KOHTUJURISTI ETTEPANEK

L. A. GEELHOED

esitatud 2. veebruaril 20061( )

Kohtuasi C‑406/04

Gérald De Cuyper

versus

Office national de l'emploi

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunal du Travail de Bruxelles (Belgia))

EÜ artiklite 17 ja 18, millega kehtestatakse Euroopa Liidu kodakondsus, tõlgendamine seoses selliste siseriiklike õigusnormidega, mille kohaselt eeldab töötushüvitise määramine tegelikku elukohta riigi territooriumil

I Sissejuhatus

1. Käesolevas asjas on Tribunal du Travail de Bruxelles esitanud Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 alusel küsimused, milles soovitakse sisuliselt teada, kas siseriiklikes õigusnormides sätestatud elukoha nõue, mida tuleb hüvitise saamise õiguse omandamiseks täita, on vastuolus EÜ artiklites 17 ja 18 sätestatud Euroopa Liidu kodanike õigusega vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui hageja on töötu, kellel ei ole kohustust olla valmis tööle asuma.

2. See tõstatab esiteks küsimuse, mis liiki hüvitisega on tegemist ühenduse õiguse seisukohast.

3. Olles teinud kindlaks hüvitise liigi, on peamine küsimus see, kas hüvitist võib ühenduse sotsiaalkindlustusnormide kohaselt eksportida.

II Ühenduse õigusnormid

4. EÜ artiklid 17 ja 18 sätestavad:

„Artikkel 17

1. Käesolevaga kehtestatakse liidu kodakondsus. Iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, on liidu kodanik. [...]

2. Liidu kodanikel on käesoleva lepinguga antud õigused ja sellest tulenevad kohustused.

Artikkel 18

1. Igal liidu kodanikul on õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui käesoleva lepinguga ja selle rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.

[...]”.

5. Määruse nr 1612/68( ) artiklis 7 on sätestatud:

„1. Töötajat, kes on liikmesriigi kodanik, ei tohi teise liikmesriigi territooriumil tema kodakondsuse tõttu kohelda ükskõik milliste tööhõive- ja töötingimuste suhtes teisiti kui selle riigi kodanikest töötajaid, eelkõige seoses töötasu, vallandamise ja töötuks jäämise puhul tööle ennistamise või uue töökoha leidmisega.

2. Tal on samad sotsiaalsed ja maksusoodustused kui selle riigi kodanikest töötajatel.”

6. Määruses nr 1408/71 käsitletakse sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamist ühenduse territooriumil liikuvatele töötajatele.( )

7. Artikli 1 punkti a alapunktis i on töötaja määratletud kui isik, kes on kohustuslikult või vabatahtlikult jätkuvalt kindlustatud ühe või mitme riski suhtes, mida hõlmavad töötajate või füüsilisest isikust ettevõtjate sotsiaalkindlustusskeemide liigid.

8. Artikli 1 punkti a alapunktis o on „pädev asutus” asjassepuutuvas osas määratletud kui asutus, kus asjaomane isik on hüvitise taotlemise ajal kindlustatud.

9. Liikmesriik, mille territooriumil pädev asutus asub, on määratletud kui „pädev riik”.( )

10. Määruse nr 1408/71 artikli 10 lõige 1 sätestab:

„Välja arvatud juhul, kui käesolevas määruses on sätestatud teisiti, ei tohi ühe või mitme liikmesriigi õigusaktide alusel saadavaid rahalisi invaliidsus-, vanadus- või toitjakaotushüvitisi, tööõnnetus- ja kutsehaiguspensione ning matusetoetusi mingil viisil vähendada, muuta, peatada, tühistada või konfiskeerida seetõttu, et nende saaja elab liikmesriigi territooriumil, mis ei ole see liikmesriik, kus asub hüvitiste maksmise eest vastutav asutus.

[...]”.

11. Määruse nr 1408/71 artikli 4 lõikes 1 on sätestatud:

„Käesolevat määrust kohaldatakse kõigi õigusaktide suhtes, mis reguleerivad järgmisi sotsiaalkindlustusliike:

[...]

c) vanadushüvitised;

[...]

g) töötushüvitised;

[...]”.

12. Määruse nr 1408/71 III jaotise 6. peatükis on sätestatud töötushüvitisi käsitlevad erinormid.

13. 6. peatüki 2. jagu reguleerib nende töötute õiguslikku olukorda, kes lähevad muusse liikmesriiki kui pädev riik. 2. jao artiklis 69 antakse töötutele, kes lähevad teise liikmesriiki tööd otsima, piiratud õigus saada töötushüvitist.

14. 6. peatüki 3. jagu reguleerib nende töötute olukorda, kes elasid oma viimase töötamise ajal muus liikmesriigis kui pädev riik. 3. jao artikli 71 lõike 1 punktis a käsitletakse selliste piirialatöötajate õigust saada töötushüvitist, kes on osaliselt või aeg-ajalt töötud või kes on täielikult töötud. 3. jao artikli 71 lõike 1 punktis b käsitletakse selliste töötute õigust saada töötushüvitist, kes ei ole piirialatöötajad ning kes elasid oma viimase töötamise ajal muus liikmesriigis kui pädev riik.

III Siseriiklikud õigusnormid

15. Kuninga 25. novembri 1991. aasta dekreedi, mis käsitleb töötuse reguleerimist,( ) artikli 66 lõige 1 sätestab:

„Toetuste saamiseks peab töötu elukoht olema Belgias ning ta peab ka tegelikult Belgias elama.

Minister otsustab pärast valitsuskomisjoni arvamuse ärakuulamist, millal ja milliste eelduste alusel võib toetusi määrata töötule, kes ei ela tegelikult Belgias.”

16. Erandid tegeliku elukoha nõudest, mida minister võib teha, on sätestatud töötust reguleeriva akti rakendamist käsitleva ministri 26. novembri 1991. aasta otsuse artiklis 39, milles on viidatud neljale konkreetsele olukorrale, kus ajutine ja lühiajaline ehk kuni nelja nädala pikkune elamine ei välista toetuste määramist.

17. Kuninga 25. novembri 1991. aasta dekreedi artikli 89 lõikes 1, muudetud kuninga 22. novembri 1995. aasta dekreediga,( ) on sätestatud, et vähemalt 50‑aastane täielikult töötu isik võidakse tema taotlusel vabastada teatavate kuninga 25. novembri 1991. aasta dekreedi teistes sätetes ette nähtud nõuete täitmisest, kui ta on kahe taotlusele eelnenud aasta jooksul saanud täielikult töötuna vähemalt 312 makset. Need nõuded sisaldavad kohustust olla valmis tööle asuma ja võtta vastu mis tahes sobiv töökoht, kohustust ilmuda isiklikult asjaomasesse tööhõivetalitusse või osaleda seirekavas ja kohustust registreerida end tööotsijana.

18. Artiklit 89 muudeti hiljuti kuninga 27. mai 2002. aasta dekreediga,( ) mis jõustus 1. juulil 2002. Kõnealuse muudatuse kohaselt sõltub vanemas eas töötute vabastamine kuninga 25. novembri 1991. aasta dekreedis sätestatud nõuetest sellest, kas töötu on üle 50 või üle 58 aasta vanune. Töötud vanuses 50–58 aastat võib seega vabastada teatavatest nõuetest, kuid mitte kohustusest olla valmis tööle asuma ja võtta vastu mis tahes sobiv töökoht, kohustusest ilmuda isiklikult asjaomasesse tööhõivetalitusse või osaleda seirekavas ja kohustusest registreerida end tööotsijana. Seevastu on töötud vanuses üle 58 aasta vabastatud nendest kolmest ja muudestki nõuetest.

IV Asjaolud ja menetlus siseriiklikus kohtus

19. Gérald De Cuyper on 1942. aastal sündinud Belgia kodanik. Ta oli varem töötanud Belgias ja 1997. aastal määrati talle töötushüvitis.

20. 1998. aastal vabastati ta kuninga 25. novembri 1991. aasta dekreedi artikli 89 lõike 1 kohaselt kohustusest alluda omavalitsuse kontrollile. Sellel vabastusel olid järgmised tagajärjed:

– kui ta tegeles kõrvaltegevusega, ei olnud ta kohustatud tõendama, et ta tegeles sellega juba siis, kui töötas töötajana hüvitistaotluse esitamisele eelnenud kolme kuu jooksul;

– ta ei olnud enam kohustatud olema valmis tööle asuma ega võtma vastu mis tahes sobivat töökohta, ilmuma isiklikult tööhõivetalitusse või osalema seirekavas;

– tal oli õigus teha kõiki toiminguid oma varaga omaenda arvel ja ilma kasusaamise eesmärgita;

– ta vabastati nõudest registreerida end tööotsijana.

21. G. De Cuyper kinnitas 1999. aasta detsembris oma isikliku ja perekondliku olukorra kohta esitatud avalduses, et ta on vallaline ja elab Brüsselis.

22. Pärast 2000. aasta aprillis hüvitise saaja esitatud andmete täpsuse kontrollimiseks korraldatud rutiinset kontrolli kutsus Office national de l’emploi (Belgia Riiklik Tööhõivetalitus, edaspidi „ONEM”) G. De Cuyperi tema perekondliku olukorra kontrollimiseks vestlusele Brüsselisse, kuhu ta ka nõuetekohaselt ilmus. Oma selgitustes ONEM-ile kinnitas ta, et on 1999. aasta jaanuarist alates elanud Lõuna-Prantsusmaal. Ta oli seal ostnud laeva, mida ehitas ümber koduks.

23. G. De Cuyper tunnistas, et käib Belgias, kus tal on möbleeritud tuba, umbes kord kolme kuu jooksul ja et ta ei ole ONEM-i teavitanud asjaolude muutumisest.

24. Teostatud kontrolli põhjal tuvastas ONEM, et ta elab Prantsusmaal koos pensionil oleva sõbraga.

25. G. De Cuyper ei osalenud 2000. aasta juulis toimunud ärakuulamisel, kuhu ta oli kutsutud ennast kaitsma.

26. 2000. aasta septembris teatas ONEM talle oma otsusest jätta ta tagasiulatuvalt alates 1999. aastast ilma töötushüvitise saamise õigusest, kuna ta ei olnud täitnud kuninga 25. novembri 1991. aasta dekreedi artikli 66 kohast tegeliku elukoha nõuet (edaspidi „elukohanõue”).

27. G. De Cuyper kaebas selle otsuse edasi Tribunal du Travail de Bruxelles’i.

28. Eelotsusetaotluse kohaselt on kõnealusele kohtule esitatud dokumentide põhjal selge, et ta ei saa taotleda ministri 26. novembri 1991. aasta otsuse artiklis 39 sätestatud ühegi erandi kohaldamist ja seega kehtib temale elukohanõue.

29. Neil asjaoludel esitas Tribunal du Travail EÜ artikli 234 alusel Euroopa Kohtule järgmised küsimused:

„Kas Belgias tegelikult elamise kohustus, millele kuninga 25. novembri 1991. aasta dekreedi, mis käsitleb töötuse reguleerimist, artikkel 66 allutab toetuse maksmise üle 50-aastasele töötule, kelle suhtes kohaldatakse kuninga dekreedi artikli 89 alusel registreerimisest vabastust, mis hõlmab tööleasumiseks valmisoleku tingimusest vabastamist, ei kujuta endast takistust kõikidele Euroopa Liidu kodanikele [EÜ] artiklitega 17 ja 18 antud liikumis- ja elukohavaliku vabaduse suhtes?

Kas töötushüvitiste maksmiseks pädeva liikmesriigi territooriumil elamise kohustus, mida siseriiklikus õiguses põhjendatakse vajadusega kontrollida töötutele hüvitiste maksmiseks seaduses määratletud tingimustest kinnipidamist, vastab proportsionaalsuse nõudele, mis peab olema täidetud sellise üldisele huvile vastava eesmärgi taotlemisel, kuivõrd see kohustus kujutab endast piirangut kõikidele Euroopa Liidu kodanikele [EÜ] artiklitega 17 ja 18 antud liikumis- ja elukohavaliku vabaduse suhtes?

Kas selline elukohta käsitlev kohustus ei tekita oma takistava mõju tõttu diskrimineerimist Euroopa Liidu kodanike vahel, kes on töötushüvitiste maksmiseks pädeva liikmesriigi kodanikud, tunnustades töötushüvitiste saamise õigust nende osas, kes ei kasuta neile [EÜ] artiklitega 17 ja 18 antud õigust vabalt liikuda ja elukohta valida, ning keeldudes seda tunnustamast nende osas, kes nimetatud õigust kasutada kavatsevad?”

30. G. De Cuyper, ONEM, komisjon, Belgia, Prantsusmaa ja Saksamaa esitasid oma kirjalikud märkused ja olid kõik kohtuistungil esindatud. Madalmaad ja Ühendkuningriik esitasid märkusi ainult kohtuistungil.

V Eelotsuse küsimused

31. Tribunal du Travail küsib sisuliselt seda, kas elukohanõue, mida kohaldatakse töötushüvitise saamise õiguse tingimusena üle 50-aastaste töötute puhul, kes on vabastatud muu hulgas kohustusest olla valmis tööle asuma, piirab EÜ artiklite 17 ja 18 vastaselt Euroopa Liidu kodanike õigust vabalt liikuda ja elada ühenduse territooriumil.

32. Et teha kindlaks käesolevas asjas kohaldatav ühenduse õigusnorm, tuleb uurida, kuidas liigitada hüvitist, mida makstakse üle 50-aastastele töötutele, kes on töötushüvitise saamise õigust reguleerivate siseriiklike õigusnormide kohaselt vabastatud muu hulgas nõudest olla valmis tööle asuma (edaspidi „hüvitis” või „kõnealune hüvitis”).

Hüvitise liigitamine

33. G. De Cuyper, ONEM, Belgia, Prantsusmaa ja Saksamaa lähtuvad sellest, et hüvitis on töötushüvitis määruse nr 1408/71 tähenduses. Seevastu komisjoni seisukoht on teistsugune.

34. Erinevalt komisjoni väidetest on selge, et määruse nr 1612/68 artiklit 7 ei saa käesolevas asjas kohaldada.

35. Nagu Ühendkuningriik oma argumendis kohtuistungil märkis, antakse kõnealuses sättes töötajale, kes on liikmesriigi kodanik, õigus saada teise liikmesriigi territooriumil samu sotsiaalseid ja maksustamisega seotud eeliseid nagu on töötajatel, kes on selle teise liikmesriigi kodanikud.

36. G. De Cuyper seevastu soovib, et teda koheldaks samamoodi nagu neid, kes on sama liikmesriigi kodanikud nagu tema ja kes jäävad elama kõnealusesse riiki.

37. Kõnealust hüvitist ei saa seega käsitada sotsiaalse soodustusena määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 tähenduses.

38. Komisjon väidab samuti, et õigus saada töötushüvitist eeldab, et töötu on valmis võtma vastu selle tööhõivetalituse pakutud töökohta, kus ta on registreeritud. Käesolevas asjas vabastati G. De Cuyper kuninga 25. novembri 1991. aasta dekreedi alusel kohustusest olla valmis tööle asuma.

39. Oma kirjalikes märkustes leidis komisjon, et G. De Cuyperi taotletud hüvitist võib käsitada „eelpensionihüvitisena”. Kohtuistungil tegi ta siiski ettepaneku, et hüvitist ei pea tingimata käsitama eelpensionihüvitisena, vaid pigem hüvitisena sui generis. Komisjoni sõnul jääb hüvitis mõlemal juhul välja määruse nr 1408/71 kohaldamisalast.

40. Kõnealuse argumendi toetuseks viitab komisjon Otte kohtuotsusele,( ) milles Euroopa Kohus tegi vahet määruse nr 1408/71 kohasel töötushüvitisel ja ümberkorralduspreemial, mida oli antud mittekohustusliku toetuse vormis vanematele kaevuritele, kes olid kaotanud töö Saksamaa mäetööstuse ümberkorraldamise tagajärjel,( ) alates nende koondamise kuupäevast kuni pensioniea saabumiseni. Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et ümberkorralduspreemia saajatelt ei nõutud enda registreerimist tööotsijana või tööleasumiseks valmisolekut, mis mõlemad on nõuded, millest vabastati ka G. De Cuyper kuninga 25. novembri 1991. aasta dekreedi alusel. Ta märgib, et Otte kohtuotsuses sedastas Euroopa Kohus, et ümberkorralduspreemia andmise eeldused, mis tulenevad selle preemia tööhõivepoliitikaga seotud eesmärgist ja eelkõige sellest, et jätta koondatud töötajad töötuskindlustuskaitse alt välja, erinevad ilmselgelt määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 1 punktis g sätestatud töötushüvitise määramise tingimustest.( )

41. On tõsi, et Otte kohtuasjas käsitletud hüvitis on sarnane G. De Cuyperile makstud hüvitisega, kuna hüvitise taotleja on vabastatud kohustusest registreerida end tööotsijana ja olla valmis tööle asuma.

42. Ent Otte kohtuasjas käsitletud ümberkorralduspreemiat tuleb näha selle õiges kontekstis kui hüvitist, mida maksti vanematele kaevuritele, kes olid kaotanud töö Saksamaa mäetööstuse ümberkorraldamise tagajärjel. Euroopa Kohus sedastas nimelt, et ümberkorralduspreemia peamine eesmärk on kindlustada teatud tulu töötajatele, kes ratsionaliseerimise tõttu koondati ja kes „jäeti seeläbi töötuskindlustuskaitse alt välja”.( )

43. Kirjeldatud asjaolud erinevad märgatavalt G. De Cuyperi poolt hüvitise taotlemise asjaoludest.

44. Ka teised ümberkorralduspreemia tunnused eristavad seda käesolevast asjast. Seda anti töötutele, kes olid lähedal vanaduspensioni saamise õiguse eelduste täitmisele.( ) Ümberkorralduspreemia saajal ei olnud keelatud teha palgatööd või tegutseda füüsilisest isikust ettevõtjana, isegi kui sellest saadud tulu ületanuks teatavat ülempiiri, samas kui käesolevas asjas võib kuninga 25. novembri 1991. aasta dekreedi artikli 25 lõike 3 kohaselt teha töötu üksnes toiminguid oma varaga omaenda arvel ja ilma kasusaamise eesmärgita.

45. Peale selle toetab asjaolu, et kõnealusel hüvitisel on vähe ühist vanaduspensioniga, seisukohta, mille kohaselt ei tuleks seda käsitada eelpensionihüvitisena.

46. Vanaduspensioniks on liigitatud hüvitisi, millel on järgmised tunnused: hüvitis on määratud vanemas eas kodanikele elatusmiinimumi tagamiseks( ) ja sõltub pensioni saamise õiguse olemasolust; hüvitist maksab pensionikindlustusasutus; hüvitise suurus arvutatakse pensioniga seotud kriteeriumide alusel ja hüvitise eesmärk on täiendada vanaduspensioni.( )

47. Ükski neist tunnustest ei sarnane kõnealuse hüvitise määramise tingimustele. Peale selle, et seda makstakse üle 50-aastastele isikutele, kellelt ei nõuta, et nad oleksid valmis tööle asuma, ei sarnane hüvitis kuidagi vanaduspensioniga.

48. Seega tuleks komisjoni väide, mille kohaselt on G. De Cuyperi taotletud hüvitis eelpensionihüvitis, lükata tagasi.

49. Lisaks elukohanõudele on hüvitise määramise tingimuseks kuninga 25. novembri 1991. aasta dekreedi artikli 89 lõike 1 kohaselt see, et isik on töötu, et ta on üle 50‑aastane ja et talle on töötuna kahe taotlusele eelnenud aasta jooksul tehtud vähemalt 312 hüvitise makset.

50. Kõnealused tingimused haakuvad ilmselgelt töötusriskiga. Viidates sellele, et tegemist on töötushüvitisega, ei kaalu neid tingimusi minu arvates üles tööotsijana registreerimise kohustusest ja tööleasumiseks valmisoleku kohustusest vabastamine, st tingimused, mis on tavaliselt seostatavad töötushüvitise saamise õigusega.

51. Leian, et kõnealune vabastus ei muuda ka G. De Cuyperi kui töötu staatust. Nagu ONEM kohtuistungil märkis, on Belgia õiguse seisukohast vanemas eas töötud samas olukorras nagu nooremad. Vanemaid töötuid, erinevalt eelpensioni saavatest isikutest, ei peeta lõplikult tööturult lahkunuks, kuigi neile ei pruugi laieneda kohustus registreerida end tööotsijana ja olla valmis tööle asuma; nad võivad hiljem uuesti tööle naasta.

52. Märkida võib ka seda, et kuninga 27. mai 2002. aasta dekreedi kohaselt ei või vanemas eas töötud, kes on alla 58 aasta vanused, enam alates 2002. aasta juulist taotleda vabastust tööotsijana registreerimise ja tööleasumiseks valmisoleku kohustusest.

53. Eelotsusetaotluses ei viita minu arvates miski sellele, et G. De Cuyperi taotletud hüvitis erineks kuidagi hüvitistest, mida makstakse pärast soovimatut töötuks jäämist, ja ma leian seetõttu, et kõnealust hüvitist võib pidada määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 1 punktis g sätestatud töötushüvitiseks.

Töötushüvitise määramise asjaolud

54. Soovimatu töötusega seotud hüvitiste õiguslikul reguleerimisel on sotsiaalkindlustussüsteemides eriline koht.

55. Nende hüvitiste eesmärk on tagada töötajate ja nende pereliikmete toimetulek ajutise ja soovimatu töötuse korral.

56. Selliseid hüvitisi on seega õigus saada isikutel, kes kuuluvad seaduslikul tööjõuturul aktiivse töötajaskonna hulka. Asjaomane hüvitis on tavaliselt oma laadilt makse, mis on teatava ülempiirini seotud viimase teenitud palgaga.

57. Hüvitisi rahastatakse kas üldistest maksudest või eriomastest kollektiivsetest maksudest, mis on seotud eelkõige töise tuluga.

58. Need tunnused viitavad sellele, et töötushüvitise saajad peavad jääma tööturule; see tähendab, et nad tuleb registreerida asutuses, mis aitab neil leida uue töökoha. Samuti peavad isikud, kellel on õigus saada hüvitist, vastu võtma mis tahes sobiva tööpakkumise ja nad ei tohi tegeleda millegagi, millest nad saaksid tulu lisaks oma töötushüvitisele.

59. Selliste nõuete eesmärk, mida tuleb põhimõtteliselt kohaldada rangelt, on hoida ära töötushüvitiste väärkasutamine või kuritarvitamine ja takistada töötushüvitist saavaid isikuid osutamast tööturul ebaausat konkurentsi.

60. Töötushüvitisi kui just nimelt töötavale elanikkonnale pakutava sotsiaalse kaitse alaliiki on 1980. aastatest alates rakendatud tööturu- ja tööhõivepoliitika vahendina.

61. Mitmes (peamiselt Mandri-Euroopa) riigis on sotsiaalkindlustusõigust kasutatud, et edendada poliitikat, mille kohaselt eakamad teevad tööturul ruumi noorematele tööotsijatele. Sellise poliitika raames vabastati töötuks jäänud eakamad töötajad kas täielikult või osaliselt kohustusest olla valmis tööle asuma. See tundub olevat käesolevas asjas kohaldamist leidnud Belgia 1991. aasta määruste mõte.

62. Teistes, eelkõige Skandinaavia riikides kasutatakse töötusega seoses sotsiaalkindlustusõigust „aktiveeriva” tööturupoliitika rakendamise vahendina, sidudes hüvitise saamise õiguse ja hüvitise suuruse muu hulgas aktiivse osalemisega ümberõppeprogrammides, mille eesmärk on tagada või suurendada asjaomaste tööotsijate teenimisvõimet tööturul.

63. Viimasel ajal on enamikus EL-i liikmesriikides püütud tööturupoliitikaga tagada vanemate töötajate võimalikult laialdane osalus tööturul. See on ilmselgelt seotud Euroopa elanikkonna vananemisega. Selline poliitika on toonud kaasa tööleasumiseks valmisoleku kriteeriumi rangema kohaldamise vanemas eas töötute suhtes, kui see oli varem tavaks. Nimetatud muutus nähtub ka kuninga 27. mai 2002. aasta dekreedist.( )

64. Lisaks töötushüvitise teise liikmesriiki eksportimise vastastele klassikalistele argumentidele nagu kuritarvitamise ja ebaausa konkurentsi takistamine tööturul, on seega oluline ka argument, et riigid peavad saama sellist hüvitist rakendada tööturu- ja tööhõivepoliitika vahendina.

65. See, et liikmesriigid rakendavad tööleasumiseks valmisoleku kriteeriumi „aktiveeriva” tööturupoliitika vahendina, sobib igati kokku asutamislepingu tööhõivet ja sotsiaalküsimusi käsitlevate artiklite kohase pädevuse piiritlemisega.

66. EÜ artiklis 125 on sätestatud, et liikmesriigid ja ühendus püüavad välja arendada kooskõlastatud tööhõivestrateegiat, edendada eelkõige kvalifitseeritud, koolitatud ja kohanemisvõimelist tööjõudu ning majanduslikele muudatustele reageerivaid tööturge, pidades silmas EL artiklis 2 ja EÜ artiklis 2 määratletud eesmärkide saavutamist. Need eesmärgid on muu hulgas tööhõive ja sotsiaalkaitse kõrge taseme edendamine ühenduses.

67. EÜ artikli 126 lõike 1 kohaselt aitavad liikmesriigid oma tööhõivepoliitikaga kaasa nende eesmärkide saavutamisele.

68. EÜ artiklis 125, EÜ artikli 127 lõikes 1 ja EÜ artiklis 129 viidatakse ühenduse koordineerivale ja täiendavale rollile liikmesriikide tööhõivepoliitika kujundamisel ja kõrge tööhõivetaseme saavutamisel. EÜ artikli 127 lõike 1 kohaselt tuleb siiski respekteerida liikmesriikide pädevust selles valdkonnas. EÜ artikli 129 teise lõigu kohaselt ei või ühenduse toetusmeetmed hõlmata liikmesriikide õigusnormide ühtlustamist.

69. EÜ artiklis 136, mis puudutab sotsiaalsätteid, on asjassepuutuvas osas sätestatud, et ühendus ja liikmesriigid võtavad oma eesmärgiks tööhõive edendamise ning parandatud elamis- ja töötingimused, piisava sotsiaalkaitse, pidades silmas kestvat kõrget tööhõivet ja tööturult väljatõrjumise tõkestamist, ning et sel eesmärgil rakendavad ühendus ja liikmesriigid meetmeid, mis võtavad arvesse riigiti kehtivate tavade mitmekesisust.

70. EÜ artikli 137 lõikes 1 on muu hulgas sätestatud, et ühendus toetab ja täiendab liikmesriikide meetmeid selliste töötajate sotsiaalkindlustuse ja sotsiaalkaitse valdkonnas, kelle tööleping on lõpetatud.

71. EÜ artikli 137 alusel vastuvõetud sätted ei tohi artikli 137 lõike 4 esimese taande kohaselt mõjutada liikmesriikide õigust kindlaks määrata oma sotsiaalkindlustussüsteemi aluspõhimõtted ega tohi oluliselt mõjutada selle süsteemi finantstasakaalu.

72. Kokkuvõttes on selge, et tööhõive- ja sotsiaalkindlustuspoliitika kujundamise pädevus on eelkõige liikmesriikidel, samas kui ühendusel on koordineeriv ja täiendav osa.

73. Tundub, et ühenduse seadusandja on lubanud liikmesriikidel rakendada töötushüvitist tööturu- ja tööhõivepoliitika vahendina, muutes määrust nr 1408/71, mille uues versioonis (määrus nr 883/2004)( ) on töötushüvitise eksport endiselt sõnaselgelt välistatud.

Töötushüvitise eksporditavus määruse nr 1408/71 alusel

74. Arvestades töötushüvitise ekspordi piiramise põhjuseid selgitavat tausta, tuleb järgmisena uurida, kuidas kõnealune põhimõte kajastub määruse nr 1408/71 sätetes ja kuidas neid sätteid kohaldada käesoleva juhtumi asjaoludele.

75. Määruse nr 1408/71 artikli 10 lõige 1 käsitleb siseriiklikus sotsiaalkindlustusõiguses sätestatud elukohaga seotud tingimusest loobumist. Selles on sätestatud keeld vähendada, muuta, peatada, tühistada või konfiskeerida teatavaid sotsiaalkindlustushüvitisi seetõttu, et nende saaja elab muus liikmesriigis kui see, kus asub hüvitiste maksmise eest vastutav asutus. Töötushüvitis ei kuulu nende artikli 10 lõikes 1 loetletud sotsiaalkindlustushüvitiste hulka, mille suhtes kohaldatakse kõnealust keeldu.

76. Nagu märgib ONEM, ei keela määrus nr 1408/71 seega töötushüvitist reguleerivates siseriiklikes õigusnormides sätestamast elukohanõuet ega maksete peatamist põhjendusel, et hüvitise saaja elab teises liikmesriigis.

77. Üldisest seisukohast, mille järgi ei ole töötushüvitise saamise õiguse ekspordi piiramine keelatud, on määruses nr 1408/71 sätestatud kaks erandit.

78. Artikkel 69 sätestab õiguse saada töötushüvitist juhul, kui töötu läheb registreeritud tööotsijana teise liikmesriiki kuni kolmeks kuuks, et leida seal tööd. Artikli 71 lõige 1 sätestab selliste töötute õiguse saada töötushüvitist, kes oma viimase töötamise ajal elasid muus liikmesriigis kui see, kus nad on sotsiaalkaitse eesmärgil kindlustatud.

79. G. De Cuyperi juhtumi asjaolud ei seondu artiklites 69 ja 71 reguleeritud asjaoludega. Seetõttu võib kohaldada üldist seisukohta, mille kohaselt ei ole keelatud kehtestada elukohanõuet töötushüvitise saamise õiguse tekkeks.

80. Komisjon väidab, et valmisolek tööle asuda ja tööotsimine on nõuded, mis on lahutamatult seotud töötu staatusega, ja et need õigustavad töötushüvitise saamise õiguse ekspordivõimaluse piiramist. Kuna Belgia õigusaktides on need nõuded kaotatud üle 50-aastaste töötute osas, ei tundu töötushüvitise saamise õiguse ekspordi keelamine enam komisjoni arvates olevat põhjendatud.

81. Sellel argumendil oleks jumet, kui liikmesriigid oleksid määruse nr 1408/71 alusel kohustatud mitte piirama sellist õigust uuesti tööleasumisega seotud põhjustel.

82. Sellegipoolest osutavad artikli 10 lõige 1 ja töötushüvitise saamise õigust käsitlevad õigusnormid koostoimes ilmselgelt vastupidisele: liikmesriikidel ei ole keelatud piirata õiguse eksporti. Oleks kummaline, kui kõnealuseid sätteid tõlgendataks selliselt, et liikmesriigid peavad põhjendama käesolevas asjas käsitletud õigusnormi, millega kehtestatakse õiguse eksportimise piirang.

83. Eespool toodud põhjustel ei anna määruse nr 1408/71 sätted töötule, kellelt ei nõuta, et ta oleks valmis tööle asuma, õigust saada töötushüvitist, kui ta elab muus liikmesriigis kui pädev riik.

84. Peale selle on töötushüvitise ekspordi välistamiseks mõjuvaid praktilisi põhjusi, mida olen juba nimetanud( ) ja millele mitu menetlusosalist on viidanud oma märkustes.

85. Esiteks peab liikmesriikidel olema õigus rakendada töötushüvitisi tööturu- ja tööhõivepoliitika vahendina, ja eriti kehtib see tööleasumiseks valmisoleku kriteeriumi rangemal kohaldamisel vanemas eas töötute puhul viimastel aastatel. Elukohanõue on ilmselgelt vajalik, et tagada sellise poliitika rahuldav rakendamine.

86. Teiseks, nagu märgib Prantsusmaa, on töötul suurim võimalus leida tööd riigis, kus ta viimati töötas. Seega on tööhõivepoliitika huvides kehtestada töötushüvitise saamise õiguse tingimuseks elamine kõnealuses riigis.

87. Kolmandaks, nagu leiavad ONEM, Prantsusmaa ja Saksamaa, on elukohanõue vajalik, et võimaldada kontrollida hüvitise taotleja perekondlikku olukorda ja mis tahes tasustatavat tegevust, mis võib mõjutada töötushüvitise saamise õigust. Selline kontroll on vajalik kuritarvituste ennetamiseks. Arvestamata erandolukordi, mis on sätestatud määruse nr 1408/71 artiklites 69 ja 71, mida ei saa kohaldada käesolevas asjas, puudub liikmesriikide ametiasutuste vahel organiseeritud koostöö sellise töötushüvitist saava isiku olukorra üle järelevalve teostamiseks, kes läheb pädevast riigist teise liikmesriiki.

88. Käesolevas asjas puudub seega järelevalvesüsteem, et kontrollida G. De Cuyperi perekondlikku olukorda ja mis tahes tasustatud tegevust, millega ta võib tegeleda Prantsusmaal viibides. Kuna Belgia ja Prantsusmaa ametiasutused ei tee koostööd töötushüvitise saamise õiguse õiguspärasuse üle järelevalve teostamiseks, ei oleks kummagi riigi ametiasutused pädevad neid asju kontrollima.

89. Seetõttu on elukohanõue asjakohane, et tagada töötu perekondliku olukorra ja mis tahes tasustatud tegevuse tõhus kontroll.

90. Neljandaks tähendaks töötushüvitise ekspordi lubamine ebaausa konkurentsi võimaldamist selle liikmesriigi tööturul, kuhu töötu läheb. Nimelt jõutaks just sellise tulemuseni, kui kõnealust õigust omavad ühe liikmesriigi kodanikud võiksid siseneda teise liikmesriigi tööturule: neil oleks ebaaus majanduslik eelis selliste teise liikmesriigi kodanike ees, kes on üritanud siseneda tööturule, kuid kelle sissetulekut iseenesest mõista üldjuhul ei subsideerita.

91. Viiendaks tuleb säilitada seos hüvitiste rahastamise ja määramise vahel, nagu on kohtuistungil märkinud Madalmaad. Hüvitiste maksmine liikmesriigi eelarvest on selle elanike vahelise solidaarsuse väljendus. See on vahend sotsiaalse ühtekuuluvuse edendamiseks ning sotsiaalse tõrjutuse ja sellest tingitud probleemide ennetamiseks. Hüvitiste eksport võib kahjustada sotsiaalset ühtekuuluvust ja põhjustada ebaproportsionaalse finantskoormuse ühe liikmesriigi elanikele.

EÜ artiklite 17 ja 18 kohaldamine, kui kohaldatakse määrust nr 1408/71

92. Kui leitakse, et määrust nr 1408/71 võib kohaldada, tuleb veel uurida, kuidas hinnata eelotsuse küsimusi EÜ artiklite 17 ja 18 seisukohast.

Poolte väited ja argumendid

93. G. De Cuyper väidab, et kuninga 25. novembri 1991. aasta dekreedi artiklis 66 sisalduv elukohanõue rikub Euroopa Liidu kodanike õigust vabalt liikuda ja elada ühenduse territooriumil. Komisjon on sarnasel seisukohal, sõltumata sellest, kas kõnealust hüvitist käsitatakse sotsiaalse soodustusena määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 tähenduses või määruse nr 1408/71 kohase töötushüvitisena.

94. G. De Cuyper on seisukohal, et elukohanõue takistab Euroopa Liidu kodanikul kasutada liikumisvabadust, kuna ta kaotab teise liikmesriiki minnes õiguse saada töötushüvitist. Tema puhul oleks see takistanud liikumisvabaduse kasutamist, kuna ilma töötushüvitise saamise õiguseta ei ole tal piisavalt vahendeid, et mitte koormata selle liikmesriigi eelarvet, kuhu ta läheb, ja seega kaotaks ta direktiivi 90/364( ) kohaselt õiguse elada Prantsusmaal. Tema sõnul on elukohanõue ebaproportsionaalne võrreldes eesmärgiga kontrollida kõnealuse hüvitise saamise õiguse tingimuste täitmist, eeskätt siis, kui isik on vabastatud kohustusest teatada endast tööhõivetalitusele ja olla valmis tööle asuma. Samuti ilmnevat hüvitise saamise õigust omavate isikute võrdlemisel, et elukohanõue on diskrimineeriv nende hüvitise saajate suhtes, kes kasutavad Euroopa Liidu kodanikena õigust minna teise liikmesriiki, võrreldes nendega, kes jäävad Belgiasse.

95. Komisjon leiab, et kui hüvitist tuleb käsitada sotsiaalse soodustusena määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 tähenduses, siis rikutakse selle andmisest keeldumisega, juhul kui selle saaja läheb teise liikmesriiki, Euroopa Liidu kodaniku õigust võrdsele kohtlemisele nende kodanikega, kes on sama liikmesriigi kodanikud nagu temagi ja kes jäävad kõnealusesse riiki. Komisjoni sõnul järgis Euroopa Kohus Pusa kohtuotsuses( ) sellist mõttekäiku olukorras, kus Hispaanias elav Soome kodanik nõudis, et teda koheldaks võrdselt Soomes elavate Soome kodanikega.

96. Komisjon märgib, et objektiivsed kaalutlused, mis on seotud vajadusega tagada, et hüvitise saajal on seos asjaomase tööturuga, ei ole olulised, kui isik on vabastatud kohustusest olla valmis tööle asuma. Samuti ei või selliseid kaalutlusi, mis seonduvad haldusraskustega hüvitise määramise tingimuste täitmise kontrollimisel, kasutada ühenduse õigusest kõrvalekaldumise põhjendamiseks ja see põhimõte kehtib eriti juhul, kui väidetavalt piiratakse ühte põhivabadust.( )

97. Kui hüvitist tuleb käsitada määruse nr 1408/71 kohase töötushüvitisena, siis leiab komisjon, et õiguse kasutamise tingimusi võib põhjendada sellega, et need soodustavad tööotsimist. Kuna isik on vabastatud tööotsimise nõudest, ei ole töötushüvitise saamise õiguse eksportimise piiramine enam põhjendatud.

98. ONEM, Belgia, Prantsusmaa ja Saksamaa on seisukohal, et Euroopa Liidu kodanike vaba liikumise ja elamise õiguse piiramine võib olla põhjendatud.

99. ONEM märgib, et elukohanõudega kehtestatud liikumisvabaduse piirangut võib põhjendada määruses nr 1408/71 sätestatud põhimõttega, et töötushüvitise saamise õigust ei tohi eksportida, ja sellega, et ta ei saa teostada kontrolli, mis on vajalik, et tagada töötushüvitise saamise õiguse tingimuste täitmine. Kuna Belgias elamine on eelduseks sellele, et ONEM saaks tagada, et selliseid hüvitisi ei maksta nõuetevastaselt, on elukohanõue proportsionaalne. Kõnealust nõuet kohaldatakse kodakondsusest olenemata ja seega ei põhjusta see ebavõrdset kohtlemist.

100. Prantsusmaa märgib, et elukohanõude toetuseks võib esitada kolm põhjendust. Esiteks on Euroopa Kohus kohtuotsuses Müller‑Fauré sedastanud,( ) et ühtlustamise puudumise korral on liikmesriikide pädevuses sätestada sotsiaalkindlustushüvitiste määramise tingimused. Seega võivad liikmesriigid üldjuhul valida, millised tingimused nad kehtestavad töötushüvitise määramisele. Teiseks on elukohanõue põhjendatud, kuna töötul on suurim võimalus leida tööd selles riigis, kus ta viimati töötas. Kolmandaks võib seda põhjendada ka vajadusega kontrollida hüvitise saaja tasustatud tegevust ja tema perekondlikku olukorda.

101. Saksamaa on seisukohal, et elukohanõudega püütakse saavutada õiguspärast eesmärki, milleks on selliste nõuete üle kontrolli tagamine, mis annavad hüvitise saajale töötushüvitise saamise õiguse, ja selliste hüvitiste määramisel mis tahes kuritarvituse ennetamine. Kuna nimetatud eesmärgi saavutamise tagamiseks ei ole muid vahendeid kui kohapealne kontroll, siis järeldab Saksamaa, et elukohanõue on asjakohane ja proportsionaalne. EÜ artiklid 12 ja 18 keelavad diskrimineerimise ainult selliste õigusaktide puhul, mis on otseselt seotud vabadusega liikuda ja elada teises liikmesriigis.

Hinnang

102. G. De Cuyper on Prantsusmaal elav Belgia kodanik. Ta on Euroopa Liidu kodanik, kes on kasutanud õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil. Tema siseriiklikule kohtule esitatud kaebus põhines sellel, et ta kaotas Prantsusmaale minnes õiguse saada hüvitist, mida ta oli saanud Belgias elades.

103. Kirjeldatud asjaolud kuuluvad ühenduse õiguse kohaldamisalasse ja G. De Cuyper võib seega tugineda ühenduse õigusega talle antud õigustele ja eelkõige õigusele vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.( )

104. Diskrimineerimist ei tule tõendada EÜ artikli 18 kohaldamiseks.

105. Kõnealune artikkel sätestab Euroopa Liidu kodanike õiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui asutamislepingus sätestatud ja selle rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti. Ühegi sõnaga ei viidata sellele, et need on kohaldatavad ainult siis, kui on tõendatud diskrimineerimise olemasolu.

106. Isegi kui liikumisvabadus on muus osas sõnaselgelt tagatud asutamislepingu diskrimineerimiskeeluga, välistab see õigus Euroopa Kohtu tõlgenduse kohaselt mittediskrimineerivad meetmed.( ) EÜ artikliga 39 seotud kohtupraktikast ilmneb, et näiteks töötajate vaba liikumise õigus võib välistada mittediskrimineerivad meetmed.( )

107. Seetõttu ei tundu olevat vajalik EÜ artiklit 18, milles on sätestatud õigus vabalt liikuda ja elada, viitamata seejuures diskrimineerimiskeelule, tõlgendada selliselt, et seda võib kohaldada ainult juhul, kui meede on diskrimineeriv.

108. Küsimus on pigem selles, kas meede piirab kuidagi seda, et Euroopa Liidu kodanik kasutab õigust vabalt liikuda ja elada, ja kui see on nii, siis kas selline piirang võib olla põhjendatud.

109. Käesolevas asjas tuleb küsida, kas elukohanõue on põhjendamatu piirang kõnealust õigust kasutavale isikule.

110. Elukohanõudega piiratakse ilmselgelt Euroopa Liidu kodaniku ühenduses vabalt liikumise ja elamise õigust.

111. Seega tuleb uurida, kas selline piirang võib olla põhjendatud EÜ artiklite 17 ja 18 alusel.

112. Nagu ONEM ja Belgia märgivad, sätestab EÜ artikli 18 lõige 1, et selle suhtes kehtivad asutamislepinguga ja selle rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangud ja tingimused; EÜ artikkel 42 sätestab selliste meetmete rakendamise sotsiaalkindlustuse valdkonnas, mis on vajalikud töötajate liikumisvabaduse tagamiseks; kuna määrus nr 1408/71 võeti vastu EÜ artikli 42 alusel, on see EÜ artikli 18 lõike 1 kohane asutamislepingu rakendamiseks võetud meede.

113. Seetõttu ei ole minu arvates kahtlust, et EÜ artikli 18 kohast õigust vabalt liikuda piirab määrusest nr 1408/71 tulenev üldpõhimõte, mille kohaselt ei või töötushüvitist eksportida.

114. Seda seisukohta toetab kohtupraktika, millele viitas Prantsusmaa ja milles on sedastatud, et ühenduse õigus ei mõjuta liikmesriikide pädevust korraldada oma sotsiaalkindlustussüsteeme. Määrus nr 1408/71 ei ühtlusta liikmesriikide sotsiaalkindlustussüsteeme, vaid pigem seob need selliselt, et säilib siseriiklik pädevus. Nagu Euroopa Kohus on varem sedastanud, on ühtlustamise puudumisel liikmesriikide pädevuses kehtestada sotsiaalkindlustushüvitiste määramise tingimused.( )

115. Üldjuhul ei ole see niisiis ühenduse ülesanne sekkuda nende tingimuste kehtestamisse, nagu ilmneb ka EÜ artiklist 137.( )

116. Enamgi veel, kui pidada elukohanõuet Euroopa Liidu kodaniku liikumisvabaduse põhjendamatuks piiramiseks, kahjustaks see oluliselt määruse nr 1408/71 töötushüvitist reguleerivate normide eesmärki ja oleks vastuolus kõnealuse määruse artikli 10 lõikega 1.

117. Ei ole mingit põhjust oletada, et Euroopa Liidu kodakondsust käsitlevate asutamislepingu artiklite lisamisel pidi olema selline mõju.

118. Sellest tuleneb, et ühenduse õiguse seisukohast ei ole liikmesriigi kehtestatud tingimus, mille kohaselt peab töötushüvitise saaja elama asjaomases riigis, vastuolus EÜ artiklitega 17 ja 18.

119. Kuninga 25. novembri 1991. aasta dekreedi artiklis 66 sätestatud elukohanõue ei ole seega vastuolus EÜ artiklitega 17 ja 18: selline piirang Euroopa Liidu kodaniku õigusele vabalt liikuda ja elada on põhjendatud seetõttu, et õigust saada töötushüvitist ei või määruse nr 1408/71 sätete kohaselt eksportida teise liikmesriiki.

VI Ettepanek

120. Eeltoodust lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunal du Travail’ esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:

EÜ artiklitega 17 ja 18 ei ole vastuolus tingimus, mille kohaselt peab üle 50‑aastane töötu, kellele on antud kuninga 25. novembri 1991. aasta dekreedi artikli 89 kohane vabastus, elama kõnealuse dekreedi artikli 66 kohase töötustoetuse saamiseks Belgias.