KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ANTONIO TIZZANO

esitatud 16. juunil 20051( )

Kohtuasi C-86/03

Kreeka Vabariik

versus

Euroopa Ühenduste Komisjon

Keskkond – Direktiiv 1999/32/EÜ – Raskete kütteõlide maksimaalne väävlisisaldus – Erand – Tingimused – Menetlus – Proportsionaalsuse põhimõte

I. Sissejuhatus

1. Kreeka Vabariik palub Euroopa Kohtul tühistada otsus 2003/3/EÜ (edaspidi „vaidlustatud otsus”),( ) millega komisjon jättis rahuldamata Kreeka valitsuse taotluse saada luba selliste raskete kütteõlide kasutamiseks, mille väävlisisaldus ületab 1% piiri, mis on üldjuhul lubatud direktiiviga 1999/32/EÜ( ) (edaspidi „direktiiv 1999/32” või „direktiiv”).

2. Euroopa Kohtul palutakse eelkõige tuvastada, kas komisjon rikkus ühenduse õigust, kui ta ei andnud Kreekale luba ületada nimetatud piirmäära.

II. Õiguslik raamistik

3. Käesoleva otsuse huvides tuleb kõigepealt meenutada, et Euroopa Ühendus kiitis nõukogu otsusega 98/686/EÜ( ) heaks Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni piiriülese õhusaaste kauglevi konventsiooni( ) väävli heitkoguste vähendamist käsitleva protokolli( ).

4. Nendes rahvusvahelise õiguse aktides toodud eesmärkide elluviimisele kaasaaitamiseks võttis ühendus esiteks vastu direktiivi 93/12/EMÜ( ) ning seejärel direktiivi 1999/32, mille artikli 1 lõige 1 seab selle eesmärgiks „vähendada teatavate vedelkütuste põletamisel tekkivaid vääveldioksiidiheitmeid ning sel teel nõrgendada kõnealuste heitmete kahjulikku toimet inimestele ja keskkonnale”.

5. Selleks näeb artikli 3 lõige 1 ette, et „liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tagamaks, et alates 1. jaanuarist 2003 ei kasutata nende territooriumil raskeid kütteõlisid, mille väävlisisaldus ületab 1,00% massist”.

6. Toodud piirmäär ei ole siiski absoluutne, sest vastavalt sama direktiivi artikli 3 lõikele 2 „võib liikmesriik lubada kasutada kogu oma territooriumil või mõnes selle osas raskeid kütteõlisid, mille väävlisisaldus on 1,00–3,00% massist.” Vastavat luba saab anda vaid tingimusel, et: i) täidetakse „vääveldioksiidi õhukvaliteedi standardeid, mis on sätestatud direktiivis 80/779/EMÜ[( )] või mis tahes teises ühenduse õigusaktis, millega tunnistatakse kehtetuks ja asendatakse need standardid, ja täidetakse muid asjakohaseid ühenduse sätteid” ning ii) kui heitmed [, mis pärinevad sellest liikmesriigist, kes kavatseb luba anda,] ei [aita kaasa]( ) kriitiliste saastekoormuste ületamisele üheski liikmesriigis.” Direktiivis 1999/32 on täpsustatud, et „kriitilise saastekoormuse” all tuleb mõista „kvantitatiivset hinnangut ühe või mitme saasteainega kokkupuute kohta, [millest allpool puudub] vastavalt praegustele teadmistele […] märkimisväärne kahjulik toime keskkonna tundlikele osadele.” [täpsustatud tõlge]( )

7. Eespool nimetatud tingimustest teise tingimuse tähtsust kinnitab artikli 3 lõike 2 viimane lause, milles on veel kord sätestatud, et luba saab anda „ainult seni, kuni liikmesriigi heitmed ei aita kaasa kriitiliste saastekoormuste ületamisele mis tahes liikmesriigis.”

8. Kõnealuse loa andmise menetluse kohta on direktiivi 1999/32 artikli 3 lõikes 5 ette nähtud, et „kui liikmesriik kasutab lõikes 2 osutatud võimalusi, teatab ta sellest vähemalt 12 kuud varem komisjonile ja avalikkusele,” esitades „piisavalt teavet, et ta saaks hinnata, kas […] kriteeriumid on täidetud.” Komisjon teeb otsuse kuue kuu jooksul alates eespool viidatud teabe saamisest ja pärast direktiivi artiklis 9 ette nähtud komiteega konsulteerimist. Viidatud artiklis on sätestatud:

„Komisjoni abistab liikmesriikide esindajatest koosnev nõuandekomitee, mille eesistujaks on komisjoni esindaja.

Võetavate meetmete eelnõu esitab komiteele komisjoni esindaja. Tähtaja jooksul, mille määrab eesistuja lähtuvalt küsimuse kiireloomulisusest, esitab komitee eelnõu kohta oma arvamuse, vajaduse korral hääletades.

Arvamus protokollitakse; lisaks sellele on igal liikmesriigil õigus taotleda oma seisukoha protokollimist.

Komisjon võtab komitee esitatud arvamust arvesse täiel määral. Komisjon informeerib komiteed, mil viisil komitee arvamust on arvestatud.”

III. Asjaolud ja menetlus

9. Kreeka Vabariik palus 11. detsembri 2001. aasta kirjas komisjonil lubada tal väljastada direktiivi 1999/32 artikli 3 lõikes 2 ette nähtud luba kogu oma territooriumil, välja arvatud Atika nõos.

10. Kreeka valitsuse hinnangul olid kõnealusel juhul kõik viidatud sättes ette nähtud tingimused täidetud, kuna Kreeka vääveldioksiidiheitmed jäid ühenduse õiguse kehtestatud piiresse ja Kreeka osa kriitilise saastekoormuse ületamises teistes liikmesriikides võis lugeda peaaegu nullilähedaseks (kõige rohkem ulatus see 1%-ni Itaalias).

11. Pärast Kreeka valitsuselt täiendava teabe nõudmist ja selle saamist palus komisjon abi õhusaasteainete kauglevi seire ja hindamise Euroopa koostööprogrammilt (edaspidi „EMEP”) ja eelkõige Norra meteoroloogiainstituudilt (Meteorological Synthesing Center-West, edaspidi „MSC‑W”), mis on seda programmi koordineeriv teaduskeskus. Nimetatud instituut analüüsis põhjalikumalt Kreeka osa Itaalias registreeritud väävli sadestumises.

12. Vaidlustatud otsusest nähtub, et need 22. veebruari 2002. aasta ja 22. märtsi 2002. aasta aruannetes esitatud analüüsid näitasid, et Kreekast pärit heitmed aitasid kaasa happesuse kohta kehtestatud kriitilise saastekoormuse ületamisele Itaalias vähemalt kuues selleks loodud Itaalia territooriumi katva võrgustiku ruudus. Nendes ruutudes ei ületanud Kreeka osa 0,5%. EMEP järeldas sellest, et analüüs kinnitab arvutusi, mis omistavad Kreeka Vabariigile 1% kogu väävli sadestumisest Itaalias.( )

13. Pärast mainitud tulemuste kättesaamist kutsus komisjon 15. aprilliks 2002 kokku direktiivi artiklis 9 nimetatud nõuandekomitee koosoleku, et arutada Kreeka valitsuse taotlust. Komitee avaldas sellel koosolekul toetust komisjoni otsuse eelnõule, millega jäetakse Kreeka valitsuse taotlus rahuldamata põhjusel, et piiriülese õhusaaste tingimus ei olnud täidetud.

14. Komisjon ei kiitnud seda eelnõud siiski kohe heaks, kuna 4. juunil ja 5. juulil 2002 palus Kreeka valitsus, et komisjon vaataks asja uuesti läbi, viidates uutele tõenditele.

15. Nimetatud tõendid esitati sama aasta 30. juulil ning neid täiendati komisjoni nõudmisel 3. oktoobril 2002.

16. Pärast seda, kui EMEP oli analüüsinud mainitud teavet, mille komisjon oli talle esitanud, kinnitas EMEP kriitiliste saastekoormuste ja -tasemete kartograafia koordineerimise keskuse (edaspidi „CCE”) abil 19. novembri 2002. aasta aruandes, et Kreeka heitmed aitavad kaasa kriitilise saastekoormuse ületamisele, mis on happesuse kohta kehtestatud teistes liikmesriikides, eriti Itaalias.( )

17. 4. detsembril 2002 kutsus komisjon 10. detsembriks 2002 kokku nõuandekomitee uue koosoleku; Kreeka valitsusele saadeti ka töödokumendid, mida sel koosolekul pidi arutatama.

18. 17. detsembril 2002 võeti vastu vaidlustatud otsus, mis järgis Kreeka Vabariigi kahjuks antud nõuandekomitee arvamust. Nimetatud komitee koosoleku protokolli kokkuvõte, mis anti otsuse vastuvõtmisel komisjoni liikmetele, saadeti ka Kreeka valitsusele.

19. Nimetatud valitsus palus 10. jaanuaril 2003 protokolli mõne punkti kohta täpsustusi. Olles 14. veebruaril 2003 saanud nimetatud dokumendi uue versiooni, palus ta 17. veebruari 2003. aasta kirjas veel uute muudatuste sisseviimist.

20. Kreeka valitsus esitas lõpuks 26. veebruaril 2003 hagi, millega palus Euroopa Kohtul sisuliselt tühistada vaidlustatud otsus ja sedastada EÜ artikli 241 alusel, et direktiiv 1999/32 ei ole kohaldatav, kui seda tuleb tõlgendada nii, nagu soovib komisjon.

21. Nõukogu astus komisjoni väidete toetuseks menetlusse, et paluda nagu komisjon, et hagi kuulutataks vastuvõetamatuks põhjendamatuse tõttu osas, milles sellega taotletakse direktiivi 1999/32 kohaldamatuks tunnistamist.

22. Pärast seda, kui oli lõppenud kirjalik menetlus, mille jooksul esitati ka kostja vastus ja repliik, kuulati pooled ära 28. aprilli 2005. aasta kohtuistungil.

IV. Hinnang

23. Nagu eespool mainitud, palub Kreeka valitsus vaidlustatud otsuse tühistamist põhjusel, et sellega kaasneb mitu ühenduse õiguse rikkumist nii menetluse kui ka sisu osas.

A. Menetlusnormide rikkumised

24. Hagi esitanud valitsus väidab, et vaidlustatud otsuse vastuvõtmisele eelnenud menetluse käigus rikkus komisjon mitmel korral võistlevuse põhimõtet.

25. Üldiselt tuletab ta meelde, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on kaitseõiguse tagamine kõigis isiku või liikmesriigi vastu algatatud menetlustes, mis puudutavad tõenäoliselt isiku õigusi kahjustavat akti, ühenduse õiguse aluspõhimõte.( ) Kirjeldatud põhimõttest tuleneb selle valitsuse väitel, et asjaomasele poolele tuleb enne otsuse tegemist edastada „oma kaitse ettevalmistamiseks vajaliku tähtaja jooksul”( ) „täpne ja täielik ülevaade etteheidetest, mida komisjon kavatseb talle esitada”( ).

26. Käesolevas asjas toimus hagi esitanud valitsuse väitel põhjustel, mida vaatlen hiljem, direktiivi 1999/32 artiklis 9 ette nähtud komiteega konsulteerimine tema kaitseõigust rikkudes.

27. Komisjon vaidlustab omalt poolt samuti üldises plaanis selle, et sellistel juhtudel nagu käesolev asi kohaldatakse kaitseõiguse tagamise põhimõtet. Viidates sellega seoses kohtuotsuses Taani vs. komisjon( ) toodud täpsustustele, tuletab komisjon meelde, et Euroopa Kohtu hinnangul kehtib selle põhimõtte järgimise kohustus vaid menetlustes, mille ühenduse institutsioonid algatavad liikmesriikide vastu näiteks abi kontrollimiseks. Seevastu ei kehti see komisjoni väitel juhul, kui tegemist on menetlusega, mille algatasid liikmesriigid, nagu käesolevas asjas.

28. Tuleb märkida, et see, kas eespool viidatud kohtupraktikat saab käesolevas kohtuasjas tõepoolest kohaldada, võib olla vaieldav. Seevastu leian, et on oluline rõhutada, nagu märgib ka komisjon, et Kreeka valitsuse etteheited ei puuduta tegelikult võistlevuse põhimõtte järgimist seoses kõnealuse riigiga, vaid menetluse nõuetekohasust ning seega nõuandekomiteega konsulteerimise menetluse järgimist. Tegelikkuses käsitlevad kõik eespool viidatud etteheited viimast küsimust, kui just ei soovita samastada liikmesriikide esindajate osalemist selles komitees, kus need esindajad on kaasatud institutsioonilisse menetlusse, mille raames nad peavad tegutsema, ja selle menetluse „väliseid” suhteid komisjoni ja liikmesriigi kui sellise vahel.

29. Arvestades eelnevat, analüüsin nüüd menetlusega seotud konkreetseid etteheiteid, mida mainisin.

30. a) Esiteks väidab Kreeka Vabariik, et ajavahemik kuupäeva (5. detsember 2002), mil nõuandekomitee liikmetele saadeti töödokumendid, mida nimetatud komitee koosolekul pidi arutatama, ning koosoleku toimumiskuupäeva (10. detsember 2002) vahel oli liiga lühike.

31. Sellega seoses viitab ta nimetatud komitee töökorra eelnõule, milles on töödokumentide saatmiseks ette nähtud 14‑päevane tähtaeg, mida võib vähendada viiele päevale, kui küsimus on kiireloomuline ja arutluse all olevad meetmed tuleb võtta viivitamata.

32. Kreeka valitsuse sõnul ei ole aga käesolevas asjas lühendatud tähtaja kohaldamise tingimused täidetud. Nimelt kuigi direktiivi 1999/32 artikli 3 lõige 1 sätestab liikmesriikide kohustuse võtta kõik vajalikud meetmed selleks, et alates 1. jaanuarist 2003 kasutataks vaid sellised raskeid kütteõlisid, mille väävlisisaldus ei ületa 1% massist, puudub komisjonil kohustus teha erandi taotluste kohta otsus enne seda kuupäeva.

33. Hagi esitanud valitsus väidab samuti, et hilinemine nõuandekomitee kokkukutsumisel ja töödokumentide saatmisel on seda põhjendamatum, kui võtta arvesse asjaolu, et komisjoni käsutuses olid EMEP‑i uute analüüside tulemused juba 2002. aasta novembris (vt eespool punkt 16).

34. Märgin omalt poolt kõigepealt, et direktiivis 1999/32 ei ole midagi sätestatud ajavahemiku kohta, mis peab jääma komitee liikmetele arutamist vajavate töödokumentide saatmise ja komitee koosoleku kuupäeva vahele. Nagu käesoleva ettepaneku punktis 8 tõdetud, piirdub direktiivi artikkel 9 selle sätestamisega, et komitee esitab pärast komisjoni poolt võetavate meetmete eelnõu saamist oma arvamuse tähtaja jooksul, mille määrab komitee eesistuja, st komisjoni esindaja lähtuvalt küsimuse kiireloomulisusest.

35. Lisan, et isegi otsus 1999/468/EÜ( ), mille nõukogu võttis vastu selleks, et reguleerida üldisel moel komisjoni rakendusvolituste kasutamist, ei kehtesta viimasele ühtegi kindlaksmääratud tähtaega. Otsuses on vaid sätestatud, et „iga komitee võtab […] vastu oma töökorra, mille aluseks on töökorra standardeeskirjad, […] mis avaldatakse Euroopa Ühenduste Teatajas” [täpsustatud tõlge], mis pealegi ka vastu võeti ja avaldati.( )

36. Selle kohta, mis on käesolevas kohtuasjas asjakohane, näevad need standardeeskirjad ette, et komitee poolt arutamist vajavad töödokumendid tuleb komitee liikmetele saata 14 päeva enne koosolekut ning seda tähtaega võib kiireloomuliste asjade puhul lühendada viiele päevale. Ja just nimelt nii näeb ette ka direktiivis 1999/32 ette nähtud töökorra eelnõu, mille komitee on koostanud (nagu märkisin eespool punktis 31).

37. Asjakohastes õigusaktides puuduvad seega sätted vaidlusaluse küsimuse kohta, mida mainib ainult eespool viidatud töökorraeelnõu (mis on siiski veel vaid eelnõu), mis tugineb otsuses 1999/468 toodud standardeeskirjale. Isegi kui pidada seda eelnõu (ja selle aluseks olevat standardeeskirja) kasulikuks viiteks, mis aitaks vaadeldavale küsimusele mõistliku lahenduse leida, tundub siiski, et tuleb tõdeda, et kõnealune komiteega konsulteerimine toimus menetlusnormide kohaselt, kuna komisjon järgis viiepäevalist tähtaega, mis on töökorra eelnõus kiireloomulisteks küsimusteks ette nähtud.

38. Käesolevas asjas tulenes küsimuse kiireloomulisus vajadusest vältida õiguskindluse puudumise olukordi, nagu komisjon teise võimalusena märkis. Arvestades, et direktiiv kohustas liikmesriike alates 1. jaanuarist 2003 lubama vaid selliste raskete kütteõlide kasutamist, mille väävlisisaldus on 1% või väiksem, tuli sellest piirmäärast erandite tegemine samuti otsustada vähemalt selleks kuupäevaks. Vastupidisel juhul ei oleks Kreeka ettevõtjad, kes kõnealust kütust kasutasid, õigel ajal ja kindlalt teadnud, kas nad saavad tulevikus suurema väävlisisaldusega kütteõlisid veel kasutada või mitte.

39. Samuti ei saa väita nagu Kreeka valitsus, et komisjon muutis asja ise kiireloomuliseks, lükates erandi taotluse läbivaatamist liigselt edasi. Selles osas tuleb märkida, et Kreeka valitsus edastas alles 3. oktoobril 2002 kogu nõutava teabe ja komisjon sai EMEP‑i poolse nende andmete analüüsi 21. novembril 2002. Et tagada enne aasta lõppu kehtiva otsuse vastuvõtmine pärast komiteelt arvamuse saamist, ei saanud komisjon neil asjaoludel järgida „tavalist” 14-päevast tähtaega, vaid pidi järgima üksnes viiepäevast tähtaega, mis on ette nähtud kiireloomulisteks juhtudeks, mida ta ka tegi.

40. Seetõttu näib komiteega konsulteerimise menetlus mulle selles osas õiguspärane.

41. b) Teiseks väidab Kreeka valitsus, et komisjoni poolt eespool nimetatud komitee liikmetele edastatud dokumendid ei olnud täielikud, kuna nende hulgast puudus keskkonna peadirektoraadi teatis, milles komisjon tunnistab Kreeka valitsuse väitel, et teistes liikmesriikides kriitilise saastekoormuse ületamises Kreeka osa tuvastamine EMEP-i poolt võis sõltuda analüüsis kasutatud matemaatilisest mudelist.

42. Sellega seoses pean aga vastama, et see teatis – nagu komisjon kostja vastuses märkis, ilma et Kreeka valitsus oleks seda ümber lükanud – koostati pärast komitee koosoleku toimumist komisjoni sisemenetluse raames ja selle jaoks. Seega ei tundu etteheide olevat põhjendatud.

43. c) Kreeka Vabariik peab menetlusõiguse rikkumiseks ka asjaolu, et komitee 10. detsembri 2002. aasta koosolekule ei saatnud enamik teisi liikmesriike oma esindajatena samu isikuid, kes olid osalenud eelmisel, 15. aprilli 2002. aasta koosolekul (vt eespool punkt 13).

44. See argument tuleb samuti tagasi lükata. Piisab, kui märkida, et nende esindajate valimine ja saatmine kuulub liikmesriikide pädevusse ning ükski õigusnorm ei näe ette, et komitee peab alati koosnema samadest isikutest.

45. d) Viimasena heidab Kreeka valitsus komisjonile ette, et ta võttis vaidlustatud otsuse vastu enne, kui komitee liikmed said komitee koosoleku protokolli üle kontrollida. Nii arutas komisjon Kreeka Vabariigi väitel asja puuduliku protokolli põhjal (vt eespool punkt 19). Komitee töökorra eelnõu näeb seevastu ette, et koosolekute protokollid edastatakse komitee liikmetele piisava ajavaruga, et võimaldada neil märkusi esitada.

46. Sellega seoses tuleb meenutada, et direktiivis 1999/32 on vaid ette nähtud, et komitee arvamus protokollitakse, et igal komitee liikmel on õigus taotleda oma seisukoha protokollimist ja et komisjon võtab komitee esitatud arvamust arvesse täiel määral.( ) Eespool viidatud komitee töökorra eelnõu näeb omalt poolt ette, et protokollid edastatakse komitee liikmetele, kes teavitavad eesistujat kirjalikult oma võimalikest märkustest. Komitee arutab muudatusettepanekuid ning kui lahkhelid säilivad, siis lisatakse protokolli nende kohta märge.

47. Isegi kui soovida jätta tähelepanuta asjaolu, et nimetatud töökorra eelnõu ei ole siduv, ei leia ma ometi, et siinkohal oleks vaja väga pikalt peatuda küsimusel, kas Kreeka esindajale tõepoolest anti piisavalt aega (arvestades eelnõud, kuid eelkõige direktiivi 1999/32) selleks, et protokolli eelnõu kohta arvamust avaldada. Piirdun selle rõhutamisega, et komisjonile saadetud kirjades palus Kreeka valitsus vaid, et täpsustataks tema esindaja seisukohavõtu mõningaid osi ja et sellel seisukohal endal oli komitees siiski väga vähe toetajaid. Seega võib komisjon õigusega väita, et vaidlustatud otsus võeti igal juhul vastu kooskõlas komitee (liikmete enamuse) arvamusega.

48. Isegi kui soovida näha Kreeka valitsuse eeskujul komisjoni toimingutes menetlusnormide rikkumist, leian igal juhul, et siin tuleks kohaldada Euroopa Kohtu praktikat, mille kohaselt „võib menetlusviga kaasa tuua asjaomase otsuse […] tühistamise ainult siis, kui tõendatakse, et selle vea puudumisel oleks vaidlustatud otsus võinud olla teistsuguse sisuga.”( )

49. Seega tuleb ka see etteheide tagasi lükata.

50. Eeltoodut arvestades leian seega, et kokkuvõttes võib tõdeda, et ükski Kreeka valitsuse esitatud vastuväidetest ei ole põhjendatud.

B. Sisulised rikkumised

Kriitilise saastekoormuse ületamisele kaasaaitamine

51. Sisuliste rikkumiste kohta väidab hagi esitanud valitsus eelkõige seda, et EMEP‑i läbiviidud analüüsidest, mis on vaidlustatud otsuse teaduslik alus, ei tulene, et oleks täitmata teine tingimus selleks, et liikmesriik võiks lubada suurema väävlisisaldusega kütteõlisid (vt eespool punkt 6). Täpsemalt ei ole mingil juhul „tõendatud väljaspool põhjendatud kahtlust, et Kreeka heitmed aitavad kaasa liigsele sadestumisele, mis ületab teistes liikmesriikides, eriti Itaalias, hapestumise kriitilist saastekoormust”, nagu näeb ette otsuse 13. põhjendus. Selline kinnitus, mis esineb vaid komisjonile saadetud uurimusele lisatud kirjas, peegeldab ainult MSC‑W (instituut, kes oli volitatud analüüse läbi viima, vt eespool punkt 11) direktori isiklikku arvamust ja mitte läbiviidud teadusliku uurimuse tulemust.

52. Sellega seoses märgin nagu komisjon, et mainitud kirjas sisalduvaid kinnitusi ei saa käsitleda isikliku arvamusena, sest selle kirja autor on uurimuse läbi viinud instituudi direktor ja ta kirjutas sellele alla tulenevalt oma volitustest.

53. Seetõttu piirdun sisu osas selle nentimisega, et kõnealuse instituudi teostatud uurimusest tulenevad elemendid, mis toetavad komisjoni järeldust, et olukord Kreekas ei vasta teisele tingimusele, mis on seatud erandi tegemisele (vt eespool punktid 6 ja 7). Uurimusest nähtub nimelt selgelt, et viimase 30 aasta jooksul kogutud teaduslike andmete põhjal on kindel, et Kreeka heitmed aitavad kaasa kriitilise saastekoormuse ületamisele Austrias, Saksamaal, Itaalias ja Šveitsis, kuigi nende osa on väike, alla 0,5%.

54. Kuna siin on tegemist komisjoni kaalutlusõiguse teostamisega, mille uurimine hõlmab tehnilist hindamist, tuleb käesolevas asjas kohaldada Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat, mille kohaselt sellistel juhtudel ühenduse kohus „kontrollib [teatud] komitee arvamusega kooskõlas võetud komisjoni otsuse sisu vaid ilmse faktivea või õigusnormi ilmse rikkumise või võimu kuritarvitamise puhul”( ).

55. Kuid käesoleva kohtuasja toimikus ei leidu ühtegi elementi, mille alusel sellist viga, rikkumist või võimu kuritarvitamist saaks tuvastada. Nimelt järgis komisjon ühelt poolt selgelt ühe tunnustatud teadusinstituudi arvamust, teisalt ei esita Kreeka Vabariik sellise vea või rikkumise esinemise kohta ühtegi tõendit peale üldiste vaidlustuste ja viite komitees juba esitatud ning viimase poolt tagasi lükatud argumentidele.

56. Järelikult tuleb kõnealune etteheide tagasi lükata.

Kriitilise saastekoormuse ületamisele kaasaaitamise mõiste

57. Kreeka valitsus väidab järgmiseks, et isegi kui Kreekast pärinevad vääveldioksiidi osakesed levivad Itaaliasse, ei kujuta see endast siiski kriitilise saastekoormuse ületamisele kaasaaitamist direktiivi 1999/32 artikli 3 lõike 2 tähenduses. Mõiste „kriitilise saastekoormuse ületamisele kaasaaitamine” tähendab nimelt, et Kreeka heitmete puudumisel väheneks Itaalia ökosüsteemides, kus registreeritakse kriitilisest saastekoormusest suurem vääveldioksiidi sisaldus, see madalamale tasemele kui see, millest alates loetakse, et nimetatud koormus on ületatud. Teisisõnu peab see panus Kreeka valitsuse sõnul olema määrava tähtsusega kriitilise saastekoormuse ületamises, käesolevas asjas aga nii ei ole.

58. Kreeka valitsus väidab tema poolt toetatava vähem range tõlgenduse toetuseks veel, et direktiivi 1999/32 itaalia- ja hispaaniakeelses versioonis on täpsustatud, et heitmed peavad kriitilise saastekoormuse ületamisele kaasa aitama „olulisel määral”.

59. Nimetatud valitsus lisab, et teiselt poolt võtab vaidlusaluse tingimuse kitsas tõlgendamine komisjoni poolt direktiivi 1999/32 artikli 3 lõikelt 2 kogu kasuliku mõju, kuna nii ei saaks seda kunagi kohaldada.

60. Leian, et komisjon toob õigesti esile, et direktiivis kõneldakse heitmetest, mis „aitavad kaasa” kriitilise saastekoormuse ületamisele teistes liikmesriikides, mitte heitmetest, mis selle ületamise „põhjustavad”. Tõlgendus, mille Kreeka valitsus on artikli 3 lõikele 2 andnud, näib seega olevat vastuolus selle sätte sõnastuse endaga.

61. Lisaks, nagu komisjon meelde tuletab, osutavad nimetatud tingimuse kitsa tõlgendamise vajadusele ka direktiivi 1999/32 ettevalmistustööd. Nimelt võis vastavalt komisjoni ettepanekule erandit lubada üksnes juhul, kui „panus piiriülesesse saastamisse [on] ebaoluline.”( ) Nõukogu võttis seevastu rangema seisukoha,( ) kehtestades, et erandi võib teha vaid siis, kui selle tagajärjel ei aita asjaomane liikmesriik kaasa kriitilise saastekoormuse ületamisele teistes liikmesriikides ja seda olenemata selle „panuse” suurusest.

62. Ma ei arva ka, et laiema tõlgenduse toetuseks võiks tugineda direktiivi 1999/32 itaalia- ja hispaaniakeelsetele versioonidele, milles on sätestatud, et heitmed ei tohiks ületamisele kaasa aidata „olulisel määral”.

63. Arvestades, et neid versioone ei ole iseenesest võimalik eelistada teistele, tunduvalt arvukamatele ning erineva sisuga versioonidele, sealhulgas ka kreekakeelsele versioonile, piirdun selle lisamisega, et vaidlusalust tingimust on direktiivi 1999/32 artikli 3 lõikes 2 mainitud kahel korral (vt eespool punkt 7). Selle sätte viimases lauses tingimuse teistkordsel mainimisel on selles sättes, kaasa arvatud itaalia- ja hispaaniakeelses versioonis, täpsustatud, et erandit võib teha vaid siis, kui heitmed „ei aita kaasa kriitiliste saastekoormuste ületamisele”, ilma et oleks midagi märgitud panuse suuruse kohta.

64. Eeltoodud põhjendustest lähtudes järeldan, et komisjoni tõlgendus on ainus vaatlusaluse tingimuse korrektne tõlgendus.

65. Olles käesolevas kohtuasjas tuvastanud, et Kreekast pärinev sadestumine „aitab kaasa” kriitiliste saastekoormuste ületamisele Itaalia teatavates maakondades, kus esineb juba vääveldioksiidi tekitatud hapestumise probleem, ei saanud komisjon seetõttu rahuldada Kreeka valitsuse esitatud taotlust, isegi kui Kreeka panus ei ületanud 0,5%.

66. Ei ole võimalik väita nii nagu Kreeka valitsus, et tema poolt vaidlustatud tõlgendus võtab sättelt kogu selle kasuliku mõju. Nimetatud tõlgendus kitsendab tõepoolest oluliselt erandi tegemise piire. Kuid kuna tegemist on just nimelt eranditega, ei saa seda loomulikult pidada üllatavaks ega õigustamatuks valikuks. Sellele vaatamata tundub mulle siiski, et kõnealune säte säilitab ikkagi teatava kohaldamisruumi ja seda eelkõige kõigil juhtudel, mil taotlejast liikmesriigist pärineva väävli sadestumine ei aita kaasa (või äärmisel juhul aitab vaid väga ebaolulisel määral kaasa) teistes liikmesriikides kriitilise saastekoormuse ületamisele, nagu direktiivi artikli 3 lõikes 2 on just ette nähtud.

67. Seetõttu leian, et need argumendid tuleb tagasi lükata.

Kasutatud hindamismeetod

68. Kreeka valitsus väidab veel, et komisjon oleks pidanud hindama tema taotlust, kohaldades tema panuse arvutamisel teistes liikmesriikides kriitilise saastekoormuse ületamisesse sama meetodit, mida kasutati direktiivi 1999/32 ettevalmistustööde käigus. Matemaatilise mudeli muutmine komisjoni poolt tõi käesolevas kohtuasjas kaasa tõsiseid tagajärgi, kuna erinevalt oma eelkäijast on uuel mudelil sellised tehnilised omadused, mille mõjul ei saa tulemuseks olla panuse puudumine, vaid alati panuse esinemine, kuigi see võib olla üliväike.

69. Kuna see muudatus muutis sisuliselt erandi kohaldamisala, ei oleks komisjon selle valitsuse väitel tohtinud seda rakendada, järgimata EÜ artiklis 252 direktiivi vastuvõtmiseks sätestatud koostöömenetlust, mida tuleks kohaldada ka direktiivi muutmisel.

70. Märgin omalt poolt kõigepealt, et nagu komisjon oma vasturepliigis tõendab, on väga ebatõenäoline, et panuse hindamiseks kasutatava uue ja eelmisest erineva matemaatilise mudeli tulemuseks ei saa kunagi olla panuse puudumine. Näiteks Luksemburgi, Rootsi ja Soome panus Itaalias saastekoormuse ületamisesse puudub.

71. Eelnevat arvestades märgin, et midagi direktiivis ei kohusta komisjoni valima ühte kindlat matemaatilist mudelit. Seega võis ta teha oma otsuse sellise teadusliku analüüsi põhjal, mida hinnati kõige asjakohasemaks ja usaldusväärsemaks. Leian, et käesolevas kohtuasjas ei saa komisjonile ette heita seda, et ta pöördus sellise rahvusvahelise tuntusega instituudi nagu MSC‑W poole ning et ta kasutas hindamismeetodit, mida viimane pidas sobivaimaks, hoolimata sellest, et see erines ettevalmistustööde käigus kasutatust.

72. Järelikult on need argumendid samuti põhjendamatud.

Õiguspärase ootuse põhimõte

73. Kreeka valitsus leiab veel, et keeldudes talle erandit tegemast, rikkus komisjon õiguspärase ootuse põhimõtet, kuna enne direktiivi 1999/32 vastuvõtmist andis ta selgelt mõista, et Kreekas säilib suurema väävlisisaldusega raske kütteõli kasutamise võimalus.

74. Eelkõige väidab nimetatud valitsus, et nõukogule ja parlamendile koos direktiivi 1999/32 ettepanekuga saadetud teatis ühenduse strateegia kohta võitluses hapestumise vastu (edaspidi „teatis hapestumise kohta”),( ) millele viitab ka selle direktiivi lõppredaktsiooni üheksas põhjendus, mainis komisjon Kreeka Vabariiki ühena liikmesriikidest, kelle suhtes võidakse erand teha.

75. Omalt poolt tuletan eelkõige meelde, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt „saab õiguspärase ootuse põhimõttele ühenduse õigusnormide vastu tugineda vaid juhul, kui ühendus on ise eelnevalt loonud õiguspärase ootuse teket soodustava olukorra”( ). Kuigi vastab tõele, et õiguspärase ootuse põhimõtte eesmärk on kaitsta ettevõtjaid, kelles „institutsioon on tekitanud põhjendatud lootusi, […] ei takista miski ühel liikmesriigil tühistamishagi raames väita, et mõni institutsioonide õigusakt kahjustab [kõnealuse subjekti] õiguspärast ootust”( ).

76. Leian aga, et käesolevas kohtuasjas ei ole viidatud kohtupraktika kohaldamise tingimused täidetud.

77. Nimelt ei saanud Kreeka Vabariigil jääda märkamata, et nii eespool viidatud teatis kui ka sellele järgnenud ettepanek määrasid kindlaks komisjoni suunised, mida tuli veel täpsustada nõukogu normatiivaktiga, ja et seadusandliku menetluse käigus võis viimane teha ettepanekule (isegi põhjalikke) muudatusi, nagu tihti juhtub( ) ja nagu juhtus ka käesolevas asjas, vähemalt selles osas, mis siinkohal oluline on.

78. Asjaolu, et nõukogu viitas direktiivi üheksandas põhjenduses sõnaselgelt kõnealusele teatisele, ei ole oluline, sest loomulikult ei tähenda see seda, et direktiiv oleks „üle võtnud” ja muutnud siduvaks kõik teatises sisalduvad väited, kinnitades nii teatud viisil Kreeka Vabariigil selle teatise alusel väidetavalt tekkinud „ootusi”.

79. Nagu ma eespool juba meelde tuletasin (punkt 61), muutis nõukogu seadusandliku menetluse käigus ja just osas, mis on käesolevas asjas oluline, teatises kirjeldatud strateegiat selliselt, et seda võib lugeda normatiivsest vaatepunktist kehtivaks vaid osas, mis on toodud direktiivi lõplikus sõnastuses.

80. Ükski ootus, mida tuleb õiguslikult kaitsta, ei saanud seega tugineda ettepanekule enesele (ega strateegiale, mis oli selle ettepaneku aluseks).

81. Seega tuleb vältimatult järeldada, et õiguspärase ootuse rikkumisele tuginev argument tuleb samuti lugeda põhjendamatuks.

Proportsionaalsuse põhimõte

82. Viimaseks väidab Kreeka valitsus, et eespool viidatud teatises kinnitas komisjon, et ühenduse strateegia hapestumise vastu võitlemiseks oleks pidanud hõlmama majanduslikult mõistlikke meetmeid, mis arvestavad seost maksumuse ja tõhususe vahel. Vaidlustatud otsus toob aga Kreeka Vabariigile kaasa ülemääraseid kulutusi võrreldes kasuga, mis sellest keskkonnale tuleneb. Sellega rikutakse hagi esitanud valitsuse arvates proportsionaalsuse põhimõtet, mida komisjon pidi talle direktiivi 1999/32 alusel antud kaalutlusõiguse teostamisel järgima.

83. Kuna aga eelnev arutluskäik näitas, et vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel komisjon vaid kohaldas direktiivis erandi tegemisele seatud tingimustest teise tingimuse ainsat võimalikku tõlgendust, leian, et proportsionaalsuse test puudutab tegelikkuses mitte niivõrd otsust kui direktiivi ennast.

84. Seda kinnitab muuseas kaudselt ka hagi esitanud valitsus. Nimelt juhul, kui Euroopa Kohus sedastaks vastavalt minu ettepanekule, et direktiiv kohustab komisjoni keelduma erandi tegemisest ilma maksumuse ja tõhususe suhet arvestamata, palub see valitsus kuulutada nimetatud direktiiv EÜ artikli 241 alusel kohaldamatuks põhjusel, et see rikub proportsionaalsuse põhimõtet.

85. Komisjon ja nõukogu vaidlustavad siiski hagi selle osa vastuvõetavuse, sest nende arvates ei toonud Kreeka valitsus selgelt ja täpselt esile õigusvastasuse vastuväite toetuseks esitatud väiteid.

86. Mulle tundub aga, et Kreeka valitsus tõi hagiavalduses siiski esile põhjused, miks tuleks direktiiv 1999/32 EÜ artikli 241 alusel kohaldamatuks kuulutada, kuigi lühidalt. Nimelt viitas ta proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisele ühenduse seadusandja poolt, kuna erandi tegemiseks ette nähtud tingimused ei vasta majandusliku ratsionaalsuse kriteeriumidele, millele viitab teatis hapestumise kohta.

87. Järelikult tuleks lugeda põhjendamise tingimus teatud moel täidetuks, eriti arvestades Euroopa Kohtu sellist kohtupraktikat, mille kohaselt on „kodukorra artiklis 38 ettenähtud vorminõuded” täidetud, kui „õiguspõhimõtteid, mida väidetavalt on rikutud, on mainitud piisavalt selgelt”( ).

88. Eeltoodut arvestades tuleb samas kohe lisada, et kuigi pean vastuväidet vastuvõetavaks, tundub mulle siiski, et see on põhjendamatu. Nimelt tuleneb Kreeka valitsuse väitel proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine asjaolust, et teatud osades hapestumise kohta antud teatises märkis komisjon, et mõnele liikmesriigile, sealhulgas Kreeka Vabariigile, võib raskete kütteõlide väävlisisalduse vähendamine sellega kaasnevate kulude tõttu olla ebasobiv võimalus.

89. Kuid nagu juba nentisin punktides 77–79, ei võtnud nõukogu direktiivis 1999/32 üle mitte kõiki nimetatud teatises sisalduvaid kaalutlusi. Seetõttu tuleb proportsionaalsuse test läbi viia vaid seoses sellega, mis on kõnealuses direktiivis ette nähtud.

90. Selles osas tuleb vaevalt meelde tuletada, et „väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb selle kindlaks tegemiseks, kas ühenduse õigusnorm on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, kontrollida, kas õigusnormiga kehtestatud meetmed on taotletud eesmärgi saavutamiseks sobivad ega lähe kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik”( ).

91. Esimese aspektiga seoses olen juba mitu korda meelde tuletanud, et direktiivi 1999/32 eesmärk on vähendada vääveldioksiidiheitmeid. Kuna, nagu on märgitud direktiivi kaheksandas põhjenduses, „väävlit on aastakümnete jooksul peetud [nende heitmete] valdavaks allikaks [ja] need heitmed on happevihmade peamised tekitajad,” on minu arvates selge, et tingimust, mis kärbib võimalusi teha erandit väävlisisalduse piiramisest rasketes kütteõlides, võib lugeda iseenesest sobivaks taotletud eesmärgi saavutamiseks.

92. Mis puutub vajadusse, et see tingimus oleks nii range, nagu nõukogu seda ette nägi, tundub mulle, et nõukogu hinnangut on hästi selgitatud direktiivi põhjendustes, eriti 10. põhjenduses, mida ei olnud direktiivi ettepanekus ning mis paistab viitavat just proportsionaalsuse põhimõttele.

93. Nimelt on viidatud põhjenduses märgitud, et „uuringud on näidanud, et kasu, mida saadakse väävliheitmete vähendamisel kütuste väävlisisalduse vähendamise teel, on tihti märkimisväärselt suurem kui käesolevast direktiivist tööstusele tulenevad hinnangulised kulud, ja vedelkütuste väävlisisalduse vähendamise tehnoloogia on olemas ning see on ennast hästi tõestanud.” Viieteistkümnendas põhjenduses on lisatud, et raske kütteõli väävlisisalduse piirmäära kehtestamisel on kohane sätestada erandid nendele liikmesriikidele, „mille keskkonnatingimused seda võimaldavad,” st siis, kui muuhulgas ei ole tuvastatud teistes liikmesriikides kriitiliste saastekoormuste ületamisele kaasaaitamist, nagu on täpsustatud artikli 3 lõikes 2.

94. Nagu märgib komisjon, võttis nõukogu seega raske kütteõli väävlisisalduse piiramisel arvesse proportsionaalsuse põhimõttest tulenevaid nõudeid, kehtestades erandi tegemisele üsna piiravad tingimused, millele olen mitu korda viidanud. Seda loomulikult ka arvestades asjaoluga, et ühenduse keskkonnapoliitika rajaneb ettevaatuspõhimõttel (EÜ artikkel 174) ja et järelikult „kui püsib kahtlusi inimeste tervisele esinevate ohtude olemasolu või ulatuse osas, võivad institutsioonid võtta kaitsemeetmeid, ilma et nad ootaksid ära, et täielikult oleks tõendatud nende ohtude olemasolu ja tõsidus”( ).

95. Nagu komisjon ühel teisel juhul( ) märkis, vastab loomulikult tõele, et isegi ettevaatuspõhimõttel põhinevate meetmete puhul ei saa kõrvale jätta proportsionaalsuse põhimõttest tulenevaid nõudeid, kuid viimati nimetatud põhimõtet tuleb hinnata seadusandja poolt valitud kaitsetaseme põhjal ning nagu nägime, otsustas seadusandja valida käesolevas asjas üsna kõrge kaitsetaseme.

96. Teisalt on Euroopa Kohus ise rõhutanud, et arvestades nõukogu laia kaalutlusruumiga ühenduse keskkonnapoliitika eesmärkide elluviimisel, „peab kohtulik kontroll piirduma küsimusega, kas [viimane] on teinud ilmse kaalutlusvea”( ).

97. Käesolevas asjas aga ei näi, et selline kaalutlusviga oleks tõendatud. Kuigi erandi tegemisest keeldumine toob Kreeka Vabariigile kaasa suuri kulutusi, tuleb nimelt tõdeda, et kõnealust kitsendavat meedet ja selle tagajärgi võib seaduspäraselt õigustada eesmärgiga vältida seda, et suureneb saastekoormuste ületamine teistes liikmesriikides, kus nende koormuste tase on juba kõrge.( )

98. Toodud põhjendustele tuginedes leian, et direktiiviga ei ole rikutud proportsionaalsuse põhimõtet ja et seetõttu tuleb õigusvastasuse väide tagasi lükata.

V. Kohtukulud

99. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Kreeka Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud temalt välja mõista. Kodukorra artikli 69 lõike 4 alusel kannavad menetlusse astuvad liikmesriigid ja institutsioonid oma kohtukulud ise. Nõukogu, kes astus menetlusse, kannab seetõttu ise oma kohtukulud.

VI. Ettepanek

Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

1. Jätta hagi rahuldamata.

2. Mõista komisjoni kohtukulud välja Kreeka Vabariigilt.

3. Nõukogu kannab ise oma kohtukulud.