KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 23. septembril 2010( )

Kohtuasi C‑266/09

Stichting Natuur en Milieu,

Vereniging Milieudefensie ja

Vereniging Goede Waar & Co.

versus

College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud College van beroep voor het bedrijfsleven (Madalmaad))

Direktiiv 2003/4/EÜ – Juurdepääs keskkonnateabele – Keskkonnateave – Direktiiv 91/414/EMÜ – Taimekaitsevahendid – Loa andmise menetlus

I. Sissejuhatus

1. Käesolev kohtuasi puudutab juurdepääsu teabele, mis käsitleb taimekaitsevahendi jääke salatitaimedel ja mis on esitatud sellele vahendile loa andmise menetluse raames. Eelkõige tuleb selgitada, kas seejuures on tegemist keskkonnateabega Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2003. aasta direktiivi 2003/4/EÜ keskkonnateabele avaliku juurdepääsu ja nõukogu direktiivi 90/313/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta( ) (edaspidi „direktiiv 2003/4”) tähenduses ja kuivõrd mõjutab nõukogu 15. juuli 1991. aasta direktiiv 91/414/EMÜ taimekaitsevahendite turuleviimise kohta( ) (edaspidi „direktiiv 91/414”) direktiivi 2003/4 kohaldamist.

II. Õiguslik raamistik

A. Rahvusvaheline õigus

2. Keskkonnateabele juurdepääsu õigus on sätestatud ÜRO Euroopa Majandusorganisatsiooni keskkonnateabele juurdepääsu, keskkonnaasjade üle otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioonis( ) (edaspidi „Århusi konventsioon”), mis on Euroopa Ühenduse poolt allkirjastatud 25. juunil 1998 Århusis (Taani).( )

3. Konventsiooni artikli 4 lõike 4 punkt d käsitleb keskkonnateabe avalikustamisest keeldumist äri- või tööstusteabe konfidentsiaalsuse tõttu.

„Keskkonnateabe taotluse võib jätta rahuldamata, kui avalikustamine võib ebasoodsalt mõjutada:

[…]

d) äri- või tööstusteabe konfidentsiaalsust, kui seda kaitseb majanduslike huvide kaitse seadus. Keskkonna kaitseks oluline teave heidete kohta avalikustatakse;

[…]”

4. Äriteabe konfidentsiaalsust käsitleb ka 15. aprillil 1994 Marrakechis allkirjastatud Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) asutamislepingu 1C lisas toodud ning nõukogu 22. detsembri 1994. aasta otsusega 94/800/EÜ, mis käsitleb Euroopa Ühenduse nimel sõlmitavaid tema pädevusse kuuluvaid küsimusi puudutavaid kokkuleppeid, mis saavutati mitmepoolsete kaubandusläbirääkimiste Uruguay voorus (1986–1994),( ) heaks kiidetud intellektuaalomandi õiguste kaubandusaspektide lepingu artikkel 39 (edaspidi „TRIPS‑leping”).

„1. Pariisi konventsiooni (1967) artiklis 10bis ettenähtud tõhusa kaitse tagamisel kõlvatu konkurentsi vastu kaitsevad liikmed avalikustamata teavet kooskõlas lõikega 2 ja valitsustele või valitsusasutustele esitatud teavet kooskõlas lõikega 3.

2. Füüsilistel ja juriidilistel isikutel peab olema võimalus takistada nende seadusliku kontrolli all oleva teabe avaldamist teistele või selle omandamist või kasutamist teiste poolt ilma nende nõusolekuta viisil, mis on vastuolus ausate kaubandustavadega, […] tingimusel et:

a) selline teave on saladus selles tähenduses, et see ei ole kogumis või üksikosade täpses paigutuses ja kokkupanus üldteada või kergesti kättesaadav isikutele ringkondades, kes tavaliselt kõnesolevat laadi teabega tegelevad;

b) sellel teabel on kaubanduslik väärtus tema salajasuse tõttu;

c) selle teabe üle seaduslikku kontrolli omav isik on asjaoludest lähtuvalt võtnud vajalikke meetmeid, et hoida seda salajas.

3. Kui liikmed nõuavad uusi keemilisi ühendeid kasutavate farmaatsia- või agrokeemiatoodetele turustusloa andmise tingimusena avalikustamata katse- või muude andmete esitamist, mille saamine on nõudnud märkimisväärseid pingutusi, peavad nad kaitsma selliseid andmeid ebaausa kommertskasutuse vastu. Lisaks peavad liikmed kaitsma selliseid andmeid avalikustamise eest, välja arvatud juhtudel, kui see on vajalik üldsuse kaitseks või kui on võetud meetmeid tagamaks andmete kaitsmist ebaausa kommertskasutuse vastu.”

B. Euroopa Liidu õigus

1. Direktiiv 2003/4

5. Keskkonnateabele juurdepääsu õigus oli esialgu sätestatud nõukogu 7. juuni 1990. aasta direktiivis 90/313/EMÜ, mis käsitleb vaba juurdepääsu keskkonnateabele( ) (edaspidi „direktiiv 90/313”). See direktiiv tunnistati kehtetuks pärast uue direktiivi 2003/4 ülevõtmise tähtaja möödumist, s.o alates 14. veebruarist 2005. Direktiiv 2003/4 võtab üle keskkonnateabele juurdepääsu õigust käsitlevad Århusi konventsiooni sätted.

6. Direktiivi 2003/4 artikkel 2 määratleb mh keskkonnateabe mõiste.

„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:

1. Keskkonnateave – kirjalikus, nähtavas, kuuldavas, elektroonilises või mis tahes muus materiaalses vormis olev teave, mis käsitleb:

a) keskkonnaosade seisundit, nt õhk ja atmosfäär, vesi, mullastik, maa, maastik, ning looduslikud kooslused, nagu märgalad, ranna- ja merealad; bioloogiline mitmekesisus ja selle koostisosad, sealhulgas geneetiliselt muundatud organismid, ning nende elementide omavahelised seosed;

b) eri tegureid, nt ained, energia, müra, kiirgus või jäätmed, sealhulgas radioaktiivsed jäätmed, heitmed ja muud ainete keskkonda sattumise juhud, mis mõjutavad või võivad mõjutada punktis a nimetatud keskkonnaosasid;

c) eri meetmeid (sealhulgas haldusmeetmeid), nt poliitika, õigusaktid, plaanid, programmid, keskkonnakokkulepped ja tegevused, mis mõjutavad või võivad mõjutada punktides a ja b nimetatud keskkonnaosasid ja tegureid, ning samuti selliste keskkonnaosade kaitseks kavandatud meetmed või tegevused;

d) aruandeid keskkonnaalaste õigusaktide rakendamise kohta;

e) tasuvust ja muid majandusanalüüse ja prognoose, mida kasutatakse punktis c nimetatud meetmete ja tegevuste raames ning

f) inimeste tervislikku seisundit ja ohutust, sealhulgas toiduahela saastatus, asjakohastel juhtudel inimelu tingimused, kultuuriväärtused ja ehitised sel määral, kui neid mõjutavad või võivad mõjutada punktis a nimetatud keskkonnaosade seisund või nende osade kaudu punktides b ja c nimetatud mis tahes asjaolud.

[…]”

7. Keskkonnateabele juurdepääsu õigus on sätestatud artikli 3 lõikes 1:

„Liikmesriigid tagavad, et riigiasutused peavad vastavalt käesoleva direktiivi sätetele tegema nende valduses oleva või nende nimel hoitava keskkonnateabe kättesaadavaks igale taotlejale tema taotluse korral, ilma et ta peaks tõestama oma huvi.”

8. Erandid on sätestatud artiklis 4. Käesolevas asjas on eelkõige olulised artikli 4 lõike 2 punktid d, e ja g.

„Liikmesriigid võivad sätestada keskkonnateabe taotluse tagasilükkamise, kui teabe avalikustamine võib kahjustada:

[…]

d) äri- või tööstusteabe konfidentsiaalsust, kui selline konfidentsiaalsus on sätestatud siseriiklike või ühenduse õigusnormidega, et kaitsta seaduslikke majandushuvisid, sealhulgas avalikku huvi säilitada statistilist konfidentsiaalsust või maksude salastatust;

e) intellektuaalomandi õigusi;

[…]

g) mis tahes isiku huvisid või kaitset, kes on andnud taotletud teavet vabatahtlikult ilma õigusliku kohustuseta ja ilma et teda oleks võidud õiguslikult selleks kohustada, välja avatud juhul, kui see isik on nõus kõnealuse teabe avaldamisega;

[…]

Lõikes 1 ja 2 mainitud tagasilükkamise põhjuste tõlgendamine peaks olema piiratud, võttes arvesse, kas avalikustamine teeniks konkreetsel üksikjuhul üldsuse huvisid. Igal üksikjuhul tuleb avalikustamisega teenitavaid üldsuse huvisid võrrelda tagasilükkamisega teenitavate huvidega. Liikmesriigid ei või lõike 2 punktide a, d, f, g ja h alusel sätestada taotluse tagasilükkamist, kui see on seotud keskkonda sattuvaid heitmeid käsitleva teabega.

[…]”

2. Direktiiv 91/414

9. Direktiiv 91/414 käsitleb taimekaitsevahendite lubamist, turuleviimist, kasutamist ja kontrolli ning nende vahendite toimeainete turuleviimist ja kontrolli. Taimekaitsevahendite kasutamiseks on eelkõige vajalik liikmesriikide luba. Selleks tuleb viia läbi nende mõjude uuring.

10. Loa taotlemisel esitatud teabe kaitset reguleerib direktiivi 91/414 artikkel 14:

„Ilma et see piiraks nõukogu 7. juuni 1990. aasta direktiivi 90/313/EMÜ (mis käsitleb vaba juurdepääsu keskkonnateabele) kohaldamist, tagavad liikmesriigid ja komisjon, et taotlejate esitatud tootmis- ja ärisaladusi sisaldavat teavet käsitatakse konfidentsiaalsena, kui seda nõuab taotleja, kes soovib toimeaine kandmist I lisasse või kes taotleb luba taimekaitsevahendi jaoks, ning kui liikmesriik või komisjon aktsepteerib, et sellekohane nõudmine on õigustatud.

Konfidentsiaalsuse kohustust ei kohaldata:

– toimeaine või toimeainete nimetuse ja koostise ega taimekaitsevahendi nimetuse suhtes,

– muude selliste ainete nimetuste suhtes, mida käsitatakse ohtlikena vastavalt direktiividele 67/548/EMÜ ja 78/631/EMÜ,

– toimeaine ja taimekaitsevahendi füüsikalis-keemiliste andmete suhtes,

– toimeaine või taimekaitsevahendi kahjutustamise viiside suhtes,

– selliste katsete tulemuste kokkuvõtte suhtes, millega tehakse kindlaks aine või vahendi tõhusus ja kahjutus inimestele, loomadele, taimedele ja keskkonnale,

– soovitatavate meetodite ja ettevaatusabinõude suhtes, millega vähendatakse ohte käitlemisel, ladustamisel, vedamisel või tulekahju korral või muid ohte,

– artikli 4 lõike 1 punktides c ja d ning artikli 5 lõikes 1 osutatud analüüsimeetodite suhtes,

– taimekaitsevahendi ja selle pakendi kõrvaldamismeetodite suhtes,

– saastuse kõrvaldamise korra suhtes, mida järgitakse avariilise mahasattumise või pihkumise korral,

– inimeste vigastuste puhul antava esmaabi ja ravi suhtes.

Kui taotleja avaldab hiljem teavet, mis on varem olnud konfidentsiaalne, peab ta sellest teatama pädevale asutusele.”

11. Toimeaine propamokarb on Euroopa Liidus alates 1. oktoobrist 2007 lubatud fungitsiid.( ) Eelotsusetaotlus käsitleb aga Madalmaades varem antud loa alusel võetud meetmeid.

3. Direktiiv pestitsiidide jääkide lubatud piirnormide kehtestamise kohta

12. Lisaks on käesoleval juhul oluline nõukogu 27. novembri 1990. aasta direktiiv 90/642/EMÜ teatavates taimset päritolu saadustes, sealhulgas puu- ja köögiviljas, sisalduvate ja nende pinnal esinevate pestitsiidide jääkide lubatud piirnormide kehtestamise kohta( ). Selle direktiivi artikli 5b lõike 2 kohaselt seavad liikmesriigid sisse korra saadustes sisalduvate jääkide piirnormide kehtestamiseks, juhul kui neid ei ole liidus veel kehtestatud.

13. Selle direktiivi põhjendus 12 näeb ette, et

„lisaks sellele tagab piirnormide järgimine toodete vaba liikumise ning tarbijate ja loomade tervise nõuetekohase kaitse”.

C. Madalmaade õigus

14. Madalmaad on direktiivi 2003/4 üle võtnud, kuid selle sätteid käesolevas põhikohtuasjas ei kohaldatud. Vaidlustatud otsus tugines selle asemel Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (1962. aasta pestitsiidiseadus, edaspidi „Bmw 1962”) artikli 22 lõikele 2.

„Kui käesoleva seaduse sätete kohaselt või käesoleva seaduse alusel asjaomasele ministrile ja/või Collegele edastatavad dokumendid sisaldavad andmeid, mida tuleb konfidentsiaalse tootmisteabe kaitsmiseks käsitleda konfidentsiaalselt, või kui kõnealustest dokumentidest on võimalik selliseid andmeid tuletada, teeb pädev minister või College dokumente edastava isiku kirjaliku taotluse korral otsuse andmete konfidentsiaalse käsitlemise kohta. Selline taotlus peab olema põhjendatud.”

III. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

15. Madalmaade pädevad ametiasutused muutsid 1999. aastal toimeaine propamokarb jäägi lubatud piirnormi salati pinnal ja salatis. Piirnormiks kehtestati 15 mg/kg. Viidatud piirnorm määrati kindlaks seoses taotlusega, mis esitati vahendile Previcur N antud loa laiendamiseks. Bayer CropScience B.V. (edaspidi „Bayer”) on kõnealuse loa omaniku õigusjärglane.

16. Põhikohtuasjas kaebuse esitajad Stichting Natuur en Milieu, Vereniging Milieudefensie ja Vereniging Goede Waar & Co esitasid 31. jaanuari 2005. aasta kirjaga vastustajale College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (pestitsiidide kasutuslubasid väljaandev amet, edaspidi „College”) taotluse edastada neile kogu teave, mille alusel tehti otsus eespool nimetatud jäägi piirnormi kehtestamise kohta.

17. Bmw 1962 artiklile 22 tuginedes lükkas College 8. märtsi 2005. aasta otsusega kaebuse esitajate teabetaotluse tagasi. Ta leidis, et kõnealune säte on keskkonnateabele juurdepääsu reguleerivate sätete suhtes ülimuslik.

18. Selle otsuse peale esitasid kaebuse esitajad 14. aprilli 2005. aasta kirjaga vaide. Pärast seda, kui College oli andnud Bayerile võimaluse esitada oma märkused, võttis ta 22. juunil 2007 vastu vaideotsuse, mis põhikohtuasjas vaidlustati, ning parandas seda 17. juuli 2007. aasta otsusega.

19. Selle otsusega keeldus College võimaldamast juurdepääsu jääkide kohta tehtud uuringutele ja väliuuringute protokollidele, mis olid edastatud jääkide piirnormi kehtestamise menetluse raames ja sisaldasid Bayeri hinnangul konfidentsiaalset äriteavet.

20. Selle otsuse peale esitasid kaebuse esitajad 6. augustil 2007 eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse.

21. College van beroep voor het bedrijfsleven (kaubanduse ja tööstuse halduskohus) esitab käesolevas vaidluses Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas direktiivi 2003/4/EÜ artiklis 2 kasutatud mõistet „keskkonnateave” tuleb tõlgendada nii, et see hõlmab ka teavet, mis edastatakse taimekaitsevahendi loa (laiendamise) siseriikliku menetluse raames seoses toiduainetes või jookides sisalduva pestitsiidi, selle koostisosa või lagunemissaaduse piirnormi kehtestamisega?

2. Juhul kui esimesele küsimusele tuleb vastata jaatavalt: milline on direktiivi 91/414/EMÜ artikli 14 ja direktiivi 2003/4/EÜ vaheline suhe, pidades silmas esimeses küsimuses nimetatud teavet, eeskätt – kas direktiivi 91/414 artikkel 14 on kohaldatav vaid siis, kui sellega ei kahjustata direktiivi 2003/4 artikli 4 lõikes 2 sätestatud kohustusi?

3. Kui esimesele ja teisele küsimusele antavast vastusest peaks ilmnema, et vastustaja on käesoleval juhul kohustatud kohaldama direktiivi 2003/4 artiklit 4, kas siis artiklist 4 tuleneb, et kõnealuses sättes ette nähtud avalikustamisega teenitavate üldsuse huvide ja avalikustamisest keeldumisega teenitavate erihuvide võrdlemine peab toimuma õiguse kohaldamise tasandil või võib see toimuda ka siseriiklike õigusaktide vastuvõtmise tasandil?”

22. Kirjalikud märkused esitasid lisaks põhikohtuasja kaebuse esitajale Stichting Natuur en Milieu põhikohtuasja menetluses osalev kolmas isik Bayer CropScience B.V., Kreeka Vabariik, Madalmaade Kuningriik ja Euroopa Komisjon. 9. septembri 2010. aasta kohtuistungil esitasid märkusi Vereniging Milieudefensie, Bayer, Madalmaad, Kreeka ja komisjon.

IV. Õiguslik hinnang

A. Direktiivi 2003/4 ajaline kohaldamine

23. Kõigepealt tuleb selgitada, kas kohaldatav on direktiiv 2003/4 või direktiiv 90/313. Selles osas käsitlen ma kõigepealt liidu õigusaktide ajalise kohaldamise üldpõhimõtteid (selle kohta allpool punkt 1) ja seejärel direktiivi 91/414 artikli 14 viidet direktiivile 90/313 (selle kohta allpool punkt 2).

1. Ajalise kohaldamise üldpõhimõtted

24. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõstatab küsimuse, kas direktiivi 2003/4 saab kohaldada teabe suhtes, mis – nagu käesoleva vaidluse puhul – edastati pädevatele asutustele juba enne ülevõtmistähtaja möödumist.

25. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kohaldatakse menetlusõiguse norme üldiselt nende jõustumise hetkel kõikide pooleliolevate vaidluste suhtes, samas kui materiaalõiguse norme ei kohaldata tavaliselt enne nende jõustumist tekkinud olukordade suhtes.( ) Õiguskindluse põhimõte välistab reeglina võimaluse, et liidu õigusakti ajaline kehtivus algab enne selle avaldamist. Lisaks tuleb ühenduse materiaalõigusnorme õiguskaitse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtete järgimise tagamiseks tõlgendada nii, et need on enne nende jõustumist tekkinud olukordade suhtes kohaldatavad üksnes siis, kui selline võimalus tuleneb nende sõnastusest, eesmärgist või ülesehitusest.( )

26. Uut eeskirja kohaldatakse varasema eeskirja kehtivusajal tekkinud olukorra tulevastele tagajärgedele põhimõtteliselt kohe.( ) Õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte kohaldamisala ei saa laiendada selleni, et see hakkab üldiselt takistama uue eeskirja kohaldamist varasema eeskirja kehtivusajal tekkinud olukorra tulevaste tagajärgede suhtes.( )

27. Juurdepääs teabele, mille ametiasutus on saanud varem, ei ole direktiivi 2003/4 sõnastuse kohaselt mitte menetlusõiguslik, vaid materiaalõiguslik küsimus. Menetlusõiguslikel teabenõuetel on teised eesmärgid, näiteks ärakuulamise võimaldamine isikule ebasoodsa meetme võtmisel, samal ajal kui keskkonnateabele juurdepääsu õigus tuleb tagada formaalselt, sõltumata mingist muust eesmärgist. Järelikult on direktiivi 2003/4 tagasiulatuv kohaldamine põhimõtteliselt keelatud.

28. Ametiasutusele varem esitatud teabele juurdepääsu võimaldamise üle otsustamise puhul on aga tegemist varem tekkinud olukorra tulevase tagajärjega. Sest alles teabetaotluse üle otsustamisel kerkib üleüldse küsimus, kas teave tuleb avalikustada.

29. Juurdepääsuõiguse ajaline piirang on sõnaselgelt sätestatud määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele( ) artikli 4 lõike 7 esimeses lauses. Selle kohaselt kohaldatakse erandeid juurdepääsuõigusest üksnes nii kaua, kuni kaitse on dokumendi sisust lähtuvalt õigustatud. See tuleneb imperatiivselt ka direktiivi 2003/4 kohta kehtivast põhimõttest, et teabe avalikustamisest võib keelduda ainult siis, kui konfidentsiaalse teabe avalikustamise negatiivne mõju on suurem kui üldsuse huvi. Nii ebasoodne mõju kui ka üldsuse huvi võivad aja jooksul muutuda ja viia nende huvide võrdlemisel teistsuguse tulemuseni.

30. Sellele vastavalt ei ilmne direktiivi 2003/4 sätetest, et juurdepääsuõiguse üle otsustamisel oleks oluline teabe ametiasutusele edastamise aeg. Direktiivi 2003/4 artikli 3 lõige 1 hõlmab eranditult kogu olemasoleva teabe ega sätesta ühtegi erandit varem esitatud teabe kohta. Kui teabe esitamisel enne keskkonnateabele juurdepääsuõigust tagavate sätete jõustumist esines õiguspärane ootus, et seda käsitletakse konfidentsiaalsena, siis ei tuleks seda arvestada direktiivi 2003/4 kohaldamisala kindlaksmääramisel, vaid erandite kohaldamise puhul.

31. Seega ei ole oluline kõnealuse teabe pädevatele ametiasutustele esitamise aeg.( )

32. Komisjon ja Madalmaad lähtuvad siiski sellest, et põhikohtuasjas tuleb kohaldada direktiivi 90/313, sest esimene juurdepääsutaotlus esitati enne direktiivi 2003/4 ülevõtmise tähtaja möödumist.( ) Komisjon tugineb seejuures põhimõttele tempus regit actum. See tähendab, et asjaolude õiguslikke tagajärgi tuleb hinnata kooskõlas asjaomaste sündmuste toimumise ajal kehtinud õigusnormidega.( )

33. Teataval juhul võib tõepoolest olla asjakohane hinnata taotlust selle esitamise ajal kehtinud õiguse või isegi veel varem aset leidnud sündmuste alusel. Sel viisil hindamine võib olla asjakohane lähtuvalt kehtivatest õigusnormidest – võimalik, et koostoimes eespool nimetatud õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttega.( )

34. Direktiivi 2003/4 puhul on normi kohaldamiseks määrava tähtsusega sündmus siiski otsus teabele juurdepääsu kohta. Seda kinnitab juba tõsiasi, et taotluse esitaja võinuks igal ajal pärast direktiivi 2003/4 ülevõtmise tähtaja möödumist esitada uue taotluse, ilma et otsuse tegija saaks üldjuhul selle tagasilükkamisel tugineda varasema taotluse kohta tehtud jõustunud otsusele.( )

35. Käesoleval juhul tuleb lisaks silmas pidada, et taotlus esitati ainult kaks nädalat enne direktiivi 2003/4 ülevõtmise tähtpäeva saabumist ja esimene otsus tehti pärast nimetatud tähtaja möödumist. Põhikohtuasjas vaidlustatud lõplik haldusakt anti lausa enam kui kaks aastat hiljem. Seda arvestades tundub soov tugineda kitsamalt tõlgendatavale direktiivile 90/313 lausa sobimatu.

36. Seega tuleb liidu õigusnormide ajalise kohaldamise üldpõhimõtete alusel kohaldada põhikohtuasjas direktiivi 2003/4.

2. Direktiivi 2003/4 kohaldamine koostoimes direktiivi 91/414 artikliga 14

37. Käesoleval juhul on siiski tegemist teabega, mis edastati teatavale taimekaitsevahendile antud loa laiendamise taotlemisel. Teabe konfidentsiaalsena käsitamine on sätestatud direktiivi 91/414 artiklis 14. Nimetatud artikkel sätestab sõnaselgelt, et seda kohaldatakse, ilma et see piiraks direktiivi 90/313 kohaldamist. Seega tuleb kontrollida, kas asjaomane säte viitab ainult direktiivile 90/313 (staatiline viitamine) või on direktiiv 2003/4 asunud kõnealuse sätte kohaldamisalas varasema direktiivi asemele (dünaamiline viitamine).

38. Direktiivi 2003/4 kohaldamisele võib vastu väita, et seadusandja pidas direktiivi 91/414 vastuvõtmisel silmas direktiivis 90/313 sätestatut. Äri- ja tootmissaladuse kaitse puhul peaks direktiivi 91/414 ja direktiivi 90/313 vaheline konflikt olema igas suhtes välistatud, sest direktiivi 90/313 artikli 3 lõike 2 neljanda taande kohaselt võivad liikmesriigid sätestada, et taotletud teabe andmisest võidakse keelduda, kui see on seotud äri- või tootmissaladusega.

39. Direktiiv 2003/4 sätestab seevastu äri- ja tootmissaladuse kaitse piirangud. Artikli 4 lõike 2 punkti d kohaselt võib teabe avalikustamisest keelduda üksnes siis, kui avalikustamine võib esiteks kahjustada äri- või tööstusteabe konfidentsiaalsust, mis on seadusega kaitstud, teiseks on avalikustamisega teenitavad üldsuse huvid olulisemad kui teabe konfidentsiaalsuse kaitse huvi ja kolmandaks ei käsitle teave heidete keskkonda viimist. Seetõttu on täiesti võimalik, et direktiiv 2003/4 lubab juurdepääsu teabele, mida direktiivi 90/313 kohaselt tuli käsitada konfidentsiaalsena.

40. Direktiivi 2003/4 artikkel 11 tunnistab siiski direktiivi 90/313 kehtetuks ja näeb ette, et viiteid kehtetuks tunnistatud direktiivile käsitatakse viidetena uuele direktiivile. Järelikult välistab juba direktiivi 2003/4 sõnastus varasema direktiivi 90/313 jätkuva isoleeritud kohaldatavuse ärisaladuste kaitse osas taimekaitse valdkonnas.

41. Lisaks on Euroopa Liidu sõlmitud rahvusvahelised lepingud liidu teisese õiguse suhtes ülimuslikud.( ) Seepärast tuleb liidu teisese õiguse sätteid võimaluse korral tõlgendada kooskõlas rahvusvahelisest õigusest tulenevate Euroopa Liidu kohustustega.( ) Direktiivi 2003/4 sätted, mis käsitlevad äri- ja tööstusteabe konfidentsiaalsuse kaitset, vastavad aga Århusi konventsiooni artikli 4 lõike 4 punktis d toodud sätetele, mis kehtivad ka taimekaitse puhul, samal ajal kui direktiivi 90/313 sätted ei võimaldaks konventsiooni selles osas piisavalt üle võtta.

42. Direktiivi 91/414 artiklit 14 tuleb seega mõista nii, et seda kohaldatakse, ilma et see piiraks direktiivi 2003/4 kohaldamist, ja eelotsusetaotluse küsimustele tuleb vastata direktiivi 2003/4 alusel.

B. Esimene küsimus

43. Esimese küsimuse puhul tuleb selgitada, kas teavet, mis edastatakse taimekaitsevahendi loa laiendamise siseriikliku menetluse raames seoses toiduainetes või jookides sisalduva pestitsiidi, selle koostisosa või lagunemissaaduse piirnormi kehtestamisega, tuleb käsitada keskkonnateabena.

44. Euroopa Kohus on juba direktiivi 90/313 kohta sedastanud, et seadusandja soovis anda mõistele „keskkonnateave” laia tähenduse ja hoidus määratlemast seda mõistet nii, et see võiks tingida mõne haldusmeetme väljajäämise direktiivi 90/313 kohaldamisalast.( ) Direktiiv 2003/4 sisaldab määratlust, mis on laiem ja täpsem.( ) Kumbki nimetatud direktiiv ei sea siiski eesmärgiks tagada üldine ja piiramatu juurdepääsuõigus ametiasutuste käsutuses olevale teabele, millel on vähimgi seos keskkonnaga. Pigem tuleb kõnealuse teabe puhul kohaldada juurdepääsuõigust ainult siis, kui see kuulub ühte või enamasse direktiivis loetletud kategooriasse.( ) Seetõttu tuleb kontrollida, kas vaidlusalune teave kuulub mõnda viidatud kategooriasse.

45. Eelotsuse esitanud kohus märgib, et vaidlusalustes uuringutes on ühelt poolt kindlaks määratud propamokarbi lubatud (suurim) kogus, mis võib esineda salati pinnal ning sisalduda salatis hea põllumajandustava tähenduses ja mis on ohutu tervise seisukohalt, ning teiselt poolt tuvastatud, et vahend Previcur N vastab kõnealuse normi tingimustele, eeldusel et järgitud on seadusega ette nähtud kasutuseeskirja ja seadusega ette nähtud kasutusjuhiseid.

46. Bayer märgib, et uuringud ja protokollid sisaldavad sisuliselt teavet taimekaitsevahendi väliuuringute ja statistilise analüüsi kohta. Seega nähtub neist dokumentidest ainult vahendi nõuetekohase kasutamise korral sellest taimedele jääv kogus. Vahendi mõju, muu hulgas võimalikke terviseriske käsitletakse seevastu teistes uuringutes.

1. Direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunkt f – tervislikku seisundit käsitlev teave

47. Kuna vaidlusaluse teabe alusel kehtestatakse jäägi lubatud piirnorm ja see peab kaitsma (ka) inimeste tervist, siis vaidlevad menetlusosalised eelkõige selle üle, kas tegemist on tervist käsitleva keskkonnateabega direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunkti f tähenduses. Keskkonnateave on selle kohaselt teave, mis käsitleb inimeste tervislikku seisundit ja ohutust, sealhulgas toiduahela saastatus, asjakohastel juhtudel inimelu tingimused, kultuuriväärtused ja ehitised sel määral, kui neid mõjutavad või võivad mõjutada artikli 2 punkti 1 alapunktis a nimetatud keskkonnaosade seisund või nende osade kaudu alapunktides b ja c nimetatud tegurid, tegevused või abinõud.

48. Eeltoodud määratlus on inimelu puudutavaid aspekte silmas pidades väga lai. See hõlmab siiski vaid teavet mõju kohta, mida avaldavad keskkonnaosad, keskkonda mõjutavad tegurid, keskkonda mõjutavad meetmed või keskkonna kaitseks kavandatud meetmed. See peab takistama suure hulga sellise teabe hõlmamist, mis ei ole keskkonnaga seotud.( )

49. Teave taimekaitsevahendi jääkide kohta toiduainetel käsitleb ilmselgelt toiduahela saastatust ning seega ka inimeste tervist ja ohutust. Bayer ja Madalmaad leiavad siiski, et vaidlusalune teave ei käsitle mõjude edasikandumist keskkonnaosade kaudu. Seetõttu on enne direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunkti f kohaldamise kohta lõpliku otsuse tegemist asjakohane uurida esmalt sama punkti alapunkte a, b ja c.

2. Direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunkt a – keskkonnaosade seisund

50. Direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunkti a kohaselt tähistab mõiste „keskkonnateave” teavet, mis käsitleb keskkonnaosade seisundit, nt õhk ja atmosfäär, vesi, mullastik, maa, maastik, ning looduslikud kooslused, nagu märgalad, ranna- ja merealad; bioloogiline mitmekesisus ja selle koostisosad, sealhulgas geneetiliselt muundatud organismid, ning nende elementide omavahelised seosed.

51. Vaidlusalune teave käsitleb taimekaitsevahendiga töödeldud salatitaimede seisukorda, täpsemalt nendel taimedel olevaid pestitsiidijääke vahendi nõuetekohase kasutamise korral. Kui sellised taimed on keskkonnaosa, siis on neid käsitleva teabe puhul tegemist keskkonnateabega.

52. Keskkonnaosade loetelu ei ole ammendav, vaid üksnes näitlik. Mõistest tulenevalt võiks keskkonnaosadeks pidada kõike keskkonnas esinevat. Sellisel juhul oleksid ka taimekaitsevahendiga töödeldud salatitaimed keskkonnaosa.

53. Loetletud keskkonnaosad ei kirjelda siiski üksikuid esemeid või eksemplare, vaid pigem abstraktseid osasid: õhk ja atmosfäär, vesi, mullastik, maa, maastik ning looduslikud kooslused, bioloogiline mitmekesisus ja selle koostisosad. Tegemist on struktuuriliste tunnustega, mis kujundavad keskkonda või selle teatavaid valdkondi.

54. Salatitaimed iseenesest sellesse loetellu küll ei sobi, kuid sinna sobib üldmõiste „põllumajanduskultuurid”. Viimased kujundavad märkimisväärse osa meie keskkonnast ja järelikult tuleb neid pidada keskkonnaosadeks. Kaitsevahendiga töödeldud salatitaimi puudutav teave käsitleks seega kõnealuse keskkonnaosa teatava alamhulga seisundit.

55. Eelöeldule võiks vastu väita, et põllumajanduskultuurid ei ole looduskeskkonna osa, vaid kujutavad endast inimese tootmistegevuse tulemust. Need ei ole seega looduskeskkonna osa, vaid tuleb pigem liigitada inimeste loodud keskkonna hulka.

56. Seisukohta, et liidu õiguse keskkonna mõistega on hõlmatud ainult looduslikud või poollooduslikud keskkonna osad, kinnitab mõiste „looduslikud kooslused”, mida on ühe keskkonnaosana nimetatud direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunktis a, kuid ka mitmes teises õigusaktis.( ) Eelkõige ei laiene direktiivi 91/414 artikli 2 punktis 12 sisalduv keskkonna mõiste põllumajanduskultuuridele, vaid piirdub looduslike looma- ja taimeliikidega. Öelduga on kooskõlas tõsiasi, et liidu keskkonnaõiguse eriline kaitse hõlmab ainult looduslikke looma- ja taimeliike,( ) samal ajal kui põllumajanduskultuure käsitleb põllumajandusõigus.

57. Liidu õiguse keskkonna mõiste ei piirdu siiski alati loodusliku keskkonnaga. Nii laieneb keskkonnamõju uurimine ka sellistele valdkondadele nagu elanikkond ja materiaalsed väärtused, muu hulgas arhitektuuriline ja arheoloogiline pärand.( ) Lisaks näeb direktiiv 2000/60/EÜ ette keskkonna kvaliteedi standardid ka tehisveekogude jaoks.( ) Nagu lõpuks märgib komisjon, sätestas direktiiv 90/313, et looma- ja taimeliikide seisukorda käsitlev teave on keskkonnateave, olenemata sellest, kas asjaomased looma- ja taimeliigid on looduslikud.

58. Seega ei ole keskkonna mõiste võimalik piiritlemine loodusliku keskkonnaga mitte üldpõhimõtte väljendus, vaid tuleneb määratlemise eesmärgist. Direktiivis 2003/4 ei leidu pidepunkte niivõrd piiratud eesmärgi kohta. Pigem tuleb eeldada, et direktiivi 2003/4 eesmärk ei ole piirata keskkonnateabe mõiste ulatust võrreldes direktiiviga 90/313.( ) Seetõttu ei tule keskkonnaosade üksnes näitlikus loetelus toodud mõistet „looduslikud kooslused” mõista kitsalt. Pigem ei kuulu teised näited mõiste „looduslik” alla.

59. Loodusliku ja tehiskeskkonna eristamine ei oleks ka praktikas mõistlikult teostatav, sest Euroopas leidub keskkonnas vaevalt valdkondi, mida inimene poleks enam või vähem mõjutanud. Sellise loogika põhjal ei oleks tulundusmetsi käsitlev teave – näiteks metsade hävimise kohta – keskkonnateave.

60. Põllumajanduskultuurid tuleb liigitada keskkonna mõiste alla igal juhul siis, kui neil avaldub vastastikune toime looduslike keskkonnaosadega. Salatitaimede puhul, mis on avamaakultuurid, on see nii, sest need võivad kokku puutuda eelkõige mullastiku ja loodusliku loomastikuga, kuid need võivad avaldada mõju veekogudele, eelkõige põhjaveele.

61. Seega on vaidlusaluse teabe puhul pestitsiidijääkide kohta salatitaimedel tegemist keskkonnateabega, mis käsitleb keskkonnaosade seisundit direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunkti a tähenduses.

3. Direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunkt b – teave keskkonda mõjutavate tegurite kohta

62. Arvesse tuleb võtta ka direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunkti b. Viidatud kategooria hõlmab teavet eri tegurite kohta, nt ained, energia, müra, kiirgus või jäätmed, sealhulgas radioaktiivsed jäätmed, heitmed ja muud ainete keskkonda sattumise juhud, mis mõjutavad või võivad mõjutada punktis a nimetatud keskkonnaosasid.

63. Stichting Natuur en Milieu märgib nagu ka komisjon, et uuringud ja protokollid sisaldasid teavet tegurite kohta, mis mõjutavad või võivad mõjutada keskkonnaosasid.

64. Eeltooduga tuleb nõustuda, sest toimeaine propamokarb ja taimekaitsevahend Previcur N on ained, mis sihipärasel kasutamisel keskkonda sattudes mõjutavad keskkonnaosasid. Need ei mõjuta mitte ainult taimekaitsevahendiga töödeldud salatitaimi, vaid ka teisi keskkonnaosasid, peamiselt taimi, loomi ja seeni, aga ka vett, mullastikku ja välisõhku.

65. Isegi juhul kui põllumajanduskultuure ei peeta – vastupidi käesolevas ettepanekus esindatud seisukohale – keskkonnaosadeks, oleks kõnealune teave seega ikkagi teave keskkonda mõjutavate tegurite kohta. Sest ka teave pestitsiidijääkide kohta salatitaimedel on teave ainete keskkonda sattumise kohta, mis mõjutavad keskkonnaosasid. Pestitsiidijäägid võivad mõjutada keskkonnaosasid näiteks seeläbi, et nendega puutuvad kokku looduses vabalt elavad loomad.

66. Seega on vaidlusaluse teabe puhul salatitaimede taimekaitsevahendiga töötlemise kohta tegemist keskkonnateabega, mis käsitleb keskkonda mõjutavaid tegureid direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunkti b tähenduses.

4. Direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunkt c – teave haldusmeetmete kohta

67. Lisaks võib olla tegemist keskkonnateabega direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunkti c tähenduses. See kategooria hõlmab eri meetmeid (sealhulgas haldusmeetmeid), nt poliitika, õigusaktid, plaanid, programmid, keskkonnakokkulepped ja tegevused, mis mõjutavad või võivad mõjutada artikli 2 punkti 1 alapunktides a ja b nimetatud keskkonnaosasid ja tegureid, ning samuti selliste keskkonnaosade kaitseks kavandatud meetmed või tegevused.

68. Teave haldusmeetmete kohta, mida võetakse muul eesmärgil kui keskkonnakaitseks, ei ole aga keskkonnateave.( ) Võib olla küsitav, kas vaidlusalune teave on keskkonnateave direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunkti c tähenduses, kuna uuringuid ja protokolle kasutati jääkide piirnormide kehtestamiseks. Bayer ja Madalmaad leiavad, et sellega järgiti peamiselt tarbijakaitse ja asjaomase toote müügikõlblikkuse, mitte aga esmajoones keskkonnakaitse eesmärke. Eeltoodud seisukohta kinnitavad direktiivi 90/642 põhjendus 12 ja määruse nr 396/2005( ) (mis ajaliselt ei kuulu käesolevas asjas kohaldamisele) põhjendus 2.

69. Kreeka rõhutas aga kirjalikus menetluses õigustatult, et eelotsusetaotluse kohaselt esitati kõnealune teave taimekaitsevahendi loa laiendamise siseriikliku menetluse raames. Ja komisjon märgib, et direktiivi 91/414 artikli 13 lõike 1 punkti b ja II lisa A osa punkti 6.3 kohaselt peavad taimekaitsevahendi loa taotlejad sellised uuringud esitama. Seetõttu tuleb eeldada, et uuringud ja protokollid pole määravad mitte ainult jäägi lubatud piirnormi kehtestamiseks, vaid on loa andmise osaliseks aluseks. Taimekaitsevahendile loa andmise otsustamine on haldusmeede direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunkti c tähenduses, mis võib mõjutada keskkonnaosade seisundit.

70. Selle meetme ammendavaks hindamiseks on asjakohane käsitada põhimõtteliselt kogu teavet, mis menetlust puudutab, keskkonnateabena. Praktikas on sageli võimalik ainult asjaomase seose alusel hinnata, kas kõnealune teave on oluline keskkonna seisukohalt. Käesoleval juhul vaidlusaluste uuringute abil võib näiteks selgitada, kas ja millistel tingimustel võib taimekaitsevahendi kasutamisel jääda kultuurtaimedele eriti palju jääke, mis on olulised nii tarbijakaitse kui ka keskkonna seisukohalt.

71. Seega on loa andmise menetluses edastatud teave haldusmeetmeid käsitlev teave, mida saab järelikult käsitada keskkonnateabena ka direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunkti c tähenduses.( )

5. Ettepanek

72. Direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunktide a, b ja c kohta esitatud kaalutluste alusel on vaidlusalused uuringud ja protokollid ühtlasi keskkonnateave kui teave toiduahela saastatuse kohta direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 1 alapunkti f tähenduses.

73. Kokkuvõttes tuleb direktiivi 2003/4/EÜ artiklis 2 kasutatud mõistet „keskkonnateave” tõlgendada nii, et see hõlmab ka teavet, mis edastatakse taimekaitsevahendi loa (laiendamise) siseriikliku menetluse raames seoses toiduainetes või jookides sisalduva pestitsiidi, selle koostisosa või lagunemissaaduse piirnormi kehtestamisega.

C. Teine küsimus – direktiivi 2003/4 ja direktiivi 91/414 artikli 14 vaheline suhe

74. Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, milline on direktiivi 2003/4 ja direktiivi 91/414 artikli 14 vaheline suhe, ja eeskätt – kas direktiivi 91/414 artikkel 14 on kohaldatav vaid siis, kui sellega ei kahjustata direktiivi 2003/4 artikli 4 lõikes 2 sätestatud kohustusi.

75. Jääkide piirnormide kindlaksmääramisel tuleb küll kohaldada asjaomaseid liidu õiguse sätteid – Madalmaades propamokarbi kohta otsuse tegemise ajal direktiivi 90/642 artikli 5b lõige 2 –, mis ei sisalda õigusnorme tootmis- ja ärisaladuste kaitseks, kuid direktiivi 91/414 artikkel 14 on põhimõtteliselt kohaldatav, sest vaidlusalune teave edastati taimekaitsevahendile loa andmise menetluse raames.

1. Direktiivi 2003/4 artikli 4 lõike 2 punkti d kohaldamine direktiivi 91/414 artiklit 14 arvestades

76. Kuna direktiivi 91/414 artiklit 14 kohaldatakse, ilma et see piiraks direktiivi 2003/4 kohaldamist, siis tuleb keskkonnateabele, mis on edastatud taimekaitsevahendile loa andmise menetluses, juurdepääsu taotlust hinnata põhimõtteliselt direktiivi 2003/4 alusel.( ) Kui pädevad ametiasutused soovivad keelata keskkonnateabele juurdepääsu, peavad nad esmalt eelkõige kontrollima, kas avalikustamine võib kahjustada seadusega kaitstud ärisaladust, kas taotletav teave käsitleb heidete keskkonda viimist, ja vajadusel ammendavalt võrdlema avalikustamisega teenitavaid üldsuse huvisid tagasilükkamisega teenitavate huvidega.

77. Äri- ja tootmissaladuste õiguslikku kaitset on konkurentsiõiguses ja riigihangeteõiguses juba tunnustatud õiguse üldpõhimõttena,( ) isegi osana põhiõigusest eraelu kaitsele;( ) ühtlasi on see TRIPS‑lepingu artikli 39 kohaselt liidu rahvusvaheline kohustus ning tuleneb käesoleval juhul ka direktiivist 91/414 ja Madalmaade õigusest.

78. Direktiivi 91/414 artikkel 14 võimaldab kindlaks teha, milliste saladuste puhul tuleb selles sätestatud kaitset kohaldada. Ühelt poolt on viidatud sättes märgitud, millise teabe osas äri- ja tootmissaladuste konfidentsiaalsuse kohustust ei kohaldata.( ) Käesolevas asjas vaidlusalune teave sellesse loetellu siiski ei kuulu. Teiselt poolt näeb direktiivi 91/414 artikkel 14 ette menetluse, mille käigus pädevad ametiasutused koos ajaomase ettevõtjaga määravad kindlaks, milline edastatud teave sisaldab tootmis- ja ärisaladusi. Sest teabe konfidentsiaalsena käsitamise kohta tuleb esitada taotlus, mille põhjendused peavad olema pädevate ametiasutuste poolt heaks kiidetud.

79. Bayer ja Madalamaad leiavad, et direktiivi 91/414 artikliga 14 ette nähtud pädevate ametiasutuste otsus asjaomase teabe konfidentsiaalseks tunnistamise kohta määrab ka direktiivi 2003/4 alusel esitatud juurdepääsutaotluse läbivaatamise tulemuse. Bayer märgib sellega seoses, et pädev ametiasutus viib piisava huvide võrdlemise läbi juba ettevõtja esitatud taotluse üle otsustamisel. Lõpuks tähendaks see, et tootmis- ja ärisaladuse kaitse üle tuleks otsustada ainult direktiivi 91/414 artikli 14 alusel.

80. Eeltoodud käsitlus ei ole minu arvates lõplikult veenev. Paljud asjaolud räägivad küll selle poolt, et tootmis- ja ärisaladuste kaitsevajaduse hindamine peab toimuma direktiivi 91/414 artikli 14 alusel, kuid see ei saa välistada direktiivi 2003/4 teiste elementide kohaldamist. Järgnevalt käsitlen seda üksikasjalikult:

81. Kui direktiivi 91/414 artiklis 14 ette nähtud menetlus viiakse läbi nõuetekohaselt, tuleb põhimõtteliselt lähtuda sellest, et tehakse kindlaks teave, mille avaldamine võib kahjustada tootmis- ja ärisaladuste konfidentsiaalsust. Seejuures tuleb eelkõige arvesse võtta nende saladuste põhiõigustest tulenevat kaitset, aga ka selle lubatavat piiramist ülekaaluka muu huvi tõttu, eelkõige keskkonnateabele juurdepääsu sätestavate normidega.

82. Direktiivi 91/414 artikli 14 alusel nõuetekohase otsuse tegemine eeldab, et lisaks asjaomase sätte tekstile võetaks arvesse ka direktiivi 2003/4 sätteid. Nii keelab direktiivi 2003/4 artikli 4 lõike 2 neljas lause käsitada keskkonda sattuvaid heitmeid käsitlevat teavet konfidentsiaalse äri- ja tootmissaladusena. Seetõttu ei tohi pädevad asutused rahuldada sellise teabe konfidentsiaalsena käsitamise taotlust.

83. Siiski ei saa isegi direktiivi 91/414 artikli 14 nõuetekohasel järgimisel välistada seda, et juurdepääsutaotluse üle otsustamise ajaks on asjaomase teabe kaitsevajaduse alused ära langenud.( ) Sellisel juhul ei oleks saladuse hoidmine enam põhjendatud ja juurdepääsutaotlust ei saa jätta rahuldamata viitega direktiivi 91/414 artikli 14 alusel tehtud otsusele.

84. Võimalik on ka olukord, kus keskkonnateabele juurdepääsu taotlus viitab teabe avalikustamisega teenitavale täiendavale üldsuse huvile, mille pädev asutus jättis teabe konfidentsiaalsena käsitamise kohta esialgse otsuse tegemisel arvestamata. Sellisel juhul ei ole direktiivi 91/414 artikli 14 alusel tehtud otsuses ammendavalt võrreldud saladuse kaitset ja avalikustamisega teenitavaid üldsuse huvisid. Pigem tuleb neid huvisid uuesti võrrelda.

85. Seega on direktiivi 91/414 artikli 14 alusel nõuetekohaselt tehtud otsus tootmis- ja ärisaladuse kaitse kohta (ainult) tingimusel, et ei ilmne uusi asjaolusid ega täiendavat teavet avalikustamisega teenitava üldsuse huvi kohta, määrava tähtsusega otsuse tegemisel keskkonnateabe avalikustamise kohta direktiivi 2003/4 artikli 4 lõike 2 punkti d alusel.

2. Keskkonda sattuvaid heitmeid käsitlev teave

86. Direktiivi 2003/4 artikli 4 lõike 2 neljas lause keelab keskkonnateabe avalikustamise taotluse tagasilükkamise tootmis- ja ärisaladuse kaitse põhjusel, kui see on seotud keskkonda sattuvaid heitmeid käsitleva teabega. Eelotsusetaotlus ei sisalda küll küsimust viidatud teabe määratlemise kohta, kuid ilmselt on see põhikohtuasja lahendamisel otsustava tähendusega ja seetõttu on menetlusosalised avaldanud selle kohta oma seisukohad.

87. Århusi konventsiooni ülevõtmise suunised( ) viitavad heitme mõiste määratlemisel direktiivile 96/61/EÜ.( ) Selle direktiivi artikli 2 punkt 5 sätestab, et heide on ainete, vibratsiooni, soojuse või müra otsene või kaudne juhtimine käitise punkt- või hajaallikatest õhku, vette või pinnasesse. Madalmaad ja komisjon teevad seetõttu ettepaneku piirata heitme mõistet käitistest pärineva heitmega direktiivi 96/61 tähenduses, mistõttu ei oleks maaharimise tulemusel taimekaitsevahendite keskkonda sattumine heide.

88. Asjaomased suunised aitavad põhimõtteliselt tõlgendada direktiivis 2003/4 määratlemata õigusmõisteid.( ) Suunised ei saa küll siduvalt kindlaks määrata, kuidas tuleb Århusi konventsiooni tõlgendada, kuid igal juhul on need välja töötatud konventsiooni osaliste teadmisel ja toetusel.( ) Ühtlasi on alust eeldada, et seadusandja oli direktiivi 2003/4 vastuvõtmisel kõnealustest suunistest teadlik.

89. On siiski kaheldav, kas suunistes sisalduva viitega direktiivile 96/61 sooviti piirata keskkonnaheitme mõistet käitistest pärineva heitmega. Käitise mõistet kasutatakse viidatud määratluses ainult seetõttu, et direktiiv 96/61 käsitleb käitisi. Heitme mõiste sellist kitsendamist ei nähtu seevastu ei direktiivist 2003/4 ega Århusi konventsioonist.

90. Vastupidi: Århusi konventsiooni artikli 4 lõike 4 punkti d kohaselt avalikustatakse keskkonna kaitseks oluline teave heitmete kohta. See, kas heitmed pärinevad käitistest, ei ole aga määrav sellest seisukohast, kas teave on keskkonna kaitseks oluline. Mõeldagu kas või transpordi heitmekogustele.

91. Kui jätta kõrvale asjaolu, et heitme mõiste on piiratud käitistest pärineva heitmega, siis on direktiivis 96/61 toodud heitme mõiste määratlus siiski igati asjakohane. Järelikult võib kõnealuse määratluse ilma käitistele viitamata võtta üle direktiivi 2003/4 kohaldamisel. Seega puudutab direktiivi 2003/4 artikli 4 lõike 2 neljas lause teavet ainete, vibratsiooni, soojuse või müra otsese või kaudse juhtimise kohta punkt- või hajaallikatest õhku, vette või pinnasesse.

92. Eeltoodud käsitluse korral on heitme mõiste lisaks suures osas kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/35/EÜ keskkonnavastutusest keskkonnakahju ärahoidmise ja parandamise kohta( ) artikli 2 punktis 8 toodud määratlusega, millele viitab Vereniging Milieudefensie. Selle kohaselt on heide inimtegevuse tulemusena keskkonda pääsevad ained, valmistised, organismid või mikroorganismid. Selle direktiivi (mida ei olnud suuniste väljatöötamise ajal veel vastu võetud) kohaldamisala vastab enam direktiivi 2003/4 kohaldamisalale kui direktiivi 96/61 kohaldamisala, sest see ei piirdu ainult käitistega.

93. Siiski ei saa ka selle kohaselt laiendada teavet heitmete kohta teabele ainete kohta, mis kunagi keskkonda satuvad. Nagu komisjon õigustatult märgib, satub mis tahes aine oma elutsükli vältel üldjuhul keskkonda. Pigem on tegemist just sattumist käsitleva teabega.

94. Käesoleval juhul näib, et teavet ainete keskkonda sattumise kohta käsitletakse ainult möödaminnes. Tuleb küll eeldada, et uuringute protokollidest nähtub, millistes kogustes taimekaitsevahendit kasutati. Huvi pakub see siiski eelkõige selle teabe osas, mis käsitleb salati pinnal esinevaid jääke. Seejuures on tegemist asjaomase aine keskkonda sattumise teatud tagajärgedega.

95. Sellised tagajärjed ongi nimelt põhjuseks, miks keskkonda sattuvaid heitmeid käsitlev teave tuleb üldjuhul avalikustada. Üldsusel on kõrgendatud huvi saada teada, kuidas heitmete keskkonda sattumine võib neid puudutada. Enne heitmete keskkonda sattumist oli nende mõju inimesele ja keskkonnale pigem ebatõenäoline või piirdus üksnes ärisaladuste omanikuga. Keskkonda sattunud ainetel on seevastu paratamatult vastastikune toime keskkonnaga ja võib-olla ka inimestega. Seetõttu rõhutatakse Århusi konventsiooni ülevõtmise suunistes, et ärisaladuse kaitse peab lõppema, kui need ained, mida ärisaladus puudutab, satuvad keskkonda. Selle kohaselt ei saa võimalikku mõju keskkonnale mõista ärisaladusena.( ) Kõnealuste huvide tõttu on täiesti õigustatud jätta selliste ärisaladuste – mis on seotud heitmeid käsitleva teabega – põhiõigustest tulenev kaitse tagaplaanile, ilma et kõnealuseid huvisid tuleks igal üksikjuhul võrrelda. Ka TRIPS‑lepingu artikli 39 lõige 3 lubab sellise teabe avaldada, kui see on vajalik üldsuse kaitseks.

96. Järelikult tuleb keskkonda sattunud heitmete jääke käsitlevat teavet käsitada osana teabest heitmete kohta Århusi konventsiooni tähenduses.

97. Seda enam kehtib see direktiivi 2003/4 heitmeid käsitleva sätte kohta, mis on tunduvalt laiem kui Århusi konventsiooni heitmeid käsitlev säte.

98. Århusi konventsiooni artikli 4 lõike 4 punkt d sätestab üksnes, et äri- ja tootmissaladused ei tohi takistada avalikustamast keskkonna kaitseks olulist teavet heitmete kohta. Viidet teabe olulisusele võib tõlgendada heitmeid käsitleva sätte piiranguna.( )

99. Seevastu ei sisalda direktiivi 2003/4 artikli 4 lõike 2 neljas lause viidet sellele, et teave oleks keskkonna kaitseks oluline ja laiendab heitmeid käsitleva sätte kohaldamisala ka teistele konfidentsiaalsuse alustele.

100. Selline kohaldamisala laiendamine on seadusloomeprotsessi käigus peetud aruteludes esitatud vastakate arvamuste tulemus. Esimeses eelnõus loobus komisjon nõudest, et teave oleks keskkonna kaitseks oluline, kuid välistas heitmeid käsitleva teabe puhul ainult äri- ja tootmissaladuse kohaldamise.( ) Seevastu pöördus nõukogu ühine seisukoht tagasi Århusi konventsioonis kasutatud määratluse juurde.( ) Parlament nõudis seevastu koguni, et keskkonda sattuvaid heitmeid käsitlevat teavet ei käsitletaks kunagi konfidentsiaalsena.( ) Alles lepituskomitees saavutati üksmeel kõnealuse sätte praeguses sõnastuses, mis välistab keskkonda sattuvaid heitmeid käsitleva teabe puhul enamiku konfidentsiaalsuse aluseid ega nõua, et teave oleks keskkonna kaitseks oluline. Seega on heitmeid käsitleva sätte kohaldamisala laiendamine seadusandja teadlik otsus.

101. Eeltoodut arvestades on vaidlusalused uuringud ja väliuuringute protokollid teave, mis käsitleb keskkonda sattuvaid heitmeid ja mille avalikustamisest ei või keelduda tootmis- ja ärisaladuse kaitse põhjusel.

D. Kolmas küsimus – huvide võrdlemine seadusandja poolt

102. Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 2003/4 artikli 4 lõike 2 kolmandas lauses ette nähtud avalikustamisega teenitavate üldsuse huvide ja avalikustamisest keeldumisega teenitavate erihuvide võrdlemine peab toimuma õiguse kohaldamise tasandil või võib see toimuda ka siseriiklike õigusaktide vastuvõtmise tasandil.

103. Viidatud normi kohaselt tuleb avalikustamisega teenitavaid üldsuse huvisid igal üksikjuhul võrrelda tagasilükkamisega teenitavate huvidega.

104. Bayer rõhutab, et Århusi konventsioon ei nõua igal üksikjuhul huvide võrdlemist. Samadel kaalutlustel esitas ka Soome Vabariik direktiivi vastuvõtmisel deklaratsiooni, kuna oli alust arvata, et igal üksikjuhul huvide võrdlemine võib tingida juurdepääsuõiguse meelevaldse piiramise.( )

105. Nagu märgivad Kreeka ja komisjon, on see siiski direktiivi 2003/4 artikli 4 lõike 2 sõnastusega vastuolus, kui asendada igal üksikjuhul läbiviidav huvide võrdlemine üldise huvide võrdlemisega siseriikliku seadusandja poolt. Ja vastupidi Soome Vabariigi deklaratsioonile leiavad nad, et see ei ole juurdepääsuõiguse piiramine võrreldes Århusi konventsioonis sätestatuga, sest huvide võrdlemine võimaldab teabe avalikustada, olenemata sellest, et see kahjustab saladuste kaitset, kui avalikustamisega teenitavad üldsuse huvid on ülekaalus.

106. Madalmaad ja Bayer leiavad, et kõnealune huvide võrdlemine toimub juba direktiivi 91/414 artikli 14 kohaldamisel. Tootmis- ja ärisaladuse tunnustamine eeldab nimelt huvide võrdlemist. Piirid, mille kõnealune säte ja huvide võrdlemist käsitleva sätte ülevõtmine siseriiklikusse õigusesse seavad, teenivad õiguskindluse eesmärki ja on seetõttu vajalikud.

107. Nagu eespool juba märgitud, ei pruugi huvide võrdlemine direktiivi 91/414 artikli 14 alusel olla siiski ammendav. Seetõttu ei saa see lõplikult asendada huvide võrdlemist direktiivi 2003/4 artikli 4 lõike 2 kolmanda lause alusel.

108. Direktiivi 2003/4 artikli 4 lõike 2 kolmanda lause kohaselt tuleb järelikult avalikustamisega teenitavaid üldsuse huvisid igal üksikjuhul võrrelda tagasilükkamisega teenitavate huvidega õiguse kohaldamise tasandil.

V. Ettepanek

109. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimustele järgmiselt :

1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/4/EÜ keskkonnateabele avaliku juurdepääsu ja nõukogu direktiivi 90/313/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta artiklis 2 kasutatud mõistet „keskkonnateave” tuleb tõlgendada nii, et see hõlmab ka teavet, mis edastatakse taimekaitsevahendi loa (laiendamise) siseriikliku menetluse raames seoses toiduainetes või jookides sisalduva pestitsiidi, selle koostisosa või lagunemissaaduse piirnormi kehtestamisega.

2. Tingimusel et ei ilmne uusi asjaolusid ega täiendavat teavet avalikustamisega teenitava üldsuse huvi kohta, omab nõukogu direktiivi 91/414/EMÜ taimekaitsevahendite turuleviimise kohta artikli 14 alusel nõuetekohaselt tehtud otsus tootmis- ja ärisaladuse kaitse kohta määravat tähtsust otsuse tegemisel keskkonnateabe avalikustamise kohta direktiivi 2003/4 artikli 4 lõike 2 esimese lause punkti d alusel. Vaidlusaluste uuringute ja uuringute protokollide puhul on siiski tegemist teabega, mis käsitleb heitmete keskkonda viimist ja mille avalikustamisest ei või keelduda tootmis- ja ärisaladuse kaitse põhjusel.

3. Direktiivi 2003/4 artikli 4 lõike 2 kolmanda lause kohaselt tuleb avalikustamisega teenitavaid üldsuse huvisid igal üksikjuhul võrrelda tagasilükkamisega teenitavate huvidega õiguse kohaldamise tasandil.