Kohtuasi T‑337/13

CSF Srl

versus

Euroopa Komisjon

„Õigusaktide ühtlustamine — Direktiiv 2006/42/EÜ — CE‑märgist kandvad masinad — Olulised ohutusnõuded — Ohud inimeste ohutusele — Kaitseklausel — Komisjoni otsus, millega tunnistatakse õigustatuks liikmesriigi meede keelata toote turule viimine — Kaitseklausli kohaldamise tingimused — Ilmne hindamisviga — Võrdne kohtlemine”

Kokkuvõte – Üldkohtu (kolmas koda) 15. juuli 2015. aasta otsus

Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – Otsene puutumus – Kriteeriumid – Komisjoni otsus, milles määratakse, et õigustatud on liikmesriigi meetmed, millega keeltakse direktiivi 2006/42 nõuetele mittevastava masina turule viimine – Tootja otsene puutumus – Tootja seisundit mõjutada võivate muude liikmesriikide kaalutlusõiguse puudumine

Akti, mis puudutab füüsilist või juriidilist isikut otseselt ETL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses. kuna see avaldab otseselt mõju isiku õiguslikule olukorrale ja ei jäta selle adressaatidele mingit kaalutlusruumi, rakendamine on puhtautomaatne ja tuleneb vaid liidu õigsusnormidest, ilma et kohaldataks muid vahenorme. Seoses komisjoni poolt liikmesriikidele adresseeritud otsuse peale esitatud hagiga, milles määratakse, et liikmesriigi poolt masina turule viimise tingimuste suhtes direktiivi 2006/42, mis käsitleb masinaid, artikli 11 lõike 1 alusel võetud meetmed on õigustatud, olgu märgitud, et see otsus avaldab otseselt muud mõju selle masina tootja õiguslikule olukorrale, kui see, mis tuleneb kõnealustest liikmesriigi meetmetest. Nimelt tuleb esiteks märkida, et vaidlustatud otsus kohustab lisaks asjaomasele liikmesriigile ka kõiki teisi liikmesriike võtma kõnealused meetmed käsitletava masina turule viimise või selle jätkamisega seoses ja tagama seda tehes direktiivi 2006/42 asjakohase ja ühesuguse kohaldamise, lähtudes asjaomase liikmesriigi võetud meetmetest, mille komisjon tunnistas õigustatuks. Neist kaalutlustest lähtudes tuleb asuda seisukohale, et kõnealuse otsuse otsene tagajärg on, et liikmesriikides alustatakse menetlused, mis seavad kogu liidus kahtluse alla õiguse, mida tootja siiani kasutas, turustada masinat, mille vastavust nimetatud direktiivi artikli 7 alusel eeldati selle, kuna see kandis CE‑märgistust ja sellega oli kaasas EÜ vastavusdeklaratsioon. Teiseks ei jäta direktiivi 2006/42 artikli 11 lõike 3 alusel võetud otsus selle adressaatidele mingit kaalutlusõigust saavutatava tulemuse osas, kuna selle rakendamine on puhtautomaatne ja peab tulenema vaid liidu õigusnormidest, ilma et kohaldataks muid vahenorme. On küll tõenäoline, et välja selgitamiseks kas tootja on viinud või kavatseb viia nende territooriumil turule oma masina ja selle kindlaksmääramiseks, kas mõni selle eksemplar kujutab endast sama ohtu, mida asjaomase liikmesriigi meetmetes silmas on peetud, peavad liikmesriigi pädevad ametiasutused eelnevalt võtma tarvitusele kontrollimeetmed. Kui neist ikkagi tuleneb, et see vastab tõele, siis peavad asjaomased ametiasutused kaaluma, kas selline olukord võib seada ohtu inimeste tervise ja ohutuse ning võtma kõik vajalikud meetmed selle ohu takistamiseks, tagades selle raames direktiivi 2006/42 asjakohase ja ühesuguse kohaldamise lähtudes komisjoni otsusest ja liikmesriigi meetmetest, mis tunnistati õigustatuks ja mis seetõttu määrasid asjaomasele masinale keelu, kohustuse see turult kõrvaldada või seda muuta või võtta mis tahes muud samaväärsed meetmed. Seega määrab komisjoni otsus, et liikmesriigi meetmed on õigustatud, ära tulemuse, mida oodatakse teiste liikmesriikide ametivõimudelt, kellel ei ole selles suhtes mingit kaalutlusõigust. (vt punktid 17, 23, 28, 30 ja 31)

Kuna liikmesriigid peavad tagama direktiivi 2006/42, mis käsitleb masinaid, asjakohase ja ühesuguse kohaldamise, tehes järeldused mõne liikmesriigi poolt teatud masina suhtes võetud meetmest, mille komisjon on õigustatuks tunnistanud, ilma et neil oleks saavutatava tulemuse suhtes kaalutlusõigust, siis ei ole neil liikmesriikidel loomulikult õigust omal algatusel ja väljaspool selle direktiivi artikli 11 lõikega 1 ette nähtud menetluslikku ja materiaalõiguslikku raamistikku, laiendada selle meetme kohaldamisala teistele masinatele kaalutlusel, et nende puhul võib esineda sama oht, välja arvatud juhul kui on rikutud direktiivi artikli 6 lõikes 1 sätestatud vaba liikumise põhimõtet ja direktiivi artikliga 7 ette nähtud vastavauseeldust. Sel põhjusel on liidu seadusandja näinud ette sellise laiendamise ja erimenetluse rakendamise, mis eeldab muu hulgas esiteks komisjoni sellekohast sõnaselget otsust ja teiseks liikmesriigi meetmeid selle otsuse rakendamiseks. Seevastu, võttes arvesse direktiivi 2006/42 ulatust ei ole sellised aktid vajalikud selle direktiivi artikli 11 kohaldamiseks. (vt punkt 34)

Kui liikmesriikidel on tõepoolest kohustus direktiiv 2006/42, mis käsitleb masinaid, nõuetekohaselt üle võtta ja tagada, et nende territooriumil turule viidud või kasutusele võetud masinad vastavad neile sätetele ja vastaval juhul kohustus võtta sellised meetmed, nagu on ette nähtud artiklis 11, siis peab komisjon kontrollima nende meetmete asjakohasust, tagades eelkõige nende võtmise põhjenduseks toodud õiguslike ja faktiliste asjaolude põhjendatuse. Selle kontrolli tulemus tingib liikmesriigi kõnealuse meetme lõpliku kehtima jätmise selles mõttes, et liikmesriik võib selle säilitada üksnes juhul, kui komisjon tunnistab selle õigustatuks ja vastupidisel juhul peab selle lõpetama. Sellest tuleneb, et kõigil isikutel, kes võivad taotleda sellise otsuse tühistamist, milles määratakse, et kõnealused meetmed on õigustatud, on õigus oma nõuete toetuseks viidata sellele, et see otsus põhineb direktiivi 2006/42 vääral tõlgendusel, isegi kui see tõlgendus, mida kõik liikmesriigid on kohustatud asjakohaselt arvesse võtma, oli eelnevalt tehtud liikmesriigi pädeva ametiasutuse poolt ja seejärel võttis selle uuesti vastu komisjon. Nimelt peab sellistel juhtudel saama Euroopa Kohtus vaidlustada õigusnormi rikkumise, mis võib õigusvastaseks muuta vaidlustatud otsuse, mille komisjon tegi liikmesriigi kõnealuste meetmete õigustatuse kohta, ilma kahjustamata ELTL artikli 263 ulatust ja tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet. Lisaks saab nende õiguslike põhjenduste, mille alusel komisjon otsustas liikmesriigi kõnealuste meetmete õigustatuse kohta, põhjendatuse kohtulik kontroll olla üksnes täielik kontroll, kuna tegemist on õigusküsimusega. (vt punktid 46–48)

Liikmesriigil on ühe või mitme otstarbe jaoks mõeldud konkreetse masina või vahetatava seadme suhtes õigus kohaldada direktiivi 2006/42, mis käsitleb masinaid, artiklis 11 ette nähtud kaitseklauslit ja tal on sel puhul kohustus hinnata inimeste tervisele ja ohutusele tekkivat ohtu, mis on sellise klausli kohaldamise tingimus. Selline hindamine ja selle alusel liikmesriigi võetud meede peavad olema põhjendatud seoses selle masinaga nagu seda turustatakse ja vajaduse korral seoses vahetatavate seadmetega, millega see on varustatud selle turustamisel või kasutusele võtmisel. Vastupidisel juhul võib juhtuda, et liikmesriik kahjustab vaba liikumise põhimõtet, ilma et see oleks õigustatud tegeliku ohuga inimeste tervisele ja ohutusele. Selles osas olgu märgitud, et silmas pidades direktiivi 2006/42 I lisa punkti 1.1.2 punkt a enda sõnastust tuleb sedastada, et „igasugune oht”, mis on seotud kõnealuse masina seadistamise, hooldamise ja kasutamisega, olgu siis tegemist ette nähtud kasutamise või põhjendatult ettenähtava väärkasutusega, võib õigustada selle direktiivi artiklis 11 ette nähtud kaitseklausli kohaldamist. Nimetatud artikkel nõuab siiski, et selle kohaldamise põhjuseks olev oht peab olema kindlaks tehtud ja seega, et seda klauslit kohaldav liikmesriik peab tõendama õiguslikult piisavalt sellise ohu tegelikkust. Kui seda ei ole tõendatud, ei saa selles sättes ette nähtud kaitseklausli alusel võetud liikmesriigi meetmega vaba liikumise põhimõte kahjustamist pidada õigustatuks selle sätte tähenduses. Lisaks olgu märgitud, et direktiivi 2006/42 artikli 11 lõikes 1 käsitletud inimeste tervisele ja ohutusele esinevat ohtu saab hinnata muu hulgas lähtudes asjaomase direktiivi I lisa artikli 5 lõike 1 punktiga a masinatootjatele kehtestatud olulistest tervisekaitse- ja ohutusnõuetest. Nimelt on nendest nõuetest, mis on seatud selleks, et nende masinate konstruktsiooni projekteerimisel ja valmistamisel võetaks arvesse nendega seotud ohte, kinnipidamine nende masinate turule viimise tingimuseks. Nende järgimata jätmine omakorda võib kaasa tuua piirava või keelava meetme kohaldamise. (vt punktid 54, 57 ja 58)

Direktiivi 2006/42, mis käsitleb masinaid, I lisa punktis 3.4.4 ette nähtud olulise tervisekaitse- ja ohutuse erinõude, mis käsitleb kukkuvaid esemeid, ulatust tuleb tõlgendada lähtudes direktiivi üldpõhimõtetest ja eelkõige selle I lisa päises esitatud üldpõhimõtete punktist 1 ning nimetatud lisa punktis 1.1.2 sätestatud ohutuse tagamise põhimõtetest. Viimati nimetatutest ilmneb samas sõnaselgelt, et liidu turule viimiseks mõeldud masin peab olema projekteeritud ja valmistatud nii, et see sobib oma funktsiooni täitmiseks ilma inimesi ohustamata tootja ette nähtud tingimuste kohaselt, arvestades ka selle iga põhjendatult ettenähtava väärkasutamise võimalust ja üldisemalt tuleb tagada, et masina mittesihipärane kasutamine on välistatud, kui see tekitab riski. Lisaks peab selleks võetavate meetmete eesmärk olema õnnetusohu kõrvaldamine. Lõpuks olgu märgitud, et kuigi selle kohustuse täitmiseks on tootjal võimalik valida sobivaimaid meetode, on ta nende valimisel siiski kohustatud järgima meetodite eelistamise järjekorda, milles tähtsaim on riski kõrvaldamine või vähendamine võimalikult suures ulatuses. Silmas pidades, et tähtsaim eesmärk masina projekteerimisel ja valmistamisel on kõrvaldada või vähendada võimalikult suures ulatuses risk, mis on seotud selle masina ette nähtud kasutamise või igasuguse põhjendatult ettenähtava väärkasutusega ning vältida mittesihipärast kasutamist ja kõigi vajalike kaitsemeetmete võtmine riski suhtes, mida ei ole võimalik kõrvaldada, tuleb asuda seisukohale, et kui masin on mõeldud mitme alternatiivse kasutusviisi jaoks, mida võimaldavad erinevad sellele monteeritavad vahetatavad seadmed, siis peab sellel masinal olema enne turuleviimist või kasutusele võtmist nõuetekohane kaitsev konstruktsioon, kui selgub, et isegi kui selle ette nähtud kasutamine ostja poolt konkreetsel juhul ei too iseenesest kaasa kukkuvate esemete või materjalide ohtu, võib ühe selle põhjendatult eeldatava kasutusviisi korral sellist ohtu eeldada. Selline meede eeldab meetodi kasutamist, mille eesmärk on riski kõrvaldamine või vähendamine võimalikult suures ulatuses põhimõtteliselt ohutu masina projekteerimise ja valmistamise abil. Samas ei võta see kui järgitakse direktiivi I lisa punktidest 1.7.4.1. ja 1.7.4.2 tulenevat kohustust varustada masinad kasutusjuhendiga, mis kirjeldab nende ette nähtud kasutamist, masinatootjatelt neile pandud põhikohustust näha masinate projekteerimisel ja valmistamisel ette ohutus välistades või vähendades kõigi võimalike meetmetega ohtu, mis on seotud nende masinate ette nähtud kasutamise või igasuguse põhjendatult ettenähtava väärkasutusega nagu tuleneb direktiivi I lisa punkti 1.7.4.2 alapunktist l. Teiste sõnadega ei kehtesta direktiiv tootjatele üksnes kohustust hoiatada oma kliente riskidest, mis on seotud nende müüdavate masinate põhjendatult ettenähtava väärkasutusega. Direktiiv kohustab ka alates masinate projekteerimise ja valmistamise etapist välistama selliseid ohte kõigi võimalike meetmetega. (vt punktid 64, 65, 69 ja 70)

Direktiivi 2006/42, mis käsitleb masinaid, ülesehitusest tuleneb selgelt, et masina vastavauseeldus, mis on ette nähtud direktiivi artikli 7 lõikega 1, ei sea kahtluse alla liikmesriikide võimalust kohaldada direktiivi artikli 11 ette nähtud kaitseklausli menetlust, kui selles sättes ette nähtud tingimused on täidetud (vt punkt 72)

Direktiiviga 2006/42, mis käsitleb masinaid, seatakse sisse siseturu järelevalve ja reguleerimise süsteem, mille kohaselt peavad liikmesriigi pädevad asutused esiteks hindama, kas mõni masin võib ohustada inimeste tervist või ohutust ja kui see on nii, siis võtma selle suhtes piiravad või keelavad meetmed. Direktiivi 2006/42 artiklis 11 selleks ette nähtud kaitseklauslit ennast tuleb tõlgendada lähtudes ELTL artikli 114 lõikest 10, mis võimaldab liikmesriike ühel või mitmel ELTL artiklis 36 osutatud majandusvälisel põhjusel, mille hulgas on inimeste tervise või ohutuse kaitse, võtta liidu kontrollimenetlusele alluvaid ajutisi meetmeid. Selline tegevus võib eeldada liikmesriigi pädeva ametisutuse poolt keerulist tehnilist ja teaduslikku hindamist. Komisjonile on omakorda selle sätte raames pandud ülesanne kontrollida, kas liikmesriigi võetud meetmed on õiguslikult ja faktiliselt põhjendatud või mitte. Samas tuleb komisjonile anda lai kaalutlusõigus, et ta saaks tõhusalt täita talle pandud eesmärke, võttes arvesse neid keerulist laadi tehnilisi hinnanguid, mis ta peab andma. On ka tunnustatud, et komisjonil on selline pädevus, kui taotletakse, et ta kontrolliks meetmeid, mis liikmesriik on võtnud ELTL artikli 114 lõigetes 4‑6 viidatud normidega seoses. Kui Euroopa Kohus peab kontrollima laia kaalutlusõiguse teostamist, siis tuleb tal sellise kontrolli raames kontrollida talle esitatud väidete alusel menetlusnormidest kinnipidamist, komisjoni poolt aluseks võetud faktiliste asjaolude sisulist õigsust, nende asjaolude hindamisel ilmsete vigade puudumist ja võimu kuritarvitamise puudumist. Eelkõige peab ta poolte esitatud argumentide alusel kontrollima vaidlustatud õigusakti suhtes esitatud tõendite sisulist õigsust, usaldusväärsust ja sobivust ning ka seda, kas kogutud tõendid sisaldavad kogu asjakohast teavet, mida keerulise olukorra hindamisel tuleb arvesse võtta, ja kas kõnealused tõendid võivad toetada järeldusi, mis nende pinnalt on tehtud. (vt punktid 79–82)

Mis puudutab riskihindamist, mille asjaomane liikmesriik peab läbi viima enne kui ta komisjoni järelevalvele all kohaldab direktiivi 2006/42, mis käsitleb masinaid, artiklis 11 ette nähtud meetmeid, siis see peab toimuma lähtudes keskmise tarbija seisukohast, kes on piisavalt informeeritud, mõistlikult tähelepanelik ja arukas. Nimelt kujutab kõnealuse artikliga liikmesriigi ametivõimudele antud volitus endast erandit asjaomase direktiiviga ette nähtud vaba liikumise põhimõttest ja seda õigustab üksnes oht, mis on seotud kõnealuse masina ette nähtud kasutamise või igasuguse põhjendatult ettenähtava väärkasutusega, mis ise on määratletud kõnealuse direktiivi I lisa punkti 1.1.1 alapunktis i, kui kasutamine viisil, mis võib tuleneda kergesti prognoositavast inimeste käitumisest. Selles kontekstis aitab asjaolu, et liikmesriigi ametivõimud hindavad sellise riski tegelikkust lähtudes keskmise tarbija seisukohast, kes on mõistlikult hoolas, ega hinda seda abstraktselt, tagada seda, et need ametivõimud ei kahjusta õigustamatult nimetatud – direktiivi artikli 11 tähenduses – kõnealuste masinate vabasse ringlusese viimist. Samas kui lähtudes keskmise tarbija seisukohast, kes on mõistlikult hoolikas, on õiguslikult piisavalt tõendatud, et kõnealune oht on tegelik, siis ei ole iseenesest oluline asjaolu, et viimati nimetatut eelnevalt teavitatakse sellise ohu olemasolust, esiteks silmas pidades direktiiviga 2006/42 masinatootjatele kehtestatud ennetus‑ ja teavituskohustuste normihierarhiat ja teiseks nende kohustuste täitmata jätmise tagajärgi. (vt punktid 83 ja 84)

Vt otsuse tekst. (vt punkt 94)

Direktiivi 2006/42, mis käsitleb masinaid, artikkel 11 ei kohusta teda sellises erilises olukorras, kus kontrollitakse kas meede, millest liikmesriik teda teavitas, on õigustatud või mitte, kindlaks määrama kas need meetmed on lisaks ka kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega. Juhul kui selline meede on õigustatud kõnealuse sätte tähenduses, siis ei saa komisjoni otsust, millega ta tunnistab meetme õigustatuks, seada võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisele viidates kahtluse alla põhjusel, et meetmes käsitletud masinaga sarnased masinad on kõnealuse liikmesriigi turul, kuid nende suhtes ei kohaldata sarnaseid meetmeid. Esiteks, tuleb nimelt juhul, kui mingi valdkond on ühenduse tasandil täielikult ühtlustatud, selle valdkonna siseriikliku meetme hindamisel lähtuda ühtlustamismeetme sätetest, mitte esmase õiguse sätetest. See kehtib muu hulgas juhul, kui vaidlusalune meede ei kujuta endast mitte õigus- või haldusakti, vaid konkreetse isiku suhtes võetud meedet. Direktiiv 2006/42 ühtlustas niisiis liidu tasandil täielikult mitte ainult sätted, mis kehtestavad masinate olulisi ohutusnõuded ja neile nõuetele vastavuse kohta masinatele antavad vastavustõendid, vaid ka liikmesriikide tegevuse, mida nad peavad tegema seoses masinatega, mille vastavust neile nõuetele eeldatakse, mistõttu tuleb neist sätetest lähtudes kindlaks määrata, kas komisjon on oma kohutusi rikkunud jättes kontrollimata, kas liikmesriigi pädeva ametiasutuse võetud meetmed on kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega või kas komisjon ei pidanud sellist kontrolli läbi viima. Teiseks, direktiivi 2006/42 artikli 11 eesmärk ei ole anda komisjonile ülesannet kontrollida kõigist aspektidest lähtudes liikmesriigi ametivõimude võetud meetmete õiguspärasust, kui nad on tuvastanud, et teatud masinad võivad seada ohtu inimeste tervise ja ohutuse. Tegelikult peab sellise kontrollimise läbi viima liikmesriigi kohus, nagu ilmneb kõnealuse direktiivi põhjendusest 25 ja artiklist 20. Kolmandaks, olgu märgitud, et kuigi direktiivi 2006/42 artikli 11 lõige 3 piirdub sätestamisega, et komisjon kaalub, kas liikmesriigis võetud meetmed on õigustatud või mitte, tuleneb kõnealuse artikli ülesehitusest, et seda kohustust tuleb tõlgendada võttes arvesse kohustusi, mille eelnevat täitmist nimetatud artikli lõigetes 1 ja 2 nõutakse liikmesriigi ametiasutustelt. Lisaks ilmneb ELTL artikli 114 lõikest 10, mis annab liidu seadusandjale volituse kehtestada selliseid kaitseklausleid nagu on sätestatud direktiivi 2006/42 artiklis 11, et see viitab ELTL artikli 36 esimeses lauses silmas peetud õigustusele, ega viita nimetatud artikli teisele lausele, mis sätestab, et selliste õigustustega põhjendatavad keelud või piirangud ei või kujutada endast siiski suvalise diskrimineerimise vahendit või liikmesriikidevahelise kaubanduse varjatud piiramist. See erineb seega sama artikli lõigetest 4–6, mis käsitlevad sätteid, mida liikmesriigid võivad kehtestada või säilitada pärast seda, kui ühtlustamismeede on lõike 1 alusel vastu võetud. (vt punktid 98–105)

Kõiki liidu õigusnorme tuleb tõlgendada kooskõlas kogu esmase õigusega, sealhulgas võrdse kohtlemise põhimõttega. Samuti tuleb liidu õigusakti tõlgendamisel arvestada mitte üksnes selle sätete sõnastust, vaid ka õigusakti ülesehitust, konteksti ning selle regulatsiooniga taotletavaid eesmärke, mille osaks säte on. Seoses direktiiviga 2006/42, mis käsitleb masinaid, tuleb märkida, et see oleks vastuolus mitte üksnes võrdse kohtlemise põhimõttega, vaid ka nimetatud direktiivi eesmärgiga –, mis on eelkõige ühtlustada tingimusi, mille alusel direktiiviga hõlmatud masinaid viiakse siseturule ja on seal vabas ringluses, tagades sealjuures inimeste tervise ja ohutuse masinate kasutamisest tulenevate riskide suhtes –, ning selle sätte ülesehitusega –, mis on kehtestatud tagamaks selle direktiivi asjakohase ja ühesuguse kohaldamise liikmesriikide ametvõimude poolt komisjoni järelevalve all –, kui liikmesriik võiks kohaldada kõnealuse direktiivi artiklis 11 ette nähtud kaitseklauslit teatud masina suhtes, mis võib ohustada inimeste tervist ja ohutust, ning hoida ilma objektiivse õigustuseta kõrvale samasuguste masinatele võrdsest kohtlemisest. (vt punktid 108 ja 109)