KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PAOLO MENGOZZI

esitatud 22. märtsil 2011( )

Liidetud kohtuasjad C‑58/10 – C‑68/10

Monsanto SAS jt

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Conseil d’État (Prantsusmaa))

Geneetiliselt muundatud toit ja sööt – Liikmesriikide meetmed, mis keelavad või peatavad selliste toodete kasutamise ja/või müügi pärast seda, kui need on lubatud turule viia – Liikmesriigi ametiasutuste pädevus selliste meetmete võtmiseks

1. Käesolevas kohtuasjas, mis tekkis tervelt üheteistkümne kohtuasja liitmisel, saab Euroopa Kohus taas teha otsuse geneetiliselt muundatud organismide (edaspidi ka „GMO”) asjus. Põhilise vastamist vajava õigusküsimuse tuum on suhteliselt piiratud ulatusega. Nimelt tuleb seoses mõne tootega, mis olid varem teatava õigusakti alusel lubatud, kuid mille lubade pikendamine ja reguleerimine jääb juba hilisemate õigusnormide kohaldamisalasse, teha kindlaks, kas juhul, kui vana ja uue loa vahelisel üleminekuperioodil on vaja võtta erakorralisi meetmeid, tuleb kohaldada varasema või hilisema õigusakti sätteid või hoopis mõlema omi.

2. Toode, mida vaidlus puudutab, on maisisort, mida kasutatakse liidu territooriumil loomasöödana: tegemist on maisiga MON810, mille on välja töötanud äriühing Monsanto ning mis on tänu geneetilisele muundamisele teatavate kahjurputukate suhtes erakordselt resistentne.

I. Õiguslik raamistik

3. Käesoleva kohtuasja lahendamiseks oluline õiguslik raamistik koosneb kolme valdkonna õigusnormidest. Esiteks „tahtlikku keskkonda viimist”, st peamiselt GMO‑de kasvatamist ja müüki puudutavad õigusnormid, mis sisalduvad direktiivis 90/220 ning nüüd direktiivis 2001/18. Teiseks toiduohutusnormid, täpsemalt määrus nr 178/2002. Kolmandaks ja viimaks määrus nr 1829/2003, mis on kohtuasjas, millesse Euroopa Kohtul paluti sekkuda, peamine tõlgendamist vajav õigusakt ning millega seadusandja soovis GMO‑sid puudutavaid õigusnorme võimalikult palju ühtlustada; see määrus osaliselt asendas varem kehtinud õigusnormid, osaliselt hakkas neid täiendama.

A. Direktiiv 90/220/EMÜ

4. Direktiiv 90/220( ) oli esimene, millega kehtestati ühenduse tasandil ühtne GMO‑de keskkonda viimise lubamise süsteem. Selles sätestatud mehhanism põhines üldiselt liikmesriigi nõusoleku andmisel, tingimusel, et teised riigid ei esita teatud aja jooksul vastuväiteid. Lahkarvamuste puhuks oli komisjonile ette nähtud otsustav roll. Ühe liikmesriigi antud nõusolek kehtis siiski kogu ühenduses.

5. Nagu käesoleva kohtuasja asjaolusid taastades selgub, oli nõusolek MON810‑le algselt antud selle direktiivi alusel.

B. Direktiiv 2001/18/EÜ

6. Direktiiv 2001/18( ) (edaspidi ka „direktiiv”) tunnistas direktiivi 90/220 kehtetuks ja asendas selle. GMO‑de keskkonda viimise nõusoleku andmise süsteem jäi üldjoontes samasuguseks nagu varasemas direktiivis, kuigi mõni muudatus siiski tehti. Muu hulgas lisati nõusoleku piiratud kehtivusaja (kuni kümme aastat) põhimõte, sätestades direktiivi 90/220 alusel juba antud lubade pikendamiseks lihtsustatud korra.

7. Muu hulgas sätestab direktiivi artikkel 12:

„1. Artikleid 13–24 ei kohaldata toodetena või toodete koostises esinevate GMO‑de suhtes niivõrd, kuivõrd need on lubatud ühenduse õigusaktidega, mis näevad ette konkreetset, II lisas sätestatud põhimõtete kohaselt ning III lisas kindlaks määratud teabe põhjal tehtud keskkonnariski hindamist, ilma et see piiraks eespoolnimetatud ühenduse õigusaktidega sätestatud täiendavate nõuete ning käesoleva direktiivi nõuetega vähemalt samaväärsete riskijuhtimis‑, märgistamis‑ ja seirenõuete (vajaduse korral) ning üldsuse teavitamise ja kaitseklausliga seotud nõuete kohaldamist.

[…].”

8. Direktiivi artikkel 17 „Nõusoleku uuendamine” sätestab direktiivi 90/220 alusel juba nõusoleku saanud GMO‑de jaoks spetsiaalse lihtsustatud uuendamise korra. Selline uuendamine pidi olema tehtud 17. oktoobriks 2006.

9. Direktiivi artikkel 22 sätestab, korrates juba direktiivis 90/220 sisaldunud aluspõhimõtet, et „ilma et see piiraks artikli 23 kohaldamist, ei või liikmesriigid keelata, piirata ega takistada käesoleva direktiivi nõuetele vastavate GMO‑de toodetena või toodete koostises turuleviimist”.

10. Artikkel 23 „Kaitseklausel” sätestab:

„1. Kui liikmesriik jõuab pärast nõusoleku andmise kuupäeva ilmnenud uue või täiendava teabe põhjal, mis mõjutab keskkonnariski hindamist, või olemasoleva teabe ümberhindamise tulemusena uute või täiendavate teaduslike teadmiste põhjal, üksikasjalikult põhjendatud arvamusele, et tootena või toote koostises esinev GMO, mille kohta on esitatud nõuetekohane taotlus ning saadud kirjalik nõusolek käesoleva direktiivi alusel, kujutab endast ohtu inimeste tervisele või keskkonnale, võib kõnesolev liikmesriik selle tootena või toote koostises esineva GMO kasutamist ja/või müüki oma territooriumil ajutiselt piirata või selle ära keelata.

[…]

Liikmesriik teeb viivitamata komisjonile ja teistele liikmesriikidele teatavaks käesoleva artikli alusel võetud meetmed ning põhjendab oma otsust [...].

2. 60 päeva jooksul pärast liikmesriigi edastatud info vastuvõtmist võetakse vastavalt artikli 30 lõikes 2 osutatud regulatiivmenetlusele vastu otsus, millise meetme kõnealune liikmesriik võtab. […]”

C. Määrus nr 1829/2003

11. Kuigi määruse nr 1829/2003( ) (edaspidi ka „määrus”) kohta võiks pealkirja põhjal arvata, et see puudutab ainult GMO‑de tarvitamist toidu või söödana, kehtestas see tegelikult tervikliku süsteemi, mis võimaldab ettevõtjatel, kes seda soovivad, saada ühtne luba nii geneetiliselt muundatud toote kasvatamiseks kui ka selle kasutamiseks toiduainena. Lisaks ei anna määruse kui terviku kohaselt luba mitte üks liikmesriik, vaid luba antakse peamiselt liidu tasandi menetluse teel.

12. Määruse artikkel 17, mis käsitleb geneetiliselt muundatud sööta puudutavaid loataotlusi, sätestab:

„[…]

5. GMO‑de puhul või neist koosnevate või neid sisaldavate söötade puhul lisatakse taotlusele ühtlasi:

a) täielik tehniline toimik, mis sisaldab direktiivi 2001/18/EÜ III ja IV lisas nõutud teavet ning teavet vastavalt direktiivi 2001/18/EÜ II lisas sätestatud põhimõtetele tehtud ohuhindamise kohta ja selle tulemusi; või kui GMO‑de turuleviimiseks on antud luba direktiivi 2001/18/EÜ C osa alusel, siis lubamisotsuse koopiat;

[…].”

13. Määruse artikkel 20 käsitleb nende GMO‑de olukorda, mis on teiste õigusnormide alusel juba lubatud. Muu hulgas sätestab selle artikli punkt 1, et „võib ka edaspidi turule viia, kasutada ja käidelda käesoleva jao reguleerimisalasse kuuluvaid ja enne käesoleva määruse kohaldamist ühenduses õiguspäraselt turule viidud tooteid, kui […] toodete puhul, mis on lubatud direktiivide 90/220/EMÜ või 2001/18/EÜ alusel, sealhulgas […] söödana kasutamine […], [teatavad] asjaomaste toodete turuleviimise eest vastutavad käitlejad kuue kuu jooksul alates käesoleva määruse kohaldamise algusest komisjonile kuupäeva, mil tooted esimest korda ühenduses turule viidi”.

14. Sellesama artikli 20 lõikes 2 on täpsustatud, et „[l]õikes 1 osutatud teatele peavad vajadusel olema lisatud artikli 17 lõigetes 3 ja 5 nimetatud üksikasjad, mille komisjon edastab ametile ja liikmesriikidele”.

15. Peale sellel lisab artikli 20 lõige 4, et toodete puhul, mis on direktiivide 90/220/EMÜ või 2001/18/EÜ alusel juba lubatud, tuleb pikendamistaotlus esitada „[ü]heksa aasta jooksul alates kuupäevast, mil […] tooted esimest korda turule viidi, kuid igal juhul mitte varem kui kolme aasta möödudes käesoleva määruse kohaldamise algusest”.

16. Samuti sisaldab määrus sätet, mis puudutab erakorraliste meetmete võtmise võimalust, kui esineb oht tervisele või keskkonnale. See säte on artikkel 34. Ka erakorraliste meetmete võtmise õigus on GMO‑sid puudutavate lubade andmise tsentraliseerinud määruse olemusega kooskõlaliselt põhimõtteliselt usaldatud komisjonile. Artikkel 34 on sõnastatud järgmiselt:

„Kui on ilmne, et käesoleva määrusega või selle kohaselt lubatud tooted võivad endast kujutada tõsist ohtu inimeste või loomade tervisele või keskkonnale, või kui vastavalt artiklitele 10 või 22 antud ameti arvamuse kohaselt tekib vajadus mõnd antud luba peatada või muuta, võetakse meetmed määruse (EÜ) nr 178/2002 artiklites 53 ja 54 sätestatud korras.”

D. Määrus nr 178/2002

17. Määruse nr 178/2002( ) sätted, mis on käesolevas kohtuasjas asjakohased, on need, millele viidatakse määruse nr 1829/2003 artiklis 34, st artiklid 53 ja 54.

18. Artikkel 53 „Kiireloomulised meetmed seoses ühendusest pärit või kolmandast riigist imporditud toidu ja söödaga” osutab meetmetele, mida võib võtta, et toit või sööt, mis võib endast ohtu kujutada, ringlusest kõrvaldada või selle levikut pidurdada. Meetmete võtmise pädevuse ja tingimuste kohta sätestab norm järgmist:

„1. Kui selgub, et ühendusest pärit või kolmandast riigist imporditud toit või sööt võib tõsiselt ohustada inimeste või loomade tervist või keskkonda ning riski ei saa rahuldavalt juhtida asjaomase liikmesriigi või asjaomaste liikmesriikide võetavate meetmete abil, siis kohaldab komisjon artikli 58 lõikes 2 ettenähtud korras viivitamata kas omal algatusel või liikmesriigi taotlusel olukorra raskusest olenevalt ühte või mitut järgmistest meetmetest: […].”

19. Artikkel 54 täiendab eelmist artiklit, nähes ette korra, mis lubab komisjoni tegevusetuse korral sekkuda liikmesriikidel. See artikkel sätestab:

„1. Kui liikmesriik teatab ametlikult komisjonile kiireloomuliste meetmete võtmise vajadusest ja kui komisjon ei ole teinud otsust vastavalt lõikele 53, võib liikmesriik võtta ajutisi kaitsemeetmeid. Sellisel juhul teatab liikmesriik sellest viivitamata teistele liikmesriikidele ja komisjonile.

[…]

3. Liikmesriik võib säilitada riigisisesed ajutised kaitsemeetmed ühenduse meetmete vastuvõtmiseni.”

II. Asjaolud, põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

20. GMO‑mais MON810 lubati ühenduse territooriumile esimest korda 1998. aastal direktiivi 90/220 alusel. Turuleviimise taotlus esitati Prantsuse ametiasutustele, kes edastasid selle koos oma heakskiitva arvamusega komisjonile. Komisjon teatas oma nõusolekust 22. aprillil 1998( ) ning Prantsusmaa andis ministri määrusega loa 3. augustil 1998.( )

21. Äriühing Monsanto, kellele luba kuulus, ei palunud kordagi selle kehtivust direktiivi 2001/18 alusel pikendada. Selle asemel teatas ta vastavalt ettenähtud tingimustele MON810‑st kui olemasolevast tootest vastavalt määruse nr 1829/2003 artikli 20 lõikele 1. Seejärel palus ta 2007. aastal, et loa kehtivust sellesama artikli 20 lõike 4 alusel pikendataks. Vastavalt määruse nr 1829/2003 artikli 23 lõikele 4 jääb luba kogu kehtivuse pikendamise menetluse ajaks endiselt kehtima.

22. Ministri määrusega( ) keelati 5. detsembril 2007 Prantsuse Vabariigi territooriumil maisi MON810 seemnete müük ja kasutamine. Õigusakti tekst viitas sellele, et MON810 mõju keskkonnale ja tervisele alles hinnatakse, kuid seal ei olnud ühtegi viidet liidu õigusnormidele, millel meede põhines. Komisjon väidab, et kõnealusest meetmest talle ei teatatudki.

23. Ministri uus, 7. veebruari 2008. aasta määrus,( ) mida lisaks paar päeva hiljem ministri järjekordse, 13. veebruari määrusega( ) muudeti, keelas seejärel üldse MON810 kasvatamise, viidates kahtlustele, mida oli MON810 suhtes avaldanud veidi varem moodustatud Comité de préfiguration de la Haute Autorité sur les organismes génétiquement modifiés (geneetiliselt muundatud organismide ülemameti moodustamist ettevalmistav komitee). Meetme põhjendustes oli üldsõnaliselt viidatud nii direktiivile kui ka määrusele, kuid ainus konkreetselt viidatud liidu õigusnorm oli direktiivi artikkel 23.

24. Eelmises punktis viidatud ministri määrusest teatati komisjonile viimase esitatud andmetel kaks korda. Kõigepealt esitati see 11. veebruaril 2008 direktiivi artikli 23 alusel võetud meetmena. Järgmisel päeval, 12. veebruaril 2008, teatati sellest hoopis kui määruse nr 1829/2003 artiklil 34 põhinevast meetmest.

25. MON810 kasvatamise keeldu, mille Prantsuse ametiasutused kehtestasid, on Conseil d’État’s korduvalt vaidlustatud; viimane peatas menetlused ning esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:( )

„1. Kas, juhul kui geneetiliselt muundatud organism, mida kasutatakse loomasöödaks, on viidud turule enne määruse (EÜ) nr 1829/2003 avaldamist ning kui kõnealune luba on jäetud kehtima vastavalt kõnealuse määruse artikli 20 sätetele, tuleb kõnealust toodet enne seda, kui kõnealuse määruse kohaselt esitatud uue loa taotluse kohta on otsus tehtud, vaadelda kui toodet, mis kuulub käesoleva otsuse põhjendustes viidatud direktiivi 2001/18/EÜ artikli 12 sätetes nimetatud toodete hulka, ning kas sellisel juhul kohaldatakse kõnealuse geneetiliselt muundatud organismi suhtes seoses erakorraliste meetmetega, mida võib võtta pärast turuleviimise loa andmist, ainult määruse (EÜ) nr 1829/2003 artiklit 34 või kas, vastupidi, võib selliseid meetmeid võtta liikmesriik direktiivi artikli 23 alusel ning selliste siseriiklike sätete alusel, millega direktiiv on üle võetud?

2. Juhul, kui erakorralisi meetmeid võib võtta vaid määruse (EÜ) nr 1829/2003 artikli 34 sätete alusel, siis kas ning millistel tingimustel võivad liikmesriigi ametiasutused võtta sellise meetme nagu vaidlustatud 5. detsembri 2007. aasta määruses ette nähtud meede kas siis määruse (EÜ) nr 178/2002 artiklis 53 nimetatud riski juhtimiseks või kaitsemeetmena, mida liikmesriik võib võtta nimetatud määruse artikli 54 alusel?

3. Juhul kui liikmesriigi ametiasutused võivad sekkuda direktiivi 2001/18/EÜ artikli 23 alusel või määruse (EÜ) nr 1829/2003 artikli 34 alusel või mõlema nimetatud õigusliku aluse alusel, tõstatab käesolev kassatsioonkaebus eelkõige ettevaatuspõhimõtet arvestades küsimuse, millised nõuded kehtestavad ohu kindlakstegemise, selle tõenäosuse hindamise ja selle mõju olemuse hindamise seisukohalt ühelt poolt direktiivi artikli 23 sätted, mis allutavad selliste erakorraliste meetmete, nagu näiteks toote kasutamise ajutine keeld, võtmise tingimusele, et liikmesriik jõuab „üksikasjalikult põhjendatud arvamusele, et [...] GMO [...] kujutab endast ohtu [...] keskkonnale”, ja teiselt poolt määruse artikli 34 sätted, mis allutavad sellise meetme võtmise tingimusele, et „on ilmne, et […] toode võib endast kujutada tõsist ohtu [...] keskkonnale”.

III. Esimene eelotsuse küsimus

26. Esimese eelotsuse küsimusega tahab eelotsuse taotluse esitanud kohus teada, millist õiguslikku regulatsiooni tuleb kohaldada toote suhtes, mis on lubatud direktiivi 90/220 alusel ja millest on seejärel teatatud kui olemasolevast tootest vastavalt määrusele nr 1829/2003, mille alusel on seejärel taotletud ka loa kehtivusaja pikendamist.

27. Täpsemalt tuleb selgitada, kas sellisel juhul nagu käesolevas asjas kuulub vajaduse korral erakorraliste meetmete võtmise õigus esmajärjekorras direktiivi artiklis 23 sätestatud mehhanismi kohaselt riikidele või määruse artikli 34 alusel komisjonile.

28. Tasub rõhutada, et küsimus puudutab üksnes „üleminekuperioodi”, mille jooksul toote luba ei ole veel pikendatud. Tundub, et pole võimalik tõsiselt kahtluse alla seada – kuigi käesolev menetlus seda küsimust ei käsitle – asjaolu, et kui luba on määruse alusel juba pikendatud, tuleb kohaldada üksnes määruse sätteid: seega saab erakorralisi meetmeid võtta üksnes määruse artikli 34 alusel.

29. Prantsuse valitsuse arvates, kelle seisukohta jagavad põhiosas ka Austria, Kreeka ja Poola valitsus, jääb sellises olukorras nagu käesolevas kohtuasjas endiselt kehtima direktiivi artikkel 23 ning seega võib riik sellele tugineda, et erakorralisi meetmeid ise võtta. Komisjoni arvates (ja Monsanto ning teiste põhikohtuasjades kaebuse esitanud äriühingute arvates) seevastu on MON810‑st kui määruse kohaselt „olemasolevast tootest” teatamise tagajärg, et direktiivi artiklit 23 ei saa enam kohaldada, eriti selle artikli 12 tõttu.

30. Rõhutan, et õiguslikust seisukohast tundub vaidluse tuum seisnevat direktiivi 2001/18 artikli 12 kohaldamisala kindlaksmääramises. Nagu selgub õigusliku raamistiku tutvustusest, välistab see artikkel teatavate direktiivi sätete, sh artikli 23 kohaldamise seoses erakorraliste meetmetega GMO‑de suhtes, mis „on lubatud ühenduse õigusaktidega, mis näevad ette konkreetset, II lisas sätestatud põhimõtete kohaselt ning III lisas kindlaks määratud teabe põhjal tehtud keskkonnariski hindamist, […] käesoleva direktiivi nõuetega vähemalt samaväärsete riskijuhtimis‑, märgistamis‑ ja seirenõuete (vajaduse korral) ning üldsuse teavitamise ja kaitseklausliga seotud nõuete kohaldamist”.

31. Niisiis, nagu näha, ei saa direktiivi artiklit 23 sama direktiivi artikli 12 tõttu kohaldada GMO‑de suhtes, mis vastavad teatavatele konkreetsetele nõuetele: 1) tegemist peab olema GMO‑dega, mis on „lubatud ühenduse õigusaktidega” (arusaadavalt muude õigusaktidega kui direktiiv); 2) need õigusaktid peavad ette nägema samasuguse keskkonnariski hindamise, nagu nõuab direktiiv; 3) need õigusaktid peavad nõudma direktiivi nõuetega vähemalt samaväärsete märgistamis‑, üldsuse teavitamise jms nõuete kohaldamist.

32. Seega tuleb teha kindlaks, kas GMO, mis on lubatud direktiivi 90/220 alusel ja millest on teatatud kui olemasolevast tootest vastavalt määrusele nr 1829/2003, vastab eelmises punktis nimetatud nõuetele.

33. Märgin esiteks, et arusaadavatel põhjustel ei saanud direktiivi artikkel 12 määrusele selgesõnaliselt viidata, kuna viimane õigusakt kehtestati kaks aastat pärast direktiivi vastuvõtmist.

34. Mis puutub konkreetsemalt direktiivi artiklis 12 loetletud nõuetesse, siis võiks rõhutada, et on ilmselge, et mais MON810 on lubatud direktiivi nõuetega vähemalt samaväärsete nõuetete alusel, kuna see sort sai loa just direktiivi alusel (või täpsuse huvides õigemini direktiivi 90/220 alusel, mis konsolideeriti direktiiviga 2001/18, mis varasema direktiivi asendas).( ) MON810‑t iseloomustab siiski asjaolu, et kui Monsanto otsustas sellest teatada ainult määruse, mitte direktiivi 2001/18 alusel, kavatses ta anda sellele tootele õigusliku seisundi, mis põhineks üksnes määrusel nr 1829/2003, et kasutada selle kasvatamisel ja turustamisel ära „ühtse loa” süsteemi suuremat lihtsust. Kui MON810 kui „olemasoleva toote” kohta oleks luba taotletud ka (või ainult) direktiivi 2001/18 artikli 17 kohaselt, poleks selles, et direktiivi artiklit 23 saab kohaldada, mingit kahtlust.

35. Seega on vaja kontrollida, kas konkreetsel juhul on määrusega sätestatud turustamis‑ ja/või kasvatamistingimused direktiivis kehtestatud nõuetega vähemalt samaväärsed.

36. Asjaolu, et esimene direktiivi artiklis 12 sätestatud tingimus oli see, et toode oleks „lubatud” mõne liidu õigusaktiga (mis ei ole direktiiv ise), ei ole minu arvates asjaolu, mis lubaks välistada sellesama artikli 12 kohaldamise toote suhtes, millest on määruse kohaselt lihtsalt „teatatud”. Tegelikult on selge, et kui MON810‑st poleks määruse kohaselt teatatud, ei tohiks seda enam ei kasvatada ega turustada: järelikult on selleks asjaoluks, mille tõttu toodet on „lubatud” liidu territooriumil kasvatada ja/või turustada, just teatamine määruse tähenduses. Pealegi on olulised just tingimused, mille täitmine annab kasvatamise ja/või turustamise õiguse, olenemata seda võimaldava toimingu formaalsest nimetusest („teatamine” või „lubamine”).

37. Mis puutub sellesse, siis näitab määruse nr 1829/2003 artikli 20 lõige 2 koosmõjus artikli 17 lõikega 5( ) selgelt, et määruse kohaselt olemasolevast tootest teatamiseks tuleb esitada kogu direktiivi 2001/18 II, III ja IV lisas nõutav teave.

38. Järelikult võib selline toode nagu MON810 pärast seda, kui see on direktiivi 90/220 alusel juba lubatud, määruse alusel ringlusse jääda alles pärast teatamist, mille käigus tuleb esitada kõik üksikasjad, mis on nõutavad, et saada direktiivile vastav nõusolek.

39. Tundub, et määrus täidab ka teisi direktiivi artiklis 12 sätestatud nõudeid. Eriti tasub meenutada artiklit 29, mis käsitleb avalikkuse juurdepääsu teabele, artikleid 12–14 ja 24–26, mis käsitlevad märgistamist, ja loomulikult artiklit 34, mis puudutab erakorralisi meetmeid. Kasulik võib olla meenutada ka seda, et määruse põhjendus 33 täpsustab, et määruse kohaldamise raames toimuv keskkonnaohu hindamine peab „vastama direktiivis 2001/18/EÜ osutatud nõuetele”. Põhjendus 9 meenutab üldisemalt vajadust, et „[u]ued lubade andmise korrad” järgiksid „direktiivis 2001/18/EÜ esitatud uusi põhimõtteid”.

40. Lisaks pole mingit kahtlust selles, et seadusandja soovis, et määrus nr 1829/2003 saaks juhul, kui toote õiguste omanik seda soovib, direktiivis ette nähtud süsteemi täielikult asendada.( ) Seega võiks küsida, milline on määruse kasulik mõju, kui direktiivi sätteid tuleks endiselt pidada kohaldatavaks ka toodete suhtes, mis õiguslikust seisukohast kuuluvad tervenisti määruse kohaldamisalasse.

41. Pealegi tuleb lisada, et isegi kui direktiivi 2001/18 artiklit 12 ei saa kohaldada sellise toote suhtes, millest on teatatud määruse 1829/2003 kohaselt, nagu MON810, oleks direktiivi artiklis 23 sätestatud kaitseklausli kasutamise võimalus sellisel juhul nagu käesolevas kohtuasjas äärmiselt kahtlane. Nimelt tuleb meenutada, et mais MON810 ei ole direktiivi 2001/18 alusel kunagi nõusolekut saanud ning varasema direktiivi alusel saadud nõusoleku mõju sai kehtima jääda üksnes sellepärast, et tootest on määruse 1829/2003 kohaselt teatatud. Seega tundub kahtlane, et ühes 2001. aasta direktiivis sisalduval sättel (artikkel 23) võiks olla mõju, mis sisuliselt muudab 2003. aasta määrust (eriti selle artiklit 34), kus pole ühtegi sellist erandit selgesõnaliselt sätestatud.

42. Tingimata tuleks rõhutada seda, et valikuvõimalus direktiivi artikli 23 ja määruse artikli 34 vahel kui erakorraliste meetmete võtmise õiguslike aluste vahel ei tähenda valikuvõimalust „tugevama” (direktiivi alusel) ja „nõrgema” (määruse alusel saadava) kaitse vahel. Hoolimata nende kahe sätte veidi erinevast sõnastusest, mille juurde ma naasen kolmandat eelotsuse küsimust arutades, on ainus oluline erinevus see isik, kes õigusnormi kohaselt peab meetme võtma: direktiivi puhul on selleks liikmesriik, määruse puhul komisjon. On siiski ilmne, et ei saa arvata, et komisjon – kes, meenutagem, sai kõik vajalikud dokumendid siis, kui tootest teatati – pakuks väiksemaid tagatisi kui liikmesriik. Kuna GMO‑sid käsitlevate liidu õigusnormide põhieesmärk on omavahel ühitada toodete vaba liikumist ja tervisekaitset,( ) on erakorralise sekkumise õiguse andmine komisjonile vaieldamatult mõistlik.

43. Samamoodi on ettevaatuspõhimõttele viitamine esimese eelotsuse küsimuse arutamisel täiesti asjakohatu: nagu me kolmandat küsimust arutades näeme, on see põhimõte oluline selleks, et teha kindlaks, kas ja mil määral erakorralist meedet võib võtta, kuid ei mõjuta kuidagi selle kindlaksmääramist, kes on pädev seda võtma.

44. Eelmistes punktides toodut kokku võttes ei saa direktiivi artiklit 23 käesoleval juhul kohaldatavaks pidada. Põhjus seisneb nii selles, et selle artikli kohaldamine on direktiivi enda artikli 12 kohaselt välistatud, kui üldisemalt ka selles, et MON810‑le ei ole direktiivi 2001/18 kohaselt kunagi nõusolekut taotletud.

45. Seega arvan, et esimesele eelotsuse küsimusele tuleb vastata, et kui GMO on lubatud vastavalt direktiivile 90/220, sellest on teatatud kui olemasolevast tootest vastavalt määrusele nr 1829/2003 ning selle GMO loa kehtivuse pikendamismenetlus on pooleli, võib vajaduse korral võtta erakorralisi meetmeid ainult määruse enda, eriti selle artikli 34 alusel.

IV. Teine eelotsuse küsimus

46. Teise eelotsuse küsimusega palutakse, et Euroopa Kohus osutaks, kas siis, kui kasutada saab ainult määruse artiklis 34 käsitletud erakorralisi meetmeid – nagu ma soovitasin Euroopa Kohtul otsustada –, võib riik siiski võtta ühepoolseid meetmeid, nagu Prantsuse Vabariik käesoleval juhul tegi.

47. Esmapilgul tundub sellele küsimusele olevat lihtne vastata. Määruse artikkel 34 viitab seoses erakorraliste meetmete võtmisega määruse nr 178/2002 artiklitele 53 ja 54, mis näevad esimeses järjekorras ette komisjoni sekkumise (artikkel 53) ning üksnes teise võimalusena, komisjoni tegevusetuse korral, riigi sekkumise (artikkel 54). Järelikult tundub esmapilgul selge, et riik ei tohi võtta ühepoolseid erakorralisi meetmeid, teavitamata kõigepealt komisjoni ja palumata tal määruse nr 178/2002 artikli 53 alusel sekkuda.

48. Sellistele kaalutlustele tuginesid eriti komisjon ja Monsanto oma väidetes, et kohaldatavate liidu õigusnormide kohaselt ei saanud Prantsuse valitsus MON810 ühepoolselt ära keelata, palumata eelnevalt, et sekkuks komisjon.

49. Siin on siiski üks raskus, mille tõid esile teised käesolevas asjas märkusi esitanud isikud: see tuleneb määruse 178/2002 äsja viidatud artikli 53 sõnastusest. Tõepoolest, nagu eespool nägime, näeb see säte ette, et komisjon kohaldab sobivaid meetmeid, kui probleemi ei saa „asjaomase liikmesriigi või asjaomaste liikmesriikide võetavate meetmete abil” lahendada. Teisisõnu annab see säte liikmesriikidele erakorraliste meetmete võtmiseks komisjoni rolliga võrreldes prioriteetse rolli, vastavalt subsidiaarsuse põhimõtte klassikalisele mudelile.

50. Olen siiski seisukohal, et GMO‑de puhul see nii ei ole ning et kohaldatavate õigusnormide uurimine kinnitab reeglit, et GMO‑de puhul kuulub erakorraliste meetmete võtmise pädevus määruse nr 1829/2003 artikli 34 alusel koosmõjus määruse nr 178/2002 artiklitega 53 ja 54 esmajärjekorras komisjonile, mitte liikmesriikidele.

51. Tuleb tegelikult märkida, et subsidiaarsusklausel, mis piirab määruse nr 178/2002 artiklis 53 komisjoni sekkumisõiguse üksnes juhtudega, mil riikide ametiasutused ei suuda adekvaatselt sekkuda, kujutab endast artikli 53 kohaldatavuse tingimust selle määruse kontekstis, kus kõnealune artikkel asub. Tuleb meenutada, et määrusel nr 178/2002 on väga lai kohaldamisala: see hõlmab nimelt toitu ja sööta üldiselt, mitte konkreetselt GMO‑sid. Artiklis 53 nimetatud kohaldatavus tingimused on üldkohaldatavad kõigil juhtudel, kui toiduainete valdkonnas on vaja võtta erakorralisi meetmeid. Määruse nr 1829/2003 alusel lubatud GMO‑de valdkonnas otsustas seadusandja kehtestada eraldi korra, mis on erand „tavalise” erakorraliste meetmete võtmise korrast.

52. Konkreetsemalt tuleneb määruse nr 178/2002 artikli 53 kohaldamise võimalus määruse nr 1829/2003 artiklis 34 osutatud ohtude korral vahetult sellest samast artiklist 34, mis näeb ette, et teatavate tingimuste esinemisel „võetakse meetmed määruse (EÜ) nr 178/2002 artiklites 53 ja 54 sätestatud korras”.( ) Tuleb märkida, et määrus nr 1829/2003 ei viita määruse nr 178/2002 artiklite 53 ja 54 – mille kehtivus on tihedalt seotud viimati nimetatud määruse kontekstiga – kohaldatavuse tingimusele, mis seisneb riskis, mida „ei saa rahuldavalt juhtida asjaomase liikmesriigi või asjaomaste liikmesriikide võetavate meetmete abil”. Määrus nr 1829/2003 viitab hoopis üksnes neis artiklites ette nähtud „korrale”, mis seisneb esiteks komisjoni sekkumises (artikkel 53) ja teiseks riikide ajutises sekkumises komisjoni tegevusetuse puhul (artikkel 54).

53. Määruse nr 1829/2003 alusel lubatud GMO‑de puhul on määruse nr 178/2002 artiklid 53 ja 54 seega olulised üksnes meetmete võtmise korra osas, mitte tingimuste osas, mille puhul erakorralisi meetmeid võib võtta. Ning see kord põhineb ühemõtteliselt kahe eraldi pädevuse teostamisel: komisjoni esmane pädevus ja liikmesriikide pädevus, mis on üksnes teisene ja erandlik.

54. Kokkuvõtteks tuleb lisaks rõhutada, et ka GMO‑de valdkonnas on liikmesriikidele seoses erakorraliste meetmete võtmisega jäetud roll, mis pole küll samavõrdne komisjoni omaga, kellele kuulub meetmete võtmise esmane pädevus, kuid on siiski äärmiselt oluline, nagu ilmneb ka kohaldatavate sätete lugemisel. Esiteks, nagu eeltoodust selgelt ilmneb, võivad liikmesriigid määruse nr 178/2002 artikli 53 alusel nõuda, et komisjon võtaks erakorralisi meetmeid. Teiseks võivad riigid juhul, kui komisjon nende taotlustest hoolimata ettenähtud aja jooksul ei tegutse, võivad nad artikli 54 alusel võtta „ajutisi kaitsemeetmeid”.

55. Teise küsimuse käsitluse kokkuvõtteks soovitan sellele niisiis vastata, et määruse nr 1829/2003 artiklis 34 sätestatud erakorraliste meetmete võtmise korras võivad liikmesriigid võtta ühepoolseid meetmeid ainult ajutiselt, vastavalt määruse nr 178/2002 artiklis 54 sätestatud tingimustele, välja arvatud juhul, kui hoolimata riigi ettepanekust võtta erakorralisi meetmeid ei ole komisjon ettenähtud aja jooksul tegutsenud.

V. Kolmas eelotsuse küsimus

56. Kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul täpsustada, millised tingimused – eriti, mis puutub võimalikesse ohtudesse – õigustavad erakorraliste meetmete võtmist direktiivi artikli 23 alusel ja millised tingimused õigustavad nende võtmist määruse artikli 34 alusel.

57. Võttes arvesse seda, kuidas ma soovitan vastata kahele esimesele küsimusele, ei ole kolmandale eelotsuse küsimusele vastamine võib‑olla vajalik. Nimelt kuna Prantsuse valitsusel polnud õigust võtta ühepoolseid meetmeid, esitamata probleemi esmalt komisjonile, ei ole erakorraliste meetmete võtmise tingimused enam põhikohtuasja lahendamiseks olulised.

58. Arvan siiski, et ka seda küsimust tasub uurida ning seda kahel põhjusel. Esiteks juhuks, kui Euroopa Kohus ei peaks minu seisukohta eelmiste küsimuste suhtes jagama; teiseks sellepärast, et kuigi Prantsusmaa ei saa selliseid meetmeid minu arvates ise võtta, võib ta paluda, et seda teeks komisjon, ning Euroopa Kohtu antud selgitus võiks sellisel juhul hoida ära hilisemad segadused ja vastuolud.

59. Nagu nägime õiguslikku raamistikku tutvustades, on erakorraliste meetmete võtmise tingimusi direktiivi artikli 23 ja määruse artikli 34 sõnastuses erinevalt kirjeldatud. Direktiivi artikli 23 kohaselt võivad riigid võtta erakorralisi meetmeid, kui nad jõuavad uue teabe põhjal „põhjendatud arvamusele, et […] GMO […] kujutab endast ohtu inimeste tervisele või keskkonnale”. Määruse artikkel 34 piirab selliste meetmete võtmise seevastu juhtudega, kus „on ilmne, et [GMO‑d] võivad endast kujutada tõsist ohtu inimeste või loomade tervisele või keskkonnale, või kui vastavalt artiklitele 10 ja 22 antud ameti arvamuse kohaselt tekib vajadus mõnd antud luba peatada või muuta”.

60. Nagu näha, ei ole need sõnastused ühesugused ning esmapilgul tundub direktiivi artikli 23 oma lubavat erakorraliste meetmete võtmist rohkematel juhtudel, kuna seal kõneldakse kõigest „ohust”, nõudmata, et see oht oleks „tõsine” – nagu määrus seevastu nõuab. Peale selle, kui direktiiv nõuab, et riigi arvamus ohu olemasolu kohta oleks „põhjendatud”, nõuab määrus, et oht oleks „ilmne”.

61. Erinevat sõnastust võib selgitada, võttes arvesse, et ka erakorraliste meetmete ulatus on neil kahel juhul erinev. Direktiivi artikli 23 tähenduses erakorralise abinõu ulatus piirdub ühe liikmesriigiga, samas kui määruse artikli 34 alusel võetud meetmel on mõju kogu liidu territooriumil. Järelikult võib suurem tähelepanelikkus enne eriti tugevate tagajärgedega meetmete võtmist tunduda mõistlik.

62. Olen siiski seisukohal, et neid erinevusi ei tohi üle hinnata ning et erinevast sõnastusest hoolimata võib neid kaht liiki meetmete võtmise tingimusi pidada suures osas ühetaolisteks.

63. Eelkõige sätestab määruse artikkel 34 erinevalt direktiivi artiklist 23, et lisaks juhtudele, kus on ilmne, et esineb tõsine oht, võib komisjon võtta erakorralisi meetmeid ka kõigil juhtudel, mil Euroopa Toiduohutusamet esitab arvamuse, mille kohaselt on vaja mõnd antud luba kiirkorras peatada või muuta. Amet esitab oma arvamuse määruse artikli 10 (toidu puhul) või artikli 22 alusel (sööda puhul); ta võib seda teha liikmesriigi või komisjoni taotlusel või ka ameti omal algatusel. Oluline on siiski see, et määrus ei täpsusta põhjuseid, mille pärast arvamus võib soovitada luba kiirkorras peatada või muuta, seega on selles osas jäetud kaalutlusõigus ametile endale; viimane peab oma tehnilise pädevuse alusel kontrollima, kas GMO „endiselt vastab käesoleva määrusega sätestatud tingimustele”.

64. Teiseks seisneb üks tegur, mis aitab direktiivis ja määruses ette nähtud tingimusi otsustaval määral ühtlustada, ettevaatuspõhimõttes, mille väljenduseks on sellised kaitseklauslid nagu direktiivi artikkel 23 ja määruse artikkel 34.( ) Selle põhimõttega, mis on seoses keskkonnaga sätestatud ELTL artikli 191 lõikes 2, kaasneb väljakujunenud kohtupraktika kohaselt see, et „kui näib olevat kahtlusi […] ohtude olemasolu või ulatuse osas, võivad institutsioonid ettevaatusprintsiipi ja ennetavat tegevust kohaldades võtta kaitsemeetmeid, ilma et nad ootaksid ära, et täielikult oleks avaldunud nende ohtude tegelikkus ja tõsidus”.( )

65. Euroopa Liidu toimimise lepingus ei ole ettevaatuspõhimõtte määratlust, kuid teisestest õigusaktidest võib leida analoogilise sõnastuse kui see, mis on kujunenud kohtupraktikas. Konkreetsemalt sätestab määruse nr 178/2002 artikkel 7, mis ei ole käesoleval juhul vahetult kohaldatav, kuid mida võib kindlasti arvesse võtta, järgmist:

„1. Konkreetsetes olukordades, kui olemasolevat teavet hinnates tehakse kindlaks tervistkahjustava mõju võimalus, kuid see ei ole teaduslikult tõestatud, siis võib võtta ajutised riskijuhtimismeetmed, mis on vajalikud ühenduses ettenähtud tervisekaitse kõrge taseme tagamiseks, kuni saadakse teaduslikku lisainfot riski igakülgsemaks hindamiseks.

2. Lõike 1 põhjal võetavad meetmed peavad olema proportsionaalsed ega tohi piirata kaubandust rohkem, kui on vaja ühenduses ettenähtud tervisekaitse kõrge taseme saavutamiseks, silmas pidades tehnilist ja majanduslikku teostatavust ning muid käsitletavate küsimuste puhul põhjendatuks peetavaid tegureid. Meetmed vaadatakse läbi mõistliku ajavahemiku jooksul olenevalt elu ja tervisega seotud riski laadist ning teaduslikuks tõestamiseks ja riski igakülgsemaks hindamiseks vajaliku teadusinfo liigist.”

66. Võttes arvesse ettevaatuspõhimõtet ja seda, kuidas Euroopa Kohus ja liidu õigusaktid on seda tõlgendanud, on erakorraliste meetmete võtmiseks seega vaja – olenemata sellest, kas need võetakse direktiivi artikli 23 või määruse artikli 34 alusel –, et esineks märkimisväärne, st mitte puhthüpoteetiline oht,( ) et võivad tekkida negatiivsed tagajärjed tervisele või keskkonnale: pole siiski tingimata vaja, et oht oleks algusest peale täpselt kvantifitseeritav. Täpsustust, et oht peab olema „tõsine”, nagu sätestab määruse artikkel 34, tuleb minu arvates mõista nii, et kahjuliku sündmuse esinemise tõenäosus on konkreetne ning see ei jää igasugusest inimtegevusest põhjustatud ohtude tavalistesse piiresse.

67. On võimatu määrata rangelt ja eelnevalt kindlaks, milline ohutase üldiselt õigustab erakorraliste meetmete võtmist. Kohtupraktika raames loodud abstraktsest sõnastusest oleks konkreetsete otsuste tegemisel vähe kasu või üldse mitte. Ohtu peab igal üksikjuhtumil hindama isik, kes peab tegema otsuseid, ning määruse artikli 34 kohaselt on selleks komisjon.

68. Teisisõnu ning sõnastades selle mõtte seoses määruse artikliga 34 üldsõnalisemalt, on erakorraliste meetmete võtmiseks vaja: a) et oleks ilmne, et kahju tekkimise oht on olemas; b) et kõnealuse kahju tekkimise oht oleks suur, isegi kui selle suurust ei ole tingimata täpselt kindlaks määratud (ohu „tõsidus”, mida tõlgendatakse ettevaatuspõhimõtet silmas pidades).

69. Erakorraliste meetmete võtmist õigustava kahju tekkimise tõenäosust ei saa ette kindlaks määrata. Põhjus seisneb nii selles, et nagu me nägime, seoks see otsuste tegemise eest vastutavaid isikuid liiga jäigalt, kui ka selles, et ettevaatuspõhimõtet silmas pidades võib meetme võtta ka siis, kui kahjuliku sündmuse esinemise tegelik tõenäosus on mõneti ebakindel. Üksikjuhtude hindamisel hakkavad pädevad asutused lubatavat hindama muidugi kulude/tulude suhte põhjal: mida suurem on tootest saadav tulu, seda kõrgem võib olla vastuvõetavaks tunnistatud riski määr.

70. Seejärel alluvad pädevate asutuste otsused oma olemuse tõttu loomulikult kohtulikule kontrollile. Komisjoni puhul, kelle pädevus põhineb määruse artiklil 34, tähendab see liidu kohtute, seega viimaks Euroopa Kohtu kontrolli. Kuna selliste otsuste vastuvõtmisel, mida selles valdkonnas teha tuleb, on olude sunnil vaja anda keerukaid tehnilisi hinnanguid, peab kohtulik kontroll piirduma väljakujunenud kohtupraktika kohaselt sellega, et kontrollitakse menetlusnormidest kinnipidamist seda, et komisjoni poolt aluseks võetud faktilised asjaolud oleksid sisuliselt õiged, et nende asjaolude hindamisel ei oleks tehtud ilmset hindamisviga ja et tegemist ei oleks võimu kuritarvitamisega.( )

71. Seega soovitan Euroopa Kohtul vastata kolmandale eelotsuse küsimusele nii, et geneetiliselt muundatud organisme puudutavate erakorraliste meetmete võtmiseks määruse artikli 34 tähenduses on vaja, et oleks tuvastatud inimeste või loomade tervise või keskkonna kahjustamise oht, mis poleks puhthüpoteetiline, ning et nende kahjude tekkimise tõenäosus oleks suur, isegi kui seda ei ole tingimata täpselt kindlaks määratud.

VI. Ettepanek

72. Kokkuvõttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Conseil d’État’ eelotsuse küsimustele järgnevalt:

1. Kui GMO on lubatud vastavalt nõukogu 23. aprilli 1990. aasta direktiivile 90/220/EMÜ geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta, sellest GMO‑st on teatatud kui olemasolevast tootest vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. septembri 2003. aasta määrusele nr 1829/2003 geneetiliselt muundatud toidu ja sööda kohta, ning selle GMO loa kehtivuse pikendamismenetlus on pooleli, võib vajaduse korral võtta erakorralisi meetmeid ainult määruse enda, eriti selle artikli 34 alusel.

2. Määruse nr 1829/2003 artiklis 34 sätestatud erakorraliste meetmete võtmise korras võivad liikmesriigid võtta ühepoolseid meetmeid ainult ajutiselt ning vastavalt tingimustele, mille Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2002. aasta määrus (EÜ) nr 178, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused, sätestab oma artiklis 54, välja arvatud juhul, kui hoolimata riigi ettepanekust võtta erakorralisi meetmeid ei ole komisjon ettenähtud aja jooksul tegutsenud.

3. Geneetiliselt muundatud organisme puudutavate erakorraliste meetmete võtmiseks määruse nr 1829/2003 artikli 34 tähenduses on vaja, et oleks tuvastatud inimeste või loomade tervise või keskkonna kahjustamise oht, mis poleks puhthüpoteetiline, ning et nende kahjude tekkimise tõenäosus oleks suur, isegi kui seda tingimata täpselt kindlaks ei määrata.