KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 7. juulil 2011( )

Kohtuasi C‑197/10

Unió de Pagesos de Catalunya

versus

Administración del Estado





Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunal Supremo (Hispaania))

Ühine põllumajanduspoliitika – Ühtne otsemakse – Riiklik reserv – Võimalus määrata võrdlussummasid uutele põllumajandustootjatele – Liikmesriikide kaalutlusõigus – Piirang, mille kohaselt määratakse võrdlussummad üksnes noortele põllumajandustootjatele – Vastuvõetavus





I. Sissejuhatus

1. Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika eesmärk on muu hulgas kindlustada põllumajandustootjate rahuldav elatustase.( ) Selleks eraldab Euroopa Liit oma eelarvest vahendeid põllumajandustootjatele otsese sissetulekutoetuse maksmiseks. Algselt toodanguga seotud toetused on alates 2003. aasta reformist järk-järgult „lahti seotud” ja koondatud „ühtseks otsemakseks”. Eesmärk oli saavutada olukord, kus põllumajandustootjad ei lähtu toodetavate toodete valikul mitte toetusest, vaid turust. Põllumajandustootja taotletava ühtse otsemakse suurus sõltub( ) muu hulgas tootjale enne reformi makstud toetuse suurusest, määrava tähtsusega on seejuures aastad 2000–2002.

2. Selleks et ka uutel tootjatel oleks õigus ühtsetele otsemaksetele, võivad liikmesriigid põllumajandustootjatele võrdlussummade maksmiseks kasutada niinimetatud riiklikku reservi, mis moodustatakse eelkõige senistele toetusesaajatele määratud võrdlussummade vähendamise teel. Sellega seoses palub Hispaania Tribunal Supremo Euroopa Kohtul selgitada, kas liikmesriigid võivad „uute” põllumajandustootjate( ) ringi piirata „noorte” põllumajandustootjatega (nooremad kui 40 aastat), kes on esimest korda tegevust alustades juba saanud toetust Euroopa Liidu muu toetusmeetme raames, täpsemalt niinimetatud tegevuse alustamise toetust( ), mille eesmärk on toetada maaelu arengut.

II. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

1. Määrus nr 1782/2003

3. Määrusega nr 1782/2003( ) koondati ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustootjatele seni ette nähtud otsesed sissetulekutoetused, mis olid seotud toodanguga, põhiosas ühtseks otsemakseks.

4. Määruse nr 1782/2003 põhjendus 29 näeb ette, et „[s]elle summa kehtestamiseks, millele põllumajandustootjal võiks olla õigus uue kava kohaselt, on asjakohane osutada kõnealusele tootjale võrdlusperioodi jooksul makstud toetussummadele. Eriolukordade arvestamiseks tuleks kehtestada riiklik reserv. Seda reservi võib kasutada ka selleks, et hõlbustada uutel põllumajandustootjatel toetuskavas osaleda. Ühtne otsemakse tuleks kehtestada põllumajandusettevõtte kohta.”

5. Määruse nr 1782/2003 artikli 33 („Toetuskõlblikkus”) lõige 1 sätestab:

„Põllumajandustootjatel on juurdepääs ühtsele otsemaksete kavale, kui:

[…]

c) nad on saanud toetusõigused riiklikust reservist või üleandmise tulemusel.”

6. Määruse nr 1782/2003 artikkel 42 „Riiklik reserv” näeb ette:

„1. Liikmesriigid kohaldavad […] võrdlussummade suhtes lineaarset vähendusprotsenti, et moodustada riiklikku reservi. See vähendusprotsent ei ole suurem kui 3.

[…]

3. Liikmesriigid võivad kasutada riiklikku reservi eelkõige selleks, et maksta võrdlussummasid põllumajandustootjatele, kes alustavad põllumajandusliku tegevusega pärast 31. detsembrit 2002 või 2002. aastal, kuid saamata sellel aastal ühtegi otsetoetust, vastavalt objektiivsetele kriteeriumidele ja sellisel viisil, et oleks tagatud põllumajandustootjate võrdne kohtlemine ning turu- ja konkurentsimoonutuste vältimine.

4. Liikmesriigid kasutavad riiklikku reservi selleks, et kehtestada vastavalt objektiivsetele kriteeriumidele ja sellisel viisil, et oleks tagatud põllumajandustootjate võrdne kohtlemine ning turu- ja konkurentsimoonutuste vältimine, võrdlussummad nende põllumajandustootjate jaoks, kes on eriolukorras, mille komisjon määratleb artikli 144 lõikes 2 sätestatud korras.

5. Liikmesriigid võivad kasutada riiklikku reservi selleks, et kehtestada vastavalt objektiivsetele kriteeriumidele ja sellisel viisil, et oleks tagatud põllumajandustootjate võrdne kohtlemine ning turu- ja konkurentsimoonutuste vältimine, võrdlussummad nende piirkondade põllumajandustootjatele, kus kohaldatakse ühel või teisel kujul toimuva riikliku sekkumisega seotud ümberkorraldus- ja/või arenguprogramme, et vältida maa kasutamisest loobumist ja/või et heastada põllumajandustootjatele kõnealuste piirkondade teatavat ebasoodsust.

[…]

7. Liikmesriigid kasutavad toetusõiguste lineaarset vähendamist juhtudel, kui nende riiklik reserv ei ole piisav lõigetes 3 ja 4 osutatud juhtude katmiseks.

[…]”

2. Rakendusmäärus nr 795/2004

7. Komisjoni 21. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 795/2004 (millega kehtestatakse määruses nr 1782/2003 sätestatud ühtse otsemaksete kava üksikasjalikud rakenduseeskirjad( )) artikli 2 punkti k kohaselt on „põllumajandustegevust alustavad talupidajad määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 37 lõikes 2 ja artikli 42 lõikes 3 – füüsiline või juriidiline isik, kellel puudus põllumajandustegevus oma nimel ja omal vastutusel või kes pole juhtinud põllumajandustootmisega tegelevat juriidilist isikut 5 aasta jooksul enne uue põllumajandustegevuse algust.

Juriidilise isiku puhul ei tohi juriidilist isikut juhtival füüsilisel isikul olla varasemat põllumajandustegevust oma nimel ja omal vastutusel ja ta ei tohi olla juhtinud põllumajandustootmisega tegelevat juriidilist isikut 5 aasta jooksul enne juriidilise isiku põllumajandustegevuse algust.”

Rakendusmääruse artikli 6 lõige 1 sätestab:

„Kui liikmesriik kasutab määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 42 lõigetes 3 ja 5 sätestatud võimalusi, võivad talupidajad kooskõlas käesolevas jaos sätestatud tingimuste ja asjaomase liikmesriigi kehtestatud objektiivsete kriteeriumitega saada toetuseõigusi riigi varust.”

3. Määrus nr 1698/2005

8. Määruse nr 1698/2005( ) IV jaotise („Maaelu arengu toetus”) artikkel 20 sätestab:

„Toetuse suunamine põllumajandus- ja metsandussektori konkurentsivõime parandamiseks hõlmab järgmist:

a) teadmiste suurendamisele ja inimpotentsiaali parandamisele suunatud meetmed järgmise kaudu:

[…]

ii) noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamine;

[…]”

9. Artikli 22 („Noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamine”) lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:

„Artikli 20 punkti a alapunktis ii sätestatud toetust antakse põllumajandustootjatele, kes

a) on nooremad kui 40 aastat ning asuvad esimest korda tegutsema põllumajandusettevõtte juhina;

b) omavad vastavaid ametialaseid oskusi ja pädevust;

c) esitavad oma põllumajandustegevuse arendamise äriplaani.”

B. Hispaania õigus

10. Põllumajandus-, kalandus- ja toiduainete ministri ettepanekul andis Hispaania ministrite nõukogu 2. novembril 2007 välja kuningliku dekreedi 1470/2007, mis reguleerib otsetoetuste rakendamist põllumajanduses,( ) mille eesmärk on artikli 1 lõike 1 kohaselt kehtestada muu hulgas alusnormid määruses nr 1782/2003 ette nähtud ühtse otsemaksete kava rakendamiseks.

Viidatud kuningliku dekreedi artikli 9 lõige 2 on sõnastatud järgmiselt:

„Riiklikust reservist jagatava ühtse otsemakse saamise õigused määratakse neile, kes vastavad ettenähtud tingimustele:

[...]

b) noored põllumajandustootjad, kes on alustanud esimest korda tegevust […] määruse (EÜ) nr 1698/2005 […] alusel kehtestatud maaelu arengu programmi raames, kusjuures nad on hakanud tegutsema mõnes määruse nr 1782/2003 VI lisas loetletud sektoris, välja arvatud seemnetootmise sektoris, ning kes ei ole varem saanud õigusi ühtse otsemakse saamiseks riiklikust reservist.”

11. Kuninglik dekreet 1470/2007 tunnistati kehtetuks 3. oktoobri 2008. aasta kuningliku dekreediga 1612/2008 ja viimane omakorda 13. novembri 2009. aasta kuningliku dekreediga 1680/2009; esimesena nimetatud dekreedi kehtetuks tunnistanud dekreedid võtsid siiski üle selle sisu.

III. Asjaolud ja eelotsuse küsimus

12. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmete põhjal on Unió de Pagesos de Catalunya Katalooniat kõige laiemalt esindav põllumajanduslik kutseorganisatsioon.

13. Unió de Pagesos de Catalunya esitas( ) 27. oktoobril 2008 Tribunal Supremole kaebuse, milles palus muu hulgas tühistada kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkti b, kuna see kehtestab ühtset otsemakset saada soovivate noorte põllumajandustootjate suhtes uue tingimuse, mida ei näe ette vahetult kohaldatav määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõige 3. Viidatud liidu õigusnorm ei sea nimelt noorte põllumajandustootjate võimalust saada otsemakseid sõltuvusse esimest korda tegevuse alustamiseks antud toetusest.

14. Tribunal Supremo jagab Unió de Pagesos de Catalunya seisukohta, et kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkt b loob ebavõrdse olukorra, mis diskrimineerib teatavaid noori põllumajandustootjaid teiste kasuks ning on vastuolus liidu õiguse ülimuslikkusega.

15. Kuna Tribunal Supremo on seisukohal, et põhikohtuasja lahendamiseks on vajalik määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõike 3 tõlgendamine Euroopa Kohtu poolt, peatas kohus menetluse ja esitas Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas 2. novembri 2007. aasta kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkt b, mis seab riiklikust reservist ühtsete otsemaksete saamise tingimuseks asjaolu, et noor põllumajandustootja peab olema alustanud esimest korda tegevust määruse nr 1698/2005 alusel koostatud maaelu arengu programmi raames, on kooskõlas määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõikega 3?”

16. Euroopa Kohtu menetluses osalesid Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español (edaspidi „Coordinadora”), Hispaania, Saksamaa, Kreeka ja Austria valitsus ning komisjon, kusjuures Austria valitsus esitas ainult kirjalikud märkused, teised menetlusosalised esitasid nii kirjalikke kui ka suulisi märkusi.

IV. Õiguslik hinnang

A. Eelotsusetaotluse vastuvõetavus

17. Tribunal Supremo märgib eelotsusetaotluses ühelt poolt, et tal pole vähimatki kahtlust selles, et käesolevas asjas otsuse tegemiseks on oluline määruse nr 1782/2003 tõlgendamine. Teisalt tõdeb siseriiklik kohus, et vaidlustatud kuninglik dekreet 1470/2007 tunnistati vahepeal kehtetuks, kuid selle sisu võeti üle hilisematesse kuninglikesse dekreetidesse ja seega on vaidlustatud säte asjakohane ka muude tulevaste menetluste puhul, mis võivad samas küsimuses tekkida.

18. Seetõttu tekib esmalt kahtlus, kas Euroopa Kohtu vastus eelotsuse küsimusele on tõepoolest tarvilik põhikohtuasja lahendamiseks või on see tähtis üksnes edaspidiste menetluste seisukohast.

19. Kahtlust süvendavad Hispaania valitsuse märkused. Hispaania valitsus väidab neis, et kuninglik dekreet 1470/2007 tunnistati vahepeal kehtetuks, mistõttu ei ole eelotsuse küsimus Unió de Pagesos de Catalunya esitatud tühistamiskaebuse lahendamiseks enam asjakohane ja eelotsusetaotlus ei ole järelikult vastuvõetav.

20. Tribunal Supremo väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on nimelt üldnormide peale vahetult esitatud kaebuse eesmärk kõrvaldada õiguskorrast seadusandja poolt vastu võetud õigusvastased normid, mitte aga lahendada individuaalseid nõudeid. Kõnealuse kohtupraktika kohaselt kaotaks nimetatud kaebus mõtte, kui vaidlustatud säte oleks asjaomases kohtuasjas lõpliku lahendi tegemise ajaks õiguskorrast juba muul viisil kõrvaldatud.

21. Lahendades Unió de Pagesos de Catalunya varasemat kaebust, millega paluti tühistada käesolevas kohtuasjas vaidlustatud kuninglikule dekreedile 1470/2007 ajaliselt eelnenud ja selle jõustumisega kehtetuks muutunud kuninglik dekreet, leidis Tribunal Supremo siseriiklikku väljakujunenud kohtupraktikat järgides, et kaebuse ese on ära langenud, ning lõpetas menetluse. Lisaks lõpetas Tribunal Supremo menetluse kohtuvaidluses, milles üks teine põllumajandustootjate ühendus palus tühistada kuningliku dekreedi 1470/2007, põhjendades oma otsust sellega, et seoses kuningliku dekreedi 1612/2008 vastuvõtmisega on kuninglik dekreet 1470/2007 juba kehtetu. Hispaania valitsuse arvates on põhikohtuasjas esitatud kaebuse ese seega ära langenud ja menetlus tuleb lõpetada.

22. Euroopa Kohus palus Tribunal Supremol seetõttu selgitada,( ) mil määral on asjaomasele eelotsuse küsimusele vastamine vajalik põhikohtuasja lahendamiseks.

23. Tribunal Supremo selgitab oma vastuses, et kuningliku dekreedi 1470/2007 kehtetuks tunnistamine ei muuda küsitavaks eelotsusetaotluse vastuvõetavust. Ühelt poolt rõhutab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kuninglikule dekreedile 1470/2007 ajaliselt järgnevad dekreedid sisaldavad sama sisuga sätteid. Teiselt poolt ei ole Hispaania valitsuse viidatud kohtupraktika käesoleval juhul asjakohane, sest dekreeti 1470/2007 ei tunnistatud kehtetuks põhikohtuasja menetluse toimumise ajal. Seega on Unió de Pagesos de Catalunya kaebus endiselt aktuaalne.

24. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on ELTL artiklis 267 ette nähtud eelotsusemenetlus Euroopa Kohtu ja siseriiklike kohtute koostöö vahend, mille kaudu Euroopa Kohus annab siseriiklikele kohtutele liidu õiguse tõlgendusi, mida siseriiklikud kohtud vajavad nende menetluses olevate vaidluste lahendamiseks.( )

25. Kui siseriiklik kohus esitab Euroopa Kohtule eelotsuse küsimuse, siis eeldatakse põhimõtteliselt, et see küsimus on põhikohtuasja seisukohast asjakohane.( )

26. Siseriikliku kohtu esitatud eelotsusetaotluse saab Euroopa Kohus tagasi lükata vaid siis, kui on ilmselge, et taotletud liidu õiguse tõlgendusel ei ole mingit seost põhikohtuasja asjaolude või esemega või kui kõnealune probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada talle esitatud küsimusele tarviliku vastuse andmiseks vajalikud faktilised või õiguslikud asjaolud.( )

27. Euroopa Kohtule eelotsusetaotluste osas usaldatud ülesanne seisneb liikmesriikides õigusemõistmisele kaasaaitamises, mitte soovituslike arvamuste koostamises üldiste või hüpoteetiliste küsimuste kohta.( )

28. Täites Euroopa Kohtu nõuet esitada selgitusi, põhjendab Tribunal Supremo eelotsuse küsimuse asjakohasust sellega, et vaidlustatud ja vahepeal kehtetuks tunnistatud kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkt b on sisuliselt üle võetud ajaliselt järgnevatesse dekreetidesse, mis kinnitab eelkõige esmamuljet, et Euroopa Kohtu vastus käesolevale eelotsuse küsimusele ei ole vajalik põhikohtuasja lahendamiseks, vaid on pigem oluline võimalike edaspidiste ja ajaliselt järgnevaid dekreete puudutavate kaebuste puhul. Sel juhul oleks eelotsuse küsimus hüpoteetiline ja järelikult vastuvõetamatu.

29. Tribunal Supremo kinnitab siiski veel, et käesolevas kohtuvaidluses ei ole asjakohane kohtupraktika, mille kohaselt langeb vahepeal muul viisil kehtetuks tunnistatud dekreedi tühistamist puudutava kaebuse ese ära, sest dekreeti 1470/2007 ei tunnistatud kehtetuks põhikohtuasja menetluse toimumise ajal; järelikult on põhikohtuasjas esitatud kaebus endiselt aktuaalne. Soovitavad oleksid olnud täpsemad selgitused selle kohta, et Hispaania õiguse kohaselt on võimalik tühistada juba enne kaebuse esitamist kehtetuks tunnistatud dekreete, kuid pole võimalik tühistada menetluse toimumise ajal kehtetuks tunnistatud dekreete. Võttes arvesse Tribunal Supremo selget sedastust, et Unió de Pagesos de Catalunya kaebus on endiselt aktuaalne, tuleb siiski tõdeda, et eelotsuse küsimus on põhikohtuasja lahendamisel asjakohane ja seega vastuvõetav.

B. Vastus eelotsuse küsimusele

30. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub oma küsimusega sisuliselt selgitada, kas määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõikega 3 on kooskõlas, et viidatud sätte kohaselt riiklikust reservist uutele põllumajandustootjatele ühtsete otsemaksete määramisel kehtestab liikmesriik piirangu, mille kohaselt võivad otsemakseid saada vaid noored põllumajandustootjad, kes on alustanud esimest korda tegevust määruse nr 1698/2005 alusel koostatud maaelu arengu programmi raames.

1. Poolte väited ja argumendid

31. Coordinadora ning Hispaania, Saksamaa ja Austria valitsus teevad ettepaneku vastata eelotsuse küsimusele jaatavalt.

32. Määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõige 3 jätab liikmesriikidele kaalutlusruumi otsustada uutele põllumajandustootjatele riiklikust reservist otsemaksete eraldamise üle. Kui liikmesriik talle antud võimalust kasutab, siis piirab seda kaalutlusruumi ainult kohustus kohaldada objektiivseid kriteeriume, mis tagavad põllumajandustootjate võrdse kohtlemise ning turu- ja konkurentsimoonutuste vältimise. Kuivõrd Hispaania tugineb selles osas noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse suhtes määruse nr 1698/2005 artikli 22 lõikes 1 ette nähtud kriteeriumidele, siis on need tingimused täidetud. Euroopa Kohus tunnustas liikmesriikide kaalutlusruumi riikliku reservi kasutamisel juba kohtuasjas Elbertsen( ).

33. Hispaania valitsus märgib veel, et määruse nr 1782/2003 tõlgendamisel tuleb arvesse võtta ühise põllumajanduspoliitika ümberkorraldamist 2003. aasta reformiga. Pärast reformi ei eristu ühise põllumajanduspoliitika kaks senist sammast – ühelt poolt turuhinna- ja sissetulekutoetused, teiselt poolt maaelu areng – enam nii selgesti, need pigem täiendavad üksteist ja kattuvad, kusjuures rõhuasetus on selgelt maaelu arengul.( ) Vaidlustatud õigusnormis avalduv seos on kooskõlas kõnealuse arenguga.

34. Võrdse kohtlemise põhimõtte osas täpsustab Austria valitsus, et eelkõige vajavad toetust noored põllumajandustootjad määruse nr 1698/2005 artikli 22 lõike 1 tähenduses ja seetõttu ei ole nende olukord samaväärne ülejäänud uute põllumajandustootjate olukorraga. Eeskätt maaelu arengu edendamise eesmärgist lähtudes oleks erinev kohtlemine igal juhul objektiivselt õigustatud ka samalaadse olukorra puhul. Ka Saksamaa valitsus ei tähelda diskrimineerimist, märgib aga, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on seda kontrollida.

35. Saksamaa valitsus juhib lisaks tähelepanu tõsiasjale, et rakendusmääruse nr 795/2004 artikli 2 punkt k sisaldab üksnes selliste põllumajandustegevust alustavate talupidajate miinimummääratlust, kelle hulgast võib iga liikmesriik objektiivsete kriteeriumide alusel valida toetuse saajad. Liikmesriigi kaalutlusruumi nende kriteeriumide kindlaksmääramisel rõhutab ka rakendusmääruse nr 795/2004 artikli 6 lõige 1.

36. Kreeka valitsus jagab põhimõtteliselt Coordinadora ja teiste riikide valitsuste seisukohta, kuid leiab, et kõnealune Hispaania õigusnorm ei ole määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõikega 3 kooskõlas, sest see säte võtab arvesse ainult neid noori põllumajandustootjaid, kes on alustanud esimest korda tegevust ja saanud asjaomast toetust määruse nr 1698/2005 alusel, ilma et leiduks objektiivseid põhjusi, mille tõttu ei peaks toetust saama ka need noored põllumajandustootjad, kes alustasid esimest korda tegevust ja said asjaomast toetust ajaliselt eelnenud määruse nr 1257/1999 alusel.

37. Komisjon leiab, et kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkt b ei ole määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõikega 3 kooskõlas, sest see rikub võrdse kohtlemise põhimõtet. Ühelt poolt peetakse nimelt silmas ainult neid uusi põllumajandustootjaid, kes on ühtlasi noored põllumajandustootjad. Teiselt poolt diskrimineerib ka noori põllumajandustootjaid nõue, et nad peavad olema alustanud esimest korda tegevust ühe konkreetse maaelu arengu programmi raames ja et nad tegutsevad teatavates sektorites.

2. Arutelu

a) Sissejuhatavad märkused

38. Kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkti b kohaselt sõltub riiklikust reservist ühtsete otsemaksete saamine neljast tingimusest.

39. Esiteks peab asjaomane isik olema noor põllumajandustootja, teiseks peab ta olema alustanud esimest korda tegevust määruse nr 1698/2005 alusel koostatud maaelu arengu programmi raames. Eelotsusetaotlusest nähtub, et mõlemad viidatud tingimused tulenevad määruse nr 1698/2005 artiklist 22, mille kohaselt antakse sama määruse artikli 20 punkti a alapunktis ii sätestatud toetust noortele põllumajandustootjatele( ), kes a) on nooremad kui 40 aastat ning asuvad esimest korda tegutsema põllumajandusettevõtte juhina; b) omavad vastavaid ametialaseid oskusi ja pädevust; c) esitavad oma põllumajandustegevuse arendamise äriplaani.

40. Kolmandaks sisaldub kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punktis b nõue, et noor põllumajandustootja tegutseb teatavas, nimelt määruse nr 1782/2003 VI lisas loetletud sektoris, välja arvatud seemnetootmise sektor. Neljandaks ei tohi noor põllumajandustootja olla varem saanud toetusi riiklikust reservist.

41. Määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõikes 3, mis sätestab, et liikmesriigid võivad kasutada riiklikku reservi eelkõige selleks, et maksta võrdlussummasid põllumajandustootjatele, kes alustavad põllumajandusliku tegevusega pärast 31. detsembrit 2002 või 2002. aastal, kuid saamata sellel aastal ühtegi otsetoetust, vastavalt objektiivsetele kriteeriumidele ja sellisel viisil, et oleks tagatud põllumajandustootjate võrdne kohtlemine ning turu- ja konkurentsimoonutuste vältimine, ei sisaldu ühtegi eeltoodud neljast tingimusest.

42. Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib eelotsusetaotluses ära kõik neli Hispaania õigusnormis sisalduvat asjaomast tingimust, on eelotsuse küsimuse esemeks ainult kaks esimest tingimust. Seetõttu keskendun peamiselt kahele esimesele tingimusele, nimelt sellele, et asjaomane isik peab olema noor põllumajandustootja, kes alustas esimest korda tegevust ja sai asjaomast toetust määruse nr 1698/2005 alusel. Sellele küsimusele vastamisel selgub, kas on asjakohane esitada täpsustavaid märkusi ülejäänud kahe tingimuse kohta.

b) Kaalutlusruum küsimuses „kas”

43. Kõigepealt tuleb tõdeda, et määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõige 3 annab liikmesriikidele kaalutlusruumi otsustada, kas nad üldse kasutavad nimetatud sättes ette nähtud võimalust. Kõnealune säte näeb nimelt sõnaselgelt ette, et liikmesriigid „võivad” kasutada riiklikku reservi eelkõige selleks, et maksta võrdlussummasid uutele põllumajandustootjatele.( ) Öeldut kinnitab lisaks rakendusmääruse nr 795/2004 artikli 6 lõige 1, mis on sõnastatud järgmiselt: „Kui liikmesriik kasutab määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 42 lõigetes 3 ja 5 sätestatud võimalusi [...]”.

44. Eeltoodu ei selgita siiski veel, kas ja mil määral võivad liikmesriigid kasutada kaalutlusruumi võrdlussummade määramise tingimuste täpsustamisel, eelkõige toetusesaajate ringi määratlemisel.

c) Määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõike 3 kohaldamisala

45. Enne kui saab selgitada kaalutlusruumi ulatust küsimuses „kuidas”, tuleb täpsemalt piiritleda määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõike 3 kohaldamisala. Nagu eelotsusetaotlusest nimelt ilmneb, oli Ministerio Fiscal( ) põhikohtuasjas seisukohal, et määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõikega 3 liikmesriikidele antud võimalus kasutada riiklikku reservi toetuste maksmiseks ei piirdu selles sättes nimetatud uute põllumajandustootjatega, vaid pigem tuleb toetusi maksta eelkõige kõnealusele rühmale.

46. Eeltoodud seisukoha vastu räägivad nii riikliku reservi eesmärk kui ka määruse nr 1782/2003 artikli 42 ülesehitus.

47. Määruse nr 1782/2003 põhjenduse 29 kohaselt tuleb riiklik reserv kehtestada eriolukordade arvestamiseks, kusjuures reservi võib kasutada ka selleks, et hõlbustada uutel põllumajandustootjatel toetuskavas osaleda. Kui määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõige 3 puudutaks kõiki ja mitte üksnes uusi põllumajandustootjaid, keda tuleb toetada esmajärjekorras, siis jäetaks sellega tähelepanuta riikliku reservi eriline eesmärk. Seda seetõttu, et erinevalt viidatud sätte lõigetest 4 ja 5 ei oleks sellisel juhul lõike 3 isikuline kohaldamisala üldse piiratud. Nagu märgib Kreeka valitsus, minetaks riiklik reserv oma eesmärgi, kui see moodustataks sel viisil, et kõigepealt kohaldatakse kõigi põllumajandustootjate võrdlussummade suhtes lineaarset vähendusprotsenti ja hiljem makstakse sellest toetust taas kõigile põllumajandustootjatele.

48. Saksamaa valitsus märgib asjakohaselt, et sõna „eelkõige” puudutab määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõigete 3–5 omavahelist suhet. Kui viidatud artikli lõige 4 kohustab liikmesriike siduvalt kasutama riiklikku reservi nende põllumajandustootjate jaoks, kes on eriolukorras, siis lõiked 3 ja 5 kasutavad mõlemad mööndust kujul „liikmesriigid võivad”. Seejuures on lõike 3 mööndus ülimuslik võrreldes lõike 5 mööndusega, mis puudutab ainult teatavate piirkondade põllumajandustootjaid. Lõige 7 näeb ette, et toetusõigusi vähendatakse lineaarselt, kui riiklik reserv ei ole lõigetes 3 ja 4 osutatud juhtude katmiseks piisav. Lõikes 5 nimetatud juhtudele see ei laiene, seega saab neil juhtudel toetust anda alles siis, kui riiklik reserv on lõigetes 3 ja 4 osutatud juhtude katmiseks piisav.

49. Määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõige 3 käsitleb seega ainult uusi põllumajandustootjaid nimetatud lõikes täpsustatud tähenduses. See on see isikute ring, mida kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkt b omakorda kitsendab, võttes arvesse vaid neid noori põllumajandustootjaid, kes alustasid esimest korda tegevust ja said asjaomast toetust määruse nr 1698/2005 alusel.

d) Kaalutlusruum küsimuses „kuidas”

50. Küsimuse osas, kas õigustatud isikute ringi selline piiramine siseriiklikul tasandil on lubatud, tuleb kõigepealt tõdeda, et määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõige 3 jätab liikmesriikidele teatava kaalutlusruumi ka selles küsimuses, kuidas tuleb võrdlussummad riiklikust reservist eraldada. See tuleneb asjaolust, et määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõiget 3 on ilmselgelt vaja täpsustada ja see on vähemalt osaliselt liikmesriikide ülesanne.

51. Määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõige 3 paneb liikmesriikidele, kes kasutavad kõnealuses sättes ette nähtud võimalust, nimelt kohustuse kohaldada võrdlussummade eraldamisel objektiivseid kriteeriume, tagada põllumajandustootjate võrdne kohtlemine ning turu- ja konkurentsimoonutuste vältimine. Rakendusmääruse nr 795/2004 artikkel 6 sisaldab sel viisil määratavate toetusõiguste arvu ja väärtuse arvutamise teatavat korda. Siiski viitab ka kõnealune säte liikmesriikide poolt kindlaksmääratavatele objektiivsetele kriteeriumidele.

52. Seega kui liikmesriikidel on ülesanne määrata kindlaks kriteeriumid, mille alusel eraldatakse riiklikust reservist võrdlussummad uutele põllumajandustootjatele, siis on neil seejuures paratamatult ka teatav kaalutlusruum. Seda kinnitab sõnaselgelt ka rakendusmääruse nr 795/2004 põhjendus 5.

53. Tuleb tõdeda, et määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõige 3 ei sisalda ühtegi viidet sellele, et liikmesriikidel oleks algusest peale keelatud teha uute põllumajandustootjate hulgas kitsam valik. Kuigi rakendusmääruse nr 795/2004 artikli 2 („Mõisted”) punkt k määratleb uue põllumajandustootja või täpsemalt „põllumajandustegevust alustava[...] talupidaja[...]”, ei välista see, et liikmesriikide kaalutlusruum hõlmab ka võimalust jätta osa uusi põllumajandustootjaid riiklikust reservist makstavast toetusest ilma.

54. Liikmesriigid peavad oma kaalutlusruumi kasutades järgima ühelt poolt määruse nr 1782/2003 ja rakendusmääruse nr 795/2004 eespool viidatud nõudeid ja sätteid ning teiselt poolt asjakohast kohtupraktikat. Seega kui liikmesriigid võtavad vastu liidu õigusnorme rakendavaid meetmeid, on nad kohustatud kasutama oma kaalutlusõigust, järgides eeskätt liidu õiguse üldisi põhimõtteid, sealhulgas proportsionaalsuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõtteid.( ) Samuti peavad need rakendusmeetmed olema kooskõlas põhiõigustega.( ) Lisaks ei või siseriiklikku õigusnormi, mis on osa ühisest põllumajanduspoliitikast, kehtestada ega kohaldada nii, et see kahjustab kõnealuse poliitika eesmärke.( )

i) Objektiivsete kriteeriumide esinemine

55. Määruse nr 1698/2005 artikli 22 kriteeriumid, millele tugineb käesolevas asjas vaidlusalune Hispaania õigusnorm ja mis näevad täpsemalt ette, et asjaomased põllumajandustootjad a) on nooremad kui 40 aastat ning asuvad esimest korda tegutsema põllumajandusettevõtte juhina; b) omavad vastavaid ametialaseid oskusi ja pädevust; c) esitavad oma põllumajandustegevuse arendamise äriplaani, on kahtlemata objektiivsed kriteeriumid, millest tulenevalt on määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõike 3 esimene tingimus täidetud.

ii) Võrdse kohtlemise põhimõte

56. Keerukam on hinnata küsimust, kas piisavalt täidetud on ka määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõikes 3 ette nähtud teine tingimus, nimelt tagada põllumajandustootjate võrdne kohtlemine.

57. Sellega seoses tuleb eelkõige märkida, et vanuse alusel diskrimineerimise keeld on kinnitatud põhiõigusena Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „põhiõiguste harta”) artikli 21 lõikes 1( ) ning põhiõiguste harta artikli 51 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid seda järgima liidu õiguse kohaldamise korral.( )

58. Väljakujunenud kohtupraktika( ) kohaselt nõuab võrdse kohtlemise ehk diskrimineerimiskeelu põhimõte, mille üks osa on vanuse alusel diskrimineerimise keeld,( ) et sarnaseid olukordi ei käsitletaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei käsitletaks ühtmoodi, välja arvatud juhul, kui selline kohtlemine on objektiivselt põhjendatud. Eri olukordi iseloomustavad asjaolud ning nende olukordade sarnasus tuleb kindlaks teha ning neile tuleb anda hinnang, arvestades muu hulgas liidu selle õigusakti eset ja eesmärki, mis kõnealuse vahetegemise sätestab.( ) Lisaks tuleb arvestada selle valdkonna põhimõtteid ja eesmärke, kuhu asjaomane õigusakt kuulub.( )

– Olukorra võrreldavus

59. Nii määruses nr 1782/2003 ette nähtud ühtse otsemaksete kava kui ka selles hõlmatud toodanguga seotud toetuste eesmärk on eelkõige tagada põllumajandusega tegelevale rahvastikuosale rahuldav elatustase,( ) mis on ELTL artikli 39 (endine EÜ artikkel 33) lõike 1 punkti b kohaselt ühise põllumajanduspoliitika üks eesmärk.

60. Kui pidada silmas määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõike 3 eesmärki võimaldada uutel põllumajandustootjatel osaleda ühtses otsemaksete kavas ja tagada neile sel viisil rahuldav tulu, siis ei erine selliste noorte põllumajandustootjate olukord, kes alustasid esimest korda tegevust määruse nr 1698/2005 alusel koostatud maaelu arengu programmi raames, ülejäänud uute põllumajandustootjate olukorrast.

61. Kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkt b on ette nähtud määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõike 3 rakendamiseks ja peab järelikult järgima sama eesmärki.

62. Hispaania valitsus märgib sellega seoses, et kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkt b arvestab tõsiasjaga, et riiklik reserv on napp ressurss, mille jaotamist tuleb paratamatult piirata. Kuninglik dekreet 1470/2007 võtab piirangu aluseks määruse nr 1698/2005 artiklis 22 sisalduvad kriteeriumid, mis on kooskõlas ühise põllumajanduspoliitika ümberkorraldamisega, mille tagajärjel ei eristu ühise põllumajanduspoliitika kaks senist sammast – ühelt poolt turuhinna- ja sissetulekutoetused, teiselt poolt maaelu areng – enam nii selgesti, vaid need pigem täiendavad üksteist ja kattuvad, kusjuures rõhuasetus on selgelt maaelu arengul.

63. Selles seisnev maaelu arengu eesmärkide järgimine ei peaks aga tooma kaasa seda, et pidades silmas sissetulekutoetuse saamise vajadust, mis on määruse nr 1782/2003 keskmes, erineb selliste noorte põllumajandustootjate olukord, kes alustasid esimest korda tegevust määruse nr 1698/2005 alusel koostatud maaelu arengu programmi raames, ülejäänud uute põllumajandustootjate olukorrast. Neid eesmärke tuleb arvesse võtta alles järgnevalt, uurides küsimust, kas erinevat kohtlemist põhjendab objektiivne alus.

– Erineva kohtlemise objektiivse aluse olemasolu

64. Nagu Hispaania ja Saksamaa valitsus tabavalt märgivad, on riiklik reserv piiratud ressurss. Määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõigetest 1 ja 2 tuleneb, et riigi käsutuses olevad vahendid ei tohi ületada teatavat ülempiiri. Lisaks nähtub sama artikli lõigetest 4 ja 5, et riikliku reservi kasutamine ei piirdu ainult uute põllumajandustootjate toetamisega. Olenemata artiklis 42 sätestatud toetusõiguste esmajärjekorras andmise ja vähendamise tingimuste kohaldamisest, võib järelikult olla asjakohane piirduda kitsama õigustatud isikute ringiga, kui kasutatakse sama artikli lõikes 3 ette nähtud võimalust maksta ühtse otsemaksete kava raames toetusi uutele põllumajandustootjatele.

65. Nagu märgib Austria valitsus, väärivad toetust eelkõige need põllumajandustootjad, kes on juba saanud tegevuse alustamise toetust määruse nr 1698/2005 artikli 20 punkti a alapunkti ii ja artikli 22 alusel, sest neil on asjaomased isikuomadused ja ametialased eeldused, mis annavad alust oodata neilt arvestatavat ja jätkusuutlikku põllumajandustootmist.

66. Selliste eelduste hulka kuulub ka vanus, sest noorte põllumajandustootjate puhul võib eeldada asutatud põllumajandusettevõtte piisavalt pikaajalist juhtimist, mille jooksul amortiseeruvad ettevõtlusega seotud suured investeeringud ja põllumajandustootmisega on tõepoolest võimalik tegeleda jätkusuutlikult.

67. Konkreetse vanusepiiri – vähem kui 40 eluaastat – küsimuses peab seadusandjal sarnaselt tööhõive- ja sotsiaalpoliitika valdkonnaga( ) olema hinnangu andmise eelisõigus ja selle puhul tuleb vaid kontrollida, ega kindlaksmääratud vanusepiir ei ole ilmselgelt sobimatu. Käesoleval juhul ei ole see nii. Nimelt võib eeldada, et isik, kes on noorem kui 40 aastat, juhib oma ettevõtet piisavalt kaua selleks, et aidata kaasa jätkusuutliku põllumajandustootmise ja maaelu arengule.

68. Nagu märgivad Hispaania, Saksamaa ja Austria valitsus, on kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkti b seos määruse nr 1698/2005 artikli 22 kriteeriumidega pealegi kooskõlas ühise põllumajanduspoliitika ümberkorraldamisega. Määruse nr 1782/2003 põhjenduse 21 kohaselt on eesmärk tagada põllumajandusega tegelevale rahvastikuosale rahuldav elatustase tihedalt seotud maapiirkondade säilitamisega. Määrus nr 1782/2003 näeb lisaks ette vahendite suunamise maaelu arendamiseks. Viidatud määrusega kehtestati nimelt otsetoetuste järkjärguline kohustuslik vähendamine (nn toetuste ümbersuunamine), et seeläbi saavutada sääste, millega saab rahastada maaelu arengu poliitika meetmeid.( )

69. Lubades anda riiklikust reservist toetusi ainult noortele põllumajandustootjatele, kes on juba saanud tegevuse alustamise toetust määruse nr 1698/2005 raames, annavad Hispaania asjaomased õigusnormid kooskõlas ühise põllumajanduspoliitika eesmärkidega seega täiendava panuse maaelu arengusse. See suurendab toetust väärivate ja esimest korda tegevuse alustamiseks juba toetust saanud põllumajandustootjate edu võimalusi veelgi ja tagab ühtlasi liidu kõnealuste vahendite otstarbeka ja sidusa kasutamise.

70. Niisiis esineb põhjendatud objektiivne alus, mis võib põhimõtteliselt õigustada määruse nr 1698/2005 alusel koostatud maaelu arengu programmi raames esimest korda tegevust alustanud põllumajandustootjate ja ülejäänud uute põllumajandustootjate kõnealust erinevat kohtlemist.

71. Kreeka valitsuse arvates seisneb lubamatu erinev kohtlemine aga selles, et kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkt b peab silmas ainult neid noori põllumajandustootjaid, kes alustasid esimest korda tegevust määruse nr 1698/2005 alusel koostatud maaelu arengu programmi raames, mitte aga neid, kes alustasid tegevust samu tingimusi sisaldava määruse nr 1257/1999 alusel. Kohtuistungil toetas komisjon Kreeka valitsuse väljendatud kahtlust.

72. Määrusega nr 1698/2005 sätestatud toetuskava asendas määruse nr 1257/1999 kohase toetuskava alates 1. jaanuarist 2007.( ) Järelikult leidus aastal 2007 põllumajandustootjaid, kes olid nii uued kui ka noored ning olid saanud esimest korda tegevuse alustamise toetust EL maaelu arengu programmi raames, ent mitte määruse nr 1698/2005 alusel, nagu näeb ette kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkt b, vaid põhiosas samu kriteeriume sisaldava eelmise määruse nr 1257/1999 alusel. Kreeka valitsusega tuleb nõustuda selles osas, et ei ole ilmne, mil määral võib esimest korda tegevuse alustamise aeg olla objektiivne alus kõnealustele põllumajandustootjatele riiklikust reservist toetuse andmisest keeldumiseks.

73. Hispaania valitsus vastas Euroopa Kohtu küsimusele kohtuistungil, et siseriikliku õiguse alusel oli Hispaania seadusandja kohustatud viitama kehtivale liidu määrusele, kuid tegevuse alustamise aja osas erinevat kohtlemist ei esine. Seda kinnitas ka Coordinadora.

74. Siseriikliku kohtu ülesanne on kontrollida, kas kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkt b toob kaasa kõnealuse erineva kohtlemise. Ühelt poolt on võimalik, et asjaomaseid juhtusid võtsid arvesse juba varasemad dekreedid, teiselt poolt ei saa välistada, et sätet kohaldatakse nii, et viidet määrusele nr 1698/2005 võib ühtlasi mõista ka viitena määrusele nr 1257/1999.

75. Sellest olenemata peab eelotsusetaotluse esitanud kohus täiendavalt kontrollima, kas esineb asjaolusid, mille tõttu on uutele põllumajandustootjatele riiklikust reservist toetuse andmise piiramine ainult nende noorte põllumajandustootjatega, kes alustasid esimest korda tegevust maaelu arengu programmi raames määruse nr 1698/2005 (või siis määruse nr 1257/1999) alusel, ebaproportsionaalne. Toimikus selle kohta viiteid ei leidu.

76. Jättes eelotsusetaotluse esitanud kohtule asjaomase kontrolli teostamise õiguse, tuleb seega tõdeda, et kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkt b ei riku võrdse kohtlemise põhimõtet.

iii) Turu- ja konkurentsimoonutuste vältimine

77. Viimaks määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõikes 3 sisalduva kolmanda tingimuse osas – tagada turu- ja konkurentsimoonutuste vältimine – ei ole näha, et kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkti b kohaldamine võiks kaasa tuua selliseid moonutusi, ning seda ei ole ka väidetud.

e) Järeldus

78. Kuna senise arutluskäigu raames on juba arvesse võetud kohtupraktikast tulenevaid nõudeid liikmesriikide kaalutlusõigusele liidu õiguse rakendamisel, tuleb seega – jättes eelotsusetaotluse esitanud kohtule asjaomase kontrolli teostamise õiguse – kokkuvõtvalt tõdeda, et määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõikega 3 on kooskõlas, et liikmesriik näeb viidatud sättes sätestatud võimaluse anda uutele põllumajandustootjatele riiklikust reservist ühtsete otsemaksete saamise õigused ette üksnes noortele põllumajandustootjatele, kes on alustanud esimest korda tegevust määruse nr 1698/2005 alusel koostatud maaelu arengu programmi raames.

f) Kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punkti b muud tingimused

79. Nagu juba märgitud, sisaldub kuningliku dekreedi 1470/2007 artikli 9 lõike 2 punktis b ka nõue, et noor põllumajandustootja tegutseb ühes määruse nr 1782/2003 VI lisas loetletud sektoris, välja arvatud seemnetootmise sektor. Lisaks ei tohi ta olla varem saanud otsemakseid riiklikust reservist.

80. Senine uurimine on näidanud, et määruse nr 1782/2003 artikli 42 lõige 3 jätab liikmesriikidele kaalutlusruumi küsimuses, kuidas riiklikust reservist ühtsete otsemaksete saamise õigused uute põllumajandustootjate vahel konkreetselt jaotada. Selles kontekstis ei lükka ükski argument esmapilgul ümber väidet, et liikmesriik võib piirata asjaomaseid õiguseid teatavate põllumajandussektoritega. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas selline piirang võib kaasa tuua eelkõige võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise. Toimikus selle kohta viited puuduvad.

81. Täiendav tingimus, mis näeb ette, et asjaomane noor põllumajandustootja ei ole varem saanud otsemakseid riiklikust reservist, näib olevat kooskõlas riikliku reservi mõtte ja eesmärgiga, mille kohaselt ei või otsemaksete kavas juba osalenud põllumajandustootja saada „uue” põllumajandustootjana uusi toetusõigusi maksetele riiklikust reservist.

V. Ettepanek

82. Eeltoodud asjaolusid arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunal Supremo esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:

Jättes eelotsusetaotluse esitanud kohtule asjaomase kontrolli teostamise õiguse, on määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 42 lõikega 3 kooskõlas, et liikmesriik näeb viidatud sättes sätestatud võimaluse anda uutele põllumajandustootjatele riiklikust reservist ühtsete otsemaksete saamise õigused ette üksnes noortele põllumajandustootjatele, kes on alustanud esimest korda tegevust määruse nr 1698/2005 alusel koostatud maaelu arengu programmi raames.