KOHTUJURISTI ETTEPANEK

F.G. JACOBS

esitatud 26. mail 20051( )

Kohtuasi C‑71/04

Administración del Estado

versus

Xunta de Galicia





1. Hispaania Tribunal Supremo on käesolevas asjas Euroopa Kohtule esitanud küsimuse EÜ artikli 88 lõikes 3 ette nähtud eelneva teatamise kohustuse ulatuse kohta koostoimes nõukogu 21. detsembri 1990. aasta direktiiviga 90/684/EMÜ laevaehitusele antava abi kohta („seitsmes direktiiv”).( ) Tribunal Supremo palub Euroopa Kohtul selgitada, kas seitsmenda direktiivi kohaldamisalast selles sätestatud tonnaaži- või võimsusekünniste mitteületamise tõttu välja jäävast laevade või vedurpuksiiride ehitamiseks või ümberehitamiseks antavast abist tuleb EÜ artikli 88 lõike 3 kohaselt komisjonile eelnevalt teatada.

EÜ asutamislepingu sätted

2. EÜ artikli 87 lõige 1 sätestab: „Kui käesolevas lepingus ei ole sätestatud teisiti, on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, ühisturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.”

3. Artikli 87 lõige 3 sätestab: „Ühisturuga kokkusobivaks võib pidada: […]

c) abi teatud majandustegevuse või teatud majanduspiirkondade arengu soodustamiseks, kui niisugune abi ei mõjuta ebasoovitavalt kaubandustingimusi määral, mis oleks vastuolus ühiste huvidega;

[…]

e) muud liiki abi, mida komisjoni ettepaneku põhjal kvalifitseeritud häälteenamusega võib kindlaks määrata nõukogu.”

4. EÜ artikli 88 lõige 3 sätestab: „Komisjoni informeeritakse kõikidest plaanidest abi määramise või muutmise kohta piisavalt aegsasti, et ta võiks avaldada oma arvamuse. […] Asjassepuutuv liikmesriik ei tohi rakendada kavatsetud meetmeid enne, kui nimetatud menetluse järgi on tehtud lõplik otsus.”

5. EÜ artikkel 89 sätestab: „Nõukogu võib kvalifitseeritud häälteenamusega komisjoni ettepaneku põhjal ja pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga anda asjakohaseid määrusi artiklite 87 ja 88 kohaldamiseks, eelkõige võib ta määrata need tingimused, mille puhul kehtib artikli 88 lõige 3, ja sellest menetlusest vabastatud abi liigid.”

Direktiiv

6. Seitsmes direktiiv kuulub laevaehitusele antavat abi käsitlevate direktiivide hulka, mis on vastu võetud alates 1969. aastast.( ) See sisaldas põhikohtuasja asjaolude esinemise ajal kohaldatavaid ühenduse õiguse sätteid ning võeti vastu EÜ asutamislepingu artikli 92 lõike 3 punkti d ja artikli 113 (nüüd artikli 87 lõike 3 punkt e ja artikkel 133) alusel. Selles on ette nähtud, et laevaehitusettevõtjatele antav tegevus-, investeerimis-, sulgemis- ning teadus- ja arendusabi võidakse tunnistada ühisturuga kokkusobivaks, kui on täidetud direktiivis sätestatud tingimused.

7. Direktiivi artikkel 1 sätestab: „Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:

– a) laevaehitus: tähendab järgmiste metallkerega kaugsõidulaevade ehitamist ühenduses:

– kaubanduslikel eesmärkidel reisijate ja/või kauba vedamiseks kasutatavad laevad kogumahutavusega vähemalt 100 brutoregistertonni,

– kalalaevad kogumahutavusega vähemalt 100 brutoregistertonni,

– põhjasüvendajad või muude meretööde jaoks kasutatavad laevad kogumahutavusega vähemalt 100 brutoregistertonni, välja arvatud puurimisplatvormid,

– vedurpuksiirid võimsusega vähemalt 365 kW;

– b) laeva ümberehitus: tähendab metallkorpusega ja vähemalt 1000-brutoregistertonnise kogumahutavusega punktis a määratletud kaugsõidulaevade ümberehitamist ühenduses, tingimusel et ümberehitamise käigus muudetakse põhjalikult lastiplaani, laeva keret või peajõuseadet või reisijate vastuvõtu infrastruktuuri;

– c) laevaremont: tähendab punktis a osutatud laevade remonti;

– d) abi: tähendab riigiabi asutamislepingu artiklite [87 ja 88] tähenduses, mis ei hõlma ainult riigi enda, vaid ka piirkondlike ja kohalike ametiasutuste antavat abi ning mis tahes muud abi, mida liikmesriigid annavad rahastamismeetmete kaudu otseselt või kaudselt nende kontrolli all olevatele laevaehitus- või laevaremondiettevõtjatele ning mis ei kujuta endast turumajanduse tava kohast riskikapitali andmist. Sellise abi võib lugeda ühisturuga kokkusobivaks, kui see vastab käesolevas direktiivis sätestatud erandi andmise tingimustele.”

8. Seitsmenda direktiivi artiklid 2–10 sätestavad tingimused, mil artiklis 1 määratletud laevade ehitamiseks ja ümberehitamiseks antavat riigiabi võib lugeda ühisturuga kokkusobivaks.

9. Artikkel 11 näeb ette, et peale EÜ artiklite 87 ja 88 tuleb direktiivi kohaldamisalasse jääva laevade ümberehitus- ja remondiettevõtjatele antava abi suhtes kohaldada lõikes 2 sätestatud teatamist käsitlevaid eeskirju. Sisuliselt on selles lõikes nõutud, et liikmesriigid peavad komisjonile ette teatama igasugusest seitsmenda direktiivi kohaldamisalasse jäävast abist.

Siseriiklik kohtumenetlus ja eelotsuse küsimused

10. Eelotsusetaotluse kohaselt võttis Galicia autonoomse piirkonna valitsus Xunta de Galicia oma põhiseaduslike volituste alusel 23. juunil 1994 vastu dekreedi nr 217/1994 („Galicia dekreet”), millega kehtestati Galicia laevaehitus- ja laevade ümberehitussektori „uus abikava”. Nagu Galicia dekreedi preambul sätestab, on kõnealune abikava suunatud selliste laevade ehitusele ja ümberehitusele, mis jäävad „kogumahutavuse, võimsuse – juhul, kui on tegemist vedurpuksiiridega – või laevakere materjali, tüübi, suuruse ja/või nende ehitamise või ümberehitamisega seotud põhjustel” Hispaania poolt siseriiklikkusse õigusse üle võetud seitsmenda direktiivi kohaldamisalast välja. Galicia dekreet puudutab põhiliselt abi laevadele kogumahutavusega alla 100 brutoregistertonni ning vedurpuksiiridele võimsusega alla 365 kW.

11. Hispaania riik vaidlustas Galicia dekreedi pädevas siseriiklikus esimese astme kohtus (Tribunal Superior de Justicia de Galicia) muu hulgas põhjendusel, et dekreet on vastuolus ühenduse õigusega. Tribunal Superior de Justicia de Galicia jättis Hispaania riigi kaebuse oma 16. detsembri 1996. aasta otsusega rahuldamata.

12. Hispaania riik esitas selle otsuse peale Tribunal Supremole apellatsioonkaebuse. Selles väitis ta muu hulgas, et kõnealust abikava võib EÜ artikli 87 alusel lugeda riigiabiks, kuid seda rakendati ilma eelneva teatamiseta, rikkudes EÜ artikli 88 lõiget 3. Seega oli madalama astme siseriiklik kohus eksinud ning oleks pidanud tunnistama Galicia dekreedi ühenduse õigusega vastuolus olevaks ja seega tühiseks. Xunta de Galicia esindaja ei olnud selle tõlgendusega nõus.

13. Oma eelotsusetaotluses leiab Tribunal Supremo, et kõnealusele küsimusele ei saa ühenduse õigusest lähtudes üheselt vastata, sest tema arvates saab sellele anda kaks vastupidist tõlgendust.

14. Ühelt poolt võib seitsmendat direktiivi tõlgendada nii, et üldine teatamiskohustus ei kehti seitsmenda direktiivi künniseid mitteületavate laevade ehitamiseks või ümberehitamiseks antava abi suhtes. Tribunal Supremo arvates võib seda tõlgendust põhjendada nii, et kui seitsmenda direktiivi kohaldamisalasse jäävatele suurematele laevadele antavat abi võib ühenduse õiguse järgi lugeda ühisturuga kokkusobivaks, võib direktiivis väiksematele laevadele antava abi mainimata jätmisest järeldada, et sedalaadi meetmed ei mõjuta liikmesriikidevahelist kaubandust ning seepärast ei saa neid lugeda riigiabiks EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.

15. Teiselt poolt võib aga samuti väita, et seitsmenda direktiivi eesmärk ei ole vabastada liikmesriike EÜ artikli 88 lõikest 3 tulenevast kohustusest teatada abist, mida antakse väiksematele või väiksema võimsusega laevadele, mida direktiiv ei hõlma.

16. Seega taotleb Tribunal Supremo eelotsust järgmises küsimuses:

– „Kas EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 ja lõike 3 punktide c ja e( ) ning artikli 88 lõike 3 kohaselt koostoimes nõukogu 21. detsembri 1990. aasta direktiiviga 90/684 laevaehitusele antava abi kohta võib, ilma et Euroopa Ühenduste Komisjonile oleks eelnevalt teatatud, võtta vastu sellised siseriiklikud õigusnormid nagu need, mis sisalduvad Xunta de Galicia 23. juuni 1994. aasta dekreedis nr 217/1994 ja millega kehtestatakse „uus abikava” selliste laevade ehituse ja ümberehituse konkreetsele sektorile, mis oma kogumahutavuse, võimsuse ning asjaomaste laevade teiste tunnusjoonte poolest ei kuulu direktiivi 90/684 kohaldamisalasse?”

17. Xunta de Galicia, Hispaania, Madalmaad ja komisjon on esitanud kirjalikud märkused. Kohtuistungit ei toimunud.

Hinnang

18. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad abi käsitlemiseks riigiabina olema täidetud kõik EÜ artikli 87 lõikes 1 sätestatud tingimused, s.t abi on antud riigi poolt või riigi ressurssidest, see võib mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust, soodustab abisaajaid ning kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi.( )

19. Kui kõik need tingimused on täidetud, tuleks abikavast enne rakendamist põhimõtteliselt EÜ artikli 88 lõike 3 alusel teatada, välja arvatud juhul, kui see on teatamiskohustusest vabastatud kas EÜ artikli 87 lõikes 2 sätestatud automaatsete erandite või muude asjaomaste ühenduse õiguse sätete tõttu.

20. Käesolevas asjas küsibki siseriiklik kohus sisuliselt seda, kas seitsmes direktiiv näeb kaudselt ette erandi sellisele „uuele abikavale”, nagu see on sätestatud Galicia dekreedis laevade kohta, mis jäävad direktiivi kohaldamisalast välja.

21. Xunta de Galicia väidab, et kuna seitsmenda direktiivi kohaselt võib suurematele ja võimsamatele laevadele antavat abi pidada ühisturuga kokkusobivaks, võib sellest järeldada, et väiksematele ja väiksema võimsusega laevadele antav abi ei mõjuta liikmesriikidevahelist kaubandust. Seega tunnistab seitsmes direktiiv, mis sisaldab asjakohast de minimis reeglit, sellise abi kaudselt ühisturuga kokkusobivaks.

22. Ma ei nõustu selle tõlgendusega mitmel põhjusel.

23. Seitsmes direktiiv võeti vastu muu hulgas praeguse EÜ artikli 87 lõike 3 punkti e alusel, mis annab nõukogule volituse määrata komisjoni ettepanekul kindlaks abiliigid, mida võib lugeda ühisturuga kokkusobivaks. EÜ artikli 87 lõikes 1 sisalduvast üldkeelust antud erandina tuleb seitsmendat direktiivi tõlgendada rangelt ning seepärast ei saa eeldada, et selle kaudne mõte on jätta keelu kohaldamisalast välja terve abiliik.( )

24. Nagu komisjon ja Madalmaad oma märkustes leiavad, ei viita miski seitsmenda direktiivi sõnastuses sellele, et seadusandja kavatses vabastada direktiivi kohaldamisalast välja jääva abi eelneva teatamise kohustusest selle tõttu, et seda antakse direktiivis ettenähtust väiksematele laevadele. Seitsmes direktiiv ei sisaldada de minimis reeglit või muud kas või kaudselt sama sisuga sätet, mis tema õigusliku aluse tõttu ei olegi võimalik, nagu ma selgitan allpool. Peale selle ei vabasta seitsmes direktiiv teatamiskohustusest isegi oma kohaldamisalasse jäävat abi. Artikli 11 lõige 1 näeb ette, et peale EÜ artiklites 87 ja 88 sätestatud nõuete täitmise tuleb igasugusest tema kohaldamisalasse jäävast abist komisjonile teatada.

25. See, et konkreetset liiki laevadele või vedurpuksiiridele antavat abi võib seitsmenda direktiivi kohaselt lugeda ühisturuga kokkusobivaks, on ühenduse seadusandja poliitiline valik. Seitsmenda direktiivi preambulist järeldub, et direktiivi eesmärk on kooskõlas varasemate asjakohaste õigusaktidega tugevdada ja parandada Euroopa Liidu laevaehituse tõhusust ja konkurentsivõimet ülemaailmse konkurentsi kontekstis muu hulgas Euroopa ühenduse laevatehaste struktuurse ülevõimsuse kaotamise teel.( ) Seda eesmärki arvestades ei olegi ehk üllatav, et ühenduse seadusandja keskendus nendele EL-i laevaehitussektori laevaliikidele, mis oma omaduste tõttu osalevad ülemaailmses konkurentsis.( )

26. See aga ei kinnita Xunta de Galicia väidet, et väiksemate laevade ja väiksema võimsusega vedurpuksiiride ehitajad ja remontijad ei osale kogu ühendust hõlmaval konkurentsil rajaneval turul või et nendele laevaliikidele antav abi ei saa liikmesriikidevahelist kaubandust mõjutada. Euroopa Kohtu senise praktika kohaselt „puudub selline künnis või protsendimäär, millest allpool võib leida, et liikmesriikidevahelist kaubandust ei ole kahjustatud. Tegelikult ei välista abi suhteline ebaolulisus või abi saava ettevõtja suhteliselt tagasihoidlik suurus iseenesest võimalust, et see kahjustab ühendusesisest kaubandust või konkurentsi”.( ) Isegi kui kõnealune abi soodustaks ainult kohalikul või piirkondlikul tasandil tegutsevaid ettevõtjaid, kes ei paku teenuseid või kaupu väljaspool oma päritoluriiki, mõjutaks see ikkagi ühendusesisest kaubandust.( ) Peale selle näib, nagu leiab Hispaania oma märkustes, et Galicia dekreedis eeldatakse väliskonkurentsi olemasolu Galicia laevatehaste jaoks.

27. Minu arvates on komisjonil õigus, kui ta väidab, et asjaolu, et Galicia dekreediga heaks kiidetud abikava jääb seitsmenda direktiivi kohaldamisalast välja, tähendab ainult seda, et direktiivi sätted ei kehti selle abikava suhtes ning et kuna puuduvad vastupidist sätestavad eeskirjad, tuleb selle suhtes kohaldada EÜ asutamislepingu üldisi sätteid riigiabi kohta.

28. Peale selle, nagu leiab komisjon, annab seitsmenda direktiivi õiguslik alus, s.t EÜ artikli 87 lõike 3 punkt e nõukogule õiguse määrata kindlaks, milliseid juba riigiabiks tunnistatud abiliike võib lugeda ühisturuga kokkusobivaks, kuid ei anna ühenduse seadusandjale õigust määratleda riigiabi käsitlust ennast. Seega ei saaks seitsmes direktiiv, nagu Xunta de Galicia püüab väita, kaudselt (veel vähem sõnaselgelt) tunnistada abi ühisturuga kokkusobivaks ega vabastada seda teatamiskohustusest põhjusel, et see ei mõjuta liikmesriikidevahelist kaubandust. Sellise vabastuse saab anda üksnes EÜ artikli 89 alusel, mis annab nõukogule volituse reguleerida EÜ artiklite 87 ja 88 kohaldamist ning eelkõige määrata kindlaks abiliigid, mis on vabastatud EÜ artikli 88 lõike 3 kohasest eelneva teatamise kohustusest.( )

29. Sellest järeldan ma, et EÜ artikli 87 lõige 1 ja lõike 3 punktid c ja e ning EÜ artikli 88 lõige 3 koostoimes seitsmenda direktiiviga ei vabasta Galicia dekreediga sarnaseid siseriiklikke eeskirju EÜ asutamislepingu üldistest sätetest riigiabi kohta, kaasa arvatud EÜ artikli 88 lõike 3 kohasest teatamiskohustusest.

30. Kui siseriiklik kohus leiab eespool esitatut arvesse võttes, et Galicia dekreediga kehtestatud abikava rakendamisel ei täidetud EÜ artikli 88 lõikest 3 tulenevat eelneva teatamise kohustust, peab ta kooskõlas väljakujunenud kohtupraktikaga kohaldama EÜ artikli 88 lõike 3 viimases lauses sätestatud vahetu õigusmõjuga keeldu, mis laieneb igasugusele abile, mis on antud ilma, et sellest oleks teatatud. Kohtupraktika kohaselt peavad siseriiklikud kohtud „asutamislepingu artikli [88] lõike 3 viimase lause rikkumise korral tegema siseriikliku õiguse alusel kõik vajalikud järeldused, sealhulgas otsustama nii abimeetmete rakendamise meetmete kehtivuse, nimetatud sätet rikkudes makstud rahaliste toetuste sissenõudmise kui ka võimalike ajutiste meetmete üle”.( )

31. Enne, kui ma jõuan oma ettepanekuni, tahaksin juhtida tähelepanu ühele käesoleva asja aspektile, mis võiks tekitada huvitavaid küsimusi.

32. Hispaania konstitutsiooniõiguse kohaselt on autonoomsetel piirkondadel ainupädevus teatavates ühenduse õigusega hõlmatud valdkondades. Kuna ühenduse õiguse tähenduses kehastavad kõik autonoomsed piirkonnad Hispaaniat, on Hispaania riik ühenduse ees kohustatud tagama ühenduse õiguse täitmise valdkondades, mis tema siseriikliku õiguse kohaselt jäävad tema pädevusalast välja ja kus, nagu käesolevaski asjas, tema ja autonoomsete piirkondade huvid ei kattu.

33. Nii ongi Hispaania riik ühenduse õiguse perspektiivist vaadates kohustatud riigiabi valdkonnas EÜ asutamislepingu vastavate sätete kohaselt teatama igasugusest uuest abist, mis jääb asutamislepingu sätete kohaldamisalasse. Kuid nagu käesolevas asjas näha, võib see kohustus olla vastuolus siseriikliku võimujaotusega, millest võivad tuleneda huvitavad küsimused ühenduse õiguse tõlgendamise kohta.

34. Taotledes siseriiklikult kohtult vaidlustatud abi tühiseks tunnistamist sellest komisjonile teatamata jätmise tõttu, võib Hispaania riiki vaadelda siseriikliku kohtu menetluse puhul tuginevana enda asutamislepingust tuleneva kohustuse täitmata jätmisele, selleks et tagada, et ühenduse õigusega vastuolus olev riikliku organi õigusakt tunnistatakse tühiseks.

35. Kuna aga neid küsimusi ei ole Tribunal Supremo oma eelotsusetaotluses esitanud ning käesoleva kohtuasja pooled ei ole neid arutanud ja neil ei ole siseriiklikule kohtule antava vastuse puhul tähtsust, siis ma neid lähemalt ei käsitle.

Ettepanek

36. Eeltoodut arvestades leian, et Euroopa Kohus peaks siseriikliku kohtu küsimusele vastama järgmiselt:

– EÜ artikli 87 lõike 1 ja lõike 3 punktid c ja e ning artikli 88 lõige 3 koostoimes nõukogu 21. detsembri 1990. aasta direktiiviga 90/684/EMÜ laevaehitusele antava abi kohta ei vabasta EÜ asutamislepingu riigiabisätete üldisest kohaldamisalast sedalaadi abikavasid nagu need, mis on ette nähtud Xunta de Galicia 23. juuni 1994. aasta dekreediga nr 217/1994, millega kehtestatakse „uus abikava” selliste laevade ehituse ja ümberehituse konkreetsele sektorile, mis oma kogumahutavuse, võimsuse ning asjaomaste laevade teiste tunnusjoonte poolest ei kuulu nimetatud direktiivi kohaldamisalasse.

– Kui siseriiklik kohus leiab, et kõnealune abikava rakendati EÜ artikli 88 lõikest 3 tulenevat eelneva teatamise kohustust rikkudes, peab ta sellest rikkumisest tegema siseriikliku õiguse alusel kõik asjakohased järeldused, sealhulgas otsustama nii abimeetmete rakendamise meetmete kehtivuse, nimetatud sätet rikkudes makstud rahaliste toetuste sissenõudmise kui ka võimalike ajutiste meetmete üle.