KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ELEANOR SHARPSTON

esitatud 15. juulil 20101( )

Kohtuasi C‑240/09

Lesoochranárske zoskupenie VLK

versus

Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky

(Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovakkia) esitatud eelotsusetaotlus)

Keskkond – Århusi konventsioon – Üldsuse osalemine ning õigus kohtulikule arutamisele keskkonnaasjade otsustamises

1. Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovaki Vabariigi kõrgem kohus) eelotsusetaotlus puudutab keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni( ) artikli 9 lõike 3 mõju ning eelkõige küsimust, kas sellel artiklil on või tuleb seda tõlgendada nii, et sellel on liikmesriikide õiguskorras vahetu õigusmõju.

2. See kohtuasi tõstatab olulisi küsimusi seoses liikmesriikide kohtute ja Euroopa Kohtu pädevuse jaotumisega segalepingute sätete tõlgendamisel.

Århusi konventsioon

3. Århusi konventsiooni preambulis tõdetakse, et igal inimesel on õigus elada keskkonnas, mis vastab tema tervise ja heaolu vajadustele, ning et tal on kohustus praeguste ja tulevaste põlvkondade hüvanguks kaitsta keskkonda ning teha selle seisundi parandamiseks teistega koostööd. Selle õiguse elluviimiseks ja nimetatud kohustuse täitmiseks tuleb teha info kõigile kättesaadavaks ning anda igaühele õigus osaleda keskkonnaasjade otsustamises ja õigus pöörduda neis asjus kohtusse.

4. Århusi konventsiooni artiklis 3 on toodud konventsiooni üldsätted; artikli 3 lõige 1 näeb ette, et „Konventsiooniosaline rakendab seadusandlikke ja muid abinõusid, et konventsiooni nõuetega kohandada info üldkättesaadavust, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemist ja kohtu poole pöördumise õigust reguleerivad siseriiklikud õigusaktid. Konventsiooniosaline võtab meetmeid, et tagada nende nõuete järgimine, mis võimaldavad luua konventsiooni järjepidevaks ellurakendamiseks kindla õigusliku aluse.”

5. Artiklis 6 on toodud mitu sätet seoses üldsuse osalemisega otsustusmenetluses. Asjassepuutuvad sätted on sõnastatud järgmiselt:

„1. Konventsiooniosaline:

a) kohaldab selle artikli sätteid otsuste suhtes, mis tehakse lisas I loetletud tegevuste lubamiseks või keelamiseks;

b) kohaldab siseriikliku õiguse järgi käesoleva artikli sätteid ka selle tegevuse kohta tehtud otsuste suhtes, mida ei ole lisas I nimetatud ja millel võib olla oluline mõju keskkonnale. Konventsiooniosaline teeb kindlaks, kas need sätted kehtivad sellise tegevuse kohta. […]”

6. Artikkel 9 kannab pealkirja „Õigus pöörduda kohtusse”. Selle artikli asjakohased sätted on sõnastatud järgmiselt:

„2. Konventsiooniosaline tagab siseriiklike õigusaktidega, et asjast huvitatud üldsuse esindajal:

a) kellel on põhjendatud huvi

või

b) kelle õigust on rikutud, kui see tingimus on ette nähtud konventsiooniosalise haldusmenetluse normidega,

on õigus pöörduda kohtusse või seaduse alusel loodud muu sõltumatu ja erapooletu asutuse poole artikli 6 [kohaldamisalasse kuuluva iga] otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks ning kui siseriiklik õigus seda ette näeb ja ilma, et see piiraks selle artikli lõike 3 kohaldamist, ka konventsiooni muude asjakohaste sätete alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks.

Mõisted põhjendatud huvi ja õiguse rikkumine määratletakse kooskõlas siseriikliku õiguse ning konventsiooni eesmärgiga tagada konventsiooniga seotud küsimustes asjast huvitatud üldsusele laiaulatuslik juurdepääs õigusemõistmisele. Artikli 2 lõike 5 nõuetele vastava valitsusvälise organisatsiooni huvi loetakse käesoleva artikli punkti a tähenduses põhjendatuks. Nimetatud organisatsioonil eeldatakse olevat õigusi, mida punkti b tähenduses saab rikkuda.

Lõike 2 sätted ei välista võimalust rakendada kaebuse läbivaatamisel kohtueelset menetlust avaliku võimu organis ega mõjuta haldusmenetluse võimaluste ammendamise nõuet enne kohtumenetluse algatamist, kui selline nõue on sätestatud siseriikliku õigusega.

3. Lisaks lõigetes 1 ja 2 nimetatud menetlustele ning ilma et see piiraks lõigetes 1 ja 2 nimetatud menetluste kohaldamist tagab konventsiooniosaline siseriiklike õigusaktide nõuetele vastavale üldsuse esindajale, juhul kui need nõuded on sätestatud, juurdepääsu kohtulikule või haldusmenetlusele, et vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega.

[…]” [Tsitaati on parandatud Euroopa Kohtus, kuna konventsiooni eestikeelne tõlge on ekslik]

7. Artikkel 19 käsitleb ratifitseerimist. Artikli 19 lõige 5 sätestab: „[a]rtiklis 17[( )] nimetatud piirkondliku majandusühenduse organisatsioon teeb vastuvõtmis-, kinnitamis-, ratifitseerimis- või ühinemiskirjas teatavaks oma pädevuse konventsiooniga reguleeritavates valdkondades. Organisatsioon teavitab depositaari ka pädevuse olulisest muutumisest.” [Tsitaati on täpsustatud Euroopa Kohtus]

EL õigus( )

EÜ asutamisleping

8. Kohtuasja asjaolude asetleidmise ajal reguleeris keskkonna valdkonda EÜ artikkel 174.( ) See artikkel näeb ette, et ühenduse keskkonnapoliitika aitab kaasa teatavate eesmärkide taotlemisele, nimelt keskkonna säilitamisele, kaitsmisele ja selle kvaliteedi parandamisele, inimese tervise kaitsmisele, loodusressursside kaalutletud ja mõistlikule kasutamisele ning meetmete edendamisele rahvusvahelisel tasandil, selleks et tegelda piirkondlike ja ülemaailmsete keskkonnaprobleemidega. EÜ artikli 175 lõige 1( ) sätestab, et „[t]oimides vastavalt [EÜ] artiklis 251 sätestatud menetlusele ning pärast konsulteerimist majandus‑ ja sotsiaalkomitee ning regioonide komiteega, otsustab nõukogu, missuguseid meetmeid tuleb ühendusel võtta, et saavutada [EÜ] artiklis 174 seatud eesmärgid”.

9. EÜ artikli 300 lõike 2 esimene lõik ja EÜ artikli 300 lõike 3 esimene lõik kehtestavad menetlusnõuded ühenduse ja ühe või mitme riigi või rahvusvahelise organisatsiooni vahel lepingute sõlmimiseks, mis EÜ artikli 300 lõike 7 kohaselt on ühenduse institutsioonidele ja liikmesriikidele siduvad.( )

Århusi konventsiooni inkorporeerimine ühenduse õigusesse

10. Enne Århusi konventsiooni heakskiitmist olid konventsiooni artikli 9 lõike 2 inkorporeerimiseks vajalikud meetmed kehtestatud direktiiviga 2003/35.( )

Direktiiv 2003/35

11. Asjasse puutuvad järgmised põhjendused:

„(5) 25. juunil 1998 kirjutas Eurooa Ühendus alla [Århusi konventsioonile]. Ühenduse õigusaktid tuleb viia vastavusse kõnealuse konventsiooniga, et ühendus saaks selle ratifitseerida.

[…]

(9) Århusi konventsiooni artikli 9 lõigetes 2 ja 4 sätestatakse juurdepääs kohtu- ja muudele menetlustele, et vaidlustada otsuste, seaduste või puuduste sisulist ja protseduurilist seaduslikkust seoses konventsiooni artikli 6 kohase üldsuse kaasamisega.

(10) Tuleks kehtestada sätted teatavate keskkonnakaitsealaste direktiivide puhul, millega nõutakse liikmesriikidelt keskkonnaga seotud kavade ja programmide koostamist, kuid mis ei sisalda piisavalt sätteid üldsuse kaasamiseks, et tagada üldsuse kaasamine vastavalt Århusi konventsiooni ning eriti selle artikli 7 sätetele. Teistes asjakohastes ühenduse õigusaktides on juba sätestatud üldsuse kaasamine kavade ja programmide koostamisse ja tulevikku silmas pidades lisatakse Århusi konventsioonile vastavad üldsuse kaasamise nõuded asjakohastesse õigusaktidesse juba nende loomisjärgus.

(11) Nõukogu direktiivi 85/337/EMÜ[( )] ja nõukogu direktiivi 96/61/EÜ[( )] tuleks muuta, et tagada nende täielik vastavus Århusi konventsiooni sätetega, eriti selle artikliga 6 ja artikli 9 lõigetega 2 ja 4.

(12) Kuna kavandatud meetmete eesmärki, nimelt aidata kaasa Århusi konventsioonist tulenevate kohustuste rakendamisele, ei suuda liikmesriigid saavutada ning see on oma ulatuse ja mõju tõttu paremini saavutatav ühenduse tasandil, võib ühendus vastu võtta meetmeid kooskõlas asutamislepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega. […]”

12. Selleks, et inkorporeerida EÜ õigusesse Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 2 nõuded, lisati direktiiviga 2003/35 direktiivile 85/337 artikkel 10a ja direktiivile 96/61 artikkel 15a.

Nõukogu otsus 2005/370/EÜ

13. Nõukogu kiitis Århusi konventsiooni Euroopa Ühenduse nimel heaks 17. veebruari 2005. aasta otsusega 2005/370.( ) Heakskiidu aluseks olid EÜ artikkel 175, EÜ artikli 300 lõike 2 esimese lõigu esimene lause ja EÜ artikli 300 lõike 3 esimene lõik.

14. Nõukogu otsuse 2005/370 lisas on toodud Euroopa Ühenduse deklaratsioon vastavalt Århusi konventsiooni artiklile 19.( ) Deklaratsiooni teises lõigus on öeldud, et „kehtivad õigusaktid ei hõlma täielikult konventsiooni artikli 9 lõikest 3 tulenevate kohustuste rakendamist, sest need on seotud haldus- või kohtumenetlustega, mis käsitlevad üksikisikute ja konventsiooni artikli 2 lõike 2 punktiga d hõlmatud muude kui Euroopa Ühenduse institutsioonide ametiasutuste tegevust või tegevusetust […] [J]ärelikult on ühenduse liikmesriigid vastutavad nende kohustuste täitmise eest ajal, mil Euroopa Ühendus konventsiooni heaks kiidab, ja on vastutavad kuni ühendus, teostades Euroopa Ühenduse asutamislepingust tulenevaid volitusi, võtab nimetatud kohustuste rakendamiseks vastu ühenduse sätted”.

15. Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 3 inkorporeeriti EL õigusesse üksnes osaliselt määrusega nr 1367/2006,( ) mida aga kohaldatakse üksnes Euroopa Liidu institutsioonide suhtes. Üldisemalt ei ole seda inkorporeeritud. Komisjon tegi siiski 24. oktoobril 2003 ettepaneku – Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv keskkonnaasjades kohtu poole pöördumise kohta( ) –, mida aga vastu ei võetud ning sellel ei ole seaduse jõudu.

16. Seoses siseriiklikus kohtus käsitlusel olevate asjaoludega on sobiv märkida, et pruunkaru (ursus arctos) on nimetatud elupaikade direktiivi( ) II lisas ühenduse tähtsusega liigina, mille säilitamine nõuab erikaitsealade määramist, ning IV lisas liigina, mis vajavad ranget kaitset.

Siseriiklik õigus

17. Slovaki Vabariik kiitis Århusi konventsiooniga ühinemise heaks 23. septembri 2005. aasta dekreediga nr 1840. Konventsioon jõustus Slovaki Vabariigis 5. märtsil 2006.

18. Slovakkias reguleerib haldusmenetlust muu hulgas seadustik nr 71/1967 haldusmenetluse kohta (edaspidi „haldusmenetluse seadustik”). Selle seadustiku artikkel 14 võimaldab isikutel taotleda, et tunnustataks nende staatust olla osaline niisuguses haldusmenetluses, mis nende õigusi ja seadusega kaitstud huve otseselt puudutab.

19. Enne 30. novembrit 2007 andis seaduse nr 543/2002 artikli 83 lõige 3 „menetlusosalise” staatuse assotsiatsioonidele, kelle eesmärk oli keskkonnakaitse. See staatus anti assotsiatsioonidele, kes taotlesid osalemise luba kirjalikult ning kindlaksmääratud tähtajaks. Nimetatud seaduse artikli 6 kohaselt võisid niisugused assotsiatsioonid taotleda, et neid teavitataks kõigist menetlustest, mis võisid mõjutada keskkonda. Lõike 7 kohaselt olid avaliku võimu organid kohustatud assotsiatsioone vastavalt teavitama. Nendel assotsiatsioonidel oli ka võimalus vaidlustada iga vastuvõetud otsus kohtus vastavalt tsiviilmenetluse seadustiku artikli 250 lõikele 2.

20. Seadust nr 543/2002 muudeti aga seadusega nr 554/2007 alates 1. detsembrist 2007. Selle muudatuse mõju käesoleva kohtuasja kontekstis oli see, et keskkonnaorganisatsioonid (nagu käesoleva kohtuasja kaebaja eelotsusetaotluse esitanud kohtus) on praegu käsitatavad „huvitatud isikutena” mitte „menetlusosalistena”. Nagu Slovaki valitsus kohtuistungil märkis, välistab staatusemuutus selle, et need assotsiatsioonid võiksid ise otseselt algatada menetlusi otsuste seaduslikkuse kontrollimiseks. Selle asemel peavad nad taotlema, et riiklik esindaja teeks seda nende eest.

Asjaolud ja eelotsuse küsimused

21. Kaebaja siseriiklikus kohtus, Lesoochranárske zoskupenie VLK (edaspidi „LZ”), on juriidilise isiku staatuseta assotsiatsioon, kes tegeleb keskkonnakaitsega. LZ palus vastustajal, Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republikyl (Slovaki Vabariigi keskkonnaministeerium; edaspidi „ministeerium”), teavitada teda kõigist haldusotsustusmenetlustest, mis võivad potentsiaalselt mõjutada loodus‑ ja keskkonnakaitset või mis puudutavad erandite tegemist teatavate liikide või alade kaitsest.

22. 2008. aasta algul teatati LZ‑le mitmest käimasolevast haldusmenetlusest, mille olid algatanud muu hulgas erinevad jahimeeste ühendused. Ministeerium võttis 21. aprillil 2008 vastu otsuse rahuldada jahimeeste ühenduse taotlus erandi tegemiseks pruunkaru suhtes kehtestatud kaitsetingimustest. Selle ja järgnevate menetluste käigus teavitas LZ ministeeriumi oma soovist osaleda ja palus, et tunnustataks tema staatust haldusmenetluste poolena haldusmenetluse seadustiku artikli 14 tähenduses. LZ rõhutas eriti seda, et kõnealused menetlused puudutavad otseselt tema õigusi ja Århusi konventsioonist tulenevaid seadusega kaitstud huve. Samuti oli ta seisukohal, et sellel konventsioonil on vahetu õigusmõju.

23. Ministeerium kinnitas oma 21. aprilli 2008. aasta otsust 26. juuni 2008. aasta otsusega (edaspidi „vaidlustatud otsus”). Ta mainis ka, et LZ‑l ei ole menetluspoole staatust. Seetõttu ei saa LZ 21. aprilli 2008. aasta otsust edasi kaevata. Lisaks leidis ministeerium, et Århusi konventsioon on rahvusvaheline leping, mille jõustumiseks tuleb see siseriiklikus õiguses rakendada. Tema arvates on Århusi konventsiooni artikli 9 lõigete 2 ja 3 adressaadiks Slovaki Vabariik ning need sätted iseenesest ei sisalda ühtegi ühemõtteliselt sätestatud põhiõigust või vabadust, mis võiks olla avaliku võimu organite suhtes vahetult kohaldatav rahvusvahelises avalikus õiguses kasutatava „self‑executing” (isejõustuvuse) teooria tähenduses.

24. LZ kaebas vaidlustatud otsuse edasi Krajský súd v Bratislavele (Bratislava ringkonnakohus). See kohus vaatas vaidlustatud otsuse koos sellele eelnenud haldusmenetlustega uuesti läbi ja jättis LZ‑i kaebuse rahuldamata.

25. Sellele seisukohale jõudes märkis Bratislava ringkonnakohus, et artikli 9 lõigete 2 ja 3 loogiline või grammatiline tõlgendus ei anna kaebajale õigust osaleda haldus‑ ja kohtumenetluses menetluspoolena. Århusi konventsioon nõuab hoopis, et osalisriigid võtaksid määramata aja jooksul siseriiklikus õiguses meetmed, mille kohaselt antakse asjast puudutatud üldsusele õigus osaleda konventsiooni artiklis 6 viidatud tegevusi käsitlevate otsuste läbivaatamisel nii kohtu‑ kui ka haldusmenetluses.

26. LZ pöördus kõrgema kohtu poole, kes peatas menetluse ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. Kas Århusi konventsiooni artikli 9 ja eelkõige artikli 9 lõike 3 puhul on võimalik tunnustada rahvusvahelistele lepingutele omast vahetult kohaldatavust („self‑executing effect”), kui arvestada selle rahvusvahelise konventsiooni peamist eesmärki, mis teeb kaebeõiguse tavapärasest käsitusest erandi, andes ka üldsusele või asjast puudutatud üldsusele menetluspoole staatuse, kuigi Euroopa Liit ei ole hoolimata sellest, et ta liitus nimetatud rahvusvahelise konventsiooniga 17. veebruaril 2005, tänaseni võtnud ühenduse meetmeid selle konventsiooni rakendamiseks?

2. Kas Århusi konventsiooni artikli 9 ja eelkõige artiklil 9 lõike 3 puhul, mis käesolevaks ajaks on ühenduse õigusesse üle võetud, on võimalik tunnustada ühenduse õiguse vahetult kohaldatavust või vahetut õigusmõju Euroopa Kohtu praktika tähenduses?

3. Kas juhul, kui vastus esimesele või teisele küsimusele on jaatav, on Århusi konventsiooni artikli 9 lõiget 3, arvestades nimetatud rahvusvahelise konventsiooni peamist eesmärki, võimalik tõlgendada nii, et „avaliku võimu organi tegevusena” tuleb käsitada ka otsuse vastuvõtmist, mis tähendab, et üldsuse õigus kohtumenetluses osaleda hõlmab ka õigust vaidlustada avaliku võimu organi otsus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega?”

27. LZ, Saksamaa, Kreeka, Prantsusmaa, Poola, Soome, Rootsi, Slovaki Vabariigi ja Ühendkuningriigi valitsus ning komisjon esitasid kirjalikke märkusi. Kõik peale Kreeka ja Rootsi valitsuse võtsid osa 4. mail 2010 toimunud kohtuistungist ja esitasid suuliselt oma seisukoha.

Sissejuhatavad märkused

Vastuvõetavus

28. Kaks esimest Euroopa Kohtule esitatud küsimust puudutavad Århusi konventsiooni artikli 9 ja eelkõige artikli 9 lõike 3 tõlgendamist. Kolmas küsimus puudutab eranditult artikli 9 lõiget 3. Artikkel 9 kannab pealkirja „Õigus pöörduda kohtusse”. Artikli 9 lõiked käsitlevad selle valdkonna erinevaid aspekte.

29. Nii näeb artikli 9 lõige 1 ette õiguse vaidlustamismenetlusele juhuks, kui teabenõue on rahuldamata jäetud. Artikli 9 lõige 2 kohustab konventsiooniosalist oma siseriikliku õigusega tagama, asjassepuutuvatel üldsuse esindajatel, kes vastavad teatavatele kriteeriumidele, on õigus vaidlustada konventsiooni artikli 6 kohaldamisalasse kuuluva otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalne või protsessuaalne õiguspärasus.( ) Artikli 9 lõige 3 paneb konventsiooniosalistele veel lisakohustuse tagada, et siseriiklike õigusaktide nõuetele vastavatel üldsuse esindajatel oleks õigus haldus‑ või kohtumenetlusele, et vaidlustada avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega. Artikli 9 lõige 4 sätestab, et kolmes esimeses lõikes nimetatud menetlused peavad nägema ette kohased ja tõhusad õiguskaitsevahendid, ja näeb ette teatavad standardid, millele need menetlused peavad vastama. Lõpuks kohustab artikli 9 lõige 5 konventsiooniosalisi teavitama üldsust õigusest haldus- ja kohtumenetlusele, ning kaaluma võimalust luua kohased abistamise mehhanismid, et tagada parem juurdepääs õigusemõistmisele.

30. Poola ja Ühendkuningriigi valitsus tõstatavad oma märkustes vastuvõetavuse küsimuse. Nad leiavad, et esitatud küsimuste mõte seondub üksnes artikli 9 lõikega 3, ja soovitavad Euroopa Kohtul tunnistada eelotsusetaotlus vastuvõetamatuks osas, milles see puudutab Århusi konventsiooni artikli 9 muid sätteid.

31. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on eelotsusemenetluses üksnes eelotsusetaotluse esitanud kohtul õigus hinnata Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust. Kui küsimused puudutavad ühenduse õiguse tõlgendamist, on Euroopa Kohus reeglina kohustatud otsuse langetama. Euroopa Kohus võib siiski erandjuhtudel oma pädevuse hindamiseks analüüsida neid asjaolusid, mille tõttu siseriiklik kohus talle eelotsusetaotluse esitas. Konkreetselt saab Euroopa Kohus siseriikliku kohtu eelotsusetaotlusele vastamata jätta (muu hulgas) siis, kui probleem on hüpoteetiline.( )

32. LZ püüdis eelotsusetaotluse esitanud kohtus tugineda vaid Århusi konventsiooni artikli 9 lõigetele 2 ja 3. Euroopa Kohtu mis tahes vastus seoses artikli 9 lõigetega 1, 4 ja 5 ei oma siseriikliku kohtu menetluses olevas asjas tähtsust. Seega on selle kohtu viited artikli 9 ülejäänud sätetele hüpoteetilised ja vastuvõetamatud.

33. Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 2 näeb isikutele, kes soovivad vaidlustada artikli 6 kohaldamisalasse kuuluva mis tahes otsuse, tegevuse või tegevusetuse, ette õiguse kohtulikule arutamisele. Artiklit 6 kohaldatakse konventsiooni I lisas loetletud tegevuste (see loetelu hõlmab muu hulgas tööstusprojekte, metallide tootmist ja töötlemist ning jäätmehooldust) ja tegevuste suhtes, mis vastavalt siseriiklikule õigusele võivad keskkonda oluliselt mõjutada.

34. Artikli 9 lõike 2 kohaldamisala on sama mis keskkonnamõju hindamise direktiivil ja IPPC direktiivil (mida kohaldatakse keskkonnamõju hindamise direktiivist eraldiseisvalt, kuid mis ei takista viimase kohaldamist).

35. See esemeline ühilduvus võimaldab eeldada, et artikli 9 lõige 2 on EL õigusesse täielikult üle võetud. Lisaks viitavad direktiivi 2003/35 põhjendused 10 ja 11 sellele, et seadusandja käsitas selle direktiiviga tehtavaid muudatusi nimetatud sätte täielikuks inkorporeerimiseks kohasena.

36. Nendel tingimustel ei teki küsimust, kas artikli 9 lõikel 2 on vahetu õigusmõju.( )

37. Seetõttu soovitan ma Euroopa Kohtul vastata esitatud küsimustele vaid osas, milles need puudutavad artikli 9 lõiget 3.

38. Nagu Ühendkuningriik õigesti märkis, puudutavad kaks esimest küsimust – hoolimata sellest, et eelotsusetaotluse esitanud kohus kasutab nii „vahetut õigusmõju” kui ka „vahetult kohaldatavust” – artikli 9 lõike 3 vahetut õigusmõju”.( ) Seetõttu soovitan ma käsitada kahte esimest küsimust viitavana vaid vahetule õigusmõjule.

39. Ma märgin selguse mõttes, et „vahetu õigusmõju” test, mis on käesolevas asjas asjakohane, on see, mida kohaldatakse rahvusvahelise õiguse sätete suhtes – s.o test, mis erineb teataval määral EL „sisemise” õiguse sätete suhtes kohaldatavast testist.( )

Esimene küsimus

40. Esimese ja teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas on võimalik tunnistada, et Århusi konventsiooni artikli 9 lõikel 3 on vahetu õigusmõju.

41. Nagu mitmed Euroopa Kohtule märkusi esitanud menetlusosalised rõhutasid, tõusetub kaudselt segalepingute tõlgendamise pädevuse ja kohtualluvuse küsimus. Komisjon ning Soome ja Rootsi valitsus tõstatasid konkreetselt küsimuse, kas Euroopa Kohus on pädev talle käesolevas kohtuasjas esitatud küsimust lahendama.

42. Euroopa Kohus on kohtualluvuse küsimust põhjalikult käsitlenud ja mõnikord on kohtupraktika teinud keerdkäike, kulmineerudes hiljutise kohtuotsusega Merck Genéricos.( ) Seda kohtupraktikat tulekski analüüsida.

Segalepinguid käsitlev Euroopa Kohtu praktika

43. Nagu mitmed õigusteadlased on märkinud, on segalepingud üks eriti vaidlusi tekitav Euroopa Liidu õiguse instrumentide kategooria.( ) Alguses keskendus Euroopa Kohus pädevuse jaotamisele ühenduse ja liikmesriikide vahel. Kohtuotsuses AETR kehtestas Euroopa Kohus reegli, et kui ühendus omandab ainuvälispädevuse, siis liikmesriigid kaotavad oma välispädevuse. Ühendus saab niisuguse ainupädevuse omandada sisemise regulatsiooni kaudu.( ) AETR‑reegel on üldine lähtepunkt kõigis segalepinguid puudutavates analüüsides.( )

44. Kas Euroopa Kohtu pädevus segalepingute tõlgendamisel on seega piiratud nende segalepingu sätetega, mis jäävad ühenduse pädevusse?

45. Umbes AETR kohtuasjaga samal ajal hakkas tõusetuma küsimus Euroopa Kohtu pädevusest teha eelotsuseid segalepingute kehtivuse ja tõlgendamise küsimustes. Kohtuotsuses Haegeman jõudis Euroopa Kohus kiiresti järeldusele, et tal on niisugune pädevus. Ta otsustas nii selle põhjal, et tal on pädevus ühenduse institutsioonide õigusaktide üle ning et nüüdse EÜ artikli 300 alusel sõlmitud rahvusvahelised lepingud kuuluvad selle määratluse alla.( )

46. Esialgu ei puudutatud otseselt kohtualluvuse piiride küsimust.( ) Hiljem kaalus Euroopa Kohus oma otsuses Demirel,( ) kas ta on pädev EMÜ‑Türgi assotsiatsioonilepingu sätteid tõlgendama. Ta leidis, et tal on see pädevus sellest tulenevalt, et kõne all olnud liikumisvabadust puudutavad lepingud kuuluvad ühenduse pädevusse.( ) Mõni aeg hiljem võttis Euroopa Kohus niisuguste sätete tõlgendamisel omaks üsna laiahaardelise lähenemise.( )

47. 1996. aastal oli Euroopa Kohus otsuses Hermès,( ) mis seondus TRIPS lepingu sätete tõlgendamisega, siiski sunnitud oma lähenemist muutma. Selles menetluses, mille küsimus seisnes selles, kas siseriiklik üleminekumeede oli „ajutine meede” TRIPS lepingu artikli 50 tähenduses, vaidlustati Euroopa Kohtu pädevus selle alusel, et veel ei olnud vastu võetud ühenduse meedet teostada segalepingute puhul pädevust, mis ei ole ainupädevus.( )

48. Euroopa Kohus otsustas, et ta on pädev tõlgendama kõnealust artiklit määruse (EÜ) nr 40/94( ) alusel, mis TRIPS lepingu artikliga 50 seoses (ja sellest mõjutatuna) oli lepingu sõlmimise ajaks juba jõustunud. Kuna olukord kuulus nii siseriikliku kui ka ühenduse õiguse kohaldamisalasse, siis oli Euroopa Kohus pädev eelkõige sellest tulenevalt, et ta pidi vältima tõlgenduste erinevust, mis oleks tekkinud juhul, kui see valdkond oleks jäetud siseriiklike kohtute pädevusse.( ) Niisugusele järeldusele jõudes tugines Euroopa Kohus peamiselt oma otsustele Giloy( ) ja Leur-Bloem( ) (mõlemad puudutasid ühenduse ja siseriikliku õiguse ühetaolist tõlgendamist, ilma segalepingute raames jagatud pädevusest tuleneva täiendava keerukuseta).

49. Euroopa Kohus kinnitas seda lähenemist mõned aastad hiljem kohtuotsuses Dior,( ) mis samuti käsitles TRIPS lepingu artikli 50 tõlgendamist. Selles kohtuotsuses laiendas ta oma artikliga 50 seonduvat tõlgenduslikku kohtupraktikat teistele intellektuaalse omandi õigustele, kuid käesoleva asja kontekstis kõige huvitavam areng asub selle kohtuotsuse punktis 49, kus Euroopa Kohus tegi vahet kaubamärkidel ja tööstusdisainilahendustel selle alusel, et ühendus oli esimeste valdkonnas õigusakte andnud, teiste valdkonnas aga mitte. Kuigi Euroopa Kohus tõdes, et TRIPS lepingu sätetel kaubamärkide kohta ei ole vahetut õigusmõju (ehkki siseriiklikel kohtutel oli järjekindla tõlgendamise kohustus), leidis ta, et tööstusdisainilahenduste puhul ühenduse õigus ei eelda ega välista vahetult õigusmõju.( )

50. Kohtuotsused Hermès ja Dior tõstatasid hulga vastamata küsimusi. Pädevuse ja kohtualluvuse vaheline seos ei olnud neis otsustes näiteks korralikult selgitatud; samuti ei olnud selge Euroopa Kohtu põhjenduste valik, kui ta tunnistas enda pädevust selles valdkonnas.( )

51. Kohtuotsuses Schieving-Nijstad seda selgusetaotlust kahjuks ei arvestatud, kui Euroopa Kohus tegi vahet sätte tõlgendamise pädevuse ja pädevuse vahel teha kindlaks menetlusnormid selle sätte rakendamiseks.( ) Kohtuotsustega Étang de Berre and Mox( ) – mis tehti mitte artikli 234 alusel esitatud eelotsusetaotluste vaid EÜ artikli 226 alusel esitatud otseste hagide raames – lihtsustati varem väljakujundatud analüüsi. Nendes otsustes läks Euroopa Kohus kohtualluvuse küsimusest palju kaugemale, rõhutades vaid seda, et segalepingutel on puhtalt ühenduse lepingutega võrdne staatus, kui nende sätted kuuluvad ühenduse pädevuse valdkonda.( )

52. Enne kohtuotsust Merck Genéricos( ) oli seega muutunud raskeks teha kindlaks neid valdkondi, milles Euroopa Kohtul oli segalepingute puhul pädevus. See raskus väljendus käesolevas kohtuasjas mõnes esitatud kirjalikus märkuses, eriti Soome ja Rootsi valitsuse omas, kes tõstatasid Euroopa Kohtu pädevuse küsimuse osana oma märkustest kõnealuse sätte sisulise tõlgendamise kohta.

53. Selles kontekstis oli jõuline kohtuotsus Merck Genéricos nagu sõõm värsket õhku. Kohtuasi ise puudutas TRIPS lepingu artikli 33 tõlgendamist, kuid selles tõusetus sama küsimus, mis käesolevaski asjas – milline kohus on paremas olukorras, et määrata kindlaks, kas konkreetsel segalepingu sättel on vahetu õigusmõju.

54. Euroopa Kohus otsustas jõuliselt, et see milline kohus tunnustab sätte vahetut õigusmõju, sõltub sellest, kas säte on valdkonnast, milles ühendus on andnud õigusakte. Kui see on nii, siis kohaldatakse ühenduse õigust (nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus); kui see nii ei ole, siis liikmesriigil ei ole kohustust ega keeldu tunnustada oma õiguskorras eraõigusliku isiku õigust tugineda vahetult kõnealusele normile. Euroopa Kohus leidis veel, et ühenduse ja liikmesriikide vahelise pädevuse jaotuse uurimise küsimus eeldab ühenduse tasandil antavat ühetaolist vastust ja seda saab anda ainult Euroopa Kohus, millest tulenevalt on ta pädev seda küsimust uurima.( )

55. Vaatamata pigem lakoonilisele põhjendusele näib mulle, et kohtuotsus Merck Genéricos lõikas Gordioni sõlme läbi ja andis selge vastuse küsimusele, kas Euroopa Kohus on pädev kindlaks tegema, milline kohus on paremas olukorras, et teha kindlaks, kas konkreetsel sättel on vahetu õigusmõju. Ta otsustas, et ta on pädev.

56. Ma nõustun täielikult Euroopa Kohtu järeldusega kohtuotsuses Merck Genéricos. Selle kohtuotsuse pluss seisneb selle ülimalt praktilises lähenemises küsimusele, mis selles poliitiliselt tundlikus kontekstis tihti tõusetub. Nagu mõned õigusteadlased on rõhutanud, on segalepingud ise pragmaatiliste jõudude looming ehk vahendid niisuguste probleemide lahendamiseks, mille on tekitanud vajadus rahvusvaheliste lepingute järele mitmejärgulises süsteemis.( )

57. Järgnev analüüs peegeldab suurel määral kohtuotsust Merck Genéricos. Ma lisan vaid mõned täpsustused, kui see näib Euroopa Kohtu jaoks tarvilik.

Segalepingute tõlgendamise pädevus

58. EÜ artikli 300 lõige 7 näeb ette, et selles artiklis kehtestatud tingimustel sõlmitud lepingud on ühenduse institutsioonidele ja liikmesriikidele siduvad. Århusi konventsioon oli just niisugune leping. Selle sätted moodustavad nüüd ühenduse õiguskorra lahutamatu osa.( ) Segalepingutel, mis on sõlmitud ühenduse, selle liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel, on ühenduse õiguskorras puhtalt ühenduse lepingutega võrdne staatus, kui nende sätted kuuluvad ühenduse pädevuse valdkonda.( )

59. Kohtuotsuses Merck Genéricos käsitleti – nagu käesolevaski asjas – segalepingut, milles ühenduse ja liikmesriikide vaheline kohustustejaotus teiste lepingupoolte suhtes ei olnud määratletud. Euroopa Kohus leidis, et ta on pädev ja ka tegelikult paremas olukorras, et analüüsida ühenduse ja liikmesriikide vahelise pädevusejaotuse küsimust ning määrata kindlaks, millised kohustused oli ühendus endale võtnud.( )

60. Olen selle seisukohaga nõus. Mulle näib selge, et Euroopa Kohus on ainus, kes on võimeline niisugust hinnangut andma.( ) Keelata Euroopa Kohtul tegemast kas või esimest sammu segalepingu kui terviku tõlgendamisel, et segalepingu osalised saaksid aru, millised on nende kohustused ja milline nende sisuline tõlgenduspädevus, näib olevat seisukoht, mis ei saa olla õige. Selline lähenemine oleks mitte ainult kasutu vaid ka ohtlik.

61. Veelgi enam, mis tahes muu lähenemine killustaks lepingu enese rakendamise. See omakorda tekitaks ebakindluse ühenduse, liikmesriikide, kolmandate osalisriikide ja potentsiaalsete vaidlustajate jaoks. Lisaks on võimalik, et sellise suuna võtmine tooks kaasa süüdistused, et ühendus ei täida oma kohustusi lepinguosalisena.

62. Neil põhjustel näib mulle mõistlik tugineda Euroopa Kohtu analüüsile kohtuotsuses Merck Genéricos, mille kohaselt on Euroopa Kohtul vähemalt selleks piisav pädevus, et otsustada, missugune kohus – kas tema ise või liikmesriigi kohus – on paremas olukorras, et otsustada, kas konkreetsel sättel on vahetu õigusmõju.

Missugune kohus on paremas olukorras, et otsustada, kas Århusi konventsiooni artikli 9 lõikel 3 on vahetu õigusmõju?

63. Test, mille Euroopa Kohus selle küsimuse( ) lahendamiseks kohtuotsuses Merck Genéricos välja pakkus, seisneb selles, kas ühendus on selles konkreetses valdkonnas, millesse analüüsitav küsimus kuulub, õigusakte andnud.

64. See test peegeldab Euroopa Kohtu poolt kohtuotsuses AETR tehtud jaotust( ) ehk seda, kas säte kuulub ühenduse ainupädevusse või on selles valdkonnas jõustatud piisavalt arusaadavad sisemised õigusnormid. See säilitab ka ühe positiivse aspekti kohtuotsusest Hermès, nimelt ennetades tulevasi tõlgenduserinevusi, mis võivad kahjustada ühenduse õigust ning mille puhul jääb alati puudu ühetaolisusest.

65. Kas Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 3 kuulub valdkonda, milles ühendus on õigusakte andnud?

66. Siin selgub üks kohtuotsuse Merck Genéricos probleeme. Kohtuotsuses ei ole juhiseid selleks, millisel määral ühenduse pädevuse teostamist on „piisavalt olulisel määral”, nii et sellest võiks järeldada, et ühendus on konkreetses „valdkonnas” õigusakte andnud.

Kas võib tugineda „järgneva astme” õigusaktidele?

67. „Järgneva astme” õigusaktidena pean ma silmas neid, mis käsitlevad haldusotsuse eset (näiteks kõnealused kaitstavad liigid) ning ei puuduta otseselt selle otsuse peale kohtusse pöördumise õigust. On selge, et Euroopa Kohus tahab oma otsuse tegemisel niisuguse õigusaktiga arvestada, kuid see tekitab küsimuse, kas niisugune õigusakt omab tähtsust ka seoses õigusega kohtulikule arutamisele Århusi konventsiooni alusel.

68. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olev asi puudutab pruunkaru. Tõusetus küsimus, kas fakt, et pruunkaru on lisatud elupaikade direktiiviga kaitstud liikide loetellu, on asjakohane, et teha kindlaks, kas Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 3 kuulub valdkonda, mis on ühenduse õiguse kohaldamisalas.

69. Minu arvates ei ole.

70. Kui niisugune „järgneva astme” õigusakt tuleks arvesse võtta, siis killustaks see artikli 9 lõike 3 tõlgendamist. See hakkaks sõltuma tõlgendava kohtu menetluses oleva asja konkreetsetest faktidest. Näiteks käesoleval juhul sõltuks see, kas Århusi konventsiooni tõlgendamiseks oleks pädev Euroopa Kohus või siseriiklik kohus sellest, kas liigid, mille jaoks jahipidamise luba taotleti, olid konkreetses elupaikade direktiivi lisas loetletud. See on liiga juhuslik ja meelevaldne, et seda võiks pidada rahuldavaks aluseks pädevuse kindlaksmääramisel.

71. Loomulikult võib suurel hulgal „järgneva astme” õigusakte piirata siseriiklike kohtute diskretsiooni konkreetses asjas. Nii oleks käesolevas asjas olnud kohane viidata elupaikade direktiivile, mille lisas on pruunkaru kaitstavate liikide all loetletud.( ) See direktiiv ei puutu Euroopa Kohtule esitatud küsimuse – kas Århusi konventsiooni artikli 9 lõikel 3 võib tunnustada vahetut õigusmõju – puhul üldse otseselt asjasse. Hoolimata sellest on Slovaki Vabariik kohustatud tagama, et elupaikade direktiivi kohaldatakse tõhusalt.( )

„Valdkonna” määratlemine

72. Kui kitsalt tuleks määratleda see valdkond, milles ühendus peab olema õigusakte andnud? Võib ette kujutada mitmeid võimalusi – alates laiast abstraktsest kontseptsioonist („keskkonda mõjutavad õigusaktid”)( ) kuni Århusi konventsiooni esemeni või osani sellest („keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumine”),( ) või kuni selleni, kas konkreetse küsimuse all oleva sätte täpne ese on hõlmatud mõne meetmega, mis inkorporeeritakse see säte EL õigusesse.

73. Pädevuste jaotus segalepingu puhul on pragmaatiline ja muutustele aldis. Segalepingud on mõnikord õigusloome kompromissid, mis sünnivad poliitilisest vajadusest leping sõlmida. Seega oleks loogiline, et Euroopa Kohus määratleks konkreetse sätte rakendamisega seonduva „valdkonna” pragmaatiliselt, võttes arvesse nii rahvusvahelise konventsiooni enese kui ka selle, kas on vastu võetud EL õigusakte, et inkorporeerida liikmesriikide suhtes konkreetne seda küsimust puudutava sätte.

74. Artikli 9 lõige 3 paneb Århusi konventsiooni osalistele mitmeid eraldiseisvaid kohustusi. Kuigi see artikkel asetseb „keskkonnaõiguse” laias valdkonnas (mille suhtes on ühenduse tasandil tehtud mitmeid õigusloomeettepanekuid), on selles ette nähtud kohustused piisavalt eraldiseisvad artikli 9 muudes osades sätestatud kohustustest (nagu nõukogu deklaratsioonis rõhutas), mistõttu peaks Euroopa Kohus uurima, kas ühendus on artikli 9 lõikega 3 hõlmatud valdkonnas õigusakte andnud.

Kas ühendus on artikli 9 lõikega 3 hõlmatud valdkonnas õigusakte andnud?

75. Nagu Poola ja Soome valitsus rõhutavad, ei ole ühendus tänaseni artikli 9 lõike 3 konkreetsesse kohaldamisalasse jäävas valdkonnas õigusakte andnud.

76. Kuigi direktiiv 2003/35 katab artikli 9 lõike 2, ei ole artikli 9 lõike 3 sätted siiani EL õiguse osaks saanud.( ) Ainus artikli 9 lõike 3 inkorporeerimine EL institutsioonide jaoks on tehtud määrusega nr 1367/2006. Minu arvates saab siin kohaldada common law põhimõtet inclusio unius est exclusio alterius. Nii näitab määruse olemasolu, mis kohaldab artikli 9 lõiget 3 institutsioonidele, vaid seda, et ei ole niisugust EL meedet, mis inkorporeeriks vastavad kohustused liikmesriikide õiguskordadesse.( ) Komisjoni ettepanek võtta vastu direktiiv, jõustamaks artikli 9 lõike 3 liikmesriikide kohustuste osas, on takerdunud raskustesse. Artikli 9 lõikes 3 sätestatud kohustused tuleb nüüd EL õiguse kaudu siseriiklikku õigusesse üle kanda.

77. Mulle näib, et ettepanek võtta vastu direktiiv artikli 9 lõike 3 rakendamiseks, mille aruelu on seiskunud, on eriti oluline. Ma ei arva, et Euroopa Kohus peaks ignoreerima vastava ühenduse õiguse puudumist ning tunnistama end pädevaks otsustama, kas artikli 9 lõikel 3 on vahetu õigusmõju või mitte. Kui Euroopa Kohus nii talitab, asetab ta end seadusandja asemele. Kuid seadusandja on tänaseni tahtlikult valinud võimaluse mitte tegutseda.

78. Deklaratsioonis on märgitud, et ühendus leiab, et kuna „konventsiooni artikli 9 lõikest 3 tuleneva[d] kohustus[ed] […] on seotud haldus- või kohtumenetlustega, mis käsitlevad üksikisikute ja […] muude kui Euroopa Ühenduse institutsioonide ametiasutuste tegevust või tegevusetust”, siis kuuluvad need liikmesriikide pädevusalasse ning et liikmesriigid vastutavad nende kohustuste täitmise eest ja jäävad vastutama kuni ühendus võtab vastu sellekohased sätted. Et ühendus seda siiani teinud ei ole, näib mulle määrava tähtsusega.( )

79. Mis puutub käesoleva kohtuasja esemeks olevaid põhikohustusi, siis teen ma järelduse, et artikli 9 lõige 3 ei kuulu valdkonda, mis jääb ühenduse õiguse kohaldamisalasse.

80. Seetõttu on liikmesriikide kohtute kindlaks teha, kas artikli 9 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et sellel on konkreetse liikmesriigi õiguskorras vahetu õigusmõju. EL liidu õigus niisugust tõlgendust ei nõua ega keela. Järelikult on siseriiklikul kohtul õigus tunnustada selle sätte vahetut õigusmõju, kooskõlas siseriiklikus õiguses ettenähtud tingimustega, kuid EL õigus ei kohusta seda tegema. Kuna artikli 9 lõige 3 kohustab liikmesriiki, siis on see liikmesriigi jaoks pigem rahvusvahelise õiguse küsimus neid kohustusi täita.

Ettepanek

81. Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata nii, et liikmesriikide kohtute ülesanne on kindlaks teha, kas Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 3 on nende siseriiklikus õiguskorras vahetult kohaldatav olukorras, kus Euroopa Liit ei ole hoolimata sellest, et ta liitus nimetatud konventsiooniga 17. veebruaril 2005, tänaseni vastu võtnud õigusakte, et inkorporeerida selle konventsiooni konkreetne säte liikmesriikidele pandavate kohustuste osas (mis on Euroopa Liidu institutsioonide kohustustest eraldiseisvad) Euroopa Liidu õigusesse.

82. Kui Euroopa Kohus ei nõustu minu ettepanekuga esimese küsimuse osas, siis on vaja käsitleda teist ja kolmandat küsimust.

Teine küsimus

83. Kas artikli 9 lõikel 3 on vahetu õigusmõju?

84. Kui Euroopa Kohus asub seisukohale, et sellele küsimusele on vaja vastata, siis soovitan vastata, et artikli 9 lõikel 3 ei ole vahetut õigusmõju.

85. EL‑i siduva rahvusvahelise lepingu sätte vahetu õigusmõju (või vastupidi) võivad lepinguosalised ette näha lepingus eneses. Kui see nii ei ole, peavad nende osaliste kohtud hindama, kas sättel on vahetu õigusmõju. Euroopa Kohus on selle kohta otsustanud, et ühenduse ja kolmandate riikide vahel sõlmitud lepingu sätet tuleb pidada vahetut õigusmõju omavaks, kui sätte sõnastust ning lepingu eesmärki ja olemust arvestades sisaldab see selget ja täpset kohustust, mille täitmine või tagajärgede tekkimine ei eelda hilisema akti vastuvõtmist.( )

86. Artikli 9 lõige 3 sätestab, et „[l]isaks lõigetes 1 ja 2 nimetatud menetlustele ning ilma et see piiraks lõigetes 1 ja 2 nimetatud menetluste kohaldamist tagab konventsiooniosaline siseriiklike õigusaktide nõuetele vastavale üldsuse esindajale, juhul kui need nõuded on sätestatud, juurdepääsu kohtulikule või haldusmenetlusele, et vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega”.

87. Minu arvates ei sisalda artikli 9 lõige 3 kohustust, mis oleks piisavalt selge ja täpne, et reguleerida otse, ilma edasiste selgituste või täpsustusteta, üksikisikute olukorda.

88. LZ‑l on õigus, kui ta väidab, et artikli 9 lõike 3 kohaselt peab üldsuse esindajatel olema õigus osaleda haldus‑ või kohtumenetluses. Kuid neil on see õigus vaid siis, kui nad vastavad siseriiklikus õiguses ettenähtud kriteeriumitele.( ) Artikli 9 lõige 3 ise ega ükski muu Århusi konventsiooni säte ei anna juhiseid, millised need kriteeriumid peaksid olema. Nagu Saksamaa valitsus õigesti märgib, selgub Århusi konventsiooni ettevalmistusmaterjalidest (travaux préparatoires), et konventsiooni koostajate soov oli jätta selle määratlemine osalisriikidele.( )

89. Nende sõnaselgete piirangute puudumisel oleks artikli 9 lõike 3 potentsiaalne kohaldamisala väga lai. Artikli 9 lõike 3 vahetu õigusmõju tunnustamine, mis võtaks liikmesriikidelt ära võimaluse kehtestada selle sätte rakenduskriteeriumid, tähendaks actio popularis süsteemi loomist kohtu kaudu selle asemel, et valida seadusandlik lahendus. Asjaolu, et direktiivi vastuvõtmise ettepanek on senini direktiivina vastu võtmata, näitab, et sellises erilises kontekstis oleks niisugune samm tõesti ebasobiv.

90. LZ väitis kohtuistungil, et Euroopa Kohus on otsustanud, et asjaolu, et liikmesriigid peavad kriteeriumid kehtestama, ei välista tingimata vahetut õigusmõju. Kuid neid kohtuotsuseid, millele ta tugines – nimelt Deutscher Handballbund( ) ja Simutenkov( ) – iseloomustab see, et kriteeriumid, mida liikmesriigid neis asjus kehtestanud ei olnud, olid menetlusega seonduvad ja piiratud kohaldamisalaga, mitte laiaulatusliku kohaldamisalaga põhikriteeriumid.

91. Nagu komisjon õigesti märgib, tekitaks see, kui tunnistada, et artikli 9 lõikel 3 on vahetu õigusmõju, nii et (kui ei ole sellele vasturääkivat kriteeriumi) igasugune üldsuse esindaja võib sellele tugineda, õigusliku ebakindluse nende üksuste jaoks, kelle tegevuse või tegevusetuse peale võidakse haldus‑ või kohtumenetluses kaevata. Need üksused võivad olla nii eraisikud kui ka avaliku võimu organid. Minu arvates on ka see põhjus, miks asuda seisukohale, et artikli 9 lõikel 3 ei peaks vahetut õigusmõju olema.

92. Asjaolu, et rahvusvahelise lepingu konkreetsel sättel ei ole vahetut õigusmõju, ei tähenda siiski seda, et osalisriigi kohtul ei oleks kohustust sellega arvestada.( )

93. Seetõttu teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku – juhuks, kui ta asub seisukohale, et teisele esitatud küsimusele on vaja vastata –, vasta nii, et Århusi konventsiooni artikli 9 lõikel 3 ei ole vahetut õigusmõju Euroopa Liidu õiguses.

Kolmas küsimus

94. Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas „avaliku võimu organi tegevuse” määratlus Århusi konventsiooni artikli 9 lõikes 3 hõlmab avaliku võimu organi otsust.

95. On selge, et Euroopa Kohus on pädev tõlgendama Århusi konventsiooni artikli 9 lõiget 3 nende kohustuste osas, mille see artikkel paneb EL‑i institutsioonidele määruse nr 1367/2006 alusel. Kuna – kohtuotsustes Dzodzi( ) and Leur Bloem( ) toodud kaalutlustest lähtudes – oleks otstarbekas, et siseriiklik kohus, kes peab seda sätet kohaldama oma siseriikliku õiguse raames, oleks teadlik olulistele terminitele Euroopa Liidu õiguses antavast tähendusest, võib Euroopa Kohus pidada tarvilikuks kolmandale esitatud küsimusele vastata.

96. Keerukus näib käesolevas kohtuasjas tulenevat Århusi konventsiooni slovakikeelse versiooni keelelisest omapärast. Sõna „akt” – mida tavapäraselt Slovaki õiguses kasutatakse haldusorgani tegevuse määratlemiseks – on kasutatud artiklis 6 ja artikli 9 muudes osades, aga mitte artikli 9 lõikes 3. Selle asemel on seal kasutatud sõna „ukon”. Slovakkia kõrgem kohus on seetõttu asunud seisukohale, et sõnu „tegevus või tegevusetus” artikli 9 lõikes 3 tuleb käsitada nii, et need ei hõlma avaliku võimu organi üksikotsuseid.

97. Teised keeleversioonid näitavad siiski, et „akt” on vaid niisuguse positiivse tegevuse geneeriline kirjeldus, millega avaliku võimu organ võib tegeleda ning seda kasutatakse vastandina sõnale „opomenutí” (tegevusetus), mis hõlmab kõike, mida see organ oleks väidetavalt pidanud tegema, kuid ei teinud.( )

98. Minu arvates ei tähenda see, et artikli 9 lõike 3 sõnakasutus erineb artikli 9 lõike 2 (mis räägib „igast otsusest, tegevusest või tegevusetusest”) omast, et seda artiklit tuleks tõlgendada kui formaalset otsust välistavana või artikli 9 lõikes 2 täpsustatud tegevust või tegevusetust välistavana. Kui see oleks olnud seadusandja tahe, siis minu arvates oleks ta pigem kasutanud väljendit „muud, kui artikli 9 lõikes 2 nimetatud”.

99. Väidet, et väljend „tegevus” artikli 9 lõikes 3 hõlmab otsuseid, toetavad sõnad „ilma et see piiraks lõigetes 1 ja 2 nimetatud menetluste kohaldamist”. Artikli 9 lõige 3 on täiendav säte. Seda ei tuleks käsitada kitsendavalt, välistades selle kohaldamisalast kunstlikult otsused, mis peaksid kuuluma artikli 9 lõigetes 1 ja 2 toodud menetluste alla.

100. Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata kolmandale küsimusele, et artikli 9 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et selles toodud määratlus „avaliku võimu organi tegevus” hõlmab ka otsuse vastuvõtmise tegevust. Üldsuse õigus kohtulikule arutamisele, koos artikli 9 lõikes 3 ettenähtud piirangutega, peab hõlmama õigust vaidlustada avaliku võimu organi otsus, mis on väidetavalt vastuolus liikmesriigi keskkonnaõigusnormidega.

Ettepanek

101. Eeltoodud põhjustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Najvyšší súd Slovenskej republiky esitatud küsimustele järgmiselt:

1. Esitatud küsimused on vastuvõetamatud, välja arvatud osas, milles need puudutavad Århusi konventsiooni artikli 9 lõiget 3.

2. Liikmesriikide kohtute ülesanne on kindlaks teha, kas Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 3 on nende siseriiklikus õiguskorras vahetult kohaldatav olukorras, kus Euroopa Liit ei ole hoolimata sellest, et ta liitus nimetatud konventsiooniga 17. veebruaril 2005, tänaseni vastu võtnud õigusakte, et inkorporeerida selle konventsiooni konkreetne säte liikmesriikidele pandavate kohustuste osas Euroopa Liidu õigusesse.

3. Århusi konventsiooni artikli 9 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et selles toodud määratlus „avaliku võimu organi tegevus” hõlmab ka otsuse vastuvõtmise tegevust. Üldsuse õigus kohtulikule arutamisele, koos artikli 9 lõikes 3 ettenähtud piirangutega, peab hõlmama õigust vaidlustada avaliku võimu organi otsus, mis on väidetavalt vastuolus liikmesriigi keskkonnaõigusnormidega.

Kui Euroopa Kohus asub seisukohale, et ta on pädev otsustama Århusi konventsiooni artikli 9 lõik 3 vahetut õigusmõju küsimuse üle:

4. Århusi konventsiooni artikli 9 lõikel 3 ei ole vahetut õigusmõju Euroopa Liidu õiguses.