KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PEDRO CRUZ VILLALÓN

esitatud 1. märtsil 2011( )

Kohtuasi C‑69/10

Brahim Samba Diouf

versus

Ministro de Trabajo, Empleo e Inmigración

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg)

Kolmanda riigi kodaniku pagulasseisunditaotlus – Taotluse rahuldamata jätmine siseriikliku kiirendatud menetluse tulemusel, kuna puuduvad rahvusvahelise kaitse andmist õigustavad põhjused – Iseseisva õiguskaitsevahendi puudumine taotluse suhtes kiirendatud menetluse kohaldamise otsuse vastu – Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile





Sisukord





I. Õiguslik raamistik

A. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon (edaspidi „EIÕK”)

B. Euroopa Liidu õigus

C. Siseriiklik õigus

II. Asjaolud

III. Esitatud küsimused

IV. Menetlus Euroopa Kohtus

V. Poolte argumendid

VI. Õiguslik hinnang

A. Eelmärkus

B. Direktiivi 2005/85/EÜ kehtivus: direktiivi artikli 39 vastandamine ELPH artiklile 47

C. Direktiivi artikli 39 ulatuse tõlgendamine võrreldes Luksemburgi 5. mai 2006. aasta seaduse artikli 20 lõikega 5

VII. Ettepanek

1. Euroopa Liidu põhiõiguste harta jõustumine esmase õiguse tasemel on suurendanud vajadust minna edasi liidu õiguse kategooriate ja põhimõtete põhiõiguste kui ühenduse õiguse kehtivuse määrava elemendi integreerimisest tulenevate nõuetega kohandamise protsessiga.

2. Käesolev kohtuasi annab hea võimaluse püüda omavahel täielikult suhestada eri positiivse õiguse väljendusi, mis aitavad liidus ja liikmesriikides (aga ka teatavate rahvusvaheliste õigusaktide raames) kaasa ühe põhiõiguse — käesoleval juhul õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile — määratlemisele. Need on väljendused, mida võib vaatamata nende sedastamise vormilisele erinevusele sisuliselt mõista ainult kui lõpptulemust teatud protsessis, milles üksteisele järgnevad nende konkretiseerimise eri etapid, mis on eri tasanditel usaldatud suhteliselt autonoomsetele seadusandlikele organitele. Seega tuleb meil orienteeruda vallas, kus liidu õiguse integreeriv olemus on eriti tundlik ja ühes sellega esineb vajadus käsitleda tõelises korraldamise ja süstematiseerimise vaimus nende mitmekesiste õigusnormide omavahelist paremat suhestamist, mille abil reguleeritakse õiguspäraselt ühte ja sama reaalsuse sektorit.( )

I. Õiguslik raamistik

A. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon (edaspidi „EIÕK”)

3. Artikli 6 lõige 1 sätestab:

„Igaühel on oma tsiviilõiguste ja -kohustuste või temale esitatud kriminaalsüüdistuse üle otsustamisel õigus õiglasele ja avalikule kohtumenetlusele mõistliku aja jooksul sõltumatus ja erapooletus, seaduse alusel moodustatud kohtus. [...]”

4. Artikli 13 alusel:

„Igaühel, kelle konventsioonis sätestatud õigusi ja vabadusi on rikutud, on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile riigivõimude ees ka siis, kui rikkumise pani toime ametiisik.”

B. Euroopa Liidu õigus

5. Vastavalt Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklile 47:

„Igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.

Igaühel on õigus õiglasele ja avalikule asja arutamisele mõistliku aja jooksul sõltumatus ja erapooletus seaduse alusel moodustatud kohtus. Igaühel peab olema võimalus saada nõu ja kaitset ning olla esindatud. [...]”

6. Nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiivi 2005/85/EÜ( ) põhjenduste 11 ja 27 kohaselt:

„11. Varjupaigataotluste kohta võimalikult kiiresti otsuse tegemine on nii liikmesriikide kui ka varjupaigataotlejate huvides. Varjupaigataotluste läbivaatamine peaks olema korraldatud liikmesriikide äranägemisel, et nad saaksid vastavalt oma siseriiklikele vajadustele vaadata mis tahes taotluse läbi eelisjärjekorras või selle läbivaatamist kiirendada, võttes arvesse käesoleva direktiivi nõudeid.

[...]

27. Asjaolu, et otsuseid varjupaigataotluse ja pagulasseisundi äravõtmise kohta saab asutamislepingu artikli 234 mõistes kohtus vaidlustada, peegeldab ühenduse õiguse üldpõhimõtet. Õiguskaitsevahendi tõhusus, ka seoses asjassepuutuvate faktide läbivaatamisega, sõltub iga liikmesriigi haldus- ja õigussüsteemist kui tervikust.”

7. Vastavalt direktiivi 2005/85/EÜ artiklile 23:

„1. Liikmesriigid vaatavad varjupaigataotlused läbi korras, mis vastab II peatükis sätestatud üldpõhimõtetele ja tagatistele.

2. Liikmesriigid tagavad, et taotluse menetlemine lõpetatakse võimalikult kiiresti, ilma et see piiraks taotluse piisavat ja põhjalikku läbivaatamist.

Liikmesriigid tagavad, et kui otsust ei ole võimalik kuue kuu jooksul vastu võtta, siis teavitatakse asjaomast taotlejat:

a) viivitusest või

b) tema soovil tähtajast, millal on oodata tema taotlust käsitlevat otsust. See teave ei kohusta liikmesriiki võtma otsust vastu nimetatud tähtajaks.

3. Liikmesriigid võivad taotluse eelisjärjekorras läbi vaadata või kiirendada selle läbivaatamist vastavalt II peatükis sätestatud üldpõhimõtetele ja tagatistele, kaasa arvatud juhul, kui on tõenäoline, et taotlus on hästi põhjendatud või kui taotlejal on erivajadused.

4. Samuti võivad liikmesriigid ette näha, et taotluse läbivaatamist vastavalt II peatükis sätestatud üldpõhimõtetele ja tagatistele võib korraldada eelisjärjekorras või seda kiirendada, kui:

[...]

b) on selge, et taotlejat ei saa liikmesriigis käsitada pagulasena või pagulasseisundit vääriva isikuna direktiivi 2004/83/EÜ alusel, või

c) varjupaigataotlust peetakse põhjendamatuks:

i) kuna taotleja on pärit turvalisest päritoluriigist artiklite 29, 30 ja 31 tähenduses; või

ii) kuna riiki, mis pole liikmesriik, peetakse taotleja seisukohalt turvaliseks kolmandaks riigiks, ilma et see piiraks artikli 28 lõike 1 kohaldamist, või

d) taotleja on asutusi eksitanud, esitades valeandmeid või -dokumente või jättes avaldamata tema isikut ja/või rahvust käsitlevat teavet või dokumente, millel oleks võinud otsusele negatiivne mõju olla, või

[...]”

8. Direktiivi 2005/85/EÜ artikkel 39 sätestab:

„1. Liikmesriigid tagavad, et varjupaigataotlejatel on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtumenetluses järgmise osas:

a) varjupaigataotluse kohta tehtav otsus, kaasa arvatud otsus:

i) lugeda taotlus vastuvõetamatuks vastavalt artikli 25 lõikele 2;

ii) mis on vastu võetud liikmesriigi piiril või transiiditsoonis, nagu on kirjeldatud artikli 35 lõikes 1;

iii) mitte teostada läbivaatamist vastavalt artiklile 36;

b) keeldumine uuendada läbivaatamismenetlust pärast seda, kui see on lõpetatud vastavalt artiklitele 19 ja 20;

c) otsus mitte vaadata korduvat taotlust põhjalikumalt läbi vastavalt artiklitele 32 ja 34;

d) otsus keelduda taotleja riiki lubamisest artikli 35 lõikes 2 sätestatud menetluse raames;

e) otsus pagulasseisund ära võtta vastavalt artiklile 38.

[...]”

C. Siseriiklik õigus

9. Luksemburgi 5. mai 2006. aasta seadus varjupaigaõiguse ja täiendavate kaitsevormide kohta( ) sätestab artiklis 19:

„1. Minister otsustab rahvusvahelise kaitse taotluse põhjendatuse üle põhjendatud otsusega, mis edastatakse kirjalikult taotlejale. Keelduva otsuse korral märgitakse otsuses sõnaselgelt teave taotleja õiguse kohta õiguskaitsevahenditele. [...] Ministri keelduv otsus tähendab korraldust lahkuda territooriumilt kooskõlas 28. märtsi 1972. aasta [...] seaduse (muudetud kujul) sätetega.

[...]

3. Rahvusvahelise kaitse andmisest keelduva otsuse peale saab esitada halduskohtule kaebuse selle otsuse muutmiseks. Korralduse peale lahkuda riigi territooriumilt saab esitada halduskohtule tühistamiskaebuse. Need kaks kaebust tuleb esitada koos, eraldi esitamisel on need vastuvõetamatud. Kaebus tuleb esitada kuu aja jooksul otsuse teatavakstegemisest. Kaebuse esitamise tähtajal ja tähtaegselt esitatud kaebusel on peatav mõju. [...]

4. Halduskohtu otsuse peale saab edasi kaevata kõrgemasse halduskohtusse kui tühistamise kohta otsust tegevasse kohtusse. Apellatsioonkaebus tuleb esitada kuu aja jooksul alates kohtuotsuse teatavakstegemisest [...]. Apellatsioonkaebuse esitamise tähtajal ja esitatud apellatsioonkaebusel on peatav mõju [...].”

10. Seaduse artikkel 20 omakorda näeb ette:

„1. Minister võib rahvusvahelise kaitse taotluse lahendada kiirendatud menetluses järgmistel juhtudel:

[...]

b) on selge, et taotleja ei vasta tingimustele, mis on nõutavad rahvusvahelise kaitse seisundi andmiseks;

[...]

d) taotleja on asutusi eksitanud, esitades valeandmeid või ‑dokumente või jättes avaldamata tema isikut või rahvust käsitlevat teavet või dokumente, millel oleks võinud olla otsusele negatiivne mõju;

[...]

2. Minister peab tegema otsuse hiljemalt kaks kuud pärast päeva, mil leitakse, et taotleja puhul on tegemist ühega eelmises lõikes 1 ettenähtud juhtudest. Minister lahendab taotluse põhjendatud otsusega, mis edastatakse kirjalikult taotlejale. Keelduva otsuse korral märgitakse otsuses sõnaselgelt teave taotleja õiguse kohta õiguskaitsevahenditele. Ministri keelduv otsus tähendab korraldust lahkuda territooriumilt kooskõlas 28. märtsi 1972. aasta [...] seaduse (muudetud kujul) sätetega.

[...]

4. Kiirendatud menetluse tulemusel tehtud otsuste peale, millega jäeti rahuldamata rahvusvahelise kaitse taotlus, saab esitada halduskohtule kaebuse selle otsuse muutmiseks. Korralduse peale lahkuda riigi territooriumilt saab esitada halduskohtule tühistamiskaebuse. Need kaks kaebust tuleb esitada koos, eraldi esitamisel on need vastuvõetamatud. Kaebus tuleb esitada 15 päeva jooksul otsuse teatavakstegemisest. Halduskohus lahendab kaebuse kahe kuu jooksul selle esitamisest. […] Kaebuse esitamise tähtajal ja tähtaegselt esitatud kaebusel on peatav mõju. Halduskohtu otsuse peale ei saa apellatsiooni korras edasi kaevata.

5. Kaebust ei saa esitada ministri otsuse peale, millega rahvusvahelise kaitse taotluse suhtes kohaldada kiirendatud menetlust.”

II. Asjaolud

11. Mauritaania kodanik Brahim Samba Diouf esitas 19. augustil 2009 Luksemburgi Suurhertsogiriigi välis- ja immigratsiooniministeeriumi pädevale osakonnale rahvusvahelise kaitse taotluse 5. mai 2006. aasta seaduse varjupaigaõiguse ja täiendavate kaitsevormide kohta (muudetud kujul; edaspidi „2006. aasta seadus”) tähenduses. Ta väitis, et lahkus Mauritaaniast selleks, et pääseda orjusest, ning soovib asuda elama Euroopasse, et elada paremates tingimustes ja luua perekond, kusjuures ta kardab, et tema endine tööandja, kellelt ta oli Euroopasse tulekuks varastanud 3000 eurot, laseb ta üles otsida, et temalt elu võtta.

12. Töö-, tööhõive- ja immigratsiooniminister jättis 18. novembri 2009. aasta otsusega Brahim Samba Dioufi taotluse 2006. aasta seaduse artikli 20 punktide b ja d alusel rahuldamata põhjusel, et esiteks oli viimane esitanud võltsitud passi, eksitades sellega ametiasutusi, ning teiseks olid esitatud põhjendused majanduslikud ega vastanud rahvusvahelist kaitset õigustavatele kriteeriumidele.

13. 18. novembri otsus tehti kiirendatud menetluse tulemusel ning see tähendas korraldust lahkuda riigi territooriumilt.

14. Brahim Samba Diouf esitas kõnealuse otsuse peale kaebuse Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg’ile (Luksemburgi halduskohus, edaspidi „halduskohus”), nõudes 1) tema taotluse suhtes kiirendatud menetluse kohaldamise otsuse tühistamist, 2) rahvusvahelise kaitse andmisest keelduva otsuse muutmist või tühistamist ning 3) riigi territooriumilt lahkumise korralduse tühistamist.

15. Halduskohus leiab, et 2006. aasta seaduse artikli 20 lõige 5 tekitab kahtlusi direktiivi 2005/85/EÜ artikli 39 tõlgendamise osas seoses õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile, kuivõrd see lõige ei luba kaevata otsuse peale, millega otsustatakse rahvusvahelise kaitse taotluse põhjendatuse küsimus lahendada kiirendatud menetluses.

16. Halduskohus juhib tähelepanu sellele, et taotluse suhtes kiirendatud menetluse kohaldamise otsusel on huvitatud isiku jaoks olulised tagajärjed, sest esiteks tähendab see halduskohtusse kaebamiseks määratud ühe kuu pikkuse tavapärase tähtaja lühendamist viieteistkümnele päevale ja teiseks on sellisel juhul halduskohtutes tavapäraselt ettenähtud kahe kohtuastme asemel ette nähtud ainult üks kohtuaste.

17. Välistades ka selle, et 2006. aasta seaduse alusel võiks arvata, et taotluse suhtes kiirendatud menetluse kohaldamise otsust võib kaudselt vaidlustada kaebusega, mida on võimalik esitada sisulise otsuse peale, kuna halduskohtu arvates seadusandja tahte selle välistab, esitab ta järgmised eelotsuse küsimused:

III. Esitatud küsimused

18. „Kas direktiivi 2005/85/EÜ artiklit 39 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus niisugused siseriiklikud õigusnormid nagu see, mis on Luksemburgi Suurhertsogiriigis kehtestatud 5. mai 2006. aasta seaduse varjupaigaõiguse ja täiendavate kaitsevormide kohta (muudetud kujul) artikli 20 lõikes 5, mille kohaselt ei ole varjupaigataotlejal võimalust esitada kohtule kaebus haldusasutuse otsuse peale kohaldada rahvusvahelise kaitse taotluse suhtes kiirendatud menetlust?

Kui vastus on eitav, siis kas ühenduse õiguses kehtiva tõhusa õiguskaitsevahendi üldpõhimõtet, mis lähtub 4. novembri 1950. aasta Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklitest 6 ja 13, tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus niisugused siseriiklikud õigusnormid nagu see, mis on Luksemburgi Suurhertsogiriigis kehtestatud 5. mai 2006. aasta seaduse varjupaigaõiguse ja täiendavate kaitsevormide kohta (muudetud kujul) artikli 20 lõikes 5, mille kohaselt ei ole varjupaigataotlejal võimalust esitada kohtule kaebus haldusasutuse otsuse peale kohaldada rahvusvahelise kaitse taotluse suhtes kiirendatud menetlust?”

IV. Menetlus Euroopa Kohtus

19. Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtu kantseleis 5. veebruaril 2010.

20. Märkusi esitasid Brahim Samba Diouf, komisjon ning Luksemburgi Suurhertsogiriigi, Saksamaa Liitvabariigi, Madalmaade Kuningriigi ja Kreeka Vabariigi valitsus.

21. 19. jaanuaril 2011 toimunud kohtuistungil osalesid suuliste märkuste esitamiseks Brahim Samba Dioufi, Luksemburgi Suurhertsogiriigi valitsuse ja komisjoni esindajad.

V. Poolte argumendid

22. Brahim Samba Douif väitis, et direktiivi 2005/85/EÜ artikkel 39 nõuab, et liikmesriigid näeksid ette tõhusa õiguskaitsevahendi lisaks varjupaigataotluse kohta tehtud sisulise otsuse vastu ka otsuse vastu, millega otsustatakse taotluse suhtes kohaldada kiirendatud menetlust, eelkõige siis, nagu käesoleval juhul, kui kõnealune otsus põhineb põhjendustel, mis mõjutavad taotluse sisulist külge. Tema arvamuse kohaselt, mis langeb kokku halduskohtu arvamusega, ei võimalda Luksemburgi õigusaktid taotluse suhtes kiirendatud menetluse kohaldamise otsuse kohtulikku kontrolli ka mitte sisulise otsuse vaidlustamisel, nii et selle esimese otsuse aluseks olevaid sisulisi põhjendusi ei ole kuidagi võimalik vaidlustada.

23. Samas väitis Brahim Samba Diouf, et isegi kui nõustuda sellega, et halduskohus võiks varjupaigataotluse rahuldamisest keeldumise kohta tehtud kohtuotsuses otsustada otsuse üle kohaldada taotluse suhtes kiirendatud menetlust, oleks see kokkuvõttes ikkagi võrdsuse põhimõtte lubamatu rikkumine, sest võrreldes tavamenetluses tehtud otsuse peale kaebamiseks ette nähtud ühe kuu pikkuse tähtajaga on kiirendatud menetluse tulemusel tehtud otsuse peale kaebamise tähtaeg 15 päeva. Lisaks sellele ei ole nimetatud juhtudest teisel juhul ette nähtud kahte kohtuastet.

24. Luksemburgi Suurhertsogiriigi, Saksamaa Liitvabariigi, Madalmaade Kuningriigi ja Kreeka Vabariigi valitsus ning komisjon väitsid üksmeelselt, et esitatud küsimusele tuleb vastata eitavalt.

25. Kõik olid sisuliselt seisukohal, et direktiivi 2005/85/EÜ tuleb mõista nii, et selles tunnustatud tõhusa õiguskaitsevahendi ese saab olla ainult lõplik otsus kaitsetaotluse kohta, mitte otsus, millega nähakse ette taotluse kiirem läbivaatamine, ilma et see välistaks lõpliku otsuse üle toimuva kohtumenetluse raames mis tahes ettevalmistavate otsuste õiguspärasuse kohtulikku kontrollimist. See tõlgendus on nende arvates ühtlasi täiesti kooskõlas EIÕK‑i artiklitega 6 ja 13.

26. Konkreetselt EIÕK‑i artikli 13 võimaliku rikkumise suhtes väidab Luksemburgi valitsus, et ka Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile alati ette nähtud konventsiooniga kaitstud õiguse kaitsmiseks, ilma et tema arvates võiks asuda seisukohale, et konventsioon kaitseb selle artikli 13 alusel õigust sellele, et varjupaigataotlus vaadataks läbi teatud kindla menetluse raames.

27. Erinevuste kohta tavamenetluse ja kiirendatud menetluse puhul otsuste vaidlustamise tähtaegade ja teise kohtuastme olemasolu osas väidavad esindatud valitsused ja komisjon, et tõhusa õiguskaitsevahendi põhimõtte miinimumnõuet täidab juba ainuüksi kohtuotsuse olemasolu, ilma et kohtuasja asjaolusid arvestades ja kaaludes tähendaks 15 päeva pikkune tähtaeg selle põhimõtte rikkumist, seda nii Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kui ka Euroopa Kohtu enda õigusteooria seisukohast.

VI. Õiguslik hinnang

28. Nagu ma märkisin, küsib Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg Euroopa Kohtult kahe järjestikuse küsimuse vormis sisuliselt, kas direktiivi 2005/85/EÜ artikliga 39 või, vastasel korral, EIÕK‑i artiklitest 6 ja 13 tuleneva õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile üldpõhimõttega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis ei näe ette kaebuse esitamise võimalust haldusotsuse peale, millega otsustatakse kohaldada rahvusvahelise kaitse taotluse suhtes kiirendatud menetlust.

A. Eelmärkus

29. Minu arvates on küsimuse esitamise vormi tõttu vaja teha eelmärkus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on sõnastanud oma järelpärimise kahe eraldi küsimusena, millest teine on mõeldud ainult juhuks, kui vastus esimesele on eitav, see tähendab, kui leitakse, et Luksemburgi seadus ei ole direktiiviga 2005/85/EÜ vastuolus. Sellisel juhul soovitakse teada saada, kas juhul, kui on tuvastatud, et siseriiklik õigus on liidu teisese õigusega kooskõlas, võib see siseriiklik õigus sellegipoolest rikkuda liidu esmast õigust, kuivõrd viimane hõlmab konkreetselt EIÕK artikleid 6 ja 13.

30. Selge on aga see, et kui on juba kord tuvastatud – hüpoteesina ja nii nagu ma eespool kirjeldasin –, et teisene õigus ja siseriiklik õigus on üksteisega kooskõlas, on tulemuseks see, et enam ei saa selles perspektiivis kahtluse alla seada siseriikliku õiguse kehtivust, seadmata samal ajal kahtluse alla ka teisese õiguse kehtivust.

31. Nimelt on käesolevas kohtuasjas arutatav teisene õigus direktiivi 2005/85/EÜ artikkel 39, mis ei tee muud kui tunnustab õigust tõhusale õiguskaitsevahendile, mille siseriiklik õigus peab omakorda üle võtma. Oletades seega, et direktiiv on siseriiklikku õigusesse õigesti üle võetud, näeb siseriiklik õigus minimaalselt ette direktiivi artikliga 39 nõutava õiguskaitsevahendi tagamise. Kui kõigele vaatamata ja selle teise küsimuse mõnel määral iseseisvat mõtet säilitada soovides palutakse seega võrrelda siseriiklikku seadust liidu esmase õigusega, siis mida kokkuvõttes küsitakse, on see, kas teisene õigus järgib õiguskaitsevahendi tagamise nõuet, ja sellest peabki loogiliselt vastus lähtuma. Enne aga tuleks äsja esitatud probleemiasetus mõnel määral lahti seletada.

32. Selles suhtes näib selge, et liidu õiguses tunnustatud õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ei ole olenevalt igast konkreetsest liidu sättest või põhimõttest, mis selle ette näeb, erineva sisu ja ulatusega. Seega ei saa olla küsimus selles, kas konkreetne siseriiklik õigusnorm on vastuolus direktiivi 2005/85/EÜ artikliga 39 varjupaiga valdkonnas tunnustatud õigusega õiguskaitsevahendile või juhul, kui see nii ei ole, kas see õigusnorm on vastuolus selles valdkonnas liidu tunnustatud õigusega õiguskaitsevahendile, mis vastavalt kõnealuse direktiivi põhjendusele 27 kajastab Rooma lepingust inspireeritud „ühenduse õiguse üldpõhimõtet”. Kui see oleks nii, oleks meil tegemist kahe erineva õigusega ja me möönaksime võimalust, et selline teisese õiguse norm nagu direktiivi 2005/85/EÜ artikkel 39 lubab, ilma et see piiraks selle kehtivust, seda, mille ometi välistab liidu õiguse üldpõhimõte.

33. Eespool öeldut seega välistades tuleb mõista, et halduskohus esitab tegelikult kaks küsimust, millest teine ei ole küll esitatud teise võimalusena, nagu see on eelotsusetaotluses, ning mille ainus eesmärk ei ole otsustada, kas Luksemburgi seaduse artikli 20 lõige 5 on direktiiviga 2005/85/EÜ kooskõlas. Halduskohus küsib konkreetselt ja sõnaselgelt esiteks, kas Luksemburgi seaduse artikli 20 lõige 5 on direktiivi 2005/85/EÜ artikliga 39 vastuolus, ja teiseks kaudselt, kas juhul, kui seda vastuolu ei ole, on see siseriiklik õigusnorm vastuolus õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile kui liidu õiguse üldpõhimõttega, mis tuleneb EIÕK artiklitest 6 ja 13, ning kas seega on viimasega vastuolus ka direktiivi 2005/85/EÜ artikkel 39 ise, mis oleks sel juhul kehtetu, kuna see rikuks Euroopa Liidu põhiõiguste harta (ELPH) artiklis 47 tunnustatud põhiõigust.

34. Ma leian seega, et esitatud küsimuse sõnastus nõuab, et tuleb igal juhul ja kõigepealt kontrollida, kas põhiõiguse konkreetne sätestamine direktiivi 2005/85/EÜ artiklis 39 on juriidiliselt korrektne selles mõttes, et see vastab selle õiguse sisule, nagu on määratletud ELPH artiklis 47, ja seega kaudselt sellele EIÕK‑is antud tähendusele ja ulatusele. See tähendab, et kõigepealt on vaja vastata esimesena küsimusele, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus on esitanud teise võimalusena ja mis tuleb ümber sõnastada küsimusena direktiivi 2005/85/EÜ artikli 39 kehtivuse kohta ELPH artikli 47 seisukohast. Kui juhtub, et kõrvaldatakse igasugune kahtlus direktiivi 2005/85/EÜ artikli 39 kooskõla suhtes ELPH artikliga 47, on mõtet vastata käesolevas menetluses esiteks ja esimese võimalusena esitatud küsimusele.( )

B. Direktiivi 2005/85/EÜ kehtivus: direktiivi artikli 39 vastandamine ELPH artiklile 47

35. Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kuulub tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte liidu õiguse üldpõhimõtete hulka, mis tulenevad liikmesriikide ühesugustest põhiseaduslikest tavadest ja mis on sätestatud EIÕK artiklis 6 (teiste hulgas 15. mai 1986. aasta otsus kohtuasjas 222/84: Johnston, EKL 1986, lk 1651, punktid 18 ja 19; 25. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑50/00 P: Unión de Pequeños Agricultores vs. nõukogu, EKL 2002, lk I‑6677, punkt 39, ja 22. detsembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑279/09: DEB, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 29).

36. Õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile sätestamine põhiõigusena ELPH artiklis 47 on sellele andnud pärast Lissaboni lepingu jõustumist „aluslepingutega võrreldes samaväärse õigusjõu”, nagu sätestab ELL artikli 6 lõige 1, kusjuures liikmesriigid peavad seda liidu õiguse kohaldamise korral austama (ELPH artikli 51 lõige 1).

37. Vastavalt ELPH artiklile 47 on igaühel, kelle „liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse”, õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus (esimene lõik), tingimustes, mis võimaldavad „õiglase[…] ja avaliku[…] asja arutamise[…] mõistliku aja jooksul sõltumatus ja erapooletus seaduse alusel moodustatud kohtus”, ning samuti peab olema võimalus saada nõu ja kaitset ning olla esindatud (teine lõik) ning saada vajaduse korral tasuta õigusabi (kolmas lõik).

38. Nii ELL artikli 6 lõike 1 kolmanda lõigu kui ka ELPH artikli 52 lõike 7 alusel on ELPH artikli 47 tõlgendamiseks vaja arvesse võtta põhiõiguste harta selgitusi, mille töötas algselt välja harta koostanud konvendi presiidium. Kõnealustes selgitustes üksnes teatatakse, et ELPH artikli 47 esimene lõik põhineb EIÕK artiklil 13, samas kui teine lõik vastab EIÕK artikli 6 lõikele 1, mõlemal juhul teatud suurema ulatusega.

39. Eespool öeldu põhjal leian, et nende selgituste tõlgenduslikust väärtusest kaugemale minnes omandab õigus tõhusale õiguskaitsevahendile selle kuulutamisega ELPH artiklis 47 liidu õiguseks, nagu näib olevat sätestatud selles artiklis, omaette mõtte ja sisu ning ei piirdu pelgalt sellega, mis on ette nähtud EIÕK artiklite 6 ja 13 sätetes. Teisisõnu omandab põhiõigus nüüd juba liidu poolt väljakuulutatud ja tagatud õigusena omaette sisu, mille määratlemisel peab kindlasti põhiroll olema rahvusvahelistel õigusaktidel, millest selline õigus on inspireeritud, ja nendest esmajoones EIÕK‑l, aga ka põhiseaduslikel tavadel, millest kõnealune õigus tuleneb, ja nendega koos õigusriigi iseloomulike põhimõtete kontseptuaalsel tervikul. Kõik see, unustamata mingil juhul liidu õiguse enda traditsiooni, mida esindab üle poole sajandi vältel loodud õigustik, millest kui normatiivsest süsteemist on välja arendatud selle eriomaste põhimõtete õigusteooria.

40. Nimelt kuivõrd EIÕK artikli 13 eesmärk on tagada, et EIÕK‑s väljakuulutatud õiguste kaitseks oleks igas konventsiooni osalisriigis olemas tõhus õiguskaitsevahend riigi kohtus, kehtib see artikkel vastavalt selles sätestatule EIÕK endas ette nähtud õiguste suhtes. Sellegipoolest on raske nõustuda, et kuna ELPH artikli 47 lõige 1 on inspireeritud sellest artiklist, piirdub seetõttu ka selle ulatus ainult ELPH‑s sätestatud õigustega.

41. Sellepärast pean oluliseks tuvastada, et vastupidiselt Luksemburgi ja Madalmaade valitsuse arvamusele ei mõjuta asjaolu, et EIÕK artiklis 13 nõutud iseseisev õiguskaitsevahend on ette nähtud ainult EIÕK‑s tagatud õiguste jaoks, vastust, mis tuleks anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule.

42. Kokkuvõttes tuleb ELPH artikliga 47 tunnustatud õigust õiguskaitsevahendile sisuliselt määratleda lähtuvalt sellele õigusele EIÕK‑s antud tähendusest ja ulatusest (ELPH artikli 52 lõige 3), aga kui see on kindlaks määratud, siis on selle kohaldamisala see, mis on kirjeldatud ELPHs,( ) see tähendab selle enda sõnastuse kohaselt „liidu õigusega tagatud õigused või vabadused”. Seega on see käesoleva asja seisukohast vaieldamatult kohaldatav „varjupaigataotluse kohta tehtud otsuste” suhtes, kuivõrd selliste otsuste suhtes ettenähtud „tõhus õiguskaitsevahend kohtus” ei ole vastavalt direktiivi 2005/85/EÜ põhjendusele 27 muu kui „ühenduse õiguse üldpõhimõtte” peegeldus, mis on lõpuks esmase õiguse tasemel välja kuulutatud Euroopa Liidu põhiõiguste hartas.

43. Käsitades õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ainult kohtusse pöördumise aspektist tagab liit igaühele õiguse nõuda kohtult kaitset mis tahes tegude eest, mis riivavad liidu tasandil tunnustatud õigusi ja vabadusi, kusjuures oluline on eelkõige see, et õiguskaitsevahend oleks tõhus nii selles mõttes, et see peab olema juriidiliselt sobiv etteheidetava õigusrikkumise vajaduse korral heastamiseks, kui ka selles mõttes, et see peab olema tegelikult kasutatav, see tähendab, et selle suhtes ei tohi olla kohaldatavad tingimused, mis muudavad õiguse teostamise raskeks või võimatuks.

44. See ongi ELPH artikliga 47 tunnustatud õiguse vältimatu sisu, mis nähtub EIÕK‑st Euroopa Inimõiguste Kohtu tõlgenduse kohaselt,( ) ja millega on täiesti loomulikult kooskõlas direktiivi 2005/85/EÜ artikkel 39, mis tagab sõnaselgelt, et „varjupaigataotlejatel on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtumenetluses” taotluse rahuldamisest keelduvate haldusotsuste vastu igal selle artikli lõikes 1 osutatud erineval juhul, see tähendab sisulistel, vormilistel või menetluslikel põhjustel.

45. Kooskõlas liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõttega asetab direktiivi 2005/85/EÜ artikli 39 lõige 2 liikmesriigid olukorda, kus nad „näevad ette tähtajad ja muud vajalikud eeskirjad, et taotlejal oleks võimalik kasutada õigust tõhusale õiguskaitsevahendile”, täpsustades lõikes 3, et nad peavad ühtlasi sätestama „vajadusel eeskirjad kooskõlas rahvusvaheliste kohustustega, mis” tagavad õiguskaitsevahendi tõhususe selle tulemuse kindlustamisega kaitsemeetmete võtmise abil.

46. Sellistel asjaoludel on ilmselge, et kuna direktiivi 2005/85/EÜ artikkel 39 on kooskõlas ELPH artikliga 47 ja seega kaudselt ka õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile miinimumsisuga, mida esindavad Euroopa inimõiguste konventsiooni nõuded, vastab see kehtivustingimusele, mis on kõigi teisese õiguse normide suhtes kehtestatud ELL artikli 6 lõikes 1, kus omistatakse põhiõiguste hartale „aluslepingutega […] samaväärne õigusjõud.”

47. Seda on tehtud pealegi mõlemal tasandil, millel liit on kohustatud seda tegema. Esiteks teostades oma õigust võtta selles valdkonnas vastu normatiivakte, sätestades sõnaselgelt õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile pagulasseisundi andmise või äravõtmise menetlustes. Teiseks kohustades liikmesriike teostama oma pädevust korraldada konkreetselt neid menetlusi ja lisaks tegema seda vastavalt tingimustele, mis tagavad õiguse teostamise, nii et riikide menetlusautonoomia ei osutu selle tõhususe tagamisel puuduseks.

48. Nüüd, kui on kõrvaldatud kahtlus direktiivi 2005/85/EÜ artikli 39 kehtivuse suhtes, tuleb juba kindlaks määrata, kas Luksemburgi 5. mai 2006. aasta seaduse artikli 20 lõige 5 on sellega vastuolus, vastates nii halduskohtu esitatud esimesele küsimusele.

C. Direktiivi artikli 39 ulatuse tõlgendamine võrreldes Luksemburgi 5. mai 2006. aasta seaduse artikli 20 lõikega 5

49. Luksemburgi 2006. aasta seaduse artikli 20 lõige 1 praktiliselt kordab direktiivi 2005/85/EÜ artikli 23 lõiget 4, kus on loetletud juhud, kui varjupaigataotlust saab menetleda kiirendatud menetluses. Selles direktiivi artikli 23 lõikes 4 vaadeldud juhtudest ilmneb, et kiirendatud menetlus lõpeb alati keelduva otsusega, sest tegemist on selliste juhtudega nagu pagulasseisundi nõuete ilmselge mittetäitmine (punkt b), taotluse põhjendamatus (punkt c) või väljasaatmisotsuse üksnes edasilükkamise kavatsus (punkt j). Seda tõlgendust kinnitab a contrario direktiivi artikli 23 lõige 3, mis näeb ette kiirendatud menetluse kasutamise võimaluse, „kui on tõenäoline, et taotlus on hästi põhjendatud või kui taotlejal on erivajadused”.

50. Kuigi säte ei välista positiivse otsuse võimalust,( ) on tõsi, et Luksemburgi seaduse artiklis 20 ettenähtud kiirendatud menetlus ennetab tegelikult keelduvat otsust. Menetlust lõpetava otsuse kui sellise vastu peab olema olemas tõhus õiguskaitsevahend. Ja nii näebki selle ette Luksemburgi 2006. aasta seaduse artikli 20 lõige 4, mis sätestab, et „[k]iirendatud menetluses tehtud otsuste peale, millega jäeti rahuldamata rahvusvahelise kaitse taotlus, saab esitada halduskohtule kaebuse selle otsuse muutmiseks”.

51. Küsimus on, kas lisaks peab olemas olema ka õiguskaitsevahend otsuse vastu kohaldada taotluse suhtes kiirendatud menetlust, mille Luksemburgi seaduse artikli 20 lõige 5 sõnaselgelt välistab.

52. Direktiivi 2005/85/EÜ artikli 39 lõike 1 punkt a sätestab, et liikmesriigid tagavad, et varjupaigataotlejatel on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile „varjupaigataotluse kohta tehtav[a] otsus[e]” vastu, mille kohta halduskohus küsib käesolevas menetluses, kuidas tuleb tõlgendada seda konkreetset väljendit, ja eelkõige, kas selle alla kuuluvaks tuleb pidada ainult lõplikku otsust taotluse kohta või ka otsust, millega otsustatakse kohaldada taotluse suhtes kiirendatud menetlust.

53. Kindlasti võiks direktiivi 2005/85/EÜ artikli 39 sõnastust tõlgendada tähenduses, et „varjupaigataotluse kohta tehtav otsus” on igasugune varjupaigataotlusega seonduvalt tehtud otsus. Seega võiks varjupaigataotluse kohta tehtud vaheotsuste või lõplikku otsust ettevalmistavate otsuste vastu olla olemas iseseisev õiguskaitsevahend.

54. Selline tõlgendus aga ei vasta varjupaigataotluste kiire menetlemise huvile. See huvi on direktiivi enda põhjenduse 11 kohaselt nii liikmesriikidel kui ka varjupaigataotlejatel ja selle alusel sätestab direktiivi 2005/85/EÜ artikli 23 lõige 2, et „[l]iikmesriigid tagavad, et taotluse menetlemine lõpetatakse võimalikult kiiresti, ilma et see piiraks taotluse piisavat ja põhjalikku läbivaatamist”.( )

55. Peale selle teleoloogilise põhjuse näib direktiivi artiklist 39 ilmnevat selge tahe, et vaidlustatavad otsused piirduksid otsustega, mis tingivad varjupaigataotluse rahuldamata jätmise (A) sisulistel põhjustel või vajaduse korral (B) vormilistel või menetluslikel põhjustel, mis muudavad sisulise otsuse tegemise võimatuks.

56. Nimelt sisaldab direktiivi 2005/85/EÜ artikkel 39 „varjupaigataotluse kohta tehtava otsuse” all rida otsuseid – mis on loetletud punkti a alapunktides i, ii ja iii –, mis eeldades varjupaigataotluse rahuldamata jätmist või selle otsustamist piiril võrduvad lõpliku ja keelduva sisulise otsusega. Sellised on ka ülejäänud otsused, mille puhul direktiivi 2005/85/EÜ artikkel 39 peab sõnaselgelt vajalikuks õigust tõhusale õiguskaitsevahendile sama lõike 1 punktides b ja e: katkestatud menetluse taasavamisest keelduv otsus; otsus hilisemaid taotlusi mitte läbi vaadata; riiki sisenemise keelamise otsus hilisema taotluse korral, mis on esitatud pärast taotluse tagasivõtmist, taotlusest loobumist või taotluse rahuldamata jätmist; pagulasseisundi äravõtmise otsus.

57. Eespool öeldu põhjal võib järeldada, et direktiivi 2005/85/EÜ artikli 39 keskmes on selgelt otsused, mis tähendavad, et varjupaigataotlust ei ole lõplikult võimalik rahuldada.

58. Kuivõrd otsus kohaldada taotluse suhtes kiirendatud menetlust võib sisulise otsuse juba ette teada anda, on ilmne, et selle otsuse vastu peab olema olemas tõhus õiguskaitsevahend. Sellest aga ei tulene tingimata, et kõnealune õiguskaitsevahend peab olema antud tingimata selle otsuse vastu, mille alusel taotluse suhtes kohaldatakse kiirendatud menetlust, ja kohe, kui kõnealune otsus tehakse. Määrav on see, et õiguskaitsevahend peab olema sisulise otsuse vastu olemas enne, kui varjupaiga andmisest keeldumise otsus on kindel ja lõplik ning seda võidakse täitmisele pöörata.( )

59. See eeldab, et direktiivi 2005/85/EÜ artikkel 39 ei nõua põhimõtteliselt, et siseriiklikus õiguses oleks ette nähtud spetsiaalne või iseseisev või, kui soovite, „otsene” õiguskaitsevahend otsuse vastu kohaldada varjupaigataotluse suhtes kiirendatud menetlust.

60. Sellest on siiski üks erand: et põhjuseid, mille pärast otsustati kiirendatud menetluse kasuks, peab saama hiljem tõhusalt kohtus vaidlustada kaebuses, mida peab igal juhul olema võimalik esitada lõpliku otsuse peale, mis tehakse taotluse menetlemise lõpus.

61. Kui see nii ei ole ja, nagu leiab halduskohus, kiirendatud menetlemise aluseks olnud põhjuse suhtes on 2006. aasta seaduse artikli 20 lõike 5 alusel kohtulik kontroll välistatud, tuleb järeldada, et selline tagajärg on liidu õigusega vastuolus.

62. Jääb veel lahendada küsimus, kas arutatav siseriiklik õiguskord on liidu õigusega vastuolus selle poolest, et kiirendatud menetluse valik tingib tavamenetlusega võrreldes erinevusi, mis väljenduvad varjupaigataotleja jaoks halvemates tingimustes seoses tema õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile, mida ta võib teostada ainult 15 päeva jooksul ja ainult ühes kohtuastmes.

63. Kõigepealt mis puutub asjaolusse, et tavamenetluse alusel tehtud otsuse puhul on kaebuse esitamise tähtaeg üks kuu ja kiirendatud menetluse puhul ainult 15 päeva, siis on ilmne, et vastavalt komisjoni märkusele on tähtis see, et antud tähtaeg peab olema tegelikult piisav tõhusa õiguskaitsevahendi ettevalmistamiseks ja kasutamiseks, mille kohta ei saa väita, et see ei ole nii 15‑päevase tähtaja puhul, mis on lihtsustatud menetlustes levinud ning täiesti mõistlik ja proportsionaalne võrreldes õiguste ja huvidega, mis on kaalul menetlustähtaegade piisavuse hindamisel.( )

64. Eespool öeldut arvestades peaks siseriiklik kohus igal juhul kindlaks määrama, kas konkreetsel juhul, kui kõnealune tähtaeg osutub juhtumi asjaolude seisukohast ebapiisavaks, võib ainult see asjaolu iseenesest olla piisav selleks, et rahuldada nõue, millega vaidlustatakse (kaudselt) haldusotsus kohaldada varjupaigataotluse suhtes kiirendatud menetlust, nii et kaebuse rahuldamise korral määrab kohus taotluse läbivaatamise tavamenetluses.

65. Teiseks, ja mis puutub erinevusse, mis seisneb selles, et ainult tavamenetluse alusel tehtud otsuse peale on asjaomasel isikul võimalik kaevata kahes kohtuastmes, siis on samamoodi selge, et siin olulisest perspektiivist on tähtis ainult see, et oleks vähemalt üks kohtuaste, mille just tagabki direktiivi 2005/85/EÜ artikkel 39, ilma et rohkem nõuaks EIÕK,( ) ega taga ka kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikkel 14 – mis on määrav põhiõiguste sisu määratlemiseks praktiliselt kõikide liikmesriikide tava alusel – väljaspool kriminaalmenetlusi, millega ei ole käesoleval juhul tegemist.

66. Kokkuvõttes leian, et direktiivi 2005/85/EÜ artikliga 39, mis on täiesti kooskõlas ELPH artikliga 47 tagatud põhiõigusega, ei ole põhimõtteliselt vastuolus selline siseriiklik õigusnorm nagu Luksemburgi 5. mai 2006. aasta seaduse artikli 20 lõige 5.

VII. Ettepanek

67. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg’i esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:

1. Direktiivi 2005/85/EÜ artikkel 39 on kooskõlas ELPH artikli 47 sisuga.

2. Direktiivi 2005/85/EÜ artikliga 39 ei ole vastuolus selline siseriiklik õigusnorm nagu see, mis on Luksemburgi Suurhertsogiriigis kehtestatud 5. mai 2006. aasta seaduse varjupaigaõiguse ja täiendavate kaitsevormide kohta (muudetud kujul) artikli 20 lõikes 5, mille alusel ei ole varjupaigataotlejal haldusasutuse otsuse vastu kohaldada tema rahvusvahelise kaitse taotluse suhtes kiirendatud menetlust mingit iseseisvat õiguskaitsevahendit, tingimusel et taotluse rahuldamata jätmise põhjuseid, mida on selles kiirendatud menetluse kohaldamise otsuses etteruttavalt hinnatud, saab hiljem tõhusalt kohtus vaidlustada kaebuses, mida peab igal juhul olema võimalik esitada lõpliku otsuse peale, millega lõpetatakse varjupaigataotluse menetlus.