KOHTUJURISTI ETTEPANEK

MELCHIOR WATHELET

esitatud 17. märtsil 2015 ( 1 )

Kohtuasi C‑425/13

Euroopa Komisjon

versus

Euroopa Liidu Nõukogu

„Tühistamishagi — Institutsiooniline õigus — Nõukogu otsus, millega anti volitus alustada läbirääkimisi Euroopa Liidu kasvuhoonegaaside heitkogustega kauplemise süsteemi sidumiseks Austraalia kasvuhoonegaaside heitkogustega kauplemise süsteemiga — Läbirääkimisjuhised — Erikomitee — ELL artikli 13 lõike 2, ELTL artikli 218 lõigete 2–4 ja ELTL artikli 295 rikkumine — Institutsioonidevaheline tasakaal — Lojaalne koostöö”

Sisukord

I. Õiguslik raamistik A. EL toimimise leping B. Direktiiv 2003/87/EÜ II. Vaidluse taust III. Menetlus Euroopa Kohtus IV. Hinnang A. Vastuvõetavus B. Sisulised küsimused 1. Poolte argumendid 2. Analüüs a) Põhimõtted i) Mida tähendavad „läbirääkimisjuhised”? ii) Kas käsitletavate läbirääkimisjuhistega võib kehtestada menetlusnorme? – Sissejuhatus – Vastus küsimusele iii) „Läbirääkimisjuhised” ja läbirääkija mõiste iv) ELTL artikkel 218 institutsioonidevahelise tasakaalu kontekstis b) Nõukogu ja liikmesriikide vastuargumendid i) Esimene argument ii) Teine argument iii) Kolmas argument iv) Neljas argument v) Viies argument vi) Kuues argument vii) Seitsmes argument viii) Kaheksas argument ix) Üheksas argument x) Kümnes argument xi) Üheteistkümnes argument C. Tühistamise ulatus ja tagajärjed V. Ettepanek

1. Euroopa Komisjon palub käesolevas kohtuasjas esitatud hagis tühistada Euroopa Liidu Nõukogu 13. mai 2013. aasta otsuse, millega antakse luba alustada läbirääkimisi Euroopa Liidu heitkogustega kauplemise süsteemi ja Austraalia heitkogustega kauplemise süsteemi ühendamiseks (dokument 8568/13 LIMITE) (edaspidi „vaidlustatud otsus”), artikli 2 teine lause ja lisa A‑osa.

2. Käesolev kohtuasi tõstatab konstitutsioonilise tähtsusega küsimuse, milline on komisjoni ja Euroopa Liidu Nõukogu volituste, vastutuse ja pädevuse jaotus läbirääkimiste kontekstis, mis peetakse niisuguste rahvusvaheliste lepingute üle, kus liit on osapool. Nõue, et protsessis, kus liit sõlmib rahvusvahelisi lepinguid, peab peensusteni järgitama seda detailselt kindlaksmääratud rolli, mis on neile ning Euroopa Parlamendile antud aluslepingutega, on oluline tingimus selleks, et liidus säiliks rahvusvahelise pädevuse teostamisel institutsioonidevaheline tasakaal ( 2 ).

3. Euroopa Kohtul tuleb esmakordselt võtta seisukoht, millise ulatusega on nõukogu volitused võtta vastu menetlusnorme sisaldavaid läbirääkimisjuhiseid ning milline roll on erikomiteel, mille nõukogu nimetab vastavalt ELTL artikli 218 lõikele 4, selles peaaegu lakkamatus õiguslikus võitluses, mille poolteks on nõukogu (ja liikmesriigid) ning komisjon, kes on liidu rahvusvahelisel tasandil tegutsemahakkamises täitnud algusest peale olulist rolli ( 3 ).

4. Lisaks ületab käesolev kohtuasi oma olulisuselt kõnesolevad rahvusvahelised läbirääkimised, kuna käsitlusel olev küsimus võib ilmneda muude käimasolevate läbirääkimiste käigus, mõeldes siinkohal eeskätt liidu ja Ameerika Ühendriikide läbirääkimisi kaubanduskokkuleppe üle, millega luuakse Atlandi-ülene vabakaubandustsoon ( 4 ), nn suur Atlandi-ülene turg või „Atlandi-ülene kaubandus- ja investeerimispartnerlus” (inglise keeles lüh „TTIP”, edaspidi „TTIP”), mis on tuntud ka Atlandi-ülese vabakaubanduslepinguna (inglise keeles lüh „TAFTA”) ( 5 ), mille kõnelusi alustati 2013. aasta juulis.

I. Õiguslik raamistik

A. EL toimimise leping

5. Euroopa Kohus peab käesolevas kohtuasjas võtma seisukoha, kuidas tõlgendada ELTL artikli 218 lõikeid 2–4, kus on ette nähtud, et: „Nõukogu [...] võtab vastu läbirääkimisjuhised [...]. Komisjon [...] annab soovitusi nõukogule, kes võtab vastu otsuse, millega antakse luba alustada läbirääkimisi ning nimetatakse [...] liidu läbirääkija või läbirääkimisrühma juht. Nõukogu võib anda läbirääkijale juhiseid ning moodustada erikomitee, kellega tuleb läbirääkimiste pidamisel konsulteerida.”

B. Direktiiv 2003/87/EÜ

6. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiiv 2003/87/EÜ, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ ( 6 ) võeti vastu EÜ artikli 175 lõike 1 alusel. Direktiivi põhjenduse 5 kohaselt on selle eesmärk aidata kaasa sellele, et liit ja tema liikmesriigid täidaksid tulemuslikumalt Kyoto protokollist tulenevat kohustust vähendada kasvuhoonegaaside inimtekkelisi heitkoguseid.

7. Direktiivi artikkel 1määratleb selle eesmärgi järgmiselt: „Käesoleva direktiiviga luuakse [liidus] […] saastekvootidega kauplemise süsteem […], mille eesmärk on vähendada tulemuslikult ja majanduslikult tõhusalt kasvuhoonegaaside heitkoguseid.”

8. Direktiivi artikkel 25 „Seosed muude kasvuhoonegaaside heitkogustega kauplemise süsteemidega”, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiviga 2009/29/EÜ ( 7 ), näeb ette järgmist: „1. Kyoto protokolli B lisas loetletud kolmandate riikidega, kes on protokolli ratifitseerinud, tuleks sõlmida kokkulepped, mille kohaselt tunnustatakse saastekvoote vastastikku ühenduse süsteemi ja muude kasvuhoonegaaside heitkogustega kauplemise süsteemide vahel kooskõlas asutamislepingu artiklis 300 sätestatud eeskirjadega. 1a. Võidakse sõlmida lepinguid, mis võimaldaksid vastastikku tunnustada ühenduse süsteemi saastekvoote ning saastekvoote muudes riikides või osariigi ja piirkonna tasandi haldusüksustes kehtestatud selle süsteemiga ühitatavate kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise kohustuslike süsteemide raames, millega seatakse piirangud koguheitmele. 1b. Kolmandate riikidega või osariigi või piirkonna tasandi haldusüksustega võib sõlmida mittesiduvaid kokkuleppeid, et sätestada saastekvootide haldusalane ja tehniline kooskõlastamine ühenduse süsteemi või kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise teiste kohustuslike süsteemide raames, millega seatakse piirangud koguheitmele. 2. Kui lõikes 1 nimetatud kokkulepe on sõlmitud, võtab komisjon vastu vajalikud sätted, mis käsitlevad saastekvootide vastastikust tunnustamist kõnealuse kokkuleppe alusel. [...]”.

II. Vaidluse taust

9. Austraalia Liit võttis aastal 2011 komisjoniga ühendust, et algatada kahepoolsed läbirääkimised liidu kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi ühendamiseks vastava Austraalia süsteemiga.

10. ELTL artikli 218 lõikes 3 ette nähtud formaalne soovitus, mis puudutas luba alustada Austraalia Liiduga läbirääkimisi kauplemissüsteemide ühendamise üle, koostati varasema, Šveitsi kauplemissüsteemiga ühendamise kohta antud soovituse mudeli põhjal. Komisjon võttis selle vastu 24. jaanuaril 2013 ning saatis seejärel nõukogule. Nõukogu töörühmas „Keskkond” toimunud aruteludel taotlesid liikmesriigid võimalust osaleda Austraalia Liiduga peetavatel läbirääkimistel suuremal määral, kui komisjoni soovitus ette näeb. Nõukogu töörühm „Keskkond”, olles teinud mõningaid muudatusi, kiitis 22. aprillil 2013 heaks kompromissvariandi ning nõukogu kiitis läbirääkimisjuhised heaks 24. aprillil 2013.

11. 2. mail 2013 saatis komisjon protokolli kandmiseks avalduse, kus esitas heakskiidetud teksti teatud punktidele vastuväited. Töörühma ettepanek otsuse kohta saadeti alaliste esindajate komiteele (COREPER) ning lõppastmes võeti see vastu nõukogu (põllumajandus ja kalandus) 13. mai 2013. aasta istungi päevakorrapunkti A raames.

12. Vaidlustatud otsuse artikli 1 lõige 2 näeb ette, et „[k]omisjon peab läbirääkimisi [...] lähtudes käesoleva otsuse addendum’is [lisas] esitatud läbirääkimisjuhistest”.

13. Selle otsuse artikli 2 teine lause näeb ette, et „komisjon annab nõukogule korrapäraselt kirjalikult aru läbirääkimiste tulemuste kohta pärast iga läbirääkimisistungit ning igal juhul vähemalt korra kvartalis”.

14. Lisa A-osa, kus on ära toodud komisjoni jaoks ette nähtud läbirääkimisjuhised, on sõnastatud järgmiselt: „A. Läbirääkimiste pidamise kord 1. Komisjon peab läbirääkimisi kooskõlas asjaomaste kehtivate liidu õigusaktidega. Liidu üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad määratakse vastavalt vajadusele kindlaks artikli 1 lõikes 2 osutatud erikomitees või nõukogus. Komisjoni määratakse selle ülesande täitmisel abistama erikomiteena keskkonna töörühm. Erikomitee koosolekuid korraldab ja juhatab nõukogu eesistujariigiks olev liikmesriik. 2. Läbirääkimised tuleb aegsasti ette valmistada. Selleks teavitab komisjon nõukogu eeldatavast ajakavast ja läbirääkimistel käsitletavatest küsimustest ning edastab asjakohased dokumendid võimalikult kiiresti, et anda erikomitee liikmetele eelolevateks läbirääkimisteks valmistumiseks piisavalt aega. 3. Läbirääkimiste igale istungile eelneb koosolek erikomitees, et selgitada välja põhiküsimused ja määrata kindlaks vastavalt vajadusele läbirääkimisseisukohad või juhised. Vajaduse korral võib läbirääkimiste ühendamise konkreetsete tehniliste aspektide osas taotleda pärast erikomiteelt eelneva loa saamist juhiseid kliimamuutuste komiteelt. 4. Komisjon annab nõukogule aru läbirääkimiste tulemuste kohta pärast iga läbirääkimisistungit ning igal juhul vähemalt korra kvartalis. Komisjon teavitab nõukogu kõigist olulistest probleemidest, mis võivad läbirääkimiste käigus esile kerkida, ja konsulteerib nende puhul erikomiteega.”

15. Vaidlustatud otsuse lisa B-osa kannab pealkirja „Läbirääkimiste sisu ja ulatus”. Läbirääkimiste alustamist käsitleva otsuse eelnõu kohta tehtud nõukogu 8. mai 2013. avalduse teine lõik on sõnastatud järgmiselt: „ELTL artikli 218 lõikes 4 ette nähtud erikomitee moodustamine tähendab, et sellel komiteel [...] on õigus läbirääkimiste pidamist jälgida ning läbirääkijat juhendada, järgides nõukogu poolt vastu võetud läbirääkimisjuhiseid.”

16. Vaidlustatud otsusest teatati komisjonile 15. mail 2013.

III. Menetlus Euroopa Kohtus

17. Komisjon palub Euroopa Kohtul: — tühistada vaidlustatud otsuse artikli 2 teine lause ja selle otsuse lisa A-osa, või teise võimalusena; — tühistada vaidlustatud otsus ja jätta juhul, kui otsus tühistatakse tervikuna, selle tagajärjed kehtima, ning — mõista kohtukulud välja nõukogult.

18. Parlament, kes astus menetlusse, palub Euroopa Kohtul tunnistada komisjoni hagi vastuvõetavaks.

19. Nõukogu palub Euroopa Kohtul jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata ja mõista kohtukulud välja komisjonilt. Teise võimalusena – kui vaidlustatud otsus peaks tühistatama – palub ta Euroopa Kohtul mitte jätta selle otsuse tagajärgi kehtima.

20. Tšehhi Vabariik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Prantsuse Vabariik, Poola Vabariik, Rootsi Kuningriik ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, kes astusid menetlusse nõukogu toetuseks, paluvad Euroopa Kohtul jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata.

21. Käesoleva kohtuasja tundlikkusele viitab ka asjaolu, et nõukogu palus teatud dokumendid, sh vaidlustatud otsuse ja läbirääkimisjuhised toimikust välja jätta. Kohtumäärusega komisjon vs. nõukogu (C‑425/13, EU:C:2014:91) jäeti see taotlus rahuldamata.

22. Kõik menetlusosalised, v.a Taani Kuningriik ja Poola Vabariik, esitasid 6. jaanuari 2015. aasta kohtuistungil oma seisukohad.

IV. Hinnang

A. Vastuvõetavus

23. Komisjoni jaoks ei ole kahtlust selles, et nõukogu mõistab vaidlustatud otsuse lisana toodud läbirääkimisjuhiste A-osa sellisena, et see loob õiguslikke tagajärgi. Seega on hagi vastuvõetav.

24. Nõukogu väitel pole alust käsitada käesoleva juhtumi läbirääkimisjuhiseid teisiti kui juhiseid, mis on käsitlusel muudes institutsioonidavahelistes vaidlustes, eelkõige kohtuasjas komisjon vs. nõukogu (C‑114/12, EU:C:2014:2151). Järelikult, kui Euroopa Kohus peaks selles kohtuasjas asuma seisukohale, et läbirääkimisjuhised ei loo nende laadist tulenevalt õiguslikke tagajärgi, siis palub nõukogu tal tunnistada käesolevas asjas esitatud hagi vastuvõetamatuks.

25. Euroopa Kohus on selle nõukogu osutatud kohtuotsuse punktis 39 nentinud, et „tuleb märkida, et tühistamishagi peab olema võimalik meetmete laadist ja vormist olenemata esitada institutsioonide mis tahes meetmete peale, mille eesmärk on tekitada õiguslikke tagajärgi (kohtuotsused komisjon vs. nõukogu, „AETR”, 22/70, EU:C:1971:32, punkt 42; parlament vs. nõukogu ja komisjon, C‑181/91 ja C‑248/91, EU:C:1993:271, punkt 13, ning komisjon vs. nõukogu, C‑27/04, EU:C:2004:436, punkt 44)” ( 8 ) ning et kindlaks teha, kas akt tekitab niisuguseid tagajärgi, tuleb vaadata selle sisu ja akti vastuvõtja kavatsusi (vt kohtuotsus Madalmaad vs. komisjon, C‑147/96, EU:C:2000:335, punkt 27). Euroopa Kohus on kohtuotsuse komisjon vs. nõukogu (C‑114/12, EU:C:2014:2151) punktis 40 otsustanud, et „vaidlustatud otsus, mis [tehti ELTL artikli 218 lõigete 3 ja 4 alusel,] tekitab õiguslikke tagajärgi nii liidu ja selle liikmesriikide vahelistes suhetes kui ka liidu institutsioonide vahelistes suhetes”.

26. Lisaks, nagu Mégret’ kommentaaris on õigustatult märgitud ( 9 ), „praktikas annab nõukogu tavaliselt loa läbirääkimiste alustamiseks koos läbirääkimisjuhistega. Selline praktika põhineb taas [EÜ] artiklil 133, mis näeb selle võimaluse ette kaubandusläbirääkimiste jaoks. Tegu ei ole nõukogu kohustusega ning juhiste lisamata jätmine ei tähenda menetlusnormide rikkumist. Läbirääkimisjuhised kujutavad endast suuniseid, mis loovad õiguslikke tagajärgi üksnes institutsioonidevaheliselt, mitte rahvusvahelises plaanis” (kohtujuristi kursiiv).

27. Pealegi võib põhjendatult väita, et vaidlustatud otsuses ei piirdu nõukogu tegevus üksnes komisjonile Austraalia Liiduga peetavate läbirääkimiste jaoks suuniste andmisega, kuna nõukogu on juhistele andnud õiguslikud tagajärjed seeläbi, et ta on lisanud menetluseeskirjad, mida komisjon peab järgima, ja andnud erikomiteele (ja nõukogule) palju ulatuslikuma rolli kui see, mis on ette nähtud ELTL artiklis 218.

28. Seega on minu arvates selge, et nagu kohtuasjas komisjon vs. nõukogu (C‑114/12, EU:C:2014:2151), tekitab vaidlustatud otsus ka käesolevas kohtuasjas õiguslikke tagajärgi liidu institutsioonide vahelistes suhetes ( 10 ) ning seega saab selle peale esitada tühistamishagi ( 11 ).

29. Järelikult on hagiavaldus käesoleval juhul vastuvõetav.

B. Sisulised küsimused

30. Komisjon esitab oma hagi toetuseks kaks väidet, tuues neis kummaski esile, et rikutud on ELL artikli 13 lõiget 2, ELTL artikli 218 lõikeid 2–4 ja institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet, ning lisades esimeses väites viite ELTL artikli 295 rikkumisele. Arvestades väidete sarnasust, mistõttu teatavad menetlusse astunud riigid viitavad teise väite juures esimese väite kohta esitatud argumentidele, uurin neid koos.

1. Poolte argumendid

31. Komisjon väidab, et läbirääkimisjuhiste A-osas ette nähtud üksikasjalik menetlemiskord näeb nõukogule ette pädevuse, mis läheb kaugemale sellest, mis on ette nähtud ELTL artikli 218 lõigetes 2–4. Nimelt on nõukogu selle menetluskorra ühepoolse vastuvõtmisega püüdnud võtta endale uusi volitusi ning kehtestada komisjonile kohustusi, mis ei põhine EL toimimise lepingu nimetatud sätetel.

32. Komisjon selgitab, et ELTL artikli 218 lõige 4, kus on ette nähtud, et läbirääkimiste pidamisel tuleb konsulteerida erikomiteega, annab erikomiteele üksnes nõuandva rolli. Mõistagi võib erikomitee esitada arvamuse läbirääkimiste eri aspektide kohta. Siiski läheb vaidlustatud otsus palju kaugemale, kuna näeb ette liidu poolt „läbirääkimistel esitatava[te] üksikasjalik[e] seisukoh[tade]” sõnastamise, mis seega on mõeldud siduvate seisukohtadena.

33. Komisjon märgib, et institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõte tähendab, et oma pädevuse teostamisel tuleb institutsioonidel austada teiste institutsioonide pädevust.

34. Parlament märgib, et nõukogul on võimalik töötada välja läbirääkimisjuhiseid, mida saab kasutada vahendina üldiste eesmärkide saavutamiseks. Läbirääkimistel on juhiste mõte anda läbirääkijale juhiseid, et saavutada läbirääkimistel eesmärk, mis vastab nõukogu ootustele. Samuti käib parlamendi heakskiitmisõigusega kaasas võimalus teha nõukogule ja läbirääkijale teatavaks oma seisukohad sõlmitava lepingu sisu osas.

35. Parlament märgib, et läbirääkimiste kulgu ei mõjuta kuigi suurel määral asjaolu, et ELTL artikli 218 lõike 5 kohaselt on lepingu allkirjastamist lubava otsuse tegemine ainuüksi nõukogu pädevuses. Ei parlamendil ega nõukogul ei ole õigust haarata läbirääkimistel aktiivselt juhtpositsiooni, mis rikuks läbirääkija eesõigusi. Eelkõige ei või nõukogu ei omaenda nimel ega tema poolt määratud erikomitee kaudu tegutsedes võtta läbirääkimiste käigus otsustaja rolli. Läbirääkija juhitavatel läbirääkimistel on erikomiteel üksnes nõuandev roll.

36. Parlament selgitab, et komisjonil on rahvusvaheliste lepingute sõlmimist puudutavate läbirääkimiste kontekstis autonoomne ja juhtiv positsioon kuni selle etapini, mil ta teeb nõukogule ettepaneku sõlmida leping. Seega on ELTL artiklis 218 ette nähtud kord sidus, kuna komisjoni esimene samm on esitada soovitus läbirääkimiste alustamiseks ning seejärel nende kulgu juhtida. Alles pärast läbirääkimiste lõppu tekib komisjonil kohustus esitada selle lepingu allkirjastamise ning hilisema sõlmimise kohta nõukogule ettepanek.

37. Nõukogu väidab, et ükski ELTL artiklis 218 sisalduv element ei toeta teesi, et tal poleks õigust komisjonile läbirääkimisteks volituste andmisel näha läbirääkimisjuhistes ette ka teatavaid menetluseeskirju. Väljend „läbirääkimisjuhised” on üldise ulatusega ning kui see sisuliselt ei saaks katta laadilt menetluslikke juhiseid, kaotaks ELTL artikkel 218 lõige 4 oma kasuliku mõju.

38. Nõukogu leiab, et komisjonile läbirääkimisteks volituste andmisel on tema ülesanne hinnata, kas koos läbirääkimiste alustamise loaga on läbirääkijale vaja anda läbirääkimisjuhised, kaasata teatavad menetlusnormid ja spetsiaalsed ettekirjutused.

39. Nõukogu selgitab, et kõnesolevatele läbirääkimisjuhistele lisatud menetlusnormid puudutavad üksnes komisjoni kui läbirääkija ja läbirääkimisi jälgima kutsutud erikomitee suhteid. Ükski aluslepingu säte ei keela lisada läbirääkimisjuhistesse niisuguseid menetluseeskirju.

40. Nõukogu väitel on erikomitees sõnastatud seisukohad mõeldud olema läbirääkimisjuhiste konkreetne väljendus ning need on mõeldud läbirääkija abistamiseks, kuid ei tähenda, et komisjon oleks kohustatud jõudma tulemuseni, mida soovitatakse juhistes toodud suunistes.

41. Nõukogu märgib, et kuna käesoleval juhul on vaidlusalused sätted see alus, millel järgitav menetlus põhineb, siis ei saa kõne alla tulla nende osaline tühistamine. Nimelt muudaks läbirääkimisjuhiste A-osa artikli 2 teise lause tühistamine läbirääkimisloa üldist sisu oluliselt, kuna vaidlustatud otsuse ja selle lisa struktuuri arvestades on need sätted üks osa lahutamatust tervikust.

42. Tšehhi Vabariik rõhutab, et nõukogu aktiivne osalus rahvusvahelise lepingu üle peetavatel läbirääkimistel nähtub ELTL artikli 218 lõigete 2–4 sõnastusest. Nõukogu pädevus võtta vastu läbirääkimisjuhiseid ja näha komisjonile ette kohustus konsulteerida läbirääkimiste käigus erikomiteega tähendab, et komisjoni ja nõukogu koostöö läbirääkimistel peab olema püsiv.

43. Mis puudutab läbirääkimisjuhiste sisu ja ulatust, siis Tšehhi Vabariik osutab asjaolule, et ELTL artikli 218 sõnastusest ei nähtu konkreetselt, et nõukogul oleks keelatud kõnesolevaid juhiseid vastu võtta, samuti ei ole keelatud neis juhistes näha ette menetluseeskirju.

44. Ta väidab lisaks, et erikomitee volitused sõnastada detailselt läbirääkimistel esitatavad seisukohad põhinevad tema positsioonil ja rollil ning need juhtnöörid on mõeldud toimima suunistena, et läbirääkimised oleksid efektiivsed. Nende juhtnööride järgimine on komisjoni kui läbirääkija huvides, et vältida olukorda, kus nõukogu keeldub läbirääkimistulemusi heaks kiitmast, ja kõiki sellega kaasnevaid negatiivseid tagajärgi.

45. Taani Kuningriik leiab, et arvestades nõukogule antud rolli ja pädevust rahvusvaheliste lepingute algatamisel, vastuvõtmisel, kinnitamisel ja sõlmimisel, peab tal olema roll ka läbirääkimiste vältel.

46. Ta leiab, et ELTL artikkel 218 eeldab nõukogu ja läbirääkija vahelist püsivat dialoogi, mis võib toimuda läbirääkimisjuhiste abil ja sellise erikomitee määramisena, kellega tuleb läbirääkimiste käigus konsulteerida. Pealegi ei ole läbirääkijale juhiste andmise võimalused piiratud läbirääkimismenetluse teatud kindla etapiga.

47. Saksamaa Liitvabariik väidab, et komisjon ei pea saama nõukogult luba selleks, et läbirääkimisjuhistes toodud „ettekirjutustest” olulises osas kõrvale kalduda. Samuti peab ta – kasvõi ainult seetõttu – täitma mainitud juhistes ette nähtud aruandekohustusi. Ühtlasi tuleneb see ELL artikli 13 lõikes 2 ette nähtud lojaalse koostöö põhimõttest.

48. Ta väidab, et liikmesriikidel antud valdkonnas olevaid eriteadmisi ei saaks piisavalt rakendada, kui komisjon saaks – ilma nõukogu või liikmesriikidega arvestamata – autonoomselt oma tahte kohaselt läbirääkimistesse sekkuda.

49. Saksamaa Liitvabariik rõhutab veel, et ELTL artikli 218 lõige 4 ei sisalda midagi, millega saaks põhjendada väidet, et nimetatud säte lubab ettekirjutusi üksnes läbirääkimiste sisu, kuid mitte nende läbiviimise viisi osas. Selle sätte niisugune tõlgendamine võtaks sättelt selle kasuliku mõju.

50. Prantsuse Vabariik on seisukohal, et ELL artikli 13 lõiget 2, ELTL artiklit 218 ja institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet rikkumata on läbirääkimisjuhistes võimalik näha ette, et üksikasjalikud seisukohad, mida liit läbirääkimistel esitab, otsustatakse erikomitees või nõukogu poolt.

51. Ta leiab, et läbirääkimisjuhistes ei tule ilmtingimata piirduda nende strateegiliste otsuste või sisuliste eesmärkide määratlemisega, mida läbirääkimistel kaitstakse, vaid need võivad sisaldada ka teatavaid menetluslikke nõudeid. Nimelt on väljend „läbirääkimisjuhised” üldise ulatusega ning ELTL artikli 218 lõike 4 sõnastuses ei sisaldu midagi, mis seda kitsendaks.

52. Prantsuse Vabariik väidab lisaks, et läbirääkimisjuhiste A-osa ei anna nõukogule ega erikomiteele volitusi ega pane komisjonile kohustusi, mis ei tuleneks ELTL artikli 218 lõigetest 2–4 ja lojaalse koostöö põhimõttest. Vastupidi, mainitud juhiste A-osa sisaldab kõnesolevate EL toimimise lepingu sätetega nõukogule antud pädevuse täpsemat eristust.

53. Mis puudutab kõnesolevates läbirääkimisjuhistes ette nähtud korda erikomiteega konsulteerimiseks, siis Prantsuse Vabariik märgib, et selle korra kindlaksmääramine ei ole komisjoni pädevuses. Niisiis, kuna nõukogul on ELTL artikli 218 lõike 4 kohaselt õigus otsustada, et läbirääkimistel tuleb konsulteerida erikomiteega, siis võib ta kindlaks määrata ka komiteega konsulteerimise korra. Lisaks asjaolu, et läbirääkimisjuhistes on ette nähtud, et nõukogu sõnastab läbirääkimistel esitatavad üksikasjalikud seisukohad, tähendab üksnes seda, et viidatakse nõukogu õigusele neid juhiseid igal hetkel täpsustada.

54. Poola Vabariik on seisukohal, et läbirääkimisteks volituste andmine ja läbirääkimisjuhiste vastuvõtmine on omavahel väga tihedas seoses, kuna lõppastmes allkirjastatakse ja sõlmitakse liidu nimel leping vaid juhul, kui läbirääkimiste tulemus on nõukogule vastuvõetav. Seega on hädavajalik, et nõukogu saaks alates juhiste läbirääkijale edastamisest määrata kindlaks piirangud ja tingimused, millest läbirääkimistel tuleb kinni pidada.

55. Ta väidab, et nõukogu saab oma ülesandeid poliitika, sh välispoliitika kindlaksmääramisel tõhusalt täita vaid juhul, kui läbirääkimiste alustamiseks volituste andmise otsuses ja sellega kaasnevates läbirääkimisjuhistes saab anda ka menetluslikku laadi juhiseid.

56. Lisaks osutab Poola Vabariik asjaolule, et nõukogu pädevus on kestev ega piirdu läbirääkimiste alustamiseks volituste andmise otsusele lisatud läbirääkimisjuhiste ühekordse esitamisega.

57. Rootsi Kuningriik leiab, et nõukogul peab olema võimalik läbirääkimisjuhised sõnastada esmalt võimalikult detailselt, et näidata komisjonile kätte nendest tulenev üldine suundumus. Niisiis on erikomitee läbirääkimiste käigus nõukogu n-ö käepikenduseks ning täidab komisjoni ja nõukogu vahelise koostööplatvormi rolli.

58. Ta märgib, et ELTL artikli 218 sõnastusest ei nähtu mitte mingisuguseid takistusi sellele, et nõukogul ei võiks juhul, kui komisjonile on antud volitused liidu nimel läbirääkimisi alustada, lisada läbirääkimisjuhistesse menetluslikke sätteid. Kui eesmärk oleks olnud piirata nõukogu pädevust nii, et läbirääkimisjuhised käsitleks üksnes teatud tüüpi küsimusi, oleks artiklisse lisatud selle kohta sõnaselge säte. Nimelt osutab väljendi „läbirääkimisjuhised” üldine laad sellele, et ELTL artikli 218 eesmärk ei ole nõukogu läbirääkimisjuhiste andmise õigust piirata ainult sisuliste küsimustega.

59. Rootsi Kuningriik rõhutab, et antud juhul on läbirääkimisjuhistes toodud menetluseeskirjade eesmärk luua nõukogu ja komisjoni vahelise tõhusa teabevahetuse skeem, mis on vajalik eeltingimus, et nõukogu saaks läbirääkimiste käigus oma volituste raames juhiseid muuta või täiendada. Ühtlasi on selline infovoog vajalik tingimus selleks, et erikomitees toimuvad konsultatsioonid kulgeks heades tingimustes ja liit saaks oma seisukohti läbirääkimiste käigus muuta.

60. Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik väidab, et ELTL artikli 218 lõige 4 võimaldab nõukogul näha läbirääkimisjuhistes ette ka menetluseeskirju. Mitte miski mainitud sätte sõnastuses ei keela kaasata menetluseeskirju, mis käsitlevad näiteks erikomiteega konsulteerimist. Pealegi läheks ELTL artikli 218 lõike 4 eemärgi ja kasuliku mõjuga vastuollu, kui läbirääkimisjuhiste raames ei saaks ühtlasi ette näha menetlusnorme.

61. Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik lisab, et selleks, et nõukogu saaks talle ELTL artikli 218 lõikega 4 antud pädevust nõuetekohaselt ja tõhusalt täita, peab tal olema teave läbirääkimiste arengu kohta. See kehtib eeskätt juhtudel, mil oht, et läbirääkimiste teise poolega kokkuleppe saavutamises tekivad raskused, on suur.

62. Ta leiab, et erikomiteel on ilmselgelt läbirääkimiste protsessis oma roll. Nõukogu on ta sel eesmärgil moodustanud ning komisjonil on kohustus temaga konsulteerida. Järelikult peaks erikomiteel olema õigus väljendada seisukohti nendes küsimustes, milles läbirääkimistel peab kokkuleppele jõutama. Lisaks võib nõukogu mis tahes menetlusetapis läbirääkimisjuhiseid vastu võtta või olemasolevaid juhiseid muuta.

63. Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik väidab, et vaidlustatud otsus peegeldab ELTL artiklis 218 esitatud institutsioonidevahelist tasakaalu õigesti, nii et tegu ei ole olukorraga, kus puuduks lojaalne koostöö ELL artikli 13 lõike 2 mõttes. Nimelt täidavad nii nõukogu kui tema moodustatud erikomitee läbirääkimiste protsessis rolli, mis põhineb aluslepingul.

64. Juhul kui hagi peaks täielikult või osaliselt rahuldatama, toetab Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik neid nõukogu nõudeid, mis puudutavad võimaliku tühistamise tagajärgi. Vaidlustatud otsuse tagajärgede kehtimajätmine, kui otsus tühistatakse, ei saaks olla põhjendatud.

2. Analüüs

a) Põhimõtted

i) Mida tähendavad „läbirääkimisjuhised” ?

65. EL toimimise leping näeb ette, et „[n]õukogu võib anda ( 12 ) läbirääkijale [käesoleval juhul komisjonile ( 13 )] juhiseid” (kohtujuristi kursiiv) ( 14 ).

66. Kõigepealt, üldiselt (ja haldusõiguses) kujutab juhis endast eeskirja, mille kaalutluspädevust omav ametiasutus oma tegevuse jaoks kehtestab või millega ta kirjutab mõnele teisele ametiasutusele ette teatud toimimisviisi selle pädevuse teostamiseks ( 15 ).

67. ELTL artikli 218 lõikes 4 kasutatud termin vastab sellele määratlusele, mis ilmselgelt erineb tähendusest, mis on samal sõnal ELTL artiklis 288, mille kohaselt „[d]irektiiv on saavutatava tulemuse seisukohalt siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud, kuid jätab vormi ja meetodite valiku selle riigi ametiasutustele”. Rahvusvaheliste läbirääkimiste kontekstis ei ole nõukogu juhised mõeldud mitte liikmesriikidele, vaid komisjonile; erinevalt direktiividest ELTL artikli 288 tähenduses ei kuulu läbirääkimisjuhised avaldamisele – arusaadavalt seetõttu, et see teeks liidu eesmärgid teisele poolele kättesaadavaks ja võiks kahjustada komisjoni tööd läbirääkimistel ( 16 ).

68. Ometi, ainus paralleel, mida võiks mainitud kahte tüüpi suuniste – direktiivide ja juhiste – vahele tõmmata, on see, et ka läbirääkimisjuhised jätavad komisjonile „vormi ja meetodite valiku”, kuna läbirääkimisjuhised saavad komisjonile kui läbirääkijale anda üksnes suunaviite, kuidas ta peab läbirääkimistel toimima. Võib väita, et kui see nii ei oleks, ei oleks tegu mitte enam„läbirääkimisjuhiste”, vaid „läbirääkimisdiktaadiga” ( 17 ) –, mis ei peegeldaks mitte mingil moel sellist institutsioonidavahelist tasakaalu, mis nähtub aluslepingutest ( 18 ) ning Euroopa Kohtu praktikast juba aastast 1958 ( 19 ). Nimelt „[e]eldab läbirääkimine paindlikkust ja kohanemist ning täitevvõimu kaalutlusruumi ennatlik piiritlemine näib keeruline” ( 20 ).

69. Institutsioonidevaheline tasakaal, mille ELTL artikkel 218 näeb ette rahvusvaheliste lepingute sõlmimise jaoks, sarnaneb aluslepingus määruste, direktiivide ja otsuste vastuvõtmise kontekstis loodud tasakaaluga, arvestades et ELTL artikli 218 lõike 3 kohaselt „[k]omisjon [...] annab soovitusi nõukogule”. Komisjon on see, kellel on õigus algatada liidu tegevusi, nagu mujalgi aluslepingus. Just komisjon – ja mitte nõukogu – peab eelnevalt uurima, kas liidu jaoks on otstarbekas sõlmida ühe või mitme kolmanda riigiga teatud konkreetses valdkonnas rahvusvaheline leping.

70. Pealegi, ka läbirääkimisjuhiste eelnõu esitab nõukogule tavaliselt komisjon, lisades selle soovitusele läbirääkimiste algatamise kohta ( 21 ).

71. Seega kujutavad läbirääkimisjuhised endast minu arvates suuniseid, mille eesmärk on teha läbirääkijale (antud juhul komisjonile) teatavaks üldised eesmärgid, mida ta peab püüdma läbirääkimistel saavutada.

72. Pealegi, nagu Üldkohus on juba varem õigesti märkinud ( 22 ), „kui juhistest, mida nõukogu võib komisjonile EÜ artikli 300 lõikes 1 [nüüd ELTL artiklis 218] osutatud läbirääkimiste pidamiseks anda, ei peeta kinni, siis tavaliselt on see sanktsioneeritav nõukogu poolt tehtava otsusega – st otsuses leping sõlmida või mitte. Seega, põhimõtteliselt ei kujuta need juhised endast norme, millest lähtudes tuleks anda hinnang komisjoni poolt rahvusvahelistel läbirääkimistel tehtud toimingute seaduslikkusele, kuivõrd sellised toimingud on vaidlustatavad”.

73. Seda arvestades, nagu edaspidi ilmneb, on erikomitee – mille moodustamise võimalus nõukogul on – roll analoogne läbirääkimisjuhiste omaga: ta peab andma komisjonile viite töö käigus järgitava suuna kohta, ei rohkem ega vähem, kuna ELTL artikli 218 lõige 4 sätestab, et „läbirääkimiste pidamisel [tuleb] konsulteerida [erikomiteega]” (kohtujuristi kursiiv).

ii) Kas käsitletavate läbirääkimisjuhistega võib kehtestada menetlusnorme?

74. A-osa sisaldab nelja punkti, kus on kirjeldatud läbirääkimistel esitatavate seisukohtade kujundamise viise ning seda, millist teavet tuleb läbirääkimistel kasutada ja milliseid kokkuleppeid teha. A-osa nimetab „subjektidena” komisjoni, nõukogu ja läbirääkimiste jälgimiseks moodustatud erikomiteed, st antud juhul „töörühma „Keskkond””. Sellest nähtub, et komisjon informeerib nõukogu jooksvalt läbirääkimiste ajakavast ja teemadest, koostab pärast iga istungit nõukogule aruande läbirääkimiste tulemustest ning teavitab nõukogu ja konsulteerib erikomiteega kõigi läbirääkimistel tekkida võivate oluliste probleemide osas. Samuti on ette nähtud, et vajadusel sõnastab kas erikomitee või nõukogu üksikasjalikud seisukohad, mis tuleb läbirääkimistel esitada, ning et enne iga läbirääkimisistungit toimub erikomitee koosolek, kus otsustatakse, milliseid seisukohti või suundi tuleb läbirääkimistel kaitsta või järgida.

– Sissejuhatus

75. Märgin kõigepealt, et vastupidi teatud liikmesriikide ekslikule arusaamale ei toeta komisjon seisukohta, et erikomiteel ja/või nõukogul ei peaks olema mitte mingisugust rolli ning et komisjonil endal puuduvad igasugused kohustused. On selge, et komisjon pole kunagi soovinud tegutseda „isoleeritult” ( 23 ).

76. Samuti nähtub paljudest menetlusse astujate seisukohtadest, et kõnesolevates läbirääkimisjuhistes esitatud menetlusnormid on laadilt pigem mõistlikud, kuid tähelepanuta on jäetud asjaolu, et komisjoni etteheited ei puuduta mitte spetsiifilisi eeskirju A-osas, vaid nendega vaidlustatakse ELTL artikli 218 lõigetele 2–4 tuginedes nõukogu pädevus niisuguste menetluseeskirjade vastuvõtmiseks, sõltumata sellest, kas need eeskirjad on mõistlikud või mitte.

77. Kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (C‑114/12, EU:C:2014:2151), millele viitasin eespool hagi vastuvõetavusega seonduvalt, ei anna lähtekohti selleks, kuidas ELTL artikli 218 lõiget 4 käesoleval juhul tõlgendada. Lisaks olid ka nõukogu läbirääkimisjuhised, mis olid käsitlusel selles kohtuotsuses, tunduvalt üldisemad – st vähem detailsed –, kui käesoleval juhul käsitletavad juhised (vt mainitud kohtuotsuse punktid 32 ja 33), mis on omakorda vähem detailsed – 4 lk – kui TTIP läbirääkimiste juhised, mille maht oli 18 lk ( 24 ).

– Vastus küsimusele

78. Ma leian, et nõukogu ei saa ELTL artikli 218 lõigete 2–4 alusel ühepoolselt kehtestada üksikasjalikku menetlust, mis on komisjonile rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks peetavatel läbirääkimistel järgimiseks kohustuslik ( 25 ).

79. Mõistagi võib pidada õigustatuks, et rahvusvaheliste läbirääkimiste jaoks sõlmitakse institutsioonidevahelise koostöö korra osas kokkuleppeid, kuid sel juhul peab see toimuma institutsioonidevaheliste kokkulepetega ( 26 ), mitte otsusega, millega üks institutsioon teeb selle ühepoolselt teisele või paljudele teistele institutsioonidele kohustuslikuks. „Institutsioonidevaheliste kokkulepete tehnika konkretiseerib [nimelt institutsioonidevahelise tasakaalu ja lojaalse koostöö põhimõtete ( 27 )] teineteist täiendavat laadi. Valdkondades, kus pädevus on jagatud kolme poliitilise institutsiooni vahel, võimaldab institutsioonidevaheline kokkulepe määratleda hea tava, ennetada konflikte ning säilitada kõikjal institutsioonidevaheline tasakaal” ( 28 ).

80. Sellise toimimisviisi näeb pealegi sõnaselgelt ette ELTL artikkel 295, mis sätestab, et „Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon konsulteerivad üksteisega ning korraldavad oma koostööd ühisel kokkuleppel. Selleks võivad nad kooskõlas aluslepingutega sõlmida institutsioonidevahelisi kokkuleppeid, mis võivad olla siduva iseloomuga.”

81. Kui näiteks komisjon soovis selgitada ELTL artikli 218 lõikes 10 ette nähtud kohustust teavitada parlamenti, sõlmis ta parlamendiga raamkokkuleppe. See raamkokkulepe, mis sõlmiti aastal 2010, nägi ette, et „[k]ui komisjon esitab ettepaneku läbirääkimisjuhiste eelnõu kohta, et nõukogu võtaks selle vastu, esitab ta selle [...] samaaegselt parlamendile” ( 29 ). Lisaks oli ette nähtud, et komisjon „teavitab [...] parlamenti regulaarselt ja viivitamata läbirääkimiste käigust kuni lepingu parafeerimiseni ning selgitab, kas ja kuidas parlamendi märkused läbiräägitavasse teksti sisse viidi ja kui seda ei tehtud, siis miks” ( 30 ).

82. Seega – vastupidi nõukogu toimimisviisile käesoleval juhul – pööras parlament selle institutsioonidevahelise kokkuleppe sõlmimisel täit tähelepanu vajadusele tagada komisjoni roll läbirääkijana ning igasuguste läbirääkimiste puhul alati vajalikule läbirääkimisruumile.

83. Sellise kokkuleppe oleks võinud sõlmida komisjon ja nõukogu või ka kõik kolm institutsiooni ( 31 ), kuna ELTL artikkel 295 annab võimaluse, et kolm selles mainitud institutsiooni „korraldavad oma koostööd ühisel kokkuleppel”. Pealegi ei saa ma aru, kuidas – nagu nõukogu väidab – saaks sellelaadne kolme institutsiooni vaheline kokkulepe (või a fortiori kokkulepe, mille on sõlminud neist kaks) kahjustada nende institutsioonide vahelist tasakaalu, mis põhineb ELTL artiklil 218.

84. Nagu Euroopa Kohus on rõhutanud, kujutab ELTL artikkel 218 (või varem EMÜ artikkel 228, Amsterdami lepingu järgselt EÜ artikkel 300) lepingute sõlmimise kontekstis endast autonoomset ja üldise ulatusega konstitutsioonilist normi, kuna annab liidu institutsioonidele teatud kindlad volitused ning on mõeldud institutsioonidevahelise tasakaalu loomiseks ( 32 ).

85. Euroopa Kohus lisab, et „[l]epingute sõlmimise pädevus on nõukogul, „arvestades komisjonile selles valdkonnas antud volitusi”” ( 33 ).

86. Seega on imperatiivne, et institutsioonid järgiksid tasakaalunõuet kõigis üksikasjades, et vältida ühe institutsiooni tungimist teisele antud pädevustesse.

87. Leian, et nõukogu on hakanud piirama komisjoni pädevust sellega, et on näinud läbirääkimisjuhistes ette menetluse, mis jätab komisjoni kõnesoleva rahvusvahelise lepingu üle peetavatel läbirääkimistel ilma vajalikust läbirääkimisruumist, ja kehtestanud need piirangud komisjonile adresseeritud otsusega.

88. Erinevalt eespool kirjeldatud situatsioonist, mis iseloomustab parlamendi ja komisjoni suhteid, on nõukogu sel moel toimides määranud ühepoolselt ( 34 ) kindlaks nii teabevahetuse kui ka läbirääkimiste käigus esitatavate seisukohtade ja järgimisele kuuluvate suuniste edastamise vormi ja sageduse, hakates niimoodi toimima ise läbirääkijana.

89. Leian nimelt, et läbirääkimisjuhised peaksid käsitlema strateegilisi otsuseid ja sisulisi eesmärke, mida läbirääkimistel kaitstakse, teisisõnu selle akti sisu, mille üle läbirääkimisi peetakse.

90. Seevastu ei või nendega kehtestada erimenetlusi, mis on kohustuslikud läbirääkijale ( 35 ), antud juhul komisjonile, kellel on pealegi endal pädevus määrata kindlaks nõukogu poolt ELTL artikli 218 lõike 4 alusel moodustatud erikomiteega konsulteerimise kord.

iii) „Läbirääkimisjuhised” ja läbirääkija mõiste

91. Nagu komisjon on õigesti märkinud, kodifitseerib ELL lepingu artikli 13 lõige 2 Lissaboni lepingu sõnastuses (vt käesoleva ettepaneku punkt 188) ( 36 ) Euroopa Kohtu praktika, kus nõukoguga seonduvalt on öeldud, et „asutamislepingus kasutatud sõnastusest ja sellega ette nähtud süsteemi otstarbest järeldub, et nõukogu ei või ennast vabastada [aluslepingus] sätestatud reeglitest” ning et „[s]eega ei saa ta kasutada alternatiivset menetlust näiteks selleks, et võtta vastu meede, mis ei ole vastava menetlusstaadiumi jaoks ette nähtud otsus või mis on vastu võetud teistsugustel tingimustel kui kohaldatavate sätetega nõutavad tingimused” ( 37 ).

92. Niisiis on läbirääkimisjuhiste A-osas paljudel juhtudel mainitud nõukogu kui olulist osalist läbirääkimistel ( 38 ), mis läheb vastuollu ELTL artiklis 218 loodud institutsioonidevahelise tasakaaluga. Nimelt, alates sellest, mil nõukogu on andnud komisjonile läbirääkimiste alustamiseks volitused, ei peaks tal läbirääkimiste vältel enam otsest otsustajarolli olema. A fortiori kehtib see erikomitee puhul ( 39 ), mis on üksnes nõuandev organ.

93. Kuigi erikomiteega konsulteerimine võib aidata komisjonil kindel olla, kas nõukogu annab ühtedele või teistele sõlmimisele tulevas lepingus sisalduvatele punktidele poliitilise toetuse, on komisjon see, kes peab otsustama, kuidas vastavad küsimused käimasolevatesse läbirääkimistesse kaasata.

94. On tõsi, nagu märgib Eeckhout ( 40 ), et „[t]he Commission conducts the negotiations in accordance with directives [...] [t]hat does not mean that the Commission has a free hand in the negotiations. Through the ‘special committees’, consisting of national governments representatives, the Council machinery keeps a close eye on how the negotiations are evolving. The Commission is therefore often a double negotiator: both with the other party to the negotiations and with Member States’ representatives or the Council itself”.

95. Samuti on tõsi, nagu MacLeod, Hendry ja Hyett ( 41 ) on õigustatult märkinud, et EÜ asutamislepingus kasutatud sõnastus „konsulteerides nõukogu poolt teda selle [läbirääkimis-] ülesande täitmisel abistama määratud erikomiteedega” tähendab seda, et rõhutamist on leidnud „the pre-eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty. But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little point in the Commission side-stepping any committee set up to assist in the negotiations” (kohtujuristi kursiiv).

96. Mis puudutab sõnastust „within the framework of [such directives as the Council may issue]” ( 42 ), siis nad lisavad õigesti, et „[a]lthough the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains: the Council may issue ‘directives’, but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line-by-line basis” (kohtujuristi kursiiv) ( 43 ).

97. Samuti olen Eeckhoutiga ( 44 ) nõus, et „[n]otwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this”.

98. Kui läbirääkimisjuhised ei saa muuta nõukogu täieõiguslikuks läbirääkijaks, kehtib sama a fortiori ka ELTL artikli 218 lõikes 4 ette nähtud erikomitee kohta.

99. Nagu see artikkel ette näeb, on erikomiteel üksnes nõuandev roll, st „[temaga] tuleb läbirääkimiste pidamisel konsulteerida”.

100. See näib mulle olevat selgelt vastuolus vaidlustatud otsuse lisa A-osaga, mis annab erikomiteele läbirääkimiste pidamisel otsustuspädevuse, kuna punkt 1 annab talle võimaluse määrata kindlaks „liidu üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad” ja punkt 3 näeb ette, et „[l]äbirääkimiste igale istungile eelneb koosolek erikomitees, et selgitada välja põhiküsimused ja määrata kindlaks vastavalt vajadusele läbirääkimisseisukohad või juhised”.

101. Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik rõhutas kohtuistungil, et komisjon peab erikomiteega üksnes „konsulteerima”, mitte teda „kuulda võtma”. Ma ei mõista, kuidas seda seisukohta ühildada komitee pädevusega määrata kindlaks üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad. Nõukogu nõustus kohtuistungil, et komitee ei saa anda läbirääkimisjuhiseid (see on nõukogu ainupädevuses), ning üldiselt nõustuti väitega, et komitee ei hääleta ning tema suhtes hääletusreeglid ei kehti, kuid ma leian, et sellised kinnitused on vaidlustatud otsusega vastuolus, kuna otsuses on ette nähtud, et komitee võib määrata kindlaks üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad.

iv) ELTL artikkel 218 institutsioonidevahelise tasakaalu kontekstis

102. Niisugune nõukogule ja komisjonile ELTL artikli 218 rakendamisel kuuluva pädevuse range piiritlemine vastab täielikult Euroopa Kohtu praktikale, kus kohus on rõhutanud „võimude tasakaalu” ( 45 ), „institutsioonide vahel volituste jaotuse” ( 46 ), „funktsioonide jaotuse ja institutsioonidevahelise tasakaalu süsteemi” ( 47 ) ning ka „institutsioonilise staatuse” ( 48 ) või „institutsioonilise ülesehituse” ( 49 ) olulisust, toonitades, et institutsioonidevaheline tasakaal on „ühenduse institutsioonilisele struktuurile iseloomulik” ( 50 ).

103. Nimelt, väljakujunenud kohtupraktikast nähtub, et „institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõt[t]e [...] kohaselt on nõutud, et iga institutsioon arvestab oma pädevuse teostamisel teiste institutsioonide pädevusega” ( 51 ). Institutsioonidevaheline tasakaal ei ole midagi muud kui klassikalise „antud pädevuse” põhimõtte väljendus ning lojaalse koostöö põhimõtet võib mõista kui instrumenti, mis annab võimaluse institutsioonidevahelise tasakaalu järgimise üle teostatavat kohtulikku kontrolli paremini rakendada ( 52 ). Nagu Jacqué ( 53 ) on õigesti märkinud, seondub institutsioonidevaheline tasakaal „asjaoluga, et ühenduse institutsiooniline struktuur põhineb pädevuste jagunemisel erinevate institutsioonide vahel”.

104. Nagu ma juba märkisin ( 54 ), viitab Euroopa Kohus sellele lisaks ka seoses EMÜ artikliga 228 (hiljem EÜ artikkel 300, nüüd ELTL artikkel 218) ( 55 ), mille kohta ta on öelnud, et „lepingute sõlmimise kontekstis kujutab see endast autonoomset ja üldise ulatusega konstitutsioonilist normi, kuna annab liidu institutsioonidele teatud kindlad volitused. Et institutsioonide vahel oleks tasakaal, näeb see ette, et ühenduse ning ühe või mitme riigi vaheliste lepingute sõlmimise üle peab läbirääkimisi komisjon, seejärel, pärast aluslepingus ettenähtud juhtudel Euroopa Parlamendiga konsulteerimist sõlmib need nõukogu. Siiski on lepingute sõlmimise pädevus nõukogul, kui komisjonile selles valdkonnas antud volitustest ei johtu teisiti”.

105. Sama reegel kehtib (a fortiori) erikomitee kohta. Niisiis, talle (ja nõukogule) antud võimalus määrata kindlaks „üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad”, millel on läbirääkimistel siduv toime, muudab institutsioonidevahelist võimude tasakaalu, kuna annab liidu institutsioonide hulgast nõukogule – või erikomiteele – läbirääkimisprotsessis otsustava rolli, nii et komisjon ei ole enam see läbirääkija, kes võtab poliitilise vastutuse, vaid on surutud teisejärgulisse rolli nõukogu või erikomitee eestkõneleja või esindajana. Lisaks tuleb märkida, et „üksikasjalike läbirääkimisseisukohtade” ja„läbirääkimisjuhiste” erinevus on selles, et seisukohti ei saa käsitada pelgalt läbirääkimisjuhiste „muudatustena”. Tuleb märkida, et kuigi nõukogu võib läbirääkimisjuhised vastu võtta ja neid muuta, ei näe alusleping sellist pädevust erikomiteele, ning on seda üllatavam, et talle on antud õigus „üksikasjalike läbirääkimisseisukohtade” sõnastamiseks.

106. Euroopa Kohus asus kohtuotsuses parlament vs. nõukogu ( 56 ) (mis käsitles parlamendi eesõigusi) seisukohale, et „need õigused on osa asutamislepingutega loodud institutsioonilisest tasakaalust. Lepingutega on nimelt kehtestatud erinevate ühenduse institutsioonide vahel pädevuse jaotamise süsteem, mis annab ühenduse institutsioonilises ülesehituses ja ühendusele usaldatud ülesannete täitmisel igale institutsioonile teatud kindla rolli”.

b) Nõukogu ja liikmesriikide vastuargumendid

107. Paljud nõukogu ja liikmesriikide argumendid väärivad eraldi käsitlemist.

i) Esimene argument

108. Nõukogu ja teatud liikmesriigid ( 57 ) kaitsevad läbirääkimisjuhiste A-osa, viidates ELL artiklile 16, kus on öeldud, et nõukogul on „poliitika kujundamise” funktsioonid.

109. Selle väitega ei saa nõustuda.

110. Nimelt, ELL artikli 16 lõike 1 kohaselt tuleb „poliitika kujundamise” rolli teostada „vastavalt aluslepingutega sätestatud tingimustele”.

111. Pealegi, ilmselgelt ei saa ELL artiklit 16 tõlgendada nii, et selles kontekstis on poliitiline roll üksnes nõukogul – ja teiste institutsioonide roll ei ole poliitiline. Samuti ei või nõukogu kasutada seda „universaalse võtmena”, mille mõte on täita „lüngad” kõigil neil juhtudel, mil nõukogu leiab, et mõni teine aluslepingu säte ei anna piisavalt kaalukat rolli.

112. Nõukogu võib oma rahvusvaheliste lepingute alast poliitilist rolli täita vaid nendes etappides ja niisuguse korra kohaselt, mis on sõnaselgelt ette nähtud ELTL artiklis 218 kui „autonoomses ja üldise ulatusega normis” (kui korrata Euroopa Kohtu sõnastust). See roll ei ole väike, kuna annab õiguse teha otsus (kuid sellega piirdudes) ( 58 ) läbirääkimise alustamise lubamise või mittelubamise kohta, võimaluse anda läbirääkijale juhiseid (mis on käsitatavad suunistena läbirääkimiste strateegiliste valikute ja poliitiliste eesmärkide kohta) ning mõistagi pädevuse leping sõlmida või sõlmimata jätta.

113. Tšehhi Vabariik väitis kohtuistungil, et on vastuvõetamatu, kui nõukogu peaks keelduma tulemusest, milleni komisjon on läbirääkimistel jõudnud, kuna see kahjustaks liidu rahvusvahelist kuvandit. Tuletan siinjuures meelde, et rahvusvaheliste lepingute puhul kehtib reegel, et läbirääkimiste tulemusel saadud akt tuleb esitada ratifitseerimiseks võimuorganitele (tavaliselt parlamendile), kes ei ole ise läbirääkimistel osalenud ja kel pole ka pädevust anda läbirääkimisjuhiseid.

114. Nõukogu näib ise nõustuvat faktiga, et tema pädevus ei ulatu selleni, et kohustada komisjoni tegema talle ettepanekut, mida ta soovib, kuna ta on vasturepliigi punktis 25 märkinud, et „ei vaidlusta, et komisjon on selle korra kohaselt toimuvate läbirääkimiste eest jätkuvalt täiel määral vastutav. Põhimõtteliselt ei ole komisjoni poolt läbirääkimiste käigus tehtud otsused mitte mingil muul moel sanktsioneeritavad, kui et nõukogul on õigus läbirääkimiste tulemus kas heaks kiita või mitte, kui komisjon otsustab menetluse lõpptulemusena teha ettepaneku”.

115. Selle kohta märgivad Cloos, Reinesch, Vignes ja Weyland ( 59 ), et Maastrichti lepingu vastuvõtmiseni viinud läbirääkimiste kontekstis „esitas komisjon sisulise ettepaneku komiteega 113 [ ( 60 )] konsulteerimise hetke osas. Nimelt tegi komisjon ettepaneku asendada sõnastus „konsulteerides” [ ( 61 )] sõnastusega „pärast konsulteerimist” [...]. See muudatus oleks suurendanud komisjoni tegutsemisruumi, kel tekkinuks võimalus konsulteerida komiteega 113 vaid ühe korra läbirääkimiste alguses. Liikmesriigid seda ei toetanud, leides, et kui soovitakse vältida halbu üllatusi läbirääkimiste lõppemisel, on hädavajalik komitee 113 regulaarne järelevalve läbirääkimiste üle [...]. Delegatsioonide toetust ei saanud ka üks teine ettepanek – või pigem täpsustus –, mille tegi artikli 113 osas eesistujaks olev Luksemburg. Selle kohaselt tulnuks sõnaselgelt öelda, et „[k]äesoleva artikliga hõlmatud valdkondades ning ilma, et see kahjustaks [EMÜ] artikli 228 kohaldamist, esitab suhetes kolmandate riikidega, rahvusvahelistes organisatsioonides ja rahvusvahelistel konverentsidel ühenduse seisukoha komisjon”. Seda lõiku, mis ometi puhtalt ühenduse kompetentsi kuuluvates valdkondades on iseenesestmõistetav, viimases Maastrichti Euroopa Ülemkogule esitatud versioonis ei esine. Lõigu kustutamist põhjendati nimelt väitega, et vaja ei ole sõnaselgelt sätestada seda, mis on iseenesestmõistetav. Tegelikku põhjust tuleb ilmselgelt otsida komisjoni suhtes kaubandusvaldkonnas tekkinud kahtlustustest: teatud liikmesriigid kartsid nimelt, et komisjon ei jäta – Euroopa Kohtu toetusel – kasutamata väiksematki võimalust, esitamaks tal selles valdkonnas olevaid ambitsioonikaid seisukohti”.

116. Käesolev kohtuasi üldiselt ning eeskätt nõukogu ja seitsme liikmesriigi esitatud seisukohad näitavad, et komisjoni suhtes esinevad kahtlused on säilinud ka rohkem kui 20 aastat hiljem ( 62 ).

117. Õigupoolest väidab nõukogu käesolevas kohtuasjas, et läbirääkimisjuhiste (ja seega ka erikomitee) olemasolu mõte on vältida sellise tulemuseni jõudmist, mis oleks „poliitiliselt vastuvõetamatu”, kuna „selline tulemus võib teha võimatuks lepingu kui sellise heakskiitmise” ( 63 ).

118. Pealegi on see tavapärane teema suurema osa nõukogu toetuseks menetlusse astunud liikmesriikide argumentides ( 64 ). Ühtlasi on need liikmesriigid kinnitanud, et juhiste kohaselt nõutav tihe koostöö tagab läbirääkimiste protsessi efektiivse toimimise, kui arvestada valdkonda, mida läbirääkimised käsitlevad.

119. Nagu nõukogu ise märgib, on tegu poliitilise argumendiga. Isegi kui läbirääkimisjuhiste vastuvõtmise võimaluse eesmärk on vähendada ohtu komisjoni ja nõukogu vahelise konflikti tekkimiseks läbirääkimiste käigus, on siiski tõsi, et seda pädevust ei tohi tõlgendada viisil, mis kahjustaks komisjoni rolli läbirääkimiste pidajana ja tema algatusõigust läbirääkimiste lõppedes.

120. Kui nõukogu otsustab lepingu heaks kiitmata jätta, rakendab ta talle aluslepingutest tulenevat pädevust, mis ei välista pädevust kohustada komisjoni esitada just selline ettepanek, mis saaks nõukogus vajaliku häälteenamuse.

121. Teisisõnu, poliitika kujundamise pädevus ei hõlma läbirääkimiste lõppedes tehtava ettepaneku sõnastamist, kuna see on komisjoni pädevuses.

ii) Teine argument

122. Teatavate liikmesriikide arvates ( 65 ) nähtub nõukogu ülalviidatud argumentidest, et A-osa ja nõukogu osalemine läbirääkimistel on vajalik, tagamaks, et nõukogu roll lõppotsustajana allkirjastamise ja sõlmimise etapis oleks efektiivne. Ühtlasi on selle argumendi eesmärk kinnitada liidu kui tõsise läbirääkimistel osaleja usaldusväärsust.

123. Kuigi see seisukoht võib leida kinnitust (või vastuseisu) poliitilises plaanis, eirab see institutsioonidevahelist tasakaalu, mis luuakse ELTL artikliga 218, mis näeb ette menetluse ( 66 ), kus kolmel institutsioonil – komisjonil, nõukogul ja parlamendil – on teatud kindlaksmääratud roll.

124. Nagu parlament õigesti rõhutas, tuleb „ELTL artikli 218 üldise sidususe tagamiseks [...] vaadata seda kui tervikut” ( 67 ) ning väide, mille kohaselt peab nõukogu osalus läbirääkimiste protsessis olema lubatud, kuna ka lõppastmes on tema pädevuses leping kas sõlmida või mitte, muudab põhimõtteliselt ELTL artikli 218 ülesehitust.

125. Sama argumendi on varem esitanud ka nõukogu (õigusteenistus), kes leidis, et nõukogu eelnev nõusolek on vajalik, et komisjon ei võtaks läbirääkimiste käigus endale n-ö õiguseelseid kohustusi (pre-legal commitments), nii et nõukogu jäetaks tegelikus otsusetegemise protsessis igasugusest mõjuvõimust ilma. Devuyst ( 68 ) märgib õigustatult, et nõukogu (õigusteenistuse) kasutatud mõistet „pre-legal commitments” aluslepingutes kasutatud ei ole ning et selle lisamine „tekitaks uue menetlusetapi [...], mida aluslepingutes ei ole ette nähtud”. „See muudaks institutsioonidevahelist tasakaalu nõukogu kasuks”, kuna „kõik läbirääkimisetapid algatamisest lepingu allkirjastamiseni on loogiliselt komisjoni vastutusalas”. „Kui nõukogu peaks mis tahes olulise „pre-legal commitment’i” heaks kiitma [...], muutuksid ELTL artikli 207 lõikes 3 ja artiklis 218 ette nähtud spetsiifilised menetlused paljus liigseks” ja muudaksid „Euroopa Liidu läbirääkimispartneriks oleku võimatuks”.

126. Lisaks on oluline rõhutada, et komisjoni eesmärk ei ole mitte lihtsalt sellise rahvusvahelise lepinguni jõudmine, mille nõukogu heaks kiidaks, vaid saavutada läbirääkimiste tulemusena leping, mis vastaks liidu huvidele parimal moel ( 69 ), ning mille komisjon saab esitada parlamendile heakskiitmiseks, kui see on nõutav, ning seejärel nõukogule.

127. Märgin sellega seoses, et nõukogu ise möönab, et komisjonil on võimalik otsustada, et ta lepingu sõlmimiseks ettepanekut ei esita ( 70 ), mis võib paradoksaalsel kombel juhtuda kõige sagedamini siis, kui nõukogu (või erikomitee, arvestades et enamik liikmesriike ei käsitle neid kahte lahusolevate instantsidena) pädevuses on otsustada läbirääkimistel esitatavad seisukohad, jättes tahaplaanile komisjoni sellekohased võimalikud vastuargumendid.

iii) Kolmas argument

128. Tšehhi Vabariik on seisukohal, et tuleks ennetada olukorda, kus läbirääkimiste tulemus on nõukogule vastuvõetamatu ning kus lepingu lõpliku versiooni heakskiitmisest keeldumine võib mõjutada suhteid teise poolega negatiivselt. Tšehhi valitsus püüab siinkohal visandada „kasuliku analoogia” ELTL artikli 218 lõikes 11 ette nähtud konsulteerimismenetluse eesmärgiga, mis on mõeldud ka selleks, et vältida olukorda, kus läbiräägitava rahvusvahelise lepingu puhul on oht minna liidu õigusega vastuollu, ning ennetada probleeme, mida see võib rahvusvaheliste suhete valdkonnas kaasa tuua. Ta leiab, et Euroopa Kohus on selles küsimuses võtnud väga konkreetse seisukoha, otsustades, et „kui kohus tunnistaks niisuguse lepingu selle sisu või sõlmimise menetluse tõttu asutamislepinguga vastuolus olevaks, tooks see mitte ainult ühenduse, vaid ka rahvusvaheliste suhete tasandil kaasa tõsiseid raskusi, mis võiksid kahjustada kõiki huvitatud osapooli, sealhulgas ka kolmandaid riike” ( 71 ).

129. Leian, et käesoleva kohtuasja kontekstis ei ole viide ELTL artikli 218 lõikele 11 ja arvamusele 2/94 asjakohane ( 72 ).

130. Nagu komisjon on õigustatult märkinud, ei saa rahvusvahelise lepingu sõlmimata jätmist käsitada mitte kuidagi samaväärsena sellega, kui lepingu sõlmimise kohta tehtud otsus tühistatakse pärast selle jõustumist. Kui nõukogu keeldub lepingut heaks kiitmast, võivad sel olla halvimal juhul poliitilised tagajärjed, mis ilmneksid ka siis, kui komisjon ei teeks ettepanekut lepingu sõlmimise kohta või kui parlament ei anna heakskiitu juhtudel, mis see on nõutav. Lepingu heaks kiitmata jätmise lähtekoht ei ole rahvusvaheliste suhete vaatepunktist asjakohane ega õigusta ühele institutsioonile rohkemate õiguste andmist kui teistele.

iv) Neljas argument

131. Komisjon ei ole – erinevalt Rootsi Kuningriigi väidetest ( 73 ) – kunagi väitnud, et nõukogu ei saa „läbirääkimiste vältel lepingu sisu mitte mingil moel mõjutada”.

132. Lisaks on komisjon ise nentinud ( 74 ), et – arvestades asjaolu, et nõukogul on lepingu sõlmimisel või sõlmimata jätmisel viimane sõna, mis on läbirääkimiste sisu mõjutava faktorina vaieldamatult oluline – on vähetõenäoline ( 75 ), et komisjon pühendaks ressursse niisuguse rahvusvahelise lepingu sõlmimisele, mille jõustumise šansid on väikesed, kuna see kohtaks nõukogu (või parlamendi) vastuseisu. Komisjoni seda kaalutlust võib käsitada lojaalse koostöö põhimõtte rakendusena.

133. Lisaks tuleb möönda, et nõukogul on õigus küsida läbirääkimiste kulgemise kohta täielikke ja regulaarseid aruandeid, ning neid edastama kohustatud organ on erikomitee, kes edastab läbirääkijale oma (ja nõukogu) seisukohad kogu läbirääkimiste protsessi vältel. Komisjon märgib veel, et erinevalt sellest, mis nähtub nõukogu esitatud kostja vastusest (punkt 32), ei väida komisjon, et ta ei vaja läbirääkimiste vältel nõukogu seisukohti, vaid on hagiavalduses rõhutanud, et tal tuleb nõukogu (või parlamendi) seisukohtadega arvestada.

134. Samuti ei vaidlusta komisjon kohustust erikomiteega konsulteerida ning regulaarselt kontakteeruda. See kohustus tuleneb loogiliselt ELTL artiklist 218 ja on kaubanduslepingute valdkonnas veelgi detailsemalt ette nähtud ( 76 ).

135. Seega ei esita ma Euroopa Kohtule seisukohta, et vaidlustatud otsuse artikli 2 teine lause tuleks tühistada.

136. Lisaks tekib küsimus, kas nõukogu võib muuta läbirääkimisjuhiseid läbirääkimiste protsessi vältel.

137. Komisjon väidab, et soovituse olemasolu ei ole pelk formaalsus, mis on nõutav, et käivitada protsessi, mille edasine kulg on täielikult nõukogu kätes. Kuigi nõukogu väidab, et tema läbirääkimisalane pädevus seisneb läbirääkimiste alustamiseks volituste andmises ja lepingu heakskiitmises – kaks pädevust, mis peavad omakorda tuginema komisjoni ettepanekutele (või soovitustele) –, peab ta nõustuma ka sellega, et mis tahes ülevaatamine või muutmine saab toimuda eelnevalt esitatud ettepaneku või soovituse alusel. Kui see nii ei oleks, oleksid nõukogu volitused läbirääkimiste vältel (st etapis, mille jaoks aluslepingus talle pädevust ei ole antud) suuremad kui need, mis on talle antud läbirääkimiste alustamise lubamise või rahvusvahelise lepingu sõlmimine jaoks (st kahe sellise etapi jaoks, kus tema roll on ette nähtud aluslepingutes).

138. Komisjoni sellist mõttekäiku ei saa õigeks pidada (pealegi tuleb märkida, et komisjon ei ole palunud tühistada vaidlustatud otsuse artikli 2 esimest lauset, mille kohaselt „[n]õukogu võib läbirääkimisjuhiste sisu igal ajal uuesti üle vaadata”).

139. Leian, et kuna lõppastmes on nõukogu see, kes peab lepingule, mille üle läbirääkimisi peeti, heakskiidu andma, oleks ebaloogiline, kui tal oleks võimalus oma seisukohti esitada üksnes läbirääkimiste alustamisel, kuid mitte nende toimumisajal ( 77 ). Õieti on selge, et ei nõukogu ega komisjon ei tea läbirääkimiste alustamisel, millised täpselt on kolmandate riikide seisukohad. Lisaks on läbirääkimised sageli keerulised ja pikad, muutuvad nii valitsused kui ka reaalsed asjaolud, mis ühtlasi toetab ideed, et läbirääkimisjuhiseid peaks läbirääkimiste käigus saama muuta, ning eesmärki vältida niipalju kui võimalik institutsioonidevahelisi lahkarvamusi ei ole võimalik saavutada, kui nõukogu teavitataks alles siis, kui läbirääkimised on lõppenud. Seda silmas pidades on ebatäpne nõukogu ja liikmesriikide väide, et komisjon ei ole nõus nõukogu läbirääkimiste vältel teavitama. Pealegi, tuleb märkida, et ELTL artikli 218 lõige 10 näeb sõnaselgelt ette, et parlamenti tuleb teavitada „kõigil menetluse etappidel” (st ka komisjoni poolt), millest on loogiline järeldada, et komisjonil tuleb ka nõukogu regulaarselt teavitada.

140. Seega olen nõukogu ja liikmesriikidega ühel meelel selles, et komisjonil ei ole küll kohustust esitada nõukogule uuesti läbivaadatud soovitusi, kuid nõukogu võib selle teabe põhjal, mille komisjon talle läbirääkimiste käigus edastab, läbirääkimisjuhiseid uuesti läbi vaadata ning kui see on asjakohane, siis neid muuta või täiendada.

141. Mulle näib, et nõukogu võimalus komisjoni ka läbirääkimiste vältel juhendada tuleneb ELTL artikli 218 lõikest 4, mis on sõnastuselt üsna üldine. Nimelt lõige 4, mille kohaselt „[n]õukogu võib anda läbirääkijale juhiseid ning moodustada erikomitee, kellega tuleb läbirääkimiste pidamisel konsulteerida”, eristub lõigetest 5 ja 6, mis seab otsused sõltuvusse „läbirääkija ettepanekust”. Lisaks tuleb märkida, et sellest sättest ei nähtu, millal peab (pigem võib) nõukogu läbirääkijale juhised edastama.

142. Muus osas on komisjon selles küsimuses pigem ebamäärane, kuna ta põhimõtteliselt ei eita, et juhiseid peaks saama muuta ( 78 ).

143. Praktika näib kinnitavat, et nõukogu võib läbirääkimisjuhiseid ilma komisjonipoolse eelneva ettepanekuta muuta (kuna nõukogu sõnul soovib komisjon neid sageli ajakohastada, kuid ettepanekuid siiski ei esita), ning seda on rõhutatud ka õiguskirjanduses. Nagu MacLeod jt on õigustatult märkinud ( 79 ), „the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations” ja „[i]t is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting”. Seega näib, et praktikas annab nõukogu täiendavaid juhiseid harva ( 80 ).

144. Samuti nähtub Mégret’ kommentaaridest ( 81 ), et „[n]õukogu võib juhiseid anda läbirääkimiste alustamisel, kuid ka nende vältel, et komisjonile varem edastatud juhiseid muuta, asendada või täiendada. Mainitud juhised on sageli nõukogus toimunud pikkade arutelude tulemus ja jäävad harva varjatuks. Nende mitteametlik „avaldamine” ilmselgelt raskendab komisjoni ülesannet suhetes läbirääkimispartneriga, kuna kitsendab tema tegutsemisruumi kuni selleni, et võib muuta selle illusoorseks [...]” (kohtujuristi kursiiv).

145. Siiski ei või see viia nõukogu selleni, et pärast läbirääkimiste alustamiseks volituste andmist ja juhiste andmist ning võib-olla ka nende muutmist nõuab ta läbirääkimistel „juhtrolli”, mis kitsendab läbirääkijale rahuldavate tulemuse saavutamise jaoks hädavajalikku tegutsemisruumi. Samuti ei saa niisugust rolli täita ka nõukogu moodustaud erikomitee, kuna tema ülesanded piirduvad konsulteerimisega.

146. Õigupoolest peab komisjon läbirääkimisi liidu huvide esindajana liidu nimel ja arvel (st mitte nõukogu esindajana).

v) Viies argument

147. Nõukogu väidab lisaks, et tõlgendus, millest ta lähtub, nimelt et ELTL artikli 218 lõige 4 võimaldab läbirääkimisjuhistes esitada ka menetlusnorme, mitte piirduda ebamääraste avaldustega kavatsuste osas, tagab tervikuna, et liit saab rahvusvahelisel areenil kõneleda n-ö ühehäälselt.

148. Mind see mõttekäik ei veena, kuna ühtsus on igal juhul tagatud seeläbi, et nõukogu edastatud juhiste alusel ning vajaduse korral pärast erikomiteega konsulteerimist on liidu nimel läbirääkimise pidamise õigus üksnes läbirääkijal.

149. Pealegi on selline „ühehäälsus” nähtud ette juba aluslepingutes, kuna ELL artikli 17 lõige 1sätestab, et „[k]omisjon tagab liidu esindamise välissuhetes [...]”.

150. Seda, et oluline on „[liidu] tegevusühtsus välissuhetes”, on rõhutanud Euroopa Kohus arvamuses 1/94 (EU:C:1994:384, punkt 106 jj), et anda liidule suurem pädevus läbirääkimistel.

vi) Kuues argument

151. Nõukogu ja liikmesriigid viitavad ka transpordivaldkonna (väidetavalt) väljakujunenud praktikale, mis seisneb selles, et läbirääkimisjuhistes nähakse ette ka menetluseeskirjad.

152. Komisjon väidab vastu, et need kaks dokumenti, mida nõukogu mainib ( 82 ), käsitlevad n-ö segatüüpi lepinguid. Dokumentide esimene lisa kannab pealkirja „läbirääkimisjuhised” ja teine (eraldi) lisa „Ad hoc menetlused, mis puudutavad Euroopa Ühenduse ja selle liikmesriikide ning Alžeeria [või Gruusia] vahelise transpordivaldkonna lepingu üle peetavaid läbirääkimisi” ( 83 ). Mainitud teise, läbirääkimisjuhistesse mittekuuluva lisa peamine eesmärk oli määratleda vaid liikmesriikidega koostöö tegemise kord.

153. Järelikult ei ole need elemendid asjakohased olukorras, mis puudutab üksnes liidu poolt sõlmitavat lepingut, nagu käesoleval juhul.

154. Teatud liikmesriikide sõnul tuuakse läbirääkimisjuhistes sageli ära menetlusnorme ( 84 ).

155. Isegi kui see nii on (mida komisjon tungivalt eitab), tuleb märkida, et kohtupraktikast nähtub, et „pelk praktika ei saa olla aluslepingu sätetest kõrgemal” ( 85 ). Näiteks on Euroopa Kohus kohtuotsuse Wybot (149/85, EU:C:1986:310) punktis 23 võtnud seisukoha, et „[t]uleb kontrollida, kas Euroopa Parlamendi järgitav praktika ei võta mõju [nimetatud kohtuasjas käsitlusel olevate ESTÜ, EMÜ ja Euratomi asutamislepingute] sätetelt, mis annavad mitte üksnes parlamendiliikmete enamusele, vaid ka teistele institutsioonidele, st nõukogule ja komisjonile võimaluse nõuda erakorralise istungi kokkukutsumist. Nimelt, aluslepingutega ette nähtud institutsioonide võimutasakaalu süsteemis ei saa [kõnesolev] Euroopa Parlamendi praktika võtta teistelt institutsioonidelt sellist pädevust (või õigust), mis on antud neile aluslepinguga” (kohtujuristi kursiiv).

vii) Seitsmes argument

156. Nõukogu on seisukohal, et läbirääkimisjuhistesse teatavate menetlusnormide ja erinõudmiste lisamine käib n-ö paarilisena kaasas tema õigusega otsustada, kas anda läbirääkimiste alustamiseks volitused või mitte.

157. Seega, nagu ma juba eespool märkisin, kui nõukogu on andnud komisjonile läbirääkimiste alustamiseks volitused, ei peaks tal olema läbirääkimiste vältel otsest otsustajarolli. Nimelt tuleb rõhutada, et isegi kui nõukogu antud volitusi ja läbirääkimisjuhiseid nimetatakse koos „läbirääkimismandaadiks” (inglise keeles the negotiating mandate), ei saa siiski öelda, et komisjon „kasutaks nõukogult saadud mandaati”, vaid ta „tegutseb nõukogu loal” ( 86 ).

158. Nõukogu otsus viidata aluslepingu sõnastuse kasutamise asemel „mandaadile” (kostja vastuse punkt 42) ei ole juhuslik ( 87 ). Mandaat ei kujuta endast mitte ainult tahtlikku akti, vaid osutab sellele, et mandaadi saanud üksus tegutseb kellegi teise nimel ning sellistes piirides ja vastavalt siduvatele juhistele, mille on määranud mandaadi andnud üksus.

159. Õigupoolest, nagu Waelbroeck jt ( 88 ) on õigesti märkinud, „jätab mõiste „läbirääkimismandaat” kasutamine õiguslikult vale mulje: nimelt ei saa nõukogu otsustada anda ükskõik kellele mandaati läbirääkimisteks ühenduse nimel. Komisjonil on selles suhtes monopol. Õieti on tegu niisuguse protsessi käivitamisega, mis lubab komisjonil – ja ainult temal – läbirääkimisi pidada”.

160. Termini „mandaat” kasutamisel on mõtet vaid juhul, kui komisjon peab läbirääkimisi liikmesriikide nimel ( 89 ).

161. Igal juhul ei sisaldu aluslepingutes ELTL artikli 218 kontekstis viidet „mandaadile”, kuigi see termin on muudes artiklites, näiteks ELL artikli 18 lõikes 2 liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindajaga seonduvalt siiski kasutusel.

162. Leian, et kui aluslepingute koostajad oleksid soovinud, et komisjon tegutseb „mandaadi” kohaselt, siis oleksid nad seda terminit kasutanud.

163. Seega asjaolu, et nõukogu saab otsustada, kas anda volitused või mitte, ei tähenda, et tal oleks õigus lisada volituste andmise otsuse lisasse kõike soovitut. Mainitud sisus tuleb järgida aluslepingute sätteid. Pealegi, kui nõukogu väidaks, et menetlustingimustega mittenõustumise korral ta lihtsalt keelduks volitusi andmast, võib see osutuda pädevuse kuritarvitamiseks.

viii) Kaheksas argument

164. Nõukogu on seisukohal, et „[e]rikomitees sõnastatud seisukohad peaksid kujutama endast nõukogu läbirääkimisjuhiste konkreetset väljendust ning on iseenesest mõeldud läbirääkijat abistama, täpsustades poliitilise võimuorgani vaatenurki, kuna lõppastmes on tema roll otsustada, kas läbirääkimiste tulemus heaks kiita või mitte” (kostja vastus, punkt 42). Kas sellisel juhul jääks veel võimalus millegi üle läbi rääkida – peale selle, et teisele poolele esitatakse üksnes terviktekst, millega ta võib nõustuda või mitte nõustuda?

165. Lisaks sellele, mida tõin eespool välja ( 90 ) seoses mõistega „mandaat”, leian, et isegi kui erikomiteega konsulteerimine võib aidata teada saada, kas nõukogu võib sõlmitava lepingu teatavatele sätetele anda „poliitilise heakskiidu” või mitte, on ainult komisjon (üksinda) see, kes saab otsustada, kuidas niisugust elementi läbirääkimistel käsitleda. Igasugune muu tõlgendus vähendaks tema initsiatiiviõigust sedavõrd, et ta peaaegu kaotaks selle, kuna see tähendaks kohustust esitada ettepanek pelgalt seetõttu, et vastav tekst väljendab seisukohti, mida nõukogu toetab. Liidu õiguses ilmselget niisugust kohustust ette nähtud ei ole ( 91 ).

166. Märgin veel, et määrava artikli kasutamine „poliitilise võimuorgani” ees võib jätta võimaluse mõista, et vastav poliitiline võim on üksnes nõukogu privileeg. Institutsioonidest on ka komisjonil (ja parlamendil) rahvusvaheliste läbirääkimiste kontekstis oluline poliitiline roll.

167. Lõpuks annab ELTL artikli 218 lõige 4 erikomiteele üksnes nõuandva rolli, nähes ette, et läbirääkimiste pidamisel tuleb komiteega „konsulteerida”. See tähendab, et erikomitee võib väljendada seisukohti läbirääkimiste eri aspektide kohta, kuid vaidlustatud otsus läheb palju kaugemale. Nimelt näeb ( 92 ) see ette, et erikomitee (või läbirääkimisjuhiste A-osa punkti 1 kohaselt nõukogu) võtab vastu „liidu üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad” (kohtujuristi kursiiv), mis seega on komisjonile siduvad, ning neist kõrvalekaldumine tähendaks kõrvalekaldumist liidu seisukohtadest, mitte pelgalt erikomitee (või nõukogu) omadest.

168. Siinkohal võiks tuua paralleeli kohtuasja ja -otsusega komisjon vs. nõukogu, nn CITES ( 93 ) kohtuotsus (C‑370/07, EU:C:2009:590, punktid 43 ja 44), kus Euroopa Kohus otsustas – küll sätte kohta, mis nüüd esineb ELTL artikli 218 lõike 9 kujul –, et „liidu” seisukoha määratlemine tekitab institutsioonidele siduvaid õiguslikke tagajärgi. Võib veel lisada, et läbirääkimisjuhiste A-osa punkt 3 eristab „seisukohti” ja „juhiseid”.

169. Mis puudutab nõukogu, siis ta väidab, et komisjon „ei ole vaba kõrvale kalduma”, ning eitab „alusetu paralleeli” tõmbamist ELTL artikli 218 lõike 9 alusel võetud seisukohtadega, mis on laadilt teistsugused ning mille kohta Euroopa Kohus on öelnud, et need tekitavad „siduvaid õiguslikke tagajärgi” ja on laadilt institutsioonidele „siduv[ad]” ( 94 ). Lõpuks on nõukogu seisukohal, et läbirääkimiste viis on komisjoni otsustada ( 95 ), kuid seda siiski erikomiteelt saadud suuniste alusel, mida komitee võib edastada kas suuliste instruktsioonide või dokumentides väljendatud seisukohtadena.

170. Sellega seoses – isegi kui läbirääkimisjuhiste vastuvõtmine on ELTL artikli 218 lõikes 9 ettenähtust erinev menetlus, sarnaneb viis, kuidas kõnesolevate läbirääkimisjuhiste sõnastuses „liidu seisukohti” mainitakse, väga palju ELTL artikli 218 lõikes 9 kasutatud sõnastusega. Nõukogu annab erikomiteele (või jätab endale) võimaluse otsustada liidu seisukohad, ning sellega kaasneb liidu läbirääkija jaoks kohustus nendest mitte kõrvale kalduda.

171. Mis puudutab nõukogu, siis nagu vaidlustatud otsuse menetluslikes sätetes märgitud, „kui osutub võimatuks seisukohtades ettenähtust kinni pidada, peab [komisjon] esitama aruande erikomiteele ja taotlema uusi suuniseid” (kostja vastus, punkt 44). Sellega kinnitab nõukogu erikomitee poolt sõnastatud (või tema enda otsustatud) seisukohtade siduvat mõju komisjonile, kuna komisjonil on tegutsemisvabadus ainult läbirääkimiste „viisi” osas.

172. Prantsuse Vabariik (menetlusse astuja seisukohad, punkt 11) ei lisa midagi uut, selgitades, et komisjonil on läbirääkimiste strateegia osas teatav tegutsemisruum, kuid ta peab pöörduma nõukogu või erikomitee poole, kui peab vajalikuks nende seisukohast kõrvale kalduda.

173. Märgin, et segadust suurendab veel see, et nõukogu kasutab erikomitee seisukohtade mõju puhul terminit „soovitus” (kostja vastuse punktid 46 ja 53, kus on mainitud „soovitatud tulemust”). Nõukogu räägib veel kohustusest „seisukohti arvesse võtta” ja „praktikas väljendumisest” (vasturepliik, punktid 23 ja 25). Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik leiab, et erikomiteel tuleb üksnes esitada oma seisukoht (punktid 23 ja 24). Seda kõike on raske ühildada läbirääkimisjuhiste A-osa selge sõnastusega, kus on viidatud „liidu seisukohtade” kindlaksmääramisele, mitte pelgalt „komisjonile esitatavatele soovitustele” või „nõukogu seisukohtadele” (ja/või erikomitee seisukohtadele). Nõukogu kui kostja vastusele räägib vastu ka vaidlustatud otsuse sõnastus, kus on kasutatud sõnu „määratakse kindlaks” ja„määrata kindlaks” väljendites „[l]iidu üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad määratakse vastavalt vajadusele kindlaks [...] erikomitees või nõukogus” ja „[l]äbirääkimiste igale istungile eelneb koosolek erikomitees, et selgitada välja põhiküsimused ja määrata kindlaks vastavalt vajadusele läbirääkimisseisukohad või juhised” (kohtujuristi kursiiv) ( 96 ). Niisiis ei esinda komisjon läbirääkimistel mitte nõukogu, vaid liitu.

174. Erikomitee sõnastatud seisukohtade siduv laad ei ole ühildatav ELTL artikli 218 lõike 4 sõnastusega, mis kasutab terminit „konsulteerida”. Kui aluslepingu autorid oleksid soovinud, et erikomitee suunised või seisukohad oleksid komisjonile kohustuslikud, oleks ta erikomitee (või nõukogu) rolli määratlemiseks kasutanud resoluutsemat sõnastust.

175. Õigupoolest olen nõus komisjoniga selles, et kuigi eesmärk on „läbirääkijale abiks olla”, tuleks läbirääkijale jätta võimalus otsustada kõnesolevate seisukohtade kasutamise üle. Täpsustus selle kohta, millist vaatenurka poliitiline võimuorgan toetab, ei saa olla samastatav kohustusega järgida erikomitee seisukohta.

176. See ei tähenda, et komisjonil ei oleks õiguslikku kohustust nõukogu või erikomitee poolt läbirääkimisjuhistes kindlaks määratud seisukohti arvesse võtta ( 97 ), kuid seda kohustust tuleb eristada kohustusest mitte kõrvale kalduda, mis, nagu parlament rõhutab, asetab komisjoni erikomitee (või nõukogu) otsuste täideviija rolli.

177. On kasulik märkida, et Euroopa Kohus on juba varem – küll teistsuguses kontekstis – käsitlenud nende kahte tüüpi kohustuste erinevat ulatust ja laadi.

178. Euroopa Kohus uuris seda erinevust kohtuotsuses Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71). Kohtuasi käsitles komisjoni otsuseid, millega abikavad tunnistati ebaseaduslikuks ja ühisturuga kokkusobimatuks, ning iseäranis siseriikliku kohtu ülesandeid ja komisjoni seisukohtade arvessevõtmist siseriikliku kohtu poolt komisjoni otsuse täitmisel.

179. Selle kohtuotsuse punktis 31 otsustas Euroopa Kohus, et „vaatamata sellele, et komisjoni seisukohavõtt ei saa olla siseriiklikule kohtule siduv, on oluline märkida, et kuna nende andmete eesmärk, mis sisalduvad selles seisukohavõtus ning ka komisjoni arvamustes, mida siseriiklik kohus võib olla eelmises punktis viidatud tingimustel palunud, on lihtsustada siseriiklike kohtute ülesannet tagastamisotsuse viivitamatul ja tõhusal täitmisel ning lojaalse koostöö põhimõttest lähtudes, peab siseriiklik kohus nendega arvestama kui asjaoludega, mida tuleb tema menetluses oleva vaidluse lahendamisel hinnata, ja põhjendama oma otsust kõigi talle esitatud toimikumaterjalide seisukohalt”.

180. Seega, „[k]uigi komisjoni niisuguse otsuse täitmise raames, millega tunnistatakse abikava ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks ja antakse korraldus see abi tagasi nõuda, kuid ei nimetata individuaalselt sellest abist kasusaajaid ega määrata kindlaks täpseid tagasinõutavaid summasid, on see otsus siseriiklikule kohtule siduv, ei ole talle siduvad seisukohad, mida nimetatud institutsioon on selle otsuse täitmise menetluses väljendanud. Siseriiklik kohus peab ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtet arvestades [ ( 98 )] need seisukohavõtud siiski arvesse võtma kui asjaolud, mida tuleb tema menetluses oleva vaidluse lahendamisel hinnata”.

181. Seega võib teha järelduse, et käesolevas kohtuasjas ei ole „kohustus võtta arvesse nõukogu antud suuniseid” (seisukoht, mida komisjon käesoleval juhul toetab ( 99 )) sama, mis omada „õiguslikku kohustust neid järgida” (tees, mida nõukogu ja menetlusse astunud liikmesriigid näivad toetavat).

182. Lisan, et komisjonile peab jääma võimalus otsustada, et erikomitee arvamuse järgimine täies ulatuses ei ole liidu üldistes huvides, kuna see arvamus võib olla antud puhtalt riikide huvide pinnalt.

183. Nagu ma juba käesoleva ettepaneku punktis 126 rõhutasin, ei ole komisjoni eesmärk – ega saa olla – mitte sellise rahvusvahelise lepinguni jõudmine, mille nõukogu heaks kiidab (sõltumata sellest, kas teised institutsioonid sellega nõustuvad või mitte), vaid saavutada läbirääkimiste tulemusena leping, mis vastaks liidu huvidele parimal moel ja oleks aktsepteeritav kolmele kõnesolevale institutsioonile. On selge, et see võib vajada nende kolme institutsiooni kompromissi.

ix) Üheksas argument

184. Nõukogu on seisukohal, et menetlusnormide sisu ei väljenda muud peale selle, kuidas institutsioonid peaksid lojaalse koostöö põhimõtet rahvusvaheliste läbirääkimiste kontekstis konkreetsemalt rakendama.

185. Teatavad liikmesriigid on menetlusse astudes osutanud, et lojaalse koostöö põhimõte on vaidlusalustele menetlussätetele rohkem või vähem kaudseks aluseks ( 100 ).

186. Lojaalse koostöö põhimõte (lojaalsus ( 101 ) ühendusele) on liidu õigussüsteemis kahtlemata kesksel kohal ( 102 ) ja peegeldab ühte esmase tähtsusega elementi aluslepinguga ette nähtud institutsioonidevahelises tasakaalus. Seda peetakse „ühenduse konstitutsioonilise struktuuri üheks põhiprintsiibiks” ( 103 ).

187. Seda arvestades, nagu Euroopa Kohtu praktikas meenutatud, „EÜ artikli 7 lõike 1 teise lõigu (nüüd ELL artikli 13 lõige 2) kohaselt võivad institutsioonid tegutseda üksnes neile asutamislepinguga antud volituste piires” ( 104 ).

188. ELL artikli 13 lõige 2 kinnitab ( 105 ) seda ühemõtteliselt, nähes ette, et „[i]ga institutsioon tegutseb talle aluslepingutega antud volituste piires ning vastavalt nendes sätestatud korrale, tingimustele ja eesmärkidele. Institutsioonid on omavahelises koostöös üksteise suhtes lojaalsed” ( 106 ).

189. Sellega seoses tuleb silmas pidada, et „t]he distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community. In this context, the task of the Court is to ensure that this system is maintained, in order to prevent the compromises made at the time of the drafting of the treaties being called into question again. The balance to which the Court refers is therefore that established by the Treaty. It is therefore not acceptable for one institution to extend its powers unilaterally to the detriment of another institution” ( 107 ).

190. Lisaks, nagu kohtujurist Jääskinen ( 108 ) õigesti märgib, „esiteks [võimaldab] lojaalse koostöö põhimõte kõrvaldada aluslepingute hallidest aladest tuleneva ebakindluse, nagu käesolevas asjas tagasivõtmispädevuse teostamise viiside puhul. Teiseks, kuigi seda saab kohaldada liidu institutsioonide vahelisele mitteametlikule koostööle, ei ole selle sisu täpselt hoomatav ( 109 )”.

191. Mis puudutab käesoleva ettepaneku punktis 184 esitatud nõukogu argumenti, siis on vaieldamatu, et selles, „kuidas institutsioonid peaksid [seda põhimõtet] konkreetsemalt rakendama”, peavad kokku leppima pigem kaks (või kolm) asjassepuutuvat institutsiooni, kui et üks neist saab seda teisele (või teistele) ühepoolselt kohustuslikuks teha.

192. Sellega seoses on kasulik märkida, et varem on nõukogu – viitega institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõttele – ise protestinud (taas „vastuvaidlematute faktide” vastu) juhtudel, kui parlament tegi ühepoolselt menetluseeskirjade vahendusel kohustuslikuks omaenda nägemuse suhete kohta teiste institutsioonidega ( 110 ).

193. Nagu eeltoodust tuleneb, läheb menetluseeskirjade teisele institutsioonile ilma tema nõusolekuta kohustuslikuks tegemine ilmselgelt vastuollu lojaalse koostöö põhimõttega, ja, eelkõige, juhul kui sellisena kehtestatud eeskirjade mõjul hakkab komisjonile aluslepinguga antud poliitiline roll sarnanema sekretariaadi ( 111 ) (olgugi peasekretariaadi!) ( 112 ) puhttehnilisele ja alluvale rollile, mis on kokkusobimatu tema kui parlamendi ees poliitiliselt vastutava institutsiooni staatusega (ELL artikli 17 lõige 8 ( 113 )), kelle spetsiifiline ülesanne rahvusvaheliste läbirääkimiste pidamisel kattub täielikult missiooniga, mis tuleneb ELL artiklist 17 – tagada liidu esindamise välissuhetes (välja arvatud ühine välis- ja julgeolekupoliitika). Rahvusvaheliste lepingute üle läbirääkimiste pidamine on üks liidu välissuhetes esindamise vorme ( 114 ).

194. Mis puudutab ELL artikli 17 lõiget 1, mis näeb komisjonile ette aluslepingute „valvuri” ülesanded, siis Saksamaa valitsus esitas kohtuistungil küsimuse, kes valvab valvurite üle ( 115 ), kui komisjon võib „kontrollimatult” läbirääkimisi pidada. Selles osas piisab, kui meenutada, et komisjoni poliitilise vastutuse kaudu jõuab see ülesanne uuesti parlamendi ning institutsioonide, sealhulgas komisjoni koostatud aktide õiguspärasuse üle kohtulikku kontrolli teostamise kaudu Euroopa Kohtu kätte.

x) Kümnes argument

195. Nõukogu püüab vaidlustatud otsust õigustada veel ka väitega, et sisuliselt ei täitnud komisjon erikomiteega konsulteerimise kohustust sellises läbirääkimisi hõlmavas kontekstis, mis on samalaadne Šveitsi Konföderatsiooniga peetud läbirääkimiste kontekstiga. Ka teatavad liikmesriigid ( 116 ) viitavad Šveitsi Konföderatsiooniga peetud läbirääkimiste kogemusele. Nõukogu lisab, et veel käesoleval ajalgi viitab komisjon nendest läbirääkimistest tervikpildi saamiseks Office fédéral suisse de l’environnement (Šveitsi riiklik keskkonnaamet) veebilehele. Komisjon leiab, et selle veebilehe näol on tegu avalikult juurdepääsetava unikaalse teabeallikaga.

196. Kuidas ka ei oleks, käesoleva kohtuasja vajadusi arvestades ei nähtu Euroopa Kohtule esitatud materjalidest, et komisjon poleks täitnud aluslepingutes ette nähtud kohustusi erikomiteega konsulteerida.

197. Nimelt, tabelist 1 – „Kõrgema tasandi kohtumiste ([edaspidi] RHN) kuupäevad ning töörühmale „Keskkond” ühendamisalaste läbirääkimiste kulgemise kohta esitatud teabe ajakohastamine” –, mille komisjon Euroopa Kohtule esitas, nähtub, et sel ajal, mil repliik esitati, oli toimunud neli ametlikku läbirääkimisvooru (RHN), mis olid pühendatud Šveitsi Konföderatsiooniga süsteemide ühendamisele ( 117 ). Planeeritud oli veel kaks vooru, kuid need lükati edasi või tühistati. Komisjon teavitas töörühma „Keskkond” igast RHN-st. Tavaliselt esitas komisjon ajakohastatud teabe veidi aega enne ja/või pärast iga RHN-i, ning kui asjakohane, saatis töörühmale „Keskkond” dokumendid. Mõnikord tekkis komisjonil raskusi töörühma „Keskkond” graafikus aja leidmisel.

198. Komisjon selgitab, et näiteks 9. novembril 2012 esitas ta nõukogule taotluse kohtumiseks töörühmas „Keskkond”, kuid ajagraafikus leiti selleks võimalus alles 2013. aasta jaanuariks. Vastuseks uutele taotlustele pakuti küll kohtumiseks aega, kuid eesistuja lükkas selle seejärel ilma komisjoni ametlikult teavitamata edasi. Näiteks pidi töörühm „Keskkond” komisjoniga kohtuma 2013. aasta märtsis, kuid koosolek lükati 18. aprillile 2013. Kuigi vastab tõele, et aastal 2012 esitas komisjon töörühmale „Keskkond” Šveitsi Konföderatsiooniga süsteemide ühendamist käsitleva teabe osas ajakohastuse vaid ühel korral, oli see põhjendatud sellega, et aasta vältel suudeti ühendamisprotsessis saavutada vaid vähene edasiminek, kuna Šveitsi Konföderatsiooni ja liidu vahel oli olulisi eriarvamusi eelkõige rahvusvahelise lennundusega seotud küsimustes. Aastal 2012 toimunud korralistel töökoosolekutel vahetati tehnilist infot väga vähe.

199. Seda arvestades, kui ka nõukogu hinnang komisjoni käitumisele liidu ja Šveitsi Konföderatsiooni läbirääkimisi puudutavas osas olnuks täiesti põhjendatud (quad non), ei ole tema pädevuses hakata hilisemates läbirääkimistes – aluslepingute mittejärgimisega riskides – ise „õigust mõistma”.

200. Nõukogu märgib veel, et komisjon tegi vaieldamatult koostööd lisa selle osa väljatöötamisel, mis käsitleb töörühma „Keskkond” tegevust reguleerivat menetlust, ning teksti mitteametliku heakskiidu saamise eesmärgil laialisaatmise ajal ei esitanud ta sellele vastuväiteid. Nõukogu lisab, et „[s]eega on mõistetav, et avaldus, mille komisjon tegi [vaidlustatud] otsuse vastuvõtmisel, tuli üllatusena” (kostja vastuse punkt 29).

201. Komisjon kummutab selle väite, selgitades, et tema ettepanek ei puudutanud mainitud osa ja et ta oli nädalaid enne vaidlustatud otsuse vastuvõtmist oma vastuväited selgelt esile toonud.

202. Igal juhul, see asjaolu, et pärast esimese eelnõu laialisaatmist komisjonilt vastuse saamine võttis teatava aja (22. aprillist 2. maini 2013), ei saa õigustada toime pandud rikkumist ega tähenda kindlasti seda, et komisjon oleks kõiges koostööd teinud või oleks eelnõu teksti mitteametlikult heaks kiitnud.

xi) Üheteistkümnes argument

203. Kuigi EL toimimise leping ei näe ette „konsulteerimist” nõukoguga, ei nõustu Rootsi Kuningriik ja Taani Kuningriik selle väitega ning toovad esile, et „erikomitee toimib nõukogu pikendusena” ja et see „kujutab endast komisjoni ja nõukogu vahelise koostöö platvormi” ( 118 ). Need liikmesriigid kinnitavad, et sisuliselt pole tähtsust, kas alusleping viitab erikomiteele või nõukogule, kuna praktikas on nende tegevus kokkulangev ( 119 ). Ka teiste liikmesriikide seisukoht näib põhinevat sellel, et erikomiteed ja nõukogu ei tuleks käsitada eraldi.

204. Nagu komisjon on rõhutanud, ei toeta kõnesolevat seisukohta ei aluslepingud ega kohtupraktika. Pealegi, kui vaadata ideede saamiseks muid liidu õiguse valdkondi, siis „komitoloogia” komiteed, mis liidu õiguses olulist rolli mängivad, on komisjoni pädevuse kontrollimise viisiks liikmesriikidele, mitte nõukogule (ELTL artikli 291 lõige 3).

205. On vaieldamatu, et kui ELTL artikkel 218 nimetab „erikomiteed”, tähendab see midagi muud kui „nõukogu”. Pealegi, kui aluslepingus oleks soovitud anda nõukogule läbirääkimistel seda tüüpi roll, mida teatud liikmesriigid toetavad, siis oleks seda seal konkreetselt tehtud.

206. Asjaolu, et nõukogul on lepingu sõlmimisel n-ö viimane sõna, ei anna talle volitusi täita otsustavat rolli sellest erinevas läbirääkimisetapis ega õigusta seega tema tungimist komisjoni kui läbirääkija pädevusalasse. Samamoodi ei õigusta asjaolu, et nõukogu ja parlament on kaasseadusandjad, nende sekkumist komisjoni poolt tehtava ettepaneku väljatöötamise protsessi ( 120 ).

207. Eeltoodu põhjal tervikuna ja eesmärgiga „päästa institutsioonidevaheline tasakaal ning tagada pädevuse jaotust käsitlevate aluslepingu sätete täielik kohaldamine” ( 121 ) teen Euroopa Kohtule ettepaneku rahuldada komisjoni hagi osas, milles see käsitleb vaidlustatud otsuse lisa A-osa.

208. Kui Euroopa Kohus seda ettepanekut järgib, tuleb määratleda ka tühistamise ulatus ja tagajärjed.

C. Tühistamise ulatus ja tagajärjed

209. Kohtupraktika kohaselt on otsuse osaline tühistamine võimalik vaid juhul, kui see osa, mille tühistamist taotletakse, on ülejäänud otsusest eraldatav ( 122 ).

210. Leian, et käesoleval juhul see ilmselgelt nii on, kuna vaidlustatud otsuse lisa A-osa saab ülejäänud otsusest eraldada. Nagu komisjon on rõhutanud, siis tavapäraselt seda tüüpi üksikasjalikke menetlussätteid kõnesolevat tüüpi otsustes ei sätestata.

211. Nõukogu rõhutab, et lisa A-osa viitab vaidlustatud otsuse artikli 1 lõikele 2, ning väidab, et mainitud osa ei saa ülejäänud vaidlustatud otsusest lahutada.

212. Viide vaidlustatud otsuse artikli 1 lõikele 2 ei lisa midagi uut ( 123 ). Kui ka A‑osa tühistada, ei puuduta see erikomitee moodustamist. Pealegi on tema eraldatavus ilmne, kuivõrd A-osa teksti ei ole ära toodud teatavates otsustes, millega antakse volitused rahvusvaheliste lepingute üle läbirääkimiste alustamiseks. Kohtuasja materjalidest nähtub, et Šveitsi Konföderatsiooniga peetud läbirääkimisi puudutav otsus seda tüüpi sätteid ei sisaldanud. Seega ei oleks tulemus „täiesti ühildamatu” (kostja vastus, punkt 57).

213. Pealegi see, kas vaidlustatud õigusakti osaline tühistamine muudab selle sisu, ei kujuta endast subjektiivset kriteeriumi, mis on seotud vaidlusaluse akti vastu võtnud asutuse poliitilise tahtega, vaid objektiivset kriteeriumi ( 124 ). Veelgi enam, kui on täidetud tingimused osaliseks tühistamiseks, ei saa otsust tühistada täielikult ( 125 ).

214. Leian, et järelikult on Euroopa Kohtul käesoleval juhul võimalik vaidlustatud otsuse lisa A-osa tühistada.

215. Teise võimalusena – juhul, kui Euroopa Kohus peaks otsustama tühistada vaidlustatud otsuse tervikuna, on vajalik ja õigustatud jätta vaidlustatud otsuse tagajärjed vastavalt ELTL artikli 264 teisele lõigule kehtima, et vältida Austraaliaga peetavate läbirääkimiste peatumist.

V. Ettepanek

216. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku: — tühistada nõukogu 13. mai 2013. aasta otsuse, millega antakse luba alustada läbirääkimisi Euroopa Liidu heitkogustega kauplemise süsteemi ja Austraalia heitkogustega kauplemise süsteemi ühendamiseks, lisa A-osa. Teise võimalusena teen Euroopa Kohtule ettepaneku: — tühistada nõukogu 13. mai 2013. aasta otsus, millega antakse luba alustada läbirääkimisi Euroopa Liidu heitkogustega kauplemise süsteemi ja Austraalia heitkogustega kauplemise süsteemi ühendamiseks, ja jätta juhul, kui otsus tühistatakse tervikuna, selle tagajärjed kehtima. Ning igal juhul teen Euroopa Kohtule ettepaneku: — jätta Euroopa Liidu Nõukogu kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Euroopa Komisjoni kohtukulud; ja — jätta Tšehhi Vabariigi, Taani Kuningriigi, Saksamaa Liitvabariigi, Prantsuse Vabariigi, Poola Vabariigi, Rootsi Kuningriigi ja Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi valitsuse ning ja Euroopa Parlamendi kohtukulud nende endi kanda.

( 1 ) Algkeel: prantsuse.

( 2 ) Institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõte, mis lähtub institutsioonide teatavast autonoomiast, tuleb seostada nende kohustusega teha lojaalset koostööd, mille sünonüüm on tegutsemis- ja tegutsemisest hoidumise kohustus, mis „mitte üksnes ei näe institutsioonidele ette kohustust pidada kinni neile antud pädevuse piiridest, vaid lubab niisuguste menetluste kehtestamist, mis võimaldavad tagada otsustusprotsessi nõuetekohase kulgemise, kui need ei kahjusta institutsioonidevahelist tasakaalu ning on aluslepinguga kooskõlas” (vt Jacqué, J‑P., Droit institutionnel de l’UE, Dalloz, 2004, lk 184).

( 3 ) Vt selles kontekstis lisaks käesolevas ettepanekus mainitud kohtuasjadele näiteks kohtuasi nõukogu vs. komisjon (C‑73/14) (seoses komisjoni otsusega esitada Rahvusvahelisele Mereõiguse Kohtule (TIDM) liidu nimel kirjalik seisukoht ilma nõukogult eelnevat heakskiitu saamata) või kohtuasi nõukogu vs. komisjon (C‑660/13) (mis käsitleb otsust allkirjastada liidu nimel vastastikuse mõistmise memorandumi addendum Šveitsi Konföderatsiooni rahalise osamakse kohta). Need kaks kohtuasja on praegu Euroopa Kohtu menetluses. Vt ka Anderson, D. eessõna antud valdkonna autoriteetses teoses: Eeckhout, P., EU External Relations Law, 2. trükk, Oxford, 2011, mis illustreerib kõnesolevat „lahinguvälja” suurepäraselt: „[t]his book functions [...] as a definitive military history of that forty years’ war, ranging from the dramatic early breakthroughs of ERTA and Opinion 1/76 and the set-piece battles of Opinion 1/94 and Open Skies to more recent skirmishes over such vitally important matters – to those involved – as whether it is open to a Member State to propose a pollutant for regulation in an international forum where the Commission is also represented”.

( 4 ) Mis moodustab 45,5% ülemaailmsest SKP-st.

( 5 ) Vt nendele läbirääkimistele pühendatud komisjoni veebileht: http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/index_en.htm. Võiks mainida, et 9. oktoobril 2014 otsustas nõukogu (17. juuni 2013. aasta) TTIP läbirääkimisjuhised avalikustada. Vt nõukogu veebileht: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11103-2013-DCL-1/et/pdf.

( 6 ) ELT L 275, lk 32; ELT eriväljaanne 15/07, lk 631.

( 7 ) ELT L 140, lk 63.

( 8 ) Niisiis ei oma akti või otsuse peale esitatud tühistamishagi vastuvõetavuse seisukohast selle akti või otsuse vorm põhimõtteliselt tähendust (vt kohtumäärus Makhteshim-Agan Holding jt vs. komisjon, C‑69/09 P, EU:C:2010:37, punktid 37 ja 38).

( 9 ) Mégret, J., Le droit de la CE et de l’Union européenne, Relation extérieures, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2005, lk 84.

( 10 ) Selle kohta vt ka Eeckhout, P., External relations of the European Union, Oxford, 2005, lk 173: „[i]t is thus not clear at this stage whether Commission observance of the Council’s negotiating directives is subject to judicial review. In principle, any Commission act producing legal effects can be challenged on grounds of violation of the Treaty in an action for annulment. In so far as the Commission adopts such an act in the framework of an international negotiation, it would seem possible to argue a violation of the provisions of Article 300(1) EC. The case is unlikely to arise, however, as the Commission’s actions are subject to political review by the Council. If the latter is unhappy with the outcome of a negotiation, it may simply refuse to conclude the agreement. Where it does conclude [it], it obviously agrees with the Commission’s approach, and a challenge to particular Commission conduct in the course of negotiations would then in any event be unable to affect the outcome, namely conclusion of the agreement, as this is a separate Council act.”

( 11 ) Selles osas on oluline märkida, et mainitud kohtuasjas on nõukogu kostja vastuse punktis 22 selgelt kinnitanud, et on seisukohal, et läbirääkimisjuhised tekitasid komisjonile siduvaid õiguslikke tagajärgi: „Peale selle on läbirääkimisjuhised – nagu käesoleval juhul – üks osa nõukogu otsusest, mis on adresseeritud komisjonile. Sellest tulenevalt on need komisjonile siduvad.” See seisukoht erineb suurel määral nõukogu varasemast seisukohast. Euroopa Kohus võttis arvamuses 3/94 (EU:C:1995:436) kokku nõukogu argumendid, mis käsitlesid komisjoni saavutatud kokkuleppe kooskõla läbirääkimisjuhistega: „Praktikas tuleb komisjonil rahvusvahelise lepingu üle läbirääkimisi pidades sageli väljuda nende juhiste piiridest; selles kontekstis nõukogu pigem lihtsalt nõustub lõpptulemusega, kirjutades kokkuleppele alla, kui et muudab menetluse käigus juhiseid”.

( 12 ) Käesoleva kohtuasja seisukohast vt vaidlustatud otsuse artikli 2 teine lause ja lisa A‑osa, mille vaidlustamiseks komisjon on hagi esitanud.

( 13 ) Kuna kavandatud leping ei käsitle eranditult või peamiselt ühist välis- või julgeolekupoliitikat, ei ole vaja rääkida liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgest esindajast.

( 14 ) VT ELTL artikli 218 lõige 4.

( 15 ) Vt näiteks Cornu, G., Vocabulaire juridique, PUF, 2007, lk 312.

( 16 ) Kuigi praktikas kajastatakse läbirääkimisjuhiste sisu sageli ajakirjanduses.

( 17 ) Või ühepoolse otsusega, mille kohaselt tuleb toimida ja mis ei jäta mitte mingisugust kaalutlusruumi neile, kellele see on adresseeritud. Vt Le Petit Robert, Dictionnaire de la langue française, VUEF, 2003, lk 750.

( 18 ) Tuletan meelde, et EL toimimise leping näeb läbirääkijana ette komisjoni (vt käesoleva ettepaneku 11. joonealune märkus).

( 19 ) Vt kohtuotsus Meroni vs. Ülemamet (9/56, EU:C:1958:7). On kasulik märkida, et aluslepingutes ei ole institutsioonidavahelise tasakaalu põhimõtet otsesõnu mainitud, v.a Amsterdami lepingule lisatud protokollis nr 7 subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta, kus on öeldud, et „[s]ubsidiaarsuse ja proportsionaalsus põhimõtte kohaldamine respekteerib asutamislepingu üldsätteid ja eesmärke, eriti [...] institutsioonide tasakaalu”.

( 20 ) Vt Blumann, C., ja Dubouis, L., Droit institutionnel de l’Union Européenne, 5.trükk, LexisNexis, 2013, lk 401 („[ühise kaubanduspoliitika valdkond] on alati tekitanud poleemikat nii komisjoni poolt, kes leiab end olevat liigselt raamidesse surutud ja ilma jäetud võimalusest võtta väikseimatki tegelikku initsiatiivi, kui ka nõukogu ja liikmesriikide poolt, kes – vastupidi – leiavad, et komisjon väljub liiga kergekäeliselt talle ette nähtud piiridest. GATT-WTO raames toimunud suured rahvusvahelised kaubandusläbirääkimised on niisugusteks vastuseisudeks iseäranis soodus pinnas. Probleemi tuum on eelkõige läbirääkimisjuhistes ja nende täpsusastmes”).

( 21 ) Nagu on märkinud H. Paemen, kes oli Uruguay vooru läbirääkimistel komisjoni pealäbirääkija („Commission’s Chief Negotiator”), ei ole praktikas lihtne saada läbirääkimisjuhiseid, mis lähtuksid ühenduse huvidest, kuna „[the] uppermost concern [of the Member States] is to look after their national interests, in the narrow sense of the term [and] [i]nevitably, [the Commission] proposals [for negotiating directives] intended to reflect the collective position – ie the Community interest – are amended to take account of disparate national views until, in many cases, all that is left is the ‘lowest common denominator’” (vt Devuyst, Y. „EU law and practice in the negotiation and conclusion of international trade agreements”, Journal of International Business and Law, 2014, vol 12, nr 2, artikkel 13, lk 290).

( 22 ) Vt kohtuotsus Itaalia vs. komisjon (T‑226/04, EU:T:2006:85, punktid 76 ja 78) ja käesoleva ettepaneku 10. joonealune märkus.

( 23 ) Vt näiteks Tšehhi valitsuse seisukohtade punkt 11.

( 24 ) Vt käesoleva ettepaneku 5. joonealune märkus.

( 25 ) Esitan selle järelduse põhjendamiseks allpool de lege lata analüüsi, kuna Saksamaa Liitvabariigi väide (menetlusse astuja seisukohad, punkt 27), et see „kahjustab liidu huve”, on poliitiline väide.

( 26 ) Vt selle kohta Guerassimoff, C., La coopération interinstitutionnelle dans l’Union européenne, RAE, Pariis, 1997, lk 472; Huiban, O., „Les accords interinstitutionnels dans l’Union européenne”, teoses Problèmes actuels du droit communautaire, LGDJ, 1998, lk 93; Gautron, J.‑C., „Les accords interinstitutionnels dans l’ordre juridique communautaire”, teoses Les règles et principes non écrits en droit public, LGDJ, 2000, lk 195; Godet, R., Accords interinstitutionnels et équilibre institutionnel dans la Communauté européenne, Université Panthéon-Sorbonne, Pariis, 2001.

( 27 ) Vt Tournepiche, M.‑A., Les accords interinstitutionnels dans l’Union européenne, köide 18, Bruylant, 2011, ja Blumann, C., Les accords interinstitutionnels, JCI. Europe, vol. 1, vihik 193 (vt ka samalt autorilt „Équilibre institutionnel et séparation des pouvoirs en droit communautaire”, teoses Clés pour le siècle, Dalloz, 2000, lk 1639).

( 28 ) Vt Blumann, C., ja Dubouis, L., op. cit., lk 199 (vt ka jaotis institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtte kohta, lk 194 jj).

( 29 ) Vt Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni suhete raamkokkulepe, III lisa, lõige 2 (ELT L 304, lk 47), mis on kaasatud ka parlamendi kodukorda XIII lisana. Selle raamkokkuleppe kriitilise käsitlusena vt Weiler, J., „Dispatch from the Euro Titanic: And the Orchestra Played On”, European Journal of International Law, kättesaadav veebilehel: http://www.eji