KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PHILIPPE LÉGER

esitatud 23. septembril 2004( )

Kohtuasi C‑277/02

EU-Wood-Trading GmbH

versus

Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH

(Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz’i (Saksamaa) eelotsusetaotlus)

Määrus (EMÜ) nr 259/93 jäätmesaadetiste kohta – Taaskasutatavad jäätmed – Artikli 7 lõike 4 punkti a esimene ja teine taane – Siseriiklike pädevate ametiasutuste pädevus esitada kavatsetava saadetise kohta põhjendatud vastuväiteid nende jäätmete taaskasutamise tingimuste põhjal – Lähtekoha pädeva ametiasutuse pädevus esitada vastavaid vastuväiteid – Oma riigis kehtivate kriteeriumide arvesse võtmine lähtekoha pädeva ametiasutuse poolt

1. Käesolev kohtuasi puudutab taas kord määruse (EMÜ) nr 259/93,( ) mis määrab liikmesriikide vaheliste jäätmesaadetiste suhtes kehtivad tingimused ja menetluskorra, tõlgendamist. Tegemist on küsimusega, kas ja mil määral on jäätmesaadetise lähteriigi pädeval haldusasutusel, mida nimetatakse „lähtekoha pädevaks ametiasutuseks”, õigus esitada vastuväiteid selle jäätmesaadetise suhtes, kui taaskasutamise tingimused kõnesolevate jäätmete sihtriigis ei vasta tema riigis kehtivatele kriteeriumidele või tema siseriiklikele õigusnormidele, mis on rangemad kui sihtliikmesriigis kehtivad õigusnormid.

2. Nii peaks Euroopa Kohus selles kohtuasjas täpsustama, millised on lähtekoha pädeva ametiasutuse volitused jäätmesaadetiste korra raames ja lõpuks, kas määruses ette nähtud taaskasutatavate jäätmete vaba liikumine võimaldab sellel ametiasutusel tugineda tema riigis kohaldatavatele tervise- ja keskkonnakaitse normidele, kui need on sihtliikmesriigis kehtivatest normidest rangemad.

3. Enne põhikohtuasja faktiliste asjaolude esitamist meenutan kokkuvõtlikult ühenduse keskkonnaalast arengut ja keskkonnapoliitika põhimõtteid ning teisese õiguse sätteid, mis on kõige asjakohasemad eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele vastamiseks.

I. Ühenduse õigus

A. Ühenduse keskkonnapoliitika

4. Keskkonnakaitsele on ühenduse õiguses hiljuti ja progressiivselt tähelepanu pühendatud. Seega puudus või peaaegu puudus see mõiste aluslepingutes.( ) Euroopa Kohus teatas 7. veebruari 1985. aasta otsuses kohtuasjas ADBHU,( ) et keskkonnakaitse kujutab endast „ühte ühenduse põhieesmärkidest”, omistades sellele nõnda kohustusliku nõude staatuse, mis võib õigustada kaupade vaba liikumist piiravaid siseriiklikke meetmeid. Ühtse Euroopa akti jõustumisega 1987. aastal anti ühenduse keskkonnakaitse tegevusele õiguslik alus esmases õiguses artiklite 130r, 130s ja 130t lisamise teel EÜ asutamislepingusse.( ) Maastrichtis 7. veebruaril 1992 sõlmitud Euroopa Liidu leping tõstis selle tegevuse omaette poliitika staatusesse. Amsterdami leping, mis jõustus 1. mail 1999, tugevdas selle poliitika prioriteetsust veelgi, esitades keskkonnanõuete teistesse ühenduse poliitikatesse integreerimise põhimõtte spetsiaalselt selleks kehtestatud EÜ artiklis 6, mis liideti asutamislepingu sellele osale, mis on pühendatud ühenduse aluspõhimõtetele.

5. Ühenduse keskkonnapoliitika peab kaasa aitama EÜ artiklis 174 loetletud nelja eesmärgi saavutamisele. Esimene puudutab keskkonna kvaliteeti kolmest küljest: keskkonna säilitamine, kaitsmine ja selle kvaliteedi parandamine. Teine eesmärk on inimeste tervise kaitsmine. Kolmas on loodusvarade kaalutletud ja mõistlik kasutamine. Neljas on meetmete edendamine rahvusvahelisel tasandil, selleks et tegelda piirkondlike ja ülemaailmsete keskkonnaprobleemidega.

6. See poliitika rajaneb järgmisel neljal põhimõttel: ettevaatusprintsiip, mis võimaldab võtta vahetuid meetmeid ränga ja pöördumatute tagajärgedega keskkonnaohu korral; ennetustegevuse põhimõte, mis soovitab takistada saastuse või kahjustuste tekkimist algusest peale teadaoleva riski kõrvaldamiseks võetavate meetmete teel; keskkonnakahjustuse eeskätt kahjustuse kohas heastamise põhimõte, mis tähendab, et tegevus tuleb suunata otseselt või kaudselt keskkonnakahju tekitavale konkreetsele objektile, mida väljendatakse ühenduse õigusaktides „iseseisvuse ja läheduse põhimõttel” toimuvate jäätmesaadetistena; ning „saastaja maksab” põhimõte, mis kohustab reostusriski tekitajat või saastuse põhjustajat kandma ennetuse või heastamise kulusid.

7. Tuleb veel rõhutada, et ühenduse keskkonnaalases tegevuses tuleb järgida kõrgetasemelist keskkonnakaitset. See nõue, mis kinnitati Amsterdami lepinguga EÜ artiklis 2, kordub paljudes EÜ asutamislepingu artiklites.( )

8. Lõpuks ei ole ühenduse keskkonnaalased volitused ainuõiguslikud. Ühelt poolt on need allutatud subsidiaarsuse põhimõttele. Teiselt poolt on liikmesriikidel ühendusega ühised volitused. Seega tuleneb EÜ artiklist 176, et kui ühendus võtab keskkonnakaitsemeetmeid, võivad liikmesriigid säilitada need kaitsemeetmed või kasutusele võtta rangemaid kaitsemeetmeid. See ühine pädevus väljendub ka kaitseklauslites, mis võimaldavad liikmesriigil, juhul kui ühendus võtab siseturu loomise ja toimimise eesmärgil ühtlustamismeetmeid, säilitada siseriiklikke erandmeetmeid, mis on põhjendatud EÜ artiklis 30 osutatud nõuetega või seonduvad keskkonnakaitsega või koguni võtta siseriiklikke erandsätteid tingimusel, et need põhinevad uutel teaduslikel tõenditel.( )

9. Tulevikus võib keskkonnaõiguse põhimõtete tähtsus tõusta, sest liikmesriikide riigipeade ja valitsusjuhtide poolt 18. juunil 2004. aastal vastu võetud Euroopa põhiseaduse lepingu eelnõu seab Euroopa Liidu üheks eesmärgiks Euroopa ja koguni terve planeedi jätkusuutliku arengu ning kõrgetasemelise keskkonnakaitse ja selle kvaliteedi parandamise.( ) Nice’is 7. detsembril 2000 välja kuulutatud ja ülal viidatud lepingu eelnõu teise ossa lisatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta näeb ette, et „[k]õrgetasemeline keskkonnakaitse ja keskkonna kvaliteedi parandamine tuleb integreerida liidu poliitikasse ning tagada säästva arengu põhimõtte kohaselt”.( ) Tuleb veel märkida, et keskkonnakaitse on sätestatud paljude liikmesriikide põhiseaduses.( )

B. Jäätmesaadetiste alased ühenduse õigusaktid

1. Direktiiv

10. Direktiivi 75/442/EMÜ,( ) mille rakendussätted võeti vastu asutamislepingu artikli 130s alusel, mis volitab Euroopa Liidu Nõukogu võtma meetmeid ühenduse keskkonnapoliitika elluviimiseks, eesmärk on tagada kõrgetasemeline keskkonnakaitse.( ) Direktiiv märgib, et selle eesmärgi saavutamiseks peavad liikmesriigid võtma meetmeid lisaks jäätmete vastutustundliku kõrvaldamise ning taaskasutamise tagamisele ka jäätmete tekkimise piiramiseks, edendades puhtamaid tehnoloogiaid ja toodete kasutamist, mida saab ringlusse võtta ja korduskasutada.( ) Direktiiv taotleb ka jäätmete liikumise vähendamist ühtse ja sobiva jäätmekõrvaldamisrajatiste võrgustiku loomisega, mis peab tagama ühenduse kui terviku sõltumatuse jäätmete kõrvaldamise valdkonnas ning võimaldama liikmesriikidel omaette seda eesmärki püüelda.

11. Selle direktiivi artikli 4 esimene lõik näeb ette, et „[l]iikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, et tagada jäätmete taaskasutamine või kõrvaldamine viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist, mille käigus ei kasutata keskkonda ohustavaid protsesse või menetlusi […]”.

12. Selle artikkel 7 sätestab, et artiklis 4 nimetatud eesmärkide saavutamiseks tuleb liikmesriikidel võimalikult kiiresti koostada üks või mitu jäätmekava.

13. Direktiiv sätestab ka, et tuleb ette näha jäätmete kõrvaldamisega ja taaskasutamisega tegelevate ettevõtete volitamine ja järelevalve.( )

2. Määrus

14. Määrus võeti samuti vastu asutamislepingu artikli 130s alusel. See asendab direktiivi 84/631/EMÜ,( ) millega rakendatakse 22. märtsi 1989. aasta Baseli konventsiooni ohtlike jäätmete üle piiri toimetamise ja kõrvaldamise kontrolli kohta ühenduses.( ) Selle eesmärk on kehtestada ühtlustatud kord, millega saab piirata jäätmete liikumist keskkonnakaitse tagamiseks.( )

15. Määrus sätestab II jaotises liikmesriikide vaheliste jäätmesaadetiste suhtes kehtiva korra. II jaotise peatükk A, mis sisaldab artikleid 3–5, käsitleb kõrvaldatavaid jäätmeid ning sama jaotise peatükk B, mis sisaldab artikleid 6–11, käsitleb taaskasutatavaid jäätmeid. Taaskasutatavate jäätmete suhtes kehtivad eeskirjad on vähem kitsendavad kui kõrvaldatavate jäätmete eeskirjad. Seda kõrvaldatavate jäätmete ja taaskasutatavate jäätmete korra vahelist erinevust seletab ühenduse seadusandja soov tagada taaskasutamise eelistamine.( ) Pealegi ei kohaldata põhimõtteliselt taaskasutatavate jäätmete suhtes kehtivaid järelevalvemenetlusi määruse II lisas esitatud rohelisse nimekirja kantud jäätmetele, mida ei peeta keskkonnale ohtlikuks. Jäätmete kõrvaldamise ja taaskasutamise mõisted on määratletud direktiivis, millele määrus sõnaselgelt viitab.( )

16. Määrus kohustab füüsilist või juriidilist isikut, kes soovib saata jäätmeid kõrvaldamiseks või taaskasutamiseks ühest liikmesriigist teise, teatama sellest kavatsusest sihtkoha pädevale ametiasutusele ning lähtekoha ja transiidi pädevatele ametiasutustele ning jäätmete vastuvõtjale.( ) Liikmesriik võib sellegipoolest ette näha, et teataja asemel saadab teate lähtekoha pädev ametiasutus.( )

17. Määruse üheksanda põhjenduse kohaselt tuleb jäätmesaadetistest eelnevalt teatada pädevatele ametiasutustele selleks, et nad „oleksid nõuetekohaselt informeeritud eriti jäätmete liigist, edasitoimetamisest ja kõrvaldamisest või taaskasutamisest, et neil oleks võimalus võtta kõik vajalikud meetmed inimeste tervise ja keskkonna kaitseks, kaasa arvatud võimalus esitada saadetise suhtes põhjendatud vastuväiteid”. Määruse artikli 7 lõige 4, mis käsitleb mäletatavasti taaskasutatavate jäätmete saadetisi, sedastab järgmist:

„a) Lähte- või sihtkoha pädevad ametiasutused võivad kavatsetava saadetise kohta esitada põhjendatud vastuväiteid:

– vastavalt direktiivile 75/442/EMÜ, eriti selle artiklile 7;

või

– juhul, kui see pole vastavuses siseriiklike õigusaktidega, mis käsitlevad keskkonnakaitset, avalikku korda, julgeolekut või tervisekaitset;

või

– juhul, kui teataja või vastuvõtja on varem olnud süüdi illegaalses jäätmeveos […];

või

– juhul, kui saadetis on vastuolus kohustustega, mis tulenevad rahvusvahelistest konventsioonidest, millele on alla kirjutanud asjaomane liikmesriik või liikmesriigid;

või

– juhul, kui taaskasutamiseks sobivate ja taaskasutamiseks kõlbmatute jäätmete suhe, taaskasutamise tulemusel saadavate materjalide arvatav väärtus või taaskasutamise hind ja taaskasutamiseks kõlbmatu osa kõrvaldamise hind ei õigusta jäätmete taaskasutamist majanduse ega keskkonna vaatepunktist.

b) Transiidi pädevad ametiasutused võivad kavatsetava saadetise kohta esitada põhjendatud vastuväiteid punkti a teise, kolmanda ja neljanda alapunkti alusel.”

II. Asjaolud ja menetlus põhikohtuasjas

18. EU-Wood-Trading GmbH,( ) asukoht Maini-äärne Frankfurt (Saksamaa), teatas 23. novembril 1999 lähtekoha pädevale ametiasutusele Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH oma kavatsusest saata 3500 tonni puidujäätmeid Itaaliasse. Tegemist oli nimelt lammutuselt, mööblist või tisleritöökodade jääkidest pärit värvitud või töödeldud puiduga. Jäätmed kavatseti saata taaskasutamiseks, mille käigus need pidi ümber töödeldama puitlaastplaatideks. 1999. aasta novembri keskpaiku tehtud analüüsi kohaselt oli nende jäätmete pliisisaldus 47 mg kuivaine kilogrammi kohta.( )

19. Lähtekoha pädev ametiasutus, kelle ülesandeks siseriiklike õigusaktide kohaselt oli tagada kavandatavatest saadetistest teatamine, saatis 1. veebruaril 2000 sihtkoha pädevale ametiasutusele teate vaidlusaluse saadetise kohta. Viimane ei esitanud kavandatud saadetise suhtes vastuväiteid. Seevastu esitas 17. jaanuaril 2000 selle kohta vastuväite lähtekoha pädev ametiasutus ise. Seda vastuväidet põhjendati ühelt poolt määruse artikli 7 lõike 4 punkti a esimese taandega ja teiselt poolt selle teise taandega.

20. Nii leidis lähtekoha pädev ametiasutus esiteks kõnesoleva esimese taande alusel, et kavatsetav jäätmesaadetis rikub direktiivi artiklit 4, mille kohaselt jäätmed tuleb taaskasutusele võtta või kõrvaldada inimeste tervist ohtu seadmata, sest jäätmete pliisisaldus ületab Rheinland-Pfalzi keskkonnaministeeriumi suunistes taaskasutamistööde jaoks kehtestatud viitekogust. Selliste puidujäätmete kasutamine puitlaastplaatide tootmiseks suurendaks seega pliisisaldust materjaliringluses ja seaks ohtu taaskasutamistööga tegelevate töötajate ning nende plaatide kasutajate tervise.

21. Määruse artikli 7 lõike 4 punkti a teise taande alusel leidis lähtekoha pädev ametiasutus seejärel, et kavatsetav jäätmesaadetis on vastuolus siseriikliku õiguse tervise- ja keskkonnakaitse alase sättega,( ) mis keelab selliste jäätmete taaskasutamise, mis suurendavad kahjuliku aine sisaldust materjaliringluses.

22. Wood Trading esitas selle vastuväite peale kaebuse, mille toetuseks esitas ta kõnesolevate jäätmete uue analüüsi, mis näitas, et ühes kilogrammis kuivaines leidub 23 mg pliid ning 3,4 mg arseeni. Lähtekoha pädev ametiasutus jäi oma vastuväitele kindlaks, leides, et kõnesolevast puidujäätmete saadetisest keeldumise mõlemad põhjendused kehtivad veel ka nende jäätmete arseenisisalduse tõttu.

23. Kui Verwaltungsgericht Mainz oli kaebuse tagasi lükanud, esitas Wood Trading selle otsuse peale apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, kellelt ta taotles lähtekoha pädeva ametiasutuse poolt esitatud vastuväite ebaseaduslikuks tunnistamist. Ta väitis, et määruse artikli 7 lõike 4 punkt a võimaldab sellel ametiasutusel vastuväiteid esitada üksnes jäätmeveotingimustega ja mitte nende jäätmete sihtriigis taaskasutamise tingimustega seonduvatel põhjustel. Vastupidise lubamine viiks Wood Tradingu sõnul selleni, et liikmesriigil oleks lubatud hakata keskkonnavalvajaks teises liikmesriigis, ning see oleks vastuolus riikidevahelise vastastikuse usalduse põhimõttega. Seega olevat ainult sihtkoha pädeval ametiasutusel õigus esitada vastuväiteid, mis põhinevad tema riiki puudutava jäätmesaadetise osal. Lisaks kujutavat lähtekoha pädeva ametiasutuse selline vastuväide, kuivõrd see ületab määruse ammendavaid sätteid, kaupade vaba liikumise ebaseaduslikku piiramist. Wood Trading väitis ka, et see vastuväide ei saa tugineda EÜ artikli 176 sätetele, mille järgi ei takista nõukogu poolt EÜ artikli 175 alusel võetud kaitsemeetmed liikmesriike säilitamast ja kasutusele võtmast rangemaid kaitsemeetmeid, sest selliseid meetmeid võib võtta üksnes riiklike huvide kaitseks.

24. Lähtekoha pädev ametiasutus kaitses oma seisukohta väitega, et määruse artikli 7 lõike 4 punktis a viidatud saadetise mõiste ei hõlma üksnes jäätmete vedu, vaid ka kõiki jäätmete saatmise etappe nende lõpliku sihtkohani, nii et kõik asjaomased ametiasutused on pädevad kontrollima, et taaskasutamine ei kujutaks ohtu tervisele ja keskkonnale. Ta väitis ka, et nende jäätmete ümbertöötamine puitlaastplaatideks kujutaks ohtu tervisele ja keskkonnale Saksamaal, sest neid plaate võidakse sinna importida. Lisaks tuleneb selle ametiasutuse sõnul kohtupraktikast, nimelt 27. veebruari 2002. aasta otsusest kohtuasjas ASA,( ) et taaskasutamisprotsesside järele valvavad ka lähtekoha pädevad ametiasutused.

III. Eelotsuse küsimused

25. Nende kaalutluste alusel on Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Saksamaa) otsustanud menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised viis küsimust:

„1. Kas taaskasutamiseks mõeldud jäätmesaadetistele saab määruse […] artikli 7 lõike 4 puntki a esimese taande alusel esitada vastuväiteid põhjendusel, et kavatsetud taaskasutamine rikub direktiivi […] artikli 4 esimesest lausest tulenevaid nõudeid, milles on ette nähtud, et jäätmete taaskasutamine peab toimuma viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist ega kahjusta keskkonda?

2. Jaatava vastuse korral, kas sellise vastuväite võib esitada mitte ainult sihtkoha [pädev] ametiasutus, vaid ka lähtekoha [pädev] ametiasutus?

3. Jaatava vastuse korral, kas lähtekoha [pädev] ametiasutus võib sihtkohas kavatsetava taaskasutamise mõjude hindamisel tervisele ja keskkonnale tugineda lähteriigis kehtivatele kriteeriumidele, isegi kui need on rangemad kui sihtriigis kohaldatavad kriteeriumid?

4. Kas taaskasutatavate jäätmete saadetise suhtes saab esitada vastuväite määruse artikli 7 lõike 4 puntki a teise taande alusel põhjendusel, et kavatsetav taaskasutamine rikub keskkonnakaitse, avaliku korra, avaliku julgeoleku või tervisekaitse alaseid siseriiklikke õigus- ja haldusnorme?

5. Jaatava vastuse korral, kas lähtekoha [pädev] ametiasutus võib esitada sellise vastuväite põhjendusel, et taaskasutamine rikub lähtekohas kohaldatavaid siseriiklikke õigus- ja haldusnorme?”

IV. Õiguslik hinnang

26. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt esitatud viis küsimust, mis kõik puudutavad määruse artikli 7 lõike 4 punkti a esimese ja teise taande tõlgendamist, kätkevad endas kolme küsitavust. Esiteks tuleb välja selgitada, kas need sätted lubavad esitada jäätmesaadetise suhtes vastuväiteid, mis põhinevad sihtriigis kavatsetaval taaskasutamisel (esimene ja neljas eelotsuse küsimus); teiseks, kas lähtekoha pädeval ametiasutusel on õigus esitada selliseid vastuväiteid (teine küsimus ja viienda eelotsuse küsimuse esimene osa), ning kolmandaks, kas sellel ametiasutusel on õigus põhjendada selliseid vastuväiteid oma riigis kehtivate normidega, isegi kui need on rangemad kui sihtriigis kehtivad normid (kolmas küsimus ja viienda eelotsuse küsimuse lõpp).

27. Alustan uurimist esimesest ja neljandast eelotsuse küsimusest, mis puudutavad taaskasutamisel põhinevate vastuväidete esitamise võimalikkust.

A. Taaskasutamisel põhinevate vastuväidete esitamise võimalikkus

28. Esimese ja neljanda eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, kas määruse artikli 7 lõike 4 puntki a tuleb tõlgendada nii, et taaskasutatavate jäätmete saadetisele seoses selle taaskasutamise toimumise tingimustega esitatavaid vastuväiteid võib põhjendada ühelt poolt selle sätte esimese taandega põhjendusel, et kavatsetav taaskasutamine rikub direktiivi artikli 4 esimesest lausest tulenevat nõuet, mille kohaselt jäätmete taaskasutamine peab toimuma viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist ega kahjusta keskkonda, ning teiselt poolt selle sätte teise taandega põhjendusel, et kavatsetav taaskasutamine rikub keskkonnakaitse, avaliku korra, avaliku julgeoleku või tervisekaitse alaseid siseriiklikke õigus- ja haldusnorme.

29. Määruse artikli 7 lõike 4 punkti a esimese taande kohta esitab eelotsusetaotluse teinud kohus selle küsimuse sellepärast, et see säte viitab konkreetselt ainult direktiivi artiklile 7, mis kohustab liikmesriike koostama jäätmekäitluskavasid, ja mis ise käsitleb jäätmete liikumist.

30. Määruse artikli 7 lõike 4 punkti a teise taande kohta selgitab ta, et tema kahtlused põhinevad selle sätte sõnastusel, mis annab mõista, nagu võiks vastuväited põhineda üksnes jäätmete veol. Ta rõhutab ka, et määruse artikli 7 lõike 4 punkt b volitab transiidi pädevaid ametiasutusi vastuväiteid esitama üksnes artikli 7 lõike 4 punkti a teise, kolmanda ja neljanda taande põhjal. See võiks tähendada, et teine taane ei võimalda esitada vastuväiteid, mis põhinevad jäätmete taaskasutamise tingimustel, sest selliste vastuväidete esitamine ei ole a priori nende ametiasutuste huvides.

31. Eelotsusetaotluse esitanud kohus meenutab ka, et eespool nimetatud otsuses kohtuasjas Dusseldorp jt( ) otsustas Euroopa Kohus taaskasutatavate jäätmete saadetise suhtes, et „[j]ust selle taaskasutamise edendamiseks ühenduses tervikuna, eelkõige vajadusest kõige parema tulemuslikkusega tehnoloogiate järele, nägigi ühenduse seadusandja ette, et seda liiki jäätmed võivad liikmesriikide vahel vabalt liikuda nende käitlemise eesmärgil, tingimusel et vedu ei ohusta keskkonda”.( ) [Mitteametlik tõlge]

32. Kõigepealt tuleks võtta seisukoht eespool viidatud kohtuasja Dusseldorp jt selle punkti tõlgendamise suhtes. Ma ei usu, et Euroopa Kohus soovis selles punktis öelda, et vastuväiteid taaskasutatavate jäätmete saadetise kohta võib esitada üksnes nende jäätmete veo tingimuste suhtes. Põhikohtuasi, milles see otsus tehti, käsitles Hollandi ühe jäätmekäitluskava sätet, mis nägi ette, et õlifiltrite eksport teise liikmesriiki taaskasutamiseks on keelatud, kui nende filtrite käitlemine välisriigis ei toimu kõrgemate kvaliteedinõuete järgi kui Madalmaades. Sellise eeskirja kooskõla hindamiseks ühenduse õigusega küsis Raad van State (Madalmaad) Euroopa Kohtult, kas selles jäätmekäitluskavas rakendatud iseseisvuse ja läheduse põhimõtteid võis kohaldada taaskasutatavate jäätmete saadetiste suhtes. Olles uurinud direktiivi ja määruse asjaomaseid sätteid, otsustas Euroopa Kohus, et need põhimõtted on kohaldatavad ainult kõrvaldatavate jäätmete saadetiste suhtes. Ta selgitas selle kõrvaldatavate jäätmete ja taaskasutatavate jäätmete korra vahelise erinevuse põhjusi, märkides nimelt, et ainult jäätmete taaskasutamine võimaldab rakendada taaskasutamise eelistamise põhimõtet. Sellega seoses tegi ta täpsustuse, millele viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus, põhjuse kohta, miks ühenduse seadusandja soovis soodustada taaskasutatavate jäätmete liikumist.

33. Minu meelest tahtis Euroopa Kohus lisatud lausega, et seda liikumist võib soodustada üksnes „tingimusel, et vedu ei ohusta keskkonda”, lihtsalt meenutada, et see vaba liikumine ei või toimuda tingimusteta ning et sellele kehtivad ohutusnõuded. Minu meelest ei oleks õigustatud järeldada asjaolust, et see lauseosa nimetab ainult „veo” ohutust, et asjaomastel pädevatel ametiasutustel ei ole lubatud esitada kavatsetava jäätmesaadetise suhtes vastuväiteid seoses kavatsetava taaskasutamise tingimustega, kuigi Raad van State ei olnud seda küsinud.

34. Nüüd ma käsitlen kahte kõnesolevat sätet.

1. Artikli 7 lõike 4 punkti a esimene taane

35. Nagu kõik menetlusse astujad peale Wood Tradingu, leian ma, et määruse artikli 7 lõike 4 punkti a esimest taanet tuleb tõlgendada nii, et see säte lubab esitada vastuväiteid sihtriigis toimuva taaskasutamise tingimuste suhtes. Minu meelest tuleneb selline tõlgendus sätte sõnastusest ning seda kinnitavad nii selle määruse ülesehitus, millesse see säte kuulub, kui ka eesmärgid.

36. Selle sätte sõnastuse osas tuleks meenutada, et määruse artikli 7 lõike 4 punkti a esimene taane sätestab, et lähte- ja sihtkoha pädevad ametiasutused võivad kavatsetava saadetise kohta esitada põhjendatud vastuväiteid „vastavalt direktiivile […], eriti selle artiklile 7”. On tõsi, et väljend „vastavalt direktiivile” ei ole antud juhul väga selge ning konkreetselt viidatakse ainult direktiivi artiklile 7. Sellegipoolest näib mulle, et sätte kõige loogilisem tõlgendusviis on, et vastuväiteid võib esitada „direktiivi põhjal”. Lisaks tähendab määrsõna „eriti” kasutamine artiklile 7 viitamise ees, et viide sellele artiklile on puhtalt näitlik ning et neid vastuväiteid saab põhjendada ka direktiivi teiste sätetega. Teisisõnu tuleks tõlgendatavat sätet minu arvates mõista selliselt, et kavatsetava saadetise suhtes võib vastuväiteid esitada, kui see saadetis ei vasta direktiivis sätestatud nõuetele. Selline analüüs tuleneb ka enamikust teistest kõnesoleva sätte keeleversioonidest.( )

37. Pealegi nägime, et direktiivi artikkel 4 sätestab, et „[l]iikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, et tagada jäätmete taaskasutamine ja kõrvaldamine viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist, mille käigus ei kasutata keskkonda ohustavaid protsesse ja menetlusi […]”. Selle direktiivi artikli lugemisest koostoimes määruse artikli 7 lõike 4 punkti a esimese taandega võib seega järeldada, et see viimane säte lubab esitada vastuväiteid kavandatava saadetise suhtes juhul, kui jäätmete taaskasutamise tingimused võivad ohustada inimeste tervist või keskkonda.

38. Seda tõlgendust kinnitab ka määruse ülesehitus. Seega nähtub sellest, et kõikidest kavandatavatest taaskasutatavate jäätmete saadetistest, välja arvatud põhimõtteliselt määruse II lisas esitatud rohelisse nimekirja kantud jäätmetest, tuleb teatada lähtekoha, sihtkoha ja transiidi pädevatele ametiasutustele. Teada on ka, et just selle teate alusel võivad need ametiasutused esitada vastuväiteid teatud saadetise suhtes määruse artikli 7 lõikes 4 ammendavalt loetletud põhjustel.( ) Hinnates määruse artiklit 6, mille lõikes 5 täpsustatakse teave, mida peab sisaldama selle teatega koos esitatud saatekiri, näeme, et lisaks andmetele taaskasutatavate jäätmete koostise ja koguse( ) ning veotingimuste kohta( ) peab teataja andma teatud hulga teavet ka jäätmete taaskasutamise tingimuste kohta.( ) See teave hõlmab seega kogu teataja poolt kavandatavat jäätmekäitlusprotsessi kuni hetkeni, mil jäätmed ei kujuta enam ohtu tervisele ja keskkonnale. Ühenduse seadusandja soovis järelikult, et kõikidele pädevatele ametiasutusetele oleks enne kavatsetava jäätmesaadetise toimumist teatatud kogu kavandatavast taaskasutamisprotsessist kuni selle lõpuni.( ) Ma ei mõista, mis muul otstarbel oleks neid andmeid vaja, kui mitte selleks, et võimaldada pädevatel ametiasutustel hinnata taaskasutamistingimusi ning esitada vajadusel, kui nad leiavad, et need taaskasutamistingimused võivad ohustada inimeste tervist või keskkonda, saadetise suhtes vastuväiteid.

39. Selle analüüsi toetuseks tuleks samuti rõhutada, et määrus sisaldab mitmeid sätteid, mis kinnitavad üheselt, et pädevad ametiasutused on volitatud kontrollima jäätmete taaskasutamise tingimusi ja esitama kavandatava saadetise suhtes vastuväiteid lähtuvalt kavatsetavast taaskasutamisest.( ) Nii sisaldab artikli 7 lõike 4 punkti a viies taane vastuväite põhjendust, mis puudutab sõnaselgelt jäätmete taaskasutamist.( ) Samamoodi sätestab artikli 26 lõike 1 punkt e, et igasugust jäätmevedu, mis toimub nii, et sellele järgnev kõrvaldamine või taaskasutamine on vastuolus ühenduse või rahvusvaheliste eeskirjadega, loetakse illegaalseks.( )

40. Lõpuks on asjakohane viidata määruse eesmärkidele, mis on sätestatud selle üheksandas põhjenduses. Selle põhjenduse kohaselt ei ole kavatsetavast jäätmesaadetistest eelnevalt pädevatele ametiasutustele teatamise eesmärk mitte üksnes teatada jäätmete liikumisest, vaid ka jäätmete kõrvaldamisest ja taaskasutamisest nii, et ametiasutustel oleks võimalus võtta kõik vajalikud meetmed inimeste tervise ja keskkonna kaitse tagamiseks. See põhjendus kinnitab seega, et ühenduses üle piiride toimetatavate jäätmete suhtes kehtivaid tingimusi ja menetluskorda ühtlustades ei soovinud ühenduse seadusandja tagada tervise ja keskkonna kaitset mitte üksnes jäätmeveo raames, vaid ta soovis saavutada seda eesmärki ka jäätmekäitluse raames jäätmete kõrvaldamise või taaskasutamise teel. Seega oleks selle eesmärgi püüdlemine pärsitud, kui pädevatel ametiasutustel takistataks esitada vastuväidet taaskasutatavate jäätmete saadetise suhtes, kui nad täheldavad kavandatava saadetise kohta esitatud teate alusel, et kavatsetav taaskasutamine võib ohustada inimeste tervist või keskkonda.

2. Artikli 7 lõike 4 punkti a teine taane

41. Selle sätte tõlgendamine tekitab veelgi enam raskusi. Samamoodi nagu Wood Trading, jagab ka Euroopa Ühenduste Komisjon eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt väljendatud kahtlusi ning leiab, et määruse artikli 7 lõike 4 punkti b sõnastusest ja sisust lähtuvalt ei saa artikli 7 lõike 4 punkti a teist taanet kasutada sihtriigis kavatsetava taaskasutamise suhtes esitatud vastuväite õigusliku alusena. Minu analüüs on sellest erinev. Nagu Taani ja Austria valitsus ning Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH, leian minagi, et ka määruse artikli 7 lõike 4 puntki a teine taane võimaldab pädevatel ametiasutustel esitada vastuväidet taaskasutatavate jäätmete saadetise suhtes, see tähendab, kui kavatsetav taaskasutamine rikub keskkonnakaitse, avaliku korra, avaliku julgeoleku või tervisekaitse alaseid siseriiklikke õigus- ja haldusnorme.

42. Esiteks ei võimalda minu meelest selle sätte sõnastus kuidagi seda tõlgendust välistada. Tuleks meenutada, et määruse artikli 7 lõike 4 puntki a teises taandes on sätestatud, et „[l]ähte- ja sihtkoha pädevad ametiasutused võivad kavatsetava saadetise kohta esitada põhjendatud vastuväiteid […] juhul, kui see pole vastavuses siseriiklike õigusaktidega, mis käsitlevad keskkonnakaitset, avalikku korda, julgeolekut või tervisekaitset”. Kõigepealt nimetasin ma mõiste „saadetis” kohta määruse artikli 7 lõike 4 punkti a esimese taande käsitlemisel, miks seda minu meelest ei tule tõlgendada selliselt, et selles sättes loetletud vastuväited peavad puudutama üksnes jäätmevedu. Seejärel toon ma esile, et määruse artikli 7 lõike 4 puntki a teine taane viitab väga üldjoontes siseriiklikele õigusaktidele, mis käsitlevad keskkonnakaitset, avalikku korda, julgeolekut ja tervisekaitset, täpsustamata, et neid siseriiklikke sätteid võib kohaldada üksnes jäätmete veo ja mitte nende taaskasutamise suhtes.

43. Teiseks ei ole minu meelest väide, mis põhineb määruse artikli 7 lõike 4 punktil b, mille kohaselt, meenutame, võivad transiidi pädevad ametiasutused kavatsetava saadetise kohta esitada põhjendatud vastuväiteid üksnes nimetatud artikli 7 lõike 4 punkti a teise, kolmanda ja neljanda taande alusel ja järelikult mitte esimese ja viienda taande alusel, määrava tähtsusega. Mõistagi nägime me, et viies taane sisaldab vastuväite põhjendust, mis puudutab sõnaselgelt jäätmete taaskasutamist, ja ma märkisin, mille poolest esimene taane võimaldab esitada ka kavatsetaval taaskasutamisel põhinevat vastuväidet. Ma ei ole siiski veendunud, et määruse artikli 7 lõike 4 punkt b näitab, et määruse artikli 7 lõike 4 punkti a teine taane ei võimalda esitada vastuväiteid ka kavatsetava taaskasutamise suhtes ning seda järgmiste kaalutluste tõttu.

44. Esiteks ei jaga ma arvamust, mille kohaselt ei ole transiidi pädevatel ametiasutustel taaskasutamise tingimustel põhinevate vastuväidete esitamiseks samad huvid, mis teistel pädevatel ametiasutustel. Saastumine ei tunne riigipiire. Sihtriigis keskkonnakahjulikes tingimustes toimunud taaskasutamisest tekkida võiv õhu või vee kaudu leviv reostus võib seega kahjustada riiki või riike, mille kaudu jäätmeid veetakse, koguni rohkem kui lähteriiki, arvestades seda, et nad asuvad sihtriigile geograafiliselt lähemal. Sellepärast ma arvangi, et transiidi pädevate ametiasutuste poolt esitatavate vastuväidete põhjenduste piirang artikli 7 lõike 4 punktis b võib tuleneda mitte nende ametiasutuste väiksemast huvist inimeste tervisele või keskkonnale ohutu taaskasutamise vastu, vaid pigem ühenduse seadusandja soovist omistada nendele ametiasutustele väiksem vastutus selle taaskasutamise toimumise järelevalves.

45. Ehk teisisõnu, transiidiriikidel peaks määruse artikli 7 lõike 4 punkti b alusel olema taaskasutatavate jäätmete saadetiste järelevalve suhtes väiksem vastutus kui lähte- ja sihtkoha pädevatel ametiasutustel.( ) Asjaolu, et transiidi pädevate ametiasutuste poolt esitada võidavate vastuväidete põhjendused ei hõlma nimetatud artikli 7 lõike 4 esimeses ja viiendas taandes osutatud põhjendusi, võib seega tähendada, et vastupidiselt lähte- ja sihtkoha pädevatele ametiasutustele ei pea transiidi ametiasutused kontrollima, et jäätmete käitlemine sihtriigis toimub vastavalt direktiivile (esimene taane), või et taaskasutamine on majanduse ja keskkonna vaatepunktist õigustatud (viies taane). See ei tähenda tingimata, nagu oleks transiidiriikidel takistatud esitada vastuväidet taaskasutatavate jäätmete saadetise suhtes, juhul kui kavatsetav taaskasutamine ei vasta siseriiklikele sätetele, mis käsitlevad keskkonnakaitset, avalikku korda, avalikku julgeolekut või tervisekaitset. Selles ulatuses võimaldaks määruse artikli 7 lõike 4 punkti a teine taane seega lähtekoha, sihtkoha ja transiidi pädevatel ametiasutusel esitada jäätmesaadetise suhtes vastuväiteid lähtuvalt kavatsetavast taaskasutamisest.

46. Pealegi on tavapärane, et määruses kehtestatud kord näeb ette, et kõikidest kavandatavatest taaskasutatavate ja selle määruse reguleerimisalasse kuuluvate jäätmete saadetistest tuleb eelnevalt teatada asjaomaste riikide kõikidele pädevatele ametiasutustele, kaasa arvatud transiidi pädevatele ametiasutustele, ning et kõikidele neile ametiasutustele saadetakse samad andmed.( ) Sellise korra kehtestamisega soovis ühenduse seadusandja, et kõik ametiasutused saaksid hinnata kogu toimingut ja mitte üksnes toimingu osa, mis toimub nende riigi territooriumil. Teisisõnu on iga ametiasutus pädev kontrollima, et kavatsetav jäätmesaadetis tervikuna, see tähendab lähteriigi jäätmete lähtekohast alates kuni nende käitlemise lõpuni sihtriigis, ei ohusta tervist ega keskkonda. Seega ei oleks ebaloogiline, et ka transiidi pädevad ametiasutused võiksid artikli 7 lõike 4 punkti a teise taande põhjal esitada jäätmesaadetise suhtes vastuväidet, mis puudutab kavatsetavat taaskasutamist.

47. Sellepärast leiangi ma, et vastuväidet kavatsetava jäätmesaadetise suhtes seoses kavatsetava taaskasutamisega võib esitada ka määruse artikli 7 lõike 4 punkti a teise taande alusel.

48. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele ja neljandale eelotsuse küsimusele, et määruse artikli 7 lõike 4 punkti a tuleb tõlgendada selliselt, et taaskasutatavate jäätmete saadetistele esitatavaid vastuväiteid seoses taaskasutamise tingimustega võib põhjendada ühelt poolt selle sätte esimese taandega põhjendusel, et kavatsetav taaskasutamine rikub direktiivi artiklist 4 tulenevat nõuet, mille kohaselt jäätmete taaskasutamine peab toimuma viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist ega kahjusta keskkonda, ning teiselt poolt selle sätte teise taandega põhjendusel, et kavatsetav taaskasutamine rikub keskkonnakaitse, avaliku korra, avaliku julgeoleku või tervisekaitse alaseid siseriiklikke õigus- ja haldusnorme.

B. Lähtekoha pädeva ametiasutuse võimalus esitada vastuväiteid kavatsetava taaskasutamise põhjal

49. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib oma teises küsimuses ja viienda eelotsuse küsimuse esimeses osas, kas määruse artikli 7 lõike 4 punkti a esimest ja teist taanet tuleb tõlgendada selliselt, et lähtekoha pädev ametiasutus võib esitada jäätmesaadetisele vastuväite, mis puudutab taaskasutamise toimumise tingimusi.

50. Vastupidiselt Wood Tradingule, aga samamoodi nagu teised menetlusse astujad, leian ma, et lähtekoha pädeval ametiasutusel on õigus esitada vastuväidet sihtriigis kavatsetava taaskasutamise suhtes. Sellist analüüsi õigustab eelkõige määruse artikli 7 lõike 4 punkti a sõnastus, mis sätestab sõnaselgelt, et „[l]ähte- ja sihtkoha pädevad ametiasutused võivad kavatsetava saadetise kohta esitada põhjendatud vastuväiteid” selles sättes loetletud põhjustel. Eespool viidatud sõnastus omistab seega nendele kahele ametiasutusele, nende vahel vahet tegemata ja üheselt mõistetavalt, õiguse esitada kavatsetava jäätmesaadetise suhtes vastuväiteid selles sättes loetletud põhjustel ja eriti selle esimeses ja teises taandes sätestatud põhjustel.

51. Seda sõnasõnalist tõlgendust kinnitab ka määrusega kehtestatud kord. Me nägime, et määruse kohaselt peab iga asjaomane pädev ametiasutus hindama iga kavandatavat jäätmesaadetist tervikuna, see tähendab lähteriigi jäätmete lähtekohast alates kuni nende käitlemise lõpuni sihtriigis. Inimeste tervise ja keskkonna kaitse tagamiseks eelistas ühenduse seadusandja kehtestada korra, milles kõik pädevad ametiasutused osalevad kavatsetava saadetise kontrollimises ühtemoodi, riskides pigem sellega, et need ametiasutused võivad sama kavandatavat jäätmesaadetist erinevalt hinnata,( ) kui piirata iga ametiasutuse ülesandeks olevat kontrolli saadetise selle osaga, mis peab toimuma nende oma territooriumil. Määrusega kehtestatud korra kohaselt on iga määruse reguleerimisalasse kuuluv ühendusesisene piire ületav jäätmesaadetis kõikide asjaomaste pädevate ametiasutuste asi. Seega on sellele korrale omane, et ühe liikmesriigi pädev ametiasutus annaks hinnangu selle kohta, kas kavatsetav jäätmesaadetis võib kahjustada tervist või keskkonda teise liikmesriigi territooriumil. Lähtekoha pädeval ametiasutusel on seega õigus esitada vastuväide jäätmesaadetisele, kui kavatsetav taaskasutamine võib ohustada tervise- või keskkonnakaitset, kuigi see taaskasutamine peab toimuma teise liikmesriigi territooriumil.

52. Seda lähtekoha pädeva ametiasutuse õigust kinnitab, juhul kui keegi peab seda vajalikuks, ka määruses kehtestatud kord, et riigil, kelle territooriumil jäätmed tekivad, on eriline vastutus nende jäätmete käitlemise suhtes. Eriline vastutus selles valdkonnas võib näida liikmesriikidele nii rahvusvaheliste konventsioonide kui ka ühenduse õigusnormidega pandud jäätmetootmise maksimaalse vähendamise kohustuse loomuliku järelmina.( ) Seda vastutust rakendatakse kõrvaldatavate jäätmete puhul näiteks iseseisvuse põhimõtte kaudu ning see lõpeb alles siis, kui jäätmed on käideldud vastavalt inimeste tervise ja keskkonna kaitse nõuetele. Nii on jäätmete lähteriigil kohustus jäätmed tagasi võtta, kui neid ei ole võimalik sihtriigis kõrvaldada või taaskasutada ettenähtud tingimustel.( ) Seda kohustust väljendab määrus sõnaselgelt ka jäätmesaadetiste suhtes, mis saadetakse kõrvaldamiseks või taaskasutamiseks ühendusest väljapoole.( )

53. Lisaks kaldun ma arvama, et lähtekoha pädeval ametiasutusel ei ole lihtsalt võimalus, vaid kohustus esitada sellist vastuväidet, kui ta leiab, et sihtriigis kavatsetav taaskasutamine võib ohustada inimeste tervist või keskkonda. Ma tõepoolest ei arva, et märkides määruse artikli 7 lõike 4 punktis a, et lähte- ja sihtkoha pädevad ametiasutused „võivad kavatsetava saadetise kohta esitada põhjendatud vastuväiteid” selles sättes loetletud tingimustel, soovis ühenduse seadusandja öelda, et nendel ametiasutustel on lihtsalt õigus, mida nad kasutavad oma äranägemise järgi konkreetsetel juhtudel, kus kavatsetav saadetis võib ohustada inimeste tervist ja keskkonda. Ma pean ütlema, et selle sätte viies taandes loetletud mõne olukorra puhul oleks keeldumise kohustuslikku iseloomu määruse eesmärkide seisukohast raske põhjendada.( )

54. Seevastu sisaldab määrus teisi sätteid, mis lubavad arvata, et pädevate ametiasutuste kohustust esitada vastuväiteid jäätmesaadetise suhtes, mis võib ohustada inimeste tervist või keskkonda, tuleb tingimata täita. Lisaks määruse artiklile 26 sätestab ka selle artikkel 30, et „[l]iikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tagamaks, et jäätmeid saadetakse vastavalt käesoleva määruse sätetele”. Samamoodi sätestab artikli 34 lõige 1, et vaatamata jäätmete kõrvaldamise või taaskasutamise asukohale astub jäätmete tekitaja kõik vajalikud sammud jäätmete kõrvaldamiseks või taaskasutamiseks või nende kõrvaldamise või taaskasutamise korraldamiseks, et kaitsta keskkonna kvaliteeti, ning lõige 2, et liikmesriigid astuvad kõik vajalikud sammud, et tagada lõikes 1 ette nähtud kohustuste täitmine. Seega näib mulle loogiline, et nende kohustava sõnastusega sätete alusel tuleb arvestada, et lähte- ja sihtkoha pädevatel ametiasutustel on tegelik kohustus esitada jäätmesaadetisele vastuväide artikli 7 lõike 4 punkti a esimese ja teise taande alusel, kui nad leiavad, et kavatsetav saadetis võib ohustada inimeste tervist ja keskkonda.

55. Seda tõlgendust kinnitab ka määruse eesmärk. Me nägime, et määruse üheksandast põhjendusest tulenevalt, nagu märkis Euroopa Kohus mitmel korral, on määruse põhieesmärk tagada inimeste tervise ja keskkonna kaitse nõuete järgimine.( ) Euroopa Kohus ei asunud erinevale seisukohale eespool viidatud otsuses kohtuasjas Dusseldorp jt, sest ta leidis, et taaskasutatavate jäätmete liikumine ühenduses peab olema tagatud tingimusel, et see ei ohusta keskkonda.( ) Määruse eesmärk on seega kindlustada, et ei esine jäätmesaadetisi, mis võiksid seada ohtu nende eesmärkide saavutamise. Pädevatele ametiasutustele selliselt kehtestatud kohustus esitada vastuväide jäätmesaadetisele, mis võib ohustada inimeste tervist või keskkonda, vastab ka direktiivi artiklis 4 ette nähtud kohustusele, mis on liikmesriikide jaoks siduv selle sama eesmärgi osas.( ) Seega lähtuvalt asjaolust, et direktiivi artikkel 4 kohustab liikmesriike võtma vajalikud meetmed, et tagada jäätmete kõrvaldamine viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist ega kahjusta keskkonda, ei oleks minu meelest loogiline tõlgendada määruse kõnesolevaid sätteid selliselt, et need jätavad lähte- või sihtkoha pädevatele ametiasutustele üksnes võimaluse, ilma et see oleks kohustava iseloomuga.

56. Pealegi, nagu me käesoleva ettepaneku peatüki C raames näeme, peavad siseriiklikud õigusnormid, millega võib õigustatult põhjendada lähtekoha pädeva ametiasutuse vastuväidet kavandatavale taaskasutatavate jäätmete saadetisele, minu meelest järgima proportsionaalsuse põhimõtet selliselt, et need ei välju inimeste tervise ja keskkonna kaitseks vajaliku piiridest. Lisaks tuleb ohte hinnata mitte meelevaldselt, vaid teaduslikel alustel. Ka nendest tingimustest lähtuvalt leian ma, et lähtekoha pädev ametiasutus, kes täheldab selliselt määratletud õigusnormide alusel, et kavatsetav taaskasutamine võib ohustada inimeste tervist või keskkonda, peaks olema kohustatud sellele vastuväidet esitama vastavalt määruse artikli 7 lõike 4 punkti a esimese ja teise taande sätetele.

57. Nii lähtekoha pädeva ametiasutuse kui ka sihtkoha pädeva ametiasutuse selline kohustus võiks kuuluda ka Euroopa Kohtu praktikasse seoses määruses sätestatud nõuetest kinnipidamisega. Nimelt tuleneb kohtupraktikast, et kui määruse üldine ülesehitus jäetakse tähelepanuta selle tõttu, et kavatsetava saatmise toimingu kvalifitseerimisel on eksitud, on kõik, eelkõige lähtekoha pädevad ametiasutused, kohustatud sellele saadetisele vastuväiteid esitama.( ) Euroopa Kohus otsustas samuti, et kui jäätmesaadetisega kaasneb jäätmete kõrvaldamine või taaskasutamine, mis rikub ühenduse erieeskirju, mis määravad ohtliku toote kõrvaldamise tingimused, on liikmesriikidel piiratud pädevus, mis tähendab, et nad on määruse artikli 26 kohaselt kohustatud võtma asjakohaseid õiguslikke meetmeid selliste vedude keelamiseks ja nende eest karistamiseks.( )

58. Teen seega ettepaneku vastata teisele küsimusele ja viienda eelotsuse küsimuse esimesele osale, et määruse artikli 7 lõike 4 punkti a esimest ja teist taanet tuleb tõlgendada selliselt, et lähtekoha pädev ametiasutus peab esitama jäätmesaadetisele vastuväite, mis puudutab taaskasutamise toimumise tingimusi, kui ta leiab, et sihtriigis kavatsetav taaskasutamine ohustab inimeste tervist või keskkonda.

C. Lähtekoha pädeva ametiasutuse õigus põhjendada vastuväiteid tema oma riigis kohaldatavate õigusnormidega

59. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib oma kolmandas küsimuses ja viienda eelotsuse küsimuse lõpus sisuliselt, kas määruse artikli 7 lõike 4 punkti a esimest ja teist taanet tuleb tõlgendada selliselt, et lähtekoha pädev ametiasutus võib põhjendada oma vastuväidet sihtriigis kavatsetava taaskasutamise suhtes tema oma riigis kohaldatavate kriteeriumide või õigus- ja haldusnormidega, isegi kui need on rangemad kui sihtriigis kehtivad kriteeriumid.

60. Oma kaalutlustes lähtun ma oletusest, nagu antud asjaolude puhul, et kõnesolevad jäätmete taaskasutamise tingimused ei ole ühenduse tasemel ühtlustatud. Sel juhul peab iga liikmesriik vastavalt direktiivi artiklile 4 võtma oma siseriiklikus õiguskorras vajalikud meetmed, et tagada nende jäätmete viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist ja mille käigus ei kasutata keskkonda ohustavaid protsesse või menetlusi. Kuna see artikkel seob liikmesriike taotletava eesmärgi osas, ei täpsusta see sisuliselt, milliseid konkreetseid meetmeid tuleb võtta ja jätab liikmesriikidele õiguse otsustada nende meetmete hindamise ja vajalikkuse üle.( ) Lisaks võib liikmesriikides nende keskkonnakaitsealase algse pädevuse alusel olla vastu võetud õigusakte või seadusi, mis käsitlevad tingimusi, mida tuleb teatavat liiki jäätmete taaskasutamisel täita. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt esitatud küsimustega tahetakse saada teada, kas lähtekoha pädeval ametiasutusel on õigus põhjendada kavatsetavale jäätmesaadetisele esitatud vastuväidet siseriiklike õigusnormidega, isegi kui need on rangemad kui sihtliikmesriigis kehtivad õigusnormid.

61. Eelnevate küsimuste uurimise raames esitatud argumentidest ja Euroopa Kohtule minu esitatud vastuse-ettepanekutest lähtudes leian, et nimelt siis, kui lähteliikmesriigis kehtivad kaitsenormid on rangemad kui sihtriigis kehtivad normid, peab lähtekoha pädeval ametiasutusel olema võimalik siseriiklikele õigusnormidele tuginedes esitada vastuväidet kavatsetava jäätmesaadetise suhtes. Tegelikult on just sellisel juhul lähtekoha pädevale ametiasutusele sel viisil omistatud õigus kõige kasulikum, sest juhul kui kavatsetav taaskasutamine osutub ka sihtriigis kehtivate õigusnormidega vastuolus olevaks, peaks selle riigi pädev ametiasutus ise sellele vastuväite esitama. Seega peab just olukorras, nagu antud juhul, kus kõnesolev jäätmete taaskasutamine on võimalik sihtriigi normide seisukohast, kuid on keelatud lähteriigis kehtivate normidega, määrus andma eesõiguse kõrgemat kaitsetaset tagavatele normidele.

62. Määruse artikli 7 lõike 4 punkti a sätete sellist tõlgendamist toetavad ka määruse taustaks oleva ühenduse keskkonnakaitsepoliitika eesmärgid.( ) Nägime, et see poliitika taotleb kõrget kaitsetaset. Selle eesmärgi tähtsus väljendub ühelt poolt selles, et seda on kinnitatud EÜ artiklist 2 alates asutamislepingu teistes artiklites ning ka direktiivis, mis on jäätmekäitlusalaseks alustekstiks, ja isegi määruse viiendas põhjenduses. See väljendub ka EÜ artiklis 176, mis annab liikmesriikidele isegi pärast ühenduse meetmete vastuvõtmist õiguse võtta rangemaid kaitsemeetmeid ning kehtestada kaitseklauslit sätestavaid artikleid. Asjaolu, et kavatsetav taaskasutamine on sihtriigis lubatud, ei saa seega takistada lähteriigi pädeval ametiasutusel sellele vastuväidet esitada, kui see on tema hinnangul vastuolus tema siseriiklike õigusnormidega. Vastupidi, määruses sihiks seatud kõrge kaitsetaseme taotlusest lähtuvalt on õigustatud lähtekoha pädeva ametiasutuse õigus tugineda oma rangematele siseriiklikele õigusnormidele selleks, et hinnata, kas kavatsetav taaskasutamine võib ohustada inimeste tervist või keskkonda. Ma ühinen selles osas Taani ja Austria valitsuse seisukohaga, mille kohaselt vastupidine lahendus soodustaks jäätmete saatmist kõige leebemate eeskirjade alusel tegutsevatesse jäätmekäitlusrajatistesse nii, et see võiks viia kõnesolevate jäätmete taaskasutamise tingimuste taseme languseni.

63. Ometi, nagu ma märkisin, ei ole lähtekoha pädeva ametiasutuse õigus tingimusteta. Nimelt tuleks arvesse võtta, et määrus näeb ette jäätmete vaba liikumise ühenduses.( ) Selle vaba liikumise eesmärk on rakendada määruses sätestatud jäätmete taaskasutamise eelistamise põhimõtet. Kõrvaldatavate jäätmete, mis tuleb põhimõtteliselt kõrvaldada nende tekkimise koha läheduses, ja taaskasutatavate jäätmete vahelise korra erinevust määruses õigustab asjaolu, et taaskasutatavad jäätmed täidavad kasulikku ülesannet. Nendega saab asendada muid materjale ja kasutada näiteks teatavates tööstusharudes toorainena, võimaldades nii säilitada loodusvarasid.( )

64. Peale selle, nagu meenutab eelotsusetaotluse esitanud kohus, otsustas Euroopa Kohus, et määrus näeb ette rea tingimusi ja menetluskorra, millele on allutatud ühendusesisesed jäätmesaadetised nii, et kõiki selliste saadetiste alaseid siseriiklikke meetmeid tuleb hinnata mitte EÜ artiklite 28–30 sätete, vaid määruse sätete alusel.( ) Üldise proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt on seega oluline, et artikli 7 lõike 4 punkti a esimese ja teise taande sätete alusel võetud siseriiklikud meetmed võimaldavad saavutada seatud kaitsealaseid eesmärke ega välju nende eesmärkide saavutamiseks vajaliku piiridest.( ) Sellest järeldub, et see tingimus ei ole täidetud, kui inimeste tervise ja keskkonna kaitse saab tagada sama tõhusalt vähem kitsendavate meetmetega. Siseriiklik kohus, kelle poole on pöördutud lähtekoha pädeva ametiasutuse vastuväite vastu esitatud hagiga, peab hindama, kas proportsionaalsuse põhimõttest on kinni peetud.( )

65. Antud juhul ei esitanud siseriiklik kohus selle kohta küsimust. Ta ei andnud ka palju andmeid siseriikliku õiguse sätete kohta, millele tuginedes lähtekoha pädev ametiasutus vaidlusalasele jäätmesaadetisele vastuväite esitas, ega põhjuste kohta, millest lähtuvalt need sätted vastu võeti. Mulle näib sellegipoolest, et põhikohtuasja lahendamiseks tuleks teha veel järgmised täpsustused.

66. Nagu komisjon täheldas, on esiteks vaja, et lähtekoha pädeva ametiasutuse poolt kohaldatavad õigusnormid tuginevad ohtude hindamisele teaduslike uuringute põhjal. Määrusega oleks vastuolus, kui saadetist, mille jäätmete taaskasutamine on tegelikult sihtriigis võimalik vastavalt seal kehtivatele õigusaktidele, takistab lähtekoha pädev ametiasutus üldise korra kaalutluste või puhtalt oletusliku ohuhinnangu põhjal.( ) Nagu toidukaupade vaba liikumise piirangute puhul,( ) tuleks minu meelest ka jäätmete taaskasutamisega seoses esinevaid ohte inimeste tervisele või keskkonnale hinnata rahvusvaheliste teadusuuringute ning ühenduse teaduskomiteede tööde tulemustest lähtuvalt.( ) See nõue ei takista siiski ettevaatusprintsiibi rakendamist, mis kujutab samuti ühte keskkonnaõiguse aluspõhimõtet. Seega juhul, kui see analüüs näitab, et tegelike ohtude olemasolu või nende ulatus rahvatervisele ei ole teaduslikult kindlaks tehtud, peaks liikmesriigil olema ettevaatusprintsiibist lähtuvalt võimalik võtta kaitsemeetmeid enne nende ohtude tegeliku olemasolu ja tõsiduse täielikku tõestamist.( )

67. Seejärel peaks lähtekoha pädev ametiasutus proportsionaalsuse põhimõtte kontrollimisest lähtuvalt iga konkreetse juhtumi puhul hindama, kas sihtkohas kavatsetav taaskasutamine, mis allub küll paindlikumatele normidele, võimaldab siiski tagada kaitse, mis oleks võrreldav tema enda siseriiklike õigusnormidega kindlustatud kaitsega. Nii võiks see olla antud juhul esinevatel asjaoludel, kui näiteks Itaalias jäätmeid vastuvõtvas ettevõttes puitlaastplaatide tootmisel kasutatavad meetodid võimaldaksid taaskasutamisega tegelevaid töötajaid tõhusalt kaitsta ja nendest plaatidest arseen kõrvaldada või vähendada arseenisisaldust Saksa õigusnormidega kehtestatud künnisest madalamale tasemele.

68. Vastupidiselt Wood Tradingule ei usu ma, et selline hinnang ei ole praktikas teostatav. Me nägime, et saateleht, mis esitatakse koos teatega ja mis tuleb saata nii lähtekoha pädevale ametiasutusele kui ka teistele pädevatele ametiasutustele, peab sisaldama arvukaid andmeid taaskasutamise töömeetodite kohta. Lisaks võib lähtekoha pädev ametiasutus vastavalt määruse artikli 6 lõigetele 4 ja 6 nõuda teatajalt täiendavat teavet ja dokumentatsiooni ning vastuvõtja ettevõttega sõlmitud jäätmete taaskasutamise lepingut. Peale selle peaks teataja, kes pidi sellise lepingu sõlmima, olema loogiliselt võimeline tõestama, et kavatsetav taaskasutamine vastab lähteriigis kehtivate õigusnormidega kehtestatud nõuetele. Selles küsimuses peaks lähtekoha pädeval ametiasutusel ja teatajal olema vajadusel võimalik omavahel arvamusi vahetada. Selline kontroll ja vastastikune arvamustevahetus nagu antud juhul, võiks veelgi enam toimuda siis, kui lähteriik nägi määruse artikli 3 lõike 8 ja artikli 6 lõike 8 alusel ette, et kavandatavast jäätmesaadetisest teatab teistele asjaomastele pädevatele ametiasutustele ja vastuvõtjale lähtekoha pädev ametiasutus, sest sel juhul on kõnesoleval ametiasutusel kasutada täiendav tähtaeg enne teatise edastamist.( )

69. Selle analüüsi lõpus tuleks veel lisada, et minu ettepanek läbivaadatud eelotsuse küsimustele vastamiseks ei oleks esmapilgul erinev, kui kõnesolevate jäätmete taaskasutamise suhtes oleks rakendatud ühtlustamismeetmeid ühenduse tasandil ja kui lähteliikmesriik oleks vastavalt EÜ artiklile 176 säilitanud või vastu võtnud rangemad kaitsemeetmed. Sellises olukorras oleks minu meelest lähtekoha pädev ametiasutus võinud esitada vastuväite kavandatavale jäätmesaadetisele, mis rikub tema siseriiklikke õigusakte tingimusel, et ta ka sel juhul peab kinni proportsionaalsuse põhimõttest.

70. Esitatud põhjendustest lähtudes teen ettepaneku vastata kolmandale küsimusele ja viienda eelotsuse küsimuse lõpule, et määruse artikli 7 lõike 4 punkti a esimest ja teist taanet tuleb tõlgendada selliselt, et lähtekoha pädev ametiasutus võib sihtriigis kavatsetavale taaskasutamisele vastuväite esitamisel tugineda oma riigis kohaldatavatele kriteeriumidele või õigus- ja haldusnormidele, isegi kui need on rangemad kui sihtriigis kehtivad kriteeriumid, tingimusel et ta peab kinni proportsionaalsuse põhimõttest.

V. Ettepanek

71. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz’i esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:

1. Nõukogu 1. veebruari 1993. aasta määruse (EMÜ) nr 259/93 jäätmesaadetiste järelevalve ja kontrolli kohta Euroopa Ühenduses, ühendusse sisseveo ning ühendusest väljaveo korral, muudetud komisjoni 18. mai 1998. aasta otsusega 98/368/EÜ, artikli 7 lõike 4 puntki a tuleb tõlgendada nii, et taaskasutatavate jäätmete saadetistele esitatavaid vastuväiteid seoses taaskasutamise tingimustega võib põhjendada ühelt poolt selle sätte esimese taandega põhjendusel, et kavatsetav taaskasutamine rikub nõukogu 15. juuli 1975. aasta direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta, muudetud nõukogu 18. märtsi 1991. aasta direktiiviga 91/156/EMÜ ja komisjoni 24. mai 1996. aasta otsusega 96/350/EÜ, artiklist 4 tulenevat nõuet, mille kohaselt jäätmete taaskasutamine peab toimuma viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist ega kahjusta keskkonda, ning teiselt poolt selle sätte teise taandega põhjendusel, et kavatsetav taaskasutamine rikub keskkonnakaitse, avaliku korra, avaliku julgeoleku või tervisekaitse alaseid siseriiklikke õigus- ja haldusnorme.

2. Lähtekoha pädev ametiasutus peab esitama jäätmete taaskasutamise tingimustele tugineva vastuväite jäätmesaadetisele, kui ta leiab, et sihtriigis kavatsetav taaskasutamine võib ohustada inimeste tervist või keskkonda.

3. Lähtekoha pädev ametiasutus võib selles vastuväites tugineda tema oma riigis kohaldatavatele kriteeriumidele või õigus- ja haldusnormidele, isegi kui need on rangemad, kui sihtriigis kehtivad nõuded, tingimusel et ta peab kinni proportsionaalsuse põhimõttest.