Kohtuasi T-84/03

Maurizio Turco

versus

Euroopa Liidu Nõukogu

Läbipaistvus – Avalikkuse juurdepääs nõukogu dokumentidele – Juurdepääsu osaline keelamine – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Erandid

Esimese Astme Kohtu otsus (viies koda), 23. november 2004

Kohtuotsuse kokkuvõte

1. Euroopa ühendused – Institutsioonid – Dokumentidele üldsuse juurdepääsu õigus – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidele juurdepääsu õiguse erandid – Tõlgendamine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõige 2)

2. Euroopa ühendused – Institutsioonid – Dokumentidele üldsuse juurdepääsu õigus – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidele juurdepääsu õiguse erandid – Õigusnõustamise kaitse – Ulatus

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõige 2)

3. Euroopa ühendused – Institutsioonid – Dokumentidele üldsuse juurdepääsu õigus – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidele juurdepääsu õiguse erandid – Õigusnõustamise kaitse – Ülekaalukas üldine huvi – Mõiste – Tõendamiskoormis

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõige 2)

1. Määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud mõistet „õigusnõustamine” tuleb tõlgendada selliselt, et üldise huvi kaitse võib vastanduda nõukogu õigustalituse dokumentide sisu avalikustamisele, kui need on koostatud kohtumenetluse raames, aga samuti mis tahes muul otstarbel. Kuigi vastab tõele, et dokumentidele juurdepääsu erandeid tuleb tõlgendada ja kohaldada kitsalt, et mitte kahjustada üldpõhimõtte toimet, mille kohaselt avalikkusele tuleb anda võimalikult laiaulatuslik juurdepääs institutsioonide valduses olevatele dokumentidele, on see kohtupraktikas kajastatud põhimõte kohaldatav siiski vaid erandi ulatuse piiritlemisel, juhul kui see võimaldab erinevaid tõlgendusi. Käesolevas kohtuasjas ei valmista mõiste „õigusnõustamine” tõlgendamine mingeid raskusi, kuna puudub alus arvata, et see hõlmab ainult kohtumenetluse raames koostatud õiguslikke arvamusi. Vastupidise tõlgenduse tagajärjeks oleks see, et määruses nr 1049/2001 sätestatud erandite hulgas kaotab õigusnõustamise mõiste täielikult oma kasuliku mõju.

(vt punktid 60–62)

2. Määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 teise taande sõnastus, samuti tõlgendus, mis tuleneb selle võrdlemisest käitumiskoodeksiga avalikkuse juurdepääsust nõukogu ja komisjoni dokumentidele ja institutsioonide poolt enne määruse nr 1049/2001 kehtestamist tehtud otsustega avalikkuse juurdepääsust nende dokumentidele, näitavad, et ühenduse seadusandja soovis selle määrusega kehtestada erandit, mis hõlmab õiguslikke arvamusi, mis ei ole seotud kohtumenetlusega. Kuna mõistet „kohtumenetlus” on institutsioonide dokumentidele avalikkuse juurdepääsu õigusega seonduvalt juba tõlgendatud, tuleb asuda seisukohale, et see otsuse 94/90 avalikkuse juurdepääsust komisjoni dokumentidele tõlgendamise raames kujundatud määratlus on määruse nr 1049/2001 rakendamisel asjakohane. Seega, kuna kohtumenetluse raames koostatud õiguslikud arvamused on juba hõlmatud kohtumenetluse kaitse kohta käiva erandiga, siis õigusnõustamise sõnaselge nimetamine erandite hulgas evib kohtumenetluse erandi kõrval tingimata erinevat sisu. Eeltoodust järeldub, et hageja väide, mille kohaselt institutsiooni seadusandliku tegevusega seotud õiguslik arvamus ei kuulu määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud erandi hulka, ei ole põhjendatud. Institutsioon on siiski kohustatud igal üksikjuhul hindama, kas dokumendid, mille avalikustamist taotletakse, kuuluvad tõepoolest määruses nr 1049/2001 loetletud erandite alla.

(vt punktid 57, 58, 64–66, 69)

3. Määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõikes 2 nimetatud ülekaalukas üldine huvi, mis võib õigustada õigusnõustamist kahjustava dokumendi avalikustamist, peab oma olemuselt erinema läbipaistvuse, avalikkuse ja demokraatia või avalikkuse otsustusprotsessis osalemise põhimõtetest, mis viiakse ellu selle määruse sätete kogumi kaudu. Kui see nii ei ole, on taotleja vähemalt kohustatud tõendama, et konkreetse juhtumi erilistel asjaoludel on samade põhimõtete kohaldamine niivõrd oluline, et see on kaalukam vaidlusaluse dokumendi kaitse vajadusest. Lisaks, kuigi on võimalik, et asjaomane institutsioon määratleb ise ülekaaluka üldise huvi, mis võib õigustada sellise dokumendi avalikustamist, on taotleja, kes üldisele huvile tugineb, kohustatud oma taotluses seda esitama, et institutsioon saaks selles küsimuses väljendada oma seisukohta.

(vt punktid 81–84)

ESIMESE ASTME KOHTU OTSUS (viies koda)

23. november 2004( )

Läbipaistvus – Avalikkuse juurdepääs nõukogu dokumentidele – Juurdepääsu osaline keelamine – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Erandid

Kohtuasjas T-84/03,

Maurizio Turco, elukoht Pulsano (Itaalia), esindajad: advokaadid O. W. Brouwer, T. Janssens ja C. Schillemans,

hageja,

keda toetavad

Soome Vabariik, esindajad: T. Pynnä ja A. Guimaraes-Purokoski, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,

Taani Kuningriik, esindaja: esialgu J. Liisberg, hiljem J. Molde, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,

ja

Rootsi Kuningriik, esindajad: A. Kruse ja K. Wistrand, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,

menetlusse astujad,

versus

Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: J.-C. Piris ja M. Bauer,

kostja,

keda toetavad

Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindaja: C. Jackson, keda abistasid barrister P. Sales ja barrister J. Stratford, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,

ja

Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: M. Petite, C. Docksey ja P. Aalto, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxsembourgis,

menetlusse astujad,

mille esemeks on nõukogu 19. detsembri 2002. aasta otsuse, millega osaliselt keelatakse hagejale juurdepääs Luxembourgis toimunud nõukogu 14. ja 15. oktoobri 2002. aasta justiits- ja siseasjade istungjärgu päevakorras olnud dokumentidele, tühistamine,

EUROOPA ÜHENDUSTE ESIMESE ASTME KOHUS (viies koda),

koosseisus: koja esimees P. Lindh, kohtunikud R. García-Valdecasas ja J. D. Cooke,

kohtusekretär: ametnik I. Natsinas,

arvestades kirjalikus menetluses ja 24. juuni 2004. aasta kohtuistungil toimunut,

on teinud järgmise

otsuse

Õiguslik raamistik

1 EÜ artiklis 255 on sätestatud:

„1. Igal liidu kodanikul ja igal füüsilisel või juriidilisel isikul, kes elab või kelle registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, on õigus pääseda ligi Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele põhimõtete ning tingimuste alusel, mis määratletakse kooskõlas lõigetega 2 ja 3.

2. Nõukogu määrab vastavalt artiklis 251 sätestatud menetlusele kahe aasta jooksul pärast Amsterdami lepingu jõustumist kindlaks dokumentidele ligipääsu reguleerivad üldpõhimõtted ja piirangud, lähtudes avalikest ja erahuvidest.

[…]”

2 EÜ artikli 255 alusel antud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT L 145, lk 43) 1., 2., 3, 4., 6. ja 11. põhjenduses on sätestatud:

„(1) Euroopa Liidu lepingu artikli 1 teises lõigus on talletatud avalikkuse põhimõte tõdemusega, et leping tähistab uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik.

(2) Avalikkus võimaldab kodanikel osaleda rohkem otsustamisprotsessis ja tagab juhtorganitele suurema legitiimsuse ning tulemuslikkuse ja suurema vastutuse kodanike ees demokraatlikus süsteemis. Avalikkus aitab tugevdada demokraatia ja põhivabaduste austamise põhimõtet, nagu need on sätestatud EL […] artiklis 6 ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartas.

(3) Euroopa Ülemkogu Birminghami, Edinburghi ja Kopenhaageni istungjärkudel tehtud otsused rõhutasid vajadust muuta liidu institutsioonide töö läbipaistvamaks. Käesolev määrus konsolideerib algatused, mida institutsioonid on juba teinud, et muuta otsustamisprotsess läbipaistvamaks.

(4) Käesoleva määruse eesmärk on rakendada võimalikult täieulatuslikult ellu avalikkuse õigus juurde pääseda dokumentidele ning sätestada sellise juurdepääsu üldpõhimõtted ja piirangud vastavalt EÜ […] artikli 255 lõikele 2.

[…]

(6) Tuleks tagada ulatuslikum juurdepääs dokumentidele juhtudel, kui institutsioonid toimivad seadusandjana, sealhulgas delegeeritud volituste alusel, säilitades samal ajal institutsioonide otsustamisprotsessi tõhususe. Sellised dokumendid tuleks võimalikult laiaulatuslikult teha vahetult kättesaadavaks.

[…]

(11) Põhimõtteliselt peaksid kõik institutsioonide dokumendid olema üldsusele kättesaadavad. Tuleks siiski teha erandeid, et kaitsta teatavaid üldisi ja erahuve. Institutsioonidel peaks olema õigus kaitsta vajaduse korral oma sisemisi nõupidamisi ja arutelusid, et tagada võime täita oma ülesandeid. Erandite hindamisel peaksid institutsioonid kõigil liidu tegevusaladel võtma arvesse ühenduse õigusaktides sisalduvaid põhimõtteid isikuandmete kaitse kohta.

[…]”

3 Osundatud määruse artiklis 4 on sätestatud:

„Erandid

1. Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:

a) avalikke huve seoses:

– avaliku julgeolekuga,

– kaitsepoliitiliste ja sõjaliste küsimustega,

– rahvusvaheliste suhetega,

– ühenduse või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikaga;

b) eraelu puutumatust ja isikupuutumatust, eelkõige kooskõlas isikuandmete kaitset käsitlevate ühenduse õigusaktidega.

2. Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:

– füüsilise või juriidilise isiku ärihuve, sealhulgas intellektuaalomandit,

– kohtumenetlust ja õigusnõustamist,

– kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki,

välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.

3. Keelatakse juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.

Juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, keelatakse isegi pärast otsuse tegemist, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.

[…]”

Vaidluse aluseks olevad asjaolud

4 Hageja esitas 22. oktoobril 2002 elektronposti teel nõukogule taotluse tutvumiseks Luxembourgis toimunud nõukogu 14. ja 15. oktoobri 2002. aasta justiits- ja siseasjade istungjärgu päevakorras olnud dokumentidega, mille hulgas oli õigustalituse arvamus nõukogu direktiivi eelnõu kohta, milles nähti ette miinimumnõuded varjupaigataotlejate vastuvõtmiseks liikmesriikides.

5 Nõukogu täitis 5. novembril 2002 elektronposti teel hageja taotluse 15 dokumendi osas taotletud 20-st. Ta keeldus hagejale täieliku juurdepääsu andmisest õigusaktide ettepanekuid käsitlevale neljale dokumendile (dokumendid nr 12903/02, 12616/02, 12616/02 COR 1 ja 12619/02) määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu alusel. Muuhulgas ei võimaldanud nõukogu hagejal tutvuda punktis 4 nimetatud õigustalituse arvamusega (dokument nr 9077/02), tuginedes osutatud määruse artikli 4 lõikele 2. Viimatinimetatud dokumendi osas selgitas nõukogu järgmist:

„Dokument [nr] 9077/02 on nõukogu õigustalituse arvamus nõukogu direktiivi eelnõu kohta, milles nähti ette miinimumnõuded varjupaigataotlejate vastuvõtmiseks liikmesriikides.

Arvestades selle sisu, võiks kõnealuse dokumendi avaldamine kahjustada nõukogu sisemist õigusnõustamist määruse artikli 4 lõikes 2 sätestatud viisil. Kuna puuduvad põhjendused, et dokumendi avaldamine teenib teatud ülekaalukaid üldisi huve, otsustas peasekretariaat pärast erinevate huvide kaalumist, et sisemise õigusnõustamise kaitse huvi tuleb üldistele huvidele eelistada, ja keelas määruse artikli 4 lõike 2 alusel juurdepääsu kõnealusele dokumendile. Selline erand hõlmab dokumenti tervikuna. Seega ei ole võimalik avalikustada dokumenti osaliselt kooskõlas määruse artikli 4 lõikega 6.”

6 Hageja esitas 22. novembril 2002 kordustaotluse määruse nr 1049/2001 artikli 7 lõike 2 alusel. Hageja väitis, et nõukogu on määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 2 ja 3 sätestatud avalikkuse juurdepääsu erandeid institutsioonide dokumentidele vääralt kohaldanud ja osutas, et ülekaalukas üldine huvi kõnealuste dokumentide avalikustamiseks seisneb demokraatia ja kodanike õigusloomes osalemise põhimõttes.

7 Nõukogu jättis 19. detsembri 2002. aasta kirjaga (edaspidi „vaidlustatud otsus”) hageja kordustaotluse rahuldamata. Seoses õigusaktide ettepanekuid käsitleva nelja dokumendiga oli selles kirjas märgitud:

„Kuigi nõukogu on nende küsimuste käsitlemisel edu saavutanud, on arutelu asjaomaste õigusaktide osas alles pooleli. Seetõttu on nõukogu hinnangul dokumentide täieulatuslik avalikustamine neis tingimustes enneaegne, ja pärast asjakohaste huvide kaalumist ta leidis, et institutsiooni otsustamisprotsessi kaitse huvi on alati üldisest huvist kaalukam […], mis puudutab delegatsioone, kelle seisukohad on dokumentides kirjas, kuivõrd see võib oluliselt vähendada delegatsioonide paindlikkust oma seisukohtade uueks läbivaatamiseks või viia vaidluste taasalustamiseni ja sellega tõsiselt kahjustada nõukogu otsustamisprotsessi.”

8 Õigustalituse arvamuse osas leidis nõukogu vaidlustatud otsuses, et avalikustada saab ainult selle esimest lõiku ning ülejäänus tuleb jääda 5. novembri 2002. aasta otsuse juurde, millega keelati hageja juurdepääs nimetatud arvamusele. Kõnealuses artiklis sätestatud üldise huvi olemasolu kohta märkis nõukogu järgmist:

„Nõukogu leiab, et niisugune ülekaalukas üldine huvi ei ole tekkinud üksnes asjaolust, et seadusandliku algatuse arutelul tõusetunud õiguslikke küsimusi käsitlevat õigustalituse arvamust sisaldavate dokumentide avalikustamine teeniks üldist huvi institutsiooni otsustamisprotsessi läbipaistvuse ja avalikkuse suurendamisega. Kui see kriteerium oleks tõepoolest kohaldatav õigustalituse kõigile kirjalikele arvamustele või sarnastele dokumentidele, ei oleks nõukogul praktiliselt võimalik määruse nr 1049/2001 alusel keelata juurdepääsu õigustalituse mistahes arvamusele. Nõukogu leiab, et selline tagajärg oleks ilmselgelt vastuolus määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 väljendatud seadusandja tahtega, kuna nimetatud säte kaotaks täielikult oma toime.”

9 Nõukogu teatas hagejale 19. mai 2003. aasta kirjaga, et õigusaktide ettepanekuid käsitlevad neli dokumenti, millele hagejal oli ainult osaline juurdepääs, on kas tervikuna avaldatud või vahetult hagejale saadetud.

Menetlus

10 Hageja esitas käesoleva menetluse algatamiseks hagiavalduse, mis saabus Esimese Astme Kohtu kantseleisse 28. veebruaril 2003.

11 Esimese Astme Kohtu viienda koja esimees andis 20. oktoobri 2003. aasta määrusega menetlusse astumise loa ühelt poolt Soome Vabariigile, Taani Kuningriigile ja Rootsi Kuningriigile hageja nõuete toetuseks ning teiselt poolt komisjonile ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigile nõukogu nõuete toetuseks.

12 Menetlusse astujad esitasid oma seisukohad määratud tähtaja jooksul.

13 Ettekandja-kohtuniku ettekande alusel otsustas Esimese Astme Kohus (viies koda) algatada suulise menetluse.

14 Poolte kohtukõned ja vastused Esimese Astme Kohtu küsimustele kuulati ära 24. juuni 2004. aasta kohtuistungil.

Poolte nõuded

15 Hageja palub Esimese Astme Kohtul:

– tühistada vaidlustatud otsus;

– mõista kohtukulud, sealhulgas menetlusse astujate kulud, välja nõukogult.

16 Nõukogu palub Esimese Astme Kohtul:

– tuvastada, et otsuse tegemise vajadus käesolevas kohtuasjas on ära langenud selles osas, millega vaidlustatud otsus keelab õigusaktide ettepanekuid käsitleva nelja dokumendiga tervikuna tutvuda;

– otsustada kohtukulude jaotamise üle Esimese Astme Kohtu kodukorra artikli 87 lõike 6 alusel, kuna otsuse tegemise vajadus on ära langenud;

– jätta hagi ülejäänud osas põhjendamatuse tõttu rahuldamata;

– mõista kohtukulud välja hagejalt.

17 Soome Vabariik, toetades hageja nõudeid, palub Esimese Astme Kohtul tühistada vaidlustatud otsus.

18 Rootsi Kuningriik, toetades hageja nõudeid, palub Esimese Astme Kohtul tühistada vaidlustatud otsus selles osas, millega on keelatud hageja juurdepääs nõukogu õiguslikule arvamusele.

19 Komisjon, toetades nõukogu nõudeid, palub Esimese Astme Kohtul:

– jätta hagi rahuldamata;

– mõista kohtukulud, sealhulgas komisjoni menetlusse astumise kulud, välja hagejalt.

20 Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, toetades nõukogu nõudeid, palub Esimese Astme Kohtul jätta hagi rahuldamata.

Õiguslik käsitlus

21 Hageja väidab oma hagi toetuseks, et õigusaktide ettepanekuid käsitleva nelja dokumendi osas on nõukogu rikkunud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 3 ja temal lasuvat põhjendamiskohustust. Asjaomase õigusliku arvamuse osas on nõukogu hageja väitel rikkunud nimetatud määruse artikli 4 lõiget 2.

Juurdepääsu keelamine õigusaktide ettepanekuid käsitlevale neljale dokumendile täies ulatuses

Poolte argumendid

22 Nõukogu väidab, et käesolevas asjas hagi esitamise ajal ei olnud dokumendid nr 12616/02 ja nr 12616/02 COR 1 tervikuna avalikustatud, kuigi neis käsitletav määrus oli juba vastu võetud. Need dokumendid avalikustati siiski täielikult Interneti vahendusel 26. märtsil 2003. Nõukogu täpsustab, et vaatamata tema püüdlustele avalikustada need dokumendid Internetis, nagu seda nõuab nõukogu 22. juuli 2002. aasta otsuse 2002/682/EÜ, Euratom, millega võetakse vastu nõukogu kodukord (ELT L 230, lk 7), II lisa „Erisätted, mis reguleerivad avalikkuse ligipääsu nõukogu dokumentidele” artikli 11 lõige 6, ei olnud haldustöö ülekoormuse tõttu võimalik seda teha enne hagi esitamist käesolevas asjas.

23 19. mail 2003 otsustati dokumendid nr 12619/02 ja 12903/02 avalikustada tervikuna, isegi kui seadusandlik menetlus, mida need puudutavad, ei ole veel lõpliku teksti vastuvõtmisega lõppenud.

24 Kuna hageja taotlus nende dokumentide osas on täidetud, leiab nõukogu, keda toetab Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, et hagi ese on ära langenud selles osas, mis puudutab juurdepääsu keeldu neile neljale dokumendile. Seega on ära langenud ka vajadus teha otsust hagi selle osa kohta (Esimese Astme Kohtu 17. septembri 1997. aasta määrus kohtuasjas T-26/97: Antillean Rice Mills v. komisjon, EKL 1997, lk II-1347, punkt 15).

25 Sellest tulenevalt ei ole vaja vastata hageja argumentidele neile dokumentidele juurdepääsu õiguse osas.

26 Hageja möönab, et kuna nõukogu otsustas võimaldada juurdepääsu neile õigusaktide ettepanekuid käsitlevale neljale dokumendile, on käesoleva hagi ese ära langenud selles, mis puudutab keeldu tutvuda nende dokumentidega täies ulatuses. Ta rõhutab siiski, et nõukogu ei selgitanud üldse oma seisukoha muutmist nende dokumentide avaldamise suhtes.

27 Kui nõukogu kinnitaks, et ta ei ole vaidlustatud otsuses sisalduvaid põhjendusi uuesti läbi vaadanud, ei ole käesoleva hagi ese siiski ära langenud. Nõukogu ei saa väljuda kohtuliku kontrolli alt, otsustades avalikustada asjaomased dokumendid. Seaduslikkuse ja kaebeõiguse põhimõtted väljenduvad selles, et otsuse seadusele vastavust tuleb hinnata selle päeva seisuga, mil otsus on tehtud. Hageja nõuab seega, et nõukogu taotlus otsuse tegemise vajaduse äralangemisest jäetaks rahuldamata ja leiab, et kohtukulud tuleb igal juhul mõista välja nõukogult vastavalt kodukorra artikli 87 lõike 3 teisele lõigule.

Esimese Astme Kohtu hinnang

28 Esimese Astme Kohus märgib, et nõukogu teatas 19. mai 2003. aasta kirjaga hagejale dokumentide nr 12903/02, nr 12616/02, nr 12616/02 COR 1 ja nr 12619/02 täielikust avalikustamisest.

29 Kuna hageja on nende nelja dokumendiga tutvunud, siis vaidlustatud otsuse tühistamine selles osas, millega on keelatud õigusaktide ettepanekuid käsitleva nelja dokumendiga tervikuna tutvuda, ei anna täiendavaid tulemusi nende dokumentide täieliku avalikustamise suhtes.

30 Kuna hagi ese vaadeldava dokumendiliigi osas on ära langenud, on ära langenud vajadus selles osas otsust teha.

Juurdepääsu keelamine nõukogu õigustalituse arvamusele

Poolte argumendid

31 Hageja väidab, et nõukogu otsus keelata talle juurdepääs tema õigustalituse arvamusele rikub määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 2. Ta põhjendab seda kolme argumendiga.

32 Hageja leiab peamiselt, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 2 ei laiene õigusaktide eelnõudega seotud õiguslikele arvamustele. Ta tõdeb, et selles artiklis sätestatud dokumentidele juurdepääsu erand hõlmab „kohtumenetlust ja õigusnõustamist”. See erand ei kata seega nõukogu kõiki sisemisi või väljapoole suunatud õiguslikke arvamusi, vaid peab tagama, et poolelioleva või tulevikus võimaliku kohtumenetlusega seotud õiguslikke arvamusi, mis on analoogilised advokaadi ja kliendi kirjavahetusega, ei avalikustata, kui ülekaalukas üldine huvi ei nõua nende avaldamist. Euroopa ombudsman on väljendanud sama seisukohta ühes parlamendile esitatud ülevaates

33 Õigusaktide ettepanekutega seotud õiguslikele arvamustele ei ole määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane seega kohaldatav. Nimetatud määruse artikli 4 lõige 3 oleks kohaldatav õigusaktide ettepanekute uurimise käigus koostatavatele õiguslikele arvamustele juurdepääsu keelamise õigustamiseks. Seega on komisjon teinud õigusliku vea, kui ta vaidlustatud otsuses sellele sättele ei tuginenud.

34 Lisaks tuleb väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kõiki institutsioonide valduses olevatele dokumentidele avalikkuse võimalikult laiaulatusliku juurdepääsu tagamise põhimõttest tehtud erandeid tõlgendada ja kohaldada kitsalt ning konkreetsest juhtumist lähtudes. Seoses sellega osutab hageja, et nõukogu esitatud asjaolud toetavad pigem väidet, mille kohaselt seisnes seadusandja tahe täpsemalt selles, et piirata väljendi „õigusnõustamine” tähendust poolelioleva või tulevikus võimaliku kohtumenetlusega seotud õiguslike arvamustega. Sellest järeldub, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud „kohtumenetlust ja õigusnõustamist” puudutav erand ei laiene samaväärselt õigusloome menetluse raames koostatud õiguslikele arvamustele ja kohtumenetluse raames koostatud õiguslikele arvamustele. Vaatamata ebakindlusele, mis valitseb varasema õigusloome menetlusega seotud dokumentidele juurdepääsu küsimuses, ja Esimese Astme Kohtu 7. detsembri 1999. aasta otsuses kohtuasjas T-92/98: Interporc v. komisjon (EKL 1999, lk II-3521) antud sellekohasele tõlgendusele, ilmneb nüüd määrusest nr 1049/2001 selgelt, et „kohtumenetlus” hõlmab mitte ainult kostja vastust ja muid esitatud dokumente, vaid ka „õigusnõustamist” seoses pooleliolevate või võimalike kohtumenetlustega.

35 Teise võimalusena, kui määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane on antud juhul kohaldatav, tuletab hageja, keda toetavad Rootsi Kuningriik, Taani Kuningriik ja Soome Vabariik, meelde, et erandit tuleb tõlgendada ja kohaldada kitsalt.

36 Hageja ja Soome Vabariigi hinnangul tõlgendas nõukogu seda erandit liiga laialt, mistõttu ta keelas juurdepääsu peaaegu kõigile oma õigustalituse koostatud dokumentidele. Lisaks märgib Soome Vabariik, et nõukogu seisukoht ei ole kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.

37 Kuigi nõukogu võib keelata juurdepääsu oma õigustalituse arvamustele, ei tohi ta seda teha enne iga õigusliku arvamuse uurimist ja juurdepääsukeeldu õigustavate konkreetsete põhjuste määratlemist (Esimese Astme Kohtu 17. juuni 1998. aasta otsus kohtuasjas T-174/95: Svenska Journalistförbundet v. nõukogu, EKL 1998, lk II-2289, punkt 112, ja 7. veebruari 2002. aasta otsus kohtuasjas T-211/00: Kuijer v. nõukogu, EKL 2002, lk II-485, punkt 56). Käesolevas asjas ei ole nõukogu näidanud, et asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamine kahjustaks õigusnõustamist.

38 Taani Kuningriik täpsustab selles osas, et nõukogu ei hinnanud, kas asjaomast õiguslikku arvamust võib avalikustada, sest ta leidis, et tema õigustalituse poolt õigusloome menetluse raames koostatud arvamused ei kuulu avalike dokumentide hulka. Taani Kuningriigi ja Soome Vabariigi arvates on nõukogu kohustatud igal üksikjuhul kaaluma määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 loetletud huve. Soome Vabariik lisab ühtlasi, et osutatud artiklis sätestatud erandi hindamisel tuleb arvestada ka aega, mis on kulunud õigusliku arvamuse koostamise ja juurdepääsu taotluse esitamise vahel.

39 Hageja leiab, et üldine juurdepääsukeeld õigustalituse kõigile arvamustele ei tulene kohtupraktikast. Kohtupraktikaga ei ole vastuolus see, et tehakse vahet õigusloome menetluses koostatud õiguslike arvamuste ja kohtumenetluse raames koostatud õiguslike arvamuste vahel. Lisaks sellele ei ole kohtuotsused, millele nõukogu tugineb, käesolevas asjas asjakohased, kuna need on tehtud kohtuasjades, kus tõstatati probleem, kas nõukogu õigustalituse arvamusi tohib ilma eriloata esitada Esimese Astme Kohtu menetluses. Hageja, Taani Kuningriik ja Soome Vabariik rõhutavad, et need kohtuasjad ei puudutanud määruse nr 1049/2001 rakendamist. Hageja viitab selles osas Euroopa Kohtu 13. juuli 1995. aasta otsusele kohtuasjas C-350/92: Hispaania v. nõukogu (EKL 1995, lk I-1985, punkt 35), kohtujurist Jacobs’i ettepanekule selles kohtuasjas (EKL 1995, lk I-1988) ja Esimese Astme Kohtu 8. novembri 2000. aasta otsusele kohtuasjas T-44/97: Ghignone jt v. nõukogu (EKL AT 2000, lk I-A-223 ja II-1023, punkt 48).

40 Seoses Esimese Astme Kohtu presidendi 3. märtsi 1998. aasta määrusega kohtuasjas T-610/97 R: Carlsen jt v. nõukogu (EKL 1998, lk II-485), millele nõukogu vaidlustatud otsuses viitab, märgib hageja, et otsus keelata asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamine langetati selles kohtuasjas seoses ajutiste meetmetega, mis tähendab seda, et asjaolude ja tõstatatud õiguslike küsimuste analüüs ei olnud eriti sügav. Esimese Astme Kohus ei saanud selles kohtuasjas leida teistsugust lahendust, otsustamata ette ära põhikohtuasja tulemust.

41 Mis puudutab nõukogu väidet, millega ta põhjendas asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamise keeldu ja mille kohaselt tema õigustalituse arvamused peavad olema sõltumatud, siis leiab hageja, keda toetab Taani Kuningriik, et nõukogu kodukorra artiklist 22 tuleneb, et nimetatud õigustalitus kaitseb institutsiooni huve, mille koosseisu ta organisatsiooniliselt kuulub ja millele ta hierarhiliselt allub, ning tal on selgelt piiritletud roll selle institutsiooni seadusandlike ülesannete täitmisel. Õigustalituse arvamuste avalikustamine aitaks seega kaitsta talitust väljastpoolt tulevate ebaseaduslike mõjutuste eest, eriti liikmesriikide mõju eest, ning kindlustaks tema erapooletuse.

42 Lisaks rõhutavad hageja ja Soome Vabariik, et ühenduse institutsioonide õigustalituste ametnikel ja õigustalitustel endil on teistsugused ülesanded kui institutsioonivälistel juristidel. Neil ei ole sama tüüpi iseseisvust, mis on omane õiguslikule kutsealale.

43 Rootsi Kuningriik juhib nende asjaolude taustal tähelepanu, et kuigi õiguslikes arvamustes sisalduv teatud teave võib kuuluda määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud erandi alla, on institutsioon kohustatud kaaluma nende avalikustamise võimalust lähtudes neis sisalduvast teabest ja kontrollima, kas avalikustamine kahjustab nende kaitset. Seega ei saa võtta seisukohta, et õiguslikud arvamused on üldreeglina konfidentsiaalsed.

44 Rootsi Kuningriik lisab, et seadusandja ei ole soovinud õiguslike arvamuste avalikustamist määruse nr 1049/2001 kohaldamisalast välja jätta. Ta leiab samuti, et selle analüüsi tegemisel tuleb arvesse võtta muid tegureid. Nii on EÜ artikli 207 lõige 3 seadnud eesmärgiks laiema ligipääsu võimaldamise õigusloome menetluse dokumentidele. Seda hinnangut mõjutavad ka õigusloome menetluse etapp ja kavandatava õigusakti olemus.

45 Viimase võimalusena hageja leiab, et kui eeldada, et nõukogul oli õigus kohaldada määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teist taanet, ei oleks ta tohtinud järeldada, et tema õigustalituse arvamuste avalikustamine kahjustab õigusnõustamise kaitset.

46 Eelkõige heidab hageja nõukogule ette, et too ei ole selgitanud, kuidas asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamine kahjustaks õigusnõustamise kaitset. Nõukogu piirdus väitega, et sõltumatute õiguslike arvamuste olemasolu on tema tegevuses olemuslikult vajalik ja nende avalikustamine tekitaks ebakindlust õigusaktide seaduslikkuse suhtes.

47 Hageja hinnangul ei ole vastuvõetav nõukogu argument, mille kohaselt õiguslike arvamuste avalikustamine võib kahjustada nende sõltumatust. Nõukogu ei ole näidanud, millisel määral õiguslike arvamuste avalikustamine sunniks õigustalitust neid muutma. Nende avalikustamine pigem ajendaks õigustalitust tegutsema hoolikalt, sõltumatult ja objektiivselt, kuna teised isikud saavad arvamusi uurida. Hageja lisab, et arvukalt on õiguslikke arvamusi, mis piirduvad ettepanekus käsitletava õigusakti andmise õigusliku aluse lühianalüüsiga ega sisalda õigustalituse üksikasjalisi ega konfidentsiaalseid argumente. Lõpuks toob hageja esile, et paljudes liikmesriikides, näiteks Itaalias ja Madalmaades, on valitsuse jaoks õigustalituste või õiguskomisjonide poolt koostatud seadusandliku algatusega seotud õiguslikud arvamused avalikkusele kättesaadavad. Arvestades tähtsust, mis õiguslike arvamuste kättesaadavusele on omistatud siseriiklikul tasandil, võis hageja õiguspäraselt oodata, et ta saab sellist teavet ka nõukogult.

48 Nõukogu väite osas, et õigusloome menetlusega seotud õiguslike arvamuste avalikustamine võiks seada kahtluse alla lõplikult vastu võetud õigusaktide seaduslikkuse, märgib hageja, et kohaldatav on üksnes määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 sätestatud erand. Nõukogu ei ole aga sellele sättele tuginenud ja seega tuleb tema sellekohased argumendid jätta tähelepanuta.

49 Igal juhul ei saa ühe õigusliku arvamuse avalikustamine iseenesest mõjutada asjaomase õigusakti seaduslikkust, kuna ühenduse institutsioonide aktide seaduslikkust eeldatakse kuni nende võimaliku kehtetuks tunnistamiseni ühenduse kohtus.

50 Teiseks, on olemas ülekaalukas üldine huvi, mis õigustab avalikkuse juurdepääsu seadusandliku algatusega seotud õiguslikele arvamustele. Nõukogu on ekslikult leidnud, et avalikustamist õigustav ülekaalukas üldine huvi ei saa seisneda läbipaistvuse ja avalikkuse põhimõtetes. Taani Kuningriik väidab selles osas, et otsustusprotsessi avalikkusega seotud huvi on kaalukam kui need vastanduvad huvid, millega nõukogu põhjendas õiguslike arvamuste avalikustamisest keeldumist.

51 Kokkuvõttes hageja leiab, et nõukogu rikkus määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 2 ega järginud kodanike majanduslikke ja poliitilisi põhiõigusi, mis on tagatud EL artikliga 6.

52 Nõukogu, samuti Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ning komisjon vaidlevad hageja argumentidele vastu.

Esimese Astme Kohtu hinnang

53 Määrus nr 1049/2001, mis on vastu võetud EÜ artikli 255 alusel, määrab kindlaks parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele ligipääsu reguleerivad põhimõtted, tingimused ja piirangud, et kindlustada kodanike võimalikult laiaulatuslik osalemine otsustusprotsessis, tagada demokraatlikus süsteemis halduse suurem legitiimsus, tõhusus ja vastutus kodanike ees ning tugevdada demokraatia ja põhiõiguste austamise põhimõtteid.

54 Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande kohaselt keelavad institutsioonid juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks kohtumenetlust ja õigusnõustamist, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.

55 Hageja leiab peamiselt, et selles artiklis nimetatud õigusnõustamine hõlmab ainult neid õiguslikke arvamusi, mis õigustalitused koostavad seoses kohtumenetlusega, ega laiene institutsioonide seadusandliku tegevuse käigus koostatud õiguslikele arvamustele. Kuna asjaomane õiguslik arvamus käib nõukogu direktiivi eelnõu kohta, milles nähti ette miinimumnõuded varjupaigataotlejate vastuvõtmiseks liikmesriikides, ei ole määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud erand antud juhul kohaldatav.

56 Siiski ei ole selle sätte sõnastusest võimalik järeldada, et on mõeldud ainult kohtumenetluse käigus koostatud õiguslikke arvamusi, mis võivad kahjustada õigusnõustamise kaitset.

57 Lisaks tuleb sedastada, et ei käitumiskoodeks avalikkuse juurdepääsust nõukogu ja komisjoni dokumentidele, mille need kaks institutsiooni 6. detsembril 1993 vastu võtsid (93/730/EÜ, EÜT L 340, lk 41), ega nimetatud institutsioonide poolt enne määruse nr 1049/2001 kehtestamist tehtud otsused avalikkuse juurdepääsust nende dokumentidele (nõukogu 20. detsembri 1993. aasta otsus 93/731/EÜ, EÜT L 340, lk 43; komisjoni 8. veebruari 1994. aasta otsus 94/90/ESTÜ, EÜ, Euratom, EÜT L 46, lk 58; Euroopa Parlamendi 10. juuli 1997. aasta otsus 97/632/EÜ, ESTÜ, Euratom, EÜT L 263, lk 27) ei reguleeri täpsemalt dokumentidele avalikkuse juurdepääsu erandite hulgas nende institutsioonide õiguslike arvamuste kaitset. Need tekstid käsitlevad küll kohtumenetluse kaitset.

58 Eelnevast järeldub, et ühenduse seadusandja soovis määrusega nr 1049/2001 kehtestada erandit, mis hõlmab õiguslikke arvamusi, mis ei ole seotud kohtumenetlusega.

59 Hageja tõlgendus, mille kohaselt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes nimetatud õigusnõustamine tähendab institutsioonide õigustalituste poolt kohtumenetluse raames koostatud õiguslikke arvamusi, oleks vastuvõetav, kui seadusandja oleks sellele spetsiaalselt viidanud, näiteks nähes ette, et kaitstakse „kohtumenetlust ja eriti õigusnõustamist”. Antud juhul see nii ei ole.

60 Vastab tõele, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb dokumentidele juurdepääsu erandeid tõlgendada ja kohaldada kitsalt, et mitte kahjustada üldpõhimõtte toimet, mille kohaselt avalikkusele tuleb anda võimalikult laiaulatuslik juurdepääs institutsioonide valduses olevatele dokumentidele (vt analoogilised otsust 94/90 puudutavad asjad, Esimese Astme Kohtu 14. oktoobri 1999. aasta otsus kohtuasjas T-309/97: Bavarian Lager v. komisjon, EKL 1999, lk II-3217, punkt 39, ja 11. detsembri 2001. aasta otsus kohtuasjas T-191/99: Petrie jt v. komisjon, EKL 2001, lk II-3677, punkt 66).

61 Kohtupraktikas väljendatud põhimõte on siiski kohaldatav vaid erandi ulatuse piiritlemisel juhul, kui see võimaldab erinevaid tõlgendusi. Käesolevas kohtuasjas ei valmista mõiste „õigusnõustamine” tõlgendamine mingeid raskusi, kuna puudub alus arvata, et see hõlmab ainult kohtumenetluse raames koostatud õiguslikke arvamusi. Lisaks oleks hageja esitatud vastupidise tõlgenduse tagajärjeks see, et määruses nr 1049/2001 sätestatud erandite hulgas kaotab õigusnõustamise mõiste täielikult oma toime.

62 Seega tuleb mõistet „õigusnõustamine” tõlgendada selliselt, et üldise huvi kaitse võib vastanduda nõukogu õigustalituse dokumentide sisu avalikustamisele, kui need on koostatud kohtumenetluse raames, aga samuti mistahes muul otstarbel.

63 Lisaks sellele on Esimese Astme Kohus leidnud et „kohtumenetlus” otsuse 94/90 mõttes hõlmab mitte ainult kostja vastust ja muid esitatud dokumente ning käimasoleva kohtuasja ajamisega seotud sisedokumente, vaid ka kohtuasja käsitlevat kirjavahetust asjaomase peadirektoraadi ja õigustalituse või advokaadibüroo vahel (eespool viidatud kohtuotsus Interporc v. komisjon, punkt 41).

64 Kuna mõistet „kohtumenetlus” on institutsioonide dokumentidele avalikkuse juurdepääsu õigusega seonduvalt juba tõlgendatud, tuleb asuda seisukohale, et see otsuse 94/90 tõlgendamise raames kujundatud määratlus on määruse nr 1049/2001 rakendamisel asjakohane.

65 Seega, kuna kohtumenetluse raames koostatud õiguslikud arvamused on juba hõlmatud kohtumenetluse kaitse kohta käiva erandiga määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande mõttes, siis õigusnõustamise sõnaselge nimetamine erandite hulgas evib kohtumenetluse erandi kõrval tingimata erinevat sisu.

66 Eeltoodust järeldub, et hageja väide, mille kohaselt institutsiooni seadusandliku tegevusega seotud õiguslik arvamus, nagu käesolevas asjas käsitletav, ei saa kuuluda määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud erandi hulka, ei ole põhjendatud.

67 Eeltoodut silmas pidades on nõukogu oma õigustalituse arvamusele hageja juurdepääsu küsimuse otsustamisel õigustatult tuginenud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud erandile.

68 Teiseks väidab hageja, et nõukogu ei uurinud asjaomast õiguslikku arvamust põhjendusel, et õiguslikud arvamused on juba oma olemuselt konfidentsiaalsed. Ta vaidlustab ühtlasi nõukogu argumendi, mis rajaneb vajadusel säilitada õigustalituse sõltumatus.

69 Siinkohal tuleb selgitada, et institutsioon on kohustatud igal üksikjuhul hindama, kas dokumendid, mille avalikustamist taotletakse, kuuluvad tõepoolest määruses nr 1049/2001 loetletud erandite alla (vt analoogiline otsust 94/90 puudutav asi, Euroopa Kohtu 11. jaanuari 2000. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-174/98 P ja C-189/98 P: Madalmaad ja Van der Wal v. komisjon, EKL 2000, lk I-1, punkt 24).

70 Käesolevas asjas tuleb tõdeda, et asjaomane dokument on nõukogu õigustalituse arvamus, mis käsitleb nõukogu direktiivi eelnõu, milles nähti ette miinimumnõuded varjupaigataotlejate vastuvõtmiseks liikmesriikides.

71 Ainuüksi fakt, et asjaomane dokument on õiguslik arvamus, ei saa siiski õigustada kõnealuse erandi kohaldamist. Nagu eespool meenutatud, tuleb määruse nr 1049/2001 alusel institutsioonide dokumentidele juurdepääsu õigusest tehtud erandeid tõlgendada ja kohaldada kitsalt (vt selle kohta Esimese Astme Kohtu 13. septembri 2000. aasta otsus kohtuasjas T-20/99: Denkavit Nederland v. komisjon, EKL 2000, lk II-3011, punkt 45).

72 Esimese Astme Kohtul tuleb seega kontrollida, kas nõukogu tegi käesolevas asjas kaalutlusvea, kui ta määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande kohaldamisel leidis, et asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamine kahjustaks seda liiki dokumentidele pakutud kaitset.

73 Õigustades oma otsust asjaomast õiguslikku arvamust mitte avalikustada täies ulatuses, on nõukogu vaidlustatud otsuses selgitanud, et tema õigustalituse arvamused on olulised töövahendid, mille abil kontrollitakse nõukogu toimingute vastavust ühenduse õigusele ja arendatakse arutelu kõnealuse asja õiguslike aspektide üle. Nõukogu esitab seisukoha, et taoline avalikustamine võiks tekitada ebakindlust pärast arvamuse andmist vastu võetud õigusaktide seaduslikkuse suhtes. Nõukogu osutab ühtlasi kohtujurist Jacobs’i ettepanekule eespool viidatud kohtuasjas Hispaania v. nõukogu ning eespool viidatud määrusele Carlsen jt v. nõukogu, samuti eespool viidatud kohtuotsusele Ghignone jt v. nõukogu.

74 Vastab tõele, et sellised põhjendused kaitse vajalikkusest tunduvad kehtivat nõukogu õigusakte käsitlevate kõigi õiguslike arvamuste kohta, mitte spetsiaalselt asjaomase õigusliku arvamuse kohta. Siiski on nõukogu põhjenduste üldine iseloom õigustatud asjaoluga, et asjaomase õigusliku arvamuse sisuga seotud täiendava teabe esitamine muudaks erandi kohaldamise tarbetuks.

75 Lisaks sellele, kuigi nõukogu jättis esialgu hageja teabenõude asjaomase õigusliku arvamusega tutvumiseks rahuldamata, ilmneb vaidlustatud otsusest siiski, et ta soostus lõpuks avalikustama arvamuse sissejuhatava lõigu. Selle sissejuhatava lõigu sõnastusest nähtub, et asjaomane arvamus sisaldab nõukogu õigustalituse nõuannet küsimuses, milline on ühenduse pädevus kolmandate riikide kodanike tööturule juurdepääsu valdkonnas.

76 Sellest järeldub, et kaebus, mille kohaselt nõukogu ei uurinud asjaomase õigusliku arvamuse sisu vaidlusaluse teabenõude üle otsustamisel, on põhjendamatu.

77 Seoses nõukogu vaidlustatud otsuses esiletoodud vajadusega kaitsta kõnealust arvamust leiab Esimese Astme Kohus, et asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamise tulemusena oleks avalikustatud nõukogu sisemised arutelud küsimuses, milline on ühenduse pädevus kolmandate riikide kodanike tööturule pääsemise valdkonnas, ja üldisemalt ka vastavasisulise õigusakti seaduslikkuse küsimuses.

78 Sellise arvamuse avalikustamine oleks seega võinud nende dokumentide olemust arvestades tekitada kahtlusi asjaomase õigusakti seaduslikkuses.

79 Lisaks on oluline tõdeda, et nõukogu on põhjendatult leidnud, et selle institutsiooni teiste talituste palvel või vähemalt nende jaoks koostatud õigustalituse arvamuste sõltumatus võib vajada kaitset. Selles osas ei ole hageja selgitanud, millises ulatuses käesolevas asjas oleks asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamine kaitsnud nõukogu õigustalitust väljastpoolt tulevate ebaseaduslike mõjutuste eest.

80 Eelnevat arvestades ei teinud nõukogu kaalutlusviga leides, et vajadus kaitsta asjaomast õiguslikku arvamust on olemas.

81 Kolmandaks, seoses asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamist õigustava ülekaaluka üldise huvi olemasoluga määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 mõttes, väidab hageja, et nõukogu ei kontrollinud, kas selline huvi on olemas. Selles osas leiab hageja, et läbipaistvuse, avalikkuse ja demokraatia või avalikkuse otsustusprotsessis osalemise põhimõtted moodustavad ülekaaluka avaliku huvi, mis õigustab asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamist.

82 Siiski tuleb selgitada, et need põhimõtted viiakse ellu määruse nr 1049/2001 sätete kogumi kaudu, mida kinnitavad nimetatud määruse esimene ja teine põhjendus, mis sõnaselgelt osundavad avalikkuse, demokraatia ja kodanike laiaulatuslikuma otsustamisprotsessis osalemise põhimõtetele (vt käesoleva otsuse punkt 2).

83 Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 nimetatud ülekaalukas üldine huvi, mis võib õigustada õigusnõustamist kahjustava dokumendi avalikustamist, peab oma olemuselt erinema ülalnimetatud põhimõtetest, mis on kõnealuse määruse aluseks. Kui see nii ei ole, on taotleja vähemalt kohustatud tõendama, et konkreetse juhtumi erilistel asjaoludel on samade põhimõtete kohaldamine niivõrd oluline, et see on kaalukam vaidlusaluse dokumendi kaitse vajadusest. Käesoleval juhul see nii ei ole.

84 Lisaks, kuigi on võimalik, et asjaomane institutsioon määratleb ise ülekaaluka üldise huvi, mis võib õigustada sellise dokumendi avalikustamist, on taotleja, kes üldisele huvile tugineb, kohustatud oma taotluses seda esitama, et institutsioon saaks selles küsimuses väljendada oma seisukohta.

85 Käesolevas asjas, kuna nõukogu ei ole teinud kaalutlusviga hinnates, et hageja osutatud ülekaalukas üldine huvi ei ole oma olemuselt selline, mis õigustaks asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamist, ei saa talle ette heita, et ta ei ole esile toonud muid ülekaalukaid üldisi huve.

86 Eeltoodut arvestades tuleb käesolev hagi jätta rahuldamata selles osas, mis käsitleb juurdepääsu keelamist nõukogu õigustalituse arvamusele.

Menetluse korraldamise meetmeid käsitlev taotlus

87 Esimese Astme Kohus leiab, et ei ole alust rahuldada menetlust korraldavaid meetmeid käsitlevat hageja kirjalikes märkmetes esitatud taotlust, mille kohaselt nõukogult tuleks nõuda Esimese Astme Kohtule kõigi dokumentide esitamist, mille avalikustamist on nõutud.

88 Mis puudutab taotlust õigusaktide ettepanekuid käsitleva nelja dokumendi esitamiseks Esimese Astme Kohtule, siis selle taotluse ese on ära langenud, kuna hageja on saanud nende dokumentidega tutvuda.

89 Mis puudutab taotlust asjaomase õigusliku arvamuse esitamiseks Esimese Astme Kohtule, siis selle rahuldamiseks ei ole alust, kuna Esimese Astme Kohtu hinnangul piisab kohtutoimiku dokumentidest.

Kohtukulud

90 Kodukorra artikli 87 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kodukorra artikli 87 lõike 6 kohaselt, kui otsuse tegemise vajadus on ära langenud, otsustab Esimese Astme Kohus kohtukulude jaotuse oma äranägemisel.

91 Nagu Esimese Astme Kohus eespool sedastas, on hagi ese ära langenud selles osas, mis puudutab keeldu nõukogu õigusaktide ettepanekuid käsitleva nelja dokumendiga tervikuna tutvuda (dokumendid nr 12616/02, nr 12616/02 COR 1, nr 12903/02 ja nr 12619/02).

92 Nõukogu möönab oma kirjalikes märkustes, et dokumendid nr 12616/02 ja nr 12616/02 COR 1 oleks tulnud saata hagejale enne käesoleva hagi esitamist. Sel juhul on nõukogu käitumine soodustanud vaidluse tekkimist nende kahe dokumendi üle ja põhjustanud hagejale tarbetuid kulutusi.

93 Dokumendid nr 12619/02 ja nr 12903/02 otsustas nõukogu lõpuks hagejale saata pärast käesoleva hagi esitamist, kuigi neis käsitletavad õigusaktid ei olnud veel vastu võetud, selgitamata oma seisukoha muutmise põhjusi.

94 Seega tuleb jätta nõukogu kanda pool tema kohtukuludest ja mõista temalt välja pool hageja nõutud kohtukuludest.

95 Kuna kohtuotsus tehti hageja kahjuks selles osas, mis puudutab keeldu tutvuda nõukogu õigusliku arvamusega, tuleb tal kanda pool oma kohtukuludest ja temalt tuleb välja mõista pool nõukogu nõutud kohtukuludest.

96 Kodukorra artikli 87 lõike 4 esimese lõigu alusel kannavad menetlusse astuvad liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes

ESIMESE ASTME KOHUS (viies koda)

otsustab:

1. Jätta hagi rahuldamata selles osas, mis puudutab keeldu tutvuda nõukogu õigusliku arvamusega.

2. Ülejäänud osas on otsuse tegemise vajadus ära langenud.

3. Hageja ja nõukogu kannavad kumbki poole kohtukuludest.

4. Menetlusse astujad kannavad ise oma kohtukulud.

Lindh García-Valdecasas Cooke

Kuulutatud avalikul kohtuistungil 23. novembril 2004 Luxembourgis.

Kohtusekretär Koja esimees