KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ELEANOR SHARPSTON

esitatud 22. juunil 20061( )

Kohtuasi C‑496/04

J. Slob

versus

Productschap Zuivel





1. EÜ artikli 234 kohase eelotsusetaotlusega, mis on esitatud pärast varasemat eelotsust seoses sama siseriikliku menetlusega,( ) palutakse Euroopa Kohtult täpsemaid juhtnööre määruse nr 536/93, milles sätestatakse piima- ja piimatootesektori lisamaksu kohaldamise üksikasjalikud rakenduseeskirjad,( ) tõlgendamise kohta.

2. Käesolevas asjas küsib College van Beroep voor het bedrijfsleven (Madalmaad), kas liikmesriik võib siseriiklike õigusnormidega kehtestada piimatootjatele raamatupidamiskohustuse, mis on ulatuslikum ühenduse õigusest tulenevatest kohustustest, et tagada kvooti ületava toodangu eest lisamaksu tasumine.





Asjakohane ühenduse õigus

3. Piima ja piimatoodete lisamaksu( ) tasumise kord kehtestati 1984. aastal.( ) Kõnealuse korra eesmärk oli piirata piimatoodangu kasvu, võimaldades samal ajal vajalikku struktuurilist arengut ja kohandusi, pidades silmas ühenduse liikmesriikide, piirkondade ja varumisalade erinevat olukorda.( ) Lisamaksu kehtestamise tingimused on sätestatud alusmääruses. Lisamaksu tasub piimatootja, kes on ostjale tarninud või müünud otsetarbimiseks piima või piimatooteid koguses, mis ületab kindlaksmääratud kvoodi.( ) Piimakvootide summa ei tohi ületada ühenduse poolt iga liikmesriigi jaoks kehtestatud tagatud üldkvooti.( )

4. Põhikohtuasja aluseks olevate asjaolude toimumise ajal kuulus lisamaks tasumisele määruse nr 3950/92( ) alusel, mis pikendas maksu tasumise kohustust (mis pidi lõppema 31. märtsil 1993. aastal) seitsme aasta võrra.

5. Määruse nr 3950/92 artikkel 1 sätestas, et ühe piimandusaasta jooksul alates iga aasta 1. aprillist tuleb lehmapiima tootjatel tasuda lisamaksu „piima või piimaekvivalendi kogustelt, mida igal piimandusaastal on tarnitud ostjale või müüdud otsetarbimiseks” üle tagatud üldkvoodi. Artikli 2 lõige 1 sätestas, et maks tuleb jagada ületurustanud tootjate vahel.

6. Artikkel 4 sätestas tootjatele individuaalkvootide jaotamise korra.

7. Artikkel 5 käsitles riigi varu( ) täiendamist selleks, et kehtestada tootjatele lisa- või erikvoote. Sel eesmärgil sätestas artikli 5 lõige 2, et nendele tootjatele kehtestatud kvoodid, kes ei ole turustanud piima ja piimasaadusi ühe piimandusaasta kestel, võib anda riigi varudesse ja ümber jagada.

8. Määruse nr 3950/92 kohaldamise üksikasjalikud rakenduseeskirjad sätestati määruses nr 536/93.( )

9. Määruse nr 536/93 põhjenduse 2 kohaselt käsitlevad selle määruse sätted muu hulgas lisamaksu korrapärase tasumise kontrollimise eeskirju.

10. Põhjendus 8 sätestas:

„liikmesriikidel [peab] olema võimalik tagantjärgi kasutada sobivaid kontrollivahendeid, et teha kindlaks, kas ning kui suures ulatuses on kehtivate õigusnormidega kooskõlas lisamakse tasutud; […] need kontrollid peavad koosnema vähemalt teatavast arvust toimingutest, mida tuleb täpsustada.” [siin ja edaspidi on nimetatud määrust osundatud mitteametlikus tõlkes]

11. Määruse nr 536/93 artikli 4 lõike 1 esimene lõik sätestas:

„Otsemüügi puhul koostavad tootjad määruse (EMÜ) nr 3950/92 artiklis 1 nimetatud iga piimandusaasta lõpus aruande, mis võtab toodete kaupa kokku otse tarbimiseks ja/või hulgimüüjatele, juustutootjatele või jaemüüjatele müüdud piima ja/või piimatoodete kogused.”

12. Artikli 4 lõige 2 sätestas:

„Enne iga aasta 15. maid esitab tootja aruanded liikmesriigi pädevale ametiasutusele.

Kui sellest tähtajast kinni ei peeta, tasub tootja maksu kõigilt otsemüüdud piima ja piimaekvivalendi kogustelt, mis ületavad tema kvoodi, või kui need seda ei ületa, maksab trahvi, mis võrdub kvoodi 0,1% ületamise eest nõutava maksuga. […]

Kui aruannet pole enne 1. juulit esitatud, kohaldatakse määruse (EMÜ) nr 3950/92 artikli 5 teist lõiku 30 päeva pärast seda, kui liikmesriik on teatise saatnud.”

13. Määruse nr 536/93 artikkel 7 sätestas olulises osas järgmist:

„1. Liikmesriigid võtavad kõik kontrollimeetmed, mis on vajalikud määruse[s] (EMÜ) nr 3950/92 [...] ettenähtud piima või piimaekvivalendi kogustest ületurustatud kogustelt lisamaksu tasumise tagamiseks. Selleks:

[…]

f) säilitavad otseturustamise jaoks kvoodi saanud tootjad vähemalt kolme aasta jooksul liikmesriigi pädevale ametiasutusele kättesaadavana esiteks piimandusaasta jooksul peetud laoarvestuse, mis sisaldab kuude ja toodete kaupa üksikasju otse tarbimiseks ja/või hulgimüüjatele, juustutootjatele või jaemüüjatele müüdud piima ja/või piimatoodete koguste kohta, ja teiseks põllumajandusettevõtte piimakarja registrid […] ja tõendavad dokumendid, mis võimaldavad kontrollida kõnealust laoarvestust.

[…]

3. Liikmesriigid veenduvad piima ja piimaekvivalendi koguste raamatupidamisarvestuse õigsuses ja kontrollivad selleks piima transporti põllumajandusettevõtetest kogumise ajal, kontrollides eelkõige:

[…]

b) otseturustamise jaoks kvoodi saanud tootjate tööruumides artikli 4 lõikes 1 nimetatud aruande usaldusväärsust ja artikli 1 punktis f nimetatud laoarvestust.”

14. Komisjoni määrus (EÜ) nr 1392/2001( ) tunnistas määruse nr 536/93 kehtetuks alates 31. märtsist 2002 (s.t pärast käesoleva kohtuasja asjaolude toimumist). Määruse nr 1392/2001 artikli 6 lõige 1 kordab määruse nr 536/93 artikli 4 lõike 1 esimest lõiku.

15. Määruse nr 1392/2001 artikli 6 lõike 2 teises lõigus on lisaks sätestatud:

„Liikmesriik võib nõuda, et otsemüügi jaoks kvoodi saanud tootjad peavad vajaduse korral teatama, et nad ei ole asjaomase ajavahemiku jooksul piima müünud.”( )

16. Alles siis, kui määrus nr 1392/2001 tunnistati kehtetuks ja asendati määrusega nr 595/2004, kehtestati ühenduse õigusnormidega esimest korda nõue, et tootjate laoarvestus peab sisaldama üksikasju „piima või piimatoodete igasuguse müügi või üleandmise kohta ning nende toodete kohta, mis on toodetud, kuid mida ei ole müüdud või üle antud.”( )

Asjakohane siseriiklik õigus

17. Regeling superheffing 1993 (1993. aasta määrus lisamaksu kohta, edaspidi „Regeling superheffing”),( ) millega kohtuasja asjaolude toimumise ajal võeti Madalmaade õigusesse üle lisamaksu tasumise kord, sätestab artiklis 26, et Productschap Zuivel (piimatootjate kutseliit, edaspidi „Productschap”) vastutab lisamaksu arvestamise, kohaldamise ja kogumise eest.

18. Artikli 29 lõige 1 sätestab:

„1. […] tootja esitab Productschapile määruse nr 536/93 artiklile 4 ja Productschapi sellekohastele eeskirjadele vastavad andmed piima või teiste piimatoodete koguste kohta, märkides seejuures ära asjaomase toote, mis ta on otse tarbijale tarninud [...] eelmise maksuaasta jooksul.”

19. Artikkel 31 sätestab:

„1. [...] maksukohustuslaseks olev või olla võiv [...] tootja peab pidama raamatupidamisarvestust kooskõlas määruse (EMÜ) nr 536/93 artikliga 7 ja Productschapis sätestatud eeskirjadega.

2. Productschap võib teha tarnitud kogused kindlaks omal algatusel, kui lõikes 1 […] ja artikli 29 lõikes 1 kehtestatud kohustusi ei täideta või täidetakse Productschapi seisukohalt ebapiisavalt.”

20. Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffingi (määruse lisamaksu kohta 1994. aasta rakendusmäärus, edaspidi „Zuivelverordening”)( ) artikli 11 lõige 1 sisaldab Productschapi poolt vastuvõetud eeskirju, millele on viidatud Regeling superheffingi artiklis 31. Kõnealune lõige on sõnastatud järgmiselt:

„Tootja peab kandma kõik andmed oma põllumajandusettevõtte kohta registrisse, mis võimaldab saada igal ajahetkel teavet töödeldud piima toodangu, varude ja koguste kohta, mis ta on saanud ja tarninud, ning samuti nendega seotud finantsandmeid, ning hoidma seda registrit ja neid andmeid alles vähemal kolm aastat.”

Siseriiklik menetlus

21. J. Slob on Madalmaade piimatootja. Maksuaastal 1996/1997 oli tema individuaalne piima otseturustamise kvoot 647 910 kg.

22. Madalmaade pädev asutus kontrollis tema põllumajandusettevõtet detsembris 1997. Kõnealuse kontrollimise ajal tuvastati maksuaasta kohta umbes 250 000 kg piima ulatuses erinevus ühelt poolt tootmisvõimsuse, mis arvutati välja J. Slobile maksuaastal 1996/1997 kuulunud piimalehmade arvu põhjal, ja teisalt otse müüdud toodangu vahel, millest J. Slob Productschapi teavitas.( )

23. J. Slob tunnistas kõnealust erinevust. Ta selgitas, et töötles piima ülejäägi ümber võiks, et saada võipiima, mida ta kasutas juustutootmises. J. Slob väitis, et niimoodi toodetud või koguses 10 000 kg( ) hävitas ta vahetult pärast selle tootmist, visates selle sõnnikuhoidlasse.

24. J. Slob rõhutas, et ei müünud võid ei hulgimüüjatele ega otse tarbijale.

25. Madalmaade esitatud kirjalikest märkustest nähtub, et J. Slob ei pidanud enda väitel või niisuguse tootmise ja hävitamise laoarvestust, kuna kõnealust arvestust tuleb pidada üksnes lõppsaadusena toodetud juustu kohta.( )

26. Productschap kontrollis 1. oktoobril 1999. aastal Regeling superheffingi artikli 31 lõike 2 alusel piima ja teiste piimatoodete koguseid, mille J. Slob oli maksuaastal 1996/1997 tarbijatele tarninud. Productschap teavitas J. Slobi, et tal tuleb määruse nr 536/93 artikli 4 lõike 2 alusel tasuda lisamaksu summas 180 976,77 hollandi kuldnat (ligikaudu 82 124 eurot).

27. J. Slob vaidlustas kõnealuse otsuse. 4. aprillil 2000 otsustas Productschap vähendada nõutava lisamaksu summat, kuid jättis otsuse muus osas muutmata. Productschap tegi kindlaks, et umbes 250 000 kg piima kohta ei olnud üldse laoarvestust peetud.( ) Productschap järeldas sellest, et J. Slob ei olnud maksuaastal 1996/1997 pidanud määruse nr 536/93 artiklis 7 koosmõjus Regeling superheffingi artikli 31 lõikega 1 ja Zuivelverordeningi artikliga 11 ette nähtud piima ja piimatoodete tootmise, varude ja tarnete kohta nõuetekohast ja täielikku arvestust.

28. J. Slob väitis (esimeses) kaebuses, mille ta esitas 4. aprilli 2000. aasta otsuse peale College van Beroep voor het bedrijfslevenile ehk käesoleva eelotsusetaotluse esitanud kohtule, et määruse nr 536/93 artikli 7 lõike 1 punkt f ei kohusta teda pidama arvestust müümata ja hävitatud toodete üle.

29. J. Slob vaidlustas ka Productschapi väite, et kuna hävitatud või kohta puudub arvepidamine, siis võib järeldada, et ta oli selle müünud.

30. Productschap väitis, et J. Slobil oli kõnealuse piima kohta arvepidamise kohustus.

31. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei olnud kindel, milline on määruse nr 536/93 artikli 7 lõike 1 punkti f õige tõlgendus. Seetõttu esitas ta Euroopa Kohtule kohtuasjas Slob I järgmise eelotsuseküsimuse:

„Kas määruse (EMÜ) nr 536/93 artikli 7 lõike 1 punktist f võib järeldada, et tootjal on kohustus oma põllumajandusettevõttes arvestust pidada muu hulgas piima ja/või piimatoodete olemasolu, tootmise, ladustamise, kasutamise, töötlemise ja hävitamise kohta ning sealjuures peab kõnealune „laoarvestus” sisaldama üksikasju otse tarbimiseks müüdud piima ja/või piimatoodete koguste kohta kuude ja toodete kaupa, või kohustab kõnealune säte arvestust pidama ainult müügi kohta?”

32. 12. veebruaril 2004. aastal vastas Euroopa Kohus esitatud küsimusele järgmiselt:

„Komisjoni 9. märtsi 1993. aasta määruse nr 536/93, milles sätestatakse piima- ja piimatootesektori lisamaksu kohaldamise üksikasjalikud rakenduseeskirjad, artikli 7 lõike 1 esimest lauset ja punkti f tuleb tõlgendada selliselt, et tootja peetavas laoarvestuses peab kuu ja toote kohta olema arvele võetud vaid müüdud piima ja/või piimatoodete kogus.”

33. Euroopa Kohus jätkas:

„Tuleb kohe märkida, et Euroopa Kohtule esitatava eelotsuseküsimuse eseme määratlemine on siseriikliku kohtu ainupädevuses. Euroopa Kohus ei saa ühe põhikohtuasja osapoole taotlusel käsitleda küsimust, mida siseriiklik kohus ei ole talle esitanud. Kui siseriiklik kohus leiab menetluse käigus, et vajab ühenduse õiguse täpsemat tõlgendust, peab kõnealune kohus esitama Euroopa Kohtule uue eelotsusetaotluse […].

Eelotsusetaotluses ei küsitud, kas liikmesriikidel on pädevus võtta vastu õigusakte, millega kehtestatakse nende territooriumil asuvatele piimatootjatele arvepidamiskohustus, mis on ulatuslikum tõlgendamiseks esitatud õigusnormis sätestatust, mis oli arutusel kohtuistungil.”( )

34. Seetõttu ei käsitlenud Euroopa Kohus seda küsimust kohtuasjas Slob I.

35. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu 1. oktoobril 2004. aastal toimunud istungil väitis Productschap, et arutusel olevate võikoguste hindamise aluseks ei olnud ainult määruse nr 536/93 artikli 7 lõike 1 punkt f, vaid lisaks ja eraldi ka hageja poolt Zuivelverordeningi artikli 11 lõikest 1 tulenevate kohustuste täitmatajätmine. Productschapi väitel tuleneb kõnealune säte õiguslikult määruse nr 536/93 artikli 7 lõigetega 1 ja 3 liikmesriikidele kehtestatud üldisest kohustusest võtta kõik kontrollimeetmed, mis on vajalikud lisamaksu nõuetekohase tasumise tagamiseks, ja kontrollida füüsiliselt piima ja piimaekvivalendi müügi õigsust, eriti laoarvestuse usaldusväärsust.

36. Productschap väitis, et Zuivelverordeningi artikli 11 lõige 1 kohustas tootjat oma riigi ametiasutustele aru andma toodetud või koguse ja selle kasutamise kohta, isegi kui see hävitati või töödeldi loomasöödaks.

37. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtles, kas liikmesriigil on määruse nr 536/93 artikli 7 lõigete 1 ja 3 alusel pädevus kehtestada tootjale lisaks nimetatud määruse artikli 7 lõike 1 punktiga f ette nähtud laoarvestuse pidamise kohustusele Zuivelverordeningi artikli 11 lõikes 1 sätestatud kohustus.

38. Neil asjaoludel otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus menetluse teist korda peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised kaks eelotsuse küsimust:

„1. Kas määruse nr 536/93 artikli 7 lõiget 1 ja lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et see õigusnorm annab liikmesriigile pädevuse võtta vastu õigusnorme, mis kehtestavad selle territooriumil asuvatele piimatootjatele sama määruse artikli 7 lõike 1 punktist f tulenevatest kohustustest ulatuslikumad raamatupidamiskohustused?

2. Kas jaatava vastuse korral esimesele küsimusele võib eeldada, et see eeskiri, mis kohustab tootjat oma riigi ametiasutustele aru andma toodetud või koguse ja selle kasutamise kohta, isegi kui see hävitati või töödeldi loomasöödaks, on liikmesriigi pädevuses?”

39. Oma kirjalikud märkused on esitanud J. Slob, komisjon ja Madalmaad ning kõik nimetatud pooled olid esindatud kohtuistungil.

Märkused

40. Euroopa Kohtule esitatud märkused võib kokku võtta järgmiselt.

41. J. Slob väidab, et määrust nr 536/93 ei saa tõlgendada selliselt, et see annab liikmesriikidele pädevuse kehtestada siseriiklikus õiguses täiendavaid nõudeid piimatoodete kohta laoarvestuse pidamiseks.

42. Tuginedes Euroopa Kohtu varasest kohtupraktikast tulenevatele üldpõhimõtetele, viitab J. Slob nõudele, et makse tuleb kohaldada kõikides liikmesriikides ühesuguse siduva jõuga;( ) lisaks meenutab J. Slob, et kuna ühenduse määrused on otsekohaldatavad, on liikmesriikidel üldiselt keelatud võtta meetmeid, mille eesmärk on kõnealuste määruste reguleerimisala muuta või sätteid täiendada.( ) Määrused nr 3950/92 ja nr 536/93 ei anna liikmesriikidele sõnaselgelt pädevust võtta vastu lisaeeskirju; ning raskete rahaliste karistuste süsteemi, mis kõnealuste määrustega on tootjate suhtes ette nähtud, tuleb kogu ühenduse ulatuses ühetaoliselt kohaldada. Liikmesriikide kohustus kohaldada lisamaksu korda nõuetekohaselt ei võimalda ühelgi liikmesriigil kehtestada lisanõudeid. Liikmesriigid, välja arvatud Madalmaad, ei ole maksuaastal 1996/1997 kehtestanud tootjatele rangemat arvepidamiskohustust. Vajadusel võib ühendus vastu võtta üksikasjalikumad eeskirjad.

43. Madalmaad väidavad, et põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal kehtinud ühenduse õigusnormid ei reguleerinud piisavalt piimatoodangu laoarvestuse pidamist Madalmaades. Probleem tekib seetõttu, et kõnealuses liikmesriigis on palju suuri põllumajandusettevõtteid, mille piimakarja toodang läheb täielikult või peamiselt otseturustamisele. Ühenduse korra aluseks on aga eeldus, et ainult vähene kogus turustatakse otse tarbijale.

44. Madalmaad esitavad kaks põhilist väidet. Esiteks peab liikmesriikidel olema pettuste vastu võitlemiseks võimalik teostada piima ja/või piimatoodete tootmise üle nõuetekohast kontrolli. Arvestades kõnealust otseturustamise olukorda Madalmaades, on Zuivelverordeningi artikli 11 lõige 1 vajalik varumise ja otseturustamise kohta esitatud andmete õigsuse tagamiseks. Vastasel juhul võivad sellel olla ühendusele kahjulikud majanduslikud tagajärjed, mida liikmesriigid on kohustatud EÜ artikli 280 kohaselt tõkestama( ). Kohtuasjas Slob I ei välistanud Euroopa Kohus võimalust, et kontrollimehhanismis on teatavad puudused.( ) Määruse nr 595/2004 artikli 24 lõige 6 on nüüdseks ühenduse tasandil kõnealuse lünga täitnud.

45. Teiseks on liikmesriigid kõnealuse kontrolli teostamiseks pädevad kehtestama lisaks määruse nr 536/93 artikli 7 lõigetes 1 ja 3 sätestatutele nõudeid, mis võimaldavad neil täita kõnealustest sätetest tulenevaid kohustusi kooskõlas lisamaksu tasumise korra ja eesmärgiga ning järgides ühenduse õiguse üldpõhimõtteid.

46. Zuivelverordeningi artikli 11 lõige 1 toetab lisamaksu korra peamist eesmärki – karistada ületootmise eest.( ) Kui määruses nr 3950/92 sätestatud korra kohaldamist takistatakse, on liikmesriik kohustatud võtma meetmeid, et tagada lisamaksu tasumine.( )

47. Arutusel olev siseriiklik säte ei ole vastuolus ühenduse õiguse üldpõhimõtetega. Zuivelverordeningi artikli 11 lõige 1 sätestab kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega vajalikul määral oma legitiimse eesmärgi tagamise; kõnealuse õigusakti nõuded olid tootjatele teada, seega on õigusakt kooskõlas õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõttega.

48. Komisjon on seisukohal, et määruse nr 536/93 artikli 7 lõike 1 alusel võivad liikmesriigid kehtestada täiendava arvepidamiskohustuse, nagu Zuivelverordeningi artikli 11 lõikes 1 sätestatud kohustus, mis on ulatuslikum määruse nr 536/93 artikli 7 lõike 1 punktis f sätestatud kohustustest. Selline tõlgendus kattub määruse nr 536/93 eesmärgiga, kuna näeb ette meetmed lisamaksu tasumise korra tõhususe tagamiseks ja pettuste ärahoidmiseks ning on kooskõlas artikli 7 lõikes 1 liikmeriikidele kehtestatud kohustusega võtta kõik vajalikud kontrollimeetmed. Asjaomasel liikmesriigil on kohustus tõendada, et rangemate eeskirjade kohaldamine on vajalik, ning kõnealused eeskirjad sõnastada. Kõnealust pädevust tuleb teostada, järgides keeldu võtta meelevaldseid meetmeid, võimu kuritarvitamise keeldu ja ühenduse õiguse üldpõhimõtteid nagu proportsionaalsuse ja õiguskindluse põhimõte.

Hinnang

49. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tahab sisuliselt teada, kas määruse nr 536/93 artikli 7 lõigetes 1 ja 3 sätestatud loetelu arvepidamiskohustustest, mida võib piima või piimaekvivalendi tootjatele kehtestada, on ammendav või võib lisaks kõnealustele kohustustele kehtestada nõudeid siseriiklike õigusnormidega, nagu Zuivelverordeningi artikli 11 lõige 1.

50. Kohtuasjades Penycoed( ) ja Cooperativa Lattepiù( ) on Euroopa Kohus juba käsitlenud küsimust, kas liikmesriigid võivad lisamaksu tasumise korrast tulenevate kohustuste täitmisel võtta meetmeid lisaks määrustes nr 3950/92 ja nr 536/93 sätestatud kohustustele. Mõlemas kohtuasjas otsustas Euroopa Kohus, et EÜ artikkel 10 kohustas liikmesriike võtma selliseid lisameetmeid, mis tagavad lisamaksu nõuetekohase tasumise.( )

51. Seega leidis Euroopa Kohus kohtuasjas Penycoed, et EÜ artiklist 10 tulenev kohustus hõlmab pädevust võtta vajadusel tootjate suhtes otseseid meetmeid eesmärgiga nõuda sisse tasumisele kuuluvad summad.( ) Kohtuasjas Cooperativa Lattepiù pidi Euroopa kohus otsustama, kas määruste nr 3950/92 ja nr 536/93 alusel on liikmesriikidel lubatud teha piimatootjatele määratud kvootides a posteriori parandusi ja selle tulemusena muuta tasumisele kuuluva lisamaksu summat. Vastates kõnealusele küsimusele jaatavalt, analüüsis Euroopa Kohus, kas meede oli kooskõlas kõnealuste sätete sõnastuse ja eesmärgiga, lisamaksu korra eesmärkide ja ülesehitusega ning ühenduse õiguse üldpõhimõtetega, eriti proportsionaalsuse, õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõttega.( )

52. Käesolevas asjas palutakse Euroopa Kohtul samuti analüüsida, kas lisamaksu tasumise kontrollimisel võib liikmesriik võtta meetmeid lisaks määruste nr 3950/92 ja nr 536/93 asjakohastele sätetele.

53. Euroopa Kohtu kasutatud struktureeritud lähenemine liidetud kohtuasjades Cooperativa Lattepiù on kohaldatav ka käesolevas asjas.

54. Esiteks, kas Zuivelverordeningi artikli 11 lõikes 1 sätestatud kohustus on kooskõlas määruste nr 3950/92 ja nr 536/93 asjakohaste sätetega?

55. Kõigepealt tuleb meenutada, et määruse nr 1546/88( ) (määruse nr 536/93 eelkäija) artikli 19 lõige 1 sätestas väga üldiselt, et „liikmesriigid võtavad mis tahes vajalikke lisameetmeid selleks, et: a) tagada maksu kogumine, eriti kontrollimeetmete ja selliste meetmete kohaldamine, mis tagavad huvitatud isikutele teabe käesoleva määruse sätete täitmata jätmisega kaasneva kriminaal- ja haldusvastutuse kohta […]”.

56. Määruse nr 3950/92 artiklite 1 ja 2 ning määruse nr 536/93 artikli 7 lõigete 1 ja 3 sätted ei keela sõnaselgelt liikmesriikide ametiasutustel lisameetmete kehtestamist. Vastupidi: määruse nr 536/93 põhjendus 8 sätestab selgelt, et liikmesriikidel peab olema võimalik tagantjärgi kasutada sobivaid kontrollivahendeid, et teha kindlaks, kas ning kui suures ulatuses on kehtivate õigusnormidega kooskõlas lisamakse tasutud, ja et need kontrollid peavad koosnema „vähemalt teatavast arvust” toimingutest, mida tuleb täpsustada. Artikli 7 lõige 1 kohustab liikmesriike võtma „kõik” kontrollimeetmed, et tagada tasumisele kuuluva maksu maksmine, ja sätestab nõuded kõnealuse kontrolli hõlbustamiseks.( ) Artikli 7 lõige 3 kohustab liikmesriike füüsiliselt kontrollima turustatud piima ja piimaekvivalendi raamatupidamisarvestuse õigsust ning sel eesmärgil teatud kontrolli läbi viima.

57. Seega sätestavad artikli 7 lõiked 1 ja 3 ühenduse tasandil minimaalsed kontrollimeetmed. Kõnealuseid meetmeid võib maksu tasumise tagamiseks täiendada siseriiklike meetmetega tingimusel, et sellised siseriiklikud meetmed on tõepoolest „vajalikud” ja kooskõlas ühenduse õiguse üldpõhimõtetega. Selline tõlgendus on kooskõlas põhjendusega 8, milles räägitakse „vähemalt teatavast arvust toimingutest, mida tuleb täpsustada” ühenduse õiguses, jättes liikmesriikidele võimaluse võtta lisameetmeid, et „tagantjärgi kasutada sobivaid kontrollivahendeid, et teha kindlaks, kas ning kui suures ulatuses on kehtivate õigusnormidega kooskõlas lisamakse tasutud”.

58. Teiseks, kas Zuivelverordeningi artikli 11 lõige 1 on kooskõlas lisamaksu korra eesmärkide ja ülesehitusega? Määruse nr 3950/92 ja määruse nr 536/93 asjakohaste sätete eespool esitatud tõlgendus on kooskõlas lisamaksu korra eesmärkidega, mis olemuslikult hõlmavad tõhusate vahendite loomist lisamaksu tasumise tagamiseks. Kohtujurist L. A. Geelhoed märkis oma ettepanekus kohtuasjas Penycoed,( ) et liikmesriikidele maksu sissenõudmise pädevuse andmise eesmärk on tagada, et liikmeriigid kohaldavad lisamaksu ilma ühendusele rahalist kahju tekitamata, samuti tagada lisamaksu korra ühetaoline kohaldamine nii, et konkurentsitingimuste erinevused ei kahjusta piima tootmist ühisturu piires. Kui liikmesriik tõendab, et lisakontroll on vajalik tema ühenduse õigusest tulenevate kohustuste täitmiseks ja et kavandatav meede on proportsionaalne, on liikmesriik põhimõtteliselt pädev kõnealust kontrolli kehtestama.

59. Kolmandaks, kas Zuivelverordeningi artikli 11 lõige 1 on kooskõlas proportsionaalsuse, õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtetega? Kuigi kõnealusele küsimusele vastamine on siseriikliku kohtu pädevuses, saab Euroopa Kohus aidata juhiste andmisega.

60. Ma ei nõustu J. Slobi väitega, et Madalmaade poolt täiendava arvepidamiskohustuse kehtestamine on ebaproportsionaalne. Kõnealust küsimust saab vaadelda kolmes osas.( )

61. Esiteks, lisakontrolli eesmärk on tagada, et Madalmaades teostatakse piima ja piimatoodete tootmise üle tõhusat järelevalvet, mis näib olevat õiguspärane eesmärk.

62. Teiseks, küsimust, kas Zuivelverordeningi artikli 11 lõikes 1 sätestatud lisakontroll on vajalik, võib käsitleda järgmiselt. Madalmaad on selgitanud, et sealsel piimakarjakasvatusel on otseturustatava piima koguste osas teatud tunnuseid, mis eristavad seda ühenduse üldisest piimakarjakasvatusest. J. Slob ega komisjon ei ole vaidlustanud kõnealuse väite tõepärasust. Samuti ei ole väidetud (seoses kõnealuse otseturustamisega), et Zuivelverordeningi artikli 11 lõikes 1 sätestatud ristkontroll piimatoodangu põhjal ei ole vajalik, et tuvastada, kas tootja esitatud aruanne on õige. Ühenduse seadusandja on hiljem hakanud kohaldama just sellist täiendavat ristkontrolli( ) ühenduse tasandil. Arvestades Euroopa Kohtule esitatud asjaolusid, leidsid Madalmaad minu arvates põhjendatult, et kõnealune lisakontroll on vajalik.

63. Lisaks ei arva ma, et nõue pidada arvet kogu toodangu kohta, kaasa arvatud toodang, mis ladustatakse või hävitatakse, läheb kaugemale maksu tasumise tagamiseks vajalikust. Selleks, et kõnealust ülesannet tõhusalt täita, peab liikmesriikidel olema võimalik vähendada ohtu, et piim müüakse, ilma et see kajastuks aruannetes. EÜ artikli 280 lõike 1 alusel on liikmesriigid kohustatud võitlema kelmuste ja muu ühenduse finantshuve kahjustava ebaseadusliku tegevuse vastu kõnealuse artikli kohaselt võetavate meetmetega. Zuivelverordeningi artikli 11 lõikes 1 sätestatud raamatupidamiskohustus on sobiv abinõu kõnealuse ohu vähendamiseks, kohustades tootjaid kandma kõik andmed oma põllumajandusettevõtte kohta registrisse, „mis võimaldab saada igal ajahetkel teavet töödeldud piima toodangu, varude ja koguste kohta, mis ta on saanud ja tarninud [...]”.

64. Mind ei veena ka J. Slobi väide, et lisameetmed on vastuolus õiguskindlusega, kuna kahjustavad määruse nr 536/93 ühetaolist kohaldamist. Olen juba eelnevalt märkinud, et liikmesriigid on pädevad täiendama kõnealuses määruses sätestatud raamatupidamiskohustust. Kuna mis tahes lisaeeskirjad täiendavad, mitte ei muuda ühenduse tasandil kehtestatud nõudeid, ei kahjusta nad ühenduse õigusnormide ühetaolist kohaldamist.

65. Seoses õiguspärase ootuse põhimõttele tugineva väitega on eelotsusetaotluses märgitud, et siseriiklikus õiguses kohustab Zuivelverordeningi artikli 11 lõige 1 tootjaid oma riigi ametiasutustele aru andma toodetud või koguse ja selle kasutamise kohta, isegi kui see hävitati või töödeldi loomasöödaks. Seega peaks kõnealuse arvepidamiskohustuse täitmine olema kõigi Madalmaade õigusruumis tegutsevate tootjate jaoks ootuspärane. Nimetatud kohustus ei ole nende jaoks ootamatu ja seega ei ole rikutud õiguspärase ootuse põhimõtet.

66. Järelikult täiendavad Zuivelverordeningi artikli 11 lõikes 1 tootjatele kehtestatud nõuded õiguspäraselt määruse nr 536/93 artikli 7 lõigetes 1 ja 3 sätestatud kontrollimeetmeid.

67. Viimase asjaoluna pean käsitlema olulist väidet, mille J. Slob esitas kohtuistungil. J. Slob soovis eristada käesolevat kohtuasja kohtuasjadest Penycoed ja Cooperativa Lattepiù,( ) väites, et käesolevas asjas ei täida täiendavad eeskirjad ainult lünka seadusandluses, vaid muudavad lisamaksu kohaldamise alust. Kõnealune väide põhineb asjaolul, et Zuivelverordeningi artikli 11 lõige 1 sätestab maksu tasumise kohustuse mitte otseturustamise andmete alusel, vaid tootmisandmetest lähtuvalt. Seega kehtestati Productschapi otsuse tagajärjel J. Slobile kohustus tasuda lisamaksu ainult siseriikliku õiguse alusel. J. Slob väitis, et kuna kõnealust maksu saab kohaldada ainult ühenduse õiguse alusel (täpsemalt määruse nr 3950/92 alusel), oli Productschapi otsus õigusvastane.

68. Ma nõustun J. Slobiga selles osas, et lisamaks kuulub kohaldamisele määruses nr 3950/92 sätestatud tingimuste alusel. Lisamaksu ei saa õiguspäraselt kohaldada siseriiklikus õiguses sätestatud lisaeeskirjade alusel. Tootja vastutusele uue õigusliku aluse kehtestamine ületab selgelt liimesriikidele määrusega nr 3950/92 ja määrusega nr 536/93 antud pädevust.

69. Määruse nr 3950/92 artikkel 1 sätestab, et lisamaksu tuleb tasuda „piima […] kogustelt, mida [...] on tarnitud ostjale või müüdud otsetarbimiseks”. Artikli 2 lõige 1 sätestab lisaks, et lisamaks tuleb jagada ületurustanud tootjate vahel.

70. Määruses nr 536/93 sätestatud üksikasjalikud eeskirjad võimaldavad liikmesriikidel teha kindlaks, kas lisamaksu on tasutud kooskõlas kehtivate õigusnormidega (s.t kooskõlas määrusega nr 3950/92).( ) Kõnealused eeskirjad ei ole iseenesest aluseks lisamaksu kohaldamisele. Veel enam, kui liikmesriik kehtestab (õiguspäraselt) siseriiklikus õiguses lisanõuded, mis täiendavad määruses nr 536/93 sätestatud kontrollimeetmeid, ei või kõnealused lisanõuded ise olla õiguslikuks aluseks lisamaksu kohaldamisele.

71. Millised on sellisel juhul õiguslikud tagajärjed tootja jaoks, kes ei ole kõnealuseid siseriiklikust õigusest tulenevaid lisanõudeid täitnud? Minu arvates on antud küsimuses kaks võimalikku lahendust.

72. Esimese lahenduse kohaselt ei ole asjaomane tootja täitnud raamatupidamiskohustust, kuid kõiki tõendeid arvesse võttes leiab pädev siseriiklik asutus, et puudub alus järelduseks, et tootja on kohustatud tasuma maksu „piima [...] kogustelt, mida [...] on tarnitud ostjale või müüdud otsetarbimiseks” üle määruse nr 3950/92 artikli 4 alusel kehtestatud individuaalse kvoodi. Siseriiklike ametiasutuste teostatud kontrolli tulemused annavad usaldusväärse ülevaate piimatootja kohta, kelle piimatoodang vastab tootja koostatud aruandele,( ) milles on esitatud „otse tarbimiseks ja/või hulgimüüjatele, juustutootjatele või jaemüüjatele müüdud piima ja/või piimatoodete kogused”( ). Otseturustamise aruanded on samuti usaldusväärsed. Tootja ei ole (käesoleva lahenduse kohaselt) „ületurustanud tootja” (määruse nr 3950/92 artikli 2 lõige 1). Seetõttu puudub määruse nr 3950/92 kohaselt alus kohustada tootjat lisamaksu tasuma ning minu arvates oleks tootjale lisamaksu tasumise kohustuse kehtestamine õigusvastane.

73. Kõnealustel asjaoludel saab järeldada, et Productschapil ei ole õigust teostada Regeling superheffingi artikli 31 lõikes 2 sätestatud pädevust teha kindlaks tarnitud kogused ja kohaldada vastavat maksu, juhul kui ei ole täidetud siseriiklikust õigusest tulenevaid lisaeeskirju.( ) Siiski oleks Productschapil õigus kohaldada piimatootja suhtes sobivat ja proportsionaalset karistust (siseriiklikust õigusest tuleneva) raamatupidamiskohustuse täitmata jätmise eest.

74. Teise lahenduse kohaselt kinnitab siseriiklikust õigusest tuleneva täiendava raamatupidamiskohustuse täitmata jätmine teisi määruse nr 536/93 artikli 7 alusel läbiviidud kontrolli tulemusel saadud tõendeid. Koos kahjustavad kõnealused tõendid asjaomase piimatootja esitatud otseturustamise aruande usaldusväärsust. Tootmisandmeid ei kasutata lisamaksu kogumise aluse muutmiseks (mis, nagu ma eespool märkisin, oleks õigusvastane), vaid otseturustamise aruande õigsuse ristkontrolli olulise vahendina. Kõnealustel asjaoludel võivad siseriiklikud ametiasutused õiguspäraselt asuda seisukohale, et konkreetne tootja on kohustatud tasuma maksu „piima [...] kogustelt, mida [...] on tarnitud ostjale või müüdud otsetarbimiseks” üle määruse nr 3950/92 artikli 4 alusel kehtestatud individuaalse kvoodi. Seetõttu võivad siseriiklikud ametiasutused lugeda asjaomast tootjat piima (eeldatavalt) ületurustanud tootjaks kõnealuses liikmesriigis. Seega võivad siseriiklikud ametiasutused kohustada kõnealust tootjat lisamaksu tasuma.

75. Kui lähemal vaatlusel selgub, et eespool toodud asjaolud esinevad käesolevas asjas, ei ole Productschapil takistusi Regeling superheffingi artikli 31 lõikes 2 sätestatud pädevuse teostamisel teha kindlaks eeldatavalt tarnitud piima kogus ja kohustada J. Slobi selle alusel lisamaksu tasuma.

76. Siseriikliku kohtu kui ainsa asjaolusid hindava kohtu ülesanne on siseriikliku ametiasutuse otsus ja selle aluseks olevad tõendid läbi vaadata ning otsustada, kas maksu kohaldati õigusvastaselt (esimene lahendus) või õiguspäraselt (teine lahendus).

Ettepanek

77. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata College van Beroep voor het bedrijfsleveni esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:

1. Komisjoni määruse (EMÜ) nr 536/93 artikli 7 lõiked 1 ja 3 annavad liikmesriigile pädevuse võtta vastu õigusnorme, mis kehtestavad selle territooriumil asuvatele piimatootjatele sama määruse artikli 7 lõike 1 punktist f tulenevatest kohustustest ulatuslikumaid raamatupidamiskohustusi, tingimusel, et sellised lisanõuded on vajalikud ja kooskõlas ühenduse õiguse üldpõhimõtetega, eelkõige proportsionaalsuse, õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtetega.

2. Euroopa Kohtule esitatud asjaolude alusel tuleb selline siseriiklik meede nagu Zuivelverordeningi artikli 11 lõige 1 lugeda kõnealustele kriteeriumidele vastavaks. Siseriiklikust õigusest tulenevate eeskirjade täitmata jätmise korral võib liikmesriik kohaldada sobivat karistust. Samas on siseriikliku kohtu kui ainsa asjaolusid hindava kohtu ülesanne tagada, et mis tahes lisamaksu kohaldatakse üksnes nõukogu määruse (EMÜ) nr 3950/92 alusel.