KOHTUJURISTI ETTEPANEK

MICHAL BOBEK

esitatud 23. septembril 2020 ( 1 )

Liidetud kohtuasjad C‑83/19, C‑127/19 ja C‑195/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“

versus

Inspecţia Judiciară

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunalul Mehedinţi (Mehedinţi esimese astme kohus, Rumeenia))

ja

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“

versus

Consiliul Superior al Magistraturii

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Curtea de Apel Alba Iulia (Alba Iulia apellatsioonikohus, Rumeenia))

ja

PJ

versus

QK

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Curtea de Apel Bucureşti (Bukaresti apellatsioonikohus, Rumeenia))

Kohtuasi C‑291/19

SO

versus

TP jt

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Curtea de Apel Braşov (Braşovi apellatsioonikohus, Rumeenia))

Kohtuasi C‑355/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“,

OL

versus

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Curtea de Apel Piteşti (Piteşti apellatsioonikohus, Rumeenia))

Eelotsusetaotlus – Bulgaaria Vabariigi ja Rumeenia Euroopa Liiduga ühinemise leping – Komisjoni otsus 2006/928/EÜ, millega nähakse ette kord, mille abil teha Rumeeniaga koostööd ja jälgida tema edusamme konkreetsete eesmärkide täitmisel kohtureformi alal ning korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses (koostöö- ja jälgimiskord) – Koostöö- ja jälgimiskorra ja selle alusel koostatud komisjoni aruannete laad ja õiguslikud tagajärjed – Kohtuinspektsiooni ajutise juhtkonna ametisse nimetamine – Liikmesriigi eeskirjad, mis käsitlevad kohtusüsteemis toime pandud süütegusid uuriva osakonna loomist prokuratuuris ja selle töökorraldust – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47 – ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik – Õigusriik – Kohtunike sõltumatus

Sisukord

I. Sissejuhatus II. Õiguslik raamistik A. Liidu õigus 1. Esmane õigus 2. Koostöö- ja jälgimiskorra otsus B. Rumeenia õigus 1. Rumeenia põhiseadus 2. Kohtuinspektsiooni käsitlevad õigusnormid a) Seadus nr 317/2004 b) Erakorraline määrus nr 77/2018 3. Kohtusüsteemis toime pandud süütegude uurimise osakonnaga seotud sätted a) Seadus nr 207/2018 b) Erakorraline määrus nr 90/2018 c) Erakorraline määrus nr 92/2018 d) Erakorraline määrus nr 7/2019 e) Erakorraline määrus nr 12/2019 III. Faktilised asjaolud, menetlus liikmesriigis ja eelotsuse küsimused A. Kohtuasi C‑83/19 B. Kohtuasi C‑127/19 C. Kohtuasi C‑195/19 D. Kohtuasi C‑291/19 E. Kohtuasi C‑355/19 F. Menetlus Euroopa Kohtus IV. Analüüs A. Eelotsuse küsimuste vastuvõetavus 1. Kohtuasi C‑83/19 2. Kohtuasjad C‑127/19 ja C‑355/19 3. Kohtuasjad C‑195/19 ja C‑291/19 4. Vahekokkuvõte vastuvõetavuse kohta B. Asjakohased liidu õigusaktid ja mõõdupuud 1. Koostöö- ja jälgimiskord a) Kas koostöö- ja jälgimiskorra otsus ning koostöö- ja jälgimiskorra aruanded on liidu õigusaktid? b) Kas ühinemisleping on kohane õiguslik alus? 1) Formaalne õiguslik alus 2) Sisu ja eesmärgid 3) Koostöö- ja jälgimiskorra kestus 4) Vahekokkuvõte c) Koostöö- ja jälgimiskorra õiguslik laad ja õiguslikud tagajärjed 1) Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse õiguslikud tagajärjed 2) Koostöö- ja jälgimiskorra aruannete õiguslikud tagajärjed d) Kas vaidlusalused riigisisesed meetmed kuuluvad koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamisalasse? 2. Kohtunike sõltumatuse põhimõte: harta artikkel 47 ja/või ELL artikli 19 lõige 1 a) Harta artikkel 47 b) ELL artikli 19 lõige 1 c) ELL artikli 19 lõige 1 ja liigse avatuse oht 3. Hindamise mõõdupuud ja laad a) Mõõdupuud: kohtunike sõltumatuse välised aspektid ja välise külje teooria b) Hindamise laad: mis tuleb kindlaks määrata? C. Vaidlusaluste liikmesriigi õigusnormide hindamine 1. Üldine kontekst 2. Kohtuinspektsiooni juhtkonna ajutine ametisse nimetamine a) Eelotsusetaotlus ja poolte seisukohad b) Analüüs c) Vahekokkuvõte 3. Kohtusüsteemis toime pandud süütegude uurimise osakond a) Eelotsusetaotlused ja poolte seisukohad b) Analüüs i) Põhjendatus – Üheselt mõistetav ja arusaadav põhjendus? – Tõeline põhjus? ii) Tagatised iii) Kontekst ja praktiline toimimine iv) Mõistlik tähtaeg c) Vahekokkuvõte V. Ettepanek

I. Sissejuhatus

1. Käesolevad kohtuasjad puudutavad kahte institutsioonilist aspekti Rumeenia kohtusüsteemis, mida on hiljuti muudetud selle liikmesriigi nn kohtuseaduste ( 2 ) reformiga. Sisuliselt puudutavad viis eelotsusetaotlust, mida käesolevas ettepanekus analüüsitakse koos, ühelt poolt Inspecția Judiciară (Rumeenia kohtuinspektsioon) juhi ajutist ametisse nimetamist ja teiselt poolt eraldi osakonna loomist prokuratuuris, mille ülesanne on uurida kohtusüsteemis toime pandud süütegusid. ( 3 )

2. Siiski tuleb kõigepealt käsitleda kahte sissejuhatavat küsimust, mis on ühised kõigile neile kohtuasjadele. Esiteks, milline on selle koostöö- ja jälgimiskorra ( 4 ) õiguslik laad ja tagajärjed, mis on kehtestatud komisjoni otsusega 2006/928/EÜ? ( 5 )

3. Koostöö- ja jälgimiskorra alusel esitab Euroopa Komisjon korrapäraselt aruandeid. Komisjon tõi oma 2018. aastal avaldatud aruandes ( 6 ) välja mitu Rumeenia kohtusüsteemi hiljutiste reformidega seotud probleemkohta, mis on käesoleva eelotsusetaotluse esemeks. Seda arvestades paluvad eelotsusetaotluse esitanud kohtud selgitada, milline on koostöö- ja jälgimiskorra ja komisjoni aruannete õiguslik staatus, seda eelkõige selleks, et teha kindlaks, kas komisjoni aruannetes sisalduvad soovitused on Rumeenia ametiasutustele siduvad.

4. Lisaks, seades kahtluse alla asjaomaste riigisiseste õigusaktide muudatuste kooskõla õigusriigi, tõhusa kohtuliku kaitse ja kohtunike sõltumatuse põhimõttega, viidatakse eelotsuse küsimustes mitmele esmase õiguse sättele, eelkõige ELL artiklile 2, ELL artikli 19 lõike 1 teisele lõigule ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 47 teisele lõigule. Teine selgitamist vajav eelotsuse küsimus on seega see, milline neist sätetest on käesolevates kohtuasjades kohaldatav, arvestades Rumeenia ühinemisjärgset konteksti, milles on endiselt kohaldatav koostöö- ja jälgimiskord.

II. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

1. Esmane õigus

5. Bulgaaria Vabariigi ja Rumeenia Euroopa Liiduga ühinemise lepingu (edaspidi „ühinemisleping“) ( 7 ) artikli 4 lõikes 3 on sätestatud, et liidu institutsioonid võivad enne ühinemist vastu võtta muu hulgas meetmed, millele viidatakse akti Bulgaaria Vabariigi ja Rumeenia ühinemistingimuste kohta ( 8 ) (edaspidi „ühinemisakti“) artiklites 37 ja 38.

6. Ühinemisakti artiklis 2 on sätestatud, et alates ühinemiskuupäevast on asutamislepingute sätted ning institutsioonide poolt enne ühinemist vastuvõetud aktid Rumeeniale siduvad ja neid kohaldatakse vastavalt kõnealustes lepingutes ja ühinemisaktis sätestatud tingimustele.

7. Ühinemisakti artiklis 37 on sätestatud: „Kui Bulgaaria või Rumeenia tõsiselt häirib või vahetult ohustab siseturu toimimist sellega, et ta ei täida ühinemisläbirääkimistel võetud kohustusi, sealhulgas piiriülese mõjuga majandustegevust hõlmavaid valdkondlikke kohustusi, võib komisjon liikmesriigi põhjendatud taotlusel või omal algatusel võtta vajalikke meetmeid kuni kolmanda aasta lõpuni pärast ühinemist. Meetmed peavad olema proportsionaalsed ja eelistada tuleb meetmeid, mis kõige vähem häirivad siseturu toimimist, või, kui see on asjakohane, olemasolevate valdkondlike kaitsemehhanismide kohaldamist. Selliseid kaitsemeetmeid ei kasutata meelevaldse diskrimineerimise vahendina ega liikmesriikide vahelise kaubanduse varjatud piiramiseks. Jälgimistulemuste põhjal võib kaitseklauslit kasutada juba enne ühinemist ning vastu võetud meetmed jõustuvad ühinemiskuupäeval, kui nende jõustumist ei ole ettenähtud hilisemale kuupäevale. Meetmeid ei jäeta kehtima kauemaks kui vältimatult vajalik ning igal juhul tühistatakse need vastava kohustuse täitmise korral. Kuid neid võib kohaldada ka pärast esimeses lõigus nimetatud tähtaja möödumist, seni kuni vastavaid kohustusi ei ole täidetud. Vastavalt asjaomase uue liikmesriigi edusammudele oma kohustuste täitmisel võib komisjon meetmeid vajalikul määral korrigeerida. Enne kaitsemeetmete tühistamist informeerib komisjon aegsasti nõukogu ning võtab asjakohaselt arvesse nõukogu märkusi selle kohta.“

8. Ühinemisakti artiklis 38 on sätestatud: „Kui Bulgaarias või Rumeenias on tõsiseid puudusi või nende tekkimise vahetu oht selliste raamotsuste või muude asjakohaste kohustuste, koostöövahendite ja otsuste ülevõtmisel, rakendamisel või kohaldamisel, mis on seotud vastastikuse tunnustamisega kriminaalõiguse valdkonnas EL lepingu VI jaotise alusel, või selliste direktiivide ja määruste ülevõtmisel, rakendamisel või kohaldamisel, mis on seotud vastastikuse tunnustamisega tsiviilasjades EÜ asutamislepingu IV jaotise alusel, võib komisjon kuni kolmanda aasta lõpuni pärast ühinemist liikmesriigi põhjendatud taotlusel või omal algatusel ja pärast liikmesriikidega konsulteerimist võtta vastu vajalikke meetmeid, täpsustades nende meetmete jõustamise tingimused ja rakendamise korra. Need meetmed võivad endast kujutada asjakohaste sätete ja otsuste kehtivuse ajutist peatamist Bulgaaria või Rumeenia ja mõne teise liikmesriigi või teiste liikmesriikide vahelistes suhetes, ilma et see takistaks tiheda õigusalase koostöö jätkumist. Jälgimistulemuste põhjal võib kaitseklauslit kasutada juba enne ühinemist ning võetud meetmed jõustuvad ühinemiskuupäeval, kui nende jõustumist ei ole ettenähtud hilisemale kuupäevale. Meetmeid ei jäeta kehtima kauemaks kui vältimatult vajalik ning igal juhul tühistatakse need vastava puuduse kõrvaldamise korral. Kuid neid võib kohaldada ka pärast esimeses lõigus nimetatud tähtaja möödumist, seni kuni nimetatud puudused püsivad. Vastavalt asjaomase uue liikmesriigi edusammudele avastatud puuduste kõrvaldamisel võib komisjon meetmeid pärast liikmesriikidega konsulteerimist vajalikul määral kohandada. Enne kaitsemeetmete tühistamist informeerib komisjon aegsasti nõukogu ning võtab asjakohaselt arvesse nõukogu märkusi selle kohta.“

2. Koostöö- ja jälgimiskorra otsus

9. Koostöö- ja jälgimiskorra otsus võeti selle põhjenduse 5 kohaselt vastu ühinemisakti artiklite 37 ja 38 alusel.

10. Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse põhjenduses 6 märgitakse, et „[k]una kohtusüsteemi ja õiguskaitseorganite usaldusväärsuse ja tõhususega on seotud veel lahendamata küsimusi, tuleks luua kord, mille abil teha Rumeeniaga koostööd ja jälgida tema edusamme konkreetsete eesmärkide saavutamisel kohtureformi alal ning korruptsioonivastases võitluses“.

11. Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse artiklis 1 on sätestatud, et Rumeenia esitab igal aastal komisjonile aruande edusammude kohta, mis on tehtud iga nimetatud otsuse lisas nimetatud eesmärgi täitmiseks. Artikli 2 kohaselt edastab komisjon Euroopa Parlamendile ja nõukogule oma märkused ja tähelepanekud Rumeenia aruande kohta esimest korda 2007. aasta juunis ja seejärel uue aruande vajaduse korral, kuid vähemalt iga kuue kuu järel. Artiklis 3 on sätestatud, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus „jõustub vaid ühinemislepingu jõustumise korral ja selle jõustumise kuupäeval“. Artikli 4 kohaselt on koostöö- ja jälgimiskorra otsus adresseeritud kõikidele liikmesriikidele.

12. Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisas sisalduvad „artiklis 1 osutatud eesmärgid, mille Rumeenia peab täitma“. Esimene, kolmas ja neljas eesmärk on seal vastavalt järgmised: „edendada kohtunike ülemkogu suutlikkust ja usaldusväärsust, et tagada kohtumenetluste suurem läbipaistvus ja tõhusus. […]“; „jätkata saavutatud edule toetudes kõrgemal tasemel esinevate korruptsioonijuhtumite professionaalset ja erapooletut uurimist“ ja „võtta täiendavaid meetmeid, et ennetada korruptsiooni ja võidelda selle vastu eelkõige kohalikes omavalitsustes“.

B. Rumeenia õigus

1. Rumeenia põhiseadus

13. Rumeenia põhiseaduse (Constituția României) artikli 115 lõikes 4 on sätestatud, et „valitsus võib võtta vastu kiireloomulisi määrusi üksnes erandjuhtudel, mille reguleerimist ei saa edasi lükata, ning ta on kohustatud põhjendama nende sisu kiireloomulisust“.

14. Rumeenia põhiseaduse artikli 133 lõike 1 kohaselt „tagab kohtunike sõltumatuse kohtunike ülemkogu“.

15. Rumeenia põhiseaduse artikli 132 lõikes 1 on sätestatud, et „prokurörid tegutsevad kooskõlas seaduslikkuse, erapooletuse ja hierarhilise kontrolli põhimõttega justiitsministri alluvuses“.

2. Kohtuinspektsiooni käsitlevad õigusnormid

a) Seadus nr 317/2004

16. Seaduse nr 317/2004 kohtunike ülemkogu kohta artiklis 65 on sätestatud: „(1) Kohtunike ülemkogu juures asutatakse kohtute inspektsiooni ümberkorraldamise teel juriidilise isiku staatust omav kohtuinspektsioon asukohaga Bukarestis. (2) Kohtuinspektsiooni juhib peainspektor, keda abistab asepeainspektor, kes nimetatakse ametisse kohtunike ülemkogu korraldatud konkursi tulemusel. (3) Kohtuinspektsioon tegutseb kooskõlas tegevuse sõltumatuse põhimõttega, täites seaduses sätestatud tingimustel ametisse nimetatud kohtuinspektorite kaudu analüüsi, vastavushindamise ja kontrolliga seotud ülesandeid konkreetsetes tegevusvaldkondades.“

17. Seaduse nr 317/2004 artiklis 67 on sätestatud: „1. Peainspektori ja asepeainspektori nimetab ametisse kohtunike ülemkogu täiskogu ametis olevate kohtuinspektorite hulgast pärast konkurssi, mis seisneb kõnealusele ametikohale spetsiifiliste ülesannete täitmise kohta esitavast projektist, kirjalikust eksamist, milles kontrollitakse teadmisi juhtimise, kommunikatsiooni, inimressursside valdkonnas ning kandidaadi otsustusvõimet, vastutustundlikkust ja stressitaluvust, ning psühholoogilisest testist. 2. Konkursi korraldab kohtunike ülemkogu vastavalt kohtunike ülemkogu täiskogu otsusega kinnitatud reeglitele, mis avaldatakse Monitorul Oficial al României I osas. 3. Konkurss peainspektori ja aseinspektori ametikohale kuulutatakse välja kolm kuud enne konkursi toimumist. 4. Peainspektori ja asepeainspektori ametiaeg on kolm aastat ja seda võib pikendada ainult üks kord vastavalt käesoleva artikli lõikele 1. 5. Peainspektori ja asepeainspektori võib ametist tagandada kohtunike ülemkogu täiskogu juhul, kui nad ei täida oma juhtimisülesandeid või ei täida neid nõuetekohaselt. Ametist tagandamise otsus tehakse artiklis 68 ette nähtud iga-aastase auditeerimisaruande alusel. 6. Kohtunike ülemkogu täiskogu tehtud tagandamisotsuse peale saab esitada 15 päeva jooksul alates otsuse teatavaks tegemisest kaebuse Înalta Curte de Casație și Justiție (Rumeenia kassatsioonikohus) haldus- ja maksukolleegiumile. Apellatsioonkaebus peatab kohtunike ülemkogu otsuse täitmise. Kaebuse suhtes tehtud otsus on lõplik.“

b) Erakorraline määrus nr 77/2018

18. Valitsuse erakorralise määruse nr 77/2018, millega täiendatakse seaduse nr 317/2004 kohtunike ülemkogu kohta artiklit 67 (edaspidi „erakorraline määrus nr 77/2018“) ( 9 ), artikliga I lisati seaduse nr 317/2004 artikli 67 lõike 6 järele kaks uut lõiget: „7. Kui kohtuinspektsiooni peainspektori või asepeainspektori ametikoht vabaneb pärast ametiaja lõppu, siis on nendel ametikohtadel kohusetäitjaks vastavalt peainspektor või asepeainspektor, kelle ametiaeg on lõppenud, kuni kuupäevani, mil vastav ametikoht täidetakse seaduses sätestatud korras. 8. Kui peainspektori volitused lõpevad muul põhjusel kui ametiaja lõppemine, asendab teda sellel ametikohal asepeainspektor kuni kuupäevani, mil nimetatud ametikoht täidetakse seaduses sätestatud korras. Kui asepeainspektori volitused lõpevad muul põhjusel kui ametiaja lõppemine, asendab teda sellel ametikohal peainspektori nimetatud kohtuinspektor kuni kuupäevani, mil nimetatud ametikoht täidetakse seaduses sätestatud korras.“

19. Erakorralise määruse nr 77/2018 artiklis II on sätestatud, et seaduse nr 317/2004 artikli 67 lõiget 7 „kohaldatakse ka olukordades, kus käesoleva erakorralise määruse jõustumise kuupäeval on vastatavalt kohtuinspektsiooni peainspektori või asepeainspektori ametikoht täitamata“.

3. Kohtusüsteemis toime pandud süütegude uurimise osakonnaga seotud sätted

a) Seadus nr 207/2018

20. Seaduse nr 207/2018, millega muudetakse ja täiendatakse seadust nr 304/2004 kohtusüsteemi korralduse kohta (edaspidi „seadus nr 207/2018“) ( 10 ) artikli I lõikega 45 lisati seaduse nr 304/2004 artikli 88 järele uus jagu, mis käsitleb kohtusüsteemis toime pandud süütegude uurimise osakonda (edaspidi „uurimisosakond“) ja sisaldab artikleid 881–889.

21. Muudetud seaduse nr 304/2004 artikkel 881 on sõnastatud järgmiselt: „1. Uurimisosakond asutatakse Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(kassatsioonikohtu juures asuv prokuratuur)] koosseisus. Sellel osakonnal on ainupädevus kriminaalasjades, mis on seotud kohtunike ja prokuröride, sealhulgas sõjaväekohtunike ja -prokuröride ning kohtunike ülemkogu liikmete poolt toime pandud süütegudega. 2. Uurimisosakond säilitab pädevuse kriminaalasjades, milles lisaks lõikes 1 osutatud isikutele esitatakse süüdistus ka teistele isikutele. […] 4. Uurimisosakonda juhib osakonna peaprokurör, keda abistab asepeaprokurör, kelle nimetab neile ametikohtadele kohtunike ülemkogu täiskogu vastavalt käesolevas seaduses sätestatule. 5. Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(kassatsioonikohtu juures asuv prokuratuur)] peaprokurör lahendab uurimisosakonna ja prokuratuuri muude osakondade või üksuste vahelisi menetlusalluvuse konflikte. […]“.

22. Muudetud seaduse nr 304/2004 artiklis 882 on sätestatud: „1. Uurimisosakond tegutseb kooskõlas seaduslikkuse, erapooletuse ja hierarhilise kontrolli põhimõtetega. 2. Prokuröride delegeerimine või lähetamine uurimisosakonda on keelatud. 3. Uurimisosakonna koosseisus töötab maksimaalselt 15 prokuröri. 4. Ametikohtade arvu uurimisosakonnas võib vastavalt tegevuse mahule kohandada Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(kassatsioonikohtu juures asuv prokuratuur)] peaprokuröri määrusega osakonna peaprokuröri taotlusel ja kohtunike ülemkogu täiskogu nõusolekul.“

23. Muudetud seaduse nr 304/2004 artiklid 883 ja 884 reguleerivad vastavalt uurimisosakonna pea- ja asepeaprokuröri ametisse nimetamist, sealhulgas peaprokuröri valikukomisjoni koosseisu ja konkursil osalemise nõudeid. Eelkõige on artikli 883 esimeses lõigus sätestatud, et „uurimisosakonna peaprokuröri nimetab ametisse kohtunike ülemkogu täiskogu pärast konkurssi, mille käigus esitatakse nimetatud juhtivale ametikohale omaste ülesannete täitmisega seotud projekt, mille eesmärk on hinnata kandidaadi põhilisi juhtimisoskusi, ressursside tõhusat haldamist, otsustusvõimet ja vastutustundlikkust, suhtlemisoskust ja stressitaluvust ning samuti tema ausust, tegutsemist prokurörina, tema suhet kõnealusele elukutsele omaste selliste väärtustega nagu kohtunike sõltumatus ning tema poolt põhiõiguste ja vabaduste austamist.“ Lisaks näeb artikli 883 lõige 7 ette, et „kui uurimisosakonna peaprokurör ei täida oma ametiülesandeid või kui tema suhtes on viimase kolme aasta jooksul kohaldatud distsiplinaarkaristust, otsustab kohtunike ülemkogu täiskogu tema ametist tagandamise lõikes 2 nimetatud komisjoni ettepanekul. Artikli 883 lõikes 8 on sätestatud, et „uurimisosakonna peaprokurör nimetatakse ametisse kolmeks aastaks, mida võib pikendada ainult ühe korra“.

24. Muudetud seaduse nr 304/2004 artikkel 885 reguleerib uurimisosakonna prokuröride valikumenetlust ja konkursi eeskirju, mis hõlmavad vestlust kohtunike ülemkogu täiskogul ja kandidaatide tegevuse hindamist. Lõike 1 kohaselt nimetab prokurörid konkursi alusel ametisse kohtunike ülemkogu täiskogu kolmeks aastaks, mida on võimalik pikendada kokku kuni üheksaks aastaks. Lõike 3 kohaselt peavad prokurörid konkursil kandideerimiseks vastama kõigile järgmistele tingimustele: „a) nende suhtes ei ole viimase kolme aasta jooksul kohaldatud distsiplinaarkaristust; b) neil on vähemalt apellatsioonikohtu juures asuvas prokuratuuris töötamiseks nõutav ametiaste; c) nende tegelik teenistusaeg prokurörina on vähemalt 18 aastat; d) nad omavad asjakohast erialast koolitust; e) nende moraalne käitumine on laitmatu“.

25. Artikli 888 lõikes 1 on sätestatud, et uurimisosakonna volitused on järgmised: a) algatada kriminaalmenetlus tema pädevusse kuuluvate süütegude suhtes; b) pöörduda punktis a nimetatud süütegudega seotud asjades kohtute poole; c) luua tema pädevusse kuuluvate süütegude andmebaas ja seda hallata; ning d) kasutada talle seadusega antud muid volitusi. Artikli 888 lõikes 2 on sätestatud, et „uurimisosakonna pädevusse kuuluvate asjade arutamisel osalevad Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(kassatsioonikohtu juures asuv prokuratuur)] kohtute osakonna prokurörid või asja menetleva kohtu juures asuva prokuratuuri prokurörid“.

26. Seaduse nr 207/2018 artiklis III on sätestatud: „(1) Uurimisosakond alustab tegevust kolme kuu jooksul alates käesoleva seaduse jõustumisest. (2) Uurimisosakonna pädevusse kuuluvad asjad, mis on pooleli prokuratuuri mis tahes üksuses ja mida ei ole lahendatud enne nimetatud osakonna töölehakkamise kuupäeva, antakse lahendamiseks üle nimetatud osakonnale.“

b) Erakorraline määrus nr 90/2018

27. Valitsuse erakorraline määrus nr 90/2018 [uurimisosakonna] tegevust reguleerivate eeskirjadega seotud meetmete kohta (edaspidi „erakorraline määrus nr 90/2018“) ( 11 ) võeti vastu selleks, et käivitada uurimisosakonna tegevus seaduse nr 207/2018 artikli III lõikes 1 sätestatud tähtajaks. Selle põhjendustes on märgitud, et kuna kohtunike ülemkogu ei olnud selle määruse vastuvõtmise kuupäevaks uurimisosakonna käivitamise menetlust lõpule viinud, pidas valitsus vajalikuks võtta kiireloomulisi seadusandlikke meetmeid, millega kehtestatakse erandina seaduse nr 304/2004 uutest artiklitest 883–885 lihtsustatud menetlus peaprokuröri, asepeaprokuröri ja vähemalt ühe kolmandiku nimetatud osakonna prokuröride ajutiseks ametisse nimetamiseks.

28. Erakorralise määruse nr 90/2018 artikliga I muudeti seaduse nr 304/2004 artikli 882 lõiget 3 järgmiselt: „[Uurimisosakonna] koosseisus töötab 15 prokuröri.“

29. Erakorralise määruse nr 90/2018 artikkel II näeb ette menetluse, millega tehakse seoses peaprokuröri ja vähemalt ühe kolmandiku uurimisosakonna prokuröride ajutise ametisse nimetamisega erand seaduse nr 304/2004 artiklitest 883–885. Eelkõige on selle sätte lõikes 1 sätestatud, et enne uurimisosakonna peaprokuröri ametikohale ja täitevprokuröride ametikohtadele nimetamiseks korraldatavate konkursside lõpuleviimist täidavad ajutiselt peaprokuröri ja vähemalt ühe kolmandiku täitevprokuröride ülesandeid seaduse kohaselt nendele ametikohtadele nimetamiseks ette nähtud tingimustele vastavad prokurörid, kes valitakse seaduse nr 304/2004 artikli 883 lõike 2 kohaselt moodustatud konkursi korraldamise eest vastutava komisjoni poolt. Vastavalt lõikele 2 valib kandidaadid konkursi korraldamise eest vastutav komisjon, kes tegutseb vähemalt kolmeliikmelises koosseisus menetluses, mis toimub viie kalendripäeva jooksul alates kuupäevast, mil kohtunike ülemkogu esimees selle algatab. Lõikes 11 on sätestatud: „Alates [uurimisosakonna] töölehakkamise kuupäevast võtab nimetatud osakond üle tema pädevusse kuuluvad juhtumid, mis on pooleli Direcţia Naţională Anticorupţies [(Rumeenia riiklik korruptsioonivastane direktoraat)] ja prokuratuuri teistes osakondades, ning (muudetud ja täiendatud) seaduse nr 304/2004 artikli 881 lõikes 1 sätestatud süütegudega seotud juhtumid, mis on lõpetatud enne nimetatud osakonna toimima hakkamise kuupäeva.“

c) Erakorraline määrus nr 92/2018

30. Valitsuse 15. oktoobri 2018. aasta erakorralise määrusega nr 92 teatavate õigusvaldkonna normatiivaktide muutmise ja täiendamise kohta (edaspidi „erakorraline määrus nr 92/2018“) ( 12 ) muudeti muu hulgas seadust nr 304/2004, lisades artiklisse 882 uue lõike 5, milles on sätestatud, et uurimisosakonna prokurörid on lähetatud prokurörid kogu nende teenistusaja jooksul nimetatud osakonnas. Muudeti ka artikli 885 lõiget 5, nähes ette, et vestlus uurimisosakonna prokuröridega toimub valikukomisjonis, mitte kohtunike ülemkogu täiskogul.

d) Erakorraline määrus nr 7/2019

31. Valitsuse 20. veebruari 2019. aasta erakorralise määrusega nr 7, millega kehtestatakse teatavad ajutised meetmed seoses Institutul Național al Magistraturii (Rumeenia riiklik kohtunike ja prokuröride instituut) vastuvõtmise konkursiga, kohtunike ja prokuröride esmase õigusalase koolitusega, riikliku kohtunike ja prokuröride instituudi lõpueksamiga, kohtunike ja prokuröride praktika ja ametieksamiga ning seaduse nr 303/2004, seaduse nr 304/2004 ja seaduse nr 317/2004 muutmise ja täideviimisega, ( 13 ) muudeti ja täiendati muu hulgas seadust nr 304/2004. Selle artiklisse 881 lisati uus lõige 6, mis näeb ette, et kui kriminaalmenetluse seadustikus (Codul de procedură penală) või muus eriseaduses viidatakse uurimisosakonna pädevusse kuuluvate süütegude kohtuasjadega seoses „kõrgemalseisvale prokurörile“, tuleb seda väljendit mõista nii, et see viitab uurimisosakonna peaprokurörile, sealhulgas seoses otsustega, mis on tehtud enne nimetatud osakonna töölehakkamist.

32. Samuti lisati nimetatud aktiga artikli 885 lõike 11 järele kaks uut lõiget 111 ja 112, mis muudavad selles sättes ette nähtud ametisse nimetamise menetlust. Vastavalt lõikele 111 säilitavad artiklis 885 nimetatud valikukomisjoni liikmed oma hääle kohtunike ülemkogu täiskogul. Lõikes 112 on sätestatud, et artiklites 883 ja 885 ette nähtud valikukomisjonid on otsustusvõimelised, kui kohal on vähemalt kolm komisjoni liiget.

33. Selle määrusega muudetakse ka artiklit 888, nähes lõike 1 punktis d ette uurimisosakonna uue pädevuse, mis seisneb hagide esitamises või tagasivõtmises osakonna pädevusse kuuluvates asjades, sealhulgas kohtutes pooleliolevates või enne osakonna töölehakkamist lõplikult lahendatud asjades.

e) Erakorraline määrus nr 12/2019

34. Valitsuse 5. märtsi 2019. aasta erakorralise määrusega nr 12, millega muudetakse ja täiendatakse teatavaid kohtute valdkonna normatiivakte (edaspidi „erakorraline määrus nr 12/2019“), ( 14 ) muudeti seadust nr 303/2004 kohtunike ja prokuröride staatuse kohta ning lisati seadusesse nr 304/2004 artiklid 8810 ja 8811. Artikliga 8810 nähakse ette kohtupolitsei ametnike lähetamine uurimisosakonda selle osakonna peaprokuröri taotlusel siseministri otsusega. Lähetuse kestus võib olla kuni kolm aastat ja seda võib pikendada samaks ajavahemikuks.

III. Faktilised asjaolud, menetlus liikmesriigis ja eelotsuse küsimused

A. Kohtuasi C‑83/19

35. Asociația „Forumul judecătorilor din România“ (ühing „Rumeenia kohtunike foorum“, edaspidi „kohtunike ühing“ või „hageja“) esitas 27. augustil 2018 kohtuinspektsioonile (edaspidi „kostja“) teabenõude avalikku huvi pakkuva teabe avaldamiseks. Taotletud teave oli seotud kohtuinspektsiooni tegevusega ajavahemikul 2014–2018. See puudutas konkreetselt statistilist teavet juhtumite kohta, millega see organ tegeles, distsiplinaarasjade aluste ja tulemuse kohta, samuti teavet protokolli sõlmimise kohta Rumeenia luureteenistuse ja kohtuinspektsiooni vahel ning selle teenistuse osalemise kohta juurdlustes.

36. Leides, et kostja vastus sellele nõudele oli vaid osaline, esitas hageja 24. septembril 2018 Tribunalul Oltile (Olti esimese astme kohus, Rumeenia) kostja vastu hagi. Hageja palus kohustada kostjat avaldama teatavat teavet, mille kohta oli esitatud 27. augusti 2018. aasta taotlus.

37. Kostja väitis 26. oktoobril 2018 esitatud vastuses, et hageja isiklikke õigusi ei ole rikutud ja et hagi tuleb põhjendamatuse tõttu rahuldamata jätta. Kostja vastusele kirjutas alla kohtunik Lucian Netejoru.

38. L. Netejoru oli määratud kohtunike ülemkogu täiskogu 30. juuni 2015. aasta otsusega nr 702/2015 kohtuinspektsiooni peainspektoriks kolmeks aastaks (1. septembrist 2015 kuni 1. septembrini 2018). Põhikohtuasja kostja vastuse esitamise ajal tegutses L. Netejoru ajutise peainspektorina 5. septembri 2018. aasta erakorralise määruse nr 77/2018 alusel.

39. Oma vastuses esitas hageja vastuväite, mille kohaselt ei ole kahel põhjusel tõendatud, et kostja vastuse allkirjastajal L. Netejorul oleks olnud kostja esindamise õigust. Esiteks puudub haldusakt, mille oleks välja andnud asutus, mis on pädev määrama ametisse kohtuinspektsiooni peainspektorit (kohtunike ülemkogu täiskogu), mis tõendaks, et ajutiselt selles ametis tegutsemise seadusest tulenevad nõuded on täidetud.

40. Teiseks on erakorralise määruse nr 77/2018 sätted põhiseadusega vastuolus. Hageja väitis, et pikendades erakorralise määrusega nr 77/2018 kohtuinspektsiooni juhtimise ametiaegu, on valitsus sekkunud kohtunike ülemkogu põhiseaduslikesse volitustesse. Hageja põhjendas oma vastuväidet 2018. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruande järeldustega, mille kohaselt „asjaolu, et justiitsminister otsustas sekkuda, pikendades ametisolija volitusi, võib lugeda kohtunike ülemkogu volitusi piiravaks“, ning väidab, et erakorraline määrus nr 77/2018 rikub ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus ette nähtud sõltumatuse tagatist. Hageja väitis, et kui on tõendatud, et koostöö- ja jälgimiskord ja ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik panevad Rumeeniale siduvaid kohustusi ja et ta ei ole neid kohustusi täitnud, tähendab see, et L. Netejorul ei ole õigust tegutseda seadusliku esindajana, millest tulenevalt tuleb kohtuasja toimikus olevad kostja materjalid (sealhulgas tema nõuded, tõendid ja vastuväited) sealt kõrvaldada.

41. Kostja väitis, et kohtunike ülemkogu otsus nr 702/2015, millega L. Netejoru nimetati peainspektoriks, on avaldatud kohtuinspektsiooni veebisaidil. Lisaks tugines kostja erakorralisele määrusele nr 77/2018. Selle alusel palus kostja hageja vastuväite põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

42. Neil asjaoludel otsustas Tribunalul Olt (Olti esimese astme kohus, Rumeenia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused: „1. Kas [koostöö- ja jälgimiskorra otsusega] kehtestatud koostöö- ja jälgimiskorda tuleb käsitada liidu institutsiooni õigusaktina ELTL artikli 267 tähenduses, millele on kohaldatav [Euroopa Kohtu] tõlgendus? 2. Kas [koostöö- ja jälgimiskorra otsusega] kehtestatud koostöö- ja jälgimiskorra sisu, iseloom ja ajaline kestus kuuluvad ühinemislepingu kohaldamisalasse? Kas nimetatud korra raames koostatud aruannetes esitatud nõuded on Rumeenia jaoks kohustuslikud? 3. Kas [ELL] artikli 19 lõike 1 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriike kehtestama vajalikud meetmed selleks, et tagada liidu õigusega hõlmatud valdkondades tõhus kohtulik kaitse, nimelt sõltumatu distsiplinaarmenetluse tagatised Rumeenia kohtunike jaoks, kõrvaldades kõik niisuguste menetluste käigu poliitiliselt mõjutamise riskid, näiteks selle, et Inspecția Judiciară (kohtuinspektsioon, Rumeenia) juhtkonna nimetab kas või ajutiselt ametisse otseselt valitsus? 4. Kas [ELL] artiklit 2 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigid on kohustatud Inspecția Judiciară (kohtuinspektsioon, Rumeenia) juhtkonna kas või ajutiselt otse valitsuse poolt ametisse nimetamise menetluste puhul kinni pidama õigusriigi kriteeriumidest, mida nõutakse ka [koostöö- ja jälgimiskorra otsusega] kehtestatud koostöö- ja jälgimiskorra raames koostatud aruannetes?“

B. Kohtuasi C‑127/19

43. Selle kohtuasja hagejad on kohtunike ühing ja Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului procurorilor“ (prokuröride staatuse kaitse ühing, edaspidi „prokuröride ühing“). Hagejad esitasid 13. detsembril 2018 Curtea de Apel Piteștile (Pitești apellatsioonikohus, Rumeenia) hagi, milles palusid tühistada kaks kohtunike ülemkogu täiskogu otsust: otsuse nr 910/19.09.2018, millega kiidetakse heaks uurimisosakonnas juhtival kohal olevate prokuröride ametisse nimetamise ja ametist tagandamise eeskirjad, ( 15 ) ning otsuse nr 911/19.09.2018, millega kiidetakse heaks uurimisosakonnas täidesaatval ametikohal olevate prokuröride ametisse nimetamise, ametiülesannete täitmise jätkamise ja ametist tagandamise eeskirjad. ( 16 )

44. Need otsused võeti vastu seaduse nr 207/2018 alusel. Selle seaduse artikli 1 lõikega 45 lisati seaduse nr 304/2004 artikli 88 järele artiklid 881–889, millega loodi uurimisosakond ja nähti ette sellega seotud üleminekusätted. Uue artikli 885 lõikes 12 on sätestatud, et „[o]sakonna juhtimis- ja täidesaatvate ülesannete täitmise, nende täitmise jätkamise ja ametikohalt tagandamise kord sätestatakse üksikasjalikult eeskirjades, mille kiidab heaks kohtunike ülemkogu täiskogu“. Need kaks otsust, mille tühistamist käesolevas asjas taotletakse, tehti selle sätte alusel.

45. Hagejad väitsid, et need kaks haldusotsust on põhiseadusega vastuolus, viidates Rumeenia põhiseaduse sättele, mille kohaselt on see liikmesriik kohustatud täitma oma kohustusi, mis tulenevad rahvusvahelistest lepingutest, mille osaline ta on (Rumeenia põhiseaduse artikkel 11 ja artikli 148 lõige 2). Hagejad väitsid samuti, et vaidlustatud seadusandlike aktide teatavad sätted on vastuolus esimuslike aktidega, sealhulgas seaduse, põhiseaduse ja ELTLiga. Hagejad viitasid ka koostöö- ja jälgimiskorrale. Nad leiavad, et uurimisosakonna loomine mõjutab otseselt riikliku korruptsioonivastase direktoraadi (edaspidi „korruptsioonivastane direktoraat“) pädevust, mis on komisjoni aruannete kohaselt koostöö- ja jälgimiskorra raames märkimisväärseid tulemusi saavutanud üksus. Uurimisosakonna loomine tähendab, et kümned korruptsioonivastases direktoraadis pooleli olevad kõrgetasemelised korruptsioonijuhtumid võib sinna üle viia lihtsalt fiktiivsete kaebuste esitamisega kohtunike vastu, mis toob kaasa korruptsioonivastase direktoraadi tegevuse olulise osa täieliku äralangemise.

46. Curtea Constituțională a României (Rumeenia konstitutsioonikohus) vaatas 23. jaanuari 2018. aasta otsusega nr 33 eelneva põhiseaduslikkuse kontrolli raames läbi seaduse nr 207/2018 sätted. Kohus otsustas, et kaebused uurimisosakonna loomise mõju kohta korruptsioonivastase direktoraadi pädevusele ei ole põhjendatud ning et puuduvad siduvad liidu õigusaktid, mis toetaksid kaebusi vastuolu kohta põhiseaduse artikli 148 lõigetega 2 ja 4.

47. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et korruptsioonivastaste riikide ühendus (edaspidi „GRECO“) ja Euroopa Nõukogu komisjon „Demokraatia õiguse kaudu“ (edaspidi „Veneetsia komisjon“) on kritiseerinud uurimisosakonna asutamist. Euroopa Komisjon viitas neile aruannetele oma koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kuna riik on kohustatud koostöö- ja jälgimiskorda ja selle raames koostatud aruandeid järgima, ei lasu selline kohustus mitte ainult riigi seadusandjal, vaid ka haldusasutustel (käesoleval juhul kohtunike ülemkogul, kes võtab vastu teiseseid rakendusakte) ja kohtutel.

48. Lisaks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Curtea Constituțională (Rumeenia konstitutsioonikohus) leidis oma 6. märtsi 2018. aasta otsuses nr 104, et Euroopa Kohus ei ole koostöö- ja jälgimiskorra otsuse tähendust tõlgendanud „seoses selle sisu, laadi ja kestusega ega seoses sellega, kas need aspektid kuuluvad ühinemislepingu kohaldamisalasse“. Seetõttu leiab ta, et vaidluse lahendamine nõuab nende aktide laadi ja õigusjõu selgitamist.

49. Neil asjaoludel otsustas Curtea de Apel Pitești (Pitești apellatsioonikohus, Rumeenia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused: „1. Kas [koostöö- ja jälgimiskorra otsusega] kehtestatud koostöö- ja jälgimiskorda tuleb käsitada liidu institutsiooni õigusaktina ELTL artikli 267 tähenduses, mida Euroopa Liidu Kohus on pädev tõlgendama? 2. Kas [koostöö- ja jälgimiskorra otsusega] kehtestatud koostöö- ja jälgimiskorra sisu, iseloom ja ajaline kestus kuuluvad ühinemislepingu kohaldamisalasse? Kas nimetatud korra raames koostatud aruannetes esitatud soovitused on Rumeenia jaoks kohustuslikud? 3. Kas ELL artiklit 2 koostoimes ELL artikli 4 lõikega 3 tuleb tõlgendada nii, et Rumeenia kohustus järgida [koostöö- ja jälgimiskorra otsusega] kehtestatud koostöö- ja jälgimiskorra raames koostatud aruannetes esitatud soovitusi kuulub liikmesriigi kohustuse hulka austada õigusriigi põhimõtteid? 4. Kas ELL artikliga 2, täpsemini kohustusega austada õigusriigi väärtusi on vastuolus õigusakt, millega luuakse ja korraldatakse Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justițies (Rumeenia kassatsioonikohtu juures asuv prokuratuur) osakond, mis vastutab kohtusüsteemis toime pandud süütegude uurimise eest, kuna see õigusakt võimaldab avaldada kõrgematele justiitsametnikele kaudset survet? 5. Kas ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus ja [harta] artiklis 47 sätestatud kohtunike sõltumatuse põhimõttega, nagu seda on tõlgendatud Euroopa Liidu Kohtu praktikas (27. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), on vastuolus kohtusüsteemis toime pandud süütegusid uuriva osakonna loomine Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justițies (Rumeenia kassatsioonikohtu juures asuv prokuratuur), arvestades sellesse osakonda kuuluvate prokuröride ametisse nimetamise/ametist tagandamise korda, selles osakonnas ülesannete täitmise korda ja pädevuse määramise viisi seoses ametikohtade piiratud arvuga selles osakonnas?“

C. Kohtuasi C‑195/19

50. Hageja PJ esitas hagi seoses maksuvaidlusega, mille kostjaks olev kohtunik oli jätnud põhjendamatuse tõttu rahuldamata. Hageja leidis, et kostja ei ole täitnud kohustust põhjendada oma otsust seadusega ette nähtud 30‑päevase tähtaja jooksul, takistades sellega kannatanul kasutada õiguskaitsevahendeid. Hageja esitas seetõttu Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureștile (Bukaresti apellatsioonikohtu (Rumeenia) juures asuv prokuratuur) kuriteoteate, nõudes, et kostja võetaks ametiseisundi kuritarvitamise eest kriminaalvastutusele.

51. Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Bukaresti apellatsioonikohtu juures asuv prokuratuur) poolt asja lahendama määratud prokurör otsustas algatada kriminaalmenetluse, mis lõpetati hiljem põhjusel, et kohtunikule süüks pandud kuritarvitust ei ole toimunud. Hageja esitas menetluse lõpetamise otsuse peale kaebuse kõrgemalseisvale prokurörile.

52. Pärast seaduse nr 207/2018 jõustumist andis Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Bukaresti apellatsioonikohtu juures asuv prokuratuur) nimetatud seaduse artikli III ja seaduse nr 304/2004 uue artikli 881 alusel kaebuse üle uurimisosakonnale, kuna see puudutas kohtunikku. Uurimisosakonna asepeaprokurör jättis samuti kaebuse põhjendamatuse tõttu rahuldamata. Hageja vaidlustas Curtea de Apel Bucureștile (Bukaresti apellatsioonikohus, Rumeenia; edaspidi „eelotsusetaotluse esitanud kohus“) esitatud hagiga selle kohtu juures asuva prokuratuuri algse määruse, mida oli kinnitatud uurimisosakonna asepeaprokuröri määrusega.

53. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et ta võib hagi rahuldamata jätta või rahuldada. Viimasel juhul tühistataks tema otsusega eelnimetatud prokuröride määrused ja saadetakse asi lahendamiseks tagasi prokurörile. Seaduse nr 304/2004 jaotise 21 kohaselt oli kõrgemalseisev prokurör, kes kontrollis juhtumiga tegeleva prokuröri määruse õiguspärasust ja põhjendatust, uurimisosakonna liige. Seega, kui hagi rahuldatakse, oleksid nii juhtumiga tegelev prokurör kui ka kõrgemalseisev prokurör sama eriotstarbelise uurimisosakonna liikmed.

54. Neil asjaoludel peab eelotsusetaotluse esitanud kohus end kohustatuks analüüsima, kas need riigisisesed õigusnormid, millega loodi uurimisosakond, on vastuolus liidu õigusega. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tuletab meelde, et komisjoni 2018. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruandes anti soovitus „peatada viivitamata õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide ja nendega seotud erakorraliste määruste rakendamine“ ning „vaadata õigusemõistmist käsitlevad õigusaktid uuesti läbi, võttes arvesse koostöö- ja jälgimiskorra raames ning Veneetsia komisjoni ja GRECO esitatud soovitusi“.

55. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kui asuda seisukohale, et vaidlusalused riigisisesed õigusnormid on vastuolus ELTL artikli 67 lõikega 1, ELL artikli 2 esimese lausega ja ELL artikli 9 esimese lausega, siis peaks ta tühistama põhikohtuasjas kõik uurimisosakonna poolt koostatud menetlusaktid. Kui hagi rahuldatakse, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus pädevat prokuratuuri osakonda määrates arvesse võtma ka Euroopa Kohtu vastust.

56. Neil asjaoludel otsustas Curtea de Apel București (Bukaresti apellatsioonikohus, Rumeenia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused: „1. Kas [koostöö- ja jälgimiskorra otsusega] kehtestatud koostöö- ja jälgimiskord ja selle korra raames koostatud aruannetes esitatud nõuded on Rumeenia jaoks kohustuslikud? 2. Kas ELTL artikli 67 lõikega 1, samuti ELL artikli 2 esimese lausega ja artikli 9 esimese lausega on vastuolus liikmesriigi õigusnorm, millega asutatakse prokuratuuri osakond, mis on ainupädev uurima igat tüüpi rikkumisi, mille on toime pannud kohtunikud või prokurörid? 3. Kas liidu õiguse esimuslikkuse põhimõttega, mis on sedastatud 15. juuli 1964. aasta kohtuotsusega Costa, 6/64, EU:C:1964:66, ja Euroopa Kohtu edasises väljakujunenud praktikas, on vastuolus liikmesriigi õigusnorm, mis võimaldab sellisel poliitilis-juriidilisel institutsioonil nagu Curtea Constituțională a României (Rumeenia konstitutsioonikohus) eespool nimetatud põhimõtet rikkuda otsustega, mille vastu ei ole ühtegi õiguskaitsevahendit?“

D. Kohtuasi C‑291/19

57. Kaebaja SO esitas 2015. aasta detsembris ja 2016. aasta veebruaris kokku neli kuriteoteadet ja väitis neis, et neli prokuröri olid toime pannud ametiseisundi kuritarvitamise süüteo ning et Brașovi advokatuuri advokaat oli toime pannud mõjuvõimuga kauplemise süüteo. Seejärel esitas hageja Judecătoria Brașovi (Brașovi esimese astme kohus, Rumeenia) ja Tribunalul Brașovi (Brașovi apellatsioonikohus, Rumeenia) kahe kohtuniku vastu kuriteoteate, väites, et nad kuuluvad kuritegelikku ühendusse ja et nad on teinud tema suhtes eri menetlustes negatiivseid otsuseid.

58. Korruptsioonivastase direktoraadi korruptsioonisüütegudega seotud süütegude vastase võitluse osakond otsustas 8. septembri 2017. aasta määrusega menetluse lõpetada.

59. Kaebaja esitas 8. septembri 2017. aasta määruse peale kaebuse kõrgemalseisvale prokurörile, korruptsioonivastase direktoraadi korruptsioonisüütegudega seotud süütegude vastase võitluse osakonna peaprokurörile. Viimane jättis selle kaebuse 20. oktoobri 2017. aasta määrusega põhjendamatuse tõttu rahuldamata.

60. Kaebaja esitas 11. septembril 2018 algse määruse peale (mis jäeti 20. oktoobri 2017. aasta määrusega muutmata) kaebuse Curtea de Apel Brașovile (Brașovi apellatsioonikohus, Rumeenia), mis on eelotsusetaotluse esitanud kohus.

61. Kuna tema menetluses olev asi nõuab prokuröri osalemist kohtuistungitel, märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et korruptsioonivastase direktoraadi prokurör osales algul kohtuistungitel. Pärast seaduse nr 304/2004 muudatuste ja Înalta Curte de Casație și Justiție (Rumeenia kõrgeim kassatsioonikohus) 26. veebruari 2019. aasta otsuse nr 3 jõustumist asendas korruptsioonivastase direktoraadi prokuröri kohtuistungil Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașovi (Brașovi apellatsioonikohtu (Rumeenia) juures asuv prokuratuur) prokurör.

62. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et põhimenetluse jätkamine eeldab uurimisosakonna prokuröride osalemist. Lisaks märgib see kohus, et kui leitakse, et kaebaja esitatud kaebus on põhjendatud, peab see kohus saatma asja uurimisosakonnale süüdistuse esitamiseks. Neil asjaoludel leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et võttes arvesse komisjoni 2018. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruannet, on vaja kindlaks teha, kas liidu õigusega on vastuolus uurimisosakonna loomise ette nägevad riigisisesed õigusnormid. Täpsemalt soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus juhul, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et koostöö- ja jälgimiskorra aruanded on siduvad, teada selle kohustuse ulatust ja seda, kas see hõlmab üksnes selliste aruannete soovitusi või peab liikmesriigi kohus arvesse võtma ka aruande järeldusi, sealhulgas Veneetsia komisjoni ja GRECO dokumentidest tulenevaid järeldusi.

63. Neil põhjustel otsustas Curtea de Apel Brașov (Brașovi apellatsioonikohus, Rumeenia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused: „1. Kas [koostöö- ja jälgimiskorra otsusega] kehtestatud koostöö- ja jälgimiskorda tuleb pidada Euroopa Liidu institutsiooni õigusaktiks ELTL artikli 267 tähenduses, mida Euroopa […] Kohus on pädev tõlgendama? 2. Kas selle korra raames koostatud aruannetes esitatud nõuded on Rumeeniale kohustuslikud, eelkõige (kuid mitte ainult) mis puudutab vajadust teha õigusaktides muudatusi, mis on kooskõlas koostöö- ja jälgimiskorra järelduste ning Veneetsia komisjoni ja Euroopa Nõukogu riikide korruptsioonivastase ühenduse soovitustega? 3. Kas ELL artiklit 2 koostoimes artikli 4 lõikega 3 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi kohustus järgida õigusriigi põhimõtteid hõlmab ka nõuet, et Rumeenia järgiks nõudeid, mis on esitatud aruannetes, mis on välja töötatud [koostöö- ja jälgimiskorra otsusega] kehtestatud koostöö- ja jälgimiskorra raames? 4. Kas ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 47 sätestatud kohtunike sõltumatuse põhimõttega, tõlgendatuna [Euroopa Kohtu] praktikast (27. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117) lähtudes, on vastuolus see, kui Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Rumeenia kassatsioonikohtu juures tegutsev prokuratuur) koosseisus luuakse kohtusüsteemis toime pandud kuritegude uurimise osakond, võttes arvesse sellesse osakonda kuuluvate prokuröride ametisse nimetamise/ametist tagandamise korda, selles osakonnas tegutsemise viisi ja volituste andmist reguleerivat korda seoses sellega, kui vähe ametikohti selle osakonna struktuuris on? 5. Kas [harta] artikli 47 [teise lõiguga], mis käsitleb õigust õiglasele kohtulikule arutamisele mõistliku aja jooksul, on vastuolus see, kui Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Rumeenia kassatsioonikohtu juures tegutsev prokuratuur) koosseisus luuakse [uurimisosakond], võttes arvesse selles osakonnas tegutsemise viisi ja volituste andmist reguleerivat korda seoses sellega, kui vähe ametikohti selle osakonna struktuuris on?“

E. Kohtuasi C‑355/19

64. Selle kohtuasja hagejad on kohtunike ühing, prokuröride ühing ja füüsiline isik OL (edaspidi „hagejad“).

65. Hagejad esitasid 23. jaanuaril 2019 Curtea de Apel Piteștile (Pitești apellatsioonikohus, Rumeenia) hagi Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (kõrgema kassatsioonikohtu juures asuva prokuratuuri peaprokurör; edaspidi „kostja“) 23. oktoobri 2018. aasta määruse nr 252 ( 17 ) tühistamiseks. See määrus puudutab uurimisosakonna töökorda ja toimimist. See anti välja seaduse nr 207/2018 alusel, millega loodi uurimisosakond vastavalt erakorralise määruse nr 90/2018 artikli II lõigetele 10 ja 11.

66. Hagejad väitsid esiteks, et see määrus on põhiseadusega vastuolus Rumeenia põhiseaduse sätte tõttu, mille kohaselt on nimetatud liikmesriik kohustatud täitma oma kohustusi, mis tulenevad aluslepingutest, mille osaline ta on (Rumeenia põhiseaduse artikkel 11 ja artikli 148 lõige 2). Teiseks kritiseerisid nad määruse teksti põhjendusel, et mõni selle säte on vastuolus teatavate esimuslike seadusandlike aktidega (seadus, põhiseadus, Euroopa Liidu leping). Täpsemalt väitsid hagejad, et see määrus ei võta arvesse soovitusi, mille komisjon esitas koostöö- ja jälgimiskorra raames koostatud aruannetes.

67. Neil asjaoludel ja järgides eelotsusetaotluse esitanud kohtu sarnast põhjenduskäiku kohtuasjas C‑127/19, otsustas Curtea de Apel Pitești (Pitești apellatsioonikohus, Rumeenia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused: „1. Kas [koostöö- ja jälgimiskorra otsusega] loodud koostöö- ja jälgimiskorda tuleb käsitada Euroopa Liidu institutsiooni õigusaktina ELTL artikli 267 tähenduses, mille tõlgendust võib Euroopa Kohtult küsida? 2. Kas [koostöö- ja jälgimiskorra otsusega] loodud [koostöö- ja jälgimiskorra] sisu, laad ja ajaline kestus kuuluvad ühinemislepingu kohaldamisalasse? Kas nimetatud korra raames koostatud aruannetes esitatud nõuded on Rumeeniale kohustuslikud? 3. Kas [ELL] artiklit 2 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigid on kohustatud järgima õigusriigi kriteeriume, mida kohustavad järgima ka [koostöö- ja jälgimiskorra otsusega] loodud koostöö- ja jälgimiskorra raames koostatud aruanded, juhul kui kiireloomuliselt luuakse prokuratuuri osakond, mille ainupädevuses on uurida kohtusüsteemis toime pandud rikkumisi, sest see tekitab seoses korruptsioonivastase võitlusega konkreetse probleemi, kuna seda on võimalik kasutada täiendava vahendina, millega mõjutada ja survestada kohtunikke? 4. Kas [ELL] artikli 19 lõike 1 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigid on kohustatud võtma meetmed, mis on vajalikud, et tagada tõhus kohtulik kaitse valdkondades, mida reguleerib liidu õigus, kõrvaldades igasuguse ohu, et kohtunike suhtes algatatud kriminaalmenetlusi mõjutatakse poliitiliselt, juhul kui kiireloomuliselt luuakse prokuratuuri osakond, mille ainupädevuses on uurida kohtusüsteemis toime pandud süütegusid, sest see tekitab seoses korruptsioonivastase võitlusega konkreetse probleemi, kuna seda on võimalik kasutada täiendava vahendina, millega mõjutada ja survestada kohtunikke?“

F. Menetlus Euroopa Kohtus

68. Kohtuasjad C‑83/19, C‑127/19 ja C‑195/19 liideti Euroopa Kohtu presidendi 21. märtsi 2019. aasta otsusega. Selle otsusega jäeti rahuldamata ka nendes kohtuasjades esitatud eelotsusetaotluse esitanud kohtute taotlus kohaldada nende suhtes kodukorra artikli 105 lõikes 1 sätestatud kiirendatud menetlust, kuid otsustati menetleda kõiki kolme kohtuasja kodukorra artikli 53 lõike 3 alusel eelisjärjekorras.

69. Hagejad taotlesid 11. ja 20. veebruari 2019. aasta kirjas vastavalt kohtuasjades C‑83/19 ja C‑127/19 ajutiste meetmete võtmist vastavalt ELTL artiklile 279 ja kodukorra artikli 160 lõigetele 2 ja 7. Euroopa Kohus vastas, et tal puudub pädevus selliste meetmete võtmiseks eelotsusemenetluses.

70. Tulenevalt Curtea de Apel Craiova (Craiova apellatsioonikohus, Rumeenia) 8. veebruari 2019. aasta otsusest andis Tribunalul Olt (Olti esimese astme kohus, Rumeenia) 12. veebruari 2019. aasta määrusega kohtuasjas C‑83/19 põhikohtuasja üle Tribunalul Mehedinţile (Mehedinţi esimese astme kohus, Rumeenia). Tribunalul Olt (Olti esimese astme kohus, Rumeenia) teatas siiski Euroopa Kohtule, et kõik menetlustoimingud, sealhulgas eelotsusetaotlus, on jäetud kehtima. Tulenevalt Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Rumeenia kassatsioonikohus) 10. juuni 2020. aasta otsusest andis Curtea de Apel Pitești (Pitești apellatsioonikohus, Rumeenia) kohtuasjas C‑127/19 põhikohtuasja üle Curtea de Apel Alba Iuliale (Alba Iulia apellatsioonikohus, Rumeenia). Apel Pitești (Pitești apellatsioonikohus, Rumeenia) teatas Euroopa Kohtule, et kõik menetlustoimingud on jäetud kehtima.

71. Kiirendatud menetluse kohaldamist taotles ka eelotsusetaotluse esitanud kohus kohtuasjas C‑355/19. Taotlus lükati tagasi Euroopa Kohtu presidendi 27. juuni 2019. aasta otsusega. Euroopa Kohtu presidendi 18. septembri 2019. aasta otsusega otsustati menetleda nii seda kohtuasja kui ka kohtuasja C‑291/19 eelisjärjekorras.

72. Kohtuasjades C‑83/19, C‑127/19 ja C‑195/19 esitasid kirjalikud seisukohad kohtuinspektsioon, Belgia, Madalmaade, Poola ja Rumeenia valitsus ning komisjon. Rootsi valitsus esitas kirjalikud seisukohad kohtuasjades C‑83/19 ja C‑127/19. Kohtunike ülemkogu ja Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“ (prokuröride ühing) esitasid kirjalikud seisukohad kohtuasjas C‑127/19.

73. Kohtuasjas C‑291/19 esitasid kirjalikud seisukohad Madalmaade, Poola, Rumeenia ja Rootsi valitsus ning komisjon.

74. Kohtuasjas C‑355/19 esitasid kirjalikud seisukohad kohtunike ühing, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (Rumeenia kassatsioonikohtu juures asuva prokuratuuri peaprokurör, edaspidi „peaprokurör“), Madalmaade, Poola, Rumeenia ja Rootsi valitsus ning komisjon.

75. Ühine kohtuistung toimus 20. ja 21. jaanuaril 2020 ja seal osalesid järgmised huvitatud isikud: kohtunike ühing, prokuröride ühing, kohtunike ülemkogu, OL, peaprokurör, Belgia, Taani, Madalmaade, Rumeenia ja Rootsi valitsus ning komisjon.

IV. Analüüs

76. Käesolev ettepanek on struktureeritud järgmiselt. Alustuseks analüüsin Euroopa Kohtu menetluses olevates eri kohtuasjades esitatud vastuvõetamatuse vastuväiteid (A). Seejärel esitan kohaldatava liidu õigusliku raamistiku ja mõõdupuud, mille alusel tuleks analüüs käesolevates kohtuasjades läbi viia (B). Lõpuks hindan vaidlusaluseid riigisiseseid õigusnorme (C).

A. Eelotsuse küsimuste vastuvõetavus

77. Huvitatud isikud, kes esitasid oma seisukohad eri kohtuasjades, väitsid, et Euroopa Kohus ei peaks vastama mõnele neist käesolevates kohtuasjades esitatud eelotsuse küsimustest või kõigile neile küsimustele. Eri kohtuasjades tõstatatud peamised sellekohased teemad on võimalik sisuliselt ümber jagada eri rühmadesse, liites omavahel vastuväiteid, mis on seotud liidu pädevuse puudumisega eelkõige eelotsusetaotlustega hõlmatud järgmistes valdkondades: 1) kohtusüsteemide sisemine korraldus; 2) Euroopa Kohtu pädevuse puudumine koostöö- ja jälgimiskorra otsuse tõlgendamisel; 3) Euroopa Kohtu vastuste asjakohasuse puudumine eelotsusetaotluse esitanud kohtute menetluses olevate kohtuasjade lahendamiseks, ja 4) asjaolu, et mõni eelotsuse küsimus on kaotanud oma eseme.

78. Kõik need vastuväited on esitatud vastuväidetena eelotsuse küsimuste vastuvõetavusele. Mulle näib siiski, et argumendid, mis puudutavad liidu pädevuse puudumist 1) liikmesriikide kohtusüsteemide korralduse valdkonnas ja 2) seoses koostöö- ja jälgimiskorra õigusliku laadi küsimusega, puudutavad tegelikult juba Euroopa Kohtu pädevuse hindamist.

79. Lisaks kattuvad need pädevuse elemendid suures osas nende sätete sisulise analüüsiga. See, kas käesolevates kohtuasjades vaidluse all olevad riigisisesed õigusnormid, mis puudutavad kohtusüsteemi korraldust, kuuluvad liidu õiguse kohaldamisalasse, on lahutamatult seotud vastustega, mis tuleb anda eelotsuse küsimustele, mis käsitlevad konkreetselt ELL artikli 2, ELL artikli 19 lõike 1 ja harta artikli 47 kohaldamisala, nõudeid ja tagajärgi. ( 18 ) Nagu Euroopa Kohus on märkinud kohtuotsuses A. K. jt seoses sarnaste argumentidega, puudutavad need küsimused vaidlusaluste sätete tõlgendamist ja kuuluvad selles osas ELTL artikli 267 kohaselt Euroopa Kohtu pädevusse. ( 19 )

80. Neil põhjustel käsitlen neid kahte väidet Euroopa Kohtu pädevuse kohta allpool käesoleva ettepaneku B osas, kus ma täpsustan seda, millised neist sätetest on käesolevates kohtuasjades tegelikult kohaldatavad ja millist laadi analüüsi need nõuavad. Käesolevas osas, nimelt selle ettepaneku A osas käsitlen ainult neid tõepoolest otseselt vastuvõetamatust puudutavaid vastuväiteid, mille eri pooled on esitanud iga kohtuasja konkreetsete küsimuste kohta.

81. Täheldan, et Rumeenia valitsus väitis oma kirjalikes seisukohtades, et eelotsuse küsimused on kõigis Euroopa Kohtu menetluses olevates kohtuasjades enamjaolt vastuvõetamatud. ( 20 ) Kohtuistungil muutis nimetatud valitsus siiski märkimisväärselt oma seisukohta, mille põhjuseks oli minu arusaamist mööda see, et vahepeal oli riigis vahetunud valitsus ja seetõttu muutunud ka uue valitsuse poliitika. ( 21 )

82. Siiski ei loobunud Rumeenia valitsus kohtuistungil sõnaselgelt oma kirjalikest seisukohtadest ega nendes esitatud argumentidest vastuvõetavuse kohta. Seetõttu leian, et Euroopa Kohus on kohustatud ikkagi vastama Rumeenia valitsuse kirjalikes märkustes esitatud argumentidele vastuvõetavuse kohta.

83. Käesolevas osas käsitletavate asjade ühise sissejuhatusena tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on üksnes asja menetleva ja selle lahendamise eest vastutava liikmesriigi kohtu ülesanne hinnata nii eelotsuse vajalikkust kui ka Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust. Kui esitatud küsimused puudutavad liidu õiguse tõlgendamist, on Euroopa Kohus järelikult üldjuhul kohustatud vastama. Eelotsuse küsimuste suhtes kehtib asjakohasuse eeldus. Nii võib Euroopa Kohus keelduda eelotsuse küsimusele vastamast vaid piiratud juhtudel, kui näiteks ei ole järgitud Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 94 sätestatud nõudeid või kui on ilmne, et liidu õigusnormi tõlgendamine ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega või kui küsimus on hüpoteetiline. ( 22 ) Just neist põhimõtteist lähtudes asungi nüüd hindama käesolevates asjades esitatud vastuvõetavuse vastuväiteid.

1. Kohtuasi C‑83/19

84. Selle kohtuasja vastuvõetavuse kohta on esitatud kaks vastuväidet. Esimene puudutab seda, et eelotsuse küsimused ei ole põhikohtuasjas vajalikud ega asjakohased. Teine puudutab väidet, et kohtuasi on kaotanud oma eseme.

85. Esiteks väidab kohtuinspektsioon, et kohtuasja C‑83/19 küsimused ei ole põhikohtuasja lahendamisel asjakohased. Selle argumendi esitas esimese ja teise küsimuse kohta ka Rumeenia valitsus oma kirjalikes seisukohtades, märkides lisaks, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole selgitanud põhjuseid, miks ta pidas eelotsusetaotlusi vajalikuks.

86. Teiseks väidab komisjon, et põhikohtuasi on kaotanud oma eseme ja seega ei ole eelotsuse küsimused enam asjakohased. Ta märgib, et kohtunike ülemkogu täiskogu nimetas 15. mail 2019 L. Netejoru uueks kolmeaastaseks ametiajaks kohtuinspektsiooni peainspektoriks seaduse nr 317/2004 sätete alusel. Komisjon leiab, et sellekohased eelotsuse küsimused on seega kaotanud oma asjakohasuse. Sama isiku tagantjärele ametisse nimetamine pärast seaduslikult korraldatud konkurssi lõpetab täitevvõimu sekkumise kohtunike sõltumatusse.

87. Seoses L. Netejoru volituste puudumisega esindada kohtuinspektsiooni enne 15. maid 2019, sealhulgas seoses L. Netejoru poolt kohtuinspektsiooni nimel esitatud seisukohtade kuupäevaga, leiab komisjon, et see olukord on võimalik parandada Codul de procedură civilă al României (Rumeenia tsiviilkohtumenetluse seadustik) artikli 82 lõike 1 abil. Selles sättes on sätestatud, et „[k]ui kohus leiab, et ei ole tõendatud, et isikul, kes tegutses poole nimel, on esindusõigus, annab ta olukorra parandamiseks lühikese tähtaja […]“. Järelikult on eelotsuse küsimused hüpoteetilised ja tuleks vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata.

88. Minu arvates ei ole ükski neist vastuvõetamatuse vastuväidetest veenev.

89. Esimesena on eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitanud, milline on eelotsuse küsimuste asjakohasus põhikohtuasjas. Eelotsusetaotlusest nähtub, et eelotsusetaotluse esitanud kohus peab vastavalt riigisisestele menetlusnormidele sissejuhatava küsimusena lahendama menetluslikud vastuväited, mis võivad muuta tõendite uurimise või asja sisulise läbivaatamise tarbetuks. ( 23 ) Selles etapis ongi põhikohtuasi peatatud just selle menetlusliku vastuväite tõttu, mis põhineb asjaolul, et L. Netejorul, kes kirjutas erakorralise määruse nr 77/2018 alusel peainspektori pädevuses kohtuinspektsiooni esindajana alla kostja kaitseväidetele, puudus esindusõigus.

90. On üsna selge, millist doominoefekti võib Euroopa Kohtu võimalik vastus riigisiseses menetluses omada. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks sissejuhatava vastuväitega nõustuma, peaks ta tagastama kostja vastuse ning selle tõttu ka sellega seoses esitatud tõendid ja vastuväited. See otsus avaldaks ilmselgelt mõju põhikohtuasjas tehtavale lahendile riigisiseses menetluses, milles käsitletakse kohtunike ühingu taotlust kohustada kostjat kohtuinspektsiooni teatud teavet avaldama.

91. Möönan, et käesolevas kohtuasjas esitatud eelotsuse küsimuste sisu on tõepoolest mõnevõrra kauge põhikohtuasja põhiesemest, mis jääb teabenõuet puudutavaks hagiks. Lisaks võib taolise põhimenetluse raames peainspektori võimaliku problemaatilise ametisse määramise küsimuse avamine näida mõneti otsitud.

92. Vaidlus, mille jaoks soovitakse Euroopa Kohtu seisukohta, on siiski L. Netejoru esindusõigust puudutav sissejuhatav küsimus, mis tõstatati põhikohtuasjas kõigepealt. Asjaolu, et kõnesolev menetlus puudutab sissejuhatavat küsimust, ei muuda eelotsusetaotlust asjakohatuks ja seega vastuvõetamatuks. Hinnates seda, kas eelotsuse küsimus on vajalik eelotsusetaotluse esitanud kohtule „otsuse tegemiseks“ ELTL artikli 267 teise lõigu tähenduses, on Euroopa Kohus seda mõistet tõlgendanud laialt. Nimelt hõlmab see „tervikuna kogu menetlust, mille tulemusel teeb eelotsusetaotluse esitanud kohus otsuse, selleks et Euroopa Kohtul oleks võimalus tõlgendada kõiki liidu õiguse menetlusnorme, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus peab oma otsuse tegemisel kohaldama“. ( 24 ) Taoline tõlgendus on võimaldanud pidada vastuvõetavaks kogu kohtuotsuse loomise protsessi puudutavaid menetluslikke küsimusi, sealhulgas kõiki menetluskulude kandmise või tõendite kogumisega seotud küsimusi. ( 25 ) Lisaks on Euroopa Kohus varem olnud traditsiooniliselt üsna helde ega ole uurinud liiga tähelepanelikult esitatud eelotsuse küsimuste sisulist lähedust põhikohtuasjaga. ( 26 )

93. Teisena tuleb ka komisjoni vastuväide tagasi lükata. Muidugi eeldab eelotsusemenetlus väljakujunenud kohtupraktika kohaselt seda, et vaidlus on riigisiseses kohtus pooleli. ( 27 ) See tähendab, et kui vaidluse ese on ära langenud, muutes esitatud küsimused hüpoteetiliseks või vaidlusega mitteseotuks, otsustab Euroopa Kohus, et eelotsusetaotluse kohta ei ole vaja otsust teha. ( 28 )

94. Käesoleval juhul ei viita Euroopa Kohtu toimikus miski sellele, et põhikohtuasjas esitatud sissejuhatav vastuväide või põhikohtuasi ise oleks oma eseme kaotanud. Miski ei kinnita, et L. Netejoru hilisem seaduslik nimetamine peainspektori ametikohale mõjutaks enne seda ametisse nimetamist tehtud esindustoimingute nõuetekohasust.

95. Komisjoni abi selles küsimuses potentsiaalselt kohaldatava riigisisese õigusnormi kindlaksmääramisel on muidugi tänuväärne, ent taoliste sätete tõlgendamine ei ole Euroopa Kohtu pädevuses. Lisaks ilmneb eelotsusetaotlusest, et eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et ta on kohustatud tegema otsuse hageja esitatud menetlusliku vastuväite kohta ning et ta peab hindama kohtuinspektsiooni esindamise õiguspärasust kostja vastuse esitamise ajal. ( 29 ) Sellest vaatepunktist, mille õigsuse hindamine on üksnes riigisisese kohtu (riigisiseste kohtute) ülesanne, ei pruugi asjaolu, et asjaomane isik määrati samale ametikohale pärast seda hetke, parandada esindusõiguse varasemat puudumist.

96. Eelnevate kaalutluste põhjal olen seisukohal, et kohtuasja C‑83/19 eelotsuse küsimused on tõepoolest vastuvõetavad.

2. Kohtuasjad C‑127/19 ja C‑355/19

97. Kohtuasjas C‑127/19 väitis Rumeenia valitsus oma kirjalikes seisukohtades, et esimene, teine ja kolmas küsimus, mis puudutavad koostöö- ja jälgimiskorra otsuse õiguslikku laadi ja tagajärgi, ei ole põhikohtuasja esemega seotud. Samuti väitis kohtunike ülemkogu, esitades üldise vastuväite kõigi kohtuasja C‑127/19 eelotsuse küsimuste vastuvõetavusele, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused ei puuduta liidu õiguse tõlgendamist, vaid neis palutakse Euroopa Kohtul kohaldada kõnealusele kohtuasjale liidu õigust ja taotletakse nõuandvat arvamust riigisiseste õigusnormide kohta. Kohtuistungil lisas kohtunike ülemkogu, et need küsimused ei ole asjakohased seoses põhikohtuasja esemega, mis puudutab kohtunike ülemkogu poolt vastu võetud kahe haldusakti, mitte aga uurimisosakonna asutamise ette näinud seaduse õiguspärasust. Kuna tema arvates puudub eelotsusetaotluse esitanud kohtul pädevus riigisisese õiguse analüüsimiseks, mis on Curtea Constituțională a Românieis (Rumeenia konstitutsioonikohus) pooleli, tuleb eelotsuse küsimused tunnistada vastuvõetamatuks.

98. Kohtuasjas C‑355/19 väitis Rumeenia valitsus oma kirjalikes seisukohtades, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole selgitanud esimese, teise ega neljanda küsimuse asjakohasust põhikohtuasjas.

99. Kohtuasi C‑127/19 käsitleb kohtunike ülemkogu 19. septembri 2018. aasta täiskogu otsuse nr 910 ja otsuse nr 911 tühistamist. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et need aktid võeti vastu seadusega nr 207/2018 kehtestatud muudatuste rakendamiseks ja et nende aktide eesmärk on seega tagada uurimisosakonna toimimine. Selles kontekstis peab eelotsusetaotluse esitanud kohus vajalikuks selgitust koostöö- ja jälgimiskorra, ELL artikli 2, artikli 4 lõike 3 ja artikli 19 lõike 1 teise lõigu ning harta artikli 47 tõlgenduse kohta, et otsustada, kas uurimisosakonna asutamine seadusega nr 207/2018 on kõnealuste sätetega kooskõlas. Nimetatud seadus on nende aktide õiguslik alus, mille tühistamist põhikohtuasjas taotletakse.

100. Need selgitused näitavad, et põhikohtuasjas vaidluse all olevate aktide ja uurimisosakonna asutamist käsitleva seaduse nr 207/2018 vahel on selge funktsionaalne seos. Kui tuvastatakse, et uurimisosakonna asutamine ei ole liidu õigusega kooskõlas, mõjutab see vältimatult põhikohtuasja esemeks olevate haldusaktide hindamist. Lihtsamalt öeldes, kui leitakse, et alus on kokkusobimatu, on seda ka järgnevad aktid, millega seda alust rakendatakse.

101. See näitab minu arvates selgelt, et kohtuasja C‑127/19 eelotsuse küsimused on põhikohtuasjas eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses oleva tühistamishagi seisukohast asjakohased. Seega tuleb käesolevas asjas esitatud vastuvõetamatuse vastuväited tagasi lükata.

102. Samamoodi puudutab kohtuasi C‑355/19 haldusakti tühistamist, mis on vastu võetud seadusega nr 207/2018 kehtestatud muudatuste rakendamiseks ja uurimisosakonna toimimise hõlbustamiseks. Selles kontekstis peab eelotsusetaotluse esitanud kohus vajalikuks selgitust koostöö- ja jälgimiskorra, ELL artikli 2, artikli 4 lõike 3 ja artikli 19 lõike 1 ning harta artikli 47 tõlgenduse kohta, et otsustada, kas uurimisosakonna asutamine seadusega nr 207/2018 on nimetatud sätetega kooskõlas, kuivõrd see seadus on nende aktide vastuvõtmise aluseks, mille tühistamist põhikohtuasjas taotletakse.

103. Need küsimused on vastuvõetavad samadel põhjustel kui kohtuasjas C‑127/19: jällegi on küsimus rakendamisloogikas. Kui tegelikult alus, milleks on seadusega nr 207/2018 ette nähtud uurimisosakonna asutamine, tunnistataks vastuolus olevaks, tabaks sama saatus ka põhikohtuasjas vaidluse aluse all olevat haldusakti, mis on vastu võetud selle seaduse rakendamiseks.

104. Järelikult on kohtuasja C‑355/19 esimene, teine ja neljas küsimus samuti vastuvõetavad.

3. Kohtuasjad C‑195/19 ja C‑291/19

105. Rumeenia valitsus vaidlustas oma kirjalikes seisukohtades kohtuasja C‑195/19 esimese küsimuse ning kohtuasja C‑291/19 esimese, teise ja kolmanda küsimuse vastuvõetavuse. Selle valitsuse arvates ei ole need küsimused, mis puudutavad koostöö- ja jälgimiskorra otsuse ja komisjoni aruannete õiguslikku laadi, põhikohtuasjades asjakohased.

106. Kohtuasi C‑195/19 käsitleb menetluses olevat vaidlust, mille puhul on kaalul kohtuniku kriminaalvastutus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et kui hagi rahuldatakse, oleksid nii asja menetlev prokurör kui tema üle järelevalvet tegev kõrgema astme prokurör sama uurimisosakonna liikmed. Selles kontekstis on eelotsusetaotluse esitanud kohus kohustatud kontrollima, kas liidu õigusega on vastuolus uurimisosakonna loomise ette nägevad riigisisesed õigusnormid. Sel eesmärgil küsib ta, kas need riigisisesed õigusnormid on kooskõlas koostöö- ja jälgimiskorraga, ning kohtuasja C‑195/19 teises küsimuses ka seda, kas need on kooskõlas ELL artikliga 2. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kui tuvastatakse, et liidu õigusega on vastuolus uurimisosakonna loomise ette nägevad riigisisesed õigusnormid, siis viiks taoline järeldus selleni, et ta tunnistab põhikohtuasjas kehtetuks kõik uurimisosakonna poolt koostatud menetlusaktid. Kui hagi rahuldatakse, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus pädevat prokuratuuri osakonda määrates arvesse võtma ka Euroopa Kohtu vastust.

107. Need põhjused näitavad selgelt kohtuasja C‑195/19 esimese ja teise küsimuse asjakohasust põhikohtuasjas, kuivõrd teine küsimus puudutab ELL artiklit 2.

108. Mis puudutab kohtuasja C‑291/19 esimese, teise ja kolmanda küsimuse vastuvõetavust, siis on eelotsusetaotluse esitanud kohus põhjendanud oma eelotsuse küsimuste asjakohasust selles kohtuasjas asjaoluga, et põhimenetluse jätkamine eeldab uurimisosakonna prokuröride osalemist. Seega tuleb kindlaks teha, kas liidu õigusega on vastuolus uurimisosakonna loomise ette nägevad riigisisesed õigusnormid. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks leidma, et hageja kaebus on põhjendatud, peaks ta saatma asja uurimisosakonnale menetlemiseks.

109. Neid selgitusi arvestades leian samadel põhjustel, mis on esitatud seoses kohtuasja C‑195/19 esimese ja osaliselt teise küsimusega, et kohtuasja C‑291/19 esimene, teine ja kolmas küsimus on samuti vastuvõetavad.

110. Ma nõustun siiski Rumeenia valitsusega, et kohtuasja C‑195/19 teine küsimus, milles viidatakse ELL artiklile 9 ja ELTL artikli 67 lõikele 1, ning selles kohtuasjas esitatud kolmas küsimus tuleb tunnistada vastuvõetamatuks. Kohtuasja C‑195/19 kolmanda küsimuse kohta väitis Rumeenia valitsus, et küsimus, kas esimuslikkuse põhimõttega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis lubavad Curtea Constituțională (Rumeenia konstitutsioonikohus) seda põhimõtet eirata otsustega, mida ei saa edasi kaevata, on „teoreetiline ja üldine“ ega ole sellisena seotud põhikohtuasja esemega.

111. Mis puudutab kohtuasja C‑195/19 teist küsimust, siis ei sisalda eelotsusetaotlus ühtegi selgitust selle kohta, kuidas konkreetselt ELL artikkel 9 (milles nähakse ette liidu kodanike võrdsuse põhimõte) ja ELTL artikli 67 lõige 1 (milles sätestatakse, et liit moodustab vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala) võiksid olla käesoleva juhtumi puhul asjakohased. Kuivõrd selles küsimuses viidatakse nendele sätetele, ei vasta see seega Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 94 sätestatud nõuetele. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on möödapääsmatult vajalik, et liikmesriigi kohus selgitaks kas või minimaalselt põhjusi, mille alusel ta on valinud välja liidu õiguse sätted, mida ta palub tõlgendada, samuti seost, mille ta on tuvastanud nende sätete ja tema menetluses olevas kohtuasjas kohaldatavate riigisiseste õigusnormide vahel. ( 30 )

112. Kohtuasja C‑195/19 kolmanda küsimuse puhul on minu arvates tegemist juba eelnimetatud ja lisaks veel ühe puudusega. Esiteks, nagu Rumeenia valitsus õigesti märkis, ei ole see küsimus kaugeltki kooskõlas kodukorra artikli 94 nõuetega. Selle küsimusega soovitakse sisuliselt teada, kas esimuslikkuse põhimõttega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis lubavad Curtea Constituționalăl (Rumeenia konstitutsioonikohus) seda põhimõtet sisuliselt eirata otsustega, mida ei saa edasi kaevata. Eelotsusetaotluses ei ole aga kordagi märgitud seda, millised normid need konkreetselt on või miks need on problemaatilised. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on lihtsalt tsiteerinud mõningaid väljavõtteid Curtea Constituțională (Rumeenia konstitutsioonikohus) otsustest, milles see kohus võtab eri kohtuasjades seisukoha koostöö- ja jälgimiskorra kohta, ilma et ta oleks esitanud konteksti ega selgitusi selle kohta, kas need kohtuotsused puudutavad põhikohtuasjaga seotud riigisiseseid õigusnorme.

113. Teiseks sisaldab selle küsimuse sõnastus ka (mitte küll eriti meelitavat) kaudset hinnangut Curtea Constituțională (konstitutsioonikohus) praktikale, paludes Euroopa Kohtul kinnitada selle kohtupraktika teatavat tõlgendust erinevates omavahel mitteseotud menetlustes, millest on tehtud (valikuliselt) kättesaadavaks väga vähe teavet, ning seada sellega kahtluse alla kõrgema riigisisese kohtu institutsionaalne pädevus. See ei ole aga kindlasti Euroopa Kohtu roll eelotsusemenetluses. ( 31 )

114. Seetõttu leian, et kohtuasja C‑195/19 teine eelotsuse küsimus osas, milles selles viidatakse ELL artiklile 9 ja ELTL artikli 67 lõikele 1, ning samas kohtuasjas esitatud kolmas eelotsuse küsimus on vastuvõetamatud.

4. Vahekokkuvõte vastuvõetavuse kohta

115. Leian, et kohtuasja C‑195/19 teine eelotsuse küsimus, milles viidatakse ELL artiklile 9 ja ELTL artikli 67 lõikele 1, ning selles kohtuasjas esitatud kolmas eelotsuse küsimus tuleb tunnistada vastuvõetamatuks. Ülejäänud eelotsuse küsimused, mis on esitatud viies käesolevas kohtuasjas, on minu arvates vastuvõetavad.

116. Selguse huvides rühmitaksin siiski kõik käesolevates kohtuasjades esitatud küsimused kohaldatava õigusega seotud küsimusteks, mis pärast lahenduse leidmist moodustavad raamistiku käesolevate kohtuasjade kahele sisulisele elemendile.

117. Esiteks on eelotsusetaotluse esitanud kohtud viidanud käesolevate kohtuasjade küsimustes mitmele liidu õigusaktile. Ühelt poolt on esitatud küsimusi, mis puudutavad koostöö- ja jälgimiskorra laadi, õiguslikku tähendust ja õiguslikke tagajärgi, ( 32 ) ning seda, kas vaidlusalused riigisisesed õigusnormid kuuluvad selle korra kohaldamisalasse. ( 33 ) Teisalt küsitakse ka harta artikli 47, ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu ning ELL artikli 2 ja artikli 4 lõike 3 tõlgendamise kohta. ( 34 )

118. Teiseks on need analüüsiks kohast õiguslikku raamistikku puudutavad küsimused esitatud selleks, et saada liidu õiguse tõlgendus, mis võimaldab riigisisestel kohtutel hinnata, kas vaidlusalused riigisisesed õigusnormid, mis reguleerivad kohtuinspektsiooni juhtkonna ajutist ametisse nimetamist ( 35 ) ja uurimisosakonna loomist, ( 36 ) on nende liidu õigusnormidega kooskõlas.

119. Käesoleva ettepaneku ülejäänud osas käsitlen ma seega kõigepealt asjakohaseid liidu õiguse sätteid (koostöö- ja jälgimiskorra otsus, harta artikkel 47 ning ELL artikkel 2 ja artikli 19 lõige 1) ning nendega käesolevate kohtuasjade jaoks paika pandud mõõdupuid (B). Seejärel kohaldan nendest sätetest tulenevaid nõudeid vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide kontekstis, et aidata eelotsusetaotluse esitanud kohtuid nende menetluses olevates sisulistes küsimustes (C).

B. Asjakohased liidu õigusaktid ja mõõdupuud

1. Koostöö- ja jälgimiskord

120. Kõigi käesolevas ettepanekus käsitletud kohtuasjade eelotsusetaotlustes on tõstatatud küsimusi koostöö- ja jälgimiskorra otsuse ja selle alusel vastu võetud aruannete laadi, õigusliku väärtuse ja tagajärgede kohta.

121. Esiteks, kas koostöö- ja jälgimiskorra otsus ja selle alusel vastu võetud komisjoni aruanded on liidu institutsioonide õigusaktid ELTL artikli 267 tähenduses ja kas Euroopa Kohus võib neid tõlgendada? ( 37 ) Teiseks, kas koostöö- ja jälgimiskorra sisu, laad ja kestus kuuluvad ühinemislepingu kohaldamisalasse? ( 38 ) Kolmandaks soovivad eelotsusetaotluse esitanud kohtud teada, kas koostöö- ja jälgimiskorras ( 39 ) ja koostöö- ja jälgimiskorraga seotud komisjoni aruannetes ette nähtud nõuded on siduvad. ( 40 ) Neljandaks küsitakse ka seda, kas ELL artiklit 2 tuleb koostoimes ELL artikli 4 lõikega 3 tõlgendada nii, et Rumeenia kohustus järgida koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes ette nähtud nõudeid on osa kohustusest järgida õigusriigi põhimõtet, ( 41 ) ning kas see kohustus hõlmab kohtuinspektsiooni juhtkonna ajutist ametisse nimetamist ( 42 ) ja uurimisosakonna loomist. ( 43 )

122. Käsitlen kõiki neid küsimusi järgmises järjekorras. Kõigepealt kinnitan, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus ja selle alusel komisjoni poolt vastu võetud aruanded on tõepoolest liidu õigusaktid (a). Seejärel analüüsin, kas ühinemisleping on koostöö- ja jälgimiskorra otsuse kohane õiguslik alus (b). Pärast seda võtan ette koostöö- ja jälgimiskorra ning selle alusel vastu võetud komisjoni aruannete õigusliku tähenduse ja õiguslike tagajärgede küsimuse (c). Selle osa lõpetuseks uurin, kas käesolevates kohtuasjades vaidluse all olevad riigisisesed meetmed kuuluvad koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamisalasse (d).

a) Kas koostöö- ja jälgimiskorra otsus ning koostöö- ja jälgimiskorra aruanded on liidu õigusaktid?

123. Kõik huvitatud isikud, kes esitasid selle kohta oma märkused, ( 44 ) välja arvatud kohtunike ülemkogu, nõustuvad, et sellele küsimusele tuleb vastata jaatavalt. Kohtunike ülemkogu väitis oma kirjalikes seisukohtades, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus on komisjoni koostöö vahend, mitte seadusandlik akt, mis võiks kuuluda ELTL artikli 267 alusel Euroopa Kohtu pädevusse. Kohtuistungil märkis nimetatud organ siiski, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus on kohustuslik akt, kuigi selles sisalduvad soovitused ei ole siduvad.

124. Minu arvates ei ole kahtlust, et olenemata küsimusest koostöö- ja jälgimiskorra otsuse ja selle alusel esitatud aruannete võimaliku siduvuse kohta on mõlemad liidu õigusaktid ning Euroopa Kohus on pädev neid tõlgendama ELTL artiklis 267 ette nähtud eelotsusemenetluses.

125. Esiteks on koostöö- ja jälgimiskorra otsuse näol tegemist otsusega ELTL artikli 288 neljanda lõigu tähenduses. Komisjon võttis selle vastu ühinemisakti artiklite 37 ja 38 alusel. Seetõttu ma ei mõista, miks see ei peaks olema „institutsioonide akt“ ELTL artikli 267 tähenduses.

126. Teiseks kehtib see ka komisjoni poolt koostöö- ja jälgimiskorra otsuse alusel vastu võetud aruannete kohta. Jättes jällegi kõrvale nende (mitte)siduvuse küsimuse, mis on omaette küsimus, annab ELTL artikkel 267 Euroopa Kohtule pädevuse teha eelotsuseid ilma igasuguse erandita kõigi liidu institutsioonide õigusaktide kehtivuse ja tõlgendamise kohta. ( 45 ) Euroopa Kohtu pädevust ei ole seega piiratud siduva toimega aktidele, ( 46 ) nagu on kinnitust leidnud erinevate juhtude puhul, mil Euroopa Kohus on eelotsusemenetluses teinud otsuse soovituste või muude ebatüüpiliste mittesiduvate aktide tõlgendamise kohta. ( 47 )

127. Järelikult tuleb kohtuasjades C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 ja C‑355/19 esitatud esimesele küsimusele vastata, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus ja selle alusel komisjoni poolt koostatud aruanded on liidu institutsiooni aktid ELTL artikli 267 tähenduses ning seetõttu on Euroopa Kohus pädev neid selle sätte alusel tõlgendama.

b) Kas ühinemisleping on kohane õiguslik alus?

128. Erinevates eelotsuse küsimustes soovitakse teada, kas koostöö- ja jälgimiskorra „tingimused, laad ja kestus“ kuuluvad „ühinemislepingu kohaldamisalasse“. ( 48 ) Minu meelest on nende küsimuste peamine eesmärk selgitada seda, kas koostöö- ja jälgimiskorra otsus võis oma praeguse laadi, ulatuse ja vormi poolest õiguspäraselt põhineda ühinemislepingul. Selliselt määratletuna tuleb tõlgendamise küsimus üsna lähedale liidu õigusakti kehtivuse vaikimisi vaidlustamisele. ( 49 )

129. Käesolevates kohtuasjades esitatud argumentide põhjal ei näe ma põhjust, miks praegust koostöö- ja jälgimiskorra otsust ei võinud vastu võtta Rumeenia ja Bulgaaria ühinemislepingu ning ühinemisakti alusel. See kehtib nii selle formaalse õigusliku aluse (1), sisu ja eesmärkide (2) kui ka kestuse (3) suhtes.

1) Formaalne õiguslik alus

130. Mis puudutab selle formaalset õiguslikku alust, siis on koostöö- ja jälgimiskorra otsus vastu võetud ühinemisakti artiklite 37 ja 38 alusel kaitsemeetmena. Ühinemislepingu artikli 4 lõige 3 annab liidu institutsioonidele õiguse võtta vastu muu hulgas ühinemisakti artiklites 37 ja 38 sätestatud meetmed enne asjaomaste liikmesriikide ühinemist. Nende sätete kohaselt, mida nimetatakse „kaitseklausliteks“, jõustuvad need meetmed üksnes ühinemislepingu jõustumise korral selle jõustumise kuupäeval. Ühinemislepingu artikli 2 lõikes 2 on sätestatud, et selle akti sätted moodustavad nimetatud lepingu lahutamatu osa.

2) Sisu ja eesmärgid

131. Ühinemisakti artiklite 37 ja 38 alusel võetavate meetmete sisu osas annavad need sätted komisjonile õiguse võtta liikmesriigi taotlusel või omal algatusel vastu „vajalikke meetmeid“ vastavalt kahel juhul.

132. Esiteks võib artiklit 37 kui „siseturu kaitseklauslit“ kohaldada juhul, kui Rumeenia ei täida ühinemisläbirääkimistel võetud kohustust ja tõsiselt häirib või vahetult ohustab siseturu toimimist. Teiseks võib artiklit 38 kui „vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala kaitseklauslit“ kohaldada juhul, kui vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva alaga seotud koostöövahendite ja otsuste ülevõtmisel, rakendamisel või kohaldamisel esineb tõsiseid puudusi või nende tekkimise vahetu oht. ( 50 )

133. Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse eesmärkide ja sisu uurimine näitab, et seda on lihtne liigitada sellist liiki meetmete alla, mis on ette nähtud ühinemisakti artiklites 37 ja 38.

134. Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse eesmärkide osas viidatakse selle põhjenduses 4 puudustele, mis põhjendavad ühinemisakti artiklites 37 ja 38 sätestatud kaitsemeetmete kasutamist. Tunnustades märkimisväärseid jõupingutusi, mida on tehtud Rumeenia ühinemisettevalmistuste lõpuleviimisel, nähtub sellest põhjendusest, et komisjon oli oma 26. septembri 2006. aasta aruandes ( 51 ) määratlenud „veel lahendamata küsimused“, mis puudutasid eelkõige kohtusüsteemi ja õiguskaitseorganite usaldusväärsust ja tõhusust. Peeti vajalikuks, et tehtaks täiendavaid edusamme tagamaks nende suutlikkus „rakendada ja kohaldada meetmeid, mis on vastu võetud siseturu ning vabadusel, turvalisusel ning õigusel rajaneva ala loomiseks“. Pärast seda, kui komisjon oli põhjenduses 5 meelde tuletanud, et ühinemisakti artiklites 37 ja 38 sätestatud meetmeid võib võtta „otsese ohu“ korral, leidis ta, et sellised riskid on olemas. Põhjenduses 6 selgitatakse seetõttu, et kohtusüsteemi ja õiguskaitseorganite usaldusväärsuse ja tõhususega seotud „lahendamata küsimused“ põhjendavad koostöö- ja jälgimiskorra loomist, et hinnata Rumeenia edusamme konkreetsete eesmärkide saavutamisel kohtureformi alal ning korruptsioonivastases võitluses.

135. Koostöö- ja jälgimiskorra põhjendused põhinevad seega siseturu ning vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala toimimisele avalduval otsesel ohul, mis tuleneb Rumeenias kohtusüsteemis ja korruptsioonivastases võitluses tuvastatud puudustest. See eesmärk näib olevat täielikult kooskõlas ühinemisakti artiklitega 37 ja 38.

136. Teiseks näib seoses nende sätete alusel potentsiaalselt võetavate meetmete sisuga nii ühinemisakti artikli 37 kui ka artikli 38 sõnastusest, et mõiste „meetmed“ on piisavalt lai, et hõlmata sellist akti nagu koostöö- ja jälgimiskorra otsus. Kumbki neist sätetest ei sisalda ammendavat loetelu meetmetest, mida võib nende alusel võtta. Ainus sõnaselgelt nimetatud meede on vastastikuse tunnustamise peatamine ühinemisakti artikli 38 alusel. Ühinemisakti artiklites 37 ja 38 on sätestatud seega vaid negatiivsed piirid, mida meetmed peavad järgima – meetmed peavad austama proportsionaalsuse põhimõtet ega tohi olla diskrimineerivad.

137. Kuivõrd nii ühinemisakti artiklit 37 kui ka artiklit 38 saab õiguspäraselt kasutada (äärmisel juhul) vastastikuse tunnustamise või siseturu teatavate elementide peatamiseks ning nad ei sisalda nende alusel võtta lubatud meetmeliikide suletud loetelu, ei ole seega võimalik mitte ainult üks meede, vaid ka rida erinevaid meetmeid. Teisisõnu, kui on võimalik peatamine, siis peab olema a fortiori võimalik selles sättes sõnaselgelt ette nähtud proportsionaalsusest lähtudes kehtestada palju leebem ja selles mõttes palju proportsionaalsem koostöö- ja jälgimiskord. Asjaolu, et artiklite 37 ja 38 rakendamiseks võib võtta täiendavaid ja piiravamaid meetmeid, ei muuda asjaolu, et nende sätete alusel ja proportsionaalsuse põhimõtet järgides võib kehtestada ka vähem rangeid meetmeid nagu koostöö- ja jälgimiskord.

3) Koostöö- ja jälgimiskorra kestus

138. Ühinemisakti artiklid 37 ja 38 sisaldavad samu ajalisi piiranguid. Kõigepealt näevad mõlemad sätted ette, et meetmeid võib põhimõtteliselt võtta kuni kolme aasta jooksul pärast ühinemist. Mõlema sättega on siiski ette nähtud, et 1) kaitseklausleid võib kasutada juba enne ühinemist ning võetud meetmed jõustuvad ühinemiskuupäeval, kui nende jõustumine ei ole ette nähtud hilisemale kuupäevale, ning 2) meetmeid võib kohaldada kauem kui kolm aastat, kuni asjaomased puudused püsivad. Hoolimata võimalusest jätta meetmed kehtima määramata ajaks, on ühinemisakti artiklites 37 ja 38 sõnaselgelt sätestatud, et 3) meetmeid ei jäeta kehtima kauemaks kui vältimatult vajalik ning igal juhul tühistatakse need vastava puuduse kõrvaldamise korral.

139. Jällegi ei ole käesoleva menetluse käigus esitatud ühtegi asjaolu, mis kinnitaks, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus ei ole nende nõuetega kooskõlas. Esiteks võeti see vastu mitu päeva enne ühinemist, 13. detsembril 2006, tuginedes 26. septembri 2006. aasta aruande järeldustele, nagu on märgitud koostöö- ja jälgimiskorra otsuse põhjenduses 4 (1). Teiseks on meetmed jäetud kehtima kauem kui kolm aastat pärast ühinemist selle alusel, et koostöö- ja jälgimiskorra otsuse vastuvõtmise tinginud puudused püsivad jätkuvalt (2). Kolmandaks märgitakse põhjenduses 9, et otsus tühistatakse, kui kõik eesmärgid on rahuldavalt täidetud. Sellega seoses väärib märkimist, et koostöö- ja jälgimiskorra lõpetamine oli ette nähtud 2017. aasta aruandes ja see peatati alles pärast 13. novembri 2018. aasta aruandes ära toodud negatiivseid järeldusi, mida käsitletakse käesolevates kohtuasjades (3).

140. Ma arvan, et selle teema analüüsiga peaks siinkohal peatuma. Loomulikult on tegemist sügavama proportsionaalsuse küsimusega, mis mõnikord kerkib esile seoses argumentidega selle kohta, mil määral on asjakohane ja/või vajalik hoida ühinemisjärgset ajutist süsteemi 13 aastat hiljem jätkuvalt kehtivana. Kuid selle Pandora laeka võib käesoleva menetluse raames rahulikult avamata jätta, kuna ükski pooltest ei ole väitnud, et kahes eelmises punktis esitatud koostöö- ja jälgimiskorra otsuse jätkuva kohaldatavuse sisulised tingimused ei oleks enam täidetud.

4) Vahekokkuvõte

141. Kohtuasjade C‑83/19, C‑127/19 ja C‑355/19 teise küsimuse esimese osa analüüsimisel ei ilmnenud ühtegi tegurit, mis võiks seada kahtluse alla asjaolu, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus on oma praegusel kujul õiguspäraselt vastu võetud ja et see võib ühinemislepingu alusel endiselt kehtida.

c) Koostöö- ja jälgimiskorra õiguslikud tagajärjed

142. Veel üks küsimus, mille eelotsusetaotluse esitanud kohtud käesolevates kohtuasjades esitasid, on see, kas koostöö- ja jälgimiskorra otsus (1) ja selle alusel vastu võetud komisjoni aruanded (2) on Rumeeniale siduvad.

1) Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse õiguslikud tagajärjed

143. Belgia ja Madalmaade valitsus väidavad, et koostöö- ja jälgimiskorra otsuse kõik osad on siduvad. Samuti väitis Rootsi valitsus oma kirjalikes seisukohtades ning kohtunike ühing ja peaprokurör kohtuistungil, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus ja selle lisas esitatud eesmärgid on Rumeenia jaoks õiguslikult siduvad.

144. Rumeenia valitsus väidab oma kirjalikes seisukohtades, et ainus koostöö- ja jälgimiskorra otsusega Rumeeniale pandud kohustus on esitada komisjonile korrapäraselt aruandeid selle otsuse lisas esitatud eesmärkide täitmisel tehtud edusammude kohta. Nimetatud valitsus muutis kohtuistungil oma seisukohta ja väitis, et koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisas olevad eesmärgid väljendavad konkreetselt ühinemislepingu tingimusi vastavalt ELL artiklites 2 ja 19 sätestatud väärtustele ja põhimõtetele.

145. Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse näol on tegemist otsusega ELTL artikli 288 neljanda lõigu tähenduses. Nagu see säte ette näeb, on otsused nende adressaatidele tervikuna siduvad. Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse artikli 4 kohaselt on selle adressaadid liikmesriigid. Selle vastuvõtmise ajal ei olnud Rumeenia tõepoolest veel liikmesriik, kuid selles konkreetses kontekstis tuleneb enne ühinemist vastu võetud liidu õigusaktide siduvus (samuti) ühinemisakti artiklist 2: „[a]lates ühinemiskuupäevast on asutamislepingute sätted ning institutsioonide ja Euroopa Keskpanga poolt enne ühinemist vastuvõetud aktid Bulgaariale ja Rumeeniale siduvad ja neid kohaldatakse nendes riikides vastavalt kõnealustes lepingutes ja käesolevas aktis sätestatud tingimustele.“

146. Seega on koostöö- ja jälgimiskorra otsus selgelt siduv. Tegelik küsimus seisneb pigem selles, mis kohustused täpselt on koostöö- ja jälgimiskorra otsusega Rumeeniale pandud.

147. Rumeeniale kehtestatud ühemõtteline juriidiline kohustus on sätestatud koostöö- ja jälgimiskorra otsuse artiklis 1: „Rumeenia esitab iga aasta 31. märtsiks […] komisjonile aruande edusammude kohta, mis on tehtud iga lisas nimetatud eesmärgi täitmiseks.“ Seega kehtib Rumeenia suhtes aruandluskohustus.

148. Ent koostöö- ja jälgimiskorra otsuse artikliga 1 Rumeeniale pandud kohustused ei lõpe igal aastal aruande saatmisega kindlaksmääratud tähtajaks. Artikliga 1 kehtestatud kohustus ei seisne mitte pelgalt aruande esitamises, vaid esitama peab aruande edusammude kohta, mis on tehtud iga lisas nimetatud eesmärgi täitmiseks. Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse artikkel 1 näeb seega samuti ette kohustuse saavutada selle otsuse lisas esitatud eesmärgid. Lisaks on artikli 1 teises lõigus, millega antakse komisjonile õigus pakkuda erinevate meetmete kaudu tehnilist abi ning koguda ja vahetada eesmärke käsitlevat teavet ning korraldada sel otstarbel Rumeeniasse ekspertide lähetamist, sätestatud, et Rumeenia ametiasutused pakuvad selleks vajalikku tuge.

149. Tehtud edusammudest aruandmine tähendab, et teatud suunas on tehtud teatavaid jõupingutusi. Selle sätte loogikast lähtudes ei ole piisav, kui igal aastal esitatakse mehaaniliselt aruanne selle kohta, et olukord on jäänud üsna samasuguseks. Selles kontekstis ei paneks ma liiga suurt rõhku koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisast tuletatud grammatilisele argumendile. Mõnes keeleversioonis viitab lisa tõesti veidi ebamääraselt „eesmärkidele, mida Rumeenia peab käsitlema“. ( 52 ) Seevastu paljudes teistes keeleversioonides on kasutatud sõnastust, mis viitab selgelt eesmärkide täitmise kohustusele. ( 53 )

150. Lisaks rõhutab koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisas loetletud eesmärkide järkjärgulise täitmise kohustuse siduvat iseloomu selgelt koostöö- ja jälgimiskorra otsuse koht ühinemislepingust tulenevate kohustuste kontekstis. Koostöö- ja jälgimiskorra otsus tegi ühinemise võimalikuks hoolimata jätkuvast tõsisest murest seoses põhimõtteliste puudustega Rumeenia kohtureformis ja korruptsioonivastases võitluses. Seega ei saa olla üllatav, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus tähendab Rumeenia jaoks konkreetset kohustust saavutada selle lisas seatud eesmärgid. Koostöö- ja jälgimiskorra otsus ei ole kaugeltki mõeldud pelgalt soovitusena, vaid see on vastu võetud ühinemisakti artiklite 37 ja 38 alusel kui kaitsemeede, mis oli hädavajalik, et ühinemine 1. jaanuaril 2007 teoks sai.

151. Üldiselt on koostöö- ja jälgimiskorra eesmärgid seotud ELL artiklis 2 sätestatud õigusriigi nõudega, millele ELL artikkel 49 ühinemistingimusena viitab, ja täpsustavad seda. ELL artikli 49 kohaselt võivad Euroopa Liidu liikmeks astumise avalduse esitada üksnes riigid, kes austavad ELL artiklis 2 osutatud väärtusi ja võtavad endale kohustuse neid edendada. Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse põhjendustes rõhutatakse õigusriigi keskset rolli liidus ja eelkõige seoses vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alaga ning seda, et kõigil liikmesriikidel peab olema erapooletu ja sõltumatu kohtu- ja haldussüsteem, millel on asjakohased vahendid korruptsioonivastaseks võitluseks. ( 54 )

152. Koostöö- ja jälgimiskorra roll ühinemisprotsessis on selles kontekstis olnud otsustava tähtsusega. Kohtusüsteemi ja korruptsioonivastase võitlusega seotud probleemid olid jätkuvalt teemaks ühinemiseelsetel läbirääkimistel ning neid nimetati sõnaselgelt ühinemisakti IX lisas, kus on loetletud Rumeenia poolt ühinemisläbirääkimiste lõpetamisel 14. detsembril 2004 võetud konkreetsed kohustused ja aktsepteeritud nõuded. ( 55 ) Ühinemisakti artikli 39 lõike 2 kohaselt oleks nõukogu võinud selliste kohustuste täitmata jätmise tõttu lükata ühinemise kuupäeva ühe aasta võrra edasi. Nagu Belgia valitsus märkis, kajastavad need eesmärgid kohustusi, mille Rumeenia võttis ühinemisläbirääkimistel, nagu nähtub ühinemisakti IX lisast. Seetõttu võib asuda seisukohale, nagu Taani valitsus kohtuistungil väitiski, et koostöö- ja jälgimiskord oli ühinemislepingu allkirjastamise oluline tingimus kõigi liikmesriikide poolt, võttes arvesse, et endiselt esines olulisi puudusi. Need puudused, mis tuvastati komisjoni viimases Rumeeniat käsitlevas ühinemiseelses aruandes, olid koostöö- ja jälgimiskorra otsuse vastuvõtmise aluseks.

153. Sellises ajaloolises ja õiguslikus kontekstis tähendaks koostöö- ja jälgimiskorra otsuse tõlgendus, mille kohaselt selle lisas esitatud eesmärgid ei ole Rumeeniale siduvad, et kogu koostöö- ja jälgimiskord annab Rumeeniale carte blanche’i mitte järgida ühinemise põhinõudeid.

154. Veel üks asjaolu, mis rõhutab, et kohustus saavutada koostöö- ja jälgimiskorra lisas sätestatud eesmärgid on siduv, nagu märkis Rootsi valitsus, puudutab olulisi õiguslikke tagajärgi, mis on seotud nõuete täitmata jätmisega. Komisjon viitab, et kui kõnealuseid eesmärke ei suudeta saavutada, siis võib ta vastavalt koostöö- ja jälgimiskorra otsuse põhjenduses 7 märgitule kohaldada ühinemisakti artiklite 37 ja 38 alusel täiendavaid ja rangemaid kaitsemeetmeid, sealhulgas peatada vastastikuse tunnustamise. Lisaks ei takista koostöö- ja jälgimiskorra süsteemist seoses hüpoteetilise rikkumisega tuleneda võivad konkreetsed õiguslikud tagajärjed iseenesest tavapäraste jõustamisinstrumentide kasutamist rikkumismenetluses, kui Rumeenia koostöö- ja jälgimiskorra otsusest tulenevaid kohustusi ei täida. ( 56 )

155. Kokkuvõttes olen seisukohal, et kuigi koostöö- ja jälgimiskorra otsuses kasutatakse mõistet „eesmärgid“, on see oma olemuselt ja sisult siduv liidu õigusakt. Ühinemiseelses kontekstis võib mõiste „eesmärgid“ kasutamine olla osa poliitilistest tingimustest, millega mõõdetakse ühinemiseni viivaid edusamme. Ühinemisjärgses kontekstis muutub see aga õigusnormiks, mis on kehtestatud siduva õigusaktiga ehk otsusega, mis näeb ette spetsiifilised kohustused, mille rikkumisega võivad kaasneda õiguslikud tagajärjed. Lisaks võimalusele tuvastada võimalik rikkumine ja määrata selle eest sanktsioon liidu õiguse tavapäraste vahendite abil võivad rikkumise tagajärjed avaldada olulist mõju ka Rumeenia osalemisele siseturul ning vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal.

156. Mis puudutab nende kohustuste sisu, siis lisaks aruandluskohustusele kehtib selgelt ka kohustus teha kõik endast olenev, et täita koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisas sätestatud eesmärgid.

2) Koostöö- ja jälgimiskorra aruannete õiguslikud tagajärjed

157. Eelotsusetaotluse esitanud kohtud küsivad samuti, kas komisjoni poolt koostöö- ja jälgimiskorra otsuse alusel koostatud aruanded ning Veneetsia komisjoni ja GRECO soovitused on õiguslikult siduvad.

158. Kohtunike ühing ja OL väitsid kohtuistungil, et komisjoni aruannetes esitatud soovitused koos koostöö- ja jälgimiskorra otsusega on õiguslikult siduvad. Samamoodi väitis Rumeenia valitsus kohtuistungil, et vaatamata sellele, et aruannetes sisalduvad soovitused on oma laadilt sui generis ja mittesiduvad, ei saa neid eirata, vaid ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö kohustusest tulenevalt neid järgitakse ja need muutuvad isegi siduvaks, kui Rumeenia võtab seadusandlikke või haldusmeetmeid koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisa eesmärkidega hõlmatud valdkondades.

159. Seevastu komisjon ja peaprokurör väidavad, et koostöö- ja jälgimiskorra raames esitatavad komisjoni aruanded ei ole oma õiguslikult laadilt ELTL artikli 288 lõike 5 ja artikli 292 kohased soovitused, kuna tegemist on pigem sui generis õigusaktidega, mis on vastu võetud koostöö- ja jälgimiskorra otsuse alusel.

160. Nendest seisukohtadest ilmneb, et arvestades koostöö- ja jälgimiskorra aruandes sisalduvate soovituste konkreetset rolli koostöö- ja jälgimiskorra otsusega kehtestatud süsteemis, kujutavad need endast enamat kui „traditsioonilisi“ soovitusi. Nagu Madalmaade ja Rootsi valitsus märkisid, on koostöö- ja jälgimiskorra aruanded hindamisvahendid. Aruanded võetakse vastu koostöö- ja jälgimiskorra otsuse artikli 2 alusel ning nagu komisjon märgib, on need adresseeritud parlamendile ja nõukogule. Selles sättes nähakse ette, et „[k]omisjon edastab Euroopa Parlamendile ja nõukogule oma märkused ja tähelepanekud Rumeenia aruande kohta“. Aruannetes on seega ette nähtud metoodiline raamistik edusammude hindamiseks. Aruannetes esitatud soovitustes sisalduvad meetmed väljendavad eesmärke viisil, mis võimaldab hinnata Rumeenia edusamme, mis viib lõpuks koostöö- ja jälgimiskorra täieliku lõpetamiseni.

161. Seega tulenevad aruannete õiguslikud tagajärjed Rumeenia suhtes ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttel põhinevatest kohustustest. Nimelt on need aruanded aluseks, et hinnata seda, kas Rumeenia täidab oma kohustusi seoses koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkidega. Need aruanded sisaldavad konkreetseid soovitusi Rumeenia jõupingutuste suunamiseks. Nagu komisjon märgib, on soovituste eesmärk toetada Rumeeniat koostöö- ja jälgimiskorra otsuse eesmärkide saavutamisel. Kuna eesmärgid väljendavad konkreetselt ühinemislepingu tingimusi ja kuna koostöö- ja jälgimiskorra otsus on vastu võetud nimetatud akti alusel, on Rumeenial koostöö- ja jälgimiskorral põhinev kõrgendatud koostöökohustus. Seepärast ei piirdu lojaalne koostöö pelgalt edusammudest teatamisega, vaid hõlmab pigem kohustust võtta soovitusi arvesse, kui võetakse vastu seadusandlikke või haldusakte koostöö- ja jälgimiskorra otsuses sätestatud eesmärkidega hõlmatud valdkondades.

162. Järelikult, nagu väidab Belgia valitsus, võib Rumeenia koostöö- ja jälgimiskorra otsuse eesmärkide täitmiseks võtta soovitatud meetmeid või muid meetmeid, mis on nende eesmärkide saavutamiseks piisavad. Igal juhul on see liikmesriik kohustatud võtma komisjoni aruandeid arvesse ELL artikli 4 lõike 3 alusel. Lojaalse koostöö kohustus tähendab samuti kohustust teha komisjoniga koostöö- ja jälgimiskorra raames koostööd ning hoiduda kõigist toimingutest, mis võiksid takistada kõnealuste eesmärkide saavutamist.

163. Minu arvates ei ole kuigi palju kasu sellest, kui võrrelda koostöö- ja jälgimiskorra aruannete õiguslikke tagajärgi ELTL artikli 288 alusel esitatavate soovituste õiguslike tagajärgedega ja esitada seejärel väiteid selle kohta, milline neist on rohkem sui generis. ( 57 ) Seetõttu eelistan järgmiseks lühidalt kirjeldada, milline peaks minu arvates olema koostöö- ja jälgimiskorra aruannete kohane roll.

164. Esimesena jagan ma Belgia, Taani ja Rootsi valitsuse üldist lähenemisviisi. Samuti leian, et komisjoni koostatud aruannete konkreetne sisu ei ole siduv. Neid tuleb lugeda ja analüüsida ning sellega seoses peab Rumeenia neid koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide poole püüdlemisel arvesse võtma. Kuid see ei tähenda siiski, et järgida tuleb iga aruannetes sisalduvat konkreetset soovitust või neid kõiki. Kohustus teha koostööd on olemas, kuid sõna-sõnalt kopeerimise kohustus puudub.

165. Teisena hõlmab see loomulikult võimalust soovitusi mitte järgida. Rumeeniale nagu igale teisele liikmesriigile jääb õigus kujundada oma riiklikud institutsioonid ja menetlused vastavalt oma äranägemisele. Nende muude mudelite ja menetluste väljatöötamisel peab Rumeenia siiski suutma tõendada või vähemalt tõenäolise hüpoteesi tasandil näidata, kuidas need teised mudelid aitavad kaasa koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisas esitatud eesmärkide saavutamisele.

166. Kolmandana, vastupidi sellele, mis on juba märgitud koostöö- ja jälgimiskorra otsuse kohta, ( 58 )ei ole aruannetes sisalduvad konkreetsed soovitused eraldiseisva juriidilise kohustusena täitmisele pööratavad. See on loogiline, sest kuivõrd koostöö‑ ja jälgimiskorra aruanded ei sisalda siduvaid õiguslikke kohustusi, ei saa neid iseseisvalt jõustada ei liidu kohtutes ega riigisisestes kohtutes.

167. See ei välista siiski, et neid aruandeid, nagu ka mis tahes muud liiki allikaid, ei saaks arvesse võtta ja neile viidata, kui arvatakse, et need heidavad valgust liidu või riigisiseste aktide tõlgendamisele. See võib loomulikult toimuda samamoodi nagu mis tahes muu puhtalt veenva (vastandatuna si