KOHTUJURISTI ETTEPANEK

GERARD HOGAN

esitatud 11. märtsil 2021 ( 1 )

Arvamuse menetlus 1/19

Algatatud Euroopa Parlamendi taotlusel

ELTL artikli 218 lõike 11 alusel esitatud arvamusetaotlus – Naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsioon (Istanbuli konventsioon) – Liidu ühinemine – Liidu välispädevus – Sobiv õiguslik alus – ELTL artikli 78 lõige 2 – ELTL artikli 82 lõige 2 – ELTL artikli 83 lõige 1 – ELTL artikkel 84 – Allakirjutamise ja sõlmimise otsuste jagamine kaheks vastavalt kohaldatavatele õiguslikele alustele – Kooskõla EL lepinguga ja EL toimimise lepinguga – „Ühise kokkuleppe“ praktika – Kooskõla EL lepinguga ja EL toimimise lepinguga – Arvamusetaotluse vastuvõetavus

I. Sissejuhatus

1. Euroopa Kohtu hiljutisest praktikast leiab arvukaid näiteid selle kohta, et liikmesriikide ja liidu vaheline suhe mõlemale poolele siduvate rahvusvaheliste lepingute sõlmimisel võib tekitada kõige keerulisemaid ja mitmekihilisemaid liidu õiguse küsimusi. Liikmesriikide ja liidu pädevuse (ja nende vastastikuse mõju) piiritlemine hõlmab alati keerulisi kvalifitseerimise küsimusi, mistõttu tuleb sageli üksikasjalikult ja tähelepanulikult analüüsida rahvusvahelist lepingut, mis ei ole sugugi alati koostatud Euroopa Liidu institutsioonilise ülesehituse (ja selle pädevuste jaotuse) peeni nüansse silmas pidades.

2. See kehtib kahjuks ka selle rahvusvahelise lepingu – nimelt naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsiooni, mille Euroopa Nõukogu ministrite komitee võttis vastu 7. aprillil 2011 (edaspidi „Istanbuli konventsioon“) – kohta, mis on käesoleva, ELTL artikli 218 lõike 11 alusel esitatud arvamusetaotluse ese. Kuigi nimetatud konventsiooni eesmärk on edendada õilsat ja soovitavat eesmärki võidelda naiste- ja lastevastase vägivalla vastu, tekitab küsimus, kas selle konkreetse konventsiooni sõlmimine oleks kooskõlas liidu aluslepingutega, keerulisi ja mõneti uudseid õigusküsimusi, mida tuleb õiguslikust seisukohast loomulikult erapooletult ja kiretult analüüsida. Vaadeldav probleem on tekkinud järgmistel asjaoludel.

II. Istanbuli konventsiooni taust

3. ÜRO võttis 1979. aastal vastu konventsiooni naiste diskrimineerimise kõigi vormide likvideerimise kohta (CEDAW). Konventsiooni täiendasid CEDAW komitee (Naiste diskrimineerimise kõigi vormide likvideerimise komitee) soovitused, sealhulgas üldine soovitus nr 19 (1992) naistevastase vägivalla kohta, mida omakorda ajakohastati üldise soovitusega nr 35 (2017) naistevastase soolise vägivalla kohta. Nendes soovitustes on täpsustatud, et sooline vägivald on diskrimineerimine naiste diskrimineerimise kõigi vormide likvideerimist käsitleva konventsiooni tähenduses.

4. Euroopa Nõukogu esitas oma liikmetele adresseeritud soovituses esimest korda Euroopas tervikliku strateegia naistevastase vägivalla ennetamiseks ja ohvrite kaitsmiseks kõigis Euroopa Nõukogu liikmesriikides.

5. Euroopa Nõukogu moodustas 2008. aasta detsembris ekspertide komitee, mida nimetatakse naistevastase vägivallaga ja perevägivallaga võitlemise ekspertgrupiks (edaspidi „NVPVEG“). Sellele Euroopa Nõukogu liikmesriikide valitsuste esindajatest koosnevale organile tehti ülesandeks koostada üks või mitu siduvat õigusakti, et „ennetada ja tõkestada koduvägivalda, sealhulgas naistevastase vägivalla spetsiifilisi vorme ja muid naistevastase vägivalla vorme, ning kaitsta ja toetada sellise vägivalla ohvreid ja võtta nende toimepanijad vastutusele“.

6. NVPVEG kohtus üheksal korral ja lõpetas konventsiooni eelnõu teksti koostamise 2010. aasta detsembriks. Euroopa Liit läbirääkimistel ei osalenud. ( 2 )

7. Euroopa Nõukogu ministrite komitee võttis naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsiooni (edaspidi „Istanbuli konventsioon“) vastu 7. aprillil 2011. See avati allakirjutamiseks 11. mail 2011 ministrite komitee 121. istungjärgul Istanbulis. ( 3 )

8. Euroopa Liidu Nõukogu võttis oma justiits- ja siseküsimuste koosseisu istungil 5.–6. juunil 2014 vastu järeldused, milles kutsutakse liikmesriike üles kõnealusele konventsioonile alla kirjutama, seda sõlmima ja rakendama.

9. Seejärel esitas komisjon 4. märtsil 2016 Euroopa Liidu Nõukogule ettepaneku võtta vastu nõukogu otsus Istanbuli konventsiooni Euroopa Liidu nimel allakirjutamise kohta. Ettepanekus on täpsustatud, et kõnealuse konventsiooni sõlmimine kuulub nii liidu kui ka liikmesriikide pädevusse. Liidu osas nähti komisjoni ettepanekus ette Istanbuli konventsioonile allakirjutamine üheainsa otsusega, mis põhineb ELTL artikli 82 lõikel 2 ja artiklil 84.

10. Koos selle ettepanekuga võtta vastu nõukogu otsus, millega antakse luba Istanbuli konventsiooni liidu nimel allakirjutamiseks, esitas komisjon nõukogule ettepaneku võtta vastu üksainus nõukogu otsus, millega antakse luba Istanbuli konventsiooni liidu nimel sõlmimiseks. Komisjoni pakutud õiguslik alus oli sama mis komisjoni ettepanekus allakirjutamise kohta, st ka see põhines ELTL artikli 82 lõikel 2 ja artiklil 84.

11. Nõukogu ettevalmistavates organites otsuse eelnõu üle peetud arutelude käigus selgus, et Istanbuli konventsiooni sõlmimine liidu poolt ei saa seoses teatavate komisjoni ettepandud valdkondadega nõukogu liikmetelt nõutavat kvalifitseeritud häälteenamust. Seetõttu otsustati, et liit piirdub Istanbuli konventsiooni sõlmimisel üksnes nende pädevustega, mida kõnealused ettevalmistavad organid pidasid liidu ainupädevusteks. Sellest tulenevalt muudeti ettepaneku õiguslikke aluseid, jättes välja viite ELTL artiklile 84 ning lisades ELTL artikli 82 lõikele 2 ELTL artikli 83 lõike 1 ja artikli 78 lõike 2. Samuti otsustati jagada komisjoni ettepanek võtta vastu nõukogu otsus Istanbuli konventsiooni allakirjutamise kohta kaheks osaks ja võtta vastu kaks otsust, et võtta arvesse Iirimaa ja Ühendkuningriigi konkreetseid seisukohti, nagu on ette nähtud EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokollis nr 21.

12. Komisjon kiitis need alaliste esindajate komitee (Coreper) 26. aprilli 2017. aasta koosolekul tehtud muudatused heaks.

13. Nõukogu võttis 11. mail 2017 Istanbuli konventsiooni allakirjutamise kohta vastu kaks eraldi otsust: – nõukogu 11. mai 2017. aasta otsus (EL) 2017/865 Euroopa Nõukogu naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsiooni Euroopa Liidu nimel allakirjutamise kohta seoses küsimustega, mis puudutavad õigusalast koostööd kriminaalasjades (ELT 2017, L 131, lk 11). Selles otsuses on materiaalõigusliku alusena nimetatud ELTL artikli 82 lõiget 2 ja artikli 83 lõiget 1; – nõukogu 11. mai 2017. aasta otsus (EL) 2017/866 Euroopa Nõukogu naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsiooni Euroopa Liidu nimel allakirjutamise kohta seoses varjupaiga ja mittetagasisaatmisega (ELT 2017, L 131, lk 13). Selles otsuses on materiaalõigusliku alusena nimetatud ELTL artikli 78 lõiget 2.

14. Kummagi otsuse põhjendustes 5–7 on märgitud: „(5) [Istanbuli k]onventsiooniga reguleeritud valdkonnad kuuluvad nii liidu kui ka liikmesriikide pädevusse. (6) [Istanbuli k]onventsioonile tuleks liidu nimel alla kirjutada seoses küsimustega, mis kuuluvad liidu pädevusse niivõrd, kui [Istanbuli] konventsioon võib ühiseid norme mõjutada või nende kohaldamisala muuta. See kehtib eelkõige [Istanbuli] konventsiooni teatavate sätete kohta, mis puudutavad õigusalast koostööd kriminaalasjades, ning varjupaika ja mittetagasisaatmist puudutavate [Istanbuli] konventsiooni sätete kohta. (7) Liidul on samuti ainupädevus võtta [Istanbuli] konventsioonis sätestatud kohustusi, mis on seotud liidu enda institutsioonide ja avaliku haldusega.“

15. Otsuse 2017/865 põhjenduses 10 on märgitud, et „Iirimaa ja Ühendkuningriigi jaoks on [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2011. aasta direktiiv 2011/36/EL, milles käsitletakse inimkaubanduse tõkestamist ja sellevastast võitlust ning inimkaubanduse ohvrite kaitset ja millega asendatakse nõukogu raamotsus 2002/629/JSK (ELT 2011, L 101, lk 1), ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiv 2011/93/EL, mis käsitleb laste seksuaalse kuritarvitamise ja ärakasutamise ning lasteporno vastast võitlust ja mis asendab nõukogu raamotsuse 2004/68/JSK (ELT 2011, L 335, lk 1)] siduvad ning seetõttu osalevad nad käesoleva otsuse vastuvõtmisel.“

16. Otsuse 2017/866 põhjenduses 10 on märgitud: „ELi lepingule ja ELi toimimise lepingule lisatud protokolli nr 21 (Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suhtes) artiklite 1 ja 2 kohaselt ja ilma et see piiraks kõnealuse protokolli artikli 4 kohaldamist ei osale nimetatud liikmesriigid käesoleva otsuse vastuvõtmisel ning see ei ole nende suhtes siduv ega kohaldatav.“

17. Kummagi otsuse põhjenduses 11 on märgitud, et „ELi lepingule ja ELi toimimise lepingule lisatud protokolli nr 22 (Taani seisukoha kohta) artiklite 1 ja 2 kohaselt ei osale Taani käesoleva otsuse vastuvõtmisel ning see ei ole tema suhtes siduv ega kohaldatav.“

18. Vastavalt eespool nimetatud kahele Istanbuli konventsiooni allakirjutamist käsitlevale otsusele kirjutati kõnealusele konventsioonile liidu nimel alla 13. juunil 2017. ( 4 ) Istanbuli konventsiooni sõlmimise kohta otsust siiski vastu ei võetud.

19. Euroopa Parlament taotles 9. juulil 2019 kooskõlas ELTL artikli 218 lõikega 11 Euroopa Kohtu arvamust Euroopa Liidu ühinemise kohta Istanbuli konventsiooniga. Arvamusetaotlus on sõnastatud järgmiselt: ( 5 ) „[1. a] Kas ELTL artikli 82 lõige 2 ja artikkel 84 on sobivad õiguslikud alused nõukogu õigusaktile, mille alusel otsustatakse liidu nimel ühinemine Istanbuli konventsiooniga, või peaks see õigusakt põhinema ELTL artikli 78 lõikel 2, artikli 82 lõikel 2 ja artikli 83 lõikel 1[?] [1. b] Kas selle õigusliku aluse valiku tõttu on vajalik või võimalik kaks otsust vastavalt konventsiooni allakirjutamise ja sõlmimise kohta kaheks jagada? [2.] Kas liidu poolt Istanbuli konventsiooni sõlmimine ELTL artikli 218 [lõike 6] kohaselt on kooskõlas aluslepingutega, kui puudub kõigi liikmesriikide ühine kokkulepe anda oma nõustumus selleks, et nimetatud konventsioon oleks neile siduv?“

III. Euroopa Parlamendi arvamusetaotluse vastuvõetavus

20. On kaks peamist viisi esitada liidu sõlmitud rahvusvahelisi lepinguid Euroopa Kohtule analüüsimiseks. Üks neist on rahvusvahelise lepingu analüüsimine Euroopa Kohtu poolt tema üldise pädevuse raames, näiteks kohtuliku kontrolli, täitemeetme või eelotsusemenetluse raames. Teine, mis on käesoleval juhul asjakohane, põhineb ELTL artikli 218 lõikes 11 ette nähtud menetlusel, mille kohaselt on Euroopa Kohus liikmesriigi, Euroopa Parlamendi, nõukogu või komisjoni taotlusel konkreetselt volitatud esitama arvamuse selle kohta, kas liidu poolt kavandatava rahvusvahelise lepingu sõlmimine on aluslepingutega kooskõlas. ( 6 )

21. ELTL artiklis 218 on ette nähtud üldkohaldatav menetlus liidu pädevusse kuuluvate rahvusvaheliste lepingute üle läbirääkimiste pidamiseks ja nende sõlmimiseks tema tegevusvaldkondades. ( 7 ) Viimases lõikes – ELTL artikli 218 lõikes 11 – on ette nähtud kavandatava lepingu eelneva põhiseaduslikkuse järelevalve oluline mehhanism. See mehhanism on õiguslikust seisukohast oluline, sest ELTL artikli 216 lõike 2 kohaselt on liidu sõlmitud rahvusvahelised lepingud liidu institutsioonidele ja liikmesriikidele siduvad ning võivad seega põhimõtteliselt kindlaks määrata nende institutsioonide poolt vastu võetud aktide õiguspärasuse. Poliitiliselt on selline mehhanism samuti oluline, sest juba arvamusetaotluse esitamine ise võib takistada lepingu ametlikku sõlmimist. ( 8 )

22. Kuigi ELTL artikli 218 lõikes 11 ette nähtud menetluse kasutamine on olnud suhteliselt haruldane, on sellel sättel põhinevad Euroopa Kohtu arvamused olnud siiski üldiselt väga praktilise tähtsusega, muu hulgas tänu neis esitatud selgitustele liidu pädevuse ulatuse kohta seoses rahvusvahelise õiguse, rahvusvaheliste lepingute ja muude selliste küsimustega. Euroopa Kohtu arvamustes on seega välja toodud välissuhete õiguse aluspõhimõtted, mis ulatuvad liidu ainupädevusest autonoomia põhimõtteni ja selle kohaldamiseni eelkõige rahvusvaheliste vaidluste lahendamisel. Mõnes Euroopa Kohtu arvamuses on paika pandud olulised konstitutsioonilised põhimõtted, mis lähevad kaugemale konkreetselt esitatud küsimustest või isegi liidu välissuhete õiguse piiridest. ( 9 )

23. Euroopa Kohus selgitas oma arvamuses 1/75 ( 10 ) selgelt selle menetluse loogikat, nimelt: „hoida ära komplikatsioonid, mis kaasneksid [liidule] siduvate rahvusvaheliste lepingute aluslepingutele vastavuse vaidlustamisega kohtus. Võimalik Euroopa Kohtu otsus, milles tuvastatakse, et niisuguse lepingu sisu või selle sõlmimise menetlus on vastuolus aluslepingute sätetega, tekitaks mitte üksnes [liidu], vaid ka rahvusvaheliste suhete tasandil tõsiseid raskusi ning võiks kahjustada kõiki osapooli, sealhulgas kolmandaid riike. Selliste komplikatsioonide vältimiseks kasutati asutamislepingus Euroopa Kohtule eelneva arvamusetaotluse esitamise erandlikku menetlust, et enne lepingu sõlmimist selgitada, kas see on asutamislepinguga kooskõlas.“

24. Nagu Euroopa Kohus on märkinud, ( 11 ) tekitaks võimalik kohtuotsus, milles tuvastatakse pärast seda, kui Euroopa Liit on sõlminud tema jaoks siduva rahvusvahelise lepingu, et niisuguse lepingu sisu või selle sõlmimise menetlus on vastuolus aluslepingute sätetega, mitte üksnes liidu, vaid ka rahvusvaheliste suhete tasandil tõepoolest tõsiseid õiguslikke ja praktilisi raskusi ning võiks kahjustada kõiki osapooli, sealhulgas kolmandaid riike.

25. Käesolevas kohtuasjas Euroopa Kohtult palutud arvamuse andmiseks tuleb analüüsida olulisi sissejuhatavaid küsimusi, mis puudutavad Euroopa Kohtule esitatud küsimuste vastuvõetavust selle erandliku menetluse raames.

A. Menetlusosaliste esitatud vastuvõetamatuse vastuväited

26. Eri menetlusosalised on seadnud arvamusetaotluse vastuvõetavuse kahtluse alla mitmes aspektis.

27. Kõigepealt, mis puudutab esimese küsimuse osa a, siis väidab nõukogu koos Iirimaa ja Ungari valitsusega, et see on vastuvõetamatu, kuna see on esitatud hilinenult. Nad väidavad, et kuna parlament oleks võinud vaidlustada otsused Istanbuli konventsiooni allakirjutamise kohta ja selle raames ka neis kasutatud õiguslike aluste õiguspärasuse, ei saa ta enam selles küsimuses Euroopa Kohtusse pöörduda, kuna see võrduks tühistamishagi esitamise tähtaja sätestavatest normidest möödaminemisega ja moonutaks sellega arvamuse menetluse eset.

28. Seoses esimese küsimuse osaga b vaidlustab nõukogu selle vastuvõetavuse Istanbuli konventsiooni allakirjutamist puudutavas osas põhjendusel, et allakirjutamise otsused on jõustunud.

29. Samuti väidab nõukogu, et teine küsimus on vastuvõetamatu ka seetõttu, et see on hüpoteetiline. Lisaks sellele, et see küsimus on sõnastatud üldiselt, tugineb see ka eeldusele, et nõukogu tegutses vastavalt omaenda reeglile, mis seisneb segalepingu puhul ootamises, kuni kõik liikmesriigid on sellise lepingu sõlminud, enne kui liit selle omakorda sõlmib, ilma et parlament oleks sellist käitumisnormi kehtestanud.

30. Üldisemalt vaidlustavad nõukogu ning Hispaania ja Ungari valitsus taotluse vastuvõetavuse tervikuna. Nad märgivad kõigepealt, et otsustamisprotsess on alles ettevalmistavas staadiumis, ja eelkõige, et see ei ole jõudnud staadiumisse, kus nõukogu peab taotlema parlamendi nõusolekut. Kuna parlamendil on seega endiselt võimalus esitada oma seisukohad Istanbuli konventsiooni sõlmimise otsuse eelnõu kohta, on arvamusetaotlus enneaegsuse tõttu vastuvõetamatu.

31. Lisaks leiab nõukogu, et parlament vaidlustab tegelikult asjaolu, et lepingu sõlmimise menetlus on olnud aeglane. Parlament oleks seega pidanud esitama ELTL artikli 265 alusel tegevusetushagi. Kuna arvamuse menetlusel on teistsugune eesmärk ja seda ei saa kasutada selleks, et sundida teist institutsiooni tegutsema, tuleb taotlus ka sel põhjusel vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata jätta. Hispaania, Ungari ja Slovakkia valitsus jagavad seda seisukohta.

32. Lõpuks väidab nõukogu koos Bulgaaria valitsuse, Iirimaa ning Kreeka, Hispaania, Ungari ja Poola valitsusega, et oma arvamusetaotlusega soovib parlament tegelikult vaidlustada nõukogu otsuse piirduda liidu poolt Istanbuli konventsiooni sõlmimisel liidu ainupädevusse kuuluvate sätetega ning järelikult soovib ta vaidlustada liidu ja liikmesriikide pädevuse täpse jaotuse. Kuna arvamuse menetlus saab puudutada üksnes sõlmimisotsuse kehtivust, tuleb arvamusetaotlus seega vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata.

B. Analüüs

33. Alustuseks tuleb märkida, et arvestades ELTL artikli 218 lõikes 11 ette nähtud menetluse eespool kirjeldatud õiguslikku ja poliitilist tähtsust, peaks arvamuse menetlus olema üldjuhul suhteliselt laia ulatusega. ( 12 )

34. Küsimused, mida võib Euroopa Kohtule selles menetluses esitada, võivad seega puudutada nii lepingu sõlmimise otsuse sisulist kui ka vormilist kehtivust, ( 13 ) arvestades seejuures minu arvates kolme piirangut, mille eesmärk on sisuliselt tagada, et Euroopa Kohus ei vastaks küsimusele, mis ei paku konkreetset huvi konkreetse lepingu sõlmimisel. ( 14 )

35. Esiteks peavad esitatud küsimused tingimata puudutama rahvusvahelist lepingut, mille sõlmimine – kui ei algatata artikli 218 lõike 11 kohast menetlust – on kohene ja mõistlikult ootuspärane. ( 15 ) See tuleneb juba ELTL artikli 218 lõike 11 sõnastusest, mille kohaselt võib esitada küsimuse selle kohta, kas „kavandatav leping“ on aluslepingutega kooskõlas. Seega ei oleks parlamendil (või selles küsimuses mõnel muul artikli 218 lõike 11 kohaselt pädeval taotlejal) näiteks õigust tugineda ELTL artikli 218 lõikes 11 sätestatud menetlusele, et paluda Euroopa Kohtul teha puhtalt abstraktset või täiesti hüpoteetilist otsust küsimuses, kas teatava rahvusvahelise lepingu sõlmimine rikuks liidu õigust, kui sellise lepingu sõlmimist ei ole kunagi kavva võetud või kui liit on selgelt väljendanud, et ta seda lepingut ei sõlmi.

36. Samas võivad aga esitatud küsimused põhimõtteliselt puudutada kavandatava lepingu sõlmimisega seotud võimalikke stsenaariume, tingimusel et menetluse eesmärk on vältida komplikatsioone, mis võivad tuleneda rahvusvahelise lepingu sõlmimise akti kehtetuks tunnistamisest. ( 16 ) Kuna käesolev menetlus ei ole võistlev ja toimub enne liidu poolt kavandatava lepingu sõlmimist, ei ole kohtupraktika, mille kohaselt peaks Euroopa Kohus hoiduma üldistes või hüpoteetilistes küsimustes nõuandvate arvamuste esitamisest, iseenesest sellisena ilmselgelt kohaldatav. ( 17 ) Kuna selline ex ante kontroll hõlmab paratamatult teatavat hüpoteetilist elementi, tähendaks vastupidine järeldus, et ELTL artikli 218 lõige 11 jäetaks ilma selle üldisest soovitavast toimest. Ainult konkreetsel juhul, kui teatavad esitatud küsimusele vastamiseks vajalikud asjaolud ei ole veel teada, võib minu arvates tunnistada taotluses esitatud küsimuse vastuvõetamatuks ning seda mitte seetõttu, et see küsimus on hüpoteetiline, vaid seetõttu, et Euroopa Kohtul on läbirääkimiste või menetluse seisu arvestades sisuliselt võimatu sellele vastata.

37. Teiseks peab taotlus seadma küsimuse alla taolise lepingu sõlmimise kooskõla aluslepingutega. ( 18 ) Arvestades selle menetluse eesmärgi, st rahvusvahelise lepingu sõlmimise akti kehtetuks tunnistamisest tuleneda võivate komplikatsioonide vältimise tähtsust, peab asjaomase sätte tõlgendamiseks ( 19 ) esitatud küsimus seega puudutama üksnes asjaolusid, mis võivad mõjutada lepingu sõlmimise akti kehtivust. ( 20 ) Euroopa Kohus leidis 11. novembri 1975. aasta arvamuses 1/75 (OECD kokkulepe – kohalike kulude standard) (EU:C:1975:145), et arvamuse menetlus „peab olema avatud kõikidele küsimustele, kui need võivad tekitada kahtlusi [otsuse, millega antakse luba sõlmida liidu nimel rahvusvaheline] leping, sisu või vormilise kehtivuse suhtes seoses aluslepinguga“. ( 21 ) Kuigi arvamusetaotlus võib puudutada küsimust, kas lepingu peaksid sõlmima üksnes liikmesriigid, liit või mõlemad, ei ole Euroopa Kohtu ülesanne arvamuse menetluses teha otsust kummagi pädevuse täpse piiritlemise kohta. Nimelt otsustas Euroopa Kohus 6. detsembri 2001. aasta arvamuses 2/00 (Cartagena bioohutuse protokoll) (EU:C:2001:664), et kui samas valdkonnas on tunnustatud ühelt poolt liidu ja teiselt poolt liikmesriikide vastavat pädevust, ei saa pädevuse ulatus kui selline mõjutada liidu õigust sõlmida rahvusvahelist lepingut ega üldisemalt selle lepingu sisulist või vormilist vastavust liidu aluslepingutele. ( 22 )

38. Peale nende kahe sisulise tingimuse tuleb arvesse võtta ka formaalset tingimust. Kui on olemas lepingu projekt ja kui Euroopa Kohus peab otsustama kavandatava lepingu sätete kooskõla üle asutamislepingu normidega, siis on vaja, et tema käsutuses oleks piisavalt teavet kõnealuse kokkuleppe tegeliku sisu kohta, et ta saaks oma rolli tõhusalt täita. ( 23 ) Seega, kui taotlus ei sisalda piisavalt teavet rahvusvahelise lepingu laadi ja sisu kohta, tuleb see tunnistada vastuvõetamatuks. ( 24 )

39. Nüüd võib asuda nende põhimõtete alusel analüüsima poolte esitatud erinevaid vastuvõetamatuse vastuväiteid.

40. Mis puudutab kahte esimest vastuvõetamatuse vastuväidet, nimelt ühelt poolt seda, et parlament ei vaidlustanud allakirjutamise etapis ELTL artikli 78 lõike 2, artikli 82 lõike 2 ja artikli 83 lõike 1 valikut õigusliku alusena, ja teiselt poolt võimalust esitada Euroopa Kohtule küsimusi nende otsuste kehtivuse kohta, millega lubati liidu nimel Istanbuli konventsioonile alla kirjutada, siis minu arvates on 9. märtsi 1994. aasta kohtuotsuse TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90) aluseks olevad kaalutlused õiguskindluse üldpõhimõtet käsitlevas osas ( 25 ) analoogia alusel täielikult ülekantavad arvamuse menetlusele. Järelikult, kuna parlament ei vaidlustanud allakirjutamise otsuste kehtivust, kuigi ta oleks võinud seda teha, ja need otsused on seega jõustunud, ei või see institutsioon kasutada arvamuse menetlust tühistamishagi esitamise tähtaegadest möödaminekuks. Seetõttu leian, et esimese küsimuse osa b tuleb tunnistada vastuvõetamatuks, kuid ainult Istanbuli konventsiooni allakirjutamise otsuseid puudutavas osas.

41. Seda seisukohta väljendades ei jäta ma tähelepanuta asjaolu, et Euroopa Kohus leidis oma 24. märtsi 1995. aasta arvamuses 2/92 (OECD kolmas uuesti läbivaadatud otsus võrdse kohtlemise kohta) (EU:C:1995:83), et „asjaolu, et teatavaid küsimusi saab lahendada muude õiguskaitsevahenditega, eelkõige tühistamishagi esitamisega […], ei kujuta endast argumenti, mis takistaks Euroopa Kohtult eelnevalt nende küsimuste kohta arvamuse küsimist [ELTL artikli 218 lõike 11] alusel“. ( 26 ) See ei tähenda siiski, et ELTL artikli 218 lõike 11 kohast menetlust saaks sellisena kasutada tühistamishagi alternatiivina allakirjutamisotsuste puhul, kuna need otsused on jõustunud ja seega oleks igasugune tavaline vaidlustamine hilinenud.

42. Nagu ma aga juba märkisin, puudutab hilinemine käesoleva arvamusetaotluse puhul allakirjutamisotsust, kuid mitte võimalikku lepingu sõlmimise otsust. Euroopa Kohus on juba märkinud, et akt, mis lubab rahvusvahelisele lepingule alla kirjutada, ja akt, mis käsitleb selle sõlmimist, on kaks erinevat õigusakti, mille alusel tekivad huvitatud pooltel täiesti erinevad kohustused, kusjuures teine ei ole sugugi esimest kinnitav akt. ( 27 ) Igal juhul on see nii rahvusvahelise lepinguõiguse standardpõhimõtete kohaselt. Sellest järeldub, et mis tahes otsus, millega antakse luba Istanbuli konventsiooni liidu nimel sõlmimiseks, on vaidlustatav.

43. Kolmas vastuväide seisneb selles, et teine küsimus põhineb vaikimisi eeldusel, et nõukogu leidis ekslikult, et ta oli kohustatud ootama, kuni kõik liikmesriigid Istanbuli konventsiooni sõlmivad, enne kui ta saab loa seda teha. Väidetakse, et tuginemine sel eesmärgil ELTL artikli 218 lõike 11 kohasele menetlusele põhineb seega alusetul hüpoteesil ning järelikult tuleb taotlus vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata.

44. Nagu eespool selgitatud, tuleb sellega seoses märkida, et Euroopa Kohtule arvamusetaotluse raames esitatud küsimused võivad puudutada kavandatava lepingu sõlmimise kõiki võimalikke stsenaariume, tingimusel et menetluse eesmärk on vältida komplikatsioone, mis võivad tuleneda rahvusvahelise lepingu sõlmimise akti kehtetuks tunnistamisest.

45. On tõsi, et tühistamishagi raames võib väide, et mingi praktika rikub aluslepinguid, viia vaidlustatud otsuse tühistamiseni üksnes juhul, kui hageja suudab tõendada, et otsuse tegija loeb väidetavat praktikat enda jaoks siduvaks, või teise võimalusena peab seda siduvaks, ja seega, et selline praktika oli kõnealuse otsuse põhjuseks või aluseks. ( 28 ) Arvamusetaotluse raames ei panda aga arvamust taotlevale liikmesriigile või institutsioonile mingit tõendamiskoormist ning mis tahes küsimuse võib tõstatada, kui see on seotud olukordadega, mis võivad tekkida. ( 29 ) Nimelt on arvamuse menetluse eesmärk juba oma olemuselt kontrollida Euroopa Kohtu seisukohta hüpoteetiliste olukordade kohta, kuna see menetlus saab põhimõtteliselt puudutada üksnes sellist lepingu sõlmimise otsust, mida ei ole veel vastu võetud. Seega asjaolu, et parlament ei ole tõendanud, et nõukogu peab kõnealust praktikat siduvaks, ei ole põhjus teise küsimuse vastuvõetamatuks tunnistamiseks.

46. Mis puudutab neljandat vastuväidet, et arvamusetaotlus on enneaegne, siis tuleb meenutada, et ELTL artikli 218 lõige 11 ei näe selles osas ette mingeid tähtaegu. ( 30 ) Ainus selles sättes ette nähtud ajaline tingimus on see, et lepingu sõlmimine peab olema kavas. Sellest järeldub, et liikmesriik, parlament, nõukogu või komisjon võib saada Euroopa Kohtu arvamuse igas küsimuses, mis puudutab rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks vastu võetava otsuse kooskõla aluslepingutega, kui liit kavandab selle sõlmimist, ( 31 ) ja seni, kuni liit ei ole seda lepingut veel sõlminud. Kuna arvamusetaotlust tuleb pidada vastuvõetavaks isegi siis, kui lepingu sõlmimise otsuse vastuvõtmiseni viiv menetlus on alles ettevalmistavas staadiumis, ei saa selle vastuvõetamatuse vastuväitega nõustuda.

47. Mis puudutab viiendat vastuväidet, millega seoses on nõukogu esitanud argumendi, et parlament oleks pidanud esitama tegevusetushagi, mitte arvamusetaotluse, siis tuleb rõhutada, et ELTL artiklis 265 ette nähtud menetluse eesmärk on tuvastada, et liidu institutsioon on õigusvastaselt hoidunud liidu õiguses ette nähtud tegevusest. Isegi kui käesoleval juhul nähtub Euroopa Kohtu toimikust tõepoolest asjaolusid, mis viitavad sellele, et parlament püüab Istanbuli konventsiooni protsessi lõpuleviimist kiirendada, ei puuduta ükski parlamendi esitatud küsimustest siiski võimalikku tegevusetust. Seetõttu ei saa käesolevat arvamusetaotlust sellisel põhjusel vastuvõetamatuks tunnistada. ( 32 )

48. Mis puudutab kuuendat vastuvõetamatuse vastuväidet, mis on esitatud põhjusel, et esitatud küsimused käsitlevad tegelikult liidu ja liikmesriikide pädevuste piiritlemist, siis tuleb märkida, et see konkreetne vastuväide puudutab äärmisel juhul esimese küsimuse osa a. See põhineb eeldusel, et kuna vastus, mille Euroopa Kohus sellele esimesele küsimusele annab, ei saa puudutada konventsiooni sõlmimise otsuse kehtivust, on selle eesmärk tegelikult määrata kindlaks liikmesriikide ja liidu pädevuste täpne jaotus.

49. Sellega seoses tuleb meenutada, et nagu Euroopa Kohus on korduvalt rõhutanud, ei too teatavad ebakohad sobiva õigusliku aluse valikul tingimata kaasa asjaomase akti kehtetust. Selle asemel tuleb näidata, et need puudused tõenäoliselt mõjutavad kohaldatavat seadusandlikku menetlust ( 33 ) või liidu pädevust. ( 34 )

50. Näiteks 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsuses Ühendkuningriik vs. nõukogu (C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkt 67) otsustas Euroopa Kohus, et „viitamisviga vaidlustatud otsuses“ (ühe õigusliku aluse puudumine teiste nimetatute hulgas) oli puhtalt formaalne ega mõjutanud vaidlusaluse otsuse kehtivust. Samuti rõhutas Euroopa Kohus 25. oktoobri 2017. aasta kohtuotsuses komisjon vs. nõukogu (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803) küll õiguslike aluste konstitutsioonilist tähtsust, ( 35 ) kuid kontrollis samas, et nimetatud kohtuasja asjaoludel võis kõnealune eeskirjade eiramine mõjutada komisjoni ja nõukogu pädevust ning nende vastavat rolli vaidlustatud akti vastuvõtmise menetluses. ( 36 ) Kuigi Euroopa Kohus leidis selle kohtuotsuse punktides 55 ja 56, et viite puudumine õiguslikule alusele on piisav, et põhjendada asjaomase akti tühistamist põhjenduse puudumise tõttu, märkis ta siiski ka seda, et aluslepingu konkreetsele sättele viitamata jätmine olukorras, kus teisi sätteid mainitakse, ei pruugi teatavatel juhtudel kujutada endast olulist puudust.

51. Käesolevas asjas on tõsi, et esimese küsimuse osas a nimetatud erinevad õiguslikud alused, nimelt ELTL artikli 78 lõige 2, artikli 82 lõige 2, artikli 83 lõige 1 ja artikkel 84 näevad ette seadusandliku tavamenetluse ning toovad kõik kaasa lepingu sõlmimise otsuse vastuvõtmise samas menetluses, mis on sätestatud ELTL artikli 218 lõike 6 punkti a alapunktis v ja lõikes 8.

52. Tõsi, ühest küljest näevad ELTL artikli 82 lõige 3 ja artikli 83 lõige 3 ette võimaluse, et liikmesriik, kes leiab, et nende õiguslike aluste alla kuuluv akt mõjutab tema õigussüsteemi aluspõhimõtteid, võib pöörduda Euroopa Ülemkogu poole. Teisest küljest kuuluvad need alused valdkonda, mille suhtes kohaldatakse tõenäoliselt ELL ja ELTL protokolle nr 21 ja nr 22.

53. Ent esiteks, kuna Euroopa Ülemkogu poole pöördumine üksnes peatab seadusandliku menetluse, ei tundu see liikmesriikidele pakutud võimalus pöörduda Euroopa Ülemkogu poole olevat vastuolus ELTL artiklites 78 ja 84 sätestatud menetlustega. Teiseks on Euroopa Kohus juba otsustanud, et protokollid nr 21 ja nr 22 ei mõjuta mingil moel küsimust, kas kohaldatavad õiguslikud alused on õiged. ( 37 ) Seda seisukohta on Euroopa Kohus protokolli nr 22 osas hiljuti kinnitanud 26. juuli 2017. aasta arvamuses 1/15 (ELi‑Kanada broneeringuinfo leping) (EU:C:2017:592). ( 38 )

54. Seega, kuigi need protokollid võivad kindlasti mõjutada nõukogus kõnealuse õigusakti vastuvõtmisel järgitavaid hääletusreegleid, ei mõjuta need sisuliselt selle õigusliku aluse valikut. ( 39 ) Nimelt toob asjaolu, et õigusakti osa kuulub ELTL kolmanda osa V jaotise kohaldamisalasse, kindlasti kaasa selle, et akti asjakohased sätted ei ole siduvad ei Iirimaale ega Taani Kuningriigile, välja arvatud erijuhtudel. See ei tähenda siiski iseenesest, et valdkonda, mida puudutavad selles õigusaktis ELTL kolmanda osa V jaotise kohaldamisalasse kuuluvad sätted, tuleks pidada ülekaalukaks valdkonnaks, millest tulenevalt oleks vastavate õiguslike aluste mainimine kohustuslik. See tähendab üksnes seda, et kõnealuste sätete vastuvõtmisel tuleb järgida nendes protokollides sätestatud hääletuskorda nõukogus isegi siis, kui ei ole mainitud õiguslikke aluseid, mis viitaksid ELTL kolmanda osa V jaotisele.

55. Taolises kontekstis võib seega põhjendatult küsida, kas esimese küsimuse osa a eesmärk on tegelikult teha kindlaks liidu ja liikmesriikide pädevuse täpne piir. Kui vastus sellele küsimusele oleks jaatav, tähendaks see, et osa esimesest küsimusest jääks ELTL artikli 218 lõikel 11 põhineva arvamuse menetluse kohaldamisalast välja.

56. Võib siiski märkida, et esimese küsimuse osale a vastamiseks ei tule analüüsida mitte ainult neid õiguslikke aluseid, mida parlament oma küsimuses mainis, vaid ka küsimust, kas nimetatud lepingu sõlmimise otsus peaks sisaldama veel ühte või mitut õiguslikku alust. Kuna ei saa välistada, et asjakohane võib olla mõni muu õiguslik alus peale nende, mida parlament on nimetanud, ei saa ka välistada, et Euroopa Kohtu vastus esitatud küsimustele võib mõjutada selle otsuse kehtivust, millega antakse liidule luba sõlmida Istanbuli konventsioon. ( 40 ) Seetõttu ei ole minu hinnangul mingit põhjust tunnistada esimese küsimuse osa a vastuvõetamatuks sellel alusel, et see puudutab teemasid, mis ei ole seotud Istanbuli konventsiooni sõlmimise otsuse kehtivusega.

57. Mis puudutab esimese küsimuse osa b ja teist küsimust, siis lisaks asjaolule, et need küsimused ei ole kuidagi seotud pädevuste jaotusega liidu ja liikmesriikide vahel, leian igal juhul, et kuna Euroopa Kohus ei ole kunagi põhjalikult analüüsinud, kas need kohustused võivad mõjutada rahvusvahelise lepingu sõlmimise otsuse sisu, tuleks nendele küsimustele vastata just selleks, et teha selle kohta otsus. ( 41 )

58. Vastupidi teatavate poolte väidetele ei saa teist küsimust siiski tõlgendada nii, et see puudutab üksnes seda, kas nõukogul on õigus oodata, kuni kõik liikmesriigid on Istanbuli konventsiooni sõlminud. ( 42 ) Isegi kui sellist praktikat peetaks aluslepingutega vastuolus olevaks, ei tooks see asjaolu kaasa nimetatud konventsiooni sõlmimise otsuse tühisust, kuna – kordan – selles asjas ei ole aeglus põhimõtteliselt tühisuse põhjuseks. Vastuvõetavuse kriteeriumide täitmiseks tuleb seda küsimust mõista tingimata täpselt nii, nagu see on sõnastatud, st nii, et see puudutab küsimust, kas Istanbuli konventsiooni sõlmimise otsus oleks aluslepingutega kooskõlas, kui see võetaks vastu enne, kui kõik liikmesriigid on nimetatud konventsiooni sõlminud.

59. Seetõttu leian, et kõik küsimused, mille parlament Euroopa Kohtule esitas, tuleb lugeda vastuvõetavaks, välja arvatud esimese küsimuse osa b, kuid seda ainult osas, milles see puudutab Istanbuli konventsiooni allakirjutamise otsust.

IV. Esimese küsimuse osa a: sobivad õiguslikud alused Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks

60. Esimese küsimuse osas a palub parlament Euroopa Kohtul otsustada, kas ELTL artikli 82 lõige 2 ja artikkel 84 on sobivad õiguslikud alused nõukogu otsusele Istanbuli konventsiooni liidu nimel sõlmimise kohta või peab see õigusakt põhinema ELTL artikli 78 lõikel 2, artikli 82 lõikel 2 ja artikli 83 lõikel 1.

61. Parlament märgib, et komisjoni ettepanekus võtta vastu otsus, millega antakse luba Istanbuli konventsiooni Euroopa Liidu nimel allakirjutamiseks, ja komisjoni ettepanekus võtta vastu otsus, millega antakse liidule luba sõlmida Istanbuli konventsioon, nimetati ELTL artiklit 218 menetlusõigusliku alusena ning ELTL artikli 82 lõiget 2 ja artiklit 84 materiaalõigusliku alusena. Kui aga nõukogu võttis vastu otsuse anda luba Istanbuli konventsiooni allakirjutamiseks, muutis nõukogu neid materiaalõiguslikke aluseid, viidates ELTL artikli 78 lõikele 2, artikli 82 lõikele 2 ja artikli 83 lõikele 1.

62. Pidades silmas Istanbuli konventsiooni eesmärke, mis – nagu nähtub selle artiklitest 1, 5 ja 7 ning III ja IV peatükist – on kaitsta vägivalla ohvriks langenud naisi ja ennetada sellist vägivalda, soovib parlament teada, kas komisjonil oli õigus määratleda ELTL artikli 82 lõige 2 ja artikkel 84 kõnealuse konventsiooni kahe peamise osisena. Parlament küsib seetõttu, kas nõukogu võiks loobuda ELTL artiklist 84 kui materiaalõiguslikust alusest ning selle asemel lisama ELTL artikli 78 lõike 2 ja artikli 83 lõike 1, nagu ta tegi Istanbuli konventsiooni allakirjutamiseks loa andmise otsuse vastuvõtmisel.

63. Parlamendil on kahtlusi eelkõige seoses ELTL artikli 78 lõikega 2, kuna see õiguslik alus hõlmab ainult Istanbuli konventsiooni artikleid 60 ja 61. Ta küsib, kas neid kahte sätet saab pidada selle konventsiooni autonoomseks ja ülekaalukaks osiseks või kas konventsiooni artiklid 60 ja 61 ei kujuta endast lihtsalt seda, et spetsiifilisse varjupaiga valdkonda võetakse üle üldine soov kaitsta kõiki vägivalla ohvriks langenud naisi. Kui see on nii, siis on need kaks Istanbuli konventsiooni sätet kõrvalist laadi ega nõua konkreetse õigusliku aluse lisamist.

64. ELTL artikli 83 lõike 1 kohta märgib parlament, et nimetatud sättega on liidule antud pädevus ainult seoses teatavate kuriteoliikidega, mis ei hõlma naistevastast vägivalda kui sellist. Nii võib taolise vägivalla liidu tasandil kriminaliseerida, kui see on seotud inimkaubanduse, naiste ja laste seksuaalse ärakasutamise ning organiseeritud kuritegevusega, mis on Istanbuli konventsiooni kui sellise peamine sihtmärk. Kuna liikmesriikidele on lisaks jäänud pädevus suuremas osas Istanbuli konventsiooniga hõlmatud materiaalses karistusõiguses ja liidu pädevuses olevad osised näivad olevat oma laadilt teisesed, siis ei ole karistusõigusega seotud konkreetse õigusliku aluse lisamine vajalik.

65. Seega tuleneb eeltoodust, et esimene küsimus puudutab õiguslike aluste valikut, mitte liidu ainupädevust või selle puudumist Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks, nagu võib tunduda mõne menetlusosalise teatud argumentide põhjal. Seda, kas teatud pädevuse näol on tegemist ainupädevusega või mitte, ma küll analüüsin, kuid ainult ulatuses, milles see on vajalik sellele küsimusele vastamiseks. Sellega seoses võib olla otstarbekas enne Istanbuli konventsiooni sisu analüüsimist esitada mõni märkus meetodite valiku kohta.

A. Metodoloogilised märkused

66. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt peab liidu õigusakti – sh sellise, mis on vastu võetud rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks – õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad selle õigusakti eesmärk ja sisu. ( 43 )

67. Kui liidu õigusakti kontrollimise käigus selgub, et sellega taotletakse kahte eesmärki või sellel on kaks reguleerimiseset ning üks neist eesmärkidest või esemetest on määratletav peamisena, samas kui teine on üksnes kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, see tähendab peamise või ülekaaluka eesmärgi või reguleerimiseseme tõttu nõutav õiguslik alus. ( 44 )

68. Erandkorras, kui on tuvastatud, et aktil on korraga mitu lahutamatult seotud eesmärki või reguleerimiseset, ilma et üks oleks teise suhtes teisejärguline, mistõttu on kohaldatavad aluslepingute erinevad sätted, peab niisugune õigusakt põhinema vastavatel erinevatel õiguslikel alustel. ( 45 ) Kahe õigusliku aluse kasutamine on siiski välistatud, kui nende õiguslike aluste jaoks ette nähtud menetlused on omavahel kokkusobimatud. ( 46 )

69. Seega määravad õigusakti õigusliku aluse – või teatud juhtudel mitu õiguslikku alust – kindlaks selle akti eesmärgid ja reguleerimisesemed, mitte aga liidu ainupädevus või jagatud pädevus seoses selle aktiga. ( 47 ) Nagu ma hiljem selgitan, vastab tõele, et see, kas tegemist on ainupädevuse või jagatud pädevusega, võib liidu õiguse seisukohast kindlasti mõjutada rahvusvahelise lepingu sõlmimise ulatust ja see piiritleb seetõttu võimalikud õiguslikud alused. See, millised õiguslikud alused tuleb valida nende hulgast, mis vastavad teostatavale pädevusele, sõltub siiski üksnes asjaomase õigusakti eesmärkidest ja reguleerimisesemetest.

70. Nagu kohtujurist Kokott on märkinud, ei tohiks sellist lähenemisviisi kasutada liidu ja liikmesriikide pädevuse piiritlemisel. Nimelt, „[k]ui [liidu] pädevuses on seevastu vaid kavandatava meetme üksikud osad ning teised osad kuuluvad liikmesriikide pädevusse […], siis ei saa [liit] kuulutada ennast raskuskeskme kindlakstegemise teel ilma pikemata tervikuna pädevaks. Vastasel korral rikuks ta piiratud volituste põhimõtet […]“. ( 48 )

71. Sarnased probleemid võivad tekkida liidu pädevuste hulgas nende pädevuste kindlaksmääramisega, millele asjaomase akti vastuvõtmine peab tuginema, ja seega nende asjakohaste õiguslike aluste kindlaksmääramisega, millele akti vastuvõtmiseks tuginetakse. Raskuskeskme kontroll toob kaasa selle, et õigusakti vastuvõtmisel kohaldatav menetlus määratakse kindlaks üksnes peamiste õiguslike aluste põhjal. Seetõttu tähendab see lähenemisviis oma olemuselt, et lähtuda tuleb üksnes peamisest teostatavast pädevusest. Sellest tulenevalt on tähtis, et teatud muude pädevustega seotud olulistest menetluslikest tagatistest – näiteks ühehäälsest hääletamisest nõukogus – ei hiilita seeläbi mööda. Seega, kui õigusnormi oleks pidanud vastu võtma teataval konkreetselt õiguslikul alusel, kui see norm oleks vastu võetud isoleerituna, siis selle normi lisamisel teisi sätteid sisaldavasse õigusakti võidakse see norm vastu võtta teistsugusel õiguslikul alusel, millest tulenevalt võib olla näiteks ette nähtud teistsugune hääletusreegel. See võiks aga kaasa tuua strateegiad, mille eesmärk on parasiitsätte (cavalier législatif) lisamine õigusakti ( 49 ).

72. Sellegipoolest on Euroopa Kohus süstemaatiliselt viidanud „ülekaalukate eesmärkide ja reguleerimisesemete“ kontrollile (mida nimetatakse ka „raskuskeskme kontrolliks“) olemasolevas kohtupraktikas. Nii näiteks rõhutas Euroopa Kohus veel kord oma 4. septembri 2018. aasta otsuses komisjon vs. nõukogu (leping Kasahstaniga) (C‑244/17, EU:C:2018:662, punkt 38), et kui „otsusel on mitu reguleerimiseset või sellega taotletakse mitut eesmärki, millest mõni kuulub [ühise välis- ja julgeolekupoliitika] valdkonda, tuleb kohaldatav hääletamisreegel kindlaks määrata lähtuvalt selle peamisest või ülekaalukast eesmärgist või reguleerimisesemest.“ Seega, kuigi õigusaktil võib olla mitu eesmärki ja see võib nõuda erinevate pädevuste kasutamist, ei kajasta õiguslik alus, millele akti vastuvõtmisel tuginetakse, mitte kõiki pädevusi, mida selle akti vastuvõtmisel on kasutatud, vaid üksnes pädevusi, mis vastavad selle õigusakti peamistele eesmärkidele või reguleerimisesemetele. ( 50 ) Lisaks on teatavatest eespool nimetatud menetlusnormidest möödaminemise oht alates Lissaboni lepingu jõustumisest vähenenud, kuna selles lepingus on märkimisväärselt vähendatud teatavate menetluste eripära.

73. Teatavates kohtuotsustes alates 10. jaanuari 2006. aasta kohtuotsusest komisjon vs. nõukogu (C‑94/03, EU:C:2006:2, punkt 55) on Euroopa Kohus küll rõhutanud, et õigusliku aluse märkimise eesmärk ei ole mitte ainult kohaldatava menetluse kindlaksmääramine ja selle kontrollimine, kas liit on tõepoolest vähemalt osaliselt pädev kõnealusele lepingule alla kirjutama, vaid ka kolmandate isikute teavitamine kasutatud liidu pädevuse ulatusest ( 51 ) ja asjaomase õigusakti ulatusest. ( 52 ) See kohtupraktika võib seetõttu ahvatleda järeldama, et sellise rolli omamiseks peaks õigusakti õiguslikud alused kajastama kõiki pädevusi, mida liit kasutas vaidlusaluse akti vastuvõtmiseks. Selline lähenemisviis võib näida põhjendatud eelkõige siis, kui rahvusvaheline leping on hõlmatud liidu ja liikmesriikide mitme jagatud pädevusega, kuna liit võib otsustada osa oma pädevustest mitte kasutada, millest tulenevalt jääb liikmesriikide ülesandeks rakendada selle lepingu vastavaid sätteid. ( 53 )

74. Selline lähenemine oleks siiski vastuolus lähenemisviisiga, mida Euroopa Kohus on seni kasutanud õiguslike aluste vastuolu vältimiseks. ( 54 ) Näiteks 26. juuli 2017. aasta arvamuses 1/15 (ELi‑Kanada broneeringuinfo leping) (EU:C:2017:592), milles Euroopa Kohus otsustas, et otsusel lubada liidul sõlmida kõnealune rahvusvaheline leping peaks olema kaks õiguslikku alust, viitas ta taas eespool viidatud kohtupraktikale. ( 55 )

75. Lisaks, kuigi need teemad on mõistagi põhjapaneva tähtsusega liidu sisemise korra (ning liidu ja selle liikmesriikide vahel pädevuste jaotuse) jaoks, ei ole sellel otsest tähtsust kolmandate riikide jaoks, kuna 23. mai 1969. aasta rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni (United Nations Treaty Series, 1155. kd, lk 331) – lepingu, mis ise kodifitseerib rahvusvahelist tavaõigust seoses rahvusvaheliste lepingutega ja on Euroopa Liidule siduv ( 56 ) – artikli 27 kohaselt ei või rahvusvahelise lepingu osalisriik, olenemata sellest, kas ta on riik või rahvusvaheline organisatsioon, viidata lepingu täitmatajätmise õigustusena riigisisesele õigusele. ( 57 )

76. Mis puudutab liikmesriike, siis võivad nad tõesti olla huvitatud sellest, et nad oleksid täielikult teadlikud nende pädevuste ulatusest, mida liit lepingu sõlmimise ajal kasutas; siiski ei ole õigusakti õiguslikud alused ainsad vahendid selle teabe avalikustamiseks. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb nimelt, et ELTL artikli 296 lõikes 2 ette nähtud põhjendamiskohustust hinnatakse eelkõige akti kui terviku sisu ( 58 ) ja eelkõige selle põhjenduste alusel. ( 59 ) Seega, kuigi on oluline, et liikmesriigid saaksid kindlaks määrata selle, milliseid volitusi liit konkreetse lepingu sõlmimisel kasutas, ei näi määrav olevat asjaolu, et seda teavet ei ole võimalik välja lugeda õiguslikest alustest, mis faktiliselt valiti sellise lepingu sõlmimist lubava otsuse vastuvõtmise aluseks.

77. Kuigi selles kontekstis võiks paljugi öelda toetamaks väidet, et õigusakti õiguslik alus peaks täpselt kajastama pädevusi, mida liit selle akti vastuvõtmiseks kasutas, võib siiski täheldada, et selline lähenemisviis ei oleks kohtupraktika praeguse seisuga siiski täielikult kooskõlas. ( 60 )

78. Sellest tulenevalt teen ettepaneku järgida käesoleva ettepaneku ülejäänud osas Euroopa Kohtu praktika suunda, mille kohaselt peab õigusakt juhul, kui sellel on mitu eesmärki või mitu reguleerimiseset, põhinema reeglina ühel õiguslikul alusel ja erandjuhul mitmel õiguslikul alusel. Need õiguslikud alused peavad olema need, mida nõuavad rahvusvahelise lepingu ülekaalukad või vähemalt peamised eesmärgid või reguleerimisesemed. Sellest järeldub, et ei ole oluline, kas kõnealuse akti vastuvõtmise käigus teostati muid pädevusi, kui need muud pädevused puudutavad eesmärke või reguleerimisesemeid, mis on sisuliselt kõrvalise tähtsusega või täiendavad.

79. Samuti tuleks märkida, et eespool viidatud Euroopa Kohtu praktika kohaselt tuleb arvesse võtta just asjaomase liidu õigusakti eesmärke ja reguleerimisesemeid. Rahvusvahelise lepingu sõlmimise puhul on seega õigete õiguslike aluste kindlaksmääramisel määrava tähtsusega taolise lepingu sõlmimiseks loa andva otsuse eesmärgid ja täpne sisu, mitte see rahvusvaheline leping ise.

80. On tõsi, et praktikas on selle otsuse eesmärk ja sisu suures osas samad kui kavandataval lepingul, kuna sellise akti eesmärk on juba oma olemuselt kinnitada liidu nõusolekut end selle lepinguga siduda. ( 61 ) See ei ole aga alati nii. Nimelt on oluline meeles pidada, et rahvusvahelise õiguse ja liidu õiguse vaatenurgad erinevad selles osas märkimisväärselt, mis on käesolevas asjas määrava tähtsusega.

81. Rahvusvahelise õiguse seisukohast eeldatakse segalepingute puhul, et EL ja liikmesriigid ühinevad nendega ühiselt, mitte paralleelselt. ( 62 ) Seega, kui ei tehta pädevuse jaotusega seotud reservatsiooni – mis eeldab, et leping ei välista sellist võimalust –, toob liidu poolt lepingu sõlmimine kaasa tema kohustuse kohaldada seda tervikuna. ( 63 ) Selliseid küsimusi nagu lepingu sõlmimiseks valitud õiguslikud alused või lepingu segatüüp peetakse liidu õiguskorra siseküsimusteks, ( 64 ) mis iseenesest ei saa takistada rahvusvahelisel tasandil vastutust põhjendamatu täitmata jätmise korral. ( 65 )

82. Liidu õiguse seisukohast teeb liit rahvusvahelise konventsiooniga ühinemisel seda siiski vastavalt pädevustele, mida on kasutatud selle lepingu sõlmimise otsuse vastuvõtmiseks. ( 66 ) Ta peab küll teostama oma ainuvälispädevust, kuid Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei ole liit lepingu sõlmimisel kohustatud kasutama oma jagatud pädevust. ( 67 ) Seega võib sõltuvalt jagatud pädevustest, mida liit otsustab sel puhul teostada, lepingu sõlmimise otsuse„raskuskese“ muutuda, muutes kohaldatavaid õiguslikke aluseid. Näiteks ainupädevust kajastav õiguslik alus võib seega jääda teataval määral tähtsuselt alla mõnele muule õiguslikule alusele, mis kajastab jagatud pädevust, mida liit on otsustanud teostada.

83. Kuna liidu nimel rahvusvahelise lepingu sõlmimist lubaval otsusel võib olla piiravam eesmärk ja sisu kui sellel lepingul endal, võib olla vaja see otsus vastu võtta ühelainsal õiguslikul alusel, samas kui näiteks juhul, kui liit oleks kasutanud kõiki pädevusi, mida ta oli seni liikmesriikidega jaganud, oleks võinud olla vaja kasutada kahte või enamat õiguslikku alust, kuna otsus oleks nii võinud hõlmata mõningaid muid olulisi eesmärke ja reguleerimisesemeid.

84. Lisaks juhul, kui liit otsustab mitte teostada pädevust, mis oleks hõlmanud kõnealuse rahvusvahelise lepingu peamisi eesmärke ja reguleerimisesemeid, muutuvad selle teatavad eesmärgid ja reguleerimisesemed, mida muidu oleks sõlmimist lubava otsuse kontekstis käsitatud kõrvalistena, ülekaalukaks. Seetõttu on minu arvates oluline eristada lepingu eesmärke ja reguleerimisesemeid selle otsuse omadest, millega antakse luba sõlmida rahvusvaheline leping ja mis võivad olla piiratumad.

85. Käesolevas asjas on see põhiküsimus, kuna on selge, et nõukogu kava kohaselt peaks liit sõlmima Istanbuli konventsiooni vaid osaliselt. Seetõttu on asjakohane võtta arvesse mitte kogu Istanbuli konventsiooni, vaid üksnes konventsiooni neid osi, mis saavad liidu õiguse seisukohast liidule siduvaks.

86. Tühistamishagi raames on tegemist küsimusega, mis ei tekita erilisi raskusi, kuna Euroopa Kohus teostab oma kontrolli tagantjärele, kui asjaomane seadusandlik akt on vastu võetud, ja seega siis, kui kasutatud pädevused on teada.

87. Kui aga arvamusetaotluse menetlemise käigus – nagu käesolevas asjas – ei ole otsuse eelnõu veel olemas, võib asjaolu, et nõukogu võib teostada suuremat või väiksemat hulka jagatud pädevusi, muuta õigusliku aluse kindlaksmääramise mõnevõrra keerulisemaks või isegi võimatuks, kuna Euroopa Kohtul palutakse käsitleda seda küsimust etteulatuvalt.

88. Tõsi, võib küll tunduda asjakohane alustada analüüsi sellega, et uuritakse lepingu iga osa kohta, kas see kuulub liidu ainupädevusse, kuivõrd seda pädevust peab liit tingimata teostama. Kuid kui see analüüs on läbi viidud, siis kuidas määrata kindlaks, milline on selle lepingu sõlmimise otsuse raskuskese, sest nagu eespool selgitatud, sõltub see kese ka muudetud jagatud pädevustest, mida liit otsustab vabatahtlikult kasutada? Välja arvatud juhul, kui nõukogus on otsuse eelnõu üle juba hääletatud ja Euroopa Kohtult küsitakse arvamust paralleelselt eelnõu edastamisega parlamendile, ei saa kasutatavate jagatud pädevuste ulatust pidada iseenesestmõistetavaks. ( 68 )

89. Minu arvates on sellises väga spetsiifilises olukorras – mis puudutab küsimust, mida Euroopa Kohus ei ole kunagi varem käsitlenud – vaja taotlusest (või vähemalt kohtuasja asjaoludest) järeldada, milliseid konkreetseid jagatud pädevusi liit kõige tõenäolisemalt otsuses kasutab. Vastasel juhul, nagu ma selgitasin käesoleva ettepaneku osas, mis käsitleb vastuvõetavust, ei näe ma, kuidas Euroopa Kohus saaks otsustada, millisele õiguslikule alusele peab Istanbuli konventsiooni sõlmimise otsus tuginema, nagu parlament seda nõuab. ( 69 ) Sellisel juhul on aga Euroopa Kohtu sõnastatav vastus kehtiv ainult siis, kui see eelduslik stsenaarium ka tegelikult realiseerub.

90. Käesoleval juhul nähtub parlamendi esitatud küsimuse sõnastusest selgelt selle põhinemine eeldusel, et liidu nimel Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks loa andva otsuse vastuvõtmisel teostab liit vähemalt pädevust, mis tal on esiteks kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö ning teiseks varjupaiga ja sisserände valdkonnas. Selle eelduse asjakohasust kinnitab lisaks Istanbuli konventsiooni liidu nimel allakirjutamist lubavate otsuste sisu, mida vaatamata käesoleva ettepaneku punktis 42 viidatud kohtupraktikale võib lugeda nii, et selles aimatakse teatud määral ette nimetatud lepingu sõlmimisel kasutatavaid pädevusi.

91. Selline eeldus peab aga olema vähemalt kooskõlas praeguse pädevuste jaotusega. Selleks on vaja hinnata, kas peale nende pädevuste käsitletakse lepingus ka muid liidu pädevusi, mida tuleb kasutada, kuna need on ainupädevused. Nagu ma juba selgitasin, tähendab see, et arvesse ei võeta mitte ainult neid pädevusi, mida liit kavatseb kasutada, vaid ka pädevusi, mida tuleb kõnealuse lepingu sõlmimisel tingimata kasutada, kuna need on liidu ainupädevused.

92. Sellega seoses tuleb meenutada, et ELTL artikli 3 lõikes 1 on loetletud pädevused, mis on oma olemuselt ainupädevused. Lisaks sellele loetelule on ELTL artikli 3 lõikes 2 täpsustatud, et „[l]iidu ainupädevusse kuulub ka rahvusvahelise lepingu sõlmimine, kui selle sõlmimise näeb ette liidu seadusandlik akt või kui lepingut on vaja selleks, et võimaldada liidul teostada oma sisemist pädevust, või kui selle sõlmimine võib mõjutada ühiseeskirju või muuta nende reguleerimisala“. ( 70 )

93. Euroopa Kohtu praktikast nähtuvalt esineb liidu ainuvälispädevuseks põhjust andev oht, et rahvusvahelised kohustused võivad mõjutada liidu ühiseeskirju või muuta nende reguleerimisala, kui need kohustused kuuluvad kõnealuste eeskirjade kohaldamisalasse. ( 71 )

94. Järeldus niisuguse ohu olemasolu kohta ei eelda, et rahvusvaheliste kohustuste ja liidu õigusnormidega hõlmatud valdkonnad täielikult kattuksid. ( 72 ) Eelkõige võivad sellised rahvusvahelised kohustused liidu eeskirju mõjutada või nende reguleerimisala muuta siis, kui need kohustused kuuluvad valdkonda, mis on juba suures osas selliste eeskirjadega hõlmatud. ( 73 )

95. Vastupidi komisjoni väidetele ei saa Euroopa Kohtu praktikast järeldada, et selle kindlaksmääramiseks, kas lepinguga hõlmatud valdkondades on liidul ainupädevus või jagatud pädevus, tuleks kasutada holistilist lähenemisviisi. Vastupidi, kuna liidul on üksnes selline pädevus, mis on talle antud, peab pädevus, eriti veel ainupädevus, rajanema kavandatava rahvusvahelise lepingu ja kehtiva liidu õiguse vahelise suhte igakülgsest ja konkreetsest analüüsist tulenevatel järeldustel. ( 74 )

96. Selleks et teha kindlaks, kas leping võib kahjustada teatavate liidu ühiseeskirjade ühetaolist ja järjepidevat kohaldamist ning nendega kehtestatud süsteemi nõuetekohast toimimist, tuleb analüüsis arvesse võtta liidu eeskirjadega ja kavandatava lepingu sätetega hõlmatud valdkondi, mis muutuvad liidule siduvaks, kuna need vastavad pädevustele, mida liit on otsustanud kõnealuse konventsiooni sõlmimise otsuse vastuvõtmise ajal teostada, ning nende eeskirjade ja sätete prognoositavale arengule tulevikus. ( 75 )

97. Seoses nende teemadega väidab Iirimaa, et parlament ei ole oma taotluses põhjalikult ja üksikasjalikult analüüsinud Istanbuli konventsiooni mõju liidu teisesele õigusele. ( 76 ) Euroopa Kohus on nimelt otsustanud, et sellise analüüsi puhul on asjaomase poole ülesanne esitada tõendid selle kohta, et liidu välispädevus, millele ta kavatseb tugineda, on ainupädevus. ( 77 )

98. On siiski märkimisväärne, et selle kohtupraktika suuna põhjendused pärinevad kohtuotsustest, mis on tehtud seoses tühistamishagidega. Neis kohtuasjades on Euroopa Kohtu ülesanne teha otsus pooltevahelises vaidluses esitatud seisukohtade alusel. Sellist nõuet ei ole arvamuse menetluses, mida iseloomustab Euroopa Kohtu, liidu teiste institutsioonide ja liikmesriikide koostöövaim ning mille eesmärk on vältida hilisemaid komplikatsioone. ( 78 ) Kuna see menetlus on ex ante ega ole ühtlasi võistlev, ei ole selles kontekstis tähtsust argumentidel, mis põhinevad tühistamishagiga kaasneval võistleval ja ex post kohtuliku kontrolli süsteemil. Seetõttu leian, et asjaolu, et parlament ei ole põhjalikult ja üksikasjalikult analüüsinud konventsiooni mõju liidu teisesele õigusele, ei ole iseenesest oluline ning Euroopa Kohus peab selle analüüsi läbi viima.

99. Tuleb siiski märkida, et Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et rahvusvahelise lepingu vastuvõtmine ei mõjuta ühiseeskirju, kui nii liidu õiguse kui ka asjaomase rahvusvahelise lepingu sätted näevad ette miinimumnõuded. ( 79 ) Seega, isegi kui rahvusvaheline leping hõlmab samu valdkondi kui liidu ühiseeskirjad, järeldub sellest kohtupraktikast, et Euroopa Kohus ei leia, et liidu eeskirju – ja seega jagatud pädevust – oleks mõjutatud, kui mõlemas aktis on ette nähtud miinimumnõuded. ( 80 )

100. Istanbuli konventsiooni puhul on artiklis 73 sätestatud, et „[k]onventsiooni sätted ei kahjusta riigisisese õiguse sätteid ja siduvaid rahvusvahelisi õigusakte, mis on juba jõus või võivad jõustuda ning millega nähakse ette isikutele praegu või tulevikus soodsamad õigused naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamisel ja tõkestamisel“.

101. Seetõttu tuleks taolises kontekstis selleks, et liidu ja liikmesriikide jagatud pädevust saaks pidada ainupädevuseks (st pädevuseks, mida nõukogu on kohustatud teostama), kindlaks teha, et liit on selles valdkonnas juba vastu võtnud ühiseeskirjad, mis esiteks ei kehtesta miinimumstandardeid, ja teiseks, et Istanbuli konventsiooni sõlmimine võib neid standardeid mõjutada.

102. Seoses nende kahe otsusega, millega on antud luba kirjutada liidu nimel alla Istanbuli konventsioonile, on võimalik kahelda, kas nõukogu leidis õigesti, et liit on ELTL artikli 3 lõikes 2 nimetatud kolmanda olukorra tõttu kohustatud neid pädevusi teostama.

103. Ühelt poolt, nagu on rõhutanud Poola Vabariik, näevad ELTL artikli 82 lõige 2 ja artikli 83 lõige 1, mis käsitlevad õigusalast koostööd kriminaalasjades, ette üksnes miinimumeeskirjade vastuvõtmise. Seetõttu saab selles valdkonnas vastu võetud ühiseeskirjades õiguspäraselt sätestada üksnes miinimumnõuded.

104. Teisest küljest, mis puudutab ELTL artikli 78 lõiget 2, mis annab liidule pädevuse varjupaiga ja sisserände valdkonnas, siis esmapilgul näib, et liidu poolt varjupaiga- ja sisserändepoliitika valdkonnas vastu võetud ühiseeskirjad näevad ette üksnes miinimumeeskirjad või kui nad ka seda ei tee, siis minu arvates tõenäoliselt ei mõjuta Istanbuli konventsiooni sätted neid eeskirju.

105. Sellega seoses tuleb tõepoolest märkida, et Istanbuli konventsioon sisaldab kolme sätet, mis võivad olla asjakohased varjupaiga- ja sisserändepoliitika seisukohast, nimelt artikleid 59–61, mis moodustavad selle konventsiooni VII peatüki.

106. Mis puudutab Istanbuli konventsiooni artiklit 59 vägivalla ohvriks langenud naiste elamisõiguse kohta, siis liidu kehtestatud elamisõiguse eeskirjad näevad ette üksnes miinimumnõuded. ( 81 ) Eelkõige, nagu märkis kohtujurist Bot kohtuasjas Rahman jt (C‑83/11, EU:C:2012:174, punkt 64), on direktiiviga 2004/38 ( 82 ) kehtestatud minimaalne ühtlustamine, kuna selle eesmärk on eelkõige tunnustada liidu kodaniku pereliikme elamisõigust teatavates olukordades, välistamata seda, et elamisõiguse võib anda ka muudel juhtudel.

107. Samuti on tõsi, et teatavad direktiivi 2004/38 käsitlevad kohtuotsused, nagu kohtuotsused NA ( 83 ) või Diallo ( 84 ), võisid tekitada kahtlusi, kas mõni selles direktiivis sisalduv nõue on miinimumnõue. Neid otsuseid tuleb aga siiski vaadelda nende endi õiges kontekstis. Nimelt, kuna Euroopa Kohus ei ole eelotsusemenetluses pädev tõlgendama riigisisest õigust ega kohaldama liidu õigust konkreetsele kohtuasjale, siis viitab ta otsust tehes alati esitatud küsimus(t)es kirjeldatud olukorrale, mis võib hõlmata ainult vaidluse teatavaid aspekte. Seega, kui Euroopa Kohtult küsitakse direktiivi konkreetse sätte tõlgendamise kohta ning isegi kui see direktiiv näeb ette, et sellega on kehtestatud üksnes miinimumstandardid, võtab Euroopa Kohus enamasti seisukoha sõltuvalt sellest, kuidas on esitatud küsimus tõlgenduse kohta, mis tuleks anda asjaomasele sättele, olenemata liikmesriikide võimalusest kehtestada kõrgemaid standardeid. ( 85 ) Sellises olukorras antud vastus ei piira niisiis riikide võimalust anda üksnes oma riigisisese õiguse alusel riiki sisenemise ja seal elamise õigus soodsamatel tingimustel. ( 86 ) Kui seega mõista kohtuotsuses NA ( 87 ) või Diallo ( 88 ) kasutatud lahendusi eelotsuse mehhanismi kontekstis, siis tuleb neid mõista nii, et need ei keela liikmesriikidel anda vaidluse all olnud juhtudel elamisluba, vaid pigem nii, et need ei kohusta liikmesriike seda tegema. ( 89 )

108. Istanbuli konventsiooni artiklis 60 on sisuliselt sätestatud, et allakirjutanud peavad tunnistama, et naistevastast soolist vägivalda saab käsitada tagakiusamise vormina 1951. aasta pagulasseisundi konventsiooni tähenduses ning tõsise kahju tekitamisena, mis annab aluse täiendavaks/subsidiaarseks kaitseks.

109. Ka selles suhtes on teatavates direktiivides – peamiselt nendes, millele viidatakse kui esimese generatsiooni direktiividele – märgitud, et neis on sätestatud vaid miinimumeeskirjad. ( 90 ) On tõsi, et värskemates direktiivides on täpsustatud, et liikmesriigid võivad kehtestada või säilitada soodsamaid standardeid üksnes „juhul, kui need standardid on kooskõlas [nende] direktiivi[de]ga“, mis võib viidata sellele, et ei pruugi olla lubatud kehtestada teatavate sätete suhtes soodsamaid standardeid. ( 91 ) Nende direktiividega antakse aga menetlusõigused või -tagatised või teise võimalusena kohustatakse liikmesriike võtma arvesse teatavaid asjaolusid, välistamata võimalust, et ka teisi tagatisi võidakse anda või teisi asjaolusid arvesse võtta. Eelkõige ei näi ükski nendes õigusaktides sätestatud pagulasseisundi välistamise või täiendava kaitse lõpetamise või tühistamise põhjus olevat vastuolus Istanbuli konventsiooni sätetega.

110. Loomulikult ühtlustab liidu õigus teataval määral tingimusi, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et kvalifitseeruda pagulaseks või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajavaks isikuks, ning sellise seisundi sisu. ( 92 ) Need tingimused on aga sellised, et neid näib olevat võimalik kohaldada kooskõlas Istanbuli konventsiooni artikliga 60. Mis puudutab konkreetselt pagulasseisundit, siis märgin, et direktiivi 2011/95 artikli 2 punktis d ( 93 ) on mõiste „pagulane“ määratletud nii, et see viitab kolmanda riigi kodanikule, kes viibib väljaspool kodakondsusjärgset riiki ega saa või taha anda ennast oma kodakondsusjärgse riigi kaitse alla, kuna ta põhjendatult kardab tagakiusamist eelkõige kuulumise tõttu „teatavasse sotsiaalsesse rühma“, mis on selle direktiivi artiklis 10 väga laialt määratletud kui mis tahes rühm, mille „liikmetel on ühine sünnipärane tunnus“. ( 94 ) Lisaks on selles sätestatud, et „soolisi aspekte, sealhulgas soolist identiteeti, võetakse nõuetekohaselt arvesse teatavasse sotsiaalsesse rühma kuuluvuse või asjaomase rühma tunnuste määramisel“.

111. Lõpuks, mis puudutab Istanbuli konventsiooni artiklit 61, siis võib märkida, et selles on ette nähtud, et konventsiooniosalised peavad võtma vajalikud meetmed, et järgida mittetagasisaatmise põhimõtet, mis on liidu õiguses juba ette nähtud. ( 95 )

112. Igal juhul ei tundu mulle siiski vajalik käesolevas asjas lõplikult otsustada, kas liidul on ELTL artikli 3 lõike 2 alusel ainupädevus Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks nendes kahes valdkonnas, nagu leiab nõukogu, ja kas liit on seega kohustatud nimetatud pädevust teostama. Isegi kui selgub, et Istanbuli konventsiooni sõlmimine ei ohusta liidu ühiseeskirju selles valdkonnas, mistõttu sellised pädevused jäävad jagatud pädevusteks, on nõukogul ikkagi vabadus seda õigust kasutada, millega ongi põhimõtteliselt tegemist. ( 96 ) Nagu eespool selgitasin, põhineb parlamendi esitatud küsimus tõepoolest kaudselt eeldusel, et liit teostab vähemalt pädevust, mis tal on varjupaiga ja sisserände ning kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö valdkonnas.

B. Istanbuli konventsiooni eesmärkide ja reguleerimisesemete analüüs

113. Istanbuli konventsiooni põhjenduste kohaselt on konventsiooni eesmärk „Euroopa, kus poleks kohta naistevastasele vägivallale ja perevägivallale“. Konventsiooni artikli 1 kohaselt on sellise eesmärgi saavutamine jagatud viieks alleesmärgiks, milleks on: – „kaitsta naisi vägivalla kõigi vormide eest, ennetada naistevastast vägivalda ja perevägivalda, võtta selle eest vastutusele ja likvideerida see; – aidata kaasa naiste diskrimineerimise kõigi vormide likvideerimisele ning edendada naiste ja meeste sisulist võrdõiguslikkust, sealhulgas naiste õiguste edendamise kaudu; – töötada välja igakülgne raamistik, poliitikad ja meetmed naistevastase vägivalla ja perevägivalla kõigi ohvrite kaitsmiseks ja abistamiseks; – edendada rahvusvahelist koostööd naistevastase vägivalla ja perevägivalla likvideerimiseks; – toetada ja abistada organisatsioone ja õiguskaitseorganeid, et nad teeksid tõhusat koostööd ja võtaksid omaks tervikliku lähenemise naistevastase vägivalla ja perevägivalla likvideerimisele.“

114. Istanbuli konventsiooni sisu hõlmab 81 artiklit, mis on jaotatud 12 peatükiks järgmiste pealkirjadega: – I peatükk – Eesmärgid, mõisted, võrdõiguslikkus ja mittediskrimineerimine, üldised kohustused; – II peatükk – Terviklikud poliitikad ja andmete kogumine; – III peatükk – Ennetamine; – IV peatükk – Kaitse ja toetus; – V peatükk – Materiaalõigus; – VI peatükk – Uurimine, vastutusele võtmine, menetlusõigus ja kaitsemeetmed; – VII peatükk – Migratsioon ja varjupaik; – VIII peatükk – Rahvusvaheline koostöö; – IX peatükk – Järelevalvemehhanism; – X peatükk – Seos muude rahvusvaheliste õigusaktidega; – XI peatükk – Konventsiooni muudatused; – XII peatükk – Lõppsätted.

115. Istanbuli konventsiooni I peatükk sisaldab sätteid, mis käsitlevad konventsiooni eesmärke ja mõisteid, konventsiooni seost võrdõiguslikkuse ja mittediskrimineerimisega ning üldisi kohustusi. Eelkõige määratletakse selles põhiterminoloogia, mida kasutatakse kogu tekstis, ( 97 ) ja kohustatakse pooli mõistma hukka kõik diskrimineerimise vormid, tagades meeste ja naiste võrdõiguslikkuse põhimõtte kohaldamise oma õiguskorras, ning tehakse selgeks, et võib võtta positiivseid meetmeid. ( 98 ) Kõik konventsiooniosalised on samuti kohustatud tagama, et riigiga seotud üksused hoiduvad igasugusest vägivallast, ning rakendama nõuetekohast hoolsust, et ennetada ja uurida valitsusväliste osalejate toime pandud vägivallaakte ja karistada nende eest ning tagada selliste tegude hüvitamine. ( 99 ) Lõpetuseks sätestatakse selles peatükis, et lepinguosalised edendavad muu hulgas naiste ja meeste võrdõiguslikkuse poliitikaid ning naiste õigusi. ( 100 )

116. Konventsiooni II peatükk kohustab konventsiooniosalisi rakendama terviklikku naistevastasele vägivallale reageerimise poliitikat, luues tõhusa koostöö kõigi asjaomaste asutuste, institutsioonide ja organisatsioonide vahel, kaasates vajaduse korral ka kõik asjaomased osalejad, nagu valitsusasutused, riigi, piirkondlikud ja kohalikud parlamendid ja ametiasutused, riigi inimõigustega tegelevad institutsioonid ja kodanikuühiskonna organisatsioonid. ( 101 ) Konventsiooniosalised peavad samuti koguma liigitatud asjakohaseid statistilisi andmeid ja püüdma korraldada korrapäraste ajavahemike tagant elanikkonna küsitlusi Istanbuli konventsiooni kohaldamisalasse kuuluvate vägivalla kõikide vormide kohta. ( 102 )

117. Konventsiooni III peatükis kirjeldatakse üksikasjalikult konventsiooniosaliste kohustusi ennetamise valdkonnas. Põhimõtteliselt on konventsiooniosalised kohustatud kasutama mitmekülgset lähenemisviisi, mis hõlmab teadlikkuse tõstmist, soolise võrdõiguslikkuse ja vägivalla küsimuse lülitamist kõikide tasandite haridusse ametlike õppematerjalide ja õppekavade kaudu ning vägivallast hoidumise ja soolise võrdõiguslikkuse edendamise laiendamist vabahariduse programmides, samuti spordi-, kultuuri- ja vaba aja veetmise programmides ja meedias. ( 103 ) Konventsiooniosalistel tuleb tagada, et vägivallategude ohvrite ja toimepanijatega töötavatele spetsialistidele võimaldatakse nõuetekohane koolitus. ( 104 ) Samuti tuleb võtta meetmeid, et pakkuda ennetava sekkumise ja teraapia programme ( 105 ) ning julgustada erasektorit osalema nende poliitikate väljatöötamises ja rakendamises ning juhiste ja vabatahtlike standardite väljatöötamises. ( 106 )

118. Konventsiooni IV peatükis määratakse kindlaks lepinguosaliste kohustused seoses ohvrite kaitse ja toetamisega. ( 107 ) Nende kohustuste hulka kuulub piisava ja õigeaegse teabe andmine olemasolevate tugiteenuste ja õiguslike meetmete kohta neile mõistetavas keeles ( 108 ) ning juurdepääs üldistele tugiteenustele, nagu tervishoiu- ja sotsiaalteenused, õigus- ja psühholoogiline nõustamine, rahaline abi, eluase, haridus, koolitus ja abi töökoha leidmisel, ( 109 ) ning spetsiaalsetele tugiteenustele, mille hulka kuuluvad varjupaik, tasuta ja alaliselt kättesaadav tugitelefon, seksuaalvägivalla ohvritele antav spetsiifiline arstlik ja kohtumeditsiiniline abi, ning vägivalla tunnistajaks olnud laste vajaduste arvessevõtmine. ( 110 ) Lisaks tuleb võtta meetmeid, et julgustada isikuid, kes on olnud vägivallaaktide toimepaneku tunnistajaks või kellel on piisavat alust uskuda, et selline akt võidakse toime panna või et võib eeldada uute vägivallaaktide toimepanekut, teavitama sellest pädevaid organisatsioone või asutusi, ning samuti kehtestada normid tingimuste kohta, mille puhul ei ole riigisisese õigusega teatavatele spetsialistidele kehtestatud üldised konfidentsiaalsusnõuded takistuseks vägivallaaktidest või tõenäolistest vägivallaaktidest teatamisele. ( 111 )

119. Materiaalõigust käsitlev V peatükk sisaldab kõige üksikasjalikumaid sätteid. Esiteks nõutakse selles, et konventsiooniosalised pakuksid ohvritele piisavaid tsiviilõiguskaitsevahendeid füüsilise või psühholoogilise vägivalla toimepanijate vastu, sealhulgas hüvitist; tagaksid, et sunniviisiliselt sõlmitud abielusid saab kehtetuks tunnistada, tühistada või lahutada ilma ohvrile põhjendamatuid rahalisi või halduskohustusi tekitamata, ning tagaksid, et laste eestkoste- ja külastusõiguste kindlaksmääramisel arvestatakse Istanbuli konventsiooni kohaldamisalasse kuuluva vägivalla juhtumitega. ( 112 ) Teiseks esitatakse selles peatükis loetelu sellistest käitumisviisidest, mis nõuavad kriminaalõiguslikku reageerimist, nimelt psüühiline vägivald, mis pannakse toime sundi või ähvardusi kasutades, jälitamine, füüsiline vägivald, seksuaalvägivald, sealhulgas vägistamine, sundabielu, naiste suguelundite moonutamine, sundabort või sundsteriliseerimine ning seksuaalne ahistamine. ( 113 ) Samuti kohustab see peatükk konventsiooniosalisi kriminaliseerima süütegudele kaasaaitamise ja süüteokatse ning kolmandate isikute õhutamise neid süütegusid toime panema. ( 114 ) Kolmandaks on V peatükis sätestatud, et konventsiooniosalised peavad võtma meetmeid tagamaks, et „au“ ei saa kasutada ühegi sellise kuriteo õigustuseks, ( 115 ) ning et konventsioonis sätestatud süüteod kehtivad sõltumata ohvri ja süüteo toimepanija omavahelise suhte iseloomust. ( 116 ) Neljandaks kohustab see konventsiooniosalisi võtma vajalikke seadusandlikke või muid meetmeid, et kehtestada jurisdiktsioon mis tahes süüteo üle, kui see süütegu on seotud nende territooriumi või nende kodanikuga. ( 117 ) Viiendaks kohustab see konventsiooniosalisi nägema ette piisavad ja heidutavad karistused ( 118 ) ning käsitlema konventsioonis loetletud olukordi raskendavate asjaoludena. ( 119 ) Lõpetuseks võimaldab V peatükk konventsiooniosalistel karistuse määramisel arvestada teise konventsiooniosalise poolt seoses konventsioonis määratletud kuritegudega tehtud kohtuotsuseid ( 120 ) ning keelab kohustuslike alternatiivsete vaidluste lahendamise menetluste kehtestamise. ( 121 )

120. Konventsiooni VI peatükis käsitletakse menetlusõigust ning uurimise ja kohtumenetluste käigus võetavaid kaitsemeetmeid. ( 122 ) Konventsiooniosalised peavad muu hulgas tagama, et õiguskaitseasutused pakuvad ohvritele kohest kaitset, sealhulgas koguvad tõendeid, ( 123 ) ning hindavad surmaohtu ja olukorra tõsidust. ( 124 ) Erilist tähelepanu tuleb pöörata sellele, kas vägivallateo toimepanijal on tulirelvi. Õiguskorras tuleb ette näha võimalus kehtestada hädaolukorras rakendatavaid tõkendeid või lähenemiskeelde, ilma et sellega kaasneksid ohvrile liigsed haldus- või rahalised kohustused. ( 125 ) Nende ettekirjutuste rikkumise korral tuleb rakendada tõhusaid, proportsionaalseid ja hoiatavaid kriminaal- ja õiguslikke sanktsioone. Konventsiooniosalised tagavad, et ohvri seksuaalse ajaloo ja käitumisega seotud tõendid on lubatud üksnes siis, kui need on asjakohased ja vajalikud, ( 126 ) ning et kõige raskemate süütegude eest vastutusele võtmine ei sõltuks täielikult ohvri poolt teost teavitamisest ega kaebuse esitamisest. ( 127 ) Samuti peavad konventsiooniosalised andma riiklikele ja valitsusvälistele organisatsioonidele ja perevägivalla küsimustega tegelevatele nõustajatele võimaluse pakkuda ohvritele nende soovil Istanbuli konventsioonis sätestatud süütegudega seotud kohtumenetluste ajal abi ja/või tuge. Selles peatükis sätestatakse avatud loetelu meetmetest, mille eesmärk on kaitsta ohvrite õigusi ja huve, sealhulgas nende kui tunnistajate vajadusi uurimise ja kohtumenetluse kõikidel etappidel. Eriti tuleb arvesse võtta lapsohvrite ja -tunnistajate spetsiifilisi vajadusi. ( 128 ) Lisaks peavad lepinguosalised ette nägema õiguse tasuta õigusabile ( 129 ) ja aegumistähtajad tuleb kehtestada nii, et kõige raskemate süütegude osas võimaldada menetluse alustamist pärast ohvri täisealiseks saamist. ( 130 )

121. Konventsiooni VII peatükis on sätestatud, et lepinguosalised võtavad ka vajalikke seadusandlikke meetmeid, et vägivallavastased meetmed ei mõjutaks ohvrite elamisõigust ( 131 ) ning et sooline vägivald naiste vastu kui tagakiusamise vorm ja tõsise kahju vorm tooks kaasa täiendava/subsidiaarse kaitse Genfis 28. juulil 1951 allkirjastatud pagulasseisundi konventsiooni tähenduses. ( 132 ) Lisaks tuleb konventsiooniosalistel kehtestada sootundlikud varjupaigaprotseduurid. Selle peatüki eesmärk on ka tagada, et naistevastase vägivalla ohvrite suhtes kohaldatakse igas olukorras mittetagasisaatmise põhimõtet. ( 133 )

122. Konventsiooni VIII peatükk on pühendatud konventsiooniosaliste rahvusvahelise koostöö tagamisele Istanbuli konventsiooni rakendamisel. Eelkõige peavad konventsiooniosalised tagama, et ohvri elukohariigis saab esitada kaebuse kuritegude kohta, mis on toime pandud teise konventsiooniosalise territooriumil. ( 134 ) Olukorras, kus isikut ähvardab otsene vägivallaoht, peaksid konventsiooniosalised sellest üksteisele teatama, et tagada asjakohaste kaitsemeetmete võtmine. ( 135 ) Lisaks annab see kaebajatele õiguse saada teavet nimetatud peatüki alusel võetud meetmete lõpptulemuse kohta, kuivõrd selle alusel korraldatakse sel teemal konventsiooniosaliste vahel teabevahetust. ( 136 )

123. Konventsiooni IX peatükis sätestatakse selle rakendamise järelevalvemehhanism, mille rakendamine on usaldatud NVPVEG-le.

124. Konventsiooni X peatükis selgitatakse, et Istanbuli konventsioon ei mõjuta konventsiooniosaliste kohustusi, mis tulenevad muudest rahvusvahelistest õigusaktidest, ning et konventsiooniosalised võivad konventsiooni sätete täiendamiseks või tugevdamiseks sõlmida muid rahvusvahelisi lepinguid konventsiooniga hõlmatud küsimustes.

125. Konventsiooni XI peatükis on sätestatud Istanbuli konventsioonis muudatuste tegemise kord.

126. Konventsiooni XII peatükk sisaldab lõppsätteid. Selles märgitakse konkreetselt ja sõnaselgelt, et Istanbuli konventsioonile võib kirjutada alla Euroopa Liit. ( 137 ) Selles peatükis täpsustatakse ka, et reservatsioonid on võimalikud üksnes piiratud juhtudel ja teatavatel tingimustel. ( 138 )

127. Nagu komisjon märkis oma ettepanekus võtta vastu nõukogu otsus Euroopa Nõukogu naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsiooni Euroopa Liidu nimel allakirjutamise kohta, ( 139 ) puudutab Istanbuli konventsiooni sõlmimine liidu poolt tõenäoliselt suurt hulka pädevusi, mis tal on kas üksi või koos liikmesriikidega. Sellest tulenevalt võivad olla asjakohased paljud EL toimimise lepingus ette nähtud õiguslikud alused, näiteks „artikkel 16 (andmekaitse), artikli 19 lõige 1 (sooline diskrimineerimine), artikkel 23 (kodanike konsulaarkaitse teises liikmesriigis), artiklid 18, 21, 46, 50 (kodanike vaba liikumine, töötajate vaba liikumine ja asutamisvabadus), artikkel 78 (varjupaik ning täiendav ja ajutine kaitse), artikkel 79 (sisseränne), artikkel 81 (õigusalane koostöö tsiviilasjades), artikkel 82 (õigusalane koostöö kriminaalasjades), artikkel 83 (kogu liitu hõlmavate kuritegude ja karistuste määratlemine eriti raskete piiriüleste kuritegude puhul), artikkel 84 (kuritegevuse ennetamise meetmed, mis on ühtlustamata) ja artikkel 157 (võrdsed võimalused ning meeste ja naiste võrdne kohtlemine tööhõive ja elukutse valdkonnas)“. Neile alustele võib lisada, ehkki komisjon ei ole neile viidanud, ELTL artikli 165 (kvaliteetse hariduse arendamine), ELTL artikli 166 (kutseõppepoliitika rakendamine) või ELTL artikli 336 (liidu ametnike ning muude teenistujate teenistustingimused). ( 140 )

128. Nagu ma aga selgitasin, ei pea õigusakti õiguslik alus või õiguslikud alused kajastama kõiki pädevusi, mida akti vastuvõtmiseks kasutatakse. Otsus lubada liidul sõlmida Istanbuli konventsioon peaks põhinema üksnes sellel õiguslikul alusel või neil õiguslikel alustel, mis saavad olema asjaomase otsuse raskuskeskmeks.

C. Istanbuli konventsiooni liidu nimel sõlmimise lubamist käsitleva otsuse peamiste eesmärkide ja reguleerimisesemete kindlaksmääramine

129. Kui vastus esimese küsimuse osale a sõltuks pelgalt Istanbuli konventsiooni eesmärkidest ja sisust, oleks piisanud märkimisest, et kuigi sellel konventsioonil on mitu reguleerimiseset, on soolise diskrimineerimise kaotamise eesmärk siiski selgelt selle peamine eesmärk ja reguleerimisese. ( 141 ) Nagu on märgitud konventsiooni seletuskirjas, on konventsiooni eesmärk selle põhjenduste kohaselt tunnustada, et „naistevastase vägivalla kaotamine on seotud soolise võrdõiguslikkuse saavutamisega õiguslikult ja faktiliselt“. ( 142 ) Lisaks on selles sätestatud, et „„naistevastase vägivalla“ mõiste selgitab, et konventsioonis mõistetakse naistevastast vägivalda kui inimõiguste rikkumist ning diskrimineerimise vormi.“ ( 143 ) Seega näib konkreetsema õigusliku aluse puudumisel sobiv õiguslik alus olevat ELL artikli 3 lõige 3 koostoimes ELTL artikliga 19, mis annab liidule pädevuse „astuda vajalikke samme, et võidelda diskrimineerimisega soo […] alusel“.

130. Nagu eespool märgitud, ei tule aga selleks, et määrata kindlaks õiguslik alus, mis on Istanbuli konventsiooni liidu nimel sõlmimiseks loa andva otsuse aluseks, arvesse võtta mitte ainult nimetatud konventsiooni eesmärke ja reguleerimisesemeid, vaid ka konkreetsemalt selle otsuse enda eesmärke ja reguleerimisesemeid.

131. Käesoleval juhul peetakse enam-vähem iseenesestmõistetavaks, et nõukogu ei soovi, et liit kasutaks muid pädevusi kui need, mis vastavad parlamendi küsimuses viidatud sätetele, mille hulka ei kuulu ELL artikli 3 lõige 3 ega ELTL artikkel 19.

132. Seega võib Istanbuli konventsiooni liidu nimel sõlmimiseks loa andev otsus põhineda nendel sätetel üksnes juhul, kui saab selgeks vähemalt see, et liit on tingimata kohustatud teostama oma vastavat välispädevust.

133. Sellega seoses tuleb märkida, et soolise diskrimineerimise kaotamine ei ole üks ELTL artikli 3 lõikes 1 sätestatud valdkondadest, milles liidule on sõnaselgelt antud ainupädevus. Mis puudutab ELTL artikli 3 lõikes 2 ette nähtud eri ainuvälispädevuse juhtumeid, siis näib asjakohane ainult selle sätte teises lõigus ette nähtud kolmas olukord (nimelt see, et liidul on ainuvälispädevus rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks seoses viimati nimetatud sätetega, mis võivad mõjutada liidu ühiseeskirju).

134. Nagu olen eespool selgitanud, kuivõrd Istanbuli konventsioonis on sätestatud üksnes miinimumeeskirjad, siis on liidul ainupädevuse tekkimiseks vaja, et ühiseeskirjad, mida kõnealuse konventsiooni sõlmimine võib mõjutada, ei piirduks miinimumstandardite kehtestamisega. Soolise diskrimineerimise vastase võitluse valdkonnas vastu võetud ühiseeskirjad, mis on sätestatud direktiivis 2000/78, ( 144 ) direktiivis 2004/113, ( 145 ) direktiivis 2006/54 ( 146 ) või direktiivis 2010/41, ( 147 ) kujutavad endast siiski üksnes miinimumeeskirju, kuna kõigis neis direktiivides on täpsustatud, et liikmesriigid võivad kehtestada või säilitada soodsamaid sätteid.

135. Pidades silmas soolise diskrimineerimise vastast võitlust käsitlevate ühiseeskirjade praegust sisu, tuleb märkida, et liidul ei ole selles valdkonnas ainuvälispädevust. Seetõttu ei ole liit kohustatud Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks teostama oma pädevust soolise diskrimineerimise vastases võitluses. ( 148 ) Kuna esitatud küsimus põhineb eeldusel, et liit üldjuhul ei kasuta muid pädevusi peale nende, mis on seotud varjupaiga ja õigusalase koostööga kriminaalasjades, siis ei ole ELL artikli 3 lõige 3 ega ELTL artikkel 19 sobivad õiguslikud alused Istanbuli konventsiooni liidu nimel sõlmimise otsuse vastuvõtmiseks.

136. Seda silmas pidades teen nüüd ettepaneku analüüsida, kas leidub õiguslikke aluseid, mis ei hõlma nimetatud konventsiooni küll täielikult, kuid hõlmavad tõenäoliselt selle olulisi osi ja vastavad samas pädevusele, mis liidul on või mida ta plaanib konventsiooni sõlmimise ajal teostada. Asjaolu, et liit peab teostama muid pädevusi kui need, mis vastavad õiguslikele alustele, mida parlament on oma küsimustes maininud, ei ole iseenesest piisav, et neid sel eesmärgil arvesse võtta; samuti on vajalik, et need pädevused hõlmaksid Istanbuli konventsiooni reguleerimisesemeid, mis on vähemalt sama olulised kui need, mida hõlmavad parlamendi mainitud õiguslikud alused.

137. Selleks analüüsin kõigepealt, kas lisaks parlamendi poolt tema küsimuses mainitule eksisteerib muid pädevusi, mis näivad piisavalt asjakohased ning mida liit on kohustatud Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks kasutama.

D. Kas eksisteerib õiguslikke aluseid, mida parlament ei ole oma küsimuses nimetanud ja mis vastavad ühelt poolt pädevustele, mida liit oleks kohustatud kasutama, ning teiselt poolt Istanbuli konventsiooni eesmärkidele ja reguleerimisesemetele, mida võib pidada vähemalt sama oluliseks kui neid, mida hõlmavad parlamendi mainitud alused

138. Käesoleva ettepaneku punktis 127 nimetatud eri pädevuste hulgast, mida Istanbuli konventsioon tõenäoliselt puudutab, näivad vaid neli olevat piisavalt asjakohased, et anda alust põhjalikumaks kontrollimiseks, nimelt ELTL artikkel 165 (kvaliteetse hariduse arendamine), ELTL artikkel 166 (kutseõppepoliitika rakendamine), ELTL artikkel 81 (õigusalane koostöö tsiviilasjades) ja ELTL artikkel 336 (liidu ametnike ja teenistujate teenistustingimused). Haridust ja kutseõpet käsitlevad Istanbuli konventsiooni aspektid

139. ELTL artikli 6 kohaselt on liidul haridus- ja kutseõppe küsimustes üksnes toetav pädevus. Sellist pädevust ei saa liit juba selle olemuse tõttu ammendavalt endale võtta ja sellest järeldub, et liit ei ole kunagi kohustatud seda teostama. Tsiviilasjades tehtavat õigusalast koostööd käsitlevad Istanbuli konventsiooni aspektid

140. ELTL artikli 81 lõike 1 kohaselt kuulub õigusalane koostöö piiriülese toimega tsiviilasjades liidu ja liikmesriikide jagatud pädevusse. Selle sätte teises lauses täpsustatakse, et selline koostöö võib hõlmata meetmete võtmist liikmesriikide õigus- ja haldusnormide lähendamiseks. ( 149 ) ELTL artikli 81 lõikes 2 on sätestatud ammendav loetelu eesmärkidest, mida liit võib kõnealuste meetmete võtmisega taotleda.

141. Selle sätte alusel on liit vastu võtnud mitmesuguseid eeskirju. Mõni neist, näiteks nõukogu direktiiv 2003/8/EÜ, mille eesmärk on parandada õiguskaitse kättesaadavust piiriüleste vaidluste korral, kehtestab üksnes miinimumstandardid. ( 150 ) Samuti on direktiivi 2008/52 ( 151 ) artikli 1 lõikes 2 täpsustatud, et seda direktiivi ei kohaldata õiguste ja kohustuste suhtes, mis ei ole asjakohaste kohaldatavate õigusaktide alusel poolte otsustada. Seega ei välista nimetatud direktiiv võimalust, et liikmesriigid võivad keelata teatavates valdkondades vahendusmenetluse kasutamise. ( 152 )

142. Samas aga sisaldavad teised õigusaktid eeskirju, mis selgelt ei sätesta pelgalt minimaalseid ettekirjutusi. ( 153 ) Igal juhul on Euroopa Kohus seoses kohtuotsuste tunnustamise mehhanismide loomisega juba otsustanud, et liit on omandanud välispädevuse. ( 154 )

143. Niivõrd kui Istanbuli konventsiooni artiklis 62 on sätestatud, et allakirjutanud teevad koostööd täitmaks konventsiooniosaliste kohtute poolt tsiviil- ja kriminaalasjades tehtud otsuseid, sealhulgas lähenemiskeeldu, on liit vähemalt seoses konventsiooni teatavate sätetega, näiteks artikli 62 lõike 1 punktiga a kohustatud teostama oma ainupädevust tsiviilasjades tehtava õigusalase koostöö valdkonnas. Konventsiooni aspektid, mis on seotud tema ametnike ja teenistujate teenistustingimuste kindlaksmääramisega

144. ELTL artikli 336 kohaselt kinnitavad Euroopa Parlament ja nõukogu seadusandliku tavamenetluse kohaselt ja pärast konsulteerimist teiste asjaomaste institutsioonidega määruste abil Euroopa Liidu ametnike personalieeskirjad ning liidu muude teenistujate teenistustingimused.

145. Vastab tõele, et liidu poolt oma personalile kehtestatud teenistustingimused ei puuduta ELTL artiklites 3 ja 6 nimetatud valdkondi. Seega jagab liit seda pädevust vastavalt ELTL artikli 4 lõikele 1 liikmesriikidega. Tuleb siiski märkida, et see pädevus on ammendavalt endale võetud määruse nr 31 (EMÜ), nr 11 (Euratom), millega kehtestatakse Euroopa Majandusühenduse ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ametnike personalieeskirjad ja muude teenistujate teenistustingimused ( 155 ), vastuvõtmisega ning et seetõttu tuleb asuda seisukohale, et liidul on selles küsimuses ELL artikli 3 lõike 2 kohaselt ainuvälispädevus.

146. Sellest järeldub, et lisaks parlamendi nimetatud õiguslikele alustele on vaja analüüsida ka ELTL artikleid 81 ja 336, et määrata kindlaks, millisel õiguslikul alusel või õiguslikel alustel tuleks võtta vastu otsus anda luba Istanbuli konventsiooni liidu nimel sõlmimiseks.

147. Mis puutub muudesse pädevustesse kui need neli, mida varem analüüsiti, või need, mida parlament oma küsimuses silmas pidas, siis olen seisukohal, et isegi kui Istanbuli konventsiooni teatavad sätted kuuluvad nende pädevuste hulka, ei mõjuta need sätted minu esitatud põhjustel liidu poolt konventsiooni sõlmimiseks vastu võetava otsuse raskuskeset. Seda seetõttu, et liit ei ole kohustatud neid pädevusi teostama, või siis seetõttu, et kõnealuseid sätteid võib antud asjaoludel pidada täiendavateks.

E. Lõpphinnang: nende õiguslike aluste asjakohasus, mida parlament on maininud, ja nende asjakohasus, mille kohta on varem leitud, et need vastavad pädevustele, mida tuleb kasutada, ja hõlmavad piisavalt Istanbuli konventsiooni asjakohaseid eesmärke ja reguleerimisesemeid

148. Siinkohal näib kõigepealt olevat oluline veel kord rõhutada asjaolu, mis muudab käesoleva juhtumi nii spetsiifiliseks, nimelt et liit ei kasuta kõiki oma pädevusi, mida ta jagab liikmesriikidega. Eelkõige näib, et liit ei pea teostama pädevust, mida tuleks pidada Istanbuli konventsiooni eesmärke ja ülekaalukaid reguleerimisesemeid hõlmavaks pädevuseks, nimelt võitlust soolise diskrimineerimise vastu. ( 156 )

149. Sellest tulenevalt võivad asjakohasteks osutuda muud võimalikud õiguslikud alused, mis muidu oleksid olnud kõrvalise tähtsusega. Siiski tuleks meeles pidada, et need hõlmavad Istanbuli konventsiooni eesmärke ja reguleerimisesemeid vaid osaliselt. Seega ei tule, nagu ma selgitasin, sobiv õiguslik alus või asjakohased õiguslikud alused kindlaks teha mitte absoluutselt, vaid võrdluses teiste võimalike alustega.

150. Oma küsimuses soovib parlament teada, kas otsus anda luba Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks saab vastavalt nõukogu poolt ette nähtule õiguspäraselt põhineda ELTL artikli 82 lõikel 2 ja artiklil 84, või peaks see pigem põhinema ELTL artikli 78 lõikel 2, artikli 82 lõikel 2 ja artikli 83 lõikel 1. Lisaks nendele õiguslikele alustele, mille puhul tuleb eeldada, et need vastavad pädevustele, mida liit on otsustanud kasutada, tuleb eespool nimetatud põhjustel arvesse võtta ka ELTL artikleid 81 ja 336. Teen ettepaneku alustada ELTL artikli 82 lõikest 2, artikli 83 lõikest 1 ja artiklist 84, mis kõik sisalduvad ELTL kolmanda osa V jaotise 4. peatükis ja käsitlevad õigusalast koostööd kriminaalasjades, ning ELTL artikli 81 lõikest 1.

151. Kõigepealt võib märkida, et ELTL artikli 82 lõikega 2 antakse liidule pädevus kehtestada miinimumeeskirjad kohtuotsuste ja õigusasutuste otsuste vastastikuse tunnustamise ning samuti politsei- ja õiguskoostöö hõlbustamiseks piiriülese mõõtmega kriminaalasjades. Selle sätte teises lõigus täpsustatakse siiski, et kui nõukogu ei ole varem vastu võtnud otsust, millega määratakse enne kindlaks kriminaalmenetluse muud konkreetsed aspektid, käsitlevad need meetmed tõendite vastastikust lubatavust liikmesriikide vahel, isikute õigusi kriminaalmenetluses või kuriteoohvrite õigusi. ( 157 )

152. Nagu ma eespool mainisin, on Istanbuli konventsiooni VIII peatüki eesmärk luua rahvusvaheline õigusalane koostöö kriminaalõiguse valdkonnas. Seetõttu kuuluvad selle peatüki sätted tõenäoliselt ELTL artikli 82 lõike 2 kohaldamisalasse. ( 158 ) Arvestades asjaolu, et liikmesriigid on suures osas säilitanud ainupädevuse kriminaalasjades, leian ma, et kui läheneda võrdlevalt ja kuivõrd liidul puudub tahe teostada talle kuuluvat pädevust võrdse kohtlemise valdkonnas, siis kujutab võimalikest õiguslikest alustest just ELTL artikli 82 lõige 2 endast õiguslikku alust, mis tõenäoliselt hõlmab selle otsuse õiguslikku raskuskeset, millega lubatakse liidu nimel Istanbuli konventsioon sõlmida. Sellega seoses võib pidada märkimisväärseks, et kolm kirjaliku seisukoha esitanud institutsiooni – Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon – leiavad üksmeelselt, et ELTL artikli 82 lõige 2 on üks sobivaid materiaalõiguslikke aluseid võtta vastu otsus, millega antakse liidule luba Istanbuli konventsioon sõlmida.

153. Nendel tingimustel ei saa ELTL artikli 81 lõige 1 minu arvates olla üheks õiguslikuks aluseks otsusele anda luba Istanbuli konventsiooni liidu nimel sõlmimiseks. Nähtub ju selle konventsiooni ülesehitusest, et selle eesmärgid ja reguleerimisesemed, mis võivad olla hõlmatud tsiviilasjades tehtava õigusalase koostööga, on kriminaalasjades tehtava rahvusvahelise koostöö sisseseadmisega võrreldes täiendava iseloomuga. Nii VIII peatüki sätetest (artiklid 62–65) kui ka konventsiooni üldisest ülesehitusest nähtub, et konventsiooni eesmärk on seada esikohale kriminaalõiguslik reageerimine naistevastasele vägivallale ning et kavandatav rahvusvaheline koostöö on oma loomult eelkõige kriminaalne. Neil asjaoludel leian ma, et Istanbuli konventsiooni sätted, mis käsitlevad õigusalase koostöö sisseseadmist tsiviilõiguse valdkonnas, on konventsioonis ette nähtud kriminaalasjades tehtava koostöö sisseseadmise suhtes sisuliselt kõrvalise tähtsusega.

154. Mis puudutab ELTL artikli 83 lõiget 1, siis annab see säte liidule pädevuse kehtestada miinimumeeskirjad kuritegude ja karistuste määratlemiseks eriti ohtlike piiriülese mõõtmega kuriteoliikide puhul tulenevalt nende kuritegude olemusest või mõjust või erivajadusest võidelda nende vastu ühistel alustel. Teises lõigus on samas ammendavalt loetletud asjaomased valdkonnad, nimelt terrorism, inimkaubandus ning naiste ja laste seksuaalne ärakasutamine, ebaseaduslik uimastikaubandus, ebaseaduslik relvaäri, rahapesu, korruptsioon, maksevahendite võltsimine, arvutikuriteod ja organiseeritud kuritegevus. Kuigi kolmandas lõigus on sätestatud, et nõukogu võib võtta vastu otsuse selle loetelu laiendamise kohta, ei ole ta seda võimalust seni kasutanud. ( 159 )

155. Praegu ELTL artikli 83 lõikega 1 hõlmatud valdkondade loetelust nähtub, et Istanbuli konventsiooni materiaalse karistusõiguse sätted ei kuulu liidu pädevusse, vaid on pigem jäetud liikmesriikide pädevusse. Minu arvates ei ole asjaolu, et mõnel juhul võib selle konventsiooniga hõlmatud vägivald kuuluda inimkaubanduse või naiste ja laste seksuaalse ärakasutamise katusmõiste alla, iseenesest piisav võimaldamaks teha järeldust, et Istanbuli konventsiooni teatavad sätted võivad olla hõlmatud ELTL artikli 83 lõikest 1 tulenevalt liidule kuuluva pädevusega. Seega näib mulle, et tuginemine sellele õiguslikule alusele on igal juhul välistatud.

156. Mis puudutab ELTL artiklit 84, siis selle sätte eesmärk on võimaldada liidul kehtestada meetmeid liikmesriikide tegevuse edendamiseks ja toetamiseks kuritegevuse ennetamise alal, ilma et see kohustaks liikmesriike oma õigus- ja haldusnorme ühtlustama. Seega tuleb küsida, kas Istanbuli konventsiooniga nõutakse, et liit võtaks konventsiooni sõlmimise korral toetavaid meetmeid.

157. Sellega seoses nähakse nimetatud konventsiooniga selle allkirjastanud osalistele ette rida kohustusi võtta teatavaid ennetavaid ja kaitsemeetmeid, milleks konventsiooniosalised on otseselt kohustatud. Leian siiski, et ELTL artiklit 84 ei tule tõlgendada liialt kitsendavalt, nii et see lubab üksnes liikmesriikidele adresseeritud meetmete võtmist, vaid pigem lubab nimetatud säte – nagu nähtub selle sõnastusest – lisaks riikide võetavatele meetmetele ka riigi tegevust toetavate meetmete võtmist, välistamata seejuures, et see võib otseselt puudutada füüsilisi isikuid.

158. Seoses Istanbuli konventsiooni nende eesmärkide ja reguleerimisesemete olulisusega, mis on seotud kuritegevuse ennetamisega, sest nagu ma juba selgitasin, ei kasuta liit kõiki oma pädevusi ja eelkõige oma pädevust soolise diskrimineerimise vastases võitluses, muutub õigusliku aluse peamise iseloomu hindamine suhteliseks. Teisisõnu tuleb teatavate asjaomaste eesmärkide ja reguleerimisesemete ülekaalukat või peamist iseloomu hinnata võrdluses Istanbuli konventsiooni muude eesmärkide ja reguleerimisesemetega, mis on liidule siduvad, sest liit on otsustanud teostada vastavaid pädevusi.

159. Taolistel asjaoludel, kuna nõukogu kavatseb piirata nende õiguslike kohustuste ulatust, millele liit Istanbuli konventsiooni sõlmimise ajal alla kirjutas, tundub mulle, et need liidule kõnealuse konventsiooni sõlmimiseks loa andmise otsuse eesmärgid ja reguleerimisesemed, mis tõenäoliselt kuuluvad ELTL artikli 84 alla, on sama ülekaalukad kui need, mis on hõlmatud ELTL artikli 82 lõikega 2. Lisaks käsitletakse nii kriminaalasjades tehtavat õigusalast koostööd kui ka naistevastase vägivalla ennetamist kumbagi terves konventsiooni peatükis.

160. Mis puudutab ELTL artikli 78 lõiget 2, siis selles sättes viidatakse liidu pädevusele luua ühine varjupaigasüsteem. Nagu parlament on märkinud, sisaldab Istanbuli konventsioon tõepoolest ainult kolme artiklit, mis käsitlevad rännet ja varjupaika. Konventsiooni artikkel 59 kohustab konventsiooniosalisi sätestama oma siseriiklikes õigusaktides naissoost sisserändajatest ohvritele võimaluse saada iseseisev elamisluba ning vastavalt konventsiooni artiklid 60 ja 61 nõuavad sisuliselt, et pooled tunnustaksid naistevastast vägivalda tagakiusamise vormina, vaataksid pagulasseisundi taotlused läbi sootundliku tõlgenduse alusel ning järgiksid naistevastase vägivalla ohvrite mittetagasisaatmise põhimõtet.

161. Tuleb siiski tähele panna, et esiteks moodustavad need kolm sätet ikkagi eraldi peatüki, mis näitab, et Istanbuli konventsioonis peetakse neid küsimusi sama tähtsaks kui õigusalast koostööd või ennetavaid meetmeid. Teiseks ei vasta need sätted erinevalt enamikust sätetest, mille suhtes liit on pädev, praegu liidus kehtivale õigusele. Käesoleval ajal ei näe liidu õigus üldiselt ette, et kohustus võtta arvesse naistevastast vägivalda kui üht tagakiusamise vormi, mis võib tuua kaasa pagulasseisundi, ja sellise sõnaselge kohustuse võtmine võiksid omada olulist praktilist mõju. Kolmandaks tuleb eelkõige silmas pidada, et kuna nõukogu kavandas konventsiooni sõlmimist piiratult vaid teatavate pädevuste osas, ei ole väga suur hulk Istanbuli konventsiooni sätteid liidu õiguse seisukohast liidule siduvad.

162. Sellega seoses olen seisukohal, et ELTL artikli 78 lõige 2 peaks samuti kuuluma Istanbuli konventsiooni liidu nimel sõlmimise otsuse õiguslike aluste hulka, kuna see hõlmab eesmärke ja reguleerimisesemeid, mida tuleks vähemalt selle otsuse teiste eesmärkide ja reguleerimisesemetega võrreldes pidada ülekaalukaiks. Isegi kui võiks väita, et Istanbuli konventsiooni teatavad eesmärgid või reguleerimisesemed võivad kuuluda liidu ainupädevusse, mida ma ei ole maininud, võivad need tegelikult parimalgi juhul olla üksnes täiendavat laadi.

163. Lõpuks, mis puudutab liidu personali teenistustingimusi, siis näib mulle ilmne, et tavaliselt ei piisa ELTL artikli 336 kui õigusliku aluse mainimise põhjuseks üksnes asjaolust, et rahvusvaheline leping puudutab tõenäoliselt ka liidu subjekte, vaid kõnealuse lepingu kohaldamine nimetatud subjektide suhtes peaks olema selle lepingu sõlmimise otsuse eesmärk või peamine reguleerimisese.

164. Kuna käesoleval juhul aga ei kavatse liit kasutada oma pädevust soolise diskrimineerimise vastases võitluses, siis märgin, et ülejäänud õiguslikud alused hõlmavad kõnealust lepingut vaid väga osaliselt. Oluline osa Istanbuli konventsiooni eesmärkidest ja reguleerimisesemetest, eelkõige need, mille eesmärk on kriminaliseerida teatav käitumine, kuuluvad liikmesriikide ainupädevusse. Kohustused, mida liit peab võtma, kui ta ei muuda oma kavatsust ühineda konventsiooniga piiratud ulatuses, on tegelikult üsna piiratud. Neil asjaoludel näib mulle, et konventsiooni eesmärgid ja reguleerimisesemed, mis võivad olla hõlmatud ELTL artikliga 336, on liidu seisukohast suhteliselt niisama olulised kui ELTL artikli 78 lõikega 2, artikli 82 lõikega 2 ja artikliga 84 hõlmatud eesmärgid ja reguleerimisesemed. Liidu ühinemisel Istanbuli konventsiooniga on nimelt liidu teenistujatele täielik õigusmõju. Seetõttu on kohustustel, mille toob kaasa konventsiooni ratifitseerimine liidu jaoks tema teenistujate seisukohast, laiem esemeline kohaldamisala kui nendel, mis liidu kodanike jaoks tulenevad liidu muude pädevuste teostamisest. Neil asjaoludel näib mulle, et piiratud ühinemine loob erilise olukorra, kus avalikku teenistust kui reguleerimiseset ei saa pidada muude pädevuste suhtes kõrvaliseks.

165. On tõsi, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt tuleb õigusakt põhimõtteliselt vastu võtta ühelainsal õiguslikul alusel. Kuid nagu olen eespool selgitanud, niipea kui liit valib piiratud ühinemise, loobudes oma pädevusest soolise diskrimineerimise vastase võitluse valdkonnas, näib õiguslike aluste kumuleerumine olevat teiste pädevuste killustatuse tõttu vältimatu. ( 160 ) Lisaks näevad kõik need õiguslikud alused sisepädevuste teostamiseks ette sama menetluse, nimelt seadusandliku tavamenetluse, millest tulenevalt kohaldatakse välispädevuse teostamise suhtes vastavalt ELTL artiklile 218 sama hääletuskorda. Need õiguslikud alused ja liidu välispädevuse teostamine on seega täielikult ühildatavad.

166. Eeltoodut arvestades teen Euroopa Kohtule seega ettepaneku vastata esimesele küsimusele, et nõukogu kavandatava sõlmimise ulatust arvestades peab otsus, millega antakse liidule konventsiooni sõlmimiseks luba, põhinema ELTL artikli 78 lõikel 2, artikli 82 lõikel 2 ning artiklitel 84 ja 336.

V. Esimese eelotsuse küsimuse osa b: kas loa Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks võib anda kahe eraldi otsusega

167. Parlamendi esimese küsimuse osa b puudutab sisuliselt küsimust, kas juhul, kui muu hulgas õiguslike aluste valiku tõttu antakse luba liidu poolt Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks kahe eraldi otsusega, oleks selline luba omakorda kehtetu.

168. Parlament on märkinud, et allakirjutamise etapis põhjendati kahe eraldi otsuse vastuvõtmist sellega, et Istanbuli konventsiooni artiklid 60 ja 61 kuuluvad ELTL artiklis 78 osutatud varjupaiga, täiendava kaitse ja ajutise kaitsega seotud ühise poliitika valdkonda. See oleks muutnud eriti keerukaks protokolli nr 21 kohaldamise, kuna selle kohaselt ei ole nimetatud valdkonnas võetud meetmed Iirimaale siduvad ega kuulu tema suhtes kohaldamisele ning seetõttu ei osale ta nende vastuvõtmisel, välja arvatud juhul, kui ta nõustub selles osalema. Parlament leiab siiski, et protokolliga nr 21 seoses väljendatud mured ei ole põhjendatud, kuna juhul, kui liit peaks sõlmima Istanbuli konventsiooni, oleks see sõlmimine Iirimaale siduv kõikide pädevuste osas, mida liit tulenevalt sellest konventsioonist teostab. Ma ei saa sellega siiski nõustuda, sest selle argumendiga väidetakse sisuliselt, et kui see juhtub, siis langeb protokolli nr 21 võimalik mõju ära, kuna need konventsiooni sätted käsitlevad suures osas ühiseeskirju, millega Iirimaa on nõustunud.

169. Kõigepealt märgin, et see parlamendi küsimus puudutab Istanbuli konventsiooni sõlmimise otsuse vormilist kehtivust tulevikus.

170. Sellega seoses tuleb meenutada, et ELTL artiklist 263 tuleneb, et akti vormilist kehtivust saab kahtluse alla seada üksnes siis, kui on rikutud