KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PEDRO CRUZ VILLALÓN

esitatud 19. juulil 2012 ( 1 )

Kohtuasi C-577/10

Euroopa Komisjon

versus

Belgia Kuningriik

„Liikmesriigi kohustuste rikkumine — ELTL artikkel 56 — Teenuste osutamise vabadus — Siseriiklikud õigusnormid, millega kehtestatakse teistes liikmesriikides asuvatele teenuseosutajatele eelneva deklareerimise kohustus — Füüsilisest isikust ettevõtjad — Diskrimineerimine — Objektiivselt põhjendatud diskrimineerimine — Teenuste osutamise vabaduse piirang — Kriminaalkaristused — Põhjendused — Pettuse ennetamine — Kaitse ebaausa konkurentsi eest — Töötajate kaitse — Majanduslikult sõltuvad iseseisvad töötajad — „Fiktiivsed füüsilisest isikust ettevõtjad” — Proportsionaalsus — Ühtsuse põhimõte”

1. Selle liikmesriigi kohustuste rikkumise hagiga soovib Euroopa Komisjon saavutada seda, et Euroopa Kohus tunnistaks teenuste osutamise vabadusega ELTL artikli 56 tähenduses kokkusobimatuks süsteemi, mille on välja töötanud Belgia Kuningriik ja millega teises liikmesriigis asuvatele teenuseosutajatele kehtestatakse eelneva deklareerimise kohustus (nn „Limosa” ( 2 ) süsteem). Komisjon leiab esimese võimalusena, et see süsteem toob kaasa diskrimineerimise, mida ei õigusta mingi avaliku korra, julgeoleku või rahvatervisega seotud põhjus ELTL artikli 52 tähenduses. Teise võimalusena võtab ta siiski vaatluse alla ka küsimuse, kas seda süsteemi võib põhjendada üldise huvi eesmärk, millele Belgia Kuningriik tugineb ja milleks on vajadus kindlasti kontrollida, kas järgitakse üldise huviga seotud olulisi nõudeid, ning järeldab, et see süsteem ei ole ühelgi juhul nende eesmärkide saavutamiseks vajalik ja on ebaproportsionaalne.

2. Kuna ei saa nii lihtsalt kahtluse alla seada, kas Limosa süsteem on „konkreetselt kohaldatav” Euroopa Kohtu praktika tähenduses, seisneb kogu raskus selles, et tuleb teha kindlaks, kas praeguses kohtuasjas vaadeldavat juhtumit saab käsitleda, lähtudes komisjoni teise võimalusena esitatud analüüsist, nagu Euroopa Kohus sai teha meetmete puhul, mis mõjutavad teenuste osutamisi töötajate lähetusse saatmise abil.

3. Praeguse kohtuasja eripära seisneb nimelt selles, et erinevalt lähedastest või samasugustest juhtumitest, mille kohta Euroopa Kohus on pidanud siiani otsuse tegema ja mil oli tegemist meetmetega, mis mõjutasid teenuseosutajaid, kes lähetasid oma töötajaid mõnda teise liikmesriiki kui asukohaliikmesriik, paneb komisjon Limosa süsteemi kahtluse alla seetõttu, et see mõjutab teenuseosutajaid endid, kes on füüsilisest isikust ettevõtjad.

4. Soovitan käesolevas ettepanekus Euroopa Kohtul käsitleda seda liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi, mis puudutab füüsilisest isikust ettevõtjaid, samamoodi, nagu ta käsitles juhtumeid, mis puudutasid lähetatud töötajaid, ja seega minna kaugemale argumendist, mille kohaselt on Limosa süsteem diskrimineeriv ja seda ei õigusta mõni ELTL artiklis 52 nimetatud eesmärk, ning seda nii, et ta analüüsiks muu hulgas ka üldise huviga seotud olulisi nõudeid, millele Belgia Kuningriik tugineb. Täpsemalt on tarvis võtta arvesse asjaolu, et füüsilisest isikust ettevõtjate tegeliku olukorra kui niisuguse näol võib mõnikord ette tulla varjatud olukordi, mis väärivad täpselt samapalju kaitsmist kui töötajate olukord, eelkõige „majanduslikult sõltuvate iseseisvate töötajate” (keda vahel nimetatakse „majanduslikult alluvateks füüsilisest isikust ettevõtjateks” või „osalises alluvussuhtes töötajateks” ( 3 )) olukord, aga võtta arvesse ka palju korrapäratumaid nähtusi, näiteks „fiktiivsete füüsilisest isikust ettevõtjate” tüüpiline juhtum. Et Limosa süsteemiga kehtestatakse üldine paljude teenuste osutamisele eelnev kohustus, eeldab see siiski, et selle vajadust ja proportsionaalsust ning kokkuvõttes asjakohasust analüüsitakse eriti rangelt.

I. Siseriiklikud õigusaktid

5. Siseriiklikud õigusnormid, mille komisjon oma liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi raames vaidlustas, on 27. detsembri 2006. aasta programmseaduse ( 4 ) alates 2007. aasta 1. aprillist kehtinud redaktsiooni artikli 137 punkt 8, artikli 138 kolmas taane, artikkel 153 ja artikli 157 punkt 3 seaduse VIII peatükis, mis käsitleb eelnevat deklaratsiooni töötajate ja lähetatud füüsilisest isikust ettevõtjate puhul. Eelnev deklaratsioon on osa laiaulatuslikumast projektist, mille eesmärk on luua kõikide tööga seotud toimingute puhul Belgias ühtne süsteem, nimelt Limosa süsteem.

6. Vaidlusaluse programmseaduse artiklis 137 on nähtud ette: „Käesolevas peatükis ja selle rakendusmäärustes kasutatakse järgmisi mõisteid: [...] 7) füüsilisest isikust ettevõtjad – kõik füüsilised isikud, kes tegelevad kutsetegevusega, mille puhul nad ei ole lepingulistes ega põhikirjajärgsetes töösuhetes; 8) lähetuses füüsilisest isikust ettevõtjad – a) punktis 7 osutatud isikud, kes tegutsevad füüsilisest isikust ettevõtjana ajutiselt või osaliselt ühel või mitmel tegevusalal Belgias, elamata püsivalt seal, ning kes töötavad tavaliselt ühe või mitme teise liikmesriigi territooriumil peale Belgia; b) isikud, kes tulevad välismaalt Belgiasse eesmärgiga tegutseda seal ajutiselt füüsilisest isikust ettevõtjana mingil kutsealal või seada end seal ajutiselt sisse füüsilisest isikust ettevõtjana. [...]”

7. Vaidlusaluse programmseaduse artiklis 138 on täpsustatud: „Käesolevat peatükki kohaldatakse: [...] lähetuses füüsilisest isikust ettevõtjate suhtes; [...]”

8. Vaidlusaluse programmseaduse artiklis 153 on sätestatud: „Enne kui lähetuses füüsilisest isikust ettevõtja hakkab Belgia territooriumil kutsetegevusega tegelema, peab tema või tema poolt volitatud isik esitama asutusele Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants [Füüsilisest isikust ettevõtjate sotsiaalkindlustusküsimustega tegelev riiklik sotsiaalkindlustusasutus] e-posti teel deklaratsiooni, mis on koostatud vastavalt artiklile 154 ja kuninga kindlaks määratud korras. Lähetuses praktikant, kes on füüsilisest isikust ettevõtja, või asutus, kus ta õpib või kutset omandab, peab enne oma praktika algust Belgia territooriumil esitama asutusele Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants e-posti teel deklaratsiooni, mis koostatakse vastavalt artiklile 154 ja kuninga kindlaks määratud korras. Kui lähetuses füüsilisest isikust ettevõtja või tema poolt volitatud isik või lähetuses praktikant, kes on füüsilisest isikust ettevõtja, või asutus, kus ta õpib või kutset omandab, ei saa esitada seda deklaratsiooni e-posti teel, võivad nad saata selle asutusele Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants faksi või posti teel selle asutuse kindlaks määratud korras. Niipea, kui eelmistes lõikudes osutatud deklaratsioon on esitatud, saab deklarant vastavalt eespool viidatud 24. veebruari 2003. aasta seaduse artiklile 3 teate deklaratsiooni kättesaamise kohta. Kui deklaratsioon esitati faksi või posti teel, edastab Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants teate kättesaamise kohta faksi või posti teel vastavalt vormile, mille ta koostab. Kuningas määrab kindlaks tähtaja, mille jooksul saab eelnevat deklaratsiooni tühistada. Kui lähetus pikeneb nii, et kestab üle esialgu ette nähtud aja, peab deklarant esitama enne lähetuse esialgse kestuse lõppu uue deklaratsiooni.”

9. Vaidlusaluse programmseaduse artikkel 157 on sõnastatud järgmiselt: „Ilma et see piiraks Code pénali [karistusseadustik] artiklite 269‐274 kohaldamist, karistatakse ühe nädala kuni ühe aasta pikkuse vangistuse ja 500‐2500 euro suuruse rahatrahviga või ainult ühega nendest karistustest: [...] 3) lähetuses füüsilisest isikust ettevõtjat, kes ei täitnud käesolevat peatükki ja selle rakendusmäärusi”.

II. Kohtueelne menetlus

10. Komisjon juhtis 22. juuni 2007. aasta kirjaga Belgia Kuningriigi tähelepanu probleemidele, mida näib tema meelest EÜ artikli 49 (nüüd ELTL artikkel 56) seisukohast tõstatavat füüsilisest isikust ettevõtjatest teenuseosutajatele kehtestatud kohustus registreeruda ja deklareerida eelnevalt oma tegevusalad Limosa süsteemi raames, ning palus tal endale edastada igasugune teave, mis võib aidata tal mõista seda süsteemi ja põhjuseid, mis sellise üldise deklareerimise süsteemi loomist õigustavad.

11. Belgia Kuningriik kirjeldas oma 12. juuli 2007. aasta kirjas Limosa süsteemi konteksti ja filosoofiat, rõhutades, et sellel on mitu õiguspärast eesmärki, praegusel juhul haldusjuhtimise lihtsustamine ja usaldusväärse statistilise teabe kogumine ning välismaalaste Belgias tegutsemise järelevalve ja kontrolli parandamine.

12. Komisjon kordas oma 2. veebruari 2009. aasta kirjas siiski, et tunneb Limosa süsteemi pärast muret, ning palus Belgia Kuningriigil esitada oma märkused selle kohta ja vastata mitmele küsimusele. Komisjon väitis, et vaidlusaluse programmseaduse sätted kujutavad endast kahtlemata teenuste osutamise vabaduse piirangut ja isegi kaudset diskrimineerimist kodakondsuse alusel. Ta leidis lisaks, et Belgia Kuningriigi esitatud põhjendused ei vasta ühelegi kolmest EÜ artiklis 46 nimetatud nõudest, ei ole üldise huviga seotud olulised põhjused ega vasta ühelgi juhul proportsionaalsuse kriteeriumile.

13. Belgia Kuningriik vastas 13. märtsi 2009. aasta kirjas märkustele, mille komisjon oma märgukirjas esitas, võttes kõigepealt teatavaks, et see märgukiri puudutab üksnes füüsilisest isikust ettevõtjatest teenuseosutajaid, mitte juhtumeid, mil tuleb kohaldada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 1996. aasta direktiivi 96/71/EÜ töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega ( 5 ). Ta teatas oma kirjas, et Limosa deklaratsiooni esitamise kohustuse üldeesmärk on välismaalaste Belgias tegutsemise järelevalve ja kontroll kõikide asjaomaste poolte õiguspäraste huvide sotsiaalse kaitsmise huvides, sotsiaalkindlustussüsteemide rahalise tasakaalu säilitamine ning võitlus ühiskondliku ja maksualase pettuse ja ebaausa konkurentsiga, samuti usaldusväärse statistilise teabe loomine ja haldusjuhtimise lihtsustamine. Limosa süsteem võimaldab tema sõnul eelkõige võidelda fiktiivsete füüsilisest isikust ettevõtjate kui nähtusega ja täpsemalt pettusliku käitumisega, mille abil välditakse direktiivis 96/71 sätestatud sotsiaalset kaitset käsitlevate miinimumnormide kohaldamist ja mis seisneb selles, et lähetatud töötajaid esitletakse füüsilisest isikust ettevõtjatena.

14. Komisjon jäi oma 8. oktoobri 2009. aasta põhjendatud arvamuses, mis saadeti Belgia ametiasutustele 9. oktoobri 2009. aasta kirjaga, Limosa deklaratsiooni suhtes tehtud etteheidete juurde, ning täpsustas, et ta leiab, et vaidlusaluse programmseaduse artikli 137 punkt 8, artikli 138 kolmas taane, artikkel 153 ja artikli 157 punkt 3 on osas, milles need puudutavad füüsilisest isikust ettevõtjatest teenuseosutajaid, ELTL artikliga 56 vastuolus, kuid jättis endale õiguse analüüsida direktiivi 96/71 tähenduses lähetatud töötajate olukorda vajadusel hiljem.

15. Belgia Kuningriik jäi oma kirjas, millega ta vastas 11. detsembri 2009. aasta põhjendatud arvamusele, täielikult oma seisukoha juurde. Eitades ikka, et Limosa süsteemi saab käsitada füüsilisest isikust ettevõtjate teenuste osutamise vabaduse piiranguna, rõhutas ta uuesti, et see piirang on igatahes õigustatud eelkõige töötajate sotsiaalse kaitse, sotsiaalkindlustussüsteemi rahalise tasakaalu säilitamise ja pettuse tõhusa ennetamise eesmärkidega ning kujutab endast kõige vähem piiravat vahendit nende eesmärkide saavutamiseks.

III. Menetlus Euroopa Kohtus

16. Selles olukorras esitas komisjon Euroopa Kohtule käesoleva hagi, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 10. detsembril 2010.

17. Euroopa Kohtu presidendi 11. aprill 2011. aasta määrusega lubati Taani Kuningriigil Belgia Kuningriigi nõuete toetuseks menetlusse astuda.

18. 29. märtsil 2012 toimunud kohtuistungil kuulati ära Belgia Kuningriigi, Taani Kuningriigi ja komisjoni kaitsekõned.

19. Komisjon palub Euroopa Kohtul: — tuvastada, et kuna Belgia Kuningriik on kehtestanud vaidlusaluse programmseaduse artikli 137 punkti 8, artikli 138 kolmanda taande, artikli 153 ja artikli 157 punkti 3, siis on ta rikkunud kohustusi, mis tal ELTL artikli 56 kohaselt on; — mõista kohtukulud välja Belgia Kuningriigilt.

20. Belgia Kuningriik palub Euroopa Kohtul: — tunnistada hagi põhjendamatuks, sest komisjon ei ole väidetavat rikkumist tõendanud; — juhul, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et komisjoni hagi on piisavalt põhjendatud, tuvastada vähemalt, et kehtestades vaidlusaluse programmseaduse artikli 137 punkti 8, artikli 138 kolmanda taande, artikli 153 ja artikli 157 punkti 3, ei ole Belgia Kuningriik rikkunud kohustusi, mis tal ELTL artikli 56 kohaselt on; — jätta seega hagi rahuldamata ja mõista kohtukulud välja komisjonilt.

IV. Õiguslik analüüs

A. Poolte argumentide kokkuvõte

21. Komisjon väidab esimese võimalusena, et Limosa süsteem kujutab endast füüsilisest isikust ettevõtjate teenuste osutamise vabaduse diskrimineerivat piirangut, mida võivad võib-olla õigustada üksnes ELTL artiklis 52 loetletud avaliku korra, julgeoleku või rahvatervisega seotud põhjused. Et Belgia Kuningriik ei tuginenud ühelegi nendest õigustustest, palub ta Euroopa Kohtul niisiis tuvastada, et Belgia Kuningriik on rikkunud kohustusi, mis tal ELTL artikli 56 kohaselt on. Komisjon kinnitas kohtuistungil, et ta soovib esimese võimalusena saavutada Belgia Kuningriigi rikkumise tuvastamise ainult sel alusel.

22. Komisjon rõhutab lisaks, et tema hagi puudutab ainult füüsilisest isikust ettevõtjaid, mitte lähetatud töötajaid, kes kuuluvad direktiivi 96/71 kohaldamisalasse, nii et kuigi selles osas asjakohane kohtupraktika ja eelkõige Euroopa Kohtu 19. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas komisjon vs. Saksamaa ( 6 ) võib pakkuda võrdlusmaterjali ja mõtlemisainet, ei ole see asjakohane, sest (füüsilisest isikust ettevõtjatest) teenuseosutajate ja lähetatud töötajate olukordade iseärasused ei võimalda tõmmata mingeid süstemaatilisi paralleele.

23. Komisjon analüüsis oma hagiavalduses siiski teise võimalusena pikalt erinevaid üldise huvi eesmärke, millele Belgia Kuningriik Limosa süsteemi põhjendamiseks tugineb, samuti selle süsteemi vajalikkust ja proportsionaalsust ning järeldas, et see kujutab endast igal juhul füüsilisest isikust ettevõtjate teenuste osutamise vabaduse põhjendamatut piirangut.

24. Belgia Kuningriik, keda Taani Kuningriik peamise osas toetab, arvab seevastu, et seda süsteemi ei saa pidada diskrimineerivaks, sest esiteks kohaldatakse seda ka teistes liikmesriikides asuvate Belgia kodanike suhtes ning teiseks ja igal juhul ei ole Belgias asuvate teenuseosutajate olukord võrreldav teistes liikmesriikides asuvate teenuseosutajate omaga. Ta väidab lisaks, et Limosa süsteem kujutab endast ainult väga tühist teenuste osutamise vabaduse piirangut, et selle tagajärjed nimetatud vabadusele on liiga kaudsed ja juhuslikud selleks, et see oleks ELTL artikli 56 kohaselt keelatud, ning et see on igal juhul põhjendatud üldise huviga seotud oluliste nõuete seisukohast ja täielikus kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.

B. Sissejuhatavad märkused

25. Kõigepealt tuleb rõhutada, et Euroopa Kohtul on olnud mitu korda võimalus teha otsus liikmesriigi kohustuste rikkumise hagide kohta või vastata eelotsuse küsimustele, mis käsitlevad kas direktiivi 96/71 ( 7 ) või ELTL artikli 56 ( 8 ) ja mõnikord korraga mõlema ( 9 ) lähetatud töötajate suhtes kohaldamise erinevaid aspekte. Esimest korda esitatakse talle aga lahendamiseks sama laadi vaidlus, mis puudutab seekord konkreetselt teenuseosutajat kui füüsilisest isikust ettevõtjat. ( 10 )

26. Kuigi on enesestmõistetav, et Euroopa Kohtu praktika ei ole konkreetselt direktiivi 96/71 osas – nagu komisjon väitis – otseselt asjakohane selles mõttes, et seda ei saa täielikult ja lihtsalt üle kanda käesolevale kohtuasjale, loovad kõik need otsused sellegipoolest kohtupraktika raamistiku, mis võib ja peabki meid praeguses kohtuasjas kerkinud küsimusele vastates vähemalt osaliselt suunama.

27. Põhiliselt ilmneb sellest kohtupraktikast, et kui Euroopa Kohtul on tegemist siseriiklike meetmetega, millega piiratakse teenuste osutamise vabadust ja mida võib õigustada vajadusega tagada eelkõige just kontroll selle üle, kas järgitakse üldise huviga seotud olulisi nõudeid, on tema lähenemine ettevaatlik ja varjundirikas. Isegi kui niisugused meetmed on oma olemuselt konkreetselt kohaldatavad ja need võiks seega kohe diskrimineerivatena õigusvastaseks tunnistada, hoidub Euroopa Kohus siiski neid süstemaatiliselt nii kvalifitseerimast ning püüab vastupidi analüüsida rangelt nende õigustuste põhjendatust – kui niisugustele õigustustele on tuginetud – ning nende vajadust ja proportsionaalsust. ( 11 )

28. See lähenemine on aga ikka vastuolus teise, kokkuvõttes kanoonilisema lähenemisega, mille kohaselt on meetmed, mida ei kohaldata vahet tegemata, diskrimineerivad. Otsus, mille Euroopa Kohus tegi 18. juulil 2007 kohtuasjas komisjon vs. Saksamaa ( 12 ), illustreerib eriti hästi seda duaalsust ja hoolikat tähelepanu, mida Euroopa Kohus ilmutab liikmesriikide esitatud õigustuste vastu, kui tegemist on niisuguste kontrollinõuetega. ( 13 )

29. Kuigi üldine lähenemine, mille Euroopa Kohus valis erinevates eespool viidatud ja praeguse kohtuasjaga sarnanevates kohtuasjades, ei tundu tõesti alati olevat täielikult kooskõlas ülejäänud kohtupraktikaga, mis käsitleb teenuste osutamise vabadust, ega kohtupraktikaga, mis käsitleb muid vabadusi, on need ikkagi põhilised kaalutlused, mis seda selgitavad ja õigustavad.

30. Selles osas tuleb juhtida tähelepanu sellele, et Euroopa Kohus on mitu korda rõhutanud, et ta on tunnustanud liikmesriikide õigust kontrollida siseriiklike ja liidu õigusnormide järgimist teenuste osutamise valdkonnas ( 14 ) või ka nõustunud, et kontrollimeetmed, mis on vajalikud, et kontrollida niisuguste nõuete järgimist, mida ennast õigustavad üldise huviga seotud põhjused, on põhjendatud, ( 15 ) täpsustades siiski, et nende kontrollimiste puhul tuleb järgida liidu õigusega kehtestatud piire ( 16 ) ning et need ei tohi ühelgi juhul muuta teenuste osutamise vabadust illusoorseks. ( 17 )

31. Eriti oma otsuses dos Santos Palhota jt ( 18 ) täpsustas Euroopa Kohus, et liikmesriigid võivad eelkõige vabalt kindlaks määrata ‐ järgides sealjuures EL toimimise lepingut ja liidu õiguse üldpõhimõtteid ‐ täiendavad haldusnormid, mis võimaldavad kontrollida, kas järgitakse siseriiklikke materiaalõigusnorme, mis käsitlevad direktiiviga 96/71 kooskõlastatud lähetatud töötajate töötingimusi. ( 19 )

32. Veidi teistsuguses kontekstis on Euroopa Kohus ka nõustunud, et sihtliikmesriik võib teatavates piirides ja rangelt liidu õigust järgides kehtestada õigusnorme, mille eesmärk on takistada, et ELTL artikliga 56 tagatud vabaduse eesmärki ei moonutataks või et teenuseosutaja ei kasutaks seda pettuslikel eesmärkidel. ( 20 )

33. Nii Belgia Kuningriik kui ka Taani Kuningriik väidavad aga peamiselt, et vaidlusaluse programmseadusega loodud kahe teenuseosutajate kategooria diferentseerimine on objektiivselt põhjendatud nende erineva olukorraga kontrollide seisukohast, mida nad peavad enda meelest saama edasi teha, sest siseriiklikud õigusaktid on ühtlustamata, eelkõige töö saamise ja töö valdkonnas, ( 21 ) kusjuures need kontrollid ise on hädavajalikud selleks, et kaitsta üldise huviga seotud olulisi nõudeid, millele Belgia ka tugineb ning milleks on üldiselt pettusevastane võitlus ja konkreetselt võitlus „fiktiivsete füüsilisest isikust ettevõtjate” vastu, ebaausa konkurentsi ja sotsiaalse dumpingu ennetamine ning töötajate kaitse.

34. Et järgida kohtupraktikast ilmnevat üldsuunist, analüüsin seega järgnevalt, kas Limosa süsteem kujutab endast teenuste osutamise vabaduse piirangut (alapeatükk 1), kas see võib olla õigustatud üldise huviga seotud oluliste põhjustega (alapeatükk 2) ning kui jah, siis kas see on täielikus kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttest tulenevate nõuetega (alapeatükk 3).

C. Limosa süsteemi analüüs teenuste osutamise vabaduse seisukohast

1. Heidutav süsteem, mis kujutab endast teenuste osutamise vabaduse piirangut

35. Ei ole kahtlustki, et Limosa süsteem kujutab endast teenuste osutamise vabaduse piirangut ning seda nii asjaomastele teenuseosutajatele kui ka nende teenuste Belgias asuvatele tarbijatele.

36. Juba Limosa süsteemi tuum, selle n-ö põhimõte on heidutav teenuseosutajatele, kes soovivad Belgias tegutseda, ja seda lihtsalt seepärast, et kohustab neid esiteks registreeruma, millega luuakse konto, ja teiseks deklareerima enne iga teenust selle konto andmete kasutamise abil teatava hulga üksikasjalist teavet, sealhulgas eelkõige teenuse osutamise kuupäev ja kestus, laad ja koht ning Belgias asuva kliendi isikuandmed. Need toimingud kujutavad endast kindlasti märkimisväärset halduskohustust, eriti käsitöölistele ja väikeettevõtjatele, kellel ei ole nende tegemiseks vastavat personali, ja just väga lühiajaliste teenuseosutamiste puhul, mis nõuavad väga kiiret tegutsemist.

37. Lisaks on Limosa süsteem heidutav ka teenuste tarbijatele, sest kohustab neid teada andma teenuseosutajatest, kes ei esita neile kättesaamisteadet, mis näitab, et Limosa deklaratsioon tehti, vastasel juhul mõistetakse neile tarbijatele kriminaalkaristus.

38. Belgia Kuningriik märkis siiski, et Limosa süsteem avaldab teenuste osutamise vabadusele liiga tühist või liiga kaudset ja juhuslikku mõju, et seda võiks pidada piiranguks.

39. Need kaks argumenti tuleb tagasi lükata. Isegi kui jätta kõrvale asjaolu, et Euroopa Kohus ei ole teenuste osutamise vabaduse puhul kunagi seda laadi argumentidega nõustunud, tuleb lihtsalt märkida – nagu tegi komisjon –, et kuigi selle piirava mõju suurust ja tugevust, mida meede teenuste osutamise vabadusele avaldab, võib selle meetme proportsionaalsuse analüüsimisel arvesse võtta, ei saa see takistada selle meetme kvalifitseerimist piiravaks. ( 22 )

40. Limosa süsteemiga saab seega nõustuda ainult tingimusel, et seda õigustavad üldise huviga seotud olulised nõuded, ning kui kaitstavat huvi ei kaitsta asukohaliikmesriigi õigusaktidega, see vastab täielikult õigusselguse ja -kindluse ( 23 ) ja ühtsuse nõuetele ning jääb täielikult proportsionaalseks, st ei ületa seda, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik, ja seda tulemust ei saa saavutada vähem piiravate meetmetega. ( 24 )

2. Võimalikud õigustused

41. Belgia Kuningriigi põhilistest argumentidest ja komisjoni vastustest ilmneb, et teenuste osutamise vabaduse piirangut, mille Limosa süsteem moodustab, võib õigustada üldise huvi eesmärkidega, mis on eeskätt seotud füüsilisest isikust ettevõtjate kaitsega, kuid laiemalt ka majanduslikult sõltumatute iseseisvate töötajate ja töötajate kaitsega ning seda võitluse kaudu „fiktiivsete füüsilisest isikust ettevõtjatega”, mida ma nüüd analüüsin.

42. Belgia Kuningriik esitas kolme liiki õigustused, millest esimene on seotud ühiskondlikus mastaabis ebaausa konkurentsi ennetamisega, mis hõlmab võitlust sotsiaalse dumpinguga, ( 25 ) teine sotsiaalkindlustussüsteemi rahalise tasakaalu säilitamise ning vajadusega ennetada pettusi ja võidelda kuritarvitustega, eelkõige võidelda fiktiivsete füüsilisest isikust ettevõtjate vastu, ning kolmas vajadusega tagada füüsilisest isikust ettevõtjate endi katse, nende töö saamise ja töötingimuste ja eelkõige nende tervise ja turvalisuse kaitse kooskõlas Euroopa Liidu nõuetega, ( 26 ) nagu väitis Taani Kuningriik.

43. Komisjon kinnitas selles osas, et Belgia Kuningriik on piirdunud sellega, et tugineb pettusevastase võitluse ning „fiktiivsete füüsilisest isikust ettevõtjate” poolse töötajate vaba liikumist käsitlevate õigusnormide eiramise ohu vastu võitlemise eesmärkidele, esitamata ühtegi konkreetset asjaolu, mis võimaldaks hinnata võetud meetmete vajalikkust ja proportsionaalsust. Seda tehes nõustub komisjon – nagu Belgia Kuningriik rõhutas –, et pettuste ja kuritarvituste vastu võitlemiseks vajalikud kontrollimeetmed on põhjendatud, vaidlustades samal ajal selle, kas Limosa süsteem võib selle aluseks olevat filosoofiat ja selle elluviimise konkreetset korda arvestades vastata vajalikkuse ja proportsionaalsuse kriteeriumidele.

44. Kõigepealt tuleb rõhutada, et ei ole kahtlustki, et vajadus tagada füüsilisest isikust ettevõtjate tervise, turvalisuse ja hügieeni ning isegi laiemalt nende töö saamise ja töötingimuste kaitse ( 27 ) on eesmärk, mis väärib kaitset ja erineb teenuste osutamise vabaduse EÜ artiklis 46 nimetatud eranditest, mis põhinevad rahvatervisel ja riigi julgeolekul, ning et olukorras, kus õigusakte ei ole selles osas ühtlustatud, ( 28 ) kujutab see vajadus endast üldise huviga seotud olulist nõuet, mis võib teenuste osutamise vabaduse piirangut õigustada.

45. Selles osas piisab, kui meenutada, et esmane õigus ning eriti EL artikli 3 lõige 3, ELTL artikkel 9 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 31 tagavad nüüd töötaja sotsiaalse kaitse kõrge taseme, tegemata alati vahet töötajate ja muude staatuste vahel, nii et ‐ nagu mul on juba olnud juhust märkida oma ettepanekus kohtuasjas dos Santos Palhota jt ( 29 ) ‐ nüüd tuleb nende esmaste õigusnormide tõlgendamisel, millega määratletakse vabadused, neid sätteid arvestada.

46. Siinkohal on vaja täpsustada, et kaitse kõrge tase, mille poole liidul tuleb püüelda, peab tooma kasu kõikidele töötajatele, nii töötajatele kui ka füüsilisest isikust ettevõtjatele, kuid ka kõikidele töötajatele, kes on vahepealses olukorras, kusjuures erilist tähelepanu tuleb pöörata majanduslikult sõltuvatele iseseisvatele töötajatele vms töötajatele. ( 30 )

47. Kohtul on lisaks olnud võimalus nõustuda, et üldise huviga seotud oluline nõue, mis võib teenuste osutamise vabaduse piirangut õigustada, võib olla ka pettusevastane võitlus üldiselt, eelkõige hasartmängude valdkonnas, ( 31 ) või konkreetselt võitlus maksupettustega, ( 32 ) kuid tal ei ole veel kunagi olnud juhust analüüsida seda põhjendust niisuguses kontekstis nagu praegune kohtuasi.

48. Kuigi tundub, et liidu seadusandja ei ole siiani pidanud „fiktiivseid füüsilisest isikust ettevõtjaid” eraldi probleemiks ( 33 ) ega isegi püüdnud kunagi määratleda, mida see mõiste võiks hõlmata, ( 34 ) on ta sellegipoolest maininud seda nähtust mitmes dokumendis ( 35 ) ning võib leida arve, mis näitavad, kui ulatuslik see on, ( 36 ) mis võimaldab piisavalt hästi hinnata põhjendust, millele Belgia Kuningriik tugineb.

49. Käesoleval juhul tuleb nõustuda, et vajadus võidelda fiktiivsete füüsiliste isikute kui nähtusega ja teha selleks vajalikud kontrollimised kujutab endast üldise huviga seotud olulist nõuet, mis võib õigustada teenuste osutamise vabaduse piirangut. See nõue, mis võimaldab eelkõige tagada direktiivis 96/71 sätestatud miinimumnormide järgimise, on seotud töötajate kaitsega, mille Euroopa Kohus on juba ammu tunnistanud üldise huviga seotud oluliseks nõudeks. ( 37 )

50. Fiktiivsete füüsilisest isikust ettevõtjate kui nähtusega võitlemise eesmärk võib olla seotud ka ebaausa konkurentsi ennetamise eesmärgiga, mille Euroopa Kohus on tunnistanud üldise huviga seotud oluliseks nõudeks, ( 38 ) ja laiemalt sotsiaalse dumpingu ennetamise eesmärgiga, millele Belgia Kuningriik tugineb, ( 39 ) sest see aitab, nagu komisjon oma menetlusdokumentides rõhutas, saavutada töötajate – keda fiktiivsed füüsilisest isikust ettevõtjad endast kujutavad – sotsiaalse kaitse eesmärki.

51. Kuigi võib nõustuda, et Limosa süsteem vastab niisugustele üldise huviga seotud mõjuvatele põhjustele nagu füüsilisest isikust ettevõtjate ohutuse ja tervise kaitse ning võitlus fiktiivsete füüsilisest isikust ettevõtjatega, saab selle süsteemiga kaasnevaid teenuste osutamise vabaduse piiranguid aktsepteerida siiski ainult siis, kui see on täiesti proportsionaalne, st suudab tagada süsteemi eesmärkide saavutamise ega lähe kaugemale sellest, mis on nende saavutamiseks vajalik.

3. Taotletavate eesmärkide seisukohast ebaproportsionaalsed nõuded

52. Komisjon väidab, et Limosa süsteem ületab igal juhul ja sõltumata sellest, kas see on diskrimineeriv, oma filosoofia, kohaldamisala ja elluviimise korra poolest kaugelt selle, mis on liidu õigusega koosõlas.

53. Ta rõhutab esiteks, et Limosa süsteem kujutab endast põhimõtte – st teenuste osutamise vabaduse – ja selle erandi äravahetamist ning et võttes arvesse selle süsteemi erakordselt laia ja horisontaalset ulatust ning asjaolu, et see on ennetav, kehtestatakse sellega üldine pettuse presumptsioon, mis ei põhine mingil statistikal. Ta kahtleb seejärel Limosa süsteemi ühtsuses ning selles, kas see süsteem saab aidata saavutada eesmärke, mis Belgia Kuningriik ütleb olevat endale seadnud, sest igasugune ootamatu kohapealne kontroll on välistatud niisugustel juhtudel, mil teenuseosutajad on kas deklareerimiskohustusest vabastatud või on neil lihtsustatud deklaratsiooni esitamise kohustus. Lõpuks arvab ta, et võttes arvesse liikmesriikide halduskoostöö kohustusi ja eelkõige direktiiviga 2006/123 kehtestatud kohustusi, ei ole Limosa süsteem vajalik, et saavutada üldist pettusevastase võitluse eesmärki või konkreetset fiktiivsete füüsilisest isikust ettevõtjate vastu võitlemise eesmärki.

54. Kõigepealt tuleb märkida, et esiteks möödus direktiivi 2006/123 ülevõtmise tähtaeg 28. detsembril 2009, st pärast põhjendatud arvamuse esitamise kuupäeva ning teiseks – nagu rõhutas Belgia Kuningriik – toimib sellega loodud süsteem tõeliselt alles alates praktiliste rakendusmeetmete ( 40 ) jõustumisest. Seda direktiivi ei saa seega praeguse liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi hindamisel arvesse võtta. Limosa süsteemi proportsionaalsust tuleb järelikult analüüsida, lähtudes peamiselt Euroopa Kohtu praktikas antud juhistest, kusjuures peab rõhutama, et kuigi direktiiviga 2006/123 loodud koostöösüsteem võib olla lähtematerjaliks, ( 41 ) annab see ennekõike tunnistust vajadusest luua vahendid, mis võimaldavad liikmesriikidel kasutada oma kontrollipädevust, järgides rangelt eelkõige teenuste osutamise vabaduse ja proportsionaalsuse põhimõtteid.

55. Lisaks tuleb rõhutada, et komisjon väidab, et mittevajalikuks ja/või ebaproportsionaalseks tuleb kvalifitseerida Limosa süsteem ise, st selle filosoofia ja toimimine, mitte üksnes mõned selle aspektid, näiteks selle puhul ette nähtud karistused või teenuseosutaja kohustus esitada kättesaamise teade, mis tõendab eelneva deklareerimise toimingute tegemist.

56. Selles osas tuleb meenutada, et Euroopa Kohtul on olnud võimalus mitmel korral töötajate lähetamise valdkonnas tuvastada, et lihtsalt eelneva deklareerimise kohustus võib olla vajalik ja sobiv vahend, mis võimaldab liikmesriigil, mille territooriumil teenust osutatakse, kontrollida, kas teenuste osutamise vabadust ei ole kasutatud muu eesmärgiga kui asjaomane teenuse osutamine või kas asjaomaste töötajate puhul on elukoha, tööloa ja sotsiaalse kaitse nõuded teenuseosutaja asukohaliikmesriigis täidetud. ( 42 )

57. Praegusel juhul võib põhimõtteliselt nõustuda, et Limosa süsteemiga teistes liikmesriikides peale Belgia Kuningriigi asuvatele teenuseosutajatele kehtestatud kohustus deklareerida eelnevalt teenuste osutamise kuupäev ja koht ning nende teenuste tarbija nimi on vajalik kontrollideks, mis tuleb kindlasti läbi viia, et tagada nii direktiiviga 96/71 sotsiaalse kaitse alal sätestatud miinimumnormide järgimine (võitlus fiktiivsete füüsilisest isikust ettevõtjate vastu) kui ka füüsilisest isikust ettevõtjate töö saamise ja töötingimuste kaitse (tõeliste füüsilisest isikust ettevõtjate kaitse). Tuleb tõdeda, et sellise teabe puudumise korral on sihtliikmesriigil peaaegu võimatu läbi viia ootamatuid kontrolle kohapeal. Lisaks on liikmesriikidevaheliste halduskoostöö süsteemide puudumise korral – ja erinevalt sellest, kuidas on riigi oma territooriumil asuvate füüsilisest isikust ettevõtjate puhul – sihtliikmesriigil peaaegu võimatu otsida ja koguda kiiresti teavet, mis on vajalik niisuguste kontrollide läbiviimiseks.

58. Asjaolust, et üldise huviga seotud oluliste nõuete järgimise tagamiseks on vaja sellist eelneva deklareerimise süsteemi nagu Limosa, ei piisa siiski, et järeldada, et see süsteem on teenuste osutamise vabaduse põhimõttega täiesti kooskõlas. Niisugune süsteem peab kõigepealt suutma täielikult tagada taotletavate eesmärkide saavutamise ning sellega kehtestatud kohustused ei tohi kujutada endast asjaomastele ettevõtjatele liiga suurt koormust võrreldes nende eesmärkidega, kusjuures tuleb täpsustada, et neid eesmärke ei tohi olla võimalik saavutada vähem piiravate õigusnormidega. See süsteem peab vastama ka õigusselguse ja -kindluse nõuetele ( 43 ) ning olema kooskõlas ühtsuse põhimõttega ( 44 ) – see on küsimus, mida tuleb analüüsida kõigepealt.

59. Esiteks tuleb aga märkida, et Limosa süsteemiga kehtestatud eelneva deklareerimise kohustusel on teatav hulk erandeid, ilma et oleks võimalik selgelt mõista, missugused on neid õigustavad põhjused või kriteeriumid, mille põhjal need kindlaks määrati, ning ilma et Belgia Kuningriik oleks esitanud mingit taotletavatest eesmärkidest tulenevat selgitust, miks need eksisteerivad.

60. Kui aga töötajate kaitse huvides on vaja tagada tingimused, milles on võimalik läbi viia ootamatuid kohapealseid kontrolle, peaks see nõue siiski põhimõtteliselt kehtima kõikide teenuseosutajate puhul, v.a juhul, kui on selgelt välja töötatud diferentseerimine, mis põhineb objektiivsel, näiteks teenuste osutamiste laadiga seotud erinevusel.

61. Et Belgia Kuningriik ei ole esitanud selle kohta mingeid selgitusi, saab ainult tuvastada, et nii tehtud valikud ei ole kooskõlas kirjeldatud eesmärkidega, et Limosa süsteem ei võimalda täielikult neid eesmärke saavutada ning teenuste osutamise vabaduse piirangud, mis sellega kaasnevad, ei ole järelikult kooskõlas vajalikkuse ja proportsionaalsuse põhimõtetega.

62. Lisaks ja teiseks on Limosa süsteemist tulenevad nõuded mõnel juhul märgatavalt leebemad, sest füüsilisest isikust teenuseosutajad, kelle põhiline tegevus toimub Belgias, peavad Belgia Kuningriigi selgituste kohaselt esitama ainult lihtsustatud deklaratsiooni, mis kehtib kaksteist kuud, ja iga teenuste osutamist ei ole vaja eelnevalt deklareerida, kusjuures tuleb täpsustada, et ehitussektoris on see võimalus välistatud.

63. Näib, et Limosa süsteem ei ole taotletavate eesmärkidega ka selles osas täielikult kooskõlas, lisaks tuleb aga tõdeda, et lihtsustatud deklaratsiooni olemasolu paneb kahtlema, kas „normaalne” deklaratsioon on rangelt proportsionaalne või isegi vajalik.

64. Eelnevate kaalutluste põhjal arvan, et Limosa süsteem ei ole – niisugusena, nagu see on kehtestatud vaidlusaluse programmseadusega füüsilisest isikust ettevõtjate osas ‐ ELTL artikliga 56 kooskõlas ning komisjoni esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi tuleb seega rahuldada.

65. Seega tuleb ka kohtukulud vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 69 lõikele 2 välja mõista Belgia Kuningriigilt.

V. Ettepanek

66. Kokkuvõttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada järgmiselt: 1. Kuna Belgia Kuningriik on kehtestanud 27. detsembri 2006. aasta programmseaduse alates 2007. aasta 1. aprillist kehtiva redaktsiooni artikli 137 punkti 8, artikli 138 kolmanda taande, artikli 153 ja artikli 157 punkti 3, siis on ta rikkunud kohustusi, mis tal ELTL artikli 56 kohaselt on. 2. Mõista kohtukulud välja Belgia Kuningriigilt.

( 1 ) Algkeel: prantsuse.

( 2 ) Hollandikeelse väljendi „Landenoverschrijdend Informatiesysteem ten behoeve van Migratieonderzoek bij de Sociale Administratie” („riigiülese teavitamise süsteem, mille eesmärk on migratsioonialased uuringud sotsiaalasutustes”) lühend.

( 3 ) Nende töötajate kohta vt eelkõige komisjoni roheline raamat „Tööõiguse ajakohastamine 21. sajandi sõlmküsimuste lahendamisel”, KOM(2006) 708 (lõplik); Antonmattei, P.-H. ja Sciberras, J.-C, Le travail économiquement dépendant: quelle protection, aruanne töö, perekonna ühiskondlike suhete ja solidaarsuse ministrile, november 2008.

( 4 ) Moniteur belge,28.12.2006, lk 75178, edaspidi „vaidlusalune programmseadus”.

( 5 ) EÜT L 18, lk 1; ELT eriväljaanne 05/02, lk 431.

( 6 ) C-244/04, EKL 2006, lk 885.

( 7 ) 14. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas C-341/02: komisjon vs. Saksamaa (EKL 2005, lk I-2733); 12. oktoobri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-60/03: Wolff & Müller (EKL 2004, lk I-9553); 3. aprilli 2008. aasta otsus kohtuasjas C-346/06: Rüffert (EKL 2008, lk I-1989) ja 10. veebruari 2011. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-307/09-C-309/09: Vicoplus jt (EKL 2011, lk I-453). Töötajate lähetamise sotsiaalkindlustusega seonduvate aspektide kohta vt 26. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas C-2/05: Herbosch Kiere (EKL 2006, lk I-1079).

( 8 ) 23. novembri 1999. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-369/96 ja C-376/96: Arblade jt (EKL 1999, lk I-8453); 25. oktoobri 2001. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-49/98, C-50/98, C-52/98-C-54/98 ja C-68/98-C-71/98: Finalarte jt (EKL 2001, lk I-7831); 15. märtsi 2001. aasta otsus kohtuasjas C-165/98: Mazzoleni ja ISA (EKL 2001, lk I-2189); 24. jaanuari 2002. aasta otsus kohtuasjas C-164/99: Portugaia Construções (EKL 2002, lk I-787); 18. juuli 2007. aasta otsus kohtuasjas C-490/04: komisjon vs. Saksamaa (EKL 2007, lk I-6095) ja 7. oktoobri 2010. aasta otsus kohtuasjas C-515/08: dos Santos Palhota jt (EKL 2010, lk I-9133). Erijuhtumi kohta, mil ühe liikmesriigi ettevõtja lähetab kolmandate riikide kodanikest töötajaid teise liikmesriiki, vt eespool viidatud 19. jaanuari 2006. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa; 21. septembri 2006. aasta otsus kohtuasjas C-168/04: komisjon vs. Austria (EKL 2006, lk I-9041) ja 1. oktoobri 2009. aasta otsus kohtuasjas C-219/08: komisjon vs. Belgia (EKL 2009, lk I-9213).

( 9 ) 18. detsembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C-341/05: Laval un Partneri (EKL 2007, lk I-11767) ja 19. juuni 2008. aasta otsus kohtuasjas C-319/06: komisjon vs. Luksemburg (EKL 2008, lk I-4323) ning 16. juuni 2010. aasta määrus kohtuasjas C-298/09: RANI Slovakia.

( 10 ) Euroopa Kohus on siiski juba pidanud tegema otsuse kohtuasjade kohta, mis puudutavad füüsilisest isikust ettevõtjaid; vt näiteks 5. juuni 1997. aasta otsus kohtuasjas C-398/95: SETTG (EKL 1997, lk I-3091) turismigiidide kohta; 19. veebruari 2002. aasta otsus kohtuasjas C-309/99: Wouters jt (EKL 2002, lk I-1577) advokaatide kohta ja 19. juuni 2008. aasta määrus kohtuasjas C-104/08: Kurt (EKL 2008) autokoolide kohta.

( 11 ) Vt selle kohta eelkõige töötajate lähetamist käsitlev kohtupraktika, millele on viidatud eespool käesoleva ettepaneku punktis 25.

( 12 ) Viidatud eespool, punktid 83‐88.

( 13 ) Selles kohtuasjas pidi Euroopa Kohus analüüsima Saksamaa töötajate lähetamist käsitlevate õigusnormide kahte aspekti. Esiteks leidis ta, et meede, millega tööandjat kohustatakse säilitama teatavad dokumendid saksa keeles ja millega saksakeelses liikmesriigis mitte asuvatele tööandjatele kehtestatakse seega tõlkimiskohustus, on põhjendatud vajadusega tagada tegelik kontroll selle üle, kas nimetatud õigusnormidest tulenevaid õiguslikke kohustusi järgitakse. Teiseks asus ta seisukohale, et meede, millega teistes liikmesriikides asuvaid ajutise töö ettevõtjaid kohustatakse esitama kirjalikult mitmesugust teavet töötaja andmise kohta Saksamaa ettevõtja käsutusse, on konkreetselt kohaldatav, ei ole õigustatud mõne ELTL artiklis 52 ette nähtud avaliku korra, julgeoleku ja rahvatervisega seotud põhjusega ning on seega vastuolus ELTL artikliga 56.

( 14 ) Eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Austria, punkt 43, ja 19. jaanuari 2006. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 36.

( 15 ) Eespool viidatud kohtuotsus Arblade jt, punkt 39; 25. oktoobri 2001. aasta otsus kohtuasjas C-493/98: komisjon vs. Saksamaa (EKL 2001, lk I-8163, punkt 20) ja eespool viidatud kohtuotsus dos Santos Palhota jt (punkt 48). Vt eelkõige Gardenés Santiago, M., „Le détachement transnational de travailleurs dans le cadre des prestations de services: un sujet spécialement difficile pour le marché intérieur”, Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier, LGDJ, Lextenso éditions, 2012, lk 255, eriti lk 259.

( 16 ) 27. märtsi 1990. aasta otsus kohtuasjas C-113/89: Rush Portuguesa (EKL 1990, lk I-1417).

( 17 ) Selle „kriteeriumi” kohta vt peale eespool viidatud 19. jaanuari 2006. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Saksamaa, punkt 36, ka kohtujurist Léger’ ettepanek kohtuasjas, milles tehti eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Austria, punkt 71, ja kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas C-46/08: Carmen Media Group, milles otsus tehti 8. septembril 2010 (EKL 2010, lk I-8149, punkt 63).

( 18 ) Viidatud eespool, punktid 26 ja 27.

( 19 ) Vt ka eespool viidatud 18. juuli 2007. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 19, ja eespool viidatud kohtuotsus Laval un Partneri, punkt 60.

( 20 ) Selle mõtte kohta vt 3. detsembri 1974. aasta otsus kohtuasjas 33/74: van Binsbergen (EKL 1974, lk 1299, punkt 13); 26. novembri 1975. aasta otsus kohtuasjas 39/75: Coenen jt (EKL 1975, lk 1547, punkt 9); 4. detsembri 1986. aasta otsus kohtuasjas 205/84: komisjon vs. Saksamaa (EKL 1986, punkt 3755, punkt 22); 27. septembri 1989. aasta otsus kohtuasjas 130/88: van de Bijl (EKL 1989, lk 3039, punkt 26) ja 16. detsembri 1992. aasta otsus kohtuasjas C-211/91: komisjon vs. Belgia (EKL 1992, lk I-6757, punkt 12).

( 21 ) Eespool viidatud kohtuotsus Finalarte jt, punkt 73.

( 22 ) Vt selle kohta eespool viidatud 19. jaanuari 2006. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 33.

( 23 ) Eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Luksemburg, punktid 77‐82.

( 24 ) Eespool viidatud4. detsembri 1986. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punktid 27 ja 29; 26. veebruari 1991. aasta otsus kohtuasjas C-180/89: komisjon vs. Itaalia (EKL 1991, lk I-709, punktid 17 ja 18); 20. mai 1992. aasta otsus kohtuasjas C-106/91: Ramrath (EKL 1992, lk I-3351, punktid 30 ja 31) ja 27. oktoobri 2011. aasta otsus kohtuasjas C-255/09: komisjon vs. Portugal (EKL 2011, lk I-10547, punkt 72).

( 25 ) Belgia Kuningriik viitab selles osas eespool viidatud kohtuotsustele Wolff & Müller ja Laval un Partneri.

( 26 ) Vt eelkõige nõukogu 18. veebruari 2003. aasta soovitus 2003/134/EÜ füüsilisest isikust ettevõtjate töötervishoiu ja -ohutuse parandamise kohta (ELT L 53, lk 45); vt ka nõukogu 24. juuni 1992. aasta direktiiv 92/57/EMÜ tööohutuse ja -tervishoiu miinimumnõuete rakendamise kohta ajutistel või liikuvatel ehitustööplatsidel (kaheksas üksikdirektiiv direktiivi 89/391/EMÜ artikli 16 lõike 1 tähenduses) (EÜT L 245, lk 6, ja parandus EÜT 1993, L 41, lk 50; ELT eriväljaanne 05/02, lk 71).

( 27 ) Väga üldiselt ja üksikasjadesse laskumata võib öelda, et tegemist on siseriiklike, Euroopa Liidu ja rahvusvaheliste tööd käsitlevate põhiliste õigusnormide järgimise kontrollimisega. Ma piirdun sellega, et mainin Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/88/EÜ tööaja korralduse teatavate aspektide kohta (ELT L 299, lk 9; ELT eriväljaanne 05/04, lk 381), mis kuulub liidu sotsiaalpoliitika valdkonda ja mille kohaldamisala ratione personae ei ole määratud kindlaks alluvussuhte põhjal, mis töötajat tema tööandjaga ühendab.

( 28 ) Pädevuse jaotumise kohta liikmesriikide ja liidu vahel selles valdkonnas vt 19. märtsi 1993. aasta arvamus 2/91 (EKL 1993, lk I-1061, punktid 13‐21), mis puudutab Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni konventsiooni nr 170 kemikaalide ohutu kasutamise kohta. Tuleb märkida, et oma eespool viidatud rohelises raamatus „Tööõiguse ajakohastamine 21. sajandi sõlmküsimuste lahendamisel” rõhutas komisjon, et „nende isikute probleemiga, kes esinevad füüsilisest isikust ettevõtjatena, et eirata siseriiklikke õigusakte, peavad tegelema peamiselt liikmesriigid”.

( 29 ) Punktid 51‐53.

( 30 ) Selles osas tuleb rõhutada, et kvalifitseerimine füüsilisest isikust ettevõtjaks on liikmesriikide pädevuses, kuigi Euroopa Kohtul on olnud võimalus täpsustada, et ametlik kvalifitseerimine füüsilisest isikust ettevõtjaks siseriikliku õiguse alusel ei välista seda, et isik tuleb kvalifitseerida töötajaks EÜ artikli 141 lõike 1 tähenduses, kui tema füüsilisest isikust ettevõtja staatus on ainult fiktiivne ja varjab seega töösuhet viidatud artikli tähenduses; vt 13. jaanuari 2004. aasta otsus kohtuasjas C-256/01: Allonby (EKL 2004, lk I-873, punkt 71).

( 31 ) Vt eelkõige 11. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-6/01: Anomar jt (EKL 2003, lk I-8621, punkt 75); 6. märtsi 2007. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-338/04, C-359/04 ja C-360/04: Placanica jt (EKL 2007, lk I-1891, punkt 46); 8. septembri 2009. aasta otsus kohtuasjas C-42/07: Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International (EKL 2009, lk I-7633, punkt 56) ja 3. juuni 2010. aasta otsus kohtuasjas C-203/08: Sporting Exchange (EKL 2010, lk I-4695, punkt 26).

( 32 ) 11. oktoobri 2007. aasta otsus kohtuasjas C-451/05: ELISA (EKL 2007, lk I-8251, punkt 81); 11. juuni 2009. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-155/08 ja C-157/08: X ja Passenheim-van Schoot (EKL 2009, lk I-5093, punkt 45) ja 6. oktoobri 2009. aasta otsus kohtuasjas C-153/08: komisjon vs. Hispaania (EKL 2009, lk I-9735, punkt 36).

( 33 ) Vt siiski Euroopa Parlamendi resolutsioon direktiivi 96/71 kohaldamise kohta (ELT 2006, C 313E, lk 452), milles ta „nõuab tungivalt teabevahetuse soodustamist liikmesriikide tööinspektsioonide vahel, et eelkõige teabevahetuse abil saaks korraldada ühiskampaaniaid fiktiivsete FIEde vastu”, ning Euroopa Parlamendi 6. mai 2009. aasta resolutsioon uue sotsiaalmeetmete kava kohta (ELT 2010, C 212E, lk 11), milles ta „kutsub komisjoni üles tegema algatusi, et oleks võimalik selgelt eristada ühelt poolt tööandjaid, füüsilisest isikust ettevõtjaid ja väikeettevõtjaid ning teiselt poolt töötajaid” (punkt 33). Vt eriti komisjoni vastus P. De Rossa kirjalikult vastatavale küsimusele nr E-5333/2009, mis käsitleb ELi algatust tõeliste ja näiliste füüsilisest isikust ettevõtjate selgeks eristamiseks (ELT 2011, C 10E), milles on mainitud pooleliolevaid uuringuid kõikides nendes küsimustes ja viidatud komisjoni 24. oktoobri 2007. aasta teatisele nõukogule, Euroopa Parlamendile, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ja Regioonide Komiteele „Komisjoni rohelise raamatu „Tööõiguse ajakohastamine 21. sajandi sõlmküsimuste lahendamisel” üle toimunud avaliku arutelu tulemused” [KOM(2007) 627 (lõplik), lk 7 ja 8].

( 34 ) Vt selle kohta siiski Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiiv 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul (ELT L 376, lk 36), mille põhjenduses 88 on antud liikmesriikidele õigus teha vahet füüsilisest isikust ettevõtjate ja töötajate, sealhulgas „ebaõigete füüsilisest isikust ettevõtjate” vahel, kusjuures olgu täpsustatud, et tegutsemiseks füüsilisest isikust ettevõtjana EÜ artikli 43 (nüüd ELTL artikkel 49) ja EÜ artikli 49 tähenduses tuleb kvalifitseerida „mis tahes muu tegevus väljaspool alluvussuhet”. Sellest võib järeldada, et fiktiivne füüsilisest isikust ettevõtja on isik, kes tegutseb alluvussuhte raames kolmanda isikuga, esitledes või olles esitlenud end füüsilisest isikust ettevõtjana eesmärgiga eirata direktiivi 96/71 artikli 3 lõikes 1 ette nähtud miinimumnorme. See täpsustatud, on enesestmõistetav, et füüsilisest isikust ettevõtja staatusel on võrreldes töötaja staatusega palju sotsiaalseid, maksualaseid ja majanduslikke erinevusi.

( 35 ) Vt peale eespool viidatud rohelise raamatu „Tööõiguse ajakohastamine 21. sajandi sõlmküsimuste lahendamisel” ja sellele järgnenud komisjoni teatise 22. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C-161/07: komisjon vs. Austria (EKL 2008, lk I-10671); komisjoni 18. aprilli 2012. aasta teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Töövõimalusterohke majanduse taastumine” (KOM(2012) 173 (lõplik), punkt 2.1.1); komisjoni 1. juuli 2011. aasta valge raamat „Euroopa ühtse transpordipiirkonna tegevuskava – Konkurentsivõimelise ja ressursitõhusa transpordisüsteemi suunas” [KOM(2011) 144 (lõplik), punkt 8]; Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee omaalgatuslik arvamus teemal „Füüsilisest isikust ettevõtjate töö uued suundumused: majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö erijuhtum” (ELT 2011, C 18, lk 44), milles on fiktiivsed füüsilisest isikust ettevõtjad uurimise alt välja jäetud. Vt ka fiktiivsete füüsilisest isikust ettevõtjate töötervishoiu ja -ohutuse kohta Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Komisjoni teatis nõukogule, Euroopa Parlamendile, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Töö kvaliteedi ja tootlikkuse parandamine: ühenduse töötervishoiu ja tööohutuse strateegia aastateks 2007–2012””, KOM(2007) 62 (lõplik) (ELT 2008, C 224, lk 88).

( 36 ) Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Töö ja vaesus: hädavajaliku tervikliku lähenemisviisi väljatöötamine” (omaalgatuslik arvamus) (EÜT 2009, C 318, lk 52), milles on töötajate vaesuse tegurina nimetatud töötaja staatuse ebakindlust, mille oluline ilmnemisvorm on fiktiivsete füüsilisest isikust ettevõtjate nähtus oma ligi 29 miljonit isikuga, eelkõige ehitussektoris. Komisjon rõhutab siiski oma menetlusdokumentides, et vastavaid andmeid on vähe, nagu näitab prof Yves Jorensilt tellitud aruanne Travail indépendant et faux travail indépendant dans le secteur de la construction, Euroopa Ehitus- ja Puidutööstuse Töötajate Liit (www.efbww.org). Vt ka Grignon, F., Le BTP français face à l’élargissement de l’Europe, teabearuanne nr 28 (2006‐2007), senat, 18. oktoober 2006 (www.senat.fr).

( 37 ) Vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsused Mazzoleni ja ISA, punkt 27, Portugaia Construções, punkt 20, ja Wolff & Müller, punkt 35.

( 38 ) Vt eespool viidatud kohtuotsus Wolff & Müller, punkt 41; Euroopa Kohus leiab, et selle ebaausa konkurentsi ennetamine, mida osutavad ettevõtjad, kes tasustavad oma töötajaid madalamalt kui minimaalne töötasu, võib olla üldise huviga seotud oluline nõue.

( 39 ) Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Ühtse teenusteturu toimivuse parandamine, tuginedes teenuste direktiiviga ette nähtud vastastikuse hindamise tulemustele””, KOM(2011) 20 (lõplik) (ELT 2011, C 318, lk 109, punktid 4.4 ja 4.11). Transpordivaldkonna kohta vt Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Maanteeveod — FIE-na tegutsevate sõidukijuhtide tööaeg” (ELT 2009, C 27, lk 49, punktid 1.4, 3.3, 4.8 ja 4.14); Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 2002/15/EÜ autovedude alase liikuva tegevusega hõivatud isikute tööaja korralduse kohta” (ELT 2009, C 228, lk 78).

( 40 ) Komisjoni 2. oktoobri 2009. aasta otsus 2009/739/EÜ, millega nähakse ette tegutsemiskord direktiivi 2006/123 VI peatüki kohaseks elektrooniliseks teabevahetuseks liikmesriikide vahel (ELT L 263, lk 32).

( 41 ) Muuseas täpselt samamoodi nagu töö, mis tehti töötajate lähetamist käsitleva õigusliku raamistiku läbivaatamisel; vt ettepanek võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. märtsi 2012. aasta direktiiv direktiivi 96/71/EÜ jõustamise kohta (KOM(2012) 131 (lõplik)) ning Commission staff working document Impact assessment – Revision of the legislative framework on the posting of workers in the context of provision of services (SWD(2012) 63 (lõplik)).

( 42 ) Vt 21. oktoobri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-445/03: komisjon vs. Luksemburg (EKL 2004, lk I-10191, punkt 46); eespool viidatud 19. jaanuari 2006. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 41, ja eespool viidatud 1. oktoobri 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia, punkt 16.

( 43 ) Eespool viidatud 19. juuni 2008. aasta kohtuotsus komisjon vs. Luksemburg, punktid 77‐82.

( 44 ) Nagu Euroopa Kohus on mitu korda leidnud, on siseriiklikud õigusnormid konkreetse eesmärgi saavutamiseks sobivad üksnes juhul, kui need vastavad tõepoolest huvile saavutada see eesmärk ühtselt ja süstemaatiliselt; vt 10. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas C-169/07: Hartlauer (EKL 2009, lk I-1721, punkt 55); 12. jaanuari 2010. aasta otsus kohtuasjas C-341/08: Petersen (EKL 2010, lk I-47, punkt 53) ja 21. juuli 2011. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-159/10 ja C-160/10: Fuchs et Köhler (EKL 2011, lk I-6919, punkt 85). Mänge käsitleva kohtupraktikaga seoses vt kohtujurist La Pergola ettepanek kohtuasjas C-124/97: Läärä jt, milles otsus tehti 21. septembril 1999 (EKL 1999, I-6067) ning eelkõige 21. oktoobri 1999. aasta otsus kohtuasjas C-67/98: Zenatti (EKL 1999, lk I-7289, punktid 35 ja 36); 6. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-243/01: Gambelli jt (EKL 2003, lk I-13031, punktid 62 ja 67) ja eespool viidatud kohtuotsus Placanica jt, punkt 53. Muudes kontekstides vt 17. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas C-500/06: Corporación Dermoestética (EKL 2008, lk I-5785, punktid 39 ja 40); 19. mai 2009. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-171/07 ja C-172/07: Apothekerkammer des Saarlandes jt (EKL 2009, lk I-4171, punkt 42); 21. detsembri 2011. aasta otsus kohtuasjas C-28/09: komisjon vs. Austria (EKL 2011, lk I-13525, punkt 126) ja 10. mai 2012. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-357/10‐C-359/10: Duomo Gpa jt (punkt 47). Selles küsimuses vt Mathisen, G., Consistency and coherence as conditions for justification of Member States measures restricting free movement, CMLR, 2010, lk 1021.