KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 22. juunil 2004( )

Kohtuasi C-189/03

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Madalmaade Kuningriik

Teenuste osutamise vabadus – Eraturvaettevõtjad ja detektiivibürood – Eelneva tegevusloa kohustus – Kohustuslik kutsetunnistus – Teiste liikmesriikide nõuete ning erialase kvalifikatsiooni tunnustamine

I. Sissejuhatus

1. Käesolev kohtuvaidlus käsitleb liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust, milles komisjon heidab Madalmaade Kuningriigile ette, et viimase siseriiklikud õigus- ja haldusaktid eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode kohta rikuvad teenuste osutamise vabaduse põhimõtet ega ole kooskõlas ühenduse õiguse sätetega erialase kvalifikatsiooni vastastikusest tunnustamisest.

2. Põhiliselt taandub küsimus sellele, kas välisriigi turvaettevõtjate ja detektiivibüroode tegevuseks Hollandis on vaja taotleda eelnevat tegevusluba Hollandi ametiasutustelt; kas eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode juhtidele kehtib samuti tegevusloa kohustus; kas selle ettevõtja ülejäänud töötajatel peab olema Hollandi haridusasutuse poolt välja antud diplom ja kas on võimalik kohustada töötajaid esitama Hollandis välja antud kutsetunnistust. Poolte vahel tekitab kõige enam vaidlust küsimus, kas Hollandi õigusnormid võtavad piisavalt arvesse päritoluriigis täidetud nõudeid ning seal omandatud erialast kvalifikatsiooni.

3. Käesolev kohtuvaidlus liikmesriigi kohustuste rikkumisest on samasisuline kohtuasjadega, mis käsitlesid eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode tegevust ning mille kohta on kohus juba otsuse teinud: komisjon v. Hispaania Kuningriik,( ) komisjon v. Belgia Kuningriik,( ) komisjon v. Itaalia Vabariik( ) ja komisjon v. Portugali Vabariik.( )

II. Õiguslik raamistik

A. Ühenduse õigus

4. Ühenduse õiguslik raamistik käesolevas asjas tuleneb EÜ artiklist 49. Selle artikli esimene lõik sätestab:

„Järgnevate sätete kohaselt keelatakse ühenduse piires teenuste osutamise vabaduse piirangud liikmesriikide kodanike suhtes, kes asuvad mõnes teises ühenduse riigis kui see isik, kellele teenuseid pakutakse.”

B. Siseriiklik õigus

5. Hollandi õiguses on asjaomased sätted 24. oktoobri 1997. aasta Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus( ) (seadus eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode kohta; edaspidi „turvateenistuse seadus”) ning 3. märtsi 1999. aasta Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus( ) (määrus eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode kohta; edaspidi „turvateenistuse määrus”). Mõlemat õigusakti täiendati 16. märtsi 1999. aasta haldusaktiga Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus.( )

6. Turvateenistuse seaduse artikli 2 lõige 1 sätestab, et eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode tegevus on ilma tegevusloata keelatud; tegevusloa väljastab selleks pädev minister. Turvateenistuse seaduse artikli 2 lõige 2 sätestab samuti järgmist:

„Meie minister saab […] sellest keelust vabastada juhul, kui tegevuse iseloomust tulenevalt puudub vajadus artiklite 6–10 või nendest tulenevate normide kohaldamiseks. Keelust vabastamisega võivad kaasneda teatud ettekirjutused.”

7. Vastavalt turvateenistuse seaduse artikli 7 lõikele 1 on vaja pädeva ministri luba ka juhtide töölevõtmiseks eraturvaettevõtetesse.

8. Turvateenistuse seaduse artikli 9 lõige 8 sätestab, et eraturvaettevõtjad ja detektiivibürood peavad vastutama selle eest, et nende töötajatel oleks vastavate tööülesannete täitmisel isikut tõendav tunnistus (legitimatiebewijs), mis vastab pädeva ministri poolt kehtestatud vorminõuetele. Vastavalt turvateenistuse seaduse artikli 7 lõikele 2 koostoimes turvateenistuse määruse artikli 13 lõikega 2 tõendab kõnealune isikut tõendav tunnistus, et ettevõtjal on olemas vajalik ametlik tegevusluba isikut tõendava tunnistuse omaniku tööle võtmiseks.

9. Vastavalt turvateenistuse seaduse artiklile 8 kinnitab pädev minister ka eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode teatud tegevusvaldkondade töötajate haridusnõuded. Eraturvaettevõtjatel või detektiivibüroodel on lubatud anda tööülesannete täitmine ainult ettenähtud haridusnõuetele vastavatele isikutele. Turvateenistuse seaduse artikli 8 lõike 2 punkt 2 sätestab järgmist:

„Meie minister võib vabastada selle tingimuse täitmisest.”

10. Turvateenistuse seaduse artiklit 8 täpsustavad muuhulgas turvateenistuse määruse artiklid 5 ja 11. Vastavalt turvateenistuse määruse artikli 5 lõikele 1 on eraturvaettevõtjatel ja detektiivibüroodel lubatud määrata valveülesannete täitmine erandlikult vaid nendele isikutele, kellel on üks kahest Hollandi haridusasutuse diplomist: kas Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties või Stichtng Ecabo poolt välja antud diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker. Turvateenistuse määruse artikli 5 lõike 5 kohaselt tunnustatakse samaväärsena mitmeid teisi diplomeid, mille on samuti välja andnud Hollandi haridusasutused.

11. Lisaks näeb kõnealuse määruse artikli 11 lõige 1 ette, et eraturvaettevõtjatel on lubatud usaldada signalisatsioonisüsteemide paigaldus- ja hooldustööd ainult nendele isikutele, kellel on pädeva ministri poolt tunnustatud diplom. Selle artikli lõige 2 osundab neljale tunnustatud diplomile, mida samuti väljastavad Hollandi haridusasutused.

III. Asjaolud ja kohtueelne menetlus

12. Komisjon juhtis 8. novembri 2000. aasta kirjas Hollandi ametiasutuste tähelepanu asjaolule, et Hollandi õigus- ja haldusaktid eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode kohta on vastuolus nii EÜ artikliga 49 kui ka direktiividega 89/48( ) ja 92/51( ). Komisjon rõhutas kirjas eriti nelja alljärgnevat asjaolu:

– eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode kohustus taotleda tasulist tegevusluba tegevuseks Hollandis, ilma et arvestataks nõuetega, mida välisriigi teenusepakkujad on päritoluriigis juba täitnud (turvateenistuse seaduse artiklid 2 ja 3);

– eraturvaettevõtjate juhtide kohustus taotleda tasulist tegevusluba (turvateenistuse seaduse artikli 7 lõiked 2 ja 3);

– nimetatud ettevõtjate töötajate kohustus taotleda Hollandisse tööleasumiseks Hollandi ametiasutustelt isikut tõendavat tunnistust (legitimatiebewijs) (turvateenistuse seaduse artikli 6 punkt e ja turveteenistuse määruse artikkel 13); samuti ka

– nimetatud äriühingute töötajate kohustus omada Hollandi haridusasutuse poolt välja antud diplomit ja signalisatsioonisüsteemide paigaldajate puhul kohustus vastata erialastele kvalifikatsiooninõuetele, ilma et arvestataks teises liikmesriigis välja antud tunnistustega (turvateenistuse määruse artiklid 5 ja 11).

13. Hollandi ametiasutused tunnistasid 22. detsembri 2000. aasta vastuses, et nii kohustus taotleda tegevusluba kui ka teised vaidlusalused nõuded ning ka teises liikmesriigis omandatud erialase kvalifikatsiooni vahetu tunnustamise puudumine takistavad teenuste osutamise vabadust. Samas väljendas Hollandi valitsus arvamust, et üldisest huvist tulenevalt on nimetatud piirangud õigustatud.

14. Vaatamata sellele vastusele jäi komisjon seisukohale, et Hollandis kehtivad sätted ei ole kooskõlas ühenduse õigusega ning esitas 11. oktoobril 2001 Madalmaade Kuningriigile põhjendatud arvamuse.

15. Pärast Hollandilt 10. detsembri 2001. aasta vastuse saamist esitas komisjon 30. aprillil 2003 käesoleva hagi EÜ artikli 226 lõike 2 alusel.

IV. Poolte nõuded

16. Esialgu palus komisjon Euroopa Kohtul:

1) tunnistada, et Madalmaade Kuningriik on rikkunud nii EÜ artiklist 49 kui ka erialase kvalifikatsiooni üldise tunnustamise direktiividest 89/48/EMÜ ja 92/51/EMÜ tulenevaid kohustusi, võttes turvaettevõtjate ja detektiivibüroode kohta vastu õigusakte, mille kohaselt:

– ettevõtjad, kes tahavad Hollandi territooriumil teenuseid pakkuda, on kohustatud taotlema tegevusluba, ilma et võetaks arvesse asjaolu, et välisriigi teenusepakkuja on juba täitnud päritoluriigis kehtivad nõuded, ning taotletav tegevusluba on tasuline;

– turvaettevõtja juhid on kohustatud taotlema tegevusluba, mis on samuti tasuline;

– nimetatud ettevõtjate töötajatel, kes asuvad päritoluriigist tööle Hollandisse, on kohustus taotleda Hollandi ametiasutuselt isikut tõendavat tunnistust;

– töötajatel on kohutus omada ühte Hollandi haridusasutuse diplomit ning signalisatsioonisüsteemide paigaldajate puhul on kohustus vastata erialastele kvalifikatsiooninõuetele, ilma et arvestataks teises liikmesriigis väljaantud tunnistusega;

2) mõista kohtukulud välja Madalmaade Kuningriigilt.

17. Suulise kohtumenetluse käigus 5. mail 2004 loobus komisjon neljandast nõudest. Järelikult esitab komisjon kaebuse ainult EÜ artikli 49 ning mitte enam direktiivide 89/48 ja 92/51 rikkumise kohta.

18. Komisjoni palub Euroopa Kohtul seega

1) tunnistada, et Madalmaade Kuningriik on rikkunud EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi, võttes turvaettevõtjate ja detektiivibüroode kohta vastu õigusakte, mille kohaselt:

– ettevõtjad, kes tahavad Hollandi territooriumil teenuseid pakkuda, on kohustatud taotlema tegevusluba, ilma et võetaks arvesse asjaolu, et välisriigi teenusepakkuja on juba täitnud päritoluriigis kehtivad nõuded ning taotletav tegevusluba on tasuline;

– turvaettevõtjate juhid on kohustatud taotlema tegevusluba, mis on samuti tasuline;

– nimetatud ettevõtja töötajatel, kes asuvad päritoluriigist tööle Hollandisse, on kohustus taotleda Hollandi ametiasutuselt isikut tõendavat tunnistust;

2) mõista kohtukulud välja Madalmaade Kuningriigilt.

19. Madalmaade Kuningriik palub Euroopa Kohtul

1) jätta hagi rahuldamata;

2) mõista kohtukulud välja komisjonilt.

20. Seoses komisjoni osalise hagist loobumisega ei esitanud Madalmaade Kuningriik selles osas taotlust kohtukulude hüvitamiseks.

V. Õiguslik hinnang

21. Komisjoni vastuvõetavaks tunnistatud hagi on põhjendatud juhul, kui Madalmaade Kuningriik on rikkunud EÜ asutamislepingust tulenevat kohustust (EÜ artikkel 228 lõige 1). Edaspidi käsitletakse ainult kaebust, mis on seotud EÜ artikli 49 rikkumisega.

22. Kõnealuse lepingu rikkumise menetluse lähtekohaks on eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode sõltumatu tegevus, mille üleviimine Hollandisse on tasuline juhul, kui ettevõtja asukoht on teises liikmesriigis ning tegelikult tegutseb ettevõtja alati ajutiselt, st ei toimu tema stabiilset ja jätkuvat osalemist Hollandi majanduselus.( ) Nimetatud tegevusele kohaldatakse teenuste osutamise vabaduse sätteid (EÜ artiklid 49 ja 50 koostoimes artiklitega 48 ja 55).

A. Esimene väide: eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode tegevusloa nõude vastuolu teenuste osutamise vabaduse põhimõttega

23. Komisjoni esimene väide puudutab eraturvaettevõtjatele ja detektiivibüroodele kehtestatud nõuet taotleda Hollandi ametiasutustelt tasulist tegevusluba tegevuse alustamiseks Hollandis.

1. Piirangud teenuste osutamise vabadusele

24. Teenuste osutamise vabadus on üks EÜ asutamislepingus sätestatud põhivabadustest. Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale keelab EÜ artikkel 49 mitte ainult igasuguse teises liikmesriigis asutatud teenusepakkuja diskrimineerimise kodakondsuse alusel, vaid ka igasugused teenuste osutamise vabaduse piirangud ja kitsendused, isegi kui need kehtivad samaväärselt nii kohalikele kui ka teises liikmesriigis asutatud teenusepakkujale.( )

25. Hollandis kehtivat siseriiklikku regulatsiooni, mis seab teistes liimesriikides asutatud eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode piiriülese tegevuse tingimuseks ametliku tegevusloa olemasolu, käsitletakse teenuste osutamise vabaduse piiranguna.( ) Sellisel juhul toovad nii tegevusloa taotlemisega seotud halduskulud kui ka muud kaasnevad kulud kaasa piiriüleste teenuste kallinemise ning nimetatud asjaolu võib ettevõtjaid heidutada eriti esmakordse, võimaliku lühiajalise teenusepakkumise puhul.

26. Nii komisjon kui ka Hollandi valitsus nõustuvad sellega, et vaidlusalune regulatsioon piirab teenuste osutamise vabadust. Siiski vaidlevad pooled selle üle, kas neid piiranguid saab õigustada.

2. Õigustamine

a) Poolte argumendid

27. Hollandi valitsus on seisukohal, et mainitud piirangut on võimalik õigustada lähtuvalt üldisest huvist. Eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode teenuste tarbijad on eriti „haavatavad”; teenusepakkuja usaldusväärsus on oluline selleks, et mitte ohustata klientide varalisi huve. Kuid kaitset vajavad ka kodanikud üldisemas mõttes, näiteks juhtudel, kui nad sarnaselt politseiga usaldavad turvaettevõtja personali vormiriietuse tõttu.

28. Selleks, et kaitsta kliente ja kodanikke, on vaja eriti ranget õiguslikku regulatsiooni ning ka preventiivset kontrolli, mille eesmärk on ära hoida võimalikku kuritarvitamist ja tagada pakutavate teenuste vajalik kvaliteet. Kontrolli läbiviimine on seda enam oluline, et hetkel puuduvad ühenduse õigusega kehtestatud eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode tegevuse miinimumnõuded ning igas liikmesriigis on nõuded nendele ettevõtjatele äärmiselt erinevad.( )

29. Komisjon väidab, et põhimõtteliselt on tarbijakaitse seadusest tuleneva üldise huvi kaitsmise eesmärgiga võimalik õigustada teenuste osutamise vabaduse piiranguid. Kui veel kirjalikus menetluses vaidlustas komisjon preventiivse kontrolli vajalikkust,( ) siis suulises menetluses väitis ta, et preventiivne tegevusloa menetlus võib olla õigustatud. Liikmesriikide ametiasutuste vahelise tihedama koostöö korral võib see menetlus muutuda aga üleliigseks.( )

30. Tulenevalt eespool nimetatud asjaoludest tekitab poolte vahel erilist vaidlust küsimus, kas Hollandi õigusnormid arvestavad piisaval määral nende nõuetega, mida teenusepakkuja on päritoluriigis juba täitnud. Hollandi valitsus väidab, et ilma igasuguse kahtluseta arvestavad vaidlusalused õigusnormid nimetatud ajaoludega; samas ta tunnistab, et mitte üheski vastavas siseriiklikus õigusaktis ei ole konkreetselt sätestatud seda, mil viisil tuleb arvestada päritoluriigis kehtivate nõuetega.

b) Hinnang

31. Teenuste osutamise vabadust kui EÜ asutamislepingust tulenevat aluspõhimõtet tohib piirata ainult õigusaktidega ja üldisest huvist lähtuval mõjuval põhjusel, näiteks eesmärgiga tagada teenuste kvaliteet ja seeläbi kaitsta teenuste tarbijaid. Siiski tuleb siseriiklikke õigusnorme kohaldada kõikidele vastuvõtva riigi territooriumil tegutsevatele isikutele ja ettevõtjatele, regulatsioon peab olema taotletud eesmärkide täitmise tagamiseks piisav ning ei tohi minna kaugemale sellest, mis on nimetatud eesmärkide saavutamiseks vajalik.( )

32. Põhimõtteliselt peab elanike kaitse eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode „mustade lammaste” eest olema põhjendatud üldisest huvist lähtuval mõjuval põhjusel. Kui kõnealune ettevõtja või tema töötajad kuritarvitavad oma positsiooni, seavad nad ohtu mitte ainult asjaomaste klientide varalised huvid, vaid nii isikuandmete konfidentsiaalsuse kui ka – näiteks hädakaitse piiride ületamisel – füüsilise puutumatuse ja inimelu. Nii asjaomaste ettevõtjate usaldusväärsuse kui ka nende teenuste kvaliteedi kontrolli eesmärgiks on seega eriti oluliste õiguslike hüvede kaitse ja seeläbi on sellel ilma kahtluseta seadusest tulenevat eesmärk.

33. Sellised õigusnormid, mis kehtivad Hollandis ning millega eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode tegevus on allutatud piirangule taotleda tegevusluba, läbides sealjuures preventiivse kontrolli, on sobiv elanike ebaausate teenusepakkujate eest kaitsmiseks. Sellisel viisil on võimalik eraldi kontrollida iga teenusepakkujate erialast kvalifikatsiooni ja usaldusväärsust, näiteks varasemate karistuste ja õigusrikkumiste osas. Isegi kui hilisemaid õigusrikkumisi ei ole seeläbi võimalik täielikult välistada, annab selline kontroll siiski sisuliselt põhjendatud ettekujutuse pakutavate teenuste kvaliteedi kohta.

34. Lisaks puudub käesoleva vaidluse puhul põhimõtteline kahtlus küsimuses, kas on vajadust eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode preventiivse kontrollsüsteemi järele. Tegelikult on eelneva tegevusloa menetlus vajalik ainult siis, kui järgnevat kontrolli teostataks liiga hilja, et see võiks olla tõeliselt tõhus ja täita oma eesmärki.( ) See aga eeldab siiski, et preventiivsele kontrollile on olemas realistlik ja oma tõhususelt samaväärne alternatiiv. Käsitletud asjas puudub selle kohta komisjoni põhjendatud arvamus. Kuigi suulises menetluses viitas komisjon tihedamale liimesriikide ametiasutuste vahelisele koostööle, ei ole see praegusel hetkel mingil juhul oma tõhususelt võrreldav eelneva tegevusloa menetlusega.

35. Kindlasti võiks kahtluse alla seada aga Hollandi süsteemi vajaduse selle konkreetses vormis. Vastavalt kehtivale kohtupraktikale ei pea õigusnormid, millele teenusepakkuja oma asukoha liikmesriigis on allutatud, arvestama üldise huvi eesmärgi saavutamisega.( ) Lõppude lõpuks on selline kohtupraktika päritoluriigi üldpõhimõtte väljendus. Vastavalt sellele kehtib liikmesriikide vahel vastastikuse tunnustamise põhimõte.( )

36. Vastastikune tunnustamine ei eelda, et teatud majandusharule on ühenduse õigusega kehtestatud ühtsed standardid. Pigem kehtib see põhimõte nende valdkondade kohta, mida ei ole üldse kooskõlastatud ja kus ei ole kunagi kehtinud ühtsed miinimumstandardid.( )

37. Juhul kui puuduvad ühtsed standardid, jääb põhimõtteliselt liikmesriigi pädevusse määrata kindlaks nii eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode tegevusele kehtivad majanduslikud tingimused kui ka menetlusnormid. Sealjuures võivad kaitse tasemed olla erinevad.( ) Siiski peavad liikmesriigid alati oma pädevuse elluviimisel arvestama teenuste osutamise vabaduse põhimõttega,( ) arvestades eriti nõuetega, mida teenusepakkuja on päritoluriigis eelnevalt täitnud.( )

38. Kui teenusepakkuja on päritoluriigis juba samaväärse tegevusloa menetluse läbinud, millega tema usaldusväärsus on tõestatud, siis ei ole mõistlik, et ta Hollandis läbiks uuesti usaldusväärsuse kontrolli. Sellisel juhul ei tohiks Hollandi ametiasutused venitada ega raskendada (ega ka muuta kallimaks) teenuste osutamise vabaduse kasutamist, sest vastavate teenuste pakkumise alustamiseks ette nähtud nõuded on eelnevalt juba päritoluriigis täidetud.( ) Seega peaks piisama, kui välisriigi teenusepakkuja esitab päritoluriigi tunnistuse usaldusväärsuse kohta.

39. Hollandi valitsus möönab, et välisriigis täidetud nõuete arvestamine ei tekitaks praktikas probleeme. Ta tunnistab siiski, et mitte üheski Hollandi asjaomases õigusaktis ei ole sätestatud nõuet arvestada välisriigis täidetud nõuetega. Pigem tuleneb turvateenistuse seaduse artikli 2 lõike 2 sõnastusest vastupidine mõju kõnealustele ettevõtjatele. See õigusakt annab küll võimaluse olla tegevusloamenetlusest vabastatud, kuid see kehtib täpsemalt määratlemata tegevustele, millele Hollandi seadusandja arvates tegevuse liigist tulenevalt turvateenistuse seadus ei kohaldu.

40. Tavaliselt ei ole Hollandi õigusaktidega kindlaks määratud, kas ja mil määral tuleb arvestada asjaoluga, et teenusepakkuja on teises liikmesriigis juba teatud nõuded täitnud – näiteks kas ta omab vastavat erialast kvalifikatsiooni või kas ta on läbinud usaldusväärsuse kontrolli. Seda rõhutavad ka turvateenistuse määruse artikli 5 lõiked 1 ja 5, kus on loetletud Hollandis tunnustatud eraturvaettevõtjate töötajate diplomid ning kus on välja toodud ainult selliste diplomite nimekiri, mida väljastavad Hollandi haridusasutused.

41. Kokkuvõtvalt saab teha järgmise järelduse: tegelikult ei ole kahtlust Hollandi ametiasutuste poolt läbi viidud eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode preventiivse kontrolli põhimõttelise vajaduse suhtes. Siiski ei ole Hollandi õigusnormidega kehtestatud kord selle konkreetses vormis teenuste osutamise vabaduse nõuetega vastavuses. Hollandi õiguslik regulatsioon ületab nimelt tarbijakaitse jaoks vajalikud piirid, kuna ei arvesta asjaoluga, et välisriigi teenusepakkuja on eelnevalt päritolumaa nõuded täitnud.

42. Nendel asjaoludel tuleb komisjoni esimene kaebus rahuldada.

B. Teine väide: eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode juhtide tegevusloa nõude vastuolu teenuste osutamise vabaduse põhimõttega

43. Komisjoni teine kaebus on seotud asjaoluga, et Hollandis kehtib eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode juhtidele eri tegevusloa nõue. Komisjoni arvamuse kohaselt läheb selline nõue kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik, kuna see kehtib lisaks eelpool arutlusel olnud tegevusloale ning seeläbi koormab kõnealuseid ettevõtjaid kahekordselt.

44. Vastavalt Hollandi valitsuse selgitusele kehtivate õigusnormide kohta ei ole iga üksikut ettevõtjat piirav tegevusloamenetlus tegelikult piisav selleks, et tagada kontroll eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode teenuste kvaliteedi üle. Kuna juhid võivad otsustavalt mõjutada ettevõtja tegevust ja turule sisenemist, sõltub pakutavate teenuste kvaliteet suurel määral juhtide usaldusväärsusest. Seetõttu ei saa põhimõtteliselt vaidlustada Hollandis kehtivaid õigusnorme, mis näevad ette nii kõnealuste ettevõtjate kui ka nende juhtide kontrolli.

45. Asjaolud, mis kõnealuste ettevõtjate puhul on juba arutusel olnud, puudutavad ka juhtkonda( ) – nimelt lähevad Hollandi õigusaktid tarbijakaitse eesmärgi saavutamisest kaugemale, kuna nad ei arvestata asjaoluga, et eraturvaettevõtjate juhid on juba eelnevalt täitnud päritoluriigi nõuded. Seetõttu rikuvad Hollandi õigusaktid selles osas teenuste osutamise vabaduse põhimõtet.

46. Seega tuleb komisjoni teine kaebus rahuldada osas, mis puudutab eraturvaettevõtjate juhtide kohustust taotleda tegevusluba, ilma et arvestataks päritoluriigis täidetud nõuetega, ning tasu maksmist tegevusloa eest. Ülejäänud osas, mis puudutab komisjoni kaebust eraturvaettevõtjate juhtide tegevusloa nõude kohta üldiselt, ei ole teine kaebus põhjendatud.

C. Kolmas väide: eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode töötajate isikut tõendava tunnistuse nõude vastuolu teenuste osutamise vabaduse põhimõttega

47. Komisjoni kolmas kaebus on seotud asjaoluga, et eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode töötajatel peab olema Hollandi kutsetunnistus. Siinkohal ei tekita vaidlust see, kas tegemist on teenuste osutamise vabaduse piiramisega või mitte.( ) Sellega osas katavad asjaomased ettevõtjad töötajatega seotud kulud ja märkimisväärsed halduskulud, mistõttu kallinevad piiriülesed teenused ning lisaks heidutab see ettevõtjaid eriti esmakordse lühiajalise teenuse pakkumisel.

1. Poolte argumendid

48. Komisjon on arvamusel, et isikut tõendava tunnistuse kohustus on juba seetõttu ebaproportsionaalne, et kõnealused isikud omavad eelnevalt kas kehtivat isikutunnistust või passi.( ) Ülejäänud osas kritiseerib komisjon – vähemalt kirjalikus menetluses – isikut tõendava tunnistuse kohustust kui eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode tegevuse preventiivse kontrolli väljendust.

49. Hollandi valitsus väidab vastu, et isikut tõendava tunnistuse näol on tegemist väga olulise eraturva- ja detektiiviteenust osutavate ettevõtjate teenuste kvaliteedi ja usaldusväärsuse tagatisega. Vaidlust tekitav isikut tõendav tunnistus (legitimatiebewijs) sisaldab rohkem sisulist teavet kui tavaline isikutunnistus või pass, lisaks isikut tõendavale funktsioonile on isikut tõendaval tunnistusel ka seadustamisülesanne: see tõendab, et Hollandi ametiasutuste poolt välja antud isikut tõendava tunnistuse omanikul on õigus töötada eraturvaettevõtjas või detektiivibüroos. Sellega tugevdatakse elanikkonna usaldust.

2. Hinnang

50. Tegelikkuses võib Hollandi ametiasutuste poolt välja antud kutsetunnistus, mis täidab ka seadustamisülesannet, mõjuda riikliku kvaliteedimärgina ning seeläbi tugevdada asjaomaste kodanike usaldust eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode töötajate vastu. Järelikult on isikut tõendava tunnistuse nõue asjakohane meede selleks, et täita õiguspäraseid eesmärke: kaitsta tarbijaid ja tagada teenuste kvaliteeti.( )

51. Kahelda võib aga isikut tõendava tunnistuse vajalikkuses. Sellega seoses tuleks vaadelda mitte ainult isikut tõendava tunnistuse nõuet kui sellist (turvateenistuse seadus artikkel 9 lõige 8), vaid ka eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode töötajate tegevusloa nõuet. Lõppude lõpuks on Hollandis ette nähtud kutsetunnistus eelkõige selle omaniku teatud valdkonnas tegutsemiseks antud ametliku tegevusloa väljendus (turvateenistuste seaduse artikli 7 lõige 2 koostoimes turvateenistuse määruse artikli 13 lõikega 2).

52. Nagu eelnevast järeldub, puudub põhimõtteline kahtlus Hollandis kehtiva eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode preventiivse kontrolli süsteemi vajalikkuses.( )

53. Siiski eeldab teenuste osutamise vabaduse põhimõte, et eelneva tegevusloamenetluse käigus tuleb igal juhul arvestada nende nõuetega, mida teenusepakkuja on eelnevalt oma päritoluriigis täitnud.( ) Juhul kui päritoluriigis tunnistatakse olemuslikult samaväärse menetluse tulemusena, et eraturvaettevõtja ja detektiivibüroo töötajad on täitnud kõnealuste tegevusvaldkondade nõuded, siis peaks asjaomane ettevõtja saama sellele Hollandis toetuda.( ) Samuti tuleks arvesse võtta ka teistes liikmesriikides omandatud erialast kogemust.

54. Hollandi valitsuse selgituste kohaselt võimaldab tegelikult turvateenistuse seaduse artikli 8 lõige 2 pädeval ministril eraturvaettevõtjad vabastada kohustusest usaldada tööülesannete täitmine ainult isikutele, kes vastavad Hollandi haridusnõuetele. Üldiselt ei tulene kõnealusest seadusest aga see, et seda vabastust rakendataks teistes liimesriikides omandatud erialase kvalifikatsiooni kohta. Vaadeldes turvateenistuse seaduse artikli 8 lõike 2 sõnastust, puudutab see säte pigem juhtumeid, mil isikul ei ole vastavat erialast kvalifikatsiooni ja ta vajab seetõttu vabastust, mitte aga juhtumeid, mil isik vastab erialastele kvalifikatsiooninõuetele, kuid see ei ole omandatud Hollandis.

55. Kõnealustelt ettevõtjatelt ei tohiks nõuda, et nad läbiksid Hollandi valitsuse seadusega kehtestatud motiividest tulenevalt lisakontrolli selleks, et saada üldisemat ülevaadet kehtivast õiguslikust olukorrast ning eriti nende töötajate välisriigis omandatud erialase kvalifikatsiooni võimalikust tunnustamisest.

56. Lisaks annab turvateenistuse seaduse artikli 8 lõikest 2 tulenev vabastuse andmise võimalus pädevale ministrile laiaulatusliku hindamisvabaduse. Selle vabaduse kasutamiseks ning kutsetunnistuste samaväärsuse kontrollimiseks puuduvad konkreetsed hindamiskriteeriumid.

57. Mida suurem on siseriiklike ametiasutuste diskretsiooniõigus eelneva tegevusloa menetlemisel, seda enam võib olla takistatud põhivabaduste elluviimine. Kindlasti peavad sellise hinnangu andmiseks olema objektiivsed, diskrimineerimist välistavad ja eelnevalt teada olevad kriteeriumid, mis seavad raamid hinnangu andmisele siseriiklike ametiasutuste poolt ja mille eesmärk on takistada õigusrikkumisi.( )

58. Nagu juba eelnevalt mainitud, ei arvesta Hollandi õigusnormid piisavalt kõnealuste ettevõtjate töötajate teises liikmesriigis omandatud erialase kvalifikatsiooniga. Seega ka isikut tõendava tunnistuse nõue kui tegevusloa kohustuse väline avaldus ületab meetmena tarbijakaitse eesmärgi saavutamise piirid ning on vastuolus teenuste osutamise vabaduse põhimõttega.( )

59. Järelikult tuleb komisjoni kolmas kaebus rahuldada selles osas, mis puudutab päritoluriigist Hollandisse lähetatud eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode töötajate kohustust omada isikut tõendavat tunnistust, ilma et tunnistuse väljastamisel arvestataks nõuetega, mis on eelnevalt päritoluriigis täidetud. Ülejäänud osas, mis puudutab komisjoni kaebust kutsetunnistuse kui preventiivse kontrolli väljenduse kohta, ei ole kolmas kaebus põhjendatud.

VI. Kohtukulud

60. Seoses komisjoni loobumisega neljandast kaebusest ei esitanud Hollandi valitsus selles osas kohtukulude hüvitamise taotlust. Antud juhul kohaldatakse kodukorra artikli 69 lõike 5 punkti 1 esimene lauset koos punktiga 3, millest tulenevalt kannavad pooled oma kohtukulud ise.

61. Kuna komisjoni kolmest kaebusest üks rahuldati täies ulatuses ning kaks osaliselt, siis jaotab kohus kohtukulud menetluspoolte vahel vastavalt kodukorra artikli 69 lõike 3 punktile 1.

62. Järelikult peab Madalmaade Kuningriik tasuma nii oma kohtukulud kui ka kaks kolmandikku komisjoni kohtukuludest. Ülejäänud osas peab komisjon kandma oma kohtukulud ise.

VII. Järeldus

63. Võttes arvesse eelpool käsitletut, tehakse kohtule ettepanek jõuda järgmisele järeldusele:

1) Madalmaade Kuningriik on rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad EÜ artiklist 49, kuna eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode kohta käivate õigusaktidega on kehtestatud sätted, mille järgi:

– eraturvaettevõtjad ja detektiivibürood, kes tahavad Hollandi territooriumil teenuseid pakkuda, on kohustatud taotlema tegevusluba, ilma et võetaks arvesse asjaolu, et välisriigi teenusepakkuja on eelnevalt juba täitnud päritoluriigis kehtivad nõuded, ning lisaks on taotletav tegevusluba tasuline;

– turvaettevõtjate juhid on kohustatud taotlema tegevusluba, ilma et võetaks arvesse asjaolu, et päritoluriigi nõuded on eelnevalt täidetud, ning lisaks on taotletav tegevusluba tasuline;

– eraturvaettevõtjate ja detektiivibüroode töötajatel, keda lähetatakse päritoluriigist Hollandisse, on kohustuslik omada Hollandi ametiasutuse tunnistust, ilma et võetaks arvesse asjaolu, et päritoluriigi nõuded on eelnevalt täidetud.

2) Jätta muus osas hagi rahuldamata.

3) Jätta Madalmaade Kuningriigi kanda tema enda kohtukulud ning mõista temalt välja kaks kolmandikku komisjoni kohtukuludest.