KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ELEANOR SHARPSTON

esitatud 26. veebruaril 2015 ( 1 )

Kohtuasi C‑176/13 P

Euroopa Liidu Nõukogu

versus

Bank Mellat

ja

Kohtuasi C‑200/13 P

Euroopa Liidu Nõukogu

versus

Bank Saderat Iran

„Apellatsioonkaebus — Piiravad meetmed Iraani suhtes eesmärgiga tõkestada tuumarelva levikut — Isikud ja üksused, kelle rahalised vahendid ja majandusressursid on külmutatud — Apellantide loetellu lisamist käsitlevate õigusaktide põhjendused — Meetmete võtmise menetlus — Ilmne hindamisviga”

1. Käesolevad kaks omavahel seotud apellatsioonkaebust on esitanud (Euroopa Liidu) nõukogu Üldkohtu otsuste ( 2 ) peale, millega tühistati mitu nõukogu meedet niivõrd, kui nendega olid lisatud kahe Iraani panga (Bank Mellat ja Bank Saderat Iran, edaspidi „pangad”) nimed niisuguste isikute või üksuste loeteludesse, kelle rahalised vahendid ja majandusressursid tuli külmutada seoses Iraani-vastaste piiravate meetmetega takistamaks tuumarelva levikut.

2. Muu hulgas märgib nõukogu, et nendes otsustes rikkus Üldkohus õigusnorme sellega, et ta: — lubas pankadel (mida nõukogu peab Iraani riigi harunditeks) tugineda põhiõigustega antavale kaitsele ja tagatistele; — käsitles nõukogu iga põhjendust eraldi, mitte põhjendusi koos tervikuna; — asus seisukohale, et pangad oleksid pidanud saama tutvuda liikmesriikide esitatud ettepanekutega loeteludesse kandmise kohta; — nõudis, et nõukogu kontrolliks enne loetelu kehtestava otsuse esialgset vastuvõtmist tõendite asjakohasust ja põhjendatust; ja — ei võtnud arvesse Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni (edaspidi „ÜRO”) Julgeolekunõukogu resolutsioone (edaspidi „resolutsioon” või „resolutsioonid”) ega seda, et teatav informatsioon oli pärit konfidentsiaalsetest luureallikatest ja aruannetest.

Poliitiline ja õiguslik taust

3. Resolutsioonis 1737 ( 3 ) väljendas julgeolekunõukogu tõsist muret Iraani tuumaprogrammi pärast ja otsustas punktis 12, et kõik riigid peavad külmutama rahalised vahendid, finantsvarad ja majandusressursid, mis on resolutsiooni lisas selle programmiga eri viisidel seotuks märgitud isikute või üksuste omandis või kontrolli all. Niisuguste üksuste seas olid Iraani Aatomienergiaorganisatsioon (Atomic Energy Organisation of Iran, edaspidi „AEOI”), Mesbah Energy Company (edaspidi „Mesbah”) ja Kaitsetööstuse Organisatsioon (Defence Industries Organisation, edaspidi „DIO”). Resolutsiooniga 1747 ( 4 ) lisati loetellu Novin Energy Company (edaspidi „Novin”) ja mitu Lennundustööstuse Organisatsiooniga (Aerospace Industries Organisation, edaspidi „AIO”) seotud üksust, nende hulgas Sanam Industrial Group (edaspidi „Sanam”). AIO‑d ennast ega panku selle resolutsiooniga loetellu ei lisatud, samuti ei ole neid loetellu lisatud varasemate ega hilisemate resolutsioonidega.

4. Euroopa Liidu Nõukogu rakendas need resolutsioonid eeskätt määrusega nr 423/2007, ( 5 ) mille artikli 7 kohaselt tuli külmutada kõik rahalised vahendid ja majandusressursid, mis on IV ja V lisas loetletute isikute, üksuste ja asutuste omandis, valduses või kontrolli all. IV lisas loetletud olid kindlaks määratud vastavalt resolutsiooni 1737 punktile 12, V lisas loetletud aga määratleti järgmiselt: „a) nad osalevad või on otseselt seotud Iraani massihävitusrelvade leviku tõkestamise seisukohast tundliku tuumaenergiaalase tegevusega või toetavad seda, või b) nad osalevad või on otseselt seotud tuumarelvade kandesüsteemide väljatöötamisega Iraanis või toetavad seda, või c) tegutsevad punktis a või b viidatud isiku, üksuse või asutuse nimel või juhtimisel, või d) on juriidilised isikud, üksused või asutused, kes on punktis a või b viidatud isiku, üksuse või asutuse omanduses või tema kontrolli all, sealhulgas ebaseaduslike vahendite abil.”

5. Pangad ei olnud algul V lisas loetletud.

6. Artikli 7 lõige 3 keelas rahaliste vahendite ja majandusressursside otseselt ja kaudselt kättesaadavaks tegemise IV ja V lisas loetletud füüsilistele või juriidilistele isikutele, üksustele või asutustele või nende kasuks. Artikli 12 lõikes 2 aga oli täpsustatud, et sellest keelust ei tulene asjaomastele füüsilistele või juriidilistele isikutele ega üksustele mingit vastutust, kui nad ei teadnud ja neil ei olnud mõistlikku põhjust kahtlustada, et nad oma tegevusega seda keeldu rikuvad.

7. Märkides, et Iraan ei ole teinud koostööd Rahvusvahelise Aatomienergiaagentuuriga (edaspidi „IAEA”) ega täitnud tema esitatud nõudmisi ega ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioone ning on ehitanud Qomis rikastustehase, võttis julgeolekunõukogu vastu resolutsiooni 1929 ( 6 ). Punktis 21 kutsus ta kõiki riike üles „tõkestama finantsteenuste osutamist”, sealhulgas varade ja muude ressursside ülekandeid, kui neil on „teavet, mis annab mõistliku põhjuse arvata, et sellised teenused, varad või ressursid võivad aidata kaasa massihävitusrelvade leviku tõkestamise seisukohast tundlikule Iraani tuumaenergiaalasele tegevusele, […] sealhulgas külmutades oma territooriumil varasid või ressursse […], mis on sellise tegevusega seotud, […] ja rakendades laiendatud seiret kõikide niisuguste tehingute tõkestamiseks […]”. Sama resolutsiooni I lisas olid loetletud tuumaenergiaalases või ballistiliste rakettidega seotud tegevuses osalevad isikud ja üksused, nende hulgas „First East Export Bank, PLC (edaspidi „FEEB”)[, mis] kuulub ettevõtjale Bank Mellat või on tema kontrolli all või tegutseb tema nimel. Viimase seitsme aasta jooksul on Bank Mellat teinud Iraani tuuma‑, raketi‑ ja kaitseüksuste kasuks tehinguid, mille maht ulatub sadade miljonite dollariteni.”

8. Seejärel võttis Euroopa Liidu Nõukogu vastu otsuse 2010/413. ( 7 ) Selle otsuse artikli 20 lõike 1 punktide a ja b kohaselt tuli külmutada kõik rahalised vahendid ja majandusressursid, mis on otseselt või kaudselt I ja II lisas loetletud isikute omandis, valduses või kontrolli all. I lisas loetletud isikud (artikli 20 lõike 1 punkt a) olid määratud vastavalt kohaldatavatele resolutsioonidele, II lisas loetletud isikute (artikli 20 lõike 1 punkt b) aga olid: „[…] kaasatud või otseselt seotud tuumarelva leviku tõkestamise seisukohast tundlike tuumaenergiaalaste tegevustega Iraanis või tuumarelva kandevahendite väljatöötamisega Iraanis või [toetasid] neid tegevusi, sealhulgas olles seotud keelatud esemete, kaupade, seadmete, materjalide ja tehnoloogia hangetega, või [olid] nende nimel või juhtimisel tegutsevad või nende omandis või kontrolli all olevad (sealhulgas ebaseaduslike vahendite abil kontrolli all olevad) isikud ja üksused ning isikud ja üksused, kes on aidanud määratud isikutel või üksustel ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioonide 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) [ ( 8 )] ja 1929 (2010) või käesoleva otsuse sätetest kõrvale hoida või neid sätteid rikkuda […] ning nende omanduses või kontrolli all olevad või nende nimel tegutsevad üksused, kes on loetletud II lisas”.

9. Otsuse 2010/413 artikli 23 lõikes 2 on sätestatud: „Nõukogu kehtestab II lisas esitatud nimekirja ning võtab vastu nende muudatused ühehäälselt liikmesriikide või liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ettepaneku põhjal.”

10. Mõlemad pangad on loetletud II lisas.

11. Bank Mellati loetellu lisamist on põhjendatud nii: „Bank Mellat on riigi omandis olev Iraani pank. Bank Mellat tegutseb järjekindlalt viisil, mis toetab ja hõlbustab Iraani tuuma‑ ja ballistiliste kanderakettide programmi. Pank on osutanud pangateenuseid ÜRO ja ELi poolt loetletud üksustele, nende nimel või juhendamisel tegutsevatele üksustele või nende omandis või kontrolli all olevatele üksustele. Bank Mellat on panga First East Export Bank emapank, mis on loetletud ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioonis 1929.”

12. Bank Saderat Irani loetellu lisamist on põhjendatud nii: „Bank Saderat on Iraani riigi omandis olev pank (94% ulatuses Iraani riigi omandis). Bank Saderat on osutanud finantsteenuseid üksustele, mis tegelevad hangetega Iraani tuuma‑ ja ballistiliste kanderakettide programmi nimel, sealhulgas üksustele, mis on loetletud ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioonis 1737. Bank Saderat tegeles kaitsetööstuse organisatsiooni (DIO) (kellele on kehtestatud sanktsioonid ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooniga 1737) ja Iraani elektroonikatööstuse [(Iran Electronics Industries, edaspidi „IEI”)] maksete ja akreditiividega veel hiljuti, 2009. aasta märtsis. 2003. aastal tegeles Bank Saderat akreditiiviga Iraani tuumaprogrammiga seotud Mesbah Energy Company nimel (pärast mida tema suhtes kehtestati sanktsioonid ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioonis 1737).”

13. Samal ajal lisati pangad rakendusmäärusega nr 668/2010 ( 9 ) määruse nr 423/2007 V lisa loetellu. Põhjendused on samad mis otsuses 2010/413.

14. Nõukogu vaatas kehtivad piiravad meetmed uuesti läbi, võttes 25. oktoobril 2010 vastu otsuse 2010/644 ( 10 ) ja määruse nr 961/2010 ( 11 ).

15. Otsuse 2010/644 põhjendustes märkis ta, et on otsuse 2010/413 II lisa isikute ja üksuste loetelu täies ulatuses läbi vaadanud, võttes arvesse asjaomaste isikute esitatud märkusi. Ta on teinud järelduse, et loetletud isikute ja üksuste suhtes, välja arvatud kaks erandit, tuleks jätkata otsuses 2010/413 sätestatud piiravate erimeetmete kohaldamist ja et teatavaid üksusi käsitlevaid kandeid tuleks muuta. Pangad jäeti otsuse 2010/413 II lisa loetellu alles sisuliselt samadel põhjendustel nagu varem, kuid Bank Mellati ei nimetatud enam riigi omandis olevaks pangaks ja Bank Saderat Irani kohta märgiti pelgalt, et see on „osaliselt Iraani valitsuse omandis” ilma varasema viiteta omandile 94% ulatuses.

16. Määruse nr 961/2010 artikli 16 lõikes 1 korrati otsuse 2010/413 artikli 20 lõike 1 punktis a sätestatud kriteeriume (määratud vastavalt resolutsioonidele) ning nähti ette asjaomaste isikute loetelu VII lisas; artikli 16 lõike 2 punktides a ja b aga korrati otsuse 2010/413 artikli 20 lõike 1 punktis b sätestatud kriteeriume ning nähti ette asjaomaste isikute loetelu VIII lisas. Artikli 32 lõikes 2 sätestati samasugune vastutusest vabastamine nagu määruse nr 423/2007 artikli 12 lõikes 2. Pangad olid VIII lisa loetelus sees täpselt samasugustel põhjendustel nagu otsuse 2010/413 uues II lisas.

17. Nõukogu võttis 1. detsembril 2011 vastu otsuse 2011/783 ( 12 ) ja rakendusmääruse nr 1245/2011, ( 13 ) muutes vastavalt otsuse 2010/413 II lisa ja määruse nr 961/2010 VIII lisa. Kummagi õigusakti põhjendustes märkis ta, et on vastavas lisas sätestatud loetelu täies ulatuses läbi vaadanud, võttes arvesse asjaomaste isikute esitatud märkusi, ja teinud järelduse, et loetletud isikute ja üksuste suhtes tuleks jätkata ette nähtud piiravate erimeetmete kohaldamist.

18. Nõukogu võttis 23. märtsil 2012 vastu määruse nr 267/2012. ( 14 ) Jällegi tuleb artikli 23 lõike 1 kohaselt külmutada vastavalt resolutsioonidele kindlaks määratud ja VIII lisas loetletud isikutele kuuluvad varad ning artikli 23 lõike 2 kohaselt külmutada IX lisas loetletud isikutele kuuluvad varad. Artikli 23 lõike 2 punktides a ja b sätestatud kriteeriumid on sisuliselt samad mis määruse nr 961/2010 artikli 16 lõike 2 punktides a ja b; artikli 23 lõike 2 punktides c, d ja e aga on lisatud uusi kriteeriume, mille hulgast on pankade suguste üksuste suhtes asjakohane ainult punkt d. Selle kohaldamisalasse kuuluvad „muud isikud, üksused või asutused, kes toetavad Iraani valitsust rahaliselt, logistiliselt või materiaalselt, või on nendega seotud isikud või üksused”. Artikli 42 lõikes 2 on nähtud ette samasugune vastutusest vabastamine nagu määruse nr 423/2007 artikli 12 lõikes 2. Jällegi on mõlemad pangad selle määruse IX lisas loetletud. Põhjendused on samad mis otsusega 2010/644 muudetud otsuse 2010/413 II lisa redaktsioonis.

19. Õigusaktides, nimelt määruse nr 423/2007 artiklis 9, otsuse 2010/413 artikli 20 lõikes 6, määruse nr 961/2010 artiklis 18 ja määruse nr 267/2012 artiklis 25 sätestati ka mitut piiratud erandeid varade külmutamise kohustusest. Iga nimetatud säte võimaldab siseriiklikel ametiasutustel lubada külmutatud varade vabastamist selleks, et loetelus olev isik, üksus või asutus saaks teha makse vastavalt lepingule või kokkuleppele, mis sõlmiti, või kohustusele, mis tekkis talle enne tema loetellu lisamise kuupäeva ja mis ei aita kaasa ühelegi tehingule, mis hõlmab tuumaenergia arendamisega seotud kaupu või tehnoloogiat, ega muule keelatud tegevusele.

Esimese astme menetluse ja vaidlustatud kohtuotsuste lühike kokkuvõte

20. Pangad esitasid 7. oktoobril 2010 Üldkohtusse eraldi hagid, mis käsitlesid sisuliselt samasid probleeme ja argumente, vaidlustades enda kuulumise vastavatesse loeteludesse, mida esialgu sisaldasid otsuse 2010/413 lisa ja rakendusmääruse nr 668/2010 lisa. Menetluse kestel, mil võeti vastu uued õigusaktid, muutsid nad tühistamistaotluse ulatust, paludes hõlmata sellesse ka otsuse 2010/644, määruse nr 961/2010, otsuse 2011/783, rakendusmääruse nr 1245/2011 ja määruse nr 267/2012 lisad neid käsitlevas osas. Üldkohus nõustus nende muudatustega ega seadnud neid küsimärgi alla. Mõlemas kohtuasjas astus nõukogu nõuete toetuseks menetlusse komisjon.

21. Üldkohus uuris kõigepealt institutsioonide väidet, et pangad kui Iraani riigi harundid ei saa tugineda põhiõigustega seotud kaitsele ja tagatistele.

22. Selle väite tagasi lükanud, uuris ta pankade esimest väidet (et on rikutud põhjendamiskohustust, hageja kaitseõigusi ja õigust tõhusale kohtulikule kaitsele) viies osas: kas pangad said tugineda kaitseõigustele; põhjendamiskohustusele ja kaitseõigustele seoses esialgse asjaoludest teavitamistega; kaitseõigustele seoses nõukogu toimikuga tutvumisega; kaitseõigustele seoses võimalusega esitada oma seisukoht ja õigusega tõhusale kohtulikule kaitsele; ning väidetavatele vigadele, mille tõttu olevat nõukogu hinnang ja uuesti läbivaatamisel antud hinnang õigusvastased. Üldkohus nõustus selle väitega otsust 2010/413, rakendusmäärust nr 668/2010, otsust 2010/644 ja määrust nr 961/2010 puudutavas osas niivõrd, kui need aktid käsitlesid asjaomaseid pankasid.

23. Seejärel kaalus Üldkohus teist väidet (ilmne hindamisviga), järeldades kummaski kohtuasjas, et niisugused faktilised asjaolud, nagu nõukogu tuvastas, ei õigusta piiravate meetmete kehtestamist.

24. Pärast esimeste kahe väite läbivaatamist jõudis Üldkohus seisukohale, et kõik vaidlustatud meetmed tuleb panku käsitlevas osas tühistada. Seetõttu ei olnud vaja kolmandat väidet (omandiõiguse rikkumine ja sellega seoses proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine) uurida.

25. Kohtuasjas Bank Saderat Iran käsitles Üldkohus ka panga väidet, et määrus nr 267/2012 on tegelikult määruse vormis otsus. Ta otsustas, et määrus nr 267/2012 on ka tegelikult määrus, mistõttu Euroopa Kohtu põhikirja (edaspidi „põhikiri”) artikli 60 teise lõigu kohaselt peatati selle määruse tühistamine kaheks kuuks ja 10 päevaks, mille jooksul oli nõukogul võimalus heastada tuvastatud rikkumised uute piiravate meetmete vastuvõtmise teel (või kaudselt võimalus esitada apellatsioonkaebus). Seetõttu tuli säilitada otsustega 2010/644 ja 2011/783 muudetud otsuse 2010/413 toime kuni määruse nr 267/2012 tühistamise jõustumiseni.

Nõuded ja seisukohad apellatsioonimenetluses

26. Nõukogu, keda toetavad komisjon ja Ühendkuningriik, palub Euroopa Kohtul tühistada vaidlustatud kohtuotsused, jätta esimeses astmes esitatud hagid rahuldamata ja mõista nii esimese kui ka apellatsiooniastme kohtukulud kummagi panga kohtuasjas välja asjaomaselt pangalt. Pangad paluvad Euroopa Kohtul jätta apellatsioonkaebused rahuldamata ja mõista kohtukulud välja nõukogult. Bank Saderat Iran on esitanud ka vastuapellatsioonkaebuse, paludes Euroopa Kohtul tühistada tema kohtuasjas vaidlustatud kohtuotsus osaliselt, tühistada kõik vaidlusalused meetmed teda puudutavas osas ja mõista tema vastuapellatsiooni kohtukulud välja nõukogult.

27. Nõukogu märgib, et Üldkohus rikkus õigusnorme hinnangus, mille ta andis seoses 1) pankade õigusega põhiõiguste kaitsele ja seega hagide vastuvõetavusega esimeses astmes, 2) nõukogu põhjendamiskohustusega, 3) pankade õigusega toimikuga tutvuda, 4) väidetavate vigadega selles, kuidas nõukogu faktilisi asjaolusid hindas, ja 5) väitega ilmse hindamisvea kohta. Ühendkuningriik on esitanud oma seisukohad eespool viidatud väidete 2, 3 ja 5 toetuseks, komisjon aga väidete 2‐5 toetuseks.

28. Pankade arvates on kõik viis väidet põhjendamatud, kuid peale selle vaidleb Bank Mellat oma kohtuasjas vastu apellatsioonkaebuse vastuvõetavusele tervikuna. Bank Saderat Iran märgib oma vastuapellatsioonkaebuses, et Üldkohus rikkus õigusnorme, kui ta asus seisukohale, et 1) otsus 2010/413 ja rakendusmäärus nr 668/2010 põhinevad „hageja kohta esitatud teabe[l] ning tõendite[l]” ja 2) määrusele nr 267/2012 tuleb kohaldada põhikirja artikli 60 teist lõiku, mis viis Üldkohtu mõlemas küsimuses põhjendamatute järelduste tegemiseni.

29. Käsitlen neid küsimusi selles järjekorras, milles need on eelnevates kahes lõigus näidatud.

Apellatsioonkaebuse vastuvõetavus (kohtuasjas C‑176/13 P)

30. Vaidlustatud kohtuotsus tehti pooltele teatavaks 30. jaanuaril 2013. Bank Mellat märgib, et põhikirja artikli 56 kohaselt oleks tulnud apellatsioonkaebus esitada kahe kuu jooksul, s.o 30. märtsiks 2013. Apellatsioonkaebus esitati 9. aprillil 2013 ja on seetõttu vastuvõetamatu. Euroopa Kohtu kodukorra artikkel 51, mis pikendab menetlustähtaegu seoses suurte vahemaadega 10 päeva võrra, ei ole kohaldatav. Selles sättes suurtele vahemaadele viitamisel peab olema eesmärk: selleks on tagada, et menetlusosaliste kaugus Euroopa Kohtust ( 15 ) ega jätkuv mitteelektrooniliste sidevahendite kasutamine ei aseta neid ebasoodsamasse olukorda. Nõukogu aga ei ole Euroopa Kohtust üheski mõttes kaugel ning kasutab elektroonilisi sidevahendeid. Sellepärast tuleb põhikirja artiklis 56 sisalduvat õigusnormi kohaldada täht-tähelt.

31. Nõukogu vastab, et kodukorra artikkel 51 on selge ja täpne. See on võrdselt kohaldatav kõikidele menetlusosalistele nii oma sõnastuses kui ka Euroopa Kohtu praktikas. Aastal 1994 tehtud kohtuotsus BASF, millele pank viitab, põhines nüüdseks kehtetul Euroopa Kohtu otsusel, milles eristati menetlusosalisi nende asukoha põhjal.

32. Pean kahetsusväärseks, et kodukord ikka veel viitab menetlustähtaegade pikendamisele „seoses suurte vahemaadega”. See mõiste oli asjakohane enne 2000. aastat, kui kodukorra II lisas olid eristatult ette nähtud kahe päeva kuni ühe kuu pikkused tähtajapikendused „kõikidele isikutele peale nende, kelle alaline elu‑ või asukoht on Luksemburgi Suurhertsogiriigis”. Niisugune eristamine oli sisse seatud varem, ( 16 ) mil füüsiline kaugus Euroopa Kohtust oli postiteenustest olenevalt oluline, tähtaegadest kinnipidamist mõjutav tegur. On selge, et asendades need tähtajapikendused ühtse pikendamisega „kümne päeva võrra”, lakati käsitamast kaugust Euroopa Kohtust kui eelist või puudust menetluses ning püüti (seoses üldkättesaadavate kiirete või koguni momentaansete sidepidamisviisidega, mis üldjuhul vahemaast ei olene) taas kehtestada kõigile võrdsed tingimused, lähtumata menetlusosalise elu‑ või asukohast. Nii tuleb sõnastuse „seoses suurte vahemaadega” säilimist pidada möödunud ajastu jäljeks, millel ei ole tänapäevases kodukorras funktsiooni, seda enam, et ei ole mõeldav, kuidas kindlaks määrata, milline „vahemaa” võib või ei või anda alust tähtaja pikendamiseks.

33. Sedatigi on praeguses kodukorra artikli 51 tekstis sätestatud, et menetlustähtaegu tuleb 10 päeva võrra pikendada. Sellepärast olen seisukohal, et apellatsioonkaebus esitati õigel ajal, s.o kahe kuu ja nendele lisanduva kümne päeva jooksul, nagu on ette nähtud põhikirja artiklis 56 koostoimes kodukorra artikliga 51. Seega ei ole Bank Mellati vastuväide vastuvõetamatuse kohta põhjendatud.

Õigus põhiõiguste kaitsele (esimeses astmes esitatud hagide vastuvõetavus)

34. Mõlemas kohtuotsuses ( 17 ) lükkas Üldkohus tagasi nõukogu ja komisjoni argumendid selle kohta, et pangad kui Iraani riigi harundid ei saa tugineda põhiõigustega seotud kaitsele ja tagatistele. Ta märkis, et aluslepingud ega põhiõiguste harta ( 18 ) ei keela juriidilistele isikutele, kes on riigi harundid, põhiõiguste kaitset; tõepoolest tagab harta „igaühe” õigused. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni ( 19 ) artikkel 34, millele institutsioonid tuginesid, on menetlussäte, mis keelab Euroopa Inimõiguste Kohtul vastu võtta avaldusi riigiasutustelt, nii et konventsiooni osalisriik ei saaks olla selles kohtus ühtaegu hageja ja kostja; see säte ei ole kohaldatav liidu kohtutele ega käesolevatele kohtuasjadele. Argumendil, et riik ise ei saa oma territooriumil põhiõigusi kasutada, ei ole tähtsust küsimuses, millised õigused võivad riigi harunditel olla teiste riikide territooriumidel. Sellest tulenevalt võivad juriidilised isikud, kes on kolmandate riikide harundid, tugineda põhiõigustega seotud kaitsele ja tagatistele, niivõrd kui need õigused on ühildatavad juriidilise isiku olemusega. Üldkohus märkis, et igal juhul ei ole institutsioonid tõendanud, et pangad on tegelikult Iraani riigi harundid, s.o avaliku võimu teostamisel osalenud või ametiasutuste järelevalve all avalikku teenust osutanud üksused; nende tegevus oli äritegevus ja riigi osalemine seisnes kummalgi juhul vähemusosaluses.

35. Nõukogu väidab, et mõlemas nimetatud järelduses rikkus Üldkohus õigusnorme.

36. Esimese punkti suhtes nõustub nõukogu, et juriidilised isikud saavad tugineda põhiõigustele ja riigid saavad tugineda menetlusõigustele; ent riigid ei saa tugineda põhiõigustele. Konventsiooni artikkel 34 ei ole ainuüksi selle konventsiooniga piirduv menetlusnorm. Riik peab austama oma jurisdiktsiooni alla kuuluvate isikute põhiõigusi, ent ise ta sellistele õigustele tugineda ei saa. Samuti ei saa suveräänne riik olla selle konventsiooni tähenduses teise riigi jurisdiktsiooni all. Liidu kohtud ei ole ette nähtud lahendama liidu ja kolmandate riikide vahelisi vaidlusi seoses kolmandate riikide omandiõigustega. Kuigi liidu aluslepingutes ega hartas ei ole samasugust sätet nagu konventsiooni artikkel 34, tuleb liidu õiguses kohaldada sedasama põhimõtet, olgu asjaomasteks juriidilisteks isikuteks liikmesriigid, kolmandad riigid või kummagi ametiasutused või üksused.

37. Teise punkti suhtes nähtub Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast, et tuvastamiseks, kas üksus on avaliku sektori osa või mitte, on vaja hoolikalt hinnata asjassepuutuvaid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid. ÜRO rahvusvahelise õiguse komisjon on välja pakkunud mõiste „riik” määratlused, mis hõlmavad riigi ja teiste suveräänset võimu teostavate üksuste, sealhulgas riigiettevõtete ja muude äritehinguid sõlmivate ettevõtjate toimimisviise ja ‑vahendeid. Ka Euroopa Kohus on teinud otsuse ( 20 ) riigi mõiste kohta, asudes seisukohale, et riigi osalusega äriühingu võetud abimeedet võib pidada riigi abimeetmeks, kui see järeldub asjaoludest ja kontekstist, sealhulgas äriühingu ja riigi vahelistest seostest; pelgalt see, et riigi osalusega äriühing on õiguse üldnormide kohaselt kapitaliühing, ei välista selle äriühingu võetud abimeetme pidamist riigi abimeetmeks. Samuti ei võtnud Üldkohus arvesse, et kuigi Iraani valitsuse osalus Bank Mellatis on praegu ainult 20% ja Bank Saderat Iranis 33%, on tal jätkuvalt teistest suurem mõju, sest ülejäänud osalused on väga hajusad.

38. Lõpuks märgib nõukogu, et tema esimeses kohtuastmes esitatud vastuväide vastuvõetamatuse kohta kehtis kõikide väidete suhtes, millele pangad tuginesid, sest nende hagides paluti tühistada nõukogu otsused nende varade külmutamise kohta, mis (ehkki olles õigustatud) kujutas endast sekkumist ühte põhiõigusse, nimelt õigusse oma omandit kasutada.

39. Pangad märgivad esiteks, et Üldkohus tuvastas selle, et nad ei ole Iraani riigi harundid, kui faktilise asjaolu, mida ei saa apellatsiooniastmes vaidlustada.

40. Teiseks pidasid need järeldused faktiliste asjaolude kohta igal juhul paika. Ükski esitatud tõend ei viidanud muule kui riigi vähemusosalusele. Pealegi moonutab nõukogu mõiste „riik” määratlusi, mida pakkus ÜRO rahvusvahelise õiguse komisjon. Nimetatud komisjon märkis tegelikult, et äritehinguid sooritavad üksused võivad teoreetiliselt olla riigi harundid, kui nad täidavad avaliku sektori funktsioone – ent asjaomased pangad selliseid funktsioone ei täida. Kohtuotsus Stardust ei puutu asjasse, sest ei ole tuvastatud, nagu oleks kumbki pank tegutsenud Iraani riigi korraldusel. Liiati on Ühendkuningriigi Supreme Court seoses Bank Mellati kohtuasjaga kinnitanud, et nimetatud pank ei olnud valitsuse kontrolli all ega olnud riigi harund. ( 21 )

41. Kolmandaks on pangad seisukohal, et Üldkohus ei rikkunud õigusnorme, kui ta märkis, et kolmandate riikide harundid võivad tugineda põhiõigustega seotud kaitsele ja tagatistele. Harta tagab „igaühe” õigused. Samuti ei kuulu liidu õiguses kohaldamisele konventsiooni artikli 34 aluspõhimõte. Harta artikli 47 („Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele”) selgituses on selgelt märgitud, et liidu õigusega antav kaitse on konventsiooniga antavast ulatuslikum. Pealegi on Euroopa Kohus liikmesriikide kaitseõigusi oma menetlustes järjepidevalt tunnustanud.

42. Lõpuks, isegi kui Üldkohus oleks ühtaegu teinud faktivea kui ka rikkunud õigusnormi, ei mõjutaks see vaidlustatud kohtuotsuste lahendit. Nõukogu seisukoht põhineb sellel, et pangad tuginesid esimeses astmes omandiõigustele. See aga puudutas kummaski kohtuasjas ainult kolmandat väidet, mida Üldkohus ei uurinudki. Kõik need alused, millest lähtudes Üldkohus vaidlustatud meetmed tühistas, olid seotud menetlusnõuete rikkumistega, millele tugineti väljaspool inim‑ ja põhiõiguste raamistikku, ning riikide õigust niisugustele nõuetele tugineda on Euroopa Kohus tunnustanud.

43. Nõukogu argumendiga, et riigid (ega nende harundid) ei saa põhiõigustele tugineda, ma ei nõustu.

44. Nii konventsiooni artikkel 34 kui ka kohtuotsus Stardust näivad asjassepuutumatud. Üldkohus märkis õigesti, et konventsiooni artikkel 34 on menetlusnorm, mis täidab eriotstarvet Euroopa Inimõiguste Kohtu menetluses, mitte aga ühtlasi kogu liidu õiguses kohaldatava üldpõhimõtte väljendus. ( 22 ) Ja see, kas abi andmise saab kirjutada liikmesriigi arvele, ei puutu sellesse, kas abi andvat üksust tuleb muudeski aspektides pidada riigi harundiks.

45. Pealegi, nagu pangad on osutanud, olid tegelikud alused, millest lähtudes Üldkohus vaidlusalused meetmed tühistas, seotud menetlusnõuetega, millele võib tugineda iga menetlusosaline, kelle vastu võetakse piiravaid meetmeid, olenemata tema staatusest. Seega ei mõjuta see, kas pangad olid Iraani riigi harundid või mitte, tühistamise aluste õiguspärasust. ( 23 )

46. Lõpuks on nõukogu argument, et Üldkohus rikkus õigusnormi oma järeldusega, mille kohaselt institutsioonid ei ole tõendanud pankade staatust riigi harunditena, ainetu. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa kohtuotsuse tühistamise aluseks olla etteheited selle kohtuotsuse põhjenduskäiku täiendava osa aadressil. ( 24 ) Nagu vaidlustatud kohtuotsustest selgub, ( 25 ) kaalus Üldkohus seda, kas pangad on Iraani riigi harundid, kõigest täiendavalt, olles enne tagasi lükanud nõukogu argumendi, et pangad ei saanud põhiõiguste kaitsele ega tagatistele tugineda.

47. Nendel asjaoludel ei ole vaja käsitleda pankade argumenti, et nõukogu püüab vaidlustada Üldkohtu tuvastatud faktilist asjaolu.

Põhjendamiskohustus

48. Üldkohus asus seisukohale, ( 26 ) et arvesse tuleb võtta nii vaidlusalustes meetmetes avaldatud põhjendusi kui ka kolme ettepanekut piiravate meetmete võtmiseks, mis nõukogu pankadele saatis. Piiravad meetmed põhinesid nendel ettepanekutel. Siiski tehti kohtuasjas Bank Mellat kolmas ettepanek ja kohtuasjas Bank Saderat Iran kõik kolm ettepanekut teatavaks pärast hagide esitamist ja nõuete eseme laiendamist otsusele 2010/644 ja määrusele nr 961/2010. Seega sai neid arvesse võtta ainult otsuse 2011/783, rakendusmääruse nr 1245/2011 ja määruse nr 267/2012 õiguspärasuse hindamiseks.

49. Oma otsuses Bank Mellat ( 27 ) tuvastas Üldkohus kokku seitse põhjendust piiravate meetmete võtmiseks (esimesed neli on näidatud vaidlusalustes meetmetes, ülejäänud kolm kahes ettepanekus, mis tehti teatavaks 13. septembril 2010): 1) otsuse 2010/413 ja rakendusmääruse nr 668/2010 sõnul oli pank riigi omandis; 2) ta tegutses järjekindlalt viisil, mis toetab ja hõlbustab Iraani tuuma‑ ja ballistiliste kanderakettide programmi; 3) ta oli osutanud pangateenuseid ÜRO ja EL poolt loetletud üksustele, nende nimel või juhendamisel tegutsevatele või nende omandis või kontrolli all olevatele üksustele; 4) ta oli ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioonis 1929 loetletud panga FEEB emapank; 5) ta osutas pangateenuseid AEOI‑le ja Novinile, kelle mõlema suhtes oli julgeolekunõukogu võtnud piiravaid meetmeid; 6) ta haldas AIO ametnike ja ühe Iraani varustusagendi kontosid; 7) vähemalt alates 2003. aastast oli ta võimaldanud miljonite dollarite liikumist Iraani tuumaprogrammi huvides.

50. Üldkohus tuvastas, et nimetatud põhjendused 1, 4 ja 5 on, kuid põhjendused 2, 3, 6 ja 7 ei ole piisavalt täpsed, et vastata kohtupraktikast tulenevatele nõuetele, mille kohaselt tuleb asjaomasele isikule anda piisavalt teavet, et tal oleks võimalik kindlaks teha, kas meede on põhjendatud või vea tõttu õigusvastane, ja Euroopa Kohtul kontrollida selle õiguspärasust.

51. Oma otsuses Bank Saderat Iran ( 28 ) tuvastas Üldkohus viis põhjendust (esimesed neli on näidatud vaidlusalustes meetmetes, viies ainult kolmandas loetellu lisamise ettepanekus, mis tehti menetluses teatavaks vasturepliigi lisas): 1) pank oli (eri õigusaktide järgi 94% ulatuses või „osaliselt”) Iraani riigi omandis; 2) ta oli osutanud finantsteenuseid üksustele, kes olid teostanud hankeid Iraani tuuma‑ ja ballistiliste kanderakettide programmide raames, sealhulgas resolutsiooni 1737 kohaldamisalasse kuuluvatele üksustele; 3) veel märtsis 2009 tegeles ta DIO ja IEI maksete ja akreditiividega, kelle mõlema suhtes kehtisid piiravad meetmed; 4) 2003. aastal tegeles ta akreditiividega Mesbahi nimel, kes oli seotud Iraani tuumaprogrammiga; 5) ta osutas finantsteenuseid Sanamile.

52. Üldkohus luges põhjendused 1, 3, 4 ja 5 piisavalt täpseteks. Ta asus seisukohale, et põhjendus 2 ei ole väide, mida täiendavad ja näitlikustavad sellele järgnevad põhjendused, vaid hoopis iseseisev põhjendus ja sellisena liiga ebamäärane, sest sellest ei nähtu, millistele üksustele asjaomaseid finantsteenuseid osutati.

53. Sellest tulenevalt rikkus nõukogu Bank Mellati suhtes esitatud põhjendustes 2, 3, 6 ja 7 ning Bank Saderat Irani suhtes esitatud põhjenduses 2 põhjendamiskohustust ning kohustust teha pankadele teatavaks neile süüks pandavad asjaolud. ( 29 )

54. Nõukogu märgib, et Üldkohus rikkus õigusnormi sellega, et ta käsitles iga põhjendust eraldi, mitte kõiki põhjendusi koos tervikuna, ja jõudis seetõttu eksijäreldusele, et Bank Mellatiga seotud põhjendused 2 ja 3 ning Bank Saderat Iraniga seotud põhjendus 2 on põhjendamiskohustuse täitmiseks liiga ebamäärased. On selge, et need põhjendused on omavahel seotud: Bank Mellati suhtes täpsustab põhjendus 3 (ÜRO ja EL loetletud üksustele pangandusteenuste osutamine) põhjenduses 2 kirjeldatud tegutsemismustrit; Bank Saderat Irani suhtes täpsustavad põhjendused 3 ja 4 (DIO ja IEI maksete ja akreditiividega tegelemine ning Mesbahi nimel akreditiividega tegelemine) põhjenduses 2 kirjeldatud tegevust (finantsteenuste osutamine üksustele, kes olid teostanud hankeid Iraani tuuma‑ ja ballistiliste kanderakettide programmide raames, sealhulgas ÜRO loetletud üksustele). Seega võimaldasid põhjendused üheskoos pankadel kindlaks teha, kas vaidlusalused meetmed on põhjendatud või vea tõttu õigusvastased, ning liidu kohtutel nende õiguspärasust kontrollida. Kuigi loetletud üksustele nimeliselt ei osutatud, oleksid pangad saanud võrrelda ÜRO ja EL loetelusid omaenda klientide nimekirjadega. Sama kehtib Bank Mellati suhtes näidatud põhjenduse 6 kohta (AIO ametnike ja varustusagendi kontode haldamine).

55. Komisjon nõustub, et neid põhjendusi tuleb käsitada omavahelises koostoimes ja arvestades konteksti (sealhulgas asjakohaseid ÜRO loetelusid üksuste kohta, kellele teenuste osutamisest oleksid pangad pidanud hoiduma). Ükski põhjus üksinda ei pea vastama kõikidele põhjendamiskohustuse nõuetele. Kui kõik põhjendused üheskoos võimaldasid pankadel teada, et klient on loetellu lisatud, ja kindlaks teha, kas vaidlusalused meetmed on põhjendatud ja ei ole vea tõttu õigusvastased, ning väljendasid piisavalt teavet selleks, et liidu kohtud saaksid loetellu lisamise õiguspärasust kontrollida, ei saanud olla tegu nõukogu põhjendamiskohustuse rikkumisega.

56. Ühendkuningriik viitab seisukohale, mida Euroopa Kohus väljendas oma otsuses Kadi II: „Arvestades kõnealuste piiravate meetmete ennetavat olemust, siis kui liidu kohus leiab [nende] seaduslikkuse kontrollimise käigus […], et vähemalt üks […] märgitud põhjustest on piisavalt täpne ja konkreetne, nii et see on põhjendatud ja kujutab juba iseenesest piisavat alust selle otsuse põhjendamiseks, siis asjaolu, et need teised põhjused seda ei ole, ei saa õigustada nimetatud otsuse tühistamist. […]” ( 30 )

57. Mõlemad pangad on seisukohal, et põhjendusi tuleb tingimata kaaluda ükshaaval ning neid, mis on liiga ebamäärased, ei tohi edaspidi, võimalike hindamisvigade kontrollimisel arvesse võtta.

58. Bank Mellati sõnul tuvastati tema kohtuasjas õigesti, et põhjendused 2, 3, 6 ja 7 on liiga ebamäärased. Põhjendustes 2 (järjekindel tegutsemine viisil, mis toetab ja hõlbustab Iraani tuuma‑ ja ballistiliste kanderakettide programmi) ja 3 (teenuste osutamine loetletud üksustele, nende nimel või juhendamisel tegutsevatele või nende omandis või kontrolli all olevatele üksustele) ei ole üksikasju näidatud. Selleks et kindlaks teha, millised kliendid võivad asjaga seotud olla, oleks pank pidanud kontrollima mitte üksnes ÜRO ja EL loetletud üksuste nimesid, vaid ka küllaltki pika ajavahemiku jooksul „nende nimel või juhendamisel tegutseva[id] või nende omandis või kontrolli all oleva[id] üksus[i]”, mida nendest loeteludest ei leia ja mille arv võib olla sama hästi kui piiramatu. Kuna nõukogu pidi teadma, mis üksustele ta viitab, oleks ta võinud mainida neid nimeliselt ja pidanukski seda tegema. Seega olid põhjendused 2 ja 3 – käsitletagu neid eraldi või omavahelises koostoimes – ikkagi liiga ebamäärased. Põhjenduse 6 (AIO ametnike ja varustusagendi kontode haldamine) kohta väidab nõukogu üksnes seda, et pankade dokumentidest nähtus, kes olid klientide tööandjad, kuid ei ole selle kohta tõendeid esitanud. Kuna nõukogu põhjendust 7 ei maini, tuleb eeldada tema nõustumist sellega, et see põhjendus oli liiga ebamäärane.

59. Bank Saderat Iran esitab samasugused argumendid. Ta lisab, et põhjenduste 3 (DIO ja IEI maksete ja akreditiividega tegelemine) ja 4 (Mesbahi akreditiividega tegelemine) suhtes ei olnud näidatud, kas üksuste nimed olid seal loetletud ammendavalt või mitte, ja ebamäärasust süvendas seegi, et ÜRO loetellu lisatud üksusi nimetati niisugusteks, kes on põhjenduses 2 (teenuste osutamine üksustele, kes on teostanud hankeid Iraani tuuma‑ ja ballistiliste kanderakettide programmide raames, sealhulgas resolutsiooni 1737 kohaldamisalasse kuuluvatele üksustele) viidatud üksuste „[…]hulgas”.

60. Mulle näib, et institutsioonide ja Ühendkuningriigi seisukoht on põhimõtteliselt õige: kui põhjendused on esitatud järjest, tuleb neid käsitada omavahelises koostoimes, ning järjestikused põhjendused võivad üksteist toetada ja selgitada. Iseäranis peab see paika vaidlusalustes meetmetes endis näidatud põhjenduste puhul, mis on kummagi panga kohta esitatud ühes eraldi lõigus. Samuti peab see paika eraldi esitatud põhjenduste (näiteks ühest küljest vaidlusalustes meetmetes esitatud põhjendused ja teisest küljest ka õigel ajal teatavaks tehtud loetellu lisamise ettepanekutes esitatud põhjendused) puhul, sest on selge, et institutsioonide kohustus on näidata põhjused, mis kontekstis käsitatuna annavad piisavalt teavet isikutele, kelle õigusi on riivatud, ja liidu kohtutele. ( 31 ) Ent nagu Ühendkuningriik on õigesti märkinud, piisab sellest, kui üksainuski niisugune põhjus on adekvaatselt esitatud.

61. Sellepärast nõustuksin, et kummaski kohtuasjas selgitavad põhjendust 2, mis üksi on kindlasti ebamäärane, sellele järgnevad põhjendused (Bank Mellatiga seoses põhjendus 5 ja vahest ka põhjendus 6; Bank Saderat Iraniga seoses põhjendused 3, 4 ja 5) ning neid oleks tulnud hinnata koostoimes nendega. Seetõttu rikkus Üldkohus põhjendamiskohustuse hindamisel õigusnormi.

62. Sellest tulenevalt ei olnud põhjendus 2 seoses Bank Saderat Iraniga (teenuste osutamine üksustele, kes on teostanud hankeid Iraani tuuma‑ ja ballistiliste kanderakettide programmide raames, sealhulgas resolutsiooni 1737 kohaldamisalasse kuuluvatele üksustele) liiga ebamäärane koostoimes põhjendustega 3, 4 ja 5, kus oli neljale üksusele nimeliselt viidatud. Samuti ei põhjusta selles kontekstis ebakindlust see, et ÜRO loetellu lisatud üksusi nimetati sellisteks, kes on põhjenduses 2 viidatud ettevõtjate „[…]hulgas”. Ent kuigi põhjendused 3, 4 ja 5 kahtlemata täpsustavad põhjendust 2, ei anna põhjendus 2 ise lisaks nendele mingit uut teavet ega selgitust. Sellepärast oleks Üldkohus minu arvates pidanud asuma seisukohale, et põhjendus 2 raamib põhjendusi 3, 4 ja 5, mis tema sõnul olid esitatud adekvaatselt, kuid see suhtumisviga ei saa õigustada vaidlustatud kohtuotsuse tühistamist.

63. Bank Mellati kohtuasjas nõustun pangaga, et põhjendus 3 (teenuste osutamine loetletud üksustele, nende nimel või juhendamisel tegutsevatele või nende omandis või kontrolli all olevatele üksustele) ei täpsusta põhjendust 2 (järjekindel tegutsemine viisil, mis toetab ja hõlbustab Iraani tuuma‑ ja ballistiliste kanderakettide programmi) piisavalt. Ehkki panga jaoks ei pruukinud olla ülemäära keeruline kindlaks teha, kas tema klientide hulka kuulub tegelikult loetletud üksusi, oleks eitava tulemuse korral võinud olla praktikas liialt keeruline kontrollida, kas tema klientide hulka kuulub niisuguste loetletud üksuste nimel või juhendamisel tegutsevaid või nende omandis või kontrolli all olevaid üksusi. Pealegi teadis nõukogu eeldatavasti nende üksuste nimesid, kellel ta viitas, ja ta oleks võinud nende nimed teatavaks teha. Seda tegemata jättes ei andnud ta pangale kaitseõiguste kasutamiseks ega Üldkohtule tõhusa kohtuliku kontrolli teostamiseks piisavalt teavet. On tõsi, et käesolevatel juhtudel otsustasid pangad enda loetellu lisamise vaidlustada, kuid see ei muuda olematuks tõsiasja, et teabe puudulikkus võib muuta võimaliku hageja jaoks keerukamaks selle otsuse tegemise või ebamääraselt sõnastatud süüstava väite ümberlükkamise (niisuguse vaidlustamise käigus).

64. Siiski luges Üldkohus põhjenduse 5 (teenuste osutamine AEOI‑le ja Novinile) adekvaatselt esitatuks ja Bank Mellat ei ole seda järeldust vaidlustanud. Seega saab samamoodi nagu kohtuasjas Bank Saderat Iran lugeda põhjendused 2, 3 ja 5 omavahelises koostoimes põhjendamiskohustust täitvateks ka siis, kui põhjendused 2 ja 3 üksi ei saa lisada ja viimati nimetatud põhjendus ka tegelikult ei lisa põhjendustesse kasulikku teavet.

65. Seoses põhjendusega 6 (AIO ametnike ja varustusagendi kontode haldamine) nõustun, et selle argumendiga edu saavutamiseks oleks nõukogu pidanud põhjendama oma väidet, mille kohaselt panga dokumentidest nähtus, kes olid klientide tööandjad. Kas niisugune teave sealt tegelikult nähtus, on faktiküsimus, mille üle Euroopa Kohus ei ole pädev apellatsiooniastmes otsustama. Lõpuks, nagu pank osutab, ei ole nõukogu vaidlustanud järeldust, et põhjendus 7 oli liiga ebamäärane.

66. Niisiis, kuigi ma nõustun nõukogu seisukohaga, mis puudutab vajadust hinnata põhjendusi üheskoos, ei ole nõukogu minu arvates osutanud selles suhtes ühelegi asjaolule, mis annaks alust vaidlustatud kohtuotsused tühistada.

Võimalus toimikuga tutvuda

67. Pärast seda, kui pangad olid 26. juulil 2010 esmakordselt loetellu lisatud ja enne, kui nõukogu neid loetelusid 25. oktoobril 2010 kontrollis, tegi ta Bank Mellatile 13. septembril 2010 ja Bank Saderat Iranile 28. oktoobril 2010 teatavaks kaks loetellu lisamise ettepanekut, mille olid esitanud liikmesriigid. Kolmas ettepanek tehti mõlemale pangale teatavaks esimese astme menetluses juunis 2011 esitatud vasturepliigi lisas. Siiski pidid pangad esitama oma seisukohad otsuse 2010/413 ja rakendusmääruse nr 668/2010 kohta 15. septembriks 2010.

68. Vaidlustatud kohtuotsustes ( 32 ) märkis Üldkohus, et kolmas ettepanek seoses Bank Mellatiga ja kõik kolm ettepanekut seoses Bank Saderat Iraniga tehti teatavaks alles pärast seda, kui tähtaeg seisukohtade esitamiseks otsuse 2010/413 ja rakendusmääruse nr 668/2010 kohta oli möödunud, ning pärast otsuse 2010/644 ja määruse nr 961/2010 vastuvõtmist. Edasi märkis Üldkohus, et kui nõukogu soovib piiravate meetmete võtmiseks tugineda liikmesriigi esitatud teabele, peab ta enne nende meetmete võtmist tagama, et selle teabe saab aegsasti edastada asjaomasele üksusele, et see saaks oma seisukoha teatavaks teha. Käesolevatel juhtudel ei olnud pankadel seda võimalust seoses ettepanekutega, mis tehti teatavaks pärast 15. septembrit 2010.

69. Apellatsioonimenetluses märgib nõukogu, et Üldkohus järeldas kohtupraktikast – mille kohaselt tuleb loetletud üksusele teatavaks teha temale süüks pandud asjaolud ja tõendid ning anda talle tegelik võimalus esitada nende asjaolude ja tõendite kohta oma seisukoht ( 33 ) – ekslikult, et liikmesriikide esitatud ettepanekud loetellu lisamise kohta tulnuks pankadele edastada. See kohtupraktika pärines ajast, mil isikute ja üksuste lisamist loetellu konkreetselt ei põhjendatud. Nüüd sellised põhjendused avaldatakse; seega ei ole õigustatud nõuda loetellu lisamise ettepanekute eraldi edastamist, kui need põhjendustesse hõlmatakse, ega vaja neid eraldi edastada, kui neid põhjendustesse ei hõlmata, sest sel juhul ei saa eeldada, et nõukogu nendele tugines. Üldkohus oleks pidanud hoopis kohaldama kohtupraktikat, kus on ette nähtud, et kui piisavalt täpsed andmed, mis võimaldavad puudutatud üksusel esitada tõhusalt oma seisukoha talle süüks pandavate asjaolude kohta, on teatavaks tehtud, siis ei eelda kaitseõiguste tagamise põhimõte seda, et asjaomasel institutsioonil on kohustus omal algatusel võimaldada tutvumist kõikide tema toimikus sisalduvate dokumentidega. ( 34 ) Igal juhul piisas põhjendustes antud teabest selleks, et pangad saaksid oma seisukohta väljendada.

70. Ühendkuningriik viitab kohtuotsusele Kadi II: ( 35 )„[…] kaitseõiguste ja õiguse tõhusale kohtulikule kontrollile tagamine [nõuab], et liidu pädev asutus teeb puudutatud isikule teatavaks […] vähemalt […] põhjenduste ülevaa[te], selleks et võimaldada sellel isikul kaitsta oma õigusi […]”. Selle kohtuotsuse kohaselt tuleb avaldada põhjenduste ülevaade, mitte üks või teine ettepanek loetellu lisamise kohta. Loetellu lisamise ettepaneku avaldamisel oleks väärtus ainult siis, kui see põhjendustest erineb.

71. Pangad märgivad, et nõukogu eksib põhimõtteliselt. Kõnealused tõendid ja asjaolud „teatataks[e] puudutatud isikule, kui vähegi võimalik, kas samal ajal või vahetult pärast esialgse rahaliste vahendite külmutamise otsuse vastuvõtmist”. ( 36 ) See, et toimikus olid ainult loetellu lisamise ettepanekud, ega ka väide, et nendest ettepanekutest ei oleks pankadele kasu, ei vabasta nõukogu kohustusest need teatavaks teha. See, mis on pankadele seisukohtade esitamiseks oluline, oli nende endi, mitte nõukogu hinnata. Pealegi sisaldasid loetellu lisamise ettepanekud süüstavaid väiteid, mida põhjendustes ei olnud ja mis oleks tulnud avaldada, ning need olidki ainsad toimikus sisalduvad tõendid, mistõttu ei oleks saanud nendega tutvumise taotlust – mis ka esitati – rahuldamata jätta. Loetletud üksus ei saa vaidlustada nõukogu hinnangut, kui selle aluseks olnud tõendeid ja asjaolusid ei avaldata. Käesolevatel juhtudel erinesid põhjendused loetellu lisamise ettepanekutest ning pankadel ei olnud veel kohtumenetluse ajalgi aimu nõukogu toimiku sisust.

72. Kohtuotsusele Kadi II viidates osutavad pangad esiteks Euroopa Kohtu järjepidevatele otsustele, mille kohaselt on loetellu lisatud üksusel õigus tutvuda toimikuga ( 37 ) ning kõikide tõendite ja asjaoludega, millele nõukogu on loetellu lisamist otsustades tuginenud. Nõukogu ei eita, et avaldamist takistasid konfidentsiaalsuskaalutlused. Y. A. Kadi olukorras (kelle oli loetellu lisanud juba ÜRO ning kelle lisamine liidu loetellu oli „järelmeede”) võis piisata ÜRO põhjenduste kokkuvõtte teatavakstegemisest. Käesolevatel juhtudel seevastu tegutses liit omaenda iseseisvate sanktsioneerimisvolituste alusel ning peab kõik tõendid ja asjaolud teatavaks tegema.

73. Saan aru nii, et nõukogu küsimus seisneb selles, kas Üldkohus asus õigesti seisukohale, et kui liikmesriikide ettepanekuid loetellu lisamise kohta ei edastatud pankadele, et nad saaksid nende ettepanekute kohta oma seisukohad esitada, rikuti sellega nende kaitseõigusi.

74. On väljaspool vaidlust, et viimaks edastati pankadele kõik loetellu lisamise ettepanekud ja et mõningaid nendest ei edastatud piisavalt aegsasti, et otsuse 2010/413 ja rakendusmääruse nr 668/2010 kohta oleks saanud 15. septembriks 2010 seisukohti esitada, ja et nendes, mida piisavalt aegsasti ei esitatud, ei olnud – üks erand välja arvatud – tegelikult tõendeid ega teavet, mida vaidlusalustes meetmetes avaldatud põhjendused ei kajastanud. Erandiks oli Bank Saderat Iraniga seoses esitatud kolmas ettepanek, kus oli märgitud, et nimetatud pank osutab finantsteenuseid Sanamile, kes on ÜRO ja EL loeteludesse lisatud üksus. Seega oleks varasem edastamine saanud seisukohtade esitamise võimalusi tegelikult mõjutada ainult selle asjaolu osas.

75. Sellegipoolest nõustun pankadega, et nad oleksid pidanud saama aegsasti tutvuda kõigega toimikus, millele nõukogu tugines – vähemalt niivõrd, kui see ei sisaldanud konfidentsiaalset teavet ( 38 ) –, et võimaldada neil esitada oma seisukohad. Olemata täielikult tutvunud vähemalt mittekonfidentsiaalsete tõenditega ja teabega toimikus, millel nende loetellu lisamine pidi põhinema, ei saanud nad olla kindlad oma seisukohtade täielikkuses.

76. Samuti ei olnud nõukogu otsustada, millised tõendid on või ei ole pankadele olulised kommentaaride esitamiseks. ( 39 ) Sellega, et peale seoses Bank Saderat Iraniga esitatud kolmandas ettepanekus olnud viite Sanamile ei sisaldanud aegsasti edastamata jäetud ettepanekud teavet, mis ei olnud pankadele juba teada, ei saa õigustada nende edastamata jätmist ega nende edastamisega viivitamist. Pangad ei saanud olla sellest teadlikud enne ettepanekutega tutvumist.

77. Lõpuks selgub kohtupraktikast, millele nõukogu ise viitab, et „[n]õukogu on kohustatud tagama juurdepääsu kõigile asjaomast meedet puudutavatele mittekonfidentsiaalsetele haldusdokumentidele […], kui huvitatud pool seda taotleb”, ( 40 ) ja nõukogu märkis esimeses astmes, et pangad taotlesid lisateavet toimiku sisu kohta. „Vastuvõtja nõusoleku põhimõte”, millele nõukogu esimeses astmes viitas, kuid apellatsiooniastmes enam mitte, ei saa minu arvates muuta niisuguse üksuse kaitseõiguste kohaldamisel, kelle varad kavatsetakse külmutada, konfidentsiaalseks dokumenti, mille kogu sisu käsitleb selle üksuse tegevust või väidetavat tegevust. Selline sisu ei saa olla selle üksuse ees konfidentsiaalne.

78. Sellepärast asun seisukohale, et nõukogu ei ole oma argumentidega tõendanud õigusnormi rikkumist vaidlustatud kohtuotsustes.

Vead nõukogu hinnangus

79. Esimeses astmes seoses oma esimese väitega märkisid pangad, et nõukogu ei uurinud juhtumi asjaolusid tõeliselt, vaid piirdus liikmesriikide esitatud ettepanekute vastuvõtmisega, ning see viga tehti nii esmakordse hinnangu andmisel kui ka piiravate meetmete perioodilisel läbivaatamisel.

80. Seda argumenti käsitledes ( 41 ) rõhutas Üldkohus nõukogu kohustust tagada, et vaidlusalused meetmed olid õigustatud. Esimese õigusakti vastuvõtmisel peab nõukogu uurima talle liikmesriigi poolt otsuse 2010/413 artikli 23 lõike 2 alusel esitatud teabe ja tõendite asjakohasust ja põhjendatust. Sama üksust puudutavate järgmiste õigusaktide vastuvõtmisel peab nõukogu puudutatud üksuse esitatud märkuste põhjal uuesti läbi vaatama kõnealuste meetmete jõussejätmise vajaduse. Käesolevatel juhtudel ei olnud märke sellest, et nõukogu oleks kontrollinud enne esimeste õigusaktide vastuvõtmist talle esitatud teabe ja tõendite asjakohasust ja põhjendatust; väärad märkused riigiosaluse kohta andsid tõepoolest tunnistust, et seda ei kontrollitud. Seega „nõukogu ei järginud otsuse 2010/413 ja rakendusmääruse nr 668/2010 vastuvõtmisel kohustust kontrollida talle hageja kohta esitatud teabe ja tõendite asjakohasust ja põhjendatust, mistõttu nimetatud õigusaktid on ebaseaduslikud”. Edaspidistes õigusaktides nõukogu siiski parandas väärad märkused ja reageeris pankade tähelepanekutele, näidates, et ta on asjaolud neid tähelepanekuid arvestades uuesti läbi vaadanud.

81. Siiski ei märkinud Üldkohus, millisest ELTL artikli 263 teise lõigu kohasest tühistamise alusest (pädevuse puudumine, olulise menetlusnormi rikkumine, aluslepingu või selle rakendusnormi rikkumine või võimu kuritarvitamine) lähtus ta oma järelduses, et esimesed õigusaktid olid ebaseaduslikud. Euroopa Kohtu palvel on apellatsioonimenetluse pooled esitanud selles küsimuses oma seisukohad.

82. Nõukogu sõnul rikkus Üldkohus õigusnormi, kui ta märkis, et nõukogu peab esimese piiravaid meetmeid kohaldava õigusakti vastuvõtmisel uurima talle liikmesriikide poolt esitatud teabe ja tõendite asjakohasust ja põhjendatust. Millised tõendid on vaja esitada tõendamaks, et seda uuriti? Pealegi olid tõendid selle kohta, et pangad toetavad Iraani tuumarelva levikut, pärit konfidentsiaalsetest allikatest, millele kõigil nõukogu liikmetel juurdepääsu ei olnud; nad ei oleks saanud seda kontrollida ning sellepärast ei olnud oluline, et nad seda ei teinud.

83. Tühistamise õigusliku aluse kohta märgib nõukogu, et pankade väide põhines alustel, mida hõlmab „olulise menetlusnormi rikkumine”. Üldkohtu tuvastatud viga aga ei seisnenud põhjendamiskohustuse ega kaitseõiguste rikkumises ega tõhusa kohtuliku kaitse õiguse rikkumises. Neid õigusi ei saa kohaldada enne, kui on tehtud esimene otsus külmutada rahalised vahendid; vaja on hoida üllatusmomenti, et meede oleks tõhus. ( 42 ) Kaitseõigusi ja õigust tõhusale kohtulikule kaitsele saab olla rikutud alles pärast niisuguse otsuse tegemist. Igal juhul ei ole „olulist menetlusnormi”, mille kohaselt nõukogu peab hindama talle piiravate meetmete kehtestamise ettepanekus esitatud teabe asjakohasust ja põhjendatust. ( 43 )

84. Pankade sõnul ei märkinud Üldkohus seda, et toimikust peab nähtuma, et kontroll on läbi viidud, vaid seda, et kontrolli ei tehtud. Nõukogu ei eita, et ta peab uurima talle esitatud teabe ja tõendite asjakohasust ja põhjendatust ning et ta jättis teabe ja tõendid kontrollimata; ta väidab, et ta võiski oma konfidentsiaalsuskaalutlustest lähtudes selle tegemata jätta. Selle tegemata jätmist tuvastades tugines Üldkohus tõendite puudumisele selle kohta, et nõukogu on teavet ja tõendeid nõuetekohaselt kontrollinud. Kui väidetavad tõendid tulid konfidentsiaalsetest allikatest, millega nõukogul tervikuna ei olnud võimalik tutvuda, on selge, et neid tõendeid ei saanud kontrollida. Seega lisati pangad loetellu niisuguste tõendite põhjal, millega otsuse tegija ei olnud tutvunud ning millega tutvumist ei ole neile ega Euroopa Kohtule võimaldatud.

85. Tühistamise õigusliku aluse suhtes on pangad seisukohal, et nõukogu, jättes uurimata nende kohta esitatud süüstava teabe ja tõendite asjakohasuse ja põhjendatuse, 1) pani toime ilmse hindamisvea ja/või rikkus nende kaitseõigusi (aluslepingute rakendusnormi rikkumine) ja 2) rikkus kohustust viia loetellu lisamise ettepaneku suhtes läbi esialgne uurimine (olulise menetlusnormi rikkumine).

86. Otsuse 2010/413 artikli 20 lõike 1 punktist b ja artikli 23 lõikest 2 tulenevalt vastutab nõukogu nende isikute loetellu lisamise eest, kelle varad tuleb külmutada. Ta ei või delegeerida seda vastutust liikmesriikidele. Tema ja liikmesriigid peavad tegutsema lojaalses koostöös ja tagama, et II lisas on loetletud ainult ja üksnes kriteeriumidele vastavad isikud. Nende artiklite kohaldamiseks vajaliku uurimismenetluse ebaõnnestumine kujutab endast aluslepingute rakendusnormi rikkumist.

87. Samuti tuleb nõukogu kohustuse käsitlemisel arvestada kohtuotsust Kadi II (C‑584/10 P, C‑593/10 P ja C‑595/10 P, EU:C:2013:518), muu hulgas selle kohtuotsuse punktides 114 ja 115 ette nähtud kohustust: 1) „hoolikalt ja erapooletult uuri[d]a [üksuse või füüsilise isiku loetellu lisamiseks] esitatud põhjenduste põhjendatust”, kui loetellu lisatud isik otsustatakse pärast tema esitatud seisukohtadega tutvumist loetellu alles jätta; ja 2) kaaluda, kas on vaja taotleda ÜRO sanktsioonide komitee kaasabi ja nimetatud komitee kaudu selle ÜRO liikme kaasabi, kes tegi ettepaneku lisada puudutatud isik loetellu, selleks et saada konfidentsiaalset või mittekonfidentsiaalset teavet või tõendeid, mis võimaldavad pädeval liidu asutusel täita tema kohustus viia läbi hoolikas ja erapooletu uurimine. Vähemalt osaga sellest materjalist tuleb hiljem võimaldada tutvuda liidu kohtutel, et nad võiksid „nende põhjenduste seaduslikkuse kontrollimise raames, millel rajaneb otsus kanda konkreetse isiku nimi […] loetellu või säilitada nimi selles loetelus”, tagada, „et see otsus […] põhineb arvestataval faktilisel alusel”. Nimetatud kohtuotsuse punktist 118 selgub, et need kohustused on „menetluslikud tagatised”; seega peavad need olema olulised menetlusnormid ELTL artikli 263 tähenduses. Üldkohtu leitud viga tuleb lugeda niisuguseks, mida hõlmab seesama tühistamise alus, mille kohaldamisalasse kuuluvad ka Euroopa Kohtu otsuses Kadi II viidatud kohustuste rikkumised.

88. Pankade sõnul toetab kohtuotsus Europäisch-Iranische Handelsbank vs. nõukogu ( 44 ) siiski alternatiivset järeldust, et nõukogu kohustus on uurida talle loetellu lisamise ettepaneku põhjenduseks esitatud teavet ja tõendeid ning niisuguse kohustuse rikkumine kujutab endast ilmset hindamisviga, mida tuleb pidada aluslepingu rakendusnormi rikkumiseks.

89. Ükski eelnevalt kirjeldatud seisukoht ei välista aga järeldust, et nõukogu rikkus oma kohustust täitmata jättes pankade kaitseõigusi, mis hõlmavad kohustust võimaldada toimikuga tutvumist ja loogiliselt ka kohustust kontrollida, et toimik sisaldab vähemalt nõutavat teavet ja tõendeid. Kaitseõiguste rikkumine tähendab, et on rikutud õiguse üldpõhimõtteid, mis on aluslepingute rakendusnormid.

90. Komisjon ei nõustu, et liidu kohtu toimik peab sisaldama tõendeid selle kohta, et nõukogu uuris enne asjakohaste õigusaktide vastuvõtmist talle esitatud tõendite asjakohasust ja põhjendatust. Samuti ei saa toimikus sisalduv väär märkus anda tunnistust sellest, et uurimist läbi ei viidud. Iraani tuumarelvadega seotud tegevus on olemuselt salajane, mistõttu selle kohta kogutavad tõendid peavad olema rangelt konfidentsiaalsed, et mitte seada ohtu rahvusvahelist koostööd ja inimesi, kes infot hangivad. Kuna nõukogu peab seda teavet uurima sama ranges konfidentsiaalsuses, ei ole Üldkohus pädev ütlema, et uurimist ei ole läbi viidud. Pealegi on asjaomaste pankade lisamine loetellu objektiivselt usutav: tegu on tähtsate Iraani pankadega, mille rahvusvaheline esindatus on märkimisväärne ja mis on tegelikult Iraani valitsuse kontrolli all; nad ei eita oma äritegevust teatavate loetellu lisatud üksustega; ja julgeolekunõukogu on nad oma loetellu lisanud. Seda arvestades ei saa väita, et liikmesriikide esindajad on nõukogus otsust langetades lihtsalt tuginenud teiste liikmesriikide ettepanekutele, nagu Üldkohus mõista annab.

91. Tühistamise õigusliku aluse osas nõustub komisjon nõukoguga ja lisab, et otsuses Europäisch-Iranische Handelsbank vs. nõukogu (T‑434/11, EU:T:2013:405) kaalus Üldkohus samalaadset argumenti seoses väitega „ilmse hindamisvea” kohta. Asjakohane õiguslik alus oli seega „aluslepingu või selle rakendusnormi rikkumine”. See, et nõukogu ei uurinud talle seoses nende juhtumitega esitatud teavet, ei mõjutanud pankade kaitseõigusi, ei muutnud kohtulikku kontrolli võimatuks ega rikkunud ühtegi institutsioonidega seotud normi nõukogu otsustamismenetluses.

92. Ühendkuningriik on tühistamise õigusliku aluse küsimuses seisukohal, et selleks aluseks saab olla ainult „aluslepingu või selle rakendusnormi rikkumine”. Üldkohtu põhjenduskäik käsitleb seda, kuidas nõukogu oma otsuse tegi, mitte pärast selle tegemist kerkinud menetluslikke aspekte (nagu põhjenduste esitamine või õigus olla ära kuulatud). Vaidlusalused meetmed on aluslepingute rakendusnormid. Teistes olukordades, kui pädev asutus kohaldab õigusnorme vääralt, teeb faktiliste asjaolude hindamisel vea või ületab oma kaalutlusõiguse piire, on otsuse tühistamise aluseks hindamisviga. Seega oleks mis tahes hindamisviga pankade suhtes piiravate meetmete kehtestamisel niisuguste meetmete kehtestamist võimaldavate õigusnormide rikkumine.

93. Kõigepealt näib mulle vajalik saada selgus selles, millisel alusel otsustas Üldkohus, et nõukogu ei täitnud „kohustust kontrollida talle hageja kohta esitatud teabe ja tõendite asjakohasust ja põhjendatust”, mistõttu esimesed õigusaktid olid „ebaseaduslikud”.

94. Minu arvates saab selleks aluseks olla üksnes olulise menetlusnormi rikkumine või aluslepingute rakendusnormi rikkumine (käesolevates kohtuasjades faktiliste asjaolude õigesti hindamise kohustuse rikkumine). Käsitledes seda küsimust määrangu all „on rikutud põhjendamiskohustust, hageja kaitseõigusi ja tema õigust tõhusale kohtulikule kaitsele”, näib Üldkohus olevat pidanud seda seotuks olulise menetlusnormi rikkumisega.

95. Siiski näib puuduvat pretsedent seisukohale, et enne esmakordset loetellu lisamist teabe või tõendite asjakohasuse ja põhjendatuse uurimine, mis põhimõtteliselt on küll äärmiselt soovitav, kui olud seda võimaldavad, on „oluline menetlusnõue” otsuse tegemisel. Kui see nii oleks, võiks see, kui ei hinnata kogu kasutada olevat teavet ja tõendusmaterjali, mis toetab meetme võtmise põhjust, automaatselt viia selle meetme kehtetuks tunnistamiseni. Sellepärast näib eelistatav lähtuda sellest, et tõenäoliselt võib niisugune tegemata jätmine oluliselt suurendada ohtu panna toime hindamisviga, mis võiks sel juhul kujutada endast aluslepingute rakendusnormi rikkumist.

96. Teine võimalus on asuda seisukohale, et kuna nõukogu ei uurinud talle esitatud ettepanekuid loetellu lisamise kohta täies ulatuses, rikkus ta sellega pankade kaitseõigust. Kohtupraktikas on välja kujunenud, et õiguse olla ära kuulatud tagamine kõikides menetlustes, mis võivad viia asjaomast isikut kahjustava meetmeni, kujutab endast liidu õiguse üldpõhimõtet, mille järgimine tuleb tagada ka erinormide puududes ja mille kohaselt tuleb isikutele, kelle suhtes tehakse nende huve oluliselt riivav otsus, anda võimalus oma seisukoha väljendamiseks, ( 45 ) ning see õigus on oluline menetlusnorm. ( 46 ) On selge, et kui nõukogu ise ei uurinud loetellu lisamise ettepanekuid toetavaid tõendeid, ei olnud võimalik anda pankadele võimalust oma seisukohtade väljendamiseks nende tõendite kohta.

97. Tõendite asjakohasuse ja põhjendatuse uurimata jätmine enne esimese otsuse tegemist ei saa siiski loogiliselt riivata sellest otsusest puudutatud isiku kaitseõigusi, välja arvatud juhul, kui sellel isikul oli (erinevalt siin käsitletavast olukorrast) õigus olla ära kuulatud enne esimese otsuse tegemist. ( 47 ) Mis teavet või tõendeid oleks saanud või tulnud hiljem pankadele avaldada ja/või Üldkohtule näidata, on iseküsimus. Nagu nõukogu märgib, vajasid esimesed otsused üllatusmomenti. ( 48 ) Sellest alates, kui pangad said neid otsuseid vaidlustada, võisid nad tugineda niisugusele uurimata jätmisele. Seega ei riivanud võimalikud sisemised puudused varasemas otsustamismenetluses nende kaitseõigusi.

98. Seetõttu näib mulle, et Üldkohtu menetlusalane kriitika teemal, et loetellu lisamise ettepanekuid toetava teabe ja tõendite asjakohasust ja põhjendatust ei uuritud, ei saanud kujutada endast iseseisvat alust kõnealuste kahe meetme tühistamiseks. See ei tähenda, et see kriitika ei olnud õigustatud, kuid näib eelistatav asuda seisukohale, et märkide puudumine selle kohta, et nõukogu hindas tema käsutuses oleva teabe või tõendite asjakohasust või põhjendatust, oli tegur, mida oleks saanud arvesse võtta nõukogu hinnangu sisulise kvaliteedi uurimisel.

99. Sellepärast asun seisukohale, et nõukogu on esitanud apellatsiooniastmes õigustatud argumendi, et Üldkohus eksis, kui ta luges loetellu lisamise ettepanekuid toetava teabe ja tõendite asjakohasuse ja põhjendatuse uurimata jätmise põhjuseks, mille tõttu esimesed õigusaktid olid ebaseaduslikud. See järeldus sellisena ei tähenda siiski, et vaidlustatud kohtuotsused võib ainuüksi selle pärast tühistada. Tõendite puudumisega (või uurimata jätmisega) seotud probleeme tekib ka seoses järgmise väitega.

Nõukogu ilmne hindamisviga

100. Esimeses astmes väitsid pangad, et põhjendused, millele nõukogu tugines, ei vastanud otsuses 2010/413, määruses nr 423/2007, määruses nr 961/2010 ja määruses nr 267/2012 sätestatud tingimustele ega olnud tõenditega kinnitatud. Seetõttu on nõukogu nende põhjenduste alusel piiravaid meetmeid vastu võttes teinud ilmse hindamisvea.

101. Mõlemas kohtuotsuses ( 49 ) meenutas Üldkohus oma praktikat ( 50 ) selle kohta, et piiravaid meetmeid kehtestava õigusakti kohtulik kontroll hõlmab akti põhjendamiseks kasutatud faktiliste ja muude asjaolude hindamist ning samuti selle hindamise aluseks olevate tõendite ja teabe kontrolli. Vaidlustamise korral peab nõukogu esitama need tõendid ja teabe liidu kohtutele kontrollimiseks. Seda arvestades uuris Üldkohus, kas need põhjendused, mis ei olnud liiga ebamäärased, olid piisavad.

102. Kohtuasjas Bank Mellat ( 51 ) märkis Üldkohus, et põhjendus 1 (riigi omandis olemine, millele tugineti ainult otsuses 2010/413 ja rakendusmääruses nr 668/2010) oli ekslik ega saanud õigustada nendes õigusaktides kehtestatud piiravaid meetmeid.

103. Mis puudutas põhjendust 4 (julgeolekunõukogu loetellu lisatud FEEB emapangaks olemine), põhjendati resolutsioonis 1929 FEEB loetellu lisamist üksnes Bank Mellati väidetava kaasatusega tuumarelva levikusse, kasutades sõnastust, mis põhiosas vastas põhjendusele 7 (miljonite dollarite liikumise võimaldamine Iraani tuumaprogrammi huvides alates 2003. aastast). See põhines tühjadel väidetel, ei seisnud eraldi Bank Mellati ennast puudutavatest põhjendustest ega saanud õigustada tema suhtes piiravate meetmete võtmist.

104. Mis puudutas põhjendust 5 (teenuste osutamine AEOI‑le ja Novinile), siis ei olnud esitatud tõendeid ega teavet selle kohta, et Bank Mellat osutas AEOI‑le teenuseid. Ta möönis, et on osutanud Novinile teenuseid, kuid selgitas, et lõpetas selle, kui Novini suhtes kehtestati piiravad meetmed. Kas sellised teenused toetasid tuumarelva levikut otsuse 2010/413, määruse nr 423/2007, määruse nr 961/2010 ja määruse nr 267/2012 tähenduses? Küsimus oli selles, kas pank astus samme nende teenuste osutamise peatamiseks niipea, kui ta teadis või võis mõistlikult kahtlustada, et Novin on kaasatud tuumarelva levikusse. Nõukogu ei esitanud üksikasjalikke ja konkreetseid tõendeid ega teavet selle kohta, et pank teadis Novini kaasatusest enne ÜRO piiravate meetmete vastuvõtmist. Institutsioonid tunnistasid, et panga poolt viivitamata antud korraldustel ei osutatud järgnenud perioodil enam Novinile teenuseid, välja arvatud tasumata maksed, mis ei olnud seotud tuumarelva levikuga. Osutades, et otsuse 2010/413 artikli 20 lõige 6, määruse nr 423/2007 artikkel 9, määruse nr 961/2010 artikkel 18 ja määruse nr 267/2012 artikkel 25 annavad sisuliselt võimaluse külmutatud rahalised vahendid vabastada, et teha makseid, mis tulenevad asjaomaste üksuste poolt enne nende loetellu lisamist võetud kohustustest, tingimusel et need maksed ei ole seotud tuumarelva levikuga, asus Üldkohus seisukohale, et asjaolud ei õigustanud piiravate meetmete võtmist panga suhtes. Kuna põhjendused 1, 4 ega 5 piiravate meetmete võtmist ei õigustanud, nõustus Üldkohus Bank Mellati teise väitega.

105. Kohtuasjas Bank Saderat Iran ( 52 ) märkis Üldkohus, et põhjendus 1 (otsuse 2010/413 ja rakendusmääruse nr 668/2010 kohaselt 94% ulatuses riigi omandis olek ning järgnenud õigusaktide kohaselt osaline riigi omandis olek) oli 94% ulatuses riigi omandis oleku osas väär ning osaliselt riigi omandis oleku osas ebapiisav tõendamaks, et pank toetab tuumarelva levikut. Seetõttu ei õigustanud see piiravaid meetmeid.

106. Mis puudutas põhjendust 4 (Mesbahi akreditiividega tegelemine 2003. aastal), ei olnud nõukogu tõendanud, et osutati teenuseid Mesbahile või et pank oli teadlik selle äriühingu kaasatusest – mille suhtes ei olnud 2003. aastal veel piiravaid meetmeid kehtestatud - tuumarelva levikusse. Seetõttu ei õigustanud see piiravaid meetmeid.

107. Sama kehtis põhjenduse 5 (Sanamile teenuste osutamine) suhtes, niivõrd kui küsimus puudutas otsust 2011/783, rakendusmäärust nr 1245/2011 ja määrust nr 267/2012. Nõukogu ei olnud esitanud tõendeid selle kohta, et pank on osutanud Sanamile finantsteenuseid pärast seda, kui tolle suhtes võeti piiravad meetmed, või olnud varem teadlik nimetatud kontserni kaasatusest tuumarelva levikusse.

108. Põhjenduse 3 (teenuste osutamine DIO‑le ja IEI‑le) osas nõustus pank sellega, et DIO ja IEI olid kaasatud tuumarelva levikusse ja et ta on kunagi nende akreditiividega tegelnud, kuid mitte sellega, et nende teenuste osutamine õigustas piiravate meetmete võtmist: need olid tavalised pangandusteenused seoses ekspordiakreditiividega, mida pangad annavad välja kolmandate isikutena, ega olnud seotud tuumarelva levikuga. Sellepärast palus Üldkohus nõukogult akreditiivide kohta teavet, kuid nõukogu seda ei esitanud. Argumenti, et ka pank ei ole tõendeid esitanud, ei pidanud Üldkohus vastuvõetavaks. Nõukogu asi oli esitada tõendid ja teave, millele ta tugineb. Seda ei tohiks mõjutada see, et panga argumentide põhjendatust oli võimatu kindlaks teha. Kuna nõukogu jättis täitmata oma kohustuse esitada asjakohased tõendid ja teave, nõustus Üldkohus teise väitega.

109. Apellatsioonimenetluses märgib nõukogu, et panga väidetega nõustudes rikkus Üldkohus õigusnormi.

110. Kõigepealt märgib ta, et seoses Iraani salajase tuumaenergiaalase tegevusega tuleb kohaldada kohtujurist Bot’ kahtlusi, mida ta väljendas kohtuasjas Kadi II ( 53 ) seoses sellega, kas keeruliste majanduslike hinnangute kohtuliku kontrolli põhjalikkust käsitlevat kohtupraktikat tuleks kohaldada terrorismijuhtumitele ning kas luureanalüüsid ja ‑allikad peaksid alluma liidu kohtutele. Kui loetellu lisamist toetavad tõendid ja teave on pärit konfidentsiaalsetest allikatest, võib nõukogu nende allikate kaitsmiseks õiguspäraselt lähtuda asjaomase liikmesriigi esitatud põhjenduste ülevaatest, kui need põhjendused on objektiivselt usutavad. Selline oli olukord seoses tähtsate Iraani pankadega, kes olid rahvusvaheliselt esindatud ja tegelikult Iraani valitsuse kontrolli all, kooskõlas liikmesriikidevahelise vastastikuse usalduse põhimõttega ja lojaalse koostöö põhimõttega, mis on ette nähtud ELL artikli 4 lõikes 3.

111. Seejärel viitab nõukogu Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikale: „õigus asjakohaste tõendite avaldamisele ei ole absoluutne. Igas kriminaalmenetluses võib olla võistlevaid huve – näiteks riikliku julgeoleku huvid või vajadus kaitsta tunnistajaid, keda ähvardab kättemaksuoht, või hoida politsei uurimismeetodite saladust –, mida tuleb kaaluda võrreldes süüdistatava õigustega […] Mõnel juhul võib olla vaja varjata teatavaid tõendeid kaitse eest, et kaitsta teise isiku põhiõigusi või olulist avalikku huvi”. ( 54 ) See seisukohavõtt käsitles kriminaalsüüdistusi ja seda enam tuleks seda kohaldada piiravatele meetmetele, mis on pelgalt ettevaatusabinõud. Konfidentsiaalsete tõendite avaldamise korral võivad ohtu sattuda inimeste elu või turvalisus ning kasutatavad meetodid. Kui teavet on konfidentsiaalselt andnud kolmas riik, tuleb hoida rahvusvahelist koostööd.

112. Peale selle on nõukogu seisukohal, et Üldkohus ei omistanud õigustatuse hindamisel piisavalt kaalu ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioonidele. Kohtuasjas Kadi I rõhutas Euroopa Kohus, et „[liit peab] omistama olulist tähtsust asjaolule, et vastavalt Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja artiklile 24 on Julgeolekunõukogu poolt selle põhikirja VII peatüki alusel resolutsioonide vastuvõtmise näol tegemist selle rahvusvahelise organi peamise kohustuse täitmisega, mis tal on rahu ja julgeoleku säilitamiseks maailmas […]” ( 55 ) Nagu märkis kohtujurist Bot kohtuasjas Kadi II seoses terrorismivastase võitlusega, on vaja „usaldust ja koostööd […], mitte umbusaldust” liidu ja ÜRO vahel, kellel on ühised põhiõiguste austamist puudutavad väärtused. ( 56 ) Need seisukohad on kooskõlas ELL artikli 3 lõikega 5, artikli 21 lõikega 1 ja artikli 2 punktiga c ning 13. detsembri 2007. aasta deklaratsiooniga nr 13.

113. Seejärel väljendab nõukogu seisukohti kummagi vaidlustatud kohtuotsuse kohta eraldi.

114. Kohtuasjas Bank Mellat eksis Üldkohus kõigepealt oma seisukohas, et põhjendus 4 (resolutsiooniga 1929 loetellu lisatud FEEB emapangaks olemine) pidi olema eraldiseisev ülejäänud põhjendustest seoses Bank Mellatiga. Mis veelgi olulisem, lugedes julgeolekunõukogu seisukoha, mis puudutas seda, et Bank Mellat on hõlbustanud Iraani tuuma‑, raketi‑ ja kaitseüksuste tehinguid, tühjaks väiteks, eiras Üldkohus kohtupraktikat, mis käsitleb liidu õiguse ja ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioonide vahelist suhet, aga ka liidu aluslepingute sätteid. Üldkohus oleks pidanud leidma, et julgeolekunõukogu selge seisukoht on piisav õigustus liidu piiravate meetmete võtmiseks Bank Mellati suhtes.

115. Järelduse kohta, et põhjendus 5 (pangandusteenuste osutamine Novinile) ei õigustanud vaidlusaluseid meetmeid, sest pank oli Novini loetellu lisamisest teada saades selle suhte lõpetanud, märgib nõukogu, et teenuste osutamine Novinile sel ajal, kui ta tegeles Iraani tuumarelva leviku arendamisega, näitab, et tõenäoliselt osutab pank selliseid teenuseid tulevikus teistelegi isikutele, kes tegelevad sellesamaga. Seetõttu oli ennetav varade külmutamine õigustatud, hoolimata sellest, kas pank võis tegelikult olla teadlik selliste üksuste kaasatusest või sellest, et osutatavaid teenuseid kasutatakse seoses niisuguse tegevusega. Novinile osutatud teenused kujutasid endast Iraani tuumarelva leviku toetamist otsuse 2010/413, määruse nr 961/2010 ja määruse nr 267/2012 tähenduses, mida Üldkohus tõlgendas liiga kitsalt. Samuti asendas ta seeläbi nõukogu hinnangu faktiliste asjaolude kohta, mis õigustasid varade külmutamist, enda hinnanguga, minnes vastuollu omaenda praktikaga. ( 57 )

116. Kohtuasjas Bank Saderat Iran eksis Üldkohus nõukogu sõnul sellega, et ei võtnud arvesse resolutsiooni 1803, kus kutsuti riike üles „jälgima oma territooriumil valvsalt […] finantsasutuste, eriti […] Bank Saderati ja [tema] filiaalide ja tütarettevõtjate tegevust, et takistada sellise tegevusega osutatavat kaasabi tuumarelvade leviku tõkestamise seisukohast tundlikule tegevusele ja tuumarelvade kandesüsteemide väljatöötamisele, nagu on viidatud resolutsioonis 1737 (2006)”. Asumiseks seisukohale, et nimetatud pank aitab kaasa Iraani tuumarelva levikule, pidi ju olema hea põhjus, kuid Üldkohus seda ei tunnustanud.

117. Veel enam, põhjendusest 3 (DIO ja IEI akreditiividega tegelemine sel ajal, kui mõlemad olid juba ÜRO ja EL loeteludesse lisatud) üksi piisas, et piiravaid meetmeid õigustada. DIO ja IEI eksporditud kaupade suhtes välja antud akreditiivid võisid olla kaudselt seotud Iraani tuumarelvade levikuga. Sellepärast on vale asuda seisukohale, et tegelemine loetellu lisatud üksuste ekspordiakreditiividega ei õigustanud varade külmutamist käsitlevate sätete kohaldamist panga suhtes. Jällegi rakendas Üldkohus liiga kitsast tõlgendust ning asendas nõukogu hinnangu enda omaga. Igal juhul, kuna nõukogu andis teada kuupäeva, mil pank nimetatud akreditiividega tegeles (märts 2009), ja asjaomaste loetellu lisatud üksuste nimed (DIO ja IEI) ning kuna neid faktilisi asjaolusid ei eitatud, oleks pidanud lisateavet andma pank, mitte nõukogu.

118. Komisjon toonitab, et pankade tegevuses tuleb näha tervikut. Loetellu lisamist kaaluti julgeolekunõukogu tasandil ja nõukogu peab selliseid suuniseid arvesse võtma. Üldkohus ei saanud pelgalt vaadata nõukogu tõendeid konkreetsete tehingute kohta ja jätta tähelepanuta, et pankade tegevust peeti rahvusvahelisel tasandil kahtlaseks seoses Iraani tuumarelva levikuga. Piiravad meetmed kehtestati vastuseks Iraani jätkuvale tuumaprogrammile, milles puudus koostöö IAEA‑ga. Mitme Iraani panga varad on külmutatud põhjendusel, et Iraan kasutab panganduskanaleid imporditavate materjalide ja tehnoloogia eest tasumiseks. Tõenäoliselt pöördub Iraani importöör akreditiivide saamiseks rahvusvaheliselt tegutseva Iraani panga poole. Sellise panga äralõikamine suurest turust teenib rahvusvahelise üldsuse huve. Üldkohus jättis tähelepanuta nõukogu poliitilise kaalutlusõiguse ohu tõsiduse kindlakstegemisel ja selle ärahoidmise vahendite valikul.

119. Kohtuasjas Bank Mellat märgib komisjon, et varasem teenuste osutamine Novinile näitab selgesti, et see pank saab osutada teenuseid tuumarelva arendamises ja levikus osalevatele importööridele. Nõukogul peab olema võimalik takistada selliste teenuste osutamist tulevikus, ilma et ta peaks tõendama otsest seost konkreetsete teenuste või tehingute ja tuumarelva leviku vahel. Loetellu lisatud üksuste õiguste tasakaalustamisel liidu julgeolekuhuvidega peab nõukogul olema teatav kaalutlusõigus tuvastamaks, kas finantsteenuseid osutades abistatakse loetellu lisatud üksusi tuumarelva leviku alases tegevuses.

120. Kohtuasjas Bank Saderat Iran märgib komisjon, et pank tunnistas teenuste osutamist vähemalt DIO‑le ja IEI‑le, kes mõlemad tegelevad tuumarelva levikuga; seega on täidetud määruse nr 267/2012 artikli 23 lõike 2 punktis a sätestatud kriteerium („Iraani tuumarelva leviku tõkestamise seisukohast ohtliku[…] tuumaenergiaalase[…] tegevuse[…] toetamine”). Konkreetsete teenuste või tehingute otsest seotust sellise tegevusega ei ole vaja tõendada; teadaolevalt tuumarelva levikusse kaasatud üksuste rahalisi vahendeid ja varasid ei hakata tõenäoliselt lahterdama, et eristada tuumaenergiaalast ja muud tegevust. Nagu Üldkohus ise kohtuasjas Bank Mellat märkis, ( 58 ) peab välismaa finantsasutus lõpetama suhte kliendiga niipea, kui ta mõistlikult kahtlustab, et see klient osaleb tuumarelva leviku alases tegevuses, on sellega otseselt seotud või toetab seda.

121. Ühendkuningriik nõustub mõlema institutsiooniga ja märgib, et Üldkohus eksis sellega, et ei kasutanud samalaadset käsitlusviisi nagu oma otsuses Bank Melli Iran. ( 59 ) Kummaski kohtuasjas tehti makseid (kohtuasjas Bank Melli Iran tuumaenergia uurimise ja arendamise asutuse stipendiumid ja kulutused, mis õigustasid loetellu lisamist, ning käesoleval juhul kaitse‑ ja elektritööstuse asutuste akreditiividega tegelemine) pärast asjaomaste üksuste loetellu lisamist. Samuti märgib Ühendkuningriik, et vajadust tasakaalustada ühest küljest julgeolekuhuvid ja teisest küljest liidu institutsioonide otsuste asjakohasuse ja põhjendatuse tagamine käsitleti kohtuotsuses Fulmen. ( 60 )

122. Pankade sõnul ei väida nõukogu mitte seda, et süüstavad väited olid tõendatud, vaid väidab, et tal ei olegi vaja midagi kinnitada ega tõendada. Samuti märgivad nad, et põhjenduse 1 (riigi kontrolli all olemine) ebapiisavusele ei ole kummaski kohtuasjas vastu vaieldud. Järgmiseks ei ole nõukogul õigust väita, et Üldkohus ei võtnud nõuetekohaselt arvesse alustõendite konfidentsiaalseid allikaid, sest esimeses kohtuastmes nõukogu konfidentsiaalsusele ei viidanud. Argument, et institutsioonide ja liikmesriikide vahelise usalduse ja koostöö põhimõtted lubavad nõukogul tugineda üheainsa liikmesriigi teatele selle kohta, et tõendid on olemas, on vastuolus õigusriigi põhimõttega. Kumbki pank lisab selles aspektis veel kuus argumenti.

123. Esiteks, nõukogu kohustus esitada tõendid tuleneb õigusest tõhusale kohtulikule kaitsele. Loetellu lisamise otsuse sisulise õiguspärasuse piisav kohtulik kontroll hõlmab selle aluseks olnud faktiliste asjaolude, tõendite ja teabe täpsuse, mitte pelgalt abstraktse tõenäosuse hindamist. ( 61 )

124. Teiseks, tõendamiskoormise asetamine üksusele, kelle suhtes on kehtestatud sanktsioonid, eeldab temalt asjaolude puudumise tõendamist; see aga on märkimisväärne ja asjakohatu kõrvalekaldumine Euroopa Kohtu praktikast.

125. Kolmandaks, lojaalse koostöö põhimõte nõuab liikmesriikidelt avameelsust nõukoguga ja nõukogult avatust ja avameelsust kohtumenetlustes.

126. Neljandaks, nõukogu seisukoht tähendab, et usaldatakse üheainsa liikmesriigi hinnangut selle kohta, kas loetellu lisamise kriteeriumile vastav tegevus on paikapidavalt ja usaldusväärselt tõendatud. See naeruvääristab nõuet, et nõukogu peab piiravate meetmete kehtestamisel tegema otsused ühehäälselt, ( 62 ) ning ilmset vajadust, et otsuse tegija lähtuks niisugustest tõenditest, mida ta saab näha ja hinnata. Selle funktsiooni delegeerimine üheleainsale liikmesriigile on vastutusest lahtiütlemine, ilmselgelt õigusvastane ega ole lojaalse koostöö põhimõttega lubatud (veel vähem nõutud).

127. Viiendaks, vajadus kaitsta konfidentsiaalset teavet võib õigustada tõendite menetluspooltele või nende advokaatidele edastamata jätmist. See ei saa õigustada nõukogu poolt aluseks võetud tõendite varjamist tühistamishagi menetleva Euroopa Kohtu eest. Nõukogu läheb palju kaugemale kui Euroopa Inimõiguste Kohus kohtuasjas Jasper. ( 63 ) See, et kodukorras ei ole sõnaselgelt ette nähtud, et liidu kohtud võtavad arvesse tõendeid, mida ei ole pooltele või nende advokaatidele edastatud, ei ole oluline; reeglite tõlgendamisel tuleb arvestada esmasest õigusest tulenevat konfidentsiaalsuskohustust, mis on siduv kõikidele liidu institutsioonidele, nende seas Euroopa Kohtule. ( 64 ) Nii võib Euroopa Kohus määrata, et konfidentsiaalsed tõendid antakse tutvumiseks temale, mitte menetluspooltele või nende advokaatidele.

128. Kuuendaks, nõukogu ei saa kõigest väita, et julgeolekukaalutlused on olemas; ta peab esitama piisavalt andmeid, et Euroopa Kohus saaks kontrollida, et need on olemas ja õigustavad menetlusõiguste piiramist. Kui siseriiklikus kontekstis tuginetakse mittetäielikku avaldamist põhjendades julgeolekukaalutlustele, peab pädev ametiasutus tõendama, et vastasel korral satuks julgeolek ohtu; niisugust eeldust, et viidatud põhjused on olemas ja põhjendatud, ei ole. ( 65 ) Sama peab analoogia põhjal kehtima nõukogu suhtes.

129. Vastuseks Ühendkuningriigile eristavad pangad kohtuasja Bank Melli Iran (T‑35/10 ja T‑7/11, EU:T:2013:397) asjaolusid omaenda kohtuasjadest. Nimetatud kohtuasjas tuvastas Üldkohus faktilised asjaolud, nimelt, et hageja tegi makseid AEOI nimel ja et kuna kõrge kvalifikatsiooniga personal on tuumaenergiaalases uurimis‑ ja arendustegevuses äärmiselt oluline, kujutab ka suhteliselt väikeste stipendiumide maksmine sellealase hariduse jaoks endast niisuguse tegevuse toetamist. Käesolevates asjades ei olnud võimalik samalaadseid faktilisi asjaolusid tuvastada, sest nõukogu ei esitanud üksikasjalikke andmeid. Seoses viitamisega kohtuotsusele Fulmen (C‑280/12 P, EU:C:2013:775) on pangad seisukohal, et nende seisukohta õigustavad nimetatud kohtuotsuse punktid 57‐83, iseäranis punkt 78: „[…] kui liidu pädev asutus keeldub liidu kohtule tõendeid esitamast, peab kohus võtma aluseks ainult need tõendid, mis talle on edastatud.”

130. Seoses põhjendusega 4 (resolutsiooniga 1929 loetellu lisatud FEEB emapangaks olemine) märgib Bank Mellat enda kohtuasjas, et nõue, mille kohaselt liidu kohtud peavad kohaselt austama Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni, ei saa neid vabastada liidu õigusaktide õiguspärasuse kontrollimisest. Euroopa Kohus peab tagama, et iga liidu meedet, mille eesmärk on jõustada julgeolekunõukogu poolt ÜRO põhikirja VII peatüki alusel vastu võetud resolutsioone, kontrollitakse täies ulatuses, arvestades liidu õigusnormidest tulenevaid põhiõigusi. ( 66 ) Liiatigi otsustas julgeolekunõukogu Bank Mellati loetellu mitte lisada. Nõukogu ei tegutsenud ÜRO sanktsioone rakendades ning loetellu lisamise aluseks võetud faktilisi asjaolusid on vaja täies ulatuses kontrollida. Julgeolekunõukogu seisukohavõttude asjakohasust tuleb hinnata selles kontekstis. Samuti ei ole tõendatud, et nõukogu nendele seisukohavõttudele tugines. Põhjendus 4 seisnes lihtsalt selles, et Bank Mellat on FEEB emapank ja FEEB ise on loetellu lisatud; julgeolekunõukogu ebamäärasele seisukohavõtule Bank Mellati kohta ei ole viidatud.

131. Mis puudutab põhjenduse 5 esimest osa (teenuste osutamine AEOI‑le), siis ei nõustu pank väitega, et lojaalse koostöö põhimõte annab nõukogule õiguse tugineda üheainsa liikmesriigi esitatud avaldamata tõenditele neid kontrollimata. ELL artikli 4 lõike 3 kohaselt peavad institutsioonid tegema koostööd siseriiklike asutustega ainult selleks, et abistada neid aluslepingutest tulenevate ülesannete täitmisel. ( 67 ) Kui nimetatud sättele saaks tugineda selleks, et minna mööda kaitseõigustest või õigusest täielikule kohtulikule kontrollile, aitaksid institutsioonid tegelikult liikmesriigil aluslepingutest tulenevatest kohustustest taganeda. Lojaalse koostöö põhimõte kohustab liikmesriike tegema koostööd institutsioonidega, et aidata kaasa liidu ülesannete täitmisele ja tagada põhiõigustest kinnipidamine, mitte tõkestada nende korrakohast toimimist. Liikmesriikide esmane kohustus on toetada liidu eesmärke ja institutsioonidel on mitte rohkem kui teisene kohustus toetada siseriiklikku poliitikat, mis ei ole vastuolus liidu omaga. Kui nõukogu tugineb üleliiduliste sanktsioonide vastuvõtmisel üheltainsalt liikmesriigilt saadud tõendamata teabele, on see vastuolus õigusega täielikule liidu õigusaktide kontrollile, mille eesmärk on kindlaks teha, kas kõiki liidu õigusnormides tagatud põhiõigusi järgitakse. Niisugustel asjaoludel riivaks nimetatud põhimõte tegelikult liidu õiguse ülimuslikkust siseriikliku õiguse suhtes.

132. Mis puudutab põhjenduse 5 teist osa (teenuste osutamine Novinile), siis ei või nõukogu esiteks vaidlustada Üldkohtu tuvastatud faktilist asjaolu ega taotleda Euroopa Kohtult selle asendamist tema enda hinnanguga. Teiseks „ei piisa ainult ohust, et see üksus võib tulevikus tuumarelva levikut toetada”. ( 68 ) Kolmandaks, sellist ohtu ei ole ja ei ole ka alust selle olemasolu väita. Üldkohus tuvastas, et pank ei toetanud tuumarelva leviku tõkestamise seisukohast tundlikku tegevust. Oleks ebaratsionaalne järeldada, et tõenäoliselt hakkab pank tulevikus seda toetavaid teenuseid osutama; vastupidi: see, et pank ei olnud varem Iraani tuumarelva levikut toetanud, ei andnud põhjust eeldada, et ta seda tulevikus teeb.

133. Bank Saderat Iran märgib seoses põhjendustega 4 (akreditiividega tegelemine Mesbahi nimel aastal 2003) ja 5 (finantsteenuste osutamine Sanamile), et ta ei ole süüstavate väidetega nõustunud ja nõukogu ei ole nende kinnituseks tõendeid esitanud. Sellepärast tuvastas Üldkohus õigesti ilmse hindamisvea.

134. Seoses põhjendusega 3 (akreditiividega tegelemine DIO ja IEI nimel) tunnistas pank, et ta oli seotud DIO ja IEI kasuks välja antud ekspordiakreditiividega (mille olid välja andnud ja mille tasusid rahvusvahelised pangad, keda ei ole loetellu lisatud), kuid mitte seda, et ta tegeles DIO ja IEI poolt välja antud akreditiividega, ega seda, et ta oli nendega seotud pärast nende loetellu lisamist. Nõukogu ei esitanud tõendeid selle kohta, et tegu ei olnud tavaliste, tuumarelva levikuga mitte seotud pangandusteenustega. Niisiis märkis Üldkohus õigesti, et nõukogu oli kohustatud esitama andmed, sest ta tugines konkreetsetele akreditiividele, millega pank olevat väidetavalt tegelnud, ning seda, et nende argumentide põhjendatust oli võimatu kindlaks teha, ei tohiks tõlgendada panga kahjuks. Üldkohus tuvastas faktilise asjaolu, et nõukogu ei tõendanud, nagu võiks ekspordiakreditiividega „tegelemine” kujutada endast vaidlusaluste meetmete tähenduses Iraani tuumaenergiaalase tegevuse toetamist.

135. Üksusel, kelle suhtes on kehtestatud piiravad meetmed, ei saa lasuda koormist nende meetmete kehtestamise alus ümber lükata, vaid nõukogul on kohustus oma väited tõendada. Tuleb möönda, et rikkumismenetluses on liikmesriik tõesti kohustatud väited ümber lükkama, kuid liikmesriigid peavad tegema liidu õigusnormide kohaldamise tagamisel lojaalset koostööd. Üksustel, kelle suhtes on kehtestatud piiravad meetmed, sellist kohustust ei ole. Sellest hoolimata andis pank vabatahtlikult teavet oma pangandusteenuste osutamise kohta DIO‑le ja IEI‑le; nõukogu aga ei vastanud samaga, minnes vastuollu oma kohustusega teha Üldkohtuga lojaalset koostööd.

136. Lõpuks ei saa Üldkohtu otsust tühistada põhjusel, et selles jäeti tunnustamata julgeolekunõukogu seisukohavõtt, mis ei ole seotud ühegi põhjendusega, mis esitati panga loetellu lisamiseks; samuti ei saa see seisukohavõtt ise endast sellist põhjendust kujutada, sest seda ei ole mainitud põhjenduste ülevaates ega üheski loetellu lisamise ettepanekus ning see ei vasta loetellu lisamise kriteeriumidele. Samuti ei selgita nõukogu, kuidas oleks saanud Üldkohtu analüüsi mõjutada niisuguse seisukohavõtu „tunnustamine”, mis ühtegi nõukogu väidet ei tõenda. Öelda, et julgeolekunõukogul pidi olema hea põhjus asuda seisukohale, et pangad toetavad Iraani tuumaenergiaalast tegevust, on kõigest spekulatsioon. Sama spekulatiivne on väita, et julgeolekunõukogu jättis panga loetellu lisamata poliitiliste ja majanduslike huvide lahknemise tõttu. Õige järeldus on niisugune, et loetellu lisamist õigustavad tõendid puudusid.

137. Kõiki neid argumente arvestades näib mulle, et on vaja kaaluda kahte küsimuste kompleksi.

138. Esiteks, mida pidi nõukogu tegema selleks, et õiguspäraselt kehtestada pankade suhtes piiravaid meetmeid? Sealhulgas: kas oli vaja (nagu Üldkohus sisuliselt arvas) tõendada konkreetsed tegutsemisjuhtumid, mil ühel või teisel viisil toetati Iraani tuumarelva leviku tõkestamise seisukohast tundlikku tegevust asjaoludest olenevalt määruses nr 423/2007, otsuses 2010/413, määruses nr 961/2010 või määruses nr 267/2012 sätestatud kriteeriumide tähenduses? Või piisas (nagu nõukogu nüüd sisuliselt märgib) sellest, et pangad on objektiivselt olukorras, mis võimaldab tulevikus sellist toetamist nende äritegevusele omast laadi tehingute kaudu, ja et arvestades üldist konteksti (sealhulgas julgeolekunõukogu resolutsioonides avaldatud seisukohti ja varasemat tegevust, mille suhtes ei ole vaja tõendada, et see kujutas endast Iraani tuumarelva leviku alase tegevuse tahtlikku või teadlikku toetamist või oli sellega otseselt seotud), on tõenäoline, et nad seda teevad?

139. Teine küsimuste kompleks puudutab piiravate meetmete kehtestamiseks esitatud põhjenduste kinnituseks kasutatavate tõendite kättesaadavust. On mõeldamatu, et niisugused meetmed võiksid olla õigustatud üldse ilma mingite tõenditeta, kuid tuleb arvesse võtta, mil määral tuleb võimaldada sellest meetmest puudutatud isikutel, Üldkohtul ja tõepoolest ka nõukogul endal nende tõenditega tutvuda – iseäranis kui need võivad olla olemuselt konfidentsiaalsed –, et täita nii faktiliste asjaolude õige hindamise kui ka selle hinnangu adekvaatse kohtuliku kontrolli nõuded.

140. Mõlema küsimuste kompleksiga seoses näib mulle, et nõukogu ei ole tõendanud ühtegi õigusnormi rikkumist, mis võiks vaidlustatud kohtuotsuste tühistamist õigustada.

141. Esiteks, kriteeriumid isikute, üksuste või asutuste lisamiseks nende isikute loetellu, kelle varad ja ressursid tuleb külmutada, on nõukogu endale ise kehtestanud. Need on selged ja konkreetsed. Need on olemuselt seotud faktiliste asjaoludega ja on faktide abil tõendatavad. Need on seotud asjaomaste isikute tegeliku, tuvastatava tegevusega (või staatusega), mitte teatavat laadi tulevase tegevuse abstraktse võimalikkusega.

142. Muu hulgas ei kuulu kehtestatud kriteeriumide ( 69 ) hulka pelk julgeolekunõukogu resolutsioonis sisalduv väide tehingute hõlbustamise kohta (mida sisaldas Bank Mellati aadressil resolutsioon 1929) ega soovitus olla valvas (mida sisaldas Bank Saderati aadressil – kes võis, kuid ei pruukinud olla seesama mis Bank Saderat Iran – resolutsioon 1803), kui isikut ei ole julgeolekunõukogu resolutsioonis ega selle kohaselt tegelikult lisatud nende isikute loetellu, kelle varad ja ressursid tuleb külmutada. Samuti ei kuulu nende hulka pelgalt see, kui isik on olukorras, mis võimaldab või tõenäoliselt võimaldab näidatud laadi tegevust, vaid ainult – ja sõnaselgelt – see, kui ta sellega (tõendatult) tegeleb. Lõpuks ei kuulu liidu õigusaktides ette nähtud kriteeriumide hulka, mis reguleerivad lisamist nende isikute loetellu, kelle varad ja finantsressursid tuleb külmutada, pelgalt kahtlused või ka mõistlikud alused arvata, et konkreetsed kriteeriumid on täidetud. Tunnistan, et viimati väljendatud seisukoht võib mõneti lahkneda julgeolekunõukogu resolutsioonist 1929, kus on nimetatud varade ja ressursside külmutamist üheks tegutsemismooduseks juhul, kui riigil on „teavet, mis annab mõistlikult alust arvata, et selliste […] varade või ressurssidega võidakse aidata kaasa Iraani tuumarelvade leviku tõkestamise seisukohast tundlikule tegevusele […]”. ( 70 ) Siiski kehtib ka aluseks võetava teabega seotud nõue. Pealegi seisnes teine samas punktis selliseks olukorraks ette nähtud tegutsemismoodus finantstehingute seire laiendamises ning nõukogu valis just selle võimaluse. ( 71 )

143. Peale selle on nõukogu esitatud põhjendused pankade lisamiseks loetellu ise laadilt faktilised ja faktidega tõendatavad ning seotud pankade tegevuse või staatusega, mida saab objektiivselt tuvastada. Siiski ei vasta kõik põhjendused konkreetselt nõukogu enda kehtestatud kriteeriumidele, mis käsitlevad loetellu lisamist. Bank Mellati puhul ei kuulu julgeolekunõukogu resolutsiooniga loetellu lisatud FEEB emapangaks olemine vormiliselt nendest kriteeriumidest ühegi kohaldamisalasse. ( 72 )

144. Olen juba asunud seisukohale, et esitatud põhjendusi tuleb hinnata tervikuna, kui need võivad kumuleeruvatena üksteist selgitada ja toetada. Sellepärast olen seisukohal, et Üldkohus ei oleks tohtinud jätta tähelepanuta näiteks Bank Saderat Irani osaliselt riigi omandisse kuulumise ( 73 ) või FEEB Bank Mellati omandisse kuulumise võimalikku olulisust teiste, konkreetsemate põhjenduste hindamisel niivõrd, kui need olid piisavalt tõendatud või vaidlustamata.

145. Üldkohtule ei saa minu arvates siiski ette heita, et ta ei teinud Bank Mellati suhtes järeldusi tõendamata spekulatsioonist, mille kohaselt FEEB loetellu lisamise ja Bank Mellati lisamata jätmise põhjustas pelgalt poliitiline lahkarvamus julgeolekunõukogus. Ainult siis, kui oleks olnud tegelikke tõendeid selle (tuleb tunnistada, esmapilgul üllatava) eristuse kohta, oleks Üldkohus olnud kohustatud selliseid põhjusi arvesse võtma.

146. Samuti ei saa Üldkohtule ette heita, et ta ei järeldanud sellest, et pangad olid osutanud teenuseid teatavatele tuumaenergia arendamisse kaasatud üksustele, kes alles seejärel loetellu lisati, seda, et tõenäoliselt osutavad nad tulevikus teenuseid teistele niisugustele ettevõtjatele ja et selline tõenäosus, kui see peaks olemas olema, õigustab piiravaid meetmeid. Ühelt poolt (eriti kuna pangad kinnitasid, et nad ei teadnud varem oma klientide kaasatusest tuumaenergiaalasesse tegevusse) näib mulle, et niisugune asjaolu ei õigusta eeldust, et nemad osutavad tulevikus selliseid teenuseid tõenäolisemalt kui mis tahes muu pank; teiselt poolt on nende isikute loetellu, kelle varad ja ressursid tuleb külmutada, lisamise kriteerium mitte loetellu lisatud üksustele finantsteenuste osutamise tõenäosus, vaid nende tegelik osutamine.

147. Sellepärast asun nüüd käsitlema teist ulatuslikku küsimuste kompleksi, mis puudutab tõendite kättesaadavust, iseäranis arvestades nende võimalikku konfidentsiaalsust, mille teemal ma ei saa nõukogu esitatud seisukohtadega nõustuda.

148. Nagu olen märkinud, on kõik loetellu lisamise kriteeriumid ja kõik põhjendused, mis nõukogu pankade loetellu lisamiseks esitas, tõendatavad faktilised asjaolud. Mõnda nendest põhjendustest (nagu järjekindel tuumaprogrammide hõlbustamine või teenuste osutamine nimetamata üksustele) võib olla keerukam, mõnda aga (osaliselt riigi omandis olemine või teenuste osutamine nimetatud üksustele) lihtsam tõendada; sellegipoolest on need kõik põhimõtteliselt tõenditega kinnitatavad.

149. Selles suhtes peavad loetellu lisamise põhjendused omavahelises koostoimes olema piisavad tõendamaks, et vähemalt üks loetellu lisamise kriteerium on täidetud, kuid mitte ainult: tingimata peavad olema tõendatud niisuguste, selle kriteeriumi või nende kriteeriumide puhul asjakohaste põhjenduste faktilised alused. ( 74 )

150. Kuidas, millal ja kellel tuleb võimaldada selliste tõenditega tutvuda?

151. Kõigepealt on muidugi soovitav, et sel ajal, kui nõukogu oma otsuse teeb, oleks tal võimalik tõenditega tutvuda. Selles suhtes olen asunud seisukohale, et tõendite uurimata jätmine sel ajal, kui tehti esimene loetellu lisamise otsus, millel peab harilikult olema üllatusmoment, ( 75 ) ei saanud pankade kaitseõigust rikkuda. ( 76 ) Peale selle võib käesolevates asjades käsitletavat laadi piiravate meetmete korral olla mõnikord (kuigi mitte alati) vaja teha esimene otsus kiiresti, lähtudes ühe liikmesriigi esitatud teabest, mida nõukogu kui organ ei saa tema käsutuses oleva aja jooksul sisuliselt kontrollida.

152. Siiski ei saa niisugused kaalutlused vabastada nõukogu hoolika ja erapooletu uurimise kohustusest siis, kui ta seda esimest otsust kinnitamise eesmärgil uuesti läbi vaatab. ( 77 ) Sellepärast peab nõukogu sel ajal saama tutvuda piisavate tõenditega. Sellest tulenevalt ei saa see, kui nõukogu tervikuna tugineb hilisemas etapis tõenditele, mida on uurinud kõigest üks liikmesriik (või käesolevatel juhtudel kõige rohkem kolm liikmesriiki, sest loetellu lisamise ettepanekuid oli kolm) ja millega nõukogul ei võimaldatud tutvuda, kujutada endast piisavat uurimist. Nõukogu ei saa põhimõtteliselt rahulduda vaid kummitempli funktsiooniga selle kinnitamiseks, mida tema koosseisu kuuluvad liikmesriigid talle ette ütlevad. Nõukogus istuvad liikmesriigid, kuid see institutsioon ise on eraldi organ ja peab oma kohustused ise täitma. Ka siis, kui see ei juhtuks käesolevates kohtuasjades, on minu arvates ikkagi rohkem kui piisavalt põhjust tühistada vaidlusalused meetmed ilmse hindamisvea tõttu, niivõrd kui need rajanesid põhjendustel, mis omakorda rajanesid nõukogu poolt uurimata jäetud tõenditel.

153. Üldkohus aga ei lähtunud ilmse hindamisvea tuvastamisel konkreetselt sellest, et nõukogu ise ei ole tõendeid hinnanud, vaid hoopis tõsiasjast, et olenemata sellest, kas nõukogu kui sellise valduses oli olnud või ta oli uurinud mingeidki tõendeid, ei võimaldatud Üldkohtul kohtumenetluse etapis neist ühegagi tutvuda. Nüüd märgib nõukogu, et ta ei saanud selliseid tõendeid esitada luureallikate kaitsmise vajadusega seotud konfidentsiaalsuse tõttu ning et Üldkohus oleks pidanud selle olukorraga leppima ja asuma seisukohale, et liikmesriikide esitatud väited loetellu lisamise ettepanekutes kujutasid endast piisavaid tõendeid, kui need olid usutavad.

154. Seesugune seisukoht on minu arvates paikapidamatu, eelkõige kuna esimeses kohtuastmes ei tuginenud nõukogu sugugi sellele, et loetellu lisamise otsuse põhjenduste aluseks olnud tõendid või teave on konfidentsiaalsed, olgugi et pangad olid võimalikku konfidentsiaalse teabe olemasolu oma seisukohtades maininud. ( 78 ) Sellepärast ei saa Üldkohtule ette heita, et ta lähtus ilmset hindamisviga käsitlevate väidete suhtes järeldusi tehes sellest, mida talle esitati. Tal oli täielik õigus lähtuda nõukogu hinnangu hindamisel nendest tõenditest, millega tal oli võimalik tutvuda, ja nendest faktilistest asjaoludest, millega pooled olid nõustunud. ( 79 )

155. Pealegi ja igal juhul on minu arvates raske lähemaid selgitusi saamata nõustuda nõukogu üldjoonelise väitega, et tõendite avaldamine võib ohustada neid, kes selle teabe andsid, või selle teabe hankimiseks kasutatud vahendeid või et kolmanda riigi antud teabe konfidentsiaalsuse järgimata jätmine võib õõnestada rahvusvahelist koostööd. Sisuliselt käsitlesid ainsad tõendid, millele nõukogu võis tugineda – peale nende, mis puudutasid riigi omandis olemist või Bank Mellati FEEB emapangaks olemist ja mille suhtes ei paista konfidentsiaalsusega seotud küsimusi olevat –, tehinguid, mida asjaomased pangad konkreetsetel kuupäevadel konkreetsete klientide huvides sooritasid või väidetavalt sooritasid. Nõukogu ei ole teatanud, et niisuguste tõendite esitamine on võimatu ilma allikaid või meetodeid paljastamata, ega seda, miks kolmas riik, kelle teenistused need tõendid hankisid, võib mitte soovida nende avaldamist. Liiatigi puudutavad need tõendid ise (erinevalt nende hankimise viisist) asjaolusid, mis on pankadele teada ja mille suhtes nõukogu seega ei saa konfidentsiaalsusele tugineda. Samuti ei saa nõukogu tugineda sellisele väitele Üldkohtu suhtes. ( 80 )

156. Kokkuvõtteks seoses nõukogu hinnanguga Bank Mellati loetellu lisamiseks esitatud põhjenduste aluseks olnud faktilistele asjaoludele: esiteks ei ole nõukogu vastu vaielnud sellele, et Üldkohus lükkas tagasi põhjenduse 7 (miljonite dollarite liikumise võimaldamine Iraani tuumaprogrammi huvides); teiseks ei tõendanud nõukogu, et pank on osutanud teenuseid AEOI‑le, AIO ametnikele või Iraani varustusagendile (põhjenduse 5 üks osa ja põhjendus 6); kolmandaks ei ole nõukogu väitnud ega tõendanud, et Novinile osutati edaspidiseid teenuseid ( 81 ) pärast seda, kui Novin lisati julgeolekunõukogu loetellu, või pärast seda, kui pank sai teada Novini kaasatusest tuumaenergia arendamisse (põhjenduse 5 ülejäänud osa), ning varasem teenuste osutamine ei olnud loetellu lisamise kriteerium ega saanud olla selle põhjenduseks; neljandaks, kui põhjenduste 5 ja 6 alused ära jäävad, ei ole muid aluseid põhjendustele 2 ja 3 (vastavalt järjekindel tegutsemine viisil, mis toetab ja hõlbustab Iraani tuuma‑ ja ballistiliste kanderakettide programmi, ning teenuste osutamine ÜRO ja liidu loeteludesse lisatud üksustele); viiendaks ei olnud FEEB emapangaks olemine ühelegi loetellu lisamise kriteeriumile vastav põhjus; lõpuks ei vastanud riigi omandisse kuulumine üksi ühelegi loetellu lisamise kriteeriumile, oli kõigest osaline (ja ei olnud tõendatud, et omandi ulatus andis riigile „teistest suurema mõju”) ning igal juhul tugineti sellele ainult otsuses 2010/413 ja rakendusmääruses nr 668/2010.

157. Sellest järeldan, et nõukogu ei ole osutanud ühelegi Üldkohtu poolsele õigusnormi rikkumisele, mis õigustaks vaidlustatud kohtuotsuse tühistamist kohtuasjas Bank Mellat.

158. Kokkuvõtteks seoses nõukogu hinnanguga Bank Saderat Irani loetellu lisamiseks esitatud põhjenduste aluseks olnud faktilistele asjaoludele: esiteks ei ole nõukogu esitanud tõendeid ega üksikasjalikku teavet teenuste kohta, mida pank väidetavalt osutas DIO‑le, IEI‑le, Mesbahile või Sanamile (põhjendused 3, 4 ja 5); teiseks, kui nende põhjenduste alused ära jäävad, ei ole muid aluseid põhjendusele 2 (teenuste osutamine üksustele, kes on teostanud hankeid Iraani tuuma‑ ja ballistiliste kanderakettide programmide raames, sealhulgas resolutsiooni 1737 kohaldamisalasse kuuluvatele üksustele); lõpuks, riigi omandisse kuulumine (põhjendus 1) üksi ei vastanud ühelegi loetellu lisamise kriteeriumile ning oli otsuses 2010/413 ja rakendusmääruses nr 668/2010 ebatäpselt märgitud 94% suuruseks (ja ei olnud tõendatud, et omandi ulatus andis riigile „teistest suurema mõju”).

159. Sellest järeldan, et nõukogu ei ole osutanud ühelegi Üldkohtu poolsele õigusnormi rikkumisele, mis õigustaks vaidlustatud kohtuotsuse tühistamist kohtuasjas Bank Saderat Iran.

160. Sellest lähtudes lükkaksin nõukogu väited, et analüüsides pankade väiteid ilmse hindamisvea kohta, rikkus Üldkohus õigusnormi, tervikuna tagasi.

Tõendid Bank Saderat Irani kohta (Bank Saderat Irani