KOHTUJURISTI ETTEPANEK

YVES Bot

esitatud 15. aprillil 2010( )

Kohtuasi C‑99/09

Polska Telefonia Cyfrowa Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością

versus

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Sąd Najwyższy (Poola))

Telekommunikatsioonisektor – Universaalteenus ja kasutajate õigused – Telefoninumbrite teisaldatavus – Direktiiv 2002/22/EÜ – Artikli 30 lõige 2 – Abonendilt nõutav tasu ei tohi mõjutada teenuse kasutamisest loobuma – Riigi reguleerivate asutuste hinnang – Näitaja, mis tuleneb operaatoritel tekkivatest kuludest

1. Ajal, mil on asutatud uus elektroonilise side Euroopa reguleerivate asutuste ühendatud amet (BEREC),( ) on Euroopa Kohtule esitatud uus eelotsuse küsimus, mis puudutab telekommunikatsioonisektori reformi ühe keskse meetme rakendamist, st Euroopa tarbijate õigust telefoninumbrite teisaldatavusele, mis on sätestatud direktiivi 2002/22/EÜ( ) artiklis 30.

2. Kõnealune õigus annab igale abonendile võimaluse säilitada operaatori vahetamisel sama number, vajaduse korral siiski selle eest tasu makstes. Universaalteenuse direktiivi artikli 30 lõige 2 kehtestab riigi reguleerivatele asutustele järelevalvekohustuse nii seoses kuludega, mis tulenevad operaatoritele numbrite teisaldatavuse pakkumisega seotud vastastikusest sidumisest kui ka seoses tasudega, mida operaatorid võivad vajaduse korral nõuda abonendilt. Kõnealune säte jätab operaatoritele valikuvõimaluse, kas kanda neile selle teenuse osutamisest tulenevad kulud üle abonendile või mitte. Juhul kui sellist tasu võetakse, ei tohi see kõnealuse sätte kohaselt mõjutada abonente teenuse kasutamisest loobuma.

3. Euroopa Kohtul oli 13. juuli 2006. aasta otsuses kohtuasjas Mobistar( ) võimalus täpsustada riigi reguleerivate asutuste kaalutlusruumi juhul, kui nad hindavad kulusid, mis tekivad operaatoritel vastastikusest sidumisest. Käesolev kohtuasi annab Euroopa Kohtule võimaluse täpsustada, mil moel peavad riigi reguleerivad asutused konkreetselt hindama abonendile tehtud teisaldatavuse pakkumise tasumäärasid.

4. Eelotsusetaotlus on esitatud Polska Telefonia Cyfrowa sp. zoo ja Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (elektroonilise side ameti president, edaspidi „UKE president”) vahelises kohtuvaidluses, mille ese on UKE presidendi otsus määrata kaebuse esitajale 100 000 Poola zloti (umbes 24 350 euro) suurune rahatrahv numbrite teisaldatavusele kohaldatavate sätete rikkumise tõttu. UKE president leidis, et 122 Poola zloti (umbes 29,70 euro) suurune tasu, mida kaebuse esitaja abonentidelt võttis, mõjutas neid numbrite teisaldamise taotlemisest loobuma. UKE president leidis, et kõnealuse tasu suurust ei tule kindlaks määrata mitte operaatoritel tekkivate kulude alusel, vaid tarbijate seisukohast ning eelkõige arvamusküsitluse tulemustest lähtudes.

5. Käesolevas kohtuasjas ei ole Euroopa Kohtule esitatud küsimust, kas numbrite teisaldamise teenus peab olema tasuta. Ehkki mõned liikmesriigid on nüüdseks võtnud vastu sellesisulised õigusnormid, ei võimalda asjaomane säte kohustada operaatorit kõnealust teenust tasuta pakkuma. Seega võib viimane vastavalt kõnealusele sättele ja kohaldatavatele siseriiklikele õigusnormidele otsustada, et ta võtab abonendilt selle teenuse eest tasu. Niisiis on küsimus selles, kuidas selle teenuse tasumäärasid kõige paremini kontrollida.

6. Sąd Najwyższy (ülemkohus) (Poola) küsibki seetõttu Euroopa Kohtult, kas riigi reguleerivad asutused peavad oma järelevalvekohustuse raames võtma arvesse operaatoritele seoses numbrite teisaldamisega tekkivaid kulusid, kui nad hindavad, kas abonentidelt nõutav tasu mõjutab neid teenuse kasutamisest loobuma.

7. Käesolevas ettepanekus esitan ma põhjused, miks ma arvan, et riigi reguleerivad asutused ei saa abonentidele tehtud teisaldatavuse pakkumise tasumäärade hindamisel jätta arvesse võtmata operaatoritel tekkivaid kulusid, arvestades teisaldatavuse pakkumise üldist konteksti ning liidu seadusandja taotletavaid eesmärke asjaomases valdkonnas.

8. Samuti esitan ma oma kahtlused seoses meetodiga, mida kasutas UKE president ning mis lõppkokkuvõttes tähendas halduskaristuse määramist pelgalt arvamusküsitluse alusel.

I. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigusnormid

9. Telekommunikatsioonisektori konkurentsile avamine toimus kolmes suures osas: liberaliseerimine, ühtlustamine ja konkurentsieeskirjade kohaldamine telekommunikatsiooniettevõtjatele.( )

10. Telekommunikatsioonisektori liberaliseerimise protsess algas 1988. aastal. Direktiivide 88/301/EMÜ, 90/388/EMÜ ja 96/19/EÜ( ) vastuvõtmisega ja täpse ajakava alusel korraldas liidu seadusandja selliste eri‑ ja ainuõiguste kaotamise, mis kuulusid üldiselt turgu valitsevatele telekommunikatsiooniteenuseid pakkuvatele ettevõtjatele nii lõppseadmete puhul (st impordi, müügi, kasutuselevõtu ning hooldusega seotud õigused) kui ka telekommunikatsiooniteenuste pakkumise puhul. Alates 1. jaanuarist 1998 on kõnealune turg põhimõtteliselt täielikult liberaliseeritud.

11. Samal ajal kui Euroopa Ühenduste Komisjon võttis vastu liberaliseerimist puudutavad direktiivid, võttis Euroopa Liidu Nõukogu rea ühtlustamismeetmeid EÜ asutamislepingu artikli 100a (muudetuna EÜ artikkel 95) alusel. Neist õigusnormidest keskne on direktiiv 90/387/EMÜ,( ) mis sätestab avatud võrgu pakkumise tasumäärade ühtsed nõuded. 1990. aasta raamdirektiivi täiendati direktiiviga 97/33/EÜ,( ) mis sätestab konkreetsemad meetmed eelkõige võrkude vastastikuse sidususe ja teenuste koostalitlusvõime tagamiseks.( )

12. Vastastikuse sidumise tasumäärade küsimus on osutunud olevat määrava tähtsusega kõnealuse sektori konkurentsi struktuuri ja intensiivsuse seisukohast. Seetõttu kehtestas nõukogu kõnealustele tasumääradele ranged eeskirjad, mille rakendamine liikmesriikide tasandil tehti ülesandeks riigi reguleerivatele asutustele.

13. Direktiivi 97/33 artikli 7 kohaselt peavad riigi reguleerivad asutused jälgima, et vastastikuse sidumise tasu lähtuks läbipaistvuse ja kulupõhisuse põhimõttest.( )

14. Täieliku omavahelise ühilduvuse tagamisega võrkude vahel kogu Euroopa Ühenduses ning teenuseid pakkuvate operaatorite vahel tõhusama konkurentsi loomisega soovis liidu seadusandja eelkõige võimaldada Euroopa tarbijatel nautida suuremat hulka parema kvaliteediga teenuseid odavama hinnaga.

15. Kõnealuste teenuste hulka kuulub ka numbri teisaldatavuse teenus, mis sätestati uue õigusraamistiku vastuvõtmisel 7. märtsil 2002( ) universaalteenuse direktiivi artiklis 30. See teenus võimaldab igal telekommunikatsioonioperaatori kliendil vahetada operaatorit, kuid säilitada sama number.

16. Selle direktiivi artikli 30 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et kõik üldkasutatavate telefoniteenuste, sealhulgas mobiilsideteenuste abonendid, võivad taotluse esitamise korral säilitada oma numbri(d) olenemata sellest, milline ettevõtja teenust osutab.

17. Nimetatud teenuse tasumäärade kohta on suunised antud kõnealuse direktiivi artikli 30 lõigetes 2 ja 3. Kõnealune artikkel on sõnastatud järgmiselt:

„2. Riigi reguleerivad asutused tagavad, et tasu numbrite teisaldatavuse pakkumisega seotud sidumise eest on kuludele orienteeritud ja otse abonentidelt nõutav võimalik tasu ei mõjuta neid kõnealuste vahendite kasutamisest loobuma.[( )]

3. Riigi reguleerivad asutused ei kehtesta numbrite teisaldatavuse jaemüügitariife viisil, et see moonutaks konkurentsi näiteks eri‑ või ühtsete jaemüügitariifide kehtestamise kaudu.”

18. Lõpuks kohustab 2002. aasta raamdirektiivi artikli 4 lõige 1 liikmesriike sätestama toimivaid edasikaebamismehhanisme, mis võimaldaksid igal kasutajal või teenusepakkujal vaidlustada riigi reguleeriva asutuse otsuse, mis teda mõjutab.

B. Siseriiklikud õigusnormid

19. Tingimused, mille alusel Poolas teostatakse õigust eraldatud numbri teisaldamiseks, on sätestatud eelkõige 16. juuli 2004. aasta Prawo telekomunikacyjne (telekommunikatsiooniseadus)( ) artiklites 41 ja 71.

20. Kõnealuse seaduse artikli 41 lõige 1 sätestab, et vastastikku seotud võrkude omavahelise kasutamise eest nõutav tasu, mis on seotud numbrite teisaldamisega võrkude vahel, peab arvestama tekkinud kulusid.

21. Nimetatud seaduse artikkel 71 sätestab:

„1. Abonent, kes on operaatori üldkasutatava telefonivõrguga liitumist tagava teenusepakkuja lepingupool, võib operaatori vahetamisel nõuda eraldatud numbri teisaldamist teise operaatori olemasolevasse võrku:

1) ühes numeratsioonialas – geograafiliste numbrite puhul:

2) kogu riigi territooriumil – mittegeograafiliste numbrite puhul.

[…]

3. Operaatori vahetamise korral võib senine teenusepakkuja nõuda abonendilt talle eraldatud numbri teisaldamise eest oma hinnakirjas kindlaksmääratud ühekordset tasu, mille suurus ei tohi abonenti mõjutada selle õiguse kasutamisest loobuma.[( )]”

22. Kõnealuse seaduse artikli 74 lõike 1 kohaselt peavad operaator, kes tagab liitumise üldkasutatava telefonivõrguga (doonoroperaator), ja operaator, kelle võrku liideti abonent (vastuvõtjaoperaator), tagama teisaldatavuse õiguste teostamise. Vastasel juhul võimaldab selle seaduse artikli 74 lõige 3 UKE presidendil määrata seaduse artikli 209 lõike 1 punktis 16 ette nähtud rahatrahvi.

23. Viimase sätte kohaselt määratakse sellele, kes takistab abonentidel kasutamast telekommunikatsiooniseaduse artiklites 70 ja 71 nimetatud õigusi eraldatud numbri teisaldamiseks, rahatrahv.

II. Eelotsusetaotluse asjaolud

24. Vastavalt telekommunikatsiooniseaduse artikli 74 lõikele 3 ja artikli 209 lõike 1 punktile 16 määras UKE president kaebuse esitajale 100 000 Poola zloti (umbes 24 350 euro) suuruse rahatrahvi ajavahemikul 28. märtsist 2006 kuni 31. maini 2006 aset leidnud numbrite teisaldatavusele kohaldatavate sätete rikkumise eest. UKE president leidis, et 122 Poola zloti (umbes 29,70 euro) suurune tasu, mida kaebuse esitaja nõudis, mõjutas abonente numbrite teisaldamise taotlemisest loobuma.

25. UKE presidendi arvates ei tule kõnealuse tasu suurust kindlaks määrata mitte kulude alusel, mis tekivad operaatoritel seoses numbrite teisaldatavuse tagamisega, vaid subjektiivse hinnangu alusel, mis põhineb tarbijauuringu tulemustel. Küsimusele „Kui palju on tavatelefonivõrgu ja mobiiltelefonivõrgu kasutajad valmis maksma numbri teisaldamise eest teise operaatori võrku?” vastasid Poolas kõnekaartide kasutajad, et 46 Poola zlotti (umbes 11,20 eurot) ja lepinguliste numbrite kasutajad, et 48 Poola zlotti (umbes 11,70 eurot). Sellest järeldas UKE president, et 50 Poola zlotist (umbes 12,20 eurot) suurem tasu mõjutab kasutajaid numbrite teisaldamise õiguse kasutamisest loobuma ning seega rikutakse telekommunikatsiooniseaduse artikli 71 lõiget 3 ja seda tuleb karistada rahatrahviga.

26. Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (konkurentsi‑ ja tarbijakaitsekohus) (Poola) lükkas 6. märtsil 2007 tagasi selle otsuse peale esitatud kaebuse. Nimetatud kohus leidis, et selliselt toimides on UKE president universaalteenuse direktiivi artikli 30 lõiget 2 õigesti tõlgendanud ning telekommunikatsiooniseaduse artikli 71 lõiget 3 õigesti kohaldanud.

27. Sąd Apelacyjny w Warszawie (Varssavi apellatsioonikohus) (Poola) muutis 5. veebruari 2008. aasta otsusega seda otsust tervikuna ning tühistas UKE presidendi otsuse. UKE president esitas seejärel kassatsioonkaebuse Sąd Najwyższyle, kellel tekkis kahtlus universaalteenuse direktiivi artikli 30 lõike 2 tõlgendamise suhtes ning kes seetõttu otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas [universaalteenuse] direktiivi artikli 30 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi pädev reguleeriv asutus, kes tagab, et otse tarbijatelt nõutav võimalik tasu ei mõjuta tarbijaid numbrite teisaldamise teenuse kasutamisest loobuma, on kohustatud võtma arvesse kulusid, mis tekivad mobiilsidevõrgu operaatoritel seoses nimetatud teenuse osutamisega?”

28. Kaebuse esitaja, UKE president, Poola valitsus ja komisjon on esitanud kirjalikke ja suulisi märkusi. Slovaki valitsus on esitanud vaid kirjalikke märkusi.

III. Õiguslik analüüs

29. Eelotsuse küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul sisuliselt vastata, kas universaalteenuse direktiivi artikli 30 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et riigi reguleerivad asutused peavad võtma arvesse kulusid, mis tekivad telekommunikatsioonioperaatoritel seoses numbrite teisaldamise teenuse osutamisega, kui nad hindavad, kas sel eesmärgil abonentidelt nõutav tasu mõjutab neid selle teenuse kasutamisest loobuma.

30. Küsimus on esitatud kahel põhjusel, st ühelt poolt seetõttu, et kõnealuste tasumäärade põhimõtted ei ole kindlaks määratud, kuna kõnealune säte täpsustab lihtsalt, et tasu ei tohi mõjutada teenuse kasutamisest loobuma, ning teiselt poolt seetõttu, et riigi reguleerivatel asutustel on kaalutlusruum järelevalvekohustuse täitmisel ning eelkõige oma järelevalvealase praktika väljatöötamisel.

31. Käesolevas kohtuasjas otsustas UKE president, riigi pädev reguleeriv asutus, et hinnang sellele, kas kaebuse esitaja nõutav tasu mõjutab teenuse kasutamisest loobuma, tuleb anda üksnes tarbijauuringu tulemuste alusel ning arvesse ei pea võtma operaatoritele seoses numbrite teisaldamisega tekkivaid kulusid.

A. Sissejuhatavad märkused

32. Enne eelotsuse küsimuse uurimise alustamist tuleb minu arvates kõigepealt täpsustada numbrite teisaldatavuse pakkumise eesmärk ja tasumäärad ning seejärel meenutada Euroopa Kohtu praktikat, mis käsitleb riigi reguleerivate asutuste kaalutlusruumi selles küsimuses.

33. Universaalteenuse direktiivi artikli 30 kohaselt on kõikidel telekommunikatsioonioperaatoritel kohustus pakkuda numbrite teisaldatavuse teenust ning kõikidel abonentidel on õigus seda kasutada. Kõnealuse võimaluse eesmärk on kaotada klientide takistused operaatoreid vabalt valida ning tagada telekommunikatsiooniturul konkurentsi tõhus areng.( )

34. Selleks et lihtsustada selle ajani monopoolse turu avamist ning vältida kuritarvitusi, on liidu seadusandja seadnud raamistikud tasudele, mida operaatorid võivad kohaldada numbri teisaldamise taotluse puhul. Sisuliselt on selliseid tasusid kaks.

35. Esimene neist puudutab vastastikust sidumist. Juhul kui abonent taotleb oma numbri teisaldamist, nõuab doonoroperaator( ) (tavaliselt on tegemist temaga) vastuvõtjaoperaatorilt( ) selle taotluse käsitlemisega seotud vastastikuse sidumise kulude tasumist. Nagu Euroopa Kohus on märkinud, on numbri teisaldamisest tulenevad kulud teisaldamiseks vajalikud selleks, et operaatoritevahelised võrgud oleksid ühildatavad, et abonendi number teisaldataks ühelt operaatorilt teisele ja et tehnilised operatsioonid võimaldaksid telefonikõnede marsruutimist teisaldatud numbrile.( ) Kõnealuste vastastikuse sidumise tasumäärade puhul peab doonoroperaator riigi reguleeriva asutuse järelevalve all järgima kulupõhisuse põhimõtet.

36. Kõnealuse vastastikuse sidumise tasumäärade raamistiku eesmärk on soodustada tõhusate ja jätkusuutlike ettevõtjate turuletulekut ning sellega soovitakse vältida konkurentsimoonutusi, mis võiksid tuleneda põhjendamatute hindade kehtestamisest. Vastastikuse sidumise liiga kõrged tasumäärad oleksid takistuseks turuletulekule ning kindlustaksid turgu valitsevate operaatorite positsiooni.( ) Nagu Euroopa Kohus on märkinud, võiks sellised tasumäärad ärgitada operaatoreid kandma vastastikuse sidumise kulusid üle uuele abonendile, selline praktika aga võiks mõjutada tarbijaid numbri teisaldamise teenuse kasutamisest loobuma.( ) Tegelikest kuludest madalamad tasumäärad jällegi tooksid kaasa ohu, et turule tulevad ebatõhusad konkurendid.

37. Teine tasu puudutab kulu, mille tasumist võidakse nõuda abonendilt kõnealuse teenuse osutamise eest. Üldjuhul nõuab selle tasumist vastuvõtjaoperaator ning see võimaldab tal saada kantud kulud tagasi osaliselt või täies ulatuses.

38. Nimetatud tasu on ühtlasi määrava tähtsusega element turukonkurentsi toimimises ning seda eelkõige turuletulevate operaatorite puhul. Nimelt on uutele operaatoritele numbrite teisaldatavus äritegevuse seisukohalt hädavajalik selleks, et saada uusi kliente, kellel siiani on olnud leping turgu valitsevate operaatoritega. Juhul kui tasu nõuab vastuvõtjaoperaator, mõjutab teda konkurentsisurve ja loomulikult ei soovi ta uusi kliente eemale peletada ning rakendab seega mõistlikke tasumäärasid. Seevastu kui tasu nõuab doonoroperaator, võib ta rakendada liiga kõrgeid tasumäärasid, et vähendada klientide soovi taotleda numbri teisaldamist konkurendi võrku. Neil asjaoludel on liidu seadusandja seadnud raamid ka kõnealuse tasu määradele, andes riigi reguleerivatele asutustele vastavalt universaalteenuse direktiivi artikli 30 lõikele 2 ülesande jälgida, et tasumäärad ei mõjutaks teenuse kasutamisest loobuma.

39. Riigi reguleerivatel asutustel on liidu seadusandja poolt kehtestatud eeskirjade rakendamisel kaalutlusruum.( ) Kuna kõnealused eeskirjad on sätestatud eelkõige direktiivides, kerkib küsimus erinevate siseriiklike ülevõtmismeetmete ja eri reguleerivates asutustes kasutusele võetud reguleerimise tavade ühtsusest. Näiteks kasutajalt nõutava tasu osas olen täheldanud, et Institut luxembourgeois de régulation (Luksemburgi reguleeriv asutus) on sätestanud, et „teisaldamise kulud, mis võivad olla kasutaja kanda, peavad järgima mittediskrimineerimise ja tõhususe põhimõtteid”, ning et tasu, mida võib kasutajalt nõuda üksnes vastuvõtjaoperaator, peab olema mõistlik.( ) Samamoodi on Prantsusmaa ja Ühendkuningriigi õigusnormides sätestatud, et operaatorid peavad abonentidele pakkuma võimalust säilitada oma number mõistliku tasu eest.( ) Seevastu Poolas, nagu eespool mainitud, sätestas telekommunikatsiooniseaduse artikkel 71 algselt, et tasu suurus ei tohi mõjutada õiguse kasutamisest loobuma. Praegu keelab nimetatud säte abonendilt tasu nõudmise täielikult.

40. Tuleb nentida, et need õigusnormid erinevad üksteisest. Lisaks sellele, et tasude hindamise ja arvutamise meetodid on erinevad, neid meetodeid ka kasutatakse erinevalt ning seetõttu tekib küsimus, kas ei oleks mitte vaja tagada eri riikide reguleerivate asutuste järelevalvealase praktika suurem ühtsus. Nimelt võivad õigusnormide erinevused põhjustada tõsiseid konkurentsimoonutusi, mis kahjustavad ühtse Euroopa telekommunikatsioonituru loomist.

41. Nagu juba nenditud, on riigi reguleerivatel asutustel järelevalvekohustuse täitmisel kaalutlusruum. Sellega seoses on Euroopa Kohus teinud mõne täpsustuse eespool viidatud kohtuotsuses Mobistar.

42. Selles kohtuasjas küsiti Euroopa Kohtult, kas universaalteenuse direktiivi artikli 30 lõikega 2 on vastuolus see, kui Belgia reguleeriv astus määrab eelnevalt teoreetiliste kulude mudeli abil kindlaks maksimumtasu, mida doonoroperaator võib vastuvõtjaoperaatorilt nõuda. Euroopa Kohus andis sellele küsimusele eitava vastuse, mida ta veel omakorda eritles. Euroopa Kohus leidis sisuliselt, et juhul kui riigi reguleeriv astus täidab oma järelevalveülesannet, st kontrollib, et tasu on kindlaks määratud kuludest lähtudes nii, et see ei mõjuta tarbijaid loobuma teenuse kasutamisest, annab universaalteenuse direktiivi artikli 30 lõige 2 neile teatava kaalutlusruumi olukorra hindamiseks ja niisuguse meetodi valimiseks, mis tundub neile kohaseim. Lisaks peab valitud meetod mitte ainult võimaldama teisaldatavuse tõhusat elluviimist, vaid ka tõhusat edasikaebamist pädevates kohtuasutustes.( )

43. Käesolevas kohtuasjas palutakse Euroopa Kohtul määrata kindlaks riigi reguleerivate asutuste kaalutlusruum juhul, kui nad hindavad, kas tasu mõjutab teenuse kasutamisest loobuma, ning eelkõige vastata küsimusele, kas sellise hindamise raames on kõnealused asutused universaalteenuse direktiivi alusel kohustatud võtma arvesse kulusid, mis tekivad operaatoritel seoses numbrite teisaldamisega.

44. See küsimus on oluline, kuna universaalteenuse direktiivi artikli 19 lõikes 3 sisaldub samasugune säte, mis puudutab operaatori valiku ja eelvaliku teenust.( )

B. Universaalteenuse direktiivi artikli 30 lõike 2 tõlgendamine

45. Vastupidi käesolevasse menetlusse astunud liikmesriikidele ja komisjonile olen arvamusel, et riigi reguleerivad asutused ei saa abonentidele tehtud teisaldamise pakkumise tasude hindamisel jätta arvesse võtmata operaatorite kulusid.

46. Kui see kaalutlus ka ei nähtu universaalteenuse direktiivi artikli 30 lõike 2 sõnastusest, siis tuleneb see ometigi vältimatult teisaldatavuse pakkumise süsteemi üldisest ülesehitusest ning liidu seadusandja eesmärkidest.

47. Mis puudutab eelkõige kõnealuse sätte sõnastust, siis tuleb nentida, et selles ei täpsustata, millist meetodit peavad riigi reguleerivad asutused kasutama juhul, kui nad hindavad, kas abonentidelt nõutav tasu mõjutab neid teenuse kasutamisest loobuma.

48. Ehkki universaalteenuse direktiivi artikli 30 lõike 2 prantsuskeelses versioonis on kasutatud mõistet „redevance”, mille semantiline tõlgendamine võiks viidata summale, mida nõutakse kasutajalt ja mille suurus sõltub osutatud teenuse maksumusest, on sama sätte teistes keeleversioonides kasutatud väljendeid, mis võivad sama hästi viidata kuludele, maksudele, tariifidele, tasudele, lõivudele või ka panustele. Nii on ka poola- ehk kohtumenetluse keelse versiooni puhul, milles kasutatakse mõistet „obciążenia”, mis tähendab kulusid, samuti ingliskeelse (direct charges), itaaliakeelse (oneri diretti), hispaaniakeelse (cuotas directas) või ka saksakeelse (direkte Gebühren) versiooni puhul.

49. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt välistab liidu õiguse ühetaolise kohaldamise ja tõlgendamise vajadus selle, et sätte sõnastust tõlgendatakse eraldatult ühes versioonis, vaid nõuab vastupidi, et seda tõlgendataks kõiki teisi ametlikke keeleversioone arvestades ning lähtudes selle õigusakti üldisest ülesehitusest ja asjaomase akti autori eesmärkidest.( )

50. Teisaldatavuse pakkumise süsteemi üldise ülesehituse ja liidu seadusandja eesmärkide hindamisel tuleb arvesse võtta nii universaalteenuse direktiivi raames vastu võetud erisätteid kui ka üldisemaid sätteid, mis on ette nähtud 1990. ja 2002. aasta raamdirektiividega ning juurdepääsu käsitleva direktiiviga.

51. Nimelt võimaldab kõnealuste tekstide uurimine välja tuua need tasumäärade põhimõtted, millel põhinevad telekommunikatsiooni ja eelkõige vastastikuse sidumise tasumäärasid käsitlevad õigusnormid.

52. Need põhimõtted on järgmised:

– tasumäärad peavad põhinema objektiivsetel kriteeriumidel ning järgima kulupõhisuse põhimõtet.( ) Nagu Euroopa Kohus on 17. juuli 2008. aasta otsuses kohtuasjas Arcor jt( ) sedastanud, kohustab kõnealune põhimõte operaatoreid vastastikuse sidumise tasumäärasid kehtestama lähtuvalt tegelikest kuludest.( ) See võimaldab niisiis välja arvutada hinnangulise kulu, mis kujuneks täielikult konkurentsipõhisel turul, ning seda tuleb rakendada vastastikuse sidumise sarnases sektoris, kus veel ei toimi tõhus konkurents, mis aitaks tagada tasumäärade mõistlikkuse. Kõnealust põhimõtet kohaldatakse ka teatavatele lõpptarbijatelt nõutavatele tasudele, nagu üldkasutatava tavatelefonivõrgu ja kõnesideteenuste kasutamise tasud( ) ning püsiliinide tasud;( )

– tasumäärad peavad olema läbipaistvad ning need tuleb nõuetekohaselt avaldada;( )

– tasumäärad peavad tagama võrdse võimaluse juurdepääsule ega tohi olla diskrimineerivad;

– tasumäärad peavad tagama teenuste tõhususe kogu ühenduses ning

– tasumäärade peale peab olema võimalik esitada kaebus pädevatele kohtutele.( )

53. Ehkki nende kriteeriumide järgimine on kohustuslik eelkõige operaatoritele, piirab see siiski ka riigi reguleerivatele asutustele antud kaalutlusruumi kasutamist. Meenutagem, et eespool viidatud kohtuotsuse Mobistar punktides 34 ja 41 on Euroopa Kohus sõnaselgelt märkinud, et ehkki riigi reguleerivatel asutustel on teatud kaalutlusruum niisuguse meetodi valikul, mis tundub neile kohaseim vastastikuse sidumise tasumäärade maksimumsumma kindlaksmääramiseks, peab see meetod võimaldama tagada teisaldatavuse tõhusa elluviimise, samuti kasutajate ja operaatori tõhusa õiguskaitse.

54. Riigi reguleerivatele asutustele antud kaalutlusruumi ei tohi niisiis segamini ajada kaalutlusõiguse teostamisega.

55. Meetod, mille riigi reguleerivad asutused peavad nüüd kindlaks määrama selleks, et hinnata, kas nõutav tasu mõjutab teenuse kasutamisest loobuma, peab olema kooskõlas eespool esitatud põhimõtetega. See peab võimaldama tagada mitte ainult tarbija heaolu, vaid ka terve konkurentsi arengu turul.

56. Eelkõige peab see meetod põhinema piisavalt selgetel ja objektiivsetel elementidel, et see võimaldaks pädevatel kohtuasutustel teostada vastavalt 2002. aasta raamdirektiivi artikli 4 lõikele 1 tõhusat kontrolli riigi reguleerivate asutuste antud hinnangu üle. See kehtib seda enam, et Poola reguleerival asutusel on järelevalvekohustuse raames õigus määrata halduskaristus, mis käesoleval juhul tõi kaasa selle, et kaebuse esitajale määrati üle 24 000 euro suurune rahatrahv.

57. Neid asjaolusid arvestades näib mulle ilmselge, et riigi reguleerivad asutused ei saa jätta täielikult arvesse võtmata niivõrd objektiivset elementi nagu osutatud teenuse maksumus juhul, kui nad hindavad abonendilt nõutud tasu suurust. See näib mulle seda ilmsem, et liidu seadusandja on universaalteenuse direktiivi põhjenduses 26 sõnaselgelt sätestanud, et lõppkasutajale teenuse osutamisel peaksid lõppkasutajatelt nõutavad tariifid kajastama nõudluse ja kulude tingimusi,( ) ning seda tõhusust ja sotsiaalseid põhjusi silmas pidades.

58. Näitaja, mis tuleneb operaatoritel tekkivatest kuludest, on objektiivne näitaja, kuna see on tuletatud kasutajatele osutatud teenuse tegelikust maksumusest. Samuti annab see riigi reguleerivatele asutustele kasutajalt nõutud tasu objektiivse võrdlusaluse. Nagu märgib komisjon, siis ehkki kõnealuste kulude kindlaksmääramine on keeruline teenuse olemuse tõttu, on riigi reguleerivad asutused nüüdseks võtnud kasutusele hindamismeetodid, mida mõnikord on soovitanud ka komisjon ja mis võimaldavad saada kõnealuste kulude hinnangu.( )

59. Lisaks on kõnealune näitaja kooskõlas tasumäärade põhimõtetega, mis liidu seadusandja on kehtestanud teisaldamise pakkumisele. Sellega, et ta otsustas kohaldada vastastikuse sidumise tasumääradele kulupõhisuse põhimõtet, pürgib liidu seadusandja lõppkokkuvõttes sätestama piire kasutajalt nõutavale lõppsummale. Minu arvates on vastastikuse sidumise tasumäärad peamine kulu, mida operaator võib otseselt või kaudselt üle kanda abonendile. Kõnealuste tasumäärade summa võib avaldada kasutajalt nõutavate tasude summale otsest ja määravat mõju, kuna mida suuremad on kulud, seda enam on operaator valmis osa kõnealustest kuludest abonendile üle kandma. Seda vastastikuse sidumise tasumäärade ja kasutajatelt nõutava tasu vahelist seost on kõigepealt mainitud direktiivi 97/33 artikli 12 lõike 5 teises lõigus.( ) Ehkki seda sätet enam universaalteenuse direktiivi artikli 30 lõike 2 praeguses redaktsioonis ei ole, on Euroopa Kohus seda seost eespool viidatud kohtuotsuse Mobistar punktides 29 ja 37 uuesti nimetanud. Meenutagem, et Euroopa Kohus on sõnaselgelt märkinud, et vastastikuse sidumise tasude maksimumsumma tuleb määrata kindlaks kulude põhjal selliselt, et see ei mõjutaks tarbijaid loobuma kõnesoleva teenuse kasutamisest.( )

60. Lõpuks on tegemist usaldusväärse näitajaga, kuna riigi reguleerivad asutused jälgivad vastavalt neile universaalteenuse direktiivi artikli 30 lõikega 2 kehtestatud järelevalvekohustusele seda, et vastastikuse sidumise tasumäärad ei põhjustaks konkurentsimoonutusi ning et need oleks vastavuses teenuse osutamise kuludega. Sellest eeldusest lähtuvalt on UKE presidendi ja Poola valitsuse kartused, et vastastikuse sidumise tasude arvestamine ei taga tarbijate piisavat kaitset, kuna kõnealused tasud võib määrata liiga suured, minu arvates põhjendamatud. Vastupidi – kui riigi reguleerivad asutused täidavad nõuetekohaselt oma järelevalvekohustust ning jälgivad, et kõnealused tasud on kulupõhised, siis on tegemist parima garantiiga tasu suvalise ja meelevaldse kindlaksmääramise vastu.

61. Selline arutluskäik ei takista riigi reguleerivatel asutustel võtta puhtalt kuludega seotud tegurite kõrval arvesse ka nõudlusega seotud elemente moel, mida ta peab kõige asjakohasemaks. Tarbijauuringu tulemused võivad näiteks anda riigi reguleerivale asutusele hindamisel olulist teavet kasutajate ootuste kohta.

62. Siiski näib mulle ilmne, et sellised tulemused ei saa iseenesest olla määrav tegur juhul, kui hinnatakse, kas tasu mõjutab teenuse kasutamisest loobuma.

63. Selliste tulemuste tõlgendamine ja kasutamine nõuab erilist ettevaatust, kuna sellised tulemused on oma olemuselt meelevaldsed ja subjektiivsed ega lihtsusta seega riigi reguleeriva asutuse otsuste õiguspärasust kontrolliva kohtu ülesannet.

64. Ühelt poolt sõltuvad tarbimisuuringu tulemused niivõrd erinevatest muutujatest nagu riigi majanduslikud, sotsiaalsed ja kultuurilised näitajad, valimi koostis (vastajate vanus, tegevus, geograafiline või sotsiaalmajanduslik päritolu), kasutatud meetodid, vastuste ausus, küsitlejate isik ning esitatud küsimuste struktuur ja sisu.( )

65. Teiseks ei ole need tulemused minu arvates absoluutselt usaldusväärsed. Keskmiselt teadlikul tarbijal ei ole täpset arusaama numbri teisaldatavuse teenuse maksumusest. Seetõttu võib juhtuda, et hind, mida ta väidab end olevat valmis maksma, on oluliselt suurem operaatorite tegelikest kuludest, ning sel juhul ei kaitse ainult sellise tulemuse arvessevõtmine just kõige paremini tarbija huve. Selline meetod ei võimalda seega kajastada ei teenuse tegelikku maksumust ega ka selle muutumist tehniliste uuenduste või nõudluse muutumise tõttu.

66. Lisaks ei taga nimetatud meetod mingit etteaimatavust ning see toob operaatorite kahjuks kaasa ebakindluse tasu suuruse osas, mille riigi reguleeriv asutus on kindlaks määranud.

67. Lõpuks ning ennekõike jääb mulle arusaamatuks, mil määral on võimalik liidu õiguse üldpõhimõtteid rikkumata lugeda üksnes arvamusküsitluse alusel tõestatuks rikkumise asjaolud, mille alusel võib operaatorile määrata rahalisi karistusi. Niivõrd meelevaldne ja subjektiivne meetod tundub olevat eriti nõrk õiguslik alus kõnealuse karistuse määramise õiguse teostamiseks ning on võib-olla isegi vastuolus asjaomaste üldpõhimõtetega. Tõepoolest on raske aru saada, kuidas saab operaator sellises olukorras objektiivselt hinnata oma vastutusele võtmise tingimusi.

68. Eespool nimetatud asjaolusid arvesse võttes arvan seega, et meetod, mida kaitsevad Poola ametiasutused ning mis põhineb üksnes tarbijauuringu tulemustel, ei anna piisavalt tagatisi ei teisaldatavuse tõhususele ega ka kõnealusel turul osalejate tõhusale õiguskaitsele.

69. Niivõrd subjektiivne meetod toob tõenäoliselt kaasa liialdusi, mida riigi reguleerivad asutused peavad minu arvates tasakaalustama sellega, et nad võtavad arvesse kulusid, mis tekivad operaatoritel seoses teenuse osutamisega.

70. Kõiki neid asjaolusid arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtule, et universaalteenuse direktiivi artikli 30 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et riigi reguleerivad asutused peavad neile kõige kohasemana tunduval moel võtma arvesse näitajat, mis tuleneb telekommunikatsioonioperaatoritel seoses numbri teisaldamise teenuse osutamisega tekkivatest kuludest, juhul kui nad hindavad, kas abonendilt nõutav tasu mõjutab neid kõnealuse teenuse kasutamisest loobuma.

71. Lõpuks tahaksin veel teha viimase märkuse seoses teisaldamise teenuse tasumääradega liidus.

72. Nagu komisjon kohtuistungil märkis, on teatavad liikmesriigid otsustanud, et teisaldamise teenust tuleb praegu pakkuda abonentidele tasuta. Sellisel lahendusel, mida ma pean õigeks, oleks mitmeid eeliseid ning see tagaks eelkõige tarbijatele võimaluse saada kõnealusest teenusest tulenevatest hüvedest kõige suuremat kasu. Lisaks võimaldaks selline lahendus, kui see võetaks vastu kogu Euroopa Liidu tasandil, ühtlustada liikmesriikide teatavatel juhtudel vastuolulisi õigusnorme, mis takistavad ühtse telekommunikatsioonituru tõhustamist. Märgin siiski, et ehkki selline lahendus peab tulema Euroopa Liidu seadusandjalt, ei ole viimane seda vastu võtnud uue õigusraamistikuga, mis jõustus 18. detsembril 2009, kuna universaalteenuse direktiivi artikli 30 lõike 2 sõnastust ei ole sisuliselt muudetud.

IV. Ettepanek

73. Esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Sąd Najwyższy esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv) artikli 30 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et riigi reguleerivad asutused peavad neile kõige kohasemana tunduval moel võtma arvesse näitajat, mis tuleneb telekommunikatsioonioperaatoritel seoses numbri teisaldamise teenuse osutamisega tekkivatest kuludest, juhul kui nad hindavad, kas abonendilt nõutav tasu mõjutab neid kõnealuse teenuse kasutamisest loobuma.