Esialgne tõlge

KOHTUJURISTI ETTEPANEK

NILS WAHL

esitatud 20. juunil 2018( )

Kohtuasi C‑256/17

Sandd BV

versus

Autoriteit Consument en Markt

menetluses osales:

Koninklijke PostNL BV

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Rechtbank Rotterdam (Rotterdami esimese astme kohus, Madalmaad))

Eelotsusetaotlus – Teenuste osutamise vabadus – Postiteenused – Universaalteenuse osutaja – Hinnakujunduse põhimõtted ja raamatupidamisarvestuse läbipaistvus – Universaalteenuse osutaja kohustus pidada universaalteenuse osutamise kohustuse raames iga teenuse kohta eraldi arvestust – Postitariifide kulupõhisus – Mõistlik kasum





1. Millisel tasemel või mis liiki kontrolli universaalse postiteenuse üle nõuab liidu õigus? See on Rechtbank Rotterdami (Rotterdami esimese astme kohus, Madalmaad) esitatud eelotsuse küsimuste sisu.

2. Madalmaade valitsus toetab üsna madalat kontrolli taset. Poola valitsus seevastu pooldab kõrget kontrolli taset. Hispaania ja Itaalia valitsus näivad jäävat oma vastustes kuhugi sinna vahele. Kõik valitsused on lähtunud oma märkustes sellest, kuidas on sõnastatud direktiiv 97/67/EÜ ühenduse postiteenuste siseturu arengut ja teenuse kvaliteedi parandamist käsitlevate ühiseeskirjade kohta.( )

3. Riigisisesest perspektiivist on õigus neil kõigil.

4. Asun käesolevas ettepanekus seisukohale, et liikmesriikidele liidu õiguse raames pandud nõuded olenevad olemuslikult sellest, millise vormi ja ulatusega universaalteenuse iga liikmesriik on valinud. Samuti jättis liidu seadusandja direktiivi 97/67 ja selle eri muudatusi koostades teadlikult, riigiti esinevate erisuste tõttu teatud postiteenuste osutamise aspektid ühtlustamata.

I. Õigusraamistik

A. Liidu õigus

5. Direktiiv 97/67 võeti vastu eesmärgiga avada postiteenuste turg järk-järgult konkurentsile. Hiljem on seda kahel korral oluliselt muudetud: direktiividega 2002/39/EÜ( ) ja 2008/6/EÜ( ).

1. Direktiiv 97/67 (muudetud redaktsioon)

6. Direktiivi 97/67 artikliga 3 näeb ette universaalse postiteenuse loomise:

„1. Liikmesriigid tagavad, et kasutajatel on õigus universaalteenusele, mis hõlmab kindlaksmääratud kvaliteediga postiteenuse pidevat osutamist nende territooriumi igas punktis kõikidele kasutajatele sobiva hinnaga.

[…]

4. Iga liikmesriik võtab vastu vajalikud meetmed tagamaks, et universaalteenus hõlmab vähemalt järgmisi teenuseid:

– kuni kaks kilogrammi kaaluvate postisaadetiste kogumine, sorteerimine, transportimine ja jaotamine,

– kuni kümme kilogrammi kaaluvate postipakkide kogumine, sorteerimine, transportimine ja jaotamine,

– täht‑ ja väärtsaadetistega seotud teenused.

[…]“

7. Artiklis 7, mis käsitleb universaalteenuste rahastamist, on ette nähtud:

„1. Liikmesriigid ei anna ega säilita ainu‑ või eriõigusi postiteenuste osutamise alustamiseks ega postiteenuste osutamiseks. Liikmesriigid võivad rahastada universaalteenuste osutamist, kasutades ühte või mitut lõigetes 2, 3 ja 4 sätestatud vahenditest või muid asutamislepinguga kooskõlas olevaid vahendeid.

2. Liikmesriigid võivad tagada universaalteenuste osutamise, hankides sellised teenused riigihankemenetluste suhtes kohaldatavate eeskirjade ja normide kohaselt, sealhulgas […] võistlevate läbirääkimiste või läbirääkimisega menetluse kohaselt, kas lepinguteate avaldamisega või mitte.

3. Kui liikmesriik teeb kindlaks, et universaalteenuse osutamise kohustused, nagu need on sätestatud käesolevas direktiivis, on seotud netokuludega […] ning kujutavad endast universaalteenuse osutajale või osutajatele ebaõiglast rahalist koormust, võib ta võtta kasutusele:

a) mehhanismi, millega maksta asjaomasele ettevõtjale või asjaomastele ettevõtjatele hüvitist riigi vahenditest, või

b) mehhanismi universaalteenuse osutamise kohustuse netokulu teenuste osutajate ja/või kasutajate vahel jagamiseks.

4. Kui netokulu jagatakse lõike 3 punkti b kohaselt, võib liikmesriik luua hüvitusfondi […].

[…]“

8. Direktiivi 97/67 artiklis 12 on sätestatud:

„Liikmesriigid võtavad meetmeid tagamaks, et kõigi universaalteenuse alla kuuluvate teenuste tasude puhul peetakse kinni järgmistest põhimõtetest:

– tasud on taskukohased kõikidele kasutajatele geograafilisest asukohast olenemata ning siseriiklikke eritingimusi arvestades on kasutajatel juurdepääs osutatavatele teenustele. Liikmesriigid võivad säilitada või võtta kasutusele pimedatele või vaegnägijatele ette nähtud tasuta postiteenused;

– tasud on kulupõhised ning motiveerivad tõhusa universaalteenuse osutamist. Liikmesriigid võivad avaliku huviga seotud põhjustel otsustada, et kogu riigi territooriumil ja/või piiriülese saatmise puhul kohaldatakse ühtset tasu üksiksaadetise tasuga postiteenuste ja muude postisaadetiste puhul;

– ühtse tasu kohaldamine ei välista universaalteenuse osutaja või osutajate õigust sõlmida kasutajatega tasusid käsitlevaid üksiklepinguid;

– tasud on läbipaistvad ja mittediskrimineerivad;

– kui universaalteenuse osutajad kohaldavad eritasusid näiteks ettevõtjate, massposti saatjate või eri kasutajatelt saadud posti koondajate suhtes, peavad nad järgima läbipaistvuse ja mittediskrimineerimise põhimõtteid nii tasude kui nendega seotud tingimuste osas. […]“

9. Artiklis 14 on sätestatud:

„1. Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tagamaks, et universaalteenuse osutajate raamatupidamisarvestus toimub käesoleva artikli sätete kohaselt.

2. Universaalteenuse osutaja peab või osutajad peavad sisemistes raamatupidamissüsteemides eraldi arvestust, et teha selget vahet kõikide universaalteenuse alla kuuluvate ja mittekuuluvate teenuste ja toodete vahel. Sellist eraldi arvestust kasutavad liikmesriigid universaalteenuse netokulude arvutamisel. Kõnealune asutusesisene raamatupidamissüsteem põhineb järjepidevalt kohaldatavatel ja objektiivselt põhjendatud kuluarvestuspõhimõtetel.

3. Ilma et see piiraks lõike 4 kohaldamist, jaotatakse kulud lõikes 2 osutatud raamatupidamissüsteemides järgmiselt:

a) kulud, mida saab otse seostada konkreetse teenuse või tootega, omistatakse sellele teenusele või tootele;

b) üldkulud, s.o kulud, mida ei saa otse omistada konkreetsele teenusele või tootele, jaotatakse järgmiselt:

i) võimaluse korral jaotatakse üldkulud nende päritolu otsese analüüsi põhjal;

ii) kui otsene analüüs ei ole võimalik, jaotatakse üldkulude kategooriad, kasutades nende kaudset seost mõne teise kulukategooriaga või kulukategooriate rühmaga, mida saab otse omistada või jaotada; kaudne seos põhineb võrreldavatel kulustruktuuridel;

iii) kui ei suudeta leida otsest ega kaudset kulude jaotamise viisi, jaotatakse kulukategooria üldise jaotusteguri alusel, mille arvutamisel kasutatakse ühelt poolt kõigi otseselt või kaudselt omistatud või jaotatud kulude ja iga üksiku universaalteenuse suhet ning teiselt poolt kõigi otseselt või kaudselt omistatud või jaotatud kulude ja muude teenuste suhet;

iv) üldkulud, mis on vajalikud nii universaalteenuste kui muude teenuste osutamiseks, jaotatakse vastavalt; samasuguseid kulutegureid tuleb kohaldada nii universaalteenuste kui muude teenuste suhtes.

4. Muid kuluarvestussüsteeme kohaldatakse ainult sel juhul, kui need on kooskõlas lõikega 2 ja kui siseriiklik reguleeriv asutus on need heaks kiitnud. Komisjoni teavitatakse eelnevalt nende kohaldamisest.

5. Siseriiklikud reguleerivad asutused tagavad, et universaalteenuse osutajast sõltumatu pädev asutus kontrollib vastavust ühele lõigetes 3 või 4 kirjeldatud kuluarvestussüsteemile. Liikmesriigid tagavad vastavust käsitleva teatise perioodilise avaldamise.

[…]

7. Taotluse korral tehakse kõnealuste süsteemide üksikasjalikud raamatupidamisandmed konfidentsiaalsena teatavaks siseriiklikule reguleerivale asutusele ja komisjonile.

8. Kui teatav liikmesriik ei ole kasutanud artikli 7 kohaselt lubatud universaalteenuse osutamise rahastamise mehhanismi ning kui siseriiklik reguleeriv asutus veendub, et mitte ükski kõnealuse liikmesriigi universaalteenuse osutaja ei saa varjatult või muul viisil riigiabi ning et turul on täielik konkurentsiolukord, võib siseriiklik reguleeriv asutus teha otsuse mitte kohaldada käesoleva artikli nõudeid.

[…]“

10. Artikli 22 lõikes 3 on muu hulgas sätestatud:

„Liikmesriigid tagavad, et siseriiklikul tasandil oleksid tõhusad mehhanismid, mille kaudu kasutajad või postiteenuse osutajad, keda siseriikliku reguleeriva asutuse otsus puudutab, saavad esitada kõnealuse otsuse peale kaebuse pooltest sõltumatule kaebusi käsitlevale organile. […]“

11. Direktiivi 97/67 I lisas on antud suunised universaalteenuse võimalike netokulude arvutamiseks. Seal on muu hulgas sätestatud, et netokulude arvutamisel tuleb arvestada „kõiki […] asjakohaseid tegureid, sealhulgas mittemateriaalseid ja turueeliseid, mis on universaalteenuseid osutama määratud postiteenuse osutajal, õigust mõistlikule kasumile ja stiimuleid kulutõhususe suurendamiseks“.

2. Direktiiv 2008/6

12. Direktiivi 2008/6 põhjendustes on muu hulgas märgitud:

„(38) Täieliku konkurentsi tingimustes on nii universaalteenuse finantstasakaalu kui ka turumoonutuste piiramise seisukohast oluline, et põhimõttest, mille kohaselt hinnad kajastavad normaalseid kaubandustingimusi ja kulusid, eemaldutaks ainult avalike huvide kaitsmiseks. […]

[…]

(40) Pidades silmas, et tingimusi, milles turgu valitsev universaalteenuse osutaja peab toimima täielikult konkurentsile avatud keskkonnas, reguleeritakse riigiti erinevalt, on kohane jätta liikmesriikidele vabadus otsustada, kuidas teostada parimal viisil järelevalvet ristsubsideerimise üle.

(41) Pidades silmas üleminekut täielikult konkurentsile avatud turule ja et vältida konkurentsi kahjustamist ristsubsideerimisega, on kohane nõuda liikmesriikidelt jätkuvalt, et nad säilitaksid kohustuse, mille kohaselt universaalteenuse osutajad peavad pidama eraldi ja läbipaistvat raamatupidamisarvestust; vajadusel võib selle korras teha muudatusi.

See kohustus peaks andma siseriiklikele reguleerivatele asutustele, konkurentsiasutustele ja komisjonile teavet, mis on vajalik universaalteenuseid käsitlevate otsuste vastuvõtmiseks ja õiglastest turutingimustest kinnipidamise jälgimiseks, kuni konkurents muutub tõhusaks. Koostöö siseriiklike reguleerivate asutuste vahel selle valdkonna võrdlusnäitajate ja juhiste väljatöötamisel peaks aitama kaasa nende eeskirjade ühtlustatud kohaldamisele.

Eraldi ja läbipaistev raamatupidamisarvestus peaks andma liikmesriikidele ja nende reguleerivatele asutustele piisavalt üksikasjalikke raamatupidamisandmeid, selleks et:

– võtta vastu universaalteenusega seotud otsuseid;

– kasutada neid selle kindlakstegemisel, kas kehtestatud universaalteenuse osutamise kohustus on universaalteenuse osutajale seotud netokuludega ning kujutab endast ebaõiglast rahalist koormust;

– tagada universaalteenuse suhtes kohaldatavate tasude vastavus käesolevas direktiivis esitatud hinnakujunduse põhimõtetega;

– tagada vastavus käesolevas direktiivis esitatud lõppmaksete põhimõtetega ning

– jälgida õiglastest turutingimustest kinnipidamist, kuni konkurents muutub tõhusaks.“

B. Madalmaade õigus

1. Postwet 2009

13. Madalmaade postiseaduse (Postwet 2009) artikkel 22 kohustab universaalteenuse osutajat seadma sisse raamatupidamissüsteemi, mis eristab universaalse postiteenuse kulud ja tulud muu tegevuse kuludest ja tuludest. Samuti tuleb Autoriteit Consument en Marktil (tarbijate ja turgude järelevalveasutus Madalmaades; edaspidi „ACM“) võimaldada selle raamatupidamisteabega tutvuda.

14. Artikli 23 lõige 1 kohustab universaalse postiteenuse osutajat esitama ACMile aastaaruande universaalse postiteenuse rakendamise kohta. Aruanne peab sisaldama teavet osutatavate teenuste kvaliteedi kohta ja ülevaadet universaalse postiteenuse kuludest ja tuludest.

15. Artikli 25 lõikes 2 on ette nähtud, et postiteenuste hinnad peavad põhinema „universaalse postiteenuse tegelikel kuludel ja mõistlikul kasumil“.

16. Artikli 25 lõike 3 kohaselt tuleb reguleerival asutusel igal aastal arvutada universaalse postiteenuse osutaja hindades sisalduv kasumiosa.

17. Artikli 25 lõikes 5 on sätestatud, et pädev minister võib igal aastal dekreediga määrata hindades sisalduva kasumiosa, lähtudes sellekohasest otsusest, kui seda peetakse vajalikuks, et täita nõue, mille kohaselt hinnad peavad põhinema kuludel.

2. Postregeling 2009

18. 2009. aasta postimäärus (Postregeling 2009) on ministri määrus, kus on ette nähtud postisektoris universaalteenuse osutajate kuluarvestussüsteemi üksikasjalikud kriteeriumid.

19. Muu hulgas on 2009. aasta postimääruses ette nähtud kuluarvestussüsteemi standardid ja üksikasjalikult eri liiki kulud, mis tuleb omistada universaalsele postiteenusele (artiklid 7 ja 8). Samuti on seal ette nähtud, kuidas määratakse kindlaks universaalteenuse osutamise kohustusega seotud tasumäärad (artiklid 14–14d).

II. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused

20. Põhikohtuasja kaebaja Sandd BV (edaspidi „Sandd“) ja Koninklijke PostNL BV (edaspidi „PostNL“) tegutsevad mõlemad Madalmaades kommertspostiteenuste sektoris. PostNL on määratud Madalmaades universaalse postiteenuse osutajaks.

21. PostNL esitas ACMile 25. augustil 2015 universaalteenuse osutamise kohustusega seotud kuluarvestussüsteemi.

22. Sedastanud, et PostNLi kuluarvestussüsteem on 2009. aasta postimäärusega kooskõlas, määras ACM 14. septembri 2015. aasta otsusega vastavalt 2009. aasta postimääruse artiklitele 14–14e kindlaks PostNLi osutatavate universaalteenuste tasumäärad. Sandd esitas selle otsuse peale, milles oli kindlaks määratud põhitasu, lisatasu ja kogutasu, vaide.

23. ACM tunnistas 14. juunil 2016 Sanddi vaide põhjendamatuks. Sandd pöördus ACMi otsuse peale kaebusega eelotsusetaotluse esitanud kohtusse.

24. Sandd märkis eelotsusetaotluse esitanud kohtule põhikohtuasjas, et ACM on õigusvastaselt lubanud seda, et PostNLi kuluarvestussüsteemis ei peeta eraldi arvestust universaalse postiteenuse alla kuuluvate eri teenuste vahel, mis on vastuolus direktiivi 97/67 artikli 14 lõikega 2. Samuti märkis Sandd, et tasumäärasid kindlaks määrates pakkus ACM PostNLile õigusvastaselt võimalust kehtestada eri teenustele keskmine hind. Sellist tegutsemisruumi ei oleks tohtinud anda, sest direktiivi 97/67 artiklis 12 (nagu ka asjakohases siseriiklikus sättes) on nõue, et eri postiteenused peavad kõik olema kulupõhised. Lisaks sellele märkis Sandd, et tasumäärasid kindlaks määrates võttis ACM õigusvastaselt aluseks seadusega kindlaks määratud tasumäära 11,11%, mis oli vastuolus direktiivis 97/67 ette nähtud eeldusega, et universaalteenus peab olema kulupõhine.

25. Rechtbank Rotterdamil (Rotterdami esimese astme kohus, Madalmaad) tekkis kahtlusi, kuidas on õige liidu õigust tõlgendada, ning ta otsustas menetluse peatada ja taotleda Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes küsimustes:

„1. Kas [direktiivi 97/67] (muudetud [direktiiviga 2008/6]) artikli 14 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi õigus‑ ja haldusnormid peavad ette nägema, et universaalteenuse osutajad peavad sisemistes raamatupidamissüsteemides eraldi arvestust iga teenuse ja toote kohta, mis on hõlmatud universaalteenusega, et oleks võimalik teha selget vahet teenuste ja toodete vahel, mis kuuluvad universaalteenuse alla, ning teenuste ja toodete vahel, mis ei kuulu universaalteenuse alla, või on viidatud sätte kohaselt vaja raamatupidamislikult vahet teha üksnes universaalteenuse alla kuuluvate ja mittekuuluvate teenuste ja toodete vahel?

2. Kas [direktiivi 97/67] (muudetud [direktiiviga 2008/6]) artikli 12 esimest lõiku ja teist taanet tuleb tõlgendada nii, et iga teenus, mis kuulub universaalteenuse alla, peab olema kulupõhine?

3. Kas [direktiivi 97/67] (muudetud [direktiiviga 2008/6]) artikli 12 esimeses lõigus ja teises taandes sätestatud nõudega, et tasud peavad olema kulupõhised ning motiveerima tõhusa universaalteenuse osutamist, ei ole kooskõlas, kui määramata ajaks kehtestatakse kindel tasuvusmäär, millega suurendatakse universaalse postiteenuse kulusid tasumäärade aspektist?“

26. Oma kirjalikud seisukohad on esitanud Sandd, PostNL, Madalmaade, Hispaania, Itaalia ja Poola valitsus ning komisjon. Sandd, PostNL, Madalmaade valitsus ja komisjon esitasid kohtuistungil, mis peeti 11. aprillil 2018, ka suulised seisukohad.

III. Õiguslik analüüs

27. Sellest, kui direktiivi 97/67 järjekordse sammuna Euroopa Liidu postiturgude liberaliseerimisel viimati muudeti, on möödunud üle kümne aasta. Sellest peale on Euroopa Kohtul olnud minu teada võimalus seda direktiivi tõlgendada vaid vähestel juhtudel ning direktiivi 97/67 artiklit 12 ega artiklit 14 ei ole tal seni tõlgendada palutud.

28. Käesoleva vaidluse näib olevat ajendanud Sanddi kartus, et PostNL võib kasutada Madalmaades universaalpostiteenuste osutamisest saadavat kasumit mõningate konkurentsile avatud teenuste ristsubsideerimiseks. Sandd ja PostNL on omavahel otsesed konkurendid muude kui kiireloomuliste kommertspostiteenuste osutamisel Madalmaades ning mõlemal äriühingul on üleriigiline jaotusvõrk.

29. Nagu Sandd oma kirjalikes seisukohtades märkis, on PostNL oma universaalteenuse osutamise kohustuse raames viimastel aastatel pidevalt tõstnud enda välja antud standardpostmarkide hinda; 0,44 eurolt 2010. aastal 0,78 euroni 2017. aastal. Samal ajal on PostNLi hinnad standardsete postiteenuste eest, mis ei ole kiireloomulised, olnud stabiilsed ja jäänud alla 0,40 euro. Sanddi sõnul saab seda hindade lahknevust seletada ainult nii, et PostNLi arvutused on olnud selektiivsed või ebatäpsed, mis tähendab, et PostNL kasutab universaalteenuste sektorist saadavaid subsiidiume oma konkurentsieelise suurendamiseks kommertsklientide hankimisel. Nende kahtluste tõenduseks väidab Sandd, et PostNL peaks esitama riigi reguleerivale asutusele üksikasjalikuma raamatupidamisteabe. Selle nõude on Sandd välja lugenud direktiivi 97/67 artiklist 14. Samuti väidab Sandd, et sellist ristsubsideerimist saaks üldse ära hoida, kui iga PostNLi pakutava teenuse või toote hind oleks kulupõhine, nagu on nõutud direktiivi 97/67 artiklis 12.

30. Esmapilgul võivad Sanddi argumendid näida veenvad. Või kuidas saaksidki üksikasjalikum raamatupidamisteave ja rangem kulupõhisus olla vastuolus jälgitava üleminekuga täielikult konkurentsile rajatud turule, mis on ette nähtud direktiiviga 97/67? Olen siiski arvamusel, et Sanddi argumendid ei pea paika, kui võtta nende kaalumisel arvesse liidu õigusega ette nähtud universaalse postiteenuse ülesehituse aluseks olevaid majanduslikke põhimõtteid.

31. Järgnevalt tutvustan kõigepealt direktiivi 97/67 aluspõhimõtteid ja ‑eesmärke ning piiritlen Euroopa Liidu postiteenuste siseturu. Seejärel käsitlen järjest kolme eelotsuse küsimust.

A. Direktiivi 97/67 aluspõhimõtted ja ‑eesmärgid

32. Juulis 1995 pakkus komisjon esimest korda välja meetmed, et seada sisse ühiseeskirjad postisektori arendamiseks ja teenuse kvaliteedi parandamiseks, aga ka riikide postiturgude kontrollitult konkurentsile avamiseks. Ettepanek põhines postiteenuse kui universaalteenuse kaitsel pikemas perspektiivis. Selle eesmärk oli tagada, et igaühel on võimalik kasutada teatud kvaliteediga postiteenuseid taskukohase hinnaga ka maapiirkondades ja hõreasustusega piirkondades, kus hinnad ei pruugi katta teenuse osutamise maksumust. Selleks kavatseti reserveerida teatud postiteenused universaalteenuse osutajale, kes nii ei pidanud selles sektoris konkureerima. Selline järkjärguline postiturgude avanemine andis universaalteenuse osutajatele piisavalt aega vajalikuks moderniseerimiseks ja restruktureerimiseks, samal ajal tagades universaalteenuse osutamise majanduslikult tasakaalustatud tingimustes.( )

33. Need meetmed võeti vastu 1997. aasta detsembris direktiivi 97/67 kujul.

34. Järgmise sammuna riikide postiturgude järkjärgulisel avamisel piirati direktiiviga 2002/39 ulatuslikumalt neid teenuseid, mida sai reserveerida universaalteenuse osutajale, ning kehtestati konkreetselt keeld ristsubsideerida reserveerimata sektorit reserveeritud sektori arvelt.

35. Komisjon esitas 2006. aastal ettepaneku võtta vastu kolmas postidirektiiv, millest sai vastuvõtmisel direktiiv 2008/6. Uue direktiiviga kaotati reserveeritud teenused üldse ja avati konkurentsile kogu postiturg (sealhulgas teenused, mis tuli hõlmata universaalteenuse osutamise kohustusega). Tunnistades siiski vajadust tagada taskukohaste hindadega postiteenused kõigile, olenemata teenuseosutaja majandusliku kasumi võimalusest, jäeti alles universaalteenuse kohustus. Kuna seda kohustust ei saanud enam rahastada reserveeritud teenuste arvelt, nähti direktiivis 2008/6 ette muud universaalteenuste rahastamise viisid, mis on nüüd sätestatud direktiivi 97/67 artikli 7 muudetud redaktsioonis.

36. Universaalteenuse osutamise kohustus, nagu see on praegu direktiivis 97/67 määratletud, hõlmab liikmesriikide territooriumide piires kindlaksmääratud kvaliteediga postiteenuse osutamist taskukohaste hindadega kuni kaks kilogrammi kaaluvate postisaadetiste ja kuni kümme kilogrammi kaaluvate postipakkide puhul, samuti teenuseid seoses tähtsaadetiste ja väärtsaadetistega. Samuti hõlmavad universaalsed postiteenused kontakt‑ ja juurdepääsupunktide võimaldamist vastavalt kasutajate vajadusele. Postiteenused, sealhulgas kogumine ja kättetoimetamine peavad olema tagatud vähemalt viiel tööpäeval nädalas, välja arvatud erandlikel asjaoludel.( ) Peale selle võivad liikmesriigid lisada universaalteenuste osutamise kohustusele tasuta postiteenuste osutamise pimedatele ja vaegnägijatele( ) või muid lisanõudeid.

37. Arvestades geograafiliste, taristu‑ ja turuolude erinevusi eri liikmesriikides, on liikmesriigid teatud ulatuses kohustatud piiritlema universaalteenuse osutamise kohustuse. Direktiivis 97/67 on ette nähtud kõigest minimaalne osutatavate teenuste tase.( ) Nii võivad liikmesriigid otsustada laiendada universaalteenuse osutamise kohustust näiteks ühe kättetoimetamise lisapäevaga igal nädalal.( )

38. Peale selle peavad liikmesriigid sisse seadma universaalteenuste osutamise rahastamise mehhanismi, valides selle direktiivi 97/67 artiklis 7 ette nähtud võimaluste hulgast( ) või „muid [alus]lepinguga kooskõlas olevaid vahendeid“( ): seega on liikmesriikidel võimaldatud kohandada universaalse postiteenuse rahastamist oma territooriumi turuoludele.

39. Universaalteenuse rahastamise viisi valides peavad liikmesriigid arvesse võtma tervet rida kaalutlusi. Peale selle, et universaaltingimuse osutamise eeltingimused olenevad suuresti riigiomastest teguritest, nagu geograafia, rahvastiku tihendus ja taristu, on direktiiviga 97/67 ette nähtud, et universaalteenuse osutamine peab olema kulupõhine.( ) Universaalteenuse osutamise kohustust sisse seades peavad liikmesriigid seega kaaluma vajadust stimuleerida majanduslikku efektiivsust ja vajadust tagada universaalteenuste osutamine, muu hulgas võimaldades vajalikud ressursid, et see saaks toimida majanduslikult tasakaalustatud tingimustel.( )

40. Ehkki direktiiviga 2008/6 keelati universaalteenuse mittekasumlike osade subsideerimine reserveeritud sektori arvelt, on ristsubsideerimine jäänud liikmesriikides üheks peamiseks universaalteenuse osutamise kohustuse rahastamise vormiks. Selle kaudu ristsubsideerivad universaalteenuse osutajad universaalteenuse osutamise kohustuse mittekasumlikke osi – nagu postiteenused hõreasustusega piirkondades – kasumlikumate osade arvelt, mida harilikult leidub tihedamalt asustatud piirkondades.

41. Ühtlustamata universaalteenuse osutamise kohustuse täpset ulatust ja rahastamist, nõuab direktiiv 97/67, et olulised poliitilised valikud teeksid liikmesriigid. Sellega on liidu seadusandja tunnistanud eri riikide postiturgude jätkuvat erinevust.

42. Selleks et tagada universaalteenuse osutamise järjepidevus, nagu see on direktiivis 97/67 ette nähtud, peavad liikmesriigid nii universaalteenuste osutaja määramise tingimusi kehtestades kui ka universaalteenuste rahastamisel järgima läbipaistvuse põhimõtet, diskrimineerimiskeelu põhimõtet ja proportsionaalsuse põhimõtet.( ) Erinevalt sellest, mida PostNL on oma seisukohtades mõista andnud, ei piirdu need põhimõtted pelgalt mittesiduvate suuniste andmisega, vaid liikmesriigid peavad neid universaalteenuse osutaja kontrollimisel järgima. See on oluline seda enam, et paljudes liikmesriikides on universaalteenuse osutaja etableerunud postiettevõtja, kes on sageli riigi omandis.

43. Liikmesriikide kaalutlusõigust nende riiklikul territooriumil universaalteenuste sisseseadmisel piirab veelgi aluslepingu normide, eeskätt konkurentsi ja teenuste osutamise vabadust käsitlevate nõuete kohaldamine.( ) Konkurentsiõiguse norme rikkunud universaalteenuse osutajat karistatakse liidu õiguse alusel,( ) olenemata sellest, kuidas asjaomane liikmesriik on otsustanud universaalteenuste osutamise korraldada. Peale selle tagavad liidu riigiabieeskirjad, et universaalteenuse osutajad ei saa konkurentidega võrreldes alusetult eeliseid.( )

44. Neid kaalutlusi arvesse võttes asun nüüd käsitlema eelotsuse küsimusi.

B. Esimene küsimus: direktiivi 97/67 artiklist 14 tulenevad arvestusnõuded

45. Esimeses eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kui üksikasjalik peab olema universaalteenuse osutaja sisemine raamatupidamisarvestus ehk täpsemalt, kas liikmesriigid peavad direktiivi 97/67 kohaselt kohustama universaalteenuse osutajat pidama eraldi arvestust universaalteenuse alla kuuluva iga teenuse või toote kohta.

46. Sanddi väitel on PostNLi poolt universaalteenuse osutamise kohustuse raames välja antud postmarkide hinna ja tema kommertsteenuste ühikuhinna erinevus seletatav ainult nii, et PostNL arvestab kulusid selektiivselt või ebatäpselt. Pärast seda, kui Madalmaade reguleeriv asutus Sanddi sellekohase etteheitega ei nõustunud, näib Sandd põhikohtuasjas mõista andvat, et PostNLi raamatupidamisarvestus ei ole piisavalt üksikasjalik selleks, et siseriiklik reguleeriv asutus saaks nõuetekohaselt hinnata, kuidas PostNL jaotab kulusid universaalteenuse ja muude teenuste vahel, kuna universaalteenuse osutaja arvutab välja kõigest ühelt poolt universaalteenuse osutamise kohustuse täitmisel kantud kulude koondsumma ning teiselt poolt kommertstegevuses tekkinud kulude koondsumma. Sanddi väitel rikub niisugune arvestuspraktika direktiivi 97/67 artiklit 14, mille kohaselt universaalteenuse osutajad „peavad sisemistes raamatupidamissüsteemides eraldi arvestust, et teha selget vahet kõikide universaalteenuse alla kuuluvate ja mittekuuluvate teenuste ja toodete vahel“.

47. Sandd käsitab seda nii, et universaalteenuse osutaja peab oma sisemises raamatupidamisarvestuses eraldi näitama iga teenuse või toote kulud. PostNL aga märgib, et artikli 14 eesmärkidest, kontekstist ja kujunemisloost tulenevalt ei leidu nimetatud sättes seesugust nõuet.

48. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on osutanud, on vaidlusalune säte selles suhtes mõnevõrra ebamäärane. Artikli 14 ingliskeelses tekstis on „each of the services and products which are part of the universal service“. Sõna „each“ saab selles kontekstis käsitada kui „igat“, aga ka kui „kõiki“. Seda ebamäärasust ei saa lahendada direktiivi 97/67 muude keeleversioonide abil. Mõnes keeles on kasutatud sõna „iga“ ekvivalenti, teistes keeltes aga viidatud „kõikidele teenustele ja toodetele“ või lihtsalt märgitud: „ühest küljest kõikide universaalteenuse alla kuuluvate ja teisest küljest mittekuuluvate teenuste ja toodete vahel“, jättes seega täpsustamata, kas eraldi arvestust tuleb pidada iga teenuse või toote kohta või hoopis universaalteenuse alla kuuluvate teenuste ja toodete kohta summaarselt ja universaalteenuse osutaja pakutavate muude teenuste ja toodete kohta.

49. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei saa ühes keeleversioonis kasutatud liidu õigusnormi sõnastus olla selle sätte tõlgendamise ainus alus ja sellele keeleversioonile ei saa tõlgendamisel anda eelist muude keeleversioonide ees. Liidu õigusnorme tuleb tõlgendada ja kohaldada ühetaoliselt, arvestades liidu kõigis keeltes kehtivaid versioone. Kui liidu õigusakti keeleversioonides on erinevusi, tuleb sätte tõlgendamisel lähtuda selle õigusakti üldisest ülesehitusest ja eesmärkidest, mille osa säte on.( )

50. Artikkel 14 selle praegusel kujul tekkis direktiiviga 2008/6, kui teenuste reserveerimine keelati ning universaalteenuste osutamise kohustuse rahastamiseks seati sisse uued mehhanismid. Selles sättes on ette nähtud teatud nõuded universaalteenuse osutajate sisemise raamatupidamisarvestuse suhtes.

51. Artikkel 14 kohustab universaalteenuse osutajaid pidama universaalteenuse ja oma kommertstegevuse kohta eraldi arvestust, lisaks aga on selles ette nähtud eeskirjad universaalteenuste osutamisest tekkinud kulude jaotamise kohta.( ) Alati, kui võimalik, tuleb kulud omistada otse asjasse puutuvale teenusele või tootele.( ) Kui see ei ole võimalik, tuleb kulud jaotada nende päritolu otsese analüüsi, kaudse seostamise või üldise jaotusteguri põhjal.( ) Üldkulud, mida on vaja nii universaalteenuste kui ka muude teenuste osutamiseks, tuleb jaotada „vastavalt“ ning „samasuguseid kulutegureid tuleb kohaldada nii universaalteenuste kui muude teenuste suhtes“.( )

52. Selle sätte eesmärgi osas selgub artikli 14 lõikest 2, et selles sättes nõutavat raamatupidamisteavet „kasutavad liikmesriigid universaalteenuse netokulude arvutamisel“. Direktiivi 97/67 I lisas on antud lisasuunised, kuidas arvutada netokulu „selle olemasolu korral“. Nii tuleb universaalteenuse netokulu arvutamisel arvesse võtta kõiki asjakohaseid tegureid, sealhulgas universaalteenuse osutaja „mittemateriaalseid ja turueeliseid“.( ) Seega on I lisas selgitatud, et universaalteenuse netokulu arvutamine ei ole pelgalt arvestustehe, vaid nõutakse postituru üldist hindamist.

53. Peale selle on artiklis 14 sätestatud eraldi arvestuse pidamise kohustuse eesmärk „vältida konkurentsi kahjustamist ristsubsideerimisega“.( ) Raamatupidamisteave peab aitama liikmesriikidel ja nende siseriiklikel reguleerivatel asutustel 1) võtta vastu universaalteenusega seotud otsuseid; 2) kasutada neid selle kindlakstegemisel, kas kehtestatud universaalteenuse osutamise kohustus on universaalteenuse osutajale seotud netokuludega ning kujutab endast ebaõiglast rahalist koormust; 3) tagada universaalteenuse suhtes kohaldatavate tasude vastavus direktiivis 2008/6 esitatud hinnakujunduse põhimõtetega; 4) tagada vastavus direktiivis 2008/6 esitatud lõppmaksete põhimõtetega; ja 5) jälgida õiglastest turutingimustest kinnipidamist, kuni konkurents muutub tõhusaks.( )

54. Kõik need meetmed aitavad saavutada ühte põhieesmärki: üleminekut täielikult konkurentsile rajatud postiturule. Kuna tavapäraselt on liikmesriikides postiturge kujundanud monopolid, peab see üleminek toimuma järk-järgult ja järelevalve all.( )

55. Üleminekul täielikult konkurentsile rajatud turule on liikmesriikidel ja nende siseriiklikel reguleerivatel asutustel keskne funktsioon.( ) Direktiiv 97/67 kujutab endast kõigest liidu tasandil vastu võetud üldpõhimõtete raamistikku, täpse korra kindlaksmääramine on liikmesriikide ülesanne, kes peavad saama valida oma oludega kõige paremini sobiva süsteemi.( ) Ja olud on liikmesriigiti erinevad.

56. Näiteks on universaalteenuse netokulu liikmesriigiti väga varieeruv.( ) See on põhjustatud erinevatest turuoludest, aga ka poliitilistest valikutest liikmesriikides. Näiteks võib universaalteenuse netokulu olla null, kui (materiaalne või immateriaalne) kasu universaalteenuse osutamisest ületab selle maksumust. Isegi kui universaalteenuse osutajal on kohustus osutada postiteenuseid ka piirkondades, kus see on kulukas, esineb teatav võrgust tulenev kasu sellest, kui ollakse vähemalt viis päeva nädalas kogu liikmesriigi territooriumil ainus postiteenuste osutaja.( ) Hea taristuga riikides, mille territoorium on hõlpsasti ligipääsetav ja tihedalt asustatud (nagu Madalmaad), võib see võrgust tulenev kasu üles kaaluda kulud, mis tekivad kohustusest pakkuda teenuseid ja tooteid ka väiksema kasumlikkusega piirkondades. Niisugustel asjaoludel universaalteenuse osutajal netokulusid ei teki ja nagu Itaalia valitsus märgib, suurendaksid ülemäära ranged arvestusnõuded lihtsalt universaalteenuse osutaja majanduslikku koormust, seejuures kasu toomata. See oleks vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega, mille järgimist direktiiv 97/67 sõnaselgelt nõuab, ja ka direktiivi eesmärgiga osutada universaalteenuseid kulutõhusalt.( )

57. Nendes liikmesriikides aga, kus universaalteenuse osutamise kohustuse netokulud on turuolude tõttu üpris suured ning pealegi rahastatakse neid avaliku sektori eelarvest või jagatakse postiteenuste osutajate ja/või kasutajate vahel, on vaja palju üksikasjalikumaid raamatupidamisaruandeid, et siseriiklik reguleeriv asutus saaks hinnata, kas neid panuseid kasutatakse direktiivis 97/67 ette nähtud eesmärgil.( )

58. Selles suhtes on direktiiv 97/67 tõepoolest minimaalse ühtlustamise vahend.

59. See on ka põhjus, miks universaalteenuse osutajatele pandud kohustust pidada eraldi ja läbipaistvalt arvestust võib vajadust mööda kohandada.( )

60. Artikli 14 lõige 4 võimaldab siseriiklikel reguleerivatel asutustel heaks kiita ka muid kuluarvestussüsteeme, kui need põhinevad järjepidevalt kohaldatavatel ja objektiivselt põhjendatavatel kuluarvestuspõhimõtetel. Koostoimes direktiivi 2008/6 põhjendustega kaasneb nende põhimõtetega see, et esitatakse piisavalt üksikasjalikke raamatupidamisandmeid, mis võimaldavad asjakohaselt jälgida üleminekut täielikult konkurentsile rajatud turule.( ) Ühe või mitme konkurendi kohalolek turul osutaks minu arvates sellele, et turg on tõepoolest juba konkurentsile rajatud.

61. Pealegi, kui liikmesriik ei ole rahastamise mehhanismi kasutanud ja universaalteenuse osutajale ei anta varjatult ega muul viisil riigiabi, jätab direktiiv 97/67 siseriiklikule reguleerivale asutusele koguni võimaluse artiklis 14 sätestatud arvestusnõudeid mitte kohaldada.( ) Nendel asjaoludel ei nõuta siseriiklikult reguleerivalt asutuselt enam universaalteenuse osutaja raamatupidamisarvestuse üksikasjalikku jälgimist ning see kuulub hoopis konkurentsiõiguse valdkonda.

62. Nii on komisjoni argument, et piisavalt üksikasjalikke raamatupidamisandmed on võimalik saada üksnes siis, kui iga teenuse või toote kohta eraldi arvet pidada, ülemäära lihtsustav ega saa kehtida universaalteenuse kohta kõikides liikmesriikides.

63. Ehkki direktiivi 97/67 põhjendus 29 eeldab, et universaalteenuse osutajad seavad sisse arvestussüsteemi, „mille abil on võimalik kulud selge korra alusel võimalikult täpselt teenuste vahel jagada“, tuleb meeles pidada, et see direktiivi redaktsioon lubas veel liikmesriikidel säilitada reserveeritud sektori kui universaalteenuse rahastamise mooduse. Pärast 2008. aasta muudatust saavad universaalteenuse osutajate arvestuskohustuse ulatuse täpselt kindlaks määrata ainult liikmesriigid ja nende siseriiklikud reguleerivad asutused. Kuna liikmesriigid valivad nüüd universaalteenuse rahastamise vastavalt direktiivis 97/67 sätestatud miinimumnõuetele, peavad nad ka valima nõutava arvestussüsteemi täpsusastme, et hoida ära tarbetu majandusliku koormuse asetamist universaalteenuse osutajale.

64. Sellepärast nõustun PostNLiga, samuti Madalmaade, Itaalia ja Hispaania valitsusega, et liikmesriikidel peab olema universaalteenuse osutaja sisemises raamatupidamisarvestuses nõutava üksikasjalikkuse taseme kindlaksmääramisel ulatuslik kaalutlusruum.( )

65. Siinkohal tuleks mainida, et liikmesriikide ulatuslikku kaalutlusruumi silmas pidades on direktiivi 97/67 „sisse ehitatud“ teatud kaitsemeetmed, nagu selle direktiiviga ette nähtud universaalteenuse osutaja auditeerimine sõltumatu audiitorfirma poolt.( )

66. Sellepärast järeldan, et direktiivi 97/67 artikkel 14, arvestades selle eesmärki ja üldist ülesehitust, ei sisalda üldist kohustust pidada eraldi arvestust iga teenuse või toote suhtes, mis universaalse postiteenuse alla kuulub. Universaalteenuse osutajalt nõutav raamatupidamisandmete üksikasjalikkus on olemuslikult seotud universaalsete postiteenuste osutamise konkreetsete asjaoludega igas liikmesriigis, nagu see, kuidas universaalteenus on kujundatud, valitsevad turuolud ja konkurentsi tase riigi postiturul.

67. Sellest tulenevalt tuleb esimesele eelotsuse küsimusele vastata nii, et direktiivi 97/67 artikkel 14 ei kohusta liikmesriike siseriiklikes õigusaktides ette nägema, et universaalteenuse osutajad peavad pidama oma sisemises raamatupidamissüsteemises eraldi arvestust iga teenuse ja toote suhtes, mida universaalteenus hõlmab.

C. Teine eelotsuse küsimus: kulupõhisuse põhimõte direktiivis 97/67

68. Teine eelotsuse küsimus käsitleb seda, kas direktiivi 97/67 artikli 12 esimesest ja teisest taandest tulenevalt peab kulupõhine olema universaalteenuse alla kuuluva iga teenuse hind, mitte universaalteenuse osutamine tervikuna.

69. Teisisõnu palub eelotsusetaotluse esitanud kohus oma teises küsimuses tõlgendust selle kohta, kas direktiivi 97/67 artikkel 12 keelab universaalteenuse osutamise kohustuse raames pakutavate eri teenuste ja toodete vahelise ristsubsideerimise.

70. Sandd, Poola valitsus ja komisjon väidavad artikli 12 sõnastusele tuginedes, et universaalteenuse osutamise kohustuse raames osutatava iga teenuse hind peab olema maksumusega seotud. PostNL, samuti Madalmaade, Hispaania ja Itaalia valitsus aga väidavad, et direktiivi 97/67 artikli 12 õiguslikku ja majanduslikku konteksti arvestades ei peaks seda artiklit nii tõlgendama.

71. Määratlemata, mida tähendab „teenus või toode“ direktiivi 97/67 tähenduses, nõuab artikkel 12, et „kõigi universaalteenuse alla kuuluvate teenuste tasude puhul“ peetakse kinni teatud põhimõtetest. Tasud peavad olema taskukohased, kulupõhised ja motiveerima tõhusa universaalteenuse osutamist, samuti olema läbipaistvad ja mittediskrimineerivad.( ) Samal ajal lubab artikkel 12 liikmesriikidel esiteks säilitada või võtta kasutusele pimedatele või vaegnägijatele ette nähtud tasuta postiteenused( ) ja teiseks otsustada, et kogu riigi territooriumil ja/või piiriülese saatmise puhul kohaldatakse ühtset tasu.( ) Kolmandaks kaitseb see säte universaalteenuse osutajate õigust sõlmida kasutajatega tasusid käsitlevaid üksiklepinguid.( )

72. Artikli 12 sõnastusest ja ülesehitusest on selge, et seal loetletud põhimõtteid tuleb kohaldada kumuleeruvalt. Nagu PostNL, Madalmaade ja Hispaania valitsus on osutanud, on põhimõte, et hinnad peavad olema kulupõhised, mõningases pinges põhimõttega, et need peavad olema taskukohased. Kulukates piirkondades, kui arvutada hinnad rangelt kulude põhjal, ei peetaks postiteenuseid taskukohasteks. Selles sõlmküsimuses seisnebki põhjus, miks on vaja säilitada universaalteenuse osutamise kohustus hoolimata postiturgude järkjärgulisest liberaliseerimisest. Universaalteenuse osutamise kohustus eeldab, et kõnealuseid teenuseid või tooteid ei pakuta kogu liikmesriigi territooriumil turutingimustel. Niisiis saab mõningaid universaalteenuse alla kuuluvaid teenuseid osutada ainult kahjumiga või omahinna eest, mis jääb väljapoole tavapärast äristandardit. See on põhjus, miks direktiivis 97/67 on ette nähtud universaalteenuse netokulu rahastamise mehhanismid juhuks, kui kulusid ei ole võimalik katta ainult hinna teel.( ) Universaalteenuse netokulu arvutamisel kohaldatakse mitte üksnes raamatupidamise põhimõtteid, vaid võetakse arvesse ka mittemateriaalseid ja turueeliseid.( )

73. Samuti tuleb meeles pidada, et artiklis 12 on mainitud põhimõtet, et hinnad peavad olema kulupõhised, koos põhimõttega, et hinnad peavad motiveerima tõhusa universaalteenuse osutamist.( ) Sõna „motiveerima“ tähendab siin seda, et universaalteenuse osutajad peaksid saama rohkem kui vaid oma kulud tagasi.

74. Seetõttu ei saa kulupõhisuse põhimõtet tõlgendada kitsalt ega ka väljendada pelgalt arvestustehte tulemusena.

75. Niisiis tekib küsimus, milline on kulupõhisuse põhimõtte tähendus ja eesmärk direktiivi 97/67 artiklis 12?

76. Varem kohaldatava sätte põhjal koostatud artikkel 12 lisati direktiivi 97/67 aastal 2008 tehtud muudatusega, kui oli jõutud küpsemasse turuolukorda. Sestpeale on postiteenuseid pakutud täielikult konkurentsile rajatud keskkonnas.

77. Ühest küljest on artikli 12 eesmärk „tagada universaalteenuse usaldusväärne korraldus“.( ) Universaalteenuse usaldusväärne korraldamine tähendab nii seda, et universaalteenuse osutamise kohustusest tekkivad kulud põhinevad tõhusa tegutsemise kuludel, mitte niisugustel kuludel, mida võib paisutada ebatõhus tööpraktika, ning mitte ülepaisutatud palga‑ jm kuludel,( ) ja ka seda, et universaalteenuse osutajad saavad täita oma missiooni niisuguste majandus‑ ja finantstingimuste põhjal, mis ei aseta neile ebaõiglast finantskoormust.( )

78. Teisest küljest peaksid universaalsete postiteenuste osutamise hinnad täielikult konkurentsile rajatud keskkonnas võimalikult palju „kajasta[ma] normaalseid kaubandustingimusi ja kulusid“. Selle eesmärk on hoida ära turumoonutusi, kuid samal ajal tagada universaalteenuse finantstasakaal. Direktiiviga 97/67 püütakse seda tasakaalu saavutada nii, et liikmesriikidel võimaldatakse kehtestada postiteenuste osutajatele teatud postiteenuste ühetaolised hinnad või hinnalaed.( ) Ühetaoliste hindadega tagatakse, et hinnad on taskukohased ka kulukates piirkondades, ning samal ajal motiveerivad need ka kulutõhususele.

79. Ent nagu Hispaania valitsus osutas, tähendab ühetaoliste hindade kehtestamine igal juhul seda, et nende määramisel lähtutakse universaalteenuse keskmistest kuludest. Muidu oleks tegelikult võimatu, et sellised ühetaolised hinnad saaksid kajastada erinevusi universaalteenuse alla kuuluvates kuludes ja teenustes.( )

80. Samuti on kehtestatud „lõppmaksete“ kujul ühetaolised hinnad ka rahvusvahelise posti ja rahvusvaheliste pakkide kohaletoimetamise eest, nagu Madalmaade valitsus kohtuistungil märkis. Ent erinevalt liidusisese rahvusvahelise posti lõppmaksetest( ) on kolmandatest riikidest pärit pakkide kohaletoimetamise lõpphinnad fikseeritud mitte tekkivate kulude põhjal, vaid rahvusvahelise lepinguga ühikuhinna alusel, mis jääb paljudes liikmesriikides alla riigisisese paki kohaletoimetamise maksumuse.( ) E‑kaubanduse üha populaarsemaks muutudes selliste rahvusvaheliste pakkide arv üha kasvab. Kui universaalteenuse alla kuuluv iga teenus peaks olema kulupõhine, ei oleks hinnad riigisiseste pakkide eest enam taskukohased, sest kolmandatest riikidest pärit rahvusvahelistest pakkidest tekkivaid kulusid saaks tasakaalustada ainult selle hinnaga.

81. Niisiis on idee subsiidiumidest – kas universaalteenuse osutaja osutatavate eri postiteenuste vahelisest ristsubsideerimisest või kompensatsioonimehhanismina – direktiiviga 97/67 ette nähtud universaalteenuse osutamise kohustuse ülesehituses olemuslik. Seda on tõdetud ka sama direktiivi artiklis 7, kus on ette nähtud eri vahendid universaalteenuste osutamise rahastamiseks. Pärast reserveeritud sektori kaotamist võib niisuguseks rahastamiseks sobida isegi universaalse sektori ristsubsideerimine mitteuniversaalse sektori arvelt, kui see konkurentsi ei kahjusta.( ) Direktiivis 2008/6 on lausa sõnaselgelt märgitud, et väljaspool universaalteenuse kohaldamisala teenitavat kasumit võib kasutada universaalteenuse rahastamiseks, niikaua kui see on kooskõlas aluslepinguga.( ) Ristsubsideerimise abil on universaalteenus välisrahastusest sõltumatu, millega lõpuks tagatakse universaalteenuse osutaja konkurentsivõime, aga ka universaalteenuse kui sellise osutamise pikaajaline kestlikkus.( )

82. Seetõttu oleks Sanddi ja komisjoni pakutav tõlgendus mitte üksnes vastuolus artikli 12 üldise süsteemiga, vaid ka universaalteenuse olemusliku mõttega. Niikaua kui on vaja kehtestada universaalteenuse osutamise kohustus, ei saa osutada postiteenuseid hindadega, mis on rangelt seotud iga üksikteenuse maksumusega.

83. Nii PostNL kui ka Poola valitsus on täheldanud (olgugi et erinevatel eesmärkidel), et iga üksikteenuse kulupõhisus on igal juhul võimalik vaid siis, kui on võimalik kindlaks teha iga üksikteenuse osutamise kulud. Olenevalt riigisisestest asjaoludest ei pruugi olla võimalik universaalteenuse osutamise kohustuse täitmisest tekkivaid kulusid konkreetse teenusega seostada. Direktiivi 97/67 artikli 14 lõike 3 punktis b on isegi otsesõnu tunnistatud, et üldkulusid ei pruugi olla võimalik otse seostada konkreetse teenuse või tootega. Veel enam, direktiivis 97/67 ei ole sätestatud piisavalt üksikasjalikke suuniseid selle kohta, kuidas üldkulusid ühetaoliselt liikmesriikides jaotada.

84. Viimati nimetatud asjaolu oli ilmne kohtuasjas Post Danmark,( ) kus Euroopa Kohtul paluti otsustada, kas see, kui universaalteenuse osutaja pakub valikulist hindade alandamist nii, et hindade tase jääb postiettevõtja keskmistest kogukuludest madalamale, kuid universaalteenuse osutaja keskmistest täiendkuludest kõrgemale, kujutab endast turgu valitseva seisundi kuritarvitamist. Esitatud küsimust lahendades jättis Euroopa Kohus üldkulude korrektse hindamise üksikasjad sõnaselgelt liikmesriikide ametiasutuste otsustada.( )

85. Niisiis tuleb see, mis direktiivi 97/67 artikli 12 rakendamisega kaasneb, üksikasjalikult kindlaks määrata liikmesriikidel ja nende reguleerivatel asutustel, kellel on direktiivi 97/67 rakendamisel ulatuslik kaalutlusruum( ) ja samuti „vabadus otsustada, kuidas teostada parimal viisil järelevalvet ristsubsideerimise üle“.( ) See oleneb igas liikmesriigis riigisisestest erisustest. Mõnes liikmesriigis võib olla võimalik osutada enamikku postiteenuseid hindadega, mis on iga üksikteenuse puhul seotud selle maksumusega, teistes aga võib olla kulukate piirkondade suure osakaalu tõttu vaja suuremat ristsubsideerimist, olgu geograafilistel põhjustel, universaalteenuse osutamise kohustuse laiendatud ulatuse või millegi muu tõttu.

86. Sandd väidab, et vabadus jätta kulupõhiseks ainult universaalteenus tervikuna lühistaks konkurentsi ja asetaks universaalteenuse osutaja konkurendid vastamisi kunstlikult madalate hindadega, millega on võimatu konkureerida. Selles argumendis aga ei ole arvestatud, et kuigi liikmesriikidele on antud ulatuslik kaalutlusruum universaalteenuse sisseseadmisel ja seirel, jäävad universaalteenuse osutajate tegevuse suhtes nii universaalteenuse osutamise kohustuse raames kui ka väljaspool seda kehtima liidu konkurentsiõiguse normid, olgugi et mõned nendest teenustest on reguleeritud.( ) Kui universaalteenuse osutaja hindu kuritarvitab, võivad tema konkurendid saada õiguskaitse konkurentsiõiguse alusel.

87. Siiski ei tähenda pelgalt see, et PostNL pakub oma teenuseid kommertskasutajatele üsna madala hinnaga, samal ajal kui tema postmargihinnad on viimastel aastatel pidevalt tõusnud, tingimata seda, et ta konkurentsieeskirju rikub. Direktiivi 97/67 uue redaktsiooni kohaselt võib universaalteenuse osutajatele võimaldada „kooskõlas kulupõhisuse põhimõttega suuremat hinnapaindlikkust“.( ) Sel teel on universaalteenuse osutajatel ruumi läbirääkimisteks teatud kliendirühmadega.( ) Kui kliendi elu‑ või asukoht on vähekulukas piirkonnas või vähendab PostNL muul viisil (näiteks eelsorteerides) oma postikulusid, saab ta pakkuda oma teenuseid madalamate hindadega, samal ajal järgides artiklis 12 sätestatud põhimõtteid. Seevastu määrates kindlaks postmarkide hindu, mis peavad olema ühetaolised ja mille suhtes kehtib mõnes liikmesriigis ka hinnalagi, peab PostNL arvestama, et neid postmarke kandvad kirjad võib olla vaja kohale toimetada ka kaugetele saartele.

88. Sellepärast tuleb teisele eelotsuse küsimusele vastata, et direktiivi 97/67 artiklit 12 ei saa tõlgendada nii, et sellega on pandud universaalteenuse osutajatele kohustus, et universaalteenuse alla kuuluv iga teenus peab olema kulupõhine. Siiski võivad liikmesriigid või nende reguleerivad asutused universaalteenuse osutajatele niisuguse kohustuse panna.

D. Kolmas eelotsuse küsimus: direktiivis 97/67 sätestatud tingimused universaalteenuse osutaja tasuvusmäära kohta

89. Kolmanda eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 97/67 artiklis 12 sätestatud nõudega, et hinnad peavad olema kulupõhised ja motiveerima tõhusa universaalteenuse osutamist, on vastuolus see, kui määramata ajaks kehtestatakse kindel tasuvusmäär, millega suurendatakse universaalse postiteenuse kulusid tasumäärade aspektist.

90. Õieti tekib sellest kaks eraldi küsimust. Esiteks tekib küsimus, kas direktiivis 97/67 ette nähtud kulupõhisuse põhimõte keelab universaalteenuse osutajatel universaalteenuse osutamisest tekkinud kulude arvutamisel arvestada investeeringute tasuvust. Teiseks tekib kolmandast eelotsuse küsimusest ka probleem, kas liikmesriigid võivad tasuvusmäära direktiivi 97/67 määramata ajaks fikseerida.

91. Direktiivi 97/67 I lisast selgub, et universaalteenuse netokulu arvutamisel arvestatakse universaalteenuse osutaja „õigust mõistlikule kasumile“.( ) Samuti, nagu märgib Hispaania valitsus, tähendab artikli 12 teise taande viide sellele, et hinnad peavad „motiveeri[ma] tõhusa universaalteenuse osutamist“ (kohtujuristi kursiiv), seda, et universaalteenuse osutajatel on õigus rohkemale kui vaid kulude tagasiteenimisele.( )

92. Ent mida tähendab „mõistlik kasum“, ei ole direktiivis 97/67 ette nähtud. Kasumile kui sellisele on direktiivis viidatud vaid kaudselt, nähes ette, et universaalteenuse osutaja määratakse niisuguseks ajaks, mis on „investeeringutasuvuse seisukohast piisav“. Selle määramise peavad liikmesriigid siiski korrapäraselt uuesti läbi vaatama.( )

93. Tuginedes Euroopa Kohtu praktikale teistes reguleeritud valdkondades, mis on seotud üldist majandushuvi pakkuvate teenustega,( ) argumenteerib Sandd, et „mõistlik kasum“ tuleb määrata kindlaks investeeritud kapitali tootluse põhjal. Kuna universaalteenuse osutamise hinnad peavad olema seotud kulude, mitte kasumiga, näib universaalteenuse osutaja tehtud investeeringutel põhinev tasuvusmäär olevat mõistliku kasumi kindlaksmääramisel mõistlik lähtepunkt. Ent universaalteenuste ühe valdkonna kohta tehtud järeldusi ei saa täielikult üle kanda teistele valdkondadele, kuna universaalteenuse osutamise kohustuste vorm ja ulatus on turuolukorrast sõltuvalt erinev.

94. Eespool mainitud kohtupraktikas lähtus Euroopa Kohus oma põhjendustes komisjoni suunistest selle kohta, kuidas hinnata üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamisel mõistlikku kasumit.( ) Asjakohases komisjoni teatises on „mõistlik kasum“ määratletud eeskätt kui „keskmi[ne] kapitali tasuvuse mää[r] […] riski taset arvestades“. Samuti on komisjoni teatises märgitud, et „[r]iski tase sõltub asjaomasest sektorist, teenuse liigist ja hüvitismehhanismi iseloomust“.( ) Samal ajal möönab komisjon, et kasutada võib muidki kasumi taseme näitajaid.( )

95. Arvestades universaalse postiteenuse ulatuse ja rahastamise erinevusi eri liikmesriikides, peab esinema ka suuri erinevusi universaalteenuse osutaja riskitasemes. Postiteenuse osutaja leidmine, kes soovib võtta enda peale universaalteenuse osutamise kohustuse, võib olla mõnes liikmesriigis palju keerulisem kui teistes. Selleks et tagada universaalteenuse osutamine, mis on üks direktiivi 97/67 põhieesmärke, peab universaalteenuse osutajate tasuvusmäär esimesena nimetatud riikides olema suurem kui viimatinimetatutes. Seetõttu ei ole mõistlik kasum kõikide liikmesriikide jaoks üks ja sama ning eeldab ka riigi postiturul valitsevate olude süvitsi hindamist.

96. Sellepärast tuleb seda, et direktiivis 97/67 ei ole ette nähtud üksikasjalikke eeskirju mõistliku kasumi arvutamiseks, tõlgendada nii, nagu väidab Hispaania valitsus: liidu seadusandja teadliku valikuna jätta see aspekt liidu tasandil ühtlustamata. Niisiis määravad selle, mis kujutab endast mõistlikku kasumit, kindlaks liikmesriigid, pidades silmas direktiivi 97/67 artiklis 12 loetletud põhimõtteid ja seda, et kindlaksmääratud kasum ei tohi konkurentsi moonutada.( )

97. Asun nüüd küsimuse juurde, kas universaalteenuse osutaja tasuvusmäära võib määramata ajaks fikseerida.

98. Direktiiv 97/67 annab selles küsimuses suhteliselt vähe suuniseid. Arvestades, et direktiivi 97/67 artikli 4 kohaselt tuleb universaalteenuse osutaja määramine korrapäraselt uuesti läbi vaadata,( ) on mulle siiski selge, et ka liikmesriikide või nende reguleerivate asutuste fikseeritud tasuvusmäär tuleb vähemalt korrapäraselt uuesti läbi vaadata. Peale selle, kuna see, mis kujutab endast mõistlikku tasuvusmäära, oleneb suuresti riigi postiturul valitsevatest oludest, on mõistlik turuolude muutudes tasuvusmäära kohandada. Niikaua kui tasuvusmäära korrapäraselt uuesti läbi vaadatakse ja seda saab vastavalt turuoludele kohandada, ei näe ma põhjust, miks ei võiks universaalteenuse osutaja tasuvusmäära määramata ajaks fikseerida.

99. Selle kohta selgitasid nii PostNL kui ka Madalmaade valitsus oma kirjalikes seisukohtades ja kohtuistungil, et universaalteenuse osutaja tasuvusmäära Madalmaades vaatab igal aastal läbi ACM ja et igal aastal on ka ministril võimalik hindades sisalduvate kasumimäärade kohandamiseks sekkuda. Nende väitel ei ole alates 2011. aastast olnud vaja tasuvusmäära kohandada, osalt seetõttu, et PostNL on olnud mitu aastat kahjumis.

100. Samuti peab olukorras, kus siseriikliku reguleeriva asutuse hinnang näib olevat vale, olema kasutajatel ja postiteenuse osutajatel võimalik esitada selle otsuse peale kaebus sõltumatule kaebusi käsitlevale organile.( ) Sandd on põhikohtuasja algatamisel seda võimalust kasutanud. Sel teel on kasutajad ja postiteenuste osutajad kaitstud siseriiklike reguleerivate asutuste ebaõigete või meelevaldsete otsuste eest, ehkki neile on antud direktiiviga 97/67 ulatuslik kaalutlusruum.

101. Seega tuleb kolmandale eelotsuse küsimusele vastata nii, et direktiivi 97/67 artikkel 12 ei keela kehtestada määramata ajaks kindlat tasuvusmäära, millega suurendatakse universaalsete postiteenuste kulusid tasumäärade aspektist, kui see tasuvusmäär korrapäraselt uuesti läbi vaadatakse ja seda on võimalik hõlpsasti muuta. Mõistliku kasumi arvutamisel peavad aga siseriiklikud reguleerivad asutused asjakohaselt arvesse võtma riigi postiturul valitsevaid olusid ning järgima artiklis 12 sätestatud põhimõtet ja tagama, et lubatud tasumäärad ei põhjusta postiturul konkurentsi moonutamist.

IV. Ettepanek

102. Seda arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Rechtbank Rotterdami (Rotterdami esimese astme kohus, Madalmaad) küsimustele järgmiselt:

1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 97/67/EÜ ühenduse postiteenuste siseturu arengut ja teenuse kvaliteedi parandamist käsitlevate ühiseeskirjade kohta artikli 14 lõige 2, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. veebruari 2008. aasta direktiiviga 2008/6/EÜ, millega muudetakse direktiivi 97/67/EÜ seoses ühenduse postiteenuste siseturu rajamise lõpuleviimisega, ei kohusta liikmesriike siseriiklikes õigusaktides ette nägema, et universaalteenuse osutajad peavad pidama oma sisemises raamatupidamissüsteemises eraldi arvestust iga teenuse ja toote suhtes, mida universaalteenus hõlmab.

Universaalteenuse osutajalt nõutav raamatupidamisandmete üksikasjalikkus oleneb universaalsete postiteenuste osutamise konkreetsest asjaoludest igas liikmesriigis, nagu see, kuidas universaalteenus on kujundatud, valitsevad turuolud ja konkurentsi tase riigi postiturul.

2. Direktiivi 97/67 artiklit 12 ei saa tõlgendada nii, et sellega on pandud universaalteenuse osutajatele kohustus, et universaalteenuse alla kuuluv iga teenus peab olema kulupõhine. Siiski võivad liikmesriigid või nende reguleerivad asutused universaalteenuse osutajatele niisuguse kohustuse panna.

3. Direktiivi 97/67 artikli 12 esimeses lõigus ja teises taandes sätestatud nõue, et hinnad peavad olema kulupõhised ja motiveerima tõhusa universaalteenuse osutamist, ei keela kehtestada määramata ajaks kindlat tasuvusmäära, millega suurendatakse universaalsete postiteenuste kulusid tasumäärade aspektist, kui see tasuvusmäär korrapäraselt uuesti läbi vaadatakse ja seda on võimalik hõlpsasti muuta.

Mõistliku kasumi arvutamisel peavad aga siseriiklikud reguleerivad asutused asjakohaselt arvesse võtma riigi postiturul valitsevaid olusid ning järgima artiklis 12 sätestatud põhimõtet ja tagama, et lubatud tasumäärad ei põhjusta postiturul konkurentsi moonutamist.