KOHTUJURISTI ETTEPANEK

M. POIARES MADURO

esitatud 29. juunil 2004( )

Kohtuasi C-181/03 P

Albert Nardone

versus

Euroopa Ühenduste Komisjon

Apellatsioonkaebus – Invaliidsuspension – Kutsehaigus – Kokkupuude asbestiga – Teenistusest lahkumine enne, kui on tuvastatud haiguse seos kutsetööga

1. Euroopa Kohtule on esitatud A. Nardone’i apellatsioonkaebus Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu 26. veebruari 2003. aasta otsuse peale kohtuasjas Nardone v. komisjon (edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus”),( ) millega Esimese Astme Kohus jättis rahuldamata hageja esitatud hagi tühistada Euroopa Ühenduste Komisjoni 20. märtsi 2000. aasta otsus. Selle otsusega keeldus komisjon maksmast hagejale invaliidsuspensioni põhjusel, et viimane ei vasta Euroopa ühenduste ametnike personalieeskirjade (edaspidi „personalieeskirjad”) VIII lisa artiklis 13 ette nähtud tingimustele.

2. Käesolev vaidlus üksnes tundub olevat lihtne. Tegelikkuses tõusetuvad sellega üsna keerulised õiguslikud probleemid. Vaidlus puudutab asbestiga seotud kutsehaiguste valdkonda, mille erilist ja tundlikku iseloomu on tunnistanud kõik liikmesriigid ja ka ühendus ise.( ) Endastki mõista tuleb Euroopa Kohtul apellatsioonkaebuse osas otsust langetades võtta arvesse olukorra erilisust.

I. Apellatsioonkaebuse õiguslik ja faktiline raamistik

3. Personalieeskirjade artikli 78 esimene lõik sätestab, et „[a]metnikul on VIII lisa artiklites 13–16 ette nähtud korras õigus invaliidsuspensionile püsiva täieliku töövõimetuse korral, mille tõttu ametnikul ei ole võimalik täita oma karjäärivahemiku ametikohale vastavaid kohustusi”. Järgmise lõigu sõnastuse kohaselt „kui töövõimetus on tekkinud kohustuste täitmise ajal või seoses kohustustega juhtunud õnnetuse tagajärjel, kutsehaiguse, ühiskasuliku teo või oma eluga riskides teise inimese päästmise tõttu, on invaliidsuspension 70% ametniku põhipalgast”. Personalieeskirjade VIII lisa artikkel 13 sätestab, et „[k]ui artikli 1 lõike 1 sätetest ei tulene teisiti, on alla 65aastasel ametnikul, kelle töövõimetuskomitee on pensioniõiguste omandamise ajal tunnistanud püsivalt ja täielikult töövõimetuks ja kes seetõttu ei saa täita oma ametikohustusi oma karjäärivahemikule vastaval ametikohal ning kes peab seetõttu lõpetama teenistuse ühendustes, õigus sellise töövõimetuse püsimise ajal saada personalieeskirjade artiklis 78 sätestatud invaliidsuspensioni”.

4. A. Nardone asus Euroopa Söe- ja Teraseühenduse Ülemameti teenistusse 1963. aastal. 1971. aastal sai temast komisjoni teenistuses Brüsselis (Belgias) Berlaymont’i hoone keldrikorrusel ning hiljem poolkorrusel asuva lukksepatöökoja juhataja. Ta lahkus teenistusest 1981. aastal ning ta väidab, et selle järel pole tema tervislik seisund lubanud tal töötada ühelgi ametikohal. 18. novembril 1999 esitas ta personalieeskirjade artikli 90 lõike 1 alusel taotluse invaliidsuspensioni saamiseks kutsehaiguse tõttu. Oma taotluses viitas hageja patoloogiatele, mis on seotud asjaoluga, et oma teenistuse käigus komisjonis puutus ta pika aja jooksul kokku asbestiga. Komisjon jättis selle taotluse oma 20. märtsi 2000. aasta otsusega (edaspidi „vaidlustatud otsus”) rahuldamata.

5. A. Nardone esitas personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel komisjoni otsuse peale kaebuse. Pärast kaebuse kaudset tagasilükkamist esitas ta hagi vaidlustatud otsuse tühistamiseks.

6. Hagi jäeti vaidlustatud kohtuotsusega rahuldamata. Pärast kohtuotsuse punktis 14 tehtud sedastust, et hagi on suunatud vaidlustatud otsuse, mitte aga 26. oktoobri 1981. aasta otsuse vastu, millega komisjon lubas hagejal teenistusest lahkuda, tunnistas Esimese Astme Kohus hagi vastuvõetavaks. Sisu osas jättis ta aga tühistamise nõude toetuseks esitatud kõik väited tähelepanuta.

7. Kõigepealt märkis Esimese Astme Kohus, et ta ei saa teha otsust hageja poolt viidatud õiguse üldpõhimõtete kohaldamise osas, kuivõrd viimane ei tuginenud personalieeskirjade asjaomaste normide osas õigusvastasuse väitele. Selles osas märkis ta ka, et komisjon jättis invaliidsuspensioni taotluse rahuldamata napisõnaliselt, kuid selgelt esitatud põhjustel, mille kohaselt ei vastanud hageja ilmselgelt mitte oma tervisliku seisundi, vaid õigusliku olukorra osas personalieeskirjades ja selle VIII lisas esitatud õiguslikele tingimustele. Neis tingimustes jättis Esimese Astme Kohus tähelepanuta väite, mis tulenes võimu kuritarvitamisest.

8. Esimese Astme Kohus pidas sellegipoolest vajalikuks kontrollida, kas komisjon kohaldas vaidlustatud otsuses personalieeskirjade asjakohaseid sätteid õiguspäraselt. Selles osas leiab ta, et täidetud polnud nõuded invaliidsuse tuvastamise menetluse algatamiseks. Ühelt poolt sedastab ta, et kuna hageja lahkus teenistusest 1981. aastal ja esitas invaliidsuspensioni saamiseks taotluse 1999. aastal, ei ole täidetud nõue, mille kohaselt võib invaliidsuse tuvastamise menetluse esemeks olla vaid olukord, kus ametnik on sunnitud teenistusest lahkuma seepärast, et ta ei saa töövõimetuse tõttu oma ametikohustusi enam täita. Teisalt on selge, et kuivõrd hageja lahkus teenistusest 1981. aastal, ei saanud ta täita teist kahest personalieeskirjade seatud nõudest, mille kohaselt peab asjaomasel ametnikul olema invaliidsuse tuvastamise menetluse algatamiseks tekkinud õigus pensionile.

9. Apellatsioonkaebuse toetuseks esitab apellant kaks väidet, mis tulenevad ekslikust hinnangust mõlemale tingimusele ja mis annavad Esimese Astme Kohtu arvamuse kohaselt õiguse invaliidsuse tuvastamise menetluse algatamiseks.

10. Enne, kui asuda analüüsima apellatsioonkaebust, on ülioluline märkida, et kohtuvaidlus käib invaliidsuse tuvastamise menetluse algatamise otsuse, mitte pensioni määramise lõpliku otsuse kohta. Ehkki formaalselt personalieeskirjad nende kahe omavahel seotud otsuse vahel vahet ei tee, on neile seatud erinevad tingimused. Personalieeskirjad on koostatud selliselt, et menetluse algatamiseks ja ametniku invaliidsuspensioni määramiseks on vaja kahte erinevat otsust. Komisjon otsustab kõigepealt kutsuda kokku töövõimetuskomitee, kelle arvamuse alusel langetab komisjon otsuse pensioni määramise kohta. Sellega seonduvalt on meedikutest koosneva erikomitee poole pöördumine toimiku läbivaatamisel tehtav uurimistoiming, mis on tavaline keerulisema valdkonna puhul, kus on nõutav teaduslik analüüs, mis lubab haldusasutusel võtta vastu otsuse kõiki asjaolusid tundes.( )

II. Apellatsioonkaebuse väidete hinnang

11. Käesoleva apellatsioonkaebuse keskne küsimus on, kas ametnik, kes põeb kutsehaigust, mille tõttu ta ei ole võimeline pärast teenistusest lahkumisest töötama ühelgi teisel töökohal, võib haigestumise põhjuste ilmnemise hetkel tugineda personalieeskirjades sätestatud õigusele saada invaliidsuspensioni. Käesolevas asjas tunduvad õiguslikud kaalutlused sellist võimalust välistavat. Vaidlustatud kohtuotsuse põhjal tundub vähemalt väliselt, et personalieeskirjade sätteid on kohaldatud kitsendavalt. Peale selle tundub otsus tuginevat sellekohasele Euroopa Kohtu ja Esimese Astme Kohtu üheselt mõistetavale kohtupraktikale. Oma mõttekäigu toetuseks viitab Esimese Astme Kohus Euroopa Kohtu 17. mai 1984. aasta otsusele kohtuasjas Bähr v. komisjon( ) ja oma 3. juuni 1999. aasta otsusele kohtuasjas Coussios v. komisjon,( ) mis järgib Euroopa Kohtu väljatöötatud põhimõtteid.

12. Sellel kohtuasjal on seega kaks külge. Samaaegselt tuleb käesoleva asja tingimustes võtta seisukoht Euroopa Kohtu praktika tõlgendamise ja personalieeskirjade sätete kohaldamise osas. Kohtuasja keerukus seisneb selles, et kohtupraktika ja personalieeskirjad ei pea silmas just sellist olukorda.( )

A. Apellatsioonkaebuse esimene väide

13. Esimese väitega viitab apellant vaidlustatud kohtuotsuse ja Euroopa Kohtu praktika vahelisele vastuolule. Esimese Astme Kohus on jätnud ekslikult kaalumata võimaluse anda hagejale õigus algatada invaliidsuse tuvastamise menetlus sellekohase taotluse esitamisel. Esimese Astme Kohus on vääralt tõlgendanud antud küsimuses Euroopa Kohtu väljatöötatud põhimõtet.

14. Personalieeskirjad määravad kindlaks invaliidsuspensioni määramise tingimused. Kuid see ei sätesta sõnaselgelt tingimusi, mille esinemisel võib selle artikli 78 alusel algatada invaliidsuse tuvastamise menetluse. Euroopa Kohus on leidnud selles küsimuses kohtuotsuses Bähr v. komisjon( ) järgmist:

„Personalieeskirjade VIII lisa artikli 13, mis sätestab artikliga 78 kooskõlas tingimused ametniku õigusele saada invaliidsuspensioni, ühemõttelisest sõnastusest tuleneb, et invaliidsuse tuvastamise menetluse esemeks võib olla vaid olukord, kus ametnik on sunnitud teenistusest lahkuma seepärast, et ta ei saa töövõimetusest tingituna täita ametikohustusi.

Ametnikul, kes on teenistusest lahkunud mitu aastat tagasi ning kes põeb haigust, mis ei võimaldaks tal ametis oleku puhul ametikohustusi täita, ei ole õigust nõuda üksnes sel põhjusel invaliidsuse tuvastamise menetluse algatamist.”

15. Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 31 ja 32 tugines Esimese Astme Kohus selgelt nimetatud kohtupraktika sõnastusele. Nii tundus talle olevat lihtne järeldada, et hageja, olles lahkunud teenistusest 1981. aastal ning esitanud taotluse invaliidsuspensionile 1999. aastal, on Euroopa Kohtu poolt kirjeldatud olukorras. Sellest järeldas ta loomulikult, et esimene pensioni määramise tingimus pole täidetud.

16. Vaidlust pole asjaolu üle, et A. Nardone esitas oma taotluse pärast teenistusest lahkumist. Kas sellest järeldub aga samas, et komisjonil oli põhjust pidada teda endiseks ametnikuks, kes põeb haigust, mis muudab tal võimatuks täita oma ametikohustusi, kui ta oleks endiselt teenistuses? Oma mõttekäigus tundub Esimese Astme Kohus nõustuvat, et invaliidsuse tuvastamise menetluse algatamist takistab üksnes teenistusjärgselt esitatud taotlus.

17. See ei ole aga täpselt kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga. Tundub, et eespool viidatud kohtuotsuses Bähr v. komisjon piirdus Euroopa Kohus menetluse algatamise tingimuse tuletamisega personalieeskirjadega seatud pensioni määramise tingimusest. Invaliidsuse tuvastamise menetluse saab algatada vaid siis, kui on võimalik tuvastada, et töövõimetus ja teenistus ühendustes, mis viis püsiva töövõimetuseni täita ametikohustusi, on samaaegsed sündmused. Kutsehaiguse eest määratava pensioni taotluse erijuhul sündmuste samaaegsuse tõendamisest ei piisa, lisaks tuleb tuvastada põhjuslik seos. Tuleb tõendada, et „ametikohustuste täitmine on olnud haigestumise või olemasoleva haiguse süvenemise peamine või määrav põhjus”.( ) Seetõttu tundub ilmne, et väide „hilisema asjaolu” kohta, millel puudub seos teenistusaja ja -koha ning teenistuse endaga, ei saa anda õigust invaliidsuse tuvastamise menetluse algatamiseks. Kui ametikohustuste täitmise ja invaliidsuse vahel seost tuvastada pole võimalik, ei saa ka menetlust algatada.

18. Järelikult tuleks menetluse algatamiseks hilinenult esitatud taotlused üldjuhul rahuldamata jätta, seda mitte niivõrd seetõttu, et need on esitatud viivitusega, vaid sellepärast, et hilinemine muudab ebatõenäoliseks võimaluse tuvastada põhjuslikku seost invaliidsuse põhjustanud haiguse ja kutsetegevuse vahel. Eeldatavasti viitab hilinenult esitatud taotlus sündmusele, mis leidis aset pärast teenistust, ning sel puudub seos viimasega. Kuivõrd selline taotlus ei täida invaliidsuspensioni määramise tingimust, on seda peetud õigustatult alusetuks.

19. Käesoleva kohtuasja apellant ei toetu aga „hilisemale asjaolule”. Ta tugineb oma patoloogiate osas „uutele asjaoludele”, mis ilmnesid pärast teenistusest lahkumist. Täpsustagem, et komisjon on personalieeskirjade artiklis 73 sätestatud kutsehaiguse tulemusel töövõimetuks jäämise eest hüvitise määramise menetluse raames juba tunnistanud teatud hageja põetud haigusi kutsehaigustena.( ) Selge on aga see, et need kaks menetlust on eraldi seisvad – invaliidsuse tuvastamine artikli 73 alusel ei mõjuta kuidagi õigust algatada invaliidsuse tuvastamise menetlust personalieeskirjade artikli 78 alusel.( ) Sellegipoolest piisab eelnimetatud järeldusest tõendamaks, et väidetavaid patoloogiaid ei saa vaadelda pelgalt teenistusjärgsete asjaoludena, millel puudub seos teenistusega.( ) Hageja esitas taotluse alles 1999. aastal mitte sellepärast, et ta haigestus siis uude haigusesse, nagu annaks mõista Esimese Astme Kohtu vaidlustatud kohtuotsuse punktis 32 seisev mõttekäik, vaid seetõttu, et pikka aega teda vaevanud haiguse seost kutsetööga on suudetud diagnoosida ja tunnistatud alles hiljuti.

20. Esimese Astme Kohus tunnistab, et menetluse algatamise taotluse esitamise ja haigestumise hetke vahel võib tõepoolest olla asjakohane teha vahet. Kuid ta väljendab seda vaidlustatud otsuse punktides 35–42, pidades silmas Euroopa Kohtu eelnimetatud kohtuotsuses Bähr v. komisjon kirjeldatud olukorda. Samas puudutas nimetatud kohtuotsus võrreldes käesoleva hagi aluseks olevate asjaoludega täiesti teistsuguseid tingimusi. Lisaks oli Euroopa Kohtu argumentatsioon selles kohtuasjas tihedalt seotud selle aluseks olevate asjaoludega. Seega võib küsida, kas erinevad asjaolud oleksid võinud viia Esimese Astme Kohtu teistsugusele järeldusele.

21. Eespool viidatud kohtuasjas Bähr v. komisjon oli kõne all kaks erinevat sündmust – üks langes ajaliselt kokku teenistuses olekuga, teine, mis muutis ametniku töövõimetuks, järgnes teenistusest lahkumisele. Seega tuleb analüüsida, kas nende kahe vahel oli seos. Kui oleks suudetud tõendada, et teine infarkt, mis tõi kaasa töövõimetuse, oli ametikohustuste täitmisest põhjustatud esimese infarkti tagajärg, oleks tõendatud põhjuslik seos töövõimetuse ja ametikohustuste täitmise vahel. Sellisel juhul oleks olnud loogiline tunnistada invaliidsuse tuvastamise menetluse algatamise võimalust. Sarnases olukorras muutnuks kahe haiguse omavaheline seos võimalikuks põhjusliku seose tuvastamise invaliidsuse ja ametikohustuste täitmise vahel.

22. Kohtujurist Verloren van Themaat’i arvamuse kohaselt võinuks väide „asjaolu jätkuvuse” kohta põhjendada täiesti erandit personalieeskirjade reeglist, mille kohaselt määratakse invaliidsuspension vaid juhul, kui asjaomane ametnik on sunnitud lahkuma ühenduste teenistusest. Ta leidis, et „kui oleks suudetud tuvastada põhjuslik seos esimese ja teise infarkti vahel ja kui kahe infarkti vahel poleks olnud nii pikka ajavahemikku, ei oleks olnud mõistlik omistada ühele personalieeskirjade lisas leiduva sätte lausele [„peab seetõttu lõpetama teenistuse ühendustes]” nii kaugeleulatuvaid tagajärgi”.( ) Nimetatud arvamuse valguses otsustas Euroopa Kohus võtta arvesse olukorra erilist iseloomu. Oma kohtuotsuses lubab ta erandit reeglist, mille kohaselt ei pea haldusorgan määrama omal algatusel kindlaks invaliidsuse põhjust.( ) „Kui on tuvastatud, et ametniku töövõimetust on vahetult ja otseselt mõjutanud tema tervislik seisund teenistusest lahkumise hetkel”, leiab Euroopa Kohus, et „komisjoni ülesanne on kontrollida, kas hageja tervislik seisund oli hetkel, kui ta avaldas soovi teenistusest lahkuda, selline, et ta oleks võinud oma ametikohustusi edasi täita, kui ta oleks ühenduste teenistusse edasi jäänud”.( ) Kui komisjon seda kohustust ei täitnud, on võimalik, et otsus keelduda asja saatmisest töövõimetuskomiteele oli õigusvastane.

23. Ehkki vaidlustatud kohtuotsuse punktis 36 on leitud, et „kohtuotsuse Bähr v. komisjon asjaolud olid väga erinevad käesolevast kohtuasjast”, otsustas Esimese Astme Kohus kohaldada käesolevas kohtuasjas sama analüüsi – püüdes kindlaks teha, kas komisjonil oli hageja teenistusest lahkumisel kohustus kutsuda kokku töövõimetuskomitee. Ta on sunnitud järeldama, et kuna 1981. aastal, mil ametnik teenistusest lahkus, ei teadnud komisjon ega hageja, milline oli ametniku tegelik tervislik seisund, oli komisjon vabastatud igasugusest kohustusest pöörduda töövõimetuskomitee poole.

24. Selline järeldus on üllatav. On selge, et A. Nardone’i olukord erineb P. Bähri omast. Nagu ilmneb Esimese Astme Kohtu vaidlustatud kohtuotsuse punktist 41, väitis viimane, et esines „tõsine ja jätkuv asjaolu” – diagnoositud haigus, mille tagajärgi on võimalik teatud juhtudel ennetada. See viitab kutsehaigusele, mille mõjud avalduvad alles hiljem. Kui P. Bähr tugines jätkuva ning algusest peale kindlaks tehtud toimega asjaolule, siis A. Nardone viitab uuele asjaolule tema ametikohustuste täitmisega seotud haiguste hilisema ilmnemise kohta. Käesolevas kohtuasjas ei saanud 1981. aastal täie kindlusega eeldada, et töövõimetus on vahetult ja otseselt seotud hageja tervisliku seisundiga teenistusest lahkumise hetkel. Mis ei tähenda aga, et seda seost ei esinenud. Kuid haiguse puhul, mille iseloom ja mõju selguvad alles pikema aja pärast, saab seda seost tuvastada üksnes hilisemas staadiumis. Sarnases olukorras saab ametniku põetud haiguse tegeliku iseloomu kohta teavet alles pärast töövõimetuse põhjustanud patoloogiate esmakordset avaldumist.

25. Selget vahet tuleb teha haigestumise, st haiguse algushetke, ja selle täieliku avaldumise vahel, st hetke vahel, mil ilmnevad kõik selle tunnused ja mil asjaomane isik on saanud teada haiguse põhjuse. Tuletagem meelde, et käesoleval juhul ei olnud hageja teenistuses olles teadlik asbesti olemasolust ja sellega kokkupuute tagajärgedest talle. Seega ei olnud tal võimalik teenistusest lahkumisel tõendada seost asbestiga kokkupuute ja haiguste vahel, mida ta arvatavasti juba põdes.

26. Käesolevas kohtuvaidluses tõusetunud probleem ei sarnane eespool viidatud kohtuasja Bähr v. komisjon küsimustega. Kõne all pole küsimus, kas komisjon, pöördumata ex officio töövõimetuskomitee poole hetkel, mil hageja väljendas oma kavatsust teenistusest lahkuda, on jätnud mõne oma kohustustest täitmata. Esiteks on Esimese Astme Kohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 14 väljendanud, et 26. oktoobri 1981. aasta otsus, millega komisjon kiitis heaks hageja lahkumise teenistusest, ei ole käesolevaga vaidluse all. Teiseks on selge, et komisjoni igasugune õigusvastane tegevusetus antud küsimuses, eeldades, et see on tõendatav, käib ühenduse lepinguvälise vastutuse alla, mitte ei puuduta invaliidsuspensioni määramist. Seetõttu on käesolevas asjas ainus küsimus selles, kas menetlust võib asjaomase isiku taotlusel algatada siis, kui haigusest teada saadi.

27. Reegel, mille kohaselt ei või menetlust algatada, kui taotlus pole esitatud enne teenistusest lahkumist, on mõistlik teenistusega seotud „õnnetusjuhtumite” puhul. Selline oli olukord eespool viidatud Esimese Astme Kohtu asjas Coussios v. komisjon. Esimese Astme Kohus jättis invaliidsuspensioni määramisest keeldumise peale esitatud hagi rahuldamata seetõttu, et hageja oleks võinud esitada oma taotluse juba teenistuses olles.( ) Sarnane reegel kehtib ka „jätkuva asjaolu” puhul, millel on etteaimatavad tagajärjed ning mis on otseselt ja vahetult seotud ametniku tervisliku seisundiga teenistusest lahkumise hetkel, tingimusel et komisjonile on pandud kohustus pöörduda aegsasti töövõimetuskomitee poole. Selline mõttekäik tuleneb eespool viidatud kohtuotsusest Bähr v. komisjon. Küll aga ei sobi see reegel käesoleva asja eritingimustesse.

28. Sellisel juhul ei ole nõue, et komisjon või ametnik esitaks taotluse enne, kui ametnik lahkub teenistusest, praktikas täidetav. See teeks selle menetluse kättesaamatuks ametnikele, kes põevad haigusi, millel on tendents süveneda, nagu see on käesolevas asjas. Nende ametnike võimalik teadmatus enne teenistuse lõppemist, mis puudutab nende seisundit, takistab neil kõiki asjaolusid teades kasutamast oma õigusi pensionile. Komisjoni süstemaatiline keeldumine lubada neil pärast teenistusest lahkumist pöörduda töövõimetuskomitee poole jätab nad ilma võimalusest teha kindlaks nende tegelik olukord.

29. Selline tulemus on vastuvõetamatu. Ei saa tugineda asjaolule, et 1981. aastal polnud hageja ise teadlik sissehingatud tolmu tagajärgede tõsidusest oma tervisele ja et see teadmatus kestis 1992. aastani, nagu teeb seda Esimese Astme Kohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 41. Selle loogika järgi peaks hageja selleks, et teostada õigust algatada invaliidsuse tuvastamise menetlus, nõustuma komisjoni teenistusse jäämisega seni, kuni haigust pole tuvastatud isegi siis, kui tal ei olnud enam võimalik ametikohustusi täita. Selline argument karistab hagejat kahekordselt: enneaegse teenistusest lahkumise eest tervislikel põhjustel ja muutes igal juhul võimatuks tema pensioniõiguste teostamise. Raske on heita hagejale ette selliste teadmiste puudumist, mida tal ei võinudki olla. Mõlema poole teadmatus teenistuse ajal ei tohi viia ühe poole karistamiseni. Jättes kõrvale küsimuse väidetava töövõimetuse tegelikust olemasolust, on raske mõista, kuidas võib sellistes tingimustes keelata hagejal tema toimiku läbivaatamist.

30. Järeldan sellest, et Esimese Astme Kohus on tõlgendanud Euroopa Kohtu praktikat ekslikult, võtmata arvesse teistsuguseid asjaolusid, mille alusel otsus langetati ja mille esinemisel seda võib rakendada. Sellest järeldub, et esimest väidet tuleb toetada.

B. Apellatsioonkaebuse teine väide

31. Teise väitega vaidlustab apellant viisi, kuidas Esimese Astme Kohus kohaldas personalieeskirjade VIII lisa artiklit 13. Ta väidab, et Esimese Astme Kohus leidis ekslikult, et ta polnud taotluse esitamise hetkel pensioniõiguslik.

32. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 33 meenutab Esimese Astme Kohus, et personalieeskirjade VIII lisa artikli 13 kohaselt peab ametnik, kes taotleb invaliidsuspensioni, olema hetkel, mil töövõimetuskomitee tuvastab tema püsiva ning täieliku töövõimetuse, lisaks pensioniõiguslik. Igal juhul leiab apellant, et arvesse oleks tulnud võtta personalieeskirjade artikli 73 alusel tema osalise töövõimetuse eest makstud hüvitist. See oli tema meelest piisav, et põhjendada vajadust vaadata üle tema õiguslik olukord eelkõige selles osas, mis puudutab tema pensioniõiguste taastamist.

33. Nimetatud argument on asjakohatu. Pole kahtlust, et personalieeskirjade VIII lisa „pensioniõigusi” käsitlevas artiklis 13 mainitud pension on vanaduspension.( ) Samas, nagu leiab komisjon, ei võeta personalieeskirjade artiklis 73 ette nähtud hüvitist arvesse nimetatud lisa artiklites 2 ja 3 sätestatud vanaduspensioni väljaarvutamisel. Sellest järeldub, et nimetatud hüvitise saamine ei luba eeldada, nagu oleks hageja olnud pensioniõigusi omandamas ajal, mil ta esitas taotluse invaliidsuspensionile.

34. Selle väite analüüsimisel tuleb siiski kindlaks teha, kas Esimese Astme Kohus tegi õigesti, kui pidas antud juhul personalieeskirjade VIII lisa artikli 13 alusel kehtestatud „tingimust” takistuseks invaliidsuse tuvastamise menetluse algatamisele.

35. Personalieeskirjade artikkel 78 seab pensioni määramise selgelt sõltuvusse personalieeskirjade VIII lisa artiklites 13–16 sätestatud tingimustest. Seega tuleb kindlaks teha artikli 13, mille kohaselt võib ametniku töövõimetust tuvastada üksnes ajal, mil ta omandab pensioniõigusi, täpne sisu. Sellise normi mõte on vältida erinevate pensionide samaaegset maksmist. Seadusandjale on tundunud õiglane, et endisele ametnikule, kellele makstakse juba vanaduspensioni, ei peaks maksma teist pensioni, mille ainus eesmärk on hüvitada sissetuleku puudumine. Selles valguses tuleb artikli 13 vaidlusalust osa mõista kui lihtsat piirangut isikute ringile, kes on õigustatud saama invaliidsuspensioni. Lisaks on komisjon teistes olukordades tunnistanud, et kui personalieeskirjades esitatud tingimus vältida invaliidsuspensioni maksmisel mitmekordse pensioni maksmise ohtu on täidetud, pole põhjust personalieeskirjade VIII lisa artiklit 13 sõna-sõnalt järgida.( ) Corte costituzionale (Itaalia) leidis sarnaselt, et seadus ei jäta töötajaid ilma invaliidsuspensionist isegi siis, kui sellekohane taotlus on tehtud pärast seadusjärgset pensioniiga, sest esineb juhtumeid, kus töötajatel ei oleks ikkagi õigust vanaduspensionile.( )

36. Oleks ebamõistlik pidada personalieeskirjade VIII lisa artikli 13 lauseosa sisuks midagi enamat kui pensionide kumuleerumise vältimise reegel. Meenutagem, et see säte on VIII lisa „Pensioniskeem” osa. Personalieeskirjade artikli 78 viidet sellele artiklile tuleb seetõttu tõlgendada mitte personalieeskirjades sätestatud pensioniõiguste põhitingimustele lisatingimust esitavana, vaid personalieeskirjadega tagatud õiguse lihtsa rakendamismeetmena. Artikkel 13 on selles suhtes pelgalt erand. Isegi kui eeldada, et invaliidsuspensioni määramiseks esitatud tingimused on täidetud, ei makstaks seda välja, kui asjaomane ametnik saab juba vanaduspensioni.

37. Igal juhul ei ole personalieeskirjade VIII lisa artikli 13 eesmärk kitsendada personalieeskirjade artiklist 78 tulenevat. Euroopa Kohus on juba leidnud, et lisas sisalduv säte ei saa muuta olematuks sisulist sätet, millega ta seotud on.( ) Teises kontekstis tuletab kohus meelde, et lisas sätestatud tähtajad pole kohustuslikud, vaid kujutavad endast lihtsalt hea halduse norme.( ) Sellist kohtupraktikat võib kohaldada ka käesoleval juhul. Seetõttu leian, et kõnealune VIII lisa ei saa õiguslikult välistada pensioniõigust, kui on tõendatud, et personalieeskirjadega seatud tingimus pensioni määramiseks võib olla täidetud. Samas on ainus sisuline tingimus personalieeskirjade artikli 78 alusel pensioni saamiseks põhjusliku seose tuvastamine püsiva ja täieliku töövõimetuse ja ametikohustuste täitmise vahel.

38. Käesoleval juhul on teada, et hagejal ei ole õigust mitmele erinevale pensionile korraga. Loomulikult oli ta teenistusest lahkumisel õigustatud lahkumistoetusele personalieeskirjade VIII lisa artikli 12 kohaselt. Seda toetust ei samastata aga invaliidsuspensioniga, mida ta ei saanud igal juhul ülalmainitud põhjustel 1981. aastal taotleda.

39. Artikkel 13 on sisuliselt erand ning sel on vaid piiratud ulatus. Selle peamine eesmärk on sätestada invaliidsuspensioni õiguse menetlusnormid. Selles osas täpsustab see, et invaliidsuspensioni võib määrata ainult erimenetlusega, mille käigus tuvastatakse ametniku võimetus oma ametikohustusi täita. Selle menetluse osas sätestab kõnealune artikkel 13 lihtsalt, et vaid töövõimetuskomitee on pädev tegema meditsiinialaseid järeldusi.( )

40. Sellest võib seega järeldada, et menetlus peab olema selline, mis tagaks personalieeskirjadega kehtestatud õiguse tõhususe ja kaitse. Õigust saab teostada vaid juhul, kui seda saab ka kaitsta (Ubi jus, ibi remedium). See on teine menetlusnormide eesmärk – need ei ole vaid selleks, et tuvastada asjaolusid, mis põhjendaksid otsust; nad on ka kaitse tagamiseks, st et anda kõigile õigustatud isikutele võimalus nii omada kui ka teostada õigust.

41. Nendes tingimustes on loomulik eeldada, et üldjuhul peab töövõimetuse tuvastamine toimuma teenistuses oleku ajal. Selline menetluskord on kooskõlas hea halduse tavaga. Esiteks on selge, et põhjuslikku seost on kergem tuvastada siis, kui menetlus on algatatud teenistuse ajal. Teiseks ei saa selle õiguse teostamine olla võimalik lõputult. Nõnda seavad piirid õiguskindluse ja avaliku huvi kaitse nõuded.

42. Küll aga tuleb tagada, et õigust invaliidsuspensionile saaks teostada. Ei saa lubada, et see on ammendatud enne, kui võimalus selle rakendamiseks on tekkinud. Selline on aga kõigest hoolimata tagajärg, milleni vältimatult viib Esimese Astme Kohtu mõttekäik. Keelates sellisel juhul töövõimetuskomitee kokkukutsumise väljaspool teenistuses oleku aega, muudetakse täiesti võimatuks personalieeskirjadega antud õiguse teostamine.( ) Seetõttu ei usu ma, et selline menetluskord on järgitav käesoleva kohtuasjaga sarnastel asjaoludel, kui teenistuses oleku ajal saadud ja avaldunud haigust, mis tõi kaasa täieliku töövõimetuse, ei saadud tuvastada enne teenistuse lõppu.

43. Tingimust „ajavahemiku kohta, mille jooksul [ametnik] omandas pensioniõigused” ei loeta määravaks, kui näiteks ametnikust sõltumatute ettenägematute viivituste tõttu saab töövõimetuskomitee kokku alles rohkem kui kuus aastat pärast teenistuse ajal invaliidsuse tuvastamiseks taotluse esitamist.( ) Oleks loogikavastane ja ebaõiglane keelata ajalist vahet taotluse läbivaatamise ja haiguse tekkimise vahel, kui põhjusliku seose võib kindlalt tuvastada alles peiteaja lõpul, kui ametnik on teenistusest juba lahkunud. See ei tähenda, et aega kutsuda kokku töövõimetuskomitee on lõputult. Olemas on mõistlik tähtaeg, mis hakkab kulgema haiguse ja tema kutsetööga seotuse tuvastamisest, mille jooksul võib sellist pensioni taotleda. Vastasel juhul oleks individuaalõiguste teostamine sõltuv haldusorgani heast tahtest ning samu õigusi omavad ametnikud asetataks ebavõrdsesse olukorda sõltuvalt nende haigustest.

44. Seetõttu leian, et antud tingimustes ei peaks personalieeskirjade VIII lisas kehtestatud tingimusi tõlgendama selliselt, et hagejalt võetakse õigus taotleda kutsehaiguse tõttu tekkinud töövõimetuse tuvastamise menetluse algatamist.

45. Tõlgendades kirjeldatud asjaolude esinemisel personalieeskirjade sätteid ekslikult, kohaldas Esimese Astme Kohus õigust vääralt. Sellest järeldub, et ka teist väidet tuleb toetada.

III. Hagi analüüs

46. Vastavalt Euroopa Kohtu põhikirja artikli 61 esimesele lõigule võib kohus teha Esimese Astme Kohtu otsuse tühistamisel asjas lõpliku otsuse tingimusel, et menetlusstaadium seda lubab. Käesolevas asjas tunduvad Esimese Astme Kohtu tehtud vead õiguse kohaldamisel kergesti parandatavad. Seega peaks Euroopa Kohus tegema lõpliku otsuse hagi väidete osas, mille Esimese Astme Kohus jättis kohtuotsuse tühistatud osades rahuldamata.

47. Nende erinevate väidetega kinnitab hageja, et antud juhul peaks olema võimalik määrata invaliidsuspensioni endisele ametnikule hoolimata asjaolust, et ta on teenistusest lahkunud.

48. Tuleb meenutada, et personalieeskirjad seavad kutsehaiguse eest invaliidsuspensioni määramise sõltuvusse kahest eri tingimusest: kohustus lahkuda teenistusest ilma, et täpsustataks vormilisi nõudeid ning püsiva ja täieliku töövõimetuse nõuetekohane tuvastamine erikomisjoni poolt. Nende tingimuste kohaldamisel ja tõlgendamisel tuleb leida tasakaal ühelt poolt ametnike personalieeskirjadest tulenevate õiguste ning teisalt õiguskindluse ja ühenduse huvide (eelkõige rahanduslike) kaitse nõuete vahel. Tasakaalu saavutamiseks on vajalik piirata invaliidsuse tuvastamise menetluse algatamise võimalusi.

49. Igal juhul on iga konkreetse olukorra põhjal komisjoni hinnata sellise tasakaalu saavutamiseks vajalikud tingimused. Euroopa Kohtu pädevusse kuulub aga kontrollida, et komisjoni hinnang jääks „mõistlikkuse piiridesse” ning et ta ei tarvitaks oma võimu „ilmselgelt kurjasti”.( ) Kohtu kontrollida on eelkõige see, et komisjon ei ohustaks oma otsustega personalieeskirjades sisalduvaid garantiisid, ühenduse õiguskorraga kaitstud õigusi ja hea halduse põhimõtteid.

50. Üldjuhul on personalieeskirjade ja selle põhimõtetega kooskõlas piirata õigust algatada menetlus taotlusega, mille ametnik on esitanud teenistuses oleku ajal. Kuid olukordades, mis puudutavad asbestiga seotud haiguste tuvastamist, tundub olevat vajalik, et taotlus on vastuvõetav ka pärast teenistuse lõppemist. Minu meelest toetavad seda järeldust kaks erinevat mõttekäiku.

51. Esiteks puudutab nende ametnike olukord põhiõigust sotsiaalkindlustusele, mis tagab kaitse haiguse, tööõnnetuse, ülalpidamise või vanaduse ning töö kaotuse puhul. See õigus tuleneb 1961. aasta Euroopa sotsiaalharta artiklist 12 ja ühenduse 1989. aasta harta töötajate sotsiaalsete põhiõiguste kohta punktist 10, millele EÜ artikkel 136 otseselt viitab. Käesoleval ajal sisaldub see õigus Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 34.( ) Ehkki harta pole veel õiguslikult siduv, võib öelda, et harta toimib ühenduse õiguskorras õiguste allika ja võrdluspunktina.( ) Personalieeskirjade artikli 78 eesmärk on just korraldada nimetatud kaitset Euroopa avalikus teenistuses.

52. Liikmesriikide õiguses on tähelepanuväärne kohtupraktika Corte costituzionale’lt, mille kohaselt on seadus, mis välistab invaliidsuspensioni juhul, kui taotlus selleks on tehtud pärast seaduslikku pensioniiga, vastuolus Itaalia konstitutsiooni artikliga 38, mis kaitseb töötajate toimetuleku õigust haiguse ajal.( ) Sarnaselt näevad liikmesriikide õigusnormid üldjuhul ette piiratud aja, mille jooksul võib invaliidsuspensioni taotleda pärast töölt lahkumist. Mõnel juhul on asbestiga seotud töövõimetuse puhul võetud vastu seadusandlikud erinormid hüvitiste ja pensioniõiguste taastamiseks.( )

53. Kahtlemata ei sea käesolev asi küsimuse alla personalieeskirjade kehtivust. Küll aga toob õigus kaitsele töövõimetuse korral kaasa tagajärgi nende sätete tõlgendamisel. Loomulikult kohaldub siinkohal ühetaolise tõlgendamise põhimõte.( ) Selle põhimõtte kohaselt peab invaliidsuspensioniskeemi toimimise kohta käivaid sätteid tõlgendama võimalikult kooskõlas personalieeskirjade sättega, mida need rakendavad, ning ühenduse õiguskorras kaitstud põhiõigustega.( ) Sellest järeldub, et komisjon peab tegema kõik endast oleneva, et käsitleda töövõimetuskomitee poole pöördumiseks esitatud taotlusi personalieeskirjade artikliga 78 taotletud eesmärki arvestades, mis tagab vajadusel õiguse asendussissetulekule invaliidsuspensioni vormis.( ) Paistab, et vaidlustatud otsuses eelistas komisjon menetluskorra tõlgendust, mis muutis personalieeskirjadega kehtestatud õiguse teostamise võimatuks. Keelates sellekohase taotluse tegemise hetkel pöördumise töövõimetuskomitee poole, tõlgendas komisjon personalieeskirjade sätteid ekslikult.

54. Teiseks on ühenduse institutsioonid seotud hoolitsuskohustusega, mille kohaselt peavad nad hoolikalt analüüsima konkreetseid juhtumeid, mida nad läbi vaatavad. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et „haldusorgani hoolitsuskohustuse mõiste peegeldab personalieeskirjade loodud tasakaalu ametiasutuse ja avalike teenistujate vahelistes suhetes õiguste ja kohustuste osas. Selline tasakaal tähendab, et võttes vastu konkreetset ametnikku puudutavat otsust, võtab ametiasutus arvesse kõiki otsust mõjutavaid asjaolusid, nii teenistuse kui ka asjaomase ametniku huve”.( ) Sellest tuleneb, et komisjonil on kohustus teha kindlaks oma personali kuuluvate isikute tegelik olukord.( ) Käesoleval juhul on ametiasutus jätnud toimikut läbi vaadates arvestamata konkreetse situatsiooni asjaolud. Peab järeldama, et vaidlustatud otsus ei maini hageja taotluses viidatud asjaolu märkimisväärsest kokkupuutest asbestitolmuga ega seost tuvastatud töövõimetuse ja terviseseisundi vahel teenistusest lahkumisel, nagu seda on kirjeldatud taotlusele lisatud haigusloos. Nimetatud haigusloost otsustas komisjon võtta arvesse üksnes eksisteerivat töövõimetust „antud ajahetkel” ning leidis, et personalieeskirjade esitatud tingimused pole täidetud.

55. Sellistes tingimustes ei takista miski algatada invaliidsuse tuvastamise menetlust, vastupidi, kõik märgid osutavad vajadusele seda lubada pärast haiguse ja selle mõjude lõplikku kindlakstegemist. Käesoleval juhul on õiguskindluse ja avaliku huvi arvestamise nõuded täidetud, kui taotlus esitatakse „mõistliku tähtaja jooksul” pärast haiguse esmakordset meditsiinilist tuvastamist.( )

56. Alternatiivselt tasub analüüsida veel ühte küsimust. Kas komisjon kitsendas õigustatult hageja õigust invaliidsuspensionile, sest hagejal oli muid elatusvahendeid seoses personalieeskirjade artikli 73 alusel määratavate ravikindlustushüvitistega, nagu väitis komisjon kohtuistungil,( ) ning alternatiivne õiguskaitsevahend kahju hüvitamise hagi näol asutamislepingu artikli 236 alusel( )? Nimetatud väite kumbki pool pole õige. Esiteks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et personalieeskirjade artikli 73 alusel saadu on hüvitis, mis ei ole võrdne ega vastuolus personalieeskirjade artikli 78 alusel määratud pensioniga.( ) Teiseks tuleb mõista, et töövõimetushüvitise määramist ei saa eesmärgi ega mõju poolest ajada segamini kahju hüvitamisega. Ühelt poolt nõuab viimane seda, et tuvastataks ühenduse õiguse ilmne rikkumine komisjoni poolt. Teisalt on Euroopa Kohus leidnud, et personalieeskirjadega kehtestatud kindlustusskeemi alusel saadud hüvitis ei välista teoorias kahju hüvitamist kahju hüvitamist reguleeriva üldnormi alusel. 8. oktoobri 1986. aasta otsuses kohtuasjas Leussink jt v. komisjon tunnistas kohus teoorias „ametniku ja temaga seotud õigustatud isikute õigust taotleda lisahüvitist, kui institutsioon on üldnormi kohaselt õnnetuse eest vastutav ning personalieeskirjade alusel makstavast hüvitisest ei piisa, et hüvitada kogu tekitatud kahju”.( ) Praktikas välistab Euroopa Kohus üksnes selle, et nimetatud põhimõte viiks kahju kahekordse hüvitamiseni.( )

57. Eeltoodust tuleneb, et vaidlustatud otsuses on tehtud personalieeskirjade asjaomaseid sätteid kohaldades ilmne tõlgendusviga. Sellega seonduvalt tuleb tühistada komisjoni otsus osas, millega jäetakse rahuldamata hageja taotlus algatada personalieeskirjade artikli 78 alusel invaliidsuse tuvastamise menetlus.

IV. Ettepanek

58. Eeltoodud põhjendustele tuginedes leian, et apellatsioonkaebuse kaks väidet on põhjendatud ning et selle tulemusena tuleb tühistada Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu 26. veebruari 2003. aasta otsus kohtuasjas T‑59/01: Nardone v. komisjon.

59. Lisaks teen ettepaneku otsustada sisu osas järgmiselt:

– tühistada Euroopa Ühenduste Komisjoni 20. märtsi 2000. aasta otsus hagejale määratud invaliidsuspensioni kohta;

– mõista kahe kohtuastme kohtukulud välja komisjonilt.