KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 19. veebruaril 2004( )

Liidetud kohtuasjad C-361/02 ja C-362/02

Kreeka Vabariik

versus

Nikolaos Tsapalos ja Konstantinos Diamantakis

(Dioikitiko Efeteio Peiraios’e eelotsusetaotlus)

Direktiiv 76/308/EMÜ – Vastastikune abi tollimaksude sissenõudmisel – Kohalduvus nõuetele, mis on tekkinud enne direktiivi jõustumist

I – Sissejuhatus

1. Nendes sisuliselt sarnastes Dioikitiko Efeteio Peiraios’e (Pireuse ülemhalduskohus) eelotsusetaotlustes on esitatud küsimus, kas direktiivi 76/308/EMÜ( ) (edaspidi „direktiiv 76/308”) kohaldatakse Kreekas selliste Itaalia tollinõuete tunnustamise ja sissenõudmise suhtes, mis tekkisid Kreekas enne direktiivi vastuvõtmist ja selle jõustumist. Kreeka põhimenetluses käib nimelt vaidlus 1968. aastal tekkinud Itaalia tollinõude tunnustamise ja sissenõudmise osas N. Tsapalos’e (kohtuasi C-361/02) ning K. Diamantakis’e suhtes (kohtuasi C-362/02).

II – Õiguslik raamistik

A – Ühenduse õigus

2. Direktiivis 76/308 on sätestatud teises liikmesriigis tekkinud teatud avalik-õiguslike nõuete tunnustamine ja sissenõudmine. Esialgses versioonis kohaldati nimetatud direktiivi ühise põllumajanduspoliitika ja tollimaksudega seotud meetmete osas. Kehtiva 2001. aasta redaktsiooniga laienes direktiivi rakendusala lisaks ühise põllumajanduspoliitikaga seotud meetmetele ka kõigile impordi- ja eksporditollimaksudele ning maksunõuetele, s.h käibemaksu-( ), aktsiisi-( ), tulumaksu-, kapitalimaksu- ning kindlustusmaksetelt tasutava maksu nõuetele( ).

3. Direktiivi 76/308 keskmes on artikli 8 lõige 1. Selle kohaselt on liikmesriigid kohustatud tunnustama nõude täitmisele pööramist lubavat juriidilist dokumenti (edaspidi „täitedokument”), mille täitmisele pööramist taotleb teise liikmesriigi asutus, ning pöörama antud dokumendi täitmisele sarnaselt siseriikliku täitedokumendiga. Artikli 8 lõike 2 kohaselt on asutusel, kellelt abi taotleti, õigus täitedokumenti sellisena tunnustada ja täitmisele pöörata või täiendada seda või asendada see uue täitedokumendiga, mis lubab nõude täitmisele pööramist kõnealuse riigi territooriumil. Lisaks sellele sisaldab direktiiv sätteid sissenõudmistaotluse vorminõuete ja täitmise tingimuste kohta.

B – Siseriiklik õigus

4. Direktiivi 76/308 sätted võeti Kreeka õiguskorda üle seaduse nr 1402/1983 tollialaste õigusaktide Euroopa ühenduste õigusega kohandamise kohta( ) artiklitega 86–98 (peatükk XI, pealkirjaga „Vastastikune abi nõuete sissenõudmisel”) ja sellest seadusest tuleneva volituse alusel antud rahandusministri 26. märtsi 1984. aasta määrusega nr T. 1243/319( ). Seaduse nr 1402/1983 artikkel 86, millel on sama seaduse artikli 103 kohaselt tagasiulatuv jõud alates 1. jaanuarist 1981, kehtestab, et XI peatüki sätteid kohaldatakse muu hulgas ka kolmandatest riikidest Euroopa Majandusühendusse imporditud kaupade tollimaksunõuetele, kui seaduses pole sätestatud teisiti.

III – Asjaolud ja eelotsuse küsimus

5. Itaalia rahandusministeerium edastas (kuupäevata) kirjaga direktiivi 76/308 alusel 23. novembri 1992. aasta sissenõudmistaotluse Kreeka rahandusministeeriumile, kuhu see saabus 14. detsembril 1992. aastal. Taotlus puudutas põhikohtuasja vastustajate N. Tsapalos’e ning K. Diamantakis’e (edaspidi „võlgnike”) vastu suunatud tollinõudeid kogusummas 1 787 485 050 Itaalia liiri koos intresside ja teiste kuludega( ). Taotlusele oli lisatud Corte d’appello Catania (Catania apellatsioonikohus) 8. oktoobri 1970. aasta otsus, mille kohaselt määrati võlgnikele vabadusekaotus ning kohustati neid tasuma tollimaksu ja teisi kulusid seoses ebaseadusliku tubakatoodete impordiga Itaaliasse 1968. aasta märtsis. Corte di cassazione (kassatsioonikohus) lükkas võlgnike apellatsioonkaebuse 31. jaanuari 1972. aasta otsusega tagasi.

6. Kreeka pädev ametiasutus leidis 6. veebruari 1996. aasta otsuses, et nimetatud täitedokument on Kreekas täitmisele pööratav. Võlgnike kaebuse peale tühistas Kreeka esimese astme kohus nimetatud otsuse. Kohtu põhjenduse kohaselt on Kreeka Vabariigi ja teiste liikmesriikide vastastikune abi tagatud ainult nõuetele, mis on tekkinud pärast seaduse nr 1402/1983 jõustumist, st pärast selle avaldamist Kreeka Riigi Teatajas 1. jaanuaril 1983. Vaidlusalune nõue pärineb aga aastast 1968 ning leidis kinnitust 1970. ja 1972. aasta kohtuotsustega.

7. Kreeka riik esitas seepeale kaebuse Dioikitiko Efeteio Peiraios’ele, kes omakorda esitas EÜ artikli 234 alusel 5. juuni 2002. aasta otsusega Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas direktiivi 76/308/EMÜ artiklit 1 […] tuleb tõlgendada nii, et direktiivi sätted on samuti kohaldatavad liikmesriigis enne direktiivi jõustumist tekkinud nõuete suhtes ja mille kohta on pädevad ametiasutused samuti enne direktiivi jõustumist väljastanud dokumendi, nagu käesolevas asjas Itaalias väljastatud täitedokument; ning sellest tulenevalt saab neid nõudeid – mille sissenõudmine algatati ja mida ei saanud teises liikmesriigis sisse nõuda – pärast direktiivi jõustumist, üleminekuperioodi lõppemist ja peale seda, kui teised liikmesriigid on täitnud oma kohustuse võtta selle direktiivi kohaldamiseks vajalikud meetmed, sisse nõuda direktiivi artikli 3 tähenduses „abi taotleva asutuse” sellekohase taotlusega „asutusele, kellelt abi taotletakse”?”

IV – Poolte argumendid

8. Võlgnikud juhivad tähelepanu asjaolule, et Corte d’appello Catania 1970. aasta otsus on tagaseljaotsus, millest neid teavitati alles sissenõudmistaotluste kättetoimetamisega 6. septembril 1996 (Diamantakis) ja 31. detsembril 1996 (Tsapalos). Nad on seisukohal, et nii direktiivi sõnastusest kui ka seadusest nr 1402/1983 nähtub, et vastavaid sätteid kohaldatakse ainult nõuetele, mis tekivad pärast nende sätete jõustumist. Sätete kohaldamisega varem tekkinud nõuetele rikutakse õiguskindluse põhimõtet.

9. Kreeka valitsus on sarnaselt komisjoniga arvamusel, et direktiiv 76/308 sisaldab kõigest menetlusnorme. Erinevalt materiaalõiguse normidest kohaldatakse menetlusnorme ka enne nende jõustumist tekkinud asjaoludele. Kuna direktiivi eesmärk on tagada ühenduse õigusnormide täielik ja ühesugune kohaldamine ning takistada pettusi, siis on direktiivi kohaldamine nõuetele, mis on selle jõustumise ajaks juba tekkinud, selle eesmärgiga kooskõlas.

10. Komisjon väidab täiendavalt, et direktiiv on kooskõlas ka ühenduse tolliõigusega. Vastavalt tolliseadustiku( ) artiklile 2 kohaldatakse ühenduse tollieeskirju ühtselt ühenduse tolliterritooriumi kõigis osades. Tollivõlgade suurus ja tekkimise tingimused on samad sõltumata importivast riigist. Direktiiv täiustab seda süsteemi, reguleerides vastastikust abi tollinõuete sissenõudmisel.

11. Direktiivi 76/308 kohaldatakse artikli 1 järgi kõigi artiklis 2 nimetatud nõuete suhtes, mis on liikmesriigis tekkinud. Kui ingliskeelne redaktsioon välja arvata, kasutatakse kõikides keeltes siinkohal mineviku ajavormi, mis räägib selle kasuks, et direktiivi kohaldatakse nõuetele, mis on selle jõustumise ajaks juba tekkinud. Direktiivi ettevalmistavad materjalid seda ei selgita. Komisjon on aga 22. detsembri 1980. aasta esialgses töökavandis selgitanud, et direktiiv on kohaldatav kõigile pärast 1978. aasta 1. jaanuari esitatud sissenõudmistaotlustele, sõltumata täitmisele pööratavate nõuete tekkimise hetkest. Ühenduse seadusandja ei piiranud siin direktiivi ajalist kohaldamist ka vastavate üleminekusätetega nagu teistel juhtudel.( )

V – Õiguslik hinnang

A – Direktiivi 76/308 kohaldatav redaktsioon

12. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub tõlgendada direktiivi 76/308 seoses siseriiklike ühenduse õiguse ülevõtmise sätete kohaldamisega nii, et see oleks direktiiviga kooskõlas. Jättes praegu kõrvale küsimuse, kas direktiiviga on hõlmatud enne selle jõustumist tekkinud nõuete tunnustamine ja täitmisele pööramine, tuleb kõigepealt selgitada, milline direktiivi redaktsioon on põhimenetluses kohaldatav.

13. Selle kohtuvaidluse esemeks on Kreeka tolliasutuste 6. veebruari 1996. aasta otsus Itaalia täitedokumendi tunnustamise ja täitmisele pööramise kohta. Järelikult saab vaidlustatud otsuse õiguspärasuse hindamisel olla määravaks vaid sellel hetkel kehtinud direktiivi redaktsioon.( ) Seega ei oma tähtsust direktiiviga 2001/144( ) direktiivi 76/308 sisse viidud muudatused.

B – Direktiivi 76/308 kohaldamine enne selle jõustumist tekkinud nõuetele

14. Vastavalt direktiivi 76/308 artiklile 1 kohaldatakse direktiivi sätteid artiklis 2 nimetatud nõuete suhtes, mis on tekkinud teises liikmesriigis. Selle sätte sõnastuses ei kohta ühtegi pidepunkti selle kohta, et direktiiv oleks kohaldatav vaid pärast selle jõustumist tekkinud nõuete suhtes. Direktiiv ei sisalda ka üleminekusätteid, mis selle kohaldamisala piiraksid. Ka Kreeka Vabariigi ühinemisakt( ) ei näe ette eritingimusi direktiivi 76/308 jõustumise või kohaldamise kohta Kreekas. Seega kehtib ühinemisakti artiklis 2 sätestatud üldreegel, mille kohaselt ühenduse õigusaktid hakkavad Kreekas kehtima ühinemise hetkest ehk 1. jaanuarist 1981.

15. Ainult direktiivi 76/308 artikli 1 ingliskeelne redaktsioon (claims … which arise in another Member State – nõuded, mis tekivad teises liikmesriigis) viitaks teistsugusele tõlgendamisele. Arvestades asjaolu, et kõigis ülejäänud keeltes kasutatakse siinkohal mineviku ajavormi, on võimalik, et ingliskeelses redaktsioonis esinev kõrvalekalle on tingitud tõlkija ebatäpsusest. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb keeleliste erinevuste korral lähtuda sätte tõlgendamisel kontekstist ning sätte eesmärgist.( )

16. Direktiivi teise põhjenduse kohaselt on direktiivi eesmärk kõrvaldada teatud avalik-õiguslike nõuete piiriülese sissenõudmise raskusest tulenevad ühisturu toimimise takistused. Lisaks sellele peab olema tagatud ühenduse õigusnormide ühesugune ja täielik kohaldamine kogu ühenduse territooriumil. Direktiiv aitab ära hoida olukorra, kus võlgnikul oleks võimalik elukohavahetusega ühenduse piires hoida kõrvale direktiivis ettenähtud maksude maksmisest. Sellega tagatakse, et asutamislepinguga garanteeritud isikute vaba liikumise õigus ei kahjusta nõuete sissenõudmist.

17. Direktiiv täidab nimetatud eesmärki nimelt siis, kui sellega on tagatud võimalikult laialdane aegumata nõuete täitmisele pööramine, hõlmates ka nõudeid, mis on tekkinud enne direktiivi jõustumist. Nii tagab direktiiv ühenduse tolliõiguse ühesuguse ja tõhusa rakendamise.

18. Lisaks eeltoodule tuleb direktiivi tõlgendada asutamislepingu artiklis 10 sätestatud liikmesriikide ja ühenduse vahelise ning liikmesriikide omavahelise( ) lojaalse koostöö kohustuse valguses.( ) Sellest põhimõttest lähtuvalt tuleb direktiivi tõlgendada laiendavalt tagamaks, et selle riigi asutused, kellelt abi taotleti, pööravad abi palunud riigi nõudeid täitmisele nii palju kui võimalik. Kui on tegemist ühenduse ressursside hulka kuuluvate maksude – näiteks tollimaksude – sissenõudmisega, aitab liikmesriikide koostöö ellu viia ka ühenduse majandushuve.

19. Ühinemise hetkest alates on ka Kreeka kohustatud tegema lojaalset koostööd teiste liikmesriikidega. Taoline koostöö võib hõlmata ka enne Kreeka ühinemist toimunud asjaolusid, kui see on vajalik ühenduse õiguse rakendamiseks.

20. Siiski jääb lahtiseks, kas direktiivi 76/308 kohaldamine enne selle jõustumist tekkinud nõuete suhtes rikub seaduse tagasiulatuva jõu keeldu ning on seetõttu välistatud.

21. Tagamaks õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtteid, tuleb väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tõlgendada ühenduse materiaalõiguslikke sätteid nii, et nad kehtiksid enne nende jõustumist tekkinud asjaolude suhtes vaid siis, kui nende sõnastusest, eesmärgist või struktuurist on selgelt näha, et neile on taoline mõju omistatud.( ) Komisjon ja Kreeka valitsus on õigesti märkinud, et nimetatud põhimõte ei kehti menetlusnormide suhtes.( )

22. Materiaalõiguse normid reguleerivad õiguste olemasolu ja sisu, menetlusnormid seevastu esmajoones õiguste teostamist. Direktiiv 76/308 ei reguleeri nõuete tekkimist ega nende sisu. Seega on määravaks abi paluva riigi õigusnormid või vastav ühenduse materiaalõigus, mis on liikmesriikides vahetult kohaldatav nagu näiteks tolliseadustik. Direktiiv sätestab vaid teises liikmesriigis tekkinud riiklike nõuete tunnustamise ja sissenõudmise. Nimetatud sätete puhul on seega tegemist menetlusõiguse normidega, mida saab kohaldada ka enne nende jõustumist tekkinud nõuetele, ilma et see rikuks õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtteid.

C – Nõude olemasolu direktiivi 76/308 artikli 2 punkti c mõttes

23. Selleks, et kohaldada direktiivi 76/308, peab vaidlusalune nõue kuuluma direktiivi kohaldamisalasse. Samas ei ole direktiivis kirjas, kas asutus, kellelt abi taotletakse, on üldse pädev kohaldatavust kontrollima või on ta kohustatud lähtuma abi paluva asutuse liigitusest, kes ainsana tunneb menetluse asjaolusid ning vastavat siseriiklikku õigust.

24. Taolise kohustuse olemasolu võib toetada ka direktiivi 76/308 artikli 6 lõige 2, milles on sätestatud, et „kõiki nõudeid, mille kohta on esitatud sissenõudmistaotlus, [tuleb] käsitleda selle liikmesriigi nõuetena, kus asub asutus, kellelt abi taotletakse; välja arvatud juhul, kui kohaldatakse artiklit 12”. Lisaks näib, et asutus, kellelt abi taotletakse, saab sissenõudmisest loobuda vaid antud juhul asjakohatu artikli 14 alusel ning artiklis 12 sätestatud täitedokumendi vaidlustamise korral.

25. Õigusriigi põhimõtte kohaselt peab asutusel, kellelt abi taotletakse, olema võimalus või koguni kohustus loobuda nõude tunnustamisest ja täitmisele pööramisest, kui vaidlusalune nõue ei kuulu edastatud teabe alusel ilmselgelt direktiivi 76/308 rakendusalasse. Sellisel juhul võib selle asutuse tegevusel, kellelt abi taotletakse, puududa õiguslik alus, eeldades, et siseriiklikud ülevõtmise sätted ei ületa direktiivi kohaldamisala.

26. Direktiivi 76/308 kohaldamisele kuuluvat redaktsiooni( ) rakendatakse vastavalt direktiivi artikli 2 punktile c tollimaksudega seotud nõuete suhtes nõukogu 21. aprilli 1970. aasta otsuse 70/243/ESTÜ, EMÜ, Euratom liikmesriikide rahalise panuse asendamine kohta ühenduse omavahenditega (edaspidi „otsus nr 70/243”)( ) mõttes. Seega tuleb kontrollida, kas vaidlusaluse tollinõude puhul on tegemist nõudega nimetatud otsuse mõttes, kuigi nõue tekkis juba 1968. aasta märtsis.

27. Otsuse 70/243 artikli 2 punkti b kohaselt nimetatakse tollideks ja seega ühenduse omavahenditeks ühenduse tollitariifi alusel kehtestatud tollimaksu ning teisi ühenduse organite poolt kehtestatud tollimakse kaubavahetuses kolmandate riikidega. Tolliliit loodi lõplikult küll alles 1. juulil 1968. aastal.( ) Ühenduse tollitariif viidi aga järk-järgult sisse juba varem vastavalt EMÜ asutamislepingu artiklile 19 jj. Järelikult võib ka enne 1. juulit 1968 tekkinud nõuete puhul olla tegemist ühenduse tollitariifi tollidega ning nende suhtes kohaldatakse direktiivi 76/308.

28. See järeldus pole vastuolus faktiga, et tol ajal ei eksisteerinud ühenduse omavahendite süsteemi, mis viidi sisse alles otsusega 70/243. Võimalik, et algselt oli ühenduse seadusandja eesmärk võimaldada direktiiviga ainult ühenduse omavahendeid puudutavate nõuete vastastikune tunnustamine ja piiriülene sissenõudmine. Sellele osutab direktiivi 76/308 artiklis 2 toodud viide otsusele 70/243. Hilisemate muudatustega laiendati rakendusala ka teistele maksudele, mis lähevad enamjaolt või koguni täielikult siseriiklikusse eelarvesse, nagu käibe- ja aktsiisimaks.

29. Järelikult kohaldatakse ka 1968. aasta märtsis ühenduse liikmesriigis tekkinud tollinõuete suhtes direktiivi 76/308 ning neid on võimalik teises liikmesriigis vastavalt siseriiklikele direktiivi ülevõtmise sätetele täitmisele pöörata.

30. Nagu kõigi ühenduse õiguse rakendusalaga seotud meetmete puhul tuleb ka käesoleval juhul kaaluda, kas vaidlusaluse nõude täitmisele pööramist võib takistada õiguse üldpõhimõtete, eriti õiglase kohtupidamise,( ) hea halduse( ) või õigusriigi põhimõtete rikkumine.

31. Siinkohal on ebaselge, kas võlgnikke teavitati tollivõla määramisest viisil, mis võimaldanuks neil antud otsust vaidlustada. Nimelt väitsid võlgnikud Euroopa Kohtus, et nemad said tollivõlast teada alles siis, kui neile 6. septembril ja 31. detsembril 1996 toimetati kätte Kreeka ametivõimude otsus Itaalia täitedokumendi tunnustamise ja täitmisele pööramise kohta.

32. Samuti võib tekkida küsimus, kas tollivõla tekkimisest 1968. aastal kuni selle täitmisele pööramise alguseni Kreekas 1996. aastal kestnud menetlus pole liiga pikale veninud ning kes on selle venimises süüdi. Samas ei tohiks ainuüksi aegumistähtaja maksimaalne kasutamine muuta täitmisele pööramist õigusvastaseks.

33. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on selgitada välja täpsed asjaolud ning hinnata neid vajaduse korral eeltoodud põhimõtteid arvestades.

VI – Ettepanek

34. Esitatud põhjendustest lähtudes teen ettepaneku vastata Dioikitiko Efeteio Peiraios’e esitatud küsimusele järgmiselt:

Nõukogu 15. märtsi 1976. aasta direktiivi 76/308/EMÜ vastastikuse abi kohta Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi rahastamissüsteemi kuuluvatest meetmetest tulenevate nõuete ning põllumajandusmaksude ja tollimaksude sissenõudmisel 6. veebruaril 1996 kehtinud redaktsiooni kohaldatakse tollinõuetele, mis on tekkinud ühenduse liikmesriigis enne direktiivi jõustumist ning mille kohta on nimetatud liikmesriik enne direktiivi jõustumist vastu võtnud täitedokumendi.