KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JAN MAZÁK

esitatud 14. aprillil 2011( )

Kohtuasi C‑2/10

Azienda Agro-Zootecnica Franchini sarl

ja

Eolica di Altamura Srl

versus

Regione Puglia

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Itaalia))

Keskkond – Direktiiv 92/43/EMÜ – Looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse – Direktiiv 79/409/EMÜ – Loodusliku linnustiku kaitse – Natura 2000 – Direktiiv 2001/77/EÜ – Taastuvad energiaallikad –Siseriiklikud eeskirjad – Keeld paigutada muuks kui oma tarbeks mõeldud tuulegeneraatoreid aladele, mis kuuluvad ökoloogilisse võrgustikku Natura 2000 – Alal teostatava projekti mõjude hindamise puudumine





I. Sissejuhatus

1. Käesolev eelotsusetaotlus puudutab seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. septembri 2001. aasta direktiivi 2001/77/EÜ taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergia kasutamise edendamise kohta elektrienergia siseturul,( ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiivi 2009/28/EÜ taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamise kohta ning direktiivide 2001/77/EÜ ja 2003/30/EÜ muutmise ja hilisema kehtetuks tunnistamise kohta,( ) nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta (edaspidi „linnudirektiiv”)( ) ning nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (edaspidi „elupaikade direktiiv”).( )

2. Eelotsusetaotlus on esitatud seoses kohtuasjaga, mille pooled on ühelt poolt äriühingud Azienda Agro-Zootecnica Franchini sarl ja Eolica di Altamura srl (edaspidi „kaebuse esitanud äriühingud”) ning teiselt poolt Regione Puglia, ning mis käsitleb keeldumist loa andmisest paigutada tuulegeneraatorid maadele, mis jäävad Alta Murgia rahvusparki, ühenduse tähtsusega alaks ja erikaitsealaks klassifitseeritud kaitseala „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta” piiresse. Siseriiklike õigusnormidega on mh keelatud muuks kui oma tarbeks mõeldud tuulegeneraatorite paigutamine ökoloogilisse võrgustikku NATURA 2000 kuuluvatele ühenduse tähtsusega aladele ja erikaitsealadele.

II. Õiguslik raamistik

A. Euroopa Liidu õigus

3. ELTL artikkel 191 (endine EÜ artikkel 174) sätestab:

„1. Liidu keskkonnapoliitika aitab kaasa järgmiste eesmärkide taotlemisele:

– keskkonna säilitamine ja kaitsmine ning selle kvaliteedi parandamine,

– inimeste tervise kaitsmine,

– loodusvarade kaalutletud ja mõistlik kasutamine,

– meetmete edendamine rahvusvahelisel tasandil, selleks et tegelda piirkondlike ja ülemaailmsete keskkonnaprobleemidega ja eelkõige võidelda kliimamuutuste vastu.

2. Liidu keskkonnapoliitika, võttes arvesse liidu eri piirkondade olukorra mitmekesisust, seab eesmärgiks kaitstuse kõrge taseme. See rajaneb ettevaatusprintsiibil ja põhimõtetel, mille järgi tuleb võtta ennetusmeetmeid ja keskkonnakahjustus heastada eeskätt kahjustuse kohas, saastaja peab aga maksma. […]”

4. ELTL artikkel 192 (endine EÜ artikkel 175) sätestab:

„1. Toimides seadusandliku tavamenetluse kohaselt ning pärast konsulteerimist majandus- ja sotsiaalkomitee ning regioonide komiteega, otsustavad Euroopa Parlament ja nõukogu, missuguseid meetmeid tuleb liidul võtta, et saavutada artiklis 191 seatud eesmärgid.”

5. ELTL artikkel 193 (endine EÜ artikkel 176) sätestab, et „[a]rtikli 192 kohaselt võetud kaitsemeetmed ei takista liikmesriiki säilitamast või kasutusele võtmast rangemaid kaitsemeetmeid. Niisugused meetmed peavad olema kooskõlas aluslepingutega. Neist teatatakse komisjonile.”

6. ELTL artikli 194 lõige 1 sätestab:

„Siseturu rajamise ja toimimise raames ning pidades silmas vajadust säilitada ja parandada keskkonda, on liidu energiapoliitikal liikmesriikide vahelise solidaarsuse vaimus järgmised eesmärgid:

a) tagada energiaturu toimimine;

b) tagada energiaga varustamise kindlus liidus;

c) edendada energia tõhusat kasutamist ja säästmist ning uute ja taastuvate energiaallikate väljaarendamist; ning

d) edendada energiavõrkude sidumist.”

1. Direktiiv 2001/77

7. Direktiivi 2001/77 põhjendused 1–3 näevad ette:

„(1) Ühenduses ei kasutata praegu piisavalt taastuvate energiaallikate potentsiaali. Ühendus tõdeb, et taastuvaid energiaallikaid on vaja arendada eelismeetmena, sest nende kasutamine aitab kaasa keskkonnakaitsele ja säästvale arengule. Peale selle võimaldab see luua kohapeal töökohti, mõjutab soodsalt sotsiaalset ühtekuuluvust, aitab kaasa varustuskindlusele ning võimaldab kiiremini saavutada Kyoto protokollis ettenähtud eesmärke. Seetõttu tuleb tagada kõnealuse potentsiaali parem kasutamine elektrienergia siseturul.

(2) Taastuvaid energiaallikaid käsitleva valge raamatu (edaspidi „valge raamat”) kohaselt on taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergia kasutamise edendamine ühenduse esmatähtis ülesanne energiavarude tagamise ja mitmekesistamise, keskkonnakaitse ning sotsiaalse ja majandusliku ühtekuuluvuse tõttu. Seda on kinnitanud nõukogu oma 8. juuni 1998. aasta resolutsioonis taastuvate energiaallikate kohta ning Euroopa Parlament oma resolutsioonis valge raamatu kohta.

(3) Taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergia ulatuslikum kasutamine moodustab tähtsa osa Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooni Kyoto protokolli täitmiseks ettenähtud meetmepaketis ning hilisemate kohustuste täitmiseks vajalikes meetmepakettides.”

8. Direktiivi 2001/77 artikli 6 lõige 1 näeb ette:

„Liikmesriigid või liikmesriikide määratud pädevad asutused annavad hinnangu taastuvatest energiaallikatest elektrienergiat tootvate ettevõtete lubade või direktiivi 96/92/EÜ artikliga 4 sätestatud muude menetluste suhtes kohaldatavale olemasolevale õiguslikule ja reguleerivale raamistikule, eesmärgiga:

– vähendada seadustest tulenevaid ja muid tõkkeid, mis takistavad elektrienergia tootmist taastuvatest energiaallikatest,

– lihtsustada ja kiirendada menetlusi asjaomasel haldustasandil ning

– tagada, et eeskirjad oleksid objektiivsed, läbipaistvad ja mittediskrimineerivad, ning võtta täiel määral arvesse taastuvate energiaallikate erinevate tehnoloogiate iseärasused.”

9. Direktiivi 2009/28 artikkel 13 „Haldusmenetlused, õigusaktid ja eeskirjad” näeb ette:

„1. Liikmesriigid tagavad, et kõik loa-, sertifitseerimis- ja litsentsimismenetlusi käsitlevad riiklikud eeskirjad, mida kohaldatakse taastuvatest energiaallikatest elektri-, soojus- või jahutusenergia tootmisega tegelevate ettevõtete ja nendega seotud ülekande- ja jaotusvõrgu infrastruktuuride suhtes ning protsesside suhtes, millega biomass muundatakse biokütuseks või muudeks energiatoodeteks, on proportsionaalsed ja vajalikud.

Liikmesriigid võtavad eelkõige asjakohased meetmed, et tagada järgmist:

[…]

c) haldusmenetlusi on asjakohasel haldustasandil tõhustatud ja kiirendatud;

d) lubade andmist, sertifitseerimist ja litsentsimist käsitlevad eeskirjad on objektiivsed, läbipaistavad, proportsionaalsed, need ei tee vahet taotlejate vahel, ning nende puhul võetakse täiel määral arvesse iga üksiku taastuvenergiatehnoloogia eripära;

[…]

f) väiksemate projektide ja taastuvatest energiaallikatest energia tootmise detsentraliseeritud seadmete jaoks kehtestatakse vajadusel lihtsustatud ja vähem koormavad loamenetlused, sh lihtne teatamine juhul, kui seda võimaldab kohaldatav õigus.

[…]”

2. Linnudirektiiv

10. Linnudirektiivi artikkel 2 sätestab, et „[l]iikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid artiklis 1 nimetatud liikide arvukuse hoidmiseks tasemel, mis vastab eelkõige ökoloogilistele, teaduslikele ja kultuurilistele nõuetele, arvestades samal ajal majanduslikke ja puhkeaja veetmisega seotud vajadusi, või nende liikide arvukuse kohandamiseks vastavalt sellele tasemele”.

11. Linnudirektiivi artikli 3 lõige 1 sätestab, et selle direktiivi artiklis 2 nimetatud nõudeid silmas pidades võtavad liikmesriigid vajalikke meetmeid kõikide nende looduslikult esinevate linnuliikide elupaikade piisava mitmekesisuse ja suuruse säilitamiseks, hoidmiseks või taastamiseks, kes elavad liikmesriikide Euroopa territooriumil, mille suhtes kohaldatakse asutamislepingut. Vastavalt artikli 3 lõike 2 punktile a hõlmab biotoopide ja elupaikade säilitamine, hoidmine ja taastamine eelkõige kaitsealade loomist.

12. Linnudirektiivi artikli 4 lõiked 1 ja 2 kohustavad liikmesriike klassifitseerima erikaitsealadena territooriumid, mis vastavad nendes sätetes kindlaks määratud ornitoloogilistele kriteeriumidele.

13. Linnudirektiivi artikli 4 lõige 4 sätestab:

„Liikmesriigid võtavad lõigetes 1 ja 2 osutatud kaitsealade suhtes vajalikke meetmeid, et vältida elupaikade saastamist või kahjustamist või lindude mis tahes häirimist, niivõrd kui see on käesoleva artikli eesmärkide seisukohast oluline. Liikmesriigid püüavad elupaikade saastamist või kahjustamist vältida ka väljaspool kaitsealasid.”

14. Linnudirektiivi artikkel 14 sätestab, et „Liikmesriigid võivad kehtestada käesolevas direktiivis sätestatutest rangemaid kaitsemeetmeid”.

3. Elupaikade direktiiv

15. Elupaikade direktiivi artikli 3 lõige 1 näeb ette, et luuakse Euroopa erikaitsealade sidus ökoloogiline võrgustik Natura 2000, mis hõlmab ka liikmesriikide poolt linnudirektiivi alusel klassifitseeritud erikaitsealasid.

16. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõiked 2–4 näevad ette:

„2. Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist.

3. Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele kahjulikku mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.

4. Kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgedele ala suhtes ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel, siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse. Liikmesriik teatab komisjonile vastuvõetud asendusmeetmetest.

Kui asjaomasel alal esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe ja/või esmatähtsaid liike, võib kaaluda ainult neid seisukohti, mis on seotud rahva tervise või avaliku julgeolekuga, esmatähtsate soodsate tagajärgedega keskkonnale või komisjoni arvamuse kohaselt muude üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustega.”

17. Elupaikade direktiivi artikkel 7 sätestab, et „[k]äesoleva direktiivi artikli 6 lõigetest 2, 3 ja 4 tulenevad kohustused asendavad kõik direktiivi 79/409/EMÜ artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tulenevad kohustused artikli 4 lõike 1 kohaselt klassifitseeritud alade või artikli 4 lõike 2 kohaselt tunnustatud alade osas alates käesoleva direktiivi rakendamise kuupäevast või alates ala linnudirektiivi kohasest klassifitseerimisest või tunnustamisest liikmesriigi poolt, kui viimane kuupäev on hilisem”.

B. Siseriiklikud õigusnormid

18. 27. detsembri 2006. aasta seaduse nr 296 (edaspidi „rahandusseadus”) (legge 27 dicembre 2006, n. 296, legge finanziaria per il 2007)( ) artikli 1 lõige 1226 sätestab, et edasiste rikkumismenetluste vältimiseks võtavad Trento ja Bolzano piirkonnad ja autonoomsed provintsid kolme kuu jooksul selle seaduse jõustumisest meetmed, mis on ette nähtud Vabariigi Presidendi 8. septembri 1997. aasta dekreediga nr 357 (muudetud) antud määruse artiklites 4 ja 6, lähtudes keskkonna- ja maastiku- ning merekaitseministeeriumi dekreediga sätestatud ühtsetest miinimumkriteeriumitest, või viivad nende meetmete vastuvõtmise lõpule.

19. Keskkonna- ja maastiku- ning merekaitseministeeriumi 17. oktoobri 2007. aasta dekreedi – millega kehtestatakse ühtsed miinimumkriteeriumid erikaitsealade kaitsemeetmete sätestamiseks (decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 17 ottobre 2007, recante criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS))( ) (edaspidi „ministeeriumi dekreet”) – artikli 5 lõige 1 sätestab, et maakonnad ja autonoomsed piirkonnad peavad kehtestama kõikidel erikaitsealadel järgmised keelud:

„[…]

1) uute tuulegeneraatorite ehitamine, välja arvatud need, mille osas on käesoleva õigusakti vastuvõtmise ajaks juba alanud loamenetlus seoses projekti esitamisega. Pädevad asutused hindavad projekte pärast konsulteerimist asutusega Istituto nazionale per la fauna selvatica (riiklik loodusliku loomastiku instituut), võttes arvesse vastaval alal kaitstavate liikide elutsükleid. Erand kehtib ka asendamiste ning kaasajastamiste, sh tehnoloogiliste kaasajastamiste suhtes, mis ei suurenda mõju alale, arvestades erikaitseala kaitse-eesmärke, ning samuti oma tarbeks mõeldud tuulegeneraatorite suhtes, mille koguvõimsus on alla 20 kW.”

20. Apuulia maakonna 21. oktoobri 2008. aasta seaduse nr 31 – millega kehtestatakse taastuvatest energiaallikatest energia tootmise, saaste vähendamise ja keskkonnaeeskirjad (legge regionale della Puglia 21 ottobre 2008, n. 21, recante norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale) (edaspidi „maakonna seadus nr 31”) – artikkel 2 sätestab:

„[…]

6. Direktiivi 92/43/EMÜ artiklite 6 ja 7 ning vabariigi presidendi 8. septembri 1997. aasta dekreediga nr 357 (muudetud) direktiivi rakendamiseks antud määruse artiklite 4 ja 6 kohaselt on muuks kui oma tarbeks mõeldud tuulegeneraatorite paigutamine NATURA 2000 võrgustikku kuuluvatele ühenduse tähtsusega aladele ja erikaitsealadele keelatud [...].

[…]

8. Eespool [lõigetes] 6 ja 7 sätestatud keeld kehtib 200 meetri laiuses kaitsevööndis.”

III. Vaidlus põhikohtuasjas ning esitatud eelotsuse küsimus

21. Eelotsusetaotluse kohaselt omandas äriühing Eolica di Altamura õigused rajada muuks kui oma tarbeks (st äriotstarbel elektri tootmiseks) tuulepark, mis pidi ehitatama äriühingu Azienda Agro-Zootecnica Franchini maadele. Need maad jäävad Parco dell’Alta Murgia, ühenduse tähtsusega alaks ja erikaitsealaks klassifitseeritud kaitseala „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta” piiresse. Pargi eest vastutav asutus ja Regione Puglia (Apuulia maakond) jätsid vastavalt 1. septembri 2006 ja 4. juuli 2007 otsustega tuulepargi ehitamise loa taotluse rahuldamata. Apuulia maakonna keeldumine põhines maakonna 4. oktoobri 2006. aasta määruse nr 16 artikli 6 lõike 3 punktil a, mis sätestab seoses tuulegeneraatorite asukohaga, et elupaikade direktiivi ja loodusdirektiivi tähenduses ühenduse tähtsusega alad ja erikaitsealad loetakse täiesti „sobimatuks”, ning nimetatud maakonna määruse artikli 14 lõike 2 punktil a, mis sätestab, et planeeringus tuulegeneraatorite puudumisel loetakse need alad „mittekõlblikuks”. Kaebuse esitanud äriühingud vaidlustasid lubade andmata jätmise otsused ja nende aluseks olevad maakondlikud õigusnormid eelotsusetaotluse esitanud kohtus, kes nende nõuded rahuldas. Kohtumenetluse ajal kehtestati aga maakonna määrus nr 15/2008, mille tõttu hagejad olid sunnitud esitama uue tühistamiskaebuse.

22. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olevas põhikohtuasjas taotlevad kaebuse esitanud äriühingud maakonna määruse nr 15/2008 artikli 5 lõike 1 punkti n, lõike 4 ja lõike 4bis tühistamist. Artikli 5 lõike 1 punkt n keelab muu hulgas uute tuulegeneraatorite ehitamise Natura 2000 aladele. Kaebuse esitanud äriühingud väidavad muu hulgas, et rikutud on direktiivis 2001/77 sätestatud põhimõtteid. Regione Puglia väidab, et kaebus tuleks tunnistada vastuvõetamatuks või põhjendamatuks.

23. Põhikohtuasja menetlemise ajal jõustus maakonna seadus nr 31. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et maakonna seaduse nr 31 artikli 2 lõikes 6 sätestatud muuks kui oma tarbeks mõeldud tuulegeneraatorite keeld kehtib kaebuse esitanud äriühingute poolt esitatud loa ja keskkonnanõuetele vastavuse tuvastamise taotluse suhtes alates selle seaduse jõustumisest (st alates 8. novembrist 2008), olenemata mingist konkreetsest keskkonnamõju hindamisest või hinnangust.

24. Nendel kaalutlustel otsustas Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia oma 23. septembri 2009 otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 4. jaanuaril 2010, menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas [Euroopa Liidu] õigusega, eriti direktiividest 2001/77/EÜ ja 2009/28/EÜ (käsitlevad taastuvenergiat) ja direktiividest 79/409/EMÜ ja 92/43/EMÜ (käsitlevad linnustiku ja looduslike elupaikade kaitset) tulenevate põhimõtetega on kooskõlas 27. detsembri 2006. aasta seaduse nr 296 artikli 1 lõige 1226 koosmõjus keskkonna- ja maastiku- ning merekaitseministeeriumi 17. oktoobri 2007. aasta dekreedi artikli 5 lõikega 1 ja Apuulia maakonna 21. oktoobri 2008. aasta seaduse nr 31 artikli 2 lõikega 6 osas, milles nende sätetega on absoluutselt ja vahet tegemata keelatud muuks kui oma tarbeks mõeldud tuulegeneraatorite paigutamine NATURA 2000 võrgustikku kuuluvatele ühenduse tähtsusega aladele ja erikaitsealadele, selle asemel et näha ette, et teostatakse asjassepuutuv keskkonnamõjude hinnang, mis analüüsiks iga üksikprojekti mõju konkreetsele alale, mida sekkumine puudutab?”

IV. Menetlus Euroopa Kohtus

25. Kirjalikud seisukohad on esitanud kaebuse esitanud äriühingud ja komisjon. Kohtuistungil, mis peeti 10. veebruaril 2011, esitasid suulisi seisukohti kaebuse esitanud äriühingud, Regione Puglia ja komisjon.

V. Hinnang

A. Sissejuhatav küsimus

26. On selge, et eelotsusetaotlusega palutakse Euroopa Kohtul teha otsus siseriiklike õigusnormide kooskõla kohta liidu õigusega. Selles osas piisab, kui meenutada, et kuigi Euroopa Kohus ei ole eelotsusemenetluses pädev lahendama küsimust, kas siseriiklik meede on liidu õigusega kooskõlas, on tal siiski õigus anda siseriiklikule kohtule selle õiguse tõlgendamiseks kõik juhtnöörid, mis võimaldavad siseriiklikul kohtul tema menetluses oleva kohtuasja lahendamiseks seda vastavust hinnata.( )

B. Sisu

27. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus keskendub minu meelest sellele, kas linnudirektiiv, elupaikade direktiiv, direktiiv 2001/77 ja direktiiv 2009/29 keelavad liikmesriigil võtta vastu siseriiklikke õigusakte, mille sisuks on teatavatel tingimustel kehtiv keeld ehitada tuulegeneraatoreid Natura 2000 võrgustikku kuuluvatel aladel, kui projekti mõju asjaomasele alale ei ole individuaalselt hinnatud.

28. Euroopa Kohtu toimiku põhjal näib – kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei tuvasta teisiti –, et kõnealune keelu kohaldamisala on piiratud, kuivõrd see kehtib praegu ainult tuulegeneraatorite suhtes ning mitte taastuvatest allikatest energia tootmise teiste viiside suhtes.( )

29. Lisaks näib toimiku põhjal – kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei tuvasta teisiti –, et tuulegeneraatoreid puudutav keeld on piiratud, kuivõrd see kehtib ainult uute tuulegeneraatorite ehitamise suhtes ning mitte olemasolevate suhtes.( ) Samuti ei kehti see keeld ilmselt tuulegeneraatorite suhtes, mida kasutatakse oma tarbeks ning mille maksimumvõimsus ei ületa 20 kW.( ) Kohtuistungil rõhutasid komisjon ja Regione Puglia selle keelu piiratud laadi.

30. Minu hinnangul on eelotsusetaotluse esitanud kohus, kaebuse esitanud äriühingud ja komisjon õigesti märkinud, et maa-ala liigitamine Natura 2000 võrgustikku kuuluvaks ühenduse tähtsusega alaks( ) või erikaitsealaks( ) ei too endaga kaasa igasuguse ehitamise keelamist vastavalt linnudirektiivile ja elupaikade direktiivile.

31. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 2 koostoimes selle direktiivi artikliga 7( ) kohustab liikmesriike võtma vajalikke meetmeid, et vältida ühenduse tähtsusega aladel ja erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 3 sätestab, et pädevad siseriiklikud asutused võivad anda kavale või projektile, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju, loa alles pärast seda, kui nad on seoses tagajärgede – mis sellel kaval või projektil võivad alale olla – asjakohase hindamisega kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele kahjulikku mõju. Selle sättega võetakse seega kasutusele menetlus, millega püütakse eelneva kontrolli kaudu tagada, et kavale või projektile, mis ei ole otseselt seotud asjaomase ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju, antakse luba vaid siis, kui see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele kahjulikku mõju.( )

32. Seega tuleb selleks, et kiita heaks ühenduse tähtsusega alal või erikaitsealal kavandatud kava või projekt, kõigepealt vastavalt elupaikade direktiivi artikli 6 lõikele 3 läbi viia kohane ja individuaalne selle kava või projekti hindamine.

33. Käesolevas asjas näib olevat nii, et siseriiklike õigusnormidega on keelatud teatavatel juhtudel tuulegeneraatorite ehitamine kõnealustel aladel, kui ehitamise kava või projekti ei ole eelnevalt individuaalselt hinnatud vastavalt elupaikade direktiivi artikli 6 lõikele 3 või kui konkreetselt tuvastatakse kahjulik mõju. Seetõttu ma leian, et esitatud küsimusele vastamiseks tuleb kindlaks määrata, kas ja millistel tingimustel lubab liidu õigus kehtestada rangemaid siseriiklikke kaitsemeetmeid võrreldes elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 3 sätestatud meetmetega, mis keelavad teatavatel tingimustel Natura 2000 aladel tuulegeneraatorite ehitamise, kui puudub ehitamise kava või projekti individuaalne hinnang või kui tuvastatakse kahjulik mõju.

34. Linnudirektiivi artikli 14 kohaselt võivad liikmesriigid kehtestada selles direktiivis sätestatutest rangemaid kaitsemeetmeid. Ehkki linnudirektiivi artiklis 14 ei ole kehtestatud ühtegi tingimust, peavad sellised rangemad kaitsemeetmed olema minu arvates kooskõlas Euroopa Liidu lepinguga ja Euroopa Liidu toimimise lepinguga.

35. Elupaikade direktiiv ei sisalda sellist sätet nagu linnudirektiivi artikkel 14. Ent nagu komisjon oma seisukohas märkis, arvestades, et elupaikade direktiivi õiguslik alus oli EÜ asutamislepingu artikkel 130 S (hiljem EÜ artikkel 130 ja nüüd ELTL artikkel 192), kuulus kohaldamisele EÜ asutamislepingu artikkel 130 T (hiljem EÜ artikkel 176 ja nüüd ELTL artikkel 193). ELTL artikkel 193 lubab liikmesriikidel võtta rangemaid siseriiklikke kaitsemeetmeid, kui need on kooskõlas aluslepingutega, st Euroopa Liidu lepinguga ja Euroopa Liidu toimimise lepinguga,( ) ning neist teatatakse komisjonile.

36. Euroopa Kohtu toimikus ei ole teavet selle kohta, kas komisjonile on teatatud rangematest siseriiklikest kaitsemeetmetest.

37. Samas nähtub EUR‑Lexi portaalist, et komisjonile teatati ministeeriumi dekreedist kui siseriiklikust meetmest, millega rakendatakse nii elupaikade direktiiv kui ka linnudirektiiv.( ) Seega näib – kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei tuvasta teisiti –, et komisjonile on teatatud nimetatud ministeeriumi määruse artikli 5 lõike 1 punktiga 1 maakondadele ja autonoomsetele maakondadele pandud kohustusest keelata teatavatel tingimustel uute tuulegeneraatorite ehitamine Natura 2000 võrgustikku kuuluvatel aladel.

38. Igal juhul ei kujuta ELTL artikli 193 alusel komisjoni teavitamata jätmine minu meelest olulist menetlusviga, mis muudaks kõnealused rangemad siseriiklikud meetmed kehtetuks või isikute suhtes mittekohalduvaks. ELTL artiklis 193 nõutakse liikmesriikidelt lihtsalt komisjonile teatamist. ELTL artikli 193 alusel ei ole kehtestatud tähtaegu ega menetlust, mis reguleeriks liidu teostatavat rangemate siseriiklike kaitsemeetmete seiret.( ) Lisaks ei ole ELTL artiklis 193 seatud kõnealuste meetmete rakendamist sõltuvusse komisjoni nõusolekust või tema vastuväidete puudumisest. Seega näib, et liikmesriikidele ELTL artikliga 193 pandud kohustuse eesmärk on tagada, et komisjon oleks teadlik keskkonnaalastest siseriiklikest kaitsemeetmetest, mis on rangemad kui liidu õigus selles valdkonnas. Selline teavitamine võimaldab komisjonil hinnata, kas siseriiklikud kaitsemeetmed on liidu õigusega kooskõlas, ning võtta vajaduse korral kohaseid meetmeid. Ent ei ELTL artikli 193 sõnastus ega eesmärk toeta seisukohta, et kui liikmesriik ei täida oma kohustust komisjoni teavitada, muudab pelgalt see asjaolu kõnealused siseriiklikud kaitsemeetmed õigusvastaseks.( )

39. Olenemata linnudirektiivi artikliga 14 ja ELTL artikliga 193 liikmesriikidele antud kaalutlusõiguse ulatusest liidu õiguses kehtestatud meetmetest rangemate kaitsemeetmete võtmisel, peavad liikmesriigid oma kaalutlusõigust kasutama kooskõlas esiteks liidu keskkonna- ja energiapoliitikaga,( ) mille eesmärkide hulgas on ELTL artiklite 191 ja 194 kohaselt keskkonna säilitamine, kaitsmine ja selle kvaliteedi parandamine, kliimamuutustega võitlemine ning uute ja taastuvate energiaallikate väljaarendamise edendamine, ning teiseks liidu õiguse üldpõhimõtetega.

40. Minu hinnangul on vaidlusalune keeld kooskõlas liidu keskkonnapoliitika eesmärkidega.

41. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis eelotsusetaotluses, et ministeeriumi dekreet ja seega selle artikli 5 lõike 1 punktis l sisalduv keeld võeti vastu, lähtudes volitusest, mis sisaldus 2007. aasta eelarve seaduse artikli 1 lõikes 1226, eesmärgiga vältida edasisi rikkumismenetlusi Itaalia Vabariigi vastu pärast seda, kui komisjon oli saatnud Itaaliale põhjendatud arvamuse rikkumismenetluses nr 2006/2131 muu hulgas seoses linnudirektiivi artiklitega 2, 3 ja 4, mille kohaselt tuleb võtta vajalikke meetmeid kõikide looduslikult esinevate linnuliikide elupaikade piisava mitmekesisuse ja suuruse säilitamiseks, hoidmiseks või taastamiseks, ja kaitsemeetmed.( ) Euroopa Kohtule ei ole esitatud muid põhjendusi vaidlusaluse keelu vastuvõtmise kohta.

42. Seega näib – kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei tuvasta teisiti –, et teatavatel tingimustel kehtival keelul ehitada uusi tuulegeneraatoreid Natura 2000 aladele on samad eesmärgid kui need, mis on sätestatud linnudirektiivis ja elupaikade direktiivis ning eriti elupaikade direktiivi artikli 6 lõigetes 1–3, nimelt teatavate elupaikade ja liikide kaitsmine ning looduslike elupaikade halvenemise ja asjaomaste liikide häirimise vältimine. Sellega seoses tuleb märkida, et kohtuistungil väitis komisjon – siseriiklik kohus peab seda asjaolu kontrollima –, et kõnealusel alal leidub kaks linnuliiki, mis on väga tundlikud tuulegeneraatorite suhtes. Lisaks märkis Regione Puglia kohtuistungil, et (väljaspool kõnealust ala paiknevad) tuulegeneraatorid on põhjustanud suure hulga kõnealuse ala sümboliks olevate lindude surma.

43. Lisaks viitas komisjon kohtuistungil oma 2010. aasta juhisele tuuleenergia arendamise kohta Natura 2000 võrgustikus( ) ning tuulegeneraatoritega seotud riskidele. Selles juhises ära toodud mahukasse loetellu võimalikest mõjudest, mis tuuleenergia arendustel on loodusele ja metsloomadele, kuuluvad kokkupõrked, häirimine ja elupaigast lahkumine (elupaiga kasutamise lõppemine), tõkestav mõju (tuulepargid võivad sundida linde või imetajaid suunda muutma) ning elupaiga kaotus või kahjustamine.

44. Samuti tuleb märkida, et Euroopa Kohus kirjeldas oma otsuses kohtuasjas C‑215/06( ) keskkonnamõju, mida avaldab üks konkreetne tuulepark, mis ehitati ilma selle keskkonnamõju kohaselt hindamata.

45. Minu hinnangul näib valdusalune keeld olevat kooskõlas ka liidu energiapoliitika eesmärkidega.

46. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et direktiivid 2001/77 ja 2009/28 väljendavad selget eelistust edendada taastuvate energiaallikate kasutamist, kuna see aitab kaasa keskkonna kaitsele, ökosüsteemide kaitsele kliimamuutusest tulenevate ohtude eest, säästvale arengule ning kohalike majanduste kasvule. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et eelkõige direktiivi 2001/77 artikkel 6 nõuab liikmesriikidelt, et nad vähendaksid seadustest tulenevaid ja muid tõkkeid, mis takistavad elektrienergia tootmist taastuvatest energiaallikatest, lihtsustaksid ja kiirendaksid haldusmenetlusi ning tagaksid, et eeskirjad oleksid „objektiivsed, läbipaistvad ja mittediskrimineerivad”, võttes arvesse eri taastuvenergiaallikate tehnoloogiate iseärasusi.

47. Minu hinnangul ei kehtestata Euroopa Liidu lepingus ega Euroopa Liidu toimimise lepingus mingeid eelistusi liidu keskkonnapoliitika ja energiapoliitika vahel. Samas on ELTL artikli 194 lõikes 1 siiski märgitud, et liidu energiapoliitika peab pidama silmas vajadust säilitada ja parandada keskkonda.( ) ELTL artikli 191 lõige 1 sätestab eesmärgi võidelda kliimamuutuste vastu.

48. Direktiivi 2001/77 põhjendused 1 ja 2 viitavad vajadusele arendada taastuvaid energiaallikaid kui eelismeetmele ning taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergia kasutamise edendamisele kui ühenduse esmatähtsale ülesandele.( ) Ent erinevalt kaebuse esitanud äriühingute argumentidest ma ei arva, et Euroopa Liidu seadusandja eesmärgiks oleks olnud eelistada neid eesmärke kõikidele muudele (keskkonnaalastele) eesmärkidele, vaid eesmärk oli edendada taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergiat selleks, et kaitsta keskkonda ning täita Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooni Kyoto protokolli,( ) et tagada energiajulgeolek ja tarneallikate mitmekesisus ning samuti sotsiaalne ja majanduslik ühtekuuluvus.( ) Nende eesmärkide saavutamise peamised meetmed on taastuvatest allikatest toodetud elektrienergia tarbimise mittesiduvate soovituslike eesmärkide kehtestamine( ) direktiiviga 2001/77 ning taastuvatest energiaallikatest elektrienergiat tootvate käitiste ehitamiseks nõutavate lubade andmise haldusmenetluste bürokraatia vähendamine.( )

49. Hoolimata kaebuse esitanud äriühingute väidetest, et „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta” hõlmab väga suurt ala, ei ole Euroopa Kohtule esitatud tõendeid, et piiratud keeld ehitada teatavaid tuulegeneraatoreid Natura 2000 aladel Apuulias oleks kahjustanud elektrienergia tootmist taastuvatest energiaallikatest riiklikul või piirkondlikul tasandil. Kohtuistungil märkis komisjon, et Apuulia on üks suurima arvu tuulegeneraatoritega piirkondi Itaalias: tootmismahult on ta piirkondade seas esikohal ning üksuste arvu poolest Sitsiilia järel teisel kohal.

50. Seega, arvestades komisjoni esitatud tõendeid taastuvatest energiaallikatest elektrienergia tootmise praeguse üleriigilise taseme kohta( ) ning tuulegeneraatorite suurt hulka Apuulia maakonnas, näib kohtuistungil Euroopa Kohtule esitatud teabe valguses – kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei tuvasta teisiti –, et vaidlusalune keeld ei takista tulevikus direktiiviga 2009/28 Itaaliale 2020. aastaks pandud siduva eesmärgi 17% saavutamist.

51. Minu hinnangul on samuti vaja kaaluda, kas vaidlusalune keeld rikub direktiivi 2001/77 artikli 6 lõikes 1 sätestatud bürokraatia vähendamise nõudeid.

52. Kuna Euroopa Kohtule ei ole esitatud vastupidiseid väiteid ja kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei tuvasta teisiti, siis leian, et vaidlusalune seaduse tasandil määratletud keeld näib olevat piisavalt läbipaistev ja objektiivne. Veelgi enam, arvestades vaidlusaluse keelu ilmselt piiratud kohaldamisala,( ) puuduvad Euroopa Kohtul tõendid, et riiklikul või piirkondlikul tasandil oleks kahjustatud eesmärke vähendada seadustest tulenevaid ja muid tõkkeid, mis takistavad elektrienergia tootmist taastuvatest energiaallikatest, ning lihtsustada ja kiirendada haldusmenetlusi.

53. Diskrimineerimisküsimuse suhtes tuleb märkida, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei tohi võrdse kohtlemise põhimõttest lähtudes käsitleda sarnaseid olukordi erinevalt ja erinevaid olukordi sarnaselt, välja arvatud juhul, kui see on objektiivselt põhjendatud.( )

54. Põhikohtuasja kontekstis eeldaks võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumine erineva kohtlemise tõttu, et kõnealused olukorrad sarnaneksid kõigi neid iseloomustavate asjaolude poolest. Diskrimineerimisküsimuse hindamisel on vaja arvesse võtta kohalduvate liidu õigusaktide põhimõtteid ja eesmärke, mis põhikohtuasjas põhinevad liidu keskkonnapoliitikal.( ) Vastavalt ELTL artikli 191 lõikele 2 seab liidu keskkonnapoliitika eesmärgiks kaitstuse kõrge taseme ning rajaneb muu hulgas ettevaatusprintsiibil ja põhimõtetel, mille järgi tuleb võtta ennetusmeetmeid.( )

55. Kaebuse esitanud äriühingud väidavad, et peale tuulegeneraatorite ehitamise keelu ei kehti kõnealusel alal võrdväärset keeldu muude tööstuste arendamise suhtes, vaid neid tuleb kohalduvatel juhtudel hinnata vastavalt elupaikade direktiivi artikli 6 lõikele 3.( )

56. Euroopa Kohtule ei ole esitatud tõendeid – kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei tuvasta teisiti –, et pärast maakonna seaduse nr 31 jõustumist oleks teistele operaatoritele antud lube äriotstarbeliste tuuleparkide rajamiseks alal „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta”.

57. Veelgi enam, kui arvestada väidetavaid kahjulikke mõjusid, mis võivad avalduda Natura 2000 aladel ning vaidlusalusel konkreetsel alal just nimelt tuuleparkide ehitamise ja käitamise tõttu,( ) siis näib – kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei tuvasta teisiti –, et vaidlusalune keeld ei ole diskrimineeriv. Sellega seoses puuduvad Euroopa Kohtul tõendid, et teistel tööstustel oleksid kõik väidetud võimalikud tuuleparkide ehitamise ja käitamisega sarnased kahjulikud mõjud sellistele aladele.( ) Ent sellele küsimusele peab lõppkokkuvõttes hinnangu andma siiski eelotsusetaotluse esitanud kohus.

58. Minu hinnangul peab vaidlusalune keeld olema kooskõlas ka proportsionaalsuse põhimõttega, mis nõuab, et võetud meetmed ei läheks kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega seatud õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, ning juhul kui on valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb reeglina valida kõige vähem koormav ning tekitatud ebasoodne olukord peab olema vastavuses seatud eesmärkidega.( ) Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, et põhikohtuasjas vaidluse all olev keeld ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik seatud eesmärgi saavutamiseks. Sellega seoses peab eelotsusetaotluse esitanud kohus minu hinnangul arvesse võtma eelkõige vaidlusaluse keelu ilmselt piiratud kohaldamisala, kuivõrd see näib kehtivat määratletud ja piiratud alal, ainult ühe konkreetse taastuvenergiaallika suhtes ning ainult uute tuuleparkide suhtes, mis on oma tootmismahult äriotstarbelised.( )

VI. Ettepanek

59. Seega teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia esitatud küsimustele järgmiselt:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. septembri 2001. aasta direktiiviga 2001/77/EÜ taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergia kasutamise edendamise kohta elektrienergia siseturul, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiviga 2009/28/EÜ taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamise kohta ning direktiivide 2001/77/EÜ ja 2003/30/EÜ muutmise ja hilisema kehtetuks tunnistamise kohta, nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiiviga 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta ning nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiiviga 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta ei ole vastuolus see, kui liikmesriik võtab rangemaid siseriiklikke meetmeid, millega keelatakse Natura 2000 alal muuks kui oma tarbeks mõeldud tuulegeneraatorite ehitamine, tingimusel et see keeld on kooskõlas liidu keskkonnapoliitika ja energiapoliitikaga, ei ole vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega ega ületa taotletud eesmärgi saavutamiseks vajalikku, mille üle otsustamine on siseriikliku kohtu pädevuses.