KOHTUJURISTI ETTEPANEK

EVGENI TANCHEV

esitatud 21. detsembril 2016 ( 1 )

Kohtuasi C‑535/15

Freie und Hansestadt Hamburg

versus

Jost Pinckernelle

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa kõrgeim halduskohus))

„Kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist käsitlev määrus (REACH-määrus) — Euroopa Kemikaaliametis registreerimise kohustuse esemeline kohaldamisala — Liikmesriigi pädevus keelata importimisel registreerimata nikotiinsulfaadi eksport liidust — Määruse (EÜ) nr 1907/2006 artikkel 5 — Määruse (EÜ) nr 1907/2006 artikkel 126, mis käsitleb karistusi määruse rikkumise eest”

1. Käesolevas asjas Euroopa Kohtule esitatud küsimus käsitleb määruse (EÜ) nr 1907/2006 ( 2 ) (edaspidi „REACH-määrus“) artiklis 5 kehtestatud registreerimisnõuete esemelist kohaldamisala. Konkreetsemalt küsib Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa kõrgeim halduskohus), et kui ettevõtja on importinud liitu kemikaali, käesoleval juhul nikotiinsulfaati, ning jätnud täitmata kohustuse registreerida see Euroopa Kemikaaliametis (ECHA), siis kas selline liikmesriigi ametiasutus nagu Hamburgi linn võib jätta andmata loa eksportida see kemikaal väljapoole liitu. Hamburgi linn on selliselt toiminud lähtudes eeldusest, et kõnealuse nikotiinsulfaadi eksportimine kujutab endast iseseisvat REACH-määruse artikli 5 rikkumist.

I. Õiguslik raamistik

A. EL õigus

2. REACH-määruse põhjendustes 2, 3, 7 ja 122 on märgitud: „(2) Ainete siseturu tõhusat toimimist on võimalik saavutada ainult juhul, kui ainetele esitatavad nõuded liikmesriigiti oluliselt ei erine. (3) Säästva arengu saavutamiseks tuleb aineid käsitlevate õigusaktide ühtlustamisel tagada inimeste tervise‑ ja keskkonnakaitse kõrge tase. Neid õigusakte tuleks kohaldada mittediskrimineerival viisil, olenemata sellest, kas ainetega kaubeldakse siseturul või rahvusvaheliselt, vastavalt ühenduse rahvusvahelistele kohustustele. […] (7) Siseturu terviklikkuse säilitamiseks ja inimeste, eelkõige töötajate tervise ning keskkonna kaitse kõrge taseme tagamiseks tuleb tagada, et ainete tootmine ühenduses on vastavuses ühenduse õigusega isegi nende ekspordi korral. […] (122) Liikmesriikide jõustamistegevuse läbipaistvuse, erapooletuse ja järjepidevuse tagamiseks on vaja, et liikmesriigid kehtestaksid asjakohase karistusraamistiku, mille eesmärgiks on kohaldada määruse mittetäitmise korral tõhusaid, proportsionaalseid ja hoiatavaid karistusi, kuna mittetäitmine võib põhjustada kahju inimeste tervisele ja keskkonnale.“

3. REACH-määruse artikkel 1 kannab pealkirja „Eesmärk ja reguleerimisala“. Artikli 1 lõikes 1 on sätestatud: „Käesoleva määruse eesmärgiks on tagada inimeste tervise ja keskkonna kaitstuse kõrge tase, kaasa arvatud ohtlike ainete hindamise alternatiivsete meetodite edendamine, ning samuti ainete vaba ringlus siseturul, edendades samas konkurentsivõimet ja innovatsiooni.“

4. REACH-määruse artikkel 3 kannab pealkirja „Mõisted“. Artiklis 3 on sätestatud: „Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid: […] 7. registreerija – aine tootja või importija või toote valmistaja või importija, kes taotleb aine registreerimist; […] 9. tootja – ühenduses asutatud füüsiline või juriidiline isik, kes toodab ainet ühenduse piires; 10. import – sissevedu ühenduse tolliterritooriumile; 11. importija – ühenduses asutatud füüsiline või juriidiline isik, kes vastutab impordi eest; 12. turuleviimine – kolmandatele isikutele tasu eest või tasuta tarnimine või kättesaadavaks tegemine. Importi käsitatakse turuleviimisena. […]“

5. REACH-määruse artikkel 5 kannab pealkirja „Puuduvad andmed, puudub turg“ ning selles on sätestatud: „Vastavalt artiklitele 6, 7, 21 ja 23 ei toodeta aineid, valmististe või toodete koostises esinevaid aineid ühenduses ja neid ei viida turule, kui nad ei ole registreeritud vastavalt käesoleva jaotise asjakohastele sätetele, kui see on nõutav.“

6. REACH-määruse artikkel 6 kannab pealkirja „Üldine kohustus registreerida aineid või valmistise koostises esinevaid aineid“ ning selle lõikes 1 on sätestatud: „Kui käesolevas määruses ei sätestata teisiti, esitab aine või valmistise koostisaine tootja või importija agentuurile registreerimistaotluse, kui aine või ühe või mitme valmistise koostises oleva aine kogus on vähemalt üks tonn aastas.“

7. REACH-määruse artikkel 126 kannab pealkirja „Karistused määruse mittetäitmise korral“ ning selles on sätestatud: „Liikmesriigid kehtestavad karistusi käsitlevad sätted, mida kohaldatakse käesoleva määruse sätete rikkumise korral, ning võtavad kõik vajalikud meetmed nende rakendamise tagamiseks. Ette nähtud karistused peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad. […]“

B. Siseriiklik õigus

8. Siseriikliku õiguse asjakohased sätted sisalduvad ohtlike ainete eest kaitsmise seaduse (Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen; edaspidi „kemikaaliseadus“) redaktsioonis seisuga 28. august 2013 (Bundesgesetzblatt I, lk 3498 ja 3991) ning Hamburgi avaliku julgeoleku ja avaliku korra kaitse seaduses (Hamburger Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; edaspidi „SOG“) (Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt, edaspidi „HmbGVBl”, lk 77).

9. Kemikaaliseaduse §-des 21, 23 ja 27b on sätestatud: „§ 21. Järelevalve (1) Liidumaa pädevad asutused kontrollivad käesoleva seaduse ja käesolevale seadusele tuginevate määruste täitmist, kui käesolev seadus ei sätesta teisiti. (2) Lõige 1 kehtib ka EÜ või ELi määruste kohta, mis puudutavad käesolevas seaduses käsitletud valdkondi, kui järelevalve nende täitmise üle on liikmesriikide ülesanne. […] § 23. Ametiasutuse korraldused (1) Liidumaa pädev asutus võib üksikjuhtumil anda korraldusi, mis on vajalikud käesoleva seaduse või käesoleva seaduse alusel vastu võetud määruste või käesoleva seaduse § 21 lõike 2 esimeses lauses nimetatud EÜ või ELi määruse tuvastatud rikkumiste lõpetamiseks või tulevaste rikkumiste ärahoidmiseks […]. § 27b. Määruse (EÜ) nr 1907/2006 rikkumine (1) Kuni kaheaastase vangistuse või rahatrahviga karistatakse isikut, kes rikub Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. detsembri 2006. aasta määrust (EÜ) nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist (REACH) […] 1. tootes vastuolus artikliga 5 aineid või segus või toodete koostises esinevaid aineid või viies neid turule. […]“

10. SOG § 3 lõikes 1 selle 16. juunil 2005 avaldatud redaktsioonis (HmbGVBI, lk 233) on sätestatud: „§ 3. Ülesanded (1) Haldusasutused võtavad oma volituste piires olukorda nõuetekohaselt hinnates konkreetsel juhul üldsuse või üksikisiku kaitseks vajalikke meetmeid, et hoida ära tulevasi ohte avalikule julgeolekule või avalikule korrale või lõpetada avaliku julgeoleku ja avaliku korra rikkumine (korrakaitsemeetmed). […]“

II. Põhikohtuasja faktilised asjaolud ja eelotsuse küsimused

11. Kaebaja, J. Pinckernelle kaupleb kemikaalidega. Ta nõuab, et tühistataks Hamburgi linna 29. juuni 2009. aasta otsus (edaspidi „vaidlusalune otsus“), millega talle ei antud luba eksportida kolmandasse riiki, käesolevas asjas Venemaale 19,4 tonni nikotiinsulfaati (edaspidi „saadetis“), mille ta oli importinud Hiinast millalgi pärast 1. detsembrit 2008. Venemaal kasutatakse nikotiinsulfaati tööstushoonete ning loomapidamisruumide desinfektsioonivahendina. ( 3 ) Seda ainet ei või samas kasutada sel eesmärgil ELis ning selle suhtes kehtivad ranged piirangud. ( 4 )

12. Enne seda olid Hamburgi jõepolitsei ning Hamburgi linna majandus- ja ehitusosakond kriminaalmenetluse raames saadetise arestinud. See asus ning asub endiselt Hamburgi laohoones. Hamburgi linna 23. veebruari 2009 ja 18. mai 2009 korraldustega keelas Hamburgi linn saadetise laohoonest väljaviimise. ( 5 )18. mai 2009 korralduses lisati, et selle võib laohoonest välja viia ainult Hamburgi linna eelneval loal. ( 6 )

13. J. Pinckernelle ei olnud saadetist enne importimist eelregistreerinud kooskõlas REACH-määruse artikliga 28 ning samuti ei toimunud registreerimist vastavalt REACH-määruse artiklile 6. Hamburgi linna otsuses märgiti, et nikotiinsulfaat oli Hamburgis ebaseaduslikult: selle eksport mitteliikmesriiki ei saa muuta seda olukorda seaduslikuks, vaid eksport ise ohustab avalikku julgeolekut ja korda.

14. J. Pinckernelle esitas selle otsuse peale kaebuse Verwaltungsgerichti (halduskohus), kuid tema kaebus jäeti rahuldamata. Oberverwaltungsgericht (teise astme halduskohus) tühistas oma 25. veebruari 2014. aasta otsusega J. Pinckernelle apellatsioonkaebuse alusel Verwaltungsgerichti (halduskohus) kohtuotsuse. Ta tühistas vaidlusaluse otsuse ning kohustas Hamburgi linna andma luba saadetise ekspordiks. Oberverwaltungsgericht (teise astme halduskohus) põhjendas oma otsust sellega, et sellise aine kavandatav eksport, mille importimisel on rikutud REACH‑määruse artiklit 5, ei kujuta endast REACH‑määruse artikli 5 uut rikkumist koostoimes artikli 3 punktiga 12, kui aine – nagu käesolevas asjas – ei ole kasutamiskeelu tõttu Euroopa turul kättesaadav.

15. Hamburgi linn esitas selle kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse siseriiklikule eelotsusetaotluse esitanud kohtule.

16. Ent eraldi haldusmenetlusest, mis on eelotsusetaotluse ese, mõisteti J. Pinckernellele Saksamaal kriminaalmenetluses karistuseks tingimisi 18-kuuline vangistus kolmeaastase katseajaga ning ühtlasi kohustus ta tasuma 340000 euro suuruse trahvi seoses ebaseadusliku tegevusega kemikaalidega kauplemisel (edaspidi „kriminaalmenetlus“). ( 7 ) Kriminaalasja ei algatanud Hamburgi linn, vaid kriminaalmenetlusega tegelevad ametivõimud. ( 8 )

17. Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa kõrgeim halduskohus,) esitas järgmise eelotsuse küsimuse: „Kas REACH‑määruse artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et vastavalt selle määruse artiklitele 6, 7, 21 ja 23 ei või aineid liidu territooriumilt välja vedada, kui nad ei ole registreeritud vastavalt selle määruse II jaotise asjakohastele sätetele, kui see on nõutav?“

18. Kirjalikud seiskohad on Euroopa Kohtule esitanud Hamburgi linn, Itaalia ja Saksamaa valitsused ning Euroopa Komisjon. Peale Itaalia valitsuse esitasid kõik menetlusosalised ja J. Pinckernelle 28. septembril 2016 peetud kohtuistungil oma suulised seisukohad.

III. Analüüs

A. Sissejuhatus

19. Nikotiinsulfaat on tuleohtlik toode, mis võib olla mürgine inimestele sissehingatult, kontaktis nahaga või muul viisil organismi sattununa. Samuti võib ta avaldada pikaajalist kahjulikku mõju merekeskkonnale, kuna on mürgine mereelustikule ja võib kahjustada bioloogilist mitmekesisust. ( 9 )

20. REACH-määruse eesmärk on tagada kemikaalidega seotud riskide turvaline juhtimine kogu turustusahelas, ( 10 ) kemikaalide tootmisest ja impordist kuni neid sisaldavate toodete tarbijateni ning teataval määral kuni kemikaalide kõrvaldamiseni. Seetõttu on sellel väga ulatuslik kohaldamisala. ( 11 ) Ent kas see ulatub esemeliselt selliste toodete ekspordile, mida ei ole toodetud Euroopa Liidus, ent mida ei ole nende importimisel Euroopa Kemikaaliametis registreeritud, nagu oleks pidanud tegema? See on sisuliselt küsimus, mida Euroopa Kohtul on palutud käesolevas asjas kaaluda.

21. Enne Bundesverwaltungsgerichti (Saksamaa kõrgeim halduskohus,) esitatud küsimuse kaalumisega alustamist on oluline märkida, et see on piiritletud kitsalt.

22. Nagu komisjon kohtuistungil märkis, on Euroopa Kohtule esitatud küsimus, kas importimisel registreerimata kemikaalide väljavedu EList kolmandasse riiki on selline REACH-määruse artikli 5 rikkumine, mis on lahutatav ja eraldiseisev importimisel aset leidnud REACH-määruse artikli 5 rikkumisest. Seetõttu on minu analüüs suuresti piiratud selle küsimusega.

23. Nagu nähtub Euroopa Kohtule esitatud kirjalikest seisukohtadest on pooltevahelise vaidluse lahendamiseks käesolevas asjas keskne tavapärane õigusnormide tõlgendamine ning konkreetsemalt REACH-määruse artiklis 5 kasutatud väljendi „ei viida turule“ tähendus.

24. Kas väljend „ei viida turule“ artiklis 5 tähendab, et selle reguleerimisala piirdub kemikaalidega, mis viiakse ELi siseturule, ( 12 ) välistades sellega kemikaalid, mida liitu importimisel ei registreeritud, ent mida ettevõtja soovib eksportida, nagu väitsid J. Pinckernelle ja komisjon, või tähendab väljend „ei viida turule“, et artiklit 5 kohaldatakse, kui kemikaalid viiakse millisele tahes maailma turgudest, hõlmates seeläbi importimisel registreerimata kemikaale, mida kavatsetakse eksportida kolmandasse riiki, nagu väitsid Hamburgi linn, Saksamaa ja Itaalia?

25. Olen jõudnud Euroopa Kohtu väljakujunenud tõlgendamismeetodite alusel järeldusele, et väljendit „ei viida turule“ REACH-määruse artiklis 5 tuleb tõlgendada nii, et see viitab liidu siseturule. Esitan oma sellekohased põhjendused alljärgnevalt osas III B.

26. Ent olenemata sellest tõusetus kohtuistungil kahtlus, kas kõnealuse saadetise (ebaseadusliku) importimise eest on üldse kunagi määratud tõhus, proportsionaalne ja hoiatav karistus, kuigi Saksamaal on REACH-määruse artikli 126 kohaselt sellekohane kohustus. J. Pinckernelle esindaja väitis, et saadetise registreerimata jätmist käsitleti kriminaalmenetluses (mis hõlmas karistust REACH-määruse artikli 5 rikkumise eest), samas kui Hamburgi linna väitel see menetlus saadetist ei hõlmanud. Hamburgi linna väitel käsitles kriminaalmenetlus vääraid deklaratsioone, mida J. Pinckernelle oli esitanud seoses teiste kemikaalidega, ning katset müüa väära nime all Euroopas keelatud kemikaale. Kui see on tõsi, siis võib olla endiselt karistamata REACH-määruse rikkumine, mis toimus siis, kui J. Pinckernelle importis saadetise liitu, peale nende arestimise.

27. Need kaalutlused koos Saksamaa ja Hamburgi linna esitatud argumentidega vajaduse kohta tõlgendada REACH-määruse artiklit 5 viisil, mis võimaldab ära hoida lünki selle jõustamisel, näitavad, et on võimatu tõlgendada REACH-määruse artiklit 5 ning ulatust, millisel määral see on kohaldatav importimisel registreerimata kaupade ekspordile, ilma et võetaks arvesse liikmesriigi heastamiskohustusi vastavalt REACH-määruse artiklile 126.

28. Seetõttu esitan III C osas mõned märkused konteksti kohta, milles minu vastust eelotsuse küsimusele tuleb mõista. ( 13 )

29. Lisaks vaieldi kohtuistungil selle üle, kas jaatav vastus küsimusele, nagu siseriiklik eelotsusetaotluse esitanud kohus on selle sõnastanud, rikuks ne bis in idem põhimõtet, mida liidu õiguses kaitseb Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 50. Kuna eelotsusetaotluses ei viidata ne bis in idem põhimõttele ( 14 ) ning lahendamata on faktiküsimus, milline on käesolevas asjas kriminaal- ja haldusmenetluse omavaheline suhe, peab selle küsimuse otsustama Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa kõrgeim halduskohus), kellel on õigus esitada ELTL artikli 267 alusel veel üks eelotsusetaotlus. ( 15 )

B. REACH-määruse artikli 5 tõlgendamine

1. Lähenemisviis

30. Nagu üks kommentaator on märkinud, ( 16 ) ei sisalda REACH-määrus ühte regulatiivset programmi, vaid on pigem nende ühte instrumenti koondatud kogum. Määruse kaheksa jaotist moodustavad selle materiaalõigusliku põhiosa. I jaotis hõlmab üldküsimusi. II jaotis käsitleb kemikaalide registreerimist. III jaotis reguleerib andmete jagamist ja tarbetu katsetamise vältimist. IV jaotise teema on teave tarneahelas. V jaotises on sätestatud allkasutajatega seotud eeskirjad, VI jaotis käsitleb hindamist, VII jaotis autoriseerimist ning VIII jaotis piiranguid.

31. Algatuseks märgin, et väljendit „ei viida turule“ või tegusõna „viia“ erinevaid grammatilisi vorme koos sõnaga „turule“ ei ole kasutatud mitte ainult REACH-määruse II jaotise artiklis 5. See esineb määruse eesmärgi ja kohaldamisala sätestava I jaotise 1. peatüki artikli 1 lõikes 2. Seda korratakse tarneahela teavet käsitlevas IV jaotises (artikli 31 lõige 5), autoriseerimist käsitlevas VII jaotises (artikli 56 lõige 1, artikli 58 lõike 1 punkt c) ning piiranguid käsitlevas VIII jaotises (artikli 67 lõiked 1 ja 3, artikli 68 lõige 1, artikli 69 lõiked 1 ja 4).

32. Lisaks, nagu märkis oma kirjalikus seisukohas Saksamaa, on REACH-määrus uudne selles, et sellega on loodud ELis terviklik kemikaalide reguleerimise süsteem, mida haldab üleeuroopaline asutus Euroopa Kemikaaliamet, mis on asutatud REACH-määruse X jaotise alusel.

33. Seega, õiguskindluse ja terviklikkuse huvides ( 17 ) ning arvestades asjaolu, et Euroopa Kohus on juhtinud tähelepanu REACH-määrusega loodud süsteemi „ühtsele“ loomusele, ( 18 ) lükkaksin tagasi lähenemise, mille kohaselt väljendi „turule viidud“ tähendus selle erinevates grammatilistes vormides varieerub olenevalt REACH-määruse artiklist või jaotisest, milles seda kasutatakse. Selline lähenemine ei oleks kooskõlas REACH-määruse artikli 3 punktis 12 sätestatud mõiste „turuleviimine“ määratlusega, mis kehtib kõigis selle akti jaotistes, ning Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikaga, mille kohaselt liidu õigusnormi tõlgendamisel tuleb lähtuda seda sisaldava õigusakti ülesehitusest või üldisest struktuurist. ( 19 )

34. Samuti ei viidata REACH-määruses väljendi „ei viida turule“ tähenduse ja ulatuse sisustamiseks liikmesriigi õigusele. Seetõttu tuleb sellele kogu liidus anda autonoomne ja ühtne tõlgendus, ( 20 ) mis määratakse kindlaks liidu õiguses tunnustatud tõlgendusmeetoditega. ( 21 )

2. Tähendus

a) Keeleversioonid

35. Nii Hamburgi linna, Saksamaa, Itaalia ja kui ka komisjoni kirjalikes seisukohtades arutatakse REACH-määruse artikli 5 eri keeleversioonide üle seoses väljendi „ei viida turule“ tähendusega. Põhiseisukohad on järgmised.

36. Saksamaa kirjalikes seisukohtades märgitakse, et tegelikult puudub artiklis 5 mitmetähenduslikkus, kuna selle selge tähenduse kohaselt ei ole väljend „ei viida turule“ REACH-määruse artikli 5 kontekstis ega ka artikli 3 punktis 12 kuidagi territoriaalselt piiratud. Saksamaa viitab oma REACH-määruse artikli 5 väljendi „ei viida turule“ tõlgenduse põhjenduseks selle sätte saksa-, inglis- ja prantsuskeelsetele versioonidele.

37. Itaalia ja Hamburgi linn väidavad, et konkreetse täpsustuse puudumine REACH-määruse artiklis 5, mis oleks lisanud väljendile „ei viida turule“ selgituse „ühenduses“, nagu see on artiklis 5 lisatud „tootmisele“, tähendab, et liitu hõlmav territoriaalne piirang ei kehti „turule viidud“ ainete puhul. Hamburgi linn väidab, et kui see oleks olnud liidu seadusandja tahe, siis oleks pelk täiendi „sise-“ lisamine sõnale „turule“ piiranud REACH-määruse artikli 5 kohaldamisala viisil, mida pooldavad J. Pinckernelle ja komisjon. Nii Hamburgi linn kui ka Itaalia väidavad, et REACH-määruse artikli 3 punkt 12 ei lükka seda seisukohta kuidagi ümber.

38. Komisjon väidab, et REACH-määruse artikli 5 kaheksa keeleversiooni puhul käib sõna „ühenduses“ nii tootmise kui ka turule viimise kohta, kolm keeleversiooni on mitmetähenduslikud ning kümme näivad kasutavat territoriaalset piirangut „ühenduses“ ainult tootmise kohta. ( 22 ) Seetõttu komisjon väidab, et ainus viis vältida contra legem tõlgendust neis kaheksas keeleversioonis, milles „ühenduses“ käib nii turule viimise kui ka tootmise kohta, on nõustuda tema toetatava REACH-määruse artikli 5 tõlgendusega. ( 23 )

39. Kui liidu õigusnormi eri keeleversioonid erinevad, tuleb selle tõlgendamisel lähtuda seda normi sisaldava õigusakti üldisest ülesehitusest ja kontekstist, ning normi eesmärgist. ( 24 ) Ka võib liidu õiguse sätte tõlgendamiseks olulisi tegureid sisaldada selle tekkelugu. ( 25 ) Need on põhimõtted, millest lähtudes tõlgendan väljendit „ei viida turule“ REACH-määruse artiklis 5.

b) Üldine ülesehitus ja kontekst

40. Liidu akti tõlgendamisel hõlmab kontekst mitmeid eri tegureid. Võrrelda tuleb kõnealusele aktile eelnenud akti, mille see akt tühistas. ( 26 ) Vaadelda tuleb liidu õigusakte, mis on mingil olulisel viisil seotud kõnealuse aktiga. ( 27 ) Ning see hõlmab ka asjaomase sätte konteksti seoses teiste sama liidu õigusakti sätetega ning selle akti üldist ülesehitust.

41. Seoses esimesega neist ei ole võimalik midagi olulist järeldada faktist, et kaks REACH-määrusele eelnenud ja sellega tühistatud õigusakti sisaldasid sätteid, mis kehtestasid sõnaselge territoriaalse piirangu liidu siseturule, samas kui REACH-määruses see nii ei ole. ( 28 ) Teise puhul ei pea määravaks, kas REACH-määrus kuulub nende meetmete hulka, mida käsitletakse komisjoni teatises „ELi toote-eeskirjade rakendamise sinine raamat 2016“, ( 29 ) ega selles dokumendis märgitut, et ELi ühtlustamisõigusaktide tähenduses lastakse toode turule, kui see tehakse esimest korda liidu turul kättesaadavaks. ( 30 )

42. See on nii, kuna ma pean mõlemat eelmainitut märkideks ümberlükatavast eeldusest, et liidu õigusaktis, mis sõnaselgelt reguleerib millegi viimist „siseturule“, peetakse silmas sama tähendust, kui selles viidatakse „turule“ viimisele. See eeldus on ümberlükatav, kohaldades liidu aktide tõlgendamiseeskirju, nii et näiteks ühemõtteline viide teatavale geograafilisele turule, peale siseturu, säilitab tavaliselt oma tavalise tähenduse. ( 31 )

43. Ent sedasorti viiteid REACH-määruse artiklis 5 ei leidu ning REACH-määruse sätted, mis osutavad, et see on mõeldud reguleerima ainult liidu siseturule viidavaid kemikaale, on suures arvulises ülekaalus võrreldes märkidega selle kohta, et liidu seadusandja tahteks oleks olnud reguleerida kolmandate riikide turgudele viidavaid kemikaale.

44. Näiteks põhjenduse 2 kohaselt püütakse REACH-määrusega saavutada „ainete siseturu tõhusat toimimist“ (kohtujuristi kursiiv) ( 32 ) ning lisaks sätestab artikkel 1 pealkirjaga „Eesmärk ja reguleerimisala“, et üks REACH-määruse eesmärkidest on tagada „ainete vaba ringlus siseturul“. On silmapaistev, et nii põhjendustes kui ka I jaotises pealkirjaga „Üldküsimused“ puudub eesmärk, mis oleks seotud kolmandate riikide turule viidud kemikaalide reguleerimisega.

45. Nagu eespool märgitud, leidub REACH-määruses peale artikli 5 ka teisi sätteid, milles räägitakse „turule viidud“ kemikaalidest, ent mitte „siseturule“ viidutest, ( 33 ) ning tuleb tõdeda, et selline normitehniline ebajärjekindlus on kahetsusväärne. Samuti tuleb tõdeda, et artikli 3 punktis 12 sätestatud mõistes „turuleviimine“ ei viidata siseturule. Ent kui uurida REACH-määrust laiemalt, siis on näha, et kui kasutatakse väljendit „turule viidud“ või selle grammatilisi variatsioone, siis tavaliselt on see kontekstiliselt piiritletud liidu „sise“turuga, määratledes sellega määruse esemelise kohaldamisala selliselt, et välja on arvatud importimisel registreerimata kemikaalide eksport.

46. Konkreetsemalt seob sõna „turule“ lähedus mõne teise REACH-määruse sättega selle sõna enamasti liidu siseturuga. ( 34 ) Teistel juhtudel tuleneb sama järeldus sellest, et sõna „turule“ on seotud mõnes teises REACH-määruse jaotises paikneva artikliga.

47. Nii on see artikli 3 punktis 12, mille teises lauses on sätestatud, et importi „käsitatakse turuleviimisena“. See on nii, kuna „import“ on artikli 3 punktis 10 määratletud, kui „sissevedu ühenduse tolliterritooriumile“.

48. Autoriseerimist käsitleva VII jaotise artikli 56 lõikes 1 on sätestatud, et tootja, importija või allkasutaja ei vii ainet kasutamiseks „turule“. Ent sellele eelneb vahetult artikkel 55, milles viidatakse VII jaotise eesmärgile, milleks on tagada siseturu hea toimimine.

49. Artikli 56 lõike 1 punkt e, mis samuti paikneb VII jaotises, lubab aine „turule viia“, kui vastav autoriseering on antud vahetult järgmisele allkasutajale. Ent allkasutaja määratlus artikli 3 punktis 13 on seotud „ühenduses asutatud“ füüsilise või juriidilise isikuga.

50. Piiranguid käsitlevas VIII jaotises paiknev artikkel 68 kannab pealkirja „Uute piirangute kehtestamine ja kehtivate piirangute muutmine“. Selles viidatakse muu hulgas „turuleviimisest“ inimeste tervisele või keskkonnale tulenevale lubamatule riskile, ent kohe seejärel märgitakse, et sellega on vaja tegeleda „ühenduse tasandil“. ( 35 )

51. Viitan samuti teavet tarneahelas käsitlevas IV jaotises paikneva artikli 31 lõikele 5. See annab kaudselt mõista, et „turuleviimine“ tähendab liidu siseturgu, kuivõrd selles viidatud ohutuskaart tuleb esitada asjaomase liikmesriigi keeles (kui asjaomane(asjaomased) liikmesriik(liikmesriigid) ei sätesta teisiti).

52. Ning lõpetuseks on kõige tähtsam see, et kui võetakse kohaselt arvesse artiklit 6, siis tuleb artiklit 5 ennast tõlgendada nii, et see viitab „sise“turule. Artiklit 5 tuleb lugeda artikli 6 kontekstis, kuna artikli 5 esimeses reas öeldakse, et selle suhtes kehtib muu hulgas artikkel 6. Lisaks on artiklis 5 märgitud, et registreerimine peab toimuma vastavalt II jaotise asjakohastele sätetele, kui see on nõutav. REACH-määruse artikkel 6, mis näeb ette ainete või nende segude registreerimise, on säte, mis näib olevat asjakohane käesolevas kohtuasjas vaidluse all oleva saadetise registreerimisel. ( 36 )

53. Ent artikli 6 kohaselt on registreerimiskohustuse subjektiks „tootja või importija“ ning selles ei viidata eksportijatele. See ei ole võib-olla üllatav, kuivõrd mõiste „registreerija“ artikli 3 lõikes 7 vaikib samuti eksportijate koha pealt, määratledes registreerija tähenduseks „aine tootja või importija või toote valmistaja või importija, kes taotleb aine registreerimist“.

54. REACH-määrus on ülekaalulakalt suunatud importijate ja tootjate tegevusele, kellele viidatakse määruses üle 40 korra. ( 37 ) REACH-määruse eesmärgi ja reguleerimisala kohta on selle artikli 1 lõikes 3 märgitud, et „määruse aluseks on põhimõte, et tootjad, importijad ja allkasutajad peavad tagama, et nad toodavad, viivad turule või kasutavad selliseid aineid, mis ei kahjusta inimeste tervist või keskkonda. Määruse sätted põhinevad ettevaatuspõhimõttel“. Ent artikli 1 lõige 3 ei kehtesta mingeid kohustusi eksportijatele.

55. Läbi kogu REACH-määruse leidub suhteliselt vähe viiteid eksportijate tegevusele ning ükski neist ei toeta väidet, et liitu importimisel registreerimata kemikaalide eksport kolmandatesse riikidesse kujutaks endast uut ja eraldiseisvat artikli 5 rikkumist.

56. Põhjendus 7 käsitleb ainete tootmist ja selles viidatakse eesmärgile säilitada siseturu terviklikkus. Nii on põhjenduse 7 lõpetav fraas „isegi nende ekspordi korral“ mõeldud takistama siseturul asuvaid tootjaid vältimast REACH-määruse esemelisse kohaldamisalasse kuulumist väitega, et tootmisel kasutatavad kemikaalid on mõeldud ekspordiks. Jõuan sellisele järeldusele, kuna „tootja“ on määratletud REACH-määruse artikli 3 punktis 9 kui „ühenduses asutatud füüsiline või juriidiline isik, kes toodab ainet ühenduse piires“.

57. Lisaks leidub REACH-määruses lex specialis, mis käsitleb kemikaale, mis registreeritakse liidus, eksporditakse ja seejärel uuesti reimporditakse. I jaotise artikli 2 lõike 7 punktis c on ette nähtud erand II jaotises sätestatud registreerimisest, V jaos sätestatud allkasutajate kohustusest ning VI jaotises sätestatud hindamisest, kui eksportija on tarneahelas tegutseja ning aine reimpordib ühendusse sama tarneahela sama või teine tegutseja. Seda erandit kohaldatakse, kui kõnealune tegutseja tõendab, et 1) reimporditav aine on sama mis eksporditud aine ning 2) kõnealune tegutseja on saanud eksporditud ainega seotud teavet vastavalt REACH-määruse artiklitele 31 või 32. ( 38 )

58. Seetõttu nähtub REACH-määruse artikli 2 lõike 7 punktist c selline kemikaalide ekspordi esemeline kohaldamisala, mis piirdub reimporditavate ainetega. Sama tuleneb REACH-määruse artikli 2 lõike 1 punktist b, mis välistab määruse kohaldamisalast ained, mis kuuluvad tollijärelevalve alla, muu hulgas tingimusel, et need ained on mõeldud reekspordiks või transiidiks, ( 39 ) ning asjaolust, et eraldi liidu määruses, nimelt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. juuli 2012. aasta määruses (EL) nr 649/2012 ohtlike kemikaalide ekspordi ja impordi kohta ( 40 ) on sätestatud erireeglid ja menetlused selliste kemikaalide ekspordi suhtes, mis on liidus keelatud või rangelt piiratud. ( 41 )

59. Üks kommentaator on väitnud, et kuivõrd „REACH-määrust ei kohaldata kemikaalide kasutamisele väljaspool Euroopa Liitu, siis on mõistlik tõlgendada seda mõistet nii, et see hõlmab Euroopa Liidus asuvaid kasutajaid. Samamoodi tuleb nõudeid, mida kohaldatakse turule viimise korral, tõlgendada nii, et need kuuluvad kohaldamisele ainult liidu turule viimisel ega hõlma liiduväliseid turge.“ ( 42 ) Olen jõudnud järeldusele, et REACH-määruse artikli 5 kontekstipõhine analüüs toetab seda seisukohta.

c) Allikad

60. Euroopa Kohtule esitati väga vähe viiteid REACH-määruse ettevalmistavatele materjalidele, millest nähtuks liidu seadusandja tahe hõlmata REACH-määruse artikli 5 registreerimisnõuetega importimisel registreerimata ainete eksport. ( 43 ) Saksamaa küll soovitas eelnõus ainete keelamist ja piiramist käsitlenud artikli 64 lõike 1 täiendamist selliselt, et see viitaks „mis tahes tarnele või kättesaadavaks tegemisele“ turul. Ent see ettepanek näis olevat seotud ainult komisjoni ettepanekuga keeldude ja piirangute kohta. Lisaks näis, et see ettepanek ei olnud seotud ekspordiga, vaid selle eesmärgiks oli tagada, et keelamise ja piiramise eeskirjad on kohaldatavad alati, kui kemikaal turule viiakse ja mitte ainult esimesel korral. Möönan, et samas dokumendis omistatakse Saksamaale ka seisukoht, et turule viimise määratlus hõlmab „aine tarnimist kolmandale isikule teises riigis („eksport“)“ (originaali kursiiv). Ent seal lisatakse seejärel, et kuivõrd „selles küsimuses puudub konsensus, võib olla vaja seda veel selgitada.“ ( 44 )

61. Selgitus saadi alles pärast seadusandlikku etappi komisjoni seletuse näol selle kohta, miks ta oli seisukohal, et „turuleviimine“ REACH-määruse artikli 3 punktis 12 tähendab kemikaalide viimist liidu turule. ( 45 ) Saksamaa lükkas selle seisukoha tagasi. ( 46 )

62. Seega on see materjal iseseisvalt ebapiisav tuvastamaks liidu seadusandja tahet selle kohta, et väljend „ei viida turule“ REACH-määruse artiklis 5 hõlmab kolmanda riigi turgusid, ( 47 ) ning lisaksin, et seda ei saa tuletada ka komisjoni ettepaneku tekstist.

d) Eesmärk

63. Euroopa Kohus märkis hiljuti kohtuotsuses Canadian Oil Company Sweden ja Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171), et „peamised põhimõtted“, mis reguleerivad REACH-määruse kemikaalide ühtset kontrollisüsteemi, esitati Euroopa Komisjoni poolt sissejuhatuses tema 29. oktoobri 2003. aasta määruse ettepanekule KOM (2003) 644 (lõplik). Euroopa Kohus märkis järgmist: „Ettepanekus kirjeldatakse REACH-süsteemi nii, et see hõlmab esmalt registreerimist, mille tarvis „tööstus peab koguma asjakohast teavet tema toodetud kemikaalide kohta ning kasutama seda teavet nimetatud ainete ohutu käitlemise tagamiseks“, seejärel „hindamist, mis peab võimaldama kontrollida, et tööstus peab kinni enda kohustustest“, ja selliste väga ohtlike ainete autoriseerimist, mille „kasutamisega seotud riske […] käsitletakse sobivalt või [mille puhul] kaaluvad sotsiaal-majanduslikud eelised üles selle riski[, kui] muu sobiva lahendusena puuduvad alternatiivsed ained või tehnoloogiad“. Lõpuks „pakub piirangute seadmise menetlus turvavõrgustikku, mis peaks neutraliseerima riske, mida ei olnud võimalik kohaselt käsitleda mõne muu REACH-süsteemi elemendi raames““. ( 48 )

64. Selliste kemikaalide hõlmamine, mis pärast algset importimist ilma registreerimata liidu tolliterritooriumilt välja veetakse, ei ole loogiliselt vajalik ühegi REACH-määruse kohase registreerimisjärgse eesmärgi – hindamine, autoriseerimise ja piiramise – tagamiseks. Selle mitte kõige väiksemateks põhjusteks on praktilised raskused, mis Euroopa Kemikaaliametil või mis tahes liidu või liikmesriigi asutusel liidu tolliterritooriumilt lahkunud ainete seirel ja juhtimisel ees seisaksid, ning Euroopa Kohtu seisukoht, et REACH-määruse „peamine eesmärk“ on kontrollida keemilisi aineid, kas eraldi ainena või segatuna teistesse ainetesse. ( 49 )

65. Nagu Hamburgi linn kohtuistungil märkis, kui saadetis on kord juba Venemaale jõudnud, siis ei ole Hamburgi linnal võimalik seda kontrollida. Ehk teisisõnu puuduvad REACH-määruses sätted, mis volitaksid ja võimaldaksid liidu või liikmesriigi asutustel juhtida ja seirata kemikaale, mis on viidud kolmanda riigi turule. Seetõttu oleks põhjendamatu tõlgendada REACH-määruse artiklit 5 nii, justkui oleks selle eesmärk toetada sellist kasulikku mõju. ( 50 )

66. Ma märgin seetõttu, et käesoleva asja ese erineb probleemist, mida Euroopa Kohus hiljuti kaalus 21. septembri 2016. aasta otsuses European Federation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:703,) kus leiti, et kosmeetikatoodete koostisainete tarvis väljapool ELi toimunud loomkatsete suhtes on kohaldatav Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. novembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1223/2009 kosmeetikatoodete kohta ( 51 ) artikli 18 lõike 1 punkt b. Selle otsuse aluseks oli Euroopa Liidus kosmeetikatoodete koostisainete tootjaid ühendava kaubandusühenduse taotlus selle tuvastamiseks, milline oleks nende liikmete võimalik kriminaalvastutus, kui nad peaksid viima Ühendkuningriigi turule kosmeetikatooteid, mis sisaldavad väljapool liitu loomkatsetatud koostisaineid. Seega ei olnud küsimustki sellest, et liidul puuduksid praktilised võimalused reguleerida koostisainete loomkatseid, kuivõrd seda määrust kohaldati ainult importimisel.

67. On tõsi, et REACH-määruse artiklis 106 on ette nähtud kolmandate riikide osalemine Euroopa Kemikaaliameti töös, et REACH-määruse artikkel 107 loob võimaluse rahvusvaheliste organisatsioonide esindajatele osaleda Euroopa Kemikaaliameti töös vaatlejatena, et REACH-määruse artikkel 120 käsitleb koostööd kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega ning et REACH-määruse artikli 77 lõike 2 punkt a kohustab Euroopa Kemikaaliameti sekretariaati täitma talle II jaotise alusel määratud ülesandeid, mille hulka kuulub imporditud ainete tõhusa registreerimise hõlbustamine viisil, mis on kooskõlas ühenduse rahvusvaheliste kaubanduskohustustega kolmandate riikide ees.

68. Olen samuti teadlik REACH-määruses mainitud rahvusvahelistest keskkonna-alastest instrumentidest, nimelt Johannesburgi säästva arengu tippkohtumisel 4. septembril 2002 vastu võetud rakenduskavast (põhjendus 4) ning 6. veebruaril 2006 Dubais vastu võetud kemikaalide kasutamise rahvusvahelisest strateegilisest lähenemisviisist (põhjendus 6).

69. Ent ükski käesolevas asjas viidatud eelnimetatud REACH-määruse sätetest ega rahvusvahelistest keskkonnaalastest instrumentidest ( 52 ) ei näe ette Euroopa Liidu kohustust lugeda enda pädevusse kuuluvaks kemikaalid, mis on eksporditud väljapoole tema tolliterritooriumi. ( 53 ) Kui see piir on ületatud, on liidul praktiliselt minimaalsed võimalused teha midagi selleks, et tagada inimeste tervise ja keskkonna kaitstuse kõrge tase, nagu on sätestatud REACH-määruse artikli 1 lõikes 1 ning põhjendustes 1 ja 3. ( 54 )

70. See viib järelduseni, et kui REACH-määruse artikkel 5 selle praeguses redaktsioonis on „kaugel sidususest ning ebasobiv eesmärkideks“, mida ta püüab saavutada, siis peab liidu seadusandja „astuma selles suhtes samme ja võtma vastu sobivad meetmed“, ( 55 ) eriti arvestades keerukaid tagajärgi, mis järgneksid, kui REACH-määruse esemelist kohaldamisala laiendataks importimisel registreerimata ekspordile. ( 56 )

C. REACH-määruse artikkel 126

71. Puudub vaidlus selle üle, et Hamburgi linn ei ole taotlenud kohtumäärust, mis nõuaks saadetise registreerimist REACH-määruse artiklite 5 ja 6 alusel. Eelotsusetaotluse kohaselt on Saksa haldusõiguses võimalik registreerimine kohustuslikus korras ning juba sedavõrd ammu kui 2009. aastal märkis üks Euroopa Kohtu kohtujuristidest seoses esimese REACH-määrust käsitlenud eelotsusetaotlusega, et „ainete registreerimine [on] vajalik eelkõige selleks, et parandada teadmisi ainetega kaasnevate riskide kohta“. ( 57 )

72. Selle olukorra muudab murettekitavaks asjaolu, et kui kriminaalmenetlus ei puudutanud käesolevas asjas vaidlusalust saadetist, nagu eespool märgitakse, siis importimisel toime pandud REACH-määruse artikli 5 rikkumine alles ootab heastamist tõhusa, proportsionaalse ja hoiatava karistusega, nagu nõuab REACH-määruse artikkel 126. Lisaks, nagu on oma kirjalikes seisukohtades märkinud komisjon, võib J. Pinckernelle olla rikkunud REACH-määrust mitmel eraldi juhul. ( 58 )

73. Arvestades REACH-määruse artikli 1 lõikes 1 ning põhjendustes 1 ja 3 sätestatud eesmärki tagada inimeste tervise ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 37, mille kohaselt kõrgetasemeline keskkonnakaitse ja keskkonna kvaliteedi parandamine tuleb integreerida liidu poliitikasse, ( 59 ) kohustab REACH-määruse artikkel 126 liikmesriike tagama, et REACH-määruse jõustamiseks rakendatavad sanktsioonid kajastaksid selle rikkumise raskust, ( 60 ) olenemata liikmesriikidel olevast kaalutlusruumist, kui liidu õigusnorme ei ole karistuste valdkonnas ühtlustatud. ( 61 ) Lisaks tuleb REACH-määruse rikkumist karistada tingimustel, mis on nii menetlus- kui materiaalõiguslikult analoogsed siseriiklikus õiguses sarnastel juhtudel kohaldatavatega. ( 62 ) Sanktsioonide süsteem peab tervikuna olema hoiatav. ( 63 )

74. Seetõttu on liikmesriigi pädevatel asutustel õigus rakendada REACH-määruse registreerimiskohustuse täitmata jätmise heastamiseks mõnda või kõiki alljärgnevaist meetmetest. ( 64 ) Rakendatavad meetmed varieeruvad kindlasti olenevalt kõikidest konkreetsetest asjaoludest. Nende hulka kuuluvad i) registreerimiskorralduse andmine; ii) esialgne õiguskaitse, ( 65 ) näiteks kohtumäärus, millega asjaomased kemikaalid arestitakse kuni menetluse lõpuni, nii et nende eksportimine on praktiliselt välistatud; iii) trahvi määramine ning iv) rasketel juhtudel kriminaalkaristuse määramine. ( 66 )

75. REACH-määruse jõustamiseks liikmesriigi sanktsioonide kohaldamisel tuleb muidugi järgida Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga kaitstavaid põhiõigusi ( 67 ) ning selliseid õiguse üldpõhimõtteid nagu proportsionaalsus. See tähendab, et valitud karistust või karistusi tuleb REACH-määruse eesmärkide saavutamiseks kohaselt kohandada ning need ei või minna kaugemale selleks vajalikust. ( 68 ) Sellel menetlusetapil võib ettevõtja väita näiteks seda, et registreerimisest tulenevad ebaproportsionaalsed kulud või et liikmesriigi asutuse valitud karistus on muul põhjusel liiga karm.

76. Lõpetuseks rõhutaksin, et käesolevas ettepanekus kaardistatud põhimõtted on samavõrd kohaldatavad nii liidu siseturul kauplemiseks imporditud ainetele kui ka ainetele, mis imporditakse liitu eesmärgiga eksportida need kolmandatesse riikidesse, nagu nõuab REACH-määruse põhjenduse 3 teises lauses sätestatud mittediskrimineerimise kohustus.

77. Seega, ehkki ma mõistan Saksamaa ja Hamburgi linna muret selle suhtes, et kui väljendit „ei viida turule“ REACH-määruse artiklis 5 tõlgendatakse nii, et see ei hõlma importimisel registreerimata kemikaalide eksporti, siis võib see avada värava kuritahtlikele importijatele, kes tahtlikult rikuvad liidu kemikaalide registreerimise nõudeid, kuna teavad, et nad võivad need lihtsalt eksportida, näib selline asjade käik olevat välditav, rakendades rangelt ja kogumis REACH-määruse artikleid 5, 6, 7 ja 126.

IV. Ettepanek

78. Eeltoodud kaalutlusi arvestades teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgerichti (Saksamaa kõrgeim halduskohus eelotsuse küsimusele järgmiselt: Ilma et see mõjutaks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. detsembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist (REACH) ja millega asutatakse Euroopa Kemikaalide Agentuur ning muudetakse direktiivi 1999/45/EÜ ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EMÜ) nr 793/93, komisjoni määrus (EÜ) nr 1488/94 ning samuti nõukogu direktiiv 76/769/EMÜ ja komisjoni direktiivid 91/155/EMÜ, 93/67/EMÜ, 93/105/EÜ ja 2000/21/EÜ (ELT 2006, L 396, lk 1), muudetud. komisjoni 22. juuni 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 552/2009, artiklites 6, 7, 21, 23 ja 126 sätestatud nõuete kohaldatavust, tuleb selle määruse artiklit 5 tõlgendada nii, et Euroopa Liidust võib välja vedada aineid, mida ei ole registreeritud vastavalt REACH-määruse II jaotise asjakohastele sätetele.

( 1 ) Algkeel: inglise.

( 2 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist (REACH) ja millega asutatakse Euroopa Kemikaalide Agentuur ning muudetakse direktiivi 1999/45/EÜ ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EMÜ) nr 793/93, komisjoni määrus (EÜ) nr 1488/94 ning samuti nõukogu direktiiv 76/769/EMÜ ja komisjoni direktiivid 91/155/EMÜ, 93/67/EMÜ, 93/105/EÜ ja 2000/21/EÜ (ELT 2006, L 396, lk 1). Põhikohtuasja faktiliste asjaolude suhtes on asjakohane selles redaktsioonis REACH-määrus, mida on viimati muudetud komisjoni 22. juuni 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 552/2009 (ELT 2009, L 164, lk 7).

( 3 ) Vastavalt komisjoni kirjalikule seisukohale.

( 4 ) Ibid. Komisjon viitab muu hulgas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. mai 2012. aasta määrusele (EL) nr 528/2012, milles käsitletakse biotsiidide turul kättesaadavaks tegemist ja kasutamist (ELT 2012, L 167, lk 1).

( 5 ) Komisjoni kirjaliku seisukoha kohaselt.

( 6 ) Ibid.

( 7 ) J. Pinckernelle esindaja avaldas kohtuistungil, et kriminaalmenetlus lõppes jaanuaris 2012.

( 8 ) Vastavalt Hamburgi linna suulisele seisukohale.

( 9 ) Vt REACH-määruse III lisa ning https://echa.europa.eu/substance-information/-/substanceinfo/100.000.551.

( 10 ) Bergkamp, L., ja Penman, M., „Introduction“, teoses Bergkamp, L. (toim) The European Union Reach Regulation for Chemicals: Law and Practice, Oxford University Press, 2013, lk 1/2.

( 11 ) Ibid.

( 12 ) Seda ei mõjuta asjaolu, et REACH-määrust kohaldatakse Islandil, Liechtensteinis ja Norras. Vt Euroopa Majanduspiirkonna lepingu II lisa II osa (EÜT 1994, L 1, lk 3; ELT eriväljaanne 11/52, lk 3). Samuti viidatakse käesolevas ettepanekus „Euroopa Ühendusele“, kui seda tehakse REACH-määruses.

( 13 ) Kohtuotsus, 27.10.2009, ČEZ (C‑115/08, EU:C:2009:660, punkt 81 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 14 ) Eelotsusetaotluses esitatud teabe ülesanne ei ole mitte ainult tagada, et Euroopa Kohus saaks anda tarviliku vastuse, vaid samavõrd tähtis on anda liikmesriikide valitsustele ja teistele huvitatud menetlusosalistele võimalus esitada oma seisukohad kooskõlas Euroopa Kohtu põhikirja artikliga 23. Vt kohtujuristi ettepanek, Jääskinen, kohtuasi Banif Plus Bank (C‑312/14, EU:C:2015:621, punktid 20–21).

( 15 ) Euroopa Kohus kaalus kriminaal- ja halduskaristuste segu liidu õiguse jõustamisel ning ne bis in idem põhimõtet harta artikli 50 alusel kohtuotsuses, 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105).

( 16 ) Bergkamp, op.cit, lk 2.

( 17 ) Neid murekohti kajastab komisjoni valge raamat, millega tehti REACH-määruse ettepanek, KOM/2003/0644 (lõplik) – COD 2003/0256, nt lk 2–5.

( 18 ) Kohtuotsused, 10.9.2015, FCD ja FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, punkt 32) ja 17.3.2016, Canadian Oil Company Sweden ja Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171, punkt 25).

( 19 ) Nt kohtuotsus, 31.3.1998, Prantsusmaa ja Société commercial des potasses and de l’azote ja Enterprise minière et chimique vs. komisjon (C‑68/94 ja C‑30/95, EU:C:1998:148, punkt 168).

( 20 ) Nt kohtuotsus, 9.11.2000, Yiadom (C‑357/98, EU:C:2000:604, punkt 26).

( 21 ) Euroopa Kohtu tõlgendusmeetodite kohta vt nt Lenaerts, K. ja Gutiérrez-Fons J. „To Say What the Law of the EU is: Methods of Interpretation and the European Court of Justice“ (2014) 20, Columbia Journal of European Law, lk 3; Sebastian Martens, A.E., Methodenlehre des Unionsrechts, Max Planck Institut für ausländisches und internationals Privatrecht (2013); Beck, G. The Legal Reasoning of the Court of Justice, Hart Publishing, 2012, eeskätt 7. peatükk.

( 22 ) Komisjon märgib oma kirjalikes seisukohtades, et hispaania-, leedu- ja saksakeelseid versioone on võimalik tõlgendada kahel viisil. Bulgaaria-, eesti-, soome-, kreeka-, itaalia-, hollandi-, poola- ja portugalikeelsest versioonist nagu ka prantsus- ja ingliskeelsest versioonist jääb mulje, et „ühenduses“ on seotud vaid tootmisega. Taani-, läti-, ungari-, rumeenia-, slovakkia-, rootsi-, sloveenia ja tšehhikeelsed versioonid on selged ja seovad sõna „ühenduses“ nii tootmise kui ka turule viimisega.

( 23 ) Kõigil keeleversioonidel on sama kaal ning see ei sõltu mõnda keelt kasutava liikmesriigi suurusest. Kohtuotsus, 2.4.1998, EMU Tabac jt (C‑296/95, EU:C:1998:152, punkt 36).

( 24 ) Kohtuotsus, 18.9.2014, Vueling Airlines (C‑487/12, EU:C:2014:2232, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt samuti kohtuotsused, 22.6.2016, Thomas Philipps (C‑419/15, EU:C:2016:468, punkt 18 ja seal viidatud kohtupraktika) ja 4.2.2016, Hassan (C‑163/15, EU:C:2016:71, punkt 19 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 25 ) Kohtuotsus, 27.10.2016, komisjon vs. Saksamaa (C‑220/15, EU:C:2016:815, punkt 39).

( 26 ) Nt kohtujuristi ettepanek, Saugmandsgaard Øe, kohtuasi Carrefour Hypermarchés (C‑562/15, EU:C:2016:781, punkt 23) (avaldamisel).

( 27 ) Üksikasjalikuma arutelu kohta vt Beck, op. cit. punkt 21, lk 193. Vt nt kohtuotsused. 16.7.1998, Gut Springenheide ja Tusky vs. Oberkreisdirektor des Kreises Steinfurt (C‑210/96, EU:C:1998:369, punktid 28–30) ning 27.9.2001, Bacardi (C‑253/99, EU:C:2001:490, punkt 50).

( 28 ) Vt nõukogu 27. juuli 1976. aasta direktiivi 76/769/EMÜ liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta seoses teatavate ohtlike ainete ja valmististe turustamise ja kasutamise piirangutega (EÜT 1976, L 262, lk 201; ELT eriväljaanne 13/03, lk 317) artikli 1 lõige 1 ja artikli 1 lõike 2 punkt b ning komisjoni 5. märtsi 1991. aasta direktiivi 91/155/EMÜ, millega määratletakse ja sätestatakse ohtlikke valmistisi käsitleva eriteabe süsteemi üksikasjalik kord direktiivi 88/379/EMÜ artikli 10 rakendamiseks (EÜT 1991, L 76, lk 35; ELT eriväljaanne 13/10, lk 233), artikli 1 lõige 1.

( 29 ) ELT 2016, C 272, lk 1 (edaspidi „sinine suunis“). Euroopa Kemikaaliameti suunistes ei ole midagi REACH-määruse artikli 5 kohta, millest väiks järeldada, et artikkel 5 hõlmab importimisel registreerimata toodete eksporti. Märgiksin siiski, et igal juhul ei ole Euroopa Kemikaaliameti suunised õiguslikult siduvad. Vt kohtuotsus, 10.9.2015, FCD ja FMB (EU:C:2015:576, punktid 28 ja 29) ning kohtujuristi ettepanek, Mengozzi, Polynt vs. Hitachi ning Hitachi Chemical Europe GmbH ja Polynt SpA vs. Euroopa Kemikaaliamet (C‑323/15 P ja C‑324/15 P, EU:C:2016:727).

( 30 ) Sinine suunis, samas lk 18.

( 31 ) Sõnasõnalise tähenduse, eesmärgi ja konteksti omavahelise suhte kohta vt kohtuotsus, 27.10.2016, komisjon vs. Saksamaa (C‑220/15, EU:C:2016:815, punktid 37–39). Vrd kohtujuristi ettepanek, Bobek, kohtuasi komisjon vs. Saksamaa (C‑220/15, EU:C:2016:534, eeskätt punkt 38). Kui õigusnormi sõna-sõnalisest tähendusest lähtumine viiks absurdse tulemuseni, tuleb selle tähendus üle vaadata. Vt kohtujuristi ettepanek, Bobek, kohtuasi European Federation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:179, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 32 ) Põhjendustel on täita kahetine roll tõlgendada asjakohaste sätete tähendust ning määratleda asjaomaste meetmete eesmärk. Vt Beck, op. cit. lk 191.

( 33 ) Vt käesoleva ettepaneku punkt 31.

( 34 ) Akti ülesehituse kasutamise näitena õigusnormi tähenduse kindlaksmääramiseks vt kohtujuristi ettepanek, Stix-Hackl, 10.5.2005, kohtuasi Transport Maatschappij Traffic (C‑247/04, EU:C:2005:277, punktid 20–25).

( 35 ) Järelikult peavad REACH-määruse artikli 69 lõigetes 1 ja 4, mis käsitlevad riski puhul inimeste tervisele või keskkonnale komisjoni poolt ettepanekute koostamist, sisalduvad viited „turuleviimisele“ samamoodi piirduma ettepanekutega vastumeetmete kohta ühenduse tasandil.

( 36 ) Kohtuasja toimikus ei ole midagi, millest nähtuks, et saadetis kujutab endast toote koosseisu kuuluvat ainet, mida reguleerib artikkel 7. Vt üldiselt kohtuotsus, 10.9.2015, FCD ja FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576).

( 37 ) Allkasutajaid puudutav regulatsioon on samuti mahukas, ent sisaldub peamiselt V jaotises.

( 38 ) Artiklis 31 käsitletakse ohutuskaartidele esitatavaid nõudeid ja artiklis 32 kohustust edastada teavet tarneahelas allapoole ainete või valmististe koostisainete kohta, mille puhul ohutuskaarti ei nõuta.

( 39 ) Vt ka põhjendus 10. Olen seisukohal, et seda tõlgendust toetab REACH-määruse XVII lisa, mida on muudetud määrusega nr 552/2009, kuivõrd see keelab REACH-määruse alusel kohaldada piiranguid, mis on kehtestatud direktiiviga 76/769 REACH-määruse alusel toimuvale ekspordile.

( 40 ) ELT 2012, L 201, lk 60.

( 41 ) Vt komisjoni 9.3.2012 dokument CA/20/2012 seoses REACH-määruse ning ainete ja segude klassifitseerimist, märgistamist ja pakendamist käsitleva määruse pädevate asutuste (CARACAL) 10. koosolekuga, lk 2.

( 42 ) Bergkamp, L. ja Herbatschek, K. „Key concepts and Scope“, teoses Bergkamp, L. (toim) op. cit., lk 40/73.

( 43 ) Euroopa Kohus mainis sätte tekkeloo olulisust selle tõlgendamisel hiljuti kohtuotsuses C‑220/15: komisjon vs. Saksamaa, punkt 39.

( 44 ) Nõukogu töödokument 168/05, Ad-hoc Working Party on Chemicals, 30. mai 2005, lk 3.

( 45 ) Komisjoni positsiooni kohta vt Doc CA/20/2012, 9.3.2012, REACH-määruse ning ainete ja segude klassifitseerimist, märgistamist ja pakendamist käsitleva määruse pädevate asutuste (CARACAL) 10. koosolek 21–23.3.2012.

( 46 ) CARACALi 10. koosoleku järelmeetmed. Saksamaa kommentaar dokumendile CA/20/2012 „Clarification on the concept of placing on the market“.

( 47 ) Lisaks väidetakse komisjoni kirjalikes seisukohtades, et väljend „ei viida turule“ lisati REACH-määruse artiklile 5 lähtudes Madalmaade valitsuse muutmisettepanekust, mis ei käsitlenud importimisel registreerimata ainete eksportimise toomist REACH-määruse kohaldamisalasse. Komisjon viitab järgmisele dokumendile: Euroopa Liidu Nõukogu DG C I, töödokument 214/05 (kemikaalide ajutine töörühm), Brüssel, 11. juuli 2005.

( 48 ) Punkt 25, viidates kohtuotsusele, 10.9.2015, FCD ja FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, punkt 32).

( 49 ) Kohtuotsus, 10.9.2015, FCD ja FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, punkt 49). 13. mai 2014. aasta kohtuotsuses Google Spain vs. Google (C‑131/12, EC:C:2014:317, punkt 54) leidis Euroopa Kohus, et „liidu seadusandja on soovinud vältida seda, et isikud jääksid ilma [selles kohtuasjas kõne all oleva] direktiiviga tagatud kaitsest või et sellest kaitsest mindaks mööda ning on seetõttu näinud ette eriti laia territoriaalse kohaldamisala“. ELi õigusaktide tõlgendamiseeskirjad näitavad, et sama ei saa järeldada REACH-määruse kohta.

( 50 ) Kasuliku mõju rolli kohta liidu aktide tõlgendamisel vt kohtujuristi ettepanek, Bobek, kohtuasi komisjon vs. Saksamaa (C‑220/15, EU:C:2016:534, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).

( 51 ) ELT 2009, L 342, lk 59.

( 52 ) Saksamaa esitas samuti argumente lähtuvalt „Agenda 21st“; tegemist on ÜRO mittesiduva, vabatahtlikult rakendatava säästva arengu tegevuskavaga, mis koostati Brasiilias Rio de Janeiros 1992. aastal toimunud ÜRO keskkonna- ja arengukonverentsil. http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?documentid=52.

( 53 ) ELi sõlmitud rahvusvaheliste lepingute kasutamise kohta tõlgendamisel vt nt kohtuotsus, 11.4.2013, HK Danmark (C‑335/11 ja C‑337/11, EU:C:2013:222, punktid 37 ja 39).

( 54 ) Euroopa Kohtus on praegu arutusel vastuoluline küsimus eksterritoriaalse jurisdiktsiooni kohta liidu õiguses. Vt konkurentsiõiguse kontekstis kohtujuristi ettepanek, Wahl, kohtuasi C‑413/14 P: Intel Corporation vs. komisjon (C‑413/14 P, EU:C:2016:788.) Vt ka kohtujuristi ettepanek, Wathelet, kohtuasi InnoLux vs. komisjon (C‑231/14 P, EU:C:2015:292).

( 55 ) Vt kohtuotsus, 23.3.2000, Met-Trans ja Sagpol (C‑310/98 ja C‑406/98, EU:C:2000:154, punkt 47). See kehtib ka eelotsusetaotluse esitanud kohtu mure kohta seoses REACH-määruse artiklitega 21 ja 23.

( 56 ) Saksamaa ja Hamburgi linn väljendasid muret, et liidu õiguses on ette nähtud ebapiisavad tagatised hoidmaks ära väljapool liitu ohtlike kemikaalidega saastatud toiduainete importi liitu. Komisjon vaidles sellele vastu, viidates oma kirjalikes seisukohtades Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määrusele (EÜ) nr 852/2004 toiduainete hügieeni kohta (ELT 2004, L 139, lk 1; ELT eriväljaanne 13/34, lk 319), Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määrusele (EÜ) nr 853/2004, millega sätestatakse loomset päritolu toidu hügieeni erieeskirjad (ELT 2004, L 139, lk 55; ELT eriväljaanne 03/45, lk 14; parandused ELT eriväljaanne 03/46, lk 334 ja ELT 2013, L 160, lk 15) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. veebruari 2005. aasta määrusele (EÜ) nr 396/2005 taimses ja loomses toidus ja söödas või nende pinnal esinevate pestitsiidide jääkide piirnormide ja nõukogu direktiivi 91/414/EMÜ muutmise kohta (ELT 2005, L 70, lk 1). Siin on tegemist sedasorti mitmetahulise probleemiga, mis on kõige parem jätta liidu seadusandja lahendada nagu ka keerukas ülesanne leida õige tasakaal ühelt poolt liidu eesmärgi vahel tagada inimeste tervise ja keskkonna kaitstuse kõrge tase ning teiselt poolt tema kohustuste vahel Maailma Kaubandusorganisatsiooni ees, arvestades nende murede delikaatsust, mida on REACH-määruse registreerimisnõuete suhtes väljendanud liidu rahvusvahelised kaubanduspartnerid WTO tehniliste tõkete kõrvaldamise komitees. Hiljutise arutelu kohta vt Korkea-aho, E., „Effects of the EU Chemicals Regulation REACH in a globalized internal market“, 53 (2016), Common Market Law Review, 764.

( 57 ) Kohtujuristi ettepanek, Kokott, kohtuasi S.P.C.M. jt (C‑558/07, EU:C:2009:142, punkt 82). Vt ka kohtuotsus, 7.7.2009, S.P.C.M. jt (C‑558/07, EU:C:2009:430, punkt 52).

( 58 ) Komisjon viitab importimisele ilma registreerimiseta artiklit 5 rikkudes; kemikaaliohutuse aruande täitmata jätmisele artiklit 14 rikkudes; nikotiinsulfaadi müümisele Saksamaa, Madalmaade ja Poola klientidele ilma vastavalt artiklile 31 nõutud ohutuskaarti täitmata; ning nikotiinsulfaadi kasutamisele ladustamise kujul REACH-määruse artikli 3 punkti 24 tähenduses, mida oleks võinud teha alles pärast registreerimist. Vt ka nõuded, mis on kehtestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta määrusega (EÜ) nr 1272/2008, mis käsitleb ainete ja segude klassifitseerimist, märgistamist ja pakendamist (ELT 2008, L 353, lk 1) ning millega muudetakse direktiive 67/548/EMÜ ja 1999/45/EÜ ning tunnistatakse need kehtetuks ja muudetakse määrust nr 1907/2006 (ELT 2008, L 353, lk 1).

( 59 ) Vt ka ELTL artikli 191 lõige 2 ja ELL artikli 3 lõige 3. Hiljutist analüüsi, fraasi „keskkonna kaitstuse kõrge tase“ tähenduse kohta liidu poliitikas vt kohtujuristi ettepanekust, Kokott, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:665, punktid 24–35).

( 60 ) Kohtuotsused, 9.11.2016, Home Credit Slovakia (C‑42/15, EU:C:2016:842, punkt 63) ja 9.6.2016, Nutrivet (C‑69/15, EU:C:2016:425, punktid 48–56).

( 61 ) Kohtuotsus, 26.11.2015, Total Waste Recycling (C‑487/14, EU:C:2015:780, punkt 52).

( 62 ) Nt kohtuotsused, 27.3.2014, LCL Le Crédit Lyonnais (C‑565/12, EU:C:2014:190, punkt 44) ja 13.11.2014, Reindl (C‑443/13, EU:C:2014:2370, punkt 38).

( 63 ) Kohtuotsus, 27.3.2014, LCL Le Crédit Lyonnais (C‑565/12E, U:C:2014:190). Hiljutist kommentaari karistussätete kohta vt Ensig Sorensen, K., „Member States’ Implementation of Penalties to Enforce EU Law: Balancing the Avoidance of Enforcement Deficits and the Protection of Individuals“, 40 (2015) ELRev 811.

( 64 ) Liikmesriikide poolt REACH-määruse jõustamiseks kasutatud vahendite üksikasjad on avaldatud Euroopa Komisjoni XI peadirektoraadi veebilehel. Vt http://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/pdf/report_reach_penalties.pdf. Vt ka „Report on penalties applicable for infringement of the provisions of the REACH määruse in the Member States“, Vt ka Milieu Ltd „Report on penalties applicable for infringement of the provisions of the REACH Regulation in the Member States“ http://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/enforcement_en.htm#top-page.

( 65 ) Kohtuotsus, 10.9.2014, Kušionová (C‑34/13, EU:C:2014:2189, punkt 67).

( 66 ) Kemikaalide siseriiklike ja liidu registreerimisnõuete kooseksisteerimise kohta vt kohtuotsus, 17.3.2016, Canadian Oil Company Sweden ja Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171) ja kohtujuristi ettepanek, Sharpston (EU:C:2015:809, eeskätt punkt 41). Kohtujurist märgib selles, et „Rootsi tooteregister ja liidu register on teineteisest nii ulatuse kui ka neis sisalduva üksikasjaliku teabe poolest oluliselt erinevad“.

( 67 ) Vt nt kohtuotsused, 30.6.2016, Toma ja Biroul Executorului Judecâtoresc Horațiu-Vasile Cruduleci (C‑205/15, EU:2016:499, punkt 46); 30.6.2016, Câmpean (C‑200/14, EU:C:2016, punkt 70) ning 10.9.2014, Kušionová (C‑34/13, EU:C:2014:2189, punktid 45–47).

( 68 ) Hiljutise näitena proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta keskkonna kahjustamise eest määratud karistusele vt kohtuotsus, 29.4.2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287), punkt 44, milles märgitakse, et „pädevate siseriiklike asutuste ülesanne on hinnata kõiki juhtumi eripäraseid faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et kindlaks teha, kas käitajale tuleb karistus määrata ja kui tuleb, siis milline. Selle hindamise puhul tuleb muu hulgas arvesse võtta käitaja käitumist ja tema heausksust või tema pettuskavatsusi“.