EUROOPA KOHTU ARVAMUS 2/00

6. detsember 2001

Cartagena protokoll – Heakskiitmine – Õiguslik alus – EÜ artikkel 133, artikli 174 lõige 4 ja artikli 175 lõige 1 – Muundatud elusorganismid – Keskkonnakaitse – Ühine kaubanduspoliitika

Euroopa Kohtu kantseleisse saabus 27. oktoobril 2000 Euroopa Ühenduste Komisjoni arvamusetaotlus EÜ 300 lõike 6 alusel, mille kohaselt:

„Euroopa Parlament, nõukogu, komisjon või liikmesriik võivad saada Euroopa Kohtu arvamuse selle kohta, kas kavas olev leping on kooskõlas käesoleva lepingu sätetega. Kui Euroopa Kohtu arvamus on eitav, võib leping jõustuda ainult kooskõlas Euroopa Liidu lepingu artikliga 48.”





Sisukord

I – rvamusetaotluse asjaolude kirjeldus

A – Bioloogilise mitmekesisuse konventsioon

B – Cartagena protokoll

II – Komisjoni küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus

A – Komisjoni küsimused

B – Menetlus Euroopa Kohtus

III – Liikmesriikide ja institutsioonide kirjalikud märkused

A – Taotluse vastuvõetavus

B – Põhiküsimus

1. Kokkuvõte

2. Põhjendused

Euroopa Kohtu seisukoht

IV – Taotluse vastuvõetavus

V – Põhiküsimus

I – rvamusetaotluse asjaolude kirjeldus

A – Bioloogilise mitmekesisuse konventsioon

Euroopa Majandusühendus ja selle liikmesriigid kirjutasid bioloogilise mitmekesisuse konventsioonile (edaspidi „konventsioon”) alla 5. juunil 1992 Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni keskkonna- ja arengukonverentsil, nn „Maa tippkohtumisel”, mis toimus Rio de Janeiros (Brasiilia), ja see on ühenduse nimel heaks kiidetud nõukogu 25. oktoobri 1993. aasta otsusega 93/626/EMÜ (EÜT L 309, lk 1; ELT eriväljaanne 11/19, lk 128). Otsus on vastu võetud EÜ asutamislepingu artikli 130s alusel (muudetuna EÜ artikkel 175).

Konventsiooni eesmärgid on selle artikli 1 kohaselt „bioloogilise mitmekesisuse kaitse, selle komponentide säästev kasutamine ning geneetiliste ressursside kasutamisest tuleneva kasu aus ja õiglane jagamine [...]”.

Nende eesmärkide saavutamiseks paneb konventsioon osalistele järgmised kohustused:

– töötada välja siseriiklikud strateegiad, kavad või programmid bioloogilise mitmekesisuse kaitseks ja säästvaks kasutamiseks ning integreerida selle komponente oma vastavate valdkondade kavadesse, programmidesse ja poliitikasse (artikkel 6);

– määratleda bioloogilise mitmekesisuse kaitsel ja säästval kasutamisel olulised komponendid ja riskifaktorid ning teostada nende seiret (artikkel 7);

– võtta kaitsemeetmeid algupärases kohas ja väljaspool algupärast kohta (artiklid 8 ja 9);

– võtta meetmeid bioloogilise mitmekesisuse komponentide säästva kasutamise, teadustöö ja koolituse, üldsuse teavitamise ja teadlikkuse, projektidega bioloogilisele mitmekesisusele avaldatava mõju hindamise, geneetilistele ressurssidele ja tehnoloogiale (kaasa arvatud biotehnoloogiale) juurdepääsu, samuti teabevahetuse ning tehnilise ja teadusalase koostöö edendamiseks (artiklid 10–18).

Konventsiooni artikli 19 lõige 3 sätestab:

„Konventsiooniosalised arutavad sellise protokolli vajalikkust ja kuju, mis sätestaks asjakohased menetlused, sealhulgas eriti eelneva teadva kokkuleppe [teabel põhineva eelneva nõusoleku andmise], kõigi selliste biotehnoloogiast tulenevate muundatud elusorganismide ohutu ümberpaigutamise, käsitlemise ja kasutamise valdkonnas, millel võib olla kahjulik mõju bioloogilise mitmekesisuse kaitsele ja säästvale kasutamisele.” [täpsustatud tõlge]

Konventsiooni artikli 34 kohaselt:

„1. Käesolev konventsioon ja kõik protokollid kuuluvad riikide ja piirkondlike majandusintegratsiooni organisatsioonide poolt ratifitseerimisele, vastuvõtmisele või heakskiitmisele. [...]

2. Lõikes 1 osutatud organisatsioon, mis saab käesoleva konventsiooni või mõne protokolli osaliseks nii, et ükski tema liikmesriik ei ole osalisriik, on seotud kõigi käesolevast konventsioonist või kõnealusest protokollist tulenevate kohustustega. Organisatsiooni puhul, mille üks või enam liikmesriiki on konventsiooni või vastava protokolli osalisriik, otsustavad organisatsioon ja selle liikmesriigid omavahelise vastutuse jaotumise konventsioonist või vastavast protokollist tulenevate kohustuste täitmisel. Sellisel juhul ei ole organisatsioonil ja liikmesriikidel õigust konventsioonist või vastavast protokollist tulenevaid õigusi samaaegselt teostada.

3. Ratifitseerimis-, vastuvõtmis- või kinnitamiskirjades teatavad lõikes 1 nimetatud organisatsioonid oma pädevuse ulatuse konventsiooni või vastava protokolliga reguleeritavates küsimustes. Need organisatsioonid teatavad hoiulevõtjale ka kõikidest asjakohastest muudatustest oma pädevuses.”

B – Cartagena protokoll

Konventsiooniosaliste konverents tegi 17. novembril 1997 otsuse II/5, mille alusel on pooled volitatud pidama läbirääkimisi protokolli üle, milles „keskendutakse kõikide selliste muundatud elusorganismide piiriülesele liikumisele, mis on saadud nüüdisbiotehnoloogia abil ning mis võivad kahjustada bioloogilise mitmekesisuse säilimist ja säästlikku kasutamist, ning esitatakse vaagimiseks eelkõige asjakohased eelneva nõusoleku andmise menetlused”.

Läbirääkimiste tulemusel võeti 29. jaanuaril 2000 Montréalis (Canada) vastu Cartagena protokoll bioloogilise ohutuse kohta (edaspidi „protokoll”), mis avati allakirjutamiseks Nairobis 15. mail 2000 ja millele kirjutati Euroopa Ühenduse ja liikmesriikide nimel alla 24. mail 2000.

Protokoll koosneb 40 artiklist ja kolmest lisast.

Protokolli artikli 1 kohaselt:

„Vastavalt Rio keskkonna- ja arengudeklaratsiooni 15. põhimõttes sisalduvale ettevaatusprintsiibile on käesoleva protokolli eesmärk kaasa aidata piisava kaitse tagamisele nüüdisbiotehnoloogia abil saadud ning bioloogilise mitmekesisuse säilimist ja säästvat kasutamist kahjustada võivate muundatud elusorganismide ohutul teisaldamisel, käitlemisel ja kasutamisel, võttes arvesse ka ohtu inimeste tervisele ja keskendudes konkreetselt piiriülesele liikumisele.”

Rio keskkonna- ja arengudeklaratsiooni 15. põhimõte näeb ette :

„Riigid peavad vastavalt oma võimalustele rakendama ettevaatusabinõusid keskkonna kaitseks. Tõsiste või pöördumatute kahjustuste ohu korral ei tohiks keskkonnakahjustuste ärahoidmisele suunatud tõhusate meetmete võtmist lõplike teaduslike seisukohtade puudumise ettekäändel edasi lükata.”

Protokolli artikli 4 kohaselt ning arvestades erisätteid ravimite ja muundatud elusorganismide transiidi või isoleeritud kasutamise kohta (vt protokolli artiklid 5 ja 6), „[kohaldatakse protokolli] kõikide bioloogilise mitmekesisuse säilimisele ja säästlikule kasutamisele kahjulikku mõju avaldada või inimeste tervist ohustada võivate muundatud elusorganismide piiriülese liikumise, transiidi, käitlemise ja kasutamise suhtes.”

Protokolli artikli 2 lõige2 sätestab:

„Osalised tagavad, et kõiki muundatud elusorganisme arendatakse, käideldakse, transporditakse, kasutatakse, teisaldatakse ning lubatakse ringlusse viisil, millega välditakse või vähendatakse ohtu bioloogilisele mitmekesisusele, võttes arvesse ka ohtu inimeste tervisele.”

Selle saavutamiseks on protokolliga kehtestatud erinevad kontrollimenetlused, eeskätt „eelneva nõusoleku andmise menetlus” (artiklid 7–10 ja artikkel 12), „otseselt toidu või söödana või töötlemisel kasutatavate muundatud elusorganismide suhtes kohaldatav menetlus” (artikkel 11) ning „lihtsustatud menetlus” (artikkel 13).

Protokolli muudes sätetes käsitletakse selliste riskide hindamist ja juhtimist, mis on seotud muundatud elusorganismide kasutamise, käitluse ja piiriülese liikumisega (artiklid 15 ja 16), tahtmatu piiriülese liikumise ja erakorraliste meetmetega (artikkel 17), samuti muundatud elusorganismide käitluse, transpordi, pakendamise ja identifitseerimisega (artikkel 18).

Protokolli artikkel 19 puudutab pädevate riigiasutuste ja riigi kontaktasutuste määramist ning sekretariaadi ülesannet jagada vastavat teavet; artikkel 20 sätestab teabevahetuse korra, nähes ette bioloogilise ohutuse teabevõrgustiku moodustamise ja määratledes selle ülesanded; artikkel 21 käsitleb protokollis sätestatud menetluste käigus edastatud konfidentsiaalse teabe kaitset; artikkel 22 näeb ette osaliste koostöö, et arendada ja tugevdada protokolli arenguriikidest osaliste inimressursse ning institutsioonide bioloogilise ohutuse alast suutlikkust; artikkel 23 sätestab, et osalised edendavad ja soodustavad üldsuse teadlikkuse tõstmist ja osalemist; artikkel 24 puudutab osaliste suhteid riikidega, mis ei ole protokolli osalised; artikkel 25 käsitleb ebaseaduslikku piiriülest liikumist ja näeb ette, et osalised võtavad meetmeid selle vältimiseks ja selle eest karistamiseks; artikkel 26 sätestab osaliste õiguse võtta arvesse sotsiaal- ja majanduslikke kaalutlusi, mis tulenevad muundatud elusorganismide mõjust bioloogilise mitmekesisuse säilimisele ja säästlikule kasutamisele; artikkel 27 kavandab muundatud elusorganismide piiriülesest liikumisest tuleneva kahju eest vastutuse määramise ning kahju hüvitamise rahvusvaheliste eeskirjade ja menetluste väljatöötamist ning artikkel 28 käsitleb protokolli finantsmehhanismi ja selle rakendamiseks vajalikke rahalisi vahendeid.

Protokoll sisaldab ka institutsioonilisi sätteid: artikkel 29 käsitleb „osaliste konverentsi”, artikkel 30 allorganeid ja artikkel 31 sekretariaati.

Protokolli artiklis 32 on sätestatud, et „[k]äesoleva protokolli suhtes kohaldatakse konventsiooni protokolle käsitlevaid sätteid, välja arvatud juhul, kui protokollis on sätestatud teisiti”.

Protokolli artiklid 33 ja 34 puudutavad protokolli osaliste kohustuste täitmist (aruandlus, koostöömenetluste ja mehhanismide kinnitamine). Artiklis 35 on ette nähtud protokolli tõhususe perioodiline hindamine osaliste konverentsil.

Protokolli artiklid 36–40 sisaldavad lõppsätteid allkirjastamise, jõustumise, reservatsioonide tegemise võimatuse, protokollist väljaastumise ning selle tekstide autentsuse kohta.

II – Komisjoni küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus

A – Komisjoni küsimused

Enne protokolli heakskiitmise otsuse ettepaneku esitamist nõukogule esitas komisjon, keda esindasid A. Rosas, G. zur Hausen ja M. Afonso, Euroopa Kohtule EÜ artikli 300 lõike 6 alusel arvamustaotluse selleks kõige sobivama õigusliku aluse valiku kohta, pidades silmas komisjoni ja nõukogu seisukohtade lahknevusi, mis ilmnesid sama protokolli ühenduse nimel allakirjutamise volitusi andva nõukogu otsuse arutelu ja vastuvõtmise ajal. Kui komisjoni ettepanek põhines EÜ artiklil 133 ja artikli 174 lõikel 4 koostoimes EÜ artikli 300 lõike 2 esimese lõiguga, siis nõukogu võttis selle otsuse 15. mail 2000 ühehäälselt vastu ainult EÜ artikli 175 lõike 1 alusel koostoimes EÜ artikli 300 ülalnimetatud sättega.

Kuna komisjon leidis, et EÜ artikli 133 väljajätmine protokolli heakskiitmise otsuse õiguslikust alusest rikub EÜ asutamislepinguga ühise kaubanduspoliitika valdkonnas ühendusele antud välispädevust, otsustas ta esitada Euroopa Kohtule järgmised küsimused:

„1. Kas EÜ asutamislepingu artikkel 133 ja artikli 174 lõige 4 koostoimes artikli 300 asjassepuutuvate sätetega on sobiv õiguslik alus otsusele sõlmida Euroopa Ühenduse poolt Cartagena protokoll bioloogilise ohutuse kohta?

2. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis kas see pädevus, mis jääb liikmesriikidele keskkonnakaitse valdkonnas ja mis võib õigustada nende osalemist Cartagena protokollis bioloogilise ohutuse kohta, on allesjäänud pädevus võrreldes ühenduse valdava pädevusega, et võtta rahvusvahelisi kohustusi protokollis käsitletavas valdkonnas?”

B – Menetlus Euroopa Kohtus

Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 107 lõikele 1 on arvamusetaotlus kätte toimetatud Euroopa Liidu Nõukogule, Euroopa Parlamendile ja liikmesriikidele. Kirjalikke märkusi esitasid:

– Taani valitsus, esindaja: J. Molde,

– Kreeka valitsus, esindajad: E. Samoni-Rantou, G. Karipsiadis ja P. Patronos,

– Hispaania valitsus, esindaja: R. Silva de Lapuerta,

– Prantsuse valitsus, esindajad: R. Abraham, D. Colas ja G. de Bergues,

– Itaalia valitsus, esindajad: U. Leanza ja M. C. Ciciriello,

– Austria valitsus, esindaja: H. Dossi,

– Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: J. E. Collins, keda abistas R. Plender, QC,

– Euroopa Parlament, esindajad: R. Passos ja K. Bradley,

– Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: J. P. Jacqué, R. Gosalbo Bono ja G. Houttuin.

III – Liikmesriikide ja institutsioonide kirjalikud märkused

A – Taotluse vastuvõetavus

Euroopa Kohtu poole pöördumist põhjendades osundab komisjon, et konventsiooni artikli 34 kohaselt on ühendus kinnitamiskirja hoiuleandmisel kohustatud teatama oma pädevuse ulatuse vastava protokolliga reguleeritavates küsimustes. Seega peab protokolli sõlmimise otsuse ettepanek, mille komisjon esitab nõukogule EÜ artikli 300 lõike 2 alusel, sisaldama deklaratsiooni ühenduse pädevuse kohta, milles on vajadusel näidatud, millised protokolliga reguleeritavad küsimused kuuluvad ühenduse ainupädevusse, nagu näiteks EÜ artikliga 133 kaetud küsimused.

Komisjon möönab, et vaidlus õigusliku aluse üle ei mõjuta kohaldatavat sisemenetlust, sealhulgas parlamendi osalemist menetluses. Kas ühenduse otsus protokolli heakskiitmise kohta võetakse vastu EÜ artikli 175 lõike 1 alusel või tugineb see EÜ artiklile 133 ja artikli 174 lõikele 4, mõlemal juhul otsustab nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega ja pärast seda, kui on saadud Euroopa Parlamendi arvamus või vajadusel tema nõusolek (vt EÜ artikli 300 lõike 3 teine lõik). Komisjoni arvates võimaldab aga Euroopa Kohtu vastus tõstatatud küsimustele tagada õiguskindlust protokolli haldamises, eeskätt hääleõiguse kasutamisel (vt selle kohta 19. märtsi 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑25/94: komisjon vs. nõukogu, EKL 1996, lk I‑1469).

Komisjon lisab, et jagatud pädevuse teostamisel tekib selles osas alati raskusi. Selleks et institutsioonid saaksid protokollis sätestatud instantsides määratleda ühenduse nimel võetavad seisukohad, peavad liikmesriigid tunnistama, et neil ei ole enam pädevust tegutseda asjaomastes valdkondades individuaalselt ega isegi kollektiivselt. Vastavalt konventsiooni artikli 31 lõikele 2, mida artikli 32 alusel kohaldatakse ka asjaomase protokolli suhtes, on „[p]iirkondlikel majandusintegratsiooni organisatsioonidel […] oma pädevusse kuuluvates küsimustes nii palju hääli, kui palju nende liikmesriike on käesoleva konventsiooni või asjakohase protokolliga ühinenud. Sellised organisatsioonid ei kasuta oma hääleõigust, kui nende liikmesriigid seda õigust kasutavad, ning vastupidi”.

Hispaania ja Prantsuse valitsus ning nõukogu vaidlustavad taotluse vastuvõetavuse, pidades silmas EÜ artikli 300 lõikes 6 sätestatud tingimusi.

Hispaania valitsus väidab, et selle sätte kohaselt võib saada Euroopa Kohtu arvamuse selle kohta, kas kavandatav leping on kooskõlas asutamislepingu sätetega. Euroopa Kohtu arvamustest nähtub esiteks, et kooskõla võib hinnata mitte ainult sisuliste sätete, vaid ka pädevust, menetlust või ühenduse institutsioonilist korraldust käsitlevate sätete osas (vt 11. novembri 1975. aasta arvamus 1/75, EKL 1975, lk 1355, 1360; 26. aprilli 1977. aasta arvamus 1/76, EKL 1977, lk 741, punkt 10, ja 4. oktoobri 1979. aasta arvamus 1/78, EKL 1979, lk 2871, punkt 30), ja teiseks, et Euroopa Kohtu arvamuse võib saada küsimustes, mis käsitlevad pädevuse jaotust ühenduse ja liikmesriikide vahel (15. novembri 1994. aasta arvamus 1/94, EKL 1994, lk I‑5267, punkt 9).

Antud juhul ei taotle komisjon Euroopa Kohtu arvamust selle kohta, kas protokoll on kooskõlas asutamislepinguga, ega ka ühenduse ja liikmesriikide pädevuse jagamise kohta selle protokolli osas, vaid soovib lihtsalt selgitust, milline on protokolli vastuvõtmiseks sobiv õiguslik alus.

Prantsuse valitsus kahtleb veel, kas komisjoni esitatud küsimused mahuvad EÜ artikli 300 lõike 6 kohaldamisalasse, nagu Euroopa Kohus on seda tõlgendanud. Kohus on leidnud, et ta on pädev kontrollima kokkuleppe vastavust, pidades silmas raskusi, mis võivad tekkida tulenevalt asjaomase lepingu vastuvõtmise korrast.

Esimese küsimuse juures ei vaidlusta komisjon seda, et ühendus on pädev protokolli sõlmima, ega ka seda, et liikmesriikidele jääb piisav pädevus, millega on põhjendatud nende osalemine protokollis ühenduse kõrval. Küsimus seisneb ainult õiguslikus aluses, millest lähtudes saab ühendus protokolli sõlmida. Esimene küsimus ei anna nii, nagu see on esitatud, ainet Euroopa Kohtu eitavaks vastuseks.

Vigane õiguslik alus on kahtlemata menetlusviga, mis võib tuua kaasa protokolli sõlmimise otsuse kehtetuse juhul, kui esitatakse tühistamishagi või eelotsuse küsimus. Prantsuse valitsuse arvates näib sellisel juhul olevat tegu „kokkuleppega, mis on asutamislepinguga vastuolus selle sõlmimiseks kasutatud menetluse tõttu” (13. detsembri 1995. aasta arvamus 3/94, EKL 1995, lk I‑4577, punkt 17).

Antud juhul see siiski nii ei ole, kuna isegi õiguslike aluste kumuleerumise korral rakendatakse EÜ artiklis 174 või artiklis 175 sätestatud menetlust, kuna see kaitseb kõige paremini parlamendi õigusi.

Teise küsimuse kohta arvab Prantsuse valitsus, et see piirdub teoreetilise probleemi tõstatamisega, mis puudutab uute mõistete tunnustamist ühenduse õiguses: ühenduse „valdav pädevus” ja liikmesriikide „allesjäänud pädevus”. Prantsuse valitsus ei näe põhjust, miks peaks liikmesriikide allesjäänud pädevuse tunnustamine või mittetunnustamine seadma kahtluse alla protokolli vastavuse asutamislepingule ja kuidas puudutab Euroopa Kohtu võimalik vastus sellele küsimusele asutamislepingu muutmise menetlust.

Nõukogul on sarnane seisukoht. Ta lisab, et komisjon püüab laiendada keskkonnavaldkonnale ühenduse ainupädevust ühises kaubanduspoliitikas, jättes kõrvale asutamislepingute keskkonda käsitlevad erisätted, soovides nii vältida segavastutusega lepingute sõlmimisest tulenevaid raskusi praktikas. Sellistele argumentidele ei saa aga rajada ühenduse ainupädevust.

Nõukogu tõstatab seejärel küsimuse, kas komisjoni taotletav eesmärk oleks olnud saavutatav protokolli allakirjutamise otsuse peale tühistamishagi esitamisega EÜ artikli 230 alusel. Euroopa Kohus leidis 24. märtsi 1995. aasta arvamuses 2/92 (EKL 1995, lk I‑521, punkt 14), et asjaolu, et teatud küsimusi on võimalik vaidlustada muude õiguskaitsevahendite abil, ei saa välistada nende eelnevat läbivaatamist EÜ artikli 300 alusel. Kui aga antud juhul komisjoni taotlus vastu võtta, tähendab see siiski möödahiilimist tühistamishagi esitamise tähtajast, mille kohaselt oleks protokolli allakirjutamise otsuse tühistamise nõue tulnud esitada hiljemalt 15. juulil 2000, samas kui arvamusetaotlus esitati 23. oktoobril 2000.

Parlament seevastu väidab sõnaselgelt, et arvamusetaotlus on vastuvõetav.

Ta sedastab, et õigusliku aluse valik mõjutab antud juhul ühenduse pädevuse õiguslikku olemust ja seetõttu ka pädevuse jaotust ühenduse ja liikmesriikide vahel. Kui ühendus tegutseb ühise kaubanduspoliitika valdkonnas, on tal ainupädevus, samas kui keskkonnakaitse valdkonnas on pädevus jagatud liikmesriikidega. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt „võib [EÜ artikli 300 lõike 6 alusel] saada Euroopa Kohtu arvamuse küsimustes, mis käsitlevad […] pädevuse jaotust ühenduse ja liikmesriikide vahel” (eespool viidatud arvamus 2/92, punkt 13).

Pealegi, kuigi õigusliku aluse valik ei mõjuta ühenduse pädevuse olemust, vaid üksnes menetlust, mida tuleb järgida lepingu sõlmimise otsuse vastuvõtmisel, on Euroopa Kohus pädev lahendama seda küsimust ka EÜ artikli 300 lõike 6 alusel.

Parlamendi hinnangul võib rahvusvahelise lepingu õigusliku aluse valik anda tagasilöögi lepingu asutamislepingule vastavuse küsimuses ja seetõttu võib seda kontrollida arvamuse raames, mille Euroopa Kohus annab EÜ artikli 300 lõike 6 alusel. On selge, et kui nõukogu otsus protokolli sõlmimise kohta hiljem tühistatakse põhjusel, et see tugines väärale õiguslikule alusele, tekib sellises olukorras just sedalaadi raskusi, mille ennetamiseks on kehtestatud eelneva arvamuse menetlus.

B – Põhiküsimus

1. Kokkuvõte

Komisjon väidab esiteks, et EÜ artikkel 133 ja artikli 174 lõige 4 koostoimes EÜ artikli 300 asjassepuutuvate sätetega on sobiv õiguslik alus, millest lähtudes Euroopa Ühendus sõlmib protokolli, ja teiseks, et ühendusel on protokollis käsitletavates valdkondades valdav pädevus võrreldes pädevusega, mis jääb liikmesriikidele keskkonnakaitse valdkonnas.

Kirjalikke märkusi esitanud liikmesriikide valitsused ja nõukogu leiavad seevastu, et tuleb tugineda EÜ artikli 175 lõikele 1. Neil asjaoludel ei ole vaja teisele küsimusele vastata.

Parlament väidab samuti, et EÜ artikli 175 lõige 1 on protokolli sõlmimise otsuse sobiv õiguslik alus. Kuna see avaldab aga märkimisväärset mõju muundatud elusorganismidega kauplemisele, siis on asjakohane viidata ka EÜ artiklile 133.

2. Põhjendused

Komisjon leiab, et protokolli sõlmimine kuulub oma olemuselt protokolli eesmärgi ja sisu tõttu ühenduse ainupädevusse EÜ artikli 133 alusel. Ühenduse ja seega ka kõikide liikmesriikide üldiste huvide tõhus kaitse nõuab protokolli sõlmimist nimetatud sätte alusel.

Kuna protokollis leiavad käsitlemist teatud küsimused, mis ei ole hõlmatud ühise kaubanduspoliitikaga ja asjakohaseid sätteid ei saa pidada täiendavateks säteteks Euroopa Kohtu praktika tähenduses, siis põhineb ühenduse pädevus võtta vastavaid rahvusvahelisi kohustusi EÜ artikli 174 lõikel 4.

Pädevus, mille liikmesriigid säilitavad siseriiklike eeskirjade kehtestamiseks ja rahvusvaheliste kohustuste võtmiseks protokollis käsitletavates küsimustes, on allesjäänud pädevus ühenduse valdava pädevusega võrreldes. Liikmesriikide osalemist protokollis tuleb seega mõista nii, et see on piiratud ainult nende pädevuse teostamisega, st see puudutab tegelikult ainult sätteid, mis käsitlevad ohutute tingimuste tagamist muundatud elusorganismide arendamisel, transpordil, kasutamisel, teisaldamisel ja ringlusse lubamisel väljaspool rahvusvahelist kauplemist ning muundatud elusorganismide tahtmatul piiriülesel liikumisel. Komisjon märgib selle kohta, et ühenduse pädevus pidada läbirääkimisi rahvusvahelistes organites ja sõlmida rahvusvahelisi lepinguid ei piira EÜ artikli 174 lõike 4 kohaselt liikmesriikide välispädevust.

Komisjon leiab seega, et kahe õigusliku aluse – EÜ artikli 133 ja artikli 174 lõike 4 – kasutamine on õiguslikult põhjendatud ega välista a priori liikmesriikide osalemist protokollis. Siiski on selge, et pädevusdeklaratsiooni hoiuleandmisel ja protokolli haldamisel on põhiosa asjaomastest valdkondadest ühenduse ainupädevuses EÜ artikli 133 alusel ning liikmesriikidele jääb konkureeriv pädevus ainult piiratud küsimustes, mis ei puuduta muundatud elusorganismidega kauplemist ühenduse ja kolmandate riikide vahel.

Käsitledes täpsemalt EÜ artikli 133 kohaldamisala, viitab komisjon Euroopa Kohtu praktikale, milles kohus on pikka aega lähtunud ühise kaubanduspoliitika mõiste laiast tõlgendusest (vt eespool viidatud arvamus 1/78, punkt 45). Kuigi teatud toodetega rahvusvahelist kauplemist reguleerivad õigusaktid järgivad peamiselt mittekaubanduslikke eesmärke – näiteks keskkonna või inimeste tervise kaitse, arengukoostöö, välis- ja julgeolekupoliitika või siis põllumajanduspoliitika eesmärke – ei saa selle asjaolu tõttu välistada ühenduse ainupädevust ega põhjendada näiteks EÜ artikli 175 kasutamist. Rahvusvahelist kaubandust reguleerivatel meetmetel on sageli mitu erinevat eesmärki, kuid see ei tähenda, et need tuleb vastu võtta asutamislepingu erinevate sätete alusel, mis järgivad neid eesmärke.

Kui meetmete spetsiifiline eesmärk on reguleerida rahvusvahelist kaubandust ja seega juhtida ühenduse väliskaubandust, siis kuuluvad need väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ühise kaubanduspoliitika valdkonda, isegi kui neil on mitu eesmärki, ja ainult ühendus on pädev neid vastu võtma, ilma et oleks vaja määratleda kõnealuste meetmete peamist eesmärki või „raskuskeset” (vt selle kohta 29. märtsi 1990. aasta otsus kohtuasjas C‑62/88: Kreeka vs. nõukogu,EKL 1990, lk I‑1527, punktid 17–20 (edaspidi „Tšornobõli kohtuotsus”); 26. märtsi 1987. aasta otsus kohtuasjas 45/86: komisjon vs. nõukogu, EKL 1987, lk 1493, punktid 16–20; 17. oktoobri 1995. aasta otsused kohtuasjas C‑70/94: Werner,EKL 1995, lk I‑3189, punktid 8–11, ja kohtuasjas C‑83/94: Leifer jt,EKL 1995, lk I‑3231, punktid 8–11, ning 14. jaanuari 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑124/95: Centro-Com,EKL 1997, lk I‑81, punktid 26–29, samuti eespool viidatud arvamus 1/78, punktid 41–46, ja arvamus 1/94, punktid 28–31).

EÜ artikkel 6 on selle kohtupraktikaga täielikult kooskõlas. Selle sätte kohaselt peab EÜ artiklis 3 osutatud ühenduse poliitika ja tegevuse määratlemisse ja rakendamisse integreerima keskkonnakaitse nõuded. Paljud komisjoni hiljutised algatused annavad tunnistust sellest, kuidas see institutsioon tähtsustab mittekaubanduslike taotluste – eelkõige keskkonna- ja rahvatervise kaitse küsimuste – integreerimist ühenduse majandus- ja kaubanduspoliitikasse. Komisjon lisab, et mittekaubanduslikud kaalutlused on leidnud tunnustamist juba varem ja et need on integreeritud Maailma Kaubandusorganisatsiooni asutamislepingusse (edaspidi „WTO leping”) ja selle lisadesse, nimelt üldise tolli- ja kaubanduskokkuleppe (edaspidi „GATT”) artiklisse XX, sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete rakendamise kokkuleppesse ja tehnilisi kaubandustõkkeid käsitlevasse lepingusse, ilma et Euroopa Kohus oleks eespool viidatud arvamuse 1/94 punktis 34 seadnud kahtluse alla ühenduse ainupädevust sõlmida EÜ asutamislepingu artikli 113 alusel (muudetuna EÜ artikkel 133) kõiki mitmepoolseid kaubanduslepinguid.

Samuti on Euroopa Kohus juba sedastanud, et EÜ artikkel 133 jääb sobivaks õiguslikuks aluseks, kui ühendus sõlmib rahvusvahelisi kaubanduslepinguid, sõltumata küsimusest, millisel õiguslikul alusel tuleb vastu võtta ühendusesisesed rakendusmeetmed võetud kohustuste täitmiseks. Nii põhinevad EÜ artikli 133 alusel võetud rahvusvaheliste põllumajandusalaste kohustuste täitmiseks võetavad ühendusesisesed rakendusmeetmed EÜ asutamislepingu artiklil 43 (muudetuna EÜ artikkel 37) (vt eespool viidatud arvamus 1/94, punkt 29). Ka see, et ühenduse võetud rahvusvaheliste kohustustega seotud valdkond ei ole ühenduse tasandil täielikult ühtlustatud, ei välista tuginemist ainuüksi EÜ artiklile 133, kuna kõnealuse lepingu eesmärk on kõrvaldada tarbetud takistused rahvusvahelises kaubavahetuses (eespool viidatud arvamus 1/94, punktid 30–33).

Kui arvestada nende lepingute arvu suurenemist, millega seatakse rahvusvahelisi kaubanduspiiranguid mittekaubanduslikest taotlustest lähtudes, siis muutub muude õiguslike aluste kasutamise tagajärjel EÜ artikkel 133 sisutühjaks, samuti kahjustatakse ühenduse ühtset poliitikat tema kaubanduspartnerite suhtes ja ühenduse üldisi huve sellega, et sedalaadi lepingutes osalevad kõik liikmesriigid või osa neist.

Lõpuks vaidlustab komisjon nende protokolli sätete osas, mille eesmärk väljub muundatud elusorganismidega kauplemise õigusliku reguleerimise raamest, seisukoha, et 14. juuli 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑284/95: Safety Hi‑Tech (EKL 1998, lk I‑4301, punkt 43) nõuab tuginemist pigem EÜ artikli 175 lõikele 1 kui EÜ artikli 174 lõikele 4. Just viimasena nimetatud säte annab ühendusele sõnaselgelt pädevuse sõlmida rahvusvahelisi lepinguid keskkonnaküsimustes. Komisjon rõhutab, et kohaldatavate menetlusnõuete osas viitab see säte EÜ artiklile 300.

Vastavalt EÜ artikli 174 lõikele 4 jääb liikmesriikidele pädevus pidada läbirääkimisi rahvusvahelistes organites ja sõlmida rahvusvahelisi lepinguid keskkonnakaitse valdkonnas üksnes juhul, kui tegu on tugevdatud kaitsemeetmetega, mis on asutamislepinguga kooskõlas ja millest on teatatud komisjonile. Nende tingimuste range järgimine on tingimata vajalik, et tagada ühisturu ühtsus ja ühenduse õiguse ühetaoline kohaldamine.

Kokkuvõttes palub komisjon, et Euroopa Kohus vastaks mõlemale tema poolt esitatud küsimusele jaatavalt.

Taani valitsus väidab, et EÜ artikli 175 lõige 1 koostoimes EÜ artikli 300 asjassepuutuvate sätetega on asjakohane ja piisav õiguslik alus, kui ühendus sõlmib protokolli.

Seoses sellega viitab ta näiteid tuues nõukogu varasemale praktikale õigusliku aluse valiku osas keskkonnaalaste lepingute sõlmimisel, teadvustades siiski asjaolu, et see ei ole iseenesest määrav argument. Nimetatud valitsus sedastab, et nõukogu on komisjoni erinevatest ettepanekutest kõrvale kaldudes süstemaatiliselt tuginenud EÜ asutamislepingu artiklile 130s või selle artikli lõikele 1, välja arvatud üks juhtum.

See praktika on kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga (vt 17. märtsi 1993. aasta otsus kohtuasjas C‑155/91: komisjon vs. nõukogu,EKL 1993, lk I‑939 (edaspidi „jäätmedirektiivi kohtuotsus”) ja 28. juuni 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑187/93: parlament vs. nõukogu, EKL 1994, lk I‑2857), mis võtab aluseks asjassepuutuva õigusakti peamise eesmärgi – keskkonnakaitse –, samas kui ühendusesiseste turutingimuste ühtlustamine on selle õigusakti täiendav eesmärk.

Taani valitsuse arvates tuleb protokolli sõlmimise otsuse sobiva õigusliku aluse määratlemiseks vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale kontrollida, kas protokoll kuulub nii oma eesmärgilt kui ka sisult peamiselt keskkonnavaldkonda või on kaubandusaspektidel sama suur või ehk isegi suurem osatähtsus.

Taani valitsus väidab selles osas, et protokoll kuulub meetmete hulka, mida rahvusvaheline organisatsioon on võtnud bioloogilise mitmekesisuse kaitseks. Konventsioon on oma olemuselt eeskätt keskkonda käsitlev leping, millega ühendus ühines EÜ asutamislepingu artikli 130s lõike 1 alusel (vt selle kohta protokolli preambul ning artiklid 1 ja 4).

Kui protokolli artiklis 1 on pandud rõhku piiriülesele liikumisele, siis on see tingitud tõdemusest, et bioloogilised tingimused on eri riikides suuresti erinevad, et nüüdisbiotehnoloogia arengutaseme erinevus eri riikides ohustab bioloogilist mitmekesisust ja et muundatud elusorganismidega seotud riskide õiguslik regulatsioon ei oleks täielik, kui puuduksid piiriülest liikumist reguleerivad normid. Samuti ei olnud protokolli väljatöötamise ajal määrava tähtsusega mitte piiriülesesse liikumisse kaasatud muundatud elusorganismide kogus või väärtus, vaid hoopis võimalikud ohud bioloogilisele mitmekesisusele. Samuti tuleneb mitmepoolse keskkonnaalase lepingu olemusest, et rõhuasetus on rohkem piiriülestel kui siseriiklikel aspektidel. Asjaomaste küsimuste keerukus selgitab ka seda, miks nii paljud artiklid käsitlevad just piiriülest liikumist. See ei tähenda siiski, et protokolli muud sätted oleksid puhtalt täiendava iseloomuga.

Muundatud elusorganismide piiriülest liikumist käsitlevad õigusnormid, millel puudub kaubanduslik eesmärk, ei ole seega protokolli peamiseks sisuks. Peamiselt on tegu keskkonnaalase lepinguga, mille eesmärk on reguleerida muundatud elusorganismidega seonduvat ohtu keskkonnale ja inimeste tervisele.

Taani valitsus ei eita siiski seda, et Euroopa Kohtu praktikas on tunnustatud EÜ artikli 133 ulatuslikku kohaldamisala ja et ühine kaubanduspoliitika hõlmab mitte ainult klassikalisi kaubanduspoliitika meetmeid. Siiski peab alati olema tegu õigusliku regulatsiooni meetmetega, mille eesmärk on edendada või hõlbustada kauplemist. Asjaolu, et asutamisleping näeb praegu kehtivas redaktsioonis ette, et keskkonnakaitse tuleb integreerida ühenduse muudesse poliitikavaldkondadesse, ei saa kuidagi tõlgendada nii, et keskkonda puudutavaid sätteid tuleb varasemast vähem kasutada selliste lepingute õigusliku alusena, mis on oma eesmärgilt ja sisult peamiselt keskkonnaalased lepingud.

EÜ artikli 174 lõike 4 kohta väidab Taani valitsus, et see ei saa olla rahvusvaheliste keskkonnaalaste lepingute sõlmimise õiguslikuks aluseks. Osutatud säte piirdub ühenduse tegevuse üldiste eesmärkide sätestamisega selles valdkonnas (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Safety Hi‑Tech ja 14. juuli 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑341/95: Bettati, EKL 1998, lk I‑4355). Juba oma sõnastuse kohaselt paneb see liikmesriikidele ja ühendusele üksnes kohustuse teha kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega koostööd „[o]ma pädevuse piires”.

Lõpetuseks esitab Taani valitsus veelgi poliitilisema argumendi komisjoni seisukoha vastu. Ta täpsustab, et ei mõista põhjust, miks komisjon kasutas võimalust väljendada oma vaenulikku suhtumist segavastutusega lepingutesse, kui protokoll jääb igal juhul segavastutusega lepinguks, isegi kui valitakse õiguslik alus, mida pooldab komisjon. Antud juhul oli ühendusel ja selle liikmesriikidel kandev osa protokolli käsitlevatel rasketel läbirääkimistel, mida peeti segavastutusega lepingut silmas pidades. Läbirääkimised näitasid selgelt, et komisjoni väidetavad raskused ei takistanud ühendusel ja selle liikmesriikidel mängida tähtsat rolli läbirääkimistel ja segavastutusega lepingute sõlmimisel.

Kokkuvõttes leiab Taani valitsus, et Euroopa Kohus peaks esimesele küsimusele vastama eitavalt ja siis ei ole teisele küsimusele vaja vastata.

Kreeka valitsus väidab samuti, et protokoll kuulub selgelt rahvusvahelise keskkonnaõiguse valdkonda.

Ta meenutab, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab ühenduse õigusakti õigusliku aluse valik põhinema kohtulikult kontrollitavatel objektiivsetel teguritel, mille hulka kuuluvad eelkõige õigusakti eesmärk ja sisu (vt 12. novembri 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑84/94: Ühendkuningriik vs. nõukogu, EKL 1996, lk I‑5755, punkt 25, ja 3. detsembri 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑268/94: Portugal vs. nõukogu, EKL 1996, lk I‑6177). Kaubanduspoliitika tegurite lihtsa esinemise tõttu keskkonnaalases lepingus ei saa see muutuda kaubanduslepinguks, nagu ka keskkonnategurite esinemine põhiolemuselt kaubanduslikus lepingus ei muuda lepingu kaubanduslikku iseloomu.

Kreeka valitsus väidab, et protokolli eesmärkide uurimine ja selle sätete üldine ülesehitus viivad möödapääsmatult järeldusele, et tegu on rahvusvahelise lepinguga, mis on oma olemuselt eelkõige keskkonnaalane.

Peale selle ei ole komisjoni seisukoht kooskõlas ühenduse üldise lähenemisega säästva arengu küsimustes, mida kaitsti protokolli üle peetud läbirääkimistel. Selles osas ei ole komisjon arvestanud konventsiooni artikli 22 tähtsust, milles on sätestatud, et „[k]äesoleva konventsiooni sätted ei mõjuta ühegi konventsiooniosalise olemasolevatest rahvusvahelistest kokkulepetest tulenevaid õigusi ega kohustusi, välja arvatud juhul, kui nende õiguste ja kohustuste realiseerimine tekitab bioloogilisele mitmekesisusele tõsist kahju või ohtu”. Keskkonnakaitse kriteerium on seega protokolli tõlgendamisel määrava tähtsusega (vt selle kohta protokolli artikkel 1, artikli 2 lõige 4, artikkel 4, artikli 7 lõige 4, artikli 10 lõige 6, artikli 11 lõige 8, artikkel 15, artikli 16 lõige 2, artiklid 17 ja 26). Kui EÜ artikkel 133 jääb õigusliku alusena püsima, andes protokollile peamiselt kaubandusliku iseloomu, on sellel „laastav” mõju protokolli edaspidisele tõlgendamisele ja kohaldamisele.

Kreeka valitsus lisab, et kui protokoll oleks mõeldud peamiselt rahvusvahelise kaubavahetuse reguleerimiseks, siis oleks see sõlmitud mitte konventsiooni, vaid hoopis WTO raames, nagu soovisid Ameerika Ühendriigid.

Kreeka valitsus põhjendab oma argumenti ka sellega, et protokoll rajaneb ettevaatusprintsiibi kohaldamisel, mis on keskkonnaõiguse aluspõhimõte.

Komisjoni seisukoht, et EÜ artiklit 133 ei tohi muuta sisutühjaks, võib pealegi minna vastuollu nimetatud sätte tema poolt esitatud tõlgendusega, kuna selle tulemusena minetavad paljud muud asutamislepingu sätted oma normatiivse sisu.

Kreeka valitsus väidab veel, et kuna protokolli aluseks on konventsiooni artikkel 17 ja artikli 19 lõiked 3 ja 4 (vt preambuli põhjendus 2), siis on õiguslikult ühtne, kui Euroopa Ühendus kiidab protokolli heaks sama pädevuse alusel, st EÜ artikli 175 alusel, millele ta on pealegi tuginenud kogu oma keskkonnaalases tegevuses.

Kokkuvõttes leiab Kreeka valitsus, et sobiv õiguslik alus protokolli sõlmimiseks on EÜ artikli 175 lõige 1.

Ta lisab, et see, kuidas komisjon teeb vahet ühenduse valdava pädevuse ja liikmesriikide allesjäänud pädevuse vahel, on õiguslikult vastuvõetamatu ja sellest aimub väärtushinnang segapädevusele, mis kajastab praegust pädevuse jaotust ühenduse ja liikmesriikide vahel. Samal põhjusel ei ole tulemuslikud komisjoni kaalutlused segavastutusega lepingute sõlmimisel ja haldamisel esinevate raskuste kohta. Nendega nõustumine tähendaks seda, et ühendusele antakse ainupädevus kõikide asutamislepingus ettenähtud tegevuste osas ainuüksi põhjusel, et pädevuse teostamine koos liikmesriikidega toob kaasa haldamisraskusi.

Hispaania valitsus väidab, et protokoll on rahvusvaheline leping, mille peamiseks sisuks on keskkonnaküsimused, mistõttu selle heakskiitmise ainus õiguslik alus on EÜ artikli 175 lõige 1.

Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei saa ühenduse õigusakti õigusliku aluse valik sõltuda ühe institutsiooni veendumusest, vaid peab põhinema kohtulikult kontrollitavatel objektiivsetel teguritel (vt eelkõige eespool viidatud 26. märtsi 1987. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, punkt 11). Nende kriteeriumide hulka kuuluvad eelkõige õigusakti eesmärk ja sisu (vt eelkõige 26. märtsi 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑271/94: parlament vs. nõukogu, EKL 1996, lk I‑1689, punkt 14), kusjuures õigusliku aluse valikut ei saa õiguspäraselt põhjendada lähtuvalt õigusakti eesmärgist, mis on üksnes täiendav (vt näiteks jäätmedirektiivi kohtuotsus), ja kui institutsiooni pädevus põhineb asutamislepingu kahel sättel, on ta kohustatud võtma asjaomase õigusakti vastu mõlemale sättele tuginedes, kui õiguslike aluste kumuleerumine ei muuda parlamendi õigusi sisutühjaks (vt 11. juuni 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑300/89: komisjon vs. nõukogu,EKL 1991, lk I‑2867 (edaspidi „titaandioksiidi kohtuotsus”)).

Hispaania valitsuse hinnangul langevad antud juhul protokolli eesmärk ja sisu konkreetselt keskkonnapoliitika valdkonda ja protokolli mõju rahvusvahelisele kaubavahetusele on üksnes täiendav. Protokolli artiklist 4 ilmneb, et selle eesmärk ei ole mitte muundatud elusorganismidega kauplemise reguleerimine, vaid hoopis selliste meetmete võtmine, mis tagavad bioloogilise mitmekesisuse säilimise ja säästliku kasutamise (vt selle kohta ka protokolli artiklid 2, 17, 20, 22, 23 ja 26) Kui reguleerimise objektiks on muundatud elusorganismide piiriülene liikumine, nagu ka nende transiit, käitlemine ja kasutamine, on sellega peetud silmas bioloogilise mitmekesisuse säilimisele ja säästvale kasutamisele avalduva kahjuliku mõju tõkestamist.

Hispaania valitsus väidab, et kuigi Euroopa Kohus tõlgendab kaubanduspoliitikat laiemas tähenduses, arvestades rahvusvaheliste kaubandussuhete arengut, ei tähenda see sugugi, et rahvusvaheline leping, mille peamine eesmärk on keskkonna või inimeste tervise kaitse, peab olema vastu võetud EÜ artikli 133 alusel, kuna see võib mõjutada rahvusvahelist kaubandust, sest siis muutuvad sisutühjaks muud ühenduse poliitikavaldkonnad.

Lisaks ei ole segavastutusega lepingu haldamise ja kohaldamisega seotud raskused õigusliku aluse küsimuses asjassepuutuvad.

Lõpetuseks väidab Hispaania valitsus EÜ artikli 174 kohta, et see säte piirdub üldiste eesmärkide määratlemisega (vt 14. juuli 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑379/92: Peralta, EKL 1994, lk I‑3453, punkt 57, samuti eespool viidatud kohtuotsused Safety Hi‑Tech, punkt 43, ja Bettati, punkt 41), tunnustades seejuures, et selle artikli lõikes 4 sisaldub ühenduse ja liikmesriikide jagatud pädevus keskkonnaalaste rahvusvaheliste lepingute vallas, kuid ei ole sätestatud selliste lepingute sõlmimise korda. Selles suhtes tuleb tugineda EÜ artiklile 175. See on ainus säte, mis võib olla keskkonnaõigusnormi õiguslikuks aluseks, olgu see siis sisemine või väline norm.

Seda tõlgendust kinnitab ühenduse väljakujunenud praktika.

Prantsuse valitsus väidab sissejuhatuseks, et protokoll on suunatud ühenduse poolt asutamislepingu artikli 130s alusel sõlmitud konventsiooni eesmärkide rakendamisele. Ta rõhutab, et protokolli vastuvõtmisega lõppenud läbirääkimistel oli ühendusel väga aktiivne roll ja et seal valitses täielik ühtsus ühenduse ja liikmesriikide vahel, mis võimaldas igati arvesse võtta Euroopa Liidu eesmärke.

Prantsuse valitsus leiab üldiselt, et protokolli sõlmimise sobiv õiguslik alus on ainuüksi artikkel 175 ning et allesjäänud pädevuse ja valdava pädevuse mõisted, isegi kui need esinevad ühenduse õiguses, ei ole antud juhul kohaldatavad.

Esimese küsimuse osas tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et kui rahvusvaheline õigusakt lubab ühendusel vastu võtta keskkonnakaitse sätteid ja kui need meetmed mõjutavad rahvusvahelist kaubavahetust, ilma et nende eesmärgiks oleks seda soodustada või reguleerida, siis on EÜ artikkel 175 piisav alus sellise lepingu vastuvõtmiseks. Seda sätet saab rakendada koos EÜ artikliga 133 vaid juhul, kui nende meetmete keskkonnakaitse ja rahvusvahelise kaubanduse edendamise eesmärkide saavutamine on lahutamatult seotud (vt siseturu loomise ja toimimise ning keskkonnakaitse suhte kohta titaandioksiidi kohtuotsus ja jäätmedirektiivi kohtuotsus). Prantsuse valitsus osundab ka eespool viidatud 28. juuni 1994. aasta kohtuotsust parlament vs. nõukogu, samuti kohtujurist F. G. Jacobsi ettepanekut samas kohtuasjas, punktid 42–44, kus tehakse vahet siseturu väljakujundamise meetmetel, mille puhul tuleb õiguslikuks aluseks võtta EÜ asutamislepingu artikkel 100a (muudetuna EÜ artikkel 95), ja kaubavahetust mõjutavatel meetmetel, mille puhul see säte ei ole vajalik õiguslik alus.

Kohtujurist F. G. Jacobsi arvates on siseturgu puudutava õigusliku aluse kasutamine – titaandioksiidi kohtuotsust arvestades – nõutav meetme puhul, „mis määratleb tunnused, mis peavad kaubal olema, et see saaks siseturul vabalt liikuda”. Seevastu saab ainult EÜ artikli 175 alusel võtta meetmeid, millega „ühtlustatakse menetlused, millega võib keskkonnakaitse eesmärgil tõkestada ja kontrollida teatud kauba liikumist”.

Prantsuse valitsus viitab ka ühenduse praktikale viimastel aastatel, loetledes teatud arvu „mitmepoolseid keskkonnaalaseid lepinguid” või nende lepingute ühendusesiseseid rakendusakte, mis põhinevad asutamislepingu artiklil 130s ja mitte artiklil 113, kuigi need lepingud või õigusaktid mõjutavad ilmselgelt kaubavahetust nii liikmesriikide vahel kui ka ühenduse ja kolmandate riikide vahel.

Näited, mida komisjon tõi oma seisukoha põhjendamiseks, ei puudutanud keskkonnapoliitikat, vaid hoopis arengupoliitikat, ühist põllumajanduspoliitikat ning ühist välis- ja julgeolekupoliitikat. Viimatinimetatud poliitikavaldkondadel on aga kaubanduspoliitikaga sootuks erinev seos võrreldes sellega, mis esineb rahvusvaheliste kaubanduslepingute ja keskkonnalepingute vahel. Lisaks on Euroopa Kohtu arutluskäik, millel põhinevad titaandioksiidi ja jäätmedirektiivi kohtuotsused, raskesti ülekantav käesolevale asjale.

Kohtulikult kontrollitavate objektiivsete tegurite – millel Euroopa Kohtu praktikast tulenevalt peab põhinema õigusliku aluse valik – ehk siis protokolli eesmärgi ja sisu uurimine kinnitab, et tuginemine ainuüksi artiklile 175 on põhjendatud.

Prantsuse valitsus tugineb mitmele asjaolule, mis tema hinnangul tõendavad protokollis sätestatud meetmete keskkonnaalast eesmärki: läbirääkijatele konventsiooniosaliste konverentsi poolt antud volitused, protokolli pealkiri, selle preambul ning artiklid 1 ja 4.

Lihtne tõsiasi, et mainitud meetmed korraldavad muundatud elusorganismide piiriülest liikumist, ei tingi veel vajadust kasutada EÜ artiklit 133 õigusliku alusena; ehkki protokoll sisaldab piiriülest kauplemist reguleerivaid õigusnorme, ei kuulu see veel sel põhjusel ühise kaubanduspoliitika valdkonda. Kauplemist on käsitletud vaid selleks, et seda kontrollida, isegi tõkestada keskkonnaalast eesmärki silmas pidades. Seega ei ole tegemist kaubanduse õigusliku reguleerimisega selle soodustamiseks.

Protokolli sisu kohta väidab Prantsuse valitsus, et see koosneb kahte eri liiki sätetest:

– esiteks näevad artiklid 7–14 ette muundatud elusorganismide suhtes kohaldatava teabel põhineva eelneva nõusoleku andmise menetluse eri staadiumid ning erisätted toidu või söödana kasutamiseks või töötlemiseks määratud muundatud elusorganismide kohta. Neis sätetes sisalduv õiguslik regulatsioon on kohaldatav kaubavahetuse või teaduskoostöö suhtes ja täpsustab muundatud elusorganismide kavandatavast piiriülesest liikumisest tingitud keskkonnariskide hindamise korda;

– teisalt on arvukalt muid protokolli eesmärkide saavutamist teenivaid artikleid, mis sisaldavad teistsuguseid kohustusi kui need, milles on kokku lepitud artiklites 7–14. Tegu on sätetega, mis käsitlevad poolte teostatavat riskianalüüsi (artikkel 15) ja riskijuhtimist (artikkel 16), samuti tahtmatut piiriülest liikumist (näiteks õnnetusjuhtumid) ja erakorralisi meetmeid, mille rakendamine võib osutuda vajalikuks sellise liikumise tõttu (artikkel 17), käitlemise, transpordi, pakendamise ja identifitseerimise nõudeid (artikkel 18), bioloogilise ohutuse teabevõrgustiku loomist (artikkel 20), meetmeid ebaseaduslike piiriüleste liikumiste vältimiseks (artikkel 25) ja rahvusvaheliste konsultatsioonide alustamist muundatud elusorganismide piiriülesest liikumisest tuleneva kahju eest vastutuse määramise ning kahju hüvitamise korra kehtestamiseks (artikkel 27).

Protokolli piiritlemine vaid selle artiklites 7–14 sisalduvate normide järgi on seega põhjendamatu. Kuid ka nende sätetega ei saa põhjendada viitamist EÜ artiklile 133, kuna – arvestades kohtujurist F. G. Jacobsi seisukohta jäätmedirektiivi kohtuasjas – nendega korraldatavaid menetlusi võib liigitada „ühtlustatud menetlusteks, millega võib keskkonnakaitse eesmärgil tõkestada ja kontrollida teatud kauba liikumist”, kuid mitte mingil juhul selliste „tunnuste määratlemiseks”, millele muundatud elusorganismid peavad vastama, et „siseturul vabalt liikuda”.

Kokkuvõttes märgib Prantsuse valitsus, et protokolli eesmärk ja sisu annavad tunnistust sellest, et selle sobiv õiguslik alus – ei ole vaidlustatud, et see mõjutab oluliselt muundatud elusorganismidega kauplemist – on ainuüksi EÜ artikkel 175.

Seoses sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete rakendamise kokkuleppe ja tehnilisi kaubandustõkkeid käsitleva lepinguga, mille kohta leidis Euroopa Kohus eespool viidatud arvamuse 1/94 punktides 31 ja 33, et nende sõlmimine asutamislepingu artikli 113 alusel oli õiguspärane, väidab Prantsuse valitsus, et esiteks oli nende lepingute olemuslik eesmärk Euroopa Kohtu hinnangul piirata negatiivset mõju kauplemisele ja seega edendada kaubandust, samas kui protokolli eesmärk on seda kontrollida või vajadusel isegi tõkestada. Mainitud valitsus selgitab teiseks, et mõlemad lepingud loovad institutsioonilise raamistiku, mis peab tagama, et sanitaar- või muude riskidega toimetulekuks võetud meetmetel ei oleks soovimatut mõju kaubandusele, samas kui protokoll lähtub tõdemusest, et esineb spetsiifiline oht keskkonnale ja et seda ohtu tuleb meetmete abil kontrollida.

Prantsuse valitsuse arvates ei ole teatud liiki rahvusvaheliste lepingute kohaldamisraskused õigusliku aluse valikul asjassepuutuvad. Ta leiab hoopis, et keskkonnaalaste lepingute osas on liikmesriikide ja ühenduse institutsioonide tiheda koostöö põhimõtet rahuldavalt ellu rakendatud.

Ühise kaubanduspoliitika lõhkumist puudutavate komisjoni kaalutluste taga on tegelikult kartused, et protokolli rakendamisel rikuvad liikmesriigid või ühendus muid ühenduse rahvusvahelisi kohustusi, eeskätt WTO lepingut. Neil kartustel näib Prantsuse valitsuse arvates olevat alust, kuid sobimatu ja põhjendamatu õigusliku aluse valik ei ole strateegia, mis võimaldaks neid tõhusalt hajutada.

On olemas muud, sobivamad vahendid tagamaks, et protokolli rakendamine ei avaldaks ebasoodsat mõju ühisele kaubanduspoliitikale. Näiteks võib selliseks vahendiks olla see, et otsuse preambulisse, mis volitab ühendust protokolli sõlmima, lisatakse lause, mis kinnitab selgelt, et ühendus järgib oma kõiki muid rahvusvahelisi kohustusi, või kehtestatakse menetlus teostamaks süsteemset järelevalvet kõikide protokolli kohaldamiseks vastuvõetud otsuste vastavuse üle ühenduse muudele rahvusvahelistele kohustustele või siis nähakse ette konkreetsed meetmed erinevate asjaomaste teenistuste töö koordineerimiseks.

Lõpetuseks väidab Prantsuse valitsus EÜ artikli 174 lõike 4 ja EÜ artikli 175 lõike 1 vahel valimise kohta, et isegi juhul, kui Euroopa Kohtu hinnangul on komisjoni esimene küsimus vastuvõetav, ei ole see vastuvõetav selles konkreetses punktis. See küsimus puudutab igal juhul jagatud pädevust ega saa mõjutada menetlust. Prantsuse valitsus ei näe hästi põhjust, miks ühe või teise õigusliku aluse valik mõjutab protokolli – ja koguni selle sõlmimist lubava otsuse – vastavust asutamislepingule.

Isegi kui nõustuda, et EÜ artikli 174 lõige 4 võib olla „väline õiguslik alus”, on ühendusel igal juhul kaks alust rahvusvahelise õiguse aktide vastuvõtmiseks:

– EÜ artikli 174 lõige 4 lepingute puhul, mis käsitlevad koostööd kolmandate riikide ja ühenduse vahel ning puudutavad keskkonnapoliitika erinevaid valdkondi;

– EÜ artikli 175 lõige 1 lepingute puhul, mis käsitlevad kitsamat valdkonda eesmärgiga rakendada rahvusvahelisel tasandil pädevust, mida ühendusesiseselt on juba teostatud (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Safety Hi‑Tech).

Prantsuse valitsus sedastab, et protokoll kuulub pigem viimasena nimetatud kategooriasse, kuna see võimaldab kohaldada ühenduse ja kolmandate riikide suhetes nõudeid, mis sarnanevad liikmesriikide vahel juba kehtivatele nõuetele.

Kokkuvõttes teeb nimetatud valitsus juhul, kui Euroopa Kohus tunnistab esimese küsimuse vastuvõetavaks, ettepaneku vastata sellele järgmiselt:

„Ühendusel on [EÜ] artikli 175 lõike 1 alusel vajalik ja piisav pädevus selleks, et koos liikmesriikidega sõlmida [Cartagena] protokoll bioloogilise ohutuse kohta.”

Neil asjaoludel langeb ära teise küsimuse ese.

Prantsuse valitsus vaidlustab igal juhul mõiste ühenduse „valdav pädevus”, mida ei tunnustata ühenduse õiguses ja mis ei ole leidnud käsitlemist Euroopa Kohtu praktikas. Kohus on tunnustanud vaid lepinguid, mille pooleks võib tulenevalt oma ainupädevusest olla ainuüksi ühendus, või segavastutusega lepinguid, mis kuuluvad osaliselt ühenduse ja osaliselt liikmesriikide pädevusse (vt eelkõige eespool viidatud 19. märtsi 1996. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, punkt 48).

Mainitud valitsus lisab, et kuna komisjon ei vaidlusta, et protokoll on segavastutusega leping, isegi kui see on sõlmitud EÜ artiklite 133 ja 175 alusel, tuleb meenutada Euroopa Kohtu praktikat liikmesriikide ja ühenduse institutsioonide tiheda koostöö kohta nii läbirääkimiste ja protokolli sõlmimise käigus kui ka selle täitmisel (vt eelkõige eespool viidatud 19. märtsi 1996. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu).

Itaalia valitsus väidab, et protokoll sisaldab keskkonnaõiguse norme, mille eesmärk – nagu nähtub selle artiklist 1 – on võitlus bioloogilise mitmekesisuse säilimist ja säästvat kasutamist ning inimeste tervist kahjustavate mõjude vastu, mis on eelkõige seotud muundatud elusorganismide piiriülese liikumisega. Protokolli sätete analüüs näitab selgelt, et selle eesmärk on kehtestada menetlusõiguslik raamistik, mis reguleerib muundatud elusorganismide tahtlikku (artiklid 4–16) ja tahtmatut piiriülest liikumist, mis võib märkimisväärselt kahjustada bioloogilist mitmekesisust (artikkel 17).

Keskkonnakaalutlusi ja inimeste tervisele tekkivat ohtu on eeskätt arvestatud protokolli artikli 10 lõikes 6 ja artikli 11 lõikes 8, kus on ette nähtud tingimused, mida järgides võivad pooled vastu võtta piiravaid otsuseid muundatud elusorganismide importimise kohta.

Kuigi vastab tõele, et ühendusel on kaubandusvaldkonnas nii sise- kui ka välissuhetes ainupädevus, peab kaubanduslik vaatenurk taganema keskkonna ja inimeste tervise kaitset puudutavate kohustuslike nõuete ees, mida on tunnustanud Euroopa Kohus.

Vastavalt 1969. aasta rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni artiklile 31 tuleb arvestada konteksti, milles protokoll on vastu võetud, ja see kontekst hõlmab kõiki tõlgendatava lepingu juurde kuuluvaid kokkuleppeid ja kõiki asjassepuutuvaid rahvusvahelise õiguse norme, mis on kohaldatavad pooltevahelistes suhetes (artikli 31 lõike 2 punkt a). Protokoll on vastu võetud bioloogilise mitmekesisuse konventsiooni raames.

Itaalia valitsus leiab, et neil asjaoludel tuleb protokolli sõlmimist käsitleva nõukogu otsuse õiguslik alus leida ühenduse keskkonnapoliitikat reguleerivate sätete hulgast.

Sõltumata sellest, millisel konkreetsel artiklil protokolli sõlmimise otsus põhineb, kas siis EÜ artikli 174 lõikel 4 või EÜ artiklil 175, Itaalia valitsus väidab, et otsus tuleb igal juhul vastu võtta kvalifitseeritud häälteenamusega ja pärast parlamendiga konsulteerimist.

Ühenduse ja liikmesriikide jagatud pädevuse kohta arvab Itaalia valitsus, et liikmesriigid osalevad protokollis, võttes endale kohustusi valdkondades, milles neil on ühenduse pädevusega võrreldes allesjäänud pädevus. Seega peab protokoll olema segavastutusega leping. Seoses sellega tuletab Itaalia valitsus meelde Euroopa Kohtu seisukohta, mis käsitleb liikmesriikide ja ühenduse institutsioonide tiheda koostöö kohustust nii läbirääkimiste ja lepingu sõlmimise käigus kui ka võetud kohustuste täitmisel (19. märtsi 1993. aasta arvamus 2/91, punkt 38, ja eespool viidatud arvamus 1/94, punkt 108).

Austria valitsus väidab üldiselt, et protokoll – nagu nähtub selle tekkeloost, eesmärgist ja sätetest – on mitmepoolne keskkonnaalane leping, mis põhineb ettevaatusprintsiibil (protokolli artikkel 1). Keskkonnaalane eesmärk, mida on selgelt rõhutatud preambulis, on suuresti tingitud Euroopa Ühenduse ja selle liikmesriikide algatusest, sest komisjon nagu ka kõik eelnimetatud pani läbirääkimistel pidevalt rõhku just sellele eesmärgile.

Lepingu eesmärk on tagada muundatud elusorganismide kasutamisel vajalik kaitsetase, et hoida ära võimalikku ebasoodsat mõju bioloogilise mitmekesisuse säilitamisele ja säästvale kasutamisele. Sel eesmärgil on sisse seatud ulatuslik teabevõrgustik, mis peab võimaldama igal riigil teha teabel põhinevaid otsuseid muundatud elusorganismide kasutamise võimalikkuse kohta oma territooriumil.

Austria valitsus vaidlustab selles osas komisjoni seisukoha, mille kohaselt on teatavad protokolli artiklid – nimelt artikkel 11 – põhimõttelised, samas kui muud sätted on nende suhtes täiendavad, näiteks finantseerimist, vastutust, sotsiaalmajanduslikke aspekte, teabevõrgustikku ja suutlikkuse suurendamist käsitlevad sätted. Ilma viimatinimetatud säteteta ei oleks protokolli võimalik rakendada, eriti arengumaades.

Austria valitsuse sõnul saab protokolli mõju kaubanduspoliitikale hinnata vaid selle keskkonnaalast eesmärki silmas pidades. Ta rõhutab, et mõiste „piiriülene liikumine” ei saa olla kohaldatav ainult kaubandusvaldkonnas. Eriti just muundatud elusorganismide puhul on protokolli olemuslikuks osaks piiriülene liikumine teadusuuringute eesmärgil.

Austria valitsus lisab, et viide GATT‑i artiklile XX ei ole asjakohane. GATT on ilmselgelt kaubandusleping ja selle artiklit XX tuleb käsitada kui erandnormi, mis lubab lepinguosalistel kindlaksmääratud põhjustel võtta kaitsemeetmeid.

Sobiva õigusliku aluse valikut lähemalt käsitledes meenutab Austria valitsus, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt peab valik põhinema objektiivsetel, kohtulikult kontrollitavatel teguritel. Põhjused, mis komisjoni hinnangul õigustavad tuginemist EÜ artiklile 133 koostoimes EÜ artikli 174 lõikega 4, nimelt väidetavad „õiguspärased kaalutlused” seoses ühenduse pädevuse kitsendamise või segavastutusega lepingute haldamise keerukusega, ei ole esitatud küsimustele vastamisel asjassepuutuvad.

Austria valitsus väidab, et EÜ artikkel 174 piirdub eesmärkide ja põhimõtete sätestamisega, millest tuleb juhinduda ühenduse keskkonnapoliitika elluviimisel, kuid see ei ole pädevusnorm (vt eespool viidatud kohtuotsused Peralta, punkt 57, ja Bettati, punkt 41). Ainult EÜ artikli 175 lõige 1 on õiguslik alus, millele tuginedes võib nõukogu tegutseda EÜ artiklis 174 sätestatud eesmärkide saavutamiseks. Sellist tõlgendust kinnitab veel esiteks tõsiasi, et EÜ artikli 176 alusel võetud meetmeid ehk tugevdatud kaitsemeetmeid saab rakendada vaid siis, kui asjakohased õigusnormid on vastu võetud EÜ artikli 175 alusel, ning teiseks nõukogu väljakujunenud tava võtta rahvusvaheliste lepingute puhul aluseks EÜ artikli 175 lõige 1, mitte EÜ artikli 174 lõige 4.

Lõpuks toob Austria valitsus esile, et EÜ artikli 175 lõike 1 kasutamine õigusliku alusena võimaldab tagada, et parlament, kelle roll on eriti oluline just keskkonnaküsimustes, saab teostada oma kaasotsustamisõigust, ühtlasi konsulteeritakse majandus- ja sotsiaalkomitee ning regioonide komiteega, samas kui EÜ artiklis 133 sätestatud menetluse käigus tuleb parlamenti lihtsalt teavitada ja EÜ artikli 174 lõikes 4 sätestatud menetluses temaga vaid konsulteeritakse.

Kokkuvõttes leiab Austria valitsus, et protokoll ei ole kaubanduspoliitika kokkulepe, vaid keskkonnapoliitikat käsitlev leping. Kaubandusaspekte peetakse silmas vaid üksikutes protokolli sätetes, näiteks artiklis 11, mis reguleerib otseselt toidu või söödana või töötlemisel kasutatava kauba liikumist. Liikmesriikide pädevus ei ole seega „allesjäänud pädevus”, vaid vastupidi, nende pädevusse kuuluvad protokolli olemuslikud sätted.

Ühendkuningriigi valitsus väidab, et protokolli sõlmimise otsuse õige õiguslik alus on EÜ artikli 175 lõige 1 koostoimes EÜ artikli 300 lõike 2 esimese lõigu esimese lausega. Nagu teisedki kirjalikke märkusi esitanud liikmesriigid, tugineb ka Ühendkuningriigi valitsus selles osas nõukogu väljakujunenud tavale.

Antud juhul järgib protokoll ilmselget kahte esimest eesmärki, mis on loetletud EÜ artikli 174 lõikes 1, need on keskkonna säilitamine, kaitsmine ja selle kvaliteedi parandamine ning inimese tervise kaitsmine. Protokoll järgib ka neist kolmandat eesmärki, milleks on „loodusressursside kaalutletud ja mõistlik kasutamine”, lähtudes põhimõttest, et bioloogiline mitmekesisus on loodusressurss. Silmnähtavalt järgib see ka neist eesmärkidest neljandat, kuna see on meede, mis on mõeldud piirkondlike ja ülemaailmsete keskkonnaprobleemidega tegelemiseks rahvusvahelisel tasandil.

Ühendkuningriigi valitsus lisab, et EÜ artikli 174 lõikes 2 mainitud ettevaatusprintsiibil on protokolli eesmärkide hulgas valdav osakaal (vt näiteks preambuli põhjendus 4, samuti artikkel 1, artikli 10 lõige 6 ja artikli 11 lõige 8). Peale selle järgib protokoll kooskõlas EÜ artikli 174 lõikega 2 põhimõtteid, mille kohaselt tuleb võtta ennetusmeetmeid ja keskkonnakahjustus heastada eeskätt kahjustuse kohas (vt näiteks preambuli põhjendused 4 ja 7, samuti artiklid 3, 7 ja 15–18); mis aga puutub artiklisse 27, siis kavandab see selliste eeskirjade väljatöötamist, mis on kooskõlas saastaja maksab põhimõttega, nähes ette muundatud elusorganismide piiriülesest liikumisest tuleneva kahju hüvitamist käsitlevate rahvusvahelise avaliku õiguse eeskirjade väljatöötamise.

Ühendkuningriigi valitsus väidab ühtlasi, et kooskõlas EÜ artikli 174 lõikega 3 võtab protokoll arvesse kättesaadavaid teaduslikke ja tehnilisi andmeid, keskkonnatingimusi lepinguosaliste territooriumil ning meetme võtmise või võtmatajätmise potentsiaalseid tulusid ja kulusid. Kooskõlas osundatud artikli lõikega 4 näeb protokoll ette koostöö kolmandate riikide ja pädevate rahvusvaheliste organisatsioonidega (vt näiteks preambuli põhjendused 2, 3 ja 8, samuti artiklid 6, 10, 14–16, 20, 22 ja 29).

Seega annab EÜ artikkel 175 konkreetse õigusliku aluse EÜ artiklis 174 sätestatud eesmärkide saavutamiseks.

Ühendkuningriigi valitsus tuletab meelde ka Euroopa Kohtu praktikat, mille kohaselt peab ühenduse institutsiooni õigusakti õigusliku aluse valik põhinema kohtulikult kontrollitavatel objektiivsetel teguritel. Nende tegurite hulka kuuluvad eelkõige õigusakti eesmärk ja sisu.

Antud juhul avaldub protokolli keskkonnaalane eesmärk selle preambulis ning artiklites 1 ja 2. Ühendkuningriigi valitsuse hinnangul on protokolli sisu selle eesmärgiga kooskõlas: enne muundatud elusorganismide esmakordset tahtlikku piiriülest liikumist kehtestatakse teabel põhineva eelneva nõusoleku andmise menetlus; vastavalt artiklile 15 tehakse riskianalüüs teaduslikult põhjendatud usaldusväärsete meetodite abil ja see põhineb vähemalt eespool mainitud eelneva nõusoleku andmise menetluse kohaselt esitatud teabel ning muul kättesaadaval teaduslikul tõendusmaterjalil; artikli 16 alusel töötavad osalised välja ja säilitavad asjakohased mehhanismid, et reguleerida, juhtida ja kontrollida muundatud elusorganismide kasutamise, käitluse ja piiriülese liikumisega seotud riske; artiklite 20 ja 22 alusel osalevad nad teabevahetuse süsteemis ja bioloogilise ohutuse teabevõrgustikus ning teevad koostööd, et arendada ja tugevdada inimressursse ning institutsioonide bioloogilise ohutuse alast suutlikkust.

Kuigi protokollil on lisamõju kaubavahetusele kolmandate riikidega, on selle sisu peamises ja valdavas osas suunatud ühenduse keskkonnaprogrammi täitmisele kooskõlas EÜ artikli 175 lõikega 1. Seega ei ole EÜ artikkel 133 sobiv õiguslik alus protokolli sõlmimiseks.

Ühendkuningriigi valitsus rõhutab, et protokolli koostajad kasutasid mõistet „liikumine”, soovides hõlmata muu liikumise kui kaubanduse, näiteks muundatud elusorganismide tahtmatu liikumise, ebaseadusliku piiriülese liikumise ja nende organismide liikumise heategevuseesmärkidel, avalikes või erahuvides, samuti muud liikumised, millel puudub kaubanduslik iseloom.

Protokoll ei käsitle rahvusvahelise kaubavahetuse piirangute kaotamist ega tollibarjääride vähendamist. Isegi kui eeldada, et see mõjutab kaubandust, on selle eesmärk kontroll või järelevalve muundatud elusorganismide liikumise üle (vt eespool viidatud 28. juuni 1994. aasta kohtuotsus parlament vs. nõukogu; selles kohtuasjas sedastas Ühendkuningriigi valitsus, et nii kohtujurist kui ka Euroopa Kohus tuginesid asjaolule, et asjassepuutuv õigusakt ei edenda kaubavahetuse liberaliseerimist, mis lubab jätta õiguslikuks aluseks asutamislepingu artikli 113).

WTO leping ja eriti kaubandusliku iseloomuta kaalutlused, mis sisalduvad selle lepingu lisades, nimelt GATT‑i artiklis XX, sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete rakendamise kokkuleppes ja tehnilisi kaubandustõkkeid käsitlevas lepingus – mille sõlmimise kohta kinnitas Euroopa Kohus, et ühenduse tegutsemine asutamislepingu artikli 113 alusel oli põhjendatud – ei kinnita, et EÜ artikkel 133 oleks protokolli õiguslik alus, kuna selle „raskuskeskmes” ei ole mitte kaubanduse edendamine, vaid hoopis keskkonnakaitse.

Ühtlasi leiab Ühendkuningriigi valitsus, et EÜ artikli 174 lõige 4 ei sobi teiseks õiguslikuks aluseks, kuna see ei anna pädevust sõlmida rahvusvahelisi lepinguid. See paneb vaid liikmesriikidele ja ühendusele kohustuse teha „oma pädevuse piires” koostööd kolmandate riikide ja pädevate rahvusvaheliste organisatsioonidega. EÜ artikli 174 lõike 4 teine lõik sätestab isegi sõnaselgelt, et selle sätte esimene lõik ei piira liikmesriikide pädevust pidada läbirääkimisi rahvusvahelistes organites ja sõlmida rahvusvahelisi lepinguid.

See säte piirdub ühenduse üldiste eesmärkide määratlemisega keskkonnavaldkonnas; kuidas nende eesmärkide saavutamiseks tegutseda, on EÜ artikliga 175 jäetud nõukogu otsustada (vt eespool viidatud kohtuotsused Peralta, punkt 57, ja Safety Hi‑Tech, punkt 43, samuti kohtujurist P. Léger’ ettepanek eespool viidatud kohtuasjades Safety Hi‑Tech ja Bettati, punkt 76; vt ka kohtujurist F. G. Jacobsi ettepanek eespool viidatud kohtuasjas C‑187/93: parlament vs. nõukogu).

Lõpuks ei saa ka segavastutusega lepingu haldamise ja kohaldamisega seotud raskused anda alust komisjoni seisukohaga nõustumiseks. Ühendkuningriigi valitsuse arvates hindab komisjon neid raskusi igal juhul üle. Segavastutusega lepingud on „tunnustatud nähtus, mis püsib niikaua, kuni ühendusel ja selle liikmesriikidel on õigus lepinguid sõlmida”. Pärast seda, kui ühtse Euroopa aktiga täiendati EÜ asutamislepingut keskkonda käsitleva jaotisega, on selles valdkonnas sõnaselgelt tunnustatud segapädevust. Komisjon ise rõhutab, et Euroopa Ühendusel ja selle liikmesriikidel oli kandev osa protokolli käsitlevatel rasketel läbirääkimistel, mis kestsid neli aastat. Tal oleks olnud raske seda osa mängida, kui takistused oleksid olnud nii suured, nagu ta praegu väidab. Lisaks ei saa väidetavad raskused olla asjassepuutuvad Euroopa Kohtu jaoks, kes rajab oma otsuse objektiivsetele, kohtulikult kontrollitavatele teguritele.

Kokkuvõttes leiab Ühendkuningriigi valitsus, et EÜ artikkel 133 ja EÜ artikli 174 lõige 4 koostoimes artikli 300 asjakohaste sätetega ei ole sobiv õiguslik alus protokolli sõlmimiseks Euroopa Ühenduse nimel. Seega ei ole teisele küsimusele vaja vastata.

Teise võimalusena väidab Ühendkuningriigi valitsus seoses vastusega teisele küsimusele, et ühendus on seni vastu võtnud suhteliselt vähe ühiseid eeskirju bioloogilise ohutuse vallas. Selle valdkonna peamised õigusaktid on nõukogu 23. aprilli 1990. aasta direktiiv 90/219/EMÜ geneetiliselt muundatud mikroorganismide isoleeritud kasutamise kohta (EÜT L 117, lk 1; ELT eriväljaanne 15/01, lk 381), mida on muudetud nõukogu 26. oktoobri 1998. aasta direktiiviga 98/81/EÜ (EÜT L 330, lk 13; ELT eriväljaanne 15/04, lk 71) ja nõukogu 23. aprilli 1990. aasta direktiiviga 90/220/EMÜ geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta (EÜT L 117, lk 15).

Ühegi mainitud direktiivi eesmärk ei ole aidata tagada piisavat kaitset nüüdisbiotehnoloogia abil saadud ning bioloogilise mitmekesisuse säilimist ja säästvat kasutamist kahjustada võivate muundatud elusorganismide ohutul teisaldamisel, käitlemisel ja kasutamisel, „keskendudes konkreetselt piiriülesele liikumisele” (protokolli artikkel 1). Seega ei ole võimalik tuvastada ühenduse valdavat pädevust, veel vähem ainupädevust protokolli sõlmimiseks, lähtudes põhimõttest in foro interno, in foro externo (vt selle kohta 31. märtsi 1971. aasta otsus kohtuasjas 22/70: komisjon vs. nõukogu, EKL 1971, lk 263, punkt 17 (edaspidi „AETR‑kohtuotsus”).

Parlament tuletab sissejuhatuseks meelde, et Euroopa Kohus märkis 14. detsembri 1991. aasta arvamuses 1/91 (EKL 1991, lk I‑6079, punkt 14), et vastavalt rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni artiklile 31 „[tõlgendatakse] lepingut […] heas usus, andes lepingus kasutatud mõistetele konteksti arvestades tavatähenduse ning lähtudes lepingu mõttest ja eesmärgist”. Kui leping on tihedalt seotud ühe või mitme juba vastuvõetud lepingu või algatusega, võib põhjendatult eeldada, et need lepingud või algatused kuuluvad konteksti, millest lähtudes tuleb lepingu mõisteid tõlgendada, ja see peaks antud juhul olema eriti mõttekas, kuna protokoll ja konventsioon on omavahel tihedalt seotud.

Parlamendi sõnul ei saa seda tihedat seost silmas pidades väita, et protokolli üle peeti läbirääkimisi ja sellele kirjutati alla peamiselt põhjustel, mis tulenevad rahvusvahelisest kauplemisest muundatud elusorganismidega. Vastupidi, nende kaupade piiriülest liikumist otsustati käsitleda esmajärgulise küsimusena mitte selle kauplemise reguleerimiseks, vaid sellepärast, et piiriülene liikumine ja sellega seotud tegevus kujutavad endast erilist ohtu bioloogilise mitmekesisuse säilitamisele ja säästvale kasutamisele.

Parlamendi hinnangul ei paista komisjoni seisukoht arvestavat eespool viidatud arvamuses 1/94, eeskätt selle punktis 42 esitatud peamist sõnumit, mille kohaselt piirab ühise kaubanduspoliitika ulatust, mis võib küll põhimõtteliselt olla lai, „asutamislepingu üldine struktuur” ja eriti see, et muudes valdkondades on ühenduse pädevus reguleeritud täpsemate sätetega.

Arvestades Euroopa Kohtu praktikast nähtuvaid kriteeriume, millel peab põhinema õigusakti õigusliku aluse valik, väidab parlament, et protokolli eesmärgist ja sisust tuleneb, et see käsitleb konkreetselt muundatud elusorganisme ja mitte rahvusvahelist kaubavahetust.

Seega ei jää vähimatki kahtlust, et protokolli eesmärk on keskkonnaalane (vt selle artikkel 1).

Protokolli materiaalõiguslikku sisu käsitledes hindab parlament, et protokolli koostajate keskkonnaalaseid kaalutlusi peegeldavad nii preambuli põhjendus 3 kui ka selle materiaalõiguslikud normid (artikkel 1, artikli 2 lõiked 2 ja 4 ning artiklid 14, 22, 23, 25, 27 ja 28).

Sellest, kui oluline on protokoll keskkonnakaitses, annavad tunnistust eeskätt kaks tõsiasja. Esiteks tunnustab protokoll sõnaselgelt – võimalik, et esimest korda rahvusvahelises lepingus – vajadust täpsemalt reguleerida muundatud elusorganisme ja tunnustab, et keskkonnakaitsest tulenevatel põhjustel ei saa sellist kaupa käsitada nagu mis tahes muud kaupa. Teiseks võtab protokoll väga konkreetselt aluseks ettevaatusprintsiibi, mis on üks ühenduse keskkonnapoliitika aluspõhimõtetest, et täpselt määratleda importivate riikide kohustuste ulatust. Nii on artikli 10 lõikes 6 ja artikli 11 lõikes 8 sätestatud, et „[t]eadusliku kindluse puudumine […] muundatud elusorganismi võimaliku kahjuliku mõju ulatuse kohta bioloogilise mitmekesisuse säilimisele ja säästlikule kasutamisele […] ei takista [importivat osalisriiki] tegemast vajaduse korral […] otsust kõnesoleva muundatud elusorganismi importimise kohta”. Tuleb rõhutada, et neis sätetes avalduv ettevaatusprintsiip õigustab impordiloa andmisest keeldumist, „et vältida või minimeerida võimalikku kahjulikku mõju”.

Nii on protokollis aluseks võetud selle printsiibi „lubav” esitusviis, mis on iseloomulik keskkonnakaitse lepingutele, mitte aga „piirav” esitusviis, mis esineb teatavates kaubanduslepingutes, nimelt sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete rakendamise kokkuleppe artikli 5 lõikes 7. Viimatinimetatud sättega on piiratud tingimused, millest lähtudes võib osaline kauba impordi piiramisel tugineda ettevaatusprintsiibile.

Parlament väidab veel, et käesolevale juhtumile võib üle kanda Euroopa Kohtu arutluskäigu eespool viidatud 28. juuni 1994. aasta kohtuotsuses parlament vs. nõukogu. Seevastu Tšornobõli kohtuotsus, mida komisjon oma tõlgenduse põhjendamiseks osundas, ei saa kinnitada komisjoni seisukohta, kuna see käsitleb „klassikalist” kaubanduspoliitika meedet. Määrus, mis on vaidlustatud kohtuasjas, mille pinnalt on tehtud Tšornobõli kohtuotsus, lubas vabalt kaubelda teatavate põllumajandustoodetega tingimusel, et järgitakse radioaktiivsuse maksimaalset lubatavat taset, kuigi määruse vastuvõtmist põhjendati rahvatervise kaitsest tulenevate põhjustega. Euroopa Kohus märkis ühtlasi selle kohtuotsuse punktis 16, et määruse „eesmärk on reguleerida kaubavahetust ühenduse ja kolmandate riikide vahel, mistõttu see kuulub ühise kaubanduspoliitika valdkonda EMÜ asutamislepingu artikli 113 tähenduses”. Protokoll ei ole seega „muundatud elusorganismidega rahvusvahelist kauplemist käsitlev õigusakt”, nagu väidab komisjon, vaid pigem kokkulepe, mis kehtestab keskkonna kvaliteedi säilitamise, kaitsmise ja tõstmise eesmärgil eeskätt menetlusealased miinimumnõuded tegevuse osas, mis teatud määral ohustab bioloogilise mitmekesisuse säilimist.

Parlament möönab siiski, et kuigi protokoll on valdavas osas keskkonnaalane, mõjutab see siiski ka muundatud elusorganismidega kauplemist. Kui lisaks EÜ artikli 175 lõikes 1 sätestatud keskkonnakaitsele leiab tõendamist selline märkimisväärne mõju, siis möönab parlament, et selles osas võib protokolli pidada rahvusvahelist kaubanduspoliitikat käsitlevaks lepinguks, mistõttu selle sõlmimist käsitleva õigusakti õiguslikus aluses tuleb viidata EÜ artiklile 133.

Parlament kinnitab, et ta ei poolda kaubanduspoliitika kitsendavat tõlgendust. Ta meenutab, et viimasel valitsustevahelisel konverentsil taotles ta oma ettepanekutes EÜ artikli 133 valdkonna märgatavat laiendamist, kuid tulemused jäid suhteliselt tagasihoidlikeks. Asutamislepingus ettenähtud muid õiguslikke aluseid, kaasa arvatud keskkonnakaitset puudutavaid aluseid, on siiski vaja õigesti väärtustada. Kui leitakse, et keskkonnakaitses rahvusvahelisel tasandil äärmiselt suurt tähtsust omav kokkulepe ei kuulu kaubanduspoliitika valdkonda, siis see ei „muuda sisutühjaks EÜ artiklit 133”. Kuigi parlament võib mõista komisjoni soovi ära hoida pädevuse jagamisega seotud raskusi, ei saa sellised kaalutlused mõjutada õigusliku aluse valikut. Euroopa Kohus on eespool viidatud arvamuse 1/94 punktis 107 nentinud, et „pädevuse jaotuse küsimust [ei saa] lahendada lähtudes raskustest, mis võivad tekkida seoses lepingute haldamisega”.

Lõpetuseks möönab parlament seoses valiku tegemisega EÜ artikli 174 lõike 4 ja EÜ artikli 175 lõike 1 vahel, et neist kahest sättest esimene – mis näeb ette, et „ühendus [...] [teeb] koostööd kolmandate riikide ja pädevate rahvusvaheliste organisatsioonidega” – võib näida täpsemana kui teine säte põhjendamaks ühenduse sisulist pädevust protokolli sõlmida. Ta meenutab siiski, et Euroopa Kohus leidis 30. jaanuari 2001. aasta otsuses kohtuasjas C‑36/98: Hispaania vs. nõukogu (EKL 2001, lk I‑779, punktid 42 ja 43), et tuleb „kontrollida, kas konventsiooni sätetele vastavad ühendusesisesed eeskirjad on vastu võetud” EÜ artikli 175 lõike 1 või lõike 2 alusel, kuna sellest, kumb neist lõikudest valitakse, sõltub akti vastuvõtmise menetlus ja eeskätt hääletamise kord nõukogus. Lisaks toob parlament esile, et Euroopa Kohtu eespool viidatud 26. märtsi 1987. aasta otsuse komisjon vs. nõukogu punkti 9 kohaselt „[on] selge viide [õiguslikule alusele] [...] hädavajalik, kui selle puudumisel jääb täpne õiguslik alus huvitatud isikutele ja Euroopa Kohtule segaseks”. Seega ei pea parlament mõttekaks komisjoni pakutud lahendust, mis osundab õigusliku alusena ainuüksi EÜ artikli 174 lõiget 4, sest huvitatud isikud ja Euroopa Kohus ei saaks teada, mis põhjusel pidi nõukogu otsustama asja ühehäälselt ja mitte kvalifitseeritud häälteenamusega või vastupidi.

Kokkuvõttes teeb parlament Euroopa Kohtule ettepaneku vastata küsimustele nii, et esiteks on EÜ artikli 175 lõige 1 sobiv õiguslik alus õigusaktile, millega ühendus sõlmib protokolli, ja teiseks, et kuna protokolli mõju rahvusvahelisele kaubandusele väljub EÜ artikli 175 lõike 1 raamidest, siis tuleb selle õigusakti õiguslikku alusesse lisada viide EÜ artiklile 133.

Nõukogu väidab, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb selleks, et välja selgitada, kas kahest osast – EÜ artiklist 133 ja EÜ artikli 174 lõikest 4 – koosnev õiguslik alus on sobiv, kontrollida, kas protokolli eesmärk ja sisu puudutavad ühtaegu keskkonda ja kaubandust, kusjuures mõlemad aspektid on olemuslikud, kuna sel juhul on ühendusel protokolli sõlmimise lubamiseks vaja kahte õiguslikku alust, või avaldab protokoll keskkonnapoliitikale või kaubanduspoliitikale üksnes täiendavalt mõju, millisel juhul piisab kinnituse andmiseks vaid ühest alusest.

Nõukogu sedastab, et protokolli preambulis on viidatud konventsiooni artikli 19 lõigetele 3 ja 4, artikli 8 punktile g ja artiklile 17, samuti konventsiooniosaliste konverentsi otsusele II/5. Seega kuulub protokoll meetmete hulka, mida rahvusvaheline üldsus on võtnud bioloogilise mitmekesisuse kaitseks ja säilitamiseks.

Nõukogu viitab ka protokolli artiklile 1 ja artikli 2 lõikele 2, et toonitada selle keskkonnaalast eesmärki.

Nõukogu arvates on vaidlustamatu, et peamine eesmärk protokolli üle peetud läbirääkimistel oli kehtestada sellised meetmed, nagu konventsiooni artikli 19 lõikes 3 ettenähtud „eelneva teadva kokkuleppe [teabel põhineva eelneva nõusoleku andmise]” [täpsustatud tõlge] menetlus, mis peab hoidma kontrolli all bioloogilise mitmekesisuse kaitset ja säästvat kasutamist ning inimeste tervist ohustavaid riske, mis on seotud muundatud elusorganismide kasutamise ja ringlusse lubamisega tulenevalt biotehnoloogiast.

Ühenduse keskkonnapoliitika, mille eesmärgid on täpsustatud EÜ artiklis 174, on täielikus vastavuses protokolli eesmärgiga.

Kokkuleppe sisu annab samuti tunnistust bioloogilise mitmekesisuse säilitamisele suunatud meetmete ülekaalust ja sellest, et kaubanduslikud aspektid on allutatud keskkonnakaitset käsitlevatele sätetele, nagu seda on sätted ettevaatusprintsiibi ja teaduslikult põhjendatud usaldusväärsel viisil tehtava riskianalüüsi kohta.

Nõukogu leiab seega, et protokoll ja järelikult ka selle sõlmimise otsus kuuluvad protokolli eesmärki ja sisu silmas pidades ühenduse keskkonnapoliitika valdkonda. Järelikult tuleb protokolli sõlmimise otsuse aluseks võtta EÜ artikli 175 lõige 1.

Ta arvab, et viimatinimetatud säte on protokolli sõlmimise otsuse ainuvõimalik õiguslik alus, jättes kõrvale EÜ artikli 133, kuna protokolli peamine või ülekaalukas osa eespool viidatud 28. juuni 1994. aasta kohtuotsuse parlament vs. nõukogu tähenduses on kindlalt keskkonnakaitse.

Nõukogu hinnangul käsitleb kohtupraktika, millele tuginedes komisjon põhjendab ühise kaubanduspoliitika kohaldamisala laia tõlgendust, klassikalisi kaubandusmeetmeid (vt Tšornobõli kohtuotsus, punktid 18 ja 19, samuti eespool viidatud arvamus 1/94, punkt 31, milles Euroopa Kohus leidis sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete rakendamise kokkuleppe kohta, et lepingul on vaid siis puhtalt kaubanduslik iseloom, kui selle peamine või ülekaalukas osa puudutab kaubandust). Näiteid tuues tuletab nõukogu meelde, et ühenduse seadusandja on sõlminud arvukalt keskkonnaalaseid lepinguid, mis on teatud aspektides seotud rahvusvahelise kaubandusega, kas asutamislepingu artikli 130s või EÜ asutamislepingu artikli 235 (nüüd EÜ artikkel 308) alusel, kuna see toimus ajal, mil asutamislepingus ei olnud veel sätestatud täpsemat õiguslikku alust keskkonnakaitse valdkonnas.

Küsimuses, kas protokolli sõlmimise otsuse sisuline õiguslik alus – vastandina „menetluslikule” õiguslikule alusele, milleks on EÜ artikkel 300 – peaks olema EÜ artikli 175 lõige 1 või EÜ artikli 174 lõige 4, väljendab nõukogu uuesti kahtlusi, mis tal tekkisid arvamusetaotluse vastuvõetavuse osas. EÜ artikli 300 lõikes 6 sätestatud menetluse eesmärk on välja selgitada, kas kokkulepe on kooskõlas asutamislepingu sätetega, muuhulgas ka ühenduse ja liikmesriikide pädevuse jaotuse küsimustes, mitte aga määratleda sellise kokkuleppe sõlmimise otsuse sobivat õiguslikku alust.

Igal juhul on see küsimus juba lahendatud eespool viidatud kohtuotsustega Safety Hi‑Tech ja Bettati.

Euroopa Kohtule esitatud teise küsimuse kohta märgib nõukogu, et selle ulatus ja asjassepuutuvus on raskesti mõistetav. Kuigi komisjon toob esile segavastutusega lepingutega seotud probleemid, möönab ta sellele vaatamata, et protokoll põhineb igal juhul segavastutusel. Liikmesriikide pädevuse ulatuse määratlemine – on see allesjäänud pädevus või mitte – sõltub sellest, millises arengujärgus on ühendusesisesed õigusaktid protokolli sõlmimise kuupäeval. Sel päeval olid protokollist tulenevad kohustused vaid osaliselt ühenduse õigusaktidega kaetud.

Kokkuvõttes palub nõukogu esimese võimalusena, et Euroopa Kohus tunnistaks arvamusetaotluse vastuvõetamatuks ja teise võimalusena juhuks, kui arvamusetaotlus tunnistatakse vastuvõetavaks, et kohus vastaks esimesele küsimusele järgmiselt:

„EÜ asutamislepingu artiklid 133 ja artikli 174 lõige 4 koostoimes artikli 300 asjassepuutuvate sätetega ei ole sobiv õiguslik alus õigusaktile, millega ühendus sõlmib protokolli, ning see akt tuleb vastu võtta EÜ asutamislepingu artikli 175 lõike 1 alusel koostoimes artikli 300 asjassepuutuvate sätetega.”

Kolmanda võimalusena palub nõukogu juhul, kui Euroopa Kohus vastab esimesele küsimusele siiski jaatavalt:

„tuvastada, et liikmesriikide pädevus protokolli sõlmimiseks ei ole allesjäänud pädevus ühenduse pädevusega võrreldes”.

Euroopa Kohtu seisukoht





IV – Taotluse vastuvõetavus

1. Esitatud küsimustest ilmneb, et sisuliselt palutakse Euroopa Kohtul esiteks anda hinnang sobiva õigusliku aluse valiku kohta õigusakti puhul, millega nõukogu otsustab protokolli heaks kiita, eeskätt küsimuses, kas ühenduse nõusolek end sellega siduda peab põhinema EÜ artiklil 133 ja EÜ artikli 174 lõikel 4, ning teiseks kontrollida, kas pädevus, mida liikmesriigid jätkuvalt teostavad, kuna nad osalevad protokollis ühenduse kõrval, on hõlmatud küsimusi arvestades allesjäänud pädevus või valdav pädevus võrreldes ühenduse pädevusega.

2. Hispaania ja Prantsuse valitsuse ning nõukogu väitel ei kuulu sellised küsimused EÜ artikli 300 lõike 6 kohaldamisalasse, kuna need ei puuduta kavandatava lepingu vastavust asutamislepingule ega ühenduse ja liikmesriikide pädevuse jaotust nimetatud lepingu suhtes.

3. Sissejuhatuseks tuleb meenutada, et vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud seisukohale võib EÜ artikli 300 lõike 6 alusel saada Euroopa Kohtu arvamuse küsimustes, mis puudutavad ühenduse ja liikmesriikide pädevuse jaotust kolmandate riikidega konkreetse lepingu sõlmimisel (vt eelkõige eespool viidatud arvamused 1/75, täpsemalt lk 1360; 1/78, punkt 30; 2/91, punkt 3, ja 1/94, punkt 9). Seda tõlgendust kinnitab kodukorra artikli 107 lõige 2.

4. Antud juhul ei kahtle komisjon, kirjalikke märkusi esitanud liikmesriigid ega ka nõukogu ja parlament, et ühendus on pädev protokolli sõlmima. Ka protokolli materiaalõiguslike sätete vastavust asutamislepingule ei ole Euroopa Kohtus vaidlustatud. Vaidluse all on üksnes ühenduse pädevuse alused ja selle olemus ainupädevuse või jagatud pädevusena, samuti selle piiritlemine liikmesriikide pädevuse suhtes.

5. Seoses sellega tuleb märkida, et sobiva õigusliku aluse valik on põhiseadusliku tähtsusega küsimus. Kuna ühendusel on ainult talle omistatud pädevus, siis peab ta seostama protokolli asutamislepingu sättega, mis annab talle volituse kiita heaks selline akt. Väära õigusliku aluse kasutamine võib seega kaasa tuua sõlmimise otsuse enda kehtetuse ja sellest tulenevalt muuta kehtetuks ühenduse nõusoleku olla seotud lepinguga, millele ta alla kirjutas. Nii on see juhul, kui asutamisleping ei anna ühendusele piisavat pädevust, et ratifitseerida leping tervikuna, mistõttu tuleb uurida ühenduse ja liikmesriikide pädevuse jaotust kavandatava lepingu sõlmimiseks kolmandate riikidega, või ka juhul, kui sõlmimise otsuse sobiv õiguslik alus näeb ette teistsuguse menetluse õigusakti andmiseks kui see, mida ühenduse institutsioonid tegelikult järgisid.

6. Lepingu sõlmimise otsuse ja seega ka ühenduse rahvusvaheliste kohustuste kehtetuks osutumine selle otsuse väära õigusliku aluse tõttu võib nii ühenduse tasandil kui ka rahvusvahelistes õigussuhetes põhjustada komplikatsioone, mille ennetamine ongi täpsem eesmärk, millele on suunatud EÜ artikli 300 lõikes 6 sätestatud erandlik menetlus Euroopa Kohtu eelneva arvamuse saamiseks (vt eespool viidatud arvamus 1/75, lk 1360 ja 1361, samuti 28. märtsi 1996. aasta arvamus 2/94, EKL 1996, lk I‑1759, punktid 3–6).

7. Arvamusetaotluse vastuvõetavust tuleb seega hinnata eelnevatest kaalutlustest lähtudes.

8. Esimese küsimuse puhul ei saa arvamusetaotluse põhjal esmapilgul välistada, et protokolli sõlmimine kuulub ühenduse ainupädevusse EÜ artikli 133 alusel.

9. Arvamusetaotluse läbivaatamise selles järgus tuleb niisiis sedastada, et protokolli sõlmimise õigusliku aluse valikut käsitlev esimene küsimus puudutab seda, kas ühendusel on ühise kaubanduspoliitika alusel ainupädevus otsustada see sõlmida, ja et vastus sellele küsimusele võib mõjutada järgitavat ühenduse seadusandlikku menetlust. Selle tõdemusega on esimese küsimuse vastuvõetavus piisavalt põhjendatud.

10. Nõukogu lisab siiski, et komisjonil oli õigus esitada tühistamishagi 15. mai 2000. aasta otsuse peale, mis käsitleb protokolli allakirjutamist ühenduse nimel, vaidlustades sel moel õigusliku aluse, mistõttu tal ei ole enam õigust samale põhjendusele tuginedes vaidlustada otsust, mida nõukogu soovib protokolli heakskiitmiseks vastu võtta.

11. Selle kohta piisab tõdemusest, et akt, mis lubab rahvusvahelisele lepingule alla kirjutada, ja akt, mis käsitleb selle sõlmimist, on kaks erinevat õigusakti, mille alusel tekivad huvitatud pooltel täiesti erinevad kohustused, kusjuures teine ei ole sugugi esimest kinnitav akt. Neil asjaoludel ei takista esimesena nimetatud akti peale tühistamishagi esitamata jätmine sellise hagi esitamist kavandatava lepingu sõlmimise otsuse peale ega muuda vastuvõetamatuks arvamusetaotlust, mis tõstatab küsimuse selle vastavusest asutamislepingule.

12. Igal juhul tuleb meenutada, et kuigi teatud küsimusi saab vaidlustada muude õiguskaitsevahendite raames, nimelt EÜ artikli 230 alusel esitatud tühistamishagiga, ei ole see tõsiasi argumendiks, mis lubaks välistada eelneva pöördumise Euroopa Kohtu poole EÜ artikli 300 lõike 6 alusel (vt eespool viidatud arvamus 2/92, punkt 14).

13. Teine küsimus lähtub eeldusest, et ühendusel ei ole EÜ artikli 133 alusel ainupädevust, et sõlmida protokoll tervikuna, kuid ta võtab endale rahvusvahelise üldsuse ees kohustusi EÜ artiklist 133 ja artikli 174 lõikest 4 koosneval alusel. Sel juhul on protokolli sõlmijaks ühtaegu nii ühendus pädevuse piires, mis tal on kaubanduspoliitika ja keskkonnakaitse küsimustes, kui ka liikmesriigid pädevuse piires, mis on neile jäänud viimatinimetatud valdkonnas. Seega soovib komisjon saada selgitusi, kuidas ühelt poolt ühenduse ja teisalt liikmesriikide vastava pädevuse ulatus võib mõjutada protokolli haldamist.

14. Prantsuse valitsuse väitel on see küsimus puhtalt teoreetiline ega mõjuta üldse protokolli vastavust asutamislepingule. Seega tuleb küsimus jätta vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.

15. Selles osas tuleb tõdeda, et kuna keskkonnakaitse küsimustes on tunnustatud ühelt poolt ühenduse ja teisalt liikmesriikide vastavat pädevust, ei saa pädevuse ulatus kui selline mõjutada ühenduse õigust sõlmida protokolli ega üldisemalt protokolli sisulist või vormilist vastavust asutamislepingule.

16. Endastmõistetavalt on ühelt poolt ühenduse ja teisalt liikmesriikide vastava pädevuse ulatusega protokolliga reguleeritavates küsimustes kindlaks määratud ka nende vastutuse ulatus protokollist tulenevate kohustuste täitmise eest. Konventsiooni artikli 34 lõigetes 2 ja 3 on just seda asjaolu arvestades sätestatud, et piirkondlikud majandusintegratsiooni organisatsioonid, kes on konventsiooni või mõne protokolli osaliseks, teatavad kinnitamiskirjades oma pädevuse ulatuse ja teavitavad hoiulevõtjat ka kõikidest asjakohastest muudatustest oma pädevuses.

17. See kaalutlus ei saa iseenesest olla põhjenduseks EÜ artikli 300 lõikes 6 sätestatud menetluse kohaldamisele, kuna see menetlus – nagu on juba toonitatud käesoleva arvamuse punktis 6 – on mõeldud selleks, et ennetada komplikatsioone, mis võivad tekkida nii ühenduse tasandil kui ka rahvusvahelistes õigussuhetes, kui pärast seda, kui ühendus on sõlminud rahvusvahelise lepingu, selgub, et see leping ei ole asutamislepinguga kooskõlas. Selle menetluse eesmärk ei ole lahendada kavandatava lepingu täitmisega seotud raskusi, juhul kui leping kuulub ühenduse ja liikmesriikide jagatud pädevusse.

18. Selle kohta tuleb meenutada, et kui rahvusvahelise lepingu ese langeb osaliselt ühenduse ja osaliselt liikmesriikide pädevusse, on igal juhul oluline tiheda koostöö tagamine liikmesriikide ja ühenduse institutsioonide vahel nii läbirääkimiste käigus kui ka lepingu sõlmimisel ja sellest tulenevate kohustuste täitmisel. See koostöökohustus tuleneb ühenduse ühtse rahvusvahelise esindatuse nõudest (vt 14. novembri 1978. aasta otsus 1/78, EKL 1978, lk 2151, punktid 34–36; eespool viidatud arvamused 2/91, punkt 36, ja 1/94, punkt 108).

19. Eelnevaid kaalutlusi arvestades tuleb käesolev arvamusetaotlus tunnistada vastuvõetavaks vaid osas, mis puudutab küsimust, kas protokoll kuulub ühenduse ainupädevusse või kuulub see ühenduse ja liikmesriikide jagatud pädevusse.

V – Põhiküsimus

20. Komisjoni hinnangul kuulub protokoll oma olemuselt EÜ artikli 133 lõike 3 kohaldamisalasse, kuid ei ole välistatud, et teatud küsimused, mis kuuluvad täpsemalt keskkonnavaldkonda, jäävad selle sätte alt välja. Ta väidab seega, et sobiva õigusliku aluse protokolli sõlmimiseks moodustavad EÜ artikkel 133 ja artikli 174 lõige 4.

21. Nõukogu ja kirjalikke märkusi esitanud liikmesriigid vaidlustavad selle tõlgenduse. Nad leiavad, et peamiselt just protokolli eesmärgi ja sisu tõttu saab selle sõlmimine põhineda vaid EÜ artikli 175 lõikel 1. Parlament väidab ühtlasi, et nimetatud säte on protokolli sõlmimise otsuse sobiv õiguslik alus, kuid täiendav viide EÜ artiklile 133 ei ole välistatud, kui tehakse kindlaks, et lisaks keskkonnakaitsele – mis on protokolli esmane eesmärk – avaldab see tuntavat täiendavat mõju muundatud elusorganismidega kauplemisele.

22. Selle kohta tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab ühenduse õigusakti, sealhulgas rahvusvahelise lepingu sõlmimise otsuse õigusliku aluse valik põhinema mitte ainult akti vastuvõtja veendumusel, vaid kohtulikult kontrollitavatel objektiivsetel teguritel. Nende tegurite hulka kuuluvad eelkõige õigusakti eesmärk ja sisu (vt eespool viidatud kohtuotsus Portugal vs. nõukogu, punkt 22; 4. aprilli 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑269/97: komisjon vs. nõukogu, EKL 2000, lk I‑2257, punkt 43, ja eespool viidatud kohtuotsus Hispaania vs. nõukogu, punkt 58).

23. Kui ühenduse õigusakti kontrollimise käigus selgub, et see teenib kahte eesmärki või et sellega reguleeritakse kahte valdkonda ning üks neist on määratletav peamise või ülekaalukana, samas kui teine on kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, st peamise või ülekaaluka eesmärgi tõttu nõutav õiguslik alus (vt jäätmedirektiivi kohtuotsus, punktid 19 ja 21; 23. veebruari 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑42/97: parlament vs. nõukogu, EKL 1999, lk I‑869, punktid 39 ja 40, samuti eespool viidatud kohtuotsus Hispaania vs. nõukogu, punkt 59). Erandina peab õigusakt juhul, kui sel on mitu lahutamatult seotud eesmärki või mitu valdkonda, ilma et mõni neist oleks teistega võrreldes teisejärguline, põhinema vastavatel erinevatel õiguslikel alustel (vt selle kohta titaandioksiidi kohtuotsus, punktid 13 ja 17, samuti eespool viidatud 23. veebruari 1999 kohtuotsus parlament vs. nõukogu, punkt 38).

24. Seoses rahvusvahelise lepingu tõlgendamisega tuleb ühtlasi meenutada, et vastavalt rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni artiklile 31 „[tõlgendatakse] lepingut […] heas usus, andes lepingus kasutatud mõistetele konteksti arvestades tavatähenduse ning lähtudes lepingu mõttest ja eesmärgist”.

25. Antud juhul on neist hindamiskriteeriumidest tulenevalt vaja küsida, kas konteksti arvestades on protokoll oma eesmärgilt ja sisult peamiselt keskkonnakaitse küsimustes vastuvõetud leping, millel võib olla täiendav mõju muundatud elusorganismidega kauplemisele, või hõlmab see hoopis peamiselt rahvusvahelise kaubanduspoliitika küsimusi, arvestades täiendavalt teatud keskkonnanõudeid, või siis puudutab see omavahel lahutamatult seotud keskkonnakaitse ja rahvusvahelise kaubanduse küsimusi.

26. Esmalt tuleb sedastada, et protokoll on välja töötatud vastavalt konventsiooniosaliste konverentsi otsusele II/5, mis näeb ette kooskõlas konventsiooni artikli 19 lõikega 3, et osalised arutavad selliste meetmete vajalikkust, mis sätestaks asjakohased menetlused „kõigi selliste biotehnoloogiast tulenevate muundatud elusorganismide ohutu ümberpaigutamise, käsitlemise ja kasutamise valdkonnas, millel võib olla kahjulik mõju bioloogilise mitmekesisuse kaitsele ja säästvale kasutamisele”.

27. Vaidlust ei ole selles, et konventsioon, mille ühendus sõlmis asutamislepingu artikli 130s alusel, on keskkonnakaitse valdkonda kuuluv meede. See võeti vastu Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni keskkonna- ja arengukonverentsil Rio de Janeiros juunis 1992. Konventsiooni artiklis 1 on sätestatud, et selle eesmärgid on „bioloogilise mitmekesisuse kaitse, selle komponentide säästev kasutamine ning geneetiliste ressursside kasutamisest tuleneva kasu aus ja õiglane jagamine”.

28. Vastavalt rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni artiklile 31 tuleb protokolli eesmärk välja selgitada ja selle mõtet täpsustada just bioloogilise mitmekesisuse konventsiooni konteksti arvestades, kusjuures protokolli põhjendustes 2 ja 3 on viidatud nimetatud konventsiooni sätetele, nimelt artikli 19 lõikele 3, ja konventsiooniosaliste konverentsi otsusele II/5. Protokollis on arvukalt sätteid, eeskätt artiklid 3, 7, 16, 18, 20, 22, 27–35 ja 37, milles on samuti viidatud konventsioonile või konventsiooniosaliste konverentsile.

29. Protokolli eesmärk on kahtlemata seotud keskkonnakaitsega, nagu nähtub selle artiklist 1, mis viitab keskkonna- ja arengukonverentsil vastuvõetud Rio keskkonna- ja arengudeklaratsiooni 15. põhimõttele; seda eesmärki on rõhutatud viitega ettevaatusprintsiibile, mis on EÜ artikli 174 lõikes 2 sätestatud keskkonnakaitse aluspõhimõte.

30. Muundatud elusorganismide ohutu ümberpaigutamise, käsitlemise ja kasutamise valdkonnas „piisava kaitse” tagamise eesmärk ilmneb selgelt ka protokolli pealkirjast, mis viitab sõnaselgelt „bioloogilisele ohutusele”, samuti selle põhjendustest 5–8, mis toonitavad ohtu, mida biotehnoloogia võib kätkeda inimeste tervisele, vajadust võtta selle kasutamisel piisavaid keskkonna ja inimeste tervise ohutuse tagamise meetmeid, ühtlasi „tunnistades ka organismide päritolukollete ja geneetilise mitmekesisuse üliolulist tähtsust inimkonnale”.

31. Protokolli sisu osas nähtub osalistele artikli 2 lõikega 2 pandud põhikohustusest tagada, et kõiki muundatud elusorganisme arendatakse, käideldakse, transporditakse, kasutatakse, teisaldatakse ning lubatakse ringlusse viisil, millega välditakse või vähendatakse ohtu bioloogilisele mitmekesisusele, et protokolli eesmärk on keskkonnakaitseline.

32. Ka protokolli artiklist 4, mis protokolli kohaldamisala määratledes sätestab, et seda kohaldatakse kõikide „bioloogilise[le] mitmekesisuse[le] […] kahjulikku mõju avaldada või inimeste tervist ohustada võivate muundatud elusorganismide […] suhtes”, võib järeldada, et protokolli eesmärk on olemuselt keskkonnakaitseline.

33. Samuti on protokollis selleks, et osalised saaksid täita protokolli artikli 2 lõikes 2 sätestatud põhikohustust, ette nähtud mitu kontrollimenetlust (vt artiklid 7–13), muu hulgas „teabel põhineva eelneva nõusoleku andmise menetlus”, mis on tüüpiline keskkonnapoliitika abinõu (vt eelneva teatamise ja loa andmise korra rakendamise kohta liikmesriikidevahelises jäätmeveos eespool viidatud 28. juuni 1994. aasta kohtuotsus parlament vs. nõukogu, punktid 23, 25 ja 26). Protokoll käsitleb veel muundatud elusorganismide kasutamise, käitluse ja piiriülese liikumisega seotud riskide analüüsi ja juhtimist (artiklid 15 ja 16), tahtmatut piiriülest liikumist ja erakorralisi meetmeid (artikkel 17) ning muundatud elusorganismide käitlemist, transporti, pakendamist ja identifitseerimist (artikkel 18). Protokolli artikleid 19–28, mille eesmärki on lühidalt selgitatud arvamusetaotluse seletuskirjas, kohaldatakse igasuguse piiriülese liikumise suhtes ja nende peamine otstarvegi on võimaldada osalistel täita protokolli artikli 2 lõikes 2 sätestatud põhikohustust.

34. Käesoleva arvamuse punktides 26–32 esitatud analüüsist, mis käsitleb protokolli konteksti, eesmärki ja sisu, nähtub seega, et protokolli eesmärk või peamine sisu seisneb bioloogilise mitmekesisuse kaitses hukatuslike tagajärgede eest, mis võivad tuleneda muundatud elusorganismide käitlemisest ja eelkõige nende piiriülesest liikumisest.

35. Komisjon leiab siiski, et protokoll kuulub oma olemuselt rahvusvahelist kaubandust reguleerivate õigusaktide hulka. Selles osas viitab ta Euroopa Kohtu praktikale, milles on pikemat aega kinni peetud ühise kaubanduspoliitika mõiste laiast tõlgendusest (vt eespool viidatud arvamus 1/78, punkt 45). Tõsiasi, et teatud kauba puhul on rahvusvahelist kaubandust reguleerivates õigusaktides seatud esmajärgulisena muud kui kaubanduslikud eesmärgid – näiteks keskkonnakaitse või inimeste tervise kaitse, arengukoostöö, välis- ja julgeolekupoliitika või põllumajanduspoliitika – ei saa komisjoni sõnul tingida seda, et ühenduse ainupädevus on välistatud ja on põhjendatud tuginemine näiteks EÜ artiklile 175, kuivõrd asjaomased meetmed reguleerivad täpsemalt ühendusevälist kauplemist (vt selle kohta eespool viidatud 26. märtsi 1987. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, punktid 16–20; Tšornobõli kohtuotsus, punktid 17–20; kohtuotsused Werner, punktid 8–11; Leifer jt, punktid 8–11, ja Centro‑Com, punktid 26–29, samuti eespool viidatud arvamused 1/78, punktid 41–46, ja 1/94, punktid 28–34). Tegelikult on rahvusvahelist kaubandust reguleerivatel õigusaktidel sageli mitu erinevat eesmärki, mis ei tähenda seda, et need tuleb vastu võtta neid eesmärke käsitlevate asutamislepingu erinevate sätete alusel.

36. Komisjon lisab, et muud kui kaubanduslikud kaalutlused on integreeritud WTO lepingusse ja selle lisadesse, nimelt GATT‑i artiklisse XX ning sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete rakendamise kokkuleppesse ja tehnilisi kaubandustõkkeid käsitlevasse lepingusse, ilma et Euroopa Kohus oleks eespool viidatud arvamuse 1/94 punktis 34 jätnud kõrvale ühenduse ainupädevuse sõlmida EÜ asutamislepingu artikli 113 alusel kõik mitmepoolsed kaubanduslepingud.

37. Vastab tõele, et protokolli artikli 1 sõnastuse kohaselt puudutab „piisav kaitse” muundatud elusorganismide „teisaldamist” ja „keskenduda” tuleb nende „piiriülesele liikumisele”. Samuti on tõsi, et mitmed protokolli sätted käsitlevad täpsemalt selle liikumise kontrollimist, eriti kui muundatud elusorganismid on määratud otseselt toidu või söödana kasutamiseks või töötlemiseks, et siseriiklikud ametiasutused saaksid ära hoida või vähendada ohtu bioloogilisele mitmekesisusele ja inimeste tervisele. Isegi kui eeldada, nagu väidab komisjon, et protokolliga kehtestatud kontrollimenetlusi kohaldatakse muundatud elusorganismidega kauplemise suhtes väga sageli või vähemalt kauba väärtuse seisukohast valdavas osas, on protokoll siiski – nagu nähtub käesoleva arvamuse punktides 26–33 esitatud analüüsist – selle konteksti, eesmärki ja sisu arvestades igal juhul õigusakt, mis on olemuslikult suunatud biotehnoloogiast tingitud ohtude ärahoidmisele ja mitte rahvusvahelise kaubanduse edendamisele, hõlbustamisele või reguleerimisele.

38. Seega tuleb esiteks toonitada, et protokolli artikli 3 punkti k sõnastuse kohaselt on „piiriülene liikumine […] muundatud elusorganismide liikumine protokolli ühe osalise territooriumilt teise osalise territooriumile, välja arvatud artiklite 17 ja 24 kohaldamisel, kui piiriülese liikumise mõiste laieneb liikumisele käesoleva protokolli osaliste ja riikide vahel, kes ei ole selle osalised”. Selline iseäranis lai määratlus püüab hõlmata muundatud elusorganismide iga liiki teisaldamist riikide vahel kauba väärtusest sõltumata. Nii on lisaks „otseselt toidu või söödana kasutamiseks või töötlemiseks määratud” muundatud elusorganismide põllumajanduslikule liikumisele hõlmatud ka ebaseaduslik piiriülene liikumine, „tahtmatu” piiriülene liikumine ning liikumine heategevuslikel või teaduslikel eesmärkidel või avalikes huvides.

39. Samuti näitab mõistete muundatud elusorganismide „teisaldamine”, „käitlemine” ja „kasutamine” kõrvutiolek protokolli artiklis 1 ja artikli 2 lõikes 2, et osalised soovisid hõlmata muundatud elusorganismide iga liiki käsitlemist eesmärgiga tagada bioloogilise mitmekesisuse „piisav kaitse”.

40. Teiseks ei saa see, et paljudel rahvusvahelistel kaubanduslepingutel on mitu eesmärki ning et Euroopa Kohtu praktikast tuleneb ühise kaubanduspoliitika mõiste lai tõlgendus, seada kahtluse alla tõdemust, et protokoll on peamiselt keskkonnapoliitika valdkonda kuuluv õigusakt, kuigi kaitsemeetmed võivad mõjutada rahvusvahelist kauplemist muundatud elusorganismidega. Komisjoni tõlgendusega nõustumise korral muutuksid suures osas sisutühjaks asutamislepingu erisätted, mis käsitlevad keskkonnakaitse poliitikat, kuna niipea, kui tehakse kindlaks, et ühenduse tegevus võib mõjutada kaubavahetust, tuleks kavandatav leping liigitada ühise kaubanduspoliitika valdkonda kuuluvate lepingute hulka. Selles osas tuleb esile tõsta, et keskkonnapoliitikat on sõnaselgelt mainitud EÜ artikli 3 lõike 1 punktis l samadel alustel nagu ühist kaubanduspoliitikat, millele on viidatud sama lõike punktis b.

41. Kolmandaks tuleb märkida, et segavastutusega lepingute täitmisega seotud raskusi, millega komisjon põhjendab tuginemist EÜ artiklile