KOHTUJURISTI ETTEPANEK

J. KOKOTT

esitatud 29. jaanuaril 20041( )

Kohtuasi C-350/02

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Madalmaade Kuningriik

Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Põhjendatud arvamus – Etteheidete täpse määratlemise vajalikkus – Telekommunikatsioon – Direktiiv 97/66/EÜ – Eraelu puutumatuse kaitse – Isikuandmete töötlemine

I – Sissejuhatus

1. Komisjon on esitanud Madalmaade Kuningriigi vastu liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi, sest komisjoni arvates ei ole Madalmaade Kuningriik Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. detsembri 1997. aasta direktiivi 97/66/EÜ, milles käsitletakse isikuandmete töötlemist ja eraelu puutumatuse kaitset telekommunikatsioonisektoris( ) (edaspidi „direktiiv” või „direktiiv 97/66”), artikleid 6 ja 9 ettenähtud tähtajaks täielikult ja korrektselt siseriiklikesse õigus- ja haldusnormidesse üle võtnud. Madalmaade Kuningriik arvab, et hagi on osaliselt vastuvõetamatu ja osaliselt põhjendamatu, kuid ei vaidle vastu sellele, et ülevõtmine ei olnud täielik.

II – Asjaolud ja kohtueelne menetlus

2. Direktiivi 97/66 artikkel 15 kohustab liikmesriike hiljemalt 24. oktoobriks 1998 vastu võtma direktiivi ülevõtmiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid.

3. Holland võttis 19. oktoobril 1998 vastu telekommunikatsioonisektorit reguleeriva seaduse (edaspidi „telekommunikatsiooniseadus” või „TKS”), millest ta teatas komisjonile 7. jaanuari 1999. aasta kirjaga kui direktiivi ülevõtmismeetmest. TKS artikli 11.5 eesmärk on direktiivi artikli 6 ülevõtmine.

4. Komisjon tuvastas Hollandi telekommunikatsiooniseadust kontrollides, et see seadus ei võta täielikult üle direktiivi artikleid 6, 9, 11 ja 12. Komisjon saatis seetõttu Hollandile 6. novembril 2000. aastal märgukirja, mille punktis 3.1 väitis (muu hulgas) direktiivi artikli 6 mittetäielikku ülevõtmist ja punktis 3.2 direktiivi artikli 9 punkti a ülevõtmata jätmist.

5. Komisjon väitis kõnealuse märgukirja punktis 3.1 seoses direktiivi artikliga 6, et

– direktiivi artikli 6 lõige 1 nõuab kõigi andmete, mida ei välistata artikli 6 lõigetes 2–4, kustutamist või anonüümseks muutmist; seevastu nõuab TKS artikli 11.5 lõikes 1 sisalduv ülevõtmissäte üksnes nende andmete kustutamist, mis määratakse kindlaks kuninga määrusega. Direktiivi täielik ülevõtmine saab üksnes siis toimuda, kui kõnealune määrus sisaldab ammendavat loetelu. Et komisjonile ei teatatud ühestki rakendamissättest, järeldas ta, et direktiivi artikli 6 lõiget 1 ei võetud üle täielikult;

– kuigi TKS artikli 11.5 lõike 2 sõnastus on ebaselge, käsitletakse direktiivi artikli 6 lõigete 2–5 kõiki sätteid siiski ilmselt eranditena direktiivi artikli 6 lõikest 1, kuid komisjoni arusaama kohaselt sätestavad üksnes lõiked 2 ja 3 erandeid lõikest 1 ja järgmised lõiked vaid viitavad neile eranditele;

– TKS artikli 11.5 lõige 3 näeb ette, et TKS artikli 11.5 rakendussätted võetakse vastu kuninga määrusega, millest aga komisjonile ei teatatud.

6. Komisjon väitis märgukirja punktis 3.2, et direktiivi artikli 9 punkti a ei ole ilmselt siseriiklikku õigusse üle võetud.

7. Holland vastas 8. jaanuari 2001. aasta vastuskirjas komisjoni väidetele seoses direktiivi artikliga 6, et

– direktiivi artikli 6 lõiget 1 ei võetud tõepoolest TKS artikli 11.5 lõikega 1 korrektselt üle, eelkõige kuna selles nimetatud kuninga määrust ei ole veel vastu võetud, siiski oleks seadusandlikus menetluses oleva telekommunikatsiooniseaduse parandust täiendatud TKS artiklist 11.5 määrusele viite kõrvaldamisega ja seeläbi saavutatud direktiivi artikli 6 lõike 1 täielik ülevõtmine;

– Hollandi arvates võttis TKS artikli 11.5 lõige 2 direktiivi artikli 6 lõiked 2–5 üle korrektselt kui iseseisvad erandid direktiivi artikli 6 lõikest 1, ehkki direktiivi artikli 6 sõnastus ei ole täiesti ühetähenduslik;

– kuninga määrust ei ole veel vastu võetud, ent vajadus sellise meetme järele langeb menetluses oleva muudatuse tõttu ära.

8. Holland selgitab enda vastuskirjas seoses direktiivi artikli 9 punktiga a, et seda õigusnormi ei ole tõepoolest veel üle võetud, kuid käimasolev seadusandlik menetlus näeb uue TKS artikliga 11.11 ette ülevõtmise.

9. Komisjon saatis Hollandile 25. juulil 2001. aastal põhjendatud arvamuse, milles ta heitis ette üksnes direktiivi artikli 6 ja artikli 9 punkti a rikkumist – ühes osas seoses direktiivi artikliga 6 ja teises osas seoses direktiivi artikli 9 punktiga a. Küsimuse kohta, kas direktiivi artikli 6 lõikeid 4 ja 5 tuleb tõlgendada võimalike täiendavate eranditena direktiivi artikli 6 lõikest 1, on asjakohane üksnes järgmine osa direktiivi artiklit 6 puudutavast punktist:

„[...] Ainsad erandid artikli 6 lõikes 1 ettenähtud kohustustest on artikli 6 lõigetes 2, 3 ja 4.

Kontrollides vastavaid ülevõtmismeetmeid, tuvastas komisjon, et artiklit 6 ei võetud üle täielikult. Komisjon väitis seda 6. novembri 2000. aasta märgukirjas.”

Komisjon nimetas seega märgukirjas ja põhjendatud arvamuses lõiget 4 kord erandiks lõikest 1, kord vaid viiteks lõikele 2.

10. Põhjendatud arvamus lõpeb väitega, et komisjon esitab hagi Euroopa Kohtusse, kui Holland ei jõusta nõutavaid ülevõtmismeetmeid kahe kuu jooksul kirja saamisest.

11. Vastuseks põhjendatud arvamusele teatas Holland 29. oktoobri 2001. aasta kirjas komisjonile, et TKS artikli 11.5 taotletavale muutmisele ei järgne seadusandlikus menetluses oleva eelnõu täiendamist, sest mainitu tingiks menetluses olulised viivitused. Selle asemel võetakse direktiivi artiklid 6 ja 9 komisjoni kriitikat arvestades täielikult üle iseseisva seaduseelnõuga, mis on juba antud hindamiseks erinevatele ametiasutustele.

12. Nimetatud seadusandlik menetlus oli veel pooleli, kui võeti vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. juuli 2002. aasta direktiiv 2002/58/EÜ, milles käsitletakse isikuandmete töötlemist ja eraelu puutumatuse kaitset elektroonilise side sektoris.( ) Mainitud direktiivi artikkel 17 nõuab liikmesriikidelt direktiivi järgimiseks vajalike õigusnormide jõustamist enne 31. oktoobrit 2003. Selle direktiivi artikkel 19 tunnistab nimetatud kuupäevast käesolevas asjas vaidlusaluse direktiivi 97/66 kehtetuks. Direktiiv 2002/58 asendab seega 2003. aasta novembrist direktiivi 97/66; mõlema direktiivi artikli 6 sõnastus on peamises siiski sama.

III – Poolte nõuded

13. 30. septembri 2002. aasta dokumendiga, mis registreeriti Euroopa Kohtus 1. oktoobril 2002. aastal, esitas komisjon Madalmaade Kuningriigi vastu kohustuste rikkumise hagi EÜ artikli 226 alusel, paludes Euroopa Kohtul

1. tuvastada, et Madalmaade Kuningriik on rikkunud EÜ asutamislepingust tulenevaid kohustusi, kui ta on jätnud direktiivi 97/66 artiklite 6 ja 9 siseriiklikku õigusesse ülevõtmiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid vastu võtmata või vähemalt ei ole neist komisjonile teatanud;

2. jätta kohtukulud Madalmaade Kuningriigi kanda.

14. Madalmaade Kuningriik seevastu palub Euroopa Kohtul

jätta komisjoni hagi rahuldamata väidete osas, esiteks, et direktiivi 97/66 artikli 6 lõiked 2, 3, 4 ja 5 ei ole üle võetud korrektselt ja teiseks, et direktiivi 97/66 artikkel 6 ei ole üle võetud täielikult, sest komisjonile ei teatatud telekommunikatsiooniseaduse artikli 11.5 lõikes 3 viidatud rakendussätetest.

IV – Õiguslik raamistik

A – Ühenduse õigus

15. Direktiivi 97/66 17. põhjenduses on tõdetud järgmist:

„(17) abonentide kohta käivad andmed, mida töödeldakse kõnede ühendamiseks, sisaldavad teavet füüsiliste isikute eraelu kohta ja on seotud õigusega vabale kirjavahetusele või on seotud juriidiliste isikute õigustatud huvidega. Selliseid andmeid võib säilitada ainult sel määral, kui on vaja teenuse osutamise puhul arveldamiseks ja sidumistasude maksmiseks, ning piiratud aja jooksul. Igasugune muu võimalik täiendav töötlemine, mida üldkasutatavate telekommunikatsiooniteenuste osutaja võib soovida teostada oma telekommunikatsiooniteenuse turustamise huvides, on lubatav ainult siis, kui abonent on andnud selleks oma nõusoleku pärast tutvumist üldkasutatavate telekommunikatsiooniteenuste osutaja täpsete ja täielike andmetega selle kohta, mil viisil see kavatseb kõnealuseid andmeid töödelda.”

16. Direktiivi 97/66 artikkel 6 sätestab:

„Artikkel 6

Andmeliiklus- ja arveldusandmed

1. Andmeliikluse andmed abonentide ja kasutajate kohta, mida töödeldakse kõnede ühendamiseks ja mille salvestab üldkasutatava telekommunikatsiooniteenuse osutaja, tuleb kustutada või muuta anonüümseks pärast kõne lõpetamist, ilma et see piiraks lõigete 2, 3 ja 4 sätete kohaldamist.

2. Abonentide arvete ja sidumismaksude jaoks võib töödelda lisas nimetatud andmeid. Selline töötlemine on lubatud ainult selle tähtaja lõpuni, mille jooksul võib arve õiguspäraselt vaidlustada või mille jooksul võib võtta meetmeid arve sissenõudmiseks.

3. Üldkasutatavate telekommunikatsiooniteenuste osutaja võib lõikes 2 nimetatud andmeid oma telekommunikatsiooniteenuste turustamiseks töödelda siis, kui abonent on selleks loa andnud.

4. Andmeliiklus- ja arveldusandmeid võivad töödelda ainult üldkasutatavate telekommunikatsioonivõrkude pakkuja ja/või üldkasutatavate telekommunikatsiooniteenuste osutaja loal tegutsevad isikud, kes tegelevad arveldamise või andmeliikluse korraldamise, klientide küsimustele vastamise, pettuste avastamise ja telekommunikatsiooniteenuste osutaja oma teenuse turustamisega; ja selline töötlemine peab toimuma ainult selliste toimingute jaoks vajalikus ulatuses.

5. Lõikeid 1, 2, 3 ja 4 kohaldatakse, ilma et see piiraks võimalust teatada pädevatele asutustele arveldus- ja andmeliiklusandmeid vastavalt kohaldatavatele õigusaktidele, pidades silmas vaidluste, eelkõige sidumist või arveldamist käsitlevate vaidluste lahendamist.”

17. Direktiivi 97/66 artikli 9 punkt a sätestab:

„Artikkel 9

Erandid

Liikmesriigid tagavad selle, et on olemas läbipaistev kord selle kohta, kuidas üldkasutatava telekommunikatsioonivõrgu pakkuja ja/või üldkasutatava telekommunikatsiooniteenuse osutaja võib mööda minna helistaja liini numbrinäidu edastamise tõkestamisest:

a) ajutiselt, kui abonent taotleb pahatahtlike või häirivate kõnede allika kindlakstegemist; sellisel juhul salvestatakse kõne valinud abonendi tunnust sisaldavad andmed ja üldkasutatava telekommunikatsioonivõrgu pakkuja ja/või üldkasutatavate telekommunikatsiooniteenuste osutaja avaldab selle vastavalt siseriiklikele õigusaktidele;”.

18. Direktiivi 97/66 lisa sätestab:

„LISA

Andmete loetelu

Artikli 6 lõikes 2 nimetatud eesmärgil võib töödelda järgmisi andmeid:

Andmeid, milles sisaldub:

– abonendi seadme number või tunnus;

– abonendi aadress ja seadme liik;

– aruandeperioodil arvestatavate ühikute koguarv;

– vastuvõtva abonendi number;

– valitud kõnede liik, alguskellaaeg ja kestus ja/või edastatud andmete hulk;

– kõne/teenuse kuupäev;

– muu teave maksete kohta, näiteks ettemaks, osade kaupa tasumine, ühenduse katkestamine ja meeldetuletused.”

B – Siseriiklik õigus

19. TKS artikli 11.5 lõige 1 sõnastab andmete kustutamise või anonüümseks muutmise põhimõtte, lõige 2 näeb ette erandid sellest põhimõttest ja lõige 3 sätestab rakendussätete vastuvõtmise kuninga määrusega.

20. TKS artikli 11.5 lõike 1 kohaselt peavad üldkasutatava telekommunikatsioonivõrgu ja -teenuse pakkujad isikuandmete ja eraelu kaitsmiseks hoolt kandma selle eest, et pärast kõne lõpetamist kustutatakse või muudetakse anonüümseks need töödeldavad andmeliikluse andmed abonentide ja kasutajate kohta, mis määratakse kindlaks kuninga määrusega.

21. TKS artikli 11.5 lõige 2 sätestab, et erandina lõikest 1 võib andmeliikluse andmeid töödelda niivõrd, kuivõrd see on vajalik

a. arvete esitamiseks abonentidele või teenusepakkujate ees tasumiskohustuse võtnud isikutele või sidumistasude või eriliitumistasude jaoks,

b. teenusepakkujal turu-uuringute läbiviimiseks või oma telekommunikatsiooniteenuste turustamiseks, kui abonent on selleks oma nõusoleku andnud,

c. vaidluste lahendamiseks ... või ...

d. andmeliikluse haldamiseks,

e. informatsiooni edastamiseks klientidele, kui tegemist on andmeliiklusteabega nendesamade klientide kohta,

f. pettuste avastamiseks või

g. kui see on lubatud seadusega või seadusest tulenevalt.

22. TKS artikli 11.5 lõike 3 kohaselt tuleb selle artikli rakendussätted vastu võtta kuninga määrusega ning täpsustatud on võimalik reguleerimisese: need sätted võivad käsitleda ainult koos andmeliiklusega töödelda lubatud andmeid; andmete koostöötlemise eesmärki; andmete töötlemise lubatud kestust ja asjassepuutuvate andmete töötlemise eest vastutavaid isikuid.

V – Poolte seisukohad ja hinnangud

A – Vastuvõetavus

23. Holland arvab, et komisjoni hagi on vastuvõetamatu etteheite osas, et direktiivi artikli 6 lõiked 2–5 on TKS artikli 11.5 lõikega 2 ebakorrektselt üle võetud.

1. Poolte seisukohad

24. Holland väidab, et vaidlusesemesse kuulub neli etteheidet: esiteks, direktiivi artikli 6 lõike 1 ebatäielik ülevõtmine TKS artikli 11.5 lõikega 1, teiseks, direktiivi artikli 6 lõigete 2–5 ebakorrektne ülevõtmine TKS artikli 11.5 lõikega 2, kolmandaks, direktiivi artikli 6 ebatäielik ülevõtmine TKS artikli 11.5 lõikes 3 ettenähtud rakendussätete vastu võtmata või edastamata jätmise tõttu ja neljandaks, direktiivi artikli 9 punkti a üle võtmata jätmine. Komisjoni põhjendatud arvamuses ei mainita aga selle loetelu teist etteheidet. Komisjoni hagiavaldus laiendab seega vaidluseset võrreldes kohtueelse menetlusega, mistõttu Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on hagi selles osas vastuvõetamatu.

25. Põhjendatud arvamuses ei käsitleta ka Hollandi 8. jaanuari 2001. aasta vastuskirja selgitusi direktiivi artikli 6 lõigete 2–5 ülevõtmise kohta. Et põhjendatud arvamuses puudub igasugune sisuline informatsioon, ei ole Hollandil võimalik enda kaitseõigusi kasutada. Lisaks peab komisjon tõendama Hollandi konkreetse kohustuste rikkumise, kuid heidab ette üksnes Hollandi õigusaktide ebaselgust, mitte konkreetset rikkumist. Viimaks, komisjon väitis alles suulises menetluses, mitte kohtueelses menetluses, et direktiivi artikli 6 lõige 4 reguleerib direktiivi artikli 6 lõigete 2 ja 3 kohaldamise tingimusi.

26. Komisjon arvab seevastu, et tema hagi hõlmab üksnes kahte etteheidet: esiteks, et sätted direktiivi artikli 6 siseriiklikku õigusse ülevõtmiseks olid nõuetekohaselt vastu võtmata või vähemalt ei olnud neist komisjonile teatatud ja teiseks, et õigusnormid direktiivi artikli 9 siseriiklikku õigusse ülevõtmiseks olid nõuetekohaselt vastu võtmata või vähemalt ei olnud neist komisjonile teatatud. Mõlemad etteheited esitati läbivalt, järelikult on hagi vastuvõetav.

27. Põhjendatud arvamus piirdub üldise kokkuvõttega argumentidest direktiivi artikli 6 kohta, sest see formuleeriti Hollandi 8. jaanuari 2001. aasta „vastuskirja vastusena” ja Holland oli vastuskirjas käsitlenud direktiivi artikli 6 ülevõtmist samuti üldiselt. Seega peab põhjendatud arvamust lugema koos märgukirjaga, millele põhjendatud arvamus pealegi viitab. Igal juhul sisaldab direktiivi artiklit 6 käsitlevate argumentide üldine kokkuvõte kõiki juba märgukirjas üksikult esitatud punkte ja põhjendatud arvamuse sõnastusest ei ole võimalik järeldada, et komisjon soovib sellest etteheitest loobuda.

2. Hinnang

28. Pooled vaidlevad sisuliselt küsimuse üle, kas hagiavalduses on vaidlusese piiritletud laiemalt kui põhjendatud arvamuses. Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on hagis iga uus avaldus lubamatu: liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse ese piiritletakse kohtueelses menetluses, nii et hagi saab põhjendatud arvamuse ulatust küll kitsendada, kuid mitte laiendada.( )

29. Et Holland peab vaidluse eset lubamatult laiendatuks, komisjon seevastu mitte, näitab esmajoones hagi alusest erinevat arusaamist. Kui lähtuda komisjoni arvamusest, et direktiivi artikli ebatäielik ülevõtmine on läbivalt hagi aluseks, oleks hagi vastuvõetav probleemideta: komisjon on põhjendatud arvamuses kahtlemata tegelenud direktiivi artikli 6 ülevõtmisega, seega on see „hagi alus” läbivalt olemas. Kui aga lähtuda Hollandi arvamusest, et iga üksik etteheide on hagi eraldi alus, ei nähtu põhjendatud arvamuse sõnastusest selgelt, et see sisaldanuks „hagi alust”, mis lähtub direktiivi artikli 6 lõigete 2–5 ebakorrektsest ülevõtmisest TKS artikli 11.5 lõikega 2.

30. Seetõttu tekib kõigepealt küsimus, a) kui laialt või kitsalt tõlgendada mõistet „hagi alus”, st kas käesolevas asjas on kaks või neli hagi alust. Edasi võib küsida, kas b) etteheide, et direktiivi artikli 6 lõiked 2–5 on TKS artikli 11.5 lõikega 2 üle võetud ebakorrektselt, oli tegelikult põhjendatud arvamuses piisavalt kajastatud.

a) Mõiste „hagi alus”

31. Hagi aluse mõiste peab tulenema liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse ja sellele eelneva kohtueelse menetluse struktuurist, samuti tähendusest ja eesmärgist. Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikas on sellega seoses selgitatud, et EÜ artiklis 226 sätestatud kohtueelse menetluse eesmärk on tagada liikmesriikide kaitseõigus, eelkõige õigus olla ära kuulatud; samuti liikmesriigi teavitamine sellest, millist käitumist komisjon kohustuste rikkumiseks peab ja anda liikmesriigile võimalus kas rikkumine lõpetada või komisjoni etteheide vaidlustada.( ) Liikmesriigile sellise võimaluse andmiseks peab komisjon enda etteheited piisavalt selgelt ja üksikasjalikult esitama juba märgukirjas või hiljemalt põhjendatud arvamuses.( ) Komisjon peab võimaldama selgelt identifitseerida, millist ühenduse õigusnormi asjaomane liikmesriik komisjoni arvates rikkus ning millistel asjaoludel ja kaalutlustel tema arvamus põhineb.( ) Selliselt kindlaksmääratud vaidluseseme ulatust ei ole võimalik hiljem laiendada.( )

32. Et EÜ artikli 226 eesmärk on asutamislepingu rikkumise lõpetamine ja liikmesriigil peab olema võimalus rikkumine lõpetada juba kohtueelses menetluses, eeldatakse, et liikmesriik saab teavet sellest, millise konkreetse käitumisega ta enda kohustusi rikkus. Seepärast – ja liikmesriigi kaitseõiguse tagamiseks – nõuab Euroopa Kohus komisjonilt, et komisjoni kirjad kohtueelses menetluses ei viitaks üksnes ühenduse õigusnormidele, mida liikmesriik tema arvates rikkus, vaid et nendes oleks ka üksikasjalikult ja süsteemselt esitatud need asjaolud ja kaalutlused, millel tema arvamus põhineb.( ) Nende konkreetsete asjaolude ja komisjoni esitatud õiguslikult põhjendatud etteheidete alusel kontrollib Euroopa Kohus hagimenetluses haginõuetest lähtuvalt liikmesriigi tegevuse vastavust ühenduse õigusele.

33. Liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse ese ei tulene seega üksnes komisjoni lõppjäreldustest – niisiis lõppkokkuvõttes komisjoni haginõuetest (käesolevas kohtuasjas direktiivi artiklite 6 ja 9 üle võtmata jätmise tuvastamine) – vaid ka konkreetsetest asjaoludest, õiguslikust hinnangust ja komisjoni lõppjäreldustest nende põhjal. Hagi alus või hagi alused rikkumismenetluses määratakse kindlaks faktilistel asjaoludel põhinevate komisjoni õiguslike etteheidete alusel.( ) Euroopa Kohtu hinnangust nendele etteheidetele järeldab liikmesriik, milliseid ja kui palju erinevaid meetmeid peab ta asutamislepingule vastavuse saavutamiseks võtma. EÜ artikli 226 tähenduse ja eesmärgi kohaselt tuleb siin mõistet „hagi alus” tõlgendada kitsalt – üksiku õigusliku etteheite tähenduses.

34. Holland väitis õigesti,( ) et käesolevas kohtuasjas esitas komisjon neli sisuliselt erinevat etteheidet seoses direktiivi erinevate sätetega ja siseriikliku ülevõtmismeetmega; kui Euroopa Kohus tuvastab igas sellises punktis asutamislepingu rikkumise, peab Holland reageerima nelja erineva meetmega. Käesolevas asjas on seega neli hagi alust, mida komisjon pidi läbivalt esitama.

b) Etteheite piisav selgus ja üksikasjalikkus

35. Järelikult, kui tuleb lähtuda neljast hagi alusest, tekib teine küsimus, kas komisjon on põhjendatud arvamuses piisavalt selgelt ja üksikasjalikult esitanud etteheite direktiivi artikli 6 lõigete 2–5 ebakorrektse ülevõtmise kohta TKS artikli 11.5 lõikega 2. Kui Holland arvab õigesti, et põhjendatud arvamuses puudub teine hagi alus, pidanuks Holland sellest järeldama, et komisjon loobus sellest etteheitest, nagu ta loobus etteheidetest direktiivi artiklite 11 ja 12 üle võtmata jätmise kohta. Sellisel juhul on hagiavaldus võrreldes põhjendatud arvamusega vaidluseset lubamatult laiendanud.( ) Lõpuks esitab Holland sama argumendi, kinnitades, et komisjon väitis alles suulises menetluses, mitte juba kohtueelses menetluses, et direktiivi artikli 6 lõige 4 reguleerib üksnes direktiivi artikli 6 lõigete 2 ja 3 kohaldamise tingimusi.

36. Veel väidab Holland, et hagi on ka selles osas vastuvõetamatu, sest põhjendatud arvamuses heidetakse ette üksnes telekommunikatsiooniseaduse ebaselget sõnastust, mitte konkreetseid rikkumisi, ega vastata Hollandi 8. jaanuari 2001. aasta vastuskirja selgitustele direktiivi artikli 6 lõigete 2–5 ülevõtmise kohta. Hollandi arvates piiratakse sellega õigusvastaselt( ) tema kaitsevõimalusi.

37. Euroopa Kohus rakendab põhjendatud arvamuse täpsuse suhtes reeglina rangemaid nõudeid kui märgukirjade puhul, mis on enamjaolt üksnes algseks etteheidete lühikokkuvõtteks.( ) Kuid Euroopa Kohus on siiski leidnud, et põhjendatud arvamuse puudusi võib kompenseerida üksikasjalik selgitus märgukirjas, millele põhjendatud arvamus viitab.( ) Ebaselgused põhjendatud arvamuses tõlgendatakse komisjoni kahjuks ja nende tagajärjeks võib olla hagi vastuvõetamatus ebaselge punkti osas.( ) Määrav on, et kirjas sisalduvad etteheited peavad olema piisavalt selged ja üksikasjalikud, et võimaldada asjaomasel liikmesriigil enda kaitseõigust kasutada; liikmesriik peab aru saama, mille vastu ta peab end kaitsma.( )

38. Komisjon nõustub, et tema põhjendatud arvamuses on üksnes direktiivi artiklit 6 puudutavate argumentide üldine kokkuvõte, kuid arvab siiski, et hõlmatud on kõik juba märgukirjas üksikult toodud etteheited. Siinne vaidlusküsimus direktiivi artikli 6 lõigete 2–5 ülevõtmisest nähtub põhjendatud arvamuses siiski üksnes komisjoni selgitusest, et tema arvates on erandid direktiivi artikli 6 lõikest 1 vaid direktiivi artikli 6 lõigetes 2–4.( ) Märgukirja järgneva lõigu mõlemas lauses on võimalik näha viidet kogu argumentatsioonile direktiivi artikli 6 ülevõtmise kohta, seega teisele hagi alusele.( )

39. Sellest lõigust nähtub, et komisjon ei pea endiselt direktiivi artikli 6 lõiget 5 erandiks direktiivi artikli 6 lõikest 1, kusjuures komisjon heitis märgukirjas Hollandile ette ka direktiivi artikli 6 lõike 5 ülevõtmist kui erandit direktiivi artikli 6 lõikest 1. Võib ka väita, et vastupidiselt Hollandi arvamusele puudus vajadus etteheidet põhjalikumalt või täpsemalt esitada, sest Holland esindas enda vastuskirjas märgukirjale just seda seisukohta, mida komisjon oli pidanud juba märgukirjas Hollandi seisukohaks ja direktiiviga selgelt vastuolus olevaks. Seega võib järeldada, et käesolevas asjas piisab viitest selles osas üksikasjalikule märgukirjale.

40. Kõnealuse etteheite puhul märgukirjale siiski otse ei viidata: komisjon selgitas üksnes, et ta teatas märgukirjas, et artiklit 6 ei ole täielikult üle võetud; komisjon ei maininud kolme konkreetset etteheidet ega viidanud üldiseltki märgukirja argumentidele. Pealegi jagunevad põhjendatud arvamuse üksikud elemendid, mida nende kogumis võiks käsitada viitena vaidlusalusele etteheitele, kahe lõigu vahel ega ole omavahel otseses seoses. Lisaks väljendas komisjon märgukirjas ja põhjendatud arvamuses erinevaid seisukohti küsimuses, milliseid erandeid direktiivi artikli 6 lõikest 1 lõiked 2–5 hõlmavad: mõnikord käsitab ta üksnes lõiget 2 ehtsa erandina, mõnikord lõikeid 2 ja 3 ning mõnikord – nagu põhjendatud arvamuses – lõikeid 2, 3 ja 4. Seega ei võimaldanud komisjoni argumentatsioon Hollandil saada selget ülevaadet ning põhjendatud arvamuse sõnastusest nähtub pigem, et komisjongi nägi nüüd rohkem erandeid kui varem ja järelikult pooldas pigem Hollandi seisukohta. Komisjon loobub põhjendatud arvamuses viimaks vaikimisi ka märgukirja etteheidetest seoses direktiivi artiklitega 11 ja 12, mistõttu võib Holland eeldada sama seoses direktiivi artikliga 6.

41. Komisjoni seisukohta on seega võimalik mõningase hea tahtmise korral põhjendatud arvamusest tuletada. Kuid Hollandilt ei saa nõuda sellist head tahet põhjendatud arvamuse tõlgendamisel, mis pealegi ei vastaks EÜ artikli 226 nõuetele Euroopa Kohtu tõlgenduses. Kuigi komisjon võis põhjendatud arvamuses piirduda lühiargumentatsiooniga, oleks ta pidanud ühemõtteliselt jääma varasema seisukoha juurde ja selle seisukoha sisu arusaadavalt selgitama. Eeltoodud analüüs näitab, et põhjendatud arvamus ei ole selles küsimuses piisavalt selge. Seepärast on selle aluse osas komisjoni hagi vastuvõetamatu.

42. Juhuks, kui Euroopa Kohus peaks selles küsimuses siiski teisiti otsustama, olgu märgitud, et Hollandi ülejäänud argumendid hagi selle osa vastuvõetavuse kohta ei veena. Olen juba märkinud, et Hollandi 8. jaanuari 2001. aasta vastuskirjale ei olnud vaja üksikasjalikult vastata ning selgest viitest märgukirjas esitatud väidetele oleks piisanud.( ) Pealegi oli komisjoni märgukirja argumentatsioon piisavalt selge, et võimaldada Hollandil enda kaitseõigust kasutada, nagu nähtub Hollandi reaktsioonist juba 8. jaanuari 2001. aasta vastuskirjas. Komisjon oli enda märgukirjas piisavalt konkretiseerinud, mida ta Hollandi rikkumiseks pidas, kuid oleks ka piisanud etteheitest ebaselge regulatsiooni kohta, sest Euroopa Kohus nõuab enda väljakujunenud kohtupraktikas direktiivide piisavalt täpset, selget ja läbipaistvat ülevõtmist.( ) Kui komisjon lõpuks suulises menetluses väitis, et direktiivi artikli 6 lõige 4 reguleerib lõigete 2 ja 3 kohaldamise tingimusi, oli tegemist üksnes komisjoni senise õigusliku argumentatsiooni edasiarendamisega, mitte uue hagi alusega; komisjon selgitas juba märgukirjas, et lõige 4 viitab eelnevatele lõigetele.

3. Järeldus

43. Hagi on vastuvõetamatu osas, milles komisjon väidab direktiivi artikli 6 lõigete 2–5 ebakorrektset ülevõtmist TKS artikli 11.5 lõikes 2. Ülejäänud osas on hagi vastuvõetav.

B – Põhjendatus

44. Komisjon arvab, et Holland on rikkunud EÜ asutamislepingust ja direktiivist tulenevaid kohustusi, kui ta ettenähtud tähtajaks esiteks võttis direktiivi artikli 6 lõike 1 ebatäielikult üle TKS artikli 11.5 lõikega 1, teiseks võttis direktiivi artikli 6 lõiked 2–5 ebakorrektselt üle TKS artikli 11.5 lõikega 2, kolmandaks võttis direktiivi artikli 6 üksnes ebatäielikult üle TKS artikli 11.5 lõikes 3 ettenähtud rakendussätete vastu võtmata või edastamata jätmise tõttu ja neljandaks jättis üle võtmata direktiivi artikli 9 punkti a.

45. Kohustus direktiiv õigeks ajaks üle võtta tuleneb EÜ artikli 10 esimesest lõigust koostoimes EÜ artikli 249 kolmanda lõiguga, samuti direktiivi artikli 15 lõikest 1, mille kohaselt pidi siseriiklikku õigusse ülevõtmine toimuma hiljemalt 24. oktoobriks 1998. aastal. Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb liikmesriigi kohustuste rikkumist hinnata selle põhjal, milline on liikmesriigi olukord põhjendatud arvamuses ettenähtud tähtaja lõppedes.( )

1. Direktiivi artikli 6 lõike 1 ja artikli 9 punkti a ülevõtmine

46. Holland ei vaidle vastu komisjoni väidetele, et Holland on rikkunud EÜ asutamislepingust ja vaidlusalusest direktiivist tulenevaid kohustusi, kui ta on jätnud siseriiklikku õigusse ettenähtud ajaks üle võtmata või on ebatäielikult üle võtnud direktiivi artikli 6 lõike 1 ja artikli 9 punkti a. Kui direktiivi artikli 9 punkti a ülevõtmiseks siseriiklikke õigusnorme ilmselt vastu ei võetud, siis direktiivi artikli 6 lõike 1 ülevõtmiseks võeti vastu TKS artikli 11.5 lõige 1, mis aga nõuab üksnes selliste andmete kustutamist, mis määratakse kindlaks kuninga määrusega. Et sellist määrust ei ole veel vastu võetud, on seni täitmata direktiivi artikli 6 lõike 1 nõuetele vastav andmete kustutamise kohustus.

47. Sel põhjusel tuleb seoses direktiivi artikli 6 lõike 1 ja artikli 9 punkti a ülevõtmisega tuvastada asutamislepingu rikkumine.

2. Direktiivi artikli 6 lõigete 2–5 ülevõtmine TKS artikli 11.5 lõikes 2

48. Eespool tõdesin, et selle aluse osas on hagi vastuvõetamatu. Juhuks, kui Euroopa Kohus on vastuvõetavuse küsimuses teisel arvamusel, analüüsin järgnevalt vastavaid õiguslikke küsimusi.

a) Poolte seisukohad

49. Komisjon arvab, et üksnes direktiivi artikli 6 lõigetes 2 ja 3 on tegelikud erandid direktiivi artikli 6 lõikes 1 sätestatud põhimõttest, et andmed kustutatakse või muudetakse anonüümseks. Direktiivi artikli 6 lõikes 4 on üksnes juhised lõigete 2 ja 3 rakendamiseks, kuid puuduvad edasised erandid lõikes 1 sätestatud põhimõttest. Vastasel juhul pidanuks „erandid” lõikes 4 sõnastatama oluliselt suurema täpsusega. Eelkõige on mõiste „andmeliiklus” sedavõrd lai, et võib hõlmata kõike. Ka lõikesse 5 ei kavandatud ilmselt edasisi erandeid lõikest 1. TKS artikli 11.5 lõige 2 võtab seevastu direktiivi artikli 6 lõiked 2–5 üle nii, nagu oleks igaüks neist iseseisev erand direktiivi artikli 6 lõikest 1. Komisjon järeldab, et selline ülevõtmisviis ei ole direktiiviga kooskõlas.

50. Holland arvab seevastu, et direktiivi artikli 6 lõiked 2–5 sisaldavad kõik iseseisvat erandit direktiivi artikli 6 lõikest 1 ja et TKS artikli 11.5 lõige 2 on direktiiviga kooskõlas. Eelkõige on direktiivi artikli 6 lõikes 4 erandid lõikest 1, sest lõige 4 ei piirdu üksnes isikutekategooriate nimetamise ja seega kohaldamistingimuste kindlaksmääramisega, vaid – nagu lõiked 2 ja 3 – sätestab ka eesmärgid, milleks andmeliiklusandmeid võib kasutada. Peale selle on neid erandeid vaja näiteks telekommunikatsioonihäirete kõrvaldamiseks või pettuste takistamiseks arvete esitamisel. Holland viitab ka sellele, et komisjoni argumentatsioon ei ole ühetähenduslik, sest kord käsitletakse erandina üksnes direktiivi artikli 6 lõikeid 2 ja 3, teinekord aga ka direktiivi artikli 6 lõiget 4. Igatahes on ebaselge direktiivi sõnastus – millele Holland viitas juba direktiivi 2002/58 artikli 6 eelnõu ettevalmistamise ajal – ja jätab Hollandile tõlgendamisruumi.

b) Hinnang

51. Mõlemad pooled peavad direktiivi artikli 6 lõiget 1 peamiseks õigusnormiks, mille kohaselt isikuandmed telekommunikatsioonisektoris kõne lõpetamisel kustutatakse või muudetakse anonüümseks. Samuti võtab mõlema poole arvates TKS artikli 11.5 lõige 1 üle – ehkki ebatäielikult – direktiivi artikli 6 lõike 1 põhimõtte. Pooled on viimaks üksmeelel ka selles, et TKS artikli 11.5 lõige 2 näeb ette erandid TKS artikli 11.5 lõikes 1 ja direktiivi artikli 6 lõikes 1 sätestatud põhimõttest. Vaieldav on üksnes, millises ulatuses toetavad TKS artikli 11.5 lõike 2 erandeid direktiivi artikli 6 lõiked 2–5. Siin vaieldakse sellepärast, et komisjon asub lõpuks seisukohale, et üksnes direktiivi artikli 6 lõige 2 on erand direktiivi artikli 6 lõikest 1, samas kui Holland peab direktiivi artikli 6 lõikeid 2–5 tegelikeks eranditeks lõikest 1.

52. Nende erinevate seisukohtade asjakohasus selgub, kui võrrelda TKS artikli 11.5 lõike 2 erandeid direktiivi artikli 6 lõigetega, mis Hollandi väitel neid erandeid toetavad. Kui TKS artikli 11.5 lõige 2 sätestab, et erandina TKS artikli 11.5 lõikest 1 võib andmeid töödelda:

– arvete esitamiseks abonentidele jne (TKS artikli 11.5 lõike 2 punkt a), lähtub see erand ilmselgelt direktiivi artikli 6 lõikest 2, mis võimaldab andmeid töödelda „abonentide arvete … jaoks”;

– oma telekommunikatsiooniteenuste turustamiseks jne (TKS artikli 11.5 lõike 2 punkt b), lähtub see erand ilmselgelt direktiivi artikli 6 lõikest 3, mis võimaldab pakkujal andmeid töödelda „oma telekommunikatsiooniteenuste turustamiseks”;

– andmeliikluse haldamiseks, klientidele informatsiooni edastamiseks või pettuste avastamiseks (TKS artikli 11.5 lõike 2 punktid d, e ja f), lähtub see erand ilmselgelt direktiivi artikli 6 lõikest 4, mis võimaldab andmete töötlemist „andmeliikluse korraldamise, klientide küsimustele vastamise, pettuste avastamise” eesmärgil;

– vaidluste lahendamiseks (TKS artikli 11.5 lõike 2 punkt c), lähtub see erand ilmselgelt direktiivi artikli 6 lõikest 5, mis võimaldab teatud isikutele „teatada […] arveldus- ja andmeliiklusandmeid […], pidades silmas vaidluste […] lahendamist”;

– kui see on lubatud seadusega või seadusest tulenevalt (TKS artikli 11.5 lõike 2 punkt g), peab see erand vastama direktiivi artikli 6 lõigetele 2–5.

53. Enne kui saab uurida, millises ulatuses sisaldavad direktiivi artikli 6 lõiked 2–5 tegelikult erandeid direktiivi artikli 6 lõikes 1 sätestatud põhimõttest, mis võiks toetada TKS artikli 11.5 lõikes 2 ettenähtud erandeid, peab välja selgitama direktiivi artikli 6 lõikes 1 sätestatud põhimõtte täpse sisu. Direktiivi artikli 6 lõige 1 defineerib esiteks andmeliigi, nimelt isiku „andmeliiklusandmed” ja reguleerib järgnevalt, et need andmeliiklusandmed tuleb kustutada või muuta anonüümseks pärast kõne lõpetamist.

54. Direktiivi artikli 6 lõike 1 kohaselt on isiku andmeliiklusandmed (edaspidi „andmeliiklusandmed”) kõik andmed „abonentide ja kasutajate kohta, mida töödeldakse kõnede ühendamiseks ja mille salvestab üldkasutatava telekommunikatsioonivõrgu pakkuja ja/või üldkasutatavate telekommunikatsiooniteenuste osutaja”. Lihtsustatult on andmeliiklusandmed kõik kommunikatsiooniandmed, mida salvestab kommunikatsiooniteenuse osutaja ja mida saab seostada isikutega.

55. Tegevusjuhisena sätestab direktiivi artikli 6 lõige 1 põhimõtte, et kõik andmeliiklusandmed „tuleb kustutada või muuta anonüümseks pärast kõne lõpetamist”. Direktiivi andmekaitse-eesmärgid, mis on sõnastatud direktiivi põhjendustes,( ) samuti asjaolu, et direktiivi artikli 6 lõikega 2 antud luba salvestada andmeid „abonentide arvete jaoks” on ajaliselt piiratud, näitavad, et formuleeringut „pärast kõne lõpetamist” saab mõista üksnes tähenduses „kohe pärast kõne lõpetamist”. Teisisõnu on põhimõtteks, et kõik andmeliiklusandmed tuleb kustutada või muuta anonüümseks kohe pärast kõne lõpetamist.

56. Võimalike erandite kohta sellest põhikohustusest – andmeliiklusandmed kustutada või anonüümseks muuta – võimaldab juba direktiivi artikli 6 lõikes 1 sisalduv fraas „ilma et see piiraks lõigete 2, 3 ja 4 sätete kohaldamist” järeldada, et nendes lõigetes on erandid sellest üldpõhimõttest. Eelöeldu kehtib ka direktiivi artikli 6 lõike 5 algusfraasi „[l]õikeid 1, 2, 3 ja 4 kohaldatakse, ilma et see piiraks võimalust” kohta – ka see sõnastus viitab erandile direktiivi artikli 6 lõikes 1 sätestatud kohustusest. Siin peab ühekaupa uurima, mis ulatuses on direktiivi artikli 6 lõigetes 2–5 tegelikult erandeid artikli 6 lõike 1 kohustusest ja mis ulatuses nad toetavad TKS artikli 11.5 lõike 2 sätteid.

i) Direktiivi artikli 6 lõige 2 ja TKS artikli 11.5 lõike 2 punkt a

57. Direktiivi artikli 6 lõige 2 sarnaneb struktuurilt direktiivi artikli 6 lõikele 1. Esmalt määrab ta andmeliigi, nimelt „lisas nimetatud andmed” „abonentide arvete jaoks” (edaspidi „lisa andmed”) ja lubab seejärel nende andmete töötlemist piiratud aja jooksul. Lisa andmed( ) koosnevad kaht liiki andmetest, millel on kommunikatsiooniarvete arvestamiseks eri tähendus: osaliselt on esiteks tegemist artikli 6 lõikes 1 nimetatud salvestatud andmeliiklusandmetega,( ) teiseks kliendiandmete ja muu makseteabega.( )

58. Et direktiivi artikli 6 lõige 2 lubab selgelt lisa andmete töötlemist arvete jaoks piiratud tähtaja jooksul, eeldab see, et andmeid ei kustutata ega muudeta anonüümseks pärast kõne lõpetamist. Direktiivi artikli 6 lõige 2 sisaldab seega ühetähenduslikult tegeliku erandi direktiivi artikli 6 lõike 1 põhikohustusest, kuid üksnes lisas nimetatud andmeliiklusandmete osas, üksnes tähtaja piires ja üksnes määratud isikutele, nagu nähtub direktiivi artikli 6 lõikest 4, mida tuleb siin lugeda koos direktiivi artikli 6 lõikega 2.( )

59. Erandid direktiivi artikli 6 lõikes 2 ja TKS artikli 11.5 lõike 2 punktis a on oma eesmärkidelt – abonentide arvete esitamine erinevate telekommunikatsiooniteenuste osutamise eest – identsed. Kuid erinevalt direktiivi artikli 6 lõikest 2 ei piira TKS artikli 11.5 lõike 2 punkt a kasutatavaid andmeid direktiivi lisa andmetega, ei sea kasutamisele ajalist piirangut ega piira õigustatud isikute ringi direktiivi artikli 6 lõikes 4 osutatud isikutega. Seega võimaldab TKS sätete sõnastus laiemaid erandeid andmete kustutamise või anonüümseks muutmise põhimõttest kui direktiiv.

60. Käesolevas asjas ei ole abi sellest, kui kõnealuse sätte tõlgendamiseks direktiivi kohaselt viidata TKS artikli 11.5 lõikes 2 sätestatud üldisele piirangule, et andmeliiklusandmeid võib töödelda vaid niivõrd, kuivõrd see on vajalik. Euroopa Kohus nõuab enda väljakujunenud kohtupraktikas direktiivide piisavalt täpset, selget ja läbipaistvat ülevõtmist; seega peab siseriiklik õigus kinnitama direktiivides ettenähtud kohustusi täpselt ja selgelt, et tagada õiguskindlus.( ) TKS artikli 11.5 lõike 2 punkt a üksi ei vasta mainitud selguse ja täpsuse nõuetele. TKS artikli 11.5 lõikes 3 ettenähtud rakendussätted võimaldanuks kindlasti kehtestada direktiivi artikli 6 lõike 2 nõuete täitmiseks konkreetsemaid piiranguid kui „niivõrd, kuivõrd see on vajalik”. Neid sätteid aga vastu ei võetud.

61. Järelikult TKS artikli 11.5 lõike 2 punkt a ei võta direktiivi artikli 6 lõiget 2 üle korrektselt.

ii) Direktiivi artikli 6 lõige 3 ja TKS artikli 11.5 lõike 2 punkt b

62. Direktiivi artikli 6 lõike 3 sõnastus, mille kohaselt „lõikes 2 nimetatud andmeid” võib abonendi nõusolekul töödelda turu-uuringuteks või oma telekommunikatsiooniteenuste turustamiseks, viitab selgelt üksnes direktiivi artikli 6 lõikes 2 viidatud lisa andmetele. Järelikult avab lõige 3 üksnes lisa andmete, mida niikuinii – lõike 2 tähtaja piires – ei kustutata ega muudeta anonüümseks, muud kasutusvõimalused. Mainitu ei ole aga lisaerandiks direktiivi 6 lõike 1 kohustusest andmeliiklusandmed kustutada või muuta anonüümseks.

63. Erinevalt direktiivi artikli 6 lõikest 3 ei viita TKS artikli 11.5 lõike 2 punkti b sõnastus üksnes tähtaja piires kasutatavatele lisa andmetele, vaid tähtajatult kõigile TKS artikli 11.5 lõikes 1 ja direktiivi artikli 6 lõikes 1 mainitud andmeliiklusandmetele. Lisaks ei piirata andmetöötluseks õigustatud isikute ringi isikutega, kes on ära toodud direktiivi artikli 6 lõikes 4, mis kohaldub ka käesoleval juhul.( ) Telekommunikatsiooniseaduse sõnastus võimaldab ka selles osas laiemaid erandeid kustutamise või anonüümseks muutmise kohustusest kui direktiiv – kuigi eesmärgid on identsed ja mõlemal juhul nõutakse andmete töötlemiseks abonendi eelnevat nõusolekut. Seepärast ei vasta TKS artikli 11.5 lõike 2 punkti b sõnastus TKS artikli 11.5 lõikes 3 ettenähtud rakendussätete puudumisel Euroopa Kohtu nõudele, et direktiiv tuleb üle võtta piisavalt selgelt ja täpselt.( )

64. Järelikult TKS artikli 11.5 lõike 2 punkt b ei võta direktiivi artikli 6 lõiget 3 üle korrektselt.

iii) Direktiivi artikli 6 lõige 4 ja TKS artikli 11.5 lõike 2 punktid d, e ja f

65. Pooled vaidlevad peamiselt küsimuse üle, kas direktiivi artikli 6 lõige 4 võimaldab kõigi lõikes 1 nimetatud andmeliiklusandmete kasutamist, andes andmete kasutamise täiendavad eesmärgid – andmeliikluse korraldamine, klientide küsimustele vastamine ja pettuste avastamine – või määrab see üksnes lisa andmete kasutamise tingimused. TKS artikli 11.5 lõike 2 punktide d, e ja f sõnastus võimaldab edasiste piiranguteta kasutada nimetatud eesmärkidel artikli 11.5 lõikes 1 või direktiivi artikli 6 lõikes 1 nimetatud andmeliiklusandmeid. Tegemist oleks direktiivi rikkumisega, kui on õige komisjoni arvamus, et direktiivi artikli 6 lõige 4 ei võimalda direktiivi artikli 6 lõikes 1 nimetatud andmeliiklusandmete täiendavat kasutamist, vaid sätestab tingimused lisa andmete kasutamiseks.

66. Esmalt tuleb sedastada, et direktiivi artikli 6 lõike 4 sõnastus on ebaselge. Ühelt poolt mainib ta eesmärke – millele tuginevad Hollandi erandid –, kuid üksnes selleks, et määratleda andmeliiklus- ja arveldusandmete töötlemiseks õigustatud isikutegruppe. See toetab komisjoni tõlgendust, et säte puudutab lõigete 2 ja 3 kohaldamise tingimusi. Teiselt poolt mainib lõige 4 „andmeliikluse korraldamise”, „klientide küsimustele vastamise” ja „pettuste avastamise” eesmärke, mida lõigetes 2 ja 3 ei mainita. Lisaks sätestab lõige 4, et „töötlemine peab toimuma ainult selliste toimingute jaoks vajalikus ulatuses”, mis tähendab, et andmete töötlemine on neil eesmärkidel lubatud, kuid üksnes siis, kui see on vajalik. Mainitu toetab Hollandi tõlgendust, et tegemist on täiendavate eranditega. Et nende eesmärkide mainimine ja kasutamisulatuse piiramine vajalikuga ei oma tähendust, kui komisjoni tõlgendus on õige, peab eeldama, nagu ka Holland on väitnud, et lõige 4 volitab andmete töötlemist ka neil eesmärkidel.

67. Seega vastupidiselt komisjoni arvamusele ei piirdu artikkel 4 kohaldamistingimuste reguleerimisega, vaid kehtestab ka vähemalt erandi. Küsitav on aga, milliste andmete kasutamist lõige 4 võimaldab – kas lõige 4 on samuti nagu lõige 2 „tegelik erand” lõikes 1 nimetatud kustutamise või anonüümseks muutmise kohustusest või sätestab see nagu lõige 3 üksnes kvaasierandi. Et direktiivi artikli 6 lõike 4 sõnastus võimaldab „andmeliiklus- ja arveldusandmete” töötlemist nimetatud eesmärkidel, on määrav, mida „andmeliiklusandmetena” ja „arveldusandmetena” lõike 4 tähenduses mõista. Siin on kaks tõlgendamisvõimalust.

68. Esimene tõlgendamisvõimalus on, et lõikes 4 nimetatud „andmeliiklusandmed” tähendavad sama, mis „andmeliikluse andmed” lõikes 1, ja lõikes 4 nimetatud „arveldusandmed” sama, mis lõikes 2 mainitud „[andmed] abonentide arvete jaoks”, s.o lisa andmed. Sellisel juhul ei volita lõige 4 – nagu Holland on väitnud – mitte üksnes lisa andmete kasutamist, vaid kõigi lõikes 1 nimetatud andmeliiklusandmete kasutamist, olles seega „tegelik erand”. Sel juhul toetab direktiivi artikli 6 lõige 4 TKS artikli 11.5 lõike 2 punktide d, e ja f sätteid.

69. Teine tõlgendamisvõimalus on, et lõikes 4 mainitud „andmeliiklus- ja arveldusandmed” viitavad üksnes lisa andmetele. Seda seepärast, et lisa andmed, nagu eespool selgitatud,( ) on osaliselt lõikes 1 nimetatud andmeliiklusandmed ja osaliselt kliendiandmed ja muu makseteave. Sellisel juhul tähendavad lõikes 4 nimetatud „andmeliiklusandmed” lisas loetletud andmeliiklusandmeid ja lõikes 4 nimetatud „arveldusandmed” sisaldavad lisas loetletud kliendiandmeid ja muud makseteavet. Sel juhul oleks lõige 4 üksnes „kvaasierand” lõikes 1 sätestatud põhikohustusest, sest ta ei vabasta täiendavaid andmeliiklusandmeid kustutamise ja anonüümseks muutmise kohustusest, vaid üksnes võimaldab juba erandiga hõlmatud lisa andmete kasutamist laiematel eesmärkidel. Selle tõlgenduse järgi ei toeta direktiivi artikli 6 lõige 4 TKS artikli 11.5 lõike 2 punktide d, e ja f sätteid.

70. Esimese tõlgendamisvõimaluse kasuks räägib esiteks see, et see annab direktiivi artiklile 6 selge struktuuri. Lisaks väitis Holland asja suulisel menetlusel, et kuigi reeglina oleks näiteks võimalik tagada andmeliikluse korraldamine ka anonüümseks muudetud andmeliiklusandmete kaudu, on siiski anonüümseks muutmata andmeliiklusandmete kasutamine vajalik uurimiseesmärgil, kui abonent teavitab rikkest või pettusekahtlusest. Ka see toetab esimest tõlgendamisvõimalust.

71. Kuid niisugusest tõlgendusest tehtavad järeldused annavad põhjust kahelda, kas sellist direktiivi artikli 6 struktuuri tegelikult kavandati. Selle tõlgenduse kohaselt sätestab lõige 4 nagu ka lõige 2 täiendavaid „tegelikke erandeid” lõikes 1 ettenähtud kustutamise või anonüümseks muutmise kohustusest. Kuid erinevalt lõikest 2 ei täpsusta lõige 4 andmeid, mida ei ole vaja kustutada või anonüümseks muuta, ning samuti erinevalt lõikest 2 ei määra tähtaega nende andmete kasutamiseks. Mõisted „andmeliikluse korraldamine”, „klientide küsimustele vastamine” ja „pettuste avastamine” ei võimalda ka arusaadavalt kindlaks määrata, milliseid andmeid ei pea „ettevaatuse mõttes” kustutama, sest neid võib vaja minna mõnel mainitud eesmärgil; lõige 4 oleks seega selle tõlgenduse kohaselt teatud määral üldnorm, mis muudaks lõikes 1 sätestatud põhimõtte ad absurdum. Arvestades direktiivi andmekaitse-eesmärki, muutub kaheldavaks, kas lõikes 4 sisalduvat lühiviidet andmeliiklusandmetele saab käsitada lõikes 1 sätestatud põhimõttest sedavõrd ulatuslikku erandit loovana.

72. Lisaks on Hollandi esindajad oma selgitustes andmeliiklusandmete kasutamise vajalikkuse kohta viidanud alati üksnes abonendi numbritele. Siiski võimaldaks ka teine tõlgendamisvõimalus abonendi numbrite ja muude direktiivi lisa andmete kasutamist. Holland ei ole suutnud tõendada, et lõikes 4 loetletud eesmärkide saavutamiseks oleks vaja kasutada muid lõikes 1 nimetatud andmeliiklusandmeid peale nende andmete, mis esinevad direktiivi lisa ulatuslikus nimekirjas. Et teine tõlgendamisvõimalus („kvaasierandist” lähtuv tõlgendus, mis on kooskõlas direktiivi andmekaitse-eesmärkidega) vastab praktilistele vajadustele, tuleb eelistada seda. Lõpuks räägib teise tõlgendamisvõimaluse kasuks ka tõlgendamispõhimõte, mille kohaselt tuleb põhimõtet (lõikes 1 ettenähtud andmekaitse) tõlgendada võimaluse korral laialt ja erandeid sellest (järgnevates lõigetes) tõlgendada kitsalt.

73. Lisaks on lõikes 4 nimetatud eesmärkidel võimalik kasutada nii lõikes 1 mainitud anonüümseks muudetud andmeid kui ka töödelda – näiteks pettuste avastamiseks – anonüümseks muutmata andmeliiklusandmeid kõne ajal, sest lõige 1 sätestab kustutamise ja anonüümseks muutmise kohustuse üksnes pärast kõne lõpetamist.

74. Sellest järeldub, et direktiivi artikli 6 lõiget 4 tuleb tõlgendada selliselt, et see volitab seal kindlaksmääratud isikute kategooriat töötlema üksnes lisa andmeid andmeliikluse korraldamiseks, klientide küsimustele vastamiseks ja pettuste avastamiseks nende eesmärkide saavutamiseks vajalikus ulatuses ja tähtaja raames, mis on lõikes 2 üldiselt sätestatud lisa andmete kasutamiseks. Kuna lõikes 4 mainitakse lõigete 2 ja 3 eesmärke, tuleb seda pidada ühetaoliseks õigusnormiks kõigi nimetatud eesmärkide suhtes, ja komisjoni väitel määratleb lõige 4 ka üksikasjalikumalt lõigete 2 ja 3 kohaldamise tingimused, piiritledes töötlemiseks õigustatud isikute ringi ja lubatud kasutusulatuse.

75. Seevastu ei piira TKS artikli 11.5 lõike 2 punktid d, e ja f andmete töötlemist üksnes direktiivi lisa andmetega, mille kasutusaeg on piiratud, vaid võimaldab kõigi TKS artikli 11.5 lõikes 1 ja direktiivi artikli 6 lõikes 1 nimetatud andmeliiklusandmete tähtajatut täielikku kasutamist. Lisaks ei piira TKS artikli 11.5 lõike 2 punktid d, e ja f andmekasutust direktiivi artikli 6 lõikes 4 nimetatud isikutekategooriatega, sest see piirang pidanuks sisalduma TKS artikli 11.5 lõikes 3. Kuigi direktiivi artikli 6 lõige 4 ja TKS artikli 11.5 lõike 2 punktid d, e ja f võivad andmete lubatud kasutamise eesmärkide ja ulatuse osas olla täiesti identsed, läheb telekommunikatsiooniseaduse sõnastus selgelt kaugemale kui direktiivis lubatud kasutamine ega vasta Euroopa Kohtu nõudele, et direktiivid tuleb üle võtta piisavalt selgelt ja täpselt.( )

76. Järelikult TKS artikli 11.5 lõike 2 punktid d, e ja f ei võta direktiivi artikli 6 lõiget 4 üle korrektselt.

iv) Direktiivi artikli 6 lõige 5 ja TKS artikli 11.5 lõike 2 punkt c

77. Direktiivi artikli 6 lõikes 5 kasutatud fraasil „kohaldatakse, ilma et see piiraks” on tähendus üksnes siis, kui mõista seda selliselt, et lõike 5 edasine tekst sätestab erandid direktiivi artikli 6 lõigetest 1–4. Seega erinevalt lõigetest 1–4 võimaldab lõige 5 täiendaval isikutekategoorial (pädevad asutused) kasutada „arveldus- ja andmeliiklusandmeid” kindlal eesmärgil (vaidluste lahendamine) ja kindlas vormis (üksnes andmete saamine, mitte töötlemine).

78. TKS artikli 11.5 lõike 2 punktis c ettenähtud võimalus – kasutada vaidluste lahendamiseks kõiki andmeliiklusandmeid – vastab direktiivi artikli 6 lõikes 5 mainitud eesmärgile, kuid see säte ei piira andmete kasutamiseks õigustatud isikute ringi ega andmete kasutamise vormi vastavalt direktiivile ning puuduvad ka vastavad rakendussätted. Seepärast ei ole direktiiv üle võetud piisavalt selgelt ja täpselt, nagu nõuab Euroopa Kohus.( )

79. Kuid ka direktiivi artikli 6 lõikega 5 seoses vaidlevad pooled põhiliselt eelkõige selle üle, kuidas tõlgendada lõike 5 viidet „andmeliiklus- ja arveldusandmetele”, ja selle tõlgenduse tagajärgede üle Hollandi õigusaktile. Ka TKS artikli 11.5 lõike 2 punkt c näeb ette kõigi TKS artikli 11.5 lõikes 1 ja direktiivi artikli 6 lõikes 1 nimetatud andmete kasutamise, mis võib olla veel üks direktiivi rikkumine.

80. Nii tekib lõikega 5 sama probleem mis enne lõikega 4 ja lõige 5 võimaldab samu tõlgendamisalternatiive, nimelt esiteks, et lõige 5 on „tegelik erand” lõikest 1, mis võimaldab lõikes 5 nimetatud isikutekategooria igakülgset teavitamist vaidluste lahendamise eesmärgil, või teiseks, et lõige 5 on „kvaasierand” lõikest 1, mis võimaldab lõikes 5 nimetatud isikutekategooria teavitamist üksnes lisa andmetest.( )

81. Kui analüüsida esimest tõlgendamisvõimalust, mille kohaselt säte on „tegelik erand”, siis võrreldes direktiivi artikli 6 lõikega 4 on kustutamisest või anonüümseks muutmisest vabastatud andmete kindlaksmääramise probleem veel teravam. Fraasiga „pidades silmas vaidluste … lahendamist” annab lõige 5 üksnes „üldise eesmärgi”, mis eeldab täpsustamist. Alles konkreetse vaidluse puhul selgub, millised andmed on selle lahendamiseks vajalikud. Arvestades vaidluste mitmekesisust (sõna „eelkõige” näitab, et need ei piirdu „sidumist või arveldamist käsitlevate vaidlustega”), võib iga andmeelement asjakohane olla.

82. Seega kui pidada direktiivi artikli 6 lõiget 5 tegelikuks erandiks direktiivi artikli 6 lõikest 1, ei jää lõikes 1 sätestatud andmete kustutamise või anonüümseks muutmise põhimõttest midagi järele: võimalike hilisemate vaidluste lahendamiseks tuleks säilitada kõik andmed. See tõlgendus muudaks kogu direktiivi artikli 6 regulatsiooni ad absurdum ja oleks vastuolus direktiivi andmekaitse-eesmärgiga ja põhimõtetega, mis käsitlevad üldreegli ja erandi suhet. Sellepärast tuleb see tõlgendus jätta kõrvale.

83. Nii on ka siin ainuvõimalik teine tõlgendus, mille kohaselt on direktiivi artikli 6 lõikes 5 ettenähtud erandi eesmärk võimaldada lisaks lõikes 4 nimetatud isikutegruppidele ka pädevate asutuste spetsialistide teavitamist lisa andmetest vaidluste lahendamise eesmärgil lisaks lõigete 2–4 eesmärkidele. Sellise lahenduse puhul puudub tähtaegade konflikt, sest lõikes 2 lubatud tähtaeg lisa andmete töötlemiseks ulatub tähtaja lõpuni, mille jooksul võib arve õiguspäraselt vaidlustada.

84. TKS artikli 11.5 lõike 2 punkti c sõnastus võimaldab siiski, nagu eespool selgitatud, kõigi TKS artikli 11.5 lõikes 1 või direktiivi artikli 6 lõikes 1 osutatud andmeliiklusandmete ajaliselt piiramatut kasutamist. Selles seisneb direktiivi sätete täiendav rikkumine.

85. Järelikult TKS artikli 11.5 lõike 2 punkt c ei võta direktiivi artikli 6 lõiget 5 üle korrektselt.

v) Direktiivi artikli 6 lõiked 2–5 ja TKS artikli 11.5 lõike 2 punkt g

86. TKS artikli 11.5 lõike 2 punktis g sisalduval viitel igale muule seadusest tulenevale loale töödelda andmeliiklusandmeid puudub vaste direktiivi artiklis 6. Et direktiiv ei võimalda juba mainitutest laiemaid erandeid kustutamise või anonüümseks muutmise põhikohustusest, saab TKS artikli 11.5 lõike 2 punktis g sisalduv viide olla direktiiviga kooskõlas üksnes juhul, kui see tagab, et ka need õigusnormid, millele ta viitab, on kooskõlas direktiivi artikli 6 lõigetes 2–5 sätestatud eranditega. See aga ei tulene sätte sõnastusest piisavalt selgelt ja täpselt, et vastata Euroopa Kohtu nõuetele direktiivide ülevõtmiseks.( )

87. Järelikult TKS artikli 11.5 lõike 2 punkt g ei võta direktiivi artikli 6 lõikeid 2–5 üle korrektselt.

3. Direktiivi artikli 6 ülevõtmine TKS artikli 11.5 lõikes 3

a) Poolte seisukohad

88. Komisjoni arvates seisneb asutamislepingu rikkumine selles, et TKS artikli 11.5 lõige 3 näeb ette TKS artikli 11.5 rakendussätete vastuvõtmise, kuid neid rakendussätteid ei ole vastu võetud või ei ole neist komisjonile teatatud.

89. Holland tunnistab, et vaidlusaluseid rakendussätteid ei ole vastu võetud. Holland arvab siiski, et hagi tuleb selles osas jätta rahuldamata, sest vahepeal on vajadus mainitud õigusnormide vastuvõtmise järele ära langenud. Nimelt jõustus vahepeal direktiiv 2002/58, mis alates 31. oktoobrist 2003 asendas vaidlusaluse direktiivi 97/66 ning mille Holland oleks võinud üle võtta juba enne mainitud tähtaega. Neil asjaoludel otsustas Hollandi valitsus enda seadusandlikus menetluses olevat – algselt direktiivi 97/66 ülevõtmiseks kavandatud – seaduseelnõu kasutada uue direktiivi 2002/58 ülevõtmiseks. See ei olnud kahjulik, arvestades eelkõige mõlema direktiivi artikleid 6, mille sõnastus on niikuinii peamises identne ning direktiivi 2002/58 artikkel 6 pakub isegi kõrgemat kaitsetaset kui direktiivi 97/66 artikkel 6. (Varasemat direktiivi asendava) direktiivi 2002/58 artikli 6 ülevõtmine vabastab Hollandi ipso facto tema kohustusest võtta üle direktiivi 97/66 artikkel 6. Seega puudub komisjoni sellel etteheitel alus. Järelikult tuleb hagi selles osas jätta rahuldamata.

b) Hinnang

90. Esmalt peab selgitama, et kõnealune TKS artikli 11.5 lõiget 3 käsitlev komisjoni etteheide on iseseisev hagi alus, enam kui pelk TKS artikli 11.5 lõike 1 kohta tehtud etteheite kordamine. TKS artikli 11.5 lõikes 1 sisalduv viide rakendussätetele puudutab üksnes küsimust, millised andmed tuleb direktiivi artikli 6 lõike 1 kohaselt kustutada, samas kui TKS artikli 11.5 lõikes 3 ettenähtud rakendussätted hõlmavad TKS artikli 11.5 lõikega 2 seotud üksikasjalikke sätteid, teisisõnu puudutavad direktiivi artikli 6 kogu ulatust.

91. Vaidlust ei ole selles, et Holland jättis TKS artikli 11.5 lõikes 3 ettenähtud rakendussätted tähtaja lõpuks vastu võtmata. Sellel oleks kahjulik mõju puudunud üksnes juhul, kui direktiivi korrektse ülevõtmise oleks taganud juba kehtivad õigusnormid. Antud juhul selliseid õigusnorme ei olnud. Vastu võtmata jäänud rakendussätted oleks olukorda – niivõrd, kuivõrd seadusteksti on võimalik tõlgendada – vähemalt osaliselt muuta saanud ja olnuks seega lõpliku hinnangu andmisel olulised. Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt( ) peab ka rakendussätete vastu võtmata jätmist pidama asutamislepingu rikkumiseks.

92. Hollandi argumendid tõstatasid küsimuse, kas seda põhimõttelist hinnangut muudab (varasemat direktiivi asendava) direktiivi 2002/58 vastuvõtmine, teisisõnu, kas direktiivi 2002/58 tulevane mõju vähemalt piirab Hollandi kohustust võtta direktiivi 97/66 artikkel 6 üle täielikult.

93. Ilmselgelt see nii ei ole. Direktiivi 2002/58 sõnastuse kohaselt kaotab direktiiv 97/66 kehtivuse alles 31. oktoobrist 2003, olles seni kehtiv õigus. Juba sellepärast ei kaota direktiiv 2002/58 enne tema ülevõtmistähtaja saabumist direktiivi 97/66 kohustusi. Lisaks on mõlema direktiivi artikkel 6 – nagu Holland ise õigesti märkis – peamises identne, nii et direktiivi 97/66 artikli 6 ülevõtmisega oleks ühtlasi võetud vähemalt osaliselt üle direktiiv 2002/58. Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei mõjuta isegi õiguslikku olukorda oluliselt muutev uus direktiiv kohustusi, mis eksisteerivad põhjendatud arvamuses ettenähtud tähtaja möödumisel.( ) Seega ei tulene tulevasest ühenduse õigusest liikmesriikidele kunagi õigustust kehtiva ühenduse õiguse mittejärgimiseks.

94. Seega eksisteeris kohustus võtta direktiivi 97/66 artikkel 6 täielikult üle direktiivi 2002/58 jõustumiseni. Holland saanuks selle kohustuse täita nii seadusemuudatuse kui ka rakendussätete vastuvõtmisega. Et õiguslikus olukorras muudatusi siiski ei toimunud, ei ole võimalik muuta järeldust, et asutamislepingut on rikutud.

95. Järelikult on asutamislepingut rikutud ka direktiivi artikli 6 ülevõtmisega TKS artikli 11.5 lõikes 3.

4. Järelduste kokkuvõte

96. Seega peab tuvastama, et Holland ei ole direktiivi artikli 9 ülevõtmiseks vastu võtnud ühtegi õigus- või haldusnormi, et Holland ei ole artikli 6 lõiget 1 täielikult ja korrektselt üle võtnud ja et Holland ei ole direktiivi artiklit 6 tervikuna täielikult üle võtnud, kui ta on jätnud TKS artikli 11.5 lõikes 3 ettenähtud rakendussätted vastu võtmata. Komisjoni hagi on selles ulatuses põhjendatud. Hagi on seevastu vastuvõetamatu määral, mil komisjon väidab, et Holland on direktiivi artikli 6 lõiked 2–5 ebakorrektselt üle võtnud TKS artikli 11.5 lõikes 2; täiendavas arvamuses esitatud seisukohtadele vaatamata ei ole komisjon seda hagi alust põhjendatud arvamuses piisavalt selgelt säilitanud.

VI – Kohtukulud

97. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud kandma kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kodukorra artikli 69 lõike 3 alusel võib Euroopa Kohus määrata kulude jaotuse või jätta kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks. Kodukorra artikli 69 lõike 5 kohaselt kannavad pooled ise oma kohtukulud, kui kohtukulude hüvitamise nõuet ei ole esitatud.

98. Et komisjon on käesolevas kohtuasjas kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel kohtukulude hüvitamist nõudnud ja eespool toodud analüüsi kohaselt on komisjoni neljast taotlusest kolm otsustatud Madalmaade Kuningriigi kahjuks, peab Madalmaade Kuningriik kandma kolm neljandikku komisjoni kohtukuludest. Kuna Madalmaade Kuningriik ei ole kohtukulude hüvitamist nõudnud, kannab ülejäänud osas kumbki pool ise oma kohtukulud.

VII – Ettepanek

99. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:

1. Madalmaade Kuningriik on rikkunud EÜ asutamislepingust tulenevaid kohustusi, kui ta on jätnud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. detsembri 1997. aasta direktiivi 97/66/EÜ, milles käsitletakse isikuandmete töötlemist ja eraelu puutumatuse kaitset telekommunikatsioonisektoris, artikli 9 ülevõtmiseks õigus- ja haldusnormid vastu võtmata, kui ta on jätnud mainitud direktiivi artikli 6 lõike 1 täielikult ja korrektselt siseriiklikku õigusesse üle võtmata ja kui ta ei ole mainitud direktiivi artikli 6 ülevõtmiseks vastu võtnud kõiki vajalikke õigus- ja haldusnorme. Ülejäänud osas tuleb jätta hagi rahuldamata.

2. Madalmaade Kuningriik kannab enda kohtukulud ja kolm neljandikku komisjoni kohtukuludest. Ülejäänud osas kannab komisjon enda kohtukulud.