KOHTUJURISTI ETTEPANEK

NILS WAHL

esitatud 29. novembril 2018 ( 1 )

Kohtuasi C‑617/17

Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A. w Warszawie

versus

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

menetlusse astujad:

Edward Detka jt

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Sąd Najwyższy (Poola kõrgeim kohus))

Eelotsus – Ne bis in idem põhimõte – Kohaldamisala – Konkurents – Turgu valitseva seisundi kuritarvitamine – Riigi konkurentsiasutuse otsus – Liikmesriigi konkurentsiõiguse ja liidu konkurentsiõiguse alusel määratud trahv

1. Kas ne bis in idem põhimõte kuulub kohaldamisele olukorras, kus liikmesriigi konkurentsiasutus on ühe otsusega määranud ettevõtjale trahvi konkurentsivastase käitumise eest, kohaldades samal ajal liikmesriigi ja liidu konkurentsiõiguse norme? See on sisuliselt käesolevas asjas Euroopa Kohtule esitatud küsimus.

I. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigusnormid

2. Määruses (EÜ) nr 1/2003 ( 2 ) on ette nähtud õigusnormid praeguste ELTL artiklite 101 ja 102 rakendamise kohta. Muu hulgas sisalduvad selles määruses õigusnormid liikmesriigi konkurentsiõiguse normide ja liidu konkurentsiõiguse normide paralleelse kohaldamise kohta.

3. Põhjenduses 8 on selgitatud, et liidu konkurentsieeskirjade tõhusa rakendamise tagamiseks tuleb kohustada liikmesriikide konkurentsiasutusi ja kohtuid kohaldama ka ELTL artikleid 101 ja 102, kui nad kohaldavad siseriiklikku konkurentsiõigust kokkulepete ja tegevuse suhtes, mis võivad mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust.

4. Põhjenduses 9 on täiendavalt selgitatud, et ELTL artiklite 101 ja 102 eesmärk on kaitsta turul valitsevat konkurentsi. Määrus ei takista liikmesriikidel rakendada oma territooriumil muid õigustatud huvisid kaitsvaid riigisiseseid õigusakte, tingimusel et need on kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtete ja muude liidu õiguse sätetega. Kui sellistel liikmesriigi õigusaktidel on muu põhieesmärk peale turul valitseva konkurentsi kaitsmise, võivad liikmesriikide konkurentsiasutused ja kohtud neid õigusakte oma territooriumil kohaldada.

5. Määruse artikkel 3 puudutab ELTL artiklite 101 ja 102 ning liikmesriigi konkurentsiõiguse suhet. See näeb ette: „1. Kui liikmesriikide konkurentsiasutused või siseriiklikud kohtud kohaldavad siseriiklikku konkurentsiõigust [ELTL artiklis 101] sätestatud kokkulepete, ettevõtjate ühenduste otsuste ja kooskõlastatud tegevuse suhtes, mis võivad mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust selle sätte tähenduses, peavad nad selliste kokkulepete, otsuste ja niisuguse kooskõlastatud tegevuse suhtes kohaldama ka [ELTL artiklit 101]. Kui liikmesriikide konkurentsiasutused või siseriiklikud kohtud kohaldavad siseriiklikku konkurentsiõigust [ELTL artikli 102] alusel keelatud kuritarvitamise suhtes, peavad nad kohaldama ka [ELTL artiklit 102]. 2. Siseriikliku konkurentsiõiguse kohaldamine ei tohi põhjustada selliste kokkulepete ja ettevõtjate ühenduste otsuste või niisuguse kooskõlastatud tegevuse keelamist, mis võivad mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust, kuid ei piira konkurentsi [ELTL artikli 101 lõike 3] tähenduses, või vastavad [ELTL artikli 101 lõike 3] tingimustele või on hõlmatud [ELTL artikli 101 lõike 3] kohaldamiseks vastu võetud määrusega. Liikmesriikidel ei takistata käesoleva määruse alusel oma territooriumil vastu võtta ja kohaldada rangemaid siseriiklikke õigusakte, millega keelatakse ettevõtjate ühepoolne tegevus või rakendatakse selle suhtes sanktsioone. […]“.

6. Määruse artikkel 5 puudutab liikmesriikide konkurentsiasutuste volitusi. Selles on öeldud: „Liikmesriikide konkurentsiasutustel on [ELTL artiklite 101 ja 102] kohaldamise õigus üksikjuhtudel. Sel eesmärgil võivad nad omal algatusel või kaebuse põhjal teha järgmised otsused: – nõuda rikkumise lõpetamist, – kehtestada ajutisi meetmeid, […]“.

B. Riigisisesed õigusnormid

7. 15. detsembri 2000. aasta konkurentsi- ja tarbijakaitseseaduses ( 3 ) (Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, edaspidi „konkurentsi- ja tarbijakaitseseadus“) artiklis 8 on sätestatud: „1. Turgu valitseva seisundi kuritarvitamine asjaomasel turul ühe või mitme ettevõtja poolt on keelatud. 2. Turgu valitseva seisundi kuritarvitamine seisneb eelkõige: […] 5) konkurentsi tekkimiseks või arenemiseks vajalike tingimuste loomise takistamises. […]“.

8. Nimetatud seaduse artiklis 101 on sätestatud: „1. Prezes Urzędu (konkurentsiasutuse juhataja) võib ettevõtjale otsusega määrata trahvi, mille summa ei või ületada 10% tulust, mille ettevõtja sai trahvi määramisele eelneval majandusaastal, kui kõnealune ettevõtja isegi ettekavatsematult: 1) rikkus artiklis 5 kehtestatud keeldu, kui ei ole tegemist artiklites 6 ja 7 ette nähtud erandiga, või artiklis 8 kehtestatud keeldu; (2) [ELTL artiklit 101 või 102]; […]“.

II. Asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused

9. Käesolev kohtuasi puudutab vaidlust, mille pooled on Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Poola konkurentsi- ja tarbijakaitseameti juhataja, edaspidi „riigi konkurentsiasutus“) ja Poola kindlustusettevõtja Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Zycie S.A. (edaspidi „asjasse puutuv ettevõtja“), seoses trahviga, mille riigi konkurentsiasutus määras konkurentsivastase käitumise eest asjasse puutuvale ettevõtjale.

10. Oma 25. oktoobri 2007. aasta otsuses leidis riigi konkurentsiasutus, et asjasse puutuv ettevõtja kuritarvitas valitsevat seisundit töötajate kollektiivsete elukindlustuslepingute turul Poolas, kuna ta takistas selles sektoris konkurentsi. Seega leiti, et asjasse puutuv ettevõtja on rikkunud konkurentsi- ja tarbijakaitseseaduse artiklis 8 ette nähtud keeldu. Lisaks sellele leidis riigi konkurentsiasutus, et niisugune tegevus võib negatiivselt mõjutada välismaiste kindlustusandjate võimalust tulla Poola turule ning sellega kahjustada liikmesriikidevahelisest kaubandust. Seega järeldas riigi konkurentsiasutus, et asjasse puutuv ettevõtja oli paralleelselt liikmesriigi konkurentsiõiguse rikkumisega rikkunud ka praegust ELTL artiklit 102.

11. Sellest tulenevalt määras riigi konkurentsiasutus asjasse puutuvale ettevõtjale trahvi kogusummas 50361080 Poola zlotti. See trahv koosneb kahest eraldi arvutatud summast. Üks neist arvutati liikmesriigi konkurentsiõiguse rikkumise ja teine põhimõtteliselt liidu konkurentsiõiguse rikkumise eest. Täpsemalt oli riigi konkurentsiasutuse otsuses selgitatud: „1. Trahvi suuruse kindlaksmääramisel tuleb arvesse võtta [asjasse puutuva ettevõtja] vaidlusaluse tegevuse toimumise kestust alates 1. aprillist 2001 kuni [konkurentsi- ja tarbijakaitseseaduse] rikkumise tuvastamise kuupäevani, st 78 täiskuud (6 aastat ja 6 kuud). 2. Sellest, et vaidlusaluse tegevusega on ELi liikmesriikide vahelist kaubandust kahjustatud, nagu tuvastati kõnealuses otsuses, saab rääkida alles alates Poola ühinemisest ELiga, st alates 1. maist 2004. 3. [ELTL artikli 102] (koostoimes [määruse nr 1/2003] artikliga 5) rikkumise eest määratud trahvi aluseks on [asjasse puutuva ettevõtja] toime pandud tegevus ajavahemikus alates 1. maist 2004 kuni nende sätete rikkumise tuvastamise kuupäevani, st 41 täiskuud (3 aastat ja 5 kuud). 4. Trahv [asjasse puutuva ettevõtja] tegevuse eest ajavahemikus alates 1. aprillist 2001 kuni eespool viidatud sätete rikkumise tuvastamise kuupäevani tuleneb [konkurentsi- ja tarbijakaitseseaduse] artikli 101 lõike 1 punktidest 1 ja 2. 5. Ajavahemikus alates 1. maist 2004 kuni rikkumise tuvastamise kuupäevani mõjutas [asjasse puutuva ettevõtja] tegevus nii liikmesriigi turgu kui ka liikmesriikidevahelist kaubandust ning kohaldamisele kuuluvad (lisaks eespool punktis 4 mainitutele) ka [määruse nr 1/2003] artikli 5 sätted. 6. Liikmesriigi õigusnormide […] rikkumise eest määratakse rikkumise kestust arvesse võttes [asjasse puutuvale ettevõtjale] trahv summas 33022892,77 zlotti, mis moodustab 65,55% algul määratud trahvi kogusummast. 7. [ELTL artikli 102] koostoimes nõukogu määruse nr 1/2003 artikliga 5 rikkumise eest määratakse rikkumise kestust ja selle võimalikku mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele arvesse võttes [asjasse puutuvale ettevõtjale] trahv summas 17358187,23 zlotti, mis moodustab 34,45% algul määratud trahvi kogusummast.“

12. Pärast seda, kui asjasse puutuv ettevõtja oli tulutult vaidlustanud riigi konkurentsiasutuse otsuse kahes alama astme kohtus, on ta nüüd esitanud kassatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtusse. Selles kohtus on asjasse puutuv ettevõtja väitnud, et mõlemad summad puudutavad sama käitumist ja et ettevõtjat on seetõttu sama käitumise eest kaks korda trahvitud. Sel juhul oleks tema väitel tegemist ne bis in idem põhimõtte rikkumisega.

13. Kaheldes selle põhimõtte kui liidu õiguse küsimuse õiges tõlgenduses, otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused: „1. Kas Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 50 saab tõlgendada nii, et ne bis in idem põhimõtte kohaldamine ei eelda mitte ainult sama rikkujat ja samu faktilisi asjaolusid, vaid ka sama kaitstavat õigushüve? 2. Kas [määruse nr 1/2003] artiklit 3 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 50 tuleb tõlgendada nii, et liidu ja liikmesriigi konkurentsiõiguse normid, mida liikmesriigi konkurentsiasutus kohaldab paralleelselt, kaitsevad sama õigushüve?“

14. Kirjalikud märkused on esitanud asjasse puutuv ettevõtja, riigi konkurentsiasutus, Poola valitsus ning EFTA järelevalveamet ja Euroopa Komisjon. Euroopa Kohtu kodukorra artikli 76 lõike 2 kohaselt käesolevas asjas kohtuistungit ei peetud.

III. Analüüs

15. Sisuliselt soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teha eelotsuse küsimustega kindlaks, kas ne bis in idem põhimõttest tulenevalt ei tohi riigi konkurentsiasutus määrata ettevõtjale konkurentsivastase käitumise eest trahvi, tuginedes ühes otsuses samal ajal nii liikmesriigi kui ka liidu konkurentsiõiguse normidele.

16. Nagu on ette pannud kõik pooled peale asjasse puutuva ettevõtja, tuleks sellele küsimusele vastata eitavalt. ( 4 )

17. Selgitamaks, miks see tingimata nii on, jätkan kolmes etapis. Esmalt esitan mõned üldised tähelepanekud seoses ne bis in idem põhimõtte sisuga. Teiseks analüüsin Euroopa Kohtu praktika põhimõtteid, mis on seotud selle põhimõtte kohaldamisega konkurentsiõiguse kontekstis. Kolmandaks ja viimaks puudutan ne bis in idem põhimõtte asjakohasust seoses eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetlusega.

A. Ne bis in idem põhimõtte sisu

18. Kahtlemata on ne bis in idem põhimõtte puhul tegemist ühega iga õigusriigi põhimõttele rajatud õigussüsteemi nurgakividest. ( 5 ) Üldjoontes on selle kui res judicata põhimõtte otsese järelmi mõte tagada õiguskindlust ja võrdsust; tagades, et kui asjaomane isik on kohtu alla antud ja olenevalt olukorrast karistatud, on sellel isikul kindlus, et teda sama üleastumise eest enam vastutusele ei võeta. Ümberpöördult, kui ta mõistetakse õigeks, tagab see põhimõte selle, et tal on kindlus, et sama süüteo pärast teda edaspidises menetluses enam kohtu alla ei anta. ( 6 )

19. Euroopa Kohus on selgitanud, et ne bis in idem põhimõte on kohaldatav ka konkurentsiõiguse kontekstis: õigusvaldkonnas, mis olenevalt valitud vaatenurgast kuulub kusagile karistus- ja haldusõiguse vahelisse halli alasse. ( 7 ) Euroopa Kohtu seisukoha järgi tuleb ne bis in idem põhimõtet järgida menetluste puhul, mille käigus määratakse trahve konkurentsiõiguse rikkumise eest: seega ei tohi ettevõtjat uuesti vastutusele võtta ega kohtu alla anda konkurentsivastase tegevuse eest, mille eest on talle karistus juba määratud või milles ta on õigeks mõistetud varasema otsusega, mille peale ei saa enam edasi kaevata. ( 8 )

20. Küll aga saab sarnaselt teiste õigusvaldkondadega ne bis in idem põhimõtet konkurentsiõiguse kontekstis kohaldada vaid siis, kui on täidetud kaks tingimust: esmalt peab toimuma korduv menetlus ja teiseks peab see teine menetlus puudutama sama konkurentsivastast käitumist.

21. Need tingimused, nimelt teise menetluse asetleidmine (bis) seoses sama rikkumisega (idem), tulenevad otseselt Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklist 50, õigusnormist, millega nähakse ette mitmekordse kohtumõistmise ja karistamise keeld. Selle sätte kohaselt „ei tohi kedagi uuesti kohtu alla anda ega karistada kuriteo eest, milles ta on [Euroopa Liidu] territooriumil seaduse järgi juba lõplikult õigeks või süüdi mõistetud“. Harta artikkel 50, mis peegeldab Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) protokolli nr 7 artiklit 4, on seega konkreetselt suunatud korduvale menetlusele, mis puudutab sama tegu, mille suhtes on tehtud lõplik otsus.

22. Siin tuleb rõhutada seda, et ne bis in idem põhimõte ei kujuta endast mõõdupuud, mille alusel hinnata (kriminaal)karistuse proportsionaalsust konkreetses menetluses. Selle mõte on muus: see tagab, et õigusrikkujat ei anta sama käitumise eest kohtu alla ega karistata järjest rohkem kui korra ja selle tagajärjel saab asjasse puutuv isik selle konkreetse käitumisega seoses olla kindel, et „karistuse kandmisega on ta kustutanud oma süü, kartmata uut karistust“. ( 9 ) Teisisõnu ei kohaldata seda põhimõtet selleks, et määratleda, kas üks tegu võib kvalifitseeruda enam kui üheks süüteoks ( 10 ) või kas sanktsioonide akumulatsioon ühes menetluses on proportsionaalne.

23. Järgmises osas toon välja Euroopa Kohtu praktika põhimõtteid, mis puudutavad otseselt käesolevas asjas esitatud eelotsuse küsimusi.

B. Idem konkurentsiõiguses

24. Euroopa Kohus on oma praktikas kujundanud konkreetsed kriteeriumid, mis väidetavalt piiravad ne bis in idem põhimõtte kohaldamisala konkurentsiõiguse kontekstis. Need kriteeriumid puudutavad selle põhimõtte nn idem-teguri tõlgendamist. Seega on tegemist kriteeriumiga, et teha kindlaks, kas teine menetlus puudutab „sama õigusrikkumist“. ( 11 )

25. Liidu õiguse alusel tehakse õigusrikkumise samasus üldiselt kindlaks, tuginedes kaheosalisele kriteeriumile: nii asjaolud kui ka õigusrikkuja peavad olema samad. Õiguslik kirjeldus või kaitstav hüve seevastu ei ole ne bis in idem põhimõtte kohaldamise seisukohalt määravad. Seda lähenemist, mis peegeldab selgelt EIK hiljutist kohtupraktikat ( 12 ), on Euroopa Kohus kohaldanud kohtuasjades, mis puudutavad kriminaalasjades tehtavat politsei- ja õigusalast koostööd ( 13 ).

26. Konkurentsiõiguses see aga nii ei ole. Vastupidi eelmises punktis kirjeldatud lähenemisele on Euroopa Kohus järjepidevalt leidnud, et konkurentsiõiguse kontekstis – ja eelkõige siis, kui leiab aset komisjoni ja riigi konkurentsiasutuse paralleelne süüdistuse esitamine või karistamine – on oluline ka kaitstud õigushüve. Teisisõnu saab ne bis in idem põhimõtet kohaldada üksnes juhul, kui seoses idem-teguriga on täidetud kolm kumulatiivset kriteeriumi. Seega peab võrreldavates menetlustes olema tegemist samade asjaoludega, õigusrikkuja peab olema sama ja ka kaitstud õigushüve peab olema sama. ( 14 )

27. Selle põhimõtte jälgi on võimalik ajada kuni Euroopa Kohtu otsuseni Wilhelm jt. ( 15 ) Selles kohtuasjas oli Euroopa Kohtule esitatud küsimus, kas riigi konkurentsiasutus saab esitada süüdistuse kartellile, kelle kohta oli komisjon juba otsuse teinud. Euroopa Kohus nõustus, et riigi konkurentsiasutusel on selline võimalus, juhul kui riigi konkurentsiõigus ja liidu konkurentsiõigus lähenevad konkurentsivastasele käitumisele erinevatest vaatenurkadest. Seega, sel ajal, kui liidu konkurentsiõigus tegeleb asjaga, pidades silmas takistusi, mis võivad liikmesriikidevahelises kaubanduses tekkida, tuginevad riigisisesed õigusaktid kaalutlustele, mis on omased just neile õigusaktidele, ja hindavad kartelle üksnes selles kontekstis. Selle tulemusel leidis Euroopa Kohus, et ne bis in idem põhimõte ei ole sellises kontekstis kohaldatav. ( 16 )

28. Tuginedes Euroopa Kohtu seisukohale kohtuotsuses Wilhelm jt, on Euroopa Kohus hinnanud ne bis in idem põhimõtte ja eelkõige idem-teguri olemasolu seoses mitme erineva olukorraga kogu konkurentsiõiguse valdkonna ulatuses.

1. Euroopa Kohtu lähenemine

29. Kohane on alustada sellist liiki olukorrast, mille asjaolud sarnanevad käesoleva asjaga enim, nimelt olukorrast, milles komisjon ja riigi konkurentsiasutus on võtnud meetmeid sama rikkuja suhtes, tuginedes samale konkurentsivastasele käitumisele (kartellikokkuleppele).

30. Kohtuotsuses Aalborg Portland ( 17 ) kehtestas Euroopa Kohus põhimõtte, et ne bis in idem põhimõttele on võimalik tugineda üksnes siis, kui samad on nii asjaolud, rikkuja kui ka kaitstav õigushüve. Euroopa Kohtu hinnangul tagab see põhimõte seega, et sama isikut ei tohi mitu korda karistada sama ebaseadusliku teo eest sama õigushüve kaitsmise eesmärgil. ( 18 ) Euroopa Kohus selgitas ka seda, et ettevõtja ei saa tugineda ne bis in idem põhimõttele, kui komisjon on määranud ettevõtjale karistuse käitumise eest, mis on erinev sellest, mida talle süüks on pandud ja mis on riigi konkurentsiasutuse varasema otsuse esemeks. See on nii ka olukorras, kus kaks otsust puudutavad olemuslikult seotud lepinguid ja kokkuleppeid.

31. Kohtuotsuses Toshiba ( 19 ) kordas Euroopa Kohus kohtuotsuses Aalborg Portland kehtestatud põhimõtet seoses faktide, õigusrikkuja ja kaitstud õigushüve samasuse nõudega. Ta tegi seda sellest hoolimata, et kohtujurist Kokott ärgitas Euroopa Kohut mitte arvestama kaitstud õigushüve samasuse nõuet ja kohaldama selle asemel asjaolude ja õigusrikkuja samasuse kaheosalist kriteeriumi, mida kohaldatakse teistes liidu õiguse valdkondades. ( 20 )

32. Oma otsuses ei tegelenud Euroopa Kohus sõnaselgelt küsimusega, kas käsitletavas kohtuasjas oli liikmesriigi konkurentsiõigusega ja liidu konkurentsiõiguse normidega kaitstud õigushüve sama. Tõepoolest, sellele küsimusele on võimalik läheneda ka teise nurga alt: kahe menetluse aluseks olnud asjaolud ei olnud samad, mistõttu ei kuulunud ne bis in idem põhimõte nagunii kohaldamisele. Euroopa Kohtu sellekohane väide tugines asjaolule, et riigi konkurentsiasutus oli määranud trahvi kartellis osalenud ettevõtjatele, tuginedes selle kartelli konkurentsi kahjustavale mõjule kõnealuses liikmesriigis enne selle ühinemist Euroopa Liiduga. Euroopa Komisjon aga oli enne seda teinud otsuse, millega määrati samadele kartelli liikmetele trahv, kuid selle otsuse eesmärk ei olnud karistamine ühinemiseelsete mõjude eest. ( 21 )

33. Lisaks sellele on Euroopa Kohus leidnud, et idem-tegur on puudu kohtuasjas Limburgse Vinyl ( 22 ), asjas, milles tekkis küsimus, kas ne bis in idem põhimõttega on vastuolus komisjoni teine otsus, mis puudutab sama konkurentsivastast käitumist olukorras, kus Üldkohus oli komisjoni esimese otsuse tühistanud. Euroopa Kohus otsustas, et selle põhimõtte kohaldamise eelduseks on see, et on tehtud otsus selle kohta, kas õigusrikkumine on tegelikult toime pandud või on kontrollitud sellele antud hinnangu õiguspärasust. Kuivõrd see kohtuasjas Limburgse Vinyl nii ei olnud, leidis Euroopa Kohus, et nimetatud põhimõttega ei ole vastuolus uued menetlused sama konkurentsivastase käitumise suhtes olukorras, kus esimene otsus on tühistatud menetluslikel põhjustel, ilma et oleks tehtud järeldusi väidetava konkurentsivastase käitumise sisu suhtes. Euroopa Kohtu hinnangul oli see nii seetõttu, et kohtuotsust, millega esimene otsus tühistati, ei saanud pidada „õigeksmõistvaks“ otsuseks. Sellises olukorras asendavad uue otsusega määratud karistused lihtsalt need karistused, mis olid määratud esimese otsusega, mis tühistati menetluslike vigade tõttu. ( 23 )

34. Viimaks on Euroopa Kohus analüüsinud ka ne bis in idem põhimõtte kohaldatavust olukorras, kus sama konkurentsivastane käitumine on kohtu alla andmise ja karistamise esemeks nii Euroopa Liidus kui sellest väljas.

35. Näiteks kohtuotsuses Showa Denko ( 24 ) lükkas Euroopa Kohus tagasi väite, mille kohaselt on ne bis in idem põhimõttele võimalik tugineda olukorras, kus komisjon teostab oma liidu õigusest tulenevat pädevust pärast seda, kui kolmanda riigi ametiasutused on määranud ettevõtjatele karistusi rahvusvahelises kartellis osalemise eest, tuginedes tolles riigis kohaldamisele kuuluvate konkurentsiõiguse normide rikkumisele, kui need ametiasutused on sekkunud oma vastava pädevuse raames. ( 25 )

36. Selles viimati nimetatud kohtupraktika suundumuses, mis puudutab paralleelset süüdistamist või karistamist komisjoni ja kolmanda riigi konkurentsiasutuste poolt, on Euroopa Kohus rõhutanud nii vaidlusaluse käitumise rahvusvahelist iseloomu kui ka vastavate õigussüsteemide erinevust, sh asjasse puutuvate konkurentsiõiguse materiaalõigusnormide eesmärke ning samuti konkreetsest õigushüve, mida liidu konkurentsiõiguse normid kaitsevad. Samuti on ta konkreetselt välja toonud, et olukorda, milles komisjon ja kolmanda riigi ametiasutused sekkuvad oma vastavate pädevuste piires, tuleks eristada olukorrast, milles konkurentsivastane käitumine piirdub üksnes liidu (ja tema liikmesriikide) õigussüsteemi(de) territoriaalse kohaldamisalaga. ( 26 )

37. Euroopa Kohtu praktika ja eelkõige tuginemine kolmeosalisele kriteeriumile seoses paralleelse süüdistamise või karistamisega Euroopa Liidus (või Euroopa Majanduspiirkonnas) toob endaga kaasa mõned (põhimõttelised) küsimused, mida ma järgmises osas põgusalt analüüsin.

2. Tähelepanekud seoses Euroopa Kohtu kohaldatava kolmeosalise kriteeriumiga

38. Kohtuotsusest Aalborg Portland tuleneva kohtupraktika suundumuse aluseks oleva põhimõtte jälgi on võimalik ajada kuni eespool viidatud Euroopa Kohtu otsuseni Wilhelm jt. Sellegipoolest ei tohiks eirata asjaolu, et selles asjas tehti otsus Euroopa integratsiooni alguskümnenditel. Tollel ajal oli kindlasti põhjendatud alustada eeldusest, et riigisisene konkurentsiõigus ja (toonane) ühenduse konkurentsiõigus taotlesid erinevaid eesmärke ja olid seega kujundatud kaitsma erinevaid õigushüvesid. Teisalt aga ei kehtinud sel ajal ei harta ega ka EIÕK protokoll nr 7. ( 27 )

39. Tänases Euroopa Liidus aga on kaitstud õigushüve oluliseks pidamine idem-teguri määratlemise puhul minu arvates kahel põhjusel probleemne.

40. Esmalt kattub liikmesriikide ja liidu õigus üha enam: seetõttu näib, et Euroopa Kohtu järeldus kohtuotsuses Wilhelm jt, mille kohaselt riigisisene ja liidu konkurentsiõigus käsitlevad konkurentsivastast käitumist erinevatest vaatepunktidest, ei ole enam täiesti õige. Teatud määral võib küsimuse alla seada selle kriteeriumi praktilise asjakohasuse komisjoni ja riigi konkurentsiasutuste paralleelsete menetluste või karistuste kontekstis.

41. Seejuures võib esineda juhtumeid, kus kattuvus ei ole täielik – seda tunnistatakse määruses nr 1/2003, teisese õiguse aktis, mille eesmärk on koordineerida liidu konkurentsiõiguse kohaldamist ja tagada vajadusel, et riigi konkurentsiasutused kohaldavad ELTL artikleid 101 ja 102 nendes uurimistes, mis mõjutavad liikmesriikidevahelist kaubandust. Seetõttu on selle määruse põhjenduses 9 öeldud, et kui sellistel riigisisestel õigusaktidel on muu põhieesmärk peale turul valitseva konkurentsi kaitsmise (ELTL artiklite 101 ja 102 eesmärk), võivad liikmesriikide konkurentsiasutused ja kohtud neid õigusakte oma territooriumil kohaldada. Sellegipoolest väidan, et praegu juhtub seda võrdlemisi harva.

42. Teiseks, ja see on veelgi olulisem, on konkurentsiõiguse valdkonnas kohaldatava kolmeosalise kriteeriumi ja harta artikli 50 vahel võimalik tajuda teatud pinget. Teisisõnu: kas kolmeosaline kriteerium on harta artikliga 50 kooskõlas?

43. See küsimus on minu hinnangul õigustatud küsimus.

44. Mulle näib, et Euroopa Kohtule ei ole see pinge teadmata. Kuigi Euroopa Kohus tõepoolest viitas kohtuotsuses Toshiba sellele kolmeosalisele kriteeriumile, välistas ta nimetatud kohtuasjas ne bis in idem põhimõtte kohaldamise muul alusel, tuues esile, et (komisjoni ja riigi konkurentsiasutuse) asjasse puutuva kahe järjestikuse otsuse aluseks olnud asjaolud ei olnud samad. See erinevus andis Euroopa Kohtule väidetavalt võimaluse hoiduda sõnaselgelt analüüsimast kolmeosalist kriteeriumi, mille saatuse üle arutletakse kindlasti tulevastes kohtumenetlustes.

45. Mul on keeruline leida häid põhjusi, miks peaks kolmeosalist kriteeriumi konkurentsiõiguse kontekstis jätkuvalt kohaldama.

46. Kaldun nõustuma kohtujurist Kokott’iga, et ne bis in idem põhimõtet, nagu see on ette nähtud harta artiklis 50, tuleks kõigis liidu õiguse valdkondades kohaldada ühetaoliselt, võttes asjakohaselt arvesse EIK kohtupraktikat. ( 28 ) Üksnes seetõttu, et konkurentsiõigus ei kuulu kriminaalõiguse „tuuma“, või seetõttu, et konkurentsiõiguses peaks sanktsioonidel olema piisavalt hoiatav toime, et tagada konkurentsi tõhus kaitse, ei kujuta endast minu jaoks küllaldasi põhjusi, et piirata hartaga ette nähtud kaitset konkurentsiõiguse valdkonnas.

47. Oht, et mitu konkurentsiasutust alustab sama ettevõtja suhtes sama tegevuse tõttu menetlust (sest selle tegevuse tegelik või potentsiaalne mõju ulatub üle Euroopa Liidu), näib olevat määrusega nr 1/2003 loodud konkurentsiõiguse detsentraliseeritud jõustamissüsteemile omane. See on nii, hoolimata sellest, et määruses sisalduvad mõned normid, mille eesmärk on paralleelset asjaga tegelemist vältida. ( 29 ) Kuivõrd määrusega nr 1/2003 ette nähtud jõustamissüsteem on selline, ei peaks ne bis in idem põhimõtte kohaldamine minu hinnangul ülearu kohmakatest kriteeriumidest sõltuma.

48. Tegelikult on konkurentsi tõhusat kaitset Euroopa Liidus, mis arvestab nõuetekohaselt siseturul tegutsevate ettevõtjate õigustega, võimalik saavutada ka ilma kaitstud õigushüvede samasuse nõudele tuginemata. Tuginedes kaheosalisele kriteeriumile, mis põhineb asjaolude ja rikkuja samasusel, takistaks ne bis in idem põhimõte lihtsalt seda, et mitu konkurentsiasutust määrab karistuse (tegeliku või oletatava) konkurentsivastase mõju eest, mis tuleneb konkreetsest tegevusest, kui need karistused on seotud sama territooriumi ja ajavahemikuga Euroopa Liidu piires. Seevastu ei takistaks see võimalust, et mitu konkurentsiasutust uurib või määrab karistuse konkurentsi piiramise eest, mis tuleneb samast tegevusest erinevates piirkondades või erinevatel perioodidel. ( 30 )

49. Arvestades seda, et konkurentsiõiguses on konkreetse piirkonna ja ajavahemikuga seotud etteheidetava käitumise mõju asjaolude oluline koostisosa, on idem’i kaheosalise kriteeriumiga võimalik tagada Euroopa Liidus konkurentsivastase käitumise tulemuslik menetlemine. Samuti tagab see ettevõtjatele suurema õiguskindluse. Mis veelgi olulisem, see on kooskõlas harta artikli 50 nõuetega tõlgendatuna EIK kohtupraktikat silmas pidades.

50. Kahjuks ei võimalda praegune kohtuasi seda küsimust selgitada.

C. Käesolev kohtuasi: puudu on nii bis kui ka idem

51. Nagu juba eespool vihjatud, peegeldavad esitatud eelotsuse küsimused eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlusi seoses idem-teguri kindlakstegemisega seotud kolmeosalise kriteeriumi ja harta artikli 50 kokkusobivusega, mida on analüüsitud eelmises jaotises.

52. Kunagi ei ole küllast rõhutada, et ne bis in idem põhimõtte kohaldamiseks peab olemas olema ka bis-tegur. See ilmneb nii põhimõtte enda sõnastusest kui ka harta artiklist 50. Samuti tuleb see selgelt välja EIK kohtupraktikast. ( 31 ) Mõistagi on Euroopa Kohus minu teada analüüsinud vaid selle põhimõtte võimalikku rikkumist olukordades, kus on olnud tegemist järjestikuste menetlustega. ( 32 )

53. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olevas kohtuasjas on bis-tegur puudu. Tegelikult on eelotsusetaotlusest võimalik näha, et riigi konkurentsiasutus on teinud ühe otsuse, millega on määratud üks (kahest osast koosnev) trahv, tuginedes liikmesriigi ja liidu konkurentsiõiguse samaaegsele kohaldamisele.

54. Ne bis in idem põhimõte ei ole sellises olukorras kohaldatav.

55. Tuginedes Euroopa Kohtule kättesaadavale informatsioonile, näib, et küsimus, mis tuleb põhikohtuasjas lahendada, on pigem see, kas metoodika, mille alusel riigisisene konkurentsiasutus trahvi määras, on proportsionaalne. ( 33 )

56. Kuigi sanktsiooni proportsionaalsuse üle peab lõplikult otsustama eelotsusetaotluse esitanud kohus, tuleb siin eriti nimetada määrust nr 1/2003. Euroopa Liidu seadusandja eesmärk määruse nr 1/2003 kehtestamisel oli tagada, et riigi ametiasutused kohaldavad (liikmesriigi konkurentsiõigusega paralleelselt või selle asemel) ELTL artikleid 101 ja 102. Nagu on võimalik näha artiklist 3, on määruse eesmärk ühtlasi tagada, et riigi konkurentsiasutused ei tee otsuseid, mis piiravad liidu konkurentsiõiguse normide tõhusust. Teisisõnu, tegelikult see määrus isegi julgustab (asjakohasel juhul) riigi konkurentsiasutusi liikmesriigi konkurentsiõigust ja liidu konkurentsiõigust samal ajal kohaldama. Mis puudutab trahvide proportsionaalsust, siis ei näe see määrus aga ette reegleid selle kohta, kuidas peaks riigi konkurentsiasutused konkreetsetel asjaoludel trahvi arvutama. Määruse artikliga 23 nähakse lihtsalt ette komisjoni määratavate trahvide jäik ülempiir: selleks piiriks on 10% asjasse puutuva ettevõtja eelmise majandusaasta kogukäibest.

57. Käesoleval juhul ei suuda ma kindlaks teha ühtegi tegurit, mis viitaks proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisele.

58. Tegelikult näib, et riigi konkurentsiasutuse kasutatud trahvi määramise metoodika kujutab endast õpikunäidet selle kohta, kuidas on riigi konkurentsiasutusel võimalik konkreetsel juhul kohaldada liikmesriigi konkurentsiõigust ja liidu konkurentsiõigust paralleelselt. Trahv koosneb kahest osast, millega karistatakse etteheidetava käitumise mõju kahel erineval ajavahemikul: esimene osa puudutab liikmesriigi konkurentsiõiguse rikkumist enne seda, kui Poola ühines 1. mail 2004 Euroopa Liiduga, ja teine Euroopa Liidu (ja riigisiseste) konkurentsiõiguse normide rikkumist pärast nimetatud kuupäeva. Seoses teise ajavahemikuga on riigi konkurentsiasutus võtnud arvesse asjaolu, et etteheidetav käitumine mõjutas (võis mõjutada) liikmesriikidevahelist kaubandust (lisaks selle käitumise mõjule Poolas). See „kattuvus“ on küsimus, mis on seotud konkurentsiõiguse rikkumise eest määratava trahvi arvutamise metoodikaga. Ne bis in idem põhimõte seda küll ei keela.

59. Eeltoodust tulenevalt tuleks eelotsuse küsimustele vastata, et ne bis in idem põhimõte ei ole põhikohtuasja asjaolude korral kohaldatav.

IV. Ettepanek

60. Eeltoodust tulenevalt teen ettepaneku, et Euroopa Kohus vastaks Sąd Najwyższy (Poola kõrgeim kohus) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt: Ne bis in idem põhimõte ei ole põhikohtuasja asjaolude korral kohaldatav.

( 1 ) Algkeel: inglise.

( 2 ) Nõukogu 16. detsembri 2002. aasta määrus [ELTL artiklites 101 ja 102] sätestatud konkurentsieeskirjade rakendamise kohta (EÜT 2003, L 1, lk 1; ELT eriväljaanne 08/02, lk 205).

( 3 ) Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. 2000, nr 122, jrk nr 1319).

( 4 ) Mõned seisukohti esitanud menetlusosalised on viidanud sellele, et Euroopa Kohus peaks esitatud küsimustele vastamisest keelduma, kuivõrd väidetavalt ei ole esitatud küsimused eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses oleva asja lahendamiseks asjakohased. Ma ei nõustu sellega. Asjaolust, et ne bis in idem põhimõte ei ole käsitletava asja asjaoludele kohaldatav, ei tulene, et esitatud küsimused on hüpoteetilised või asjasse puutumatud. Vastupidi, eelotsusetaotlusest selgub, et Euroopa Kohtu vastus ne bis in idem põhimõtte tõlgendamise kohta aitab eelotsusetaotluse esitanud kohtul tema menetluses olevas asjas otsust teha.

( 5 ) Esimest korda kohaldas Euroopa Kohus seda põhimõtet 5. mai 1966. aasta otsuses Gutmann vs. komisjon, 18/65 ja 35/65, EU:C:1966:24, lk 119.

( 6 ) Vt kohtujurist Ruiz-Jarabo Colomeri ettepanek kohtuasjas Gözütok ja Brügge, C‑187/01 ja C‑385/01, EU:C:2002:516, punkt 49.

( 7 ) Selle põhimõtte kohaldamise kohta muudes valdkondades kui „puhas“ karistusõigus vt Tomkins, J., „Article 50“, teoses Peers, S., jt (toim), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014, lk 1373–1412, punktid 1388–1390.

( 8 ) 14. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Toshiba Corporation jt, C‑17/10, EU:C:2012:72, punkt 94 ja seal viidatud kohtupraktika.

( 9 ) Vt kohtujurist Ruiz-Jarabo Colomeri ettepanek kohtuasjas Gözütok ja Brügge, C‑187/01 ja C‑385/01, EU:C:2002:516, punkt 49.

( 10 ) Vt nt Euroopa Inimõiguste Kohtu 29. mai 2001. aasta kohtuotsus Fischer vs. Austria, CE:ECHR:2001:0529JUD003795097, punkt 25.

( 11 ) Vt eelkõige EIK 10. veebruari 2009. aasta kohtuotsus Sergey Zolotukhin vs. Venemaa [Suurkoda], CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, punktid 81–84, ja 17. veebruari 2015. aasta kohtuotsus Boman vs. Soome, CE:ECHR:2015:0217JUD004160411, punkt 33.

( 12 ) Ibidem.

( 13 ) Vt nt 9. märtsi 2006. aasta kohtuotsus van Esbroeck, C‑436/04, EU:C:2006:165, punkt 32; 28. septembri 2006. aasta kohtuotsus Gasparini jt, C‑467/04, EU:C:2006:610, punkt 54; 28. septembri 2006. aasta kohtuotsus van Straaten, C‑150/05, EU:C:2006:614, punktid 41, 47 ja 48; 18. juuli 2007. aasta kohtuotsus Kraaijenbrink, C‑367/05, EU:C:2007:444, punktid 26 ja 28, ning 16. novembri 2010. aasta kohtuotsus Mantello, C‑261/09, EU:C:2010:683, punkt 39.

( 14 ) 7. jaanuari 2004. aasta kohtuotsus Aalborg Portland jt vs. komisjon, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P ja C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punkt 338, ja 14. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Toshiba Corporation jt, C‑17/10, EU:C:2012:72, punkt 94.

( 15 ) 13. veebruari 1969. aasta kohtuotsus Wilhelm jt, 14/68, EU:C:1969:4.

( 16 ) Ibidem, punktid 3 ja 9. Sellegipoolest on Euroopa Kohus sõnastanud ühe reservatsiooni. Euroopa Kohtu hinnangul peab üldisest õiglusnõudest tulenevalt igasuguse karistuse määramisel arvesse võtma kõiki varasemaid karistamise otsuseid. Vt selle otsuse punkt 11 ja 14. detsembri 1972. aasta kohtuotsus Boehringer Mannheim vs. komisjon, 7/72, EU:C:1972:125, punkt 3.

( 17 ) 7. jaanuari 2004. aasta kohtuotsus Aalborg Portland jt vs. komisjon, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P ja C‑219/00 P, EU:C:2004:6.

( 18 ) Ibidem, punktid 338–340.

( 19 ) 14. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Toshiba Corporation jt, C‑17/10, EU:C:2012:72.

( 20 ) Ibidem, punkt 94. Vt ka kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas Toshiba Corporation jt, C‑17/10, EU:C:2011:552, punktid 97–134.

( 21 ) 14. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Toshiba Corporation jt, C‑17/10, EU:C:2012:72, punktid 97–103.

( 22 ) 15. oktoobri 2002. aasta kohtuotsus Limburgse Vinyl Maatschappij jt vs. komisjon, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P ja C‑254/99 P, EU:C:2002:582.

( 23 ) Ibidem, punktid 59–62.

( 24 ) 29. juuni 2006. aasta kohtuotsus Showa Denko vs. komisjon, C‑289/04 P, EU:C:2006:431.

( 25 ) Ibidem, punktid 52–56.

( 26 ) 29. juuni 2006. aasta kohtuotsus Showa Denko vs. komisjon, C‑289/04 P, EU:C:2006:431, punktid 51 ja 53, ning 29. juuni 2006. aasta kohtuotsus SGL Carbon vs. komisjon, C‑308/04 P, EU:C:2006:433, punktid 29 ja 31. Arutelu selle kohta, miks ne bis in idem põhimõte ei saa mingil juhul olla kohaldatav, kui kahekordne süüdistamine toimub erinevates jurisdiktsioonides, välja arvatud juhul, kui on sõlmitud rahvusvaheline leping, milles nähakse ette, et see põhimõte on kohaldatav, vt kohtujurist Tizzano ettepanekus kohtuasjas Archer Daniels Midland ja Archer Daniels Midland Ingredients vs. komisjon, C‑397/03 P, EU:C:2005:363, punktid 94–99.

( 27 ) Raskused, mis kaasnevad ne bis in idem põhimõtte kohaldamisega konkurentsiõiguse kontekstis sellel ajavahemikul, on üksikasjalikult välja toodud kohtujurist Mayrase ettepanekus kohtuasjas Boehringer Mannheim vs. komisjon, 7/72, EU:C:1972:107, lk 1293 jj.

( 28 ) Vt kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas Toshiba Corporation jt, C‑17/10, EU:C:2011:552, punktid 120–122.

( 29 ) Vt eelkõige määruse artikkel 13 menetluse peatamise või lõpetamise kohta.

( 30 ) Kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas Toshiba Corporation jt, C‑17/10, EU:C:2011:552, punkt 131. Sellisel juhul peaks aga nõuetekohaselt arvesse võtma kohtuotsuses Wilhelm jt sätestatud üldnõuet. Sellest tulenevalt peab karistuse määramisel arvesse võtma kõiki varasemaid karistamise otsuseid. Vt 13. veebruari 1969. aasta kohtuotsus Wilhelm jt, 14/68, EU:C:1969:4, punkt 11.

( 31 ) Vt nt Euroopa Inimõiguste Kohtu 7. detsembri 2006. aasta kohtuotsus Hauser-Sporn vs. Austria, CE:ECHR:2006:1207JUD003730103, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika. Vt ka https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_4_Protocol_7_ENG.pdf (külastatud 19. oktoobril 2018), punkt 30 jj.

( 32 ) Seetõttu on bis-teguriga seoses tekkinud tõlgenduslik küsimus üldiselt sõltunud „lõpliku kohtuotsuse“ õigest tõlgendusest. Vt nt 28. septembri 2006. aasta kohtuotsus Gasparini jt, C‑467/04, EU:C:2006:610, punktid 31 ja 32; 28. septembri 2006. aasta kohtuotsus van Straaten, C‑150/05, EU:C:2006:614, punktid 51 ja 58, ning 22. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Turansky, C‑491/07, EU:C:2008:768, punktid 35 ja 36. Hiljuti on Üldkohus sõnaselgelt lükanud tagasi väite, mille kohaselt on võimalik tugineda ne bis in idem põhimõttele olukorras, kus ühe otsusega on määratud mitu trahvi. Vt 26. oktoobri 2017. aasta kohtuotsus Marine Harvest vs. komisjon, T‑704/14, EU:T:2017:753, punktid 307–344. Selle kohtuotsuse peale esitatud apellatsioonkaebus on praegu Euroopa Kohtu menetluses.

( 33 ) Vt selle kohta 18. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Coop de France Bétail et Viande jt vs. komisjon, C‑101/07 P ja C‑110/07 P, EU:C:2008:741, punkt 130. Küsimust, kas ettevõtjale on sama rikkumise eest määratud kaks trahvi, tuleb Euroopa Kohtu põhjendustest tulenevalt analüüsida, lähtudes proportsionaalsuse põhimõttest.