KOHTUJURISTI ETTEPANEK

CHRISTINE STIX-HACKL

esitatud 18. märtsil 2004( )

Kohtuasi C-36/02

OMEGA Spielhallen- ja Automatenaufstellungs-GmbH

versus

Oberbürgermeisterin der Bundesstadt Bonn

(Bundesverwaltungsgericht’i eelotsusetaotlus (Saksamaa))

Teenuste osutamise vabadus – Piirangud – Avalik kord – Inimväärikus – Riigi konstitutsioonis olevate põhiväärtuste kaitse – „Tapmismäng”





Sisukord

I. Sissejuhatus

II. Õiguslik raamistik

A. Ühenduse õigus

B. Siseriiklikud õigusnormid

III. Asjaolud ja menetlus

IV. Eelotsuse küsimus

A. Vastuvõetavus

1. Bonni politsei peamised argumendid

2. Hinnang

B. Hinnang

1. Asjaomane põhivabadus

a) Poolte peamised argumendid

b) Hinnang

2. Piirangu õigustatus

a) Poolte peamised argumendid

b) Hinnang

i) Sissejuhatavad märkused

ii) Põhiõiguste kaitse ühenduse õiguses

– Põhiõiguste koht õigusnormide hierarhias ühenduse õiguse üldpõhimõtetena

– Põhiõiguste ülesanded ühenduse õiguskorras

– Järeldused põhiõiguste siseriiklikul ja ühenduse tasandil kaitse omavahelise suhte kohta

iii) Inimväärikus ühenduse õiguses

– Inimväärikuse kui õigusmõiste piirjooned

– Inimväärikus õigusnormina ja selle kaitse ühenduse õiguses

– Järeldused seoses käesoleva kohtuasjaga

iv) Avaliku korra mõiste tõlgendamine inimväärikuse tähendust ja ulatust arvestades

– Avaliku korra mõiste

– Piisavalt raske ohustamine käesolevas kohtuasjas

V. Ettepanek

I. Sissejuhatus

1. Käesolevas kohtuasjas peab Euroopa Kohus selgitama, mil määral võivad siseriiklikud kohtud tugineda oma riigi konstitutsiooniõiguse hinnangutele, võttes selliseid meetmeid, mis küll kaitsevad selle liikmesriigi avalikku korda, ent samal ajal piiravad põhivabadusi.

2. Menetluse ajendiks on siseriikliku politseiasutuse määrus, millega keelati mängu käigus inimeste tapmise matkimine. Keelumääruse andmist põhjendati ohuga avalikule korrale, mille raames kaitstavate hüvede hulka kuulub ka inimväärikus.

3. Põhiõiguste kaitstuse erinev tase liikmesriikides on aluseks küsimusele, kas ja mil viisil peaksid nimetatud erinevused mõjutama sellise siseriikliku meetme lubatavust ühenduse õiguse alusel, arvestades piisavalt ka ühenduse õiguse seotust põhiõigustega.

II. Õiguslik raamistik

A. Ühenduse õigus

4. EL artikli 6 lõike 1 kohaselt on liit rajatud vabaduse, demokraatia, inimõiguste ja põhivabaduste austamise ning õigusriigi põhimõtetele, mis on ühised kõikidele liikmesriikidele. Lõike 2 kohaselt austab liit põhiõigusi kui ühenduse õiguse üldpõhimõtteid, nagu need on tagatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga, mis on alla kirjutatud Roomas 4. novembril 1950, ning nagu need tulenevad liikmesriikide ühesugustest riigiõiguslikest tavadest.

5. EÜ artikli 30 kohaselt ei ole piirangud kaupade vabale liikumisele välistatud, kui need on õigustatud muu hulgas avaliku korra seisukohalt.

6. Teenuste osutamise vabadusega seoses tuleb silmas pidada seda, et Euroopa Kohus on väljakujunenud kohtupraktikas tunnistanud, et kui siseriiklikud õigusnormid on ühesuguselt kohaldatavad, siis on piirangud avaliku huvi kaitseks õigustatud, seega ka esmases õiguses otsesõnu nimetamata põhjustel.

B. Siseriiklikud õigusnormid

7. Ordnungsbehördengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen’i (Nordrhein-Westfaleni liidumaa politseiseadus; edaspidi „OBG NW”) § 14 lõikes 1 on sätestatud: „Politsei võib avalikku julgeolekut ja korda ähvardava ohu korral võtta asjakohaseid meetmeid.”

III. Asjaolud ja menetlus

8. Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH (edaspidi „Omega”) on Saksa õiguse alusel asutatud äriühing, mis käitas Bonnis seadet nimega „laserdrome”. Tavaliselt kasutatakse seda seadet „laserspordiks” nimetatud vabaaja harrastusega tegelemiseks, mis on inspireeritud filmist „Tähtede sõda” ning selleks kasutatakse moodsat lasertehnikat.

9. Toimikust nähtub, et Omega poolt „laserdrome’is” kasutatud sisseseade töötati välja vabamüügis muu hulgas Bonni kauplustes saadaoleva laste mänguasja „Laser Hit” põhjal. Kuna see sisseseade osutus tehniliselt ebapiisavaks, hankis Omega täpsustamata kuupäeval, kuid pärast 2. detsembrit 1994 Ühendkuningriigi äriühingu Pulsar International Limited (praegu Pulsar Advanced Games Systems Ltd, edaspidi „Pulsar”) poolt tarnitud varustuse. Igal juhul sõlmiti frantsiisileping Pulsariga alles 29. mail 1997.

10. 7. septembril 1993 anti „laserdrome’i” väljaehitamiseks ehitusluba. Juba enne „laserdrome’i” avamist külastajatele protesteeris osa elanikkonnast selle ettevõtmise vastu. 22. veebruari 1994. aasta kirjas nõudis Bonni linna Oberbürgermeisterin (edaspidi „Bonni politsei”), et Omega annaks mängupaiga täpse kirjelduse ning teatas kavatsusest anda keelumäärus, juhul kui seal mängitakse „inimeste tapmist”. Omega selgitas 18. märtsil 1994, et mängus püütakse tabada laskeradade seintele kinnitatud objekte. „Laserdrome” avati 1. augustil 1994.

11. Bonni politsei andmetel oli tegemist teisaldatavate seinte abil ehitatud suure labürindiga, milles lisaks ruumi püsivalt paigaldatud kümnele laserkiire sensorile tulistati ka inimeste pihta. Mängijate varustuse hulka kuulusid automaatrelvaga sarnanevad laserrelvad ning riidest vestid, mille rinna- ja seljaosale olid samuti kinnitatud laserkiire sensorid. „Laskude” optiliseks kujutamiseks oli samaaegselt infrapunase kiirega projitseeritud laserkiir. Tabamusest andis teada optiline ja helisignaal. Võistluse eesmärk oli 15-minutilise mänguaja jooksul koguda võimalikult suur punktide arv. Iga püsivalt paigaldatud laserkiire sensori tabamise eest said mängijad punkte. Mängijatelt, keda lasud tabasid, võeti punkt maha. Mängija, keda olid tabanud viis lasku, pidi vastavas laadimispunktis oma relva uuesti laadima.

12. 14. septembril 1994 andis Bonni politsei määruse, millega Omegal keelati „lubada või taluda oma tegevuskohas lasersihikuga või muude tehniliste vahenditega (näiteks infrapunast kasutades) sihtimist inimsihtmärkide pihta ja tabamuste registreerimise kaudu „mängida” inimeste tapmist”. Määrust põhjendati muu hulgas sellega, et sellised mängud kujutavad endast ohtu avalikule korrale, kuna inimeste tapmise matkimine ja sellega kaasnev vägivalla ohtlikkuse vähendamine on vastuolus avalikule arvamusele omaste põhiväärtustega. Iga mängu eest, mis oli mängitud määrust rikkudes, määrati sunnirahaks 10 000 Saksa marka.

13. Omega esitas sellele määrusele vaide, mille Bezirksregierung Köln (Kölni ringkonna valitsus) jättis 6. novembril 1995 rahuldamata. 3. septembri 1998. aasta otsusega jättis Verwaltungsgericht Köln selle peale esitatud kaebuse rahuldamata. Omega esitatud apellatsioonkaebuse, mis võeti arutamisele kohtuasja põhimõttelise olulisuse tõttu, jättis Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen 27. septembril 2000 samuti rahuldamata. Seejärel esitas Omega Bundesverwaltungsgericht’ile kassatsioonkaebuse.

14. Oma kassatsioonkaebuse põhjendamiseks esitas Omega arvukalt väiteid menetlusnormide rikkumise kohta. Kohtuasjas väidab ta ühtlasi, et keelumäärus rikub tema põhiõigusi, eelkõige vabadust tegeleda juba alustatud ettevõtlusetegevusega ja elukutse vaba valiku õigust. Omega heidab ka ette võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist, kuna teda on seatud halvemasse olukorda teiste „laserdrome’i” käitajatega Saksamaal ning ka teiste mängude, nagu „Paintball” või „Gotcha”, pakkujatega võrreldes. Lisaks olevat määrus liiga ebamäärane ning selle andmiseks puudus volitusnorm, kuna avaliku korra mõiste OBG NW §-s 14 on liiga ebamäärane. Keelumäärus rikub ka ühenduse õigust, eriti EÜ artiklis 49 sätestatud teenuste osutamise vabadust, kuna „laserdrome’is” kasutatava varustuse ja tehnika tarnijaks on Ühendkuningriigi äriühing Pulsar.

15. Omega palub tühistada eelmistes kohtuastmetes langetatud otsused ning tema suhtes tehtud haldusakt ning teise võimalusena esitada kohtuasjas eelotsusetaotlus Euroopa Ühenduste Kohtule eelotsuse tegemiseks. Bonni politsei taotleb kassatsioonkaebuse rahuldamata jätmist.

16. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvamuse kohaselt tuleb Omega kassatsioonkaebus siseriiklike õigusnormide kohaselt jätta rahuldamata. Siiski kahtleb kohus, kas selline lahend oleks kooskõlas ühenduse õigusega, eelkõige teenuste osutamise vabadust käsitlevate EÜ artiklitega 49–55 ja kaupade vaba liikumist käsitlevate EÜ artiklitega 28–30.

17. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et Oberverwaltungsgericht kohaldas liidumaa seaduse OBG NW § 14 lõike 1 alusel antud üldise volitusnormi tõlgendamisel föderaalset õigust, eriti Saksamaa Liitvabariigi põhiseaduse norme. Oberverwaltungsgericht oli õigusega pidanud inimeste tapmise „mängimise” ärieesmärgil korraldamist Omega „laserdrome’il” ründeks Saksamaa konstitutsiooni artikli 1 esimese lõike esimese lausega tagatud inimväärikuse vastu.

18. Inimväärikus on konstitutsiooniline põhimõte, mida on võimalik rikkuda vastaspoolt alandavalt koheldes (millega ei ole aga käesoleval juhul tegemist) või äratades või võimendades mängijas põlgust kõigi isikute tunnustamist ja austamist nõudva põhiõiguse suhtes, käesoleval juhul mängus kujutletavate vägivallategude teel. Sellisest ülimuslikust konstitutsioonilisest väärtusest nagu inimväärikus ei saa meelelahutusliku mängu raames kõrvale kalduda. Omega esitatud põhiõigused ei muuda siseriikliku õiguse raames seda hinnangut.

19. Seoses ühenduse õiguse kohaldamisega on eelotsusetaotluse esitanud kohus arvamusel, et asjaomane määrus kahjustab eelkõige EÜ artiklis 49 ettenähtud teenuste osutamise vabadust. Vaidlustatud määruse kokkusobivus ühenduse õigusega sõltub eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates peamiselt sellest, kas ja mil määral on seda riivet võimalik õigustada avaliku korra kaitsmise vajadusest lähtuvalt.

20. Küsimuse tuum, mis eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates on ebaselge, on küsimus, kas liikmesriikide õigus piirata asutamislepingus sätestatud põhivabadusi – käesoleval juhul teenuste osutamise vabadust ja kaupade vaba liikumist – avalikust huvist tulenevatel tungivatel põhjustel, eeldab seda, et piirangu aluseks on kõikide liikmesriikide ühine õiguskäsitlus. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates võib selline eeldus nähtuda Euroopa Kohtu selgitustest kohtuasjas C‑275/92: Schindler ja samuti Saksa õiguskirjanduses väljendatud mõningatest seisukohtadest. Kui see on nii, siis peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kaebuse rahuldama, kuna vähemasti Ühendkuningriigis on „laserdrome’i”-sarnaste mängude käitamine seaduslik. Kui vastus on eitav, siis tuleks eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates kaebus sarnaselt eelnevatele kohtuastmetele jätta rahuldamata ning täpsemad kaalutlused meetme proportsionaalsuse, aga eelkõige sobivuse kohta oleksid üleliigsed, arvestades inimväärikuse õigushüve põhimõttelist tähtsust.

21. Nendel asjaoludel otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus menetluse peatada ning esitas Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas teenuste osutamise vabadust ja kaupade vaba liikumist käsitlevate Euroopa Ühenduse asutamislepingu sätetega on kooskõlas siseriikliku õiguse alusel kehtestatud teatud majandustegevuse keeld – käesoleval juhul keeld käitada „laserdrome’i”, kus matkitakse inimeste tapmist –, kuna see on vastuolus konstitutsioonis tagatud põhiväärtustega?”

IV. Eelotsuse küsimus

A. Vastuvõetavus

1. Bonni politsei peamised argumendid

22. Bonni politsei arvates ei ole eelotsuse küsimus vastuvõetav, kuna see ei puuduta piiriüleseid õigussuhteid. Ta põhjendab oma seisukohta peamiselt nii, et ärikontaktid Pulsariga toimusid alles pärast 28. septembri 1994. aasta vaidlusaluse määruse andmist, seega puudusid kuni selle ajani piiriülesed õigussuhted täielikult. Isegi pärast kontaktide tekkimist on piiriülesuse olemasolu kaheldav, kuna määrusega ei keelatud Pulsari tarnitud või tema hooldatava sisseseade paigaldamist ning kasutamist, vaid ainult üht mängu varianti. Omega ja Pulsari vaheline frantsiisileping sõlmiti küll keelatud mängu varianti nimetades, kuid alles 29. mail 1997 ja seega piisavalt pika aja pärast peale vaidlusaluse määruse vastuvõtmist.

23. Suulises menetluses leidis Saksamaa valitsus, et ta on nende argumentidega suurel määral nõus.

2. Hinnang

24. Kahtlused, mida Bonni politsei seoses eelotsuse küsimuse vastuvõetavusega on väljendanud, ei ole veenvad. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt „saab ainult see liikmesriigi kohus, kuhu hagi esitatakse ja kes peab asjas otsuse tegema, otsustada iga konkreetse asja asjaolusid arvestades, kas otsuse tegemiseks on vaja eelotsust küsida ja kas tema poolt Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimustel on asja otsustamisel tähtsust”( ).

25. Euroopa Kohus on siit tuletanud põhimõtte, et „kui eelotsuse küsimused, mille liikmesriigi kohus on esitanud, käsitlevad ühenduse õigusse kuuluva sätte tõlgendamist, […] on Euroopa Kohus põhimõtteliselt kohustatud neile vastama.”( ) Euroopa Kohus võib seega „keelduda vastamast liikmesriigi kohtu eelotsuse küsimusele vaid siis, kui on ilmne, et liikmesriigi kohtu esitatud tõlgendamise küsimusel või ühenduse õiguse sätte kehtivuse hindamisel ei ole mingit seost põhikohtuasja asjaolude või esemega”( ).

26. Sellisel juhul rõhutab Euroopa Kohus, et „liikmesriigi kohtu – ja mitte Euroopa Kohtu – ülesanne on teha kindlaks vaidluse aluseks olevad asjaolud ning teha sellest järeldusi oma otsuse jaoks”( ).

27. Seega tuleb seoses Bonni politsei väidetega asuda seisukohale, et Euroopa Kohtu ülesanne ei saa olla Omega ja Pulsari vaheliste lepingute sisu kindlakstegemine või nende lepinguliste suhete tekkimise aja võrdlemine keelumääruse kuupäevaga. Lisaks tuleb märkida, et sunniraha maksmise hoiatus on tavaliselt seotud teatava ajavahemikuga, nii et isegi juhul, kui tegelikud lepingulised suhted tekkisid alles pärast keelumääruse andmist, ei ole välistatud seos ühenduse õigusega.

28. Seega on vaja eelotsuse küsimust käsitleda sisuliselt.

B. Hinnang

1. Asjaomane põhivabadus

a) Poolte peamised argumendid

29. Nii Bonni politsei kui ka komisjon rõhutavad, et kõnealune siseriiklik meede mõjutab kaupade vaba liikumist ja teenuste osutamise vabadust erineval viisil, kui üldse.

30. Bonni politsei – ja suulises menetluses Saksamaa Liitvabariigi valitsus – on eelotsuse küsimuse vastuvõetavusega seoses esitatud argumentide kohaselt seadnud kahtluse alla selle, kas kaupade vaba liikumine ja teenuste osutamise vabadus on üldse mõjutatud ning rõhutavad, et isegi kui eeldada nimetatud põhivabaduste mõjutatust, tuleks selles osas hinnata kumbagi põhivabadust erinevalt. Kaupade vaba liikumisega seoses tuleb märkida, et vaidlusalune määrus keelab asjade impordi ainult sel määral, mil sellega keelatakse nende kasutamine „laserdrome’il”. Käesoleval juhul võib Schindleri kohtuotsuse( ) eeskujul tõdeda, et „asjade import ning jaotamine ei ole eesmärk iseenesest”, vaid peab võimaldama mängus osalemist, nii et kui üldse, siis tuleb hinnata vaidlusaluse määrusega kehtestatud piirangut peamiselt teenuste osutamise vabaduse kontekstis.

31. Ka komisjoni arvates on põhikohtuasjas esiplaanil frantsiisilepingust tulenevad sooritused, kuna Ühendkuningriigist imporditi kaupa ainult meelelahutusäri tegevuse hõlbustamiseks.

b) Hinnang

32. Silmas pidades Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikat, mille kohaselt võib hinnangu anda ainult üht põhivabadust arvestades, juhul kui olulisema tähtsusega põhivabadusega seoses on konkreetse õigusliku olukorra vältimatu tagajärg puutumus selle põhivabadusega( ), ei pea käesolevas asjas eraldi uurima EÜ artiklit 28 ja sellele järgnevaid artikleid. Komisjon ja Bonni politsei rõhutavad nimelt õigusega, et vaidlusalune määrus piirab asjade importi ainult sel määral, mil see võimaldab kõnealuses mängus osalemist, nii et kaupade vaba liikumise põhimõttel on põhikohtuasjas ainult teisene tähendus.

33. Teenuste osutamise vabaduse mõjutamise tuvastamine põhikohtuasjas ei valmista raskusi. Vaidlusaluse määrusega keelatakse ära selline mängu variant, mis on Saksamaal asuva mängukäitaja Omega ning Ühendkuningriigis asuva mängu kontseptsiooni omaniku Pulsari vaheliste lepinguliste kokkulepete oluline koostisosa. Siiski rõhutab Bonni politsei selles kontekstis õigusega, et vaidlusaluse määrusega ei keelatud „laserdrome’i” kontseptsiooni põhimõtteliselt ära; äriühingu Pulsar teenuste osutamise vabadusse ebasoodsat sekkumist võib seega näha selles, et ta võib oma kontseptsioone Saksamaa Liitvabariigis pakkuda ainult raskendatud tingimustel – osutatavate teenuste olulistest osadest loobudes –, mis omakorda kitsendab tarbija õigust kasutada välisriigi teenuseosutaja pakutavaid teenuseid.

34. Bonni politsei arvates pole seega teenuste osutamise vabadust rikutud. Kohtuasja Keck ja Mithouard( ) (edaspidi „Keck”) lahendit võib käesolevas asjas kohaldada selles mõttes, et ei „laserdrome’i” käitamine iseenesest ega Pulsari poolt osutatavate teenuste kasutamine ei ole ära keelatud, vaid ära keelati ainult üks kasutamisviis ühe mänguvariandi kujul. Niisiis tuleb lähtuda sellest, et vaidlusalune meede kujutab endast teenuse osutamise reguleerimist, mis ei kuulu EÜ artikli 49 reguleerimisalasse.

35. Sellega seoses tuleb märkida, et Euroopa Kohus on andnud sarnastele argumentidele hinnangu juba otsuses Alpine Investments( ): Euroopa Kohus tõi selles otsuses esile, et teenuseosutaja asukohaliikmesriigi õigusnormistik müügimeetodite kohta mõjutab otseselt juurdepääsu teenuste osutamise turule, kuna see ei mõjuta mitte ainult teenuste pakkumist selles liikmesriigis, vaid ka teistes liikmesriikides; müügimeetodite EÜ artikli 28 kohaldamisalast väljajätmise põhjus on, et niisuguste müügimeetodeid reguleerivate õigusnormide kohaldamine ei ole sobilik selleks, et sulgeda või takistada nende toodete juurdepääsu importiva liikmesriigi turule rohkem kui selle riigi enda toodete juurdepääsu.

36. Bonni politsei arvates on selles kontekstis siiski küsitav, kas Euroopa Kohtu argumentatsiooni saab käesolevale asjale üle kanda, arvestades et otsuses Alpine Investments käsitles Euroopa Kohus teenuseosutaja asukohaliikmesriigi õigusnormistikku, kuid käesoleva asja põhikohtuasjas on vaidluse all teenuste saaja asukohaliikmesriigi õigusnormid. Iseenesest õige vastuväite puhul aga ei ole arvestatud, et Kecki otsuse kohase eristamise ülekandmine teenuste osutamise vabadusele ei saa olla veenev juba seetõttu, et piisava piiriülese seose puhul peab iga teenuste osutamise meetodi – sõltumata teenuse osutamise kohast – regulatsioon kujutama endast ühenduse õiguse reguleerimisalasse kuuluvat piirangut juba ainult teenuste osutamise kehatu loomuse tõttu, ilma et oleks üldse võimalik eristada teenuste osutamise meetodeid reguleerivaid õigusnorme nendest, mis reguleerivad otseselt teenuseid.

37. Kecki otsusest lähtuva kohtupraktika analoogne kohaldamine teenuste saaja asukohaliikmesriigi õigusnormistikule ei ole veenev ka seoses EÜ artiklile 49 omase päritolumaa põhimõttega. See selgitab ka, miks Euroopa Kohus eeldab oma väljakujunenud kohtupraktikas – ilma eristamiseta vastavalt Kecki otsusele –, et EÜ artikliga 49 on hõlmatud ka sellised regulatsioonid.( ) Selle kohtupraktika kohaselt ei nõua „EÜ artiklis 49 sätestatud põhimõtte järgimine […] mitte ainult igasuguse teises liikmesriigis elava teenuseosutaja kodakondsuse alusel diskrimineerimise lõpetamist, vaid ka igasuguste teenuste osutamise vabaduse piirangute ja kitsenduste tühistamist, mis võivad teises liikmesriigis asutatud ning õiguspäraselt teenuseid osutavatel teenuseosutajatel keelata seda teha või neid muul viisil takistada”( ) (kohtujuristi kursiiv).

38. Niisiis tuleb asuda seisukohale, et kõnealune määrus piirab EÜ artiklis 49 sätestatud teenuste osutamise vabadust.

2. Piirangu õigustatus

a) Poolte peamised argumendid

39. Nii Bonni politsei kui ka komisjon ja Saksamaa valitsus peavad võimalikuks, et kõnealune piirang teenuste osutamise vabadusele põhikohtuasjas vaidlusaluse määruse näol on õigustatud. Õigustuse alusena viitavad nad sel puhul nii EÜ artiklis 46 koosmõjus EÜ artikliga 55 ettenähtud põhjustele kui ka Euroopa Kohtu poolt tunnustatud ülekaalukale avalikule huvile.

40. Omega arvates on – nagu ta leidis juba Saksamaa kohtumenetluses –kõnealune siseriiklik meede kahes mõttes kaheldav: esiteks puudub tal piisavalt konkreetne ning täpne alus siseriiklikus õiguses, mis on vastuolus ka ühenduse õigusega kaitstud õiguspärase ootuse kaitse põhimõttega; teiseks ei saa vaidlusaluse määrusega kaasnevat ühenduse põhivabaduste piiramist õigustada ei avaliku korra, avaliku julgeoleku ega rahvatervise huvides. Omega rõhutab, et tapmise ja vägivalla matkimine on laialt levinud ning ühiskondlikult aktsepteeritud nii filmides kui ka kujutavas kunstis, võitluskunsti liikide ning laste mängude puhul; „lasersport” ei erine sellistest tegevustest. Omega toob veel lisaks esile selle, et „laserspordis” ei ole mingil juhul tegemist tapmise matkimisega.

b) Hinnang

i) Sissejuhatavad märkused

41. Eelotsuse küsimusega tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus peamiselt teada, kas liikmesriikide pädevus seada EÜ asutamislepingus sätestatud põhivabadustele ülekaalukast avalikust huvist – käesolevas asjas eriti avaliku korra ja julgeoleku huvidest – tulenevaid piiranguid sõltub sellest, kas piirang põhineb kõigile liikmesriikidele omasel ühisel õiguskäsitlusel.

42. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et avaliku korra ohustamist eeldati põhikohtuasjas tulenevalt Saksamaa põhiseaduses ettenähtud inimväärikuse kaitsest. Seega põhineb kõnealune määrus (siseriiklikul) põhiõiguste kaitsel. Kui mõelda aga sellele, et ühenduse õiguse tasandil tagatakse põhiõiguste kaitse õiguse üldpõhimõtete tunnustamise kaudu, mis tuletatakse eelkõige liikmesriikide ühesugustest riigiõiguslikest tavadest,( ) siis tuleb seoses eelotsuse küsimusega järeldada, et kui pidada vältimatuks, et kõikidel liikmesriikidel on ühesugune õiguskäsitlus üksikjuhtumil vaidlusalust põhiõigust puudutava väärtusotsustuse osas, viitab see ühtlasi ühenduse õiguse tasandil eksisteerivale otsesele kollisioonile põhivabaduste – käesolevas asjas teenuste osutamise vabadus – ning ühenduse õiguses tunnustatud põhiõiguste vahel. Nimetatud kollisioonist tulenevad seoses põhivabaduste süsteemiga põhimõttelised küsimused.

43. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes tundub otstarbekas enne eelotsuse küsimusele vastamist käsitleda ühenduse õigusest tulenevate põhivabaduste( ) ja ühenduse tasandil põhiõiguste kaitse omavahelist suhet.

44. Eelnevalt olgu veel mainitud, et Euroopa Kohus peab üha enam tegelema juhtumitega, milles on küsimuse all põhivabaduste ning ühenduse õiguses tunnustatud põhiõiguste kollisioon.( ) Käesolevat asja saab selles mõttes seostada Schmidbergeri( ) kohtuasjaga: ka selles tugines liikmesriik põhiõiguse kaitse vajadusele õigustamaks asutamislepingu põhivabaduse piiramist. Lähtudes sellest, et ka ühendus on kohustatud põhiõigusi kaitsma ning et asjaomased põhiõigused nõuavad endi tunnustamist ka ühenduse õiguses, hindas Euroopa Kohus nimetatud kohtuasjas seda, „kuidas on võimalik viia omavahel kooskõlla ühenduse tasandil põhiõiguste kaitse nõudmised nõudmistega, mis tulenevad asutamislepingus sätestatud põhivabadusest”( ).

45. Põhivabaduste ning ühenduse tasandil põhiõiguste kaitse omavahelise suhte hindamiseks käesolevas asjas on esmalt nõutav üldine käsitlus põhiõiguste kaitsest ühenduse õiguses (ii) ja lähemalt inimväärikuse kaitsest (iii). Alles seejärel tuleb hinnata, kas käesolevas asjas tuleb eeldada teenuste osutamise vabaduse ja inimväärikuse kaitse vahelist kollisiooni või kas inimväärikuse kaitsega tuleb arvestada tuvastatud teenuste osutamise vabaduse piiramise õigustuse kontekstis (iv).

ii) Põhiõiguste kaitse ühenduse õiguses

46. Ühenduse õiguskorra alustalade hulka kuulub kahtlemata ühenduse seotus põhiõigustega. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kuuluvad nad õiguse üldpõhimõtete hulka, mille järgimise peab Euroopa Kohus tagama. Seda tehes tugineb ta lepingutele, mis käsitlevad liikmesriikide ühesuguste riigiõiguslike tavade ning rahvusvaheliste inimõiguste kaitset ja mille koostamisel liikmesriigid on osalenud või millega nad on liitunud. EIÕK-l on siinjuures eriline tähendus.( )

47. Kohtupraktikas väljakujunenud põhimõtteid kinnitati uuesti ühtse Euroopa akti preambuli ning Euroopa Liidu lepingu artikli F lõikega 2 (nüüd EL artikli 6 lõige 2).( )

– Põhiõiguste koht õigusnormide hierarhias ühenduse õiguse üldpõhimõtetena

48. Näib olevat vajalik selgitada, milline on põhiõiguste kui ühenduse õiguse üldpõhimõtete koht normihierarhias. Eelkõige on küsitav, kas õiguse üldpõhimõtetena kehtivad põhiõigused ning asutamislepingus sätestatud põhivabadused on normihierarhias erineval kohal.

49. Selles kontekstis on oluline, et Euroopa Kohus kaitseb põhiõigusi ühenduse õiguse üldpõhimõtetena EÜ artikli 220 ning EL artikli 6 lõike 2 alusel. Neid tuleb käsitleda esmase õiguse osana ning seega asuvad nad normihierarhias samal astmel ülejäänud esmase õigusega, eriti põhivabadustega.( )

50. Üldiselt vääriks aga arutlust küsimus, kas põhi- ja inimõigustele tuleks põhimõtteliselt anda teatud kõrgema väärtusega koht normihierarhias kui „üldisele” esmasele õigusele, kui pidada silmas põhi- ja inimõiguste poolt üldiselt kaitstud fundamentaalseid õigushüvesid, ühenduse kontseptsiooni iseendast kui nende õiguste austamisele tuginevast ühendusest ning eelkõige pidades silmas tänapäevase arusaama kohaselt hädavajalikku seotust inimõiguste kaitsega kui iga legitiimse riigikorra eeldust. Siiski võib ka ju põhivabadusi materiaalselt – vähemalt teatud mõttes – pidada põhiõigusteks: näiteks osas, milles neis on sätestatud diskrimineerimise keelud, tuleb neid käsitleda kui üldise võrdsuse põhimõtte erilisi väljendusviise.( ) Selles osas võib asutamislepingus sätestatud põhivabaduste ning põhi- ja inimõiguste vaheline normikollisioon kujutada endast vähemalt mõningatel juhtudel ka põhiõiguste kollisiooni.

51. Praktikas aga ei esine nimetatud kollisiooniprobleem nii tugevalt, kuna nii põhivabaduste kui ka (enamike) põhiõiguste puhul on piirangud lubatud.

52. Schmidbergeri kohtuasjas esitas eelotsusetaotluse esitanud kohus küsimuse, kas EÜ asutamislepingus sätestatud kaupade vaba liikumise põhimõtet tuleks eelistada teatud siseriiklike põhiõiguste tagamisele.( ) Hinnates, „kuidas on võimalik viia omavahel kooskõlla ühenduses põhiõiguste kaitsest tulenevad nõudmised nende nõudmistega, mis tulenevad asutamislepingus sätestatud põhivabadusest”( ), vastandas Euroopa Kohus EÜ artiklis 36 loetletud või ülekaaluka avaliku huvina tunnustatud õigustuste alused, millest tulenevalt võib kaupade vaba liikumist piirata, neile õigustatud piirangutele, mille kohaselt võib vastavalt EIÕK artiklite 10 ja 11 lõigetele 2 piirata sõna- ja ühinemisvabadust.( ) Täpsemalt ei põhjendatud seda, mil määral siseriikliku põhiõiguse kaitseala riivamine tähendab ühtlasi vastava ühenduse õiguse tagatise kaitseala riivamist.

53. Kuigi Euroopa Kohus mõistab nimetatud põhiõiguste piiranguid sisuliselt teatud kindal, ühenduse vajadusi arvestaval viisil,( ) näib mulle olevat oluline see, et käesolevaga sarnastel juhtumitel vajalik huvide kaalumine toimub asjakohaste põhiõiguste piiramise faktiliste asjaolude raames. Põhiõiguste kaitse nõudmistega „kooskõlla viimine” ei tohi tähendada seda, et põhivabadusi ja põhiõigusi kaalutakse omavahel, mis tähendaks kaudselt, et põhiõigusi kaitstaks ainult dispositiivselt. Pigem tuleb hinnata seda, kuivõrd on lubatud asjaomaste põhiõiguste piiramine. Asjaomase põhivabaduse kohta käivaid sätteid, eriti erandeid, tuleb siis tõlgendada võimalikult sel viisil, et nendega pole lubatud meetmed, mis väljuvad asjaomaste põhiõiguste puhul lubatava sekkumise piiridest ning seega ei ole lubatud selliseid meetmeid, mis pole põhiõigustega kooskõlas.

– Põhiõiguste ülesanded ühenduse õiguskorras

54. Ühenduse õiguskorraga tagatud põhiõiguste kaitsest tuleneb esiteks, et põhiõiguste austamine on ühenduse toimingute õiguspärasuse eeldus,( ) teiseks aga ka see, et liikmesriigid peavad ühenduse õigusnormide rakendamisel – laias mõttes – täitma nõudmisi, mis tulenevad põhiõiguste kaitsest ühenduse õiguskorras.( )

55. Kuivõrd ühendus õigusliku ühendusena peab ennast niisiis põhi- ja inimõiguste austamisel rajanevaks ühenduseks,( ) ei saa ühenduse õiguse kohaldamisalas „olla lubatud” ühenduse institutsioonide ega liikmesriikide meetmed, „mis ei ole kooskõlas niimoodi tunnustatud ja tagatud inimõiguste austamisega”.( ) Seda kajastab ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 51 lõige 1.( )

56. Õigusmetodoloogilisest vaatepunktist täidetakse põhiõigustega kooskõla nõuet, mille Euroopa ühendused või Euroopa Liit tervikuna on endale esitanud, Euroopa Kohtu kohtupraktikas mitmel erineval viisil.

57. Tähtsaima põhimõttena tuleks nimetada põhiõigustega kooskõlas olevat tõlgendamist, mida võib samas mõista ka esmase õigusega( ) või siis „põhiseadusega” kooskõlas oleva tõlgendamisena. Vastavalt sellele tuleb ühenduse õiguse norme tõlgendada nii, et nad on kooskõlas asjassepuutuvate põhiõigustega.

58. Nii näiteks leidis Euroopa Kohus otsuses Johnston, et direktiivi 76/207 artiklis 6 ettenähtud kohtulik õiguskaitse on liikmesriikide ühesuguste riigiõiguslike tavade ning EIÕK artiklites 6 ja 13 sätestatud põhimõtte – õigus tõhusale õiguskaitsele – „väljendus” ning järelikult tuleb seda direktiivi sätet tõlgendada nimetatud põhimõtte valguses.( ) Nii tuleb ka direktiivi 89/552 artiklit 11, milles reguleeritakse reklaamipauside sagedust, tõlgendada EIÕK artikli 10 lõike 1 valguses; sellele viitab otsesõnu ka direktiivi kaheksas põhjendus.( ) Kohtupraktikast tulenevalt tuleb lisaks tõlgendada EIÕK artikli 8 kohaselt perekonnaelu austamisest lähtudes ka näiteks asutamislepingu sätteid, aga samuti määrusi ja direktiive töötajate ning füüsilisest isikust ettevõtjate vaba liikumise valdkonnas – sealhulgas määrust nr 1612/68( ).

59. Lähtepunkt on seejuures sageli juba tõlgendatavas ühenduse õigusnormistikus olemasolev sisemine seotus teatud põhiõigusega; see seotus võib aga tuleneda ka kohtuasja üldistest asjaoludest.( )

60. Ühenduse õiguse tõlgendamisega seoses võib veel kaugemale ulatuva tõlgendamisülesande väljenduseks pidada otsust kohtuasjas ERT,( ) mille kohaselt liikmesriigid on kohustatud ühenduse põhiõiguste kaitse nõudmisi täitma ka siis, kui nad tuginevad – nagu käesolevas asjas – eranditele põhivabadustest. Vastavalt sellele kohtupraktikale tuleb juhul, kui liikmesriik tugineb ülekaalukale avalikule huvile või asutamislepingus ettenähtud õigustusele selleks, et õigustada siseriiklikke õigusnorme, mis võivad takistada asutamislepingust tuleneva põhivabaduse teostamist, tõlgendada seda õigustust „õiguse üldpõhimõtete ning eriti põhiõiguste valguses”.( )

61. Üldiselt ei esine põhi- ja inimõigused põhiõiguste kaitse raamides ühenduses mitte ainult tõlgendamise kriteeriumitena, vaid palju otsesemalt ühenduse õigusaktide õiguspärasuse hindamise otsese kriteeriumina( ). Sellise hindamise sisu võib olla ka põhiõigusel rajanev nõue, millele tuginedes võib esitada kas apellatsioonkaebuse või tühistamishagi( ).( )

62. Metodoloogilisest seisukohast tuleb märkida, et (teisese) ühenduse õiguse säte on põhiõigustega vastuolus ja seega õigusvastane ainult siis, kui seda sätet ei ole võimalik tõlgendada põhiõigustega kooskõlas olevana. Järelikult kui väidetakse, et ühenduse õiguse norm on vastuolus ühenduse õigusega kaitstud põhiõigusega, hindab Euroopa Kohus esmalt, kas seda sätet on võimalik tõlgendada nii, et see oleks nimetatud põhiõigusega kooskõlas. Kui see võimalik ei ole, tuleb säte tühistada. Kui aga ilmneb, et vastavalt tõlgendades ei riku antud regulatsioon ühenduse õiguskorraga kaitstud põhiõigusi, siis on ta kehtiv ning siseriiklikel ametiasutustel ning kohtutel on kohustus tagada selle regulatsiooni põhiõiguste kaitsega kooskõlas olev rakendamine( ).

63. Seoses ühenduse põhiõiguste kaitse siseriikliku tasandiga tuleb silmas pidada, et ka ühenduse õiguse rakendamiseks võetud siseriiklikke sätteid või meetmeid tuleb hinnata ühenduse põhiõiguste kriteeriumit arvestades. Euroopa Kohus on selles kontekstis korduvalt asunud seisukohale, et siseriiklikud kohtud peavad selliseid sätteid ja meetmeid tõlgendama, niivõrd kui see on võimalik, põhiõigustega kooskõlas olevana tõlgendatud ühenduse õigusnormidele vastavalt.( ) Vastasel juhul on siseriiklikel kohtutel ühenduse õiguse rakendamise ülimuslikkuse põhimõttest tulenevalt kohustus need siseriiklikud sätted või meetmed rakendamata jätta või tühistada.

64. Kui ühenduse õigusnormides on liikmesriikidele antud lisaks kaalutluspädevus või valik erinevate rakendusviiside vahel, siis peavad nad oma kaalutlusõigust teostama ühenduse põhiõigusi austades, nii et nimetatud siseriiklikku regulatsiooni rakendataks ühenduse põhiõiguste kaitsega kooskõlas oleval viisil. Põhiõigused on liikmesriikide ametiasutustele ja kohtutele kohustuslikud lisaks ka n-ö liikmesriikide menetlusautonoomia valdkonnas või siis täpsemalt kujutavad endast menetlusautonoomiat piiravaid tingimusi.( )

65. Tuleb ka märkida, et kõikidel neil juhtudel ei täpsustata sageli enam rakendatava ühenduse õigusnormi sisu – olgu see siis direktiivi säte või põhivabadust puudutav õigustamisalus, millele liikmesriik tugineb –, vaid seda täiendatakse teiste aspektidega. Põhiõigused kujutavadki endast lisaaspekti. Need on aga siiski asjaomastest ühenduse sätetest lahutamatud.

66. Kokkuvõtteks tuleb sedastada, et põhiõiguste ülesanded tõlgenduskriteeriumina ning ühenduse õigusnormide( ) või siseriikliku rakendusmeetme õiguspärasuse hindamise otsese kriteeriumina on omavahel tihedalt seotud.

– Järeldused põhiõiguste siseriiklikul ja ühenduse tasandil kaitse omavahelise suhte kohta

67. Eespool kirjeldatud põhimõtete abil tuleb nüüd käesoleva asja lahendamisega seoses kontrollida, milline on liikmesriigis põhiõigustele antud hinnangu tähendus ühenduse õiguse kontekstis.

68. Selles seoses tuleb üldiselt mainida, et Euroopa Kohus on oma kohtupraktika algusaegadest peale eitanud seda, et ühenduse õiguse kehtivuse suhtes võiks esitada vastuväiteid, mis rajanevad liikmesriigi põhiseaduslikul korral.( )

69. Põhimõtteliselt ikka veel veenvad põhjendused esitas Euroopa Kohus selles suhtes oma suunda andvas kohtuotsuses asjas Internationale Handelsgesellschaft: „Ühenduse õiguse ühtne kehtivus oleks kahjustatud, kui ühenduse institutsioonide võetud meetmete kehtivuse hindamisel toetuda siseriikliku õiguse normidele või põhimõtetele. Selliste meetmete kehtivuse üle saab otsustada ainult ühenduse õiguse põhjal, sest asutamislepinguga loodud ja seega sõltumatust õigusallikast tuleneva õiguse suhtes ei saa tema sõltumatuse tõttu olla ülimuslikud ükskõik mil viisil tekkinud siseriiklikud õigusnormid, sest sellisel juhul kaotaks ühenduse õigus oma eripära ning küsitavaks muutuks kogu ühenduse õiguslik alus. Seega ei saa väide, et rikutud on ühe riigi põhiseaduses sätestatud kujul selle riigi põhiõigusi või riigi põhiseaduse struktuuripõhimõtteid, mõjutada ühenduse meetmete kehtivust ega nende toimet liikmesriigis.”( )

70. Üksikute liikmesriikide põhiseadustest tulenevate põhimõtete arvestamise eitamine ühenduse õiguses on siiski suhteline selles mõttes, et esiteks ühenduse õiguse üldpõhimõtetena tunnustatud põhi- ja inimõigused tulenevad sisuliselt – nagu saab järeldada ka eespool kirjeldatud kohtupraktika alusel – liikmesriikide ühesugustest riigiõiguslikest tavadest ning eriti EIÕK-st; teiseks on asutamislepinguga nähtud ette õigustused asutamislepinguga tagatud põhivabaduste piiramisele, nii et ikkagi võivad mõju avaldada ka liikmesriigi põhiõiguste teooriast tulenevad kaalutlused, nii nagu see on selge ka käesoleva asja puhul.

71. Eelotsuse küsimuse kontekstis järeldub kõigest eelnevast, et teenuste osutamise vabaduse tuvastatud piirangut ei saa automaatselt õigustada konkreetsete, ühe liikmesriigi põhiseadusega tagatud põhiõiguste kaitsega. Hinnata tuleb seda, kuivõrd seda piirangut saab õigustada ühenduse õiguses tunnustatud põhjustel, näiteks tulenevalt avaliku korra kaitsest. Liikmesriikide ühesugune õiguskäsitlus avaliku korra kaitsest ei kujuta endast sellise õigustuse eeltingimust.

72. Kui selle hindamise käigus aga ilmneb, et kõnealune piirav siseriiklik meede rajaneb siseriikliku põhiõiguste kaitse hindamisel, mis on vastavuses liikmesriikide ühise õiguskäsitlusega, siis võib vastav kaitsekohustus tuleneda (ka) ühenduse põhiõiguste kaitsest, mille tulemus oleks metodoloogiliselt, et enam ei pea hindama seda, kas siseriiklikku meedet saab käsitleda lubatava – sest ta on õigustatud – erandina asutamislepingus sätestatud põhivabadustest, vaid vastavalt Schmidbergeri kohtuotsuse sõnastusele seda, „kuidas on võimalik omavahel kooskõlla viia põhiõiguste kaitsest ühenduses tulenevad nõudmised nende nõudmistega, mis tulenevad asutamislepingus sätestatud põhivabadustest”.

73. Käesolevas kohtuasjas tuleb niisiis tuvastada, kas Saksa põhiseaduses sätestatud inimväärikuse kaitset tuleb käsitleda vaidlusaluse keelumääruse õigustamise kontekstis või kas vastava põhiõiguse võimalik tagamine ühenduse õiguses tingib tasakaalustamise vajaduse ühenduse õiguse tasandil. See omakorda eeldab inimväärikuse mõiste analüüsi.

iii) Inimväärikus ühenduse õiguses

– Inimväärikuse kui õigusmõiste piirjooned

74. Peaaegu ühtegi mõistet ei ole juriidiliselt raskem käsitada kui inimväärikuse oma. Järgnevalt on tehtud katse visandada vähemalt inimväärikuse mõiste teatud piirjooned.( )

75. „Inimväärikuses” väljendub ülim inimese austamine ja väärtustamine, mida osutatakse talle kui inimesele. Küsimus on inimese olemuse või loomuse kaitsmises ja austamises iseenesest, n-ö inimese „substantsis”. Inimväärikuses peegeldab inimene seega iseennast, ta austab seda, mis ta on. Küsimus, mis on inimene, suunab aga otseselt õiguse eelsesse valdkonda, st inimväärikuse sisu määratakse tegelikult kindlaks lähtudes teatud „inimesepildist”.( )

76. Selle põhiväljendusena, mida inimesele tema inimeseks olemise alusel osutatakse, on inimväärikus kõigi temast eraldunud inimõiguste kontsentraat ning lähe; samal ajal on inimväärikus üksikute inimõiguste potentsiaalne tuum, millest tulenevalt tuleb teisi inimõigusi mõista ning neile tähendus anda. Saksa põhiõiguste teoorias räägitakse seega inimväärikusest kui inimõiguste „kandvast põhiseaduslikust printsiibist”.( )

77. Inimõiguste algse alusena on ta ka osa inimõiguste ideeajaloolisest taustast ning põhjendusest. Inimõiguste austamise nõue vastandub selles mõttes ideele, mille kohaselt otsustab inimese väärtuse üle riik, rahvas või enamus; niisiis vastandub ta ideele, mille kohaselt üksikisikud defineeritakse ühiskonna kaudu ning mõistetakse selle funktsioonina.( ) Ta vastab mõttele, et iga inimest tuleb väärtustada kui selliste õiguste algset allikat, mida ei ole talle antud ja mida ei saa võõrandada.

78. Selle väärtuse alusena võib nimetada erinevaid religioosseid, filosoofilisi või maailmavaatelisi põhjendusi.( ) Inimväärikuse mõiste tekke juured on sügaval Euroopa kultuuriruumi inimesepildi tekkes, mis mõistab inimest kui ise tegutsevat ning enesemääramisõigusega olendit. Olles võimeline kujundama omaenese vaba tahet, on ta subjekt ning teda ei tohi alandada asja või objekti staatusse.( )

79. Selles kontseptsioonis väljenduvas inimväärikuse mõiste seotuses inimese enesemääramise ja vabadusega saab selgeks, miks idee inimese väärikusest väljendub sageli ka seoses teiste selliste mõistete ning kaitstavate hüvedega nagu isiksus või identiteet.( )

80. Ka idee kõikide inimeste võrdsest väärikusest on omane nii inimõigustele üldiselt kui inimväärikusele konkreetselt, kuna sageli räägitakse ka mõlemaid kontseptsioone ühendavast mõistest „võrdne väärikus” (égale dignité)( ).

81. Inimväärikuse tuletiste ning eri liikidena aitavad kõik (konkreetsed) inimõigused kaasa inimväärikuse teostamisele ja kaitsele, mis tekitab minus küsimuse, milline on inimväärikuse ning teiste, konkreetsete inimõiguste vaheline suhe või kas inimväärikus kujutab endast üldist põhimõtet, väärtuspõhimõtet või iseseisvat kohtulikult kaitstud põhiõigust.

– Inimväärikus õigusnormina ja selle kaitse ühenduse õiguses

82. Inimväärikuse kaitsmise idee tuli rahvusvahelisse ning siseriiklikku positiivsesse õigusesse eelkõige 20. sajandi teise poole inimõigusliikumisega, kusjuures sellel retseptsioonil oli väga erinevaid vorme. Nii tunnistavad nii 10. detsembri 1948. aasta inimõiguste ülddeklaratsioon kui ka mõlemad ÜRO paktid, st kodaniku- ja poliitiliste õiguste pakt ning majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste pakt oma preambulites kõikidele inimestele omast väärikust kui inimõiguste alust, ilma siiski inimväärikust eraldi inimõigusena sätestamata. EIÕK-s, mille preambulis on küll viidatud inimõiguste ülddeklaratsioonile, ei ole inimväärikust otsesõnu üldse nimetatud. Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt on inimese väärikuse ning vabaduse austamine aga „konventsiooni põhialus ning läbiv motiiv”.( )

83. Liikmesriikide konstitutsiooniõiguses on inimväärikuse kontseptsiooni ühes või teises vormis läbivalt tunnustatud, eriti kui arvestada seda – nagu ma eespool märkisin –, et seda kontseptsiooni võib väljendada erinevate mõistetega.( )

84. Nimetatud rahvusvahelise õiguse instrumentidele sarnaselt esineb inimväärikus liikmesriikide siseriiklikes õiguskordades – niivõrd, kuivõrd on võimalik aru saada – peamiselt üldiselt tunnustatud ideena või siis – sageli kohtupraktikas väljaarendatud – põhi-, väärtus- või põhiseadusliku printsiibina ja mitte iseseisva kohtulikult kaitstud õigusnormina.( ) Saksa põhiseaduses sätestatuga – milles vähemalt valitseva arvamuse kohaselt on artiklis 1 sätestatud inimväärikuse austamine ja kaitse mitte ainult kui „kandev põhiseaduslik printsiip”, vaid kui iseseisev põhiõigus – sarnane regulatsioon on pigem erandlik.

85. Peamine põhjus selleks on see, et inimväärikus omandab konkreetse ja sisulise kuju alles üksikute põhiõiguste kujul ning sõnastuses ja on nende suhtes kasutatav väärtus- ja tõlgenduskriteeriumina. Inimväärikuse mõiste ise on nimelt – samuti nagu inimese mõiste, millele ta otseselt viitab – soomõiste, millele ei saa anda klassikalist juriidilist definitsiooni või tõlgendust sõna otseses mõttes; seda on võimalik sisuliselt täpsustada eelkõige üksikjuhtumil kohtu tuvastustegevuse tulemusel.

86. Konkreetsete üksikute põhiõiguslike tagatiste kodifitseerimine ja rakendamine, selle asemel, et viidata otse inimväärikusele, näib kohtuliku kaitse ning juriidilise meetodi vaatepunktist üldiselt sobivam.

87. Seoses inimväärikusega ühenduse õiguses tuleb tõdeda, et kehtivas esmases õiguses ei ole seda otseselt (kirjapandult) nimetatud. Küll aga on inimväärikusele viidatud mõningates teisese õiguse aktides – näiteks määruse (EMÜ) nr 1612/68( ) põhjendustes ning direktiivi 89/552/EMÜ( ) artiklis 12 – ja selles seoses on see ülevõetud ka kohtupraktikasse( ).

88. Mõningatel juhtudel on Euroopa Kohus või Euroopa Kohtu kohtujuristid ka sellest sõltumatult viidanud inimväärikusele võrdsuse või mittediskrimineerimise põhimõtte kontekstis, niisiis võrdsuse ja väärikusega seoses (égale dignité)( ).

89. 9. oktoobri 2001. aasta otsuses kohtuasjas C-377/98( ) leidis Euroopa Kohus võimaluse inimväärikuse ja tema kaitse täpsustamiseks ühenduse õiguses. Selle kohtuasja aluseks on Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. juuli 1998. aasta direktiivi 98/44/EÜ biotehnoloogialeiutiste õiguskaitse kohta( ) suhtes esitatud tühistamishagi. Hageja väitis muu hulgas – inimväärikuse nn objektivormeli mõttes –, et direktiivi artikli 5 lõikest 2 tulenev võimalus inimorganismist eraldatud elementide patenteerimiseks tähendab elava inimainese instrumentaliseerimist, mis rikub inimväärikust. Euroopa Kohus leidis sel puhul: „Euroopa Kohus on kohustatud institutsioonide meetmete kooskõla ühenduse õiguse üldiste põhimõtetega hinnates tagama inimväärikuse austamise ning isikupuutumatuse põhiõiguse.” Lõpuks eitas Euroopa Kohus inimväärikuse rikkumisega põhjendatud õigusvastasuse olemasolu( ).

90. Seega tunnustas Euroopa Kohus inimväärikuse austamist vähemalt ühenduse õiguse üldpõhimõtete osana ning ühenduse õigusaktide õiguspärasuse eelduse ning kriteeriumina. Küsitav on, kas antud juhtumil on võimalik argumenteerida väite poolt, et tegemist on ühenduse õiguse sätete põhiõigustega kooskõlas oleva tõlgendamisega ning et inimväärikuse kaitse esineb antud juhul ainult tõlgenduspõhimõttena. Eeldus, et Euroopa Kohus ei tunnustanud inimväärikust – kui õiguse üldpõhimõtet väärtusprintsiibi mõttes – iseseisva põhiõigusena või iseseisva hagi alusena, tundub esmapilgul nii olevat ka otsuse saksakeelse versiooni põhjal, milles eristatakse „austamist” (inimväärikuse puhul) ja „põhiõigust” (puutumatus)( ), kuid seda ei kinnita siiski ülejäänud keeleversioonid, k.a menetluskeel (hollandi), milles eranditult ilma eristamata räägitakse inimväärikuse austamise „põhiõigusest”.

91. Seega näib Euroopa Kohus rajavat oma arusaama inimväärikusest sama laiaulatuslikule arusaamale( ) kui see, mida on väljendatud EL põhiõiguste harta artiklis 1.( ) See artikkel kõlab järgmiselt: „Inimväärikus on puutumatu. Seda tuleb austada ja kaitsta.”

– Järeldused seoses käesoleva kohtuasjaga

92. Kuna inimväärikuse mõiste vajab lähemalt selgitamist, siis ei ole Euroopa Kohtul käesolevas asjas võimalik – erinevalt Schmidbergeri kohtuotsusest – Saksa põhiseaduse inimväärikuse garantii sisu automaatselt võrdsustada ühenduse õigusega tunnustatud inimväärikuse garantiiga.

93. Seega on vajalik kõnealuse siseriikliku meetme hindamine ühenduse õiguse alusel. Selline hindamine eeldab liikmesriigi poolt nimetatud õigustuse – avaliku korra huvides – tõlgendamist vastavalt inimväärikuse tähendusele ja ulatusele ühenduse õiguskorras. Käesolevas kontekstis näib oluline asjaolu, et inimväärikuse kaitse on tunnustatud õiguse üldpõhimõttena ja seega osana esmasest õigusest. Euroopa Kohus ei või niisiis, nagu sellest võib järeldada, olla nõus põhivabaduste tõlgendusega, mis sunniks liikmesriiki lubama inimväärikust rikkuvaid toiminguid või tegevusi ehk siis teisisõnu peab olema võimalik avaliku korra huvides tehtava erandi puhul kaaluda ühenduse õiguses ettenähtud õigushüve austamist ja kaitset.

94. Lõpuks olgu selgitavalt viidatud võrreldavale juhtumile, mida pidi lahendama ÜRO kodaniku ja poliitiliste õiguste pakti inimõiguste komitee. Selles menetluses tuli langetada otsus Prantsuse ametiasutuste poolt kehtestatud ning eelkõige inimväärikuse kaitsega põhjendatud nn kääbuste viskamise keelu õiguspärasuse kohta. Vastusena küsimusele, kas see keeld kujutab endast lubamatut diskrimineerimist pakti artikli 26 mõttes, leidis komitee, et eristus – kääbuskasvu ja mitte kääbuskasvu inimeste vahel – tugineb objektiivsetele alustele ning selle eesmärk ei ole diskrimineerimine. Selles kontekstis otsustas ta, et „lepinguosaline on käesolevas asjas tõendanud, et kaebuse esitaja tööks oleva kääbuste viskamise keelamine ei ole õigusvastane meede, vaid oli avaliku korra huvides vajalik; see tõi esiplaanile inimväärikuse argumendid, mis olid kooskõlas pakti eesmärkidega”.( )

iv) Avaliku korra mõiste tõlgendamine inimväärikuse tähendust ja ulatust arvestades

95. Pärast sissejuhatavaid märkusi avaliku korra mõiste kohta tuleb seni kirjeldatud põhimõtteid arvestades hinnata, mil määral järgib vaidlusalune keelumäärus avaliku huvi tunnustatud eesmärki ja vajaduse korral seda, kas ta on selle eesmärgi suhtes proportsionaalne.

– Avaliku korra mõiste

96. Euroopa Kohtu praktikat avaliku korra kui ühenduse õiguse mõiste kohta iseloomustab katse luua tasakaal ühest küljest esmase õigusega tagatud põhivabaduste suhtes tehtavate erandite vajaliku piiramise ja sellega kaasnevate õigustusvõimaluste vahel ning teisest küljest liikmesriikide kaalutlusõiguse ulatuse vahel.

97. Euroopa Kohus rõhutab vastavalt sellele, et liikmesriigid võivad küll „edaspidigi peamiselt ise vabalt ja vastavalt oma siseriiklikele vajadustele määrata, mis on avaliku korra ja julgeoleku tagamiseks vajalik”.( ) Lisaks nõustus Euroopa Kohus sellega, et erilised asjaolud, mis võivad õigustada avaliku julgeoleku ja korra mõistetele tuginemist, „võivad eri riikides ja eri ajal olla erinevad, seetõttu tuleb selles küsimuses võimaldada pädevatele siseriiklikele ametiasutustele kaalutlusõigus asutamislepinguga ettenähtud piirides”.( )

98. Teisest küljest on Euroopa Kohus alati esile tõstnud asjaolu, et avaliku korra mõiste alla kuuluvaid põhjendusi tuleb ühenduse õiguses mõista kitsalt, nii et nende ulatust ei saa määrata iga liikmesriik ise ühepoolselt ilma ühenduse organite kontrollita.( ) Sellest kohtupraktikast järeldub eelotsuse küsimusega seoses, et liikmesriigiti on võimalik mõistet erinevalt hinnata, kuid ühenduse õigus seab liikmesriigi kaalutlusõigusele kitsad piirid.

99. Nimetatud Euroopa Kohtu poolne hindamine toob kaasa selle, et mitte iga siseriiklike õigusnormide rikkumist ei saa pidada avaliku korra rikkumiseks. Euroopa Kohus nõuab, et „ühiskonna põhihuvisid riivav oht oleks reaalne ja piisavalt tõsine”.( ) Selline oht puudub aga siis, kui nende tõelisest funktsioonist lahutatud põhjuseid tuuakse tegelikkuses esile vaid majanduslikel eesmärkidel.( ) Samuti ei tohi liikmesriik võtta meetmeid teise liikmesriigi kodaniku suhtes „käitumise tõttu, mis esimese liikmesriigi kodaniku jaoks ei tooks kaasa repressiivseid või teisi tegelikke ja tõhusaid meetmeid selle käitumise vastu võitlemiseks”.( )

– Piisavalt raske ohustamine käesolevas kohtuasjas

100. Eespool nimetatud kohtupraktika tähendab käesoleva juhtumi kontekstis seda, et teenuste osutamise vabaduse piiramine tuleb avaliku korra huvides kõne alla ainult siis, kui määrusega keelatud mänguvariant kujutab endast ühiskonna põhihuvisid ähvardavat reaalset ja piisavalt tõsist ohtu.

101. Selle hindamisel on siseriiklikel ametiasutustel kaalutluspädevus. Euroopa Kohus väljendab seda otsustades muu hulgas, et „ühenduse õigusega ei ole liikmesriikidele avaliku korraga vastuolus olla võivate käitumisviiside hindamisel ette nähtud ühtset hindamisskaalat”.( )

102. Kohtupraktikast tuleneb, et Euroopa Kohus tunnustab liikmesriikide kaalutluspädevust eriti nendes valdkondades, mis on maailmavaate poolest tundlikud teemad või mis on seotud eriliste ühiskondlike ohtudega. Nii jättis ta õnnemängude eriliste ühiskondlike mõjude ja ohtude tõttu liikmesriikide kaalutluspädevusse selle, mil määral „soovib liikmesriik oma territooriumil tagada kaitset loteriide ja teiste õnnemängude valdkonnas”.( ) Nagu komisjon on tabavalt märkinud, kinnitab see, et õigustusi põhjendades on liikmesriikidele jäetud võimalus väärtus- või kaalutlusotsustuste tegemiseks.

103. Siiski peavad ka siseriiklikud piiravad meetmed vastama muu hulgas sobivuse ja proportsionaalsuse nõuetele – näiteks õnnemängude valdkonnas –, nagu hiljutises kohtupraktikas on selgitatud.( )

104. Niivõrd, kuivõrd liikmesriik on erilise ohu põhjendamiseks toonud esile inimväärikuse austamise, tuleb otsustada, et inimväärikus kuulub kahtlemata iga inimõigusi kaitsva ja austava ühiskonna põhihuvide hulka.

105. Metodoloogiliselt tuleb märkida, et ühiskonna põhihuvi riivamise üle otsustamine lähtub siseriiklikest väärtusotsustustest. See ei sõltu liikmesriikide võimalikust ühisest käsitlusest.( )

106. See pole ka vastuolus Schindleri kohtuotsusega, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus on viidanud.( ) Nimetatud otsuses leidis Euroopa Kohus, et „arvestamata ei saa jätta moraalist tulenevaid, religioosseid või kultuurilisi kaalutlusi, millele kõikides liikmesriikides […] tuginetakse.” Eeltooduga leiti, et seoses põhivabaduse piiramise vajadusega kujutab vastava ühise käsitluse olemasolu endast üht viidet piirangu legitiimsusele, aga see ei tähenda, et ühine käsitlus oleks legitiimsuse tunnustamise eeldus.( )

107. Käesolevas asjas ei seisne liikmesriikide ühine käsitlus mitte inimväärikuse kaitse konkreetses siseriiklikus kujus, mis antud juhul väljendus vaidlusaluses keelumääruses, vaid põhimõttelises kokkuleppes väärtuste üle seoses inimväärikuse kohaga siseriikliku ja ühenduse õiguse hierarhias.

108. Arvestades inimväärikuse põhimõttelist tähtsust ühenduse õiguskorras, toetavad asjaolud, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus on välja toonud, antud juhul kostja poolt väidetud ühiskonna põhihuvide suhtes olemas oleva tõsise ohu tunnistamist. Nii kuulub eelotsusetaotluses nimetatud, tuvastatud faktiliste asjaolude hulka ka see, et mäng, mida Omega käitas, tekitas avalikkuses vastuseisu. Õiguslikust vaatepunktist tuleb nimetada vägivalda ülistavate ja õhutavate käitumisviiside või teenuste osutamise hukkamõistmist, mida põhjendatakse inimväärikuse kaitse ja austamisega.( )

109. Vaidlust ei ole selle üle, et kõnealune määrus on ühetaoliselt kohaldatav meede.

110. Seoses siseriikliku õigusliku aluse osas väljendatud kahtlustega piisab märkimisest, et asutamislepingus sätestatud põhivabaduste piiramise seaduse reservatsiooni ühenduse õiguses ei tunta. Määruse õigusliku aluse piisava määratletuse üle tuleb otsustada siseriikliku õiguse alusel.

111. Kõnealuse määruse sobivuses ühiskonna kaalukaid huve ohustavate tuvastatud ohtude vastu võitlemiseks ei kaheldud ei kirjalikus menetluses ega kohtuistungil.

112. Samuti ei tohiks kahtlust olla keelu vajalikkuses võitlemaks ohuga avalikule korrale, eriti seoses inimväärikuse kaitsehüvega. Bonni politsei toonitab õigusega, et vaidlusaluse määrusega keelatakse ära ainult üks mänguvariant, nii et vähem koormavat võimalust ei saagi valida.

113. Kõnealune määrus ei kujuta endast ka ebaproportsionaalset sekkumist Omega õigushüvesse. Kuna asjaomase põhivabaduse piiramine toimus üksikmeetmega, siis ei saa antud meetme proportsionaalsuse kontrolli puhul ühenduse õiguse kohaselt olla tähendust ka sellel, mil määral on muudel juhtudel meetmeid võetud või võtmata jäetud, kuna ühenduse õiguse alusel antud hinnang sõltub kõikidest üksikjuhtumi asjaoludest, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus on tuvastanud. Igal juhul ei selgu toimikust, et Saksa ametiasutused oleksid seoses laserspordi mängudega käitunud ebajärjekindlalt.

V. Ettepanek

114. Esitatud põhjendustest lähtudes teen ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgericht’i esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:

Liikmesriigi määrus sellise äritegevuse keelamiseks, mille siseriiklik kohus on tunnistanud põhiseaduslike põhiväärtustega vastuolus olevaks, on teenuste osutamise vabadust käsitlevate Euroopa Ühenduse asutamislepingu sätetega kooskõlas, kui määrust õigustab avalikust huvist lähtuv avaliku korraga seotud eesmärk ja kui on kindlaks tehtud, et seda eesmärki ei saa saavutada teenuste osutamise vabadust vähem piiraval viisil.