KOHTUJURISTI ETTEPANEK

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

esitatud 30. novembril 2004( )

Kohtuasi C-6/03

Deponiezweckverband Eiterköpfe

versus

Land Rheinland-Pfalz

(Verwaltungsgericht Koblenzi (Saksamaa) esitatud eelotsusetaotlus)

Keskkond – Jäätmete ladestamine prügilasse – Direktiiv 1999/31/EÜ – Rangemaid nõudeid sätestava siseriikliku õigusakti kooskõla

1. Saksamaa esimese astme halduskohus Verwaltungsgericht Koblenz esitas Euroopa Kohtule kaks eelotsuse küsimust direktiivi 1999/31/EÜ( ) artikli 5 lõigete 1 ja 2 ning EÜ artikli 176 kohta, et kontrollida, kas prügilate suhtes kohaldatav ühenduse õigus on kooskõlas rangemaid kaitsemeetmeid sisaldavate siseriiklike õigusnormidega.

I. Ühenduse õiguslik raamistik

2. Keskkonda käsitlev EÜ asutamislepingu XIX jaotis sisaldab kolme sätet: artiklit 174, milles kehtestatakse ühenduse keskkonnapoliitika eesmärgid; artiklit 175, kus on esitatud ühenduse meetmete õiguslik alus; ja EÜ artiklit 176, mis sätestab:

„Artikli 175 kohaselt võetud kaitsemeetmed ei takista liikmesriiki säilitamast või kasutusele võtmast rangemaid kaitsemeetmeid. Niisugused meetmed peavad olema kooskõlas käesoleva lepinguga. Neist teatatakse komisjonile.”

3. Jäätmemajandust käsitleva direktiivi 75/442/EMÜ( ) artikli 3 lõike 1 alapunktis a kehtestatakse liikmesriikidele kohustus võtta jäätmete tekkimise vähendamiseks vajalikke meetmeid; artiklis 4 kohustus tagada jäätmete taaskasutus või kõrvaldamine viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist ega kasuta keskkonda ohustavaid protsesse või meetodeid.

4. Ladestamine prügilas on üks jäätmekäitlusjärk. Konkreetselt selleks on direktiivi 1999/31 (edaspidi „direktiiv”) üldeesmärk „direktiivi 75/442/EMÜ, eelkõige selle artiklite 3 ja 4 nõuete täitmist silmas pidades” ette näha „[…] meetmed, menetlused ja juhised, et vältida või võimaluste piires vähendada kogu prügila elutsükli jooksul jäätmete ladestamisest tuleneda võivat negatiivset mõju prügilat ümbritsevale keskkonnale […]” (artikkel 1).

5. Direktiivi artikkel 5 sätestab:

„1. Liikmesriigid koostavad siseriikliku strateegia prügilasse veetavate biolagunevate jäätmete vähendamiseks hiljemalt kahe aasta jooksul pärast artikli 18 lõikes 1 sätestatud kuupäeva ja teavitavad komisjoni sellest strateegiast. See strateegia peab sisaldama meetmeid, mille abil saavutada lõikes 2 nimetatud sihtkoguseid eelkõige ringlussevõtu, kompostimise, biogaasi tootmise või materjalide/energia taastootmise abil. […]

2. Selle strateegiaga tagatakse, et:

a) hiljemalt viie aasta jooksul pärast artikli 18 lõikes 1 sätestatud kuupäeva tuleb vähendada prügilas ladestatavate biolagunevate olmejäätmete üldkogust 75 protsendini (massi järgi) 1995. aastal või kõige hilisemal aastal enne 1995. aastat tekkinud biolagunevate olmejäätmete kogusest, mille kohta on olemas Eurostati standarditud andmed;

b) hiljemalt kaheksa aasta jooksul pärast artikli 18 lõikes 1 sätestatud kuupäeva tuleb vähendada prügilas ladestatavate biolagunevate olmejäätmete üldkogust 50 protsendini (massi järgi) 1995. aastal või kõige hilisemal aastal enne 1995. aastat tekkinud biolagunevate olmejäätmete kogusest, mille kohta on olemas Eurostati standarditud andmed;

c) hiljemalt viieteistkümne aasta jooksul pärast artikli 18 lõikes 1 sätestatud kuupäeva tuleb vähendada prügilas ladestatavate biolagunevate olmejäätmete üldkogust 35 protsendini (massi järgi) 1995. aastal või kõige hilisemal aastal enne 1995. aastat tekkinud biolagunevate olmejäätmete kogusest, mille kohta on olemas Eurostati standarditud andmed.

[…]”

6. Direktiivi artikli 18 lõikest 1 tulenev kuupäev on 16. juuli 2001.( )

II. Siseriiklikud õigusnormid

7. Direktiivi sätete täitmiseks võttis Saksamaa 20. veebruaril 2001 vastu Verordnung über die umweltverträgliche Ablagerung von Siedlungsabfällen’i (jäätmete ladestamise määrus), mis jõustus sama aasta 1. märtsil.( )

8. Eelotsuse küsimused esitanud siseriikliku kohtu arvates tuleb arvesse võtta järgmisi sätteid:

„§ 3. Üldnõuded prügilas ladestamise kohta

1. Olmejäätmeid ja jäätmeid artikli 2 punkti 2 mõttes võib prügilates või prügilasektsioonides ladestada vaid juhul, kui need vastavad I või II kategooria prügilatele kehtestatud nõuetele. Kõnesolevad nõuded on sätestatud vastavalt olmejäätmete tehniliste juhiste punktile 10.

[…]

3. Olmejäätmeid ja jäätmeid artikli 2 punkti 2 tähenduses, v.a mehaanilis-bioloogiliselt töödeldud jäätmeid, võib ladestada vaid juhul, kui need vastavad lisas 1 I ja II kategooria prügilatele seatud piirväärtustele.

§ 4. Nõuded mehaanilis-bioloogiliselt töödeldud jäätmete prügilas ladestamiseks

1. Mehaanilis-bioloogiliselt töödeldud jäätmeid võib prügilas ladestada vaid juhul, kui

1) neid ladestatakse prügilates või prügilasektsioonides, mis vastavad II kategooria prügilatele kehtivatele nõuetele;

2) jäätmed vastavad 2. lisas II kategooria prügilatele seatud piirväärtustele;

3) jäätmeid ei ole segatud selleks, et need vastaksid lisas 2 seatud piirväärtustele, ja nende laotamine juba prügilasse laotatud suure biolaguneva aine sisaldusega jäätmete (näiteks töötlemata olmejäätmete) peale ei takista gaaside kogumist jäätmetest, nende jäätmete biolagunemisprotsesside säilitamiseks vee sisseimendumine on tehniliselt teostatav või ei ole vajalik ning ei teki kontrollimatuid gaasilekkeid, ja

4) mehaanilis-bioloogilise protsessi käigus eraldatakse kütteväärtusega jäätmed ning muud ringlussevõetavad või saasteaineid sisaldavad jäätmeosad nende kasutamiseks või termiliseks töötlemiseks.

Punkti 1 esimeses lauses viidatud juhtudel on nõuded sätestatud vastavalt olmejäätmete tehniliste juhiste punktile 10.

2. Tagamaks mehaanilis-bioloogiliselt töödeldud jäätmete korrapärast ladustamist prügilas, peab prügilakäitaja:

1) täitma lisas 3 sätestatud mehaanilis-bioloogiliselt töödeldud jäätmete ladestamise nõudeid, ja

2) tagama, et kui prügilasektsiooni täis saamisel ilmneb väikesi prügilagaasi jääkheitmeid, oksüdeeritakse need enne atmosfääri väljutamist; ning pädevate ametiasutuste nõudmisel esitatakse jääkgaasiheitmete kohta vastavalt olmejäätmete tehnilise juhendi C lisa punkti 6 kolmandale lausele välisinspektorite koostatud kontrollaruanded.

§ 6. Üleminekusätted

[…]

2. Prügilakäitaja taotlusel võivad pädevad ametiasutused lõikes 3 kirjeldatud tingimustel anda loa järgmiseks:

1) Olmejäätmete, olmejäätmete laadi tööstusjäätmete, reoveesetete ja muude orgaanilise aine rikaste jäätmete ladestamist prügilatesse võib jätkata isegi siis, kui need ei vasta jäätmete kohta lisas 1 või 2 kehtestatud nõuetele. Neid jäätmeid võib ladestada vanadesse prügilatesse (olmeprügilatesse) isegi siis, kui need ei vasta artikli 3 lõike 1 nõuetele, tingimusel et need vastavad vähemalt olmejäätmete tehnilise juhendi punkti 11 nõuetele, või II kategooria prügilate spetsiaalsetesse sektsioonidesse. Loa võib anda maksimaalselt 31. maini 2005.

2) Olmejäätmeid või artikli 2 lõikes 2 osutatud jäätmeid, mis vastavad I kategooria prügilate kohta kehtestatud piirväärtustele, võib vastavalt lisale 1 edasi ladestada vanadesse prügilatesse, mis ei vasta artikli 3 lõike 1 nõuetele, tingimusel et need vastavad vähemalt olmejäätmete tehnilise juhendi punktis 11 sätestatud nõuetele. Loa võib anda maksimaalselt 15. juulini 2009.

3) Olmejäätmeid või artikli 2 lõikes 2 osutatud jäätmeid, mis vastavad II kategooria prügilate kohta kehtestatud piirväärtustele vastavalt lisale 1, või mehaanilis-bioloogiliselt töödeldud jäätmeid, mis vastavad lisas 2 prügilate kohta kehtestatud piirväärtustele, võib samuti ladestada vanaprügilatesse (olmeprügilatesse), sel juhul prügila eraldi sektsioonidesse tingimusel, et need vastavad II kategooria prügilate kohta artikli 3 lõikes 1 sätestatud tingimustele, välja arvatud olmejäätmete tehnilise juhendi punktides 10.3.1 ja 10.3.2 ja nimetatud juhendi punktis 11 sätestatud nõuetele. Luba antakse maksimaalselt 15. juulini 2009. Seda tähtaega võib ületada, kui konkreetsel juhul tõendatakse, et eespool nimetatud juhendi punktides 10.3.1 ja 10.3.2 sätestatud kaitse-eesmärgid on saavutatud muude samaväärsete ohutustehnikatega ning ühiskonna heaolu ohustamata (mõõdetuna käesolevas määruses sätestatud nõuete suhtes). Kuni 31. maini 2005 kohaldatakse prügilate tehniliste nõuete osas punkti 1 mutatis mutandi.

3. Lõikes 2 nimetatud erandeid võib lubada vaid juhul, kui need ei sea ohtu ühiskonna heaolu, ja kui

1) lõike 2 punkti 1 puhul ei ole võimalik kasutada olemasolevat käitlemisvõimsust, ja

2) lõike 2 punktide 2 ja 3 puhul ei ole võimalik kasutada prügilaid, mis vastavad artikli 3 lõike 1 nõuetele.

4. Pädevate ametiasutuste poolt enne käesoleva määruse jõustumist vastavalt olmejäätmete tehnilise juhendi punkti 12.1 esimese ja teise lause punktile a antud erandit jäätmete prügilasse vastu võtmise kohta kohaldatakse käesoleva määruse artikli 2 lõike 1 tähenduses loana edasi olmejäätmete, olmejäätmete laadi tööstusjäätmete, reoveesetete ja muude orgaanilise aine rikaste jäätmete suhtes maksimaalselt 1. juunini 2005.

1. lisa. Jäätmete prügilasse vastuvõtmise tingimused

Jäätmete klassifitseerimisel prügilatesse tuleb kinni pidada järgmistest piirväärtustest:

Nr Parameetrid Piirväärtused I kategooria prügilad II kategooria prügilad 2 Orgaanilise aine sisaldus algaine kuivjäägis 2.01 Väljendatud põlemiskaona ≤ 3% massist ≤ 5% massist 2.02 Väljendatud TOC-na [summaarne orgaanilise süsiniku sisaldus] ≤ 1% massist ≤ 3% massist 4 Elueerimise kriteeriumid 4.03 Summaarne orgaanilise süsiniku sisaldus ≤ 20 mg/l ≤ 100 mg/l

Lisa 2. Mehaanilis-bioloogiliselt töödeldud jäätmete prügilatesse vastuvõtmise tingimused

Mehaanilis-bioloogiliselt töödeldud jäätmete vastuvõtul prügilatesse tuleb kinni pidada järgnevatest piirväärtustest:

Nr Parameetrid Piirväärtused 2 Orgaanilise aine sisaldus algaine kuivjäägis, väljendatud summaarse orgaanilise süsiniku sisaldusena ≤ 18% massist 4 Elueerimise kriteeriumid 4.03 Summaarne orgaanilise süsiniku sisaldus ≤ 250 mg/l 5 Algaine kuivjäägi biolagunevus, väljendatud aeroobse tegevusena (AT 4 ) või väljendatud käärimiskontrollil moodustuva gaasi määrana (GB 21 ) ≤ 5 mg/g

≤ 20 l/kg

[…]”.

III. Põhikohtuasja asjaolud

9. Deponiezweckverband Eiterköpfe on Mayen-Koblenzi ja Cochem-Zelli maakondade ja Koblenzi linna osalusega liit, mis käitab Eiterköpfe keskprügilat.

10. 28. veebruaril 2000 taotles ta Rheinland-Pfalzi liidumaalt luba sektsioonide 5 ja 6 täitmiseks ainult mehaaniliselt töödeldud jäätmetega ajavahemikul 31. mai 2005 kuni 31. detsember 2013.( )

11. Tema taotlust ei rahuldatud ja ta pöördus oma riigi kohtusse väitega, et Saksa jäätmemäärus rikub ühenduse õigust.

IV. Eelotsuse küsimused

12. Leides pärast 4. detsembri 2002. aasta kohtuistungit, et taotletud õigust saab anda vaid siis, kui siseriiklikud õigusnormid, mis takistavad prügilatesse eelnevalt vaid mehaaniliselt töödeldud jäätmete ladestamist, on ühenduse õigusega vastuolus, peatas Verwaltungsgericht Koblenzi seitsmes koda menetluse ja esitas Euroopa Kohtule järgmised küsimused:

„1. Kas prügiladirektiivi artikli 5 lõiget 1 ja ühenduse sätteid prügilasse ladestatavate biolagunevate jäätmete vähendamise strateegia kohta tuleb tõlgendada nii, et EÜ artikli 176 raames ja erandina direktiivi artikli 5 lõikes 2 märgitud meetmetest, nimelt teatavas kalendriaastas prügilasse veetavate biolagunevate olmejäätmete koguse vähendamine teatud protsendini biolagunevate olmejäätmete üldkogusest, võib neid meetmeid karmistada siseriikliku meetme abil, millega võetakse üle ühenduse õigusnormid ning sätestatakse, et olmejäätmeid ja jäätmeid, mida võib käidelda nagu olmejäätmeid, võib ladestada vaid juhul, kui peetakse kinni piirväärtusest „orgaanilise aine sisaldus algaine kuivjäägis” – põlemiskadu või summaarne orgaanilise süsiniku sisaldus (TOC)?

2. a) Kas jaatava vastuse korral tuleb direktiivi artikli 5 lõikes 2 kindlaks määratud ühenduse sätteid tõlgendada nii, et nõuded, mis seal seatakse, nimelt:

75 protsendini (massi järgi) alates 16. juulist 2006,

50 protsendini (massi järgi) alates 16. juulist 2009, ja

35 protsendini (massi järgi) alates 16. juulist 2016,

on täidetud

ühenduse õiguse proportsionaalsuse põhimõtet silmas pidades siseriiklike õigusnormidega, mille kohaselt orgaanilise aine sisaldus algaine kuivjäägis olmejäätmete puhul ja jäätmete puhul, mida võib käidelda nagu olmejäätmeid, peab alates 1. juunist 2005 olema mitte rohkem kui kas 5% massist väljendatuna põlemiskaona või 3% massist väljendatuna summaarse orgaanilise süsiniku sisaldusena;

ning alates 1. märtsist 2001 võib mehaanilis-bioloogiliselt töödeldud jäätmeid ladestada olemasolevates prügilates maksimaalselt kuni 15. juulini 2009 või üksikjuhtudel isegi sellest kuupäevast kauem, kuid vaid siis, kui orgaanilise aine sisaldus algaine kuivjäägis ei ole rohkem kui 18% massist väljendatuna TOC-na ning algaine kuivjäägi biolagunevus ei ole rohkem kui 5 mg/g väljendatuna aeroobse tegevusena (AT4) või 20 l/kg väljendatuna käärimiskontrollil moodustuva gaasi määrana (GB21)?

2. b) Kas ühenduse õiguse proportsionaalsuse põhimõte võimaldab ulatuslikku või piiratud kaalutlusõigust, kui hinnatakse töötlemata jäätmete eelnevalt termiliselt või mehaanilis-bioloogiliselt töödeldud jäätmetega katmise mõju? Kas proportsionaalsuse põhimõte võimaldab, et oht, mille põhjustavad eelnevalt vaid mehaaniliselt töödeldud jäätmed, kõrvaldatakse muude kaitsemeetmetega?”

V. Menetlus Euroopa Kohtus

13. Kirjalikke märkusi esitasid Deponienzweckverband Eiterköpfe, Rheinland-Pfalzi liidumaa, Madalmaade, Austria, Saksamaa valitsus ja komisjon.

14. 15. septembri 2004. aasta kohtuistungil osalesid suuliste väidete esitamisel põhikohtuasjas hagejaks oleva liidu ja kostjaks oleva liidumaa esindajad, Saksamaa, Madalmaade ja Austria valitsuse ning komisjoni esindajad.

VI. Keskkond ühenduse õiguses

A. Õigusnormide areng

15. Keskkond ei valmistanud lepingute koostajatele muret ja nad ei näinud esialgu ette õiguslikku kaitset selles valdkonnas võetavatele ühenduse meetmetele.( ) Sellegipoolest otsustati 1972. aastal Pariisis toimunud riigipeade ja valitsusjuhtide konverentsil kehtestada selles valdkonnas oma poliitika ning soovitati sellealaste õigusaktide puudumist lahendada EÜ asutamislepingu artiklite 100 ja 235 abil (nüüd vastavalt EÜ artiklid 94 ja 308).( ) See seletab, miks Euroopa Kohtu esimeste otsuste eesmärk oli välja selgitada ühenduse selle algatuse õiguslik alus.( )

16. Ühtse Euroopa aktiga( ) lisati EÜ asutamislepingule erijaotis keskkonna kohta – VII jaotis (nüüd XIX jaotis)( )–, mis sisaldab artikleid 130r ja 130s (muudetuna vastavalt EÜ artiklid 174 ja 175) ja 130t (nüüd EÜ artikkel 176),( ) millele lisandub artikli 100a lõige 3 (muudetuna EÜ artikli 95 lõige 3), millega kohustatakse komisjoni võtma lõikes 1 ette nähtud ettepanekutes aluseks „kaitstuse kõrge taseme”.( )

17. Mure keskkonna pärast on Euroopa õiguses kasvanud, kuni „kõrgetasemeline keskkonnakaitse ja keskkonna kvaliteedi parandamine” sai ühenduse eesmärgiks (EÜ artikkel 2),( ) millest tulenevalt oli hädasti vaja „keskkonnapoliitikat” (EÜ artikli 3 lõike 1 punkt l). Lisaks peab „artiklis 3 osutatud ühenduse poliitika ja tegevuse määratlemisse ja rakendamisse […] integreerima keskkonnakaitse nõuded, eelkõige pidades silmas säästva arengu edendamist.” (EÜ artikkel 6). Seda muret väljendatakse ka teistes asutamislepingu sätetes, nagu juba viidatud EÜ artiklis 95 või EÜ artiklis 161, millega asutatakse Ühtekuuluvusfond, et anda „rahalist abi keskkonnaprojektidele”.

18. Euroopa põhiseaduse lepingus jätkatakse seda suunda,( ) sätestades, et liidul on liikmesriikidega jagatud pädevus selles valdkonnas (artikli I‑14 lõike 2 punkt e),( ) mis johtub juba kehtivatest õigusaktidest.

B. Keskkonnaalane jagatud pädevus: piirid

19. Pädevuse jagamine kuulub asutamislepingu volitussätete eraldi kategooriasse. Need võivad avalduda mitmes vormis, millest tuleks välja tuua võimalus, et siseriiklikud õigusaktid on ühenduse õigusaktidest rangemad.

20. EÜ artikkel 176 lubab liikmesriikidel keskkonna valdkonnas säilitada või kasutusele võtta rangemaid kaitsemeetmeid tingimusel, et need on kooskõlas asutamislepinguga ja neist teatatakse komisjonile. Teiselt poolt võimaldab EÜ artikkel 95 liikmesriikidel ühtlustamismeetmetele vaatamata säilitada (lõige 4) või vastu võtta (lõige 5) siseriiklikke norme, kui need on keskkonnakaitse seisukohast põhjendatud, teatades nendest komisjonile. Lõpuks sätestab EÜ artikli 174 lõike 2 teine lõik, et ühtlustamismeetmetesse lisatakse „kaitseklausel, mis lubab liikmesriikidel majandusvälistel keskkonnakaitselistel põhjustel võtta ühenduse kontrollimenetlusele alluvaid ajutisi meetmeid.”( )

21. See seletab Euroopa Kohtu tahet kuulutada, et asutamislepingus selles valdkonnas kehtestatud kord ei taotle täielikku ühtlustamist,( ) nii, et selles on liikmesriikidel tähtis osa, millest tulenevalt kehtivad koos Euroopa õigusnormidega siseriiklikud normid, nagu see on antud juhul.

22. Näib, et Verwaltungsgericht Koblenzi eelotsuse küsimused rõhutavad vajadust määrata kindlaks ühenduse õigusega nendele siseriiklikele õigusnormidele seatud piirid.

23. Ent asjaolud on kõikides liikmesriikides üsna erinevad. Mõnedes teadvustatakse rohkem keskkonnaküsimusi, teistes on selles osas suurem ühiskondlik surve, mõned arendavad kõrgtehnoloogilisemaid jäätmekäitlustehnikaid. Erinevalt teistest selle valdkonna ühenduse õigusaktidest( ) on direktiiv prügilate kohta miinimumnõudeid kehtestav õigusakt.

24. Selle eesmärk on vältida või vähendada „kogu prügila elutsükli jooksul jäätmete ladestamisest tuleneda võivat negatiivset mõju prügilat ümbritsevale keskkonnale” (artikkel 1). Selleks liigitatakse prügilad jäätmetest tuleneva riski järgi ohtlike, tavajäätmete või püsijäätmetega prügilateks (artikkel 4); märgitakse igasse prügilasse prügi vastu võtmise nõuded ja kord (artikkel 6 ja II lisa); määratakse kindlaks kontrolli- ja seiremeetmed kasutus- ja järelhooldeperioodil (III lisa); lõpuks kohustatakse liikmesriike koostama siseriiklik strateegia biolagunevate jäätmete vähendamiseks (artikli 5 lõige 1), mille vähendamine tuleb olmejäätmete puhul tagada kolmes järgus (artikli 5 lõige 2).

25. Direktiivi tõlgendamisest koostoimes EÜ artikliga 176 tuleneb, et liikmesriikidel ei või keelata võtta rangemaid meetmeid muud liiki jäätmete suhtes, mis kehtestavad valikulisemad juurdepääsutingimused, põhjalikuma eeltöötlemise kohustuse või lühendavad seatud tähtaegu tingimusel, et need vastavad kõnesolevas õigusaktis sõnaselgelt sätestatud kahele nõudele: on kooskõlas asutamislepinguga ning nendest teatatakse komisjonile.

26. Esimene nõue eeldab kogu liidu õiguskorra, eriti selle direktiivi järgimist.

27. Kuid vastupidi mõnedele käesolevas eelotsusemenetluses esitatud kirjalikele märkustele ei tähenda see nõue, et direktiiv ise toetab rangemaid siseriiklikke sätteid: kui sellega taheti lubada erandeid, tehti seda sõnaselgelt, mida tõendavad artikli 3 lõiked 3, 4 ja 5. Seega põhinevad need sätted asutamislepingul, mis lubab liikmesriikidel võtta ühenduse õigusnormidest rangemaid meetmeid, mis ei ole siiski nendega vastuolus.( )

28. Ei tohiks ka unustada, nagu ma selgitasin, et keskkonnakaitse ja kvaliteedi parandamise kõrge taseme saavutamine on saanud üheks Euroopa lõimimise eesmärgiks, mille saavutamiseks tuleb arendada sobivat keskkonnapoliitikat (EÜ artikkel 2 ja EÜ artikli 3 lõike 1 punkt l),( ) mistõttu peab rangemate siseriiklike meetmete võtmine olema kooskõlas ühenduse suunistega, sest kokkusobimatus ei pruugi tuleneda üksnes konkreetsetest sätetest, vaid ka selles valdkonnas koostatud riigiülestest kavadest.( )

C. Prügiladirektiiv

29. Eespool viidatud direktiiv jäätmete kohta sedastab, et jäätmete kõrvaldamist käsitlevate sätete põhieesmärk „peab olema inimeste tervise ja keskkonna kaitse jäätmete kogumise, vedamise, töötlemise, hoidmise ja ladestamisega seotud kahjulike mõjude eest”.( ) Selle valdkonna kooskõlastamiseks taotletakse prügiladirektiiviga lisaks „tõhusaid ja järjekindlaid jäätmete kõrvaldamist käsitlevaid eeskirju, mis ei takista ühendusesisest kaubandust ega mõjuta konkurentsitingimusi”.( )

30. Nõukogu juhtis 7. mai 1990. aasta resolutsioonis( ) tähelepanu vajadusele luua üldine ühenduse poliitika igat liiki jäätmete, nii ringlussevõetavate kui taaskasutatavate või kõrvaldatavate jäätmete osas, rõhutades vajadust „edendada ühenduse meetmete ühtlustamist, […] mis on kooskõlas siseturu arenguga” (punkt 1). Ta rõhutas samuti prioriteeti „tagada jäätmete kõrvaldamiseks asjakohane infrastruktuur […] kõige sobivamate meetodite ja tehnoloogiate kasutamisega”, hoiatades siiski, et „nimetatud võrgu loomine on peaasjalikult liikmesriikide ülesanne” (punkt 7). Lõpuks tegi nõukogu ettepaneku soosida eeltöötlusprotsesside edendamist (punkt 8).

31. Peale muude algatuste( ) tehti nõukogu 24. veebruari 1997. aasta resolutsioonis ühenduse jäätmemajandusstrateegia kohta( ) ettepanek, et tulevikus teostatakse jäätmete prügilas ladestamist ainult ohututes tingimustes, võimaldades liikmesriikidele paindlikkust nende eriasjaoludest lähtuvalt parima jäätmete kõrvaldamise võimaluse rakendamiseks (punkt 32).

32. Direktiiv on resolutsiooniga selles aspektis ühtelangev, kajastades seda juba põhjendustes, näiteks kui kuuendas põhjenduses märgitakse, et „jäätmete prügilasse ladestamist [tuleb] nõuetekohaselt kontrollida ja korraldada, et vältida või vähendada võimalikku negatiivset mõju keskkonnale ja ohtu inimeste tervisele.”

33. Lõpetuseks tuleks arvesse võtta nõukogu 19. detsembri 2002. aasta otsust 2003/33/EÜ, millega kehtestatakse jäätmete prügilatesse vastuvõtmise kriteeriumid ja kord direktiivi 1999/31/EÜ artikli 16 ja II lisa kohaselt.( ) Kuigi see jõustus 16. juulil 2004 (artikkel 7), võib sellest mõnes osas tõlgendamisel lähtuda.

VII. Eelotsuse küsimuste analüüs

34. Verwaltungsgericht Koblenz soovib kindlaks teha jäätmete prügilas ladestamist käsitlevas Saksa määruses sisalduvate ennetusmeetmete kooskõla ühenduse õigusega. Tema küsimuse sõnastusest lähtuvalt nõustun ma komisjoniga, et need tuleb ümber rühmitada, selleks et analüüsida ühelt poolt esimest küsimust ja teise küsimuse punkti a algust, mis keskenduvad direktiivi artikli 5 lõigete 1 ja 2 ning EÜ artikli 176 tõlgendamisele; teiselt poolt teise küsimuse punkti a lõppu ja punkti b, mis puudutavad ühenduse proportsionaalsuse põhimõtet.( )

35. Nimetatud artikli 5 lõigetes 1 ja 2 sätestatut ei tohiks aga vaadelda ülejäänud direktiivist ega eespool nimetatud üldisest kontekstist eraldi. Taotletav eesmärk ja selles sätestatud miinimumnõuded on esitatud direktiivi põhjendustes ja artiklites ning siseriikliku kohtu ülesanne on kontrollida, kas siseriiklik õigusnorm on nende sätetega kooskõlas lähtuvalt EÜ artikli 176 kooskõla mõistest. Euroopa Kohus ei või sellesse valdkonda sekkuda, vaid peab keskenduma ühenduse õiguse tähenduse täpsustamisele, et anda kriteeriumid, mis tagavad ühenduse õiguse ühtlase kohaldamise; tema ülesanne on selgitada Euroopa õigussätete ulatust või viidatud kooskõla mõistet, mitte aga asuda üksikasjalikult analüüsima siseriikliku õigusnormi võimalikke vastuolusid ühenduse õigusega. See tähendab, et Euroopa Kohus ei ole volitatud otsustama siseriikliku õigusakti sätete üle, mis sisaldavad nii tehnilisi aspekte, nagu käesolevas kohtuasjas viidatud: kahtlemata on Saksa määruses kasutatav „orgaanilise aine sisaldusel algaine kuivjäägis” (väljendatuna põlemiskaona või summaarse orgaanilise süsiniku sisaldusena (TOC)) põhinev jäätmete prügilasse vastuvõtmise piirväärtus rangem kui direktiivis sätestatud aastas „tekkinud biolagunevate olmejäätmete kogus (massi järgi)”, kuid on keerulisem täpsustada, kuidas see mõjutab ühenduse eesmärkide saavutamist.( )

Igal juhul tuleks uurida eelotsuse küsimusi ümber rühmitatult, nagu nimetatud.

A. Eelotsuse esimene küsimus ja teise küsimuse punkti a esimene osa

36. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et Saksa õigusnorm sisaldab direktiivist rangemaid kaitsemeetmeid ja peab küsitavaks nende kooskõla. Erinevused seisnevad järgmises:

– jäätmete prügilasse vastu võtmiseks kasutatakse „orgaanilise aine sisalduse algaine kuivjäägis” piirväärtust (väljendatud põlemiskaona või summaarse orgaanilise süsiniku sisaldusena (TOC));

– jäätmete vähendamiseks kehtestatakse lühemad tähtajad;

– kohaldamisalasse kuuluvad nii biolagunevad kui ka muud jäätmed;

– ühtemoodi käsitatakse olmejäätmeid ja jäätmeid, mida saab kõrvaldada olmejäätmetena, nimelt tööstusjäätmeid.

37. Öeldust nähtub, et siseriikliku kohtu arvates esineb kaitsevahendite kogum, mis kujutab ühenduse strateegiast erinevat strateegiat.

38. Seega tuleks uurida nende erinevuste ulatust.

a) Jäätmete vastuvõtmise piirväärtus

39. Saksamaa määruse kohaselt võib olmejäätmeid ja olmejäätmetena kõrvaldatavaid jäätmeid prügilatesse ladestada vaid juhul, kui need vastavad lisas 1 sätestatud nõuetele, mille hulgas on põlemiskaona või summaarse orgaanilise süsiniku sisaldusena (TOC) väljendatud orgaanilise aine sisaldus algaine kuivjäägis.( ) Seevastu on direktiivi artikli 5 lõikes 2 juttu kalendriaastas prügilasse veetavate biolagunevate olmejäätmete kogusest (massi järgi).

40. Seda liiki õigusnorm on juba olemuselt saavutatava tulemuse seisukohalt siduv, jättes vormi ja meetodite valiku siseriiklikele ametiasutustele (EÜ artikkel 249), mistõttu, kuna on tegemist miinimumnõuete direktiiviga,( ) ei rikuta ühenduse õigust, kui kehtestatakse täiendav prügilasse juurdepääsu tingimus peale jäätmete kogumassi, tingimusel et järgitakse ühenduse poolt seatud piirnorme.

41. Teiselt poolt, nagu märkisid Austria ja Madalmaade valitsus, ei ole jäätmete prügilatesse vastu võtmise piirväärtus eesmärk, vaid vahend jäätmete vähendamiseks. Lisaks sisaldavad direktiivi II lisas nimetatud üldpõhimõtted „jäätmetes sisalduvate orgaaniliste ainete piiranguid” näitena jäätmete omadustel põhineva kriteeriumi kohta.

b) Jäätmete vähendamiseks lühemate tähtaegade kehtestamine

42. Direktiivi artikli 5 lõikega 2 nõutakse, et siseriiklike strateegiatega tagataks prügilatesse veetavate biolagunevate jäätmete protsentuaalne vähendamine kolmes järgus, mis lõpevad „hiljemalt” viie, kaheksa ja viieteistkümne aasta jooksul alates 16. juulist 2001, ning nendes järkudes nähakse ette jäätmete vähendamine vastavalt 75, 50 ja 35 protsendini.

43. Seega, kuna direktiivis seatakse maksimaalsed tähtajad − ja protsendid −, on liikmesriikidel oma keskkonnapoliitikast lähtuvalt lubatud neid tähtaegu lühendada tingimusel, et taotletav eesmärk on saavutatud seatud tähtajaks, mitte hiljem. Tähtsust ei oma see, kui eesmärk saavutati varem.

c) Kohaldamine biolagunevatele ja bioloogiliselt mittelagunevatele jäätmetele

44. Kui nimetatud artikli 5 lõigetes 1 ja 2 viidatakse jäätmetele, liigitatakse need „biolagunevateks”, millest tekib küsimus, kas see hõlmab ka „bioloogiliselt mittelagunevaid” jäätmeid.

45. Ühenduse õigusnormi kontekstist ja eesmärgist nähtub, et viidatud sätetes kehtestatud miinimumtingimused kehtivad ainult esimest liiki prügilate kohta, kuigi liikmesriigid võivad nende kohaldamisala laiendada, sest tegelikult on eesmärk kehtestada meetmed, menetlused ja juhised, et vältida või vähendada „jäätmete” ladestamisest tuleneda võivat negatiivset mõju (artikkel 1), täpsustamata lähemalt mõistet „jäätmed”, mis viitab direktiivi 75/442 terminile (artikli 1 punkt a), kus antakse lai määratlus.( )

46. Järelikult ei rikuta ühenduse õigust ka prügilate eeskirjade laiendamisega bioloogiliselt mittelagunevatele jäätmetele.

d) Kohaldamine tööstusjäätmetele

47. Kuigi artikli 5 lõige 1 näeb ette strateegia koostamise prügilasse veetavate „biolagunevate jäätmete” vähendamiseks, nimetatakse lõikes 2 „biolagunevate olmejäätmete” vähendamise strateegiat, millest tekib kahtlus, kas sellise omadussõna lisamine takistab – direktiivi artikli 2 punktis b esitatud mõiste kohaselt – muude kui olmejäätmete, näiteks tööstusjäätmete sisse arvestamist.

48. Ilmselgelt tuleb vastata samamoodi nagu eelnevates punktides. Direktiiv sisaldab lõplikke ettekirjutusi, mille rakendamiseks peavad liikmesriigid meetmeid võtma, ning liikmesriikidel on lubatud võtta laiema ulatusega meetmeid, ületamata neid piire ja eesmärki, mis on seatud artiklis 1, kus kasutatakse üldisemat väljendit „jäätmete ladestamine”. Nii on ühenduse õigusega kooskõlas see, et strateegia tagab mitte üksnes biolagunevate olmejäätmete, vaid ka muud liiki jäätmete vähendamise.

49. Lisaks, nagu märgivad Madalmaade ja Saksamaa valitsus, võivad tööstusjäätmed olla – kui mitte täielikult, siis vähemalt osaliselt – biolagunevad, mille tõttu need peaks kuuluma artikli 5 lõikes 1 osutatud siseriiklikusse jäätmete vähendamise strateegiasse.

50. Seega ei takista direktiiv olmejäätmete alaste õigusnormide kohaldamist ka tööstusjäätmetele.

e) Ühisanalüüs

51. Eespool öeldust tuleneb, et EÜ artiklis 176 sätestatud tingimus, et rangemad siseriiklikud õigusnormid oleksid asutamislepinguga kooskõlas, on täidetud igal direktiiviga seoses uuritud juhul.

52. Siiski tuleb välja selgitada, nagu Saksa kohus märgib, kas nende juhtude koos analüüsimine võib anda muu lahenduse.

53. Selle oletuse võib kõhklematult ümber lükata, sest liitvabariigi õigusakt ei ole vastuolus asjaomaste ühenduse õigusnormidega sätestatud poliitikaga. Konkreetselt näeb direktiiv ette prügilas ladestatavate biolagunevate olmejäätmete üldkoguse vähendamise 35 protsendini (massi järgi) 1995. aastal tekkinud biolagunevate olmejäätmete kogusest. Saksa määrus puudutab ka olmejäätmetena kõrvaldatavaid jäätmeid, nõuab et jäätmete töötlemisel ei piirdutaks üksnes mehaanilise töötlemisega, mis oletatavasti vähendab jäätmeid suuremal hulgal,( ) ja seab lühemad tähtajad. Seega läheb see direktiivis sätestatust kaugemale, kuid järgib selle miinimumnõudeid ning, mitte Euroopa Kohtu, vaid siseriikliku kohtu ülesanne on kontrollida siseriikliku õigusnormi eesmärke ja võrrelda neid ühenduse seatud eesmärkidega.

54. Väljakujunenud kohtupraktikast selgub lisaks, et isegi kui ühenduse keskkonnapoliitikas taotletakse kõrgetasemelist kaitset, ei pea see tase olema tingimata tehniliselt võimalik kõige kõrgem tase, sest liikmesriigid võivad kaitsetaset alati tõsta.( )

55. Eespool esitatud punktides antud põhjendustest lähtuvalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse esimesele küsimusele ja teise küsimuse punkti a esimesele osale, et EÜ artikli 176 raames võivad liikmesriigid direktiivi 1999/31 ülevõtmisel vastu võtta rangemaid keskkonnakaitsemeetmeid tingimusel, et nad täidavad ühenduse õigusnormide eesmärke ja ettekirjutusi, nagu see on olmejäätmete või olmejäätmetena kõrvaldatavate jäätmete prügilasse vastuvõtmise tingimuseks oleva piirväärtuse puhul, mis põhineb orgaanilise aine sisaldusel algaine kuivjäägis (väljendatud põlemiskaona või summaarse orgaanilise süsiniku sisaldusena (TOC)), kui jäätmete vähendamise eesmärgi saavutamist nõutakse enne kõnesolevas direktiivis sätestatud kuupäevi ja lõpuks kui jäätmete prügilasse vastuvõtmise tingimuseks kehtestatakse mitte üksnes mehaanilise töötlemisega piirduv töötlemine.( )

B. Eelotsuse teise küsimuse punkti a teine osa ja teise küsimuse punkt b: ühenduse proportsionaalsuse põhimõte

56. Proportsionaalsus eeldab taotletava eesmärgi ja selle saavutamiseks kasutatavate vahendite omavahelist sobivust ja piisavust. Sama peab kehtima ka kahe või enama mõiste, väärtuse või parameetri puhul. Õiguse seisukohast kujutab see mitmemõõtmelist üldpõhimõtet, sest selle mõju on rahvusvahelise, ühenduse ja riikliku ulatusega.

57. Ilma et see piiraks Saksa õigusnormi proportsionaalsuse analüüsi, mida Verwaltungsgericht Koblenz võib teostada oma enda õigusest lähtuvalt, puudutavad viidatud küsimused selle õigusnormi mõju ühenduse tasandil.

58. Enne nende küsimuste uurimist tuleb lahendada komisjoni ja liitvabariigi valitsuse kirjalikes märkustes tõstatatud küsimus, kui nad eitavad selle ühenduse põhimõtte kohaldatavust siseriikliku õigusnormi suhtes, muu hulgas sellepärast, et EÜ artikli 5 kohaselt puudutab see vaid ühenduse meetmeid ja kuna selliseid meetmeid käesolevas eelotsusemenetluses ei käsitleta.

59. Kuigi esitatud argumendid – eriti komisjoni esitatud – näivad esmapilgul veenvad, on antud juhul tegemist õiguse üldreegliga, mis ei piirdu ühenduse meetmete kohaldamisalaga. Nimetatud põhimõte on sõnaselgelt sätestatud EÜ artiklis 5, mis piiritleb seda Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt selles valdkonnas, kuid ei piira selle mõju üksnes ühenduse õigusega. Teiselt poolt, kui EÜ artiklis 176 seatakse siseriiklike rangemate õigusaktide kehtestamise tingimuseks nende kokkusobivus asutamislepinguga, ei piirdu see, nagu ma juba nimetasin,( ) üksnes kirjaliku õigusega, vaid hõlmab ka selle aluseks olevaid eesmärke, põhiõigusi, poliitikat ja põhimõtteid. Seega ei tohiks kahandada väljendit „käesolev leping” selles sisalduvate konkreetsete säteteni.( )

60. Eeltoodust johtuvalt laieneb nimetatud proportsionaalsuse mõju kogu ühenduse tegevusele olenemata sellest, kas selle algatab ühendus ise või ühenduse liikmesriigid oma ülesannete täitmisel ühenduse tasandil.

61. Küsimus on seega selles, kas siseriiklik õigusnorm või vastav käitumine kujutab endast ühenduse tasemel tegevust. Proportsionaalsuse põhimõte tuleb arvesse ainult jaatava vastuse korral. Nimetatud põhimõtte kohaldamine ei sõltu siseriikliku eeskirja mõjust liidu õiguskorrale, vaid pigem eeskirja integreerimisest sellesse juriidilisse struktuuri. See tähendab, et kuigi proportsionaalsus eeldab sobivat seost taotletava eesmärgi ja selle saavutamiseks võetavate meetmete vahel,( ) näib loogiline, et sellise tasakaalu kindlaks tegemiseks Euroopa tasemel peab tegemist olema eesmärkidega ja nendega sobivate vahenditega, millega ei ole aga tegemist, kui näiteks lähtutakse ühenduse eesmärgist, kuid selle saavutamiseks kasutatakse erinevat laadi vahendit.

62. Eeltooduga seoses otsustab selle üle siseriiklik kohus, arvestades et liikmesriigid annavad õigusnorme, mis seonduvad riigiülese tasemega erineval moel – pelgalt rakendamisest kuni täieliku seosetuseni. Ühtlasi ei saa selle põhimõtte mõju olla sama tähendusega, mis tal on liidu õiguses.( ) Igal juhul ei ole Euroopa Kohus pädev otsustama siseriikliku õigusnormi sobivuse üle ühenduse proportsionaalsuse põhimõttega, eriti kui, nagu antud asjas, on tegemist väga täpsete tehniliste aspektidega ning ei ole antud kaalutletud hinnangu andmiseks hädavajalikke andmeid.( )

63. Eespool esitatust lähtudes soovitan vastata eelotsuse teise küsimuse punkti a teisele osale ja teise küsimuse punktile b, täpsustades, et liikmesriigi õigusnormi või meetme ühenduse proportsionaalsuse põhimõttele vastavuse üle otsustab siseriiklik kohus, olles eelnevalt kindlaks teinud, et nimetatud õigusnorm või meede on ühenduse ulatusega.

VIII. Ettepanek

64. Esitatud põhjendustest lähtuvalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgericht Koblenzi esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:

1) Eelotsuse esimesele küsimusele ja teise küsimuse punkti a esimesele osale, et EÜ artikli 176 raames võivad liikmesriigid nõukogu 26. aprilli 1999. aasta direktiivi 1999/31/EÜ prügilate kohta ülevõtmisel vastu võtta rangemaid keskkonnakaitsemeetmeid tingimusel, et need täidavad ühenduse õigusnormide eesmärke ja ettekirjutusi, toetavad ettevaatusabinõusid, nagu see on olmejäätmete või olmejäätmetena kõrvaldatavate jäätmete prügilasse vastuvõtmise tingimuseks oleva piirväärtuse puhul, mis põhineb orgaanilise aine sisaldusel algaine kuivjäägis (väljendatud põlemiskaona või summaarse orgaanilise süsiniku sisaldusena (TOC)), kui jäätmete vähendamise eesmärgi saavutamist nõutakse enne kõnesolevas direktiivis sätestatud kuupäevi ja lõpuks kui jäätmete prügilasse vastuvõtmise tingimuseks kehtestatakse mitte üksnes mehaanilise töötlemisega piirduv töötlemine.

2) Eelotsuse teise küsimuse punkti a teisele osale ja teise küsimuse punktile b, et liikmesriigi õigusnormi või meetme ühenduse proportsionaalsuse põhimõttele vastavuse üle otsustab siseriiklik kohus, olles eelnevalt kindlaks teinud, et nimetatud õigusnorm või meede on ühenduse ulatusega.