Esialgne tõlge

KOHTUJURISTI ETTEPANEK

EVGENI TANCHEV

esitatud 28. märtsil 2019( )

Kohtuasi C‑569/17

Euroopa Komisjon

versus

Hispaania Kuningriik

Liikmesriigi kohustuste täitmata jätmine – ELTL artikkel 258 – Direktiiv 2014/17/EL – Hüpoteeklaen – ELTL artikli 260 lõige 3 – Seadusandlikus menetluses vastu võetud direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamata jätmine – Rahalised karistused – Karistusmakse





I. Sissejuhatus

1. Käesolevas asjas on komisjon ELTL artikli 258 alusel palunud algatada rikkumismenetluse Hispaania Kuningriigi vastu, kuna Hispaania ei ole võtnud vastu vajalikke meetmeid, et võtta 21. märtsiks 2016 üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. veebruari 2014. aasta direktiiv 2014/17/EL elamukinnisvaraga seotud tarbijakrediidilepingute kohta ning millega muudetakse direktiive 2008/48/EÜ ja 2013/36/EL ja määrust (EL) nr 1093/2010 (nn hüpoteeklaenu direktiiv),( ) või igal juhul jätnud komisjonile nendest meetmetest teatamata. Samuti palub komisjon Euroopa Kohtul ELTL artikli 260 lõike 3 kohaselt mõista Hispaania Kuningriigilt direktiivi 2014/17 ülevõtmise meetmetest teatamise kohustuse täitmata jätmise eest välja karistusmakse 105 991,60 eurot päevas alates kuupäevast, mil Euroopa Kohus oma otsusega rikkumise tuvastab.

2. Niisiis annab käesolev kohtuasi Euroopa Kohtule võimaluse teha esimest korda otsus ELTL artikli 260 lõike 3 tõlgendamise ja kohaldamise kohta.( ) See Lissaboni lepinguga kehtestatud säte võimaldab komisjonil paluda, et Euroopa Kohus algataks ELTL artikli 258 alusel rikkumismenetluse, põhjendusel, et liikmesriik „ei ole täitnud seadusandliku menetluse kohaselt vastuvõetud direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust“, ja ühtlasi määraks sellele liikmesriigile rahalisi karistusi.( )

3. Lahendamist vajavad peamised küsimused on esiteks see, kas ELTL artikli 260 lõige 3 on kohaldatav siis, kui liikmesriik teatab mittetäielikest või ebaõigetest ülevõtmismeetmetest, ja teiseks see, milliste eeskirjade kohaselt tuleb hinnata selle sätte alusel määratud rahalisi karistusi, ning kolmandaks see, kas vaidlusalune karistusmakse on proportsionaalne.

II. Õiguslik raamistik

4. ELTL artikli 260 lõikes 3 on sätestatud:

„Kui komisjon esitab artikli 258 alusel hagi kohtusse põhjendusega, et asjassepuutuv liikmesriik ei ole täitnud seadusandliku menetluse kohaselt vastuvõetud direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust, võib ta juhul, kui peab seda sobivaks, näidata ära põhisumma või karistusmakse suuruse, mida ta peab asjaoludele vastavaks ja mille asjassepuutuv liikmesriik peab tasuma.

Kui kohus tuvastab rikkumise, võib ta asjassepuutuvale liikmesriigile määrata põhisumma või karistusmakse, mis ei ületa komisjoni määratud summat. Maksekohustus jõustub kohtuotsuses ettenähtud kuupäeval.“

5. Direktiivi 2014/17 artikli 42 lõikes 1 on sätestatud:

„Liikmesriigid võtavad vastu ja avaldavad käesoleva direktiivi järgimiseks vajalikud õigus‑ ja haldusnormid hiljemalt 21. märtsil 2016. Liikmesriigid edastavad kõnealuste meetmete teksti viivitamata komisjonile.“

III. Kohtueelne menetlus

6. Kuna Hispaania Kuningriik ei olnud saatnud 21. märtsiks 2016, mil lõppes ülevõtmise tähtaeg, teadet direktiivi 2014/17 Hispaania õigusse ülevõtmise meetmete kohta, saatis komisjon Hispaania Kuningriigile 26. mail 2016 märgukirja, paludes tal seda teha.

7. Hispaania Kuningriik vastas 28. juuli 2016. aasta kirjas, et ta ei ole saanud direktiivi 2014/17 üle võtta erakorraliste asjaolude tõttu, mis olid seotud valitsuse ajutisusega, kuid et selle direktiivi ülevõtmise seaduseelnõu eeltööd on alanud.

8. Komisjon märkis 17. novembri 2016. aasta põhjendatud arvamuses, et jätkuvalt ei ole Hispaania Kuningriik võtnud meetmeid direktiivi 2014/17 ülevõtmiseks ega talle nendest meetmetest teatanud. Komisjon palus tal võtta vajalikud meetmed kahe kuu jooksul alates selle põhjendatud arvamuse saamisest.

9. Hispaania Kuningriik teatas komisjonile saadetud 19. jaanuari 2017. aasta vastuses sellele põhjendatud arvamusele edusammudest direktiivi 2014/17 ülevõtmise seaduse eelnõu edenemisest.

10. Asudes seisukohale, et Hispaania Kuningriik ei ole ikka veel direktiivi 2014/17 üle võtnud ega ülevõtmismeetmetest teatanud, otsustas komisjon 27. aprillil 2017 pöörduda rikkumismenetluse algatamiseks Euroopa Kohtusse.

IV. Menetlus Euroopa Kohtus

11. Komisjon esitas ELTL artikli 258 ja artikli 260 lõike 3 alusel Euroopa Kohtusse käesolevas asjas hagi 27. septembril 2017. Ta palub Euroopa Kohtul:

– esiteks tuvastada, et kuna Hispaania Kuningriik ei ole võtnud enne 21. märtsi 2016 vastu õigus‑ ja haldusnorme direktiivi 2014/17 täitmiseks või vähemalt ei ole neist komisjonile teatanud, on Hispaania Kuningriik rikkunud nimetatud direktiivi artikli 42 lõikest 1 tulenevaid kohustusi;

– teiseks määrata Hispaania Kuningriigile kooskõlas ELTL artikli 260 lõikega 3 karistusmakse 105 991,60 eurot päevas alates kohtuotsuse kuulutamisest, milles tuvastatakse, et on rikutud kohustust võtta vastu direktiivi 2014/17 täitmiseks vajalikud sätted või vähemalt kohustust teatada komisjonile nendest, ja

– kolmandaks mõista kohtukulud välja Hispaania Kuningriigilt.

12. Hispaania Kuningriik palub 15. detsembril 2017 esitatud vastuses Euroopa Kohtul:

– esiteks jätta hagi tervikuna rahuldamata või teise võimalusena vähendada karistusmakset, ja

– teiseks mõista kohtukulud välja komisjonilt.

13. Komisjon ja Hispaania Kuningriik on esitanud ka repliigi ja vasturepliigi vastavalt 26. jaanuaril ja 12. märtsil 2018.

14. Prantsuse Vabariik palus 26. detsembril 2017 esitatud avalduses luba astuda menetlusse Hispaania Kuningriigi nõuete toetuseks. Luba menetlusse astuda anti 30. jaanuari 2018. aasta otsusega, misjärel Prantsuse Vabariik esitas 7. märtsil 2018 menetlusse astuja seisukohad. Komisjon ja Hispaania Kuningriik esitasid Prantsuse Vabariigi kui menetlusse astuja seisukohtade suhtes oma märkused 14. mail 2018.

15. 21. jaanuaril 2019 peeti kohtuistung, millel komisjon, Hispaania Kuningriik ja Prantsuse Vabariik esitasid suulised seisukohad.

V. Poolte argumendid

A. Kohustuste täitmata jätmine ELTL artikli 258 mõistes

16. Komisjon väidab, et Hispaania Kuningriik jättis direktiivi 2014/17 artikli 42 lõikes 1 ette nähtud tähtajaks, s.o 21. märtsiks 2016 võtmata vajalikud meetmed selle direktiivi ülevõtmiseks või ei teatanud nendest meetmetest komisjonile.

17. Hispaania Kuningriik ei vaidle vastu, et ta ei ole direktiivi 2014/17 ülevõtmise meetmetest teatanud. Hispaania Kuningriik märkis kohtuistungil, et eeldatavasti võetakse riigisisene ülevõtmise seadus vastu 14. veebruaril 2019.

B. ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamine

18. Esmalt on komisjon esitanud mõned sissejuhatavad märkused, mis põhinevad tema 2011. aasta teatisel Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 260 lõike 3 rakendamise kohta (edaspidi „2011. aasta teatis“).( ) Eeskätt rõhutab komisjon, et ELTL artikli 260 lõike 3 eesmärk on innustada liikmesriike võtma direktiive üle seadusandja kindlaksmääratud tähtaja jooksul ja tagada seeläbi Euroopa Liidu õiguse tõhusus.( ) Samuti toonitab komisjon vastuseks Prantsuse Vabariigi argumentidele, et ELTL artikli 260 lõikes 3 on ette nähtud liikmesriigi karistamine mitte üksnes selle eest, kui ta jätab täitmata „menetlusõigusliku“ kohustuse ülevõtmise meetmetest teatada, vaid ka „materiaalõigusliku“ ülevõtmiskohustuse enda, st kui liikmesriik ei kohandanud oma õiguskorda kõnealuse direktiivile vastavaks. Peale selle väidab komisjon, et ELTL artikli 260 lõige 3 on kohaldatav nii olukorras, kus ülevõtmismeetmetest ei ole üldse teatatud, kui ka olukorras, kus ülevõtmismeetmetest on teatatud ainult osaliselt, nagu juhul, kui need meetmed ei hõlma kogu liikmesriigi territooriumi või ei vasta kõikidele kõnealuse direktiivi sätetele.( )

19. Rahaliste karistuste määramise kohta väidab komisjon, et ELTL artikli 260 lõikes 3 ette nähtud karistused tuleb välja arvutada samal meetodil nagu need, mis põhinevad sama artikli 260 lõikel 2.( ) Vastuseks Prantsuse Vabariigi argumentidele rõhutab komisjon muu hulgas, et ELTL artikli 260 lõike 3 kehtestamisega on aluslepingutes sätestatud, et kui liikmesriik ei võta vastu ülevõtmismeetmeid ega teata nendest, kujutab see endast liidu õiguse rikkumist, mis ei ole vähem oluline kui need, mille eest karistatakse ELTL artikli 260 lõike 2 kohaselt, ja tuleneb ELTL artikli 288 kolmandast lõigust ja ELL artikli 4 lõikest 3.

20. Selle põhjal teeb komisjon ettepaneku määrata Hispaania Kuningriigile karistusmakse 105 991,60 eurot päevas, mille arvutamisel on korrutatud standardne kindlamääraline summa (680) raskuskoefitsiendiga (10) ja kestuskoefitsiendiga (1,3) ning teguriga n (11,99)( ) ja mis peaks jõustuma Euroopa Kohtu otsuse kuupäeval.( ) Samuti palub komisjon Euroopa Kohtul mitte näidata kohtuotsuses „Euroopa Liidu omavahendite“ kontot, millele tuleb karistusmaksed maksta, et ta saaks märkida selle konto numbri alles võlateatises, mis esitatakse Hispaania Kuningriigile kohaldatavate liidu õigusnormide alusel.

21. Rikkumise raskuse osas teeb komisjon ettepaneku kasutada astmikul 1–20 koefitsienti 10, võttes arvesse kindlakstehtud parameetreid: esiteks rikutud liidu õigusnormide olulisust ja teiseks rikkumise tagajärgi üldistele ja üksikhuvidele.( )

22. Esiteks märgib komisjon seoses direktiivi 2014/17 tähtsusega muu hulgas, et selle direktiivi eesmärk on kujundada eluasemekinnisvaraga seotud krediidilepingute kaudu läbipaistvam, tõhusam ja konkurentsivõimelisem siseturg, tagades samal ajal kõrgel tasemel tarbijakaitse. Komisjon osutab, et direktiiv 2014/17 kohustab laenuandjaid andma tarbijatele teatavat teavet ja hindama tarbijate krediidivõimelisust vastavalt ühistele liidu standarditele, ning tagab tarbijatele rea konkreetseid õigusi. Samuti rõhutab komisjon, et direktiiviga 2014/17 on kehtestatud kvaliteedistandardid ja tegutsemiseeskirjad kõikidele laenuandjatele Euroopa Liidus ning passisüsteem, mille abil saavad liikmesriigis tegevusloa saanud krediidivahendajad pakkuda oma teenuseid kogu liidu piires, aidates sellega kaasa finantsstabiilsusele.

23. Teiseks väidab komisjon direktiivi 2014/17 Hispaania õigusse üle võtmata jäämise tagajärgede kohta, et tarbijad ei saa Hispaanias tugineda neile selle direktiiviga antud õigustele ja krediidivahendajad ei saa kasutada oma majandustegevuses passisüsteemi. Komisjoni sõnul võib sellest tekkida ebasoodsaid tagajärgi konkurentsile hüpoteeklaenuturgudel, eriti Hispaanias, samuti kitseneda teenuste valik ja tõusta hinnad. Veel märgib komisjon, et laiemast perspektiivist ei vasta Hispaania õiguskord direktiivi 2014/17 rangetele standarditele, mille eesmärk on tagada, et laenuandjad ja krediidivahendajad tegutsevad turul vastutustundlikult.

24. Selles aspektis ei nõustu komisjon Hispaania Kuningriigi argumentidega, et ta on raskuskoefitsienti valesti hinnanud. Muu hulgas on komisjon seisukohal, et Hispaania Kuningriigi esitatud teatavad Hispaania keskpanga andmed ja Ühendkuningriigis tehtud uuringud ei ole asjakohased. Samuti toonitas komisjon kohtuistungil, et raskusastme suhtes antud hinnang on objektiivne ja ta ei ole kohustatud võtma arvesse teatavaid riigisiseseid meetmeid, millele Hispaania Kuningriik on tuginenud esimest korda oma kostja vastuses ja millest talle ei teatatud ning millest ei piisa direktiivi 2014/17 ülevõtmise tagamiseks.

25. Rikkumise kestuse osas on komisjon välja pakkunud koefitsiendi 1,3, mille arvutamisel on korrutatud 13 kuud teguriga 0,1. Ta on seisukohal, et see periood algas järgmisel päeval (22. märtsil 2016) pärast seda, kui direktiivi 2014/17 ülevõtmise tähtaeg möödus, ja lõppes kuupäeval, mil komisjon otsustas paluda algatada rikkumismenetlus (27. aprillil 2017).( ) Selles suhtes ei nõustu komisjon Hispaania Kuningriigi argumendiga, et ajavahemik 20. detsembrist 2015 kuni 29. oktoobrini 2016, mille kestel esines raskusi valitsuse moodustamisel, tuleb kestuskoefitsiendi arvutusest välja arvata, sest see olukord kujutab endast riigisiseseid asjaolusid, mis tuleb Euroopa Kohtu praktika kohaselt kõrvale jätta.

26. Hispaania Kuningriik märgib kõigepealt, et kuigi Euroopa Kohus saab teha käesolevas asjas otsuse, ilma et oleks vaja teha otsust ELTL artikli 260 lõike 3 täpse ulatuse kohta, vaidleb ta vastu sellele, kuidas komisjon ELTL artikli 260 lõiget 3 tõlgendab, ja asub seisukohale, et ELTL artikli 260 lõige 3 ei ole kohaldatav juhtudel, mil liikmesriik teatab mittetäielikest või ebaõigetest ülevõtmismeetmetest.

27. Samuti on Hispaania Kuningriik seisukohal, et Euroopa Kohtu praktikat karistusmaksete määramise kohta vastavalt ELTL artikli 260 lõikele 2 saab analoogia alusel kohaldata ELTL artikli 260 lõikele 3 ning ta ei vaidle vastu komisjoni palvele, et Euroopa Kohus ei nimetaks kontot, millele makstakse karistusmakse, kui see kehtestatakse.

28. Käesoleval juhul aga on kavatsetav päevane karistusmakse Hispaania Kuningriigi sõnul kahel põhjusel ebaproportsionaalne.

29. Esiteks väidab Hispaania Kuningriik, et ajavahemik 20. detsembrist 2015 kuni 29. oktoobrini 2016, mille kestel valitses ebaharilik olukord seoses raskustega valitsuse moodustamisel, tuleb kestuskoefitsiendist välja arvata ning igal juhul põhjendab see karistusmakse leevendamist. Hispaania Kuningriik rõhutas kohtuistungil, et see olukord ei olnud direktiivi 2014/17 ülevõtmisajal ettearvatav.

30. Teiseks väidab Hispaania Kuningriik, et komisjon on valesti hinnanud raskuskoefitsienti, eriti aga direktiivi 2014/17 üle võtmata jätmise tagajärgi. Selles suhtes ei nõustu Hispaania Kuningriik komisjoni märkusega, et üle võtmata jätmisel võib olla ebasoodsaid tagajärgi konkurentsile hüpoteeklaenuturgudel, eriti Hispaanias, kitseneks teenuste valik ja tõuseksid hinnad (vt käesoleva ettepaneku punkt 23), kuna Hispaania keskpanga andmetest nähtuvalt on hüpoteekide hinnad Hispaanias enamikul juhtudest allpool euroala keskmist ning pealegi nähtub teatavatest Ühendkuningriigis korraldatud uuringutest, et direktiivi 2014/17 ülevõtmise tagajärjed ei ulatu kaugemale võimalikust tarbijakaitse parenemisest.

31. Samuti vaidleb Hispaania Kuningriik vastu komisjoni märkusele, et Hispaania õiguskord ei vasta direktiivi 2014/17 rangetele standarditele (vt käesoleva ettepaneku punkt 23), ja väidab, et alates 2011. aastast kehtivad teatavad riigisisesed meetmed, mis reguleerivad direktiiviga 2014/17 seotud aspekte.( ) Hispaania Kuningriik rõhutas kohtuistungil, et need meetmed on proportsionaalsuse hindamisel asjakohased, sest muu hulgas viiakse nendega ellu direktiivi 2014/17 eesmärke, lahendades samal ajal hüpoteegisektori probleeme, mis ulatuvad kaugemale selle direktiivi kohaldamisalast, ning Euroopa Kohtu otsus Gavieiro Gavieiro ja Iglesias Torres,( ) kus on märgitud, et meetmed, milles puudub viide direktiivile, ei pruugi tingimata olla õiguspäraste ülevõtmismeetmete hulgast välistatud, peaks laienema ka ELTL artikli 260 lõikele 3.

32. Prantsuse Vabariik märgib Hispaania Kuningriigi toetuseks, et ELTL artikli 260 lõige 3 on kohaldatav ainult juhul, kui liikmesriik ei teata üldse ühestki riigisisesest ülevõtmismeetmest, samas kui mittetäieliku või ebakorrektse ülevõtmise meetmetest teatamata jätmist reguleerivad ELTL artikkel 258 ja artikli 260 lõige 2. Samuti on Prantsuse Vabariik seisukohal, et ELTL artikli 260 lõige 3 on kohaldatav juhul, kui komisjonile teatatud riigisiseste ülevõtmismeetmete esmapilgulisel analüüsil ilmneb, et nende meetmetega ei ole kogu direktiivi üle võetud.

33. Rahaliste karistuste suuruse määramise kohta väidab Prantsuse Vabariik muu hulgas, et ELTL artikli 260 lõikel 3 on teine eesmärk kui artikli 260 lõikel 2. Viimati nimetatud sättega on ette nähtud karistus „topeltrikkumise“ eest, kui liikmesriik rikub liidu õigust ega täida ka Euroopa Kohtu esimest otsust, ELTL artikli 260 lõikes 3 aga on ette nähtud karistus selle eest, kui liikmesriik ei täida liidu teisesest õigusest tulenevat kohustust. Selle põhjal väidab Prantsuse Vabariik, et ELTL artikli 260 lõike 3 kohaste karistusmaksete suhtes tuleb kohaldada madalamat raskuskoefitsientide astmikku ning raskuskoefitsient 10 ei ole käesoleval juhul põhjendatud.

VI. Õiguslik analüüs

A. Kohustuste täitmata jätmine ELTL artikli 258 mõttes

1. Asjakohane Euroopa Kohtu praktika

34. Direktiivi sätted tuleb rakendada vaieldamatu sunnijõuga ning nõutava konkreetsuse, täpsuse ja selgusega, et pidada kinni õiguskindluse põhimõttest, mille kohaselt, kui direktiivi eesmärk on anda isikutele õigusi, peavad asjaomased isikud saama täiel määral tutvuda oma õigustega.( )

35. Samuti määratakse see, kas liikmesriik on oma kohustusi täitmata jätnud, ELTL artiklil 258 põhinevas kohtuasjas kindlaks põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppedes liikmesriigis valitsenud olukorra alusel.( )

36. Nagu Euroopa Kohus on samuti korduvalt märkinud, põhineb ELTL artiklis 258 ette nähtud menetlus selle objektiivsel tuvastamisel, kas liikmesriik on liidu õigusest tulenevaid kohustusi rikkunud või mitte.( ) Nii ei saa liikmesriik põhjendada liidu õigusest tulenevatest kohustustest, sealhulgas direktiivis ette nähtud tähtaegadest kinni pidamata jätmist oma õiguskorras kehtivate sätete, valitseva praktika või olukorraga, nagu parlamendivalimiste korraldamine( ) või valitsuse ajutisus( ).( )

2. Kohaldamine käesolevas kohtuasjas

37. Käesolevas kohtuasjas ei vaidle Hispaania Kuningriik vastu sellele, et ta jättis täitmata talle direktiivi 2014/17 artikli 42 lõikest 1 tulenevad kohustused võtta vajalikud meetmed selle direktiivi ülevõtmiseks riigisisesesse õigusse ja teatada nendest meetmetest komisjonile põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõpuks, nimelt 18. jaanuariks 2017.( )

38. Sellepärast teen Euroopa Kohtule ettepaneku tuvastada, et komisjoni ELTL artikli 258 alusel esitatud hagi esimene väide, mille kohaselt Hispaania Kuningriik jättis täitmata oma kohustused võtta direktiiv 2014/17 riigisisesesse õigusse üle või teatada komisjonile niisugustest meetmetest, on põhjendatud.

B. ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamine

39. Keskne küsimus käesolevas asjas on väljapakutud päevades arvutatava karistusmakse proportsionaalsus. Sellest tekib üldisi küsimusi seoses rahaliste karistuste summa määramisega ELTL artikli 260 lõike 3 alusel, ja eeskätt sellega, kas komisjonil on õigus kasutada ELTL artikli 260 lõigete 2 ja 3 alusel rahaliste karistuste arvutamisel ühte ja sama meetodit, kas Euroopa Kohtu praktika, mis käsitleb rahaliste karistuste määramist ELTL artikli 260 lõike 2 alusel, on kohaldatav ka ELTL artikli 260 lõikele 3, ning Euroopa Kohtu kaalutlusõigust ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamisalas.

40. Samuti, ehkki poolte vahel ei ole vaidlust selles, et ELTL artikli 260 lõige 3 on käesolevas menetluses kohaldatav,( ) tekib sellest ikkagi küsimus, mida tähendab selle sätte mõistes „teatamata jätmine“, mida käsitlengi kõigepealt.

1. ELTL artikli 260 lõike 3 esemeline kohaldamisala: teatamata jätmine

41. ELTL artikli 260 lõike 3 kohaselt piirdub selle esemeline kohaldamisala ELTL artikli 258 alusel algatatud rikkumismenetlustega, kui liikmesriik ei ole täitnud seadusandlikus menetluses vastu võetud direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust.( ) Vastus küsimusele, kuidas tuleb tõlgendada seda, kui liikmesriik jätab ülevõtmismeetmetest ELTL artikli 260 lõike 3 tähenduses teatamata, on märkimisväärselt keeruline. Selles küsimuses on doktrinaalseid lahkarvamusi: mõned õigusteadlased pooldavad kitsast,( ) teised aga mõõdukat( ) või laia lähenemisviisi.( )

42. Sellega on muu hulgas seotud kaks olulist omavahel seotud küsimust. Esimene seisneb selles, kas ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamisala piirdub sellega, kui liikmesriik jätab täitmata n‑ö menetlusõigusliku kohustuse üleminekumeetmetest teatada, nagu väidavad Hispaania Kuningriik ja Prantsuse Vabariik, või hõlmab ELTL artikli 260 lõige 3 „materiaalõigusliku“ ülevõtmiskohustuse enda täitmata jätmist liikmesriigi poolt, nagu väidab komisjon. Teine küsimus seisneb selles, kas ELTL artikli 260 lõige 3 on kohaldatav juhtudele, kui liikmesriik teatab meetmetest, millega on õigusnormid mittetäielikult (osaliselt) üle võetud, nagu väidab komisjon, aga ka ebakorrektselt üle võetud, nagu on leidnud kohtujurist Wathelet oma ettepanekus kohtuasjas komisjon vs. Poola.( )

43. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb liidu õigusnormi tõlgendamisel arvesse võtta mitte ainult normi sõnastust ja sellega taotletavaid eesmärke, vaid ka selle konteksti ning liidu õigusnorme nende kogumis. Ka liidu õigusnormi tekkelugu võib anda asjakohast teavet selle normi tõlgendamiseks.( )

44. Selle põhjal teen ettepaneku tõlgendada ELTL artikli 260 lõiget 3 nii, et see käsitleb „materiaalõigusliku“ ülevõtmiskohustuse täitmata jätmist liikmesriigi poolt ja hõlmab seega olukorda, kus liikmesriik ei ole üldse ülevõtmismeetmetest teatanud, nagu käesolevas kohtuasjas, aga ka olukorda, kus liikmesriik on teatanud meetmetest, mis kujutavad endast kõnealuse direktiivi mittetäielikku või ebakorrektset ülevõtmist. Kuigi iga võimaliku tõlgendusviisi kasuks räägib mõni veenev argument, on ELTL artikli 260 lõike 3 lai tõlgendus selles suhtes kooskõlas ELTL artikli 260 lõikega 3 ning toetab võimalikult palju ELTL artikli 260 lõike 3 eesmärke ja süsteemi eesmärgiga tagada, et ELTL artikli 260 lõige 3 kujutab endast tõesti tõhusat vahendit selleks, et liikmesriigid direktiivid õigel ajal üle võtaksid.

a) Sõnastus

45. ELTL artikli 260 lõikes 3 on viidatud olukorrale, kus liikmesriik „ei ole täitnud“ seadusandliku direktiivi ülevõtmise meetmetest „teatamise kohustust“. Kuigi selle sõnastuse tähttäheline tõlgendamine võib viidata pelgalt teatamata jätmisele, ei ole selge, kas see võib hõlmata üle võtmata jätmist ja omakorda mittetäielikku või ebakorrektset ülevõtmist.

46. ELTL artikli 260 lõike 3 kitsale tõlgendamisele ei saa minu arvates tuge ammutada sellest, et kui aluslepingu koostajad oleksid silmas pidanud kõikidest ülevõtmismeetmetest teatamata jätmist ja seega ka ebatäielikku ülevõtmist, oleksid nad kasutanud määravat artiklit (näiteks hollandikeelses versioonis on „tot mededeling van maatregelen“, mitte „tot mededeling van de maatregelen“; prantsuse keeles „communiquer des mesures de transposition“, mitte „communiquer les mesures de transposition“; saksa keeles „Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung“, mitte „Verpflichtung verstoßen hat, die Maßnahmen zur Umsetzung“). Teatavates keeleversioonides saab „meetmeid“ tõlgendada piiritletud tähenduses (näiteks bulgaaria keeles „да съобщи за мерките“, itaalia keeles „comunicare le misure di attuazione“, hispaania keeles „informar sobre las medidas de transposición“), kuid see, et eespool nimetatud keeleversioonides on viidatud „meetmetele“ üldises tähenduses (vt nt ka inglise keeles: „notify measures“ ja malta keeles „jinnotifika miżuri“), toetab ELTL artikli 260 lõike 3 laia tõlgendamist.

47. Euroopa Kohtu praktika kohaselt peab direktiivi ülevõtmist puudutav informatsioon, mida liikmesriigid on kohustatud lojaalse koostöö põhimõttest tulenevalt komisjonile esitama (edastama), olema selge ja täpne, ja üheselt peab olema viidatud, millised on need õigus‑ ja haldusnormid, mille kaudu liikmesriik on direktiivist tulenevad erinevad kohustused täitnud, ning seega võimaldab see komisjonil tuvastada, kas liikmesriik on direktiivi tegelikult ja täies ulatuses üle võtnud.( )

48. Sellest tulenevalt on teatamiskohustus ja ülevõtmiskohustus omavahel seotud nii, et teatamiskohustus tingib ülevõtmiskohustuse,( ) kuna nagu komisjon on märkinud, on teatamiskohustus hädavajalik samm ülevõtmiskohustuse täitmise tagamiseks. Liikmesriigi kohustus võtta kõik direktiivi ülevõtmiseks vajalikud meetmed vastavalt Euroopa Kohtu praktikale (vt käesoleva ettepaneku punkt 34)( ) käib käsikäes kohustusega komisjonile teatada, et ta on seda teinud.( ) Seega toetab Euroopa Kohtu praktika( ) ELTL artikli 260 lõike 3 tõlgendamist nii, et see sisaldab ühtaegu „menetlusõiguslikku“ teatamis‑ kui ka „materiaalõiguslikku“ ülevõtmiskohustust.

49. See, et ELTL artikli 260 lõikes 3 on viidatud teatamata jätmisele, mitte üle võtmata jätmisele, näib olevat loogiline või isegi nutikas vahend tagamaks, et liikmesriigid mõlemad kohustused täidavad. Samuti tundub mõeldamatu, et liikmesriigid täidavad ülevõtmiskohustuse, aga ei teata ülevõtmismeetmetest komisjonile üheski ELTL artikli 258 ja artikli 260 lõike 3 alusel algatatud menetluse staadiumis.

b) Päritolu

50. ELTL artikli 260 lõige 3 pärineb vahetult Euroopa konvendi Euroopa Kohtu töörühmast. Üks selle töörühma päevakorras olnud küsimusi oli rikkumismenetluse karistuste süsteem. Arutelude varajases staadiumis olid töörühma liikmed üldiselt valmis „kiire menetluse“ sisseseadmiseks tollases EÜ artiklis 228 (nüüd ELTL artikkel 260), millega oleks kõrvaldatud märgukirjaga ja põhjendatud arvamusega seotud nõuded ning „niisugustel juhtudel nagu teatamata jätmine, võiks komisjonil isegi olla lubatud paluda omal äranägemisel Euroopa Kohtult nii täitmata jätmise tuvastamist kui ka trahvi määramist ühe ja sama menetluse raames“.( )

51. Töörühma lõpparuanne( ) sisaldas nende aspektide kohta ettepanekuid, mille konventsiooni presiidium arutusele võttis.( ) Nagu presiidiumi dokumendis toonitatud, ei olnud see süsteem piisavalt tõhus, kuna liikmesriigile rahalise sanktsiooni kehtestamiseni võis minna aastaid ja seetõttu „tuleks leida vahendid suurema tõhususe ja lihtsuseni jõudmiseks Euroopa Kohtu otsuse täitmata jätmise eest karistamise mehhanismis“.( ) Selleks tuli – koos ettepanekuga kaotada teise kohtuotsuse menetluses põhjendatud arvamuse instituut – järgmine ettepanek:

„Punkt 3 (uus) tuleneb ettepanekust, mille esitas töörühmale komisjon. See annab komisjonile võimaluse paluda Euroopa Kohtul algatada (ühe ja sama kohtuasja raames) EÜ artikli 226 [nüüd ELTL artikkel 258] alusel kohustuse täitmata jätmise menetlus ja nõuda karistuse määramist. Kui Euroopa Kohus määrab komisjoni nõudel samas kohtuotsuses karistuse, kohalduks see karistus pärast teatava tähtaja möödumist kohtuotsuse tegemisest, kui asjaomane riik ei täida Euroopa Kohtu otsust […]. See võimaldaks suuresti lihtsustada ja kiirendada karistamise menetlust riigisisesest ülevõtmismeetmest teatamata jätmise korral“.( ) [mitteametlik tõlge]

52. Lisatud joonealuses märkuses oli märgitud: „Praktikas eristatakse „teatamata jätmist“ (kui liikmesriik ei ole ühtegi ülevõtmismeedet võtnud) ja ebakorrektset ülevõtmist (kui liikmesriigi võetud ülevõtmismeetmed ei vasta komisjoni arvates direktiivile (või raamõigusaktile( ))). Teisel juhul ei oleks väljapakutud kord kohaldatav.“( )

53. See ettepanek leidis tee põhiseaduse lepingu eelnõu 2003. aasta redaktsiooni (artikli III‑267 lõikena 3)( ) järgmises sõnastuses:

„Kui komisjon esitab artikli III-265 alusel hagi Euroopa Kohtusse põhjendusega, et asjassepuutuv liikmesriik ei ole täitnud Euroopa raamseaduse ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust, võib ta juhul, kui peab seda sobivaks, paluda Euroopa Kohtul samas menetluses määrata põhisumma või karistusmakse suurus, kui Euroopa Kohus tuvastab, et selline rikkumine on toime pandud. Kui Euroopa Kohus komisjoni palve täidab, jõustub maksekohustus Euroopa Kohtu otsuses ette nähtud tähtaja jooksul.“

54. Põhiseaduse lepingu eelnõu 2004. aasta redaktsioonis oli see säte (artikli III‑362 lõikena 3)( ) jagatud kaheks eri lõiguks ja muudetud (kohtujuristi kursiiv) järgmiselt:

„Kui komisjon esitab artikli III-360 alusel hagi Euroopa Liidu Kohtusse põhjendusega, et asjassepuutuv liikmesriik ei ole täitnud Euroopa raamseaduse ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust, võib ta juhul, kui peab seda sobivaks, näidata ära põhisumma või karistusmakse suuruse, mida ta asjaolusid arvestades peab sobivaks lasta asjassepuutuval liikmesriigil maksta.

Kui kohus tuvastab rikkumise, võib ta asjassepuutuvale liikmesriigile määrata põhisumma või karistusmakse, mis ei ületa komisjoni poolt määratud summat. Maksekohustus jõustub kohtuotsuses ettenähtud kuupäeval.“

55. Eelkirjeldatud ELTL artikli 260 lõike 3 ettevalmistavad materjalid viivad järgmiste tähelepanekuteni.

56. Esiteks võib Euroopa konvendi dokumentide joonealusest märkusest, mida on mainitud eespool (vt käesoleva ettepaneku punkt 52), järeldada, et ELTL artikli 260 lõige 3 oli vähemalt oma algses sõnastuses mõeldud piirduma juhtudega, mil liikmesriik ei võta ühtegi üleminekumeedet ega teata ühestki üleminekumeetmest, ning mitte hõlmama ebakorrektse ülevõtmise juhtumeid. Siiski on selles joonealuses märkuses peetud teatamist ja ülevõtmist samaväärseks ega ole mainitud mittetäielikku ülevõtmist, mille võib eeldatavasti sisse arvata, arvestades komisjoni praktikat, millele on selles joonealuses märkuses ilmselt viidatud.( )

57. Teiseks võib järeldada teatavatest muudatustest põhiseaduse lepingu eelnõu 2004. aasta redaktsiooni vastava sätte sõnastuses, mis on peaaegu samasugune nagu ELTL artikli 260 lõige 3, võrreldes selle teksti eelmiste redaktsioonidega, et lepingu koostajad tahtsid ELTL artikli 260 teise ja kolmanda lõigu suures ulatuses omavahel vastavusse viia. Selles suhtes kehtib ELTL artikli 260 lõike 3 teises lõigus ette nähtud Euroopa Kohtu määratavate rahaliste karistuste ülemmäär, „mis ei ületa komisjoni poolt määratud summat“, ning nõue, et maksekohustus peab „jõustuma kohtuotsuses ettenähtud kuupäeval“. Tulen oma analüüsis edaspidi selle juurde tagasi (vt käesoleva ettepaneku punktid 76–79).

58. Kolmandaks on kasulik osutada, et Euroopa konvendi kestel esitati mõned kriitilised kommentaarid ja ettepanekud see säte kustutada, mis tulenesid osalt muredest, et esiteks on see säte, kui see piirdub vaid menetlusõigusliku teatamiskohustusega, seetõttu kasutu ja pealegi oleks asjakohatu määrata rahalisi karistusi üksnes selle alusel ning teiseks põhjustab see keerukusi selle kindlakstegemisel, kas liikmesriik on direktiivi üle võtnud, ning hilinenud, mittetäieliku ja ebakorrektse ülevõtmise eristamisel.( )

59. Seetõttu kaldun asuma seisukohale, et ELTL artikli 260 lõike 3 ettevalmistavad materjalid võivad küll pakkuda mõningast tuge kitsaks tõlgendamiseks, kuid ei paku lõplikku vastust.

c) Eesmärgid

60. ELTL artikli 260 lõikega 3 on ette nähtud n‑ö kiire menetlus liikmesriikidele rahaliste karistuste määramiseks, mis on mõeldud olema kiirem ja tõhusam kui tavapärane, ELTL artikli 260 lõikes 2 ette nähtud menetlus. Rahaliste karistuste määramine ei sõltu enam pikemast menetlusest, millega kaasneb kõigepealt esimene Euroopa Kohtu otsus, milles tuvastatakse ELTL artikli 258 alusel rikkumine, ja seejärel ELTL artikli 260 lõike 2 alusel teine Euroopa Kohtu otsus, mis järgneb sellele, kui liikmesriik ei ole esimest kohtuotsust täitnud. ELTL artikli 260 lõike 3 eesmärk on ka anda liikmesriikidele tugevam ajend direktiivide õigel ajal ülevõtmiseks, et tagada liidu õiguse tõhusus ja ühetaoline kohaldamine, ning seega saavad liidu kodanikud kasutada nendest direktiividest tulenevaid õigusi.

61. Neid eesmärke silmas pidades võib esiteks asuda seisukohale, mis on kooskõlas kohtujurist Wathelet’ seisukohaga tema ettepanekus kohtuasjas komisjon vs. Poola,( ) et kui piisaks sellest, et liikmesriik teatab mis tahes dokumendist kui üleminekumeetmest, jääks ELTL artikli 260 lõige 3 sisutühjaks.

62. Teiseks ei tohiks teha ELTL artikli 260 lõikes 3 ette nähtud menetlusest „pantvangi“ komisjoni praktikale, et täieliku või osalise üle võtmata jätmise ning ebakorrektse ülevõtmise korral algatatakse eraldi menetlused.( ) See läheb vastuollu ELTL artikli 260 lõike 3 eesmärgiga muuta menetlus kiiremaks ja tõhusamaks, ühendades rikkumise ja karistused ühte menetlusse.

63. Mittetäieliku ja ebakorrektse ülevõtmise juhtumite vahele ei saa tõmmata selget eristusjoont ning tõenäoliselt põhjustavad katsed seda teha ELTL artikli 260 lõikes 3 ette nähtud menetluses keerukusi, mis pärsiksid selle eesmärkide saavutamist. Seda võib illustreerida näidetega Euroopa Kohtu praktikast, kus etteheitega täieliku või osalise üle võtmata jätmise kohta kaasneb varem olemas olnud riigisiseste sätete ja sellest tulenevalt ülevõtmise korrektsuse uurimine.( ) Seda keerukust kinnitab 2011. aasta teatise punkt 19, kus komisjon on märkinud, et vaidlusi, mis käsitlevad liikmesriigi õiguses kehtivaid norme, käsitletakse ELTL artikli 258 alusel direktiivi nõuetekohast ülevõtmist käsitleva tavalise menetluse kohaselt.

64. Samuti põrkub selline eristamine Euroopa Kohtu praktikaga, eriti kohtuotsustega komisjon vs. Itaalia( ) ja komisjon vs. Luksemburg,( ) kus Euroopa Kohus märkis, et rikkumismenetluses on komisjonil lubatud muuta etteheide täieliku ülevõtmisest teatamata jätmise kohta etteheiteks mittetäieliku või ebakorrektse ülevõtmise kohta, kui liikmesriik hilineb ülevõtmismeetmetest teatamisega ja seega muudab komisjoni jaoks keerulisemaks esitada varakult etteheiteid ülevõtmise puuduste kohta; niisuguses olukorras lisatakse etteheide mittetäieliku või ebakorrektse ülevõtmise kohta kõrvaletteheitena etteheitesse, kus esitatakse väide täieliku üle võtmata jätmise kohta.

65. Tuleb tunnistada, et Euroopa Kohtu praktikas leidub näiteid, kus õigusnormide üle võtmata jätmist liikmesriigis on hinnatud eraldi ülevõtmismeetmete (mittetäielikust või ebakorrektsest) kvaliteedist.( ) Siiski kinnitavad need näiteid minu arvates sellekohaseid raskusi ega käsitle niisugusest eristusest tulenevaid probleeme ELTL artikli 260 lõike 3 toimimise suhtes.

66. Samuti on esmapilgulisele hinnangule tuginemine probleemne. Saan aru nii, et komisjonile on antud märkimisväärne kaalutlusõigus, mis tuleneb teatatud ülevõtmismeetmete esmapilgulisest läbivaatamisest eesmärgiga kindlaks teha, kas liikmesriik on nõutavad õigusnormid täielikult üle võtnud. Sellest võib muu hulgas tekkida komisjoni seisukoha eesõigus küsimuses, mis kujutab endast (mitte)täielikku ülevõtmist, ja see jätab liikmesriigi ilma liidu õigusnormidest tuleneva, ELTL artikli 288 kolmandas lõigus tunnustatud kaalutlusõigusest valida direktiivide ülevõtmise vorm ja meetodid.( )

d) Kontekst

67. ELTL artikli 260 lõige 3 paigutub ELTL artiklites 258–260 ette nähtud rikkumismenetluse, täpsemalt ELTL artiklis 260 ette nähtud rahaliste karistuste süsteemi konteksti. ELTL artikli 260 lõige 3 kehtestati koos artikli 260 lõike 2 reformimisega ja seega seda lõiget täiendavana. Seetõttu ei ole veenvad argumendid, et ELTL artikli 260 lõige 3 on erand sama artikli 260 lõikest 2 ja seda tuleks tõlgendada kitsalt.

68. Seda kinnitab see, et ELTL artikli 260 lõike 3 kohaselt on komisjonil kaalutlusõigus („võib ta juhul, kui peab seda sobivaks“) otsustada, kas taotleda selle sätte alusel algusest peale rahalist karistust. ELTL artikli 260 lõikest 3 ei tulene komisjonile kohustust seda teha.( ) Komisjon võib selle asemel tugineda ELTL artiklile 258 ja artikli 260 lõikele 2.( ) Seega ei ole tavapärane ELTL artikli 260 lõike 2 rada ega kiire ELTL artikli 260 lõike 3 rada veekindlad.

69. Laiemast perspektiivist tuleb täheldada, et algne EMÜ asutamisleping (erinevalt ESTÜ asutamislepingust) ei sisaldanud sätteid karistuste kohta selle eest, kui liikmesriigid liidu õigust rikuvad. ELTL artikli 260 lõike 2 kehtestamiseks kulus 36 aastat (1957–1993), kuni jõustus Maastrichti leping.( ) Järgnenud jõupingutused rikkumiste ja karistuste korra kiiruse ja tõhususe suurendamiseks Amsterdami ja Nice’i lepingu kontekstis välja pakutud aluslepingu muudatuste kujul kukkusid läbi.( ) Veel ligi kaks aastakümmet (1993–2009) läks Lissaboni lepinguni, millega kehtestati ELTL artikli 260 lõige 3.

70. Selle põhjal, ehkki võib tunduda ahvatlev tõlgendada ELTL artikli 260 lõiget 3 kitsalt, et selle sätte kohaldamisala piirduks kiiresti menetletavate lihtsate juhtudega, mil liikmesriik on jätnud ülevõtmismeetmetest üldse teatamata, ja suunata kõik muu tavapärastele ELTL artikli 258 ja artikli 260 lõike 2 radadele, tähendaks selline tagajärg enamikul juhtudel pikema menetluse kasutamist ning samuti pärsiks katse eristada mittetäielikest ülevõtmismeetmetest teatamist ja ebakorrektsetest meetmetest teatamist ELTL artikli 260 lõike 3 toimimist.

71. Niisiis viivad eespool kirjeldatud ELTL artikli 260 lõike 3 grammatiline, ajalooline, teleoloogiline ja kontekstist lähtuv tõlgendamine mu järeldusele, et minu pakutav ELTL artikli 260 lõike 3 tõlgendus, mille kohaselt hõlmab liikmesriigi poolt meetmetest teatamata jätmine mittetäielikku või ebakorrektset ülevõtmist, on parim tõlgendus, mis aitab kõige paremini kaasa ELTL artikli 260 lõike 3 eesmärkidele ja tõepoolest tugevdab liidu karistuste mehhanismi.

2. Rahaliste karistuste suuruse määramine ELTL artikli 260 lõike 3 alusel

72. Lähtudes sellest, et ELTL artikli 260 lõige 3 on kohaldatav, asun nüüd käsitlema rahaliste karistuste suuruse määramist selle sätte alusel.

73. Esiteks pean veenvaks kohtujurist Wathelet’ poolt kohtuasjas komisjon vs. Poola( ) esitatud argumentatsiooni, mille kohaselt komisjonil peab olema õigus kasutada rahaliste karistuste määramiseks ELTL artikli 260 lõigete 2 ja 3 alusel üht ja sama meetodit. Eeskätt on selle põhjendus niisugune, et nendes ette nähtud karistused on samad, nende kahe sättega taotletavad eesmärgid on sarnased ja komisjoni kriteeriumid karistusmaksete kohta vastavad nendele, mida kasutab Euroopa Kohus oma praktikas,( ) mis toetab sidusat lähenemisviisi ja millega on ette nähtud ettearvatavus liikmesriikide jaoks. See, et ELTL artikli 260 lõikega 2 on ette nähtud karistused „topeltrikkumise“ eest, mis seisneb liidu õiguse rikkumises ja Euroopa Kohtu esimese otsuse täitmata jätmises, samas kui ELTL artikli 260 lõikega 3 on ette nähtud karistus ühe liidu õiguse rikkumise eest, ei muuda minu arvates seda, et mõlemad sätted puudutavad liidu esmase õiguse rikkumist.

74. Tuleb rõhutada, et komisjoni arvutusmeetod ei ole kahjulik liikmesriikidele ELTL artikli 260 lõike 3 alusel algatatud menetluses, sest kui Euroopa Kohus on teinud otsuse ELTL artikli 260 lõike 2 suhtes, on Euroopa Kohtu ülesanne määrata igal üksikjuhul kindlaks määratavate rahaliste karistuste suurus. Ettepanekud ja suunised komisjoni teatistes ei ole Euroopa Kohtule siduvad, olles vaid tarvilik lähtepunkt, ning need tagavad komisjoni tegevuse läbipaistvuse, ettearvatavuse ja õiguskindluse.( ) Seega peab Euroopa Kohus ELTL artikli 260 lõike 3 alusel karistusmakseid määrates juhinduma asjakohastel asjaoludel Euroopa Kohtu praktikast, mis käsitleb ELTL artikli 260 lõike 2 alusel tehtavaid karistusmakseid.

75. Samuti on Euroopa Kohus ELTL artikli 260 lõiget 2 käsitlevas praktikas, eeskätt märgilises kohtuotsuses komisjon vs. Prantsusmaa( ) otsustanud, et ta võib kehtestada ELTL artikli 260 lõikes 2 ette nähtud rahalisi karistusi( ) ja samuti määrata rahalise karistuse, mida komisjon ei ole välja pakkunud, põhjendusel, et „rahalise karistuse määramise otstarbekust ja antud juhu asjaoludele kõige sobivama karistuse valikut saab hinnata vaid nende järelduste taustal, mida Euroopa Kohus teeb [ELTL artikli 260 lõike 2] alusel tehtavas kohtuotsuses, ja seega ei kuulu need küsimused poliitika valdkonda“.( )

76. On olemas tugevad põhjendused järeldamaks, et need kaalutlused on kohaldatavad ELTL artikli 260 lõikele 3 ja seega võib Euroopa Kohus määrata nii põhisumma kui ka karistusmakse või rahalise karistuse, mille kohta komisjon ei ole ettepanekut teinud, arvestades ELTL artikli 260 lõikega 3 rahalise karistuse summa suhtes kehtestatud ülemmäära. See põhineb ELTL artikli 260 lõigete 2 ja 3 ühesugusel sõnastusel, kus on viidatud „põhisumma[le] või karistusmakse[le]“. See teenib ka paremini ELTL artikli 260 lõike 3 eesmärke võidelda liikmesriikide poolt direktiivide ülevõtmisega hilinemise vastu, võttes arvesse seda, miks on aluslepingutes vaja erinevaid rahalisi karistusi.( )

77. Vastupidi argumentidele, mille esitas kohtuistungil komisjon,( ) ei ole see analüüs paikapidamatu seetõttu, et mitte ELTL artikli 260 lõikes 2, vaid artikli 260 lõikes 3 on sätestatud, et Euroopa Kohus „võib […] asjassepuutuvale liikmesriigile määrata põhisumma või karistusmakse, mis ei ületa komisjoni määratud summat“. ELTL artikli 260 lõikes 3 on mainitud ainult summat, mitte määratava rahalise karistuse valimist. Sellest võib järeldada, et Euroopa Kohus ei või määrata komisjoni soovitatust suuremat rahalist karistust. Siiski ei piira see minu arvates Euroopa Kohtu kaalutlusõigust määratava rahalise karistuse liigi suhtes. Nii võib Euroopa Kohus määrata rahalise karistuse, mille kohta komisjon ei ole ettepanekut teinud, või mõlemad rahalised karistused komisjoni näidatud või sellest väiksemas summas.

78. Sellel küsimusel võib olla märgiline tähtsus ELTL artikli 260 lõiget 3 käsitlevas Euroopa Kohtu praktikas. Komisjon märkis 2011. aasta teatises, et ta taotleb ELTL artikli 260 lõike 3 alusel algatatud menetlustes põhimõtteliselt vaid karistusmakset ja võtab oma hagi tagasi, kui liikmesriik teatab ülevõtmismeetmetest, mida on vaja rikkumise lõpetamiseks.( ) Hiljuti muutis komisjon oma lähenemisviisi ja nõuab põhimõtteliselt mõlema karistuse määramist.( ) See aitab selgitada, miks võttis komisjon nii palju hagisid tagasi enne, kui Euroopa Kohus sai ELTL artikli 260 lõike 3 alusel kohtuotsuse teha.( ) Kuigi see ehk ei ole käesolevas asjas kohaldatav,( ) ei tohi kahe silma vahele jätta, et Euroopa Kohus võib määrata põhisumma ka siis, kui komisjon on nõudnud vaid karistusmakse määramist, kui liikmesriik teatab vajalikest ülevõtmismeetmetest pärast Euroopa Kohtu menetluse algatamist, kuid enne kohtuotsuse tegemist.

79. Samuti tuleb osutada, et erinevalt ELTL artikli 260 lõikest 2 on sama artikli 260 lõikes 3 sätestatud: „Maksekohustus jõustub kohtuotsuses ettenähtud kuupäeval.“ Euroopa Kohtul on ELTL artikli 260 lõike 2 alusel õigus näha ette määratud rahalise karistuse jõustumise kuupäev.( ) Selle sõnaselgest mainimisest ELTL artikli 260 lõikes 3 aga võib järeldada, et see võib olla Euroopa Kohtu jaoks kasulik vahend kaalutlusõiguses, mis võimaldab ühes või teises olukorras rahaliste karistuste määramist moduleerida.( )

3. Karistusmakse käesolevas kohtuasjas

80. ELTL artikli 260 lõiget 2 käsitlevast Euroopa Kohtu praktikast tulenevalt tuleb ELTL artikli 260 lõike 3 alusel karistusmakse määramisel lähtuda sellest, mil määral on vaja liikmesriiki veenda, et ta oma käitumist muudaks ja tuvastatud rikkumise lõpetaks.( ) Euroopa Kohtu ülesanne on oma kaalutlusõiguse teostamisel määrata karistusmakse kindlaks selliselt, et see oleks ühelt poolt asjaoludele vastav ning teiselt poolt proportsionaalne tuvastatud liikmesriigi kohustuste rikkumise ja asjaomase liikmesriigi maksevõimega. Karistusmakse summa määramisel tuleb põhimõtteliselt arvesse võtta järgmisi baaskriteeriume: rikkumise raskus, selle kestus ja asjaomase liikmesriigi maksevõime. Nende kriteeriumide kohaldamisel tuleb arvesse võtta eelkõige täitmata jätmise tagajärgi avalikele ja erahuvidele ning seda, kuivõrd kiireloomuline on vajadus, et asjaomane liikmesriik täidaks oma kohustusi.( )

81. Käesolevas asjas tuleb asuda seisukohale, et karistusmakse määramine on asjakohane veenmismeede. Rikkumise kestust saaks pikendada, kui Euroopa Kohus nõustub minu ettepanekuga, et see tuleb määrata alates teistsugusest kuupäevast kui komisjoni väljapakutu. Samuti saaks kindlamääralise summa tõsta 680‑lt 690‑le ning teguri n vähendada 11,99 asemel 11,93 peale, kui võtta arvesse komisjoni ajakohastatud andmeid.( ) Sel juhul tuleb päevaseks karistusmakseks (690 × 10 × 2,4 × 11,93 =) 197 560,80 eurot, mis on suurem, kui komisjoni välja pakutud (680 × 10 × 1,3 × 11,99 =) 105 991,60 eurot (vt käesoleva ettepaneku punkt 20). ELTL artikli 260 lõikes 3 kehtestatud ülemmäära arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku määrata päevane karistusmakse kuni komisjoni nimetatud summani.

82. Esiteks, mis puudutab rikkumise raskusastet, ei ole ma veendunud, et teatavad riigisisesed meetmed, millele Hispaania Kuningriik tugineb, on karistusmakse proportsionaalsuse hindamisel asjakohased. Kohtuasjas komisjon vs. Rootsi( ) lükkas Euroopa Kohus samalaadsed argumendid tagasi põhjendusel, et poolte vahel ei ole vaidlust selles, et niisugused meetmed ei vasta asjaomase direktiivi nõuetele; muidu ei oleks leitud, et liikmesriik on ülevõtmiskohustust rikkunud. Kuna need meetmed ei kujuta endast ülevõtmismeetmeid, ei ole ka Euroopa Kohtu otsus Gavieiro Gavieiro ja Iglesias Torres( ) selles suhtes asjakohane.

83. Vastupidi Hispaania Kuningriigi argumentidele ei tundu komisjoni antud hinnang raskusastme kohta tulenevat ühestki veast, võttes arvesse kõnealuse direktiivi tähtsust ning rikkumise tagajärgi avalikele ja erahuvidele, asjaoludele, mida Euroopa Kohus objektiivselt hindab.( )

84. Nagu komisjon on märkinud, on direktiivi 2014/17 eesmärk luua ühine raamistik, millega reguleeritakse teatavaid aspekte liikmesriikide eeskirjades, mis puudutavad tarbijatele hüpoteegiga tagatud krediidi andmise lepinguid või on muul viisil seotud elamukinnisvaraga.( ) Direktiiv 2014/17 võeti vastu ülemaailmse finantskriisi foonil ja nii on selle eesmärk luua hüpoteeklaenude siseturg ning edendada finantsstabiilsust, tagades hüpoteekkrediiditurgude vastutustundliku toimimise.( )

85. Samalaadselt sellega, mida Euroopa Kohus on märkinud riigiabi kontekstis, väljendab direktiivis 2014/17 sätestatud normistik ühte peamist ülesannet, mis on pandud liidule ELL artikli 3 lõikega 3, nimelt siseturu rajamist, ning protokolliga nr 27 siseturu ja konkurentsi kohta, mis on ELL artikli 51 kohaselt aluslepingute lahutamatu osa ja mille kohaselt peab siseturg hõlmama süsteemi, mis tagab, et konkurentsi ei moonutata.( )

86. Direktiivi 2014/17 üle võtmata jäämise tagajärgi avalikele ja erahuvidele võib ka Hispaania kontekstis oluliseks pidada, eriti kui võtta arvesse probleeme Hispaania hüpoteegisektoris. Seda illustreerib näiteks Euroopa Parlamendi 8. oktoobri 2015. aasta resolutsioon hüpoteeki käsitlevate õigusaktide ja riskantsete finantsinstrumentide kohta Hispaanias,( ) mis juhtis tähelepanu sadadele tuhandetele väljatõstmistele ja laenuvõtjate kaitse puudumisele, mida finantskriis oli veelgi raskendanud. Selle olukorraga tegelemiseks palus parlament muu hulgas komisjonil jälgida tähelepanelikult direktiivi 2014/17 ülevõtmist kõikides liikmesriikides.( ) Nagu selles resolutsioonis ja Hispaania Kuningriigi seisukohtades on samuti märgitud, on kuritarvituslikud klauslid ja tavad Hispaania hüpoteegisektoris leidnud käsitlust mitmes Euroopa Kohtule esitatud eelotsusetaotluses.( ) Niisiis on vaidlusaluse üle võtmata jätmise mõju oluline, nagu komisjon on märkinud, sest see jätab tarbijad, aga ka ettevõtjad kogu Hispaanias ilma neile selle direktiiviga antud õigustest ja pealegi riivab laenuandjate ja krediidivahendajate suhtes kohaldatavat süsteemi, mille eesmärk on tagada liidu finantssüsteemi stabiilsus.

87. Teiseks on komisjon asunud rikkumise kestuse suhtes seisukohale, et karistusmakse tuleb arvutada alates päevast, mil möödus direktiivi 2014/17 ülevõtmise tähtaeg, s.o 22. märtsist 2016, kuni kuupäevani, mil komisjon otsustas paluda rikkumismenetluse algatada, s.o 27. aprillini 2017 (vt käesoleva ettepaneku punkt 25).

88. Siiski hindab Euroopa Kohus oma praktikas, mis käsitleb ELTL artikli 260 lõike 2 kohaselt kehtestatavaid karistusmakseid, rikkumise kestust alates esimese kohtuotsuse tegemisest kuni ajani, mil Euroopa Kohus hindab faktilisi asjaolusid teises menetluses, mitte ajani, mil komisjon selles juhtumis talle hagi esitab.( ) ELTL artikli 260 lõike 3 alustatud menetluste suhtes teen seetõttu Euroopa Kohtule ettepaneku määrata rikkumise kestuse alguskuupäevaks põhjendatud arvamuses ette nähtud lähtekuupäev, sest see on kuupäev, mil rikkumine loetakse Euroopa Kohtu praktika kohaselt tuvastatuks (vt käesoleva ettepaneku punkt 35).

89. Käesolevas asjas kestis rikkumine alates kuupäevast, mil põhjendatud arvamuses määratud tähtaeg lõppes (18. jaanuar 2017), kuni kohtuistungi kuupäevani (21. jaanuar 2019), st ligikaudu 24 kuud, mida võib pidada pikaks ajaks.( )

90. Hispaania Kuningriigi argument, milles ta palub rikkumise kestusest välja arvata ajavahemiku 20. detsembrist 2015 kuni 29. oktoobrini 2016, mil valitses ebaharilik olukord seoses raskustega valitsuse moodustamisel, või vähemalt leevendada karistusmakset, tuleb tagasi lükata. Euroopa Kohus on oma praktikas, mis käsitleb ELTL artikli 260 lõiget 2, samuti ELTL artiklit 258,( ) korduvalt märkinud, et liikmesriik ei või liidu õigusest tulenevate kohustuste täitmata jätmise põhjendamiseks tugineda riigisisestele raskustele.( ) Õigupoolest lükkas Euroopa Kohus kohtuasjas, mis oli seotud ELTL artikli 260 lõike 2 alusel põhisumma määramisega hiljuti tagasi samalaadsed argumendid nagu need, mis Hispaania Kuningriik on käesolevas kohtuasjas esitanud.( ) Samad kaalutlused peavad kehtima ELTL artikli 260 lõike 3 alusel algatatud menetluse suhtes. Pealegi, kui arvestada rikkumise kestust alates põhjendatud otsuses ette nähtud tähtaja aegumise kuupäevast, milleks oli 18. jaanuar 2017, ei peaks see ajavahemik (20. detsembrist 2015 kuni 29. oktoobrini 2016) ühelgi juhul oluline olema.

91. Kolmandaks ei ole Hispaania Kuningriik esitanud Euroopa Kohtule tõendeid oma maksevõime kohta.

92. Samuti on Euroopa Kohus kohtuasjades, mis on olnud seotud seadusandlike muudatuste vastuvõtmisega, eriti ülevõtmisega, harilikult määranud kindlamääralise päevades arvutatava karistusmakse.( ) Euroopa Kohtule ei ole esitatud käesolevas asjas argumente sellest kõrvalekaldumiseks aga ka selleks, et muuta kuupäeva, mil maksekohustus peaks jõustuma. Kaldun seega nõustuma komisjoni palvega, et päevane karistusmakse peaks jõustuma Euroopa Kohtu otsuse kuulutamise kuupäeval. Ühtlasi teen komisjoni palvet arvestades ettepaneku, et Euroopa Kohus ei täpsustaks oma otsuses „Euroopa Liidu omavahendite kontot“.

VII. Kohtukulud

93. Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Hispaania Kuningriik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud temalt välja mõista. Vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1, mille kohaselt menetlusse astunud liikmesriigid kannavad ise oma kohtukulud, tuleb jätta Prantsuse Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.

VIII. Ettepanek

94. Nendel kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

1. Tuvastada, et kuna Hispaania Kuningriik ei ole võtnud enne 21. märtsi 2016 vastu õigus ‑ ja haldusnorme Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. veebruari 2017. aasta direktiivi 2014/17/EL elamukinnisvaraga seotud tarbijakrediidilepingute kohta ning millega muudetakse direktiive 2008/48/EÜ ja 2013/36/EL ja määrust (EL) nr 1093/2010 täitmiseks või vähemalt ei ole neist komisjonile teatanud, on Hispaania Kuningriik rikkunud nimetatud direktiivi artikli 42 lõikest 1 tulenevaid kohustusi.

2. Määrata Hispaania Kuningriigile kooskõlas ELTL artikli 260 lõikega 3 karistusmakse 105 991,60 eurot päevas alates käesolevas kohtuasjas kohtuotsuse kuulutamisest kuni kuupäevani, mil ta teatab komisjonile direktiivi 2014/17 täitmiseks vajalike normide vastuvõtmisest.

3. Mõista kohtukulud välja Hispaania Kuningriigilt.

4. Jätta Prantsuse Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.