KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 22. oktoobril 20091( )

Kohtuasi C‑378/08

Raffinerie Mediterranee SpA (ERG),

Polimeri Europa SpA,

Syndial SpA

versus

Ministero dello Sviluppo Economico jt

ning

kohtuasjad C‑379/08 ja C‑380/08

Raffinerie Mediterranee SpA (ERG)

Polimeri Europa SpA

Syndial SpA

versus

Ministero dello Sviluppo Economico jt

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Itaalia)

Direktiiv 2004/35/EÜ – Priolo riikliku tähtsusega ala – Ajaline kohaldatavus – Keskkonnakahju heastamisega seonduv keskkonnavastutus – „Saastaja maksab” põhimõte – Keskkonnakahju kõrvaldamise meetmed – Omal algatusel määratud täiendavad meetmed – Riigihankelepingute sõlmimine

I. Sissejuhatus

„δός μοί (φησι) ποῦ στῶ καὶ κινῶ τὴν γῆν”( )

1. Kõnealune lause omistatakse Kreeka õpetlasele Archimedesele. See illustreerib tema kangireegli toimet.

2. Archimedes elas Sitsiilia linnas Siracusa. Mitte kaugel sellest kohast asub laht, Augusta reid, mis on palju aastaid väga tugevalt kahjulike ainetega saastatud ala. Selle keskkonnasaastuse kõrvaldamiseks tehtud pingutused on käesolevate eelotsusetaotluste esitamise põhjus.( )

3. Küsimus ei ole selle punkti leidmises, mis võimaldab maakera teljelt liigutada. Siiski on tõstatatud küsimus, millega on seotud vastutus keskkonnakahju põhjustamise eest. Kas vastutavaks saab pidada vaid isikud, kes on kahju tekitanud, või on ka võimalik, et vastutust kannavad muud isikud, kes omavad asjassepuutuval alal maad või viivad seal läbi tööstuslikku tegevust?

4. Kohtuasja C‑378/08 aluseks olevas põhikohtuasjas väidetakse nimelt, et pädevad asutused kohustasid asjassepuutuval alal tegutsevaid ettevõtjaid keskkonnakahju heastama, uurimata ja tõendamata ettevõtja käitumise ja keskkonnakahju vahelist põhjuslikku seost või ettevõtja süüd.

5. Eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab selle küsimuse eelkõige seoses Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. aprilli 2004. aasta direktiiviga 2004/35/EÜ keskkonnavastutusest keskkonnakahju ärahoidmise ja parandamise kohta( ) (edaspidi „keskkonnavastutuse direktiiv”). Siiski tuleb kõigepealt välja selgitada, millises ulatuses puutub see direktiiv asjasse kahju puhul, mis põhjustati suuremas osas enne direktiivi jõustumist.

6. Kahju heastamiseks kehtestatud meetmed tekitavad ka muid küsimusi. Väidetavalt muutsid pädevad asutused tagantjärele märkimisväärselt heastamismeetmete plaani, milles oli juba kokku lepitud, konsulteerimata asjassepuutuvate ettevõtjatega, uurimata niisuguste muudatuste mõju või põhjendamata seda teguviisi. Seetõttu küsitakse, kas see on kooskõlas keskkonnavastutuse direktiiviga.

7. Viimaseks küsitakse seoses hankemenetlusi käsitlevate õigusnormidega, millistel tingimustel võivad ametiasutused sõlmida heastamismeetmete kavandamist ja rakendamist puudutavaid lepinguid, viimata läbi hankemenetlust.

II. Õiguslik raamistik

8. Ühenduse keskkonnapoliitilised põhimõtted, eelkõige „saastaja maksab” põhimõte, on sätestatud EÜ artiklis 174:

„Ühenduse keskkonnapoliitika, võttes arvesse ühenduse eri piirkondade olukorra mitmekesisust, seab eesmärgiks kaitstuse kõrge taseme.

See rajaneb ettevaatusprintsiibil ja põhimõtetel, mille järgi tuleb võtta ennetusmeetmeid ja keskkonnakahjustus heastada eeskätt kahjustuse kohas, saastaja peab aga maksma.

[…]”

9. Keskkonnavastutuse direktiivi eesmärgist, mis on sätestatud direktiivi artiklis 1, nähtub, et direktiiv põhineb „saastaja maksab” põhimõttel:

„Käesoleva direktiivi eesmärgiks on luua põhimõttel „saastaja maksab” põhinev keskkonnavastutuse süsteem keskkonnakahjustuste ärahoidmiseks ja parandamiseks.”

10. Vastavalt artikli 3 lõikele 1 kohaldatakse direktiivi järgmiste kahjustuste suhtes:

„a) keskkonnakahjustused, mis on põhjustatud III lisas loetletud ametialaste tegevuste teostamisest, ja keskkonnakahjustuste otsene oht, mis on tingitud mis tahes sellisest tegevusest;

b) ametialaste tegevuste poolt kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele põhjustatud muud kahjustused kui need kahjustused, mis on loetletud III lisas, ja kõnealuste kahjustuste otsene oht, mis on tingitud nimetatud tegevustest, kui ettevõtja on toiminud süüliselt või hooletult.”

11. Erandid direktiivi kohaldamisalast on loetletud artiklis 4. Artikli 4 lõige 5 kõlab järgmiselt:

„Käesolevat direktiivi kohaldatakse hajusaastusest põhjustatud keskkonnakahjustuse või selle otsese ohu suhtes ainult juhul, kui on võimalik tõestada põhjuslikku seost kahjustuse ja mõne konkreetse ettevõtja tegevuse vahel.”

12. Seoses parandusmeetmete kuludega näeb artikli 8 lõige 1 ette:

„Ettevõtja kannab käesoleva direktiivi kohaselt teostatavate ennetusmeetmete ja parandusmeetmete kulud.”

13. Mõiste „ettevõtja” on artikli 2 punktis 6 määratletud järgmiselt:

„[E]ttevõtja – füüsiline või juriidiline isik, nii era- kui riiklikku sektorit esindav, kes teostab või juhib ametialast tegevust või, kui liikmesriigi õigusnormides nii sätestatakse, kellele on antud kõnealuse tegevuse tehnilise funktsioneerimise üle otsustav majanduslik võim, sealhulgas kõnealuse tegevuse kohta väljaantud loa valdaja või isik, kes registreerib kõnealust tegevust või esitab selle kohta teavet.”

14. Artikli 16 lõige 1 reguleerib rangemate eeskirjade vastuvõtmist liikmesriikide poolt:

„Käesolev direktiiv ei takista liikmesriike hoidmast kehtivana või kehtestamast rangemaid eeskirju keskkonnakahjustuste ärahoidmise või parandamise kohta, sealhulgas käesoleva direktiivi nõuetele vastavate uute ärahoidmis- ja parandustoimingute ning kahjustuste eest vastutavate täiendavate osapoolte määratlemine.”

15. Direktiivi ajaline kohaldatavus on piiritletud artiklis 17:

„Käesolevat direktiivi ei kohaldata:

– kahjustuste suhtes, mis on põhjustatud enne artikli 19 lõikes 1 nimetatud kuupäeva tekkinud heitmetest või asetleidnud sündmustest või intsidentidest,

– kahjustuste suhtes, mis on põhjustatud pärast artikli 19 lõikes 1 nimetatud kuupäeva tekkinud heitmetest või asetleidnud sündmustest või intsidentidest, kui need on tingitud teatud tegevustest, mis on aset leidnud ja lõppenud enne kõnealust kuupäeva,

– […]”

16. Artikli 19 lõige 1 näeb ette rakendamise tähtaja:

„Liikmesriigid jõustavad käesoleva direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid 30. aprilliks 2007.”

17. Seoses hankemenetlustega viidatakse kohtuasjas C‑378/08 esitatud eelotsusetaotluses muu hulgas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivile 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta( ), nõukogu 14. juuni 1993. aasta direktiivile 93/37/EMÜ( ), millega kooskõlastatakse riiklike ehitustöölepingute sõlmimise kord( ), ja nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiivile 89/665/EMÜ riiklike tarne- ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta( ). Nende direktiivide sätteid ei ole vaja siiski ära tuua.

III. Asjaolud ja eelotsusetaotlused

A. Kohtuasi C‑378/08

18. Kohtuasjas C‑378/08 esitatud eelotsusetaotlusest nähtuvad järgmised asjaolud:

19. Augusta reidi ala mõjutavad ilmingud, mis on tingitud keskkonnasaastusest, mis oletatavasti sai alguse juba pikka aega tagasi, ilmselt hiljemalt pärast teist maailmasõda. Eelkõige on sellel alal saasteainetest ulatuslikult saastatud merepõhi.

20. Ajavahemikus, mil saastus oletatavasti tekkis, on Augusta reidi alal samal ajal ja/või üksteise järel tegutsenud paljud tööstus- ja naftaettevõtjad. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul võib selle tagajärjeks olla see, et konkreetsete ettevõtjate individuaalset vastutust on võimatu kindlaks teha.

21. Itaalia ametiasutused kohustasid mitmes üksteisele järgnevas otsuses praegu Augusta reidi läheduses tegutsevaid ettevõtjaid saastatud merepõhja saneerima. Juhul kui ettevõtjad otsuseid ei täida, ähvardasid ametiasustused sellega, et saneerimistööde läbiviimine korraldatakse ettevõtjate kulul.

22. Saneerima kohustatud ettevõtjad viivad läbi tegevusi, mis on seotud keskkonda saastavate ainete kasutamise või töötlemisega.

23. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu tuvastatu kohaselt kohustasid ametiasutused Augusta reidil tegutsevaid ettevõtjaid olemasolevat keskkonnasaastust kõrvaldama, eristamata varasemat ja praegust saastust ning tegemata kindlaks, millises ulatuses on iga konkreetne ettevõtja vastutav saastuse põhjustamise eest.

24. Mõned asjaomased ettevõtjad vaidlustasid need otsused. Enne käesolevate eelotsusetaotluste esitamist Euroopa Kohtule tunnistas Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia erinevates kohtuotsustes mitu vaidlustatud otsust õigusvastaseks muu hulgas põhjusel, et need on vastuolus ühenduse õiguses ette nähtud „saastaja maksab” põhimõttega. Seevastu apellatsioonikohus Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana pidas Augusta reidil asuvate ettevõtjate kaasamist õiguspäraseks ning tegi seetõttu ühes menetluses määruse Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia otsuse täitmise peatamiseks.

25. Kohtuasja C‑378/08 aluseks olevas menetluses vaidlustavad mitu Augusta reidil tegutsevat ettevõtjat 20. detsembri 2007. aasta otsuse, millega neid kohustatakse merepõhja saneerima.

26. Merepõhja saneerimine peab toimuma Società Sviluppo Italia Aree Produttive (edaspidi „Sviluppo Italia) kava kohaselt. Vastavalt sellele kavale tuleb saastunud setted eemaldada ning pärast töötlemist kasutada neid tehissaare ehitamiseks merre. Tehissaar on mõeldud erineva suurusega konteinerilaevade „kesksadamaks”.

27. Sviluppo Italia on riigi poolt asutatud ja turul tegutsev ettevõtja. Ametiasutused tegid Sviluppo Italiale ülesandeks vaidlusaluste heastamismeetmete kavandamise ja ettevõtjate tegevusetuse korral nende hilisema rakendamise, viimata selleks läbi hankemenetlust. Siseriikliku kohtu hinnangul on talle usaldatud tööd „suure majandusliku väärtusega”.

28. Kaebuse esitanud ettevõtjad taotlesid lisaks vaidlustatud kohtuotsuse tühistamisele otsuse kohaldamise peatamist esialgse õiguskaitse korras.

29. Esialgse õiguskaitse kohaldamise menetluse raames esitab Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

1. Kas „saastaja maksab” põhimõtet (EÜ artikkel 174, varem EÜ asutamislepingu artikli 130r lõige 2) ning direktiivi 2004/35/EÜ sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt võivad ametiasutused nõuda eraõiguslikelt ettevõtjatelt – pelgalt sel alusel, et viimased asuvad või tegutsevad juba pikka aega saastunud alal või sellega piirneval alal – heastamismeetmete rakendamist sõltumata sellest, et saastuse eest vastutava isiku tuvastamiseks ei ole läbi viidud mingisugust uurimist?

2. Kas „saastaja maksab” põhimõtet (EÜ artikkel 174, varem EÜ asutamislepingu artikli 130r lõige 2) ning direktiivi 2004/35 sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis lubavad ametiasutustel omistada vastutuse spetsiifilises vormis keskkonnakahju heastamise eest isikule, keda seovad saastunud alaga omandisuhted ja/või kes tegeleb seal ettevõtlusega, tuginedes üksnes vastava isiku „seisundile” (ehk sellele, et tegemist on saastunud alal tegutseva ettevõtjaga), ilma et oleks vaja eelnevalt hinnata põhjusliku seose olemasolu selle isiku tegevuse ja saastuse põhjustanud sündmuse vahel?

3. Kas EÜ artiklis 174 (varem EÜ asutamislepingu artikli 130r lõige 2) ja direktiivi 2004/35 sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis lubavad „saastaja maksab” põhimõttest mööda minnes ametiasutustel omistada vastutuse spetsiifilises vormis keskkonnakahju heastamise eest isikule, keda seovad saastunud alaga omandisuhted ja/või kellel on seal ettevõte, ilma et oleks vaja eelnevalt hinnata, kas lisaks põhjuslikule seosele selle isiku tegevuse ja saastuse põhjustanud sündmuse vahel oli täidetud ka tahtluse või süülisuse subjektiivne nõue?

4. Kas Euroopa Ühenduse asutamislepingus sätestatud ühenduse põhimõtetega ja direktiividega 2004/18/EÜ, 93/37/EMÜ ja 89/665/EMÜ on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis lubavad ametiasutustel anda eraõiguslikele isikutele (Società Sviluppo S.p.A ja Sviluppo Italia Aree Produttive S.p.A) otsustuskorras üle saneerimistöödega seonduvate uuringute tegemise ning nende tööde kavandamise ja teostamise ehk riiklike ehitustööde teostamise, ilma et eelnevalt oleks läbi viidud nõutud hankemenetlust?”

B. Liidetud kohtuasjad C‑379/08 ja C‑380/08

30. Need menetlused puudutavad kahte meedet, mis kahju kõrvaldamiseks 16. aprilli 2008. aasta otsusega ette kirjutati.

31. Esiteks kohustati kaebuse esitanud ettevõtjaid eraldama nende omandis oleva ja Augusta reidiga külgneva maa füüsilise barjääriga merepõhjas. Teiseks seati saneeritaval alal maa kasutamise eeltingimuseks keskkonnakahju heastamine ja nimetatud barjääri ehitamine. Need tingimused puudutavad ka saneeritud maad ja maad, mis ei ole saastunud.

32. Kaebuse esitanud ettevõtjad väidavad, et need ettekirjutused muudavad varasemaid otsuseid ja need tehti ilma, et nendega oleks konsulteeritud, et neid oleks põhjendatud või nende mõju adekvaatselt uuritud.

33. Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia esitab seetõttu esialgse õiguskaitse kohaldamise menetluse raames Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

1. Kas keskkonnakahju heastamist puudutavat ühenduse direktiivi (direktiivi 2004/35/EÜ ning eelkõige artiklit 7 ja II lisa) tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis võimaldavad ametiasutustel nõuda „keskkonnakahjustuste mõistlike alternatiivsete parandusmeetmetena” selliseid sekkumisi keskkonnamaatriksitesse (käesolevas asjas põhjavee „füüsiline eraldamine” kogu ranniku ulatuses), mis erinevad eelnevalt läbi viidud kohase arutelu tulemusel kokku lepitud, heaks kiidetud ja ellu viidud ning juba rakendamisel olevatest meetmetest ja täiendavad neid?

2. Kas keskkonnakahju heastamist puudutavat ühenduse direktiivi (direktiivi 2004/35, eelkõige artiklit 7 ja II lisa) tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis võimaldavad ametiasutustel kehtestada sellised nõuded omal algatusel, st hindamata alaga seotud spetsiifilisi tingimusi ja kehtestatud meetmete rakendamise kulusid võrreldes mõistlikult eeldatava kasuga, võimalikke või tõenäoliselt kaasnevaid kahjustusi, ebasoodsat mõju tervisele ja turvalisusele ning aega, mis kulub rakendamiseks?

3. Kas keskkonnakahju heastamist puudutavat ühenduse direktiivi (direktiivi 2004/35, eelkõige artiklit 7 ja II lisa) tuleb Priolo riikliku tähtsusega ala eriomast olukorda arvestades tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis võimaldavad ametiasutustel kehtestada sellised nõuded omal algatusel sellise maa õiguspärase kasutamise eeltingimusena, mida saneerimine otseselt ei puuduta, sest see on kas saneeritud või ei ole saastatud, kuid mis jääb Priolo riikliku tähtsusega ala piiridesse?

IV. Menetlus Euroopa Kohtus

34. Kirjalikus menetluses osalesid põhikohtuasjade kaebuse esitajatena Polimeri Europa S.p.A. ja Syndial S.p.A., kes esitasid ühised märkused kohtuasjas C‑378/08 (edaspidi koos „Polimeri jt”), ning ENI S.p.A., Polimeri Europa S.p.A. ja Syndial S.p.A., kes esitasid ühised märkused kohtuasjades C‑379/08 ja C‑380/08 (edaspidi koos „ENI jt”), ning ERG Raffinerie Mediterranee S.p.A. (edaspidi „ERG”), ning ka Itaalia Vabariik ja Euroopa Ühenduste Komisjon. Madalmaade Kuningriik ja Kreeka Vabariik esitasid kirjalikud märkused kohtuasjas C‑378/08.

35. Kõigi kolme kohtuasja ühisest kohtuistungist 15. septembril 2009 võtsid põhikohtuasjade kaebuse esitajatena osa Polimeri jt, ENI jt, ERG ja Sviluppo Italia ning Itaalia, Kreeka, Madalmaad ja komisjon.

V. Õiguslik hinnang

A. Eelotsusetaotluste vastuvõetavus

36. Kõigepealt käsitlen lühidalt Itaalia vastuväiteid, mille ta esitas eelotsusetaotluste vastuvõetavuse suhtes. Osas, milles spetsiifilised kahtlused on seotud konkreetsete küsimustega, uurin neid seoses nende küsimustega.

1. Eelotsusetaotluste eesmärk ja ese

37. Itaalia valitsus väidab, et eelotsusetaotluse peamine eesmärk on see, et kinnitataks eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt siseriiklikule õigusele antud tõlgendust, mis erineb apellatsioonikohtu tõlgendusest, ja seega taotleb see eesmärki, mida ei ole EÜ artiklis 234 ette nähtud.

38. On tõsi, et EÜ artiklis 234 ette nähtud menetluse ese saab olla vaid ühenduse õiguse tõlgendamine või teiseste õigusaktide kehtivus.( ) Kuid käesolevad eelotsusetaotlused puudutavad sõnaselgelt ühenduse esmaste või teiseste õigusnormide tõlgendamist. Argumendil ei ole järelikult alust.

39. Samuti ei takista eelotsuse taotlust apellatsioonikohtu erinev arvamus. Eelotsusetaotlus peab tegelikult kõrvaldama kahtlused seoses ühenduse õiguse tõlgendamisega.( ) Kohtute erinevad arvamused ühenduse õiguse küsimustes näitavad, et eelotsusetaotluse aluseks on tõelised kahtlused.

2. Eelotsusetaotluste sisu

40. Itaalia valitsus leiab lisaks, et küsimused on liiga üksikasjalikud, ning kritiseerib ka asjaolude esitamist, mis tema arvates on ebaõige ja tendentslik.

41. See, kas küsimused on liiga üksikasjalikud, võib eelotsusetaotluste vastuvõetavuse osas tähtsust omada ainult sedavõrd, kuivõrd Euroopa Kohtul puudub EÜ artikli 234 alusel algatatud menetluses pädevus kohaldada ühenduse õigusnorme üksikjuhtumi suhtes.( ) Käesolevates kohtuasjades tuleb ühenduse õigusnorme tõlgendada vaid juhtumi asjaolusid arvestades. Õiguse kohaldamine üksikjuhtumi suhtes jääb siseriikliku kohtu pädevusse.

42. Seda, kas eelotsusetaotluse esitanud kohus on asjaolud õigesti esitanud, ei pea Euroopa Kohus eelotsusemenetluses välja selgitama.( ) Vastupidi, faktide tuvastamine kuulub siseriiklike kohtute pädevusse.

43. Seega ei saa nõustuda Itaalia vastuväidetega, mille ta esitas eelotsusetaotluse vastuvõetavuse suhtes.

B. Kolm esimest eelotsuse küsimust kohtuasjas C‑378/08

44. Kohtuasja C‑378/08 kolme esimese küsimuse eesmärk on välja selgitada, kas EÜ artiklis 174 ja direktiivis 2004/35 sätestatud „saastaja maksab” põhimõttega on kooskõlas see, kui vastutus keskkonnakahju heastamise eest pannakse teatud isikutele tulenevalt asjaolust, et nad tegelevad ettevõtlusega või on maa omanikud, sõltumata mis tahes osalemisest kahju põhjustamises või mis tahes süüst.

45. Eelotsusetaotluses on küll viidatud EÜ artiklile 174, kuid seda sätet ei ole vaja eraldi uurida. Nimetatud säte piirdub ühenduse üldiste keskkonnaalaste eesmärkide määratlemisega, millele ühenduse seadusandja peab andma konkreetse sisu, enne kui see liikmesriike seob.( ) Seetõttu ei ole EÜ artikkel 174 kriteerium, mille alusel hinnata siseriiklike vastutust käsitlevate õigusnormide kohaldatavust.

46. Seevastu ei saa välistada, et siseriiklikud vastutust käsitlevad õigusnormid on direktiiviga 2004/35 vastuolus. Selle direktiivi tõlgendamisel omavad EÜ artikkel 174 ja selles sätestatud „saastaja maksab” põhimõte erilist tähtsust, kuna need konkretiseerivad ühenduse juhtpõhimõtted keskkonnapoliitika valdkonnas.

47. Itaalia õiguses sätestatud vastutuse mehhanismi, mida on eelotsusetaotluses kirjeldatud, ei ole keskkonnavastutuse direktiivis kehtestatud ega sellega sõnaselgelt keelatud. Vastupidi, direktiiv ei takista artikli 16 kohaselt liikmesriike hoidmast kehtivana või kehtestamast rangemaid eeskirju keskkonnakahju vältimise või heastamise kohta, sealhulgas kahju eest vastutavate täiendavate osapoolte määratlemine.

48. Keskkonnavastutuse direktiivi artikkel 16 põhineb EÜ artiklil 176. Vastavalt sellele artiklile ei takista EÜ artikli 175 kohaselt võetud meetmed, st puhtalt selline ühenduse keskkonnaalane regulatsioon,( ) nagu on keskkonnavastutuse direktiiv, liikmesriiki säilitamast või kasutusele võtmast rangemaid kaitsemeetmeid.

49. Euroopa Kohtu hinnangul peab rangem siseriiklik kaitsemeede EÜ artikli 176 tähenduses järgima sama keskkonnakaitse suunda( ) kui kõnealune direktiiv või peab olema sellega kooskõlas( ). Meetmed, mis ei vasta neile tingimustele, on kas direktiiviga vastuolus või puudutavad küsimusi, mida ei ole direktiiviga reguleeritud.

50. Ühenduse õiguse siduva õigusliku toimega on vastuolus see, kui liikmesriigid võiksid võtta direktiiviga vastuolus olevaid meetmeid. Direktiiviga on niisugused meetmed keelatud.

51. Seevastu ei saa EÜ artiklile 176 tugineda juhul, kui siseriiklik meede puudutab küsimust, mida ei ole direktiiviga reguleeritud. Loogiliselt eeldab rangema kaitsemeetme mõiste võrdlust. „Rangema kaitsemeetme” olemasoluks peab ühenduse õiguses olemas olema meede, mis on potentsiaalselt vähem kaitsev. Kui niisugust meedet ei ole, ei saa olla ka rangemat kaitsemeedet. Kuna liikmesriik teostab ühenduse õigusnormide puudumise korral omaenda pädevust, ei takista ühenduse õigusnormid, mis käsitlevad ainult keskkonnaõigust, sellisel juhul siseriikliku õigusnormide mõju. EÜ artikkel 176 ei reguleeri küsimust, mil määral võivad muud ühenduse õigusnormid takistada siseriiklikke meetmeid.

52. Need kaalutlused ei ole kohaldatavad mitte ainult rangemate kaitsemeetmete suhtes EÜ artikli 176 tähenduses, vaid ka rangemate meetmete suhtes keskkonnavastutuse direktiivi artikli 16 tähenduses.

1. Keskkonnavastutuse direktiivi kohaldatavus

53. Keskkonnavastutuse direktiivi saab seega kasutada võrdluselemendina rangemate meetmete puhul vaid ulatuses, milles direktiiv on kohaldatav. Kuid põhikohtuasjades on nii direktiivi ajaline kui ka esemeline kohaldatavus kahtluse alla seatud.

a) Keskkonnavastutuse direktiivi ajaline kohaldatavus

54. Vastavalt keskkonnavastutuse direktiivi artiklile 17 ja artikli 19 lõikele 1 ei kohaldata keskkonnavastutuse direktiivi kahju suhtes, mis on põhjustatud enne 30. aprilli 2007 tekkinud heitmetest või asetleidnud sündmustest või intsidentidest. Samuti ei kohaldata seda kahju suhtes, mis on põhjustatud pärast seda kuupäeva tekkinud heitmetest või asetleidnud sündmustest või intsidentidest, kui need on tingitud teatud tegevustest, mis on aset leidnud ja lõppenud enne kõnealust kuupäeva.

55. Itaalia ja Madalmaade valitsus ning komisjon väljendavad oma märkustes seetõttu kahtlust keskkonnavastutuse direktiivi ajalise kohaldatavuse osas. Nad lähtuvad asjaolust, et kogu heastamisele kuuluv keskkonnakahju on tekkinud enne 30. aprilli 2007. Kui see oletus paika peab, tuleb nende valitsustega nõustuda.

56. Madalmaade valitsus toob õigesti esile, et põhikohtuasjas vaidlustatud otsus põhineb muu hulgas uurimusel, mis esitati juba enne 2007. aasta aprilli, s.o enne asjassepuutuvat kuupäeva. Pealegi mõjutavad Augusta reidi ala eelotsusetaotluses esitatud lühikese keskkonnakahju kirjelduse kohaselt ilmingud, mis on oletatavasti juba kaua aega tagasi alguse saanud.( )

57. Nende tegevustega, mida peetakse kahju põhjustajaks, tegeletakse siiski ilmselt jätkuvalt edasi. Ma järeldan selle põhjal, et heastamisele kuuluva keskkonnakahju puhul on eelotsusetaotluse esitanud kohtu tõdetu kohaselt tegemist kumulatiivse kahjuga, mis küll suures osas tekkis enne 30. aprilli 2007, mis aga ei välista, et pärast seda on tekkinud täiendav keskkonnasaastus. Seda, kas see tegelikult tõele vastab, ei pea välja selgitama Euroopa Kohus eelotsusemenetluses.( ) Faktide tuvastamine on siiski pädevate siseriiklike kohtute ülesanne.

58. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 17 esimese ja teise taande sõnastusest ja süstemaatilisest seosest nähtub, et kumulatiivse kahju korral on direktiiv kohaldatav kahju sellise osa suhtes, mis on tekkinud või mille tekkimise oht tekib pärast 30. aprilli 2007.

59. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 17 esimese taande kohaselt on direktiivi kohaldamisalast välistatud kahju, mis on tekkinud enne asjassepuutuvat kuupäeva (varasem kahju).

60. Lisaks välistab artikli 17 teine taane kahju, mis on põhjustatud pärast asjassepuutuvat kuupäeva tekkinud heitmetest või asetleidnud sündmustest või intsidentidest, kui need on tingitud teatud tegevustest, mis on aset leidnud ja lõppenud enne kõnealust kuupäeva.

61. Selle teise sätte kohaldamise tüüpilised juhtumid on arvatavasti eelkõige varasemad reostused, mis põhjustavad uusi kahjustusi, nagu siis, kui kahjulikud ained prügilast välja pääsevad ja reostavad naabruses asuvaid veekogusid. Seda liiki saasteainete levikut võib samuti pidada heiteks.( ) Saksa garantiid käsitlevas õiguses võeti selle liiki kahju kirjeldamiseks kasutusele väljend „Weiterfressen” (kahju levik).( )

62. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 17 esimese ja teise taande eesmärk on välistada direktiivi igasugune tagasiulatuv kohaldamine. Komisjon järgis seda eesmärki juba direktiivi ettevalmistavate tööde käigus.( ) Direktiivi põhjendus 30 kordab seda ideed, nähes ette, et enne direktiivi täitmiseks kehtestatud tähtaja lõppemist tekkinud kahju ei peaks kuuluma direktiivi kohaldamisalasse.

63. Tagasiulatuva jõu välistamise põhjus tuleneb õiguskindluse põhimõttest, millega on üldjuhul vastuolus see, et ühenduse õigusakti kehtima hakkamise kuupäevaks määratakse kuupäev, mis eelneb selle avaldamisele. Vaid erandjuhtudel võib see teisiti olla, kui taotletav eesmärk seda nõuab ja kui huvitatud isikute õiguspärane ootus on nõuetekohaselt kaitstud.( ) Seadusandja väljendas aga sõnaselgelt, et ta ei soovinud keskkonnavastutuse direktiivile niisugust tagasiulatuvat jõudu anda.

64. Teisest küljest võib uus eeskiri olla varem tekkinud olukorra tulevaste tagajärgede suhtes kohe kohaldatav.( ) Nimelt ei saa õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte kohaldamisala laiendada selleni, et see hakkab üldiselt takistama uue eeskirja kohaldamist varem tekkinud olukordade tulevaste tagajärgede suhtes.( )

65. Neid kaalutlusi arvestades kvalifitseerib keskkonnavastutuse direktiivi artikli 17 esimene taane enne 30. aprilli 2007 tekkinud kahju varem tekkinud olukordadeks, mis ei kuulu direktiivi kohaldamisalasse.

66. Vastupidi Kreeka valitsuse poolt kirjalikus menetluses avaldatud arvamusele on see nii ka siis, kui kahju põhjustanud tegevus on küll alguse saanud enne asjassepuutuvat kuupäeva, kuid jätkub pärast seda. On tõsi, et neid juhtumeid ei ole käsitletud keskkonnavastutuse direktiivi artikli 17 teises taandes, mis nõuab, et tegevus on enne 30. aprilli 2007 lõpetatud. Esimene taane võib siiski niisugused tegevused direktiivi kohaldamisalast välistada, kuivõrd need on toimunud enne asjassepuutuvat kuupäeva.

67. Nagu komisjon õigesti märgib, kuulub keskkonnavastutuse direktiiv seevastu kohaldamisele siis, kui jätkuv tegevus põhjustab uusi kahjustusi. See on juba seetõttu vajalik, et täita artiklist 5 tulenevat keskkonnakahju vältimise kohustust. Lisaks „saastaja maksab” põhimõttele konkretiseerib see säte kaks muud ühenduse keskkonnaõiguse põhimõtet vastavalt EÜ artikli 174 lõikele 2: ennetusmeetmed ja keskkonnakahju heastamine kahjustuse kohas.

68. Asjaolu, et tegevus algas juba enne keskkonnavastutuse direktiivi jõustumist, ei saa takistada kahju vältimise kohustust. Näiteks kui mingi seade tekitab oma tavapärase toimimise käigus juba pikka aega keskkonnakahju, siis tuleb vastavalt direktiivile alates 30. aprillist 2007 põhimõtteliselt see kahju ära hoida.

69. Käesolevas asjas ei saa eelkõige välistada seda, et kohtuasjades C‑379/08 ja C‑380/08 vaidluse all olev korraldus ehitada füüsiline barjäär aitab kaasa ka niisuguse tulevase keskkonnakahju vältimisele, mis on tingitud seadmete kasutamise jätkamisest. Pädevate siseriiklike kohtute ülesanne on vajaduse korral kontrollida, kas see meede on eesmärgi saavutamiseks sobiv.

70. Kahju vältimise kohustuse kohaldamine tähendab ka seda, et kahju, mida oleks saanud ära hoida, kuid mis siiski tekkis, tuleb heastada. Järelikult tuleb keskkonnavastutuse direktiivi kohaselt heastada kahju, mis on jätkuva tegevusega põhjustatud pärast asjassepuutuvat kuupäeva. Kui see tegevus on kooskõlas kohaldatava õigusega ja/või tehnika tasemega, siis võimaldab artikli 8 lõige 4 vabastada kulude kandmisest.

71. Kumulatiivse kahju puhul võib praktikas olla küll keeruline eristada uut kahju varasemast kahjust, kuid kumulatiivse kahju põhjustamise probleem on teada muudes vastutust käsitlevates õigusharudes ja ei ole lahendamatu. Keskkonnavastutuse direktiivi artikkel 9 jätab sellega seoses liikmesriikidele olulise tegutsemisruumi, kui ta täpsustab, et direktiiv ei piira nende siseriiklike õigusaktide kohaldamist, mis käsitlevad kulude jaotamist juhul, kui kahju tekitajaid on mitu. See puudutab ka neid kahju tekitajaid, kelle suhtes ei ole direktiiv kohaldatav kui varasema kahju tekitajate suhtes, kuid keda see puudutab kui uue kahju tekitajaid.

72. Veel tuleb kontrollida, kas varem tekkinud kahju uus osa, mis levib, kuulub keskkonnavastutuse direktiivi kohaldamisalasse, juhul kui kahju põhjustanud tegevust jätkatakse.

73. Niisugune tõlgendus võib põhineda keskkonnavastutuse direktiivi artikli 17 teisel taandel, kuna kahju põhjustanud tegevus ei ole lõpetatud, vaid seda jätkatakse. Tegevuse jätkamine ja edasised kahjustused näitavad seda, et tegemist ei ole veel varem tekkinud olukorraga, mille suhtes tulevikus kehtivad uued eeskirjad. Samas tagab see tulevikus ka selle, et niisugustele edasistele kahjustustele keskkonnavastutuse direktiivi kohaselt piir pannakse.

74. Siiski tähendaks see seda, et direktiivi kohaldamisala laiendataks kaudselt tegevustele, mis viidi läbi enne direktiivi jõustumist. Just seda takistavad direktiivi ajalist kohaldatavust puudutavad sätted.

75. Keskkonnakahju vältimise kohustus ei vii teistsuguse tulemuseni. Keskkonnakahju vältimisel mingi tegevuse läbiviimise raames on täiesti erinev olemus kui varasema kahju leviku vältimisel. Meetmeid, mille eesmärk on ära hoida kahju levikut, ei saa pidada ennetusmeetmeteks või keskkonnakahju heastamiseks kahjustuse kohas. Pigem on tihti tegemist varasema kahju heastamisega. Kuid keskkonnavastutuse direktiiv ei kehtesta otseselt niisugust ettevõtja kohustust. Tulevikus tekkivate uute kahjustuste vältimine tegevuse läbiviimisel on aga tegevusega otseselt seotud. Direktiivi sõnaselge eesmärk on see, et tegevus ei põhjustaks tulevikus enam kahju.

76. Keskkonnavastutuse direktiiv ei ole seega kohaldatav keskkonnakahju suhtes, mis on põhjustatud enne 30. aprilli 2007 toimunud tegevustega. Direktiiviga ei ole niisiis vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis käsitlevad niisuguse kahju heastamist.

b) Keskkonnavastutuse direktiivi esemeline kohaldatavus

77. Lisaks väljendab komisjon kahtlusi seoses keskkonnavastutuse direktiivi esemelise kohaldatavusega põhikohtuasjade asjaolude suhtes. Kahtlused on tingitud sellest, et siseriikliku kohtu hinnangul võib Augusta reidil tegutsenud suure arvu ettevõtjate tõttu individuaalse vastutuse tuvastamine olla võimatu.

78. Vastavalt artikli 4 lõikele 5 kohaldatakse keskkonnavastutuse direktiivi hajusaastusest põhjustatud keskkonnakahju suhtes ainult juhul, kui on võimalik tõendada põhjuslikku seost kahju ja mõne konkreetse ettevõtja tegevuse vahel.

79. See säte kuulub tõesti keskkonnavastutuse direktiivi erandite hulka. Tegelikult on tegemist siiski pigem täpsustusega artikli 3 lõikes 1 esitatud direktiivi kohaldamist puudutavate üldiste sätete ulatuse osas: selle sätte kohaselt on keskkonnavastutuse direktiiv kohaldatav ametialase tegevusega põhjustatud kahju suhtes. Artikli 4 lõige 5 täpsustab, et see hõlmab ka hajusaastusest põhjustatud kahju. Niisugune kahju ei takista seega põhimõtteliselt direktiivi kohaldamist, juhul kui vajalik põhjuslik seos on tuvastatav.

80. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 4 lõige 5 põhineb ideel, et hajusaastuse puhul võib praktikas konkreetse kahju tekitaja tõendamine olla väga keeruline. Sellest annavad tunnistust näited, mida komisjon silmas pidas, kui ta neid õigusnorme ette valmistas: kliimamuutused, mis on tingitud CO 2 ja muudest heitmetest, metsade hävimine, mille on põhjustanud happevihmad ja liiklusega seotud õhusaastus.( ) See ei muuda siiski direktiivi esemelist kohaldamisala.

81. Tingimust, et kõnealune keskkonnakahju peab olema põhjustatud ametialase tegevusega ja millest keskkonnavastutuse direktiivi artikli 3 lõige 1 seab sõltuvusse direktiivi kohaldamise, tuleb tõlgendada siiski kitsalt. Nimelt näeb direktiiv samuti ette, et tuleb kindlaks teha kahju põhjused. Artikli 11 lõike 2 kohaselt on selle kindlakstegemine, milline ettevõtja on põhjustanud keskkonnakahju või selle otsese ohu, pädeva asutuse kohustus. Lisaks võimaldavad artikli 5 lõige 4, artikli 6 lõige 3 ja artikli 8 lõike 2 teine lõik rakendada meetmeid juhul, kui kahju põhjustanud isikut ei ole võimalik kindlaks teha. Need sätted, mida me allpool edasi käsitleme( ), kaotaksid oma mõtte, kui direktiiv ei oleks kohaldatav juhul, kui kahju põhjust ei ole tuvastatud.

82. Seega on õige pidada ametialase tegevusega kahju põhjustamist peamiseks eelduseks, et kohaldada direktiivi tähenduses vastutust keskkonnakahju tekitamise eest. Seevastu võivad muud keskkonnavastutuse direktiivi sätted olla kohaldatavad, kuigi (veel) ei ole kindlaks tehtud, et kõnesolev keskkonnakahju on põhjustatud ametialase tegevuse poolt.

c) Keskkonnavastutuse direktiivi kohane vastutus

83. Niivõrd kui keskkonnavastutuse direktiiv on põhikohtuasjas kohaldatav, tuleneb „saastaja maksab” põhimõtet arvestades nendest direktiivi sätetest, mis puudutavad vastutust keskkonnakahju heastamise eest, siseriiklike õigusnormide suhtes tõkestav toime.

84. EÜ artikli 174 lõike 2 kohaselt on „saastaja maksab” põhimõte ühenduse keskkonnapoliitika aluspõhimõte. Keskkonnavastutuse direktiivi artikkel 1 ja põhjendus 2 näevad sellega seoses ette, et keskkonnakahju vältimine ja heastamine peab juhinduma sellest põhimõttest. „Saastaja maksab” põhimõte on seega keskkonnavastutuse direktiivi juhtpõhimõte.

85. Saksakeelne mõiste „Verursacherprinzip” („saastaja maksab” põhimõte) seab eesmärgiks selle, et kahju kõrvaldamise eest vastutab isik, kes selle tekitas. Teised keeleversioonid, mis ütlevad sõnaselgelt, et „saastaja maksab” („polluter-pays” principle, principe du „pollueur-payeur”), rõhutavad, et tegemist on kulude jaotamise põhimõttega.( ) Kahju kõrvaldamise kulusid ei pea kandma mitte ühiskond või kolmas isik, vaid kahju tekitaja. Selle tulemuseks on keskkonnakulude arvessevõtmine, st et keskkonnakulud on hõlmatud saastava ettevõtja tootmiskuludes.( )

86. See ajendab potentsiaalseid saastajaid vältima mis tahes saastamist.( ) Lisaks kulude õiglase jaotuse funktsioonile on „saastaja maksab” põhimõttel ka stiimuli funktsioon ja see järgib kahju ennetamise põhimõtet.( )

87. Keskkonnavastutuse direktiiv konkretiseerib muu hulgas „saastaja maksab” põhimõtte, kohustades vastavalt artiklile 6 vastutavat ettevõtjat heastama ja nähes artikli 8 lõikes 1 ette, et ettevõtja kannab direktiivi kohaselt teostatavate ennetus- ja heastamismeetmete kulud. Artikli 2 punkti 6 kohaselt on ettevõtja isik, kes on vastutav kahju põhjustanud tegevuse eest. See on isik, kes saab põhimõtteliselt kõige paremini ennetada oma tegevusest tulenevat keskkonnakahju.

88. Praktiliselt on võimalik, et täiendavad eeskirjad on vajalikud seoses kahjuga, mis on tekkinud kolmandatele isikutele kuuluval maal. Direktiivis peetakse neid omanikke silmas vaid artikli 7 lõikes 4 ette nähtud konsulteerimise teel. Sellest ei saa aga järeldada, et kahju heastama kohustatud isik võib automaatselt võtta meetmeid kolmanda isiku maal.

89. Pealegi ei näe keskkonnavastutuse direktiiv artikli 3 lõike 1 kohaselt ette vastutust mis tahes keskkonnakahju eest ning teeb selle vastutuse osas lisaks vahet erinevat liiki kahjul.

90. Esiteks on hõlmatud keskkonnakahju, mis on põhjustatud III lisas loetletud ametialaste tegevuste teostamisest (keskkonnavastutuse direktiivi artikli 3 lõike 1 punkt a). III lisas loetletakse erinevad tegevused, mis teiste ühenduse keskkonnaõiguse sätete kohaselt on seotud erilise keskkonnaohuga. Käesolevas asjas võivad olla kohaldatavad näiteks selle lisa punkt 1 ja/või punkt 7, st direktiivi 96/61( ) kohaselt luba eeldavate käitiste käitamine või teatavate ohtlike ainete valmistamine, kasutamine, ladustamine, töötlemine, pakendamine, laskmine keskkonda ja kohapeal teisaldamine.

91. Teiseks näeb keskkonnavastutuse direktiivi artikli 3 lõike 1 punkt b ette vastutuse süülise või hooletu käitumise eest muude tegevuste osas, kuivõrd kahju on tekitatud kaitsealustele liikidele või looduslikele elupaikadele, mis on kaitstud looduslike elupaikade direktiivi( ) artikli 6 lõigetes 3 ja 4 või artiklis 16 või linnudirektiivi( ) artiklis 9. Niisuguse kahjuga seoses ei ole aga esitatud või väidetud ühtegi asjaolu.

92. Samas kui vastutus kaitsealustele liikidele või looduslikele elupaikadele tekitatud kahju eest on sõnaselgelt seotud süülise käitumisega, võib vastutus III lisas loetletud tegevustega tekitatud kahju eest põhimõtteliselt a contrario tekkida sõltumata mis tahes süüst. Seda kinnitab liikmesriikidele artikli 8 lõikes 4 antud võimalus näha ette heastamisega seotud kuludest vabastamine, kui ettevõtja ei ole käitunud süüliselt ja kui keskkonnakahju on põhjustatud tegevusega, milleks oli luba või mis viidi läbi vastavalt tehnika tasemele. Süüst sõltumatu vastutuse rangema vastutuse kord on seotud erilise ohuga keskkonnale, millega nõustutakse kõnealuste tegevuste läbiviimise raames, millega kaasneb nende olemusest tulenevalt oht.

93. Mõlemal juhul eeldab keskkonnavastutuse direktiivi artikli 3 lõike 1 kohane vastutus igal juhul, et kahju on tekitatud hõlmatud tegevustega. Artikli 11 lõike 2 kohaselt lasub kohustus teha kindlaks, milline ettevõtja on kahju tekitanud, pädeval siseriiklikul asutusel. Sõltumata niisugusest tuvastamisest on ettevõtja artiklite 5–7 kohaselt kohustatud keskkonnakahju vältima, vajaduse korral selle heastama ja pädevaid asutusi teavitama. See vastutus on piiratud artikli 8 lõikes 3, kui ettevõtja tõendab, et kahju põhjustas kolmas isik või et see tuleneb ametiasutuste korralduse täitmisest.

94. Järelikult on keskkonnavastutuse direktiivi eesmärk konkretiseerida „saastaja maksab” põhimõtet teatavas vormis. Põhimõtteliselt peavad ettevõtjad kandma kulud seoses keskkonnakahjuga, mille nad on põhjustanud. Selline kulude jaotamine loob ettevõtjatele stiimuli keskkonnakahju vältida. See on põhjendatud, kuivõrd ettevõtjad viivad eelkõige süüst sõltumata vastutuse puhul läbi olemuselt ohtlikku tegevust ja saavad sellest tegevusest üldjuhul majanduslikku tulu.

95. Seevastu seni kuni kahju tekitajad ei ole teada, ei näe direktiiv ette heastamise kohustust. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on sellise olukorraga tegemist põhikohtuasjades, siis tuleb eeldada, et vaidlusaluseid kahju heastamise ettekirjutusi ei saa pidada keskkonnavastutuse direktiivi kohaldamiseks.

d) Kahju põhjustamisest sõltumatu vastutus

96. Kohtuasja C‑378/08 teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas vastutus keskkonnakahjustuste kõrvaldamise eest on lubatud panna isikule, keda seovad saastatud alaga omandisuhted, ja/või isikule, kes tegeleb seal ettevõtlusega. Kohus täpsustab küsimust, küsides, kas vastutus võib tuleneda ainult isiku „seisundist” (st kuna tegemist on ettevõtjaga, kes tegutseb selle ala piires). Sellisel juhul ei ole vaja kindlaks teha põhjuslikku seost isiku käitumise ja saastuse vahel.

97. Komisjon on seisukohal, et niisugune vastutus on rangema kaitsemeetmena EÜ artikli 176 ja keskkonnavastutuse direktiivi artikli 16 alusel lubatud.

98. Niisuguse seisukohaga ei saa ma aga tingimusteta nõustuda: vastutus ilma igasuguse osalemiseta kahju tekitamises ei järgi keskkonnavastutuse direktiivi suunda ega ole sellega ka kooskõlas, kui väheneb selle isiku vastutus, kes direktiivi kohaselt on keskkonnakahju eest vastutav. Just vastutava ettevõtja jaoks loob direktiiv stiimuli vältida keskkonnakahju ja näeb ette, et ta peab kandma selle kahju heastamise kulud, mis ikkagi tekkisid.

99. See, millistel tingimustel kahju tekitanud ettevõtja kulusid kandma ei pea, on reguleeritud muu hulgas keskkonnavastutuse direktiivi artiklis 8. Laiaulatuslikum kulude kandmisest vabastamine kahjustaks üldjuhul „saastaja maksab” põhimõtte konkretiseerumist direktiivi abil. See vähendaks ette nähtud vastutuse stiimuli toimet ja muudaksid kulude jaotust, mida ühenduse seadusandja on õiglaseks pidanud.

100. Juba keskkonnavastutuse direktiivi artikli 16 lõikest 1 nähtub, et kahju tekitanud ettevõtja ei ole ainus võimalik vastav isik. Nimetatud säte lubab liikmesriikidel sõnaselgelt näha ette kahju eest vastutavaid täiendavaid osapooli.

101. Täiendavate vastutust käsitlevate eeskirjade lubatavust illustreerivad lisaks keskkonnavastutuse direktiivi artikli 5 lõige 4, artikli 6 lõige 3 ja artikli 8 lõike 2 teine lõik. Nende sätete kohaselt võib pädev asutus võtta ise heastamis- ja vältimismeetmeid ja vajaduse korral kanda kulud, kui kahju tekitanud ettevõtjat ei ole võimalik kindlaks teha. Need sätted, mida komisjoni ettepanek ei sisaldanud, viis nõukogu sisse mitme liikmesriigi palvel.( )

102. Kui kahju eest vastutava ettevõtja esmajärgulist vastutust ei taheta muuta sisutühjaks, siis ei tohi keskkonnavastutuse direktiivi artikli 16 lõiget 1 tõlgendada nii, et liikmesriigid võivad ette näha teisi( ) täiendavaid kahju eest vastutavaid osapooli, kes tema asemele astuvad. Samuti tuleb loobuda võimalusest näha ette täiendavaid( ) vastutavaid isikuid, kes vastutavad temaga samal tasandil ja vähendavad tema vastutust.

103. Pealegi oleks problemaatiline segada esmalt ilma vajaduseta asjasse teist osapoolt, kes lõppkokkuvõttes peab kulud vastavalt ettevõtjalt välja nõudma. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 8 lõige 3 näib küll vihjavat sellele võimalusele, kui kohustab liikmesriike võimaldama tagasi saada heastamisega seotud kulud, kui ta tõendab, et kahju on põhjustatud kolmanda osapoole poolt või on tingitud avaliku võimu poolt antud korraldustest. Seda seletab siiski asjaolu, et ettevõtja saab üldjuhul kahju kõige paremini heastada, kuna kahju tekitanud asjaolu ja eelkõige saastunud maa on tema kontrolli all. Seevastu saab teisi kahju tekitajaid enamus juhtudest sundida vaid kulusid kandma.

104. Teiste osapoolte vastutus peab lisaks olema täiendav. Seda tuleb kohaldada vaid siis, kui vastutust ei saa panna ühelegi kahju põhjustanud ettevõtjale.

105. Seda piirangut arvestades võivad liikmesriigid konkretiseerida „saastaja maksab” põhimõtet teisiti kui on ette nähtud keskkonnavastutuse direktiivis (vt punkt i) ning välja töötada vastutusmehhanisme, mis on kohaldatavad sõltumata mis tahes osalemisest kahju tekitamises (vt punkt ii).

i) Täiendavad vastutuse mudelid „saastaja maksab” põhimõtte alusel

106. Samuti on mõistlik määratleda kõigepealt täiendavaid vastutust kandvaid isikuid „saastaja maksab” põhimõtte alusel. Arvestades keskkonnakahju tekitanud põhjuste võimalikku keerukust, on nii liikmesriikidel kui ka ühendusel selles osas ulatuslik kaalutlusruum.( ) Keskkonnavastutuse direktiiv ei näe ammendavalt ette ühenduse õiguse tegutsemisruumi piire. Direktiiv üksnes paneb vastutuse vastutavale ettevõtjale kui kahju tekitajale, kuid jätab liikmesriikidele võimaluse laiendada vastutust muudele kahju tekitajatele. Artikli 16 lõikes 1 mainitakse näitena muude tegevuste hõlmamist.

107. Käesolevas asjas on mõeldav lisaks kahju tekitajaks pidada näiteks niisuguse maa omanikku või kasutajat, mille seisund põhjustab keskkonnakahju – näiteks niisuguse kahju vormis, mis levib – sõltumata mis tahes ametialasest tegevusest. Kahju põhjus on tema kontrolli all ja selle kõrvaldamiseks on vaja tema koostöö. Seega ei oleks „saastaja maksab” põhimõttega vastuolus see, kui selle kahju eest pannakse vastutus maa omanikule või kasutajale.

108. Samuti ei oleks „saastaja maksab” põhimõttega vastuolus see, kui ka kahju tekitaja õigusjärglast pidada saastajaks, igal juhul siis, kui vastutust ei saa enam panna esialgsele kahju tekitajale.

109. Lisaks on „saastaja maksab” põhimõttega kooskõlas ka vastutus kulude eest, kui kindlaks on võimalik teha osalust kahju tekitamises, kuid mitte selle ulatust. Nimelt on praktikas tihti keeruline või isegi võimatu täpselt arvudes väljendada erinevate isikute osalust teatava keskkonnakahju tekitamises. Kui nad üldiselt vastutusest vabastada, nõrgendaks see „saastaja maksab” põhimõtet. Sellistel juhtudel võivad liikmesriigid jätta kulud solidaarselt kindlaks tehtavate saatjate kanda. Siseriiklikus õiguses tuleks seega vastu võtta õigusnormid, mis käsitlevad kulude jaotust erinevate saastajate vahel ning juhinduda võiks vastavatest õigusnormidest, mis on kohaldatavad kahju hüvitamist käsitleva õiguse muude valdkondade suhtes. Liikmesriikide selline pädevus on kooskõlas keskkonnavastutuse direktiivi artikli 9 mõttega.

110. Seadusandlikus menetluses eeldas komisjon ilmselt, et „saastaja maksab” põhimõttega oleks kooskõlas see, kui panna võimalikule saastajale kohustus tõendada, et ta ei ole kahju tekitanud.( ) Ta tegi lõpus ettepaneku kergendada tõendamiskoormist vähemalt selles osas, mis puudutab küsimust, kas kahju kuulus direktiivi ajalisse kohaldamisalasse.( ) Isegi kui seda sätet ei ole direktiivi lõplikusse versiooni võetud, on selles osas võimalikud siseriiklikud eeskirjad, mis näevad seoses osalusega kahju tekitamises ette ümberlükatavad eeldused, kui kahju põhjuste kindlaksmääramist( ) puudutavatest keskkonnavastutuse direktiivi sätetest, mida tuleb veel analüüsida, ei tulene teisiti.

ii) Kahju tekitamises osalemisest sõltumatu vastutusmehhanism

111. Seevastu vastutus, mis ei sõltu põhjuslikust seosest vastutava isiku tegevuse ja kahju vahel, on Polimeri jt arvates vastuolus keskkonnavastutuse direktiivis sätestatud „saastaja maksab” põhimõttega. Selle seisukohaga tuleb nõustuda osas, milles sellele põhimõttele omistatud kulude õiglase jaotuse funktsioon on nõrgestatud, kui heastamiskulud pannakse kellegi kanda, kes ei ole kahju põhjustanud.( )

112. Siiski ei saa „saastaja maksab” põhimõttest tuletada absoluutset keeldu panna keskkonnakahju heastamise kulud muude isikute kui kahju tekitajate kanda. Niisugune keeld viiks selleni, et keskkonnakahjuga tuleb leppida, kui vastutust ei saa panna saastajale. Nimelt isegi kui kahju heastatakse üldsuse kulul, peab kulud kandma keegi, kes kahju eest ei vastuta. Kuid keskkonnakahjuga leppimine ei ole kooskõlas eesmärgiga edendada keskkonnakaitse ja -kvaliteedi parandamise kõrget taset. „Saastaja maksab” põhimõtte ülesanne on teenida seda eesmärki, mis on peale EÜ artikli 174 lõike 2 ette nähtud ka selle sätte lõikes 1 ning eelkõige EÜ artiklis 2. „Saastaja maksab” põhimõtet ei saa tõlgendada nii, et see läheb lõppkokkuvõttes vastuollu keskkonnakaitsega, takistades näiteks keskkonnakahju heastamist, kui vastutust ei saa panna kahju eest vastutavale isikule.

113. Järelikult möönab keskkonnavastutuse direktiiv ka seda, et heastamise kulud kannavad muud isikud kui vastutav ettevõtja. Direktiiv võimaldab tegelikult liikmesriigil rakendada meetmeid omal kulul, kui saastajat ei ole võimalik kindlaks teha või kui ta ei ole piisavalt tõhus.( )

114. Kui saastajat ei ole võimalik kindlaks teha, põhjendab kulude õiglane jaotus muu hulgas seda, et heastamise kulud kannab saneeritud maa omanik, kuna see tõstab maa väärtust. Vastasel juhul rikastuks ta alusetult teiste arvelt.

115. Eelotsusetaotluses esitatud teavet arvestades ei ole käesolevas asjas tähtis, kas võimalikud on täiendavad vastutusmehhanismid, mis on täiesti sõltumatud osalusest kahju tekitamises ja mis tuleks kahtluse alla seada ühenduse õiguse seisukohalt lähtudes. Üks võimalik piir võiks peituda proportsionaalsuse põhimõttes, millega on vastuolus ilmselgelt ebaproportsionaalsed tulemused.( ) On siiski kaheldav, et see ühenduse õiguse põhimõte võiks olla kohaldatav rangemate kaitsemeetmete suhtes EÜ artikli 176 tähenduses.( ) Kui kahju eest vastutava ettevõtja esmajärgulisest vastutusest kinni peetakse, ei saa käesolevas asjas täheldada ilmselt ebaproportsionaalsete vastutusmehhanismide olemasolu.

iii) Vastus teisele küsimusele kohtuasjas C‑378/08

116. Tulles tagasi sissejuhatuses viidatud Archimedese lause juurde, ei eelda vastutus keskkonnakahju tekitamise eest tingimata toetuspunkti kahju põhjustamise kujul, nagu on ette nähtud keskkonnavastutuse direktiivis. Vastupidi, liikmesriikidel on ulatuslik kaalutlusruum täiendavate vastutusmehhanismide kehtestamiseks.

117. Selles mõttes tuleb teisele küsimusele vastata, et keskkonnavastutuse direktiiviga on vastutus keskkonnakahju tekitamise eest sõltumata osalusest kahju tekitamises vastuolus vaid siis, kui niisugune vastutus õõnestab vastutava ettevõtja esmajärgulist vastutust.

e) Põhjuste väljaselgitamisest loobumine

118. Kohtuasja C‑378/08 esimese küsimusega soovitakse teada, kas heastamismeetmed võib panna ettevõtjate kanda, kes tegutsevad praegu juba kaua aega saastunud alal või sellega külgneval alal, sõltumata sellest, et kõnealuse saastuse eest vastutava isiku kindlakstegemiseks ei ole läbi viidud mingit uurimist.

119. Keskkonnadirektiivi artikli 11 lõike 2 kohaselt on pädeva asutuse kohustuseks teha kindlaks, milline ettevõtja on põhjustanud keskkonnakahju või selle otsese ohu. Sellel kohustusel on „saastaja maksab” põhimõtte kohaldamisel põhjapanev tähtsus, nagu seda on direktiivis täpsustatud. Kui võimalikud saastajad ei pea kartma, et nad avastatakse, siis ei ole neil stiimulit kahju tekkimist vältida. Samuti ei ole kulude õiglane jaotus võimalik, kui kahju tekitaja tundmatuks jääb.

120. Lisaks kaotaks keskkonnavastutuse direktiivi artiklis 12 ette nähtud edasikaebekord seoses võimaliku keskkonnakahjuga („Meetmete rakendamise taotlus”) täiesti mõtte, kui pädevad asutused ei oleks kohustatud keskkonnakahju uurima. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab seega võtma arvesse asjaolu, et ERG, ENI jt ning Polimeri jt märkisid, et ühtegi teist ettevõtjat ei ole kahju tekitajana kindlaks tehtud muudes menetlustes.

121. Põhikohtuasi on ometi näide sellest, et kahju tekitaja kindlakstegemine võib olla seotud suurte raskustega. Keskkonnavastutuse direktiiv möönab pealegi sõnaselgelt, et on võimalik, et vastutavat ettevõtjat ei saa võib-olla kindlaks teha. Artikli 4 lõike 5 kohaselt ei ole direktiiv kohaldatav hajusaastuse suhtes, kui ei ole võimalik kindlaks teha põhjuslikku seost kahju ja erinevate ettevõtjate tegevuse vahel. Muude saastuste puhul lubavad artikli 5 lõige 4, artikli 6 lõige 3 ja artikli 8 lõike 2 teine lõik pädeval asutusel võtta viimase võimalusena ise, st omal kulu heastamis- või ennetusmeetmeid, kui ettevõtjat ei saa kindlaks teha.

122. Sellest järeldub, et keskkonnavastutuse direktiiv lubab jätta kahju põhjuse kindlaks tegemata, kui uurimise jätkamine osutub tõenäoliselt edutuks.

123. Mõeldav on ka kiireloomuliste meetmete võtmine enne uurimise lõppu või isegi enne selle algust. Päevad asutused peavad otsustama, kuidas tuleb tegutseda, võttes arvesse iga üksikjuhtumi kõiki asjaolusid.

124. Kuna need otsused nõuavad keerulisi prognoosivaid otsuseid, on pädevatel asutustel ulatuslik kaalutlusõigus. Siiski peavad nad tuginema parimatele kättesaadavatele teaduslikele ja tehnilistele andmetele, nagu EÜ artikli 174 lõige 3 üldiselt ühenduse keskkonnaõiguse kohaldamise raames nõuab.( )

125. Esimesele küsimusele tuleb seega vastata, et keskkonnavastutuse direktiivi kohaselt on lubatud

– jätta kahju põhjused kindlaks tegemata, kui uurimise jätkamine osutub tõenäoliselt edutuks ja

– võtta enne uurimise lõppu kiireloomulisi meetmeid.

f) Süüst sõltumatu vastutus

126. Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas keskkonnavastutuse direktiiviga on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, millega nähakse ette süüst sõltumatu vastutus.

127. Keskkonnavastutuse direktiiv ise reguleerib kahte liiki vastutust keskkonnakahju eest: objektiivne, süüst sõltumatu vastutus on kohaldatav vastavalt artikli 3 lõike 1 punktile a teatavate tegevuste korral, mis on seotud erilise ohuga. Seejuures on kõikide ametialaste tegevuste suhtes vastavalt artikli 3 lõike 1 punktile b seoses kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele põhjustatud teatava kahjuga kohaldatav süüline vastutus.

128. Saastaja süüst sõltumatu vastutus, mis läheb kaugemale keskkonnavastutuse direktiivi artikli 3 lõike 1 punktis a nimetatud tegevustest, järgib sama keskkonnakaitse suunda kui direktiiv ja on sellega kooskõlas. Nimelt, kuna keskkonnavastutuse direktiiv eeldab süülist käitumist, piirab see „saastaja maksab” põhimõtet. Liikmesriikidel peab olema rangemate kaitsemeetmete raames õigus loobuda sellest piirangust. Süüst sõltumatu vastutuse peamine praktiline tagajärg on ju see, et asjaomastele pooltele pannakse seoses keskkonnaga rangem hoolsuskohustus. See ei pea paika mitte ainult keskkonnavastutuse direktiivis ette nähtud vastutuse mudelite suhtes, vaid ka liikmesriikide võimalike täiendavate vastutusmehhanismide suhtes.

129. Seoses kolmanda küsimusega kohtuasjas C‑378/08 tuleb sellest järeldada, et keskkonnavastutuse direktiiviga ei ole vastuolus niisugused vastutuse mehhanismid, mis ei eelda süü olemasolu.

2. „Saastaja maksab” põhimõtte asjakohasus jäätmete raamdirektiivi raames

130. Sõltumata keskkonnavastutuse direktiivist on „saastaja maksab” põhimõtet puudutavad küsimused põhikohtuasjades olulised ka seetõttu, et on võimalik, et nende suhtes on kohaldatav jäätmete raamdirektiiv( ).

131. On tõsi, et jäätmete raamdirektiiv on kohaldatav alles alates aastast 1977( ) ning seega on tõenäoline, et ka see ei hõlma kõiki saasteid, mis viisid kõnesoleva keskkonnakahjuni. On siiski võimalik, et oluliselt rohkem keskkonnakahjustusi tekitati 30 aasta jooksul enne keskkonnavastutuse direktiivi jõustumist kui nende kahe aasta jooksul, mil see direktiiv oli kohaldatav. Käesolevas asjas ei esitatud küsimust selle kohta, mil määral on jäätmete raamdirektiiv pärast keskkonnavastutuse direktiivi jõustumist jätkuvalt kohaldatav ja millised on selle uue redaktsiooni( ) tulevased tagajärjed, ning sellele ei ole vaja vastata.

132. Euroopa Kohus on juba kindlaks teinud, et õnnetusjuhtumi tagajärjel pinnasesse, põhjavette või merre voolanud süsivesinikke, mida ei saa enam eesmärgipäraselt kasutada, tuleb pidada jäätmeteks.( ) Pinnas, mis on õnnetuse tagajärjel nende ainete valgumisest saastunud, tuleb samuti „jäätmeteks” kvalifitseerida.( ) Samad kaalutlused peaksid kehtima muude saasteainete suhtes.

133. Jäätmete raamdirektiivi artikli 4 kohaselt tuleb jäätmed taaskasutada või kõrvaldada viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist ning mille käigus ei kasutata keskkonda ohustavaid protsesse ja menetlusi. Kõnealuse keskkonnakahju põhjustanud saasteainete ning saastunud pinnase kõrvaldamisel või taaskasutamisel heastatakse paljudel juhtudel juba osa kahjust.

134. Jäätmete raamdirektiivi artikli 15 kohaselt tuleb vastavalt „saastaja maksab” põhimõttele jäätmete kõrvaldamise kulud kanda jäätmevaldajal, kes on andnud jäätmed jäätmekogumisettevõttele või jäätmete kõrvaldamisega tegelevale ettevõttele, ja/või eelmisel valdajal või tootjal, kelle tootest jäätmed on tekkinud. Jäätmete raamdirektiiv ei näe vastutuse tingimusena ette süüd.

135. Erinevalt keskkonnavastutuse direktiivist ei täpsusta see säte, kes neist isikutest kannab jäätmete kõrvaldamise kulud. Euroopa Kohus lähtus seoses süsivesinike lekkega teenidusjaama käitamisel siiski ideest, et põhimõtteliselt on vastutav teenindusjaama käitaja jäätmete valdaja ja tootjana.( ) Tankeri avariiga seotud õnnetusjuhtumi tagajärjel merre voolanud süsivesinike puhul on süsivesinikke vedava laeva omanik tegelikult nende valdaja vahetult enne nende muutumist jäätmeteks. Järelikult vastutab ta põhimõtteliselt nende kõrvaldamisega seotud kulude eest.( )

136. Teiste osapoolte vastutus on siiski võimalik, kui nad on erilistel asjaoludel jäätmete tekkimise eest vastutavad.( )

137. Paljud asjaolud annavad põhjust leida, et vastavalt jäätmete raamdirektiivile on põhikohtuasjades ettevõtjad vastutavad saasteainete kõrvaldamise eest, mis on nende tegevuse käigus tootmisrajatistest keskkonda sattunud.

138. Põhimõtteliselt on lahknevad normid vastuolus nii jäätmete raamdirektiiviga kui ka keskkonnavastutuse direktiiviga. See tähendab, et selle isiku esmajärguline vastutus, kes on „saastaja maksab” põhimõtte kohaselt esmajärjekorras vastutav, võib küll olla täiendatud, kuid seda ei või asendada või vähendada. Järelikult ei saa vastutava isiku kindlakstegemisest lihtsalt loobuda.

C. Küsimused kohtuasjades C‑379/08 ja C‑380/08

139. Kohtuasjades C‑379/08 ja C‑380/08 esitatud küsimused ei puuduta põhimõttelist vastutust keskkonnakahju tekitamise eest, vaid heastamismeetmete kindlaksmääramist keskkonnavastutuse direktiivi alusel. Kuna vähemalt seoses kõnealuse keskkonnakahju ühe osaga ei saa välistada, et direktiiv on kohaldatav( ), siis tuleb Euroopa Kohtul ka nendele küsimustele vastata.

1. Esimene küsimus kohtuasjades C‑379/08 ja C‑380/08 – heastamismeetmete muutmine

140. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas keskkonnavastutuse direktiiviga on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis võimaldavad ametiasutustel nõuda eelnevalt läbi viidud kohase arutelu tulemusel kokku lepitud, heaks kiidetud ja ellu viidud või rakendamisel olevate heastamismeetmete asemel muid heastamismeetmeid.

141. Keskkonnavastutuse direktiiv ei sisalda sõnaselgeid sätteid heastamismeetmete ettekirjutuste muutmise kohta. Artikli 7 lõikes 2 ja artikli 11 lõikes 2 on vaid märgitud, et pädev asutus otsustab, millised heastamismeetmed teostatakse. Seda sõnastust tuleb ilmselgelt tõlgendada nii, et see hõlmab muudetud või täiendavaid heastamismeetmeid.( )

142. Selline tõlgendus on vajalik eelkõige seetõttu, et heastamismeetmete tõhususe hinnang võib nende rakendamise ajal või pärast seda muutuda. See oleks järelikult vastuolus kõrge keskkonnakaitse taseme eesmärgiga ja pealegi potentsiaalselt ebaproportsionaalne, kui ettevõtjad on alati kohustatud ilma muudatusteta kinni pidama heastamismeetmetest, mis on ette nähtud, isegi kui nende tõhususes on järjest rohkem kahtlusi.

143. Kuna direktiiv ei sisalda asjakohaseid sätteid heastamismeetmete ettekirjutuste muutmise kohta, peavad liikmesriigid seda küsimust reguleerima. Siiski peavad nad sealjuures kinni pidama raamidest, mille määravad kindlaks ühenduse õiguse kohaldatavad põhimõtted, mida nad peavad järgima, kui nad ühenduse õigust üle võtavad või kohaldavad( ), näiteks õiguspärase ootuse kaitse( ) või proportsionaalsuse( ) põhimõte.

144. Õiguspärast ootust, et heastamismeetmete ettekirjutused säilitatakse, võib nende põhimõtete kohaselt kaitsta, kui ametiasutuste aktid on tekitanud ettenägelikus ja mõistlikus ettevõtjas põhjendatud ootuse, et neid enam ei muudeta( ). Arvestades teadusliku kindluse puudumist keskkonnakahju heastamise valdkonnas, saab õiguspärane ootus tekkida siiski vaid harva.

145. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei või keskkonnakahju heastamismeetmed minna kaugemale sellest, mis on sobiv ja vajalik keskkonna taastamiseks. Seejuures tuleb juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, rakendada kõige vähem piiravat meedet ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega.( )

146. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab oma küsimuses eelkõige seda, et muudetud meetmeid on juba rakendatud. Seda asjaolu tuleb meetmete muutmist käsitleva otsuse raames kindlasti arvesse võtta, kuid see ei välista tingimata mis tahes muudatust. Võib tõesti olla ebaproportsionaalne, kui pädevad asutused teatavad heastamismeetmed tagantjärgi tühistavad, kirjutades ette muid meetmeid, ilma et nende viimastega tõenäoliselt kaasneks piisav lisaväärtus. Kui heastamismeetmete rakendamisel siiski ilmneb, et need ei ole piisavad, peab olema võimalik näha ette muudetud või täiendavaid meetmeid, et tagada edukas kahju heastamine.

147. Esimese küsimuse osas tuleb seega järeldada, et keskkonnavastutuse direktiiviga ei ole vastuolus heastamismeetmete ettekirjutuste muutmine, kui kinni on peetud ühenduse õiguse üldpõhimõtetest.

2. Teine küsimus kohtuasjades C‑379/08 ja C‑380/08 – mõju uurimisest loobumine

148. Pädevad asutused võivad seega põhimõtteliselt muuta heastamismeetmete ettekirjutusi, kuid tuleb veel kindlaks teha, millistel tingimustel on see võimalik. Üks osa neist tingimustest on teise küsimuse ese, mis käsitleb seda, kas pädevad asutused võivad heastamismeetmete ettekirjutusi omal algatusel muuta ning jätta hindamata alaga seotud spetsiifilisi tingimusi, kehtestatud meetmete rakendamise kulusid võrreldes mõistlikult eeldatava kasuga, võimalikke või tõenäoliselt kaasnevaid kahjustusi, ebasoodsat mõju tervisele ja turvalisusele ning aega, mis kulub rakendamiseks.

a) Omal algatusel tehtud ettekirjutus

149. Nagu rõhutavad ENI jt ja ERG, nähtub keskkonnavastutuse direktiivi artikli 7 lõikest 1, et põhimõtteliselt teeb heastamismeetmete ettepaneku vastutav ettevõtja. Sättes on sõnaselgelt erandina ette nähtud, et pädev asutus rakendab ise heastamismeetmeid (artikli 6 lõike 2 punkt e) eelkõige juhul, kui ettevõtjalt ei saa seda nõuda (artikli 6 lõige 3).

150. See ei tähenda siiski seda, et muudel juhtudel peavad pädevad asutused alati ootama ettevõtja ettepanekuid. Vastasel juhul saaksid ettevõtjad oma tegevusetusega keskkonnakahju heastamise blokeerida või vähemalt seda takistada.

151. Seetõttu lubavad keskkonnavastutuse direktiivi artikli 6 lõike 2 punktid b–d asutustel ükskõik millal heastamismeetmed ettevõtjale üle anda. Artikli 11 lõige 2 rõhutab samuti, et pädev asutus teeb kindlaks heastamismeetmed, mida tuleb rakendada. Põhjendusest 24 nähtub sõnaselgelt, et selle otsuse tegemisel on tal kaalutlusõigus.

152. Täpsemalt annab keskkonnavastutuse direktiivi artikli 11 lõige 2 pädevale asutusele õiguse nõuda, et kõnealune ettevõtja esitaks oma hinnangu ning kõik vajalikud andmed ja info. Asutus ei ole siiski kohustatud selles küsimuses ettevõtja poole pöörduma.

153. Keskkonnavastutuse direktiiv ei näi seega sisaldavat sätteid, mis takistaksid pädeval asutusel heastamismeetmeid omal algatusel muuta.

b) Mõju hindamine

154. Mõju hindamine on ette nähtud II lisa punktis 1.3.1. Muude kriteeriumide kõrval on hõlmatud ka eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt tema küsimuses loetletud elemendid.

155. II lisa on heastamismeetmete kindlaksmääramisel vastavalt artikli 7 lõikele 2 ja lisa sissejuhatusele põhimõtteliselt siduv. Punktis 1.3.1 on siiski vaid öeldud, et mõistlikke valikuvariante „tuleks” hinnata. Komisjoni ettepanek lähtus sellest, et see hindamine leiab alati aset( ), kuid nõukogu töötas selle sätte oluliselt ümber ning vältis seejuures ilmselt teadlikult kohustuslikku sõnastust( ).

156. Seda seadusandlikku tehnikat ei saa siiski tõlgendada nii, et pädevad asutused ei ole heastamismeetmete valimisel kohustatud hinnangut andma. Vastupidi, iga sellekohane otsus eeldab erinevate alternatiivide hindamist. Seda illustreerib eelkõige keskkonnavastutuse direktiivi artikli 7 lõige 3, mis näeb ette, et kui valida tuleb mitme kahju heastamise vahel, tuleb tingimata arvesse võtta teatavad kriteeriumid. Kahju erinevate võimalike heastamismeetmete vahel valimine on põhimõtteliselt sama laadi.

157. Hindamisel tuleb eelkõige arvesse võtta ENI jt mainitud proportsionaalsuse põhimõtet( ). Ühenduse seadusandja hinnangul on keskkonnavastutuse direktiivi II lisa punktis 1.3.1 loetletud kriteeriumid eriti kohased, et teha heastamismeetmete kohta proportsionaalne otsus. See säte jätab siiski kaalutlusruumi hindamiskriteeriumite valiku osas. Seda tuleb üldjuhul küll teostada nii, et kohaldatakse sõnaselgelt mainitud kriteeriume, kuid pädevad asutused võivad neist täielikult või osaliselt kõrvale kalduda, kui see on põhjendatud.

158. Näiteks on mõeldav, et eriti kiireloomulised meetmed tuleb kindlaks teha, ilma et eelnevalt viiakse keskkonnadirektiivi II lisa punkti 1.3.1 kohaselt läbi ulatuslik hindamine. Samuti ei saa välistada, et valiku tegemisel juhindutakse täiendavatest hindamiskriteeriumidest, arvestades näiteks iga üksikjuhtumi eripäraseid asjaolusid või uusi kogemusi.

159. Igal juhul peab heastamismeetmeid puudutava otsuse põhjenduses olema ära toodud kasutatud hindamiskriteeriumid, hindamise tulemus ja põhjused, miks loobuti teatavatest keskkonnavastutuse direktiivi II lisa punktis 1.3.1 nimetatud kriteeriumidest. Nimelt nõuab artikli 11 lõige 4 tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttest lähtuvalt, et heastamismeetmeid käsitlevas otsuses oleks toodud „üksikasjalikud põhjendused”. Niisugused põhjendused on vajalikud selleks, et pädevad siseriiklikud kohtud saaksid otsust kontrollida.( )

160. Kuna eelotsusetaotlusest nähtub, et põhikohtuasja kaebuse esitajad väidavad, et nendega ei ole vaidlusaluste meetmete osas konsulteeritud, tuleb lisaks viidata keskkonnavastutuse direktiivi artikli 7 lõikele 4. Selle sätte kohaselt palub pädev asutus igal juhul isikutel, kelle maal heastamismeetmeid teostatakse, esitada oma märkused ja võtab need arvesse.

161. Isegi kui heastamise eest vastutavad isikud ei ole erandkorras maa omanikud selle sätte tähenduses, tuleb nad siiski ära kuulata. Keskkonnavastutuse direktiiv tugineb ju hüpoteesile, mille kohaselt nad osalevad üldjuhul veel tihedamalt heastamismeetmete kindlaksmääramises. Artikli 7 lõike 1 kohaselt peavad nad heastamismeetmed kindlaks määrama ja nende kohta ettepaneku tegema. Kui nendest sätetest kõrvale kaldudes pädev asutus ise need meetmed kindlaks määrab, peab ta enne otsuse tegemist andma heastamise eest vastutavatele isikutele võimaluse esitada oma märkused.

162. ENI jt rõhutavad õigesti, et eespool nimetatud menetlusnõuded on a fortiori kohaldatavad heastamismeetmete ettekirjutuste muutmise puhul. Kui alguses kirjutati heastamismeetmed ette ulatusliku hindamise tulemusel, siis peab nende muutmise aluseks olema põhjused, mis on kaalukamad esialgu läbiviidud hinnangust. See eeldab eelkõige seda, et uued põhjendused rajanevad võrreldaval teaduslikul alusel.

163. Siiski võib heastamismeetmete muudatuse hindamise töö olla vähendatud juba seetõttu, et esialgsete heastamismeetmete hindamisel koguti olulist teavet. Ei saa välistada, et uus teave, mis on võrdlemisi piiratud ja mis tuleb ilmsiks näiteks heastamismeetmete järelevalvest, seavad kahtluse alla varasemad tulemused ja koos teadaoleva teabega teevad vajalikuks heastamise ümberkorraldamise.

164. Viimaseks tuleb täpsustada, et heastamismeetmete hindamise, heastamismeetmeid puudutava otsuse põhjendamise ja vastutava ettevõtjaga konsulteerimise piirangud ei saa endast kujutada „rangemaid kaitsemeetmeid” EÜ artikli 176 tähenduses ega „rangemaid eeskirju” keskkonnavastutuse direktiivi artikli 16 tähenduses. Nendest menetlusetappidest loobumine ei tugevda keskkonnakaitset, vaid seab selle pigem ohtu. Hindamise ja konsulteerimise eesmärk on täiendada teavet, millel rajaneb heastamismeetmeid puudutav otsus. Otsuse põhjenduste esitamine sisaldab seevastu enesekontrolli elementi.( ) Kui veenvaid põhjendusi ei ole võimalik esitada, tuleb otsus üle vaadata.

c) Vastus teisele küsimusele kohtuasjades C‑379/08 ja C‑380/08

165. Keskkonnavastutuse direktiiviga ei ole seega vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis annavad pädevale asutusele õiguse muuta omal algatusel heastamismeetmete ettekirjutusi. Sellele otsusele eelnevalt tuleb üldjuhul hinnata alaga seotud spetsiifilisi tingimusi ja kehtestatud meetmete rakendamise kulusid võrreldes mõistlikult eeldatava kasuga, võimalikke või tõenäoliselt kaasnevaid kahjustusi, ebasoodsat mõju tervisele ja turvalisusele ning aega, mis kulub rakendamiseks. Siiski võib pädev asutus erandjuhtudel otsustada jätta see hinnang pärast olukorra nõuetekohast hindamist osaliselt või täielikult läbi viimata, kui see otsus on tehtud pärast huvitatud pooltega konsulteerimist ja kui see on nõuetekohaselt põhjendatud.

3. Kolmas küsimus kohtuasjades C‑379/08 ja C‑380/08 – heastamismeetmete sidumine maa kasutamisega

166. Kohtuasjades C‑379/08 ja C‑380/08 esitatud kolmas küsimus puudutab heastamismeetmete sidumist maa kasutamisega. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas keskkonnavastutuse direktiiviga on kooskõlas see, kui teha muudetud heastamismeetmete ettekirjutusi niisuguse maa õiguspärase kasutamise tingimusena, mida heastamine otseselt ei puuduta, kuna see on juba saneeritud või ei ole igal juhul saastunud.

167. Keskkonnavastutuse direktiiv puudutab maa kasutamist otseselt vaid määral, mil see on seotud ennetus- või heastamismeetmetega. Eelkõige heastamismeetmed võivad mõjutada otseselt maal läbiviidavat tegevust, näiteks kui kinni tuleb pidada piirväärtustest. Samuti ei ole keelatud heastamismeetmete raames kehtestada tingimusi, mis peavad saneeritava maa kasutamiseks olema täidetud. Nagu Itaalia märgib, tuleb vältida võimalikke konflikte kasutamise ja saneerimise vahel. Lisaks illustreerib keskkonnavastutuse direktiivi II lisa punkt 2 näiteks vajadust rakendada meetmeid, et ära hoida kasutamisega seonduvat ohtu, mis võib tuleneda maa saastumisest.

168. Niisugused ettekirjutused peavad kinni pidama keskkonnavastutuse direktiivi nõuetest ja eelkõige eespool mainitud menetlusnõuetest.

169. Kui seevastu – nagu eelotsuse küsimused mõista annavad – kõnealune maa (enam) ei kujuta endast või ei põhjusta keskkonnakahju, ei sisalda keskkonnavastutuse direktiiv kohaldatavaid õigusnorme. Vastupidi ERG seisukohale ei saa sellest eelkõige järeldada keeldu piirata täielikult saneeritud maa kasutamist. Vastupidi, kui niisuguse maa kasutamise piirangud kujutavad endast tõhusat ja proportsionaalset vahendit, et rakendada keskkonnavastutuse direktiivist tulenevaid kohustusi, siis võib nende kehtestamine ühenduse õiguse kohaselt isegi vajalik olla.( )

170. Seega ei ole keskkonnavastutuse direktiiviga vastuolus muudetud heastamismeetmete ettekirjutuste tegemine niisuguse maa õiguspärase kasutamise tingimusena, mida heastamine otseselt ei puuduta, kuna see on juba saneeritud või ei ole igal juhul saastunud.

D. Neljas küsimus kohtuasjas C‑378/08 – Hankemenetluse vajalikkus

1. Vastuvõetavus

171. Komisjon väljendab tõsiseid kahtlusi seoses kohtuasjas C‑378/08 esitatud neljanda küsimusega, kuna siseriiklik kohus ei ole esitanud piisavalt üksikasjalikult neljanda küsimuse faktilist ja õiguslikku raamistikku.

172. Tegelikult, vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikale eeldab vajadus anda siseriiklikule kohtule tarvilik ühenduse õiguse tõlgendus, et viimane määratleks oma esitatud küsimuste faktilise ja õigusliku raamistiku või vähemalt selgitaks küsimuste aluseks olevat faktilist olukorda.( )

173. Eelotsusetaotlus ei vasta nendele nõuetele. Nimelt märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus üksnes seda, et Sviluppo Italiale tehti ülesandeks heastamismeetmete kavandamine ja ettevõtjate tegevusetuse korral nende hilisem rakendamine ilma igasuguse hankemenetluseta ja et Sviluppo Italia on riigi asutatud ettevõtja, kes tegutseb turul.

174. Täpsem teave lepingu sõlmimise kohta puudub. Teada ei ole lepingu sõlmimise kuupäev ega vorm ega selle täpne sisu ega väärtus. Vastupidi, eelotsusetaotluse esitanud kohus piirdub lepingu raames usaldatud tööde väga üldise kirjeldamisega kui „olulist keskkonnamõju ja eriti suurt majanduslikku väärtust omavad tööd”. Samuti puuduvad andmed selle kohta, millises ulatuses kontrollib Sviluppo Italiat riik. Viimaseks jätab eelotsusetaotluse esitanud kohus mainimata Itaalia õigusnormid, mis on hankelepingu sõlmimise osas asjakohased.

175. Nende ebatäpsete selgituste põhjal ei saa Euroopa Kohus täpselt kindlaks teha, millistele ühenduse õiguse sätetele tuleb hankelepingu sõlmimise õigusliku hinnangu osas tugineda, ja ei saa a fortiori anda tõlgendust põhikohtuasja asjaoludest lähtuvalt. Järelikult ei võimalda eelotsusetaotluses esitatud teave Euroopa Kohtul anda siseriiklikule kohtule tarvilikku tõlgendust ühenduse õiguse kohta.

176. Järelikult tuleb neljas küsimus minu arvates vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata.

2. Täiendavad märkused küsimusele vastamiseks

177. Juhuks kui Euroopa Kohus otsustab neljanda eelotsuse küsimuse osas seisukoha võtta, lisan oma ettepanekusse teatavad täpsustused seoses hankemenetluse õigusliku raamistikuga ühenduse õiguses, mis võivad lihtsustada siseriiklikul kohtul hinnata põhikohtuasja asjaolusid ühenduse õiguse seisukohast lähtuvalt.

178. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib, kas direktiividega 2004/18, 93/37 ja 89/665 on kooskõlas siseriiklikud õigusnormid, mis lubavad heastamismeetmete teostamise lepingu sõlmida ilma hankemenetluseta.

179. Nagu komisjon õigesti märgib, ei puutu direktiiv 89/665 asjasse sellele küsimusele vastamisel, kas heastamismeetmete hankemenetlus viidi põhikohtuasjas läbi kooskõlas ühenduse õigusega. Nimelt sisaldab direktiiv 89/665 ainult menetlusnorme seoses õiguskaitsevahenditega, mida saab kasutada hankemenetluse eeskirjade võimaliku rikkumise korral. Seevastu ei sisalda direktiiv 89/665 hankemenetlust ennast puudutavaid materiaalõigusnorme.

180. Komisjon juhib õigesti tähelepanu sellele, et tundub, et direktiiv 93/37 ei ole ajaliselt kohaldatav. Nimelt vastavalt direktiivi 2004/18 artiklile 82 koosmõjus artikli 80 lõikega 1 tunnistati direktiiv 93/37 kehtetuks 31. jaanuarist 2006. Direktiiv 93/37 asendati direktiiviga 2004/18( ). Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus ei märgi Sviluppo Italiaga lepingu sõlmimise kuupäeva, tuleb eelotsusetaotluses esitatud kaalutluste alusel eeldada, et see toimus pärast 31. jaanuari 2006. Nimelt tundub Sviluppo Italia väljatöötatud kava, mis hõlmab muu hulgas tehissaare ehitamist, olevat hilisem projekt, mille kohta tehti esimest korda otsus 20. detsembril 2007.

181. Järelikult peab siseriiklik kohus kõigepealt kontrollima, kas direktiiv 2004/18 on kohaldatav. Selleks peab tegemist olema „riigihankelepinguga” direktiivi 2004/18 artikli 1 lõike 2 punkti a tähenduses ja direktiiv peab olema kohaldatav vastavalt II jaotise II peatüki sätetele. Eelotsusetaotluses esitatud teave ei ole selle kontrollimiseks piisav. Käesoleva asja üldine kontekst viitab igatahes sellele, et tegemist on teenuste ja ehitustööde riigihankelepingutega, mis ületavad piirmäärasid. Kui see nii on, oleks tulnud põhimõtteliselt kohaldada direktiivis 2004/18 ette nähtud riigihankemenetlust. Niisuguse menetluse siduv iseloom ei kao ka tingimata juhul, kui hankeleping sõlmiti seetõttu, et osapool, kes oli esmajärjekorras kohustatud tööd teostama, ei täitnud seda kohustust („asendustäitmine”).

182. Itaalia valitsus väidab siiski, et nn in house tehingu puhul ei kuulu hankelepingu sõlmimine direktiivi 2004/18 kohaldamisalasse. Polimeri jt vaidlevad sellele seisukohale vastu.

183. Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei ole riigihankelepinguid käsitlevad ühenduse õigusnormid kohaldatavad nn in house tehingutele, kuna niisuguste sisetehingute puhul ei sõlmita lepingut kahe erineva isiku vahel. Tegemist on in house tehinguga, kui täidetud on kaks järgmist tingimust: esiteks peab hankija selle kõnealuse üksuse suhtes, kellega hankeleping sõlmiti, teostama analoogset kontrolli nagu see, mida ta teostab oma asutuste üle. Eraõigusliku ettevõtja osalus kõnealuse eraldiseisva üksuse kapitalis välistab selle, et hankija saaks teostada selle üksuse suhtes analoogset kontrolli, mida ta teostab oma asutuste suhtes. Teiseks peab kõnealune üksus tegutsema põhiliselt teda kontrolliva hankija huvides.( )

184. Polimeri jt väidavad, et osalus Sviluppo Italias ei kuulu täielikult ametiasutustele ja et Sviluppo Italia ei tegutse põhiliselt ametiasutuste heaks. Kuna eelotsusetaotluses puudub sellekohane teave, ei saa Euroopa Kohus siiski seda väidet kontrollida. Seda küsimust peab uurima siseriiklik kohus.

185. Kui tegemist ei ole in house tehinguga ning lisaks ei ole direktiiv 2004/18 kohaldatav, siis võib hankelepingu sõlmida vaid artiklis 31 loetletud juhtudel ilma hanketeate avaldamiseta.

186. Käesolevas asjas ainus asjassepuutuv säte võib olla direktiivi 2004/18 artikli 31 esimese lõigu punkti 1 alapunt c. Selle sätte kohaselt võib väljakuulutamiseta läbirääkimistega menetlust kasutada äärmise vajaduse korral, kui ootamatute sündmuste tagajärjel tekkinud kiireloomulise olukorra tõttu, mida asjaomased hankijad ei saanud ette näha, ei ole võimalik tähtajast kinni pidada. Tundub siiski vähetõenäoline, et heastamismeetmete kavandamine ja rakendamine oleks muutunud kiireloomuliseks, ilma et ametiasutused ei oleks seda ette näinud. Nimelt on saastus olemas juba pikka aega ja oli isegi muude heastamismeetmete esemeks. Siiski ka seda saab lõppkokkuvõttes ainult siseriiklik kohus hinnata.

VI. Ettepanek

187. Eeltoodut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata kohtuasjas C‑378/08 esitatud eelotsusetaotlusele järgmiselt:

1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/35/EÜ keskkonnavastutusest keskkonnakahjustuste ärahoidmise ja parandamise kohta ei ole kohaldatav keskkonnakahju suhtes, mis on põhjustatud enne 30. aprilli 2007 läbi viidud tegevustega. Sellega ei ole seega vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis käsitlevad niisuguse kahju heastamist.

2. Direktiiviga 2004/35 on vastutus keskkonnakahjustuste tekitamise eest sõltumata osalusest kahju tekitamises vastuolus vaid siis, kui niisugune vastutus õõnestab vastutava ettevõtja esmajärgulist vastutust.

3. Direktiiv 2004/35 lubab

– jätta kahju põhjused kindlaks tegemata, kui uurimise jätkamine osutub tõenäoliselt edutuks, ja

– võtta enne uurimise lõppu kiireloomulisi meetmeid.

4. Direktiiviga 2004/35 ei ole vastuolus niisugused vastutuse mehhanismid, mis ei eelda süü olemasolu.

5. Neljas küsimus ei ole vastuvõetav.

188. Kohtuasjades C‑379/08 ja C‑380/08 esitatud küsimustele peaks Euroopa Kohus vastama järgmiselt:

1. Direktiiviga 2004/35 ei ole vastuolus heastamismeetmete ettekirjutuste muutmine, kui kinni on peetud ühenduse õiguse üldpõhimõtetest.

2. Direktiiviga 2004/35 ei ole vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis annavad pädevale asutusele õiguse muuta omal algatusel heastamismeetmete ettekirjutusi. Sellele otsusele eelnevalt tuleb üldjuhul hinnata alaga seotud spetsiifilisi tingimusi ja kehtestatud meetmete rakendamise kulusid võrreldes mõistlikult eeldatava kasuga, võimalikke või tõenäoliselt kaasnevaid kahjustusi, ebasoodsat mõju tervisele ja turvalisusele ning aega, mis kulub rakendamiseks. Siiski võib pädev asutus erandjuhtudel otsustada jätta see hinnang pärast olukorra nõuetekohast hindamist osaliselt või täielikult läbi viimata, kui see otsus on tehtud pärast huvitatud pooltega konsulteerimist ja kui see on nõuetekohaselt põhjendatud.

3. Direktiiviga 2004/35 ei ole vastuolus muudetud heastamismeetmete ettekirjutuste tegemine niisuguse maa õiguspärase kasutamise tingimusena, mida heastamine otseselt ei puuduta, kuna see on juba saneeritud või ei ole igal juhul saastunud.