KOHTUJURISTI ETTEPANEK

MICHAL BOBEK

esitatud 29. juulil 2019 ( 1 )

Kohtuasi C‑418/18 P

Puppinck jt

versus

Euroopa Komisjon

Apellatsioonkaebus – Sätted institutsioonide kohta – Euroopa kodanikualgatus – ELL artikli 11 lõige 4 – Sellise tegevuse liidupoolne rahastamine, millega kaasneb inimembrüote hävitamine – Teaduspoliitika – Rahvatervis – Arengukoostöö – Euroopa kodanikualgatus, mis on kogunud nõutud hulga toetusavaldusi – Määruse (EL) nr 211/2011 artikli 10 lõike 1 punkti c alusel esitatud komisjoni teatis – Komisjoni kohustused seoses eduka Euroopa kodanikualgatusega – Kohtuliku kontrolli ulatus

I. Sissejuhatus

1. Patrick Grégor Puppinck ja teised kuus isikut (edaspidi „apellandid“) moodustavad Euroopa kodanikualgatuse (edaspidi „Euroopa kodanikualgatus“) nimetusega „Uno di noi“ (edaspidi „Üks meist“) kodanike komitee. Euroopa kodanikualgatuse registreeris Euroopa Komisjon. Seejärel koguti üle miljoni allkirja. Seega ületati asjakohane künnis ja Euroopa kodanikualgatuse dokument esitati komisjonile, kes Euroopa kodanikualgatuse kodanike komitee liikmed vastu võttis. Euroopa kodanikualgatuse arutamiseks korraldati Euroopa Parlamendis kuulamine. Lõpuks võttis komisjon vastu teatise, milles ta selgitas, et on otsustanud mitte võtta meetmeid Euroopa kodanikualgatuse eesmärkide saavutamiseks.

2. Apellandid esitasid nimetatud teatise tühistamise hagi Üldkohtule. See jäeti rahuldamata. Käesolevas apellatsioonkaebuses on nad vaidlustanud Üldkohtu poolt esimeses astmes tehtud otsuse. ( 2 )

3. Euroopa kodanikualgatus on üks Lissaboni lepingus sätestatud uuendusi, mille eesmärk on edendada kodanike osalemist Euroopa Liidu demokraatlikus elus. Määrusega (EL) nr 211/2011 ( 3 ) on kehtestatud Euroopa kodanikualgatuse õiguslik raamistik. See õigusakt on juba tulnud arutlusele liidu kohtutes mitmes kohtuasjas seoses komisjoni otsustega Euroopa kodanikualgatuste registreerimise tagasilükkamise kohta. ( 4 )

4. Käesoleva kohtuasja uudsus seisneb selles, et tegemist on esimese kohtuasjaga, mida Euroopa Kohus menetleb seoses „eduka kodanikualgatuse“ (nõutava künnise ületamise tähenduses) suhtes komisjoni võetud järelmeetmetega. Nimelt on „Üks meist“ üks kõigest neljast Euroopa kodanikualgatusest, mis on kogunud vajaliku arvu allkirju. ( 5 ) See omakorda tõstatab käesolevas kohtuasjas kaks olulist põhimõttelist küsimust: esiteks, kas komisjon on eduka Euroopa kodanikualgatuse korral kohustatud esitama konkreetseid seadusandlikke ettepanekuid? Teiseks, milline on kohtuliku kontrolli ulatus, kui kontrolli esemeks on komisjoni seisukoht eduka Euroopa kodanikualgatuse suhtes?

II. Liidu õiguslik raamistik

5. Euroopa kodanikualgatuse määruse põhjenduse 1 kohaselt „[EL lepinguga] on tugevdatud liidu kodanikuühiskonda ja tõhustatud liidu demokraatlikku toimimist, nähes selleks muu hulgas ette, et igal kodanikul on õigus osaleda liidu demokraatias Euroopa kodanikualgatuse kaudu. See kord võimaldab kodanikel pöörduda otse komisjoni poole taotlusega, milles komisjoni kutsutakse üles esitama liidu õigusakti ettepanek aluslepingute rakendamiseks, ja annab neile sarnase õiguse, nagu on Euroopa Parlamendil [ELTL] artikli 225 ja nõukogul [ELTL] artikli 241 alusel“.

6. Euroopa kodanikualgatuse määruse põhjendus 20 on sõnastatud järgmiselt: „komisjon peaks kodanikualgatuse läbi vaatama ning esitama eraldi oma õiguslikud ja poliitilised järeldused. Samuti peaks ta kolme kuu jooksul kehtestama meetme, mida ta kavatseb selle suhtes võtta. Selleks et näidata, et kodanikualgatust toetab vähemalt miljon liidu kodanikku ja selle võimalikke järelmeetmeid on põhjalikult kaalutud, peaks komisjon selgitama selgelt, arusaadavalt ja üksikasjalikult oma kavandatava meetme põhjusi ning ka põhjendama, kui ta ei kavatse meetmeid võtta. Kui komisjon on saanud kodanikualgatuse, mida toetab vajalik arv allakirjutanuid ja mis vastab muudele käesoleva määruse nõuetele, on korraldajatel õigus esitada see algatus liidu tasandi avalikul kuulamisel.“

7. Vastavalt Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 2 lõikele 1 on „kodanikualgatus“ määratletud kui „komisjonile käesoleva määruse kohaselt esitatud algatus, milles kutsutakse komisjoni üles esitama talle antud volituste piires asjakohast ettepanekut küsimustes, mille suhtes on kodanike arvates vaja aluslepingute rakendamiseks vastu võtta liidu õigusakt, ning mida toetab vähemalt üks miljon allakirjutanut, kes pärinevad vähemalt ühest neljandikust kõikidest liikmesriikidest“.

8. Euroopa kodanikualgatuse määruse artikliga 10 kehtestatakse kodanikualgatuse läbivaatamise kord komisjonis. Selles artiklis on ette nähtud: „1. Kui komisjon saab artikli 9 kohaselt esitatud kodanikualgatuse, […] c) esitab kolme kuu jooksul teatises oma õiguslikud ja poliitilised järeldused kodanikualgatuse kohta ja vajaduse korral koos põhjendustega meetme, mida ta kavatseb selle suhtes võtta või võtmata jätta. 2. Lõike 1 punktis c osutatud teatisest teatatakse korraldajatele, Euroopa Parlamendile ja nõukogule ning see avalikustatakse.“

9. Euroopa kodanikualgatuse määruse artiklis 11 sätestatakse, et „kui artikli 10 lõike 1 punktide a ja b tingimused on täidetud, antakse korraldajatele artikli 10 lõike 1 punktis c sätestatud tähtaja jooksul võimalus tutvustada kodanikualgatust avalikul kuulamisel. Komisjon ja Euroopa Parlament tagavad kuulamise korraldamise Euroopa Parlamendis, vajaduse korral koos teiste liidu institutsioonide ja asutustega, kes soovivad osaleda, ja komisjoni esindatuse asjakohasel tasandil“.

III. Faktilised asjaolud

10. Komisjon registreeris Euroopa kodanikualgatuse „Üks meist“11. mail 2012 vastavalt Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 4 lõikele 2. ( 6 ) Kodanikualgatuse sisu on komisjoni loodud elektroonilises registris märgitu kohaselt „inimväärikuse, õiguse elule ning iga inimese terviklikkuse juriidiline kaitse eostamise hetkest alates nendes [Euroopa Liidu] poolt teostatavates poliitikates, kus taoline kaitse on eriti oluline“. Euroopa kodanikualgatuse eesmärke kirjeldati järgmiselt: „inimembrüo väärib oma väärikuse ja terviklikkuse kaitset. Seda kinnitab [Euroopa Liidu Kohtu] otsus Brüstle kaasuse kohta, mis defineerib inimembrüo kui inimolendi arengu alguspunkti. Tagamaks nende alade järjepidevuse, kus on kaalul inimembrüo elu, peab Euroopa Liit keelama ning lõpetama nende tegevuste rahastamise, mis eeldatavasti hävitavad inimembrüosid, eriti puudutab see teadusuuringuid, arengukoostööd ning rahvatervist.“

11. Aluslepingute sätted, mida korraldajad pidasid kõnealuse Euroopa kodanikualgatuse puhul asjakohaseks, on ELL artiklid 2 ja 17 ning ELTL artikli 4 lõiked 3 ja 4 ning artiklid 168, 180, 182, 209, 210 ja 322.

12. Euroopa kodanikualgatusele lisati lisa, mis sisaldab õigusakti eelnõud, milles taotletakse täpsemalt kolme muudatust kehtivates liidu õigusaktides.

13. Esiteks tehti ettepanek lisada uus artikkel nõukogu 25. juuni 2002. aasta määrusesse (EÜ, Euratom) nr 1605/2002, mis käsitleb Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust. ( 7 ) Kavandatud säte nägi ette järgmist: „Euroopa Liidu eelarvest ei rahastata tegevusi, mille puhul hävitatakse inimembrüoid või mis eeldavad nende hävitamist“.

14. Teiseks tehti ettepanek lisada uus lõik Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse ettepaneku (millega luuakse teadusuuringute ja innovatsiooni raamprogramm „Horisont 2020“ aastateks 2014–2020) artikli 16 lõikesse 3. ( 8 ) Uue lõiguga keelataks rahastada „teadustegevus[t], millega kaasneb inimembrüote hävitamine muu hulgas tüvirakkude saamiseks, ning uuringud, kus inimese embrüonaalseid tüvirakke kasutatakse järgnevates etappides nende saamiseks“.

15. Kolmandaks tehti ettepanek lisada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. detsembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1905/2006, millega luuakse arengukoostöö rahastamisvahend, artiklisse 2 lõige 5. ( 9 ) See ettepaneku lõige näeb ette, et „käesoleva määruse alusel ei kasutata liidu arenguabi abortide otseseks ega kaudseks rahastamiseks organisatsioonide kaudu, mis propageerivad või edendavad abordi tegemist. Ühtki käesolevas määruses esinevat viidet reproduktiiv- ja seksuaaltervishoiule ning sellega seotud õigustele, teenustele, kaupadele, haridusele ja teabele, mida käsitletakse rahvusvahelise rahvastiku- ja arengukonverentsi põhimõtetes, tegevusprogrammis ja Kairo tegevuskavas ning aastatuhande arengueesmärkides, eriti emade tervishoidu ja suremust käsitlevas 5. arengueesmärgis, ei tohi tõlgendada kui õiguslikku alust liidu vahendite kasutamiseks abortide otsese või kaudse rahastamise eesmärgil.“

16. Kodanikualgatuse korraldajad esitasid Euroopa kodanikualgatuse vastavalt Euroopa kodanikualgatuse määruse artiklile 9 komisjonile 28. veebruaril 2014. aastal. Seejärel, 9. aprillil 2014. aastal, võttis komisjon korraldajad vastu vastavalt Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punktile b. Korraldajad tutvustasid 10. aprillil 2014 Euroopa kodanikualgatust Euroopa Parlamendi avalikul kuulamisel vastavalt Euroopa kodanikualgatuse määruse artiklile 11.

17. Vastavalt Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punktile c võttis komisjon 28. mail 2014 vastu teatise ( 10 ) (edaspidi „teatis“) kõnealuse Euroopa kodanikualgatuse kohta, milles ta teatas, et ei võta vastu ühtegi ettepanekut seoses Euroopa kodanikualgatuses taotletud meetmetega.

18. Teatise sisu on esitatud vaidlustatud kohtuotsuse punktides 13–30.

IV. Vaidlustatud kohtuotsus ja menetlus Euroopa Kohtus

19. Apellandid nõusid 25. juuli 2014. aasta hagis teatise tühistamist ning teise võimalusena Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 punkti 1 lõike c tühistamist.

20. Üldkohus nõustus Euroopa Parlamendi ja nõukogu esitatud vastuvõetamatuse vastuväitega 26. novembri 2015. aasta kohtumääruses ( 11 ) ning tunnistas hagi vastuvõetamatuks osas, milles see oli esitatud Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punkti c peale, sest hagi esitati pärast ELTL artiklis 263 sätestatud tähtaja möödumist.

21. Teatisega seoses esitati hagis viis tühistamisväidet. Esimeses väites viitasid apellandid sellele, et rikutud on Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punkti c, sest komisjon ei ole Euroopa kodanikualgatusest tulenevalt esitanud õigusakti ettepanekut. Teises väites, mis on esitatud teise võimalusena, viitasid apellandid sellele, et eespool nimetatud esitamata jätmine viis ELL artikli 11 lõike 4 rikkumiseni. Kolmandas väites märkisid apellandid, et Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punkti c on rikutud seeläbi, et komisjon ei ole teatises eraldi esitanud oma õiguslikke ja poliitilisi järeldusi Euroopa kodanikualgatuse kohta. Neljanda väite kohaselt rikkus komisjon oma põhjenduskohust. Viiendas väites märkisid apellandid, et komisjon on teinud hulgaliselt hindamisvigu.

22. Üldkohus märkis oma otsuses One of Us jt vs. komisjon (edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus“) ( 12 ) esiteks, et hagi on vastuvõetamatu niivõrd, kui selle on esitanud üksus Euroopa kodanikualgatus „One of Us“, kuid see ei takista hagi vastuvõetavust niivõrd, kui selle on esitanud seitse füüsilist isikut, kes moodustavad Euroopa kodanikualgatuse kodanike komitee. ( 13 ) Teiseks leidis Üldkohus, et teatis kujutas endast vaidlustatud õigusakti, mille peale saab esitada tühistamishagi. ( 14 ) Lõpetuseks lükkas Üldkohus tagasi apellantide esitatud viis tühistamisväidet ning jättis hagi rahuldamata, ( 15 ) otsustades, et apellandid kannavad ise oma kohtukulud ja tasuvad komisjoni kohtukulud.

23. Käesolevas apellatsioonkaebuses väidavad apellandid, et Euroopa Kohus peaks tühistama Üldkohtu otsuse, tühistama teatise ning mõistma komisjonilt välja nii apellatsioonimenetluse kui ka esimese astme menetluse kohtukulud.

24. Apellatsioonkaebuse esimeses väites märgivad apellandid, et Üldkohus rikkus õigusnormi seoses ELL artikli 11 lõike 4 ja Euroopa kodanikualgatuse määruse kohaldamisala ja tähenduse tõlgendamisega. Apellatsioonkaebuse teises väites märgivad apellandid, et Üldkohus eksis, kui ta ei tuvastanud, et teatises ei ole esitatud õiguslikke ja poliitilisi järeldusi eraldi, nagu nõuab Euroopa kodanikualgatuse määrus. Apellatsioonkaebuse kolmandas väites märgivad apellandid, et Üldkohus ei vaadanud komisjoni teatist läbi nõuetekohase tähelepanelikkusega, sest ta teostas piiratud ulatusega kohtulikku kontrolli, piirdudes nimelt ainut ilmse hindamisvea kontrollimisega. Apellatsioonkaebuse neljandas väites märgivad apellandid, et isegi kui Üldkohtu kontrolli ulatus oli õige, jättis Üldkohus ikkagi märkimata, mil viisil teatises toodud põhjendused ilmse hindamisvea kontrolli kriteeriumid täitsid. Apellatsioonkaebuse viiendas väites märgivad apellandid, et Üldkohus mõistis Euroopa kodanikualgatuse tegevust vääralt, leides, et selle eesmärk ei ole loote kui inimolendi väärikuse kaitse.

25. Komisjon palub Euroopa Kohtul apellatsioonkaebus rahuldamata jätta ja mõista kohtukulud välja apellantidelt.

26. Pooled esitasid oma seisukohad Euroopa Kohtu istungil, mis peeti 25. märtsil 2019. aastal.

V. Hinnang

27. Käesolevas ettepanekus käsitletakse kõiki viit apellatsioonkaebuse väidet selles järjekorras, milles need on apellantide poolt esitatud. Esiteks tõlgendan ELL artikli 11 lõike 4 ning Euroopa kodanikualgatuse määruse asjakohaste sätete kohaldamisala ja mõtet (A). Teiseks analüüsin komisjoni kohustust esitada õiguslikud ja poliitilised järeldused „eraldi“ (B). Kolmandaks käsitlen Üldkohtu teostatava kohtuliku kontrolli ulatuse teemat (C). Neljandaks käsitlen väidetavate ilmsete hindamisvigade esinemist komisjoni teatises (D). Lõpetuseks käsitlen lühidalt Euroopa kodanikualgatuse eesmärgi vääritimõistmisele viitavat apellatsioonkaebuse väidet (E).

A. Apellatsioonkaebuse esimene väide: ELL artikli 11 lõike 4 ja Euroopa kodanikualgatuse määruse tõlgendamine

28. Apellatsioonkaebuse esimeses väites märgivad apellandid, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kuna ta lükkas vaidlustatud kohtuotsuse punktides 118 ja 125 tagasi esimese ja teise tühistamisväite, mis olid seotud ELL artikli 11 lõike 4 ja Euroopa kodanikualgatuse määruse kohaldamisala ja tähenduse tõlgendamisega. Apellatsioonkaebuse esimeses ja teises väites märkisid apellandid Üldkohtus, et Euroopa kodanikualgatusest tulenevalt õigusakti ettepaneku esitamata jätmisega rikkus teatis Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punkti c ning teise võimalusena ELL artikli 11 lõiget 4. Apellantide hinnangul rikub komisjoni otsus jätta meetmed võtmata Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punkti c, välja arvatud kolme erandlikus olukorras ( 16 ), mida kõnealuses asjas ei esinenud.

29. Apellandid esitavad mitu argumenti põhjendamaks oma apellatsioonkaebuse esimest väidet. Esiteks väidavad nad, et Üldkohus rikkus õigusnormi märkides vaidlustatud kohtuotsuse punktis 111, et seadusandliku algatuse „peaaegu monopoolset õigust“, mis on komisjonile antud aluslepingutega, „ei mõjuta […] minimaalse arvu kodanike õigus „kutsuda Euroopa Komisjoni üles“ esitama asjakohane ettepanek“. Apellandid väidavad, et vaidlustatud kohtuotsuses ei ole arvesse võetud Euroopa kodanikualgatuse eripära. Eespool mainitud puudulikkusele osutab vaidlustatud kohtuotsuse punkt 113, kus Üldkohus sedastas, et „liidu asutava võimu kavatsust kodanikualgatuse mehhanismile seadusandlikku algatuspädevust mitte anda on kinnitatud määruse nr 221/2011 põhjenduses 1, mille kohaselt annab kodanikualgatusele antud õigus sisuliselt samaväärse õiguse, nagu on parlamendil ELTL artikli 225 ja nõukogul ELTL lepingu artikli 241 alusel. Parlamendi või nõukogu algatus ei kohusta komisjoni aga õigusakti ettepanekut esitama […]“.

30. Teiseks väidavad apellandid, et ELL artikli 17 punkt 2, mille alusel „võib seadusandlikke akte vastu võtta ainult komisjoni ettepaneku põhjal“, ei tähenda, et komisjonil on eduka Euroopa kodanikualgatusega seoses ettepaneku vastuvõtmiseks piiramatu kaalutlusõigus. Apellandid väidavad, et kaalutlusõigust, mis on komisjonil seadusandliku algatuspädevuse teostamisel, tuleb kasutada eduka Euroopa kodanikualgatuse eesmärkide edendamiseks. Kohtuotsuse nõukogu vs. komisjon ( 17 ) analoogia alusel väidavad apellandid, et komisjoni otsus jätta eduka Euroopa kodanikualgatusega seoses alustamata seadusandlik menetlus peab põhinema alustel, „mille toetuseks tuleb esitada veenvad tõendid või argumendid“ ning mis ei ole vastuolus Euroopa kodanikualgatuse eesmärgiga. Apellantide sõnul on ainus viis kaalutlusõiguse kasutuse kontrollimiseks luua üldisele poliitikale ja üldsuse eesmärkidele tuginev põhjendamise kriteerium, kuid vaidlustatud kohtuotsuses ei käsitletud ega määratud kindlaks Euroopa kodanikualgatuse avaliku poliitika eesmärke ega ELL III jaotise ja ELTL artikli 24 omavahelist suhet, mida võimaldab Euroopa kodanikualgatuse määrus.

31. Kolmandaks leiavad apellandid, et Üldkohus rikkus õigusnormi vaidlustatud kohtuotsuse punktis 124, märkides, et Euroopa kodanikualgatuse mehhanismi eesmärk on kutsuda komisjoni üles esitama õigusakti ettepanekut. Apellantide sõnul võib iga isik igal ajal kutsuda komisjoni üles algatama mis tahes kavandatavaid meetmeid ilma, et selle tingimuseks oleks ühe miljoni kontrollitud allkirja kogumine. Nad väidavad, et Euroopa kodanikualgatus, mille on koormava ametliku menetluse käigus ja märkimisväärsete kuludega allkirjastanud miljon kodanikku, peaks olema eristaatuses võrreldes üksikisikute, lobistide või petitsioonide esitajate üleskutsetega. Apellandid väidavad, et Euroopa kodanikualgatuse eesmärk on lahendada demokraatia puudujääk Euroopa Liidus. Euroopa kodanikualgatuse korraldamisega seotud kulud ja raskused viitavad õigusnormi rikkumisele vaidlustatud kohtuotsuses, kuna see ei omista Euroopa kodanikualgatusele kõrgemat staatust kui lihtne üleskutse. Eelkõige leiavad apellandid, et pärast peaaegu kahe miljoni allkirja kogumist võimaldati neile üksnes kaks tundi kestnud jahe kohtumine volinikuga ja kuulamine Euroopa Parlamendis, mille käigus suurema osa kõneajast kasutasid ära Euroopa Parlamendi liikmed, kes kuulamise asemel pigem loengut pidasid. Apellantide sõnul ei saa eelpool nimetatu olla eesmärk, mille seadusandja Euroopa kodanikualgatusele on seadnud. Nende arvates muudab vaidlustatud kohtuotsus Euroopa kodanikualgatuse alusetuks lubaduseks.

32. Järgmistes punktides selgitan, miks ma leian, et apellatsioonkaebuse esimene väide põhineb ELL artikli 11 lõike 4 ja Euroopa kodanikualgatuse määruse vääral tõlgendusel. Selles osas ei toeta apellantide seisukohti asjakohaste sätete sõnastus ja kujunemine (a), Euroopa kodanikualgatuse mehhanismi süstemaatiline ja konteksti arvestav käsitlus institutsioonidevahelises otsustusprotsessis (b), ega Euroopa kodanikualgatuse (nõuetekohaselt määratletud) eesmärgid ja sihid (c). Apellatsioonkaebuse esimene väide tuleb seega põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

a) ELL artikli 11 lõike 4 ja Euroopa kodanikualgatuse määruse sõnastus ja kujunemine

33. Apellandid vaidlustavad vaidlustatud kohtuotsuse punktis 124 toodud Euroopa kodanikualgatuse mehhanismi kirjelduse, mille kohaselt on tegemist „üleskutsega“ komisjonile esitada õigusakti ettepanek. Selles kohtuotsuse punktis märkis Üldkohus, et Euroopa kodanikualgatuse mehhanismi eesmärk on „kutsuda komisjoni üles esitama oma volituste ulatuses õigusakti ettepanekut“.

34. Kuid juba puhtalt tekstilisel tasandil peegeldab see väide tõetruult liidu esmasest õigusest tulenevat Euroopa kodanikualgatuse põhiseadusliku määratluse sõnastust. ELL artikli 11 lõike 4 kohaselt võib vähemalt miljoni kodaniku rühm kutsuda komisjoni üles esitama asjakohase ettepaneku.

35. Seega ei viita sõnad „kutsuda üles“ ELL artikli 11 lõikes 4 selgelt „kohustusele esitada“. Sama kehtib ka teiste keeleversioonide kohta. Isegi kui mõned neist kasutavad tungivamat sõnastust „taotlemise“ või „nõudmise“ tähenduses, ei saa neid siiski mõista sõnade otseses tähenduses, justkui antaks komisjonile käsk. ( 18 )

36. Teksti kontekst on kindlasti oluline. See on eriti asjakohane juhul, kui tekst on ebaselge või on tegu mitmetimõistetava sõnastusega, mille kohaselt „üleskutse“ võib sõltuvalt kontekstist ulatuda lihtsast mittekohustuslikust soovitusest, mis esitatakse teatise adressaadi teavitamiseks, kuni varjatud, kuid praktikas pigem sõnaselge käsuni. ( 19 )

37. Selline kontekstipõhine analüüs ei ole siin aga eriti asjakohane. Esiteks, välja arvatud juhul, kui konteksti ja eesmärki on lubatud seada sõnade otsesest tähendusest tähtsamaks, on „üleskutse“ vabatahtlik, tähenduses „võib“, mitte aga „peab“. Nii antakse võimalus, kuid ei seata kohustust tegutseda. Teiseks puudub käesolevas asjas igal juhul ebakõla ühelt poolt teksti ja teiselt poolt konteksti ning eesmärgi vahel. Asjaomaste sätete kontekst ja eesmärk nii esmase kui ka teisese õiguse tasandil pigem kinnitavad, mitte ei ole vastuolus sellega, et Euroopa kodanikualgatust ei saa tõlgendada nii, et see tähendab käsku, mis seab komisjonile kohustuse tegutseda kooskõlas sellise üleskutsega.

38. ELL artikli 11 lõike 4 tekkelugu kinnitab seda tõlgendust. Selle sätte algeks on Euroopa põhiseaduse lepingu eelnõu artikli 46 lõige 4. ( 20 ) Selle sätte ratio legis ei tule ettevalmistavates materjalides selgelt esile, sest Euroopa kodanikualgatust ei arutatud Euroopa Tulevikukonvendi eritöörühmade raames. See norm jõudis arutellu hilisemas etapis küllaltki ainulaadsel moel. ( 21 )

39. Sellegipoolest näib olemasolevatest dokumenteeritud tõenditest, et erinevalt teistest otsedemokraatia instrumentidega seotud muudatustest, mille eesmärk oli kehtestada komisjonile selged kohustused, ( 22 ) loodi see muudatus, milles sai lõpuks põhiseaduse lepingu eelnõu artikli 46 lõige 4, komisjonile algatuste esitamise mehhanismina, mis aga ei kohusta komisjoni algatustes nõutut läbi viima. ( 23 )

40. Euroopa kodanikualgatuse edasine seadusandlik väljendus, mis viidi ellu ELTL lepingu artikli 24 alusel Euroopa kodanikualgatuse määruse vormis, on selle lähenemisviisiga kooskõlas. Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 2 lõikes 1 on „kodanikualgatuse“ mõiste määratletud kui „algatus, millega kutsutakse komisjoni üles esitama […] asjakohast ettepanekut […]“. Vastavalt sellele on artikli 10 lõike 1 punktis c sätestatud, et vastuseks edukale Euroopa kodanikualgatusele on komisjon kohustatud esitama teatises meetme, mida ta kavatseb võtta, kui komisjon kavatseb meetme võtta, ning meetme võtmise või võtmata jätmise põhjused. Seda selgitab veelgi põhjenduses 20 esitatud lause, mis lisati pärast parlamendi muudatust, ( 24 ) mille kohaselt peaks komisjon „põhjendama, kui ta ei kavatse meetmeid võtta“.

41. Lisaks märgitakse Euroopa kodanikualgatuse määruse ettevalmistavates materjalides sõnaselgelt, et see põhineb mudelil, mis ei anna edukatele Euroopa kodanikualgatustele siduvat jõudu ning säilitab komisjoni seadusandliku algatuse „peaaegu monopoolse“ seisundi. ( 25 ) Euroopa Parlamendi raportit võib nimetada selle ettepaneku eriti asjakohaseks kinnituseks. Raportöörid rõhutasid „pettumuste ja pingete ärahoidmiseks (mis võib olla Euroopa kodanikualgatusega seotud kõrgete ootuste otsene tagajärg)“, et „sugugi mitte kõigi õnnestunud algatuste tulemusel ei esita komisjon õigusakti ettepanekut. Muidugi on komisjonil seadusandliku algatuse tegemisel määrav sõna ja lõpuks otsustab ikkagi komisjon, mida teha õnnestunud kodanikualgatusega“. ( 26 )

42. Kokkuvõttes viitab asjakohaste sätete sõnastus nii esmase kui ka teisese õiguse tasemel, samuti nende sätete kujunemine selgelt sellele, et Euroopa kodanikualgatus ei ole kavandatud ega koostatud nii, et see kohustab komisjoni nõutud ettepanekut vastu võtma. Sama ilmneb süsteemsest ja institutsioonilisest kontekstist, millesse Euroopa kodanikualgatus on paigutatud, mida ma kohe käsitlen.

b) Euroopa kodanikualgatuse määruse süsteemne ja institutsiooniline kontekst

43. Seda, et edukas Euroopa kodanikualgatus ei ole komisjoni jaoks siduv, tõendavad veel kaht liiki süsteemsed argumendid: esiteks need, mis piirduvad Euroopa kodanikualgatuse määrusega kehtestatud Euroopa kodanikualgatuse süsteemiga, ja teiseks need, mis on seotud esmase õiguse laiema süsteemiga, kajastades seega Euroopa kodanikualgatuse nõuetekohast integreerimist institutsioonidevahelise otsustusprotsessi kontekstis.

44. Euroopa kodanikualgatuse määruse süsteemi osas tugineb Euroopa kodanikualgatuse õiguslik ülesehitus eduka Euroopa kodanikualgatuse mittesiduvusele komisjoni suhtes. Seda näitab esiteks juba küllaltki selgelt Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punkti c olemasolu, kuivõrd selles on sätestatud, et komisjoni kohustus on võtta seisukoht, kuid ta ei pruugi nõustuda Euroopa kodanikualgatuses toodud ettepaneku(te)ga. Teiseks on eduka kodanikualgatuse mittesiduv olemus selle sätte ja Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 4 vahelise struktuurse suhte aluseks. Kui edukas kodanikualgatus oleks oma olemuselt siduv, on küsitav, kas seadusandja oleks olnud niivõrd avatud registreerimistingimuste osas, mis on sätestatud Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 4 lõikes 2. Selles artiklis kehtestatakse komisjonile kodanikualgatuse registreerimise kohustus, välja arvatud juhul, kui see ei ole „ilmselgelt“ põhjendatud, mis puhul võib öelda, et tegu on in dubio pro registreerimise lähenemisviisiga. ( 27 )

45. Mis puutub Euroopa kodanikualgatuse liidu esmase õiguse süsteemi integreerimise laiemasse küsimusse, siis analüüsis Üldkohus antud teemat süsteemselt vaidlustatud kohtuotsuse punktides 107–113. Apellandid vaidlevad sisuliselt vastu selle kohtuotsuse punktis 111 esitatud järeldustele, mille kohaselt komisjoni seadusandliku algatusega seotud „peaaegu monopoolset“ seisundit Euroopa kodanikualgatus ei mõjuta. Apellantide arvates mõjutab edukas Euroopa kodanikualgatus komisjoni algatuspädevust. Komisjon võib oma kaalutlusõigust kasutada ainult Euroopa kodanikualgatuse eesmärkide edendamiseks ning keelduda Euroopa kodanikualgatuse ettepanekute järgimisest ainult juhul, kui selline keeldumine on põhjendatud veenvate tõendite või argumentidega, mis ei ole vastuolus Euroopa kodanikualgatuse eesmärgiga. Selle lähenemisviisi toetuseks viitavad apellandid analoogia alusel kohtuotsusele nõukogu vs. komisjon. ( 28 )

46. Nende argumentide käsitlemiseks ja lõpuks tagasilükkamiseks on tarvis alustada komisjoni algatuspädevusest. See pädevus, mis on komisjonile antud ELL artikli 17 lõike 2 ja ELTL artikli 289 alusel, on institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtte väljendus. ( 29 ) See institutsioonidevaheline tasakaal on liidu-spetsiifiline ja sellele omane. Komisjoni algatuspädevuse „peaaegu monopoolne“ seisund, mis kujutab endast olulist erinevust liidu ja selle liikmesriikide õigusloome protsesside vahel, põhineb liidu institutsioonilise ülesehituse spetsiifilisusel riikide ja inimeste liiduna ning on „ühenduse meetodi“ oluline osa. ( 30 ) See „peaaegu monopoolne“ seisund on ajalooliselt olnud seletatav vajadusega anda algatuspädevus sõltumatule asutusele, mis oleks võimeline kindlaks tegema Euroopa üldisi huve, mitte alluma riiklikele tegevuskavadele ega poliitilistele jõududele, mis vastanduvad riiklike poliitiliste arutelude põhjal; samuti liikmesriikide ebavõrdse osakaaluga Euroopa Parlamendis; või vajadusega tugineda spetsialiseerunud riikideülese (ja paljurahvuselise) halduse tehnilisele suutlikkusele, mis on varustatud asjakohaste vahenditega. ( 31 )

47. Soovimata alustada (jätkuva) asjakohasuse või muude põhjuste hindamist, on minu (õigusliku) hinnangu kohaselt oluline asjaolu, et positiivse õiguse tasandil on selge, et komisjonile on antud, mõningate eranditega, algatuspädevus. Parlament ja nõukogu on tavaliselt „kaasseadusandjad“, kuid neil on seadusandliku menetluse algatamise etapis õigus taotleda komisjonilt vaid asjakohaste ettepanekute tegemist vastavalt ELTL artiklile 225 ja ELTL artiklile 241.

48. Esemelise reguleerimisala vaatenurgast hõlmab komisjoni algatuspädevus, nii nagu seda on kohtupraktikas tõlgendatud, otsust selle kohta, kas esitada õigusakti ettepanek või mitte, ning sellise ettepaneku objekti, eesmärgi ja sisu kindlaksmääramist kooskõlas ELL artikli 17 lõike 1 kohase üldiste huvide saavutamise poole püüdlemise kohustusega. ( 32 ) On tõsi, et kohtupraktikas on ette nähtud võimalus, et komisjon võib liidu õiguse kohaselt olla erijuhtudel kohustatud esitama ettepaneku. ( 33 ) Kuid nagu komisjon on oma kirjalikes seisukohtades õigesti sedastanud, viitab see erand juhtumitele, kus aluslepingud kohustavad institutsioone kasutama oma volitusi õigusloome eesmärgil. ( 34 ) Põhimõtteliselt ei saa välistada, et Euroopa kodanikualgatus võib puudutada valdkonda, kus esineb kohustus võtta ettepanek vastu selleks, et täita aluslepingute volitusi. Sellegipoolest, sellise stsenaariumi esinemisel tekitaks toimimiskohustuse lõppkokkuvõttes just see volitus, mitte asjaolu, et üleskutse sellise ettepaneku vastuvõtmiseks tuleneb edukast Euroopa kodanikualgatusest.

49. Need algatuspädevuse olulised tunnused, mis hõlmavad valikut esitada ettepanek, selle eesmärk ja sisu, on liidu otsustusprotsessi põhielemendid. Need elemendid on komisjoni sõltumatuse ja liidu üldistes huvides tegutsemise volituse aluseks.

50. Apellantide tõlgendus põhjustaks vastuolu ELL artikli 17 lõikes 1 sätestatud komisjoni volitusega kaitsta liidu üldisi huve ja teha sel eesmärgil asjakohaseid algatusi. Samuti tähendaks see loobumist komisjoni üldisest kohustusest tegutseda vastavalt ELL artikli 17 lõikele 3 oma algatuspädevuse teostamisel täiesti sõltumatult. Mõlemad sätted määratlevad viisi, kuidas komisjon peab kasutama oma algatuspädevust. ( 35 )

51. Kui Euroopa kodanikualgatus, mis on saanud enam kui ühe miljoni kodaniku toetuse, kohustaks komisjoni algatust esitama, oleks komisjon tõepoolest sunnitud järgima Euroopa (potentsiaalselt arvuka, kuid koguarvult siiski üsna piiratud) liidu kodanike juhiseid. See ei oleks mitte ainult vastuolus ELL artikli 17 lõikes 3 sätestatud volitusega tegutseda täiesti sõltumatult, vaid tähendaks ka, et komisjon ei suudaks tagada oma hinnangu täielikku erapooletust üldiste huvide järgimisel vastavalt ELL artikli 17 lõikele 1. On selge, et eespool nimetatud kohustus hõlmab ka objektiivseid elemente ja tehnilist laadi keerulisi hindamisi, samuti teiste kodanike ja huvitatud isikute huvi ja panust, kes võivad väljendada oma seisukohti tulevaste algatuste poliitikavalikute kohta, mis on nende demokraatlike õiguste teostamise lahutamatu osa. ( 36 )

52. Komisjonile antud algatuspädevus sisaldab võimalust, et see institutsioon osaleb eelneval konsultatsioonil ja kogub kogu vajaliku teabe, ( 37 ) mis võib hõlmata selliste huvide ja teabe arvessevõtmist, mis lahknevad konkreetse eduka Euroopa kodanikualgatuse eesmärkidest. Selliste osalejate ja kaalutluste paljusust, mis võiksid muidu liidu otsuste tegemist ettepanekute koostamise kaudu mõjutada, ei saa vähendada ega piirata Euroopa kodanikualgatusega kui ainsa demokraatliku mehhanismiga, mis võimaldab kodanike osalemist, nagu nähtub ELL artiklist 11. See artikkel ei sätesta mitte ainult Euroopa kodanikualgatust, vaid sisaldab ka institutsioonidele antud volitust võimaldada kodanikel ja esindusühendustel oma seisukohti väljendada (lõige 1) ning säilitada avatud, läbipaistev ja korrapärane dialoog esindusühenduste ja kodanikuühiskonnaga (lõige 2) ning korraldada ulatuslikke konsultatsioone, et tagada liidu meetmete järjekindlus ja läbipaistvus (lõige 3).

53. Siinkohal tuleb rõhutada, et ELL artikli 11 lõikest 4 või Euroopa kodanikualgatuse määrusest ei saa järeldada, et komisjon on kohustatud täitma eduka kodanikualgatuse eesmärke. Pidades silmas liidu institutsioonilise ja otsustamissüsteemi eripära ja praegust põhiseaduslikku raamistikku, takistaks see komisjoni suutlikkust rakendada oma algatuspädevust ühtselt oma õigusloomeprogrammi raames. Kui komisjon oleks kohustatud järgima kõikide edukate Euroopa kodanikualgatuste nõudmisi, ei saaks välistada mõnevõrra ettearvamatuid olukordi, kus komisjon oleks kohustatud esitama vastuolus olevaid ettepanekuid tulenevalt Euroopa kodanikualgatustest, mis toetavad vastandlikke, lahknevaid või kattuvaid seisukohti. ( 38 )

54. Lisaks tekitab kahtlusi see, kuidas kõik eespool mainitu, isegi kui see oleks põhimõtteliselt võimalik, praktikas toimiks. Kohtuistungil väitsid apellandid, et hoolimata komisjoni (potentsiaalsest poliitilisest) vastuseisust edukale Euroopa kodanikualgatusele peab see institutsioon vastava ettepaneku koostama ja esitama selle aruteluks parlamendis. Kas komisjon oleks sellisel juhul kohustatud koostama ettepaneku iga eduka Euroopa kodanikualgatuse kohta, sealhulgas Euroopa kodanikualgatused, mille teemad on kattuvad, kuid mille sisu on erinev? Kas komisjonil oleks kohustus mitte ainult esitada ettepanek, vaid võtta vastu ka konkreetne lähenemisviis ja käsitleda kõiki Euroopa kodanikualgatuse elemente? Kas komisjon muutuks nii „Euroopa kodanikualgatuse sekretariaadiks“? Kuidas ja milliste kriteeriumide alusel tuleks hinnata komisjoni ettepaneku „vastavust“ Euroopa kodanikualgatuse volitusele, arvestades, et volitus on tõenäoliselt sageli väljendatud suhteliselt kõrgel abstraktsioonitasemel kui poliitikameede, mis avab mitu seadusandlikku valikut?

55. Teiseks on Euroopa Parlamendil ja nõukogul vastavalt ELTL artiklitele 225 ja 241 õigus taotleda komisjonilt asjakohase ettepaneku esitamist ja kehtestada komisjonile põhjendamiskohustus, kui komisjon ei esita sellist ettepanekut. Vastab tõele, et sõnastus „võivad kutsuda [Euroopa Komisjoni] üles esitama“, mida on kasutatud ELL artikli 11 lõikes 4, erineb ELTL artiklites 225 ja 241 kasutatud sõnast „taotleda“. Kuid hoolimata identse sõnastuse puudumisest ja tõlgendusruumist, mis sellega kaasneb, väljendab Euroopa kodanikualgatuse määrus oma esimeses põhjenduses seadusandja kavatsust asetada Euroopa kodanikualgatus võrdsele alusele nõukogu ja parlamendiga, andes liidu kodanikele õiguse, mis sarnaneks neile institutsioonidele antud õigusega.

56. Apellantide poolt välja pakutud tõlgendus rikuks seda tasakaalu. See tähendaks, et Euroopa kodanikualgatus, mida toetab rohkem kui miljon kodanikku, omandaks algatuspädevuse, mis ületab otse ja demokraatlikult valitud Euroopa Parlamendi algatuspädevuse ja ka demokraatlikult seadustatud, kuigi kaudselt valitud nõukogu algatuspädevuse. Praktikas antaks (häälekale) murdosale Euroopa kodanikest rohkem mõjuvõimu kui nendele kahele liidu institutsioonile, mis on otseselt ja kaudselt seadustatud (potentsiaalselt) kõigi Euroopa kodanike poolt.

57. Siinkohal on oluline täpsustada, millises ulatuses on ühelt poolt sarnased parlamendi ja nõukogu algatuspädevused ning teiselt poolt Euroopa kodanikualgatuse algatuspädevus. Euroopa Kohtu asepresidendi määruses – seoses Euroopa kodanikualgatuse kodanike komitee taotlusega astuda menetlusse liikmesriigi ja komisjoni vahelises kohtuasjas – märgiti, et kavandatavat Euroopa kodanikualgatust ei saa kohelda samamoodi kui liidu institutsioonide ettepanekuid õigusaktide vastuvõtmiseks, mille suhtes kohaldatakse EL toimimise lepingu kuuenda osa I jaotise 1. peatükis sätestatud institutsioonide üldsätteid ning mille vastuvõtmisel lähtutakse EL toimimise lepingu I jaotise 2. peatükis sätestatud seadusandliku tavamenetluse eeskirjadest. ( 39 )

58. Seda avaldust tuleb lugeda ja mõista selle õiges kontekstis. See käsitles Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 40 lõike 2 tõlgendust, mille kohaselt füüsilised või juriidilised isikud ei või liikmesriikide ja liidu institutsioonide vahelistes kohtuvaidlustes menetlusse astuda. Sarnasuse puudumine Euroopa kodanikualgatuse ja liidu institutsioonide menetlusõiguste vahel põhiseaduslikku laadi kohtuasjades liidu kohtutes on üsnagi erinev teema võrreldes nende vastavate algatuspädevuste üldise süsteemse funktsiooniga. Teisisõnu asjaolu, et Euroopa Liidu Kohtu põhikirja erisätete kohaldamise tõttu kohaldatakse eri liiki üksuste suhtes erinevaid kaebeõigust ja sekkumismeetmeid käsitlevaid eeskirju, ei saa esitada üldise, põhiseadusliku avaldusena nende algatuspädevuste võrreldamatuse kohta.

59. Lõpetuseks viitavad apellandid oma argumentide toetuseks analoogia alusel ka kohtuotsusele nõukogu vs. komisjon. ( 40 ) Nad väidavad, et kui pärast edukat Euroopa kodanikualgatust ei esitata seadusandlikku ettepanekut, saab seda põhjendada vaid veenvate tõendite või argumentidega, mis ei ole vastuolus Euroopa kodanikualgatuse eesmärgiga.

60. Kohtuotsuses nõukogu vs. komisjon kinnitas Euroopa Kohus, et komisjoni pädevus võtta tagasi juba esitatud ja õigusloomeprotsessi ametlikult lisatud ettepanek „ei anna sellele institutsioonile siiski õigusloomeprotsessis vetoõigust, mis oleks vastuolus pädevuse andmise põhimõtte ja institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõttega“. Samuti lisas Euroopa Kohus, et „kui aga komisjon pärast seadusandlikus tavamenetluses ettepaneku esitamist otsustab ettepaneku tagasi võtta, peab ta parlamendile ja nõukogule esitama tagasivõtmise põhjendused, mille kohta vaidlustamise korral tuleb esitada veenvad tõendid või argumendid“. ( 41 )

61. Seega puudutas faktiliselt kohtuasi nõukogu vs. komisjon olukorda, kus komisjon püüdis õigusakti ettepanekut tagasi võtta pärast seda, kui ta ise oli otsustusprotsessi algatanud. Ma ei mõista, kuidas saaks näha analoogiat eespool nimetatud ja praeguse kohtuasjaga, mis puudutab teistsugust teemat ja teisi osalisi. Komisjoni seisukoht eduka kodanikualgatuse kohta, mis eelneb komisjoni ettepaneku vastuvõtmisele ja seadusandliku protsessi alustamisele, erineb loogiliselt situatsioonist, kus komisjon on juba ise ettepaneku vastu võtnud ja käivitanud otsuste tegemise menetluse teistes institutsioonides.

62. Minu arvates kinnitavad need kaalutlused, et Üldkohus ei rikkunud õigusnormi, kui ta märkis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 124, et Euroopa kodanikualgatuse mehhanismi eesmärk on kutsuda komisjoni üles esitama talle antud volituste piires õigusakti ettepanek, andes komisjonile seadusandliku algatuspädevuse kasutamisel ulatusliku kaalutlusõiguse. Samuti ei rikkunud Üldkohus õigusnormi, kui ta leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 111, et Euroopa kodanikualgatuse juurutamine ei mõjutanud komisjoni seadusandlikku algatuspädevust.

c) Euroopa kodanikualgatuse eesmärk ja mõte

63. Lisaks väidavad apellandid, et Üldkohtu arutluskäik seoses vaidlustatud kohtuasjaga võib tekitada olukorra, kus Euroopa kodanikualgatus muutub õigustühjaks ega oma lisaväärtust. Sisuliselt väidavad apellandid, et kui nende ELL artikli 11 lõike 4 ja Euroopa kodanikualgatuse määruse tõlgendustega ei nõustuta (teisisõnu, kui kinnitatakse, et edukas Euroopa kodanikualgatus ei sea komisjonile kohustust esitada õigusakti ettepanekut, välja arvatud erandlikes olukordades), puuduks Euroopa kodanikualgatuse mehhanismil effet utile.

64. Määral, mil see argument ei kujuta endast lihtsalt apellantide poolt varem esitatud argumendi laiendust, mida on korratud üksnes abstraktsemalt, ei ole argument veenev küllaltki lihtsalt põhjusel – ühtki apellantide mainitud eesmärki ei ole kunagi väidetud eksisteerivat. Pigem on väidetavalt ohus eesmärk, mille poole pürgimist apellandid Euroopa kodanikualgatuse raames sooviksid, mitte eesmärk, mis on Euroopa kodanikualgatusele objektiivselt seatud. Ilustamata võib öelda, et soovitakse eesmärgi vahetust, viidates sellele, et küüliku effet utile väheneks, kui teda ei tõlgendataks tuvina. Kui ei rakendata just tõelist maagiat, mistõttu publik jääb uskuma, et küüliku vaatamise eesmärk ja siht ongi näha hoopis tuvi, jääb küülik ikkagi küülikuks.

65. Eesmärki, mille poole seadusandja Euroopa kodanikualgatuse juurutamisel (omal ajal) püüdles, on juba eespool kirjeldatud. ( 42 ) Isegi kui oletada, et suhteliselt uute põhiseaduslike ja teisese õiguse tekstide puhul oleks võimalik asendada seadusandja algne tahe (uue ja teistsuguse) tahtega, ei näe ma siiski, miks Euroopa kodanikualgatuse eesmärk peaks täna olema teistsugune.

66. Euroopa kodanikualgatuse eesmärgi hindamiseks on olulised Euroopa kodanikualgatuse laiemad eesmärgid, mida tõendab praegu kehtiv esmase õiguse süsteem.

67. Euroopa kodanikualgatuse lisamine Lissaboni lepingusse oli ajendatud Euroopa Tulevikukonvendi aruteludest ja see moodustab osa laiemast püüdlusest kinnistada institutsioonilise süsteemi keskmena demokraatlik põhimõte, mis on ELL artikli 2 kohaselt üks alusväärtustest. EL lepingu II jaotis, mis eelneb EL lepingu III jaotises sisalduvatele liidu institutsioonide erisätetele, käsitleb „sätteid demokraatlike põhimõtete kohta“, mille hulgast leiab ELL artikli 11 lõike 4 – Euroopa kodanikualgatuse nurgakivi.

68. Selles üldises raamistikus on ELL artikli 11 lõige 4 osa liidu laiemast demokraatlikust süsteemist, mille oluliseks osaks see on. Vastavalt ELL artikli 10 lõikele 1 põhineb liidu toimimine esindusdemokraatia põhimõttel, sealjuures on kodanikud liidu tasandil otseselt esindatud Euroopa Parlamendis, nagu on sätestatud ELL artikli 10 lõikes 2.

69. Seda esindusdemokraatia visiooni täiendatakse ja tõhustatakse esmase õiguse raames nii, et luuakse osalus- ja arutleva demokraatia võimalusi ELL artikli 10 lõike 3 ning artikli 11 alusel, milles on sätestatud Euroopa kodanikualgatus. Nagu kohtupraktikas on juba märgitud, kujutab Euroopa kodanikualgatus endast osalusdemokraatia vahendit, mis on seotud õigusega osaleda liidu demokraatlikus elus, mida tunnustatakse ELL artikli 10 lõikes 3. ( 43 )

70. Sama põhimõtte kohaselt on teisese õiguse tasandil Euroopa kodanikualgatuse määruse eesmärgiks selle määruse esimeses ja teises põhjenduses sätestatu kohaselt julgustada kodanike osalemist ja muuta EL oma kodanikele juurdepääsetavamaks. ( 44 )

71. Euroopa kodanikualgatuse eesmärk edendada kodanike osalemist demokraatlikus protsessis ja edendada dialoogi kodanike ja liidu institutsioonide vahel ei tähenda siiski, et loobuda tuleks olemasolevatest elementidest, mis moodustavad seadusandliku protsessi institutsioonilise tasakaalu, samuti ei kaasne sellega komisjoni õigusloomemonopoli hülgamist. Olemasolevates demokraatlikes struktuurides osalemise suurendamine või julgustamine ei ole sama, mis nendest struktuuridest kõrvalehoidmine või nende asendamine.

72. Seega näib, et Euroopa kodanikualgatuse mehhanismi tegelik eesmärk on küllaltki erinev sellest, milline see on apellantide arvates. Euroopa kodanikualgatuse „lisaväärtust“ ja/või „effet utile“ saab nõuetekohaselt hinnata alles pärast seda, kui on kindlaks tehtud õige põhiseaduslik ja institutsiooniline raamistik.

73. Kui seda hinnatakse nõuetekohaselt, on Euroopa kodanikualgatuse mehhanism väga kaugel sellest, et sel puuduks mõju. ELTL artiklis 24 sätestatud volitusnormist tulenevalt on rohkem kui miljoni kodaniku õigus kutsuda komisjoni üles võtma vastu õigusakti ettepanekut Euroopa kodanikualgatuse määruses ette nähtud hulga sätete kaudu, mis sisaldavad konkreetseid ja üksikasjalikke kohustusi, eelkõige komisjoni jaoks, ning mis lähevad kaugemale mis tahes olemasolevatest suhtluskanalitest kodanike ja liidu institutsioonide vahel. Seega on Euroopa kodanikualgatusel lisaväärtus olemas vähemalt neljal eri tasandil: i) avaliku arutelu edendamine; ii) teatavate teemade või probleemide parem nähtavus; iii) eelisjuurdepääs liidu institutsioonidele, mis võimaldab neid probleeme töökindlalt esitada; ning iv) õigus institutsiooni põhjendatud vastusele, mis hõlbustab avalikku ja poliitilist kontrolli.

74. Esiteks luuakse Euroopa kodanikualgatusega alaline ja ametlik võimalus, mille kaudu kodanikud saavad korraldada oma tegevust konkreetse teemaga seoses. See annab kodanikele platvormi, mis võimaldab neil käivitada ja muuta nähtavaks algatusi ning saada oma algatuse jaoks toetust teiste liikmesriikide kodanikelt. Sel viisil on see vahend, mille abil koondada kodanike ühise huvi küsimusi liikmesriikide piiride üleselt ning edendada liidu avaliku ruumi tugevdamist. Teiseks tagatakse Euroopa kodanikualgatuse määrusega ka eduka kodanikualgatuse läbipaistvus ja nähtavus, tehes vastavalt selle määruse artikli 10 lõike 1 punktile a kohustuslikuks Euroopa kodanikualgatuse viivitamatu avaldamine registris. Kolmandaks annab Euroopa kodanikualgatus juurdepääsu õigusloomeprotsessi algatamise eest vastutavale asutusele – komisjonile. Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punktis b on sätestatud, et kui komisjon saab vastavalt kõnealuse määruse artiklile 9 Euroopa kodanikualgatuse, on ta kohustatud võtma korraldajad vastu „asjakohasel tasandil“, et nad saaksid Euroopa kodanikualgatust üksikasjalikult selgitada. Kodanikualgatuse korraldajatele anti Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 11 alusel võimalus tutvustada oma algatust avalikul kuulamisel parlamendis. Neljandaks kehtestatakse Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punktiga c komisjonile kohustus esitada teatises oma õiguslikud ja poliitilised järeldused Euroopa kodanikualgatuse kohta, meetmed, mida ta kavatseb võtta või võtmata jätta, ja oma seisukoha põhjendused. Vastavalt Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõikele 2 saadetakse teatis korraldajatele, Euroopa Parlamendile ja nõukogule ning see avalikustatakse.

75. Siiski väidavad apellandid, et Euroopa kodanikualgatus peaks kaasa tooma (otsese) arutelu seadusandliku menetluse raames ja eelkõige demokraatlikku legitiimsust omava institutsiooni – parlamendi – ees.

76. Ma olen juba üksikasjalikult arutanud, miks ei ole Euroopa kodanikualgatust selle põhiseadusliku ja institutsioonilise ülesehituse tasandil loodud mitte praegusest õigusloomeprotsessist kõrvalehoidmiseks, vaid hoopis selle protsessi käivitamiseks. ( 45 ) Sellest seisukohast vaadatuna loob Euroopa kodanikualgatus institutsioonilise mehhanismi, millega suunata kodanike poliitiline panus institutsioonidesse, mis on ja jäävad vastutavaks seadusandliku protsessi, sealhulgas selle käivitamise eest.

77. Apellantide väide otsese juurdepääsu ja otsese kaasatuse (puudumise) kohta seoses demokraatlikku legitiimsust omava institutsiooniga, milleks on Euroopa Parlament, on mõneti hämmeldav. Tasub veel kord rõhutada, et Euroopa kodanikualgatuse seadusandlik struktuur võimaldab eduka Euroopa kodanikualgatuse kodanike komitee liikmetele otsest ligipääsu parlamendile. Neile anti Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 11 alusel võimalus tutvustada oma algatust parlamendis. Kõnealune menetluse element kehtestati parlamendi enda muudatusega Euroopa kodanikualgatuse määruse üle peetavate läbirääkimiste ajal. ( 46 ) Euroopa kodanikualgatuse arutelu parlamendis võimaldab kodanikel suurendada teadlikkust neile huvipakkuvate teemade kohta selle institutsiooni ees, avades nii ka võimaluse, et parlament või mõni selle liige võtab nende algatuse käiku. Parlament saab kodanikualgatuse eesmärgid enda omadeks seada ja neid edendada, kasutades selleks oma õigust taotleda algatust, kui nõutav parlamendi häälteenamus on tagatud. ( 47 )

78. Seega ei peitu Euroopa kodanikualgatuse konkreetne lisaväärtus tingimata tulemuse kindluses, vaid pigem selle loodud võimalustes. See annab kodanikele võimaluse osaleda, esitades oma algatuse komisjonile, Euroopa Parlamendis korraldatud kuulamisel, käivitades seeläbi institutsioonides poliitilise arutelu, ilma et oleks vaja oodata seadusandliku menetluse alustamist. ( 48 ) Seetõttu ei mõõdeta Euroopa kodanikualgatuse edu mitte ainult seoses sellega, kas algatus muudetakse ametlikuks ettepanekuks, vaid ka seoses demokraatliku aruteluga, mis algatusega kaasneb. ( 49 )

79. Lõpetuseks võib võrdleva kõrvalmärkusena lisada, et Euroopa kodanikualgatuse siduva mõju puudumine adressaadiks oleva institutsiooni suhtes ei ole erandlik. See sobib hästi „tegevuskava koostamise“ algatuste mudeliga, mis erineb „otsese rahvaalgatuse“ süsteemidest, kus ettepanek esitatakse rahvahääletuseks otse valijaskonnale. ( 50 ) Nagu eespool kirjeldatud ( 51 ), on Euroopa kodanikualgatuse institutsiooniline ülesehitus alati kuulunud esimesse, mitte viimati nimetatud kategooriasse. Nimelt, kui riiklikud tegevuskava koostamise algatused võivad tõepoolest võimaldada juurdepääsu riikide parlamentidele kui algatuspädevusega riiklikele institutsioonidele, on liidu sui generis süsteemis Euroopa kodanikualgatus sama moodi suunatud suhtlema institutsiooniga, millele on antud algatuspädevus, nagu mainitud eespool.

80. Kogu eespool nimetatu põhjal on ilmne, et Euroopa kodanikualgatus on palju enamat kui vaid sümboolne žest osalusdemokraatia suunas. Tegemist on institutsionaalse vahendiga, mis võimaldab tõstatada kodanike rühmadele huvipakkuvaid teemasid. See aitab neil teemadel kujuneda erinevatele liikmesriikidele huvi pakkuvateks Euroopa huve käsitlevateks küsimusteks. See muudab nähtavaks kodanikele murettekitavad küsimused, mis ei pruugi veel olla institutsioonide päevakorras või isegi Euroopa Parlamendis esindatud fraktsioonide päevakorras. See võimaldab otsest juurdepääsu institutsioonile, kellel on konkreetses sui generis liidu institutsioonilises süsteemis seadusandlik algatuspädevus. Lisaks kohustab see institutsiooni – komisjoni – edukate Euroopa kodanikualgatuste ettepanekuid tõsiselt kaaluma, osalema nende hindamises, tegema seda avalikult ja alluma avalikule kontrollile. Sellega tagatakse, et Euroopa kodanikualgatuse sisu võetakse arvesse ja seda arutatakse avalikult demokraatlikult valitud Euroopa Parlamendis. Kõik need põhjused rõhutavad, et hoolimata asjaolust, et Euroopa kodanikualgatuse süsteem, nagu see on praegu ette nähtud esmase ja teisese õiguse tasandil, ei too komisjoni jaoks kaasa ettepaneku esitamise kohustust, on sellel ainulaadne lisaväärtus, sest tegemist on sui generis planeerimismehhanismiga.

81. Apellantide esitatud väited ei tõenda, et ELL artikli 11 lõike 4 ja Euroopa kodanikualgatuse määruse tõlgendus, nii nagu Üldkohus seda vaidlustatud kohtuotsuses kasutas, on vastuolus Euroopa kodanikualgatuse mehhanismi (nõuetekohaselt määratletud) eesmärgi või effet utile’iga.

82. Apellantide esitatud väited viitavad pigem veidi teistsugusele probleemile: pärast Euroopa kodanikualgatuse mehhanismi edukat kasutamist ja selle tulemusena asjaomaste institutsioonidega suhtlemist ei nõustu apellandid oma osaluskogemuse sisulise tulemusega. Nad ei ole rahul mitte ainult komisjoni poliitilise otsusega ettepanekut mitte esitada, vaid ka aruteluga, mis toimus parlamendis neile võimaldatud kuulamisel. Apellantide sõnul oli suhtlus komisjoniga (kohtumine komisjoni liikmega) külm ( 52 ); parlamendi liikmed olevat kuulamise asemel olnud rohkem huvitatud loengu pidamisest. Selles suhtes võib lahtiseks jätta, millele sellised seisukohad viitavad seoses austusega demokraatia põhiolemuse vastu, teisisõnu, seoses potentsiaalse rahulolematusega konkreetse poliitikameetme tulemuse suhtes, austades samal ajal arutlusprotsessi ja selle institutsioone.

83. Kõik eelnevad seisukohad viivad siiski järelduseni, et lähtudes Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 11 lõike 4 õigest tõlgendusest, ei ole Euroopa kodanikualgatus kaugeltki mitte „õigustühi“. Nende õigusaktide sisu erineb lihtsalt selles, kuidas apellandid neid tõlgendada soovivad.

84. Põhjendatud on veel ühe kokkuvõtva märkuse lisamine. Apellantide esitatud apellatsioonkaebuse esimese väite analüüsis tõlgendati nii Euroopa kodanikualgatuse (ajaloolise ja praeguse) teksti ja konteksti kui ka selle eesmärgi ja mõtte põhjal seda, milline on Euroopa kodanikualgatuse õige koht liidu praeguses seadusandlikus protsessis. Kuigi käesolevas ettepanekus rõhutatakse, et mõned Euroopa kodanikualgatuse uued omadused on positiivsed, ei viita käesolev arvamus kindlasti sellele, et Euroopa kodanikualgatus on täiuslik mehhanism, mis võimaldab imetabaseid lahendusi väidetavatele või tegelikele puudustele Euroopa Liidus, pidades silmas demokraatlikku legitiimsust, sealhulgas väidetava distantsi vähendamine kodanike ja liidu institutsioonide vahel. Mitu Euroopa kodanikualgatuse praeguse institutsioonilise ülesehituse aspekti on tõepoolest olnud (enam-vähem konstruktiivse) akadeemilise kriitika objektiks. ( 53 ) Selle õigusraamistik oli hiljuti teemaks ka institutsiooniliste arutelude ( 54 ) ja muudatuse raames. ( 55 ) Need arutelud on seega loogiliselt seotud aruteluga võimalike muudatuste üle komisjoni rollis ja tema algatuspädevuse rollis seoses teiste institutsioonide taotlustega.

85. Seega võib võimaliku tulevase institutsioonilise ülesehituse ja korralduse üle peetavate arutelude kontekstis näha ette mitut teist, võib-olla isegi paremat valikut, millega püüeldakse samade või isegi erinevate eesmärkide poole. Käesolev kohtuasi käsitleb Euroopa kodanikualgatuse mehhanismi, mis on sätestatud EL lepingus ja mida on edasi arendatud Euroopa kodanikualgatuse määruses. Lõpetamaks eespool alustatud metafooriga, seadusandja peab otsustama, kui ta soovib, et enam ei ole tegemist küüliku, vaid tõepoolest tuviga, või isegi kassi või vaalaga.

86. Eespool toodud kaalutluste tulemusel leian, et apellatsioonkaebuse esimene väide tuleks tervikuna põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

B. Apellatsioonkaebuse teine väide: õiguslike ja poliitiliste põhjuste eristamine

87. Apellatsioonkaebuse teise väite kohaselt leiavad apellandid, et kuigi Üldkohus tunnistas, et komisjon ei olnud teatises eristanud „õiguslikke“ ja „poliitilisi“ põhjusi, nagu on nõutud Euroopa kodanikualgatuse määruse põhjenduses 20, rikkus Üldkohus õigusnormi, kui ta leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktides 128 ja 132, et põhjendus 20 ei ole asjakohane. Apellandid väidavad, et põhjendused mõjutavad liidu materiaalõiguse sätete tõlgendamist. Põhjenduses 20 on tõlgendatud Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punkti c ja see põhjendus ei ole selle sättega vastuolus. Lisaks on õiguslike ja poliitiliste järelduste eristamine oluline selleks, et Euroopa kohus saaks need kaks kategooriat läbi vaadata.

88. Komisjon väidab, et vaidlustatud kohtuotsus ei sisalda õigusnormide rikkumisi ning väidab teise võimalusena, et teatises on õiguslikud ja poliitilised järeldused tegelikult esitatud eraldi.

89. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 128 märkis Üldkohus, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole liidu õigusakti preambulil siduvat õigusjõudu ja sellele ei saa tugineda asjaomase akti sätetest kõrvalekaldumiseks või nende sätete selliseks tõlgendamiseks, mis on ilmselgelt vastuolus nende sõnastusega. ( 56 )

90. Nimetatud kohtupraktika alusel leidis Üldkohus oma otsuse punktides 129 ja 130, et kuna Euroopa kodanikualgatuse määruse põhjenduses 20 nimetatud kohustust esitada eraldi õiguslikud ja poliitilised järeldused ei ole sama määruse artikli 10 lõike 1 punktis c kinnitatud, järeldub sellest, et komisjonil ei ole kõnealuses sättes ette nähtud teatise koostamisel sellist kohustust. Järgmiseks lisas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 131, et isegi kui eeldada, et komisjon on kohustatud need õiguslikud ja poliitilised järeldused eraldi esitama, siis kuna see kohustus on puhtformaalne, ei saa selle rikkumine tuua kaasa nimetatud teatise tühistamist.

91. Leian, et Üldkohtu arutluskäik, mis puudutab liidu õigusaktide tõlgendamisel põhjenduste rolli puudutava kohtupraktika kohaldamist käesolevas asjas, sisaldab tõepoolest õigusnormi rikkumist. Siiski ei mõjuta see rikkumine kohtuotsuse resolutsiooni osa, mida saab Üldkohtu arutluskäigus esitatud täiendavate õiguslike aluste põhjal pidada õigeks.

92. On tõsi, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale, millele vaidlustatud kohtuotsus tugineb, ei tohi põhjendused kõrvale kalduda tegelikust sättest, mida need põhjendused peavad tõlgendama, ega olema aluseks tõlgendusele, mis läheb selgelt vastuollu nende sõnastusega, lisades näiteks uusi nõudeid, mida ei nähta ette õigusakti regulatiivosas. Seega ei ole põhjendused ise regulatiivsed õigusnormid.

93. Kuid lisaks nendele kahele selgele kategooriale (lubatud ei ole ristviited ega ilmselged vasturääkivused) on põhjendused üldiselt oluline tõlgendatav element, mis määrab kindlaks seadusandja tahte, toimides seoses konkreetsete sätetega, millele need vastavad. Sel viisil kasutatakse neid sageli teleoloogiliseks tõlgendamiseks, et selgitada õigustekstis sisalduvat õigusnormi või pakkuda välja selle täpsem tõlgendus. ( 57 )Sellisel kasutamisel ei saa aga salata, et seega hägustub ohtlikul määral piir tõlgendamise ja põhjenduse põhjal uute kohustuste lisamise vältimise vahel. ( 58 )

94. Käesoleval juhul on ainus oluline erinevus Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punkti c sõnastuse ja põhjenduse 20 vahel see, et põhjenduses 20 esitatud sõna „eraldi“ ei ole kasutatud kõnealuse artikli tekstis. Ülejäänu on aga põhimõtteliselt sama (komisjon on kohustatud oma õiguslikud ja poliitilised järeldused esitama kolme kuu jooksul).

95. Seega esineb sõnastuses nüansse. Kuid arvestades kõnealuste eeskirjade loogilist ulatust, ei saa seda lugeda vastuoluks põhjenduse ja artikli vahel. Vastuolu puudumisel ja arvestades Euroopa Kohtu praktikat, ei ole mõeldamatu lugeda Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punkti c tõlgenduse hulka ka sõna „eraldi“.

96. Sellegipoolest ei leia ma, et seda tuleks teha, ning seda järgnevatel põhjustel.

97. Mõistet „eraldi“ võib mõista kahel erineval moel: tähendades kas seda, et olemas peavad olema nii õiguslikud kui ka poliitilised kaalutlused ja/või et lisaks olemasolule peavad need kaalutlused olema teatise tekstis eraldatud ka füüsiliselt. ( 59 )

98. Põhjendus 20 lisati Euroopa Parlamendi muudatusega Euroopa kodanikualgatuse määruse üle peetavate läbirääkimiste käigus, samuti lisati artiklisse 10 viide „õiguslikele ja poliitilistele“ järeldustele. Muudatusega kaasnevas põhjenduses osutatakse üksnes asjaolule, et „komisjoni vastus peaks olema nii õiguslikult kui ka poliitiliselt põhjendatud“. ( 60 )

99. Võttes arvesse selle konteksti ja eesmärki, võib põhjendust 20 tõepoolest mõista nii, et see rõhutab komisjoni kohustust väljendada selgelt oma õiguslikku ja poliitilist laadi järeldusi nii, et kodanikud mõistaksid selliste kaalutluste eripära. Sel viisil on Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punktis c sätestatud kohustus teha õiguslikud ja poliitilised järeldused sõnaselgelt seotud komisjoni poolt edukale Euroopa kodanikualgatusele antud vastuse kvaliteedi ja sisuga. See on kooskõlas põhjenduses 20 kirjeldatud vajadusega, et komisjon peaks „selgitama selgelt, arusaadavalt ja üksikasjalikult oma kavandatava meetme põhjusi“ ja samuti ka „põhjendama, kui ta ei kavatse meetmeid võtta“. Tõepoolest on niivõrd range põhjendamiskohustus, lisaks sellele, et tegu on olulise vorminõudega, tagatiseks ja tõendiks eduka Euroopa kodanikualgatuse tõsise ja üksikasjaliku kaalumise kohta.

100. Sel viisil tähendab Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punkti c tõlgendus koostoimes põhjendusega 20 lihtsalt seda, et komisjoni arutluskäigus peavad olemas olema nii õiguslikud kui ka poliitilised kaalutlused ning et lugejal peab olema võimalik neid üksteisest eristada. Siiski on mul raske kinni pidada formalistlikust tõlgendusest, mis viitab sellele, et lisaks kõnealusele nõudele on komisjonil kohustus struktureerida oma teatis erinevateks jagudeks, mis kannavad kohustuslikus korras pealkirju „Õiguslikud kaalutlused“ ja „Poliitilised kaalutlused“, mille järgimata jätmine tooks kaasa teatise automaatse tühistamise.

101. Lisaks on üks pragmaatiline põhjus: õiguslike ja poliitiliste järelduste füüsiline eraldamine selles Euroopa kodanikualgatuse protsessi etapis on mõnevõrra kunstlik ja seda võib olla keeruline saavutada.

102. Esiteks toimub kavandatud Euroopa kodanikualgatuse õiguslik hindamine peamiselt artikli 4 lõike 2 kohase registreerimise ajal, mil komisjon kontrollib vastavust ELL artikli 2 väärtustele ning oma volitusi taotletud ettepaneku esitamiseks. Kuna selline läbivaatamine võib registreerimisest keeldumiseni viia vaid teatud „ilmsetes“ olukordades, võib juhul, kui teatis esitatakse artikli 10 lõike 1 punkti c alusel, selles etapis teostada õigusliku analüüsi. Sellise õigusliku analüüsi raames võib lisaks kontrollida vastavust muudele liidu õigusaktidele. Siiski on selles etapis loomulik, et komisjoni teatises esitatud hinnangust on suurem osa tõenäoliselt poliitilist laadi, sest otsus eduka Euroopa kodanikualgatuse järelmeetmete kohta on sisuliselt poliitiline otsus. Seega on selles etapis tehtud õiguslikud järeldused tõenäoliselt piiratud kehtivate õigusaktide kirjeldava esitlusega, mis on vajalik raamistik poliitiliste järelduste väljatöötamiseks.

103. Teiseks, isegi kui see ei oleks nii ja õiguslike järelduste olemust võiks tõlgendada laiemalt, siis Euroopa kodanikualgatuse viimases etapis, kus komisjonil on kohustus tegeleda Euroopa kodanikualgatuse põhjendatusega üsna süviti, võib olla keeruline kategooriliselt väita, millised väited on olemuselt õiguslikud ja millised poliitilised. Kui just „õiguslike kaalutluste“ mõiste ei piirdu asjaomase seaduse ja rahvusvaheliste kohustuste (mille tõlgendust võib juba iseenesest pidada mõningast poliitilist hinnangut sisaldavaks) lihtsa kordamisega, on sellesse sisulise hindamise etappi jõudnud hinnangute hulgas tõenäoliselt arvukalt transitiivseid hinnanguid.

104. Eelnevat silmas pidades tuleb järeldada, et teatis vastab artikli 10 lõike 1 punkti c nõuetele, mida tõlgendatakse koostoimes põhjendusega 20. Komisjon esitab oma järeldused viisil, mis võimaldab mõista nendes sisalduvate kaalutluste õiguslikku ja poliitilist olemust. Nagu komisjon märgib, on seaduse olukord sätestatud teatise punktis 2, mille pealkiri on „Ülevaade olukorrast“. Punktis 3, mille pealkiri on „Kõnealuse Euroopa kodanikualgatuse taotluste hindamine“, selgitatakse Euroopa kodanikualgatuse poliitilist hindamist. Lisaks ei ole apellandid kordagi väitnud, et nad ei ole suutnud tuvastada komisjoni teatises esitatud kaalutluste poliitilist ega õiguslikku laadi.

105. Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 128–131 tugineb Üldkohus põhjenduse 20 tõlgendamisel nii, et see näeb ette vorminõude, ja selle tõttu on omakorda ilmne vastuolu põhjenduse 20 ja artikli 10 lõike 1 punkti c vahel. Eespool käesoleva ettepaneku punktides 92–96 toodud põhjustel leian, et säärases arutluskäigus esineb õigusnormi rikkumine.

106. Sellegipoolest on selge ka see, et vaidlustatud kohtuotsuse resolutsiooni osa on jätkuvalt kehtiv, sest see on põhjendatud käesoleva ettepaneku punktides 97–105 selgitatud õiguslikele põhjendustele tuginedes.

107. Seega tuleb apellatsioonkaebuse teine väide tulemusetuse tõttu tagasi lükata, sest vaidlustatud kohtuotsuse resolutsioon on põhjendatud.

C. Kolmas väide: kohtulik kontroll

108. Apellatsioonkaebuse kolmandas väites leiavad apellandid, et Üldkohus rikkus õigusnormi vaidlustatud kohtuotsuse punktis 170, kus ta sedastas, et Euroopa Kohus kontrollib komisjoni otsust – Euroopa kodanikualgatuse põhjal õigusakti ettepanekut mitte esitada – vaid piiratud ulatuses, tuvastades selle, et nimetatud otsuses puuduvad ilmsed hindamisvead.

109. Apellandid väidavad, et ei ole võimalik teada, kas teatis sisaldab ilmseid vigu, sest puudub kriteerium ilmsete vigade eristamiseks mitte-ilmsetest vigadest. Nende arvates on Üldkohus seadnud lati liiga madalale ja jätnud endale õiguse vabalt otsustada, kas kontroll on teostatud või mitte. Lisaks väidavad apellandid, et on paradoksaalne sedastada, et teatise põhjused peavad olema kontrollitavad, kui kohtuliku kontrolli ulatus on nii piiratud ja ebaselge. Lisaks väidavad nad, et käesolev kohtuasi erineb kohtuasjast Rica Foods ( 61 ), millele Üldkohus viitas kui „ilmsete vigade“ kontrolli suhtes asjakohasele pretsedendile. See kohtuasi käsitles mittekodanike õigusi seoses ebamääraste finantshuvidega, erinevalt praegusest kohtuasjast, mis käsitleb liidu kodanike õigusi seoses selgelt määratletud demokraatliku õigusega. Apellandid võtavad Üldkohtu seisukoha kokku järgmiselt: „kuna ühendusel on Antillidelt pärit suhkru osas ulatuslik kaalutlusõigus, peab tal olema ulatuslik kaalutlusõigus ka sellise Euroopa kodanikualgatuse rahuldamata jätmise osas, mida ta ei poolda“.

110. Seega leiab komisjon, et apellatsioonkaebuse kolmas väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata. Komisjoni algatuspädevusega on kooskõlas vaid piiratud kohtulik kontroll. Viidates kohtuotsusele Schönberger vs. parlament, ( 62 ) leiab komisjon, et oleks vastuoluline teostada Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punkti c alusel vastu võetud teatise suhtes täielikku kontrolli, samas kui parlamendi otsused selle kohta, kuidas petitsiooni suhtuda, ei allu üldse kohtulikule kontrollile.

111. Apellatsioonkaebuse käesolev väide tõstatab küsimuse, mil määral peaksid liidu kohtud kontrollima teatist, mis sisaldab komisjoni otsust eduka kodanikualgatuse järelmeetmete kohta. See küsimus on tingimata seotud apellatsioonkaebuse esimeses väites tõstatatud teemadega, mille uurimine kinnitas, et komisjon ei ole kohustatud vastu võtma edukas kodanikualgatuses taotletud õigusakti ettepanekut.

112. Vaidlustatud kohtuotsuse punkt 170, mida kritiseeritakse käesolevas apellatsioonkaebuse väites, sisaldub Üldkohtu kontrolli selles osas, mis puudutab viiendat tühistamisväidet, mille apellandid esitasid esimeses kohtuastmes. Pärast seda, kui on märgitud, et komisjonile tuleb anda ulatuslik kaalutlusõigus seadusandliku algatuspädevuse raames ja sellest tulenevalt ka seoses otsustamisega, kas võtta meetmeid edukate Euroopa kodanikualgatuste järel, ( 63 ) määratletakse vaidlustatud kohtuotsuse punktis 170 teatise suhtes kohaldatava kohtuliku kontrolli ulatus ja tase. Nimetatud punkt näeb ette, et „[vaidlustatud teatist] kontrollib Üldkohus piiratud ulatuses, tuvastades lisaks põhjenduse piisavuse kindlakstegemisele ka selle, et nimetatud otsuses puuduvad ilmsed hindamisvead“. Selle seisukohani jõudmiseks viitas Üldkohus analoogia alusel Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas Rica Foods ( 64 ), mida ta pidas asjakohaseks.

113. Minu arvates ei ole apellantide väited toonud esile ühtki õigusnormi rikkumist vaidlustatud kohtuotsuse eespool tsiteeritud punktis.

114. Enne vaidlustatud kohtuotsuses teostatud kohtuliku kontrolli standardi analüüsimist on vaja meelde tuletada kohtuotsusest tuleneva kohtuliku kontrolli ulatus.

115. Apellantide vaidlustatud punktis on Üldkohus kindlalt sedastanud, et teatise üle teostatakse kohtulikku kontrolli. See kinnitus tugevdaks märkimisväärselt Euroopa kodanikualgatuse positsiooni. Selles on ette nähtud, et komisjon peab andma õigusliku tagatise selle kohta, et edukat Euroopa kodanikualgatust võetakse nõuetekohaselt arvesse. Võib lisada, et selline järeldus ei ole kaugeltki ette ära otsustatud, nagu kinnitab kõnealuse teema eelnev akadeemiline arutelu. ( 65 )

116. Peale selle on vaidlustatud kohtuotsuses tuvastatud, et kohtulik kontroll laieneb nii teatise põhjenduste asjakohasusele kui ka selle põhisisu aluseks olevale hinnangule.

117. Nagu komisjon oma menetlusdokumentides märgib, on see seisukoht vastuolus Euroopa Kohtu praktikaga, mis käsitleb kohtulikku kontrolli parlamendi seisukoha üle seoses petitsiooni käsitlemise viisiga. Euroopa Kohus leidis, et parlamendi ulatusliku poliitilist laadi kaalutlusõiguse tõttu ei saa seisukohta kohtulikult kontrollida. ( 66 ) Kuid vaidlustatud kohtuotsuses vastupidi, vaatamata komisjoni ulatuslikule kaalutlusõigusele selles küsimuses, ei leita, et teatises sisalduv hinnang on poliitilist laadi otsus, millele ei laiene kohtulik kontroll. ( 67 )

118. Mina leian, et see on õige. See jõuline lähenemisviis peegeldab korrektselt Euroopa kodanikualgatuse süsteemi ja sihte. Euroopa kodanikualgatuse mehhanismi üliolulisus demokraatliku põhimõtte väljendusena, sellise Euroopa kodanikualgatuse õnnestumise pakiline vajadus ja Euroopa kodanikualgatuse määruses sätestatud menetluslikud tagatised õigustavad kõik seda, et isegi märkimisväärse poliitilise kaalutlusõiguse esinemisel ei hõlma liidu kohtute teostatav läbivaatamine mitte ainult põhjenduste asjakohasust, vaid ka komisjoni otsuse aluseks olevate põhjenduste kontrollimist. ( 68 )

119. Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punkti c kohaselt vastu võetud teatised on olemuslikult seotud kohustustega, mis Euroopa kodanikualgatuse määrusega on komisjonile pandud kodanikualgatuse viimases etapis. Komisjon on kohustatud esitama selge, üksikasjaliku ja täieliku selgituse oma seisukoha põhjuste kohta. See selgitus peab sisaldama nii õiguslikke kui ka poliitilisi kaalutlusi. Euroopa kodanikualgatuse määruse artikliga 10 kehtestatud kohustused ei ole siiski pelgalt menetluslikku laadi, vaid hõlmavad ka kohustust võtta nõuetekohaselt ja põhjalikult arvesse eduka Euroopa kodanikualgatuse ettepanekuid.

120. Mis puudutab kontrolli ulatust, siis rakendatakse vaidlustatud kohtuotsuses kahte erinevat lähenemisviisi. Esiteks on selles märgitud, et liidu kohtud peavad kontrollima, kas põhjendused on piisavad. Selle elemendi kontroll, mis, nagu eespool märgitud, on eduka Euroopa kodanikualgatuse esile kutsutud oluline institutsiooniline kohustus ( 69 ), ei piirdu „ilmsete vigade“ kriteeriumi täitmise kontrolliga. Seega on tegemist täieliku kohtuliku kontrolliga. Teiseks märgib Üldkohus, et kontroll peab täiendavalt hõlmama ka ilmsete hindamisvigade olemasolu tuvastamist otsuses.

121. Sellega seoses vaidlustavad apellandid selle teise elemendi, nimelt komisjoni teatise sisulise hinnangu suhtes teostatava kontrolli ulatuse. Apellantide kriitika on suunatud eelkõige vaidlustatud kohtuotsuses viidatud kohtupraktikale, mida käsitletakse teostatud kohtuliku kontrolli ulatuse määratlemisel asjakohasena. Nad rõhutavad erinevusi kõnealuse olukorra ja kohtuasjas Rica Foods tehtud kohtuotsuse vahel, kritiseerides vaidlustatud kohtuotsuses Üldkohtu teostatud kohtuliku kontrolli ulatust.

122. Ma leian, et siinkohal on apellantide kriitika väär.

123. Tuleb rõhutada, et ilmsete hindamisvigade kontrollimisega piirduv kohtuliku kontrolli ulatus on õigustatud olukordadega, kus liidu institutsioonidel on ulatuslik kaalutlusõigus, peamiselt juhul, kui nad võtavad meetmeid „valdkondades, mis eeldavad nende poolt eelkõige poliitiliste valikute tegemist“. ( 70 ) Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt erineb selle kontrolli intensiivsus sõltuvalt institutsioonidele antud kaalutlusõigusest. ( 71 )

124. Just selles, see tähendab kohtuliku kontrolli sobiva ulatuse kontekstis viidati asjakohase lahendina kohtuotsusele Rica Foods. Selles kontekstis on viide täiesti asjakohane, kuna see ei ole, vastupidi apellantide väidetele, seotud viidatud kohtuasjas käsitletud impordi teemaga, vaid seda lahendit tsiteeritakse seoses sellega, milline on üldiselt asjakohane kontrolli ulatus. Kõrvalmärkusena võib isegi lisada, et viide sellele konkreetsele kohtuasjale oli hea valik, sest selles kohtuasjas tekkis konkreetne küsimus, milline on sel ajal veel Esimese Astme Kohtu kontrolli ulatus poliitilise kaalutlusõiguse üle, nagu see ilmneb kõnealuses kohtuasjas kohtujurist Léger’ esitatud ettepanekust. ( 72 )

125. Seega on kohtuliku kontrolli ulatus reeglina piiratud valdkondades, kus komisjoni kaalutlusõigus on väga ulatuslik, nagu on märgitud seoses apellatsioonkaebuse esimese väitega. See kaalutlusõigus on eelkõige poliitilist laadi, kuid see võib hõlmata ka komisjoni antavaid keerulisi hinnanguid, kui komisjon otsustab (mitte) kasutada oma algatuspädevust.

126. Igal juhul, pidades silmas, et komisjoni teatises esitatud komisjoni otsuse põhisisu – milleks oli mitte võtta vastu Euroopa kodanikualgatuse taotletud ettepanekut – põhineb peamiselt poliitilist laadi hinnangul ( 73 ) ja eeldusel, et selline poliitilise olemusega hindamine peab alluma kohtulikule kontrollile, ei näe ma, kuidas sellist hindamist saaks allutada rangele kohtulikule kontrollile, ilma et see ületaks institutsioonilise tasakaalu põhimõttega kehtestatud piire, eelkõige piire liidu täitevvõimu ja liidu kohtute vahel.

127. Piiratud kontrolli ulatus on tingitud poliitilisest tegevusvabadusest komisjoni algatuspädevuse osas, mis hõlmab olemuslikult ka erinevate huvide lepitamist ja poliitikavalikute tegemist. See tegevusvabadus tuleneb ka komisjoni teatises esitatud peamise hinnangu poliitilisest olemusest selle kohta, kas ja kuidas võtta (algatuspädevuse osana) edukate Euroopa kodanikualgatuste suhtes järelmeetmeid. Liidu kohtud ei saa asendada oma hinnanguga poliitilist hinnangut, mille annab komisjon, kes peab teavitama otsusest käivitada oma algatuspädevust teostades otsustamisprotsess.

128. Seega leian, et apellatsioonkaebuse kolmas väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

D. Neljas väide: ilmsed hindamisvead

129. Apellatsioonkaebuse neljandas väites märgivad apellandid, et isegi kui Üldkohtu kontrolli ulatus oli korrektne, siis jättis Üldkohus ikkagi järeldamata, et komisjoni teatises toodud põhjendused täitsid ilmse hindamisvea kontrolli kriteeriumid.

130. Apellandid vaidlustavad komisjoni teatises viis punkti, mis sisaldavad nende arvates selliseid ilmseid hindamisvigu.

131. Esiteks väidavad apellandid, tuginedes kohtuotsusele Brüstle ( 74 ), et on selgelt vastuoluline keelata selliste leiutiste patenteerimine, mis eeldatavasti hävitavad inimembrüoid, rahastades samal ajal vastava valdkonna uuringuid.

132. Apellantide järeldused, mis on tehtud Euroopa Kohtu otsuse põhjal kohtuasja Brüstle kohta, lähevad selle kohtuasja ulatusest palju kaugemale.

133. Nagu komisjon õigustatult märgib, käsitleti selles kohtuotsuses üksnes patentsuse küsimust. Tõepoolest, antud kohtuasjas tõlgendatud direktiivi 98/44/EÜ eesmärk ( 75 )„ei [ole reguleerida] inimese embrüote kasutamist teadusuuringute raames. See piirdub biotehnoloogiliste leiutiste patentsuse käsitlemisega“. ( 76 ) Patentsusest väljajätmine ei ole seotud teadusuuringute või selle rahastamise keelustamisega antud valdkonnas. ( 77 ) Patentsuse konkreetne välistamine konkreetses valdkonnas tähendab tõepoolest, et ei ole võimalik kehtestada äriotstarbelise kasutamise ainuõigust, mis erineb märkimisväärselt küsimustest, mis on tõstatatud teadusliku uurimustöö käigus selle erinevate rakenduste puhul.

134. Seega, Üldkohus ei eksinud, kui ta leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 173, et komisjoni poolt teatise punkti 2.1 lõpuosas esitatud järelduses, mille kohaselt kohtuotsuses Brüstle ei käsitletud, kas selliseid uuringuid võib läbi viia ja rahastada, ei ole tehtud ilmset hindamisviga.

135. Teiseks väidavad apellandid, et on enesestmõistetav, et ei ole võimalik leida tasakaalu embrüo õiguse elule ja inimese embrüonaalsete tüvirakkudega seotud teadusuuringute huvide vahel. Inimväärikuse kontseptsioon ei võimalda sellise tasakaalu leidmist. Seetõttu leiavad apellandid, et teatises sisaldunud väide, mille alusel „embrüo õiguslikku seisundit ei ole vaja selgitada“, on ilmselgelt vale.

136. Ma nõustun komisjoni väitega, et selline argument on tulemusetu. See ei ole suunatud Üldkohtu arutluskäigu vastu, kus analüüsiti apellantide viiendas tühistamisväites tõstatatud väidetavaid hindamisvigu, vaid Ülemkohtu selle seisukoha vastu, mis käsitleb neljandat tühistamisväidet, mis on seotud põhjendamiskohustuse väidetava rikkumisega. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 156 kontrollis Üldkohus tõepoolest põhjenduse nõuetekohasust.

137. Kolmandaks on apellandid esitanud palju argumente, milles sisuliselt vaieldakse vastu Üldkohtu põhjendusele seoses inimembrüo tüvirakkude teadusuuringutega. Apellandid leiavad, et teatises sisalduv seisukoht, et „kolmekordse tagatise“ süsteem tagab teadusprojekti hindamiseks eetikanormidele vastava kriteeriumi, on ilmne hindamisviga. Komisjoni seisukoht, et selline süsteem, mis võimaldab rahastada teadusprojekte, mis on ebaseaduslikud 27 liikmesriigis 28-st, on kõrge standard, ei ole mitte ainult ilmne viga, vaid lausa absurdne. Sellega seoses väidavad apellandid, et Üldkohtu lähenemisviis eetika-alastele erinevustele kujutab endast õigusnormi rikkumist, kuna Euroopa Kohtu roll seoses eduka Euroopa kodanikualgatusega ei ole määratleda konkureerivate sotsiaal-eetiliste teemade sisu, kuivõrd see ei puuduta kohtusüsteemi vaid poliitilist protsessi. Lisaks väidavad apellandid, et Üldkohtu seisukoht on ebaeetiline. Komisjon rakendab puhtalt subjektiivset lähenemisviisi, millega püütakse muuta komisjoni seisukohad ümberlükkamatuks. Lõpetuseks väidavad apellandid, et Üldkohtu teostatud kohtulik kontroll ei ole täielik, sest see ei käsitle kõiki hindamisvigu, mis apellantide väitel on tehtud. Sellega seoses heidavad apellandid ette, et vaatamata viidetele kohtuasjale Brüstle, ei ole vaidlustatud kohtuotsuses analüüsitud komisjoni seisukohti seoses „kolmekordse tagatise“ süsteemiga.

138. Apellantide esitatud eespool kirjeldatud väited ei ole põhjendatud. Need väited paistavad põhinevat vääral arusaamal Üldkohtu otsusest.

139. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 176, mis on apellantide argumendi kriitika keskmes, tõi Üldkohus kõigepealt välja Euroopa kodanikualgatuse ja komisjoni erinevate eetiliste lähenemisviiside olulised tunnused ning juhtis siis tähelepanu asjaolule, et „vaidlusaluse kodanikualgatuse eetiline vaatenurk on, et inimembrüo on inimolend, kellel peab olema inimväärikus ja õigus elule, samal ajal kui komisjoni eetiline vaatenurk, nagu nähtub teatisest, võtab arvesse inimembrüo õigust elule ja inimväärikusele, kuid sellega võetakse samal ajal arvesse ka inimembrüo tüvirakkude teadusuuringute vajadusi, mis võivad pakkuda ravimeetodeid […] praegu ravimatute ja/või eluohtlike haiguste puhul […]“. Seejärel leidis Üldkohus, et „seega ei näi, et komisjoni eetilises vaatenurgas esineb selles küsimuses ilmne hindamisviga, ja hagejate argumentatsioon, mis põhineb teistsugusel eetilisel vaatenurgal, ei tõenda sellise vea olemasolu“.

140. On ilmne, et Üldkohus ei kiitnud heaks ühtegi seisukohta ega võtnud mingeid eetilisi seisukohti, mida võiks kritiseerida seetõttu, et need muudavad poliitilised valikud „õiguslikuks“. Vastupidi apellantide väidetele säilitatakse Üldkohtu otsusega täpselt selline poliitiline kaalutlusõigus, mis praeguse institutsioonilise otsustusprotsessi raames komisjonile kuulub, sealhulgas juhul, kui Euroopa kodanikualgatus on olnud edukas. Kontrollides, kas teatis sisaldas ilmseid hindamisvigu, viitas ta üksnes asjaolule, et apellandid toetavad eetilist seisukohta, mis erineb komisjoni toetatud seisukohast.

141. Sellele põhjendusele ei ole midagi ette heita. Nagu komisjon on õigesti märkinud – kooskõlas kohaldatava kohtuliku kontrolli ulatusega –, rõhutab see lähenemisviis, et komisjoni poliitiline kaalutlusõigus praeguse õigusraamistiku asjakohasuse ja piisavuse hindamisel on üks osa tema põhjenduskäigust, millel rajaneb tema otsus mitte teostada oma kaalutlusõigust algatuspädevuse kasutamiseks kõnealuse Euroopa kodanikualgatuse poolt soovitud viisil.

142. Seega hõlmab Üldkohtu põhjendus, mis on esitatud vaidlustatud kohtuotsuse punktides 176 ja 177, minu arvates nõuetekohaselt apellantide esitatud väiteid. Ma ei näe põhjust nende väidete edasiseks laiendamiseks, sest kõnealused väited kas kritiseerivad komisjoni poolt oma kaalutlusõiguse teostamisel väljendatud väärtusi või heidavad Üldkohtule ette seda, et Üldkohus ei võtnud teatavaid eetilisi seisukohti ega edendanud teatuid väärtusi, kui tal polnud selleks mingit põhjust.

143. Neljandaks leiavad apellandid, et seisukoht, mille kinnitamiseks ei ole esitatud tõendeid ning mille kohaselt liidu maksumaksjate rahastatud abortide võimaldamine vähendab aborte, on ilmselgelt paradoksaalne.

144. See argument on tulemusetu, sest ei mõjuta põhisisu Üldkohtu arutluskäigus, mis esitati vastuseks apellantide etteheidetele, mis käsitlesid komisjoni arengukoostööga seotud kaalutlusi. ( 78 ) Igal juhul paistab, et see argument põhineb teatise üsna küsitaval lugemisel, sest teatises niisugust seisukohta ei leidu. ( 79 )

145. Viiendaks väidavad apellandid, et Üldkohus on nende väiteid vääralt väljendanud, märkides vaidlustatud kohtuotsuse punktis 164, et „hagejad väidavad samuti, et aastatuhande arengueesmärgid ja rahvusvahelise rahvastiku- ja arengukonverentsi tegevusprogramm ei sisalda õiguslikult siduvaid kohustusi, vaid poliitilisi eesmärke“. Selle asemel tahtsid apellandid juhtida tähelepanu asjaolule, et komisjon oli vääralt väitnud, et need dokumendid sisaldasid siduvaid juriidilisi kohustusi, mis oli komisjoni poolt ilmne viga.

146. Isegi kui seda mõistetakse kui väidet, et Üldkohus eksis, kuna ta ei asunud seisukohale, et komisjoni kinnitus selle kohta, et aastatuhande arengueesmärgid ja rahvusvahelise rahvastiku- ja arengukonverentsi tegevusprogramm sisaldavad õiguslikke kohustusi, on ilmne viga, ei saa selle argumendiga nõustuda, sest komisjoni teatises ei ole sellist väidet. Seega ei ilmne sellest argumendist mingit õigusnormi rikkumist Üldkohtu seisukohas, et apellantide väited, mis on esitatud vaidlustatud kohtuotsuse punktis 164, ei tõenda ilmsete hindamisvigade olemasolu.

147. Eespool toodud kaalutluste põhjal leian, et apellatsioonkaebuse neljas väide tuleb osaliselt tulemusetuse ja osaliselt põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

E. Viies väide: Euroopa kodanikualgatuse väär iseloomustus

148. Apellatsioonkaebuse viiendas väites leiavad apellandid, et vaidlustatud kohtuotsus sisaldab õigusnormi rikkumist punktis 156, kus täpsustati, et puudub vajadus käsitleda väidet, kas inimese embrüo on inimolend.

149. Apellandid on seisukohal, et Euroopa kodanikualgatuse eesmärk, ese ja põhjus on selged selle sisu põhjal, mida kirjeldatakse kui „inimväärikuse, õiguse elule ning iga inimese terviklikkuse juriidiline kaitse eostamise hetkest alates […]“. Apellantide arvates jõudis Üldkohus sellisele järeldusele seetõttu, et iseloomustas vääralt Euroopa kodanikualgatuse mõtet, sedastades, et selle eesmärk ei ole kaitsta embrüot kui inimolendit, vaid lihtsalt jõustada kolm liidu seadusandjale esitatud ettepanekut.

150. Komisjoni sõnul on eraõiguslikult isikult saadud dokumendi tõlgendamine seotud faktiliste asjaolude hindamisega ja see ei ole – välja arvatud juhul, kui tõendeid on moonutatud – õigusküsimus, mis allub apellatsioonimenetluses Euroopa Kohtu kontrollile. ( 80 )

151. Ma ei ole veendunud, et (eduka) Euroopa kodanikualgatuse sisu kirjeldamise teema faktilise asjaoluna, sarnaselt eraõigusliku isiku dokumendiga, on asjakohane. Kuigi see, mis on kuhu kirjutatud, puudutab loomulikult faktilisi asjaolusid, siis ei ole kõigest faktiküsimus nende asjaolude kohene õiguslik kvalifitseerimine „registreeritavuse“ eesmärgil vastavalt Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 4 lõikele 2, nagu ka hilisemates Euroopa kodanikualgatuse etappides. Lisaks ei saa väita, et Euroopa kodanikualgatus on sarnane kahe eraõigusliku isiku vahel sõlmitud lepinguga ning et seda võetakse liidu kohtute poolt arvesse näiteks konkurentsiõiguse kontekstis. Euroopa kodanikualgatuse raames toimub pidev (sisuliselt rida) õigusaktide edastamine ja hindamine eraõiguslike isikute ja liidu institutsioonide vahel.

152. Kuigi faktide ja õigusaktide vahelist piiri käsitlev arutelu võib üldiselt olla väga põnev, arvan, et käesoleval juhul oleks see igati liigne. Vaidlustatud kohtuotsus ei ole Euroopa kodanikualgatuse eesmärki vääriti kirjeldanud.

153. Apellantide argument taandub väitele, et komisjon ei oleks pidanud Euroopa kodanikualgatust tõlgendama nii, et see nõuab ainult seda, mida konkreetselt küsiti (lisas toodud kolm konkreetset seadusandlikku ettepanekut), vaid oleks pidanud tõlgendama Euroopa kodanikualgatuse sisu eraldi taotlusena võtta vastu konkreetne õiguslik seisukoht embrüote inimloomuse kohta.

154. Ma ei ole sellega nõus.

155. Vastavalt Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 4 lõikele 1 on korraldajad kohustatud Euroopa kodanikualgatuse registreerimise taotlemiseks esitama II lisas sätestatud asjakohase teabe. See lisa näeb ette (1) pealkirja kuni 100 tähemärki, (2) sisu kuni 200 tähemärki ja (3) eesmärkide kirjelduse kuni 500 tähemärki. Soovi korral, mitte kohustuslikus korras, võivad korraldajad esitada ka õigusakti eelnõu.

156. Antud Euroopa kodanikualgatuse puhul on kolmandana (3) ette nähtud konkreetsed eesmärgid selgelt määratletud kui ettepanek, mis näeb ette, et „[Euroopa Liit peab] keelama ning lõpetama nende tegevuste rahastamise, mis eeldatavasti hävitavad inimembrüoid, eriti puudutab see teadusuuringuid, arengukoostööd ning rahvatervist“. ( 81 ) Neile eesmärkidele oli lisatud konkreetse õigusakti eelnõu.

157. Sellega seoses on Euroopa Kohus juba rõhutanud, et Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 4 kohaselt kavandatud kodanikualgatuse registreerimiseks on oluline, et komisjon uuriks hoolikalt ja erapooletult kõiki elemente, mille on esitanud Euroopa kodanikualgatuse korraldajad, kui nad lisavad oma ettepanekule lisadena üksikasjalikumat teavet oma ettepaneku teema, eesmärkide ja tausta kohta. ( 82 ) Lisaks tuleb kõiki neid elemente komisjoni teatises vastavalt Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 10 lõike 1 punktile c nõuetekohaselt arvesse võtta.

158. Mõlema etapi puhul jäävad Euroopa kodanikualgatuse eesmärgid loogiliselt samaks. Käesoleval juhul mõistis komisjon eesmärke Euroopa kodanikualgatuse konkreetsete ettepanekute osas, jõudes seega järeldusele, et need ettepanekud on võimalik registreerida, sest need vastavad Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 4 tingimustele. Ma pean väidet, et komisjon peaks samal ajal (või lisaks) mõistma Euroopa kodanikualgatuse eesmärke ka eespool osutatud sisu osas, väga kummaliseks, sest see oleks üsna tõenäoliselt tähendanud seda, et eesmärk ei oleks täitnud Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 4 lõike 2 punkti b nõudeid.

159. Seega võib kokkuvõtlikult öelda, et komisjonile heidetakse tegelikult ette seda, et lisaks konkreetselt selgelt sõnastatud Euroopa kodanikualgatuse eesmärkidele ei ole ta täiendava eesmärgina tõlgendanud ka Euroopa kodanikualgatuse pealkirja. Euroopa kodanikualgatuse niisugune tõlgendamine oleks seda tõenäoliselt kahjustanud, kuna sel juhul oleks see eesmärk (või potentsiaalselt kogu Euroopa kodanikualgatus) tulnud registreerimata jätta. Mul isiklikult on üsna raske tuvastada komisjoni õigust, mis oleks kooskõlas Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 4 lõike 2 punktiga b ning võimaldaks tal esitada liidu õigusakti ettepanek, mis käsitleks küsimust, kas inimese embrüo on inimolend.

160. Sellistel asjaoludel ei saa väita, et Üldkohus rikkus õigusnormi vaidlustatud kohtuotsuse punktis 156, kui ta leidis, et kõnealuse kodanikualgatuse eesmärk ei olnud inimembrüo õigusliku seisundi määratlemine või selgitamine, vaid see, et komisjon esitaks liidu seadusandjale need kolm ettepanekut.

161. Seega leian, et apellatsioonkaebuse viies väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

VI. Kohtukulud

162. Vastavalt kodukorra artikli 138 lõikele 1, mida kodukorra artikli 184 lõike 1 alusel kohaldatakse apellatsioonkaebuste suhtes, on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.

163. Komisjon on nõudnud kohtukulude hüvitamist. Minu arvates on apellandid kohtuvaidluse kaotanud. Seega tuleb apellantidelt välja mõista käesoleva apellatsioonimenetlusega seotud kulud.

VII. Kokkuvõte

164. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku: – jätta apellatsioonkaebus rahuldamata; – jätta apellantide kohtukulud nende endi kanda ja mõista neilt välja komisjoni kohtukulud.

( 1 ) Algkeel: inglise.

( 2 ) 23. aprilli 2018. aasta kohtuotsus One of Us jt vs. komisjon (T‑561/14, EU:T:2018:210).

( 3 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 2011. aasta määrus (EL) nr 211/2011 kodanikualgatuse kohta (ELT 2011, L 65, lk 1; edaspidi „Euroopa kodanikualgatuse määrus“).

( 4 ) Vt 12. septembri 2017. aasta kohtuotsus Anagnostakis vs. komisjon (C‑589/15 P, EU:C:2017:663) ja 7. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Izsák ja Dabis vs. komisjon (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), samuti Üldkohtu 19. aprilli 2016. aasta otsus Constantini jt vs. komisjon (T‑44/14, EU:T:2016:223); 3. veebruari 2017. aasta kohtuotsus Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe vs. komisjon (T‑646/13, EU:T:2017:59); 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus HB jt vs. komisjon (T‑361/14, ei avaldata, EU:T:2017:252) ja 10. mai 2017. aasta kohtuotsus Efler jt vs. komisjon (T‑754/14, EU:T:2017:323).

( 5 ) Ülejäänud kolm, tänaseks edukaks tunnistatud Euroopa kodanikualgatust on „Right2Water“, „Stop vivisection“ ja „Ban glyphosate“. Vt http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/successful.

( 6 ) Euroopa kodanikualgatus (2012) 000005.

( 7 ) ELT 2002, L 248, lk 1.

( 8 ) KOM(2011) 809 (lõplik).

( 9 ) ELT 2006, L 378, lk 41.

( 10 ) COM(2014) 355 (final).

( 11 ) 26. novembri 2015. aasta kohtumäärus One of Us vs. parlament jt (T‑561/14, ei avaldata, EU:T:2015:917).

( 12 ) 23. aprilli 2018. aasta kohtuotsus (T‑561/14, EU:T:2018:210).

( 13 ) Vt vaidlustatud kohtuotsuse punktid 53–65.

( 14 ) Vt vaidlustatud kohtuotsuse punktid 66–101.

( 15 ) Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 102 jj.

( 16 ) Eespool nimetatud kolm olukorda on sätestatud vaidlustatud kohtuotsuse punktis 103: „[…] esiteks, kui kodanikualgatuse raames taotletavad meetmed ei ole enam vajalikud, […] teiseks, kui vaidlustatud kodanikualgatuse raames taotletavate meetmete võtmine on pärast selle registreerimist muutunud võimatuks, ja kolmandaks, kui kodanikualgatus ei sisalda konkreetse meetme ettepanekut, vaid selles piirdutakse teatava lahendamist vajava probleemi väljatoomisega, jättes komisjoni otsustada, milline meede tuleks vajaduse korral võtta.“

( 17 ) 14. aprilli 2015. aasta kohtuotsus (C‑409/13, EU:C:2015:217, punktid 75 ja 76).

( 18 ) Vt nt: saksa keeles „[…] können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern“; hispaania keeles „[…] podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea“; itaalia keeles „[…] possono prendere l’niziativa d’invitare la Commissione europea“; hollandi keeles „kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken“; portugali keeles „pode tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia“; ja tšehhi keeles „se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi“.

( 19 ) Vt nt minu ettepanek kohtuasjas Belgia vs. komisjon (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, punktid 114–115 ja 140–141).

( 20 ) ELT 2003, C 169, lk 1. Säte on sõnastatud järgmiselt: „Vähemalt miljon kodanikku märkimisväärsest arvust liikmesriikidest võivad kutsuda Euroopa Komisjoni üles esitama talle antud volituste piires asjakohase ettepaneku küsimustes, mille suhtes kodanike arvates on vaja põhiseaduse rakendamiseks anda liidu õigusakt. Euroopa seadusega määratakse kindlaks sellise kodanikualgatuse esitamise kord ja tingimused, kaasa arvatud minimaalne liikmesriikide arv, millest need kodanikualgatused pärinevad.“

( 21 ) Vt nt Morelli, M., La democrazia partecipativa nella governance dell’Unione europea, Giuffrè editore, Milano, 2011, lk 55 jj.

( 22 ) Vt seotud muudatusi, mis põhinevad kodanikualgatuse elementidel, Euroopa referendumil ja petitsiooniõigusel, Lamassoure, A., „Proposition d’amendment à l’artikkel 34 (bis)“, mis sisaldavad komisjoni kohustust esitada ettepanek, ning Einem C. ja Berger, M., „Muudatusettepanek artiklile: 34a“, seoses referendumi korraldamise kohustusega. Muudatustega on võimalik tutvuda järgmisel veebilehel: http://european-convention.europa.eu/EN/amendemTrait/amendemTrait2352.html?lang=EN.

( 23 ) Vt Meyer, J., „Muudatusettepanek artiklile: I-46, I osa, VI jaotis (CONV 724/03)“. Muudatusettepaneku selgituse kohaselt „laiendab see petitsiooniõigust nii, et sinna kuulub ka kodanike õigus esitada Euroopa Liid Komisjonile õigusaktide ettepanekuid. Seejärel peab komisjon otsustama, kas ta võtab seadusandlikke meetmeid või mitte“ [mitteametlik tõlge].

( 24 ) Muudatusettepanek 19, I Raport ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus kodanikualgatuse kohta (KOM(2010) 0119 – C7-0089/2010 – 2010/0074 (COD)), põhiseaduskomisjon, A7-0350/2010.

( 25 ) Euroopa Parlamendi arutelu kohta vt Szigowska, D. ja Mincheva, E. „The European Citizens’ Initiative – Empowering European Citizens within the Institutional Triangle: A Political and Legal Analysis“, Perspectives on European Politics and Society, 2012, vol. 13, nr 3, lk 270–284, lk 274.

( 26 ) Seletuskiri, I Raport ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus kodanikualgatuse kohta (KOM (2010) 0119 – C7-0089/2010 – 2010/0074 (COD)), põhiseaduskomisjon, A7-0350/2010.

( 27 ) Laiapõhjalist lähenemisviisi vastuvõetavuse suhtes registreerimise etapis kinnitab Euroopa Kohtu praktika, milles on siiani tõlgendatud vaid Euroopa kodanikualgatuse määruse artikli 4 lõike 2 punkti b kriteeriumi. Euroopa Kohus kinnitas seoses sellega, et komisjon, olles saanud kätte kavandatud Euroopa kodanikualgatuse, „on kohustatud tõlgendama ja kohaldama [artikli 4 lõike 2 punkti b] registreerimistingimust nii, et Euroopa kodanikualgatus oleks juurdepääsetavam ning komisjonil on õigus registreerimisest keelduda üksnes juhul, kui Euroopa kodanikualgatus jääb ilmselgelt välja komisjoni volituste piirest“. Vt selle kohta 12. septembri 2017. aasta kohtuotsus Anagnostakis vs. komisjon (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punktid 49 ja 50) ning 7. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Izsák ja Dabis vs. komisjon (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 64).

( 28 ) 14. aprilli 2015. aasta kohtuotsus (C‑409/13, EU:C:2015:217, punktid 75 ja 76).

( 29 ) Vt selle kohta 6. septembri 2017. aasta kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu (C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 146).

( 30 ) Vt selle kohta kohtujurist Jääskineni ettepanek kohtuasjas nõukogu vs. komisjon (C‑409/13, EU:C:2014:2470, punktid 44 and 45).

( 31 ) Vt selle arutelu kohta Ponzano, P., „Le droit d’Initiative de la Commission européenne: théorie et pratique“, Revue des affaires ences européennes, 2009–2010, nr 1, lk 27–35; Ponzano, P., Hermanin, C., ja Corona, D., The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Erosion?, Notre Europe, 2012, lk 7; või von Buttlar, C., Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, Duncker & Humblot, Berlin, 2003, lk 17.

( 32 ) 14. aprilli 2015. aasta kohtuotsus nõukogu vs. komisjon (C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 70) ja 6. septembri 2017. aasta kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu (C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 146).

( 33 ) 14. aprilli 2015. aasta kohtuotsus nõukogu vs. komisjon (C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 70).

( 34 ) Sama kehtib ka ühise transpordipoliitika puhul vastavalt EMÜ asutamislepingu artiklitele 74 ja 75. Vt 22. mai 1985. aasta kohtuotsus parlament vs. nõukogu (13/83, EU:C:1985:220, eelkõige punktid 64–68).

( 35 ) Sellega seoses näeb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika ette, et „kehtestatakse liidu institutsioonide tahte kujunemist puudutavad eeskirjad aluslepingutega, mitte liikmesriikide ega institutsioonide endi poolt“. Vt nt 10. septembri 2015. aasta kohtuotsus parlament vs. nõukogu (C‑363/14, EU:C:2015:579, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 36 ) Vt selle kohta dokumentidega tutvumise tähtsust puudutavas osas 4. septembri 2018. aasta kohtuotsus ClientEarth vs. komisjon (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 108).

( 37 ) Vt selle kohta 23. märtsi 2004. aasta kohtuotsus Prantsusmaa vs. komisjon (C‑233/02, EU:C:2004:173, punkt 51).

( 38 ) Vastab tõele, et demokraatias on erinevate või isegi vastandlike algatuste samaaegne menetlemine ja arutlemine kahtlemata võimalik. Analoogiline olukord tekib riigi tasandil, kus mitu ettepanekut võidakse esitada ühel ajal ja neid võidakse ka samal ajal parlamendis arutada. See analoogia ei ole aga täielikult asjakohane, sest riigi tasandil on sellised olukorrad oma olemuselt seotud parlamendi üksikliikmete, parlamendifraktsioonide või poliitiliste klubide algatuspädevusega parlamendis, mis lähevad tõenäoliselt vastuollu omavahel või juba esitatud valitsuse ettepanekuga. Siinkohal olek parem analoogia olukord, kus üks valitsus saadab samal ajal riigi parlamendile vastandlikke ettepanekuid, mida ei saaks kuidagi nimetada tõhusaks (või isegi demokraatlikuks) valitsemiseks mis tahes tasandil.

( 39 ) Euroopa Kohtu asepresidendi 5. septembri 2018. aasta määrus Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europevs. komisjon (C‑717/17 P (I), ei avaldata, EU:C:2018:691, punkt 31).

( 40 ) 14. aprilli 2015. aasta kohtuotsus (C‑409/13, EU:C:2015:217).

( 41 ) 14. aprilli 2015. aasta kohtuotsus (C‑409/13, EU:C:2015:217, punktid 75 ja 76).

( 42 ) Käesoleva ettepaneku punktid 38–41 eespool.

( 43 ) 12. septembri 2017. aasta kohtuotsus Anagnostakis vs. komisjon (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 24).

( 44 ) 12. septembri 2017. aasta kohtuotsus Anagnostakis vs. komisjon (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 49) ja 7. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Izsák ja Dabis vs. komisjon (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 53).

( 45 ) Käesoleva ettepaneku punktid 39–42 eespool.

( 46 ) Muudatusettepanek 52, I Raport ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus kodanikualgatuse kohta (KOM(2010) 0119 – C7-0089/2010 – 2010/0074 (COD)), põhiseaduskomisjon, A7-0350/2010.

( 47 ) Võib lisada, et Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni suhete raamkokkulepe (ELT 2010, L 304, lk 47) loob olulise seose Euroopa Parlamendi taotlusel ELTL artikli 225 alusel esitatud järelmeetmete ja Euroopa kodanikualgatuse punkti 16 vahel. Komisjon võtab endale kohustuse esitada aruanne järelmeetmete kohta kolme kuu jooksul pärast otsuse tegemist, ning kui komisjon ei esita ettepanekut, esitab ta selle põhjuste kohta „üksikasjaliku selgituse“. Eelkõige „komisjon võtab ka kohustuse teha tihedat ja varast koostööd parlamendiga kõigi kodanikualgatuse teel esitatud õigusloomealgatuste taotluste korral“. Seoses teabevahetusega Euroopa Parlamendiga vt Karatzia, A., „The European Citizens’ Initiative and the EU Institutional Balance: On realism and the possibilities of affecting EU law-making“, Common Market Law Review, 2017, vol. 54, lk 177, lk 187–190.

( 48 ) Vt selle kohta 10. mai 2017. aasta kohtuotsus Efler jt vs. komisjon (T‑754/14, EU:T:2017:323, punkt 45).

( 49 ) Nagu on märgitud Euroopa Ombudsmani 4. märtsi 2015. aasta otsuse lõpetada Euroopa Komisjoni puudutav omaalgatuslik uurimine (OI/9/2013/TN) punktis 20.

( 50 ) Teiste algatussüsteemide võrdleva aruteluga seoses vt Cuesta López, V., „A Comparative approach to the Regulation on the European Citizens’ Initiative“, Perspectives on European Politics and Society, 2012, nr 13, lk 257–269, lk 263; Petropoulos, E., „Die Europäische Bürgerinitiative im paneuropäischen Kontext: Wo steht die direckte Demokratie in der EU im Vergleich zu ihren Mitgliedstaaten?“, Saar Blueprints, nr 11, 2016; Qvortrup, M., „The Legislative Initiative: A comparative Analysis of the Domestic Experiences in EU Countries“, Dougan, M., Nic Shuibhne, N. ja Spaventa, E., „Empowerment and Disempowerment of the European Citizen,“ Oxford, Hart, 2012, lk 291–304.

( 51 ) Vt eespool punktid 39 ja 71.

( 52 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 31.

( 53 ) Nt Organ, J., „Decommissioning Direct Democracy? A Critical Analysis of Commission Decision-Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative Proposals“, European Constitutional Law Review, 2014, vol. 10, nr 3, lk 422–443; Guilloud-Colliat, L., „La mise en oeuvre de l’initiative citoyenne européenne: anatomie d'un échec“, Revue du droit de l'Union européenne, 2008, vol. 4, lk 175–200; ning Bouza Garcia, L. ja Del Río Villar, S., „The ECI as a Democratic Innovation: Analysing its Ability to Promote Inclusion, Empowerment and Responsiveness in European Civil Society“, Perspectives on European Politics and Society, 2012, vol. 13, nr 3, lk 312–324.

( 54 ) Vt komisjoni aruandeid Euroopa määruse (EL) nr 211/2011 (kodanikualgatuse kohta) kohaldamise kohta (COM(2015) 145 final ja COM(2018) 157 final) ning dokumenti „The European Citizens’ Initiative: the experience of the first three years. European Implementation Assessment“, Euroopa Parlamendi uuringuteenistus, lk 27 jj ning seal viidatud Euroopa Parlamendi resolutsioonid.

( 55 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. aprilli 2019. aasta määrus (EL) 2019/788 Euroopa kodanikualgatuse kohta (ELT 2019, L 130, lk 55). Uus määrus ei muuda eduka kodanikualgatuse mittesiduvat laadi komisjoni jaoks. Sellegipoolest esitatakse uues määruses selles konkreetses