KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 25. juunil 20091( )

Kohtuasi C‑241/08

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Prantsuse Vabariik

Liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus – Direktiivi 92/43/EMÜ (elupaikade direktiiv) ülevõtmine – Erikaitsealad – Projekti olulised mõjud – Häiriva mõju puudumine teatud tegevuste puhul – Tagajärgede hindamise vajadus – Nõue esitada tagajärgede hindamise negatiivse tulemuse korral alternatiivid

I. Sissejuhatus

1. Pooled on eriarvamusel küsimuses, kas Prantsusmaa on Prantsuse keskkonnaseadustiku (Code de l’environnement) artiklis L 414‑1, artiklis L 414‑4 ja artiklis R 414‑21 õigesti üle võtnud nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta( ) (edaspidi „elupaikade direktiiv”) artikli 6. Need sätted puudutavad alasid, mida nende olulisuse tõttu teatud elupaigatüüpide säilitamiseks või taastamiseks ja/või liikide säilitamiseks kaitstakse ühenduse õigusega.

2. Vaidluse all on järgnevad küsimused:

– Kas liikmesriik võib piirata lubatud meetmeid alade halvenemise takistamiseks selles osas, et ei keelata inimtegevust, millel ei ole olulisi mõjusid?

– Kas liikide olulise häirimise keeld lubab seadusega kehtestada, et teatud tegevused ei häiri liike oluliselt?

– Kas tagajärgede hindamine tuleb läbi viia kõigi oluliste kavade ja projektide suhtes?

– Kas Prantsuse õigusnormid tagavad, et piisavalt uuritakse alternatiive projektidele, mis avaldavad ala terviklikkusele negatiivset mõju?

II. Menetlus ja poolte nõuded

3. Komisjon teavitas Prantsusmaad oma kahtlustest 18. oktoobri 2005. aasta märgukirjaga. Pärast Prantsusmaa 7. veebruari 2006. aasta vastust saatis komisjon 15. detsembril 2006 põhjendatud arvamuse. Selles andis ta kahekuulise tähtaja parandamaks komisjoni etteheidete aluseks olevat olukorda.

4. Kuna 28. veebruari 2007. aasta vastus ei rahuldanud komisjoni, esitas ta 30. mail 2008 elektrooniliselt käesoleva hagi ja saatis hagiavalduse postiga 2. juunil 2008. Komisjon palub Euroopa Kohtul:

– tuvastada, et kuna Prantsuse Vabariik ei ole kehtestanud kõiki õigus- ja haldusnorme, mis on vajalikud nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 6 lõigete 2 ja 3 nõuetekohaseks ülevõtmiseks, siis on ta rikkunud sellest direktiivist tulenevaid kohtustusi; ja

– mõista kohtukulud välja Prantsuse Vabariigilt.

5. Prantsuse Vabariik palub Euroopa Kohtul:

– jätta hagi rahuldamata; ja

– mõista kohtukulud välja Euroopa Ühenduste Komisjonilt.

6. Pooled esitasid oma argumendid ainult kirjalikult.

III. Õiguslik hinnang

7. Komisjoni arvates ei ole Prantsusmaa elupaikade direktiivi artikli 6 lõikeid 2 ja 3 õigesti üle võtnud.

A. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 2

8. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 2 sätestab:

„Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist.”

9. Euroopa Kohus on juba leidnud, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 ülevõtmiseks võib olla vajalik meetmete võtmine nii välise inimtegevusest tuleneva kahjuliku mõju ja häirimise vältimiseks kui ka erikaitsealadel looduslike liikide ja elupaikade kaitsestaatust halvendava loodusliku arengu ärahoidmiseks.( )

10. Prantsuse keskkonnaseadustiku artikli L. 414‑1 lõige V näeb ette, et sel eesmärgil kehtestatakse iga ala kohta koostöös erinevate huvigruppidega vajalikud säilitamis- või taastamismeetmed. Komisjon vaidlustab nende meetmete piirangud, mis sisalduvad nimetatud sätte kolmanda lõigu kolmandas ja neljandas lauses.

1. Vastuvõetavus

11. Prantsuse keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V kolmanda lõigu kolmanda ja neljanda lause vastu suunatud väite vastuvõetavus on vaieldav, sest oma hagis vaidlustab komisjon teistsugust redaktsiooni kui kohtueelses menetluses.

12. Kohtueelses menetluses viitas komisjon toona kehtinud redaktsioonile, mis tulenes 23. veebruari 2005. aasta seadusest nr 2005‑157 maapiirkondade arengu kohta.( )

„Need ei too endaga kaasa inimtegevuse keelamist, kui see tegevus ei avalda olulist mõju eelmises lõigus nimetatud eesmärkidele. Kalakasvatus, jaht ja teised jahitegevused, mida teostatakse kehtivate seaduste ja õigusnormidega lubatud tingimustel ning nendes kindlaksmääratud aladel, ei kujuta endast tegevusi, mis on häirivad või avaldavad sellist mõju.”

13. Hagis vaidlustab komisjon siiski artikli L 414‑1 lõike V kolmanda lõigu kolmanda ja neljanda lause redaktsiooni, mis tuleneb 30. detsembri 2006. aasta seadusest nr 2006‑1772 vee ja veekogude kohta( ), seega muudatused, mis jõustusid pärast põhjendatud arvamuse edastamist, kuid enne selles määratud tähtaja lõppu.

„Need ei too endaga kaasa inimtegevuse keelamist, kui see tegevus ei avalda olulist mõju nende looduslike elupaikade ja liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamisele või taastamisele. Kalastamine, vesiviljelus, jaht ja teised jahitegevused, mida teostatakse kehtivate seaduste ja õigusnormidega lubatud tingimustel ning nendes kindlaksmääratud aladel, ei kujuta endast tegevusi, mis on häirivad või avaldavad sellist mõju.”( )

14. EÜ artikli 226 alusel esitatud hagi eseme piiritleb kohtueelne menetlus. Komisjoni poolt liikmesriigile edastatud märgukiri ja selle järel komisjoni esitatud põhjendatud arvamus piiritlevad vaidluse eseme, mida ei saa hiljem laiendada. Asjaomase liikmesriigi võimalus esitada omapoolseid märkusi, isegi kui ta otsustab seda mitte kasutada, on oluline asutamislepinguga ettenähtud tagatis, millest kinnipidamine on liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse õiguspärasuse seisukohalt oluline vorminõue. Sellest tulenevalt peavad komisjoni põhjendatud arvamus ja hagi tuginema samadele väidetele kui märgukiri, millega algatatakse kohtueelne menetlus.( )

15. Peale selle tuleb liikmesriigi kohustuste rikkumise esinemist hinnata põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel liikmesriigis esineva olukorra alusel.( )

16. Nende reeglite rangelt formalistliku kohaldamise korral kujutaks menetluse laiendamine 2006. aasta seadusega tehtud muudatustele endast hagi eseme lubamatut laiendamist võrreldes põhjendatud arvamusega. Kohtueelse menetluse vormis esitatud hagi oleks seevastu põhjendamatu, sest vaidlustatud sätted ei kehtiks pärast põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppu enam selles vormis, milles komisjon neid kritiseeris.

17. Kui aga uued õigusnormid, mille liikmesriik võttis vastu pärast põhjendatud arvamuse esitamist ning mida vaidlustatakse hagiavalduses, jätavad täies mahus kehtima kohtueelses menetluses vaidlustatud õigusnormi, võib kohtumenetluse laiendada uuele õiguslikule olukorrale.( ) Kuna 2006. aastast pärinevad Prantsuse õiguse muudatused – nagu komisjon õigesti ja vastuvaidlematult rõhutab – puudutavad hagi jaoks asjakohaste sätete sisu üksnes marginaalselt, kujutab nende kaasamine hagisse endast vaidluseseme õigustatud muudatust.

18. Seega on Prantsuse keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V kolmanda lõigu kolmanda ja neljanda lause vastu esitatud väited vastuvõetavad.

2. Piiritlemine „oluliste mõjudega”

19. Esimese etteheitega vaidlustab komisjon Prantsuse keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V kolmanda lõigu kolmanda lause, mis näeb ette, et inimtegevust võib piirata üksnes siis, kui see avaldab olulist mõju looduslike elupaikade ja looduslike liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamisele või taastamisele.

20. Komisjon rõhutab õigesti, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 2 keelab igasuguse looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemise ning lubab oluliste mõjudega piirdumist üksnes liikide häirimise puhul. Sellega oleks vastuolus, kui inimtegevust võiks piirata ainult siis, kui see avaldab olulist mõju.

Halvenemise mõiste

21. Euroopa Kohus ei ole elupaikade halvenemise mõistet küll veel selgelt defineerinud, kuid juhiste saamiseks võib kasutada elupaikade direktiivi artikli 6 lõiget 3 puudutavat kohtupraktikat. Põhimõtteliselt ollakse ühisel seisukohal selles, et artikli 6 lõike 2 ja lõike 3 eesmärk on tagada sama kaitsetase.( )

22. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 3 viitab kahel korral kaitsealadele mõju avaldamisele. Esimese lause kohaselt tuleb iga kava või projekti, mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju, asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Teine lause näeb ette, et kavale või projektile antakse nõusolek alles siis, kui see ei avalda tagajärgede hindamise kohaselt alale negatiivset mõju.

23. Nagu ka Prantsusmaa kinnitab, võivad kavad või projektid ala elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 esimese lause tähenduses oluliselt mõjutada, kui nad võivad ohustada asjaomase ala kaitse-eesmärke.( ) Kui see on nii, siis tuleb hinnata, kas meede on kooskõlas selle ala kaitse-eesmärkidega.

24. Tuleb rõhutada, et kaitse-eesmärkidele mõju avaldamine ei nõua eraldi hindamist, kas mõjud on olulised. Pigem piisab ükskõik millisest kaitse-eesmärkidele mõju avaldamise ohust, et tekiks tagajärgede hindamise kohustus. Seevastu, kui võimalikud mõjud ei puuduta kaitse-eesmärke, ei ole nad ala jaoks tähtsad.( )

25. Tagajärgede hindamise tulemus määrab, kas kavale või projektile saab elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 teise lause kohaselt nõusoleku anda. Pädevad asutused annavad kavale või projektile tagajärgede hindamise järelduste alusel nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala „terviklikkusele” negatiivset mõju.

26. Sel alusel on Prantsuse valitsus seisukohal, et kavadele või projektidele tohib nõusoleku anda, kui nad mõjutavad ala küll oluliselt, kuid ei avalda negatiivset mõju selle „terviklikkusele”. Seetõttu peab Prantsuse valitsus vastuoluliseks välistada elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 alusel kategooriliselt olulised mõjud.

27. See väide põhineb siiski alale olulise mõju ja ala „terviklikkusele” avaldatava mõju ekslikul eristamisel. Kaitse-eesmärgid ei ole olulised mitte üksnes olulise mõju puhul, vaid ka selle kindlakstegemisel, kas ala „terviklikkusele” avaldatatakse negatiivset mõju.( )

28. Seega, kui asjaomase kaitseala kaitse-eesmärkidele avaldatakse negatiivset mõju, tuleb eeldada ka elupaikade halvenemist elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 tähenduses.

Kaitse-eesmärkidele negatiivse mõju avaldamine

29. Prantsusmaa on ilmselgelt seisukohal, et ainult oluline mõju looduslike elupaikade soodsa kaitsestaatuse säilitamisele või taastamisele võib negatiivselt mõjutada ka ala kaitse-eesmärke. Ala kaitse-eesmärkide sisuks on elupaikade direktiivi artikli 1 punkti a, artikli 4 lõike 4 ja artikli 6 lõike 1 kohaselt just looduslike elupaikade soodsa kaitsestaatuse säilitamine või taastamine. Seetõttu võivad kõik mõjud nendele elupaikadele avaldada negatiivset mõju ka ala kaitse-eesmärkidele, olenemata sellest, kas neid mõjusid peetakse olulisteks või mitte.

30. Seda, kas teatud tegevuste, eriti poolte poolt näitena nimetatud erinevate tegevuste mõjud, avaldavad kaitse-eesmärkidele ka tegelikult negatiivset mõju, saab kindlaks teha vaid üksikjuhul, võttes arvesse konkreetselt puudutatud eesmärke. Seejuures on tegemist just piirialale jääva raske teadusliku prognoosiotsusega, mis eeldab pädevate siseriiklike asutuste teatud kaalutlusruumi.

31. Vaidluse esemeks olev Prantsuse õigusnorm ei anna siiski sellist kaalutlusruumi, vaid takistab sellise inimtegevuse keelamist, mis avaldab elupaikadele „väheolulist” mõju. Lihtsamalt öeldes on need tegevused põhimõtteliselt lubatud. Isegi kui spetsialistid on veendunud, et tegevus avaldab kaitse-eesmärkidele negatiivset mõju, tuleb lisaks näidata, et need mõjud on olulised, enne kui tegevusi keelata saab.

Keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V esimese ja kolmanda lõigu tõlgendamine

32. Prantsusmaa selgitab järgnevalt, et komisjon ei mõista keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V esimest ja kolmandat lõiku õigesti. Inimtegevus, mis avaldab olulist mõju soodsa kaitsestaatuse säilitamisele või taastamisele, on igal juhul keelatud. Kui selliseid olulisi mõjusid ei oleks, siis ei saaks tegevusi küll keelata, kuid siiski kehtiks esimeses lõigus sätestatud eesmärk takistada elupaikade halvenemist. See tuleb tagada sobivate meetmetega.

33. Kui keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V esimest ja kolmandat lõiku selliselt tõlgendada ja kohaldada, oleks elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 peamised elemendid rakendatud. Lahtiseks jääb üksnes see, mis juhtub siis, kui ei ole võimalik võtta meetmeid, mille raames saaks tegevusi jätkata, ilma et tekitataks kahju. Ka see ebaselgus kõrvaldataks, kui – nagu väidab Prantsuse valitsus vasturepliigis – iga halvenemist loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 tähenduses käsitataks olulise mõjuna keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V kolmanda lõigu kolmanda lause tähenduses.

34. Prantsuse valitsuse väide jätab siiski tähelepanuta selle, et ei ole piisav võtta elupaikade direktiiv üle selliselt, et selle eesmärke on võimalik saavutada – mitte kohustusliku – siseriikliku õiguse direktiiviga kooskõlas oleva tõlgendamisega. Isegi direktiiviga kooskõlas olevat halduspraktikat, mis võib sõltuda ametiasutuse suvast ning mida ei ole piisavalt avalikustatud, ei saa pidada direktiivi ülevõtmiskohustuse õiguspäraseks täitmiseks.( )

35. Vastupidi, ülevõtmise täpsus on elupaikade direktiivi puhul erakordselt oluline olukorras, kus ühise pärandi haldamine on liikmesriikide territooriumil usaldatud vastavatele liikmesriikidele.( ) Sellest tulenevalt peavad liikmesriigid elupaikade direktiivi raames, mis sätestab keerulised ja tehnilised eeskirjad keskkonnaõiguse valdkonnas, tagama selle, et nende nimetatud direktiivi ülevõttev õigusakt oleks selge ja täpne.( )

36. Keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V kolmanda lõigu kolmas lause ei vasta nendele nõuetele. Prantsuse valitsuse poolt esitatud tõlgendus ei ole küll täiesti välistatud, kuid siiski tundub erapooletule lugejale loogilisem eeldada, et tegevused on lubatud, kui nad ei avalda elupaikadele olulist mõju. Sellisele järeldusele võivad eriti jõuda puudutatud huvigrupid, mis osalevad keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V teise lõigu kohaselt alade kaitsemeetmete arutelul. On karta, et sel pinnal võib tekkida soovimatuid konflikte selles osas, kas teatud mõjud kaitse-eesmärkidele on olulised või mitte.

37. Nagu komisjon rõhutab, on Prantsuse valitsuse poolt esitatud keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V kolmanda lõigu kolmanda lause tõlgendus peale selle vastuolus ka Prantsuse valitsuse arusaamaga elupaikade direktiivi artikli 6 lõikest 2. Nii väidab Prantsuse valitsus, et elupaikade igasuguse halvenemise keelamine on „äärmuslik”( ) ning püüab selgitada, et säte ei nõua sellise keelu kehtestamist.

Teiste huvide arvessevõtmine

38. Prantsusmaa tugineb ka elupaikade direktiivi artikli 2 lõikele 3 ja nimetatud direktiivi põhjendusele 3. Nende kohaselt tuleb direktiivi rakendamisel arvesse võtta majanduslikke, sotsiaalseid, kultuurilisi ja piirkondlikke nõudeid. Keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõige V kujutab endast selles kontekstis direktiivi sobivat ja proportsionaalset ülevõtmist.

39. See seisukoht on siiski vastuolus nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta( ) (edaspidi „linnudirektiiv”) artikli 4 lõike 4 esimest lauset puudutava kohtupraktikaga. See säte kohustab samamoodi nagu elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 2 liikmesriike võtma vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel elupaikade halvenemist ning selliste liikide olulist häirimist, mille kaitseks erikaitsealad on linnudirektiivi tähenduses klassifitseeritud.( ) Linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tuleneva kohustuse rikkumist ei saa õigustada majanduslike või sotsiaalsete huvidega, sest nende huvide mainimine linnudirektiivis ei kujuta endast iseseisvat põhjust kohustusest kõrvalekaldumiseks.( )

40. Põhimõtteliselt ei saa ka elupaikade direktiivi puhul olla teistsugust lähenemist. Käesolevas asjas ei pea vastama küsimusele, kas erandina võivad elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 raames nimetatud huvid olla piirkonna kaitsest olulisemad( ) või kas ülekaalukate huvide järgimine eeldab alati artikli 6 lõigete 3 ja 4 kohaldamist. Keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V kolmanda lõigu kolmas lause ei tee nimelt vahet selle alusel, kas kõnealuste tegevuste puhul eksisteerivad ülekaalukad huvid. Seetõttu ei saa eelnimetatud sätet selliste huvidega ka õigustada.

Negatiivset mõju avaldavad kaitsemeetmed

41. Järgnevalt väidab Prantsuse valitsus, et ka elupaikade kaitse- ja arendamismeetmed võivad mõjuda neile halvendavalt, kuid on siiski lubatud. Siis peaks olema võimalik lubada ka inimtegevusi, mis ei avalda olulist mõju.

42. Kahjustavate kaitse- ja taastamismeetmete illustreerimiseks nimetab Prantsusmaa erinevaid näiteid: eriti võivad erinevad elupaigatüübid üksteise järel samal alal vahetuda. Iga vahetuse tagajärjeks oleks paratamatult ühe elupaigatüübi kadumine. Samuti võivad teatud kaitsemeetmed teisi elupaigatüüpe või ajutiselt isegi kõnealust elupaigatüüpi kahjustada. Prantsusmaa nimetab selles osas tiikide regulaarset kuivendamist, mis hoiab ära kinnikasvamist, kuid hävitab ajutiselt kaitstava elupaigatüübi. Lõpetuseks avaldab näiteks põllumajandus küll elupaigatüüpide teatud aspektidele negatiivset mõju, kuid on eelduseks sellele, et linnud saaksid neid alasid edasi kasutada.

43. Need argumendid jätavad siiski tähelepanuta, et meetmeid, mis on sobivad ja vajalikud kaitse-eesmärkide elluviimiseks, ei tohi põhimõtteliselt käsitada alade halvendamisena elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 tähenduses. Kui teatud kaitse-eesmärgid on üksteisega vastuolus selles mõttes, et ühe eesmärgi saavutamiseks vajalikud meetmed avaldavad negatiivset mõju teise eesmärgi elluviimisele, siis tuleb see konflikt lahendada hoopis nende eesmärkide määratlemise raames.

44. Euroopa Kohus on leidnud, et kaitse-eesmärgid, nagu tuleneb ka elupaikade direktiivi artiklitest 3 ja 4 ning eelkõige viimati nimetatud artikli lõikest 4( ), tuleb kindlaks määrata lähtuvalt sellest, kui tähtis on ala nimetatud direktiivi I lisas nimetatud looduslike elupaigatüüpide või selle II lisas nimetatud liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamise ja Natura 2000 sidususe seisukohast ning pidades silmas ala ähvardavat kahjustamist või hävitamist.( ) Seega tuleb neid eesmärke vajaduse korral üksteise suhtes kaaluda ja määrata prioriteedid. Täpsuse huvides tuleb siin viidata ka asjaolule, et see väga keeruline otsus nõuab küll pädevate asutuste laia kaalutlusruumi, kuid allub teatud määral ka kohtulikule kontrollile.( )

45. Inimtegevused, mida edaspidi ei täpsustata ning mis võivad seetõttu olla suvalise iseloomuga, ei ole seevastu võrreldavad vajalike kaitsemeetmetega või kaitse-eesmärkide vahelise konfliktiga.

Keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V kolmanda lõigu kolmanda lause hindamise tulemus

46. Seega tuleb tuvastada, et keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V kolmanda lõigu kolmas lause ei ole kooskõlas elupaikade direktiivi artikli 6 lõikega 2.

3. Erandid teatud tegevuste puhul

47. Teise väitega vaidlustab komisjon Prantsuse keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V kolmanda lõigu neljanda lause. Kalastamine, vesiviljelus, jaht ja teised jahitegevused, mida teostatakse kehtivate õigusnormide raames, ei ole selle sätte kohaselt häirivad tegevused. Komisjon peab seda määratlust elupaikade direktiivi artikli 6 lõikega 2 vastuolus olevaks.

48. Tegelikult on Euroopa Kohus seoses elupaikade direktiivi artikli 6 lõikega 3 juba tagasi lükanud võimaluse välistada üldiselt tagajärgede hindamise vajadus teatud, muus osas õiguspäraste tegevuste puhul. Ei ole kindlaks tehtud, et need tegevused ei või erikaitsealadele olulist ja seega nende terviklikkusele negatiivset mõju avaldada.( )

49. See seisukoht kehtib sama kaitsesuuna tõttu ka elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 puhul. Teatud tegevusi võib selle sätte tähenduses üldiselt mitte häirivatena kvalifitseerida üksnes siis, kui on tagatud, et nad ei tekita häiringuid, mis võivad oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide täitmist.

50. Euroopa Kohus on juba sedastanud, et karbikasvatused võivad avaldada erikaitsealadele olulist mõju.( ) Häiringuid võib tekitada mitte üksnes karbikasvatuse rajatis, vaid ka selle käitamine. Kalakasvatuste puhul vastab see kindlasti samamoodi tõele. Jaht ja kalapüük võivad tekitada väiksemaid riske, kuid siiski võib eksisteerida kaitse-eesmärke, mida vastavad häiringud negatiivselt mõjutavad. Seetõttu peab olema võimalik need tegevused ära keelata, kui need võivad tekitada teatud kaitsealade häirimist, mis võib oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide täitmist.

51. Seda järeldust ei sea kahtluse alla ka asjaolu, et nende tegevuste läbiviimisel tuleb järgida neile kehtivaid üldisi norme.

52. Prantsusmaa selgitab küll, et vesiviljelust puudutavates asjakohastes sätetes määratakse eeskätt piirkonnad, kus see tegevus on lubatud ja et seejuures võetakse arvesse tundlikke piirkondi. Samuti võidakse jahi ja kalapüügi puhul kehtestada jahi- ja püügikvoodid.

53. Sellised meetmed võivad olulise häirimise riski vähendada. Siiski saab seda riski täielikult välistada ainult neid tegevusi reguleerivate asjakohaste õigusnormidega, kui nad näevad ette elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 järgimise kohustuse, st kui nad on suunatud eriti elupaikade direktiivi kohaste kaitse-eesmärkide tagamisele.( ) Prantsuse valitsus aga ei selgita, et just nii see käesoleval juhul on.

54. Lisaks toob Prantsuse valitsus välja, et iga ala kohta töötatakse välja dokument (document d’objectifs – eesmärkide dokument), mis on aluseks nimetatud tegevuste reguleerimisele selliselt, et nad ei tekitaks olulisi häiringuid.

55. Pooled on eriarvamusel küsimuses, kas eksisteerib kohustus selliseid õigusnorme kehtestada. Komisjon tugineb vastava õigusliku aluse, keskkonnaseadustiku artikli L 414‑2 lõike IV sõnastusele, millest ei tulene sellist kohustust. Prantsusmaa tuletab sellise kohustuse seevastu keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V esimesest lõigust.

56. Selle väite hindamisel ei ole eespool toodu siiski oluline. Tegelikult tundub loogilisem mõista keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V kolmanda lõigu neljandat lauset selliselt, et selles nimetatud tegevuste suhtes ei tohi võtta meetmeid häirimise takistamiseks. Vastasel juhul kaotaks säte oma regulatiivse toime.

57. Isegi kui keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V kolmanda lõigu neljandat lauset kohaldataks praktikas selliselt nagu Prantsuse valitsus väidab, ei muudaks see asjaolu, et nimetatud säte on vähemasti arusaamatu. Puudutatud huvigrupid usuksid, et nende tegevusi ei käsitata häirimisena ning nendele ei seata piiranguid.

58. Seetõttu ei vasta keskkonnaseadustiku artikli L 414‑1 lõike V kolmanda lõigu neljas lause ka elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 piisavalt selge ülevõtmise nõudele( ).

B. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 esimene lause

59. Järgnevalt kritiseerib komisjon elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 ülevõtmist Prantsusmaa poolt. Selle sätte esimene lause määrab, milliseid kavasid ja projekte tuleb hinnata seoses tagajärgedega, mida see erikaitseala kaitse-eesmärkidele avaldab:

„Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab.”

60. See säte on Prantsuse õigusesse üle võetud keskkonnaseadustiku artikli L 414‑4 lõikega I:

„Selliste tööde, objektide või planeeringute, mis vajavad haldusasutuste luba või heakskiitu ja mille teostamine võib Natura 2000 alasid oluliselt mõjutada, kavasid ja projekte tuleb hinnata seoses tagajärgedega, mida need ala kaitse-eesmärkidele tekitavad. Selliste nimetatud programmide puhul, mis on ette nähtud õigus‑ ja haldusnormidega ja mille puhul ei ole vaja läbi viia tagajärgede hindamist, toimub hindamine käesoleva seadustiku artiklis L 122‑4 jj sätestatud menetluse kohaselt.

Natura 2000 lepingutes ette nähtud tööd, objektid või planeeringud on eelmises lõigus nimetatud hindamismenetlusest vabastatud.”

61. Komisjon kritiseerib selle ülevõtmise kahte punkti:

– nii nimetatud Natura 2000 lepingutes ette nähtud tööde, objektide või planeeringute suhtes tehtud erand on liiga lai; ja

– ka projektide puhul, mille jaoks pole luba vaja, tuleks läbi viia tagajärgede hindamine, kui nad võivad kaitse-eesmärkidele olulist mõju avaldada.

1. Natura 2000 lepingud





62. Komisjon vaidlustab selle, et nii nimetatud Natura 2000 lepingutes ette nähtud tööd, objektid või planeeringud on keskkonnaseadustiku artikli L 414‑4 lõike I teise lõigu alusel elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 esimese lause kohasest tagajärgede hindamisest vabastatud.

63. Natura 2000 lepingud on Prantsuse õiguses ette nähtud kokkulepped elupaikade direktiivi kohastel erikaitsealadel paiknevate teatud alade kasutajatega.

64. Vaieldamatult võivad tööd, objektid või planeeringud kujutada endast kavasid või projekte elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 esimese lause tähenduses, samas kui siiski kavade või projektide puhul, mis on otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või on selleks vajalikud, ei tule tagajärgede hindamist läbi viia.

65. Seetõttu eeldab hagiavalduse edukus selles punktis, et Prantsuse õigus lubab Natura 2000 lepingutesse võtta töid, objekte või planeeringuid, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks vajalikud.

66. Lepingute sisu on sätestatud keskkonnaseadustiku artikli L 414‑3 lõike I teise lõigu esimeses lauses:

„Natura 2000 leping hõlmab kohustuste kogumit kooskõlas juhiste ja meetmetega, mis on kehtestatud eesmärkide dokumendis, mis käsitleb Natura 2000 alade loomise aluseks olnud looduslike elupaikade ja liikide säilitamist ja vajaduse korral taastamist.”

67. Seega on kindlaks määratud, et Natura 2000 lepingus ei saa kokku leppida suvalisi meetmeid ja hoida selle abil kõrvale tagajärgede hindamisest. Kokkulepe peab hoopis olema kooskõlas kõnealuse ala eesmärkide dokumendiga. See dokument võib endast sisuliselt kujutada elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 4( ) ja artikli 6 lõike 1( ) ülevõtmise meedet, st eelkõige võib see kindlaks määrata üksikute alade kaitse-eesmärgid ja kaitsekorralduskavad.

68. Seetõttu rõhutab Prantsusmaa arvatavasti õigesti, et Natura 2000 lepingutes kokku lepitud ülevõtmismeetmed ei ole vastuolus ala kaitse- ja taastamiseesmärkidega.

69. Komisjonile sellisest kooskõlast ala eesmärkidega siiski ei piisa. Meetmed, mis ei ole eesmärkidega vastuolus, ei ole siiski tingimata otseselt ala kaitsekorraldusega seotud. Prantsuse säte jätab seetõttu liialt paljude meetmete puhul tagajärgede hindamise teostamata.

70. Kaitsekorralduse meetmete erand tugineb sellele, et nende esemeks on selle ala kaitse- ja taastamiseesmärkide elluviimine. Nende eesmärkide määratlemine ei erine oma iseloomult tagajärgede hindamisest. Selleks on vajalik asjaolude kompleksne teaduslik hindamine, st vastava kõnealuse ala hindamine koos seal esinevate liikide, elupaikade ja arengupotentsiaaliga. Nende meetmete tagajärgede hindamine tooks seetõttu endaga kaasa topeltkontrolli.

71. Vastupidiselt komisjoni arvamusele ei kohusta elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 3 hindama ka kaitsekorralduse meetmete tagajärgi, kui need võivad avaldada negatiivset mõju teatud kaitse-eesmärkidele. Kaitse- ja taastamiseesmärkide kehtestamise puhul võib nimelt olla nõutav erinevate eesmärkide vaheliste konfliktide lahendamine. Nii võib teiste arengute võimaldamiseks olla vajalik aktsepteerida teatud elupaigatüüpide või liikide häirimist. Määrav on vastavate kaitse- ja taastamismeetmete tähendus Natura 2000‑le.( )

72. Tagajärgede hindamise asendamist kaitsekorralduse otsustega ei saa siiski laiendada meetmetele, millel puudub vajalik otsene seos ala kaitsekorraldusega. Komisjon rõhutab nimelt õigesti, et erandeid üldreeglitest tuleb tõlgendada kitsalt. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 esimese lause kohaselt tuleb kavasid ja projekte põhimõtteliselt individuaalselt hinnata. Selles menetluses tulevad esile üksikmeetme konkreetsed mõjud.

73. Natura 2000 lepingud on seevastu paratamatult üldise iseloomuga. Vaevalt saavad nad arvesse võtta konkreetselt puudutatud kohta või selle olukorda meetme võtmise ajal. Peale selle saab lepingu sõlmimise ja meetme rakendamise vahelisest ajast pärinevaid kogemusi sarnaste meetmetega kaasata lepingusse ainult selle muutmise teel. Kui selline muutmine toob endaga kaasa tegevuste kitsendamise, on see reeglina vastuoluline ja seetõttu on seda keeruline teostada.

74. Seetõttu ei piisa tagajärgede hindamisest erandi tegemiseks sellest, et meetmed on eesmärkide dokumendiga kooskõlas, vaid need meetmed peavad olema otseselt vajalikud kaitse-eesmärkide elluviimiseks. Prantsuse õiguses vastava kohanduse tegemise mõjud on arvatavasti väikesed, kuid need aitaksid siiski arusaamatusi vältida.

75. Seega on keskkonnaseadustiku artikli L 414‑4 lõike I teine lõik koosmõjus artikli L 414‑3 lõike I teise lõigu esimese lausega vastuolus elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 esimese lausega selles osas, et need näevad ette, et piisab sellest, kui Natura 2000 lepingud on kooskõlas kõnealuse ala eesmärkide dokumendiga.





76. Kuigi komisjon heidab Prantsusmaale repliigis – seega eeldatavalt hilinenult – ette, et Natura 2000 lepinguid võib sõlmida enne eesmärkide dokumendi kehtestamist ja seega sellest sõltumatult, ei suuda ta seda – Prantsusmaa poolt vaidlustatud – väidet tõendada.





2. Luba mittevajavad projektid





77. Keskkonnaseadustiku käesolevas asjas olulise redaktsiooni artikli L 414‑4 lõike I esimese lõigu esimese lause kohaselt kohaldatakse tööde, objektide või planeeringute suhtes tagajärgede hindamise menetlust, kui neil oli loa saamise kohustus.

78. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 esimese lause kohaselt tuleb siis, kui kaheldakse oluliste mõjude puudumises, läbi viia alale kava või projektiga avaldatavate tagajärgede hindamine. Seetõttu võib sellise hindamise kohustusest välistada teatud tüüpi projekte kriteeriumide põhjal, mis sobivad selle tagamiseks, et kõnealused meetmed ei või tõenäoliselt avaldada kaitsealadele olulist mõju.( )

79. Komisjon heidab sel alusel ette, et Prantsuse õigus tunneb projekte, mis ei vaja ei haldusasutuste luba ega heakskiitu ning järelikult ei kohaldata nende suhtes ka hindamismenetlust. Mõned neist projektidest avaldavad seoses liikide kaitse-eesmärkidega kaitsealadele olulist mõju.

80. Prantsusmaa ei vaidlusta seda väidet, vaid viitab asjakohaste sätete muudatustele, mis kehtestati osaliselt 1. augusti 2008. aasta seadusega( ) ning on ülejäänud osas ettevalmistamisel.

81. Need sätted näevad ette, et põhimõtteliselt tuleb kõikide mõeldavate meetmete puhul, olenemata sellest, kas neil on loa saamise kohustus või mitte, läbi viia tagajärgede hindamine. Selle eelduseks on siiski, et need meetmed on ära toodud kas siseriiklikus või kohalikus nimekirjas, mis koostatakse arvestades kõnealuseid kaitse-eesmärke.

82. On mõeldav, et eriti kohalikud nimekirjad sobivad piirama juba määratluse poolest väikeste mõjudega meetmete hindamise kohustust ainult vajalike juhtudega. Kohalikud nimekirjad võivad hõlmata nii kõne alla tulevaid meetmeid kui ka kaitse- ja taastamiseesmärkide riske täpsemalt kui üldised eeskirjad. Sel moel saab vältida tarbetut hindamist ja määratleda täpsemalt spetsiifilisi riske. Kui vastavaid nimekirju siiski ei kehtestata või need jäävad ebatäielikuks, avaldab see ala kaitsele paratamatult mõju. Just alaspetsiifiliste meetmete valdkonnas peab komisjonil olema võimalus seda üksikasjalikult üle kontrollida.

83. Nagu komisjon siiski õigesti märgib, ei ole need uued sätted käesolevas menetluses lõpuks olulised. Euroopa Kohus ei saa neid arvesse võtta, sest asjakohane on see õiguslik olukord, mis kehtis komisjoni poolt põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel, st 15. veebruaril 2007.( ) Prantsuse valitsus ei vaidlusta asjaolu, et toonane eeskiri ei olnud kooskõlas elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 esimese lausega.

84. Seega tuleb tuvastada, et keskkonnaseadustiku artikli L 414‑4 lõike I esimese lõigu esimene lause ei ole kooskõlas elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 esimese lausega selles osas, et see piirab tagajärgede hindamise menetluse luba vajavate tööde, objektide või planeeringutega.

C. Alternatiivide hindamine

85. Lõpetuseks kritiseerib komisjon seda, et kava või projekti taotleja poolt esitatav tagajärgede hindamine ei pea sisaldama alternatiivseid lahendusi, kui selle hindamise tulemus on negatiivne. Sobiv tagajärgede hindamine elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses peab siiski sisaldama ka alternatiivseid lahendusi.

86. Esmapilgul näib, et vastupidiselt komisjoni arvamusele on see küsimus juba lahendatud. Kava või projekti alternatiivid ei puuduta nimelt elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohaldamist, vaid projektidele või kavadele loa andmist artikli 6 lõike 4 alusel. Käesolevas asjas olulises osas sätestab nimetatud õigusnorm järgmist:

„Kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgedele ala suhtes ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse. […]”

87. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 4 kohaldamine ei ole kohustuslik. Pigem on tagajärgede hindamise negatiivse tulemuse korral pädevatel ametiasutustel võimalus kas kõnesolevale projektile loa andmisest keelduda või lubada seda elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 4 alusel, kui selles sätestatud tingimused olid täidetud.( ) Seega ei pea artikli 6 lõikes 3 sätestatud hindamine hõlmama ka artikli 6 lõikes 4 nimetatud tegureid.( )

88. Täpsemal vaatlusel selgub, et komisjon esitab käesolevas asjas siiski veidi teistsuguse etteheite. Tema poolt kritiseeritav keskkonnaseadustiku artikli R 414‑21 lõige III puudutab sõnaselgelt juhtu, mil kava või projekt tuleb hoolimata tagajärgede hindamise negatiivsest tulemusest ellu viia. Sellisel juhul on alternatiivide hindamine kohustuslik.

89. Komisjonile võiks sellest hoolimata vastu väita, et tema etteheide ei puuduta elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 ülevõtmist, vaid artikli 6 lõike 4 rikkumist. Hagi eseme rangema piiritlemise korral komisjoni hagiavalduse alusel võiks seetõttu järeldada, et see väide tuleb tagasi lükata.( )

90. Siiski ilmneb elupaikade direktiivi artikli 6 lõikest 3, hagiavalduse põhjendusest ja juba põhjendatud arvamusest seos elupaikade direktiivi artikli 6 lõikega 4. Seega tuleb hagiavaldus ümber kvalifitseerida selliselt, et komisjon soovis tegelikult ette heita artikli 6 lõike 4 rikkumist.

91. Lisaks oli Prantsusmaa sellest seosest ilmselgelt teadlik, sest kõik seisukohad kohtueelses menetluses ja dokumendid kohtumenetluses lähtusid artikli 6 lõike 4 rikkumise etteheitest. Seega ei raskendanud elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 4 konkreetne nimetamata jätmine Prantsusmaa kaitset komisjoni etteheidete vastu.

92. Artikli R 414‑21 lõike III punkti 1 kohaselt peab taotleja esitama põhjused, miks ei eksisteeri teist rahuldavat lahendust.

„Kui programm või kava võib hoolimata lõikes II ette nähtud meetmetest avaldada märkimisväärset kahjulikku mõju looduslike elupaikade ja liikide kaitsestaatuse säilimisele, mis õigustavad ala või alade kaitse alla määramist, siis tuleb tagajärgede hindamise dokumendis esitada ka:

1. põhjused, miks ei eksisteeri teist rahuldavat lahendust, ja asjaolud, mis õigustavad programmi või kava teostamist artikli L 414‑4 lõikes III või IV sätestatud tingimustel;

2. […]”

93. Komisjon on seisukohal, et see teave ei ole alternatiivide hindamiseks piisav. Pädevad asutused peaksid selleks hoopis ise alternatiive uurima.

94. Prantsuse valitsus väidab sellele kõigepealt vastu, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 4 ei nõua sõnaselgelt alternatiivide esitamist, vaid üksnes alternatiivse lahenduse puudumist.

95. Prantsuse seisukoht on küll õige sõnastuse eraldiseisval käsitlemisel, kuid eeskirja kontekstist ja eesmärgist tuleneb, et alternatiivide puudumine nõuab alternatiivide võrdlust.( )

96. Järgnevalt väidab Prantsuse valitsus, et keskkonnaseadustiku artikli R 414‑21 lõike III punktis 1 nõutav alternatiivide puudumise põhjendamine eeldab praktiliselt kõikidel juhtudel seda, et taotleja uuriks ja kirjeldaks alternatiive ning esitaks need kartograafiliselt. See täpsustatakse edaspidi rakendussätetes.

97. Isegi kui alternatiivid praktikas esitatakse, ei ole keskkonnaseadustiku artikli R 414‑21 lõike III punkti 1 eesmärk näha ette alternatiivide hindamine elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 4 tähenduses.

98. See tuleneb esmajoones asjaolust, et alternatiivide puudumise tuvastamine ei ole taotleja, vaid luba andva asutuse ülesanne. Nimetatud asutus võib taotletava kava või projekti teiste variantide kõikide eeliste ja puuduste kaalumisel jõuda teistsugusele tulemusele kui taotleja. Taotleja lähtub erinevate alternatiivide valikul reeglina enda huvidest. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 4 lubab aga kaitsealale negatiivse mõju avaldamist üksnes siis, kui see on vajalik üldistehuvide seisukohast eriti mõjuvate põhjuste tõttu. Seda saab otsustada ainult luba andev asutus.

99. Alternatiivide hindamise ettevalmistamise ülesande andmine taotlejale ei ole küll välistatud, kuid tema eeltöö ei tohi tulemust ette ära otsustada. Alternatiivide võrdlus peaks viima pigem selleni, et projekti oleks võimalik teostada teisel viisil, kõnealust erikaitseala säästes. Peale selle olen ma juba viidanud asjaolule, et võrreldavate teaduslike standardite alusel uuritaks vähemalt erinevaid eelnevalt valitud alternatiive, silmas pidades nii nende mõju kõnealusele alale kui ka üldise huvi asjaomaseid põhjusi.( )

100. Keskkonnaseadustiku artikli R 414‑21 lõike III punktist 1 ei nähtu luba andva asutuse poolt teostatava ulatusliku, tulemustele avatud alternatiivide võrdluse vajadus piisavalt selgelt. Eelkõige ei ole piisav esitada ainult põhjused, miks ei ole teisi alternatiive, isegi kui seejuures need alternatiivid esitatakse. Vastupidi, pädevale luba andvale asutusele tuleb esitada ka alternatiive toetavad argumendid, et asutus saaks ka neid arvesse võtta.

101. Seega ei ole keskkonnaseadustiku artikli R 414‑21 lõike III punkt 1 kooskõlas elupaikade direktiivi artikli 6 lõikega 4.

IV. Ettepanek

102. Tuginedes eelnevale, teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:

1. Prantsuse Vabariik on rikkunud nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 6 lõigetest 2, 3 ja 4 tulenevaid kohustusi, sest ta ei ole kehtestanud kõiki õigus- ja haldusnorme, mis on vajalikud nende sätete nõuetekohaseks ülevõtmiseks.

2. Mõista kohtukulud välja Prantsuse Vabariigilt.