Kohtuasi T-48/05

Yves Franchet ja Daniel Byk

versus

Euroopa Ühenduste Komisjon

„Lepinguväline vastutus — Avalik teenistus — OLAF-i juurdlused — Eurostati juhtum — Siseriiklikele õigusasutustele kriminaalmenetluse algatamise aluseks olla võivaid olukordi käsitleva informatsiooni edastamine — Asjaomaste ametnike ja OLAF-i järelevalvekomitee eelnevalt teavitamata jätmine — Leke ajakirjandusse — Avalikustamine OLAF-i ja komisjoni poolt — Süütuse presumptsiooni põhimõtte rikkumine — Mittevaraline kahju — Põhjuslik seos”

Esimese Astme Kohtu otsus (kolmas koda), 8. juuli 2008 II ‐ 1595

Kohtuotsuse kokkuvõte

Lepinguväline vastutus – Tingimused – Isikutele õigusi andva õigusnormi piisavalt selge rikkumine – Ametiasutuse pressiteade, mis võib panna uskuma, et ametnik on seotud eeskirjade eiramisega, ilma et tema süü oleks tõendatud

Institutsioon on üldreeglina õigustatud taotlema teatud sisedokumendi ühenduse kohtule esitatud toimikust väljajätmist, kui sellele tuginev isik ei ole seda oma käsutusse saanud seaduslikul moel. Sisedokument on nimelt konfidentsiaalne, kui selle vastu võtnud institutsioon ei ole otsustanud seda levitada. Teatud olukordades ei pea hageja tõendama, et ta sai oma väite toetuseks esitatud konfidentsiaalse dokumendi seaduslikul moel ja kaitstavaid huve kaaludes tuleb hinnata, kas sellised erilised asjaolud nagu sisedokumendi esitamise otsustav laad vaidlustatud akti vastuvõtmise menetluse seaduspärasuse kontrollimisel või võimu kuritarvitamise tõendamisel õigustavad seda, et dokumenti ei jäeta toimikust välja. (vt punktid 77 ja 79)

Nõudeid hüvitada ametnikule varaline ja mittevaraline kahju, mis talle on väidetavalt tekitatud ühelt poolt Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) poolt sellise juurdluse läbiviimise ning lõpetamisega, milles osutatakse hagejale nimeliselt ning peetakse teda avalikult juba tükk aega enne lõpliku otsuse vastuvõtmist pädeva siseriikliku kohtu poolt teatud tuvastatud rikkumiste eest vastutavaks, ja teiselt poolt sellega, kuidas käitus komisjon selle juurdluse raames, ei saa jätta enneaegsuse tõttu rahuldamata nii, et ametnikul on võimalik esitada kahju hüvitamise nõue alles pärast siseriiklike õigusasutuste võimalikku lõplikku otsust. Siseriikliku kohtumenetluse võimalik tulemus ei mõjuta nimelt menetlust ühenduse kohtus, sest nimetatud kahju hüvitamise nõuete raames ei ole küsimus selles, kas ametnikule etteheidetavad asjaolud on tuvastatud või mitte, ega selles, kas ta on oma ametialase tegevuse raames pannud toime rikkumisi, vaid uurida tuleb seda, kuidas OLAF viis läbi juurdluse, ning samuti seda, kuidas käitus komisjon selle juurdluse raames; ametnikule väidetavalt tekitatud kahju on eraldiseisev sellest, mille tekitamine oleks tuvastatav juhul, kui siseriiklikud õigusasutused leiavad, et ametnik ei ole rikkumistes süüdi. (vt punktid 90 ja 91)

Otsuse 1999/396 (pettuste, korruptsiooni ja muu ühenduste huve kahjustava ebaseadusliku tegevuse tõkestamisega seotud sisejuurdluse tingimuste kohta) artikli 4 esimese lõigu sätetest nähtub, et asjaomasele ametnikule tuleb teatada kiiresti tema kahtluse alla sattumisest, kui see ei kahjusta juurdlust, ning mingil juhul ei tohi pärast juurdluse lõppemist teha nimeliselt komisjoni ametnikule osutavat järeldust, ilma et huvitatud poolele oleks antud võimalust väljendada oma seisukohti kõigi temaga seotud asjaolude kohta. Nende sätete eiramine, millega on määratletud tingimused, mille puhul asjaomase ametniku kaitseõiguste järgimine on ühitatav igale sellist laadi juurdlusele omase konfidentsiaalsusnõudega, kujutab endast olulist menetlusnõude rikkumist uurimismenetluses. Otsuse 1999/396 artikkel 4 ei käsitle küll sõnaselgelt sellise informatsiooni edastamist, mida OLAF välisjuurdluste puhul võib või sisejuurdluste puhul peab määruse nr 1073/1999 (Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluste kohta) artikli 10 lõigete 2 ja 3 kohaselt edastama siseriiklikele õigusasutustele, ning ei näe seega ette kohustust teavitada asjaomast ametnikku enne sellist edastamist. Sellegipoolest, kui selline teave sisaldab „ nimeliselt [asjaomasele ametnikule] osutavat järeldust ” , tuleb viimast põhimõtteliselt teavitada ning ta ära kuulata kõigi temaga seotud asjaolude osas. See artikkel näeb siiski ette erandi juhuks, kui juurdluse huvides on vajalik täielik salajasus ja on vaja kasutada siseriikliku õigusasutuse pädevusse kuuluvat juurdlusmenetlust. Sellisel juhul võib ametniku oma seisukohti esitama kutsumise kohustuse täitmist komisjoni peasekretäri nõusolekul edasi lükata. Seega on teavitamise kohustuse täitmise edasilükkamiseks vajalik täita kaks tingimust: juurdluse huvides peab olema vajalik täielik salajasus ning lisaks on vaja kasutada siseriikliku õigusasutuse pädevusse kuuluvat juurdlusmenetlust. Peale selle on vajalik komisjoni peasekretäri eelnev nõusolek. Kohustus taotleda ning saada komisjoni peasekretäri nõusolek ei ole pelgalt formaalne nõue, mille võib vajaduse korral täita ka hiljem. Nimelt kaotaks sellise nõusoleku saamise nõue oma sisu, mis seisneb selle tagamises, et järgitakse asjaomaste ametnike kaitseõigusi, et nende teavitamist lükatakse edasi vaid tõepoolest eriliste juhtumite korral ning et juhtumi erilisuse hindamine ei ole üksnes OLAF-i pädevuses, vaid seda hindab ka komisjoni peasekretär. (vt punktid 128–130, 133, 144–146 ja 151)

Säte, mille kohaselt isikuid, kellega seoses viib Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) läbi juurdlust, tuleb teavitada ning neile tuleb anda võimalus väljendada oma seisukohti kõigi nendega seotud asjaolude kohta, annab üksikisikutele õigusi. Otsuse 1999/396 (pettuste, korruptsiooni ja muu ühenduste huve kahjustava ebaseadusliku tegevuse tõkestamisega seotud sisejuurdluse tingimuste kohta) artikkel 4 annab OLAF-ile küll kaalutlusruumi seoses juhtudega, mille puhul on juurdluse huvides vajalik täielik salajasus ja on vaja kasutada siseriikliku õigusasutuse pädevusse kuuluvat juurdlusmenetlust, nii et ametniku oma seisukohti esitama kutsumise kohustuse täitmise võib komisjoni peasekretäri nõusolekul edasi lükata. Kuid kui tegemist on otsuse tegemisega selle kohta, et asjaomastele ametnikele teatamist lükatakse edasi, ja otsuse 1999/396 artikli 4 kohaldamise tingimuste olemasoluga, siis ei ole OLAF-il mingisugust kaalutlusruumi. Sellest tulenevalt rikub OLAF piisavalt selgelt üksikisikutele õigusi andvat õigusnormi, kui ta ei järgi selle erandi kohaldamise tingimusi ja raamistikku, sest ta ei ole viidanud selliste uurimismeetmete rakendamisele ega taotlenud õigel ajal komisjoni peasekretäri nõusolekut selleks, et lükata edasi juurdlusega seotud ametnikule kohustusliku võimaluse andmist väljendada oma seisukohti. Samuti on lood seoses selle kohustusega rikkumisega, mille seab OLAF-ile määruse nr 1073/1999 (Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluste kohta) artikli 11 lõige 7 ning mis seisneb konsulteerimises OLAF-i järelevalvekomiteega enne siseriiklikele õigusasutustele informatsiooni edastamist; see kujutab endast asjaomastele isikutele õigusi andva õigusnormi piisavalt selget rikkumist. Ühelt poolt, isegi kui nimetatud määruse artikli 11 lõike 1 kohaselt ei sekku OLAF-i järelevalvekomitee pooleliolevate juurdluste käiku, on tal ülesanne kaitsta nende isikute õigusi, kelle suhtes juurdlust läbi viiakse, sest oma töökorra artikli 2 kohaselt „ tagab [ta], et OLAF-i tegevust viiakse läbi inimõigusi ja põhivabadusi austades ning kooskõlas asutamislepingute ning teisese õigusega, eeskätt privileegide ja immuniteetide protokolliga ning ametnike personalieeskirjadega ” . Teiselt poolt näeb määruse nr 1073/1999 artikli 11 lõige 7 ette, et järelevalvekomitee teavitamise kohustus on tingimusteta ning ei jäta OLAF-ile mingisugust kaalutlusruumi. (vt punktid 146, 153–156, 164 ja 167–170)

Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) ei ole kohustatud teavitama sisejuurdlusega seotud institutsiooni enne määruse nr 1073/1999 (Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluste kohta) artikli 10 lõike 2 kohaselt kriminaalmenetlust nõuda võivate asjaolude kohta teabe edastamist asjaomase liikmesriigi õigusasutustele. Ühelt poolt on asjaomasele institutsioonile sisejuurdluste käigus saadud informatsiooni edastamine selle määruse artikli 10 lõike 3 kohaselt vaid pelk võimalus ning ükski selle artikli sätetest ei näe ette, et siseriiklikele õigusasutustele informatsiooni edastamisele peab eelnema või sellega peab kaasnema asjaomase institutsiooni teavitamine. Teiselt poolt ei näe sama määruse artikli 4 lõige 5, mille kohaselt asjaomast institutsiooni tuleb sisejuurdluste raames teavitada, kui juurdluse käigus selgub, et mõni selle liige, juht, ametnik või muu teenistuja võib olla isiklikult asjaga seotud, ette mingit tähtaega selle informatsiooni edastamiseks ja sisaldab lisaks erandit, mille kohaselt OLAF võib teabe edastamist edasi lükata, kui juurdluse huvides on tema arvates vajalik täielik salajasus. Lõpetuseks ei sisalda need sätted üksikisikutele õigusi andvat õigusnormi, mille tagamine on ühenduse kohtu ülesanne. (vt punktid 158, 159 ja 162)

Kahju hüvitamise hagi raames, millega taotletakse ametnikule Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) poolt juurdluse läbiviimise ja lõpetamisega väidetavalt põhjustatud varalise ja mittevaralise kahju hüvitamist, on ainetu väide, mis tugineb siseriiklike õigusasutuste mõjutamisele neile määruse nr 1073/1999 (Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluste kohta) artikli 10 lõike 2 kohaselt juurdlusega seonduva informatsiooni edastamise raames ning mille kohaselt OLAF suunas neid õigusasutusi, andes edastatud asjaoludele kriminaalõigusliku määratluse. Siseriiklike asutuste edasine tegevus pärast OLAF-ilt informatsiooni saamist on ainuüksi ja täielikult nende vastutusel. Nende asutuste kohustus on seega kindlaks teha, kas sellise informatsiooni alusel on kriminaalmenetluse algatamine õigustatud või kohustuslik. Järelikult peab siseriiklikul tasandil olema tagatud kohtulik kaitse selliste menetluste vastu koos kõikide siseriikliku õigusega ette nähtud tagatistega, kaasa arvatud põhiõigustest tulenevad tagatised, mis on ühenduse õiguse üldpõhimõtete lahutamatu osa ja mida liikmesriigid peavad ühenduse õiguse rakendamisel järgima. (vt punktid 171–173)

Hageja peab kahju hüvitamise hagi raames tõendama ühenduse lepinguvälise vastutuse – EÜ artikli 288 teise lõigu tähenduses – tekkimise tingimuste esinemist. See reegel on siiski nüansseeritud siis, kui kahjustav sündmus võis olla tingitud mitmest erinevast põhjusest ning ühenduse institutsioon ei ole esitanud ühtegi tõendit, mis võimaldaks välja selgitada, millisest neist põhjustest oli tingitud kahjustav sündmus, samas kui ta oli kõige paremal positsioonil sellekohaste tõendite esitamiseks, mistõttu püsiv ebakindlus tuleb jätta tema kanda. (vt punktid 182 ja 183)

Süütuse presumptsiooni põhimõte nõuab seda, et õigusrikkumises süüdistatav isik loetakse süütuks seni, kuni tema süüd ei ole menetluse raames mõistliku kahtluseta tõendatud. Sellegipoolest ei saa institutsiooni takistada teavitamast avalikkust institutsiooni raames toimepandud õigusrikkumistega seonduvatest pooleliolevatest Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) algatatud juurdlustest. Ta peab seda siiski tegema nõutavalt diskreetselt ning ettevaatlikult, otsides õiglast tasakaalu asjaomaste ametnike ja institutsiooni huvide vahel. Kui institutsioon avaldab pressiteate, mis tingib avalikkuses või vähemalt osas sellest kujutelma, et teatud ametnik on seotud institutsiooni raames toimepandud õigusrikkumistega, samas kui viimase süü ei ole veel tõendatud, ei jää ta talituse huvidega õigustatu piiridesse ning tegemist on süütuse presumptsiooni piisavalt selge rikkumisega, kui institutsioonil ei ole mingisugust kaalutlusruumi seoses selle presumptsiooni järgimise kohustusega. OLAF rikkus samuti süütuse presumptsiooni põhimõtet, lastes ametniku vastu algatatud juurdlusmenetluse raames ajakirjandusse lekkida informatsiooni, mis väljendas tunnet, et viimane on süüdi kriminaalrikkumises, ning mis kallutas avalikkust uskuma selle isiku süüd enne, kui kohus oli teinud vastava otsuse. Sellise lekkega rikkus OLAF ka juurdluste konfidentsiaalsuse kohustust, ning põhjustades juurdluste tundlike elementide levitamise ajakirjanduses, kahjustas ta hea halduse huvisid, kuivõrd ta võimaldas juurdluse käigus avalikkusele juurdepääsu asutuse konfidentsiaalsele informatsioonile. Neil juhtudel on tegemist nende õigusnormide piisavalt selgete rikkumistega, kuivõrd OLAF peab tagama selle, et asjaomaste isikute põhiõigusi – näiteks süütuse presumptsiooni – rikkuvad lekked ei leiaks aset; asutusel ei ole selle kohustuse järgimisel mingisugust kaalutlusruumi. (vt punktid 216, 217, 219, 309–311 ja 314)

Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) ei ole kohustatud andma ühenduse ametnikule, kes on sisejuurdlusest väidetavalt puudutatud – enne selle ametniku ametisse nimetava asutuse poolt lõpliku ja selle ametniku huve kahjustava otsuse tegemist –, juurdepääsu sellise juurdluse esemeks olevatele dokumentidele või OLAF-i enda poolt juurdluse raames koostatud dokumentidele; vastasel juhul võidaks kahjustada OLAF-ile usaldatud ülesande tõhusust ja konfidentsiaalsust ning OLAF-i sõltumatust. Eelkõige ei õigusta lihtne asjaolu, et osa konfidentsiaalsest juurdlustoimikust näib olevat ajakirjandusele edastatud ebaseaduslikult, iseenesest selle toimiku ja OLAF-i poolt läbiviidava juurdluse konfidentsiaalsusest erandi tegemist väidetavalt kahtluse alla sattunud ametniku heaks. Asjaomase ametniku kaitseõiguste järgimine on piisavalt tagatud otsuse 1999/396 (pettuste, korruptsiooni ja muu ühenduste huve kahjustava ebaseadusliku tegevuse tõkestamisega seotud sisejuurdluse tingimuste kohta) artikliga 4, mis ei kohusta OLAF-it andma neile dokumentidele juurdepääsu. See lähenemisviis ei ole vastuolus õigusega heale haldusele, mis on ette nähtud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 41 ja mille kohaselt see õigus kätkeb igaühe õigust tutvuda teda puudutavate andmetega, võttes samal ajal arvesse konfidentsiaalsuse ning ameti- ja ärisaladusega seotud õigustatud huve. Seega võib selle põhimõtte kohaselt keelduda andmast enne lõpliku aruande vastuvõtmist juurdepääsu OLAF-i läbiviidava juurdluse toimikule, kui konfidentsiaalsus seda nõuab. OLAF ei ole samuti kohustatud andma juurdepääsu juurdluse lõplikule aruandele. Ühelt poolt ei puuduta seda küsimust ükski otsuse 1999/396 artiklist 4 tulenevatest kohustustest ja teiselt poolt oleks võistlevuse põhimõtte järgimist puudutavas osas OLAF-i puhul võimalik tuvastada ebaseaduslik toiming üksnes siis, kui lõplik aruanne oleks avaldatud või kui sellele oleks järgnenud ametniku huve kahjustava meetme vastuvõtmine. Kui see aruanne edastati asjaomasele institutsioonile või asjaomastele siseriiklikele õigusasutustele, siis peab nimetatud institutsioon või peavad ametiasutused andma vajaduse korral asjaomasele ametnikule juurdepääsu nimetatud aruandele vastavalt oma menetluseeskirjadele, kui neil on kavatsus võtta lõpliku aruande alusel vastu asjaomase ametniku huve kahjustav otsus. (vt punktid 255–260)

Isegi kui määrus nr 1073/1999 Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluste kohta ei näe ette mingit täpset ja kohustuslikku tähtaega juurdluste läbiviimiseks, kujutab mõistliku aja järgimise kohustus haldusmenetluste läbiviimisel endast ühenduse õiguse üldpõhimõtet, mille tagamine on ühenduse kohtu ülesanne ja mida on muuseas õiguse heale haldusele komponendina korratud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 41 lõikes 1. Seega ei tohi OLAF-i menetlus olla pikem mõistlikust ajast, mida tuleb hinnata juhtumi asjaoludest ja keerukusest lähtuvalt. OLAF-i tegevuse alustamisel esinenud komisjoni talituste halduskorralduse puudused, mille tõttu asjaomased ametnikud ei tohi kannatada, ei saa iseenesest õigustada juurdlusmenetluse läbiviimiseks kulunud pikki ajavahemikke ega kujutada endast komisjoni vastutuse välistamise põhjust. (vt punktid 272–274, 280 ja 281)

Määruse nr 1073/1999 (Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluste kohta) artikli 12 lõike 3 kolmandas lõigus on küll sedastatud, et institutsioonid tagavad OLAF-i toimetatud juurdluste konfidentsiaalsuse ja asjaomaste isikute seaduslikud õigused. Kuid seda sätet ei saa tõlgendada nii, et sellega on pandud komisjonile üldine kohustus tagada, et oma juurdlusi täiesti sõltumatult läbiviiv OLAF järgib konfidentsiaalsuse nõuet. Nimelt tuleb seda sätet lugeda koostoimes eelneva lõiguga, mille kohaselt OLAF-i peadirektor esitab institutsioonidele korrapäraselt aruande nende juurdluste tulemuste kohta, võttes arvesse samu põhimõtteid. Nii tuleneb määruse nr 1073/1999 artiklist 12, et juhul kui OLAF-i peadirektor on edastanud institutsioonidele, sh komisjonile, informatsiooni juurdluste kohta, siis peavad institutsioonid tagama informatsiooni töötlemisel selle konfidentsiaalsuse ja asjaomaste isikute seaduslikud õigused. (vt punkt 299)