LISA

SUUNISED ENERGIATÕHUSUSE ESIKOHALE SEADMISE PÕHIMÕTTE KOHTA

1. Sissejuhatus

Käesolevates suunistes selgitatakse, kuidas rakendada energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet. Suuniste järgimine ei tähenda automaatselt, et õigusaktide nõuded on täidetud.

Need suunised on eelkõige mõeldud poliitikakujundajatele ja reguleerivatele asutustele Euroopa, riigi ja kohalikul tasandil ning osaliselt ka turul tegutsevatele isikutele ja investoritele, kes teevad otsuseid kestlike ja tõhusate meetmete kohta.

Käesolevad suunised põhinevad komisjoni tellitud uuringul „Analysis to support the implementation of the Energy Efficiency First in decision-making“ (analüüs energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamise toetamiseks otsuste tegemise protsessis) (1) ja täiendaval uurimistegevusel, mille eesmärk on muuta kõnealune põhimõte toimivamaks, eelkõige programmi „Horisont 2020“ projektide ENEFIRST (2) ja SEENERgies (3) esialgsetel leidudel. Tugiuuringu lähenemisviisi kohaselt on suuniste eesmärk anda rohkem teavet meetmete kohta, mida poliitikakujundajad ja reguleerivad asutused peavad võtma otsustusprotsessis, kui nad rakendavad energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet (vt joonis 1). Viimases peatükis osutatakse lähemalt valdkondadele, mida tuleb uurida, ja tuuakse näiteid selle põhimõtte rakendamise kohta eri sektorites.

Joonis 1 Staadiumid, etapid ja tegevused, mida poliitikakujundajad ja reguleerivad asutused peavad energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamisel arvesse võtma



Allikas: Euroopa Komisjon ettevõtte Ecorys uuringu põhjal.

2. Määratlemine ja rakendamine ELi tasandil

2.1. Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte määratlemine ELi tasandil

ELi tasandil tunnustati energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet kui energiatõhususe juhtpõhimõtet, mis on üks energialiidu viiest mõõtmest, võttes 2015. aasta veebruaris vastu energialiidu teatise (COM(2015) 80). Sellest tulenevalt ja pärast Euroopa Parlamendi tugevat toetust sellele põhimõttele lisati see energialiidu ja kliimameetmete juhtimist käsitlevasse määrusesse (määrus (EL) 2018/1999) ja energiatõhususe direktiivi (EL) 2018/2002.

Energialiidu ja kliimameetmete juhtimist käsitlev määrus on esimene õigusakt, milles määratletakse põhimõte ja kutsutakse üles seda ELi tasandil rakendama. Artikli 2 lõige 18 on sõnastatud järgmiselt:

„„energiatõhususe esikohale seadmine“ – alternatiivsete kulutõhusate energiatõhususmeetmete võimalikult suurel määral arvesse võtmine energiasüsteemi kavandamise ning poliitiliste ja investeerimisotsuste puhul, et muuta energianõudlus ja -pakkumine tõhusamaks, seda eelkõige energia kulutõhusa säästmise kaudu lõpptarbimises, tarbijakajast lähtuvate algatuste ning energia muundamise, ülekande ja jaotamise tõhustamise kaudu, saavutades samas ikkagi nende otsuste eesmärgid;“

Peale selle selgitatakse põhjenduses 64, mida tähendab põhimõtte rakendamine:

„Liikmesriigid peaksid järgima energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet, mis tähendab, et enne energiaga seotud planeerimis-, poliitika- ja -investeerimisotsuste tegemist tuleb kaaluda, kas kulutõhusad ning tehniliselt, majanduslikult ja keskkonnaohutuse seisukohast sobivad alternatiivsed energiatõhususe meetmed võiksid kavandatavaid planeerimis-, poliitika- ja investeerimismeetmeid täielikult või osaliselt asendada, nii et vastavate otsuste eesmärgid ikkagi saavutatakse. See hõlmab eelkõige energiatõhususe kui üliolulise elemendi käsitlemist, mis on liidu energiataristut käsitlevates tulevastes investeerimisotsustes otsustava tähtsusega. Sellised kulutõhusad alternatiivid hõlmavad meetmeid, millega muudetakse energia nõudlus ja pakkumine tõhusamaks, eelkõige energia kulutõhusa säästmise kaudu lõpptarbimises, tarbijakajast lähtuvate algatuste ning energia muundamise, ülekande ja jaotuse tõhustamise kaudu. Liikmesriigid peaksid samuti ergutama selle põhimõtte levitamist piirkondliku ja kohaliku omavalitsuse tasandil ning erasektoris.“

Mõningane täiendav selgitus selle kohta, kuidas seda põhimõtet tuleb järgida, lisati energiatõhususe direktiivi 2018. aasta muudatusse, mille põhjendus 2 on järgmine:

„Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2012/27/EL on samm sellise energialiidu suunas, mille raames käsitatakse energiatõhusust omaette energiaallikana. Uute tarne- ja muudes poliitikavaldkondades kehtestatavate normide kindlaksmääramisel tuleb arvesse võtta energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet. Komisjon peab tagama, et energiatõhusus ja tarbimiskaja saaksid konkureerida tootmisvõimsusega võrdsetel alustel. Energiatõhusust tuleb silmas pidada alati, kui tehakse energiasüsteemi kavandamist käsitlevaid otsuseid või rahastamisotsuseid. Energiatõhususe parendusi tuleb alati teha, kui need on samaväärsetest turul pakutavatest lahendustest kulutasuvamad. See peaks andma liidule, eelkõige kodanikele ja ettevõtjatele, võimaluse kasutada ära energiatõhususe arvukaid eeliseid.“

Kuigi liidu õigusaktide jaoks valitud määratlus on üks paljudest ja kirjanduses (4) leidub ka muid määratlusi, on oluline, et sõltumata sellest, milline on täpne määratlus, on selle mõte seada esikohale energiatõhusus.

2.2. Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamine ELi tasandil

Peale konkreetsete meetmete ja eesmärkide sätestatakse energiatõhususe direktiivis ka konkreetsed nõuded energiatõhususe lahenduste otsimiseks teatavates kontekstides, nähes seega juba ette konkreetsed viisid energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamiseks. Näiteks nõutakse artiklis 6, et liikmesriigid võtaksid toodete, hoonete ja teenuste ostmisel arvesse suurt energiatõhusust. Samuti nõutakse artiklis 19, et liikmesriigid kõrvaldaksid avaliku sektori asutuste ostudelt ning aastaeelarve koostamiselt ja raamatupidamiselt õigusnormidega seotud ja muud tõkked, mis hoiavad avaliku sektori asutusi tagasi energiatõhususe kaalumisest oma investeerimisotsustes (5). Selleks sätestatakse artiklis 19 meetmed, mida liikmesriigid võivad kaaluda selliste tõkete kõrvaldamiseks nagu regulatiivsete sätete või õigusraamistiku muutmine, haldusmenetluste lihtsustamine või toetusmeetmed, näiteks suunised ja tehniline abi, samuti teadlikkuse suurendamine ja stiimulid.

Lisaks sellele nõutakse artiklis 14, et liikmesriigid teeksid kindlaks kõige ressursi- ja kulutõhusamad lahendused kütte- ja jahutusvajaduste täitmiseks ning võtaksid uute ja oluliselt remonditud elektrijaamade kulude-tulude hindamisel eelkõige arvesse tõhusat koostootmist kui energiatõhusat lahendust. Artiklis 15 nõutakse, et liikmesriigid tagaksid, et riiklikud energeetikavaldkonda reguleerivad asutused pööravad gaasi- ja elektritaristu käitamisega seotud ülesannete täitmisel tähelepanu energiatõhususele. Samuti nõutakse seal, et võrguettevõtjatele on vaja anda stiimulid, et nad muudaksid seoses arukate võrkude jätkuva kasutuselevõtuga võrgukasutajatele kättesaadavaks süsteemiteenused, mis võimaldavad energiatõhususe parandamise meetmete rakendamist.

Energiatõhususe direktiivi läbivaatamise ettepanekuga (6) lisatakse uus artikkel energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte kohta, millega kehtestatakse liikmesriikidele kohustus tagada, et energeetikaga mitteseotud sektoritega ja energiasüsteemiga seotud planeerimis-, poliitika- ja investeerimisotsustes võetakse arvesse energiatõhususe lahendusi. Samuti nõutakse selles, et liikmesriigid edendaksid ja tagaksid selliste kulutasuvuse meetodite kohaldamist, mis võimaldavad nõuetekohaselt hinnata energiatõhususe lahenduste laiemat kasu. Samuti nähakse sellega ette, et spetsiaalne üksus jälgib nõuetekohaselt selle põhimõtte rakendamist, ja aruandlus.

Kui energialiidu ja kliimameetmete juhtimist käsitlev määrus hõlmab tarbimiskaja energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte kohaselt, siis elektrituru korraldust käsitlevas õigusaktis (7) selgitatakse, kuidas tuleb võrgu planeerimisel ja käitamisel käsitleda hajaenergia ressursse (vt ka jaotis 4.1.1.2). Elektridirektiivi kohaselt peavad põhivõrguettevõtjad planeerimisel „võtma täielikult arvesse, kas võrgu laiendamise asemel saaks kasutada tarbimiskaja, energiasalvestusüksusi või muid ressursse, eeldatavat tarbimist ja kauplemist teiste riikidega“ (artikli 51 lõige 3). Jaotusvõrgu arengukavad „peavad looma läbipaistvuse vajalike keskmise ja pikaajalise tähtajaga paindlikkusteenuste osas. [---] Võrgu arengukava peab hõlmama ka tarbimiskaja kasutamist, energiatõhusust, energiasalvestusüksusi ja muid vahendeid, mida jaotusvõrguettevõtja kasutab võrgu laiendamise alternatiivina“. (Artikkel 13, 17, 32 lõige 1 ja 3).

Ka Euroopa Liidu muudes poliitikavaldkondades rõhutatakse otseselt energiatõhususe rolli. ELi energiasüsteemi lõimimise strateegias (lõimitud energiasüsteem kliimaneutraalse Euroopa nimel) (COM(2020) 299) seatakse energiatõhusus põhielemendiks ja kutsutakse üles rakendama energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet kogu energiasüsteemis. See tähendab, et eelistatakse nõudlusega seotud lahendusi, kui need on poliitikaeesmärkide saavutamisel kulutõhusamad kui investeeringud energiavarustustaristusse. Kõnealune põhimõte on seotud ringmajandusega ja ressursside parema kasutamisega, mis peab kaasa tooma energiatootmise, -taristu ja -kasutusega seotud üldiste investeerimisvajaduste ja -kulude vähenemise.

Euroopa renoveerimislaine strateegias (COM(2020) 662) rõhutatakse energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet ühe peamise põhimõttena hoonete renoveerimisel 2030. ja 2050. aastaks. See on juhtpõhimõte strateegia rakendamisel, sealhulgas hoonete energiatõhususe direktiivi läbivaatamisel, mis on ette nähtud 2021. aasta lõpuks. Enne seda rõhutati energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet ka komisjoni 8. mai 2019. aasta soovituses (EL) 2019/786 hoonete renoveerimise kohta, (8) mis oli suunavaks dokumendiks hoonete energiatõhususe direktiivis nõutud pikaajaliste renoveerimisstrateegiate väljatöötamisel.

Euroopa Komisjoni 15. detsembri 2020. aasta ettepanek üleeuroopalisi energiavõrkusid käsitleva määruse läbivaatamise kohta (9) tugevdab samuti seda põhimõtet, et tagada poliitika ühtsus ja taristu tõhus arendamine. Ettepanekuga lõimitakse energiatõhususe esikohale seadmise põhimõte planeerimisse ja projektide hindamisse, kehtestades kohustuslikud sätted. Täpsemalt nõutakse ettepanekus, et Energeetikasektorit Reguleerivate Asutuste Koostööamet (ACER) lisaks energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte Euroopa elektri põhivõrguettevõtjate võrgustiku ja Euroopa maagaasi ülekandesüsteemi haldurite võrgustiku (ENTSOd) poolt väljatöötatavate ühiste stsenaariumide raamsuunistesse. ENTSOd järgivad ka energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet taristu puuduste hindamisel ja kaaluvad prioriteedina kõiki asjakohaseid taristuga mitteseotud lahendusi.

3. Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamine otsustusprotsessis

3.1. Kasutatav lähenemisviis

Energiatõhususe poliitika eesmärk on edendada energiatõhususe püüdlusi ja kehtestada meetmed, mille tulemuseks on otsene energiasääst, kuid energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte idee on võtta hoolikalt arvesse konkreetseid energiasäästulahendusi kui võimalikke alternatiive, sealhulgas kodanike ja organisatsioonide tegutsemise muutumine ja energia säästmine. See tähendab, et energiatõhusa lahenduse rakendamine on üks võimalik põhimõtte rakendamise tulemus, kuid alati ei pea see nii olema, kui valikuvõimaluste hindamine seda tõendab.

Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõte põhineb loogikal, et see peab viima elujõuliste energiatõhususe lahenduste kindlakstegemiseni uusima tehnika taseme kohaselt, võimaldama nende kohaldamist ja tagama nende nõuetekohase rakendamise, kui see valitakse edasisteks sammudeks. Peale selle nõuab see põhimõte, et võetaks arvesse konkreetsete otsuste (näiteks fossiilgaasi taristu laiendamine amortisatsiooniajaga kuni 50 aastat) võimalikku negatiivset mõju energiatõhususele, mis pikas perspektiivis võib energiatõhusust takistada.

Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõte koos ressursitõhususega on oluline tegur ka ELi pikaajalises süsinikuheite vähendamise strateegias, mis tähendab, et sajandi keskpaigaks peab praegune energiasüsteem, mis põhineb suuremas osas fossiilkütustel, põhjalikult muutuma seoses energiasüsteemi ulatusliku elektrifitseerimisega, mis on põhjustatud taastuvate energiaallikate kasutuselevõtmisest, olgu siis lõppkasutaja tasandil või selleks, et toota süsinikuvabu kütuseid ja lähteaineid tööstuse jaoks.

Samuti tasub rõhutada, et energiatõhususe esikohale seadmise põhimõte ei ole ette nähtud üksnes fossiilkütuste tarbimise vähendamiseks. Aluseks on eeldus, et parim energia on see, mida ei toodeta, sest puudub vajadus seda kasutada. See tähendab, et nõudluse vähendamist tuleb samuti eelistada energia tootmisele kliimaneutraalsetest allikatest, sest see aitab kontrollida taastuvatele energiaallikatele üleminekuks vajalike investeeringute taset ning toetab kestlikumat lähenemisviisi ressurssidele, mis on igal juhul piiratud.

Selleks et otsustada, kas energiatõhusust tuleb eelistada teistele võimalustele, ei piisa lihtsast kulutasuvuse analüüsist ja arvesse tuleb võtta erinevaid aspekte.

Laiem taust

Energiatõhususe meetmeid tuleb kaaluda laiemal taustal. Energiatõhusus on eelkõige ELi kliima- ja energiapoliitika oluline komponent üleminekul kliimaneutraalsusele 2050. aastaks. See tähendab, et kõnealune põhimõte peab toetama keskkonnakestlikke investeeringuid kooskõlas taksonoomiamäärusega (10). Olulised on ka muud poliitika kujundamise aluspõhimõtted, nagu põhimõte „ei kahjusta oluliselt“ või „innovatsioonipõhimõte“. Peale selle tuleb neid põhimõtteid ühiselt arvesse võtta, kui käsitletakse kujunemisjärgus tehnoloogiaid ja määratakse kindlaks tulevikukindlad lähenemisviisid. Asjaomaste turgude prognoosid ja tulevikusuundumused on olulised elemendid, mida tuleb sellega seoses arvesse võtta.

Olulisus ühiskonna jaoks

Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte keskmes oleva kulutõhususe vaatlemisel ei tohi lähtuda ainult kulutõhususest investori või kasutaja jaoks, vaid tuleb eelkõige silmas pidada laiemat tähtsust ühiskonnale. See tähendab, et arvesse võetakse energiatõhususe mitmekülgset kasu ühiskonnale tervikuna (11). See lai ühiskondlik tulevikuvaade on energiatõhususe valikute õigel hindamisel keskse tähtsusega. Peale selle tuleb kulutõhusust vaadelda lühi- ja pikaajalisest vaatekohast, võttes arvesse kulumit ja amortisatsiooniaega.

Süsteemi tasandi lähenemisviis

Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõte peab keskenduma tõhususe parandamisele süsteemi tasandil. See tähendab, et põhimõtte rakendamise keskmes on energiasüsteemi optimeerimine ja puhta energeetika lahenduste tõhus lõimimine. See nõuab laiemat ülevaadet, kus pakkumisega seotud ressursse (fossiilkütused, taastuvad energiaallikad, taristu) hinnatakse nõudlusega seotud ressurssidega võrreldes (nõudluse paindlikkus ja tarbimiskaja, konkreetsete lahenduste parem energiatõhusus, energia piisavus), võttes arvesse kulusid ja kasu ühiskonnale, nagu eespool nimetatud. Sellist lähenemisviisi on kirjeldatud projektis ENEFIRST (12). See tähendab, et arvesse tuleb võtta kogu energiaahelat: tootmine, transport, turustamine, tarbimine, olelusringi lõpp.

Tehtavate otsuse tase

Süsteemi tasandi lähenemisviis viitab põhimõtte rakendamisele varade projekteerimise ja planeerimisega seotud otsuste suhtes. Selline lähenemisviis võib muuta põhimõtte keerukamaks. Madalamal otsustusprotsessi tasandil on asjakohane rakendada põhimõtet ka lihtsamalt, kui otsus puudutab konkreetsete varade valikut. Sellega seoses keskendutakse alternatiivide energiatõhususe (hoone energiatõhususe) hindamisele. Selle lähenemisviisi eesmärk on tagada pakkumisega seotud tõhususe parandamine või energianõudluse vähendamine, valides energiatõhusamad tooted ja teenused ning toetades ka tulevikku suunatud, innovatsiooni soodustavaid, ressursitõhusaid ja ringmajandust toetavaid otsuseid. Teisisõnu peab see põhimõte suunama investeeringud kõige tõhusamasse alternatiivi.

Erinevad stiimulid

Suuremat tähelepanu tuleb pöörata laiemale ühiskondlikule kasule ja energiasüsteemi tõhususele ning on vaja, et neid kaaluksid ka jaeinvestorid. Investori ja lõppkasutaja jaoks kaalub individuaalne kasu tavaliselt üles laiema mõju, kui see ei ole piisavalt hinnatud, mistõttu läheb vaja spetsiaalseid meetmeid ja stiimuleid selle tagamiseks, et süsteemi tõhusust võetakse otsustusprotsessi eri tasanditel piisaval määral arvesse.

Otsuse tüüp ja otsustaja

Kõnealuse põhimõtte rakendamise viis sõltub sellest, kus, millal ja kelle poolt seda tuleb rakendada. Seda põhimõtet kasutatakse eri tüüpi otsuste korral, mis on seotud kavandamistegevuse, poliitika kujundamise, investeerimisprojektide ettevalmistamise ja rahastamisega. Need otsused ei piirdu energiasektoriga, kuid energiatõhususel võib olla eriti oluline roll energiataristut käsitlevates otsustes, kus nõudluse poolega seotud lahendused võiksid täiendada või asendada pakkumise poolega seotud investeeringuid, kui üks lahendus on eelistatud selle üldise tõhususe tõttu võrreldes olemasolevate alternatiividega, või kui on võimalik kasutusele võtta uusi komponente (näiteks kompressorid, mis suudavad taaskasutada heitsoojusenergiat või heitelektrit). Peale selle on eri otsustajatel põhimõtte rakendamisel sõltuvalt sektorist ja otsuste taustast erinev roll.

Rahastamiskõlblikud meetmed

Selle põhimõtte eesmärk on kaaluda mitmeid erinevaid energiatõhususe meetmeid nõudluse ja pakkumise poolel. Kuigi nõudluspoolega seotud lahendused on energiavajaduse vähendamisel või energia paremal kasutamisel keskse tähtsusega, on energiataristu või energiat tarbivate seadmete kasutuselevõtul vaja uurida ka energia säästmiseni viivaid tehnoloogiaid ja nende kasutamise viise (13).

Eeltingimused

Kuigi põhimõtte rakendamine tähendab konkreetsete elementide kaalumist, on põhimõtte peamine eesmärk rakendada energiatõhususe lahendusi alati, kui need määratakse kindlaks kui õiged lahendused. See tähendab, et ka energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte kaasamine poliitika kujundamisse peab aitama kõrvaldada õigusnormidega seotud ja muud tõkked, mis takistavad energiatõhususe lahenduste elujõulisust ja elluviimist. Et saaks kaaluda kõiki energiatõhusaid võimalusi, peab eri osalistel olema ka piisavalt teavet eri lahenduste energiasäästu ning nende sotsiaalse, keskkonna- ja majandusliku mõju, kulude ja kasu hindamise viiside kohta. Arvesse tuleb võtta ka kliimamuutuste tulevast mõju energiasüsteemile, sealhulgas energiatõhususe lahendustele. Peale selle võidakse energiasäästu laiema kasu olemuse tõttu, mis võib olla ühiskonnale suurem kui investoritele, vajada konkreetseid stiimuleid või nõudeid, et edendada energiatõhusat tegutsemist ja investeeringuid.

3.2. Vajalikud etapid

Nagu eespool osutatud, sõltuvad energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamiseks vajalikud tegevused suurel määral otsustusprotsessi staadiumist ja otsustaja tüübist. Tabelis 1 on esitatud energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamisega seotud etapid otsustusprotsessis koos otsustamise staadiumide ja otsustajate tüüpidega (14).

Tabel 1

Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõttega seotud otsustusprotsessis osalejate tegevused

Staadium Poliitikakujundajad Reguleerivad asutused Turuosalised Algatamine — poliitika eesmärkide kindlaksmääramine — õigusraamistiku kindlaksmääramine/ajakohastamine — poliitika mõju ja alternatiivide analüüsimine — turulepääsu nõuete kindlaksmääramine energiatõhususe või tarbimiskaja lahenduste jaoks — kontrollimine, et äritegevuse/projekti eesmärgid vastavad poliitika eesmärkidele ja turulepääsu nõuetele — äritegevuse/projekti eesmärgi kindlaksmääramine Ettevalmistamine — kulude-tulude analüüsimeetodi põhijoontes kindlaksmääramine — konkreetse rakenduse kulude-tulude analüüsimeetodi kindlaksmääramine — teabe kogumine — energiateenuse nõudluse prognoosimine — muude kulude ja riskide kindlakstegemine — süstemaatiline hindamine energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte alusel Kinnitamine — rakenduskava kontrollimine ja sobivuse korral kinnitamine — rakenduskava esitamine Rakendamine — kava elluviimine, näiteks kavandatud teenuse osutamine, energiatõhusate tehnoloogiate kasutuselevõtmine, investeerimisotsuste tegemine jne.

Allikas: ettevõtte Ecorys uuring.

Selles tabelis esitatud skeemi põhjal töötati otsustuspuuna välja otsustuste tegemise abivahend, kus on iga etapi kohta suunavad küsimused. See abiahend annab ülevaate etappidest, kasutades mitu suunavat küsimust probleemide kohta, mida tuleb käsitleda energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamisel. Et abivahendi kohaldatavust paremini illustreerida, esitati uuringus ka neli näidet tegelikust elust (4. peatükis).

Eespool esitatud otsustusprotsessi tabelis on igal osalisel oma roll. Enamik uuringus analüüsitud energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte poliitikavaldkondi ja rakendusi kirjeldavad turuosalisi, kes valmistavad ette kavasid või investeerimisotsuseid, ning seetõttu sobib selline tegevuste skeem nende poliitikavaldkondade ja rakenduste puhul. Kuid on ka selliseid valdkondi, kus poliitikakujundajad (näiteks riiklike energia- ja kliimakavade ning muude poliitika kujundamise otsuste väljatöötamine) või reguleerivad asutused (näiteks võrgu laiendamise kava prognooside või stsenaariumide kinnitamine) on vähemalt rakendamise etapil tehtava süstemaatilise hindamise peamised osalised. See tähendab, et viis, kuidas eri osalised energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet rakendavad, sõltub suuresti kontekstist. Kuigi mõned etapid on kohaldatavad kõikides olukordades, võivad mõned neist olla sektorikohased ja hõlmata erinevaid meetmeid sõltuvalt otsuse tüübist, poliitikavaldkonnast või kaasatud osalistest. Mõnel juhul võivad olla kaasatud ainult ühte tüüpi otsustajad.

Üldine lähenemisviis energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamisele ei sõltu sektorist ega otsuse tüübist (poliitika, kavandamine või investeerimine), kuid eri osalised peavad järgima erinevaid etappe.

Eriti oluline on, kuidas poliitikakujundajad ja reguleerivad asutused täidavad oma kohustusi selle põhimõtte rakendamise võimaldamisel, sobivate nõuete kehtestamisel (algatamise staadiumis) ja rakendamise kinnitamisel. Nad võivad olla ka osalised, kes põhimõtet vahetult rakendavad, kui nad järgivad ettevalmistamise ja rakendamise staadiumis kindlaksmääratud etappe. Näiteks peavad poliitikakujundajad energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet rakendama strateegilise planeerimise ettevalmistamisel või poliitika eesmärkide seadmisel. Reguleerivad asutused peavad seda põhimõtet rakendama, kui nad kehtestavad nõudeid, millel on mõju energiasüsteemile (eelkõige turukorralduse eeskirju) või energiatarbimisele. Enamasti toimub otsuste ettevalmistamine ja elluviimine siiski turuosaliste tasandil.

Et need suunised on eelkõige ette nähtud poliitikakujundajatele ja reguleerivatele asutustele, keskendutakse rohkem põhimõtte rakendamise üldistele ja universaalsetele aspektidele. Selleks on uuringus selgitatud staadiumide ja etappide põhjal kindlaks määratud konkreetsemad tegevused, mida poliitikakujundajad ja reguleerivad asutused peavad silmas pidama. Neid on allpool selgitatud peamiselt algatamise staadiumi korral, kus tuleb kehtestada sobivad raamtingimused, ning reguleerivates asutustes ettevalmistamise ja kinnitamise staadiumi korral, sest neid tegevusi saavad teha ka poliitikakujundajad. Erilist tähelepanu pööratakse järelevalve ja aruandlusega seotud meetmetele, mis on tehtud otsuste ja valikute järelmeetmed.

Otsustusprotsessi ettevalmistamise ja rakendamise staadiumi etapid sõltuvad samuti suuresti kontekstist. On võimalik osutada mõnele konkreetsemale meetmele ja sellele, millised on nende meetmete nõuetekohase teostamise nõuded. Üksikasjalikum selgitus selle kohta, kuidas neid meetmeid võtta, ei kuulu siiski käesoleva dokumendi kohaldamisalasse. Neid meetmeid võtavad tavaliselt eri tingimustel tegutsevad turuosalised ning kõikide eripäradega tegelemiseks on vaja üksikasjalikke valdkondlikke juhendeid. Järgmises tabelis on esitatud ülevaade ettevalmistamise ja rakendamise staadiumi etappidega seotud tegevustest ja nende eeltingimustest. 4. peatükis on uuringust tegeliku elu kohta võetud näited, kus määratakse oluliste osaliste jaoks kindlaks konkreetsed tegevused seoses kindlat tüüpi otsusega teatavas sektoris. Poliitikakujundajate jaoks on energiatõhususe esikohale seadmise põhimõte vaja sobival viisil lõimida ettevalmistamise ja rakendamise staadiumisse, kasutades asjakohast mõjuhinnangut.

Tabel 2

Etapid, meetmed ja eeltingimused, mis aitavad teostajatel rakendada energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet

Etapp Tegevus Eeltingimus Äritegevuse/projekti eesmärgi kindlaksmääramine — energiatõhususe käsitlemine lahenduse osana — teabe kättesaadavus — juurdepääs oskusteabele Kulude-tulude analüüsimeetodi kindlaksmääramine — energiatõhususest saadava laiema kasu ja selle kvantifitseerimise kaalumine — õige lahenduse valimise kriteeriumide kehtestamine — standardmeetodina, mille hulgast valida — andmete kättesaadavus — vahendite/mudelite kättesaadavus Teabe kogumine — turgude analüüsimine — uuenduslike lahenduste analüüsimine — poliitika väljatöötamise kaalumine — kulude-tulude analüüsi jaoks kvaliteetsete andmete hankimine — Investeerimisvajaduste ja investeeringutasuvuse hindamine — teabe kättesaadavus — andmete kättesaadavus — oskusteave Energiateenuse nõudluse prognoosimine — tulevase energianõudluse kaalumine — alternatiivide energiatarbimisele ja, kui see on asjakohane, koormusele avalduva mõju hindamine — jaotatud andmete kättesaadavus energiatarbimise kohta — riiklikud/piirkondlikud prognoosid — stabiilne poliitikaraamistik Muude kulude ja riskide kindlakstegemine — rakendamistegurite mõju kaalumine — kütuse- ja energiahindade muutuste kaalumine — makromajanduslike arengusuundade kaalumine — tasuvusaegade ja tulevaste rahavoogude kaalumine — andmete kättesaadavus — selged poliitikaeesmärgid — Varasemate kogemuste kättesaadavus — riskimaandamislahenduste kättesaadavus (näiteks energiateenuse ettevõtjad) Alternatiivide hindamine — kulude-tulude analüüsi (mõjude rahaliselt väljendamine) rakendamine — kulutasuvuse hindamine — lahenduste tulevikukindluse kontrollimine — avaliku sektori toetuse ja kättesaadavate rahaliste vahendite kaalumine — juurdepääs kättesaadavatele andmetele ja vahenditele/mudelitele ning nende kasutamise lihtsus — õige oskusteave — rahastamiskavad ja toetus energiatõhususe projektidele Rakendamine — õigete ressursside ja oskusteabe eraldamine — toetusvahendite kasutamine — õige kasutamise tagamine — oskusteabe ja ressursside kättesaadavus (tööjõud ja rahastamine) — lihtne juurdepääs toetuskavadele — tagasisidemehhanismide rakendaja-kasutaja Järelevalve ja hindamine — andmete kogumine — rakendamise auditeerimine — mõju ja eesmärkide saavutamise hindamine — eelnevalt kindlaksmääratud näitajad — juurdepääs andmetele — andmeanalüüsi- ja andmetöötlusvahendite kättesaadavus — vahendite kättesaadavus

Allikas: Euroopa Komisjon.

3.3. Peamised osalised

Kuigi energiatõhususe lahendusi saavad rakendada avalik sektor, eraettevõtjad ja tarbijad, on energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamisel ka teatav laiem mõju poliitikakujundajatele ja reguleerivatele asutustele, kes peavad sillutama teed energiatõhusate lahenduste kohaldatavusele eri kontekstides. See, kui need osalised seda põhimõtet rakendavad, peab turuosalistele ja investoritele andma õiged vahendid ja teabe, mida nad vajavad, et energiatõhusaid lahendusi õigesti hinnata ja rakendada.

Seega on peamised osalised järgmised.

Poliitikakujundajad

Siia kuuluvad:

a) ELi tavapärases seadusandlikus menetluses osalevad ELi institutsioonid, st Euroopa Komisjon, Euroopa Parlament, Euroopa Liidu Nõukogu;

b) valitsused, riikide parlamendid ja haldusasutused, kelle pädevuse alla kuulub kogu liikmesriigi territoorium;

c) piirkondlikud ja kohalikud omavalitsused, parlamendid ja haldusasutused, kelle pädevuse alla kuuluvad liikmesriigi piirkonnad ja omavalitsused.

Poliitikakujundajate jaoks on energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamine seotud kõigi aspektidega, mis mõjutavad energiatõhususe rahastamiskõlblikkust, teostatavust ja toetamist (sealhulgas energiasäästlikku tegutsemist stimuleerivad meetmed), eelkõige rahastamine riiklikest vahenditest ja riigihangete kaudu. Raamistiku kehtestamisega peavad poliitikakujundajad suunama teisi osalejaid kasutama energiatõhusaid lahendusi. See hõlmab selliste eesmärkide seadmist, mis ei välista energiatõhusaid alternatiive, õiguslike ja haldustõkete kõrvaldamist ning erinevate poliitiliste algatuste asjakohast hindamist, võttes arvesse nende mõju energiatarbimisele ja võimalikke kompromisse energiasäästumeetmetes, sealhulgas tulevikuvaates.

Poliitikakujundajad peavad tagama ka selle, et energiatõhusate lahenduste jaoks pakutakse stiimuleid, sest energiatõhususe meetmeid ei peeta alati kuluoptimaalseks individuaalsest seisukohast (näiteks pika tasuvusaja, sellega seotud riskide või vähese teadlikkuse tõttu), kuid need on soovitud lahendused ühiskonna seisukohast. Kõigi nende aspektide hõlmamiseks peab energiatõhusus saama poliitiliseks prioriteediks nii strateegilisel kui ka tegevustasandil, kaasates vajaduse korral ka finantseerimisasutusi.

Kohalikul tasandil on riigiasutuste otsused tavaliselt rakendamisele lähemal ja võivad otseselt mõjutada lahenduse valikut. Otsused olemasolevate vahendite konkreetsete kulude kohta, mis võimaldavad teha otsuseid investeeringute asukoha kohta, ja kommunaalteenuste kavandamine on näited, kus võimaluse korral tuleks kaaluda energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet. Peale selle on kohalikel omavalitsustel vaja pikka kavandamisperioodi, et kooskõlas kohalike planeerimistsüklitega rakendada energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet eri valikute hindamisel ning vältida seotust konkreetsete tehnoloogiate või liikumisteedega.

Reguleerivad asutused

Sellesse rühma kuuluvad riiklikud reguleerivad asutused või riigi või piirkondlikul tasandil määratud asutused, kes kehtestavad eeskirju ja tagavad nende järgimise, jälgivad turgude toimimist ja kontrollivad tariife reguleeritud turusegmentides. Eelkõige hõlmavad need energeetikasektorit reguleerivaid asutusi ning reguleerivate ja järelevalveülesannetega asutusi.

Reguleerivad asutused peavad kaitsma eeskirju, mis tagavad turulepääsu ja võimaldavad energiatõhusaid lahendusi. Samuti peavad nad pakkuma metoodikaid ja suuniseid selle kohta, kuidas kulude-tulude analüüsis hinnata erinevaid alternatiive, võttes arvesse laiemat kasu, ning peale selle kontrollima elluviimist, et teha kindlaks, kas energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet rakendatakse nõuetekohaselt, kui kavandatakse turuettevõtete esitatud projektide heakskiitmist, kontrollimist või järelevalvet. Järelevalve jaoks on oluline kehtestada nõuetekohased järelevalvesätted ja hindamised, et koguda teavet energiatõhususe tegeliku toimimise kohta.

Turuosalised

Sellesse rühma kuuluvad ettevõtjad, kodanike energiakogukonnad ja investorid, kes vastutavad tegelike turuotsuste eest. See hõlmab ka avaliku sektori hankijaid ja võrgustiku sektori hankijaid, (15) nagu on kindlaks määratud hanke-eeskirjades, kui nende ostuotsused kaupade või teenuste ostmiseks erinevatel turgudel mõjutavad elektritarbimist. Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet saab rakendada riigihanke kriteeriume käsitlevate otsuste või nende ametiasutuste omanduses või kasutuses olevate hoonete ostmist, rentimist või ajakohastamist käsitlevate otsuste korral.

Energiasektoris on põhitähelepanu ilmselgelt suunatud energiaturu ettevõtjatele, kelle kohta kehtivad spetsiaalsed õigusnormid. Eelkõige kuuluvad nende hulka järgmised ettevõtjad.

a) Energiatarnijad – elektri, soojuse ja jahutuse ning muude kaupade kaubanduslikud tootjad ning juriidilised isikud, kes müüvad energiat (näiteks elekter, soojus/jahutus, maagaas) tarbijatele.

b) Võrguettevõtjad – üksused, kes vastutavad jaotusvõrgu ja ülekandesüsteemi käitamise, hoolduse tagamise ja vajaduse korral arendamise eest konkreetses piirkonnas, et tagada võrgu pikaajaline võime katta elektri-, soojus- ja jahutusenergia ning maagaasi nõudlust.

c) Nõudluse juhtimise teenuseosutajad – üksused, kes toetavad tarbijaid nii energiatõhususe kui ka tarbimiskaja parandamisel ning suurendavad tarbijate, sealhulgas näiteks energiasüsteemi energiavahendajate reageerimispaindlikkust.

Võrreldes äriühingutega, kelle peamine eesmärk on maksimaalne kasum, võivad kommunaalettevõtjatele olla määrusega seatud teistsugused eesmärgid. Neilt võidakse nõuda, et nad taotleksid kestlikkuse eesmärke või kohaldaksid oma investeerimisotsustes teatavat tüüpi kestlikkuse kriteeriume. Sellistes olukordades saab energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet rakendada projekti eesmärkide seadmisel, kulude-tulude analüüsi tegemisel, erinevate alternatiivide mõju hindamisel või elluviimiseks õige lahenduse leidmisel.

Turuosaliste rühm hõlmab ka reguleeritud investoreid ning avaliku ja erasektori finantseerimisasutusi, kes rakendavad energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet osana oma tegevusest. Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõte peab aitama juhtida finantseerimisasutuste tegevust nende varade ja finantsportfelli pikaajalise kestlikkuse suunas. Tulevikuvaates peab energiatõhususe esikohale seadmise põhimõte toetama energiatõhususe valdkonnas (näiteks energiatõhusus teenusena) uuenduslike tulumudelite ja selliste tingimuste väljatöötamist, mille alusel on võimalik kaasata erasektori investeeringuid.

Üldiselt peavad ettevõtte tasandi energiajuhtimissüsteemid, näiteks standard ISO 50001, kui neid nõuetekohaselt järgitakse, viima energiatõhusate lahenduste kasutuselevõtmiseni, mis parandavad ettevõtjate energiatõhusust. Ka energiaauditid ja nende järelmeetmed peavad kaasa tooma suurema teadlikkuse ja energiatõhususe paranemise, kui need on ettevõtja äritegevuse jaoks kulutõhusad. See ei tähenda, et energiatõhususe esikohale seadmise põhimõte on täiesti asjakohatu. Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamine aitab ka äriühingutel teha kindlaks energiatõhusad projektid ja investeeringud, hinnata nõuetekohaselt kulusid ja tulusid, sealhulgas laiemat kasu oma töötajatele, ning rakendada neid projekte ja investeeringuid õigel viisil.

3.4. Poliitikaeesmärkide määratlemine

Oluline on see, et sihtarvud ja eesmärgid ei määraks ette kindlaks nende saavutamiseks kasutatavaid lahendusi, välja arvatud juhul, kui see on vajalik. Kui energiatõhususe meetmed võivad olla lahenduse osaks, ei tohi poliitikaeesmärgid selliseid meetmeid välistada. Selleks on vaja seada eesmärgid, mis põhinevad pigem tulemustel ja soovitud mõjul kui sisenditel. Üks ilmne lähenemisviis on püstitada üldeesmärgid, mis põhinevad pigem süsteemi toimimisel kui konkreetsete lahenduste eesmärkidel (näiteks energiapakkumise vastavus nõudlusele, selle asemel et suurendada elektritootmist 5 % võrra, et see vastaks nõudluse eeldatavale kasvule). On selge, et poliitikaeesmärgid võivad teatavates olukordades olla üsna spetsiifilised, kuid see ei tohi takistada võtmast arvesse seda, kuidas saaks toetada energiatõhusaid lahendusi koos eesmärkide nõuetekohase määratlemisega. Seepärast on juba eesmärkide seadmise etapis oluline uurida energiatarbimist mõjutavate algatuste mõju energiatarbimisele ja kompromisse eri lahenduste vahel, mis võiksid neid eesmärke saavutada.

Sellega seoses on oluline määrata nõuetekohaselt kindlaks näitajad ja metoodika eesmärkide seireks. Kui energiatarbimise vähendamine võib kaasa aidata seatud eesmärkide saavutamisele või kui seatud eesmärkide saavutamine mõjutab energiatarbimist, on vaja hinnata eesmärkide ja energiatarbimise eeldatava taseme vahelist seost. Otsustusprotsessi praeguses varases etapis võivad sellised hinnangud olla keerulised ning minevikust on vaja mõningaid kogemusi ja tõendeid. Seetõttu tuleb algusest peale kaaluda nende eesmärkide saavutamiseks võetud meetmete, sealhulgas järelevalve ja hindamise protokollide tegeliku mõju jälgimist energiatarbimisele.

3.5. Õigusraamistiku määratlemine

3.5.1. Õigete õigusnormide ja õigusaktide kehtestamine

Nii energiatõhususe esikohale seadmise põhimõte kui ka energiatõhusad meetmed vajavad asjakohast toetavat õigusraamistikku, et neid saaks praktikas rakendada. Õigusaktides tuleb kindlaks määrata energiatõhusus kui võimalik lahendus, võimaldada seda rakendada ja tagada asjakohased järelmeetmed. Vajaduse korral tuleb käsitleda ka energiatõhusate lahendustega seotud takistusi.

Et hinnata, kas energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet saab rakendada konkreetse poliitilise algatuse, määruse või projekti suhtes, võib teha esialgse sõelumise, mis põhineb küsimuste kogumil (kolm kolmest küsimusest koosnevat rühma). Esimene küsimuste rühm aitab kindlaks teha, kas energiatõhusus kuulub tulevase algatuse või projekti kohaldamisalasse. Teine rühm aitab selgitada, kas energiatõhusust saab praktikas rakendada, ja kolmas rühm, kas energiatõhusust saab nõuetekohaselt rakendada.

Kolm küsimuste rühma on järgmised:

1. Kas energiatõhusus on üks võimalus? — Kas algatus mõjutab energiatarbimist või toob kaasa energiavarustuse laiendamise? — Kas energiatõhusus võib aidata kaasa algatuse eesmärkide saavutamisele? — Kas algatuse raames võiks kaaluda energiatõhususega seotud lahendusi? Neid küsimusi tuleb käsitleda koos astmelises järjekorras. Kui vastus kõigile küsimustele on JAH, siis tulebuurida energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte muid aspekte, mis on hõlmatud allpool esitatud küsimustega (ka juhul, kui vastused ei ole kindlad). Vastus EI esimesele küsimusele tähendab, et energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet ei saa rakendada. Vastus EI loetelu teisele küsimusele tähendab, et konkreetses kontekstis energiatõhusus lähenemisviisina ei sobi eesmärkide saavutamiseks ning eitav vastus viimasele küsimusele näitab, et nende eesmärkide saavutamiseks ei ole toimivat energiatõhusat lahendust. Eitav vastus tähendab (eitavad vastused tähendavad), et ülejäänud küsimuste rühma ei ole vaja vaadelda.

2. Kas energiatõhususe võimaluse rakendamine on teostatav? — Kas energiatõhususe lahenduste otsest ja laiemat kasu energiasüsteemi või üksikseadmete tasandil on võimalik nõuetekohaselt hinnata? — Kas võimaliku energiatõhususe lahenduse rakendamist takistavad tõkked? — Kas on võimalik tagada, et energiatõhususe lahendused on algatuse eesmärkide saavutamisel/nende saavutamisele kaasaaitamisel tõhusad? Kui vastus mis tahes küsimusele on eitav või ebakindel, on küsimuste lahendamiseks vaja täiendavaid meetmeid kooskõlas energiatõhususe esikohale seadmise põhimõttega. Positiivsed vastused kõigile küsimustele tähendavad, et konkreetses kontekstis peaksid asjaomased poliitikakujundajad energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet saama rakendada. Igal juhul tuleb vaadelda ka kolmandat küsimuste rühma.

3. Kas energiatõhususe varianti saab nõuetekohaselt rakendada? — Kas rakendamise eest vastutavad üksused teavad, kuidas energiatõhususe lahendusi hinnata? — Kas energiatõhususe lahenduste elluviimiseks on piisavalt vahendeid ja teavet? — Kas on olemas mehhanismid, mis võimaldavad elluviimise täitmist tagada ja kontrollida? Kui vastus mis tahes küsimusele on eitav või ebakindel, on vaja täiendavaid meetmeid, et tagada põhimõtte järgimine koos sobivate parimate lahenduste valikuga. Positiivsed vastused kinnitavad, et on kehtestatud õiged tingimused, et asjaomased üksused saaksid kavandatud algatuse raames seda põhimõtet rakendades teha teadliku otsuse, mis on optimaalne ka poliitikaeesmärkide seisukohast.

Täiendavad meetmed ei tähenda tingimata, et õigusaktidesse või eeskirjadesse tuleb lisada konkreetsed sätted. Mõnesid küsimusi saab lahendada ka ilma õigusraamistiku või vorminõueteta. Kuid kui esimene küsimusterühm näitab, et energiatõhusus võib olla lahenduse osa, siis on oluline, et õigusnormid määratakse kindlaks õigel viisil. Eelkõige peavad need

1) selgelt näitama, et energiatõhusus on võimalik lahendus, mida tuleb kaaluda ja eelistada, kui see on kulutõhus ja sobib eesmärgi täitmiseks;

2) tunnustama energiatõhususe olulisust muude eesmärkide saavutamisel, nagu kasvuhoonegaaside heitkoguste, saasteainete ja energiaallikatega mitteseotud ressursside kasutamise vähendamine, tervise ja mugavuse parandamine ning energiaostuvõimetuse vähendamine;

3) tagama, et nõuded võimaldavad energiatõhusust kogu energiavarustuses, ülekandes, jaotamises ja tarbimises ning eelkõige nõudlusega seotud lahenduste kasutamist; tehnilised kirjeldused ei tohi takistada energia lõimimist ega energiatõhususe rakendamist;

4) määratlema pigem tulemuslikkuse kui konkreetse lahenduse; tulemuspõhine reguleerimine võimaldab energiatõhusust teiste alternatiividega võrdsetel alustel;

5) määrama kindlaks eri osaliste rollid ja kohustused energiatõhususe lahenduste hindamisel ja kontrollimisel;

6) esitama selged kriteeriumid ja metoodika energiatõhusate lahenduste kulude ja tulude ning energiatarbimisele avalduva mõju hindamiseks;

7) osutama teabele ja andmetele, mida kasutatakse (saab kasutada) energiasäästuvõimaluste, kulude ja energiatõhususest saadava kasu hindamiseks;

8) tagama, et energiatõhusus on avaliku sektori toetuse ja rahastamise jaoks kõlblik ning isegi eelistatav;

9) hõlmama energiatarbimisele avalduva mõju jälgimist ja energiatõhusate lahenduste muu mõju kontrollimist.

Õigusnormide ja nõuetega seotud põhiaspekt on teadlikkuse suurendamine võimalikest energiatõhususe meetmetest, nende kuludest ja tuludest ning nende optimaalse rakendamise viisidest. Samuti võidakse vajada, et õigusnormides käsitletaks energiatõhususe esikohale seadmise põhimõttega seotud takistusi ja konkreetseid energiatõhususe lahendusi. See nõuab selliste takistuste nõuetekohast tuvastamist.

3.5.2. Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõttega seotud takistuste kindlakstegemine

Selle üle otsustamisel, kas energiatõhus lahendus on toimiv võimalus seatud eesmärkide saavutamiseks, tuleb lähtepunktiks võtta eelkõige see, kas on olemas energiatõhusaid meetmeid, mis võiksid olla alternatiiviks energiasüsteemi pakkumisega seotud laiendamisele või mis võiksid vähendada energianõudlust lõpptarbimissektorites. Võimalike meetmete teadmine võimaldab seejärel analüüsida ja võrrelda energiatõhusaid meetmeid muude alternatiividega.

Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõttega kooskõlas olevate energiatõhusate lahenduste esialgsel kindlakstegemisel ja hilisemal valikul on siiski mitmeid takistusi. ENEFIRSTi (16) projekti ühes töösuunas tehti kindlaks ja jagati need võimalikud takistused järgmistesse kategooriatesse:

— poliitilised takistused, mis on seotud kallutatusega teatavate lahenduste poole või varem vastu võetud lähenemisviisi jätkamisega;

— õigusnormidega seotud tõkked, kui kehtestatud õigusnorm pärsib energiatõhusate lahenduste valikut;

— poliitika koostoimega seotud tõkked (näiteks vastuolus olevad eesmärgid või prioriteedid), mis on seotud asjaoluga, et poliitikakujundajad eelistavad tegelda oma konkreetsete poliitikavaldkondadega ja pigem teha kompromisse energiatõhususe meetmetes;

— rahalised takistused, st ebapiisavad rahalised vahendid või rahaline abi energiatõhusatele lahendustele, mida võib seostada nende hindamise ja väärtustamisega;

— tehnilised tõkked, sest energiatõhusat lahendust võib olla tehniliselt keerulisem hinnata või lisada see teostatavasse valikuvõimalusse;

— teabetõkked, st teabe ja andmete puudumine energiatõhususe lahendustest saadava kasu nõuetekohaseks kindlakstegemiseks ja hindamiseks;

— kultuurilised ja tegevuslikud takistused, st tegutsemine ja harjumused, mis piiravad kaalutud valikute kasutamisulatust;

— kommunikatsiooni või teadlikkust takistavad tegurid, st vähesed teadmised energiatõhususe võimalustest;

— oskusteabe puudumine, st ebapiisavad teadmised selle kohta, kuidas rakendada energiatõhususe lahendusi või tehnoloogiaid, ning kallutatus teatavate lahenduste suunas, välja arvatud energiatõhususe variandid;

— kallutatuse mõju, kui pakkumisega seotud sidusrühmade osakaal poliitika kujundamises või otsuste tegemises on suur;

— tarneahela tõkked, kui energiaturud on kujundatud pakkumise poole poolt, nii et energiatõhusus võib häirida olemasolevat süsteemi.

Tõkked võivad konkreetsetes poliitikavaldkondades erineda ja neid on üksikasjalikult kirjeldatud ENEFIRSTi aruandes.

Eespool loetletud tõkked on poliitika kujundamisel kõige asjakohasemad ja seetõttu tuleb neid õige poliitikaraamistiku määratlemisel arvesse võtta. Siiski võivad need takistused mõjutada ka konkreetsete investeerimisprojektide ülesehitust ja lähenemisviisi. Peale selle võib olenevalt energiatõhususe meetme tüübist ja ulatusest esineda ka muid muud spetsiifilisemaid või kohalikku laadi tõkkeid.

Mõned tõkked võivad olla seotud ressurssidega, mille riigiasutused on eraldanud energiatõhususe jaoks. Energiatõhususega seotud lahenduste ja tehnoloogiate toetamisele, hindamisele ja edendamisele suunatud haldusressursside ja rahaliste vahendite ebapiisavus takistab sageli energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte laiemat rakendamist. Seetõttu on poliitikakujundajate üks oluline roll vajaliku haldussuutlikkuse ja oskusteabe loomine energiatõhususe valdkonnas ning selle tagamine, et avaliku sektori asutustele on kättesaadavad piisavad rahalised vahendid, et aidata turuosalistel ja tarbijatel rakendada energiatõhusaid lahendusi ja jälgida poliitika mõju.

3.5.3. Põhimõtte lõimimine poliitikasse ja õigusraamistikku

Üks energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte tugiraamistikuga seotud kaalutlustest on seotud sellega, kuidas käesoleva juhendi soovitusi jõustada.

Konkreetsete tõkete kõrvaldamine, nõuete kehtestamine või konkreetsete stiimulite määratlemine energiatõhusate lahenduste jaoks on osa energiatõhususe poliitikast. Oluline on hoida need kaks aspekti lahus. Energiatõhususe poliitikas määratletakse konkreetsed energiatõhususe meetmed ja eesmärgid ning toetavad ja eeltingimused. Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõte käsitleb energiatõhusate alternatiivide kaalumist ja analüüsi otsuste korral, mis mõjutavad energiatarbimist ja energiavarustust. Selle põhimõtte rakendamine peab viima ka erimeetmeteni, mis võimaldavad kõnealust analüüsi ja energiatõhususe lahenduste rakendamist. Nende meetmete vorm määratakse tavaliselt kindlaks energiatõhususe poliitika meetmetes. Seega läheb nende meetmete õiguslik vorm kaugemale põhimõtte arutelust ja on rohkem energiapoliitika arendamise osa. Näiteks energiatõhususe edendamiseks ja eespool nimetatud tõkete ületamiseks võivad energiatõhususe lahenduste otseseks stiimuliks saada konkreetsed energiatõhususe eesmärgid. Teine võimalus on kehtestada energiatarnijatele sunduslikud energiasäästukohustused, mis kohustavad neid vähendama oma klientide energiatarbimist (17).

Mis tahes siduv eesmärk ja normatiivne nõue kasutada energiatõhusaid lahendusi saavutab energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte eesmärgid. Kuid selliste nõuete vorm, nende rangus või nendega kehtestatud kohustus on küsimused, mida tuleb käsitleda energiaga seotud poliitika osana. Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte seisukohast on oluline, et uuritaks ja käsitletaks erinevaid aspekte.

3.5.4. Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte stimuleerimine

Enamikul juhtudel peavad energiatõhususe meetmed olema eelistatud edasised sammud, kui laiema kasu nõuetekohasel arvestamisel peetakse neid kulutõhusaks võimaluseks. Kasu ei ole siiski alati seotud osalisega, kes peab tegema investeerimisotsuse. Energiatõhususest saadav laiem kasu võib olla rohkem seotud ühiskonnaga (näiteks puhas õhk), mitte investoriga, kes teeb otsuse. Samuti võib lõppkasutaja saada kasu energiasäästust, kuid see kasu ei pruugi olla vara omaniku jaoks kuigi oluline (näiteks huvide lahknemine renditud kinnisvara korral).

Peale selle ei ole energiatõhusus eriti kommunaalteenuste korral ilmne tee, mida kasutada, sest kui tarbijad säästavad energiat, müüvad kommunaalettevõtted oma tooteid vähem. Seega on oluline muuta energiaga seotud ärimudeleid, eelistades suuremat energiamüüki ärimudelitele, mis premeerivad energiateenuseid või teatava mugavuse taseme saavutamist, näiteks „energiatõhususe kui teenuse“ mudel. Teine takistav asjaolu on tõsiasi, et energiatõhusate seadmete ostmine või hoonete renoveerimine nõuab suhteliselt suuri ettemaksekulusid, samas kui tasuvusaeg võib olla pikk.

Seetõttu ei ole energiatõhususe võimaldamine sageli piisav ning vaja on otseseid või kaudseid stiimuleid, et otsuste tegemisel võetaks arvesse energiatõhususe meetmete laiemat kasu ühiskonnale. Eelkõige peavad stiimulid tagama, et üksikisikute valikuid mõjutatakse nii, et need oleksid kasulikud süsteemile tervikuna.

3.5.5. Rahastamine ja rahaline toetus

Energiatõhususe jaoks spetsiaalse abivahendi rakendamise toetamine

Oluline on see, et spetsiaalse rahastamise eesmärk on energiatõhususe toetamine. See peab edendama energiatõhususe projekte ja andma investoritele selgust saadaoleva rahalise toetuse kohta. Kuigi energiatõhusus on erinevate rahastamisprogrammide raames rahastamiskõlblik, on praegu energiatõhususe projekte riiklikest vahenditest rahastatud piiratud hulgal.

Sihtotstarbelise energiatõhususe fondi või kava loomine võib pakkuda tugevamaid stiimuleid energiatõhususse investeerimiseks. Selline fond aitab luua eeskujuliku raamistiku, mille alusel rakendatakse energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet täielikult. Tavaliselt suudavad rahastamistoetust ja nõustamisteenuseid kombineerivad pakettlahendused abi paremini ära kasutada ja nende finantsvõimendus on suurem (18).

Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamine ELi rahastamisvahendite kõigi asjakohaste valdkondade suhtes

Rahalise toetuse rahastamiskõlblikkuse kriteeriumide kindlaksmääramisel energiatõhususe eesmärkide ja võrdlusaluste seadmise kaudu seatakse esikohale energiatõhusad projektid. Võimaluse korral võivad ELi fondid kehtestada (sektori- või tehnoloogiapõhised) energiatarbimise või energiatõhususe parandamise künnised, mis põhinevad parimal võimalikul tehnoloogial.

Ühtekuuluvuspoliitika fondide kontekstis peavad korraldusasutused tagama, et programmid viitaksid oma prioriteetides ja eesmärkides konkreetselt energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte (19) edendamisele ning kajastaksid seda asjakohaselt rahastamiskõlblikkuse tabelis, näiteks pakkudes suuremat kulude katmist projektidele, mis vastavad energiatõhususe esikohale seadmise põhimõttele. Interregi programmides käsitletakse neid meetmeid piiriüleses või riikidevahelises kontekstis.

Peale selle peavad korraldusasutused energiatõhususega arvestama, kui nad kehtestavad kvalifitseerimise tingimused meetmete jaoks sektorites, kus saab rakendada energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet (vt ptk 4.2), nii et eelistatakse seda põhimõtet järgivaid projekte.

Korraldusasutused võivad kaaluda ka abi osakaalu muutmist, et energiatõhususe valdkonna projektid või energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamine saaksid kasu avaliku sektori eelistoetusest (boonus).

Programmi „InvestEU“ raames kutsutakse rakenduspartnereid üles lisama oma teabe esitamise dokumentidesse energiatõhususe osa, mis projektide hindamisel moodustab nende hoolsuskohustuse iseseisva elemendi. Sellist jaotist kasutatakse kõigi projektide korral, mis ei kuulu kestliku taristu poliitikaharu alla.

Soovitust kaaluda energiatõhususega seotud kvalifitseerimise tingimusi laiendatakse ka projektikonkurssidega juhitavatele Euroopa, riigi- või piirkonnaprogrammidele.

Kui ametiasutused ja ELi fondide rakenduspartnerid töötavad välja ja rakendavad meetmeid, mille peamine eesmärk on energiatõhusus, julgustatakse neid esitama kaalukat selgitust selle kohta, et energiatõhusus on projektis/programmis/meetmes kesksel kohal ja kuidas rohepesu ohtu nende korral ei ole.

Tehnilise abi andmine, et aidata fondijuhtidel ja projektide elluviijatel rakendada energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet

Peale energiatõhususe jaoks kättesaadavate tegelike rahaliste vahendite stimuleerib energiatõhusate lahenduste kasutamist ka riskitaju vähendamine, summeerimise hõlbustamine ja abi projekti arendamiseks. Kuigi need meetmed on juba osa energia rahastamise poliitikast, peavad otsusetegijad tutvustama taotlejatele ja fondivalitsejatele olemasolevaid vahendeid.

Euroopa Komisjon võib pakkuda korraldusasutustele nõustamisteenuseid, et aidata neil energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet rakendada oma programmides, eelkõige tehnilise toe instrumenti kasutades (20).

ELi programmidest toetust saavatele finantseerimisasutustele saab kättesaadavaks teha spetsiaalsed nõustamisteenused, et energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet saab arvesse võtta nii hindamise etapil (hoolsuskohustus) kui ka rakendamise etapis (projekti väljatöötamine). Euroopa Komisjon tegeleb selliste konkreetsete nõustamistoodete väljatöötamisega, tuginedes Euroopa Investeerimispanga ja teiste võimalike rakenduspartnerite (riiklikud tugipangad, Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank jne) edukatele kogemustele.

Projektide elluviijad, kes soovivad teha energiatõhususse investeeringuid või kaasata energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet, võivad saada sihtotstarbelist tehnilist abi ELi nõustamiskeskuselt, Euroopa kohaliku energiaabi fondilt (ELENA), vajaduse korral ühtekuuluvuspoliitika programmidelt ja muult projekti arenguabilt LIFE programmi puhtale energiale ülemineku allprogrammi raames. Mõnel juhul võivad energiaauditi kulud olla (osaliselt) rahastamiskõlblikud ELi toetuse saamiseks.

Tehniline abi aitab korraldusasutustel, finantseerimisasutustel ja projektide elluviijatel kasutada energiasäästu mõõtmisel asjakohaseid näitajaid ja meetodeid ning võib hõlmata osa seirenõuetest, näiteks vaadeldavate varade energiaauditid.

Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte kajastamine riigiabi suunistes

Energiatõhusust käsitletakse nii energia- kui ka keskkonnavaldkonna riigiabi suunistes ja üldises grupierandi määruses, mis mõlemad on praegu läbivaatamisel (21). See on asjakohane rakenduskavade korral, mis kuuluvad eelarve jagatud täitmise alla ja mis ei ole vaikimisi riigiabist vabastatud. See võib kehtida ka taaste- ja vastupidavusrahastust rahastatavate projektide kohta.

3.5.6. Teabe esitamine

Puudulik teadlikkus energiasäästu võimalustest, nende võimalikest eelistest ja nende hindamise viisidest on mõned takistused, mis ei võimalda rakendada energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet. Kui piisava teabe puudumisega kaasnevad harjumused ja varasemad eelistused, ei piisa üksnes teabe kättesaadavaks tegemisest. Vaja on korduvaid haridus- ja teavituskampaaniaid, et muuta igasugust negatiivset arusaama energiatõhususest, mis nõuab palju jõupingutusi ja raha, et saavutada energiasääst, ning seda ka väiksema tulemuslikkuse arvelt. Selle asemel on oluline siduda energiatõhusus mugavuse, jõudluse ja kvaliteedi paranemisega. Samuti on vaja suurendada teadlikkust ja teadmisi energiatõhususe potentsiaalist ja laiemast mõjust eri sektorites. See hõlmab vajadust lihtsustada energiatõhususse investeerimise valikut, kusjuures investeerimise otsuse tegemise ajal antakse kodanikele ka teavet, mis vähendab kognitiivse nihke negatiivset mõju, näiteks andes teavet tulevase kulude kokkuhoiu ning keskkonna- ja sotsiaalse kasu kohta (22). Seega tuleb tulemuslikes teabekampaaniates käsitleda taustteadmisi, eelistusi ja kognitiivseid nihkeid, mis mõjutavad energiaga seotud otsuseid (23).

Peale selle puuduvad head kättesaadavad andmed ja meetodid energiatõhususe parandamisest saadava laiema kasu hindamiseks. See piirab võimalust seda kasu kvantifitseerida ja tagada asjakohane kulude-tulude analüüs. Kohalikul tasandil on tavaliselt parimad võimalused energiatõhususe meetmete rakendamiseks linnadel, asulatel ja kohalikel kogukondadel, kes teevad tihedat koostööd kodanike, tarbijate ja energiakogukondadega. Andmete puudumine ning sageli piiratud finantsteadmised, tehniline suutlikkus ja oskused takistavad siiski linnadel ja kohalikel kogukondadel töötada välja tugevaid kütte- ja/või energiatõhususe kavasid ning võtta energiatõhusust arvesse ruumiliste ja arengukavade koostamisel. Sellega seoses ei ole vaja mitte ainult asjakohaseid andmeid kättesaadavaks teha, vaid tagada ka nende andmete kasutajate suutlikkus analüüsida teavet ja olemasolevaid andmeid. Seetõttu on suutlikkuse suurendamine oluline valdkond, millega tuleb tegeleda.

Seoses energiatõhususe esikohale seadmise põhimõttega on samuti oluline tagada, et teave esitatakse õigel ajal ja õiges vormis. Teave energiatõhususe võimaluste ja nende võimaliku kasu kohta tuleb ametiasutustele ja turuosalistele esitada selgel viisil, et hõlbustada neil konkreetse võimaluse valimist oma kavandamis- või investeerimisotsustes. Andmete või suuniste lihtne avaldamine võib olla ebapiisav. Teave energiatõhusate lahenduste kohta peab olema asjakohane ja kohandatud konkreetsetele kontekstidele, et see mõjutaks otsustusprotsessi positiivselt ja nõuetekohaselt. Samuti tuleb seda aktiivselt edendada.

Peale selle mõjutab otsustusprotsessi suurel määral see, kuidas teavet esitatakse ja reklaamitakse. Kui põhiteadlikkus on olemas, tuleb edastatavat teavet kohandada ka sihtrühma ja konkreetsele konteksti järgi, et see oleks kergesti arusaadav. Esitatud teave peab hõlbustama teadlike otsuste tegemist, mis põhinevad tõenditel ja läbipaistvusel. Investorite otsustusprotsess hõlmab eri lahenduste poolt- ja vastuargumentide analüüsimist, mistõttu ühepoolsed sõnumid ei pruugi olla piisavad. Kahepoolne teabevahetus peaks olema veenvam, sest selles võiks käsitleda otsuse tegemisele eelnenud analüüsis esitatud küsimusi.

Sellega seoses on oluline esitada konkreetse meetme, tehnoloogia või lahenduse eeldatav energiasääst koos teabega selle rakendamise ja kasutamise viisi kohta. Samuti on hea juhtida tähelepanu võimalikule tagasilöögiefektile, st eeldatava energiasäästu võimalikule vähenemisele, mis tuleneb energiatarbimise suurenemisest pärast energiatõhususe meetmeid. Energiatõhususe meetmete „liiga aktiivne reklaamimine“ võib mõjuda vastupidiselt, mistõttu on oluline, et neid enne rakendamist asjakohaselt hinnataks. Kui hinnang ei ole kooskõlas esitatud teabes tõstatatud ootustega, võib see vähendada poliitikakujundajate soovi kasutada energiatõhusaid võimalusi.

Seoses teabega rahastamise kohta on oluline, et finantseerimisasutustel oleksid teadmised energiatõhususe investeeringute tegelikest riskidest ja kasust. Üks oluline kaalumist vääriv vahend on energiatõhususega seotud tegevuse riskide vähendamise platvormi (DEEP) andmebaas, mis sisaldab energiatõhususe projektide energia- ja finantstulemusi, mida toetatakse ELi, riikliku ja kohaliku tasandi riiklikest vahenditest. Avaliku sektori asutusi, projektide elluviijaid ja finantseerimisasutusi tuleb tungivalt julgustada seda andmebaasi täitma, et veelgi suurendada ja laiendada teavet energiatõhususe potentsiaali kohta. Turu- ja investeerimisandmete laialdasem kättesaadavus aitab vähendada energiatõhususega seotud riske ja suurendada investeeringuid energiatõhususse.

3.5.7. Avaliku sektori juhtroll

Energiatõhususe eelistamine paneb ka avaliku sektori asutustele kohustuse olla eeskujuks. Isegi kui üldine mõju ei pruugi absoluutarvudes olla märkimisväärne, on avaliku sektori asutustel oluline roll energiatõhusa tegutsemise, toodete ja teenuste edendamisel. Samuti on väga oluline, et energiatõhususe esikohale seadmist avalikus sektoris esitletaks kui näidet avaliku sektori vahendite kestlikust ja usaldusväärsest haldamisest. Energiatõhususe lahenduste valimist ja nende kombineerimist taastuvate energiaallikatega saab kasutada ka näidisprojektidena ja soovitavate lähenemisviiside reklaamimiseks.

Avalik sektor võib olla eeskujuks mitmel viisil, eelkõige järgmistel juhtudel.

a) Üldkasutatavate hoonete energiatõhususe või renoveerimise määradega seotud konkreetsete eesmärkide seadmine. Energiatõhususe direktiivi artiklid 5 ja 6 on näited sellisest lähenemisviisist ELi tasandil, kuid seda saab tõhustada riigi tasandil. Üldkasutatavad hooned peaksid olema eeskujuks, rakendades mitmesuguseid energiatõhususe lahendusi, et näidata nende teostatavust ja kasu. Eelkõige peavad uued hooned ühendama funktsionaalsuse, disaini ja kestlikkuse, kaasatuse ja esteetilisuse kooskõlas algatusega „Uus Euroopa Bauhaus“, (24) parima võimaliku energiatõhususega ning võimaluse korral ületama hoonete energiatõhususe direktiivi artiklis 9 sätestatud kohustuslikud energiasäästuhoonete nõuded. Üldkasutatavate hoonetega seotud ambitsioonikad eesmärgid tuleb siduda ka teabevahetusega. Energiaalast renoveerimist tuleb teha ja esitada viisil, mis seob hoone parema energiatõhususe suurema mugavuse ja kulude vähendamisega. Avaliku sektori asutused peavad samuti tagama, et hoone energiamärgise klass edastatakse üldsusele selgelt (hoonete energiatõhususe direktiivi artikli 13 kohaselt). Energiamärgiste raames tuleb kaaluda ka täiendavat teavet, mis võiks edendada energiatõhususe lahendusi, näiteks eeldatavat laiemat kasu kasvuhoonegaaside heite vähendamisel.

b) Energiatõhusate toodete ja teenuste hangete tõhustamine. Keskkonnahoidlikud riigihanked ja energiatõhususe direktiivi artikkel 6 juba suunavad ametiasutusi ostma parimaid energiatõhusaid tooteid. Kuid kooskõlas energiatõhususe esikohale seadmise põhimõttega peavad energiatõhususe kriteeriumid saama avalikes hangetes laialt levinuks ning neil peab olema pakkumiste hindamisel ja valimisel oluline kaal. Samuti on vaja energiatõhusust kasutada mitte ühe täiendava kriteeriumina, vaid keskse tingimusena ja/või riigihangetes pakkumuste hindamise kriteeriumina. Avaliku sektori hankijad peavad hindama, kuidas saavutada hanke objektiks olevate toodete soovitud toimivus kooskõlas energiatõhususe eesmärkidega. Analüüsida on vaja energiatõhusamate võimaluste (kui need on olemas) toimimise konkreetset kaalutlust.

c) Energiateenuste ja energiatõhususe lepingute kasutamine, (25) energiaauditite tegemine ja energiajuhtimissüsteemide rakendamine. Sarnaselt konkreetsete renoveerimiseesmärkidega peavad üldkasutatavad hooned olema ka näited energiasäästu saavutamist hõlbustavate olemasolevate lahenduste rakendamisest. Nende lahenduste rakendamisest saadavat kasu (eelkõige riigieelarvele) tuleb propageerida ja üldsust sellest teavitada.

3.6. Poliitika mõju ja alternatiivide analüüsimine

Pärast seda, kui on kindlaks tehtud erinevad võimalused saavutada soovitavad eesmärgid ja tagada ranged eeltingimused energiatõhusate lahenduste võimaldamiseks, on oluline neid poliitikavalikuid nõuetekohaselt hinnata, pöörates erilist tähelepanu nõudlusega seotud alternatiividele. Peale selle tasub strateegiliste poliitikameetmete kindlaksmääramisel, mille puhul energiatõhusust peetakse algusest peale lahenduse osaks, uurida ulatuslikke energiatõhususe meetmeid, näiteks suure energiatõhususe stsenaariumi kasutamist modelleerimisel, kus energiatõhusus on viidud selle kulutasuvuse või teostatavuse piirile.

Elujõuliste võimaluste analüüsi saab kasutada osana poliitilistele, kavandamis- või investeerimisotsustele eelnevatest regulatiivsetest mõjuhinnangutest või kulude-tulude analüüsist. Mõjuhinnangute kontekstis nõuab energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte täielik kajastamine käesolevates suunistes käsitletud eri elementide uurimist. Siia kuuluvad:

— energiatõhususe rakendamist takistavate asjaolude kaalumine;

— selliste poliitikaeesmärkide kindlaksmääramine, mis võimaldavad kasutada kulutõhusaid energiatõhusaid lahendusi ja seada need prioriteediks;

— erinevate võimaluste kindlakstegemine, pöörates erilist tähelepanu nõudlusega seotud lahendustele ja energiatõhususe parandamisele;

— erinevate valikute mõju hindamine energiatarbimisele (eelistatavalt nii lõpp- kui ka primaarenergia tarbimisele) ning nende mõjude arvessevõtmine hindamisel energianõudluse ajakohastatud prognoosides;

— valikuvõimaluste kulude ja tulude hindamine i) ühiskonna, ii) energiatõhususe kavasid rakendavate turuosaliste ja iii) lõpptarbija seisukohast;

— keskkonna-, sotsiaal- ja majandusmõjud, sealhulgas tulude jaotumise mõju ja energiaostuvõimetuse leevendamine, peavad olema osa hindamisest, kus rakendatakse olelusringi hindamise lähenemisviisi ja CO2 hinnastamise asjakohaseid prognoose;

— kulude-tulude täieliku analüüsi kohaldamise korral kasutatakse kulude-tulude analüüsis arvesse võetud erinevate diskontomäärade tundlikkusanalüüsi ja energiatõhususe meetmeid maksimumtasemel;

— eelistatud poliitikavariandi ning energiatõhususe eesmärkide ja meetmete ning muude strateegiliste eesmärkide ja põhimõtete ühtsuse hindamine;

— selliste tegevusetappide ja -eesmärkide kindlaksmääramine, mis võimaldavad ellu viia energiatõhusaid lahendusi;

— poliitika või investeeringute hindamist käsitlevate sätete kehtestamine, mis näevad ette saavutatud energiasäästu jälgimise läbipaistval viisil, näiteks nagu on kindlaks määratud energiatõhususe direktiivi artikli 7 metoodikas.

Vaadeldes mõju energiatarbimisele, võib asjakohane olla nii primaar- kui ka lõppenergia. Lõppenergia kajastab paremini selle vähendamisega seotud nõudluse ja kasu muutusi, samas kui primaarenergia on kliimaeesmärkide ja keskkonnakasu seisukohast asjakohasem. Seega sõltub näitaja valik kontekstist, kuid on hea käsitleda mõlemat energiat põhjaliku hindamise käigus.

Kuigi teatavates olukordades on põhjalike mõjuhinnangute tegemine seaduse alusel tavaliselt kohustuslik, võib kooskõlas energiatõhususe esikohale seadmise põhimõttega nõuetekohane kulude-tulude analüüs (vt allpool) olla osa energiatarbimist või energiavarustust mõjutavate investeerimis- või poliitiliste otsuste ettevalmistamisest. Selle põhimõtte rakendamisel tuleb strateegilise planeerimise ja investeerimisotsuste tegemisel lähtuda olulisusest süsteemi ja ühiskonna jaoks. Eelnevalt kindlaksmääratud projektide raames on vaja konkreetsete varade ja lahenduste valimisel analüüsida ka energiatõhusamaid lahendusi, võttes arvesse ühiskondlikku, rakendusüksuse või lõppkasutaja seisukohta.

Tabel 3

Energiatõhususe meetmete erinevatest vaatenurkadest hindamise tulu- ja kulukomponendid

Energiatõhususe meetme kulude-tulude analüüs Vaatekoht: Ühiskond Meetmeid rakendavad turuosalised (näiteks energiaettevõtja) Lõpptarbija Säästetud energiavarustussüsteemi kulud (tootmis- ja võimsuskulud, võrgukaod, muundamiskaod, võrgu arendustööde kulud jne) Kasu Kasu Laiem kasu või kaasnevad hüved Kasu Kasu Kasu Kulude kandmiseks võrgutasude või energiahindade kehtestamine või energiateenustest saadavad tulud Kasu Võrguettevõtjate saamata jäänud netotulu hüvitamine Kasu Boonus rakendamise või jagatud kokkuhoiu eest Kasu Täiendavad tehnoloogiakulud Kulu Kulu Programmi/meetme rakenduskulud Kulu Kulu Preemiaväljamaksed Kulu Kasu Energiakulude kokkuhoid Kasu Saamata jäänud piirtulu Kadu

Allikas: põhineb Wuppertal Institute'i väljaandel (2009) Measuring and reporting energy savings for the ESD – how it can be done, ptk 2.10.

Peale selle on oluline teha kindlaks tulevase energianõudluse prognooside asjakohased andmeallikad ja näitajad, mõõta energiasäästule avalduvat mõju ja jälgida edusamme. Kuna andmete kättesaadavus ja liikmesriikide tavad on erinevad, võivad need erinevad andmeallikad olla asjakohased. Eriti oluline on kasutatud näitajate ja andmete läbipaistvus ja võrreldavus.

Erilist tähelepanu tuleb vajaduse korral pöörata nõudluse paindlikkuse täpsele väärtustamisele. See eeldab kõigi lõppkasutaja tüüpide ja hajutatud paindlikkusvarade kaalumist integreeritud energiasüsteemis. Oluline on vaadelda nii investeerimis- kui ka tegevuskulusid, tunnustades samas kasu, mida saavad kõik lõppkasutajad.

3.7. Kulude-tulude analüüsi määratlemine

Kulude-tulude analüüsimine võib seisneda omaette analüüsis või olla põhjalikuma mõjuhinnangu põhikomponent. Kõik kulude-tulude analüüsid peavad kasutama olelusringi hindamise meetodeid (26) ja võtma arvesse nõuetekohaseid CO2 hinnastamise prognoose. Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte kohaselt on eri võimaluste kulude ja tulude hindamisel oluline, et võimaluse korral tehtaks kulude-tulude analüüs alati ühiskonnast lähtudes. Valikuvõimaluste võrdlemisel ja analüüsimisel vaadeldakse energiasäästu kõiki mõjusid, minnes kaugemale energiatarbimisest kui ainsast mõjunäitajast. Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte seisukohast on energiatarbimise vähendamine kindlasti iseenesest kasulik, kuid peale energiasäästu tuleb kulude-tulude analüüsis vaadelda ka laiemat kasu, sealhulgas kasu, mida ei ole lihtne hinnata.

Sotsiaalne kasu hõlmab heaolu ja mugavuse taseme parandamist, näiteks nõuetekohase kütmise/jahutamise ning eluruumide parema õhukvaliteedi tõttu, (27) mis toob kaasa parema füüsilise ja vaimse tervise, sealhulgas tulevastes kliimatingimustes. Peale selle võib fossiilkütuste väiksem tarbimine paljudel juhtudel vähendada elektrijaamade ja transpordi heitkoguseid, vähendades seega ka õhusaaste negatiivset mõju. Suurem tõhusus vähendab ka kulutusi elektrienergiale ja võib suurendada leibkondade sissetulekut, mida saab kasutada millekski muuks. Teine oluline kasu on energiaostuvõimetuse leevendamine, mis on paljudes riikides jätkuvalt probleem.

Energiatõhususest saadav laiem kasu võib olla mitmekordne, kuid sageli on seda raske nõuetekohaselt kvantifitseerida või rahaliselt väljendada. Eriti keeruline võib olla õigete andmete leidmine ja seoste loomine energiatõhususe ning sotsiaalsete, keskkonna- või majandusnäitajate vahel. Teabe puudumine võib olla probleem eelkõige kohalikul tasandil ning see on seotud ka andmete kättesaadavusega pärast meetme rakendamist saavutatud tegeliku energiasäästu kohta. Seetõttu on nende mõjude arvessevõtmiseks kasutatud erinevaid meetodeid. Ilma et see piiraks üleeuroopalisi energiavõrkusid (TEN-E) käsitlevas määruses (28) sätestatud ELi tasandi kulude-tulude analüüsi meetodeid, peavad reguleerivad asutused usaldusväärse kulude-tulude analüüsi tagamiseks määrama kindlaks asjakohased meetodid kulude-tulude analüüsi tegemiseks konkreetsetes valdkondades (29) ning vajaduse korral lisama neile täiendavad suunised.

Kulude-tulude analüüsi metoodika peab põhinema poliitikakujundajate määratletud õigusraamistikul ning selles tuleb arvesse võtta energiatõhususe lahenduste kohaldamise tingimusi ja piiranguid. Kavandatava kulude-tulude analüüsi meetodi alusel peab turuosalistel olema võimalik süstemaatiliselt hinnata oma investeerimisvõimalusi. Reguleerivate asutuste koostatud suunised peavad aitama turuosalistel hinnata erinevate võimaluste kulusid ja tulusid ühiskonna, käesolevat kava rakendavate turuosaliste ja tarbijate seisukohast.

Odyssee-Mure projekti raames on analüüsitud energiatõhususe investeeringute laiemat kasu (30). Mõned täiendavad üksikasjad on esitatud ka Euroopa Energiatõhusa Majanduse Nõukogu (ECEEE) (31) koostatud dokumendis ja Euroopa Komisjoni (32) tellitud uuringus. Joonisel 2 on esitatud mõned peamised valdkonnad, mida energiatõhususe investeeringud mõjutavad ja mida võib kaaluda nõuetekohases kulude-tulude analüüsis.

Odyssee-Mure pakutud lähenemisviisi alusel saab energiatõhususest tuleneva mitmesuguse kasu jagada sotsiaalseteks, keskkonna- ja majanduslikeks eelisteks.

Joonis 2 Energiatõhususe võimalik mitmekordne positiivne kasu



Allikas: Euroopa Komisjon, tuginedes Odyssee-Mure projektile.

Keskkonnakasu on seotud energiatarbimise vähenemise laiema mõjuga, eelkõige kasvuhoonegaaside heite ja energiakasutusega seotud õhusaaste vähenemisega. Peale selle parandab väiksem energianõudlus energiaallikate ja muude ressursside haldamist. See aitab otseselt säästa toodetavat energiat (ja seega kõrvaldada energiavarustusega seotud negatiivsed välismõjud), eelkõige säästa tarbitud fossiilkütuseid. Samuti vähendab see vajadust taastuvatesse energiaallikatesse tehtavate investeeringute järele, et saavutada poliitikas seatud eesmärgid.

Majanduslik kasu võib olla nii mikro- kui ka makrotasandil. Mikrotasandi mõju on seotud tööstuse tootlikkuse suurenemisega, mis tuleneb väiksematest energiakuludest ja parema energiatõhususega varade suuremast turuväärtusest. Makrotasandi mõju puudutab muutusi sisemajanduse koguproduktis ja tööhõives ning energiahindadele avalduva mõju kaudu ka muutusi riigieelarvetes. Positiivne sotsiaalne ja keskkonnamõju vähendab ka kulutusi töötusele ja sotsiaalkindlustusele. Muud mõjud, mida tasub arvesse võtta, on seotud innovatsiooni ja konkurentsivõimega, (33) mida saab energiatõhusate tehnoloogiate abil parandada, ning suurema energiajulgeolekuga tänu väiksemale impordisõltuvusele (34).

Need on vaid mõned näited energiatõhususe suurendamisest tulenevast üldisest kasust.

3.7.1. Võimalikud vahendid ja meetodid

Usaldusväärse metoodika määratlemine energiatõhususest saadava laiema kasu kvantifitseerimiseks on keeruline ja ei ole ikka veel hästi välja töötatud. Käesolevates suunistes on kasutatud kaht uurimisprojekti: 1) COMBI (Euroopa energiatõhususe mitmekülgsete eeliste arvutamine ja rakendamine), mis on programmi „Horisont 2020“ (35) alla kuuluv projekt, ja 2) Euroopa Komisjoni jaoks koostatud uuring „Energiatõhususe poliitika makrotasandi ja sektoripõhised mõjud“ (36). Samuti töötatakse programmi „Horisont 2020“ teadusprojekti MICAT (37) raames välja metoodikat ja vahendeid, mis võiksid sellise hindamise jaoks abiks olla.

Transpordi energiatõhususe parandamine võib vähendada transpordiga seotud välismõjusid. Transpordi väliskulude käsiraamatus (38) on esitatud üksikasjalik ülevaade ja metoodika mitme keskkonnamõju hindamiseks.

a) SOTSIAALNE MÕJU

Tervis ja heaolu

Inimeste tervis on üks kõige olulisemaid energiatõhususega kaasnevaid hüvesid. Hoone energiatõhususe parandamise peamiste positiivsete ja negatiivsete mõjude mõõtmiseks ja kvantifitseerimiseks võib kaaluda järgmisi tervist mõjutavaid aspekte:

— võime hoida kodusid asjakohasel temperatuuril, sealhulgas tulevases kliimas, mis on otseselt seotud hoonete energiatõhususe parandamisega;

— õhupidavuse tase, mida üldiselt suurendatakse energiatõhususe parandamise ja piisava ventilatsiooni abil, mida tuleb energiatõhususe nõuete kehtestamisel kindlasti arvesse võtta;

— siseõhu kvaliteet, mis on seotud peamiste siseõhu saasteainete kontsentratsiooniga (lenduvate orgaaniliste ühenditega seotud saasteained, nagu benseen, radoon, süsinikmonooksiid, lämmastikoksiidid, ülipeened osakesed). Siseõhu kvaliteet sõltub suurel määral energiatõhususest (39), isegi kui seosed võivad olla kas positiivsed või negatiivsed, olenevalt tõhususe parandamisest tulenevast ventilatsiooni tasemest;

— hallitus ja niiskus, mis tulenevad tavaliselt hoone temperatuuri- ja ventilatsioonitasemest;

— sisevalgustusel, mida sageli täiustatakse energiatõhusate lahendustega, on suur mõju elanike tervisele ja heaolule (40);

— müratase – hoone välispiirete, eriti akende isolatsioon vähendab kokkupuudet välismüraga;

— mürgiste materjalide kasutamine – renoveerimine toob kaasa asbesti ja plii eemaldamise ning radoonivastaste kaitsemeetmete paigaldamise.

Energiatõhususe parandamise positiivne mõju kajastub südame-veresoonkonnahaiguste, hingamisteede haiguste (astma, nakkushaigused, allergiad jne), kopsuvähi ning kognitiivsete ja vaimse tervise häirete vähenemises. Kokkupuude ruumi küttesüsteemidest ja kütustest tuleneva siseruumide õhusaastega võib põhjustada nii kroonilisi kui ka ägedaid hingamisteede haigusi. Astma ja allergia tulenevad hallitusest, mis lokkab niisketes ja halvasti köetavates kodudes, kusjuures insult ja kardiovaskulaarsed häired on seotud äärmuslike temperatuuridega kokkupuutumisega (41).

Konkreetseid tervisenäitajaid võib olla raske kindlaks teha ja seetõttu mõõdetakse neid sageli üldise suremuse või haigestumuse alusel, mida tõendavad arstivisiidid, haiglaravi, töölt või koolist eemal oldud päevad või riskitegurid, näiteks temperatuuritingimused, müra jne.

Koefitsientidel põhineva lähenemisviisi kasutamine, energiatõhususest saadav kasu tervisele ja mõju õhukvaliteedile võib väljenduda majanduslikus mõttes (näiteks haigustega seotud tervishoiukulud). Selle väljundnäitaja mõõtmiseks kasutatavad meetodid põhinevad tavaliselt eluea keskmisel väärtusel, mis on saadud tingimuslike hindamisuuringutega või valmisolekuga teha uuringuid (42).

Teadusprojekti COMBI eesmärk oli kvantifitseerida energiaostuvõimetusega seotud kaasmõju rahvatervisele. Projekti käigus analüüsiti kolme kaasmõju kategooriat:

— talvel esinenud ülemäärane haigestumus, mis on tingitud külmadest siseruumidest;

— astmasse haigestumus siseruumide niiskuse tõttu.

Mõju kvantifitseerimise ja rahalise väljendamise metoodikat on kirjeldatud tehnilises aruandes (43).

Saasteainete hinnanguline vähenemine tonnides võib väljenduda tervishoiukulude vähendamises GAINSi mudeli (44) abil, mida Euroopa Komisjon on kasutanud mitmesugustes mõjuhinnangutes. GAINSi jaoks on vaja üksikasjalikke sisendandmeid energia kogukasutuse kohta kõigi peamiste õhusaastet ja kasvuhoonegaase tekitavate tegevuste korral, kuid nende vastuvõtjate loetelu, mille puhul õhusaaste mõju hinnatakse, ei hõlma tehiskeskkonda.

Samuti töötas BPIE välja metoodika, kuidas määratleda, mõõta, kvantifitseerida ja rahaliselt kindlaks määrata koolides, haiglates ja büroodes siseruumide parema keskkonnakvaliteedi (paranenud soojusmugavus, siseõhu kvaliteet, valgustus ja akustika (45)) mõju (46). Esitatud lähenemisviisis ekstrapoleeritakse keskmised tulemused saavutatavale tulemuslikkuse/tootlikkuse paranemisele protsentides.

Energiaostuvõimetus

Energiaostuvõimetust võib mõista kui põhiliste energiateenuste puudust, mis on energiaga seotud üldise vaesuse ilming ja mille korral on tõendatud haigestumuse või isegi suremuse suurenemise oht. Kui uuritakse energiatõhususe programmidest saadavat kasu seoses energiaostuvõimetuse leevendamisega, tuleks mõjuhinnangutes keskenduda haavatavate leibkondade saavutatud või prognoositavale energiasäästule või siseruumide mugavuse suurenemisele nende eluruumides. Võime hoida sisetemperatuuri mugavamal tasemel on mitmeti kasulik tervisele, sest elu halvasti ventileeritavates kodudes, mis on talvel külmad või suvel liiga soojad, on seotud mitmete terviseprobleemidega. Renoveerimine ja muud energiatõhususe parandamise meetmed, mis võimaldavad kütteostuvõimetutel kodumajapidamistel sisetemperatuuri parandada, võivad avaldada positiivset mõju vaimsele tervisele ja kardiorespiratoorsete haiguste esinemisele ning võivad seega aidata vähendada tervisealast ebavõrdsust.

Energiakulude kokkuhoiul ja võimel hoida mugavamat sisetemperatuuri võib olla muid eeliseid, mis võivad suurendada positiivset mõju kodumajapidamiste eelarvetele. Näiteks on energiatõhususega seotud renoveerimisest tervisele kõige rohkem kasu saanud kodumajapidamised, kes enne energiatõhususe meetmete rakendamist ei kasutanud eelarvepiirangute tõttu piisavalt kütmise või jahutamisega seotud energiateenuseid. Parem füüsiline ja vaimne heaolu tänu parematele sisekliima tasemetele võib samuti positiivselt mõjutada õppeedukust või töötulemusi, suurendades tööturul osalemist ja tootlikkust ning võimaldades rahaliselt atraktiivsemate karjäärivõimaluste kasutuselevõttu. Riikides, kus tervishoiukulud on suured, võib paranenud elamistingimustest tulenev tervise paranemine suurendada ka haavatavate leibkondade kasutada olevat sissetulekut, mis tuleneb ravikulude vähenemisest. Peale finantsmõju, mis aitab kaasa vaesuse leevendamisele, võib energiatõhusate hoonete moderniseerimisel või uutesse energiatõhusatesse hoonetesse kolimisel olla veel üks võimalik kasu ühiskonnale, mis on seotud ebasoodsas olukorras olevate leibkondade parema sotsiaalse lõimumisega, vähendades sotsiaalset eraldatust, mis on tingitud piinlikkustundest seoses nende elamistingimustega (47).

b) KESKKONNAMÕJU

Energiatõhususe parandamine võib keskkonda positiivselt mõjutada mitmes üsna erinevas aspektis:

— energia ja kliimamuutused – energiatõhususe parandamise meetmed toovad loomulikult kaasa energianõudluse vähenemise ja sellega seotud ressursside, eelkõige fossiilkütuste väiksema kasutamise. Fossiilkütuste tarbimise vähenemine tähendab kasvuhoonegaaside heitkoguste vähenemist;

— säästev tarbimine ja tootmine – sellesse kategooriasse kuuluvad kohalike õhusaasteainete heitkogused ja materjalide tarbimine. Energiatõhususe meetmed võivad vähendada väävli, tahkete osakeste ja muude inimeste tervist kahjustavate saasteainete heitkoguseid. Teiselt poolt võivad energiatõhususe meetmed tähendada ka materjalikasutuse suurenemist, näiteks hoonete renoveerimise korral;

— ökosüsteemid – suurem energiatõhusus, mis toob kaasa väiksema energianõudluse, võib viia veenõudluse ja maakasutuse vähenemiseni elektritootmissektoris. Roheliste seinte ja katustega hoonete energiatõhusam renoveerimine pakub elupaika linnades asuvatele taimedele ja loomadele.

Nende mõjude mõõtmiseks kasutatavad konkreetsed näitajad on järgmised:

Kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamine

Energiasäästu ja CO2 heite suhe on küllaltki otsene, kui vaadata energiakandjaid. Tavaliselt kasutatakse lineaarset meetodit, kasutades CO2 ühikute kindlaksmääratud heitekoefitsiente kütusekulu ühiku kohta. Seda saab teha kahel viisil: tuletada heitekoefitsiendid varasemate perioodide andmetest või kasutada avaldatud heitekoefitsiente (näiteks valitsustevaheline kliimamuutuste rühmast (IPCC)).

Tabel 4

ELi keskmised heitekoefitsiendid, mis on seotud alumise kütteväärtusega

Keskmised heitekoefitsiendid (t CO2/TJ) Keskmised heitekoefitsiendid (t CO2/toe) Toornafta 73,3 3,07 Maagaasi kondensaat 64,2 2,69 Mootoribensiin 69,3 2,90 Gaasiõli/diisliõli 74,1 3,10 Kivisüsi 98,3 4,12 Koksisüsi 94,6 3,96 Pruunsüsi 101 4,23 Maagaas 56,1 2,35 Turvas 106 4,44

Allikas: komisjoni määruse (EL) nr 601/2012 VI lisa (48).

Seoses elektrienergia energiasäästuga võib energiasäästu ja kasvuhoonegaaside heite vähenemise suhet hinnata elektritootmise kasvuhoonegaaside heitemahukuse alusel, mis 2018. aasta andmete põhjal oli ELis hinnanguliselt 287 g CO2 ekvivalenti/kWh (3,34 t CO2 ekvivalenti/toe) (49). Riikide energiamahukused erinevad, sõltudes elektritootmiseks kasutatava taastuvenergia ja energiaallikate jaotuse osakaalust. Energiatõhususse tehtavate investeeringute kulude-tulude analüüsimisel peab igal juhul arvesse võtma kohaliku põhivõrgu kasvuhoonegaaside heitemahukust. Peale selle väärib märkimist, et elektriga seotud kasvuhoonegaaside heitemahukus aja jooksul muutub ja taastuvate energiaallikate üha suurema kasutuselevõtu korral väheneb. Seega tuleb pikemas perspektiivis energiasäästu mõju hindamisel arvesse võtta tulevikuprognoose. Euroopa Keskkonnaamet (EEA) avaldab varasemate perioodide andmeid ja lühiajalisi näitajaid elektriga seotud kasvuhoonegaaside heitemahukuse kohta liikmesriikides (50).

Samamoodi saab paljudes kasutusvaldkondades arvutada soojusenergia tootmisel tekkivate kasvuhoonegaaside heitemahukust: 253 g CO2 ekvivalenti /kWh (2,95 t CO2 ekvivalenti) /toe) ELi kohta Eurostati 2018. aasta andmete põhjal (51). Jällegi tuleb arvesse võtta liikmesriikide konteksti ja tulevasi arendusi.

Huvipakkuv võib olla ka hoonesektoris saavutatud lõpliku energiasäästu kasvuhoonegaaside mõju hindamine. Seda saab tuletada hoonete kasvuhoonegaaside heitemahukusest, (52) mis oli EU-27 tasandil 2018. aastal ligikaudu 222 g CO2 ekvivalenti. /kWh (või 2,58 t CO2 ekvivalenti /Toe). Seega võib 1 kWh lõppenergia säästu teisendada 222 g CO2 ekvivalendiks säästetud kasvuhoonegaaside heitkogustest. Jällegi on väärtused riigi tasandil ja aja jooksul erinevad.

Soojus- ja elektrienergia koostootmise tehnoloogiate korral tuleb arvesse võtta „marginaalset“ energiaallikate jaotust, mis kajastab realistlikumalt asjaomaste elektritootmisüksuste struktuuri ning annab täpsema hinnangu primaarenergiateguri (PEF) ja CO2 ekvivalendi heitekoefitsiendi (CEEF) kohta. Võimaliku metoodika ja hinnangu „marginaalsete“ tõhusus- ja süsinikutegurite kohta võib leida sellele teemale pühendatud uuringust (53).

Energiatõhususe meetmete kulutasuvuse võrdlemisel on kasulik vaadelda ka investeeritud euro ja säästetud CO2 tonni suhet. Selle suhte jaoks tuleb arvesse võtta vaadeldava vara olelusringi ning hilisemas etapis tuleb võtta edasisi või tulevasi meetmeid (näiteks järkjärguline renoveerimine, järjestikused küttesüsteemidega seotud meetmed, hoonete välispiirded), et vältida seotuse efekti ja vähesel määral muutuvaid tulemusi. Selles võrdluses tuleb jällegi vaadelda eri võimaluste kaudseid kulusid ja laiemat kasu.

Kohalike õhusaasteainete ja muude kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamine

Välditud õhusaaste (vääveldioksiid – SO2, lämmastikoksiidid – NOx, lenduvad orgaanilised ühendid – VOC, tahked osakesed läbimõõduga alla 10 μm – PM10, tahked osakesed läbimõõduga alla 2,5 μm – PM2,5) ja muud kasvuhoonegaaside heitkogused (dilämmastikoksiid – N2O, metaan – CH4) sõltuvad energiasäästu ulatusest, säästetud kütuse tüübist, tehnoloogiast ja õhusaaste kontrolliseadmetest.

GAINSi õhusaaste ja kasvuhoonegaasi mudel (54) on sihtotstarbeline mudel, mida saab kasutada kohalikule õhusaastele avalduva mõju hindamiseks. See on täiustatud modelleerimisvahend, mida saab kasutada nii ELi kui ka üksikute liikmesriikide tasandil hinnangute andmiseks. ELi kliima- ja energiapoliitika hindamiseks on laialdaselt kasutatud GAINSi mudelit.

On üsna tavaline, et vääveldioksiidi ja lämmastikoksiidide heitkogused arvestatakse ümber rahalises väärtuses. Tavaliselt on enamik kulusid seotud tervisekahjustuste ja tootlikkuse vähenemisega. Kõigi kulude ja tulude rahalisel kajastamisel on oluline vältida paremast õhukvaliteedist tuleneva kasu topeltarvestust õhusaaste vähendamisega seotud tervisemõjude korral.

Mõju ökosüsteemidele (sealhulgas mõju veetarbimisele)

Kui saasteainete absorbeerimisvõime kriitilist koormust ületatakse, siis võivad ökosüsteemid kahjustuda, mis väljendub näiteks taimestiku kasvu vähenemises, veekogude omaduste muutumises, mulla mineraalse koostise muutumises, põllumajandussaagi vähenemises. GAINSi mudelis vaadeldakse kahte tüüpi ökosüsteemi mõju – väävli sadestumisest tingitud hapestumist ja lämmastiku sadestumisest tingitud eutrofeerumist.

Elektritootmine mõjutab veetarbimist, mida kasutatakse peamiselt jahutamiseks. Elektrienergiasektori veetarbimist on võimalik hinnata, teisendades tootmismahu (GWh) veekoguseks (kuupmeetrites). Elektrijaamast välja võetud ja tarbitud jahutusvee kogus sõltub peamiselt selle soojuslikust kasutegurist. Suurem soojuslik kasutegur näitab, et iga käitises toodetud megavatt-tunni kohta hajub vähem soojust. Jahutussüsteemi mõjutab ka elektrijaamas kasutatav kütus. Päikese- ja tuuleenergiat kasutavatele taastuvenergiatehnoloogiatele omistatakse tavaliselt nullväärtus, sest energiatootmiseks ei kasutata vett, kuid vett võidakse kasutada nende tehnoloogiate tootmisel. Teadusuuringute Ühiskeskuse uuringus analüüsitakse üksikasjalikumalt veekasutust ELi energiasüsteemis (55).

Tabel 5

Vee väljavõtmine elektritootmistehnoloogia abil (m3/MWh)

Kütusetüüp Jahutamine Tehnoloogia Mediaan Minimaalne Maksimaalne Tuumaenergia Torn Aur 4,17 3,03 9,84 Tuumaenergia Mitteringlev Aur 167,86 94,63 227,10 Tuumaenergia Bassein Aur 26,68 1,89 49,21 Gaas/õli Torn Kombineeritud tsükkel 0,97 0,57 1,07 Gaas/õli Torn Aur 4,55 3,60 5,53 Gaas/õli Mitteringlev Kombineeritud tsükkel 43,07 28,39 75,70 Gaas/õli Mitteringlev Aur 132,48 37,85 227,10 Gaas/õli Bassein Kombineeritud tsükkel 22,52 22,52 22,52 Gaas/õli Kuiv Kombineeritud tsükkel 0,01 0,00 0,02 Kivisüsi/tahked ained Torn Aur 3,80 1,89 4,54 Kivisüsi/tahked ained Torn Aur (alakriitiline) 2,22 1,75 2,70 Kivisüsi/tahked ained Torn Aur (ülekriitiline) 2,40 2,20 2,54 Kivisüsi/tahked ained Torn INTEGREERITUD GAASISTUSSEADMEGA KOMBITSÜKKEL 1,49 1,36 2,29 Kivisüsi/tahked ained Mitteringlev Aur 137,58 75,70 189,25 Kivisüsi/tahked ained Mitteringlev Aur (alakriitiline) 102,53 102,37 102,62 Kivisüsi/tahked ained Mitteringlev Aur (ülekriitiline) 85,50 85,36 85,58 Kivisüsi/tahked ained Bassein Aur 46,27 1,14 90,84 Kivisüsi/tahked ained Bassein Aur (alakriitiline) 67,80 67,60 67,85 Kivisüsi/tahked ained Bassein Aur (ülekriitiline) 56,95 56,76 56,99 Bioenergia Torn Aur 3,32 1,89 5,53 Bioenergia Mitteringlev Aur 132,48 75,70 189,25 Bioenergia Bassein Aur 1,70 1,14 2,27 Geotermiline Torn Hetkaurustus 0,06 0,02 1,37 Geotermiline Kuiv Hetkaurustus 0,02 0,02 0,02 Geotermiline Kuiv Binaarne 1,02 1,02 1,02 Geotermiline Kuiv EGS 1,91 1,10 2,73 Geotermiline Hübriid Binaarne 1,74 0,84 2,65

Allikas: Euroopa Komisjon (Teadusuuringute Ühiskeskuse aruanne).

Samuti on võimalik hinnata mõju elektrienergiasektori maakasutuse sihtotstarbe nõuetele, väljendatuna nõutava ruutkilomeetrite arvuna ühe GW võimsuse kohta või gigavatt-tundides elektrienergia tootmise kohta. Tulemustes kipuvad siiski domineerima muutused biomassi kasutamises (millel on palju suurem maavajadus kui mis tahes muul elektritootmistehnoloogial) (56).

Puuduvad heakskiidetud meetodid taime- ja loomaliikide kasvukohaks ja elupaigaks olevatest haljaskatustest ja -seintest saadava kasu kvantifitseerimiseks, seega tuleb neid kulude-tulude analüüsis kvalitatiivselt käsitleda.

Mõju materjalitarbimisele

Energiatarbimise ja materjalitarbimise vahelised seosed on väga keerulised ja suhteliselt uurimata. Kirjandusest ei selgu alati, kas suhe peab olema positiivne või negatiivne; ühelt poolt on olemas selged seosed mõne materjali kaevandamise/tootmise ja energiatarbimise vahel (näiteks teras ja tsement on suure energiakasutusega), kuid kapitalimahukad energiatõhusad kaubad on sageli üsna materjalimahukad.

Materjalivoo analüüsis (MFA) on tavaliselt kasutatud sisend-väljundanalüüsi, et kindlaks teha materjalivajadus, kuid sisend-väljundanalüüsi kindlapiirilisus on takistanud keeruka stsenaariumianalüüsi tegemist. Mõnede makromajanduslike mudelite (E3ME (57), EXIOMOD (58), GINFORS (59)) põhistruktuuri kuulub materjalivoo analüüsi, kuid hõlmavad paljusid sisemisi seoseid, mis on kindlaks määratud sisend-väljundanalüüsis.

c) MAJANDUSLIK MÕJU

Energiatõhususe investeeringute majanduslikku mõju hinnatakse tavaliselt makromajanduslike mudelite abil, mille korral tuleb teha mõned oletused selle kohta, kuidas majandus toimib. Peamised tegurid, mis määravad energiatõhususe meetmete makromajandusliku mõju, on ühelt poolt investeeringud energiatõhusatesse tehnoloogiatesse ja teenustesse ning teiselt poolt energiakulu vähendamine (60).

Energiatõhususe parandamiseks vajalikud investeeringud suurendavad tööhõivet (61) ja majandustegevust lühiajalises perspektiivis, kui majandus ei toimi täisvõimsusel. Tuleb siiski arvesse võtta, et investeeringud energiatõhususse võivad suunata kulutused muudest majanduse osadest välja (väljatõrjumine), mis vähemalt osaliselt vähendab positiivset mõju. Peale selle tähendab tagasilöögiefekt, mis energiatõhususe rakendamise positiivse majandusliku mõju tõttu toob kaasa energianõudluse suurenemise, et eeldatav energiasääst ja majanduslik mõju ei ole täielikult realiseerunud (62).

Kuigi energiatõhususega seotud kapitalikulud võivad olla üsna suured, on neid võimalik katta välisallikatest ja pikemas perspektiivis tasuvad need tavaliselt ära. Energiakulude vähenemine tuleneb asjaolust, et energiasääst vähendab energiakulutusi ja suurendab kodumajapidamiste diskretsionaaltulu või ettevõtjate kasumit. Need võivad suurendada tarbimist või olla reinvesteeritud, stimuleerides majandustegevuse kasvu. Peale selle võib energiaimpordi vähendamine suurendada kohalikku nõudlust, suurendades kulutusi siseturul toodetavatele kaupadele ja teenustele (63). Samuti parandab see energiajulgeolekut ja majanduslikku sõltumatust.

Energiatõhususe parandamine mõjutab ka riigieelarveid. Kuigi avaliku sektori investeeringud energiatõhususse või sellekohased toetused tähendavad avaliku sektori kulutuste suurenemist, on avaliku sektori energiatõhususe parandamisega võimalik pikas perspektiivis ka kulusid kokku hoida. Peale selle toob positiivne mõju tööhõivele ja väljundile kaasa maksutulu suurenemise. Muid muudatusi, nagu saamata jäänud energiamaksud (mida muidu oleks maksnud avalik sektor) energiasäästu või väiksemate töötushüvitiste kavade kaudu (energiatõhususe investeeringute positiivse mõju tõttu tööhõivele), võib pidada avaliku sektori kulutusi mõjutavateks teguriteks (64).

Peale selle tasub kaaluda energiatõhususe sotsiaalsest või keskkonnamõjust tulenevat positiivset kaudset mõju tootlikkusele, näiteks parema tervise kaudu. See mõjutab ka tööhõivet ja toodangut pikaajalises tööhõives (65).

Nagu eespool märgitud, saab mitmekordset kompleksset mõju sisemajanduse koguproduktile kõige paremini arvesse võtta majandusmudelites. Vahenditel on mõned piirangud ja nende suhtes rakendatakse erinevaid majandusteooriaid, et võtta arvesse täiendavate investeeringute mõju sisemajanduse koguproduktile. Majandusliku mõju hindamiseks kasutatavate vahendite näited on järgmised:

— GEM-E3 – rakendatav üldtasakaalu mudel, mis hõlmab majanduse, energiasüsteemi ja keskkonna vastastikust mõju;

— E3ME – globaalne makroökonomeetriline mudel, mille eesmärk on lahendada olulisi majandus- ja keskkonnapoliitika probleeme;

— ASTRA-EC – dünaamilise sisendi väljundipõhine makromajanduslik mudel, mis võimaldab pakkumise ja nõudluse selget tasakaalustamatust;

— EXIMOD (laiendatud sisend-väljundmudel) – mitut sektorit, mitut piirkonda hõlmav arvutuslik üldtasakaalu mudel, millega on võimalik mõõta poliitika keskkonna- ja majandusmõju.

3.7.2. Olulisus ühiskonna jaoks ja diskontomäärad

On oluline, et kulude-tulude analüüsi metoodikas, mille reguleerivad asutused on määratlenud energiatõhususega seotud poliitikavalikute analüüsimiseks, võetakse kulude-tulude analüüsis kasutatava diskontomäära valimisel arvesse nii ühiskonna kui ka investorite vaatekohta. Tavaliselt hinnatakse projekte kahel viisil: i) majanduslik kalkulatsioon, milles uuritakse, kas projekt toob kasu ühiskonnale tervikuna (arvutamisel tuleb kasutada madalat diskontomäära); ning ii) finantskalkulatsioon, milles uuritakse, kas erainvestor osaleks projektis üksnes siis, kui lähtutakse erasektori kasumist. Viimasel juhul tuleb kapitalikulude asendusväärtusena kasutada intressimäära, mis kajastab turuintressimäärasid. See intressimäär peab kajastama kapitali hankimise tegelikku kulu investeeringut tegeva isiku või ettevõtja jaoks.

Üksikisikuid ja eratarbijaid mõjutavaid avaliku poliitika vahendeid käsitlev kulude-tulude analüüs (näiteks tõhususstandardid) peaks kasutama nii ühiskondlikku diskontomäära (väiksem) kui ka investori diskontomäära (suurem), et kajastada mõlemast vaatenurgast tulenevat mõju. Avaliku sektori investeerimisotsustes tuleb peamiselt arvesse võtta olulisust ühiskonna jaoks ja seega madalamat diskontomäära.

Turupõhistes energiasüsteemides on oluline, et reguleerivate asutuste määratud kulude-tulude analüüsi metoodika hõlmaks nii ühiskonna kui ka lõpptarbija vaatenurka, sest tavaliselt analüüsivad turuosalised kulusid-tulusid oma kasumi ja mitte laiema kasu seisukohast. Olulisus ühiskonna jaoks mõjutab diskontomäärasid kasutades modelleeritud investeeringute tulevaste kulude ja tulude arvutamist. Energiatõhususe meetmetel on tavaliselt suhteliselt suured esialgsed kulud, mis tuleb pikema aja jooksul katta energiasäästuga. Modelleerimisel kasutatakse diskontomäärasid väärtuse omistamiseks tulevastele rahavoogudele. Mida kõrgem on diskontomäär, seda väiksem on väärtus, mida me tänaste otsustega tulevasele energiasäästule omistame. Sellest tulenevalt muudavad kõrged diskontomäärad energiatõhususe meetmed ja toetava poliitika vähem atraktiivseks (66).

Soovitatav on modelleerimisel kasutada erinevaid diskontomäärasid üksikute investeerimisotsuste hindamise jaoks ja energiasüsteemi kulude hindamiseks ühiskonna seisukohast. Seega tuleb mõjuhinnangu modelleerimine korraldada kahes etapis. Majandussubjektide otsustuskäitumise modelleerimiseks tuleb kasutada kõrgemat esimese etapi diskontomäära ning kulude ja tulude hindamiseks madalamat teise etapi määra – tavaliselt sotsiaalset määra (67). Diskontomäära võib muuta ka tegurite mõju analüüsimise eesmärgil.

Kõigi investeeringute korral ühe ühtlustatud diskontomäära kasutamine ei pruugi olla õige lähenemisviis, kuid energiatõhususe investeeringute tegelikku kapitalikulu on vaja õigesti arvesse võtta. Näiteks energiasäästuhoonete turuintressimäärade kaalumine hüpoteeklaenu korral võib hooneomanike jaoks suurel määral mõjutada kulude-tulude analüüsi tulemusi. Energiatõhususe riiklike toetuskavade korral saavad liikmesriigid oma võlakulu selgelt hinnata, lähtudes oma riigikassa või keskpanga valitsemissektori võla intressikõveralt saadud intressimäärast.

3.7.3. Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõte energiataristu investeeringute jaoks

Üleeuroopalisi energiavõrkusid (TEN-E) käsitleva määruse ettepanek hõlmab energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet Euroopa kümneaastase võrgu arengukava väljatöötamise kõigis etappides, täpsemalt stsenaariumide väljatöötamisel, taristu puudujääkide kindlakstegemisel ja projektide hindamisel. Samu kavandamisetappe kasutatakse riiklike taristuprojektide korral. Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte praktiline rakendamine kavandamisel tähendab seda, et taristu arendamine peab sisaldama otsustusprotsessis võimalusi olemasoleva taristu paremaks kasutamiseks (tegevusmehhanismide kaudu), energiatõhusamate tehnoloogiate rakendamiseks ning turumehhanismide, muuhulgas näiteks tarbimiskaja paremaks kasutamiseks. Et nõudlusega seotud lahendused ei ole jaotusvõrguettevõtjate või põhivõrguettevõtjate kontrolli all, peavad nende rakendamise ja tõhususe tagama teised osalised (energiaettevõtjad, energiateenuse ettevõtjad jne). Seega on oluline leida viise, kuidas tagada lühiajaliste meetmete ja pikaajaliste investeeringute võrreldavus, ning töötada välja mehhanismid, mis võiksid tagada lepingujärgsete meetmete usaldusväärsuse pikemas perspektiivis.

Energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamisel tuleb püüda saavutada tasakaal kindla ja usaldusväärse energiavarustuse, tarnitava energia kvaliteedi ja sellega seotud üldkulude vahel, tagades samal ajal, et põhivõrguettevõtjate ja jaotusvõrguettevõtjate äritegevus on rahaliselt elujõuline ja teenib piisavat tulu.

Üleeuroopaliste energiavõrkude (TEN-E) poliitika raames valitud ühishuviprojektide korral on energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamine osa lähenemisviisist, mis sisaldub kulude-tulude analüüsi metoodikas, mille töötavad välja Euroopa põhivõrguettevõtjate võrgustikud ja mille kiidab heaks komisjon.

Kõigi muude projektide korral peab energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte rakendamine põhivõrguettevõtjate ja jaotusvõrguettevõtjate poolt olema osa riigi reguleerivate asutuste soovitustest, mis on selleks otstarbeks välja töötatud. Sellest võib saada võrgu planeerimise projektide hindamise lahutamatu osa ja selle rakendamist peavad kontrollima riigi reguleerivad asutused.

3.8. Rakenduskava kontrollimine ja järelevalve

3.8.1. Järelevalvepädevuse kindlaksmääramine

Kohustuste kehtestamine ning suuniste ja stiimulite andmine peaks aitama seada energiatõhususe esikohale. Nagu ka teiste poliitikavaldkondade ja eesmärkide korral, on selliseid otsustusprotsesse, mille korral oleks saanud rakendada energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet, oluline hiljem kontrollida. Eelkõige olukordades, kus kehtivad ranged nõuded või kus energiatõhusus on eelistatud lähenemisviis, on vaja ette näha projektide või turuosaliste investeeringute ametlik heakskiitmine või kontrollimine, kus võetakse arvesse energiatõhususe kriteeriume. Eesmärk on kontrollida, kas turuosaliste kavandamis- ja otsustusprotsessides on nõuetekohaselt arvesse võetud energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte eri etapp, eelkõige kulude-tulude analüüsi metoodikat. Vastavuskontrolli käigus tuleb hinnata ka seda, kas kavandatud projektide ja energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte võimaliku rakendamise vahel võib olla vastuolusid ning kuidas need projektid aitavad kaasa poliitikaeesmärkide saavutamisele. Lõpliku kon