KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PHILIPPE LÉGER

esitatud 11. detsembril 2003( )

Kohtuasi C-295/02,

Gisela Gerken

versus

Amt für Agrarstruktur Verden

(Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht’i (Saksamaa) esitatud eelotsusetaotlus)

Ühine põllumajanduspoliitika – Ühtne haldus- ja kontrollisüsteem – Loomapidamistoetuse taotlus – Eeskirjade eiramine – Karistus – Kergema sätte tagasiulatuv rakendamine

1. Käesolev eelotsusetaotlus puudutab nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta( ) tõlgendamist. Küsimus on esitatud kohtuasjas, milles käsitletakse karistuste määramist talupidajatele määrustega (EMÜ) nr 3508/92( ) ja 3887/92( ) kehtestatud ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi kohaselt.

2. Küsimusega soovitakse selgitada, kas määruse nr 2988/95 artikli 2 lõige 2 võimaldab niisuguse toetusetaotluse korral, millele tuleks kohaldada karistust määruse nr 3887/92 alusel, kohaldada tagasiulatuvalt hiljem vastu võetud määrust põhjendusel, et see näeb kõnealuse eeskirjade eiramise eest ette kergema karistuse.

I – Põhikohtuasi

3. Põhikohtuasja algatas Gisela Gerken Amt für Agrarstruktur Verden’i (Saksamaa) (edaspidi „amet”) vastu, mis on Saksamaa Liitvabariigi üks pädevaid asutusi, kes maksab veiselihatootjatele nõukogu 27. juuni 1968. aasta määrusega (EMÜ) nr 805/68( ) ettenähtud lisatasusid.

4. 21. detsembril 1995 taotles G. Gerken määruse nr 805/68 artikli 4b alusel erilisatasu esimesse ja teise vanuseklassi kuuluva 12 isasveise eest. See taotlus jäeti kaheteistkümnest seitsme veise osas rahuldamata põhjendusega, et G. Gerken ei esitanud tõendit ühenduse õigusega ettenähtud loomade vanuselistele kriteeriumitele vastavuse kohta. Samuti keeldus amet talle lisatasu andmisest ülejäänud viie isasveise osas määruse nr 3887/92 artikli 10 lõike 2 punktis a ettenähtud sanktsioonide alusel.

5. Pärast kaebuse tagasilükkamist esitas G. Gerken hagi Verwaltungsgericht’ile (Saksamaa). Nimetatud kohtus läbiviidud menetluses õnnestus G. Gerkenil esitada seitsmest veisest kolme puhul nõutud tõendeid nende vanuse kohta. Selle järel nõustus amet maksma kooskõlas määruse nr 3887/92 artikli 10 lõike 2 punktiga a proportsionaalselt vähendatud lisatasusid nende kolme ning viie ülejäänud veise eest, kelle vanus oli juba kindlaks tehtud.

6. 17. veebruari 2000. aasta otsusega lükkas Verwaltungsgericht ameti tehtud ettepaneku tagasi. Kohus leidis, et nende nelja veise osas, kelle vanus ei olnud kindlaks tehtud, lükkas amet G. Gerkeni taotluse õigustatult tagasi. Ülejäänud kaheksa veise osas oli Verwaltungsgericht siiski seisukohal, et G. Gerkenil on määruse nr 3887/92 artikli 10 lõike 2 punkti a alusel õigus saada lisatasu kogusummas, mitte vähendatud määras. Kohus leidis, et nimetatud sättes ettenähtud sanktsioonid ei ole antud juhul kohaldatavad, kuna G. Gerken ei ole esitanud valeandmeid sisaldavat ega ekslikku informatsiooni. Seejärel esitas amet selle otsuse peale Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht’ile (Saksamaa) apellatsioonkaebuse.

II – Õiguslik raamistik

7. Määrusega nr 3508/92 on kehtestatud ühtne haldus- ja kontrollisüsteem ühise põllumajanduspoliitika teatavate toetuskavade jaoks.

8. Määrus nr 3887/92 täpsustab üksikasjalikud eeskirjad ülalnimetatud süsteemi kohaldamiseks, eelkõige selles osas, mis puudutab talupidajate esitatavaid toetusetaotlusi, toetuse määramise tingimuste täitmise kontrolli ja karistusi nende tingimuste täitmata jätmise eest.

9. Neid määrusi kohaldatakse toetustele, mida makstakse määrusega nr 805/68 ettenähtud veiselihatootjatele, ja sama määruse artiklis 4b sätestatud erilisatasudele isasveiste eest.

10. Määruse nr 3887/92 artikli 10 lõige 2 sätestab sanktsioonid, mis on kohaldatavad talupidajale, kelle abitaotluses deklareeritud loomade arv on suurem kui kontrolli käigus leitud loomade arv. See on sõnastatud järgnevalt:( )

„Kui abitaotluses deklareeritud loomade arv on suurem kui kontrolli käigus leitud loomade arv, lähtutakse abi arvutamisel leitud loomade arvust. Välja arvatud vääramatu jõu korral ja pärast lõike 5 kohaldamist vähendatakse toetuse ühiksummat siiski:

a) maksimaalselt 20 looma hõlmava abitaotluse korral:

– leitud vahele vastava protsendi võrra, kui see vahe ei ole suurem kui kaks looma,

– kahekordsele leitud vahele vastava protsendi võrra, kui see vahe on suurem kui kaks, kuid mitte rohkem kui neli looma.

Kui vahe on suurem kui neli looma, siis abi ei määrata;

b) muudel juhtudel:

– leitud vahele vastava protsendi võrra, kui see ei ole suurem kui 5%,

– kahekordsele leitud vahele, kui see on suurem kui 5% ega ületa 20%.

Kui vahe on suurem kui 20%, siis abi ei määrata.

Punktis a nimetatud protsendid arvutatakse taotluses deklareeritud arvu alusel ning punktis b nimetatud protsendid kindlaks tehtud arvu alusel.

Valeandmete esitamisel tahtlikult või tõsise hooletuse tõttu:

– jäetakse kõnealune talupidaja asjaomasest toetuskavast kõnesoleval kalendriaastal välja

ja

– kui valeandmed esitati tahtlikult, jäetakse kõnealune talupidaja samast toetuskavast välja ka järgmisel kalendriaastal.

[…].”

11. Määrus nr 3887/92 tunnistati kehtetuks ja asendati komisjoni 11. detsembri 2001. aasta määrusega (EÜ) nr 2419/2001,( ) mis jõustus 13. detsembril 2001.

12. Määruse nr 2419/2001 artikli 44 lõige 1 sätestab, et „[kõnealuses määruses] ettenähtud vähendamisi ja väljaarvamisi ei kohaldata, kui põllumajandusettevõtja on esitanud faktiliselt õigeid andmeid või kui ta muul viisil suudab tõestada, et viga ei tekkinud tema süül.”

13. Vastavalt määruse nr 2419/2001( ) artikli 53 lõikele 1 kohaldatakse määrust nr 3887/92 jätkuvalt toetusetaotluste suhtes, milles käsitletakse enne 1. jaanuari 2002 algavaid turustusaastaid või lisatasuperioode. Määrust nr 2419/2001 kohaldatakse seevastu toetusetaotluste suhtes, milles käsitletakse alates 1. jaanuarist 2002 algavaid turustusaastaid või lisatasuperioode.( )

14. Määrus nr 2988/95 sätestab ühtse õigusliku raamistiku kõigile ühenduse poliitikaga hõlmatud aladele, et tõhustada võitlust ühenduste finantshuve kahjustavate pettuste vastu.( ) Seega kehtestab määrus üldised eeskirjad, mis sätestavad muu hulgas ühenduse õiguse suhtes toimunud eeskirjade eiramise korral kohaldatavad karistused.( )

15. Eespool nimetatud määruse artikli 1 lõikes 2 on „eeskirjade eiramine” defineeritud kui „ühenduse õiguse mis tahes sätte rikkumine ettevõtja tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis kahjustab või kahjustaks ühenduste üldeelarvet […].”

16. Sama määruse artikli 2 lõige 2 sätestab:

„Halduskaristust ei tohi määrata, kui seda ei ole ühenduse õigusaktis sätestatud enne eeskirjade eiramist. Kui ühenduse eeskirjades kehtestatud halduskaristusi määravaid sätteid muudetakse hiljem, kohaldatakse tagasiulatavalt kergemaid sätteid.”

III – Eelotsuse küsimus

17. Apellatsioonmenetluses sedastas Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, et vaidlusaluse lisatasutaotlusega seondub eeskirjade eiramine, mille suhtes tuleb kohaldada karistust määruse nr 3887/92 artikli 10 lõike 2 punkti a kohaselt.

18. Kohus leidis, et G. Gerken ei esitanud deklareeritud kaheteistkümnest veisest nelja kohta vanust puudutavaid tõendeid ning et määruse nr 3887/92 artikli 10 lõike 2 punkti a teise taande kohaselt vähendatakse toetussummat kahekordsele leitud vahele vastava protsendi võrra, kui see vahe ei ole suurem kui neli looma. Lisaks viitas eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtu 16. mai 2002. aasta otsusele kohtuasjas Schilling v. Nehring,( ) mille kohaselt nimetatud määruse artikli 10 lõikes 2 ettenähtud karistusi kohaldatakse ka juhul, kui deklareeritud loomade arvu ja kontrolli käigus leitud loomade arvu vahe ei ole tingitud taotleja esitatud valeandmetest, vaid põhjusel, et lisatasude määramiseks vajalikud tingimused ei ole teatud loomade osas täidetud. Seega saab G. Gerkeni suhtes määruse nr 3887/92 artikli 10 lõike 2 punktis a ettenähtud sanktsioone põhimõtteliselt kohaldada.

19. Eelotsusetaotluse esitanud kohus juhtis siiski tähelepanu sellele, et määruse nr 2419/2001 artikli 44 lõike 1 tähenduses ei tekkinud viga G. Gerkeni süül.

20. Oma taotluse toetuseks esitas G. Gerken siiski Landkreis Verden’i (Verdeni maakond) veterinaarametniku väljastatud sertifikaadi, mis tõendab, et loomad ei põe leukoosi. Siseriikliku kohtu arvamuse kohaselt aktsepteeris amet kuni 1996. aasta alguseni sellist tüüpi sertifikaate veiste vanuse tõendamiseks. Kohus nentis ka seda, et amet muutis oma halduspraktikat esimest korda pärast G. Gerkeni taotluse esitamist ministri kahe 1996. aasta märtsis ja juunis vastu võetud määruse alusel. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on niisiis seisukohal, et G. Gerken esitas määruse nr 2419/2001 artikli 44 lõike 1 kohaselt „faktiliselt õigeid andmeid”.

21. Tekkinud olukorras küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas ta peab kohaldama määruse nr 3887/92 artikli 10 lõike 2 punktis a sätestatud karistusi. Vastavalt määruse nr 2419/2001 artiklitele 53 ja 54 tuleb vaidlusaluse taotluse suhtes kohaldada määrust nr 3887/92, kuna see käsitleb enne 1. jaanuari 2002 algavaid turustusaastaid. Määruse nr 2988/95 artikli 2 lõige 2 sätestab siiski selgelt, et ühenduse eeskirjades sätestatud halduskaristusi kehtestavate sätete hilisema muutmise korral kohaldatakse tagasiulatuvalt kergemaid sätteid. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht küsib, kas antud juhul peaks kergemate karistussätete tagasiulatuvalt kohaldamise põhimõte prevaleerima määruse nr 2419/2001 artiklitega 53 ja 54 kehtestatud üleminekusätete üle. Siseriiklik kohus otsustas antud olukorras kohtuliku arutamise peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas määruse nr 3887/92 artikli 10 lõike 2 punkti a teise taande kohaselt tuleb toetuse summat vähendada ka siis, kui isasveiste eest makstavat erilisatasu, mida taotleti selle ühenduse õigusnormi kehtimise ajal, ei saa asjaomasele talupidajale määrata õiguslikul põhjendusel, kuigi taotleja on esitanud […] määruse nr 2419/2001 artikli 44 lõike 1 kohaselt faktiliselt õigeid andmeid või kui ta suudab muul viisil tõestada, et viga ei tekkinud tema süül?”

IV – Küsimuse analüüs

22. Eelotsuse küsimusega tahab Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht teada, kas määruse nr 2988/95 artikli 2 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et loomapidamistoetuse taotluse korral, mis on hõlmatud määrusega nr 3887/92 ja mille puhul on kohaldatud sanktsioone eeskirjade eiramise tõttu nimetatud määruse alusel, peavad pädevad asutused kohaldama määruse nr 2419/2001 sätteid tagasiulatuvalt, olgugi et need jõustusid pärast vaidluse faktiliste asjaolude esinemist, kuna nimetatud määruse sätted on vaadeldava tegevuse suhtes kergemad.

23. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis, on küsimuse analüüsi aluseks Euroopa Kohtu 17. juuli 1997. aasta otsus kohtuasjas National Farmers’ Union e.a.( )

24. Nimetatud kohtuasjas käsitles kohus sarnast küsimust määrusega nr 3887/92 sätestatud pindalatoetustaotluse kohta. Täpsemalt oli kohtuasja eesmärk kindlaks määrata, kas määruse nr 2988/95 artikli 2 lõige 2 võimaldab juhul, kui pindalatoetustaotlusele tuleks määruse nr 3887/92 artikli 9 alusel määrata karistus, kohaldada tagasiulatuvalt hiljem vastu võetud määruse ehk määruses nr 1648/95 kehtestatud karistussätteid põhjendusel, et viimati nimetatud määruses on ette nähtud teatud määral kergemad karistused kui määruse nr 3887/92 artiklis 9.

25. Euroopa Kohus vastas sellele küsimusele jaatavalt eelkõige sel põhjendusel, et:

„[n]agu määruse nr 2988/95 preambuli kümnendast põhjendusest järeldub, on määruse üks eesmärk acquis communautaire’i ja käesoleva määruse jõustumise ajal kehtivaid konkreetseid ühenduse eeskirjade sätteid järgides võtta vastu asjakohased sätted, et vältida samale isikule samadel põhjustel määratud ühenduse finantskaristuste ja riiklike kriminaalkaristuste kattumist. Nimetatud määrusest järeldub, et seda kohaldatakse kõigi määruse jõustumise hetkel kehtinud ühenduse määruste, kaasa arvatud määruse nr 3887/92 suhtes.”( )

26. Järelikult kohaldub määrus nr 2988/95 põhimõtteliselt määruse nr 3887/92 suhtes ning võimaldab seega viimati nimetatud määruse kohaldamisalasse jäävate toetustaotluste suhtes tagasiulatuvalt kohaldada hiljem vastu võetud määrustes sätestatud kergemaid karistusi.

27. Määruse nr 2988/95( ) artikli 2 lõikest 2 tulenevalt peab selleks, et teatavaid sätteid võiks eriolukorras tagasiulatuvalt kohaldada, olema siiski täidetud neli tingimust. Need tingimused on järgmised:

– ettevõtja on eiranud eeskirju määruse nr 2988/95 artikli 1 lõike 2 tähenduses;

– kõnealuste eeskirjade eiramise eest kohaldatakse määruse nr 2988/95 artikli 2 lõikes 2 sätestatud karistust;

– karistuse kehtestanud ühenduse sätteid on hiljem muudetud, ja

– hiljem vastu võetud sätetes kehtestatakse kergem karistus, kui esialgselt ettenähtud.

28. On selge, et need neli tingimust on käesoleval juhul täidetud.

29. Esiteks on teada, et ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi raames peab talupidaja loomatoetust taotledes deklareerima üksnes need loomad, kes vastavad ühenduse õigusnormides vastava toetuse määramisele kehtestatud erinevatele tingimustele.( ) Esitades lisatasutaotluse veiste eest, kelle suhtes ei olnud esitatud tõendeid nõutud vanusetingimustele vastavuse kohta, eiras G. Gerken määruse nr 2988/95 artikli 1 lõike 2 mõttes ühenduse eeskirju, kuna ta rikkus „ühenduse õiguse sätet […] tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis kahjustab või kahjustaks ühenduste üldeelarvet […] põhjendamatu kuluartikli tõttu.”

30. Teiseks on teada, et loomapidamistoetuse ühiksumma vähendamine või isegi tervikuna tühistamine kujutab endast määruse nr 2988/95 artikli 2 lõike 2 kohaselt halduskaristust. See seisukoht tuleneb nii määruse nr 3887/92 preambuli üheksandast põhjendusest kui Euroopa Kohtu praktikast,( ) kus eespool nimetatud määruse artikli 9 ja artikli 10 lõike 2 alusel kohaldatavate meetmete määramisel kasutatakse just karistuse mõistet.( )

31. Kolmandaks, nagu eespool osutatud, muudeti hiljem määruse nr 3887/92 artikli 10 lõiget 2, sest see tunnistati kehtetuks ning asendati määrusega nr 2419/2001.

32. Lõpuks tuleb neljanda tingimuse osas nentida, et ühenduse uutes sätetes kehtestatud karistused on kergemad kui esialgselt ettenähtud. Kui määruse nr 3887/92 artikli 10 lõike 2 punkti a teise taande kohaselt tuleb kõnealuse eiramise korral toetussummat vähendada, siis määruse nr 2419/2001 artikli 44 lõige 1 sätestab, et toetust ei või vähendada ega tühistada. Määrusega nr 3887/92 kehtestatud karistus on seega lihtsalt välistatud.

33. Eeltoodule tuginedes peaks määruse nr 2988/95 artikli 2 lõige 2 seega siseriiklikul kohtul võimaldama G. Gerkeni lisatasutaotluse suhtes tagasiulatuvalt kohaldada määruses nr 2419/2001 kehtestatud soodsamaid sätteid.

34. Eelotsusetaotluse esitanud kohus väljendab siiski ülalmainitud lahenduse sobivuse osas kahtlust.( ) Ta leiab, et arvesse tuleks võtta ka järgmisi asjaolusid.

35. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht märgib, et määrus nr 2419/2001 sisaldab selgesõnalisi sätteid määruste nr 3887/92 ja 2419/2001 ajalise kohaldamise kohta. Määrust nr 3887/92 kohaldatakse määruse nr 2419/2001 artiklite 53 ja 54 kohaselt nende toetustaotluste suhtes, milles käsitletakse enne 1. jaanuari 2002 algavaid turustusaastaid, samas kui määrust nr 2419/2001 kohaldatakse taotluste suhtes, mis käsitlevad 1. jaanuarist 2002 algavaid turustusaastaid. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib, kas eespool nimetatud sätted ei ole vastuolus määruse nr 2988/95 artikli 2 lõikega 2, mis viitab hoopis sellele, et määrust nr 2419/2001 tuleks kohaldada toetusetaotlustele, milles käsitletakse enne 1. jaanuari 2002 algavaid turustusaastaid.

36. On tõsi, et määruse nr 2419/2001 artiklid 53 ja 54 sisaldavad üleminekusätteid, mis puudutavad määruste nr 3887/92 ja 2419/2001 ajalist kohaldamist. Nagu eespool käsitletud, tunnistab määruse nr 2419/2001 artikli 53 lõige 1 määruse nr 3887/92 kehtetuks, ent seda kohaldatakse jätkuvalt toetusetaotluste suhtes, mis käsitlevad enne 1. jaanuari 2002 algavaid turustusaastaid ja lisatasuperioode. Sama määruse artikkel 54 sätestab, et määrus nr 2419/2001 jõustub järgmisel päeval pärast selle avaldamist Euroopa Ühenduste Teatajas( ) ja et seda kohaldatakse toetusetaotluste suhtes, milles käsitletakse 1. jaanuaril 2002 algavaid turustusaastaid ja lisatasuperioode.

37. Erinevalt eelotsusetaotluse esitanud kohtust ei ole ma siiski arvamusel, et eespool mainitud sätted kujutaksid põhikohtuasjas määruse nr 2419/2001 artikli 44 lõike 1 kohaldamisel takistust.

38. Tuleb silmas pidada, et määruse nr 2988/95 eesmärk on võidelda ühenduste finantshuve kahjustava tegevuse vastu mis tahes valdkonnas.( ) Seega sätestab määrus rea eeskirju ja põhimõtteid kõigile ühenduse poliitikatega hõlmatud valdkondadele,( ) sealhulgas ühisele põllumajanduspoliitikale. Pealegi on määruse nr 2988/95 preambulis selgelt sätestatud, et eeskirjade eiramise kirjeldused ja nendega seotud karistused nähakse ette „vastavalt käesolevale määrusele [nr 2988/95]”( ) valdkondi käsitlevates eeskirjades.

39. Sellest järeldub, et ühenduse õiguse eeskirjade eiramise eest ette nähtud kontrollide ja karistuste valdkonnas on ühenduse seadusandja kehtestanud rea üldpõhimõtteid ja nõudnud, et neid põhimõtteid järgitaks kõikide valdkondade eeskirjades.

40. Määruses nr 2419/2001, mis võeti vastu pärast määrust nr 2988/95, ei sisaldu ühtegi viimati nimetatud määruse artikli 2 lõike 2 kohta erandit tegevat sätet. See ei sisalda ühtki otsest ega kaudset sätet, mis lubaks arvata, et ühenduse seadusandja on teinud või on kavatsenud teha erandi kergemate karistuste tagasiulatuva kohaldamise põhimõtte kohta.

41. Tekkinud olukorras leian, et määruse nr 2419/2001 artiklite 53 ja 54 üleminekusätteid tuleb tõlgendada viisil, mis vastab määruse nr 2988/95 artikli 2 lõikele 2. Kui ei ole osutatud vastupidist, tuleb nimetatud sätteid tõlgendada nii, et neid kohaldatakse kergemate karistuste tagasiulatuva kohaldamise põhimõtet kahjustamata.

42. Nagu komisjon on rõhutanud,( ) muudaks iga vastupidine lahendus määruse nr 2988/95 artikli 2 lõike 2 ebatõhusaks. Kuna enamik – kui mitte kõik – ühenduse määrused sisaldavad sätteid nende ajalise kohaldamise kohta, takistaks vastupidine lahendus jätkuvalt kergemate karistuste tagasiulatava kohaldamise põhimõtte rakendamist. Selline lahendus oleks täielikult vastupidine seadusandja kavatsusele rakendada kõnealust põhimõtet nii laialdaselt kui võimalik.

43. Eeltoodule tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata talle esitatud eelotsuse küsimusele, et määruse nr 2988/95 artikli 2 lõige 2 kohustab siseriiklikku kohut kohaldama G. Gerkeni lisatasutaotlusele määruse nr 2419/2001 artikli 44 lõikes 1 kehtestatud soodsamaid sätteid tagasiulatuvalt.

V – Ettepanek

44. Seega teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:

Nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kohta artikli 2 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et loomapidamistoetuse taotluse korral, mis on hõlmatud komisjoni 23. detsembri 1992. aasta määrusega (EMÜ) nr 3887/92, milles sätestatakse üksikasjalikud eeskirjad ühenduse teatavate toetuskavade ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi kohaldamiseks, ja mille puhul on kohaldatud karistust eeskirjade eiramise tõttu nimetatud määruse alusel, peavad pädevad asutused komisjoni 11. detsembri 2001. aasta määrust (EÜ) nr 2419/2001, millega sätestatakse nõukogu määrusega (EMÜ) nr 3508/92 kehtestatud teatavate ühenduse toetuskavade ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi üksikasjalikud rakenduseeskirjad, kohaldama tagasiulatuvalt põhjendusel, et need määruse nr 2419/2001 sätted on vaadeldava tegevuse suhtes kergemad.