KOHTUJURISTI ETTEPANEK

F. G. JACOBS

esitatud 6. mail 2004( )

Kohtuasi C-113/02

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Madalmaade Kuningriik





1. Käesolevas EÜ artikli 226 alusel esitatud hagis väidab komisjon, et Hollandi jäätmesaadetiste regulatsioonikava on kahest küljest vastuolus nõukogu 1. veebruari 1993. aasta määrusega (EMÜ) nr 259/93 jäätmesaadetiste järelevalve ja kontrolli kohta Euroopa Ühenduses, ühendusse sisseveo ning ühendusest väljaveo korral( ) (edaspidi „määrus”) ning nõukogu 15. juuli 1975. aasta direktiiviga 75/442/EMÜ jäätmete kohta,( ) muudetud nõukogu 18. märtsi 1991. aasta direktiiviga 91/156/EMÜ( ) ning komisjoni 24. mai 1996. aasta otsusega 96/350/EÜ( ) (edaspidi „direktiiv”).

2. Esiteks väidab komisjon, et Hollandi poolt kohaldatud taaskasutatavate jäätmete saatmise vastuväite esitamise tingimused on vastuolus määruse artikli 7 lõikega 4.

3. Teiseks kinnitab komisjon, et tingimused, mida Holland on kohaldanud selleks, et määratleda, kas jäätmete põletamine kujutab endast kõrvaldamis- või taaskasutamistoimingut, on vastuolus direktiivi artikli 1 punktides e ja f sätestatuga. Pärast seda, kui pooled olid käesolevas asjas märkused esitanud, on Euroopa Kohus teinud otsuse ühes teises asjas, kinnitades, et vaidlusalused tingimused, mis põhinevad jäätmete kütteväärtusel ning koostisel, on direktiiviga vastuolus.( )

Õiguslik raamistik

Ühenduse õigus

4. Määruse eesmärk on kehtestada ühtlustatud menetlus, millega saaks keskkonnakaitse huvides piirata jäätmete edasitoimetamist. Määruse II jaotise pealkiri on „Liikmesriikidevahelised jäätmesaadetised”. II jaotise peatükkides A ja B on sätestatud menetlused, mida tuleb vastavalt kohaldada kõrvaldatavate ja taaskasutatavate jäätmete saadetistele. Määruses on üle võetud direktiivis kasutatud „kõrvaldamise” ja „taaskasutamise” definitsioonid,( ) mis on esitatud edaspidi.

5. Ohtlikumat liiki taaskasutatavate jäätmete saadetistele( ) kuulub kohaldamisele järgnev menetlus. Kui jäätmete tekitaja või omanik kavatseb saata selliseid jäätmeid ühest liikmesriigist teise, peab ta sellest teatama sihtkoha pädevale ametiasutusele ning saatma teate koopia lähtekoha pädevale ametiasutusele, samuti vastuvõtjale.( )

6. Lähte- ja sihtliikmesriikidel on õigus saadetisele vastu väita. Nende vastuväited peavad tuginema artikli 7 lõikele 4. Artikli 7 lõike 4 punkt a loetleb viis alust, millele tuginedes võivad nende liikmesriikide pädevad ametiasutused esitada põhjendatud vastuväiteid. Artikli 7 lõike 4 punkti a viiendas taandes on ette nähtud, et nad „võivad kavatsetava saadetise kohta esitada põhjendatud vastuväiteid […] juhul, kui taaskasutamiseks sobivate ja taaskasutamiseks kõlbmatute jäätmete suhe, taaskasutamise tulemusel saadavate materjalide arvatav väärtus või taaskasutamise hind ja taaskasutamiseks kõlbmatu osa kõrvaldamise hind ei õigusta jäätmete taaskasutamist majanduse ega keskkonna vaatepunktist”.

7. Direktiivi artikli 1 punkti e kohaselt on „kõrvaldamine” määratletud kui „kõik toimingud, mis on ette nähtud direktiivi IIA lisas” ning artikli 1 punkti f kohaselt on „taaskasutamine” määratletud kui „kõik toimingud, mis on ette nähtud direktiivi IIB lisas”.

8. „Põletamine maismaal” esineb IIA lisa punktis D10 ning on seetõttu määratletud kõrvaldamistoiminguna. Seevastu „kasutamine peamiselt kütusena või muul viisil energiaallikana” on määratletud IIB lisa punktis R1 kui taaskasutamistoiming.

Siseriiklik õigus

9. 1997. aasta juunis võttis Hollandi valitsus vastu Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997–2007 (ohtlike jäätmete käitlemise mitmeaastaplaan, edaspidi „MJP-GA II”).( )

10. MJP-GA II 8. peatükis on ette nähtud juhised artikli 7 lõike 4 punkti a viienda taande kohaldamiseks Hollandi pädeva ametiasutuse poolt.

11. 8. peatüki punktis 3.a on sätestatud, et „kui piiriülese jäätmesaadetise kogusest taaskasutatakse lähteriigis vähem kui 20% (massiprotsentides) – arvestades hilisemat kõrvaldamist vajavate jäätmete suurt kogust – kohaldatakse määruses toodud vastuväite esitamise aluseid iga taotluse juures eraldi. Igal juhul ei kohaldata punkti b joonealuses märkuses mainitud piirmäära […]”.

12. 8. peatüki punktis 3.b on sätestatud, et „muudel juhtudel võidakse saadetisele vastuväiteid esitada peamiselt siis, kui taaskasutatavate jäätmete protsent on sihtliikmesriigis madalam kui lähteliikmesriigis”.

13. 8. peatüki punkti 3.b joonealuses märkuses sätestati algselt:

„Kui ei saa üheselt tuvastada, et tõhusalt taaskasutusse võetud jäätmete protsent on sihtriigis madalam, võib vastuväidete ja kaebuste piiramiseks kohaldada piirmäära. See piirmäär ei või ületada 20% suhtelisest väärtusest. Rohkem kui 20% korral järgneb hindamisele alati vastuväite esitamine. Iga konkreetset kavatsetavat saadetist arvestades tuleb seda alati hinnata tervikuna”.

14. Komisjoni märgukirja tagajärjel, mis oli esitatud enne käesolevat kohtumenetlust, muutis Holland seda joonealust märkust, kustutades viidatud lõigu eelviimase lause.

15. MJP-GA II teise osa 18. peatükk käsitleb põletamise kui taaskasutamistoimingu, milles jäätmeid kasutatakse peamiselt kütusena, ning põletamise kui kõrvaldamistoimingu vahelisi erinevusi. Selles on täpsustatud, et ohtlike jäätmete põletamist peetakse taaskasutamistoiminguks üksnes siis, kui selliste ohtlike jäätmete kütteväärtus, mille kloorisisaldus on väiksem kui 1%, on suurem kui 11 500 KJ/kg kohta ning nende ohtlike jäätmete kütteväärtus, mille kloorisisaldus on suurem kui 1%, on suurem kui 15 000 KJ/kg kohta.

Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi

16. Pärast seda, kui komisjon oli saanud mitu kaebust selle kohta, et Holland olevat teinud põhjendamatuid takistusi ohtlike jäätmete ekspordile, saatis ta Hollandile 28. aprillil 1999 märgukirja, tuues välja kolm põhjust, mille tõttu MJP-GA II tema arvates rikub ühenduse õigust.

17. Vastuseks muutis Hollandi valitsus MJP-GA II 8. peatüki punkti 3.b joonealust märkust eespool kirjeldatud moel,( ) kuid ei teinud mingeid muid muudatusi.

18. Komisjoni ei rahuldanud see vastus ning ta saatis 1. augustil 2000 Hollandi valitsusele oma põhjendatud arvamuse. Holland vastas 8. novembril 2000, eitades igasugust ühenduse õiguse rikkumist.

19. 21. märtsil 2002 palus komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et Holland on rikkunud määruse artikli 7 lõikest 4, direktiivi artikli 1 punktidest e ja f ning artikli 7 lõikest 1, samuti EÜ artiklist 82 (koostoimes artikliga 86) tulenevaid kohustusi.

20. Kohtumenetluse käigus võttis komisjon oma kolmanda väite EÜ artiklite 82 ja 86 rikkumise kohta tagasi.

21. Euroopa Kohtule esitatud menetlusdokumentides ei esitanud komisjon ühtegi argumenti, mis toetaks tema väidet direktiivi artikli 7 lõike 1 rikkumise kohta.

22. Seetõttu on vaja uurida üksnes seda, kas MJP-GA II on vastuolus määruse artikli 7 lõikega 4 või kas MJP-GA II-ga on ebaõigelt kohaldatud direktiivi artikli 1 punkte e ja f. Teen ettepaneku käsitleda esimesena viimast küsimust, mida Euroopa Kohus on hiljuti käsitlenud.

MJP-GA II vastavus direktiivi artikli 1 punktidele e ja f

23. Komisjon väidab, et MJP-GA II teise osa 18. peatükis välja toodud erinevus ohtlike jäätmete põletamise kui kõrvaldamis- ja kui taaskasutamistoimingu vahel on direktiiviga vastuolus.

24. Pärast poolte märkuste esitamist on Euroopa Kohus teinud otsuse kohtuasjas komisjon v. Saksamaa.( )

25. Euroopa Kohus leidis, et liikmesriigid võivad küll saadetistele vastu väita põhjendusega, et kõne all olevaid jäätmeid on liigitatud kõrvaldatavate asemel taaskasutatavateks, ning võivad sätestada tingimusi taaskasutus- ja kõrvaldamistoimingute eristamiseks, kuid need tingimused peavad olema kooskõlas direktiivis kasutatud eristamisega.( )

26. Direktiiv teeb selgelt vahet toimingutel „põletamine maismaal” (mis on liigitatud punkti D10 kohaselt kõrvaldamistoimingute hulka) ning „kasutamine peamiselt kütusena või muul viisil energiaallikana” (mida peetakse punkti R1 kohaselt taaskasutamistoiminguks). Euroopa Kohus leidis, et viimast kategooriat tuleks tõlgendada nii, et seda kohaldatakse ainult siis, „kui valdav osa jäätmetest kasutatakse ära toimingu käigus ning valdavat osa energiast saab taaskasutada”.( )

27. Arvestades oma punktile R1 antud tõlgendust, leidis Euroopa Kohus, et direktiiviga poleks kooskõlas, kui liikmesriik kasutaks jäätmete kütteväärtust või põletatud jäätmetes sisalduvat kahjulike ainete kogust määratlemaks, kas jäätmete põletamine kujutab endast kõrvaldamis- või taaskasutamistoimingut.( ) Sellised tingimused pole seotud kasutatud jäätmete ega saadud energia suhtega.

28. Euroopa Kohus on seega selgesõnaliselt väljendanud, et jäätmete kütteväärtusel põhinev tingimus on direktiiviga vastuolus. Euroopa Kohtu arutluskäik võiks laieneda ka tingimusele, mis on seotud jäätmete kloorisisaldusega enne põletamist. Selle tõlgenduse kohaselt, mille Euroopa Kohus on punktile R1 andnud, ei peaks jäätmete koostis tähendust omama ei enne ega pärast põletamist.

29. Järelikult on selge, et MJP-GA II teise osa 18. peatükk rikub direktiivi artikli 1 punktidega e ja f, koostoimes direktiivi IIA lisa punktiga D9 ning IIB lisa punktiga R1.

MJP-GA II vastavus määruse artikli 7 lõikele 4

30. Komisjoni hagi teise väite kohaselt ei ole MJP-GA II esimese osa 8. peatükis täpsustatud tingimused jäätmete taaskasutamiseks saatmise kohta kooskõlas määruse artikli 7 lõikega 4.

31. Komisjon väidab, et juhul kui ühenduse õigus on kehtestatud määrusega, pole siseriiklike rakendusmeetmete jaoks ruumi jäetud, välja arvatud juhul, kui need meetmed on sõnaselgelt ette nähtud. Seda ei ole määruse artikli 7 lõike 4 puhul tehtud.

32. Komisjon väidab samuti, et MJP-GA II esimese osa 8. peatükis täpsustatud tingimused on vastuolus määruse artikli 7 lõikega 4. Nendega nähakse ette võimalus olla järjekindlalt taaskasutamiseks mõeldud jäätmete saatmise vastu, kui lähteriigis taaskasutatavate jäätmete kogus ületab 20% ning võrdub sihtriigis taaskasutatavate jäätmete kogusega või ületab seda. Sellega lisandub hindamisele subjektiivne element, kuigi hindamine peaks määruse artikli 7 lõike 4 punkti a viienda taande kohaselt põhinema üksnes iga saadetise objektiivsetel tunnustel. Sellega on Holland kinnistanud jäätmete taaskasutamise vallas iseseisvuse põhimõtte eelistamist, mis on vastuolus Euroopa Kohtu otsusega kohtuasjas Dusseldorp.( )

33. Küsimuse kohta, kas siseriiklikel ametiasutustel on lubatud vastu võtta kõne all olevaid siseriiklikke rakendussätteid, märgib Hollandi valitsus, et määruse artikkel 30 volitab selgesõnaliselt liikmesriike vastu võtma meetmeid, mis on vajalikud selleks, et tagada jäätmete saatmine kooskõlas selle sätetega.

34. Hollandi valitsus eitab, et MJP-GA II esimese osa 8. peatükis sisalduvad tingimused looksid järjekindla vastuvaidlemise praktika. Selles peatükis on selgelt sätestatud, et igal juhul tuleb kaaluda iga saadetist eraldi. 8. peatüki punkti 3.b sõnastusega, et „põhimõtteliselt” vaieldakse saadetisele vastu, on mõeldud seda, et nii tehakse tavaliselt, kuid mitte alati.

35. Hollandi valitsus arvab igal juhul, et need tingimused on kooskõlas määruse artikli 7 lõike 4 punkti a viienda taandega. Need edendavad õigustatult selle sätte aluseks olevaid majanduslikke ja keskkonnakaalutlusi, eelistades toiminguid, millega saavutatakse taaskasutuse kõrgem tase. Nii teenivad need direktiivi artikli 3 lõike 1 punktis b sätestatud jäätmete taaskasutamise julgustamise ning EÜ artikli 174 lõikes 2 sätestatud keskkonna kaitstuse kõrge taseme tagamise eesmärke.

36. Lõpuks väidab Hollandi valitsus, et MJP-GA II esimese osa 8. peatükis täpsustatud tingimused on erapooletud, olles kohaldatavad nii taaskasutatavate jäätmete impordile kui ekspordile. Seetõttu ei saa öelda, et need tingimused kujutaksid endast varjatud protektsionismi ilmingut.

37. Mulle tundub vähemalt vaieldav, et liikmesriigid võivad vastu võtta tingimusi, mis täpsustavad neile määruse artikli 7 lõike 4 punktiga a jäetud kaalutlusõiguse kasutamist.

38. Tõepoolest, tavaliselt pole liikmesriikidel lubatud vastu võtta ühenduse määruste rakendamiseks siseriiklikke meetmeid.( ) Taolised meetmed on ülearused, arvestades ühenduse määruste otsekohaldatavust ning ilmset eksimise ohtu ülevõtmise käigus, samuti ohtu tekitada segadust kõnealuste normide ühenduse õiguse staatuse osas.

39. Hoolimata sellest kinnitab Euroopa Kohtu praktika, et rakendusmeetmed on teatud tingimustel lubatud, eriti siis, kui see on määruses selgesõnaliselt ette nähtud.( )

40. On vaieldav, kas artikli 7 lõike 4 punkti a viies taane jätab liikmesriikidele kaalutlusõiguse ning selle kaalutlusõiguse kasutamiseks vajalike tingimuste täpsustamine edendaks õiguskindlust, aitaks kaasa otsustamise järjekindlusele ning hõlbustaks siseriikliku praktika järelevalvet ühenduse institutsioonide poolt. Euroopa Kohus on selgelt tunnistanud, et üksikute juhtumite hindamisel artikli 7 lõike 4 punkti a viienda taande alusel on neil tingimustel kindel roll.( )

41. Isegi kui sellised siseriiklikud tingimused on lubatud artikli 7 lõike 4 punkti a viienda taande kohaselt, on siiski selge, et need peavad olema selle sättega kooskõlas. Euroopa Kohus on mitmel korral rõhutanud, et artikli 7 lõike 4 punkti a loetelu on oma olemuselt ammendav ning seetõttu pole liikmesriikide pädevatel ametiasutustel lubatud seda täiendada.( )

42. Ma ei arva, et MJP-GA II esimese osa 8. peatükis täpsustatud tingimused oleksid määruse artikli 7 lõike 4 punktiga a kooskõlas.

43. See säte keskendub üksnes sellele, kas esitatud taaskasutamistoiming on iseenesest keskkonna ja majanduslikust vaatepunktist õigustatav. Sellise hindamise läbiviimiseks on välja toodud kolm tegurit: taaskasutamiseks sobivate ja taaskasutamiseks kõlbmatute jäätmete suhe, taaskasutamise tulemusel saadavate materjalide arvatav väärtus ning taaskasutamise hind ja taaskasutamiseks kõlbmatu osa kõrvaldamise hind. Taaskasutamistoimingute efektiivsuse võrdlemist siht- ja lähteliikmesriikides pole mainitud.

44. Mulle tundub, et kõnealused siseriiklikud tingimused lahknevad mitmes osas artikli 7 lõike 4 punktis a sätestatud hindamise piiridest.

45. Isegi kui saadetiste majanduslike ja keskkonnakaalutluste hindamisel võiks olla õigustatud saatmisele järgneva taaskasutamistoimingu võrdlemine ühenduses mujal kasutatavate toimingutega, pole minu arvates õigustatud, et võrreldakse ainult siht- ja lähteliikmesriigis kasutatavaid vahendeid.

46. Nagu väidab komisjon, tundub, et MJP-GA II esimese osa 8. peatükis täpsustatud tingimused, mis keskenduvad taaskasutamistoimingute võrdlusele lähte- ja sihtliikmesriikides, jätavad Hollandile võimaluse läheduse ja iseseisvuse põhimõtete arvessevõtmiseks. Arvatavasti vaieldakse saadetisele vastu, kui neid jäätmeid saaks tõhusamalt käidelda lähteriigis. Seega on tõenäolisem, et jäätmed töödeldakse ümber nende päritoluriigis, mis oleks vähem tõenäoline, kui sihtriigi taaskasutamistoiminguid hinnataks sõltumatult ja eraldi. Euroopa Kohus leidis Dusseldorpi otsuses,( ) et ühenduse õiguse kohaselt pole läheduse ja iseseisvuse kaalutlused taaskasutatavate jäätmete saatmisele kohaldatavad.

47. Mulle tundub, et kõnealused siseriiklikud tingimused on samuti puudulikud, sest tõhususe hindamine põhineb neis sätestatu kohaselt ainult ühel artikli 7 lõike 4 punktis a täpsustatud tingimusel ehk taaskasutamiseks sobivate ning taaskasutamiseks kõlbmatute jäätmete protsendil. Nagu see säte selgitab, on samuti oluline arvesse võtta taaskasutatavate ainete väärtust, taaskasutamise hinda ning taaskasutamiseks sobimatute jäätmete kõrvaldamise hinda.

48. Ma ei arva, et mu hindamise seisukohalt omaks tähtsust, kas MJP-GA II 8. peatükis täpsustatud tingimusi on mõeldud järjekindlaks kasutamiseks või ainult vastuväite esitamise eelduse kinnitamiseks. Mõlemal juhul lisavad need tingimused Hollandi pädeva ametiasutuse poolt läbi viidud hindamisele elemendi, mida pole artikli 7 lõike 4 punkti a viiendas taandes ette nähtud. Samuti omistavad need erilist tähtsust vaid ühele selles sättes täpsustatud keskkonna- ja majandusliku tõhususe meetmetest.

49. Mulle tundub samuti tähtsusetu asjaolu, et need tingimused on neutraalse toimega selles mõttes, et neid kohaldatakse nii jäätmesaadetiste Hollandisse importimise kui ka Hollandist eksportimise puhul. Mõlemal juhul väljuvad need artikli 7 lõikes 4 ammendavalt sätestatud vastuväite esitamise aluste loetelu piiridest.

Ettepanek

50. Neil põhjustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

1) tuvastada, et Madalmaade Kuningriik on rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad nõukogu 1. veebruari 1993. aasta määruse (EMÜ) nr 259/93 jäätmesaadetiste järelevalve ja kontrolli kohta Euroopa Ühenduses, ühendusse sisseveo ning ühendusest väljaveo korral artikli 7 lõikest 4 ning nõukogu 15. juuli 1975. aasta direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta, muudetud nõukogu 18. märtsi 1991. aasta direktiiviga 91/156/EMÜ ning komisjoni 24. mai 1996. aasta otsusega 96/350/EÜ, artikli 1 punktidest e ja f;

2) mõista kohtukulud välja Madalmaade Kuningriigilt.