KOHTUJURISTI ETTEPANEK

L. A. GEELHOED

esitatud 27. jaanuaril 2005( )

Kohtuasi C-109/04

Karl Robert Kranemann

versus

Land Nordrhein-Westfalen

(Bundesverwaltungsgericht’i esitatud eelotsusetaotlus)

EÜ artikli 39 tõlgendamine seoses siseriikliku sättega, mille kohaselt kulud, mida praktikal olev ametnik (Referendar) on teinud elukohast praktikakohta sõitmisel, hüvitatakse vaid liikmesriigi territooriumil sooritatud sõitude ulatuses – Teises liikmesriigis sooritatud praktika

I. Esialgsed märkused

1. Käesolevas menetluses on Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa föderaalne halduskohus) esitanud Euroopa Kohtule küsimuse, kas EÜ artikliga 39 on kooskõlas siseriiklikud õigusnormid, mis piiravad õigusteaduse praktikantide (Rechtsreferendare) sõidukulude hüvitamise Saksamaa territooriumil sooritatud sõitudega.

II. Faktiline ja õiguslik raamistik

A. Siseriiklikud õigusnormid

2. Käesolevas asjas kohaldatava Land Nordhein-Westfalen’i (edaspidi „Land”) 29. aprilli 1988. aasta Verordnung über die Gewährung von Trennungsentschädigung’i (määrus lähetushüvitiste andmise kohta, edaspidi „TEVO”) artikli 7 lõike 4 punktid 4 ja 5 näevad ette, et ajutistele ametnikele (Beamter auf Widerruf), kes on seoses praktikaga saadetud nende enda poolt valitud välisriiki, makstav päevaraha ja majutushüvitis arvestatakse ainult Saksamaal riigisiseselt sooritatud töölähetustele kohalduvate hüvitusmäärade alusel. Praktikakohta ja tagasi sõitmisega seotud sõidukuludest hüvitatakse vaid see osa, mis tekib tavapärase transpordiga ja kõige madalamas hinnaklassis Saksamaa piirini ja sealt tagasi sõitmisel (TEVO artikli 6 lõige 7).

3. TEVO artikli 5 lõike 4 ja artikli 7 lõike 7 alusel kohalduvad vastavad sätted analoogiliselt ka praktika ajal praktikakohast elukohta ja tagasi tehtud sõidukuludele.

B. Käesolev vaidlus ja eelotsusetaotlus

4. Õigusteaduse teisele riigieksamile eelneva ettevalmistava praktika ajal otsustas Karl Robert Kranemann, põhikohtuasja hageja, töötada neli kuud praktikandina ühes Londoni advokaadibüroos. K. R. Kranemanni alaline elukoht oli tol ajal Aachenis, Saksamaal, ja Saksa õiguse kohaselt oli ta ajutine ametnik (Beamter auf Widerruf).

5. K. R. Kranemann sai selle ajavahemiku jooksul põhikohtuasja kostjalt Land’ilt lisaks praktikatasule veel töölähetuse hüvitist summas 1 686,68 Saksa marka. K. R. Kranemann esitas Land’ile ka nõude hüvitada elukohast Aachenis praktikakohta ja tagasi ning samuti ühe 1995. aasta novembrikuu nädalavahetuse kojusõiduga seotud kulud kogusummas 539,60 Saksa marka. Vastuseks tema nõudele hüvitati ainult 83,25 Saksa marga suurune osa, mis vastab töölähetuse päevarahadele ja majutushüvitisele. Kuna TEVO piirab sõidukulude hüvitamist Saksamaa piires elukohta ja tagasi sõitmiseks vajamineva summaga ning kuna Aacheni linna käsitatakse Saksamaa piirilinnana, siis muid sõidukulusid K. R. Kranemannile ei hüvitatud.

6. K. R. Kranemanni hagi hüvitamisest keeldumise otsuse vastu jäeti nii esimese astme kui ka apellatsioonikohtus rahuldamata. K. R. Kranemann esitas kaebuse asja läbivaatamiseks Bundesverwaltungsgericht’i, kes otsustas menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas EÜ artikliga 39 on kooskõlas siseriiklik regulatsioon, mis annab õigusteaduse praktikantidele, kes sooritavad osa oma praktikast nende endi poolt valitud teises liikmesriigis, õiguse ainult Saksamaa piires sooritatud sõitudega seotud kulude hüvitamisele?”

7. Siseriiklik kohus seadis kahtluse alla eelkõige järgmised küsimused: 1) Kas õigusteaduse praktikante, kes on sooritanud õigusteaduse esimese riigieksami, võib käsitada töötajatena? 2) Kas tööandja keeldumist hüvitada väljaspool liikmesriigi piire sooritatud praktika ajal tehtud sõitudega seotud kulusid võib käsitada töötajate liikumisvabaduse piiranguna, mis on vastuolus EÜ artikliga 39? 3) Kas EÜ artikkel 39 näeb lisaks praktikakohta ja tagasi tehtud sõiduga seotud kulude hüvitamisele ette ka praktika ajal kojusõiduga seotud kulude hüvitamise? 4) Kui näeb, siis kas sellist töötajate liikumisvabaduse piiramist võib õigustada eelarveliste kaalutlustega?

8. Euroopa Kohtu põhikirja artikli 23 kohaselt esitasid K. R. Kranemann, Land ja komisjon käesolevas kohtuasjas kirjalikud märkused.

III. Õiguslik hinnang

9. Bundesverwaltungsgericht’i esitatud küsimusele on minu arvates kõige parem vastata kolmes etapis. Esiteks, kas põhikohtuasjas käsitletav õigusnorm kuulub EÜ artikli 39 formaalsesse kohaldamisalasse? Teiseks, kui see on nii, siis kas selline õigusnorm piirab liikumisvabadust niivõrd, et see on vastuolus EÜ artikliga 39? Kolmandaks, kui see on nii, siis kas sellist õigusnormi on võimalik õigustada? Käsitlen neid küsimusi lühidalt ükshaaval.

A. Kas selline õigusnorm kuulub EÜ artikli 39 ametlikku kohaldamisalasse?

10. Minu arvates on selge, et käesolevas kohtuasjas käsitletav õigusnorm kuulub EÜ artikli 39 formaalsesse kohaldamisalasse. Poolte väidetes on sellega seoses tõstatatud kolm võimalikku probleemi: kas õigusteaduse praktikandid on töötajad EÜ artikli 39 tähenduses; kas tegemist on täielikult liikmesriigi siseasjaga, millel puudub piisav seos ühenduse õigusega; ja kas EÜ artikli 39 lõikes 4 ette nähtud avalikku teenistust hõlmav erand laieneb õigusteaduse praktikantidele.

Kas õigusteaduse praktikandid on töötajad EÜ artikli 39 tähenduses?

11. Land’i väite kohaselt puudub teenustel, mida õigusteaduse praktikant praktika ajal osutab, majanduslik väärtus ja nende eest ei maksta tasu nimetatud sättes määratletud tähenduses.

12. See väide tuleb minu arvates tagasi lükata.

13. Väljakujunenud tõekspidamise kohaselt tuleks ühenduse mõistet „töötaja” tõlgendada laiendavalt ja määratleda vastavalt nendele objektiivsetele kriteeriumidele, mis on asjaomaste isikute õiguste ja kohustustega seoses töösuhtele iseloomulikud. Euroopa Kohus on sedastanud, et töösuhte oluline tunnusjoon on see, et isik teeb teatud ajavahemiku jooksul teisele isikule selle juhendamisel teatud sooritusi, mille eest ta saab tasu. Ei töösuhte sui generis laad siseriiklikus õiguses ega asjaomase isiku töö tulemuslikkus, tasude maksmiseks kulutatavate vahendite päritolu või makstava tasu piirmäär ei või mingil viisil mõjutada isiku määratlemist töötajana ühenduse õiguse mõistes.( )

14. Nii on Euroopa Kohus leidnud, et õpetajapraktikante Saksamaal võib käsitada töötajatena, kuna „see, et õpetajate ettevalmistusteenistust võib sarnaselt teiste ametite töö käigus toimuva väljaõppega käsitada ettevalmistava praktikana, mis on otseselt seotud ametiülesannete täitmisega, ei takista artikli [39] lõike 1 kohaldamist, kui praktika toimub palgatööga seotud tingimuste kohaselt.”( )

15. Küsimus on eelkõige selles, kas õigusteaduse praktikandi tehtud töö on tegelik ja tulemuslik, välistades niivõrd väikesemahulise töö, et see on ebaoluline ja kõrvaline.( ) Minu hinnangul on see tingimus käesolevas kohtuasjas täidetud järgmistel põhjustel.

16. Esiteks tuleb K. R. Kranemanni taoliste õigusteaduse praktikantide sooritatud toiminguid, milleks võib olla näiteks märgukirjade koostamine, õigusalaste uuringute tegemine ja õigusalaste dokumentide käsitlemine, käsitada tegelike ja tulemuslike teenustena, mida praktika eest vastutavatele isikutele osutatakse. Eelkõige ei või õigusteaduse praktikandi poolt praktika ajal sooritatud toimingud olla kasulikud ainuüksi praktikandile, välistades praktikajuhendajad, nagu kinnitab eelotsusetaotluse esitanud kohus oma eelotsusetaotluses.( )

17. Teiseks võib praktikandi poolt praktika ajal saadud päevaraha käsitada Euroopa Kohtu praktikas määratletud tasuna. Kui tehtud sooritused on tegelikud ja tulemuslikud, ei takista õigusteaduse praktikandi käsitamist töötajana asjaolu, et kõnealune päevaraha võib olla täieliku tööajaga töötamisel saadud tasust väiksem.( ) Lisaks saavad mitmed õigusteaduse praktikandid praktikat korraldavalt büroolt praktikanditasu, mida samuti käsitatakse tasuna käesolevas tähenduses.

Kas K. R. Kranemanni juhtum on täielikult Saksamaa siseasi?

18. Land väidab, et põhikohtuasja aluseks olev asjaolu on täielikult liikmesriigi siseasi ega kuulu seega ELi õiguse kohaldamisalasse, kuna praktika välismaal on lihtsalt osa praktikandi väljaõppest siseriikliku õigusteaduse kvalifikatsiooni saamiseks.

19. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus oma eelotsusetaotluses märgib, on see väide alusetu. K. R. Kranemanni otsus sooritada neli kuud oma praktikast teises liikmesriigis on minu hinnangul piisav „ühendav tegur”, et tema kohtuasi kuuluks ühenduse õiguse kohaldamisalasse.( )

Kas EÜ artikli 39 lõige 4 on kohaldatav?

20. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõstatab küsimuse EÜ artikli 39 lõike 4 võimaliku kohaldamise kohta, mille kohaselt EÜ artikli 39 sätted ei hõlma avalikku teenistust.

21. Minu arvates on selge, et K. R. Kranemanni taolistele õigusteaduse praktikantidele EÜ artikli 39 lõikes 4 sätestatud erand ei laiene. Nimetatud säte kohaldub vaid ametikohtade suhtes, millel töötav isik osaleb otseselt või kaudselt avaliku võimu teostamises ja täidab ametikohustusi, mille eesmärk on riigi ja teiste avalike asutuste üldiste huvide kaitse, ning eelkõige ametikohtade suhtes, mis eeldavad, et teenistujal oleks riigiga „eriline ustavussuhe”.( )

22. Minu hinnangul ei ole alust arvata, et selline ustavussuhe eksisteerib õigusteaduse praktikandi puhul.( ) Euroopa Kohus leidis kohtuasjas Reyners analoogiliselt, et advokaadi amet ei olnud „seotud avaliku võimu teostamisega” EÜ artikli 45 tähenduses.( ) Eelkõige kehtib see ka sellise eraettevõttes sooritatava praktika nagu põhikohtuasjas käsitletava, K. R. Kranemanni Londoni advokaadibüroos sooritatud praktika suhtes. Nagu Euroopa Kohus on kohtuasjas komisjon v. Itaalia sedastanud: „mõiste „avalik teenistus” ei hõlma eraisiku või eraõigusliku juriidilise isiku töösuhteid, sõltumata töötaja töökohustustest.”( )

23. Õigusteaduse praktikantide formaalne staatus ajutiste ametnikena (Beamter auf Widerruf) ei mõjuta seda järeldust, mis põhineb töösuhte laadil. Töötaja ja tema tööandja vahelise õigussuhte laad ei ole EÜ artikli 39 kohaldamise seisukohast otsustav.( )

B. Kas selline õigusnorm piirab töötajate vaba liikumist EÜ artiklis 39 keelatud ulatuses?

24. Järgmise sammuna tuleb hinnata – võttes aluseks, et kõnealuse õigusnormi sarnane norm kuulub EÜ artikli 39 kohaldamisalasse – kas asjaomane õigusnorm võib piirata töötajate liikumisvabadust.

25. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ja Land on selles küsimuses seisukohal, et kõnealune õigusnorm ei piira tegelikult töötajate vaba liikumist Euroopa Liidus, kuna suhteliselt väikeste rahasummade tõttu ei mõjuta sõidukulude hüvitamisest keeldumine tegelikult praktikandi otsust minna välismaale.( ) Väidetavalt on tõestuseks see, et õigusteaduse praktikandid otsustavad käesoleval ajal sageli osa oma praktikast välismaal sooritada.

26. See argument ei ole minu arvates veenev. On selge, et EÜ artiklis 39 sätestatud keeld hõlmab siseriiklikke õigusnorme, mida kohaldatakse sõltumata asjaomaste töötajate kodakondsusest, kuid mis piiravad nende liikumisvabadust.( ) Euroopa Kohus on sedastanud: „isegi õigusnormid, mida kohaldatakse vahet tegemata ning mis takistavad liikmesriikide kodanikel lahkuda päritoluriigist, et kasutada oma õigust liikumisvabadusele, või sunnivad neid sellest loobuma, kujutavad […] endast selle vabaduse piirangut.”( )

27. Ma ei nõustu seisukohaga, mille kohaselt keeldumine välismaal sooritatud praktika jooksul tekkinud sõidukulude hüvitamisest ei takista praktikandil teostamast oma õigust vabale liikumisele. Kaaludes küsimust, kas töötajat võib selle õiguse teostamisel takistada, tuleb arvesse võtta kõiki kohtuasja asjaolusid. Siinkohal tuleb kõnealuseid summasid, kuigi need on käesolevas kohtuasjas suhteliselt väikesed, vaadelda koos õigusteaduse praktikandi praktika ajal saadud piiratud päevarahaga, nagu K. R. Kranemann on oma märkustes tõdenud. Viimast fakti arvestades leian, et asjaolu, et sõidukulud hüvitatakse täielikult Saksamaal, kuid mitte teistes liikmesriikides teostatud praktika puhul, võib täiendavate rahaliste vahendite puudumise korral siiski mõjutada praktikandi otsust kasutada oma EÜ artiklis 39 sätestatud õigust vabalt liikuda.

28. Nagu komisjon on märkinud, on käesoleval kohtuasjal selles suhtes teatud sarnasus kohtuasjaga Köbler. Tolles kohtuasjas taotles hageja, kes töötas ülikooliprofessorina Austria riigi teenistuses, spetsiaalset palgalisa, mida anti 15aastase tööaja eest Austria ülikoolis. Kõnealune taotlus lükati tagasi, sest kuigi 15aastase tööaja nõue oli täidetud, arvestades hageja töökogemust kõigi asjassepuutuvate liikmesriikide ülikoolides, ei olnud see saadud üksnes Austria ülikoolides töötades. Euroopa Kohus leidis, et selline kord piiras tõenäoliselt töötajate liikumisvabadust. Eelkõige lükkas ta tagasi argumendi, mille kohaselt välisriigist pärit ülikooliprofessorite palk on Austria ülikoolide professorite palgast sageli suurem, isegi kui võtta arvesse ka spetsiaalset pikaajalise teenistuse eest antavat lisatasu, kuna asjakohane Austria õigusakt sisaldab sätet, mille alusel on võimalik määrata sisserännanud ülikooliprofessoritele kõrgemat põhipalka, et soodustada välismaistes ülikoolides töötavate professorite töölevõtmist. Euroopa Kohtu arvates ei muutnud kirjeldatud olukord seda, et kõnealune säte tõi kaasa välisriigist pärit ülikooliprofessorite ebavõrdse kohtlemise Austria ülikoolide professoritega võrreldes ja piiras seega töötajate liikumisvabadust.( )

29. Sarnastel põhjustel leian, et olukord, kus praktikantidele, kes sooritavad praktika välismaal, ei hüvitata kojusõidukulusid samadel tingimustel nagu praktikantidele, kes sooritavad oma praktika Saksamaal, on põhimõtteliselt töötajate vaba liikumise piiramine. Kuigi esmapilgul võib tunduda, et tegu on suhteliselt väikese summaga, võib see siiski mõjutada praktikandi otsust sooritada osa oma praktikast välismaal, kui arvestada, et tema käsutuses olevad rahalised vahendid võivad olla piiratud.

C. Kas sellisele õigusnormile leidub õigustust, mille alusel see oleks kooskõlas EÜ artikliga 39?

30. Käesoleva hindamise viimane etapp on kaaluda, kas kõnealuse õigusnormi sarnast normi võib õigustada avaliku huviga.

31. Eelotsusetaotluse esitanud kohus väljendab oma eelotsusetaotluses ebakindlust seoses sellega, kas – juhul kui kõnealune õigusnorm kujutab endast põhimõtteliselt piirangut töötajate vabale liikumisele – selline piirang võib eelarvelistel kaalutlustel olla õigustatud. Märgin, et Land ise ei ole kirjalikes märkustes sellist põhjendust esitanud.

32. On selge, et puhtmajanduslikke kaalutlusi, sealhulgas riigi eelarvega seotud kaalutlusi, ei saa töötajate vaba liikumise piiramisel pidada asjakohaseks põhjenduseks.( )

33. Komisjon viitab selles küsimuses kohtuasjale Kohll, kus käsitleti selliste Luksemburgi õigusnormide vastavust EÜ artiklile 49, mille kohaselt eeldas teises liikmesriigis asuva ortodondi teostatud hambaravi kulude hüvitamine kindlustatud isiku sotsiaalkindlustusasutuse luba. Vastuseks argumendile sellise korra vajalikkuse kohta sotsiaalkindlustussüsteemi tasakaalu säilitamiseks sedastas Euroopa Kohus kõnealuses kohtuasjas, et ei või välistada võimalust, et liikmesriigi sotsiaalkindlustussüsteemi majandusliku tasakaalu häirimise oht on selline avalik huvi, millega on võimalik selliseid piiranguid õigustada.( )

34. Rõhutaksin, et minu arvates ei seata Euroopa Kohtu seisukohas kohtuasjas Kohll kuidagi kahtluse alla üldpõhimõtet, mille kohaselt piirangut õigusele vabalt liikuda ei või õigustada majanduslike kaalutlustega. Vastupidi, Euroopa Kohus esitab selle seisukoha väga spetsiifilises faktilises olukorras, kus kõnealuse normi võimalikuks põhjenduseks on erilise siseriikliku sotsiaalkindlustussüsteemi sidususe alalhoidmine. Sellises olukorras tõusetuvad probleemid erinevad põhjalikult probleemidest, mis tekivad siis, kui kõnealuse normi eesmärk on riigi eelarve üldine kaitsmine, nagu käesolevas kohtuasjas väidetakse olevat.( )

35. Sellega seoses on muidugi õige, et riiklikud või piirkondlikud valitsusasutused võivad otsustamisel, kas ja millises ulatuses hüvitada õigusteaduse praktikantide sõidu- ja muud kulud, võtta arvesse eelarvelisi kaalutlusi. Nad peavad seda tehes siiski järgima töötajate vaba liikumise aluspõhimõtet, nagu on esitatud käesoleva ettepaneku punktis 10 ja järgnevates punktides, ning valitud hüvitamise kord peab sellele põhimõttele vastama.

IV. Ettepanek

36. Seetõttu olen arvamusel, et Euroopa Kohus peaks vastama Bundesverwaltungsgericht’i esitatud küsimusele järgmiselt:

Siseriiklik õigusnorm, millega piiratakse õigusteaduse praktikandi sõidukulude hüvitamine liikmesriigi territooriumil sooritatud sõitudega, kujutab endast piirangut töötajate vabale liikumisele, mis on vastuolus EÜ artikliga 39.