase määruse kehtivuse suhtes.

23 Kõigepealt tuleb märkida, et vaidlustatud akti kohaldamist peatavaid meetmeid võib rakendada üksnes siis, kui kohus on faktiliste ja õiguslike asjaolude alusel, millele hagejad tuginevad, veendunud, et vaidlustatud haldusakti aluseks oleva ühenduse määruse kehtivuse suhtes on tõsine kahtlus. Peatamismeetme määramist võib õigustada üksnes kehtetuse tuvastamise võimalus, mis on jäetud Euroopa Kohtu otsustada.

24 Järgmisena tuleb märkida, et täitmise peatamine peab jääma esialgset laadi meetmeks. Seetõttu võib siseriiklik kohus esialgse õiguskaitse tagamiseks määrata peatamise üksnes seniks, kuni Euroopa Kohus on teinud kehtivuse kontrollimise küsimuses otsuse. Järelikult, kui küsimust ei ole varem Euroopa Kohtule saadetud, peab siseriiklik kohus selle küsimuse ise esitama koos kehtetuse põhjendustega, millest tema arvates tuleks lähtuda.

25 Seoses haldusakti täitmise peatamise muude tingimustega tuleb märkida, et kohtumenetluse normid on kehtestatud siseriikliku õigusega ning peatamise tingimused erinevad sõltuvalt neid kehtestavast siseriiklikust õigusest, mis võib ohustada ühenduse õiguse ühetaolist kohaldamist.

26 Ühetaolise kohaldamise nõue on üks ühenduse õiguskorra alustest; see eeldab, et vähemalt ühenduse määrusel põhineva haldusakti täitmise peatamise tingimused on kõigis liikmesriikides ühetaolised, kuigi peatamine on eriti taotluse esitamise ja läbivaatamise osas reguleeritud siseriiklike menetlusnormidega.

27 Kuna siseriikliku kohtu õigus niisugust peatamist määrata vastab õigustele, mis on artikliga 185 antud Euroopa Kohtule seoses artikli 173 alusel esitatud hagi lahendamisega, võib siseriiklik kohus määrata peatamise ainult neil tingimustel, mida järgib Euroopa Kohus ajutiste meetmete kohaldamise taotluse rahuldamisel.

28 Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast nähtub, et vaidlustatud akti kohaldamise peatamise meetmeid võib rakendada vaid siis, kui need on kiireloomulised, teiste sõnadega siis, kui on vaja võtta meetmeid ja neid kohaldada enne asja sisulist lahendamist selleks, et ära hoida olulise ja korvamatu kahju tekkimist meetmete kohaldamist taotleval poolel.

29 Kiireloomulisuse osas tuleb täpsustada, et kahju, millele hageja osutab, peab saama tekkida enne seda, kui Euroopa Kohus on jõudnud teha otsuse vaidlustatud ühenduse õigusakti kehtivuse kohta. Mis puutub kahju iseloomu, siis on Euroopa Kohus korduvalt leidnud, et puhtmajanduslikku kahju ei saa põhimõtteliselt käsitleda korvamatuna. Esialgse õiguskaitse taotlust lahendav kohus peab siiski uurima iga kohtuasja konkreetseid asjaolusid. Sellega seoses peab ta hindama elemente, mille põhjal saab kindlaks teha, kas niisuguse õigusakti viivitamatu täitmine, mille täitmise peatamise taotlus on esitatud, toob hagejale kaasa korvamatu kahju, mida ei ole võimalik heastada ühenduse õigusakti tühiseks tunnistamise korral.

30 Samuti tuleb lisada, et siseriiklikul kohtul, kelle ülesanne on oma pädevuse piires kohaldada ühenduse õiguse sätteid, lasub kohustus tagada ühenduse õiguse täielik mõju ning järelikult, kui on kahtlusi ühenduse määruse kehtivuse suhtes, siis ka kohustus arvestada ühenduse huvi selle vastu, et neid määrusi ei jäetaks kohaldamata ilma asjakohase tagatiseta.

31 Nimetatud kohustuse täitmiseks peab peatamise taotlust lahendav siseriiklik kohus kõigepealt kontrollima, kas vaidlusalune ühenduse õigusakt minetaks kogu oma kasuliku mõju, kui seda viivitamata ei rakendata.

32 Kui kohaldamise peatamisega võib ühendusele kaasneda finantsrisk, peab siseriiklikul kohtul olema ka võimalus nõuda hagejalt piisavat tagatist, näiteks kautsjoni maksmist või pandi andmist.

33 Eelnevatest kaalutlustest järeldub, et Finanzgericht Hamburg’i esitatud esimese küsimuse teisele osale tuleb vastata, et siseriiklik kohus võib peatada ühenduse määruse rakendamiseks vastu võetud siseriikliku õigusakti täitmise üksnes siis, kui:

– siseriiklikul kohtul on tõsine kahtlus ühenduse õigusakti kehtivuse suhtes ning kui ta ise esitab vaidlustatud õigusakti kehtivuse küsimuse juhul, kui see ei ole juba Euroopa Kohtu menetluses;

– asi on kiireloomuline ning hagejat ähvardab oluline ja korvamatu kahju;

– siseriiklik kohus arvestab nõuetekohaselt ühenduse huvidega.

Kehtivus

34 Finanzgericht Hamburg on seadnud kahtluse alla eespool viidatud määruse nr 1914/87 kehtivuse põhjendusega, et see on vastuolus tagasiulatuva jõu puudumise põhimõttega ega vasta seetõttu õiguskindluse põhimõttele.

35 Finanzgericht Düsseldorf on oma kahtlust nimetatud määruse kehtivuse suhtes väljendanud viies küsimuses, milles sisalduvad väited puudutavad kõrvaldamise erimaksu kehtestamise õigusliku aluse nõuetekohasust, nimetatud määruse vastavust alusmäärusele ehk nõukogu 30. juuni 1981. aasta määrusele (EMÜ) nr 1785/81 suhkrusektori turgude ühise korralduse kohta (EÜT L 177, lk 4), majandusharu väliste riskidega ja ebamõistlike rahaliste kohustustega koormamise keelu rikkumist, samuti omandiõiguse kaitse ja õiguse tegutseda vabalt valitud kutsealal põhimõtete rikkumist.

36 Kuna neis kahes kohtuasjas esitatud küsimused on üksnes ühe ja sama õigusakti arvustamise erinevad vaatenurgad, tuleb neid käsitleda koos.

EMÜ asutamislepingu artiklis 201 ette nähtud menetluse rikkumisel põhinev väide

37 Finanzgericht Düsseldorf leiab, et põllumajandusturu ühise korralduse raames saab EMÜ asutamislepingu artikli 43 alusel maksu kehtestada vaid siis, kui selle eesmärk on kõnealuse turu reguleerimine. Selline meede võib olla seotud üksnes oleviku või tulevikuga. See ei kehti kõrvaldamise erimaksu puhul, mille eesmärk on katta eelmisel turustusaastal tekkinud kahju. Pealegi on nimetatud maksu kohustatud tasuma üksnes suhkrutootjad, samal ajal kui turu reguleerimiseks võetud meede peaks peamiselt mõjutama suhkrupeedikasvatajaid. Finanzgericht Düsseldorf on seisukohal, et vaidlustatud maks on oma olemuselt rahastamise eesmärki taotlev maks, mida saab õiguspäraselt kehtestada üksnes asutamislepingu artikli 201 alusel.

38 Vastuseks sellele väitele tuleb märkida, et nõukogu 7. mai 1985. aasta otsuse 85/257/EMÜ ühenduste omavahendite süsteemi kohta (EÜT L 128, lk 15), mis oli vaidlustatud määruse vastuvõtmise ajal kehtiv, artiklis 2 on kooskõlas asutamislepingute sätetega tehtud vahet „suhkruturu ühise korralduse raames ette nähtud toetuste ja muude tollimaksude”, mis juba on ühenduse omavahendid, ja „ühise poliitika raames kehtestatud muudest maksudest saadud tulu” vahel, mis muutub omavahenditeks ainult siis, kui EMÜ asutamislepingu artiklis 201 ja muude asutamislepingute vastavates sätetes ette nähtud menetlus on lõpule viidud.

39 Arvestades suhkru tootmises ja ühenduse suhkruturul paratamatult toimuvat arengut, ei ole võimalik, et eespool viidatud 7. mai 1985. aasta otsuse artikli 2 esimese lõigu punktis a oli mõeldud otsuse kohaldamist piirata nii, et see kehtiks üksnes otsuse vastuvõtmise ajal juba kehtinud maksude suhtes, nimelt eespool viidatud nõukogu määrusega nr 1785/81 (edaspidi „alusmäärus”) selleks ajaks kehtestatud maksude suhtes. Kuna kõrvaldamise erimaks on täienduseks 7. mai 1985. aasta otsuse vastuvõtmise ajal juba kehtinud maksudele, tuleb seda nimetatud otsuse tähenduses käsitleda kuuluvana „suhkruturu ühise korralduse raames kehtestatud toetuste ja muude tollimaksude” hulka.

40 Igal juhul tuleb rõhutada, nagu Euroopa Kohus, käsitledes nõukogu 21. aprilli 1970. aasta otsust liikmesriikide osamaksete asendamise kohta ühenduste omavahenditega (EÜT L 94, lk 19), on juba leidnud oma 30. septembri 1982. aasta otsuses kohtuasjas 108/81: Amylum (EKL 1982, lk 3107), et 7. mai 1985. aasta otsuse kui eelarveõiguse meetme eesmärk on ühenduse eelarvesse kavandatud omavahendite kindlaksmääramine, mitte aga ühenduse nende institutsioonide täpsustamine, kes on pädevad kehtestama tollimakse, makse, tasusid, lõivusid või muid tuluvorme.

41 Sellest tuleneb, et määrusega nr 1914/87 ette nähtud kõrvaldamise erimaksu taolise meetme vastuvõtmiseks ei olnud vaja kasutada artiklis 201 sätestatud menetlust isegi siis, kui see meede oli oma olemuselt rahastamise eesmärki taotlev maks.

42 Küsimus, kas EMÜ asutamislepingu artikkel 43 võib olla juba lõppenud ajavahemikul aset leidnud majandustoimingute maksustamiseks mõeldud maksu kehtestamise õiguslik alus, taandub küsimusele, kas osutatud artikli alusel võib kehtestada tagasiulatuva mõjuga maksu. See väide kattub tagasiulatuva jõu puudumise põhimõtte rikkumist käsitleva väitega, mida analüüsitakse edaspidi.

Määruse nr 1914/87 alusmäärusele vastavust käsitlev väide

43 Osutades Euroopa Kohtu 29. märtsi 1979. aasta otsusele kohtuasjas 113/77: NTN Toyo Bearing Company (EKL 1979, lk 1185), väidab Finanzgericht Düsseldorf, et kui nõukogu on juba kord alusmääruse artiklis 28 kehtestanud maksude ülemmäära, mille tasumist võib suhkrutootjatelt nõuda, siis on keelatud vahetult asutamislepingu artiklil 43 põhineva teise määrusega kehtestada maksu, mis ületab nimetatud ülemmäära.

44 Sellega seoses tuleb meelde tuletada, et nii alusmäärus kui ka vaidlustatud määrus nr 1914/87 on vastu võetud asutamislepingu artikli 43 alusel. Seetõttu ei saa määrust nr 1914/87 käsitleda kui alusmääruse rakendusmäärust, nagu see oli määruse puhul, mida arvustati 16. juuni 1987. aasta otsuses kohtuasjas 46/86: Romkes (EKL 1987, lk 2671).

45 Nõukogu võib EMÜ asutamislepingu artikli 43 alusel vastu võetud alusmäärust muuta, täiendada või selle tühistada, kui muutmise, täiendamise või tühistamise sätted on vastu võetud sama korra kohaselt, ilma et neid sätteid oleks vaja sisse viia alusmäärusesse.

46 Käesolevas kohtuasjas erineb olukord sellest, millest lähtus eespool viidatud 29. märtsi 1979. aasta otsus kohtuasjas NTN Toyo Bearing Company. Viimati nimetatud juhul võttis nõukogu ühe asutamislepingu artiklis 113 sätestatud eesmärgi saavutamiseks vastu üldmääruse ning tegi hiljem erijuhtumi käsitlemiseks mõeldud rakendusmääruses erandi üldmääruses sätestatud eeskirjadest.

47 Neil asjaoludel tuleb sedastada, et alusmäärus ei keelanud nõukogul määruse nr 1914/87 vastuvõtmist, sest ta järgis asutamislepingu artiklis 43 ette nähtud menetlust.

Tagasiulatuva jõu puudumise põhimõtte rikkumisel põhinev väide

48 Nagu Finanzgericht Düsseldorf, leiab ka Finanzgericht Hamburg, et määrus nr 1914/87 on vastuolus tagasiulatuva jõu puudumise põhimõttega, sest see võeti vastu 2. juulil 1987, seega pärast 30. juunil 1987 lõppenud 1986/87. turustusaastat, mille kahjude katmiseks oli määrus mõeldud. Määrus seob maksude tasumise minevikus aset leidnud faktidega, nimelt suhkrutoodanguga nimetatud turustusaastal. Siseriiklike kohtute arvates ei arvestatud suhkrutootjate õiguspäraseid ootusi, kuivõrd neil oli õigus loota, et alusmäärusega ette nähtud makse ei suurendata ja kui suurendatakse, siis saab nende tasumise kohustuse täielikult üle kanda suhkrupeeditootjatele.

49 Euroopa Kohus on juba eelkõige 25. jaanuari 1979. aasta otsustes kohtuasjas 98/78: Racke (EKL 1979, lk 69) ja kohtuasjas 99/78: Decker (EKL 1979, lk 101) ning 30. septembri 1982. aasta otsuses eespool viidatud kohtuasjas 108/81: Amylum leidnud, et kuigi üldreeglina on ühenduse õigusakti ajalise kehtivuse alguse määramine akti avaldamisele eelnenud ajale õiguskindluse põhimõttega vastuolus, võib see erandjuhtudel olla teisiti, kui taotletav eesmärk seda nõuab ja kui huvitatud isikute õiguspäraseid ootusi on nõuetekohaselt arvestatud.

50 Kahest tingimusest esimese suhtes on vaja meelde tuletada mõningaid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid. Ühendusesisesest suhkru tootmise ja tarbimise suhtest tulenevad ülejäägid tuleb realiseerida kolmandate riikide turgudel. Maailmaturu hindade ja ühenduse hindade vahe kaetakse eksporditoetusega. Alusmäärus nägi ette, et kõiki selleks vajalikke kulusid rahastavad tootjad ise.

51 Et olla võimalikult lähedal majanduslikule reaalsusele ja võimaldada seega turul stabiliseeruda, mis on üks asutamislepingu artikli 39 eesmärkidest, nähti alusmääruse artiklis 28 ette, et põhimõtteliselt tuleb maksud tasuda enne iga turustusaasta lõppu ning et järelikult tuleb need arvutada jooksva turustusaasta ekspordikohustuste puhul prognoositava kahju põhjal.

52 Maksude kindlaksmääramise ajal ei olnud siiski võimalik piisava täpsusega ette näha mõju, mida avaldasid teatavad erakorralised sündmused, käesoleval juhul dollari väärtuse järsk kukkumine ja suhkru maailmaturu hinna väga suur langus, mis mõlemad toimusid kõnealusel turustusaastal. Sellisel juhul on õiguspärane, et tootjate rahastatavad kulud määratakse kindlaks alles pärast kõnealuste sündmuste kõikide tagajärgede selgumist ja vajaduse korral ka pärast selle turustusaasta lõppu, mil sündmused aset leidsid.

53 Kui nõukogu pärast kõigi 1986/87. turustusaasta kahjude selgumist ei võtnud ühtegi meedet tootjate poolt juba kantud kulude täiendamiseks, siis oleks saanud taotletavat eesmärki, nimelt suhkruturu stabiliseerimist üldistes huvides, mida tehakse eelkõige eksporditoetuse abil, saavutada üksnes ühenduse eelarve koormamise kaudu, samas kui tootjatepoolne täieulatuslik rahastamine on suhkruturu ühise korralduse põhimõte.

54 Seega oli nõukogul õigus arvata, et üldistes huvides taotletava eesmärgi saavutamiseks, täpsemalt ühenduse suhkruturu stabiliseerimiseks tuleb vaidlustatud määrust kohaldada 1986/87. turustusaasta suhtes. Järelikult võib lugeda täidetuks esimese tingimuse, mida tuleb järgida ühenduse õigusakti kohaldamisel tagasiulatuvalt enne selle avaldamiskuupäeva.

55 Et teha kindlaks, kas ka teine eespool nimetatud tingimus on täidetud, on vaja uurida, kas nõukogu võetud meede rikkus õiguspärast ootust, mis huvitatud isikutel oli alusmäärusega ette nähtud maksude ülemmäära suhtes ja kas määruse nr 1914/87 avaldamine 2. juulil 1987 pettis neid ootusi.

56 Põhikohtuasjades ei saa vaidluse pooled siiski tugineda kaitset väärivale õiguspärasele ootusele.

57 Kõigepealt teavitas alusmääruse üheteistkümnes põhjendus suhkrutootjaid sellest, et neil tuleb ühenduse tarbimist ületava tootmise ülejääkide realiseerimise kulud katta täies ulatuses.

58 Teiseks avaldas komisjon 9. septembril 1986 viitenumbrit VI PC 2 – 408 kandva prognoosi, millest ilmneb selgelt 1986/87. turustusaasta puudujäägi tõenäosus.

59 Kolmandaks teadsid suhkrutootjad enne turustusaasta lõppu Euroopa Ühenduste Teatajas 3. aprillil 1987 avaldatud ettepaneku põhjal, et komisjon tegi nõukogule ettepaneku võtta vastu määrus 1986/87. turustusaastaks suhkrusektoris kõrvaldamise erimaksu kehtestamise kohta, millest hiljem sai vaidlustatud määrus nr 1914/87.

60 Sellest järeldub, et tagasiulatuva jõu puudumise põhimõtte rikkumisel põhinevat väidet ei saa toetada.

Väide, mis käsitleb keeldu koormata majandusharu turukorralduse seisukohast väliste riskide ja ebamõistlike rahaliste kohustustega

61 Finanzgericht Düsseldorf’i hinnangul võivad turuhäired, mis on kõrvaldatavad ühise turukorralduse raames võetud meetmetega, tuleneda sama turu enda sisemistest põhjustest. Kui suhkruturg välja arvata, siis teiste turgude korraldamisel rahastab maailmaturu hindade langusest ja dollari väärtuse vähenemisest tulenevaid riske üksnes Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfond (EPATF). See näitab, et seadusandja käsitleb seda kui riski, mis ei allu ettevõtjate kontrollile ja mida ei saa seega jätta ettevõtjate kanda.

62 Esiteks tuleb sedastada, et selliseid riske rahastab tõepoolest kõige sagedamini EPATF. See ei ole siiski ette nähtud asutamislepingus, mille artikli 40 lõige 4 võimaldab luua niisugust fondi, ilma et paneks sellele kohustust osaleda turukorralduse igas meetmes. Isegi kui omafinantseerimise põhimõtet kohaldatakse ainult suhkrusektoris, siis nagu väitis nõukogu vastuseks Euroopa Kohtu küsimusele, on selle põhjuseks asjaolu, et põllumajanduse muudes sektorites on tootjatele tagatud madalamad hinnad, mis selgitab, miks neile ei tohiks panna rahastamise kohustust.

63 Järgmisena tuleb märkida, et ühenduse suhkrutootjatel on tänu eksporditoetustele juurdepääs maailmaturule, et realiseerida osa oma toodangust. Tootjate riske tuleb hinnata maailmaturgu silmas pidades. Sellised asjaolud nagu suhkru ületootmine või Euroopa vääringute ja dollari vahetuskursside kõikumine võivad mõjutada nõudmist või pakkumist ning järelikult toodangu hinda. Nende asjaoludega seotud riski ei saa seetõttu käsitleda kõnealuse turu suhtes välisena.

64 Kõrvaldamise erimaks ei pane suhkrutootjatele mingil viisil ebamõistlikke rahalisi kohustusi. Esiteks on see maks vastutasuks eeliste eest, mida pakub võimalus saada ühenduse tarbimist ületavate koguste realiseerimiseks antavat eksporditoetust. Teiseks võivad suhkrutootjad määruse nr 1914/87 artikli 1 lõike 3 alusel nõuda ühenduses kasvatatud suhkrupeedi või -roo müüjatelt kõnealuse maksu suurema osa hüvitamist.

65 Neist kaalutlustest lähtudes ei saa siseriikliku kohtu esitatud väidet toetada.

Diskrimineerimist käsitlev väide

66 Asjaolu, et kõrvaldamise erimaks mõjutab B-suhkru tootjaid suuremal määral kui A-suhkru tootjaid, kuigi mõlemal juhul on tegemist ühe ja sama tootega, tähendab Finanzgericht Düsseldorf’i arvates diskrimineerimist, mis on keelatud asutamislepingu artikli 40 lõike 3 teise lõiguga.

67 Sellega seoses tuleb märkida, et alusmäärus kinnitas iga suhkru tootmispiirkonna ja turustusaasta jaoks A-põhikoguse ja B-põhikoguse. Liikmesriigid jaotavad oma A-põhikogused ettevõtjatele A-kvootidena ja B-põhikogused B-kvootidena. Konkreetseks turustusaastaks jagatud A-kvootide summa vastab ligikaudselt ühenduses kõnealusel aastal inimeste poolt tarbitava suhkru kogusele. A- ja B­kvootide piires toodetud suhkrut (A-suhkur ja B-suhkur) võib ühenduse piires vabalt turustada: hinnad ja realiseerimine tagatakse sekkumissüsteemi kaudu. Suhkrut võib eksportida ka kolmandatesse riikidesse, vajaduse korral eksporditoetuste abil. Ettevõtja poolt toodetud suhkrut, mis ületab A- ja B-kvoote (C-suhkur) võib turustada üksnes kolmandates riikides ja sel juhul eksporditoetust ei maksta.

68 Sellest süsteemist tuleneb, et iga ettevõtja, kes toodab suhkrut üle talle eraldatud A-kvoodi, ületades seega oma osa ühenduse tarbimiseks mõeldud suhkrutoodangus, toodab paratamatult ülejääke, mille ainus normaalne realiseerimisviis on eksport kolmandatesse riikidesse.

69 Nagu eespool märgitud, on kõrvaldamise erimaksu eesmärk katta erakorralised kulud, mida on põhjustanud kõrged eksporditoetused, mis on antud ühenduse suhkru ülejääkide müügi edendamiseks kolmandate riikide turgudel.

70 Nimetatud põhjustel oli proportsionaalselt kõrgema maksu kehtestamine A-kvooti ületavale suhkrule põhjendatud.

71 Järelikult tuleb ka asutamislepingu artikli 40 lõike 3 teise lõigu väidetaval rikkumisel põhinev argument tagasi lükata.

Omandiõiguse ja õiguse tegutseda vabalt valitud kutsealal rikkumisel põhinev väide

72 Finanzgericht Düsseldorf leiab, et selliseid põhiõigusi nagu omandiõigus ja õigus tegutseda vabalt valitud kutsealal on õigusvastaselt kahjustatud, kui ettevõtjal ei ole konkreetsel turustusaastal saadud tavalisest kasumist võimalik maksta kõnealusel aastal kogunenud järjestikusi makse ja ta peab tasuma need oma reservist, seega siis ettevõttest endast.

73 Sellega seoses tuleb meenutada, et Euroopa Kohus on juba leidnud (vt eelkõige 11. juuli 1989. aasta otsus kohtuasjas 265/87: Schräder, EKL 1989, lk 2237, punkt 15), et omandiõigust ja õigust tegutseda vabalt valitud kutsealal võib piirata eelkõige ühise turukorralduse raames, tingimusel et need piirangud vastavad tegelikult ühenduse poolt taotletavatele üldise huvi eesmärkidele ning et taotletavat eesmärki silmas pidades ei kujuta need endast ülemäärast ja talumatut sekkumist, mis rikuks tagatud õiguste olemust.

74 Nagu Ühendkuningriigi valitsus on õigesti märkinud, ei saa maksu maksmise kohustust käsitleda omandiõigust piirava meetmena.

75 Seetõttu tuleb nentida, et kõrvaldamise erimaks ei kahjusta mingil viisil suhkrutootjate omandiõigust.

76 Seoses õigusega tegutseda vabalt valitud kutsealal on eespool juba märgitud, et kõrvaldamise erimaks vastab üldise huvi eesmärkidele, sest see tagab, et ühendus ei kanna majandussektori kahjusid. Sellist sekkumist ei saa lugeda ülemääraseks. Maks, mille tasumise võib osaliselt üle kanda suhkrupeeditootjatele, kehtestati peamise eesmärgiga „mitte seada tootmiskvootide korda kahtluse alla enne seda kuupäeva”, nagu on täpsustatud määruse nr 1914/87 neljandas põhjenduses. Nagu komisjon õigesti märkis, oleks kvootide vähendamine, mis pikemas ajavahemikus põhjustaks ühenduse suhkrutööstuse osa vähenemise maailmaturul, palju tõsisem sekkumine suhkrutootjate ja suhkrupeedikasvatajate huvidesse.

77 Seetõttu ei saa nõustuda argumendiga, mis põhineb õiguse tegutseda vabalt valitud kutsealal rikkumisel.

78 Kõigist eespool toodud järeldustest tuleneb, et Finanzgericht Hamburg’ile ja Finanzgericht Düsseldorf’ile tuleb vastata, et esitatud küsimuste kaalumisel ei ole ilmnenud selliseid asjaolusid, mis võiksid mõjutada nõukogu 2. juuli 1987. aasta määruse, millega kehtestatakse suhkrusektoris 1986/87. turustusaastaks kõrvaldamise erimaks, kehtivust.

Kohtukulud

79 Euroopa Kohtule märkusi esitanud Itaalia valitsuse, Ühendkuningriigi valitsuse ning Euroopa Ühenduste Nõukogu ja komisjoni kohtukulusid ei hüvitata. Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus siseriiklikes kohtutes poolelioleva asja üks staadium, otsustavad kohtukulude jaotuse need kohtud.

Esitatud põhjendustest lähtudes

EUROOPA KOHUS,

vastuseks Finanzgericht Hamburg’i 31. märtsi 1988. aasta määrusega ja Finanzgericht Düsseldorf’i 19. oktoobri 1988. aasta määrusega esitatud küsimustele, otsustab:

1. Asutamislepingu artiklit 189 tuleb tõlgendada nii, et see ei välista siseriikliku kohtu õigust peatada ühenduse määruse alusel vastu võetud siseriikliku haldusakti täitmine.

2. Siseriiklik kohus võib peatada ühenduse õigusakti rakendamiseks vastu võetud siseriikliku õigusakti kohaldamise üksnes siis, kui sel kohtul on tõsine kahtlus ühenduse õigusakti kehtivuse suhtes ning kui ta ise esitab vaidlustatud õigusakti kehtivuse küsimuse juhul, kui see ei ole juba Euroopa Kohtu menetluses, kui asi on kiireloomuline ning hagejat ähvardab oluline ja korvamatu kahju ja kui siseriiklik kohus arvestab nõuetekohaselt ühenduse huvidega.

3. Esitatud küsimuste kaalumisel ei ole ilmnenud selliseid asjaolusid, mis võiksid mõjutada nõukogu 2. juuli 1987. aasta määruse (EMÜ) nr 1914/87, millega kehtestatakse suhkrusektoris 1986/87. turustusaastaks kõrvaldamise erimaks, kehtivust.

Due Mancini Moitinho de Almeida

Rodríguez Iglesias Díez de Velasco Slynn

Kakouris Joliet Schockweiler

Grévisse Zuleeg

Kuulutatud avalikul kohtuistungil 21. veebruaril 1991 Luxembourgis.

Kohtusekretär President