KOHTUJURISTI ETTEPANEK

F. G. JACOBS





esitatud 17. märtsil 2005( )

Liidetud kohtuasjad C-281/03 ja C-282/03

Cindu Chemicals BV ja teised

versus

College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen

ja





Arch Timber Protection BV

versus

College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen





1. College van Beroep voor het bedrijfsleven (kaubandus‑ ja tööstusasju lahendav halduskohus) esitas kahe eelotsusetaotlusega Euroopa Kohtule küsimuse, kas ohtlike ainete direktiiv( ) lubab liikmesriigil sätestada täiendavaid tingimusi kõnealuse direktiivi I lisas loetletud toimeaineid sisaldavate biotsiidide turuleviimiseks.

Ühenduse õigusnormid

2. Käesolevates kohtuasjades on asjakohane nii ohtlike ainete direktiiv kui ka biotsiidide direktiiv.( ) Esimesega neist ühtlustatakse direktiivi korduvalt muudetud lisas loetletud teatavate ohtlike ainete ja valmististe turustamise ja kasutamise tingimused. Teise eesmärk on ühtlustada biotsiididele (varasema nimetusega „mittepõllumajanduslikud pestitsiidid”), mille lubatud toimeained on ammendavalt loetletud eri lisades, loa andmise ja nende turuleviimise tingimused. Kõnealustesse lisadesse kantavate ainete loetelusid ei ole veel koostatud ja seetõttu puudub direktiivil veel täielik õigusmõju.

3. Kõnealused kaks direktiivi ja neist esimese muudatused võeti vastu EÜ asutamislepingu artiklite 100 ja 100a (nüüd muudetuna( ) EÜ artiklid 94 ja 95) alusel.

4. EÜ artiklis 94 on sätestatud, et nõukogu annab ühehäälselt direktiive liikmesriikide niisuguste õigus‑ ja haldusnormide ühtlustamiseks, mis otseselt mõjutavad ühisturu rajamist või toimimist.

5. EÜ artikli 95 lõikes 1 on sätestatud, et erandina artiklist 94 ja teatud erandeid arvestamata võtab nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega liikmesriikides nii õigus‑ kui ka haldusnormide ühtlustamiseks meetmed, mille eesmärk on siseturu rajamine ja selle toimimine.

6. Artiklis 95 on lisaks sätestatud, et kui pärast ühtlustamismeetme vastuvõtmist peab liikmesriik seoses keskkonna kaitsega vajalikuks säilitada( ) või kehtestada( ) siseriiklikke norme, teatab ta nendest normidest ja nende säilitamise põhjustest komisjonile. Komisjon kinnitab kõnealused siseriiklikud normid või lükkab need tagasi, olles eelnevalt kindlaks teinud, kas need on või ei ole suvalise diskrimineerimise vahendid või liikmesriikidevahelise kaubanduse varjatud piirangud, ja kas need kujutavad või ei kujuta endast takistust siseturu toimimisele.( )

Ohtlike ainete direktiiv

7. Ohtlike ainete direktiiv tugineb EÜ asutamislepingu artiklile 100 (nüüd EÜ artikkel 94). Selle preambul sisaldab järgmisi põhjendusi:

„Ohtlike ainete ja valmististe turustamist käsitlevate eeskirjade eesmärk peab olema avalikkuse, eriti selliseid aineid ja valmistisi kasutavate inimeste kaitse;

need eeskirjad peaksid aitama kaasa keskkonna kaitsmisele kõikide ökotoksiliste või keskkonda saastata võivate ainete ja valmististe eest;

nende eeskirjade eesmärk peaks samuti olema taastada, hoida ja parandada inimelu kvaliteeti;

liikmesriikides kehtivad eeskirjad ohtlike ainete ja valmististe kohta; need eeskirjad erinevad üksteisest seoses selliste ainete ja valmististe turustamise ja kasutamisega; kõnealused erinevused kujutavad endast kaubandustõket ning avaldavad otsest mõju ühisturu sisseseadmisele ja toimimisele;

sellepärast tuleks see tõke kõrvaldada; see eeldab kõnealust küsimust käsitlevate liikmesriikide seaduste ühtlustamist”.( )

8. Artikli 1 lõikes 1 on sätestatud:

„Käesolev direktiiv käsitleb [I lisas]( ) loetletud ohtlike ainete ja valmististe turustamise ja kasutamise piiramist ühenduse liikmesriikides, ilma et see piiraks muude asjakohaste ühenduse sätete kohaldamist.”

9. Artikli 2 esimeses lauses on sätestatud:

„Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagamaks, et [I lisas] loetletud ohtlikke aineid ja valmistisi võidakse turustada või kasutada üksnes käesolevas direktiivis määratletud tingimustel.”

10. Direktiiviga 89/677( ) muudeti ohtlike ainete direktiivi I lisa, kandes sellesse arseeniühendid. Direktiiv 89/677 tugines EÜ asutamislepingu artiklile 100a (nüüd muudetuna EÜ artikkel 95). Direktiivi preambuli esimeses põhjenduses on öeldud:

„Tuleb vastu võtta meetmed siseturu järkjärguliseks rajamiseks perioodil kuni 31. detsembrini 1992; siseturg hõlmab sisepiirideta ala, kus on tagatud kaupade, isikute, teenuste ja kapitali vaba liikumine”.

11. Kaheksandas põhjenduses on öeldud:

„Teatavad mädanemisvastased valmistised, mida kantakse kaitsekihina laevakeredele ja/või allveeseadmetele, avaldavad teatavate keemiliste ühendite, eriti arseeni‑, elavhõbeda‑ ja tinaühendite kasutamise tõttu kahjulikku mõju vees elavatele organismidele; selleks et keskkonda paremini kaitsta, tuleks reguleerida selliste ühendite kasutamist sedalaadi valmististes”.

12. Ohtlike ainete direktiivi muudetud I lisa punkt 20 sisaldab „arseeniühendeid” ja punktis 20.1 on sätestatud kõnealuste ühendite turuleviimise või kasutamise tingimused, rõhutades eriti, et neid:

„1. Ei tohi kasutada selliste ainetena ega valmististe koostisosana, mida tarvitatakse:

[…]

b) puidu kaitseks.

Sel juhul ei kehti keeld siiski CCA-tüüpi (vask-kroom-arseen) anorgaaniliste soolade lahuste suhtes, mida kasutatakse tööstuslikes paigaldistes, kus puitu vaakumi või rõhu abil immutatakse.

[…]”.

13. Direktiiviga 94/60( ) muudeti ohtlike ainete direktiivi I lisa, kandes sellesse kreosoodi. Direktiiv 94/60 tugines EÜ asutamislepingu artiklile 100a (nüüd muudetuna EÜ artikkel 95). Selle preambulis on öeldud:

„Tuleks vastu võtta meetmed siseturu saavutamiseks; siseturg on sisepiirideta ala, kus on tagatud kaupade, isikute, teenuste ja kapitali vaba liikumine;

siseturu arendamine peaks samuti järk-järgult parandama elu kvaliteeti, tervisekaitset ja tarbijaohutust; […]

[…]

kreosoot vastavalt määratlusele käesoleva direktiivi lisas võib olla tervist kahjustav, sest see sisaldab teadaolevaid kantserogeene; sellepärast tuleks piirata kreosoodi kasutamist puidutöötluses ning kreosoodiga töödeldud puidu turustamist ja kasutamist;

mõned kreosoodi koostisosad lagunevad halvasti ning on väga kahjulikud teatavatele keskkonnas leiduvatele organismidele; töödeldud puidu kasutamise tulemusel võivad need koostisosad keskkonda sattuda;

[…]

teatavate liikmesriikide poolt kehtestatud piirangutel [kreosoodi] või [seda] sisaldavate valmististe turustamise ja kasutamise suhtes on otsene mõju siseturu sisseseadmisele ja toimimisele; sellepärast on vaja ühtlustada liikmesriikide õigusakte selles valdkonnas ning sellest tulenevalt muuta [ohtlike ainete direktiivi] I lisa”.( )

14. Ohtlike ainete direktiivi nii muudetud I lisa punktis 32 on loetletud „ained ja valmistised, mis sisaldavad ühte või mitut järgmistest ainetest,” muu hulgas kreosooti, kreosootõli või kivisöetõrva destillaate. Punktis 32.1 on kehtestatud selliste ainete ja valmististe turuleviimise või kasutamise tingimused, sätestades, et neid:

„ei tohi kasutada puidu töötlemiseks, kui need sisaldavad:

a) benso-a-püreeni kontsentratsioonis, mis ületab 0,005% massist; või

b) vees ekstraheeruvaid fenoole kontsentratsioonis, mis ületab 3% massist, või mõlemat.

Lisaks sellele ei tohi turustada selliselt töödeldud puitu.

Erandina:

i) seoses ainete ja valmististega: neid võidakse kasutada puidu töötlemiseks tööstuspaigaldistes, kui need sisaldavad:

a) benso-a-püreeni kontsentratsioonis alla 0,05% massist; ja

b) vees ekstraheeruvaid fenoole kontsentratsioonis alla 3% massist.

[…]”.

Biotsiidide direktiiv

15. Biotsiidide direktiiv( ) tugineb EÜ asutamislepingu artiklile 100a (nüüd muudetuna EÜ artikkel 95).

16. Direktiivi preambuli 12. ja 26. põhjenduses on öeldud:

„tuleb koostada ühenduse nimekiri nendest toimeainetest, mida on lubatud biotsiidides kasutada;

[…]

käesoleva direktiivi, eelkõige selle läbivaatamisprogrammi täielik rakendamine võtab veel mitu aastat, seetõttu nähakse [ohtlike ainete direktiiviga] ette täiendav raamistik positiivse nimekirja kehtestamiseks, piirates teatavate toimeainete ja neid sisaldavate toodete või tooterühmade turuleviimist ja kasutamist”.

17. Artikli 1 lõikes 1 on sätestatud, et direktiivis käsitletakse a) biotsiidide jaoks loa andmist ja nende turuleviimist kasutamiseks liikmesriikides; b) lubade vastastikust tunnustamist ühenduse piires ja c) ühenduse tasandil positiivse nimekirja kehtestamist nendest toimeainetest, mida võib biotsiidides kasutada.

18. Artikli 1 lõikes 3 on sätestatud, et käesolevat direktiivi „kohaldatakse eelkõige” rea õigusaktide, sealhulgas ohtlike ainete direktiivi suhtes, „ilma et see piiraks asjakohaste ühenduse sätete või nendega kooskõlas võetud meetmete kohaldamist”.

19. Artikli 2 lõike 1 punktis a on määratletud nimetatud direktiivi tähenduses „biotsiidid” kui „toimeained ja valmistised, mis sisaldavad üht või enamat toimeainet niisuguses vormis, nagu need toimetatakse kasutajale, ja mis on ette nähtud kahjulike organismide keemiliste või bioloogiliste vahenditega hävitamiseks, tõrjeks, kahjutuks muutmiseks, nende toime ärahoidmiseks või muul viisil nende vastu võitlemiseks” ja sätestatud, et 23 tooteliigi täielik nimekiri koos iga liigi suunava kirjeldusega on toodud V lisas. Kõnealune lisa sisaldab jaotist „Tooteliik 8: puidukonservandid”:

„Tooted, mida kasutatakse alates saeveski etapist puidu või puittoodete säilitamiseks ja mis on ette nähtud puitu hävitavate või rikkuvate organismide tõrjeks.

Selle tooteliigi hulka kuuluvad nii tooted, mida kasutatakse ennetavalt, kui ka tooted, mida kasutatakse järeltöötluseks.”

20. Artikli 3 lõikes 1 on sätestatud, et „liikmesriigid näevad ette, et biotsiidi võib turule viia ja nende territooriumil kasutada ainult juhul, kui selle jaoks on kooskõlas käesoleva direktiiviga luba antud”.

21. Artikli 5 lõike 1 punktis a on sätestatud, et liikmesriigid annavad biotsiidile loa ainult juhul, kui „selles sisalduv(ad) toimeaine(d) on loetletud I või IA lisas ja kõik nendes lisades ettenähtud nõuded on täidetud”.

22. Biotsiidide direktiivi vastuvõtmisel puudus kõnealustel lisadel sisu. Direktiivis sätestati menetlus, et kanda toimeained lisadesse pärast asjaomase hindamise toimumist.

23. Artikli 16 lõikes 1 on sätestatud:

„Erandina artikli 3 lõikest 1, artikli 5 lõikest 1 […] ja ilma et see piiraks lõigete 2 ja 3 kohaldamist, võib liikmesriik 10 aasta jooksul [alates 14. maist 2000] jätkuvalt kohaldada oma senist korda või praktikat biotsiidide turuleviimiseks. Eelkõige võib ta oma siseriiklike eeskirjade kohaselt lubada oma territooriumil turule viia biotsiidi, mis sisaldab selle tooteliigi osas I või IA lisas loetlemata toimeaineid. Sellised toimeained peavad olema [14. maiks 2000] turule viidud […] biotsiidi toimeainetena”.

24. Artikli 16 lõikes 2 on sätestatud, et pärast kõnealuse direktiivi vastuvõtmist alustab komisjon kümneaastast tööprogrammi kõikide nende toimeainete süstemaatiliseks kontrollimiseks. Selle kümne aasta jooksul võidakse sätestatud korra kohaselt otsustada, kas toimeaine kantakse I, IA või IB lisasse ja millistel tingimustel. Artikli 16 lõikes 3 on sätestatud, et kui selline otsus on tehtud, tagab liikmesriik toimeainet sisaldavatele ja käesoleva direktiivi sätetele vastavatele biotsiididele loa või vajaduse korral registreeringu nõuetekohase andmise, muutmise või tühistamise.

25. Sellist otsust ei ole veel tehtud. Järelikult on I, IA ja IB lisad veel tühjad.

Siseriiklikud õigusnormid

26. On üheselt selge, et Madalmaade asjaomaste õigusaktide( ) kohaselt peab kõikidel isikutel, kes tarnivad, valdavad, ladustavad või impordivad pestitsiide, olema selleks luba. Loa puudumisel on kõnealused tegevused keelatud. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on Madalmaade õigusaktides sätestatud lubade andmise tingimuste eesmärk parandada keskkonnakaitset.

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus

27. Kohtuasja C‑281/03 hagejad on teatavate mittepõllumajanduslike puidukaitsevahendina kasutatavate pestitsiidide (laiemas mõttes biotsiidide), mis toimeainena sisaldavad kivisöetõrva destillaate (karbolineum, kreosootõli), lubade endised valdajad ja/või taotlejad. Hagejad esitasid eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse 6. juuli 2000. aasta ja 28. juuni 2002. aasta otsuste peale, millega College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (pestitsiidide heakskiitmisega tegelev amet, edaspidi „CTB”) jättis põhjendamatuse tõttu rahuldamata nende kaebused varasemate otsuste peale, millega jäeti kõnealuseid pestitsiide käsitlevad load tingimusteta pikendamata või välja andmata.

28. Kohtuasi C‑282/03 käsitleb kaebust 2. augusti 2002. aasta otsuse peale, millega CTB ei rahuldanud põhjendamatuse tõttu hageja kaebust otsuse peale, millega tühistati talle antud luba vaske, kroomi ja arseeni sisaldava puidukaitsevahendi kasutamiseks ning jättis rahuldamata kõnealuse toote kasutamisloa pikendamise taotluse.

29. On üheselt selge, et asjaomased tooted kuuluvad ohtlike ainete direktiivi I lisa punktis 20 ja punktis 32 sätestatud erandite alla. Seega ei ole kõnealuses direktiivis nõutud, et liikmesriik piiraks nende turustamist või puidukonservandina kasutamist. Vaidlustatud otsuste tulemusel aga on Madalmaade asjaomaste õigusaktide kohaselt hagejatel keelatud toodete tarnimine, valdamine, ladustamine ja importimine.

30. CTB asus seisukohale, et ta ei ole kohustatud toodetele luba andma lihtsalt seetõttu, et kreosooti või CCA-ühendeid sisaldavate puidukaitsevahendite teatud kasutusviiside suhtes on ohtlike ainete direktiivis sätestatud erand nende kasutuskeelust. Ohtlike ainete direktiivi artiklis 2 on sätestatud, et asjaomaseid aineid ja valmistisi võib turustada üksnes kõnealuses direktiivis määratletud tingimustel, mitte see, et selleks peab olema luba. Ohtlike ainete direktiiv ei välista rangemate tingimuste kehtestamist liikmesriigi poolt.

31. Võttes arvesse, et ohtlike ainete direktiivi sõnastus ei anna selget vastust küsimusele, kas direktiiv sisaldab ammendavaid eeskirju ainete kohta, mille suhtes direktiiv kehtib, või on lubatud ka siseriiklike lisatingimuste kehtestamine, esitas College van Beroep voor het bedrijfsleven Euroopa Kohtule mõlemas kohtuasjas küsimuse, kas kõnealune direktiiv lubab liikmesriigil kehtestada lisatingimusi sellise biotsiidi turuleviimise ja kasutamise suhtes, mille toimeaine on direktiivi I lisas nimetatud.

32. Mõlema kohtuasja hagejad, CTB, Taani ja Madalmaade valitsus ning komisjon esitasid kirjalikud märkused. Hagejad, Stichting Behoud Leefmilieu en Natuur Maas en Waal (eluskeskkonna kaitse ja loodushoiu sihtasutus Maas ja Waal (edaspidi „sihtasutus”), põhikohtuasja pool kohtuasjas C‑282/03), Madalmaade valitsus ja komisjon olid esindatud kohtuistungil.

33. CTB, sihtasutus ja Taani ning Madalmaade valitsus leiavad, et eelotsuse küsimusele tuleks vastata jaatavalt, peamiselt järgmistel põhjendustel: ohtlike ainete direktiiv on miinimumnõuete direktiiv, asjaomased siseriiklikud meetmed ei kuulu selle kohaldamisalasse ja/või kõnealuste toodete kasutamist reguleerib biotsiidide direktiiv, mis on ohtlike ainete direktiivi suhtes ülimuslik. Hagejad ja komisjon on vastupidisel seisukohal, leides, et ohtlike ainete direktiivi eesmärk on selle kohaldamisalasse kuuluvate küsimuste täielik ühtlustamine.

Hinnang

34. On selge, et ohtlike ainete direktiiv kujutab endast ühtlustamismeedet, millega püütakse kõrvaldada ohtlike ainete valmistamist, turustamist ja kasutamist reguleerivatest liikmesriikide erinevatest eeskirjadest tulenevaid kaubandustõkkeid: see tuleneb tema õiguslikust alusest (EÜ asutamislepingu artikkel 100, nüüd EÜ artikkel 94) ja preambuli neljandast ning viiendast põhjendusest.( )

35. Sama võib öelda direktiivide 89/677 ja 94/60 kohta, millega ohtlike ainete direktiivi I lisasse lisati vastavalt punktid 20 ja 32, sealhulgas käesolevates kohtuasjades käsitletavad erandid: mõlemad direktiivid võeti vastu EÜ asutamislepingu artikli 100a (nüüd muudetuna EÜ artikkel 95) alusel ja mõlema direktiivi preambuli viiendas põhjenduses( ) rõhutatakse õigusakti eesmärgina siseturgu.

36. Samuti on selge, et direktiivi 89/677, millega võeti kasutusele arseeni käsitlevad sätted, lisaeesmärk on „keskkonna parem kaitsmine”( ) ning et direktiivi 94/60, millega võeti kasutusele kreosooti käsitlevad sätted, lisaeesmärk oli vähendada keskkonnakahjusid.( )

37. Kuigi ohtlikke aineid reguleeriva direktiivi eesmärkide hulka kuulub kõnealuste ainete puhul kaubandustõkete kõrvaldamine ühenduses, ei ole direktiivi eeskirjad mõeldud minimaalset kaitset pakkuvate eeskirjadena, mis annavad liikmesriikidele vabad käed neis sätestatud kohustuste laiendamiseks, vaid need on kavandatud ammendavatena.( ) Selline seisukoht kajastab Euroopa Kohtu kujundatud üldisemat põhimõtet, et kui ühenduses on teatud valdkonnas vastu võetud ühtlustav direktiiv, ei tohi liikmesriigid säilitada või rakendada samas valdkonnas meetmeid, mis ei ole direktiiviga kooskõlas.( )

38. Seetõttu välistab ohtlike ainete direktiiv prima facie minu arvates võimaluse, et liikmesriik kehtestab siseriiklike õigusaktidega direktiiviga hõlmatud ainete ja valmististe turustamise ja kasutamise tingimused, mis on rangemad direktiivis sätestatud tingimustest. Direktiiviga hõlmatud ainete hulka kuuluvad valmistised, mis sisaldavad kas arseeniühendeid või kreosooti ja kivisöetõrva destillaate. Seetõttu kuuluvad kõnealused tooted selgelt direktiivi kohaldamisalasse. Sellest asjaolust piisab, et eristada käesolevat menetlust Bursteini ( ) ja Toolexi( ) kohtuasjadest, millele tuginevad Taani ja Madalmaade valitsus ja mis käsitlesid tooteid, mis ei kuulu direktiivi kohaldamisalasse. Lisaks on käesolevates kohtuasjades nimetatud siseriiklike meetmete eesmärk keelata selliste toodete kasutamine puidukonservantidena – kasutusviis, mida direktiiv otseselt reguleerib – olukorras, kus selline kasutamine on direktiiviga sõnaselgelt lubatud.

39. Kõnealuse tõlgenduse vastu on esitatud erinevaid argumente.

40. Esiteks leiavad sihtasutus ja Taani ning Madalmaade valitsus, et ohtlike ainete direktiiviga toimub vaid minimaalne ühtlustamine.

41. Taani valitsus tugineb eelkõige asjaolule, et direktiiv ei sisalda vaba liikumise klauslit (mille kohaselt liikmesriikidel on keelatud takistada direktiiviga kooskõlas oleva toote müüki, kasutamist või valdamist) ega kaitseklauslit (mis lubab liikmesriikidel teatud tingimustel keelata direktiiviga kooskõlas oleva toote turustamise).

42. Minu arvates ei saa esimese klausli puudumisest midagi järeldada. Nagu Euroopa Kohus on Ratti kohtuasjas( ) selgitanud, ei ole vaba liikumise klauslil sellise direktiivi kontekstis, mille eesmärk on siseturu toimimist takistavate erinevuste kõrvaldamine siseriiklikest eeskirjadest, iseseisvat väärtust, vaid see lihtsalt täiendab kõnealuse direktiivi põhisätteid ja selle eesmärk on tagada kõnealuste toodete vaba liikumine.

43. Seoses teise klausli puudumisega tundub paradoksaalne väide, et kuna direktiiv ei sisalda klauslit, mis lubab liikmesriikidel vastu võtta siseriiklikke meetmeid, mis ei ole direktiiviga kooskõlas, on kõnealune direktiiv vähem ühtlustav kui direktiiv, mis välistab mis tahes kõrvalekaldumise selles kehtestatud tingimustest. Tuleb märkida, et kohtuasjas C‑281/03 on hagejad kaitseklausli puudumisest teinud vastupidise ja minu arvates loogilisema järelduse.

44. Madalmaade valitsus viitab Euroopa Kohtu seisukohale kohtuasjas Toolex( ), et ohtlike ainete direktiivis „on sätestatud vaid teatavad miinimumnõuded”.

45. Minu arvates on siiski kõnealuse tsitaadi konteksti eiramine eksitav. Lõigu täielik tekst on järgmine:

„Võttes arvesse, et [ohtlike ainete direktiivis] endas on sätestatud vaid teatavad miinimumnõuded, nagu on selge selle artiklist 2 […], ei takista see mingil viisil liikmesriiki reguleerimast direktiivi kohaldamisalast väljajäävate ainete turustamist […]”.

46. Seetõttu tundub, et Euroopa Kohus lihtsalt konstateeris, et ohtlike ainete direktiivi kohaldamisala piirdub i) nimekirjades loetletud teatavate ainete ii) turustamise ja kasutamisega. Kõnealust tõlgendust toetavad ka kohtujurist Mischo märkused.( )

47. Madalmaade valitsus viitas kohtuistungil ka Van den Burgi kohtuasjale,( ) leides, et kõnealuses kohtuasjas tegi Euroopa Kohus otsuse, et linnudirektiiviga( ) toimub nii täielik reguleerimine kui ka minimaalne ühtlustamine.

48. Kõnealust kohtuotsust on kritiseeritud nii selles kasutatud mõistete kui ka asjaomase punkti põhjenduse tõttu.( ) Igal juhul ei saa seda minu arvates käesolevatele kohtuasjadele üle kanda. Euroopa Kohus pidas konkreetselt silmas linnudirektiivi artikli 14 kohaldamisala, mille kohaselt liikmesriigid võivad kehtestada rangemaid kaitsemeetmeid, kui on need, mis on sätestatud direktiivis. Ohtlike ainete direktiivis samaväärne säte puudub.

49. Teiseks märgivad CTB ja Taani valitsus, et kõnealused siseriiklikud meetmed ei kuulu ohtlike ainete direktiivi kohaldamisalasse.

50. CTB märgib, et kõnealuse direktiivi ja eriti kreosooti ja arseeni sisaldavate toodete turustamise ja kasutamise piirangute eesmärk on kaitsta kasutajate ja tarbijate tervist ning tagada nende ohutus; keskkonnakaitse on teisene eesmärk. Siseriiklikel õigusaktidel ja neil põhinevatel vaidlustatud otsustel on konkreetne eesmärk – keskkonna kaitsmine, võttes arvesse ohtu, mida kujutab endast kreosooti või arseeni sisaldavate puidukonservantidega töödeldud puit. Ohtlike ainete direktiiv reguleerib aga tervishoidu ja ohutust silmas pidades tegelikku töötlemist, nimelt kõnealuste konservantide kasutamist.

51. Taani valitsus esitab sarnase argumendi, väites, et kreosoodi kasutamise reguleerimine ohtlike ainete direktiivis põhineb ainult rahvatervisel ja eriti vähki haigestumise ohul; kui kreosooti sisaldavate biotsiidide kasutamiseks ei oleks võimalik kehtestada lubade nõuet, ei saaks nendest tulenevat ohtu hinnata ühestki muust seisukohast.

52. Minu arvates aga on kõnealustes argumentides ohtlike ainete direktiivi eesmärke valesti tõlgendatud: nimetatud direktiivi ja nende direktiivide preambulitest, millega sellesse lisati käesolevates kohtuasjades käsitletavad erandid,( ) on selge, et õigusakti põhieesmärk on keskkonnakaitse.

53. Nii öeldakse ohtlike ainete direktiivi preambuli teises põhjenduses, et ohtlike ainete ja valmististe turustamist käsitlevad eeskirjad „peaksid aitama kaasa keskkonna kaitsmisele kõikide ökotoksiliste või keskkonda saastada võivate ainete ja valmististe eest”. Kõnealusele põhjendusele eelnevas põhjenduses on öeldud, et eeskirjade „eesmärk peab olema avalikkuse, eriti selliseid aineid ja valmistisi kasutavate inimeste kaitse” ja järgnevas põhjenduses on öeldud, et „[…] eesmärk peaks samuti olema taastada, hoida ja parandada inimelu kvaliteeti”.

54. Direktiivi 89/677, millega ohtlike ainete direktiivi I lisasse kanti arseeni puudutav tingimus ja sellest tehtavad erandid, preambulis viidatakse siseturule (esimene põhjendus) ja seejärel teises kuni seitsmendas põhjenduses tervisele ja ohutusele ning eriti teatud ainete, mille kasutamise tingimused on sätestatud I lisa punktides 1, 3, 5 ja 13–18, kantserogeensetele omadustele. Elavhõbeda-, arseeni- ja tinaühenditele, mille kasutamist käsitlevad vastavalt I lisa punktid 19, 20 ja 21, viidatakse kaheksandas põhjenduses, milles on mainitud ainult keskkonnakaalutlusi.

55. Direktiivi 94/60, millega ohtlike ainete direktiivi I lisasse kanti kreosooti puudutav tingimus ja sellest tehtavad erandid, preambuli esimestes põhjendustes keskendutakse samuti siseturule (esimene ja teine põhjendus) ja vajadusele reguleerida kantserogeensete, mutageensete või reproduktiivtoksiliste ainete kasutamist (kolmas kuni üheksas põhjendus). Direktiiviga 94/60 lisati ohtlike ainete direktiivi I lisasse punkt 29, mis käsitleb neljandas põhjenduses nimetatud kantserogeenseid aineid (punktid 30 ja 31 käsitlevad vastavalt mutageene ja reproduktiivtoksilisi aineid). Kümnes ja üheteistkümnes põhjendus( ) puudutavad eraldi ja konkreetselt kreosooti, mida käsitleb I lisa punkt 32 ja mis on kõne all ka käesolevates kohtuasjades. Kuigi kümnendas põhjenduses viidatakse asjaolule, et kreosoot „vastavalt määratlusele käesoleva direktiivi lisas võib olla tervist kahjustav, sest see sisaldab teadaolevaid kantserogeene”, keskendutakse järgnevates põhjendustes selle keskkonnamõjule.

56. Seetõttu ei veena mind argument, et käesolevates kohtuasjades käsitletavad siseriiklikud meetmed ei kuulu ohtlike ainete direktiivi kohaldamisalasse põhjusel, et keskkonnakaitse ei ole direktiivi üks peamisi eesmärke.

57. Kolmandaks leiavad CTB, sihtasutus ja Taani ning Madalmaade valitsus, et kahe direktiivi kattumisel reguleerib kõnealuste toodete kasutamist biotsiidide direktiiv, mille kohaselt võib siseriiklike õigusaktidega kehtestada rangemad eeskirjad direktiividega hõlmatud toodete turustamiseks ja kasutamiseks.

58. Ohtlike ainete direktiivi kohaldatakse loomulikult „ilma et see piiraks muude asjakohaste ühenduse sätete kohaldamist”,( ) samas kui biotsiidide direktiivi kohaldatakse „ilma et see piiraks asjakohaste ühenduse sätete või nendega kooskõlas võetud meetmete kohaldamist” muu hulgas ohtlike ainete direktiivi suhtes.( ) CTB ja Taani ning Madalmaade valitsus leiavad põhimõtteliselt, et kõnealuse sõnastuse, kahe direktiivi kohaldamisala ja Euroopa Kohtu praktika( ) põhjal on selge, et kaks direktiivi eksisteerivad paralleelselt ja kummalgi on erinev kohaldamisala. Ohtlike ainete direktiivi eesmärk on kasutajate ja tarbijate tervise kaitse ja ohutuse tagamine, samas kui biotsiidide direktiiv rõhutab keskkonnakaitset. Kattumise korral on ülimuslik biotsiidide direktiiv – lex specialis. Kuna vaidlustatud otsused käsitlevad biotsiidide kasutamist, tuleb nende vastavust ühenduse õigusele uurida biotsiidide direktiivi, mitte ohtlike ainete direktiivi kontekstis. Seega ei ole viimati nimetatud direktiiviga saavutatud ühtlustamise määr asjakohane.

59. Kõnealused argumendid mind ei veena.

60. Kõigepealt tuleb märkida, et tundub ilmne, et biotsiidide direktiivi artikli 1 lõike 3 eri keeltes, sealhulgas inglise, prantsuse ja saksa keeles koostamisel on tehtud viga. Kõnealuste versioonide kohaselt „kohaldatakse” direktiivi mitmete teiste erinevaid valdkondi reguleerivate seadusandlike meetmete suhtes. On siiski ilmne, et see ei saanud olla seadusandja eesmärk: ühte valdkonda reguleeriva direktiivi kohaldamisel teist valdkonda reguleeriva direktiivi või määruse suhtes puudub igasugune mõte.

61. Biotsiidide direktiivi ülesehitusest tulenevalt tähendab artikli 1 lõige 3 pigem, et direktiivi kohaldatakse „ilma et see piiraks asjakohaste ühenduse sätete või nendega kooskõlas võetud meetmete kohaldamist, eelkõige [ilma et see piiraks]” muude loetletud õigusaktide või nende alusel võetud meetmete kohaldamist. Kõnealusel tõlgendusel, mis selgelt väljendub ka näiteks hollandi-, portugali‑, hispaania‑ ja rootsikeelses versioonis, on ka see eelis, et see on loogiline.

62. Igal juhul ei ole minu arvates artikli 1 lõikel 3 tähtsust, sest biotsiidide direktiiv ei saa mingil juhul reguleerida liikmesriikide biotsiididele loa andmise õigust, võttes arvesse, et direktiivi lisad on veel vastu võtmata. Sellest asjaolust tulenevalt sõltub kõnealuse direktiiviga sätestatud lubade andmise kogu süsteem sellest, kas asjaomaste biotsiidide toimeaine(d) on loetletud ühes nimetatud lisadest.

63. Euroopa Kohus ja ühenduse seadusandja on tunnistanud, et biotsiidide direktiivis ette nähtud ühtlustamist ei ole lõpule viidud.

64. Euroopa Kohus on sedastanud oma otsuses kohtuasjas Schreiber,( ) et põhikohtuasjas etteheidetud asjaolude asetleidmise ajal (2001. aasta märtsis) „ei olnud [biotsiidide direktiivis] ette nähtud ühtlustamine veel täielikult lõpule viidud, kuna selle direktiivi I, I A ja I B lisad, mis loetlevad biotsiidides, madala riskiastmega biotsiidides ja vaid põhiainet sisaldavates toodetes kasutatavad heakskiidetud toimeained, olid ühenduse tasemel alles koostamisel.” Ka praegu on olukord selline.

65. Direktiivis 2001/90/EÜ( ), millega muudeti ohtlike ainete direktiivi I lisa punkti 32, mis käsitleb kreosooti, on sätestatud, et biotsiidide direktiiviga „ühtlustatakse biotsiidide lubamine Euroopa tasandil […]. Kuni eeskirjade ühtlustamiseni vastavalt [biotsiidide direktiivile] on kreosoodi suhtes seatavaid piiranguid vaja kohandada tehnika arengule.”( ) Direktiiviga 2001/90 muudeti punkti 32 selliselt, et sätestati otsene keeld kreosoodi kasutamisele puidu töötlemisel ja nii töödeldud puidu turuleviimisele ning muudeti kõnealusest keelust erandite tegemise tingimused rangemaks.

66. Sarnaselt on direktiivi 2003/2/EÜ,( ) millega muudeti ohtlike ainete direktiivi I lisa punkti 20, mis käsitleb arseeni, preambulis öeldud, et „[…] tuleb [ohtlike ainete direktiivi] arseeni kohta käivaid piiranguid kohandada tehnika arenguga kuni eeskirjade ühtlustamiseni [biotsiidide direktiivi] alusel”.( ) Direktiiviga 2003/2 muudeti punkti 20 selliselt, et sätestati otsene keeld arseeniühendeid sisaldavate valmististega töödeldud puidu turuleviimisele ning muudeti kõnealusest keelust erandite tegemise tingimused veelgi rangemaks.

67. Seetõttu ei olnud biotsiidide direktiiv põhikohtuasja aluseks olevate asjaolude asetleidmise ajal (ega ole ka praegu) täielikult kohaldatav. CTB ja Taani valitsus väidavad siiski, et liikmesriigid võivad säilitada siseriiklikud biotsiidide reguleerimise süsteemid kõnealuse direktiivi artikli 16 lõikes 1 ette nähtud üleminekuajal, mis lubab liikmesriigil kümneaastase üleminekuaja jooksul „jätkuvalt kohaldada oma senist korda või praktikat biotsiidide turuleviimiseks”.

68. Ma ei nõustu sellega, et kuni biotsiidide direktiivi täieliku kohaldamiseni annab artikli 16 lõige 1 liikmesriikidele piiramatu diskretsiooni nii kõnealuse direktiivi kui ka ohtlike ainete direktiivi kohaldamisalasse kuuluvatele toodetele lubade andmisel. Biotsiidide direktiivi preambulis on sõnaselgelt öeldud, et „[…] täielik rakendamine võtab veel mitu aastat”, mistõttu ohtlike ainete direktiiviga nähakse ette täiendav raamistik, mis piirab teatavate toimeainete või toodete turustamist ja kasutamist.

69. Seega, kuigi artikli 16 lõikes 1 on sätestatud, et üleminekuaja jooksul võib liikmesriik jätkuvalt kohaldada oma senist korda või praktikat biotsiidide turuleviimiseks, on selge, et kõnealune süsteem peab olema kooskõlas ühenduse õigusnormidega. Järelikult, kui liikmesriik soovib sellel üleminekuajal reguleerida ohtlike ainete direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate toodete turuleviimist ja kasutamist, peavad siseriiklikud õigusnormid olema kooskõlas nimetatud direktiiviga.

70. Minu arvates ei toeta kohtupraktika, millele tugineb Madalmaade valitsus,( ) viimase väidet, et ohtlike ainete direktiiv ja biotsiidide direktiiv eksisteerivad paralleelselt, kusjuures kummalgi on eraldiseisev kohaldamisala. Kohtuotsuses Brandsma, mis tehti biotsiidide direktiivi vastuvõtmisest tunduvalt varem, ei olnud käsitletud toote toimeaine hõlmatud ohtlike ainete direktiiviga.( ) Kohtuasjas Harpegnies, mille asjaolud leidsid aset samuti enne biotsiidide direktiivi vastuvõtmist, lähtus Euroopa Kohus sellest, et ühenduse tasandil puudusid ühtlustatud eeskirjad, mis oleksid hõlmanud kõnealuste toodete tootmist või turustamist;( ) käesolevas menetluses ei ole tegemist sellise olukorraga. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, ei sätestanud Nederhoffi kohtuasjas käsitletud siseriiklikud õigusaktid ohtlike ainete direktiivi kohaldamisalasse kuuluva aine turustamise või kasutamise tingimusi; nimetatud õigusaktid käsitlesid pigem pinnavee saastamist kõnealuse ainega töödeldud toodetega. Euroopa Kohus otsustas, et direktiiv 76/464( ) oli selles olukorras kohaldatav; lisaks on kõnealuse direktiivi kohaselt liikmesriikidel otseselt lubatud võtta direktiivis sätestatud meetmetest rangemaid meetmeid. Kuna ohtlike ainete direktiivi artikli 1 lõikes 1 on sätestatud, et direktiivi kohaldatakse ilma, et see piiraks muude ühenduse sätete kohaldamist, otsustas Euroopa Kohus, et direktiiv 76/464 on ülimuslik. Minu arvates ei saa kõnealust kohtuotsust käesolevatele kohtuasjadele üle kanda, sest biotsiidide direktiiv ei ole kohaldatav.

71. Madalmaade valitsus väitis kohtuistungil, et ei oleks loogiline, kui liikmesriik ei saaks reguleerida ohtlike ainete direktiivi kohaldamisalasse kuuluvaid aineid sisaldavate biotsiidide kasutamist, kui ta samal ajal saab reguleerida niisuguseid aineid mittesisaldavate vähemkahjulike biotsiidide kasutamist, näiteks hiljuti kohtuasjas Schreiber tehtud otsuses( ) käsitletud seedripuust klotside kasutamist.

72. Kõnealune kohtuasi käsitles siiski toodet (seedripuust klotsid), mille kasutamist ühenduse õigusaktid muul viisil ei reguleerinud. Seega hindas Euroopa Kohus EÜ artiklite 28 ja 30 alusel, kas on õiguspärane liikmesriigi kehtestatud nõue, et kõnealuse toote turustamiseks peab olema eelnev luba. Käesolevates kohtuasjades aga reguleerivad asjaomaseid tooteid ühenduse õigusaktid. Minu arvates piisab sellest käesolevate kohtuasjade eristamiseks kohtuasjast Schreiber.

73. Madalmaade valitsuse mure, et eelnimetatud tõlgendus toob kaasa ebanormaalse olukorra, kus liikmesriik ei saa reguleerida ohtlike ainete direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate ohtlikke aineid sisaldavate biotsiidide kasutamist, samas aga saab reguleerida niisuguseid aineid mittesisaldavate vähemkahjulike biotsiidide kasutamist, on minu arvates ekslik. Just seetõttu, et teatavad biotsiidid, näiteks käesolevates kohtuasjades käsitletavad biotsiidid, võivad olla ohtlikud, kehtib nende suhtes siseriikliku õiguse alusel tõenäoliselt range, kuid erinev kontroll ja just seetõttu on vaja nende kasutamist reguleerida ühenduse õigusaktidega.

74. Eelnimetatud põhjustel olen jõudnud järeldusele, et ohtlike ainete direktiiv ei luba liikmesriigil kehtestada lisatingimusi sellise biotsiidi turuleviimise ja kasutamise suhtes, mille toimeaine on direktiivi I lisas nimetatud.

75. Minu kaks viimast märkust peaksid leevendama muret, et minu pakutud tõlgendus piirab põhjendamatult liikmesriigi õigust võtta meetmeid keskkonna kaitseks.

76. Esiteks tuleks rõhutada, et eelnimetatud järeldus ei tähenda, et on täiesti välistatud, et liikmesriik, kes on sellises olukorras nagu Madalmaad, võiks kehtestada rangemad normid. Olukorras, kus ühtlustav direktiiv tugineb EÜ artiklile 95 (enne EÜ asutamislepingu artikkel 100a), võib liikmesriik, kes soovib säilitada või kehtestada direktiivis sätestatust rangemaid siseriiklikke sätteid, mis puudutavad muu hulgas keskkonnakaitset, EÜ artikli 95 lõike 4 või 5( ) alusel teatada komisjonile nendest sätetest ja nende säilitamise või kehtestamise põhjustest. Madalmaad on tegelikult kasutanud artiklis 95 sätestatud menetlust, et reguleerida kreosoodi kasutamise teatud tahke, kuigi mitte neid, mis on arutusel käesolevates kohtuasjades.( )

77. Teiseks, alates käesolevate kohtuasjade aluseks olevate asjaolude asetleidmisest on nii kreosoodi kui arseeniühendite kasutamise tingimusi I lisas muudetud rangemaks: vt direktiivid 2001/90( ) ja 2003/2,( ) mille asjakohaste sätete kokkuvõte on toodud eespool punktides 65 ja 66. Seega on käesolevate kohtuasjadega seotud ohtlike ainete direktiivi tõlgenduse praktiline mõju igal juhul piiratud.

Ettepanek

78. Tuginedes eelnevale, teen ettepaneku vastata College van Beroep voor het bedrijfsleven’i esitatud küsimusele järgmiselt:

Nõukogu 27. juuli 1976. aasta direktiiv 76/769/EMÜ liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta seoses teatavate ohtlike ainete ja valmististe turustamise ja kasutamise piirangutega ei luba liikmesriigil kehtestada lisatingimusi sellise biotsiidi turuleviimise ja kasutamise suhtes, mille toimeaine on direktiivi I lisas nimetatud.