KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ELEANOR SHARPSTON

esitatud 16. detsembril 2010( )

Kohtuasi C‑196/09

Paul Miles jt

Robert Watson MacDonald

versus

Euroopa koolid

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Euroopa koolide pretensioonide nõukogu)

Siseriikliku pädevuse mõiste ELTL artikli 267 tähenduses – Euroopa koolide pretensioonide nõukogu – Võrdse kohtlemise ja töötajate vaba liikumise põhimõte – Euroopa koolidesse lähetatud õpetajate tasustamissüsteem

1. Euroopa koolid on ametlikud õppeasutused, mida kontrollivad ühiselt Euroopa Liidu (EL) liikmesriikide valitsused. Nende eesmärk on anda EL‑i institutsioonide töötajate lastele mitmekeelset ja ‑kultuurilist haridust nii lasteaia, algkooli kui ka keskkooli tasemel. Praegu töötab 14 kooli kokku ligikaudu 22 500 registreeritud õpilasega.( )

2. Euroopa koolid on loodud kahe konventsiooni alusel: 12. aprillil 1957. aastal Luxembourgis alla kirjutatud Euroopa kooli põhikiri( ) ning Euroopa koolide 13. aprilli 1962. aasta asutamisprotokoll viitega 12. aprillil 1957. aastal Luxembourgis alla kirjutatud Euroopa kooli põhikirjale.( ) Mõlemad konventsioonid sõlmisid EL‑i kuus esimest liikmesriiki. Need asendati 21. juuni 1994. aasta Euroopa koolide põhikirja konventsiooniga (edaspidi „konventsioon”).( ) Sellest päevast alates said ühenduse institutsioonid rahvusvaheliste lepingute osalisteks.( ) Praegu kuuluvad konventsiooniosaliste hulka EL‑i institutsioonid ja 27 liikmesriiki.( )

3. Konventsioon sätestab Euroopa koolide eesmärgi ja korralduse. See käsitleb pedagoogilisi küsimusi, Euroopa koolide süsteemi institutsioonilist struktuuri, kooli haldusorganeid ning konventsiooni tõlgendamise ja kohaldamisega seotud vaidluste lahendamist.

4. Konventsiooni lisaeesmärk on tagada põhikirjas käsitletud isikutele piisav õiguskaitse, moodustades selleks pretensioonide nõukogu.( )

5. Käesolev kohtuasi tõstatab olulise institutsioonilise küsimuse. Kas pretensioonide nõukogu on pädev esitama Euroopa Kohtule EL‑i õiguse kohta küsimusi? Kui Euroopa Kohus otsustab, et pretensioonide nõukogul on selline pädevus, tuleb vastata põhimenetluses esitatud sisulistele küsimustele seoses võrdse kohtlemise ja töötajate vaba liikumisega EL‑is.

Õiguslik raamistik

Konventsioon

6. Konventsiooni kolmas põhjendus sätestab, et „[...] Euroopa koolide süsteem on ainulaadne”; „[...] see on [...] liikmesriikide ja Euroopa ühenduste vahelise koostöö vorm [...]”.

7. Konventsiooni artikkel 1 sätestab, et koolide eesmärk on anda ühtset haridust Euroopa ühenduste teenistujate lastele.

8. Artikli 3 lõige 2 sätestab: „Õpetust annavad õpetajad, kelle liikmesriigid on lähetanud või määranud kooskõlas otsustega, mille kuratoorium on teinud artikli 12 lõikes 4 sätestatud korras.”

9. Artikli 7 kohaselt on kõikidel Euroopa koolidel järgmised ühised organid: kuratoorium, peasekretär, inspektorite nõukogud ja pretensioonide nõukogu.

10. Artikkel 12 sätestab, et kuratoorium teeb järgmist:

„1. näeb ette peasekretäri, direktorite, õpetajate [...] teenistust korraldavad dokumendid [...]

4. a) määrab igal aastal inspektorite nõukogu ettepanekul õpetajate vajaduse, luues või koondades ametikohti. Kuratoorium tagab, et ametikohad jaotatakse liikmesriikide vahel õiglaselt. Ta reguleerib koos valitsustega küsimusi, mis on seotud kooli keskkooli‑ ja algkooliõpetajate ning haridusnõustajate määramise või lähetamisega. Personal säilitab siseriiklike eeskirjadega tagatud õigused edutamisele ja pensionile jäämisele;

[...]”

11. Artikkel 25 sätestab: „Koolide eelarvet rahastatakse järgmistest allikatest:

1. liikmesriikide osalus lähetatud või määratud õpetajate töötasude pideva maksmise kaudu ja vajaduse korral rahaline toetus, mille üle kuratoorium otsustab ühehäälselt.”

12. Artikkel 26 sätestab: „Konventsiooniosaliste vahelised vaidlused, mis käsitlevad käesoleva konventsiooni tõlgendamist ja kohaldamist ning mida kuratoorium ei ole lahendanud, kuuluvad Euroopa Ühenduste Kohtu ainupädevusse.”

13. Artikkel 27 käsitleb pretensioonide nõukogu. Nimetatud säte näeb ette:

„1. Moodustatakse pretensioonide nõukogu.

2. Kui ametkondlikul teel ei ole võimalik küsimust lahendada, on pretensioonide nõukogul esimese ja lõpliku instantsina ainupädevus kõikides vaidlustes, mis käsitlevad käesoleva konventsiooni kohaldamist kõikide selles käsitletud isikute suhtes, välja arvatud haldus- ja abipersonal, ja kõikide kõnealuseid isikuid negatiivselt mõjutavate konventsioonil või selle alusel kehtestatud eeskirjadel põhinevate aktide seaduslikkust, mille kuratoorium või kooli haldusnõukogu on käesolevas konventsioonis täpsustatud volitusi täites vastu võtnud. Kui sellised vaidlused käsitlevad raha, on pretensioonide nõukogul täielik pädevus.

Nende menetlustega seotud tingimused ja üksikasjalikud eeskirjad nähakse vastavalt vajadusele ette õpetajate teenistust korraldavate dokumentide või osalise tööajaga töötavate õpetajate teenistustingimuste või koolide üldeeskirjadega.

3. Pretensioonide nõukogu liikmete sõltumatus peab olema väljaspool kahtlust ja nad peavad olema tunnistatud juriidiliselt pädevaks.

Pretensioonide nõukogu liikmeks võivad saada üksnes isikud, kes on Euroopa Ühenduste Kohtu koostatud nimekirjas.

4. Kuratoorium võtab ühehäälselt vastu pretensioonide nõukogu põhikirja.

Pretensioonide nõukogu põhikirjas määratakse nõukogu liikmete arv, menetlus, mille alusel kuratoorium nad ametisse nimetab, nende ametiaja kestus ja nende suhtes kohaldatav rahastamiskord. Põhikirjas täpsustatakse nõukogu tegutsemisviis.

5. Pretensioonide nõukogu võtab vastu oma protseduurireeglid, mis sisaldavad põhikirja kohaldamiseks vajalikke sätteid.

Protseduurireeglid nõuavad kuratooriumi ühehäälset heakskiitu.

6. Pretensioonide nõukogu otsused on konventsiooniosalistele siduvad ja juhul, kui konventsiooniosalised neid ei rakenda, pööravad liikmesriikide asjaomased asutused need täitmisele kooskõlas vastavate siseriiklike õigusaktidega.

7. Muud vaidlused, milles koolid osalevad, kuuluvad siseriiklikku pädevusse. Käesolev artikkel ei mõjuta siseriiklike kohtute pädevust seoses tsiviil‑ ja kriminaalvastutusega.”

Pretensioonide nõukogu põhikiri ( )

14. Põhikirja artikkel 1 sätestab, et pretensioonide nõukogu koosneb kuuest liikmest, kes määratakse ametisse viieks aastaks; liikmed valitakse Euroopa Ühenduste Kohtu poolt koostatud nimekirjast. Liikmete ametiaeg on põhimõtteliselt vaikimisi pikenev.

15. Artikkel 2 sätestab, et pretensioonide nõukogu liige annab järgmise vande:

„Vannun [...] et täidan oma kohuseid auväärselt, sõltumatult ja erapooletult ning hoian arutelud saladuses.”( )

16. Artikkel 3 sätestab, et pretensioonide nõukogu liikmed ei tohi osaleda poliitilises ega haldustegevuses ega tegutseda ametis, mis ei sobi kokku nende kohustusega tegutseda sõltumatult ja erapooletult.

17. Artikkel 5 sätestab, et liikme võib ametist tagandada üksnes juhul, kui nõukogu otsustab oma täiskogu istungil tegutsevate liikmete 2/3 häälteenamusega, et nimetatud liige ei vasta enam liikmeksoleku tingimustele. Enne tagandamist peab nõukogu asjaomase liikme ära kuulama.

Euroopa koolide pretensioonide nõukogu protseduurireeglid( )

18. Protseduurireeglid sisaldavad sätteid, mis on analoogsed nendega, mis reguleerivad Euroopa Kohtu ja Üldkohtu kirjalikku ja suulist menetlust. Artikkel 9 sätestab, et kogu asjaajamine osalistega peab toimuma ühes ametlikest keeltest.( ) Artiklid 11 ja 12 näevad ette sätted osaliste kohta, kes pöörduvad pretensioonide nõukogu poole juristi vahendusel. Artiklid 14–19 sätestavad kirjaliku menetluse, mis hõlmab taotlust, märkust, vastust ja vastuväidet; ning seejärel suulise menetluse.

Euroopa koolide lähetatud töötajate eeskirjad, kehtivad alates 1. septembrist 1996( )

19. Personalieeskirjad reguleerivad Euroopa koolidesse lähetatud personali liikmete ametiaega ja töötingimusi.

20. Artikkel 45 sätestab, et personali liikmele makstav töötasu sisaldab põhitöötasu, töötasu lisatundide eest, peretoetusi ja hüvitisi.

21. Artikkel 47 sätestab:

„1. Personali liikme töötasu arvestatakse eurodes.

[...]

2. Töötasu makstakse välja töökoha asukohas. Väljamaksmine toimub seal kehtivas vääringus.

Kui töötasu makstakse välja eurost erinevas vääringus, kasutatakse selle konverteerimiseks Euroopa ühenduse ametnike töötasude jaoks määratletud vahetuskursse.

3. Personali liikme töötasu suhtes rakendatakse paranduskoefitsiente, mis võivad 100%‑ga võrreldes olla kõrgemad, võrdsed või madalamad ning mis on määratletud ja mida muudetakse Euroopa Ühenduse ametnike kohta käivate dokumentidega.”

22. Artikkel 49 sätestab:

„1. [...] personali liikmel on õigus saada töötasu, mis vastab tema ametikohale ning sellega seotud palgatasandile, vastavalt käesoleva põhikirja III lisas esitatud määratlustele.”( )

23. Praegu kõne all oleva vaidluse ajal (aprill 2008) oli artikli 49 lõige 2 sõnastatud järgmiselt:

„a) Pädevad siseriiklikud ametiasutused maksavad personali liikmetele liikmesriigis makstavat töötasu ning teatavad kooli direktorile makstavate summade suuruse, täpsustades summade arvutamisel arvesse võetud elemendid ning summadest maha arvatud kohustuslikult kinni peetava sotsiaalmaksu ja muud maksed.

b) Kool maksab ühelt poolt personalieeskirjades ette nähtud töötasu ja teiselt poolt liikmesriigis makstava töötasu vahetusväärtuse vahe, millest on maha arvatud kohustuslikult kinni peetavad sotsiaalmaksed. See vahetusväärtus arvutatakse selle riigi vääringus, kus personali liige töötab, Euroopa ühenduste ametnike palkade jaoks kasutatava vahetuskursi alusel.”

24. Artikli 49 lõiget 2 muudeti nii, et alates 1. juulist 2008 on Euroopa koolidel lubatud teha vajaduse korral kohandusi eurode ja liikmesriikide muude vääringute vahetuskurssides. Selleks lisati nimetatud artiklisse järgmised sätted:

„Neid vahetuskursse võrreldakse eelarve täitmiseks kasutatavate igakuiste vahetuskurssidega. Kui kursierinevus on ühe või mitme vääringu puhul võrreldes seni kasutatud vahetuskursiga 5% või suurem, tehakse kohandamine alates sellest kuust. Kui kursierinevus jääb alla kohandamiseks vajalikku alammäära, ajakohastatakse vahetuskursid hiljemalt kuue kuu pärast.

Kui see vahetusväärtus on suurem kui käesolevates eeskirjades kalendriaasta kohta ette nähtud töötasu, jääb nende kahe summa vahe asjaomasele personali liikmele”.

25. Personalieeskirjade artikkel 79 näeb ette võimaluse esitada halduskaebus Euroopa koolide peasekretärile (edaspidi „peasekretär”) haldus- ja finantsotsuste suhtes, et kontrollida asjaomast isikut kahjustanud otsuste seaduslikkust. Kui peasekretär ei ole kaebuse aluseks oleva küsimuse osas vastu võtnud otsust viie kuu jooksul alates kaebuse esitamisest, on kaebus vaikimisi rahuldamata jäetud. Selle otsuse võib edasi kaevata pretensioonide nõukogule.

26. Artikli 80 asjaomased sätted on sõnastatud järgmiselt:

„1. Pretensioonide nõukogul on esimese ja lõpliku instantsina ainupädevus lahendada kooli juhtorganite ja personali liikmete vahel vaidlusi, mis on seotud neid kahjustavate otsuste seaduspärasusega [...]”

Lõige 2 sätestab, et enne kaebuse esitamist pretensioonide nõukogule peab olema artikli 79 kohaselt esitatud kaebus peasekretärile ning see peab olema jäetud otseselt või vaikimisi rahuldamata.

Lõige 5 sätestab: „Käesolevas artiklis kõne all olevad kaebused vaadatakse läbi ja nende suhtes langetatakse otsus vastavalt pretensioonide nõukogu vastuvõetud protseduurireeglitele.

Pretensioonide nõukogule esitatud kaebus ei peata õigusakti toimet. Pretensioonide nõukogu võib, kui olukord nõuab, peatada siiski vaidlustatud otsuse kohaldamise. Pretensioonide nõukogu otsused on lõplikud ja kuuluvad täitmisele.”

EÜ asutamisleping( )

27. EÜ artikli 12 esimene lõik sätestab: „Ilma et see piiraks käesolevas lepingus sisalduvate erisätete kohaldamist, on lepingus käsitletud valdkondades keelatud igasugune diskrimineerimine kodakondsuse alusel.”

28. EÜ artikkel 39 sätestab:

„1. Tagatakse töötajate liikumisvabadus ühenduse piires.

2. Selline liikumisvabadus nõuab igasuguse kodakondsusel põhineva liikmesriikide töötajate diskrimineerimise kaotamist nii töölevõtmisel, töö tasustamisel kui ka muude töötingimuste puhul.

3. Alludes piirangutele, mis on õigustatud avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvatervise seisukohalt, toob see endaga kaasa õiguse:

a) võtta vastu tegelikult tehtud tööpakkumisi;

b) liikuda sel eesmärgil vabalt liikmesriikide territooriumil;

c) viibida liikmesriigis, et seal töötada kooskõlas selle riigi kodanike töösuhteid reguleerivate õigus‑ ja haldusnormidega;

d) jääda liikmesriigi territooriumile pärast selles riigis töötamist kooskõlas tingimustega, mis lülitatakse komisjoni poolt koostatavatesse määrustesse.

[...]”

29. EÜ artikkel 234 sätestab:

„Euroopa Kohus on pädev tegema eelotsuseid, mis käsitlevad:

a) käesoleva lepingu tõlgendamist;

[...]

Kui selline küsimus antakse liikmesriigi kohtusse, võib see kohus, kui ta leiab, et otsuse tegemiseks on vaja kõnealune küsimus lahendada, taotleda sellekohast eelotsust Euroopa Kohtult.

Kui mingi niisugune küsimus kerkib üles poolelioleva kohtuasja käigus liikmesriigi kohtus, mille otsuste peale ei saa siseriikliku õiguse järgi edasi kaevata, siis peab nimetatud kohus saatma asja Euroopa Kohtusse.”

Vaidluse taust, asjaolud ja menetlus

Töötasu arvestamine

30. Personalieeskirjade artikli 49 lõige 1 sätestab, et kõik õpetajad saavad III lisas ettenähtud töötasu, mis on arvestatud eurodes.( )

31. Töötasu peegeldab Euroopa koolide struktuuri, kuivõrd vastutus töötasu maksmise eest on jagatud liikmesriikide ja koolide vahel. Seega saab Euroopa kooli lähetatud õpetaja jätkuvalt liikmesriigis makstavat töötasu (millest arvestatakse maha kohustuslikult kinni peetav sotsiaalmaks ja muud maksud).( ) Liikmesriigis makstav töötasu konverteeritakse eurodesse kindlaksmääratud vahetuskursi alusel. Seejärel arvestatakse liikmesriigis makstava töötasu vahetusväärtus maha personalieeskirjade III lisas sätestatud igakuisest töötasust. Kahe summa vahet nimetatakse „Euroopa lisatasuks” ja selle maksab Euroopa kool otse lähetatud õpetajale, kasutades EL‑i eelarves ette nähtud vahendeid.( ) Euroopa lisatasu ja liikmesriigis makstav töötasu koos moodustavad õpetaja põhitöötasu personalieeskirjade mõistes.

32. 1. juulil 2007 vastas ühele eurole 0,67215 naelsterlingit. Alates 2007. aasta oktoobrist on aga naelsterling euro suhtes märkimisväärselt odavnenud. 1. detsembril 2007 vastas ühele eurole 0,71475 naelsterlingit; 1 juunil 2008 oli kurss 1:0,7866. Seega kaotas naelsterling ajavahemikul 1. juuli 2007 kuni 30. juuni 2008 oma väärtusest ligikaudu 7,4%.

33. Vahetuskurss, mida kasutatakse õpetajate liikmesriigis makstava töötasu konverteerimisel eurodesse, määratakse kindlaks iga aasta 1. juulil. Enne 2008. aasta juulis tehtud muudatusi ei olnud personalieeskirjades ühtki sätet 1. juulil kindlaksmääratud kursi vahepealse kohandamise kohta, et võtta arvesse aastasiseseid kursikõikumisi. Seega polnud olemas kohandamismehhanismi, et kompenseerida naelsterlingi väärtuse märkimisväärset langemist euro suhtes ajavahemikul 2007. aasta oktoobrist kuni 2008. aasta juunini.

34. Pärast personalieeskirjades 1. juulil 2008 jõustunud muudatusi võib nüüd teha vahepealseid kohandamisi, kui kursierinevus on võrreldes seni kasutatud vahetuskursiga 5% või suurem.( )

Asjaolud ja menetlus

35. Alates 2008. aasta aprillist on Paul Miles ja veel 135 Euroopa koolidesse lähetatud Ühendkuningriigi õpetajat esitanud peasekretärile kaebused personalieeskirjade artikli 79 alusel. Oma kaebustes taotlesid õpetajad Euroopa lisatasu komponendi arvutuse kohandamist, et kompenseerida naelsterlingi odavnemist euro suhtes ajavahemikul 2007. aasta oktoobrist kuni 2008. aasta juunini. Peasekretär kinnitas oma 7. novembri 2008. aasta kirjas, et on õpetajate kaebused jätnud rahuldamata. 15. detsembril 2008 esitasid õpetajad peasekretäri otsuse peale kaebuse pretensioonide nõukogule.

36. Veel üks kaebaja, Robert Watson MacDonald esitas oma kaebuse peasekretärile 9. mail 2008. 9. jaanuaril 2009 esitas ka tema pretensioonide nõukogule peasekretäri otsuse peale kaebuse.

37. Kõik õpetajate kaebused on seotud Euroopa lisatasu arvutamisega Ühendkuningriigi õpetajatele, kes töötavad eurot kasutavate liikmesriikide koolides.

Eelotsusetaotlus ja eelotsuse küsimused

38. Oma eelotsusetaotluses viitab pretensioonide nõukogu konventsiooni artiklile 26, mis sätestab, et konventsiooniosaliste vahelised vaidlused, mis käsitlevad konventsiooni tõlgendamist ja kohaldamist ning mida kuratoorium ei ole lahendanud, kuuluvad Euroopa Kohtu ainupädevusse. Siiski pole sõnaselget sätet, mis volitaks pretensioonide nõukogu taotlema tema menetluses oleva kaebuse lahendamiseks Euroopa Kohtu eelotsust.

39. Pretensioonide nõukogu rõhutab, et tema ülesanne on tagada tema pädevusse kuuluvates küsimustes õiguse ühetaoline kohaldamine. Otsus, mille ta kaebuse suhtes langetab, on osapooltele siduv. Kui osapooled seda ei rakenda, tagavad täimise liikmesriikide pädevad ametiasutused. Pretensioonide nõukogu on seisukohal, et arvesse võttes üldist õiguslikku konteksti (eelkõige tema kohustust tagada tema pädevusse kuuluvates küsimustes õiguse ühetaoline kohaldamine), oleks paradoksaalne, kui ta loetaks ebapädevaks taotlema EÜ artikli 234 alusel Euroopa Kohtult eelotsust.

40. Sellest tulenevalt soovib pretensioonide nõukogu esitada Euroopa Kohtule järgmised küsimused:

„1. Kas EÜ artiklit 234 tuleb tõlgendada nii, et selline kohtuorgan nagu Euroopa koolide põhikirja konventsiooni artikli 27 alusel asutatud pretensioonide nõukogu kuulub nimetatud artikli kohaldamisalasse ja kuna see nõukogu otsustab viimase astmena, siis kas ta on kohustatud pöörduma Euroopa Kohtusse?

2. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis kas EÜ artikleid 12 ja 39 tuleb tõlgendada nii, et need ei võimalda kohaldada sellist töötasu süsteemi, nagu kehtib Euroopa koolides, sest kuigi selle süsteemi puhul on otsesõnu viidatud ühenduste ametnike suhtes kehtivale süsteemile, ei võimalda see täielikult, sealhulgas tagasiulatuvalt arvesse võtta vääringu väärtuse langust, mis toob kaasa asjaomase liikmesriigi ametivõimude lähetatud õpetajate ostujõu languse?

3. Kui vastus teisele küsimusele on jaatav, siis kas selline erinevus, mis on tuvastatud olukordade vahel, milles on ühelt poolt Euroopa koolidesse lähetatud õpetajad, kelle töötasu tagavad samal ajal nende riigi ametiasutused ja Euroopa kool, kus nad õpetavad, ja teiselt poolt Euroopa ühenduse ametnikud, kelle töötasu tagab üksnes ühendus, võib õigustada – eespool viidatud artiklites sätestatud põhimõtete seisukohast ja isegi kui kõnealustes personalieeskirjades viidatakse otsesõnu ühenduste ametnike personalieeskirjadele – seda, et võrdväärse ostujõu säilitamise tagamiseks kohaldatavad vahetuskursid ei ole samad?”

41. Õpetajad, Euroopa koolid ja Euroopa Komisjon on esitanud oma kirjalikud märkused; nende suulised märkused on ära kuulatud 9. juunil 2010. aastal toimunud kohtuistungil.

Hinnang

Esimene küsimus

42. Esimene küsimus tõstatab põhimõttelise teema. Kas Euroopa Kohtule EÜ artikliga 234 antud pädevus laieneb sellistele organitele nagu pretensioonide nõukogu? Kui vastus sellele küsimusele on eitav, ei ole teisele ja kolmandale küsimusele vaja vastata.

Kas pretensioonide nõukogu esitatud küsimused puudutavad EL‑i õigust?

43. Euroopa koolid on seisukohal, et koolid on asutatud rahvusvaheliste lepingute alusel ning et neid lepinguid ning Euroopa koolide meetmeid ja otsuseid ei saa lugeda EL‑i õiguse lahutamatuks osaks. Seega ei kuulu Euroopa koolide tegevust reguleeriv süsteem EÜ artiklis 234 loetletud aktide kategooriatesse.

44. Kohtuasjas Hurd( ) pidi Euroopa Kohus kaaluma Inglismaal Culhamis asuva Euroopa kooli õpetajate tasustamissüsteemi. Esimese Euroopa kooli kuratoorium oli otsustanud (oma 26. ja 27. jaanuari 1957. aasta koosolekul), et personali liikmed maksavad makse oma töötasult (või selle osalt), mis vastab nende liikmesriigis makstavale töötasule. Lisatasud ja toetused, mida makstakse personalieeskirjade alusel, on seevastu maksuvabad. Euroopa lisatasu ja mitmed Culhami Euroopa kooli poolt makstavad eritoetused õpetajatele, kes ei olnud Ühendkuningriigi kodanikud, olid tulumaksust vabastatud. Kohtuasjas Hurd käis põhikohtuasja vaidlus teemal, kas sellised maksed peaksid olema tulumaksuga maksustavad juhul, kui need tehakse Ühendkuningriigi kodanikele. Derrick Guy Edmund Hurd väitis, et lisatasud, mida Culhami Euroopa kool maksab Ühendkuningriigist lähetatud õpetajatele, peaksid ühenduse õigusest tulenevalt olema vabastatud siseriiklikest maksudest. Hurd väitis, et kuna Ühendkuningriik on ühinenud Euroopa koolide põhikirja konventsiooniga, nagu on nõutud Suurbritannia ja Põhja‑Iiri Ühendkuningriigi 1972. aasta ühinemisakti artiklis 3, on Ühendkuningriik 1957. aasta 26. ja 27. jaanuari koosoleku otsuse heaks kiitnud. Ühendkuningriigi valitsus oli seisukohal, et kuigi Euroopa Kohus võib tõlgendada ühinemisakti artiklit 3, ei ole tal pädevust tõlgendada Euroopa koolide asutamiskonventsioone.

45. Euroopa Kohus otsustas, et tal ei ole pädevust tõlgendada ühinemisakti artiklit 3 eesmärgiga määratleda Ühendkuningriigi kohustusi seoses Euroopa koolide organite poolt vastu võetud meetmete ja otsustega, sest need jäävad EÜ artiklis 234 loetletud aktide kategooriatest välja. Asjaolu, et need lepingud olid seotud ühendusega ja selle institutsioonide toimimisega, ei tähenda, et need tuleb lugeda ühenduse õiguse lahutamatuks osaks. Sellegipoolest arvas Euroopa Kohus – selleks, et määrata kindlaks ühinemisakti artikli 3 kohaldamisala nimetatud dokumentide suhtes –, et võiks olla vajalik määratleda Euroopa koolide organite poolt vastu võetud meetmete ja otsuste õiguslik staatus ning et seepärast tuleb neid vajalikul määral analüüsida.( )

46. Euroopa Kohus on kohtuasjas Hurd tehtud otsust hiljuti kinnitanud otsuses komisjon vs. Belgia.( ) Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et Euroopa koolide kuratooriumi poolt konventsiooni artikli 12 lõike 1 alusel kehtestatud personalieeskirjad on seetõttu esmapilgul aktid, mis ei kuulu EÜ artikli 234 kohaldamisalasse.

47. Seetõttu olen arvamusel, et käesoleva asja kontekstis on personalieeskirjadel sama staatus, mis on siseriikliku kohtu eelotsusetaotluses viidatud siseriiklikel õigusnormidel. Euroopa Kohus ei ole pädev neid sellisena tõlgendama, kuid võib anda juhiseid selle kohta, kuidas kohaldada nende suhtes EL‑i õigust.

48. Lisaks sellele tunnistasid Euroopa koolid kohtuistungil, et nad kohaldavad asutamislepingut, ja nõustusid, et pretensioonide nõukogu poolt Euroopa Kohtule esitatud põhimõttelised küsimused käsitlevad asutamislepingu õiget tõlgendamist.

49. Seepärast tundub mulle, et kuna teise ja kolmanda küsimusega taotletakse otseselt asutamislepingu tõlgendamist, võib personalieeskirju analüüsida niivõrd, kuivõrd on vaja selleks, et vastata seoses EL‑i õigusega tõstatatud küsimustele.

Kas pretensioonide nõukogu on liikmesriigi kohus EÜ artikli 234 tähenduses?

50. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt „võtab Euroopa Kohus selle hindamisel, kas eelotsusetaotluse esitanud organ on „kohus” EÜ artikli 234 tähenduses – küsimus, mis kuulub üksnes ühenduse õiguse valdkonda – arvesse järgmisi asjaolusid nende kogumis: organi õiguslik alus, alalisus, otsuste kohustuslikkus, menetluse võistlevus, õigusnormide kohaldamine organi poolt ning tema sõltumatus”.( ) Lisaks võivad siseriiklikud kohtud Euroopa Kohtusse pöörduda vaid juhul, kui tegemist on poolelioleva vaidlusega ja see kohus peab vastava menetluse raames tegema kohtuotsuse jõudu omava lahendi.( )

51. Komisjon ja õpetajad on seisukohal, et pretensioonide nõukogul on olemas kõik kohtule omased tunnused EÜ artikli 234 tähenduses. Euroopa koolid väidavad, et pretensioonide nõukogu on kohus, kuid mitte liikmesriigi kohus, nagu on nõutud EÜ artikli 234 teise lõigu sõnastuses. Käsitlen seetõttu vaid lühidalt aspekte, mis vaidluse all ei ole, ning keskendun seejärel vaidluse all olevale küsimusele.

52. Pretensioonide nõukogu on asutatud konventsiooni artikli 27 alusel. Seega on ta selgelt loodud õiguslikul alusel. Tema alalisus järeldub artikli 27 lõikest 1, kuna ta on loodud tähtajatult ning tema liikmete pikendatav ametiaeg on viis aastat. Artikli 27 lõike 2 alusel on pretensioonide nõukogul ainupädevus tema ees olevate vaidluste lahendamisel ning artikli 27 lõike 6 kohaselt (ja seda kinnitatakse personalieeskirjade artikli 80 lõikes 5) on tema otsused siduvad ja kuuluvad täitmisele; neist sätetest on ilmne, et pretensioonide nõukogul on õigusemõistmise ülesanne. Artikli 27 lõikes 5 antakse pretensioonide nõukogule pädevus vastu võtta oma protseduurireeglid põhikirja kohaldamiseks; need protseduurireeglid näevad ette võistleva menetluse.

53. Lisaks on selge, et pretensioonide nõukogu on sõltumatu, mis on õigusemõistmisele loomuomane.( ) Pretensioonide nõukogu koosseisu käsitlevad konventsiooni artikli 27 lõige 3 ja põhikirja artiklid 1, 2, 3 ja 5. Pretensioonide nõukogu liikmete sõltumatus peab olema väljaspool kahtlust ja nad valitakse Euroopa Kohtu koostatud nimekirjast. Nad annavad vande tegutseda sõltumatult ja erapooletult ega tohi tegelda millegagi, mis ei sobi kokku selle kohustusega. Liikme võib ametist tagandada ainult pärast tema ärakuulamist juhul, kui tema kolleegid otsustavad 2/3 häälteenamusega, et ta ei vasta enam liikmeksoleku tingimustele. Lisaks tegutseb pretensioonide nõukogu kolmanda osapoolena selle organi suhtes, kes on vastu võtnud vaidlustatud otsuse, olles peasekretärist eraldiseisev.

54. Olles kinnitanud, et pretensioonide nõukogul on olemas kõik kohtule omased tunnused, asun kaaluma põhiküsimust, kas teda saab pidada liikmesriigi kohtuks.

55. Euroopa koolid on seisukohal, et EÜ artikli 234 teist lõiku tuleb tõlgendada sõna‑sõnalt kui viidet liikmesriigi kohtule, mida pretensioonide nõukogu selgelt ei ole.

56. Komisjon ja õpetajad väidavad, et EÜ artikli 234 eesmärk on tagada EL‑i õiguse ühetaoline kohaldamine. Seetõttu tuleks EÜ artiklit 234 tõlgendada eesmärgist lähtuvalt ning väljendit „liikmesriigi kohus”( ) laias tähenduses. Otsuses Rheinmühlen( ) kinnitas Euroopa Kohus, et EMÜ asutamislepingu artikli 177 eesmärk on tagada, et õigusel oleks kõigis olukordades sama toime kõigis liikmesriikides.

57. Olen nõus komisjoni ja õpetajatega.

58. Möödunud on 30 aastat sellest, kui Euroopa Kohus esimest korda läks hilisema EÜ artikli 234 tõlgendamisel teise lõigu sõnasõnalisest tähendusest kaugemale. Otsuses Broekmeulen( ) sedastas Euroopa Kohus, et kuna Madalmaade kuningliku arstiteaduse edendamise ühingu asutatud apellatsioonikomitee (edaspidi „apellatsioonikomitee”) kohaldab ühenduse õigust, tuleb teda käsitleda liikmesriigi kohtuna. Oma otsuses täheldas Euroopa Kohus, et apellatsioonikomitee otsuseid ei saanud edasi kaevata üldkohtutele.

59. Käesolevas asjas on pretensioonide nõukogul „esimese ja lõpliku instantsina ainupädevus”.( ) Kuna pretensioonide nõukogu pädevus hõlmab paljude selliste õpetajate õigusi ja kohustusi, kes on, nõustudes lähetusega Euroopa koolidesse, kasutanud oma õigust vabalt liikuda, tuleb tal vältimatult – nagu ka käesolevas asjas – kohaldada vaidluste lahendamisel EL‑i õigust (ja sellest lähtuda). Nii nagu kohtuasjas Broekmeulen käsitletud apellatsioonikomitee puhul, ei ole ka pretensioonide nõukogu otsuseid võimalik edasi kaevata liikmesriikide üldkohtutele. Analoogia kohtuasjaga Broekmeulen on märkimisväärne.( )

60. Otsuses Christian Dior( ) analüüsis Euroopa Kohus, kas kaubamärgidirektiivi( ) tõlgendamist käsitlevas menetluses tuleks Madalmaade kõrgeimat kohut või Cour Benelux’i( ) pidada kohtuks, mille otsuste peale ei saa edasi kaevata ning mis on seetõttu kohustatud esitama Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse EÜ artikli 234 lõike 3 alusel. Euroopa Kohus andis taas teleoloogilise tõlgenduse ning sedastas Cour Benelux’ile viidates järgmist: „Ei ole põhjust, miks mitme liikmesriigi ühine kohus ei võiks esitada küsimusi Euroopa Kohtule samamoodi, nagu esitavad nende samade liikmesriikide kohtud.” Sellele järeldusele jõudes rõhutas Euroopa Kohus kahte tegurit. Esiteks oli Cour Benelux’il ülesanne tagada kolme Beneluxi riigi õigusnormide ühetaoline kohaldamine; menetlus selles kohtus oli siseriiklike kohtute menetluse üks etapp, mis viib Beneluxi ühiste õigusnormide lõpliku tõlgendamiseni. Teiseks, järeldus, et Cour Benelux’il on õigus esitada Euroopa Kohtule eelotsuseküsimusi, on kooskõlas EÜ artikli 234 eesmärgiga, sest nii tagatakse ühenduse õiguse ühetaoline kohaldamine.( )

61. Kohtujurist Jacobs kaalus seda küsimust lühidalt oma ettepanekus. Ta rõhutas, et „asutamislepingu sätte mõte on see, et liikmesriigi kohus, kelle teha on lõplik otsus, ei tohiks otsustada ühenduse õiguse küsimuse üle ilma Euroopa Kohtu eelotsuseta.”

62. Euroopa koolid väidavad, et kohtuasi Christian Dior on käesolevast asjast erinev, sest selle põhikohtuasja küsimus tekkis algselt siseriiklikus kohtus (Rechtbank te Haarlem; eelotsusetaotluse esitas hiljem Madalmaade ülemkohus). Käesoleval juhul ei ole asi olnud arutusel siseriiklikus kohtus ning seega ei ole küsimus tekkinud siseriiklikus kohtus.

63. Ma ei ole sellega nõus. Minu arvates peaks Euroopa Kohus ka siin järgima EÜ artikli 234 teleoloogilist tõlgendust ja seda järgmistel põhjustel.

64. Esiteks on pretensioonide nõukogu liikmesriikide poolt ühiselt loodud esimese ja lõpliku astme õigusorgan, mille ülesanne on otsustada Euroopa koolidega seotud küsimusi, mida reguleerib konventsioon (või selle alusel vastu võetud aktid, nagu näiteks personalieeskirjad).( ) Pretensioonide nõukogu ülesanne on tagada konventsiooniga ette nähtud õigusnormide ühetaoline kohaldamine. Tema otsused on lõplikud ja siduvad. Konventsioon sätestab, et pretensioonide nõukogu otsused tuleb liikmesriikide asjaomastel asutustel täitmisele pöörata kooskõlas vastavate siseriiklike õigusaktidega.( )

65. Sellest järeldub, et pretensioonide nõukogu tuleks käsitleda „mitme liikmesriigi ühise kohtuna”. Asjaolu, et ta on kõigile liikmesriikidele ühine, on selle mõtte kõige selgem väljendus. Oleks paradoksaalne, kui EL‑i õigust kohaldades ei saaks pretensioonide nõukogu Euroopa Kohtult eelotsust taotleda, samas kui liikmesriigid on kohustatud oma kohtute kaudu nõukogu otsused täitmisele pöörama.

66. Sellega seoses märgin, et konventsiooni artikli 26 kohaselt kuuluvad Euroopa Kohtu ainupädevusse konventsiooniosaliste vahelised vaidlused, mis käsitlevad konventsiooni tõlgendamist ja kohaldamist ning mida kuratoorium ei ole lahendanud.( ) Oleks kummaline, kui pretensioonide nõukogu ei võiks Euroopa Kohtult eelotsust taotleda sarnases küsimuses, mis on kerkinud seoses mõne üksikisiku kaebusega peasekretäri otsuse peale ja mis käsitleb EL‑i õiguse tõlgendamist.

67. Minu arvates võib siin tõmmata asjakohase paralleeli tavalise aluslepingutest tuleneva süsteemiga, kus otseseid hagisid täiendavad eelotsusetaotlused ja kus Euroopa Kohus on pigem kasutanud laia tõlgendust, et säilitada tõlgendamise ühetaolisus ja tagada tõhus kaitse.

68. Otsuses Zwartveld( ) pidi Euroopa Kohus käsitlema „õigusabitaotlust”, mille esitas siseriiklik kohus ja mis grammatilise tõlgenduse kohaselt ei sobinud täpselt aluslepingutega rajatud menetlussüsteemi. Madalmaade Arrondissementsrechtbank Groningeni uurija (rechter-commissaris) uuris raskeid rikkumisi seoses ühe kalaturuga Lauwersoogis, sh kalapüügikvoote käsitlevate ühenduse eeskirjade rakendamiseks vastu võetud siseriiklike sätete väidetav rikkumine. Uurija leidis, et tema uurimise jaoks on vaja muu hulgas EMÜ kalandusinspektorite koostatud aruannete koopiaid ning märkis, et nende dokumentidega tutvumise järel võib olla vaja ka inspektorite ütlusi. Komisjon keeldus aruandeid avaldamast, väites, et need moodustavad osa komisjoni õiguslikus menetluses olevast materjalist. Seejärel pöördus uurija Euroopa Kohtusse ning palus abi Euroopa ühenduste privileegide ja immuniteetide protokolli ning vastastikuse abi Euroopa konventsiooni või muude asjaomaste konventsioonide alusel (mille osaline ühendus ei ole, kuid mis loetakse ühenduse õiguskorra ja seetõttu ühenduse õiguse lahutamatuks osaks).

69. Euroopa Kohus ei jätnud asja vastvõetamatuse tõttu läbi vaatamata. Vastupidi: ta leidis täiskogu istungil,( ) et õigusel põhinevas ühenduses peavad ühenduse institutsioonid järgima lojaalse koostöö põhimõtet (mis on eriti tähtis kohtuasutuste puhul, kes peavad tagama ühenduse õiguse kohaldamise ja järgmise). Sellega kaasneb vältimatult, et Euroopa Kohtul peab olema õigus teha järelevalvet selle kohustuse täitmise üle, ja seega ka pädevus kontrollida, kas ühenduse institutsiooni keeldumine koostööst siseriiklike ametiasutustega on õigustatud.( )

70. Euroopa Kohus kasutas seetõttu oma pädevust ning otsustas, et komisjon peab esitama vajalikud dokumendid ning lubama oma inspektoritel ütlusi anda, välja arvatud juhul, kui keeldumist õigustavad „ühenduse huvide kaitsega seotud tungivad põhjused”.( )

71. Minu arvates on kiiduväärne, et Euroopa Kohus tõlgendas kohtuasjas Zwartveld aluslepinguid teleoloogiliselt ning nõudis ühenduse õiguse oluliste põhimõtete järgimist, tagades sedasi, et Euroopa Ühendus jääb „õigusel põhinevaks ühenduseks”. Zwartveldi kohtuasjale järgnenud 20 aastaga on Euroopa ühendustest saanud Euroopa Liit ja on toimunud palju muutusi, kuid aluslepingutes ja nendega seotud õigusaktides sätestatud normide ja õiguspõhimõtete järgimise tähtsus on jäänud muutumatuks.

Edasikaebamisõigus

72. On selge, et EÜ artikli 234 teleoloogilise tõlgendamise põhjus tuleneb vajadusest tagada EL‑i õiguse ühetaoline ja järjekindel tõlgendamine. Seega peaks pretensioonide nõukogul olema võimalus esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimusi, kui ta näeb, et asja lahendamine eeldab otsust EL‑i õigusega seotud küsimuses.

73. Eelotsusemenetluse peamine eesmärk on tagada EL‑i õiguse ühetaolisus ja järjepidevus. Oleks kummaline, kui liikmesriikide ja EL‑i institutsioonide asutatud organ, mis teeb lõplikke otsuseid EL‑i õigusega seotud küsimustes, kuid mis ei saaks – Euroopa Kohtu pädevusele EÜ artikli 234 kohaselt antud kitsa tõlgenduse kohaselt – esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimusi.

74. Kohtujurist Ruiz-Jarabo Colomer märkis oma ettepanekus kohtuasjas Umweltanwalt von Kärnten järgmist:( )

„EÜ artikliga 234 kehtestatakse kohtute dialoog, selleks et tagada ühenduse õiguse ühetaoline kohaldamine kõikides liikmesriikides. Euroopa Kohus on lubanud selles dialoogis osaleda väga erinevatel organitel [...] Kuigi see […] on põhjustanud eelnimetatud probleeme, on see teatud määral õigustatud. Kohtukorraldus on 27 liikmesriigiga Euroopas väga erinevate parameetrite ja mudelitega. Raske on välja tuua mudelit, mis vastaks nii paljude riikide kohtufunktsioonide ühisele kirjeldusele, mistõttu kohtuotsuses Vaassen-Goebbels sedastatud kriteeriume tõlgendatakse nii üldiselt ja laialt.”

75. Pealegi oleks kitsas tõlgendus vastuolus eelotsuse mõtte ja eesmärgiga. See oleks vastuolus õiguskoostöö vaimuga, mida Euroopa Kohus on oma kohtupraktikas järjekindlalt rõhutanud.( )

76. Minu arvates kahjustaks see EL‑i õiguse ühetaolisust ja järjepidevust, kui pretensioonide nõukogu ei võiks esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlust, et saada ametlikku otsust EL‑i õigusega seotud küsimuses, mis on oluline tema ees oleva vaidluse lahendamiseks. See jätaks ka kaebuse esitajad ilma edasikaebamisõigusest, nagu Euroopa koolid istungil tunnistasid.

77. Neid asjaolusid arvesse võttes olen arvamusel, et teleoloogilise tõlgenduse kohaselt kuulub pretensioonide nõukogu EÜ artikli 234 kohaldamisalasse.

Kas eelotsusetaotluse vastuvõetavaks lugemine suurendab tarbetult Euroopa Kohtu töökoormust?

78. Võidakse väita, et kui Euroopa koolide pretensioonide nõukogu loetakse pädevaks esitama Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 alusel EL‑i õigusega seotud eelotsuseküsimusi, suureneb Euroopa Kohtu töökoormus ülemääraselt, sest samalaadseid taotlusi hakkavad esitama seni EÜ artikli 234 kohaldamisalast välja jäänud organid.

79. Komisjon on väitnud, et esiteks ei kaalu eelotsusetaotluste arvu võimaliku suurenemise risk üles vajadust tagada EL‑i õiguse ühetaoline kohaldamine, mis peab olema esmatähtis. Teiseks märkis komisjon, et pretensioonide nõukogu on väga eriline institutsioon. Vaevalt on palju samade tunnustega organeid, kes oleksid seega pädevad esitama EÜ artikli 234 alusel eelotsusetaotlusi.

80. Ma arvan sama.

81. Argument, et pretensioonide nõukogu eelotsusetaotluste vastuvõetavaks lugemine Euroopa Kohtus EÜ artikli 234 alusel koormaks Euroopa Kohtu tööga üle, ei ole õiguspõhimõtetest lähtuv seisukoht. Kui õiguse õige tõlgenduse kohaselt oleks pretensioonide nõukogul õigus esitada eelotsuse küsimusi, siis asjaolu, et Euroopa Kohtu töökoormus võib (potentsiaalselt ja hüpoteetiliselt) suureneda, ei ole õige põhjus asuda vastupidisele seisukohale.

82. EL‑i viimase suurema laienemise ajal 2004. aastal (kui EL‑i liikmeskond kasvas 15‑lt liikmesriigilt 25‑le) oleks olnud mõeldamatu ettepanek, et kuigi uute liikmesriikide kohtud on pädevad eelotsusetaotlusi esitama, oleks otstarbekas ja seega parem, kui neil ei lastaks seda teha, sest muidu upub Euroopa Kohus töösse. Ükskõik kui ahvatleva argumendina otstarbekus ka ei tunduks, kehtiv õiguslik argument see ei ole.

83. Lisaks on raske kui mitte võimatu leida EL‑i süsteemist pretensioonide nõukoguga sarnast institutsiooni.

84. Esiteks, kõik Euroopa koolide asutamiskonventsiooni osalised (27 liikmesriiki ja EL‑i institutsioonid) kuuluvad EL‑i. Olukord on seega erinev lepingutest, millega on loodud näiteks Euroopa Inimõiguste Kohus( ) ja WTO vaekogud( ) või mille alusel võidakse asutada tulevane Euroopa Patendikohus.( ) Mõistlik on asuda seisukohale, et selleks peaks olema eraldi säte, mis lubaks sellistel rahvusvahelistel kohtutel taotleda Euroopa Kohtu eelotsuseid. Pretensioonide nõukogu vaidlused tekivad seevastu üksnes EL‑i piires ja puudutavad üksnes osapooli, kelle suhtes kohaldatakse EL‑i õigust.

85. Teiseks, pretensioonide nõukogu liikmed määratakse Euroopa Kohtu koostatud nimekirjast, kusjuures määramise kriteeriumid ei erine nendest, mida kohaldatakse Avaliku Teenistuse Kohtu suhtes. Mõlemad elemendid rõhutavad pretensioonide nõukogu õigusemõistmise ülesannet ja struktuurseid sidemeid EL‑i õigussüsteemiga.

86. Lähima paralleeli võib tõmmata Euroopa Ülikool‑Instituudiga. See asutati 1972. aastal algselt kuue liikmesriigi vahel sõlmitud rahvusvahelise konventsiooniga. Selle personalieeskirjad näevad kaebuste esitamise menetluse, mille otsuste peale saab edasi kaevata apellatsiooninõukogule. Apellatsiooninõukogu paistab pretensioonide nõukogust erinevat näiteks selles, et seda ei ole asutatud Euroopa Ülikool‑Instituudi konventsiooniga vaidluste lahendamiseks. Sellest ei tulene tingimata, et kui Euroopa koolide pretensioonide nõukogu on pädev esitama EÜ artikli 234 alusel Euroopa Kohtule eelotsusetaotlusi, siis peaks Euroopa Kohus automaatselt vastuvõetavaks lugema ka Euroopa Ülikool‑Instituudi apellatsiooninõukogu eelotsusetaotlused.

87. Lühidalt, pretensioonide nõukogu ja konventsioon, mille alusel see asutati, paistavad olevat kui mitte ainulaadne siis harv näide Euroopa Liidus. On ülimalt ebatõenäoline, et Euroopa Kohtu töökoormus kasvaks selliste organite nagu pretensioonide nõukogu eelotsusetaotluste tõttu ülemäärselt suureks. Enamgi veel, nagu ma olen märkinud, kui kohaldatavad eeskirjad ei ole EL‑i õiguse osa, on Euroopa Kohtu ülesanne anda juhiseid EL‑i õiguse tõlgendamise kohta ainult selles osas, milles see tõlgendus nende eeskirjade kohaldamist mõjutab.

88. Seega tuleks minu arvates esimesele küsimusele vastata, et pretensioonide nõukogu kuulub EÜ artikli 234 kohaldamisalasse, sest kuna ta teeb otsused viimase astmena, on ta ühtaegu pädev esitama eelotsusetaotlusi Euroopa Kohtule EL‑i õigusega seotud asjades ja ka kohustatud seda tegema, nagu iga teine kohus, kelle otsuse peale enam edasi kaevata ei saa.

Teine küsimus

89. Teise küsimusega soovib pretensioonide nõukogu teada, kas EÜ artikkel 12 (mis keelab diskrimineerimise kodakondsuse alusel) või EÜ artikkel 39 (mis tagab töötajate vaba liikumise) keelab kohaldada sellist tasustamissüsteemi, mis asjaomasel ajal kehtis Euroopa koolides, kuivõrd see süsteem ei võimalda arvesse võtta vääringu väärtuse langust, mis toob kaasa mõne lähetatud õpetaja ostujõu languse. Sellega seoses märgib pretensioonide nõukogu, et nimetatud süsteemi puhul „on otsesõnu viidatud ühenduse ametnike suhtes kehtivale süsteemile”.

90. Küsimus tekib seetõttu, et ajavahemikul 1. juulist 2007 kuni 1. juulini 2008 odavnes naelsterling märkimisväärselt euro suhtes. Sellel perioodil Euroopa ühenduste ametnike töötasude arvestamisel kasutatud vahetuskurss samas ei muutunud, nagu ei muutunud ka õpetajatele makstava Euroopa lisatasu väärtus (mida arvutati ja näidati eurodes 1. juuli 2007. aasta kursi kohaselt).( ) Nende kahe teguri tõttu kahanes Ühendkuningriigist eurot kasutavasse liikmesriiki lähetatud õpetajate liikmesriigis makstav töötasu eurodes ja seega ka nende kogutöötasu (s.o liikmesriigis makstav töötasu koos Euroopa lisatasuga) eurodes.

91. Õpetajad väidavad, et kõnealune tasustamissüsteem ei taga kõigile lähetatud õpetajatele võrdset ostujõudu. Nad väidavad, et see diskrimineerib Brüsselis töötavaid Ühendkuningriigi õpetajaid võrreldes a) Brüsselisse lähetatud õpetajatega, kes saavad oma liikmesriigis makstavat töötasu muus vääringus kui euro või naelsterling, b) Culhami Euroopa Koolis töötavate Ühendkuningriigi õpetajatega, kes ei ole kasutanud oma õigust vabalt liikuda, ning c) õpetajatega, kes saavad oma liikmesriigis makstava töötasu eurodes.

92. Lisaks väidavad õpetajad, et personalieeskirjade artikli 49 lõike 2 punkt b ei ole kooskõlas EÜ artiklitega 12 ja 39, kuna selles ei ole sätet naelsterlingi odavnemise arvessevõtmiseks Euroopa lisatasu määramisel, mistõttu on Ühendkuningriigi õpetajad jäetud halvemusse. Veelgi enam, selleks et olla asutamislepinguga kooskõlas, peaks personalieeskirjade artikli 49 lõike 2 punkti b muudatus olema tagasiulatuva jõuga, võimaldades hõlmata kogu õpetajate kaebuses nimetatud ajavahemikku (oktoobrist 2007 kuni juunini 2008).

93. Euroopa koolid on seisukohal, et Ühendkuningriigi õpetajaid ei diskrimineerita. Esiteks puudub tõeline võrdlusalus – nende õpetajate olukord, kelle liikmesriigis makstav töötasu arvestati naelsterlingites, erines kolleegide omast, kelle liikmesriigis makstav töötasu oli eurodes. Teiseks ei erista tasustamissüsteem õpetajaid kodakondsuse alusel; seda kohaldatakse objektiivselt ja ühtselt kõigi õpetajate suhtes, kelle liikmesriigis makstav töötasu on muus vääringus kui eurodes.

94. Euroopa koolid tunnistavad, et artikli 49 lõike 2 punkti b redaktsiooni, mis kehtis kuni 1. juulini 2008, võib pidada kaudselt diskrimineerivaks, kuna see ei näinud Euroopa lisatasu arvestamisel ette sätteid muu vääringu kui euro vahetuskursi märkimisväärse odavnemise puhuks. Sellegipoolest väidavad nad, et iga selline diskrimineerimine on õigustatud, kuna vahetuskurssi kohaldati objektiivsete kriteeriumide alusel.

Esialgsed märkused

95. EÜ artiklis 12 sätestatud kodakondsuse alusel diskrimineerimise keeld on võrdse kohtlemise üldpõhimõtte eriline väljendus, mis konkreetses vormis on esitatud muu hulgas ka EÜ artiklis 39 seoses töötajate vaba liikumise õigusega.( ) See õigus on kaitstud ka rahvusvahelise organisatsiooni raames ja EÜ artiklite 12 ja 39 sätted on kohaldatavad ka konkreetselt Euroopa koolide õpetajate suhtes.( ) Euroopa Kohus on samuti selgitanud, et sätted, mis takistavad või keelavad töötajate vaba liikumist, on takistused ka siis, kui neid kohaldatakse asjaomase töötaja kodakondsusest sõltumatult.( )

96. Seetõttu käsitlen esiteks küsimust, kas vaidlustatud süsteemi puhul on tegemist diskrimineerimisega kodakondsuse alusel või rikub see muul viisil võrdse kohtlemise põhimõtet, teiseks, kas see keelas või takistas mis tahes kategooria õpetajate vaba liikumist ja kolmandaks analüüsin vajalikul määral, kas selline süsteem on üleüldse õigustatud.

Kas vaidlustatud süsteemi puhul on tegemist diskrimineerimisega kodakondsuse alusel või rikub see muul viisil võrdse kohtlemise põhimõtet?

97. Kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõte keelab

„[...] mitte ainult otsese diskrimineerimise kodakondsuse alusel, vaid ka igasuguse kaudse diskrimineerimise, mis mõne muu tunnuse järgi vahet tehes toob faktiliselt kaasa samasuguse tagajärje.

Siseriiklik õigusnorm, mis ei ole objektiivselt õigustatud ega taotletava eesmärgiga proportsionaalne, kujutab endast kaudset diskrimineerimist, kui see võib oma olemuse[ tõttu] mõjutada pigem teiste liikmesriikide kodanikke kui selle riigi kodanikke ning kui seetõttu tekib oht, et esimesena mainituid koheldakse halvemini.”( )

98. Üldiselt nõuab võrdse kohtlemise põhimõte, et sarnaseid olukordi ei käsitletaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei käsitletaks ühtemoodi, välja arvatud juhul, kui see on objektiivselt põhjendatud.( )

99. Personalieeskirjade sõnastuse põhjal on selge, et need ei sisalda otsest diskrimineerimist kodakondsuse alusel.

100. Ka ei ole personalieeskirjad osa siseriiklikust õigusest, mis oma olemuselt võib klassikalises tähenduses mõjutada pigem „teiste” liikmesriikide kui „oma” kodanikke, kuna seda kohaldatakse kõigi liikmesriikide õpetajate suhtes, keda riigid lähetavad seitsmes vastuvõtvas liikmesriigis asuvasse Euroopa kooli.

101. Sellegipoolest võib selles süsteemis eristada kahte õpetajate rühma ja näidata, et neid koheldi – vähemalt asjaomasel ajal – erinevalt seoses sellega, kuidas euro väärtus mõjutas nende kogutöötasu aasta jooksul. Esimesse rühma kuuluvad õpetajad, kes olid lähetatud liikmesriigist euroalale ja kelle liikmesriigis makstava töötasu väärtus eurodes ei muutunud, jäädes asjaomasel ajal samaks personalieeskirjade III lisas nimetatud summaga. Teise rühma kuuluvad õpetajad, kes olid lähetatud euroalavälisesse liikmesriiki ja kelle liikmesriigis makstav töötasu eurodes võis varieeruda – ja varieeruski – suuremal või vähemal määral vahetuskursi kõikumise tõttu, nii et nende kogutöötasu (liikmesriigis makstav töötasu varieeruvalt eurodes ja Euroopa lisatasu kindlasummalisena eurodes) võis erineda – ja erineski – personalieeskirjade III lisas nimetatud summast. Viitan neile edaspidi vastavalt kui 1. rühmale ja 2. rühmale.

102. Tuleb märkida, et õpetajate erinev kohtlemine, mille ma olen tuvastanud, on seotud personalieeskirjade artikli 49 lõikes 1 tagatud õpetajate õigusega kogutöötasule, mille väärtus eurodes on määratletud personalieeskirjade III lisas esitatud vastava palgatasandi astmel. See ei ole seotud nimetatud palga ostujõuga, mida personalieeskirjad ei taga ja mis võib varieeruda muu hulgas vastavalt sellele, kuivõrd õpetaja saab ja tahab vastu võtta, hoiustada ja kasutada osa oma töötasust koduliikmesriigis ja selle liikmesriigi vääringus.

103. Tuleb ka märkida, et kui vaidlustatud süsteem rikuks võrdse kohtlemise põhimõtet sellega, et sarnaseid olukordi käsitletakse erinevalt, peaks olema tegemist ka diskrimineerimisega kodakondsuse alusel, sest 1. rühma õpetajad olid ilmselt niikuinii euroala liikmesriikide kodanikud ja 2. rühma õpetajad muude liikmesriikide kodanikud.

104. Need minu poolt määratletud rühmad ei kattu aga täpselt menetluses välja pakutud võrdlusrühmadega, mistõttu on vaja põgusat selgitamist.

105. Esiteks, kas nimetatud kaks rühma on võrreldavas olukorras võrdse kohtlemise põhimõtte seisukohast?

106. Minu arvates tuleb sellele küsimusele vastata jaatavalt. Personalieeskirjad näevad ette palgaastmestiku eurodes ja sätestavad, et personali liikmetel „on õigus” sellisele töötasule. Õpetajad, kellel on ühesugune õigus, on seepärast võrreldavas olukorras. Tõsi on, et teataval määral saab objektiivselt eristada õpetajaid, kelle päritolu‑ ja lähetusriik kasutavad eri vääringuid, sellistest õpetajatest, kelle päritolu‑ ja lähetusriik kasutavad sama vääringut, sest nende puhul kohaldatavad tingimused on erinevad, kui nad kannavad oma töötasu osaliselt üle ühte või teise vääringusse. Samas ei mõjuta need erinevused, mille mõju sõltub suuresti igaühe enda suvast, töötasu väärtust eurodes, mida õpetajatel on õigus saada.

107. Teiseks, kas on muid asjakohaseid võrdlusi?

108. Pretensioonide nõukogu ja komisjon on palunud Euroopa Kohtul võrrelda õpetajate olukorda Euroopa Liidu institutsioonide töötajate olukorraga. Institutsioonide töötajad said ametisse määramisel oma institutsiooni ametnikeks ja on täiesti sõltumatud oma päritoluliikmesriigi ametivõimudest. Euroopa koolide süsteemi lähetatud õpetajad aga jäävad seotuks siseriikliku süsteemiga, mis vastutab nende liikmesriigis makstava töötasu eest. Personalieeskirjade artikli 49 lõike 2 punkt b viitab tõepoolest „Euroopa ühenduste ametnike palkade jaoks kasutatavale vahetuskursile”. See aga ei ole muud kui viide vahetuskursile, mida tuleb töötasude arvestamisel kohaldada (täpsemalt, vahetuskurss, mida kasutatakse EL‑i üldeelarve täitmisel).( ) Seega ei ole Euroopa koolide õpetajate tasustamissüsteem EL‑i ametnike omaga võrreldav.

109. Komisjon viitab ka EL‑i institutsioonidesse tööle lähetatud siseriiklikele ekspertidele. Ka siin ei paista olukorrad olevat võrreldavad. Lähetatud siseriiklike ekspertide kogu töötasu maksab siseriiklik asutus, mille koosseisus ekspert töötab, samas kui institutsioon maksab päeva‑ või kuuraha.( ) Seevastu koosneb töötasu, mida on õigus saada Euroopa koolide õpetajatel, liikmesriigis makstavast töötasust ja Euroopa lisatasust. Oluline on seetõttu asjaolu, et lähetatud siseriiklike ekspertide suhtes kohaldatavates eeskirjades ei püüta eri liikmesriikidest lähetatud ekspertidele tagada lähetuse ajaks sama kogutöötasu. Euroopa koolide õpetajate suhtes kohaldatavad personalieeskirjad sätestavad seevastu, et kõigil õpetajatel, „on õigus saada” töötasu, mis vastab tema ametikohaga seotud palgatasandile, mis on esitatud III lisas eurodes.

110. Õpetajad omalt poolt väidavad, et Ühendkuningriigist Brüsselisse Euroopa koolidesse lähetatud õpetajaid võiks võrrelda a) teiste Ühendkuningriigi õpetajatega, kes olid lähetatud Culhami Euroopa Kooli nende kodumaal ja/või b) Brüsselisse lähetatud õpetajatega, kes said oma liikmesriigis makstavat töötasu muus vääringus kui naelsterling. Mõlemad nimetatud rühmad kuuluvad minu määratletud 2. rühma, mille kõiki liikmeid koheldi võrdselt osas, milles nende kogutöötasu väärtus eurodes võis erineda – ja kõigil juhtudel suuremal või vähemal määral ka erines – personalieeskirjade III lisas määratletud summast. Nagu ma olen selgitanud, ei ole oluline allrühmade eristamine ostujõule avaldunud mõju järgi.

111. Oluline erinevus 1. ja 2. rühma õpetajate kohtlemises seisneb seetõttu selles, et 1. rühm sai terve vaidlusaluse perioodi jooksul töötasu, mille väärtus eurodes oli täpselt seesama, mis on tagatud personalieeskirjade artikli 49 lõikes 1 ja III lisas, samas kui 2. rühma õpetajate puhul oli ilmne oht, et nende töötasu sellest summast erineb. Kas see oht realiseerus teatavast liikmesriigist pärit õpetajate jaoks kasulikult või kahjulikult, on minu arvates ebaoluline. Kas Ühendkuningriigi õpetajad kaotasid nimetatud ajal rahas, samas kui teised õpetajad mõnest euroalavälisest liikmesriigist võisid rahas võita, sõltus vahetuskursi kõikumisest, mis on täiesti objektiivne välistegur. Oluline on see, et 2. rühma kuuluvate õpetajate puhul oli käegakatsutav oht saada eurodes tagatud töötasust väiksem summa; seda probleemi oleks pidanud käsitlema personalieeskirjadega kehtestatud tasustamissüsteemis, sest 1. rühma õpetajaid see oht ei ähvarda.

112. Seepärast olen seisukohal, et asjaomasel ajal rikkus vaidlustatud süsteem võrdse kohtlemise põhimõtet ja seega oli tegemist diskrimineerimisega kodakondsuse alusel, mis on vastuolus EÜ artikliga 12.

Kas vaidlustatud süsteem välistas vaba liikumise või takistas seda?

113. Ma ei saa aga asuda seisukohale, et seda puudust võiks pidada selliseks takistuseks, mis ei lase teostada vaba liikumise õigust.

114. Euroopa koolidesse lähetatud õpetajate tasustamissüsteem seisneb selles, et nad saavad jätkuvalt senist töötasu, millele lisandub Euroopa lisatasu. Seetõttu on ilmne, et õpetajad saavad lähetuses igal juhul kõrgemat töötasu kui oma eelmisele töökohale jäädes.

115. See väljavaade tõenäoliselt ei takista ühtki õpetajat taotlemast või vastu võtmast lähetust, kui just kogusissetulek ei kujune väiksemaks sellest, mis on vajalik, et säilitada lähetuse ajaks vajalik elustandard ning katta mis tahes jätkuvad kohustused päritoluliikmesriigis ja ühest liikmesriigist teise kolides tekkivad kulud. Käesolevas asjas ei ole esile tõstetud ühtki niisugust olukorda ja nimetatud oht ei paista ka käegakatsutav. Oht, et kogu tegeliku töötasu väärtus eurodes erineb teise samal palgatasandi astmel oleva õpetaja omast – mis on tõeline ja vältimatu oht – on vaevalt üldse oluline, kui õpetaja otsustab, kas lähetust taotleda või sellega nõustuda. See võib küll sõltuvalt sellest, mis suunas erinevus on, tekitada rõõmu või meelepaha, kuid süsteemis, mis hõlmab 27 liikmesriigi õpetajaid, kellel on väga erinev liikmesriigis makstav töötasu ja kes paigutuvad tasustamissüsteemi, kus on üheksa palgatasandit, igaühes 12 astet, pole sel peaaegu kindlalt vähimatki mõju õpetajate võimele või tahtele kasutada vaba liikumise õigust, taotledes või võttes vastu töökohta mõne teise liikmesriigi Euroopa koolis.

Kas vaidlustatud süsteem on õigustatud?

116. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on erinev kohtlemine, mis kujutab endast kaudset diskrimineerimist kodakondsuse alusel, keelatud, välja arvatud juhul, kui see on objektiivselt põhjendatud, taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale.( )

117. Komisjon väidab, et on võimatu kehtestada tasustamissüsteem, mis tagaks 27 liikmesriigi asutustest Euroopa koolidesse lähetatud õpetajatele täielikult võrdse ostujõu. Pealegi on ajavahemikul 1995–2008 naelsterlingi–euro kursikõikumised kokkuvõttes tasakaalus.

118. Nagu olen märkinud, ei peaks võrdluspunkt olema mitte ostujõud, vaid kogutöötasu väärtus eurodes, mis on tagatud personalieeskirjadega. See, kas vahetuskursid on mingi ajaperioodi jooksul tasakaalus, on siinkohal ebaoluline, kuna tasustamissüsteemi puudus seisneb selles, et Euroopa lisatasu arvutamisel kasutatav vahetuskurss jääb kehtima kogu aastaks.

119. Euroopa koolid on seisukohal, et nii asjaomasel ajal kehtinud süsteem kui ka 1. juulil 2008. aastal sisseviidud muudatus olid põhjendatud. Esiteks peab tasustamissüsteem arvestama seda, et lähetatud õpetajad saavad oma liikmeriigis makstavat töötasu 27 liikmesriigi haldussüsteemi raames. Teiseks ei tohi süsteemile seada liiga suurt halduskoormust, vaid see peab töötama kõigi lähetatud õpetajate üldistes huvides. Kolmandaks, kuigi mõned lähetatud õpetajad võivad kannatada kahju, kui nende riigi vääring euro suhtes odavneb, nad ka võidavad, kui see kallineb, nii et süsteem ise on üldiselt tasakaalus.

120. Minu arvates ei ole selle seisukoha esimene punkt asjakohane. Kui vaidlustatud süsteemi puhul on kord aastas lisatasu arvutades võimalik võtta arvesse seda, et õpetajad saavad oma liikmeriigis makstavat töötasu 27 liikmesriigi haldussüsteemi raames, võiks olla võimalik seda teha töötasu igakordsel väljamaksmisel.

121. Teise ja kolmanda punktiga seoses paistab asjakohane kohtuotsus Terhoeve. Seal oli küsimus selles, kas on põhjendatud suurem maksukoormus, mis langeb töötajale, kes on ühest liikmesriigist teise elama kolinud selleks, et seal tööd teha. Kohus otsustas, et ei ole. Täpsemalt, siseriiklikud eeskirjad maksude ja sotsiaalmaksude kogumise lihtsustamiseks ja koordineerimiseks või halduskaalutlused ei saa õigustada põhivabaduste ohustamist.( )

122. Seetõttu olen seisukohal, et personalieeskirjade artikli 49 lõikega 2 sätestatud tasustamissüsteem oli asjaomasel ajal vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega, nagu see väljendub eelkõige EÜ artiklis 12, ega ole objektiivselt põhjendatud.

Kolmas küsimus

123. Kolmanda küsimusega soovib pretensioonide nõukogu teada, et juhul kui vastus teisele küsimusele on jaatav (mida see minu ettepaneku kohaselt peakski olema, kuivõrd on olemas võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumine, mis hõlmab kaudset diskrimineerimist kodakondsuse alusel), siis kas selline erinevus, mis on tuvastatud olukordade vahel, milles on ühelt poolt Euroopa koolidesse lähetatud õpetajad ja teiselt poolt Euroopa ühenduse ametnikud, võib õigustada seda, et võrdväärse ostujõu säilitamise tagamiseks kohaldatavad vahetuskursid ei ole samad.

124. Esiteks paistab selle küsimuse püstitus ebatäpne, kuivõrd vahetuskursid, mida asjaomasel ajal kasutati Euroopa koolide õpetajate Euroopa lisatasu arvutamisel, olid täpselt samad, mida kasutati muus vääringus kui eurodes töötasude maksmisel EL‑i ametnikele – ja need on sõnaselgelt sätestatud personalieeskirjade artikli 49 lõike 2 punktis b.

125. Küsimuse sisust on siiski selge, et mõte on viidata asjaolule, et EL‑i ametnike puhul on ostujõu võrdsus tagatud iga ametikoha paranduskoefitsientidega, mis määratakse kindlaks igal aastal koos vahetuskurssidega, kuid mida võidakse kohandada elukalliduse suurte muutuste puhul.( ) Kuid ka sellisel juhul on küsimus segadusseajav, sest personalieeskirjade artikli 47 lõige 3 sätestab järgmist: „Personali liikme töötasu suhtes RAKENDATAKSE PARANDUSKOEFITSIENTE, mis võivad 100%‑ga võrreldes olla kõrgemad, võrdsed või madalamad ning mis on määratletud ja mida muudetakse Euroopa Ühenduse ametnike kohta käivate dokumentidega.”

126. Minu arvates ei saa Euroopa Kohus selliselt sõnastatud küsimusele vastata.

127. Õpetajate poolt Euroopa Kohtule esitatud väidetest selgub, et õpetajad soovisid pigem, et pretensioonide nõukogu esitatav küsimus puudutaks asjaolu, et kuigi samad paranduskoefitsiendid ja kohandused kehtivad nii Euroopa koolide õpetajate kui ka EL‑i ametnike puhul, ei mõjuta need õpetajate töötasu samal viisil kui ametnike oma, sest paranduskoefitsiendi kohandamisel ei võeta arvesse valuutakursi kõikumist. Seega võidi tahta küsida, kas ametnike ja õpetajate erineva olukorra kohtlemine samal viisil võib olla vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega.

128. See on siiski pelgalt hüpotees, mis ei seostu esitatud eelotsuseküsimuse sõnastusega ja millele vastamine vajaks märksa täielikumat teavet õpetajate töötasude suhtes kohaldatava paranduskoefitsientide süsteemi kohta. Seda silmas pidades ei leia ma, et Euroopa Kohtul peaks olema põhjust sellele hüpoteetilisele küsimusele vastata. Tahaksin ainult öelda, nagu olen juba ka märkinud,( ) et minu arvates ei saa Euroopa koolidesse lähetatud õpetajate ja EL‑i ametnike olukorda pidada võrreldavaks.

Ettepanek

129. Eespool esitatud põhjustel olen arvamusel, et Euroopa koolide pretensioonide nõukogu esitatud eelotsuseküsimustele tuleks vastata järgmiselt:

1. Euroopa koolide pretensioonide nõukogu kuulub EÜ artikli 234 kohaldamisalasse.

2. Võrdse kohtlemise põhimõte ja selle väljendusena EÜ artiklis 12 sätestatud kodakondsuse alusel diskrimineerimise keeld välistab Euroopa koolide personalieeskirjade artiklites 45–49 ette nähtud tasustamissüsteemi kohaldamise.

3. Euroopa Kohtul ei ole võimalik vastata kolmandale eelotsuseküsimusele.