KOMISJONI OTSUS (EL) 2022/1414,

4. detsember 2020,

abikava SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) kohta, mida Portugal on rakendanud Madeira vabatsooni (ZFM) puhul – III kava

(teatavaks tehtud numbri C(2020) 8550 all)

(Ainult portugalikeelne tekst on autentne)

(EMPs kohaldatav tekst)

EUROOPA KOMISJON,

võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,

võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,

olles kutsunud huvitatud isikuid esitama märkusi vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikele 2 (1) ja võtnud arvesse nende märkusi

ning arvestades järgmist:

1. MENETLUS

(1) Komisjon küsis 12. märtsi 2015. aasta kirjas Portugalilt 2015. aasta kontrolli (edaspidi „2015. aasta kontroll“) (2) raames teavet, et uurida, kas Madeira vabatsooni abikava (edaspidi „ZFMi kava“) puhul, mille komisjon siseturuga kokkusobiva regionaalabina heaks kiitis, järgiti kohaldatavaid eeskirju, eelkõige komisjoni 27. juuni 2007. aasta otsust (3) (edaspidi „komisjoni 2007. aasta otsus“), mida kohaldati 1. jaanuarist 2007 kuni 31. detsembrini 2013, ning komisjoni 2. juuli 2013. aasta otsust (4) (edaspidi „komisjoni 2013. aasta otsus“), mida kohaldati 1. jaanuarist kuni 31. detsembrini 2013. Esimeses etapis küsis komisjon teavet kava õigusraamistiku kohta (5) ja teises etapis kontrollis selle rakendamist, moodustades valimi 26 abisaajast, kes said aastatel 2012 ja 2013 ZFMi kavast kasu.

(2) Portugal esitas teabe 4. mail 2015. Komisjoni talitused palusid 5. juunil lisateavet, millele Portugal vastas 6. juulil.1. oktoobril 2015 saatis komisjon veel ühe teabenõude, millele Portugal vastas 29. oktoobril.29. veebruaril 2016 palusid komisjoni talitused lisateavet, millele Portugal vastas 1., 8. ja 12. aprillil 2016. Pärast komisjoni talituste 29. märtsil ja 11. augustil 2017 esitatud lisateabe taotlusi esitas Portugal teabe vastavalt 2. mail ja 11. septembril 2017. Pärast 26. oktoobril 2017 Portugali ametiasutustega peetud konverentsikõnet saatis komisjon 27. oktoobril Portugalile veel ühe teabenõude, millele Portugal vastas 21. ja 22. novembril 2017. Pärast komisjoni ja Portugali ametiasutuste 4. detsembri 2017. aasta kohtumist taotles Portugal puuduva teabe esitamiseks tähtajapikendust 2017. aasta detsembri lõpuni. 7. detsembril 2017 saatsid komisjoni talitused Portugalile küsimused, mille kohta oodati veel vastuseid. Portugal esitas teabe 2. veebruaril 2018. Portugali taotlusel toimus 27. märtsil 2018 veel üks kohtumine komisjoni ja Portugali ametiasutuste vahel.

(3) 6. juuli 2018. aasta kirjas teatas komisjon Portugalile, et on otsustanud ZFMi kava suhtes algatada Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping“) artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetluse (edaspidi „menetluse algatamise otsus“) (6).

(4) 30. juuli 2018. aasta kirjas märkisid Portugali ametiasutused, et menetluse algatamise otsuse terviktekst on nende arvates konfidentsiaalne teave, ning palusid komisjonil hoiduda komisjoni otsuse avaldamisest ja avaldada ainult selle lühikokkuvõtte, mille teksti nad välja pakkusid.

(5) 11. septembri 2018. aasta kirjas esitas Portugal loetelu kõikidest ZFMis ajavahemikul 2007–2014 registreeritud äriühingutest ning 25 suurimast abisaajast aastatel 2007–2011 ja 2014, nagu oli nõutud menetluse algatamise otsuse punkti 64 alapunktides 1 ja 2. Lisaks taotles Portugal puuduva teabe esitamise tähtaja pikendamist 2018. aasta septembri lõpuni. Portugali märkused ELi toimimise lepingu artikli 108 lõike 2 kohase menetluse algatamise ja menetluse algatamise otsuse punkti 64 alapunktides 3–7 nõutud teabe kohta esitati 26. septembril 2018.

(6) Pärast ulatuslikke arutelusid Portugaliga menetluse algatamise otsusega seotud konfidentsiaalsusküsimustes ja nende suhtes kokkuleppele jõudmata teatas komisjon 11. veebruari 2019. aasta kirjas (7) Portugalile, et on otsustanud Portugali ametiasutuste esitatud konfidentsiaalsustaotluse tagasi lükata ja avaldada 6. juulil 2018 vastu võetud otsuse. Portugal loobus otsuse vastu hagi esitamisest liidu kohtutes ja nõustus selle avaldamisega 5. märtsi 2019. aasta kirjas.

(7) 15. märtsil 2019 avaldati menetluse algatamise otsus Euroopa Liidu Teatajas (8). Komisjon palus huvitatud isikutel esitada abikava kohta oma märkused.

(8) Portugali taotlusel toimus 10. aprillil 2019 veel üks kohtumine komisjoni ja Portugali ametiasutuste vahel. Kohtumise käigus tuletati Portugalile meelde, et ta esitaks menetluse algatamise otsuse punktis 64 nõutud puuduva teabe. Pärast kohtumist esitas Portugal 24. aprilli 2019. aasta kirjas andmed maksukontrollide kohta, mida riiklikud maksuhaldurid tegid ZFMi abisaajate suhtes. Lisaks esitas Portugal sama perioodi kohta andmed ZFMi äriühingute maksudeklaratsioonides tuvastatud lahknevuste kohta ja täiendavad andmed ZFMi maksumaksjate tasumisele kuuluva maksu korrigeerimise kohta.

(9) Komisjon sai huvitatud isikutelt märkusi. Komisjon saatis kõnealused märkused 23. mai ja 12. juuni 2019. aasta kirjas Portugalile, kellele anti võimalus neile vastata. Portugali märkused saadi 26. juuni 2019. aasta kirjas.

2. ABIKAVA ÜKSIKASJALIK KIRJELDUS

2.1. ZFMi kava vastavalt komisjoni 2007. aasta otsusele

(10) Pärast Portugali esitatud teatise kättesaamist kiitis komisjon 2007. aastal heaks ZFMi kava (9) ajavahemikuks 1. jaanuarist 2007 kuni 31. detsembrini 2013, tuginedes regionaalabi suunistele aastateks 2007–2013 (10) (edaspidi „2007. aasta regionaalabi suunised“). Enne 31. detsembrit 2013 (11) kava alusel registreeritud ja selle alusel tegevusloa saanud äriühingud võisid kuni 31. detsembrini 2020 saada kasu äriühingu tulumaksu vähendamisest või muudest maksuvabastustest, nagu on kirjeldatud käesoleva otsuse põhjenduses 12.

(11) Komisjon kiitis ZFMi kava heaks siseturuga kokkusobiva tegevusabina, mille eesmärk oli regionaalarengu edendamine ja Madeira majandusstruktuuri mitmekesistamine. Kuna Madeira autonoomne piirkond on Euroopa Majandusühenduse asutamislepingu (edaspidi „EÜ asutamisleping“) artikli 299 lõikes 2 (nüüd ELi toimimise lepingu artikkel 349) määratletud äärepoolseim piirkond, võib sellele anda regionaalset tegevusabi vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punktile a (nüüd ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkt a). Regionaalse tegevusabi eesmärk on hüvitada äärepoolseimate piirkondade struktuurilistest ebasoodsatest tingimustest tulenevad lisakulud selles piirkonnas tegutsevatele ettevõtjatele (12).

(12) ZFMi kavaga, mille komisjon 2007. aastal heaks kiitis, lubati anda abi vähendatud tulumaksumäärana, (13) mida kohaldatakse Madeiral tegelikult ja füüsiliselt elluviidud tegevusest saadud kasumi suhtes, (14) vabastusena munitsipaalmaksust ja kohalikest maksudest ning vabastusena ZFMis ettevõtte asutamiseks vajaliku kinnisvara võõrandamismaksust (15) maksimaalsete abisummade ulatuses, mis põhinevad abisaajate aastasele maksustatavale väärtusele kehtestatud maksustatava väärtuse ülemmääradel. Need ülemmäärad kehtestati abisaaja iga eelarveaasta töökohtade arvu põhjal järgmiselt: Loodud/säilitatud töökohtade arv aastas Maksustatava väärtuse ülemmäärad eurodes Maksimaalne abisumma eurodes 1 –2 2 000 000 420 000 3 –5 2 600 000 546 000 6 –30 16 000 000 3 360 000 31 –50 26 000 000 5 460 000 51 –100 40 000 000 8 400 000 > 100 150 000 000 31 500 000

(13) Teatavatel tingimustel (16) võivad ZFMi tööstuslikus vabakaubanduspiirkonnas registreeritud äriühingud saada kasu äriühingu tulumaksu täiendavast 50 % vähendamisest.

(14) Juurdepääs ZFMi kavale piirdus tegevusaladega, mis on loetletud komisjoni 2007. aasta otsuses Euroopa Ühenduse majanduse tegevusalade statistilise nomenklatuuri NACE Rev. 1.1 põhjal: (17) põllumajandus ja loomakasvatus (A jagu, koodid 01.4 ja 02.02), kalapüük, vesiviljelus ja sellega seotud teenused (B jagu, kood 05), töötlev tööstus (D jagu), elektri, gaasi ja vee tootmine ja jaotamine (E jagu, kood 40), hulgikaubandus (G jagu, koodid 50 ja 51), transport ja side (I jagu, koodid 60–64), kinnisvaraga seotud tegevus, rentimine ja teenused äriühingutele (K jagu, koodid 70–74), kõrgharidus ja/või täiskasvanuharidus (M jagu, koodid 80.3 ja 80.4), muud kollektiivsed teenused (O jagu, koodid 90, 92 ja 93.01) (18). Kui loetelus tehakse muudatusi, võttes arvesse, et sedalaadi klassifitseerimissüsteemid võivad täieneda, nõustusid Portugali ametiasutused nendest nõuetekohaselt komisjonile teatama (19).

(15) Kava kohaldamisalast arvati välja kõik finantsvahendust hõlmavad tegevused, kindlustustegevus ning finantsteenuste ja kindlustustegevuse abitegevused (J jagu, NACE koodid 65–67) ning kontsernisisesed teenused (koordinatsiooni-, varahaldus- ja jaotuskeskused), mis on esitatud K jaos koodi 74 all (peamiselt ettevõtetele osutatavad teenused) (20). Komisjoni 2007. aasta otsuses oli sätestatud ka Portugali ametiasutuste kohustus esitada komisjonile nende äriühingute nimed, kelle registreerimisest ZFMi kavas on keeldutud, ja keeldumise põhjused (21).

2.2. ZFMi kava vastavalt komisjoni 2013. aasta otsusele

(16) Pärast Portugali teatise kättesaamist andis komisjon 2013. aastal loa tõsta 36,7 % võrra maksustatava väärtuse ülemmäärasid, millele äriühingu tulumaksusoodustust kohaldatakse. Seega olid maksustatava väärtuse ülemmäärad ja maksimaalsed abisummad alates 2013. aastast järgmised: Loodud/säilitatud töökohtade arv aastas Maksustatava väärtuse ülemmäärad eurodes (2013–2014) Maksimaalne abisumma eurodes (2013–2014) 1 –2 2 730 000 546 000 3 –5 3 550 000 710 000 6 –30 21 870 000 4 374 000 31 –50 35 540 000 7 108 000 51 –100 54 680 000 10 936 000 > 100 205 500 500 41 100 000

(17) Oma teatises, millele järgnes komisjoni 2013. aasta otsus, märkisid Portugali ametiasutused, et kõik muud 2007. aastal heaks kiidetud kava tingimused jäid samaks (22).

2.3. Portugali kehtestatud ZFMi kava ja Portugali seisukohad 2015. aasta kontrolli puhul

(18) III kava kontrolliti 2015. aasta kontrolli raames 2012. ja 2013. aastal (23). Portugali poolt kontrollimise ja sellele järgnenud ex officio uurimise (edaspidi „2016. aasta uurimine“) käigus esitatud teabel olid järgmised tulemused:

2.3.1. Tulumaksu vähendamise alla kuuluva kasumi päritolu

(19) Nagu on osutatud komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustes, kohaldatakse ZFMi kava alusel lubatud maksuvähendust üksnes „Madeiral tegelikult ja füüsiliselt elluviidud tegevusest saadud kasumi suhtes“ (24). 2015. aasta kontrolli käigus palus komisjon selgitust selle tingimuse rakendamise kohta. 2015. aasta kontrolli ja 2016. aasta uurimise käigus ilmnes, et mõned ZFMi kavaga liitunud ja valimisse kaasatud äriühingud said kasu äriühingu tulumaksu vähendamisest, mida kohaldati selliselt tegevuselt saadud kasumi suhtes, mis ei toimunud tegelikult ja füüsiliselt Madeiral.

(20) Seda olukorda kinnitas ka Portugal, kes märkis sellega seoses, et maksukohustuslaste puhul, kelle peakontor või tegeliku juhtimise koht asub Madeiral, maksustatakse kogu tulu äriühingu tulumaksuga Madeiral, olenemata sellest, kas nende tegevusega seoses saadud tulu, kasutatud sisendid ja/või kantud kulud tekkisid mujal kui nende peakontori asukohas või tegeliku juhtimise kohas, kui nimetatud tulu, sisendid ja kulud sai, jaotas ja kandis ettevõtja ning need on seotud tema tegevusega. Kogu selline tulu teenitakse Portugali territooriumil või väljaspool seda ning tingimusel, et see on saadud ZFMis tegevusloa omandanud tegevusest, mida teostavad üksused, mille peakontor või tegeliku juhtimise koht on Madeiral, see tulu deklareeritakse ja seda võetakse arvesse maksustatava väärtuse ja selle summa arvutamisel, mille suhtes kohaldatakse asjakohast maksumäära (25).

(21) Portugal selgitas, et tulu nõuetekohase deklareerimise tagamiseks maksustamise eesmärgil nõuti ZFMi kavaga, et eraldi tuli arvestada tulu, mida käsitati Portugali territooriumil teenitud tuluna, mille suhtes kohaldati tavapärast tulumaksu, ja tulu, mida käsitati väljaspool Portugali territooriumi teenitud tuluna, mille suhtes kohaldati ZFMi kava alusel äriühingu vähendatud tulumaksumäära. Esimene koosneb tulust, mida ZFMi abisaajad saavad tehingutest residentidega Portugali territooriumil või selle geograafilises piirkonnas, mis hõlmab Madeira autonoomset piirkonda, kuid mitte Madeira vabakaubanduspiirkonda ennast. Teine koosneb tulust, mida ZFMi abisaajad saavad tehingutest üksustega, kes ei ole riigi residendid, ning ZFMis endas teenitud tulust (26).

(22) Portugal väitis, et võttes arvesse ZFMi kava raames lubatud NACE koode ning ZFMis toimuva tegevuse valdavalt rahvusvahelist iseloomu ja ulatust, ei tähendanud tegevuse tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimumise tingimus, et tegevused peavad olema geograafiliselt piiratud Madeira territooriumiga ja üksnes selles geograafilises piirkonnas saadud tuluga (27). Seega ei vastanud komisjoni „kitsendav tõlgendus“ Portugali väitel praegusele olukorrale, ei olnud kooskõlas äärepoolseimate piirkondade kavade eesmärgiga, milleks oli investeeringute ligimeelitamine nii ühtselt turult kui ka väljastpoolt seda, ning oli vastuolus ka liidu põhivabadustega, nagu asutamisvabadus ning kaupade, inimeste, teenuste ja kapitali vaba liikumine. III kava konkurentsivõime puudumine võrreldes teiste, Madeiraga konkureerivate jurisdiktsioonidega oli üks põhjustest, miks komisjon kiitis heaks kava ülemmäärade suurendamise 2013. aastal: see näitas, et rahvusvaheliste ja mitte ainult piirkondlike ettevõtete ligimeelitamine oli ja on äärepoolseimate piirkondade arengu jaoks väga oluline.

(23) Lisaks märkis Portugal, et tegevust võib pidada tegelikult ja füüsiliselt Madeira autonoomses piirkonnas toimunuks, kui see tegelikult toimus seal ja kui äriühingul oli seal nõuetekohane büroo, piisav personal ja ressursid ning tegelik ja tõhus otsustuskeskus. Portugal väitis ka, et see ei tähenda, et äriühingu kõik töötajad pidid tingimata kõiki oma ülesandeid seal täitma või et tema tegevus peab piirduma üksnes Madeira geograafilise piirkonnaga. Lõpuks märkis Portugal, et komisjoni 2007. aasta otsuse punktis 14 määratletud tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevust ei saa mõista nii, et see viitab üksnes Madeira autonoomse piirkonna territooriumil toimuvale tegevusele (28).

(24) Lisaks märkis Portugal, et iga-aastased maksudeklaratsioonid, mille alusel määrati kindlaks tasumisele kuuluv maks ja maksuvähendus, koostati abisaajate enesehindamise põhjal. Maksuhaldurid eeldavad, et need avaldused on tõesed ja täpsed, ning seejärel kinnitab need kesktasandil maksu- ja tolliamet. Kahtluste korral see eeldus kaob, võimaldades maksuhalduritel nõuda lisateavet, et hinnata, kas vähendatud maksumääraga maksustatavad tulud on tegelikult seotud mitteresidentidega tehtud tehingutega (29).

(25) Lõpuks märkis Portugal, et kui tekkis kahtlus, kas tegevus oli ehtne ja tegelikult aset leidnud, viidi läbi maksukontroll ning et toimus rahvusvaheline koostöö teiste maksuhalduritega ja selle kohta vahetati teavet (30).

2.3.2. Töökohtade loomine/säilitamine piirkonnas

(26) Komisjoni lubatud ZFMi kavas on ühe peamise kokkusobivuskriteeriumina sätestatud abisaajate poolt piirkonnas loodud ja säilitatud töökohtade arv, kusjuures maksimaalne lubatud abi on seotud töökohtade arvuga, mis toetab regionaalarengut.

(27) 2015. aasta kontrolli ja sellele järgnenud 2016. aasta uurimise käigus selgus, et mõned ZFMi kavas registreeritud äriühingud, kes said kasu äriühingu vähendatud tulumaksust, ei suutnud tõendada töökohtade tegelikku loomist/säilitamist piirkonnas, töökohtade arvu objektiivset arvutamist või asjaolu, et deklareeritud töötajad tegutsesid Madeiral.

(28) ZFMi kava rakendamisel teatas Portugal, et ta käsitab õiguspäraselt loodud töökohtadena mis tahes liiki töösuhteid, mis on sätestatud riiklikus tööseadustikus, (31) mille kohaselt võib töösuhte luua ükskõik millises seaduses sätestatud vormis (32). Selle põhjal on Portugal ZFMi kava kohaldamisel tunnistanud õiguspäraselt loodud töökohaks mis tahes õiguslikku laadi töösuhte, olenemata aktiivse töötamise tundide, päevade ja kuude arvust aastas. Kuna juhatuse liikmena töötamine ja osalise tööajaga töötamine on siseriikliku õiguse kohaselt lubatud, võeti osalise tööajaga (mis tahes liiki) töötajate ja juhatuse liikmete ametikohti, mille täitjate kohta teatati, et nad töötasid rohkem kui ühes abi saavas äriühingus, arvesse õiguspäraselt loodud töökohtadena, kui arvestati välja iga need töötajad deklareerinud abi saava äriühingu maksimaalset maksusoodustust.

(29) Seega ei võtnud Portugal ZFMi abisaajate maksusoodustuse arvutamisel arvesse ega kontrollinud täistööajale taandatud töötajate arvu, (33) vaid ainult nende töökohtade arvu, mille abisaajad on deklareerinud iga-aastastes maksudeklaratsioonides (vorm 22, edaspidi „Modelo 22“) (34) ja teatavatel juhtudel abi saavate äriühingute esitatud deklaratsioonides, mis puudutavad nende töötajate tulult kinnipeetavat maksu (vorm 10, edaspidi „Modelo 10“, vorm 30, edaspidi „Modelo 30“ või igakuine palgaaruanne declaração mensal de Remunerações, edaspidi „DMR“) (35): viimati nimetatud deklaratsioonid võivad võimaldada ristkontrolli vormis „Modelo 22“ deklareeritud töökohti käsitleva teabega (36). Eeldatakse, et kõik need deklaratsioonid on korrektsed üldise maksuseaduse (Lei Geral Tributária) artikli 75 tähenduses. Kui üksused ei täida oma deklareerimiskohustust, jättes deklaratsioonid esitamata või esitades ebaõigeid andmeid, kohaldatakse üldises maksualaste õigusrikkumiste seaduses (Regime Geral das Infrações Tributárias) ette nähtud karistusi (37).

(30) Alates 2013. aastast sisaldas DMR kuuaruandeid (38) ja Portugal märkis, et selles võeti arvesse ainult iga aasta detsembris deklareeritud töökohtade arvu, olenemata sellest, kas asjaomased töötajad töötasid ettevõttes terve aasta jooksul või mitte. Kui Portugalil paluti esitada 2007. aasta regionaalabi suuniste määratluse kohased arvutused täistööajale taandatud töötajate arvu kohta, väitis ta, et seda tööhõive määratlust ei kohaldata regionaalse tegevusabi suhtes, vaid üksnes 2007. aasta regionaalabi suuniste alusel heaks kiidetud investeerimisabi kavade suhtes, kuna see ei sisaldunud konkreetselt 2007. aasta regionaalabi suuniste tegevusabi osas, vaid investeerimisabi osas. Samuti väitis ta, et komisjoni määruse (EÜ) nr 800/2008 (39) (üldine grupierandi määrus, edaspidi „2008. aasta üldine grupierandi määrus“) I lisa artiklis 5 esitatud töötajate arvu määratlus oli seotud üksnes 2008. aasta üldise grupierandi määruse kohaldamisalasse kuuluvate väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate (VKEd) määratlusega ning seda ei kohaldatud III korra suhtes, kuna selle kohta tehti ad hoc otsus. Portugal väitis ka, et heakskiidetud ZFMi kava peamine eesmärk ei olnud töökohtade loomine või palgakulude hüvitamine, vaid pigem majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse edendamine äärepoolseimas piirkonnas majanduse moderniseerimise ja mitmekesistamise kaudu (40).

(31) 2016. aasta uurimise raames palusid komisjoni talitused Portugalil esitada kõigi ZFMi abisaajate 2012. ja 2013. aasta töötajate sotsiaalkindlustusnumber, et kontrollida võimalikku topeltarvestust. Kuigi Portugal esitas kõnealused andmed, märkis ta, et need ei ole ZFMi kava kohaldamisel asjakohased, sest tegemist on maksuskeemiga ja kontrollid viidi läbi maksudeklaratsioonide põhjal (41).

(32) Lisaks märkis Portugal, et abi saavad äriühingud ei pidanud maksuametile esitama tõendeid töösuhte kohta, mis neil oli deklareeritud töötajatega, kuna maksuotsus tehti käesoleva otsuse põhjenduses 29 nimetatud maksudeklaratsioonide („Modelos“) alusel (42). Maksuamet võib sellist teavet nõuda üksnes juhul, kui tal on teavet, mis annab alust kahtlustada vigu, väljajätmisi, ebatäpsusi jne (43). Portugali tööseadustiku artiklis 16 on sätestatud eraelu puutumatuse kaitse, mis ei võimalda automaatselt juurdepääsu töösuhtega seotud isikuandmetele ilma andmesubjekti nõusolekuta (44). Lisaks loetakse vastavalt Lei Geral Tributária artikli 59 lõikele 2 ja artikli 75 lõikele 1, et maksumaksjad tegutsevad heas usus. Seega eeldatakse, et nende esitatud deklaratsioonid ning nende raamatupidamisandmed ja -hinnangud on tõesed ja koostatud heas usus (45).

(33) Lisaks esitas Portugal teabe, mis näitab, et osa 2015. aasta kontrolli ja sellele järgnenud 2016. aasta uurimise valimisse kuulunud ZFMi abisaajate puhul asus osa maksusoodustuste alla kuuluvatest töökohtadest väljaspool Madeirat (mõned isegi väljaspool liitu). Portugal märkis, et ZFMi kava kohaldamisel oli tema tava võtta arvesse nii Madeira piirkonnas kui ka väljaspool seda loodud töökohti, kui töökohad loodi ZFMis registreeritud äriühingu poolt, ning need ei pidanud asuma tingimata konkreetses piirkonnas. Kuna äriühingutel ja töötajatel on Portugali tööõiguse kohaselt vabadus määrata lepingus kindlaks koht, kus töötaja hakkab oma teenuseid osutama, võib ZFMi kava kohaldamisel töökoht asuda ükskõik kus, isegi väljaspool Madeirat ja Portugali. Lisaks leidis Portugal, et asjaomastes maksudeklaratsioonides esitatud töötajate andmed ei ole seotud nende kodakondsusega (st kodakondsus ei ole maksustamise seisukohast oluline) (46). Lisaks leiab Portugal, et alaliselt väljaspool Portugali töötavad ZFMi abi saavate äriühingute töötajad on sisuliselt abi saava äriühingu palgatöötajad, kes panustavad oma tööga tulu teenimisse abi saavas äriühingus, ning seega tuleb nende töökohti ZFMi kava kohaldamisel käsitada loodud ja säilitatud töökohtadena (47).

(34) Portugali ametiasutuste tehtud kontrollide kohta, mis tehti seoses ZFMi abisaajate loodud ja säilitatud töökohtade arvuga, märkis Portugal, et eri deklaratsioonides esitatud teabe lahknevuste korral olid „Modelo 10“ ja „Modelo 30“ ning DMR (1. jaanuari 2013. aasta seisuga) ülimuslikud „Modelo 22“ suhtes (48). Pärast komisjoni talituste teabepäringut mitme 2015. aasta kontrolli käigus tuvastatud lahknevuse kohta märkis Portugal, et „Modelo 22“ võimaldab arvestada ainult neid ametikohti, mille puhul maksu kinni peetakse ning mis loodi ja mida säilitati asjaomasel perioodil. See võib põhjustada lahknevusi teiste deklaratsioonivormidega, eelkõige juhul, kui töötajate sissetulek jääb allapoole teatavat künnist, mis ei too kaasa maksu kinnipidamist. Lisaks teatas Portugal, et maksuhaldur palus asjaomastel äriühingutel parandada nende iga-aastastes maksudeklaratsioonides deklareeritud töökohtade arvu, ilma et tegelikku tõendusmaterjali töökohtade olemasolu kohta oleks kunagi kahtluse alla seatud.

(35) Samuti märkis Portugal, et III kava kohaldamise käigus, isegi kui abisaajad ei deklareerinud piirkonnas loodud töökohtade arvu, loeti iga-aastased maksudeklaratsioonid nõuetekohaselt esitatuks ning seega ei mõjutanud see tasumisele kuuluva maksu ja maksuvähenduse suuruse kindlaksmääramist.

(36) Lõpuks väitis Portugal, et teatavat liiki valdusettevõtjad (Sociedades Gestoras de Participações Sociais, edaspidi „SGPS“) said äriühingu tulumaksu vähendamisest kasu, ilma et neilt oleks ZFMi kavaga nõutud töökohtade loomist. Portugali sõnul sisaldus SGPSide puhul töökohtade loomise nõudest loobumine teatisele lisatud dekreetseaduse eelnõus (49). Portugal on seisukohal, et komisjoni 2007. aasta otsusega kava heakskiitmise kohta kiideti see kaudselt heaks koos sama seaduse teiste sätetega.

3. AMETLIKU UURIMISMENETLUSE ALGATAMISE PÕHJUSED

(37) Menetluse algatamise otsuses asus komisjon esialgsele seisukohale, et ZFMi kava kujutab endast riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, ning väljendas tõsiseid kahtlusi Portugali rakendatud kava kokkusobivuses siseturuga.

(38) Seoses abi olemasoluga järeldas komisjon esialgu, et ZFMi kava, mida Portugal rakendas ZFMi äriühingute kasuks, kujutab endast riigiabi (50). Selle üle otsustab riik ja see on riigiga seostatav (51). Abi on valikuline, sest see annab ZFMi alusel asutatud äriühingutele eelise, kuna võimaldab ZFMi äriühingutel saada tavaliselt tasumisele kuuluva äriühingu tulumaksu vähendust, mida ei saa põhjendada maksusüsteemi loogikaga (52). Kuna ZFMis registreeritud äriühingud tegelesid rahvusvahelisele konkurentsile avatud tegevusega, järeldas komisjon esialgu, et ZFMi kava kahjustas või ähvardas kahjustada konkurentsi, kuna see võis parandada ZFMi kava alusel abisaajate konkurentsiseisundit võrreldes teiste äriühingutega, kellega nad konkureerisid (53).

(39) ZFMi kava õiguspärasuse osas otsustas komisjon algatada ametliku uurimismenetluse kahes küsimuses: (54) i) kasumi geograafiline päritolu ja ii) puudused töökohtade loomise/säilitamise tõendamisel piirkonnas.

(40) Kooskõlas komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustega kiideti ZFMi kava heaks tingimusel, et lubatud tulumaksuvähendust kohaldatakse kasumi suhtes, mis on saadud tegelikult ja füüsiliselt piirkonnas toimunud tegevusest. See põhitingimus on tihedalt seotud äärepoolseimatele piirkondadele antava regionaalse tegevusabi eesmärgiga (st nende piirkondade struktuurilistest ebasoodsatest tingimustest tingitud lisakulude hüvitamine) ning samuti selgitab see, miks komisjoni 2007. aasta otsus põhines uuringul, mis käsitles ettevõtete lisakulusid Madeiral kui äärepoolseimas piirkonnas (55).

(41) Komisjon jõudis esialgsele järeldusele, et kui äriühingud ei tegutsenud Madeiral, ei kandnud nad lisakulusid oma tegevuse tõttu äärepoolseimas piirkonnas. Seetõttu ei saanud neid pidada heakskiidetud ZFMi kava alusel õigustatud abisaajateks ja neil ei olnud õigust saada regionaalset tegevusabi.

(42) Komisjon märkis ka, et Portugal ei esitanud mingeid tõendeid võimalike kontrollide kohta, mida asjaomased maksuhaldurid olid läbi viinud seoses deklareeritud ja tulumaksuvähenduse alla kuuluvate tulude päritoluga. Lisaks, nagu näitavad kava valimisse kaasatud abisaajate juhtumid, ei esitanud Portugal teavet tegeliku tegevuskoha kohta, vaid piirdus üksnes abisaajate Madeiral asuva peakontori aadressi esitamisega. Portugal tunnistas, et maksuvähendusi kohaldati peamiselt väljaspool Portugali toimunud tegevusest saadud tulu suhtes, mis oli juba selge märk sellest, et tulumaksuvähenduse alla kuuluva kasumi päritoluga seotud kokkusobivustingimust ei ole täidetud. Peale selle on teated töötajate töötamisest väljaspool Madeirat või isegi väljaspool liitu või töötajate puudumine suurema dubleerimise tõttu, mis ilmnesid 2015. aasta kontrolli käigus, selge märk ka sellest, et ZFMi abisaajatele antud maksusoodustused ei pruugi olla seotud piirkonnas teenitud kasumiga.

(43) Madeira piirkonnas töökohtade loomise/säilitamisega seotud kokkusobivuskriteeriumi puhul leidis komisjon esialgu, et Portugal kohaldas ZFMi kava kogu selle kestuse jooksul viisil, mis on vastuolus heakskiidetud kava eesmärgiga ning komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustes sätestatud kokkusobivuskriteeriumidega. Puudusi töökohtade loomise/säilitamise tõendamisel piirkonnas näitasid 2015. aasta kontrolli tulemused, millest ilmnes, et i) töötajad, kes töötasid majandusaastast vaid osa jooksul, võeti arvesse täiskohaga töötajatena, ii) töötajad ja juhatuse liikmed loeti korraga rohkem kui ühe ZFMi äriühingu õiguspärasteks töötajateks ning iii) väljaspool Madeirat ja isegi väljaspool liitu töötavaid töötajaid võeti arvesse selliste töökohtade loomise arvestamisel, mis võimaldasid kasutada kavaga ette nähtud tulumaksuvähendust – Portugal kinnitas 2016. aasta uurimise käigus, et kõik see oli tavapraktika.

(44) Lisaks märkis komisjon, et mõiste „töökoht“ ning piirkonnas loodud ja säilitatud töökohtade arvutamise meetod ei vastanud 2007. aasta regionaalabi suunistes sätestatud määratlustele, tingimustele ja põhimõtetele.

(45) Komisjon tegi esialgse järelduse ka selle kohta, et väljaspool piirkonda asuvate töötajate tegevust ei saa pidada tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunuks, isegi kui saadud tulu võidakse jaotada ZFMis asuvatele äriühingutele.

(46) Komisjon asus ka esialgsele seisukohale, et Portugali maksuhaldurite rakendatud maksukontrollid näitasid selgelt, et praktikas ei taganud Portugal nõuetekohast kontrolli komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustes sätestatud kokkusobivuse põhikriteeriumide täitmise üle. Portugal ei esitanud tõepoolest mingeid tõendeid selle kohta, et ta oleks teinud kontrolle lisaks komisjoni talituste tehtud kontrollile; nende kontrollide laad näis igal juhul olevat täielikult seotud maksudega, aga mitte eespool nimetatud kriteeriumidega, ja [30–40 %] (*1) puhul kõigist töötajatest, kes olid aastatel 2012 ja 2013 deklareeritud ZFMi abisaajate töötajatena, arvestati neid abisaajate maksuvähenduse kehtestamisel töötavana rohkem kui ühes ZFMi raames abi saavas äriühingus.

(47) Lõpuks väljendas komisjon kahtlust, et 2015. aasta kontrolli tulemuste põhjal ei säilitata loodud töökohti, kuna kontroll näitas, et ZFMi kava raames abi saajate töötajate arv kuus kõikus väga suurel määral.

(48) Peale selle uuris komisjon, kas ZFMi kava raames antud üksiktoetusi võiks pidada siseturuga kokkusobivaks, kui need kuuluksid grupierandi alla vastavalt komisjoni määrusele (EL) nr 651/2014 (üldine grupierandi määrus, edaspidi „2014. aasta üldine grupierandi määrus“), (56) mida võidakse kohaldada tagasiulatuvalt üksikabi suhtes, mis anti enne 2014. aasta üldise grupierandi määruse vastavate sätete jõustumist, eeldusel et asjaomased tingimused olid täidetud (57).

(49) Madeira autonoomne piirkond on ELi toimimise lepingu artiklis 349 määratletud äärepoolseim piirkond. 2014. aasta üldise grupierandi määruse artikli 15 lõike 4 kohaselt on sel piirkonnal õigus saada regionaalset tegevusabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktis a sätestatud erandi alusel, tingimusel et i) abisaajate tegelik tegevus toimub äärepoolseimas piirkonnas ja ii) iga-aastane abisumma ei ületa maksimaalset protsenti abisaaja poolt piirkonnas aastas loodud kogulisandväärtusest või aastasest tööjõukulust või aastakäibest.

(50) ZFMi kava koosneb maksusoodustustest, mida on kirjeldatud käesoleva otsuse põhjenduses 12, mis vähendavad kulusid, mida äriühingud peaksid oma äritegevuse raames kandma. Seega kujutab see endast tegevusabi äriühingutele, kes võivad sellest ZFMis kasu saada. Kontrolli käigus Portugali esitatud teabe põhjal asus komisjon siiski esialgsele seisukohale, et Portugali rakendatud kava alusel abi saajad ei tegutsenud tingimata Madeiral. Lisaks tegi komisjon esialgse järelduse, et asjaomased abisummad ei ole tingimata seotud Madeiral loodud kogulisandväärtuse või käibega või seal kantud tööjõukuludega (58).

(51) Kokkuvõttes väljendas komisjon esialgset seisukohta, et Portugali rakendatud ZFMi kava ei ole kooskõlas komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustega ning igal juhul 2007. aasta regionaalabi suunistega, kuna need kaks käesoleva otsuse põhjenduses 39 osutatud küsimust kajastasid 2007. aasta regionaalabi suuniste alusel regionaalse tegevusabi heakskiitmise põhitingimusi. Komisjon kahtles ka selles, kas kava alusel antud üksikabi võib pidada siseturuga kokkusobivaks 2014. aasta üldise grupierandi määruse (tegevusabi kohta äärepoolseimates piirkondades) alusel (59). Lisaks kahtles komisjon, kas Portugali rakendatud ZFMi kava võib pidada siseturuga kokkusobivaks otse ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti a põhjal, sest Portugali ametiasutused näivad olevat kohaldanud kava viisil, millega ei hüvitatud struktuuriliselt ebasoodsaid tingimusi, millega äriühingud võivad Madeiral oma tegevuses tegelikult kokku puutuda (60).

4. PÄRAST MENETLUSE ALGATAMISE OTSUST ESITATUD TEAVE JA PORTUGALI MÄRKUSED

4.1. Portugali poolt põhjaliku uurimise käigus esitatud lisateave

(52) Menetluse algatamise otsusega palus komisjon Portugalil esitada üksikasjalik teave ZFMi kava rakendamise kohta kogu selle kestuse jooksul (2007–2014) (61). Eelkõige pidi Portugal esitama: — loetelu kõikidest ZFMis ajavahemikul 2007–2014 registreeritud äriühingutest, näidates ära igal aastal saadud abisummad; — loetelu kõigist töötajatest, kes töötasid ZFMis registreeritud äriühingutes (2007–2014); — loetelu 25 suurimast ZFMi abisaajast III kava alusel aastatel 2007–2011 ja 2014 (märkida igal aastal saadud abisummad ja maksuvähenduse andmisel arvesse võetud töötajate arv ning esitada asjakohased dokumentaalsed tõendid); — tõendid 2012. ja 2013. aasta kontrolli käigus valimisse valitud ZFMi abisaajate ning ajavahemikul 2007–2011 ja 2014. aastal 25 suurima ZFMi abisaaja tulu päritolu kohta (sealhulgas asjakohased dokumentaalsed tõendid); — tõendid kõigi valimisse kuuluvate ZFMi abisaajate tegeliku tegevuskoha kohta ajavahemikul 2007–2014 (sealhulgas asjakohased dokumentaalsed tõendid); — kõigi valimisse kuuluvate ZFMi abisaajate (aastatel 2007–2014) töötajate arvu arvutamine täistööaja ekvivalendina 2007. aasta regionaalabi suuniste punktis 58 ja joonealuses märkuses 52 esitatud määratluse alusel (sealhulgas asjakohased dokumentaalsed tõendid); — Portugali poolt 2014. aasta üldise grupierandi määruse või ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti a alusel rakendatud ZFMi kava kokkusobivustingimuste kohta varem esitamata argumendid.

(53) Lisaks teatas komisjon Portugalile, et selle teabe puudumisel peab ta võtma vastu otsuse tema valduses oleva teabe põhjal (62).

(54) Portugal esitas vastavalt 11. ja 26. septembri 2018. aasta (63) ja 24. aprilli 2019. aasta kirjaga ZFMi kava rakendamise kohta lisateavet ja esitas oma märkused menetluse algatamise otsuse kohta.

(55) 11. septembril 2018 esitas Portugal andmed kõigi kogu kava kehtivusaja jooksul (2007–2014) ZFMis registreeritud äriühingute kohta. Samuti esitas ta kuni 2014. aastani igal aastal abisaaja kohta saadud abisummad. Lisaks esitas Portugal loetelu 25 suurimast ZFMi abisaajast aastatel 2007–2011 ja 2014 (64) koos saadud abisummadega. Veel esitas Portugal 26. septembri 2018. aasta kirjas aastate 2007–2014 kohta kõikide ZFMis registreeritud äriühingute töötajate nimekirja (65). See teave ei võimalda siiski täielikult tõendada kontrolli käigus tuvastatud probleeme: i) juhatuse liikmed ja töötajad, kes täitsid selliseid ülesandeid korraga mitmes ZFMi äriühingus, ii) töökohtade topeltarvestus ja iii) osaajaga töökohtade arvessevõtmine töökohta loomise/säilitamise arvestuses ja ZFMi äriühingutele täieliku maksusoodustuse andmisel.

(56) Portugal ei esitanud teavet nende töötajate arvu kohta, keda võeti arvesse maksuvähenduse andmisel 2008., 2009. ja 2010. aastal, (66) ning esitas puudulikke andmeid 2011. ja 2014. aasta kohta (67). Lisaks ei ole selged igal aastal töötajate arvu kohta teabe esitamise tingimused: i) erinevad allikad ja ii) erinevad deklareerimisperioodid, mis ei ole otseselt seotud loodud/säilitatud töökohtade arvu ja igal perioodil saadud abisummaga.

(57) Lisaks ei esitanud Portugal järgmist teavet, andmeid ega toetavaid dokumente, (68) mida on vaja abi kokkusobivuse hindamiseks: — tõendid töötajate arvu kontrollimiseks kasutatud dokumentide kohta; Portugal täpsustas, et kuni 2010. aastani ei olnud äriühingutel kohustust deklareerida oma maksudeklaratsioonides töötajate arvu; — esialgse uurimise käigus (69) valimisse kaasatud abisaajate ja aastatel 2007–2009 (70) ZFMi kava alusel 25 suurima abisaaja tulu päritolu tõendamine; — tõendid ZFMi kava raames abisaajate tegeliku tegevuskoha kohta; — kõigi 2012. ja 2013. aasta kontrolli valimisse kuuluvate ZFMi kava raames abisaajate töötajate arvu arvutamine ning 25 suurima abisaaja puhul aastatel 2007–2011 ja 2014 täistööajale taandatud töötajate arvu arvutamine 2007. aasta regionaalabi suuniste punktis 58 ja joonealuses märkuses 52 esitatud määratluse alusel.

(58) Käesoleva otsuse põhjenduses 8 osutatud kohtumisel komisjoni talitustega 10. aprillil 2019 tuletati Portugalile meelde käimasoleva ametliku uurimismenetluse menetlusetappe ja tuletati meelde 2017. aasta septembris võetud kohustust teha vastastikust koostööd, mis ei ole seni andnud viljakaid tulemusi. Lisaks paluti Portugalil esitada kooskõlas menetluse algatamise otsuse punktiga 64 puuduv teave, mis võimaldaks komisjoni talitustel saada ZFMi kava kohta täielikke fakte ja teavet.

(59) 24. aprilli 2019. aasta kirjas (71) esitas Portugal selleks, et vastata komisjoni esialgsele seisukohale maksukontrollide sobimatuse kohta, (72) andmed ZFMi abisaajate juures aastatel 2015–2018 tehtud maksukontrollide kohta (73). Vaatlusalusel perioodil on algatatud [300–600] maksukontrolli ja lõpule viidud [300–600] maksukontroll. Teatatud maksukorrektsioonide summa on ligikaudu [100–250] miljonit eurot. Portugal teatas täiendavalt lahknevustest [100–300] ZFMi abisaaja maksudeklaratsioonides. Mis puudutab aga ZFMi kava (III kava) jaoks tehtud lõpetatud maksukontrolle, siis esitatud teave ei võimaldanud kindlaks teha seost teatatud maksukontrollide ja korrektsioonide ning nende kahe küsimuse vahel, mille kohta algatati ametlik uurimismenetlus.

(60) Lisaks tunnistas Portugal, et töökohtade loomise/säilitamise kriteeriume tuleks täiendavalt selgitada, et kõrvaldada kahtlused nende tõlgendamise suhtes, vältides kõnealuse abi kuritarvitamist ja kehtestades lisatagatised selle kohta, et töökohtade arvestus aitaks kaasa Madeira sotsiaalsele ja majanduslikule arengule (74). Sellega seoses esitas Portugal määruse eelnõu („Projeto de despacho da Vice-Presidência do Governo Regional da Madeira“), milles selgitatakse mõistet „töökohtade loomine“ kooskõlas 2007. aasta regionaalabi suunistes esitatud määratlustega (75).

(61) Sellega seoses tunnistas Portugal, et võimaliku kuritarvitamise vältimiseks on vaja ZFMi kava reguleerivaid õigusakte muuta. Lisaks esitas Portugal ZFMi kava kohta mitu seadusandlikku, regulatiivset ja kontrollimeedet, mille kohta ta küsis komisjonilt nõusolekut soovituse vormis, milles komisjon pakub asjaomasele liikmesriigile asjakohaseid meetmeid vastavalt nõukogu määruse (EL) 2015/1589 (76) artikli 22 punktidele a ja b. Teise võimalusena nägi Portugal ette, et sellised õiguslikud muudatused tuleks heaks kiita komisjoni otsusega (edaspidi „tingimuslik otsus“), nagu on sätestatud määruse (EL) 2015/1589 artikli 9 lõikes 4 (77).

(62) Sellega seoses tegi Portugal pärast käesoleva otsuse põhjenduses 60 osutatud mõiste „töökohtade loomine“ selgitamist ettepanekuid ZFMi kava õigusliku aluse muutmiseks: (78) i) SGPSide väljajätmine; (79) ii) ZFMi äriühingute tulumaksutulu suunamine tervishoiu- ja hariduspoliitika eesmärkide toetuseks; iii) kuritarvituste vastase eritingimuse loomine ZFMi kava jaoks kooskõlas nõukogu direktiiviga (EL) 2016/1164 (80) siseturu toimimist otseselt mõjutavate maksustamise vältimise tavade kohta seoses kolmandate riikidega seotud hübriidsete ebakõladega, ja iv) selliste kriteeriumide kindlaksmääramine, mille alusel tehakse kindlaks ZFMi suured maksumaksjad, kelle maksustamisolukord nõuab lisaks iga-aastasele maksukontrollile pidevat järelevalvet vabatsoonide ameti (Gabinete da Zona Franca) (81) poolt.

4.2. Portugali märkused

(63) Portugali 26. septembri 2018. aasta kirjas esitatud märkused on kokkuvõtlikult esitatud järgmistes põhjendustes.

(64) Portugal väidab, et eitav otsus ZFMi kava kohta avaldaks Madeira majanduslikule jätkusuutlikkusele tõsist ja parandamatut mõju (82). Seepärast peaks komisjon võtma arvesse Madeira äärepoolseima piirkonna staatust, mida tunnustatakse ELi toimimise lepingu artiklis 349.

(65) Lisaks väidab Portugal, et komisjon peaks oma hinnangus arvesse võtma ZFMi kava majanduslikku mõju piirkonna arengule, (83) võttes eelkõige arvesse selle majanduslikku mõju riigi, Euroopa ja rahvusvahelisele kaubandusele (84).

(66) Lõpuks leiab Portugal, et käimasolev põhjalik uurimine diskrimineeriks Madeirat võrreldes teiste jurisdiktsioonidega, kes kohaldavad tulumaksu soodusmäärasid ja hoiduvad riigiabi eeskirjade kohaldamisest (85).

Abi olemasolu

(67) Portugal leiab, et ZFMi kava ei hõlma riigi ressursse (st kulude suurenemist või isegi riigieelarve tulude vähenemist). Kava ei hõlma nn tegelikke kulusid, vaid lihtsalt virtuaalseid maksukulusid või isegi raamatupidamislikku fiktsiooni („teoreetilist maksutulu vähenemist“) (86). Lisaks selgitab Portugal, et äriühingud on asutatud ZFMis ja investeerivad sinna ainult maksusoodustuse olemasolu tõttu. Vastasel juhul – ilma maksusoodustuseta – ei oleks nad äriühingut asutanud ZFMis ega maksnud tavapäraselt Portugali mandriosas või Madeiral kohaldatavaid makse (87).

(68) Portugal väidab, et ZFMi kava on osa Portugali üldisest maksusüsteemist (88). Lisaks leiab Portugal, et komisjoni tava kohaselt (89) tuleks terves liikmesriigis või autonoomses piirkonnas kohaldatavat madalat maksumäära käsitada üldise meetmena ning seetõttu ei anna see ZFMis asutatud äriühingutele eelist (90).

(69) Samuti leiab Portugal, et ZFMi kava ei ole valikuline, sest meede ei soodusta „teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist“ ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Portugal väidab, et maksustiimulite seaduse (Estatuto dos Benefícios Fiscais) artikli 36 lõike 6 kohaselt asutatakse tõenäoliselt kõik äriühingud, kes tegelevad kaubandus-, tööstus-, merendus- või muude teenustega ZFMis (kui need ei ole kavast sõnaselgelt välja jäetud, nagu see on kindlustus- ja finantstegevuse puhul). Seega ei vasta ZFMi abisaajate maksusoodustused valikulisuse tingimusele, mis on riigiabi olemasoluks vajalik. Lõpuks ei saa isegi järeldada, et valikulisus de facto eksisteerib, kuna asjaomased maksusoodustused ei piirdu teatavate kategooriate või sektoritega, millel on ühised omadused.

(70) Portugal järeldab, et ZFMi kava tuleb pidada pigem üldmeetmeks kui riigiabiks (91). Vaatlusalune meede ei anna ZFMis registreeritud äriühingutele valikulist eelist ja seda saab põhjendada maksusüsteemi loogikaga. Lõpuks leiab Portugal, et komisjonil lasub tõendamiskohustus, et teha kindlaks, kas ZFMi kava hõlmab riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.

(71) Lisaks väidab Portugal, et kui ZFMi kava peaks sisaldama „abi“, tuleb seda käsitada „olemasoleva abina“. ZFMi kava kehtis enne Portugali ühinemist EMÜga (92) ja selles ei ole tehtud olulisi muudatusi väljaspool olemasoleva abi üle peetavate läbirääkimiste raamistikku. Seega ei tohiks ZFMi kava suhtes kohaldada komisjoni eelnevat heakskiitu ELi toimimise lepingu artikli 108 lõike 3 alusel. Seevastu peaks komisjon algatama selle asemel asjakohase menetluse, (93) mis võib hõlmata abikava sisu muutmist, nõuete kehtestamist või kava selgitamist. Teise võimalusena teeb Portugal ettepaneku, et komisjon võtaks vastu positiivse otsuse teatavatel tingimustel (edaspidi „tingimuslik otsus“) (94).

Tulumaksu vähendamise alla kuuluva kasumi päritolu

(72) Portugal tunnistab, et komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustes on sätestatud, et äriühingu tulumaksu vähendamise vormis antavat abi kohaldatakse „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevusest saadud kasumi suhtes“ (95). Portugal lükkab siiski tagasi komisjoni järelduse, et kui äriühingud ei tegutse Madeiral, ei kanna nad lisakulusid oma tegevuse tõttu äärepoolseimas piirkonnas ning neil ei ole seega õigust saada regionaalset tegevusabi (96).

(73) Portugal tuletab meelde, et Madeira äärepoolseima piirkonna ettevõtete kvantifitseeritud lisakulusid (97) kohandati ZFMi majandusliku mõõtmega, mida tunnustati komisjoni 2007. aasta otsuses (98). Lisaks on ZFMi kava praegune rakendamine täielikult kooskõlas komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsuste järeldustega, et „meede võimaldab hüvitada nimetatud äärepoolseimates piirkondades asuvate ettevõtete lisakulud“ (99). Lisaks väidab Portugal, et ZFMi maksusoodustused on oluliselt väiksemad kui „lisakulud“ ning et tegevuse tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimumise tingimus kajastub ZFMi tegevusloa taotlemise kohustuses ja muude õiguslike nõuete täitmises, mis muudab ZFMi kavas (III kava) registreeritud äriühingud kava alusel seaduslikeks abisaajateks ja isikuteks, kellel on õigus saada regionaalset tegevusabi (100).

(74) Portugal kordab, et „oma tegevuse teostamine Madeiral“ peaks tähendama üksnes, et tegevus toimub Madeiral, kui seal on registrijärgne asukoht, juhtimis- ja otsustuskeskus, ilma et seal peaks äriühingul olema täielikku alalist inimkapitali. Portugal on seisukohal, et nõudes rahvusvahelise olemusega tegevuse tegelikku toimumist Madeiral, eitab komisjon sellise rahvusvahelise tegevuse seost piirkonnaga, ehkki seda on tunnustatud komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustes (101).

(75) Lisaks kordab Portugal oma seisukohta, et nõue, et tegevus peab toimuma tegelikult ja füüsiliselt Madeiral, ei tähenda ega saa tähendada, et tegevus peab geograafiliselt piirduma Madeira territooriumiga ja tulu olema saadud üksnes selles geograafilises piirkonnas. Seega ei ole komisjoni „kitsendav tõlgendus“ kooskõlas liidu väljakujunenud kohtupraktikaga, mis käsitleb „põhihuvide keset“, (102) komisjoni otsustustavaga ja liidu kohtupraktikaga, mis käsitleb „ülekanduvat mõju“, (103) ja liidu asutamisvabaduse ning kaupade, inimeste, teenuste ja kapitali vaba liikumise põhimõttega.

(76) Lisaks järeldab Portugal, et seostatavus tuleneb äriühingu peakontori asukohast või selle tegeliku juhtimise kohast. See on täielikult kooskõlas komisjoni 2007. aasta otsusega, milles on sätestatud, et „kava kohaldatakse vahet tegemata Portugali residendist ja mitteresidendist äriühingute suhtes“ (104). Komisjoni 2013. aasta otsuses tunnistatakse ka, et ZFMi tegevusloaga äriühingute tegevus on olemuselt rahvusvaheline, kuna „nende äriühingute tegevus on avatud rahvusvahelisele konkurentsile“ (105). Seega on komisjoni 2007. aasta otsuse punkti 14 uus tõlgendamine, mille kohaselt saab asjaomaseid tegevusi täielikult ellu viia ainult Madeira rangetes geograafilistes piirides, vastuolus ZFMi kava endaga ja 2007. aasta regionaalabi suunistega, mis on oluline vahend siseturult ja väljastpoolt siseturgu pärit investeeringute ligimeelitamiseks. Samuti on see vastuolus ELi toimimise lepingu artikli 349 eesmärgiga, mis võimaldab võtta konkreetseid (maksu)meetmeid investeeringute ligimeelitamiseks ning seega majanduse moderniseerimiseks ja mitmekesistamiseks.

(77) Lisaks täidab Portugal oma kohustusi, mis tulenevad 2016. aastal allkirjastatud OECD maksubaasi kahanemise ja kasumi ümberpaigutamise tegevuskavast (106) (edaspidi „BEPSi tegevuskava“). BEPSi tegevuskava sisaldab mõistet „oluline tegevus“, mis piirab sooduskavade kohaldamist tuluga, millel on põhjuslik seos kuludega, mida äriühing kannab alusvara arendamiseks.

(78) Portugal on seisukohal, et komisjon peaks ZFMi kava õiguspärasuse uurimisel võtma arvesse „olulise tegevuse“ kriteeriumi, mis on määratletud OECD eeskirjades, ja eelkõige BEPSi tegevuskava kohaste meetmete hindamise üldisi juhtpõhimõtteid (107). Portugal on seisukohal, et komisjon peaks lisama oma hinnangusse olemasolevad liidu õigusaktid, mis käsitlevad võitlust maksudest kõrvalehoidmise ja maksupettuste vastu, eelkõige direktiiviga (EL) 2016/1164 kehtestatud eeskirjad tegeliku korra kuritarvitamise kohta. Samuti on nõukogu direktiiviga 2011/16/EL (108) kehtestatud eeskirjad kohustusliku automaatse teabevahetuse kohta maksustamise valdkonnas seoses piiriüleste skeemidega, millest tuleb teatada.

(79) Portugal selgitab, et direktiiviga (EL) 2016/1164 kehtestatud maksustamise vältimise vastaseid eeskirju püütakse kohaldada fiktiivsete skeemide suhtes (st olukordades, kus madala maksumääraga piirkondades asutatud äriühinguid, kes ei tegele seal mingit liiki majandustegevusega, maksustatakse madalama maksumäära või isegi nullmääraga). Kooskõlas kõnealuse direktiiviga tuleks märkida, et ZFMis asutatud äriühingute seaduslikkuse hindamisel peaks komisjon riigiabi andmise hindamise etapis tuginema üldistele kuritarvituste vastastele klauslitele. Portugal leiab, et on lubamatu järeldada, et ZFMis tegevusloa saanud äriühingutele antud maksusoodustus, mis kujutab endast maksuvähendust, tähendab tingimata seda, et sellised äriühingud on fiktiivsed (109).

(80) Lõpuks kirjeldab Portugal ZFMis registreeritud äriühingute suhtes kehtivat maksukontrollisüsteemi (110). Peake selle kirjeldab Portugal ZFMi tuluga seotud eraldi raamatupidamisnõude kontrollimist (111) ja vaidlustab selle alusel komisjoni menetluse algatamise otsuses esitatud seisukoha, mille kohaselt võib esineda kahtlusi maksuhaldurite tehtud kontrollide tõhususe suhtes (112).

Töökohtade loomine/säilitamine piirkonnas

(81) Portugal selgitab, et töökohtade miinimumarvuga seotud piirangute kehtestamine tuleneb sarnasest kuritarvituste vastase meetme loogikast: eesmärk oli vältida olukorda, kus äriühingud, millel ei ole olulist majandustegevust, saaksid Madeiral põhjendamatu eelise. See aga ei kohusta töökohanõudeid tõlgendama väljaspool kohaldatava liidu ja siseriikliku õiguse konteksti ega õigusta sellist tõlgendamist.

(82) Lisaks liidu õigusaktidele ühtlustamise kohta (113) väidab Portugal, et liidu õiguses ei ole kehtestatud „töölepingu“, „töösuhte“, „töötaja“ (114) ja järelikult ka „töökoha“ ühtset mõistet. Asjakohane „töö“ mõiste on sätestatud Portugali tööõiguses, (115) mis ei ole vastuolus kohaldatava liidu õigusega.

(83) Portugal on alati olnud seisukohal, et ZFMis tegutsemiseks tegevusloa saanud üksuste kohustust luua või säilitada töökohti täidetakse ainult seni, kuni ZFMis asutatud äriühinguga on sõlmitud tööleping (116). Ei saa eirata liidu ja siseriiklike eeskirjade osaks olevaid töövõtuvorme, eelkõige ajutist töösuhet ja töötajate liikumisvabadust, mis on üks põhivabadustest.

(84) Lisaks väidab Portugal, et liidu õigusaktide (117) ja liidu kohtupraktika (118) eesmärk on aktsepteerida ja kaitsta eri liiki töösuhteid (nii ajutisi kui ka alalisi) ja töötajate liikuvust liikmesriikides, kaaludes seda nähtust (liikuvus) muu hulgas positiivse tegurina liikmesriikide majanduse arengus. Samuti tunnustab liit üldiselt äriühingute vabadust osutada teenuseid teistest liikmesriikidest ja ajutiselt lähetada oma töötajaid neisse liikmesriikidesse, mis kajastab jällegi praeguste töösuhete mobiilsust, ilma et see tähendaks tõendite puudumist äriühingute sisulise majandustegevuse kohta. Seega ei nõustu Portugal sellega, et ZFMi kava õiguspärasus sõltub otseselt teatud arvu töökohtade loomisest või tagurlikust töö mõistest, mis põhineb eranditult ruumi (füüsilise koha) mõistel, kus töötajad püsival alusel oma ülesandeid täidavad (119).

(85) Portugal viitab läbirääkimistele komisjoniga seoses komisjoni 2002. aasta II kava heakskiitvate otsustega, (120) mille järel Portugal nõustus lisama maksimaalsed maksustatavad ülemmäärad, mis on seotud töökohtade arvuga; see aga ei tähendanud, et see tingimus oli vältimatu tingimus, ja Portugal ei leidnud kava rakendamisel kordagi, et see nii on (121).

(86) Lõpuks leiab Portugal, et ZFM ei ole tööhõivetoetuste kava, vaid abikava Madeira mitmekesistamiseks ja moderniseerimiseks. ZFMi kava peamine eesmärk on suurendada piirkondlikku sisemajanduse koguprodukti (SKP). Kava panus Madeira SKPsse näitab tugevat seost ZFMi äriühingute majandustegevuse ja piirkonna majandusarengu vahel.

Loodud töökohtade arvu kindlaksmääramine

(87) Portugal kordab, et 2007. aasta regionaalabi suuniste punktis 58 ja joonealuses märkuses 52 sätestatud mõisteid „töökohtade loomine“ ja „aasta tööühikud“ ZFMi kava suhtes ei kohaldata. Määratlusi kohaldatakse ainult investeeringuteks ettenähtud regionaalabi suhtes (2007. aasta regionaalabi suuniste 4. jagu), mitte tegevusabi suhtes (2007. aasta regionaalabi suuniste 5. jagu). Lisaks rõhutab Portugal, et vastupidi sellele, mida komisjon väitis menetluse algatamise otsuses, (122) puudub pretsedent aasta tööühiku mõiste kohaldamisel regionaalabi suhtes äärepoolseimas piirkonnas. Portugali ametiasutuste sõnul tuleks äärepoolseimate piirkondade erakorraliste tingimuste tõttu nõustuda töökohtade loomise teistsuguse määratlusega. Portugal tuletab üldisemalt meelde, et 2007. aasta regionaalabi suunised ning komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsuste tingimused ei ole siduvad. Igal juhul, mis puudutab töökohtade loomise mõistet 2007. aasta regionaalabi suunistes, ei ole Portugal kunagi kohustunud seda mõistet kohaldama. Seepärast ei tohiks piirkonnas loodud ja säilitatud töökohtade arvutamise suhtes kohaldada 2007. aasta regionaalabi suunistes sätestatud tingimusi ega töötajate arvestust, mis on kindlaks määratud mikro-, väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate määratlust käsitleva komisjoni soovituse (123) artikli 5 alusel.

Väljaspool Madeira piirkonda asuvad töökohad

(88) Lisaks kordab Portugal, et ZFMi abisaajate tegevus ei pea tingimata toimuma vastavas piirkonnas, kuna kava eesmärk on meelitada ligi välisinvesteeringuid ja arendada rahvusvahelisi teenuseid. Kitsendav tõlgendus, millega piiratakse tegevust Madeira territooriumiga, tühistab stiimuli ettevõtete rahvusvahelistumiseks, muutes edendamist vajava piirkondliku arengu loogikat. Portugal järeldab, et töökohtade piiramine Madeiraga ja maksutulu kogumine ei olnud ZFMi kava puhul prioriteet.

Töökohtade loomise/säilitamise kontroll

(89) Portugal kordab, et ZFMi töökohtade loomist/säilitamist kontrollitakse piisavalt iga-aastaste maksudeklaratsioonidega „Modelo 10“, „Modelo 30“ ja DMR (igakuine deklaratsioon) ning deklaratsiooniga loodud/säilitatud töökohtade kohta, nagu on märgitud „Modelo 22“ D lisa 6. väljal (kohustuslik üksnes ZFMi kava saajatele) (124). Need deklaratsioonid võimaldavad kooskõlas Portugali tööseadusega kontrollida olemasolevaid töökohti finantsaasta alguses ja lõpus.

(90) Portugal on seisukohal, et Portugali maksusüsteem hõlmab mitut vahendit, mis võimaldavad ZFMi kava tõhusalt kontrollida. ZFMis asutatud äriühinguid kontrollivad maksu- ja tolliamet, regionaalvalitsus, rahandusinspektsioon ja kõik teised maksuasutused, sealhulgas pettuste ja erimeetmete uurimise direktoraat, maksukontrolli direktoraat ja suurte maksumaksjate üksus. Lisaks algatatakse ebaseadusliku tegevuse avastamise korral väärteomenetlusi või isegi kriminaalmenetlusi. ZFMis elluviidava tegevuse seaduslikkuse järelevalve, inspekteerimine ja kontroll on olnud riiklike maksuinspektsioonikavade prioriteet.

(91) Samuti leiab Portugal, et komisjoni esialgsed seisukohad, et iga ZFMi abisaaja töökohtade arvu täpseks arvutamiseks ei saa kasutada mitmesuguseid maksudeklaratsioone, mida ei saa kasutada ka töökohtade määratluse kehtiva alternatiivina 2007. aasta regionaalabi suuniste tähenduses, (125) ei austa riigi funktsioone, mis on ette nähtud Euroopa Liidu lepingu artikli 4 lõikes 2.

Panus regionaalarengusse

(92) Portugal rõhutab ZFMi kava panust Madeira äärepoolseima piirkonna regionaalarengusse ning esitab selleks uuringu, (126) mis näitab ZFMi kaalukat rolli Madeira majanduse rahvusvahelistumises ja mitmekesistamises. Lisaks väidab Portugal, et kohaldatud meede on kooskõlas komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustega ning kohaldatavate riigiabi eeskirjadega. Lisaks järeldab Portugal, et komisjon peaks järjepidevalt hindama ZFMi kava vastavust liidu äärepoolseimate piirkondade poliitikale seoses majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvusega.

2014. aasta üldise grupierandi määruse tagasiulatuv kohaldamine

(93) Portugal kordab, et 2014. aasta üldist grupierandi määrust ei saa kohaldada tagasiulatuvalt ZFMi kava alusel antud üksikabi suhtes, et deklareerida selle kokkusobivust siseturuga, kui kõnealuse üldise grupierandi määrusega tehti selle suhtes erand. Lisaks leiab Portugal, et 2014. aasta üldise grupierandi määruse paindlik tõlgendamine ei nõua, et ZFMi abisaajate majandustegevus peab toimuma üksnes Madeira äärepoolseimas piirkonnas. Portugal järeldab, et ZFMi kava rakendamine peab põhinema sel ajal kehtinud 2007. aasta regionaalabi suunistel.

Tagasinõudmine ning õiguspäraste ootuste ja õiguskindluse rikkumine

(94) Portugal väidab, et komisjon on ZFMi kava varem mitu korda heaks kiitnud. Seetõttu ei saa riigi maksuhaldurilt nüüd abi tagasi nõuda.

(95) Lisaks leiab Portugal, et kõik maksusoodustused anti täielikus kooskõlas ZFMi kavaga. Seega ei oleks teistsugune tõlgendus kooskõlas liidu väljakujunenud kohtupraktikas ette nähtud selguse, täpsuse või mõju etteaimatavuse nõuetega (127). Portugal ja abisaajad eeldasid, et nad võisid uskuda, et rakendatud ZFMi kava on õiguspäraselt hõlmatud komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustega. Portugal järeldab, et äriühingud, kes on saanud abi III kava alusel, omandasid õiguse õiguskindlusele ja turvalisusele ning õiguspärasele ootusele, et nende suhtes ei kohaldata ühtegi tagasinõudeotsust.

5. HUVITATUD KOLMANDATE ISIKUTE MÄRKUSED JA PORTUGALI MÄRKUSED

5.1. Huvitatud kolmandate isikute märkused

(96) Komisjon sai märkusi 102 huvitatud isikult (kodanikud, äriühingud või äriühingute ühendused). Enamiku märkustest esitasid ZFMi äriühingud ja nende töötajad (94 töötajat 102st). Need huvitatud isikud rõhutasid oma muret ZFMis tegevuse lõpetamise või vähendamise pärast, mis tooks kaasa suure töökohtade kadumise ja negatiivse mõju piirkonna majandusele. Lisaks väitsid nad, et ZFMi äriühingute tegevuse laad ei tohiks piirduda Madeira territooriumiga – mitte ainult seetõttu, et selle turu suurus on üsna väike, vaid peamiselt seetõttu, et äärepoolseima piirkonna majanduse rahvusvahelistumine oli ZFMi üks eesmärke alates selle loomisest. Lisaks jõudsid nad järeldusele, et komisjoni seisukoht „majandustegevuse teostamise koha“ kohta kujutab endast ZFMi rakendustingimuste kitsendavat tõlgendust avatud ja ülemaailmse majanduse kontekstis.

(97) Komisjon sai märkusi ka seitsmelt valdkondlikult ettevõtjate ühenduselt (128) ja ZFMi ennast haldavalt äriühingult (129). Nad kritiseerisid üksmeelselt seda, mida nad pidasid komisjoni kitsendavaks tõlgenduseks seoses abi summa seotusega tegelike töökohtade loomise ja säilitamisega Madeiral ning tulumaksuvabastuse kohaldamisega tulu suhtes, mis on saadud „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral teostatud tegevusest“.

(98) Väited, mille huvitatud isikud esitasid selleks, et toetada oma seisukohti abi olemasolu, kasumi päritolu ja töökohtade loomise kohta, on kokkuvõtlikult esitatud järgmistes põhjendustes.

(99) Ainult üks huvitatud isik, Funchali kaubandus- ja tööstusliit (Associação Comercial e Industrial do Funchal, edaspidi „ACIF“), (130) väidab, et äriühingu tulumaksu vähendamine ei kujuta endast riigiabi. Ta leiab, et maksuvähendus vastab üksnes maksuerinevusele, mis kujutab endast saamata jäänud tulumaksu tulult, mida maksusoodustuse puudumisel üldse ei eksisteeriks. ZFMi kava hõlmab üksnes teoreetilist ja kunstlikku maksukulu, mis eelarvestatakse ja arvutatakse igal aastal ainult raamatupidamise eesmärgil, kuna see ei vasta tegelikule maksukulule ega kogutava tulu vähenemisele. ZFMi maksusoodustuste kaotamine ei tooks kaasa nimetatud maksuerinevuste sissenõudmist. Samuti on ACIF seisukohal, et kui Madeirat tuleb võrrelda teiste Euroopa riikidega, kellel on konkurentsivõimelised maksusüsteemid, mida ei kammitse samad püsivad piirangud ja mis ei piira maksusoodustusi loodud töökohtadega, tuleks järeldada, et Madeira ZFMi kavaga ei ole seotud majanduslikku eelist. Sellega seoses on väga ebatõenäoline, et ZFMi kava moonutab konkurentsi ja mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust.

(100) Huvitatud isikud väidavad, et rahvusvahelise olemusega tegevuste ja töökohtade paiknemine Madeira piirkonnas piirab Madeirale kui äärepoolseimale piirkonnale antavat toetust põhjendamatult üksnes lisakulude hüvitamisega, mida Madeira ettevõtted on kandnud ebasoodsate looduslike tingimuste tõttu, nagu on sätestatud ELi toimimise lepingu artiklis 349.

(101) Huvitatud isikud leiavad, et komisjoni tõlgenduses eiratakse asjaolu, et kõik ZFMis asutatud äriühingud saavad kavast kasu ainult siis, kui neil on Madeiral püsiv tegevuskoht, võttes arvesse OECD topeltmaksustamise vältimise konventsiooni mudelit, (131) ning kui nende juriidiline aadress ja ka tegelik tegevuskoht on selles piirkonnas.

(102) Lisaks väidavad huvitatud isikud, et peale ebaoluliste tegevuste peavad paljud ZFMi äriühingute praegused tegevused toimuma peakontorist erinevas kohas. Sellisele võimalusele piirangute kehtestamine kujutaks endast Madeira suvakohast ja negatiivset kohtlemist, mis on arusaamatu ja ebamõistlik, eriti stiimulite puhul, mis ei kujuta endast tegelikku maksukulu (vaid pigem virtuaalset või näilikku kulu) ega isegi Madeira piirkonna maksutulude kaotust.

(103) Vaid piiratud arv huvitatud isikuid väidab, et komisjon keelab Madeira majanduse rahvusvahelistumise, soodustades selle asemel piirkonna majanduslikku eraldatust, mis kujutab endast turumajanduse ja vähem soodsate piirkondade lõimimise põhimõtete rikkumist.

(104) Lisaks leiavad huvitatud isikud, et 2007. aasta regionaalabi suunistes sätestatud määratluste, tingimuste ja põhimõtete kohaldamine ZFMi kava suhtes seoses töökohtade määratlemise ja arvestamisega on õigusvastane, kuna abikava kiideti heaks regionaalse tegevusabina, mitte investeeringuteks ettenähtud abina. Järelikult ei ole asjakohane isegi mitte analoogiliselt kohaldada 2007. aasta regionaalabi suuniste punktis 58 ja joonealuses märkuses 52 määratletud kriteeriume ja mõisteid regionaalse tegevusabi, sealhulgas ZFMi kava raames lubatud abi hindamisel. Lõpuks väidavad huvitatud isikud, et mõistet „töökoht“ tuleb käsitleda Portugali tööseadustikus sätestatud määratluste ja tingimuste alusel.

(105) Huvitatud isikud märgivad ka, et üldise grupierandi määruses on mõiste „töökohtade loomine“ sätestatud üksnes artiklis 14, mis reguleerib investeeringuteks ettenähtud regionaalabi, ja artiklis 17, mis reguleerib VKEdele antavat investeeringuteks ettenähtud abi. Mõlemal juhul arvutatakse abikõlblike kulude piiritlemiseks „alginvesteeringu tulemusel loodud töökohtadest tulenevad hinnangulised kahe aasta palgakulud“. Huvitatud isikud järeldavad, et „ZFMi äriühingutele antud abi ei ole seotud palgakuludega, ei kuulu ühegi esialgse investeeringu alla ega piirdu kahe aastaga“.

(106) Vaid piiratud arv huvitatud isikuid väidab, et mõiste „aasta tööühikute arv“ on sätestatud üksnes 2014. aasta üldise grupierandi määruse I lisa artiklis 5 (nii oli see ka 2008. aasta üldises grupierandi määruses). Lisaks väidavad nad, et selle mõiste eesmärk on „kaitsta“ VKEsid, välistades kõigi nende töötajate käsitamise „tegelikena“ ja nende arvestamise „täistöötajana“, eelkõige selleks, et vältida VKE staatuse säilitamiseks vastuvõetava maksimaalse töötajate arvu ületamist (132).

(107) Peale selle väidavad need huvitatud isikud, et kavast kasu saavate äriühingute juhtivatele ametikohtadele kehtestatud aasta tööühikute arvu nõudes puudub igasugune loogika ja õiguslik mõte. Kooskõlas äriühingute juhtorganite liikmete suhtes kohaldatavate siseriiklike eeskirjadega (133) on selliste ülesannete/kohustuste täitmine rohkem kui ühes äriühingus seaduslik. Seetõttu ei õõnesta komisjoni tõlgendus, millega keelatakse selliste ülesannete/kohustuste täitmine rohkem kui ühes äriühingus, mitte ainult riiklikku õigusraamistikku, vaid eirab ka kõnealuste ülesannete/ametikohtade funktsionaalset sisu ja neid ametikohti täitvate isikute omadusi.

(108) Huvitatud isikud väidavad, et asjaomased juhtkonna ametikohad ja ülesanded ei nõua täielikku ja muud tegevust välistavat kohalolu ja kättesaadavust, kuna sellist tööd teevad tavaliselt kõrge kvalifikatsiooniga ja suurte oskustega inimesed, kes sageli tegelevad ka muu kutse- ja äritegevusega. On palju näiteid selle kohta, kus administraatorid/direktorid ja/või juhid-ettevõtjad on seotud mitme äriühinguga ning aitavad oma eksperditeadmiste ja kutseoskustega kaasa selliste äriühingute arengule. Peale selle järeldavad huvitatud isikud, et vastupidiselt komisjoni seisukohale ei ole kehtestatud eeskirju ega piiranguid rohkem kui ühe ZFMis asutatud äriühingu ametikohtade/tööülesannete võimaliku kumuleerumise suhtes. Nii peetakse äriühingu juhatuste liikmeid „tegelikeks töötajateks“, tingimusel et järgitakse vastavaid siseriiklikke õigusnorme.

(109) Ainult piiratud arv huvitatud isikuid väidab, et Madeirat diskrimineeritakse positiivselt tema kui äärepoolseima piirkonna staatuse tõttu, mida on tunnustatud ELi toimimise lepingu artiklis 349, ning rõhutavad ZFMi tähtsust Madeira majanduses (134) (sh kvantifitseerides mõju, mis piirkonnale avaldub, kui seal tegutsevad ettevõtted või enamik neist lõpetab äritegevuse) (135).

(110) Piiratud arv huvitatud isikuid väidab, et tagasinõudmine oleks vastuolus liidu õiguse üldpõhimõtetega. Sellega seoses väidavad nad, et komisjoni järeldus, nagu kujutaks Portugali rakendatud abikava endast ebaseaduslikku abi, rikuks õiguskindluse (136) ja õiguspäraste ootuste põhimõtteid, nagu need on välja kujunenud liidu kohtupraktikas (137).

5.2. Portugali märkused

(111) Komisjon edastas huvitatud isikutelt saadud märkused Portugalile 23. mai ja 12. juuni 2018. aasta kirjaga. Portugali vastuse nendele märkustele võib kokku võtta järgmiselt (138).

(112) Portugal rõhutab, et kõik huvitatud isikutelt saadud märkused kinnitavad ühemõtteliselt Portugali rakendatud ZFMi kava kokkusobivust siseturuga. Nendes märkustes rõhutatakse ka ZFMi tähtsust piirkondlikule arengule, piirkonna ühtekuuluvusele ja tööhõivele Madeira piirkonnas ning selle panust Madeira äärepoolseima piirkonna staatuse tagajärgede leevendamisse. Seega ei peeta nendes tõendatuks riske ja olukordi, mis viisid komisjoni esialgsete järeldusteni.

(113) Lisaks märgib Portugal, et saadud märkuste arv ja tähendus näitavad, et kaval puudub märkimisväärne mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele või konkurentsile.

(114) Lisaks peab Portugal saadud üldisi positiivseid kommentaare, ZFMi kavaga konkureerivate jurisdiktsioonide märkuste puudumist ning selliste äriühingute märkuste puudumist, mis kavast kasu ei saa, tugevaks märgiks sellest, et kava on rakendatud nõuetekohaselt.

(115) Portugal nõuab tungivalt, et komisjon võtaks arvesse Madeira autonoomse piirkonna õiguslikku olemust äärepoolseima piirkonnana vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 349 ja Portugali Euroopa Majandusühendusega (EMÜ) ühinemise aktile, pidades heakskiidetud kavast tulenevat positiivset diskrimineerimist põhjendatuks.

(116) Lisaks leiab Portugal, et ZFM on äärmiselt oluline nii riigi jaoks kui ka Madeira piirkonna moderniseerimiseks, mitmekesistamiseks ja arendamiseks, kuna see annab otsustava panuse majandus- ja finantssüsteemi ning avaldab suurt mõju riigi majandusele ja rahandusele. Selline ajakohastamine ja arendamine ei oleks olnud võimalik ilma piirkonnas loodud ja tõhusalt arendatud töökohtade ja oluliste investeeringuteta.

(117) Portugal rõhutab, et ZFMi tegevuste mitmekesisus, loodud otseste ja kaudsete töökohtade arv, tehtud investeeringud (riigisisesed ja välismaised), tarbimise suurendamine, kogutud maksude suur panus piirkondlikku eelarvesse ning piirkondliku majanduse rahvusvahelistumine on Madeira majandusliku ja sotsiaalse jätkusuutlikkuse jaoks otsustava tähtsusega. See tuleneb ka ACIFi märkustele lisatud majandusuuringutest.

(118) Samuti väljendab Portugal oma seisukohta, et huvitatud isikute märkused kinnitavad, et Portugali ametiasutused teostasid oma järelevalvevolitusi kava abikõlblikkuse tingimuste üle. Teataval määral näitavad esitatud märkused, et Portugali ametiasutuste kontroll ZFMi kava raames abisaajate üle on olnud rangem kui komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustes sätestatud nõuded.

(119) Lõpuks väidab Portugal, et maksustiimulite seaduse artiklis 36 nõutakse töökohtade loomist, mainimata sõnaselgelt, et sellised töökohad tuleb luua konkreetses piirkonnas. Portugal väidab ka, et töökohtade loomist ei kavandatud selleks, et tõendada, kuidas iga ettevõte aitab konkreetselt kaasa piirkonna arengule; selle asemel peeti seda OECD ja käitumisjuhendi töörühma (äriühingute maksustamine) (139) soovitusi silmas pidades üksnes olulise majandustegevuse kriteeriumiks, eesmärgiga välistada varifirmad (140).

6. ABI HINDAMINE

6.1. Abi olemasolu Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses

(120) Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 on riigiabi määratluses sätestatud, et „igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, [on] siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust“.

(121) Et toetusmeedet saaks käsitada riigiabina ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, peab see täitma ühel ajal kõik järgmised tingimused: i) seda rahastab riik või rahastatakse seda riigi ressursside kaudu ja seda saab seostada riigiga; ii) see annab abisaajale valikulise eelise, soodustades teatavaid ettevõtjaid või teatavate kaupade tootmist; iii) see kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi ja iv) see võib kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust.

(122) Järgmistes põhjendustes hindab komisjon, kas ZFMi kava, mida Portugal rakendas ZFMi abisaajate kasuks, vastab põhjenduses 121 nimetatud kriteeriumidele ja kujutab endast seega riigiabi.

6.1.1. Riigi ressursid ja riigiga seostatavus

(123) Portugal leiab, et ZFMi kava ei hõlma riigi ressursse, sest see ei hõlma „tegelikke“, vaid lihtsalt virtuaalseid maksukulusid („teoreetilist maksutulu vähenemist“) ning seega ei ole tegemist riigiabi meetmega (141).

(124) Üks huvitatud isik, ACIF, esitab samalaadseid argumente ja leiab, et kava ei kujuta endast abi (142).

(125) Komisjon märgib, et Portugali põhiseaduses tunnustatakse Madeirat poliitilise ja haldusliku staatusega ja autonoomsete asutustega autonoomse piirkonnana (Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, (143) edaspidi „Estatuto“). Lisaks märgib komisjon, et Estatuto artikli 5 lõike 1 kohaselt on Madeira autonoomne piirkond muu hulgas rahanduslikult, majanduslikult ja fiskaalselt autonoomne. Samuti märgib komisjon, et Estatuto tagab konkreetse piirkondliku maksusüsteemi, mis hõlmab sõnaselgelt ka ZFMi (144). Piirkondlike ametiasutuste kogutud maksud ja lõivud on Madeira autonoomse piirkonna tulu (145) ning maksutulu on muu hulgas juriidiliste isikute tulult ja kasumilt ning tempelmaksust saadav maksutulu (146). Madeira autonoomsel piirkonnal on oma eelarvepädevus ja õigus kohandada riiklikke eelarvesätteid vastavalt piirkondlikele iseärasustele (147). Lisaks on piirkondlikul parlamendil õigus vähendada riigi parlamendi poolt Portugali territooriumil igal aastal kehtestatud äriühingu tulumaksu määra (148). Lõpuks märgib komisjon, et ZFMi õigusraamistikku reguleerib maksustiimulite seaduse artikkel 36 (149).

(126) Nagu on kirjeldatud käesoleva otsuse põhjendustes 12 ja 13, hõlmab ZFMi kava äriühingu tulumaksu vähendamist ja vabastusi muudest maksudest, mida tavaliselt makstakse Portugali riigile (150). Eelkõige võimaldab see vähendada äriühingu tulumaksu võrreldes äriühingu tulumaksu seadustiku (Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas) (151) alusel tavaliselt makstava äriühingu tulumaksuga, võimaldades teatavatel tingimustel äriühingu tulumaksu veel 50 % võrra vähendamist.

(127) Riigi maksutulu vähenemine on samaväärne riigi ressursside kasutamisega maksukuludena. Lubades äriühingu tulumaksu seadustikuga võrreldes maksuvähendust, mis on kooskõlas maksustiimulite seaduse artikliga 36 heaks kiidetud ZFMi kavaga, loobub Portugal tulust, mida ta oleks saanud, kui seda maksusätet ei oleks kehtestatud. Äriühingu tulumaksu vähendamine toimub riigi ressursside arvelt. See meede on rakendatud maksustiimulite seadusega (parlamentaarne akt Estatuto dos Benefícios Fiscais), mis on Portugali riigile omistatav õigusakt. Kuna seda maksusoodustust annavad Portugali ametiasutused, on see seostatav riigiga.

(128) Lisaks otsestele hüvedele hõlmab „abi“ mõiste ka meetmeid, millega erineval moel vähendatakse tavaolukorras ettevõtja eelarvest makstavaid tasusid ning mis ei ole küll rangelt võttes toetused, kuid on laadilt samalaadsed ja sama mõjuga (152).

(129) Seetõttu järeldab komisjon, et äriühingu tulumaksu vähendamine (sealhulgas äriühingu tulumaksu täiendav 50 % vähendamine ZFMi tööstusalal tegutsevate äriühingute puhul) on lubatud riigi ressursside arvelt ja see on seostatav riigiga (153).

6.1.2. Valikuline eelis

(130) Portugal leiab, et ZFMi kava ei ole valikuline, sest meede ei soodusta „teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist“ ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Portugal on seisukohal, et kõik kaubanduse, tööstuse, merenduse või muu teenindusega tegelevad äriühingud on tõenäoliselt asutatud ZFMis. Portugal väidab, et ZFMi kava kuulub Portugali üldisesse maksusüsteemi ja et meede ei anna ZFMis registreeritud äriühingutele valikulist eelist. Seetõttu ei ole tegemist ka riigiabiga. ZFMi kava tuleks pigem käsitada üldmeetmena (154).

(131) Liidu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb riikliku meetme riigiabile omaste tunnuste kindlakstegemiseks välja selgitada, kas seda saanud ettevõtjale tekib majanduslik eelis, mida ta ei oleks saanud tavapäraste turutingimuste korral ehk ilma riigi sekkumiseta. Meede, millega ametiasutused annavad teatavatele ettevõtjatele maksuvabastuse, mis asetab abisaajad teistest maksumaksjatest soodsamasse olukorda, kujutab endast riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses (155). Samuti võib riigiabi olla meede, mis võimaldab teatavatel ettevõtjatel tavaliselt tasumisele kuuluvat maksu vähendada.

(132) ZFMi kava on regionaalabi kava, mis on heaks kiidetud komisjoni 2007. aasta otsusega ja millega on lubatud abi äriühingu vähendatud tulumaksu vormis kasumilt, mis on saadud tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevusest, ning muud maksuvabastused, nagu on kirjeldatud käesoleva otsuse põhjenduses 12.

(133) Vastavalt käesoleva otsuse põhjendusele 127 reguleerib ZFMi kava maksustiimulite seaduse artikkel 36 (156).

(134) Järjestikuste piirkondlike eelarveseaduste alusel kohaldati ajavahemikul 2007–2014 Madeira piirkonna ettevõtjate suhtes mitut äriühingu (tavalist) tulumaksumäära (157). ZFMis registreeritud äriühingud saavad kuni 31. detsembrini 2020 kasu äriühingu tulumaksu vähendamisest kasumilt (158) või muudest maksuvabastustest. ZFMi kava võimaldab abisaajatel oma kulutusi vähendada. Selle erandi konkreetne eesmärk on soodustada ja edendada ZFMis registreeritud äriühingute tegevust, seades need äriühingud soodsamasse olukorda kui teised äriühingud, mis asuvad riigi või Madeira autonoomse piirkonna muudes osades.

(135) Seega annab vaatlusalune meede eelise üksnes ZFMis asutatud äriühingutele. Võttes arvesse meetme geograafilist kohaldamisala, on vaatlusalune meede valikuline, sest seda saavad kasutada ainult piiratud ZFMis registreeritud äriühingud.

(136) Eespool toodut arvesse võttes järeldab komisjon, et ZFMi kava annab ZFMis registreeritud äriühingutele valikulise eelise ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, leevendades maksukoormust, mida nad tavajuhul peaksid maksma.

6.1.3. Konkurentsi moonutamine ja mõju kaubandusele

(137) Portugal ei väitnud otseselt, et meede ei moonutanud ega ähvardanud moonutada konkurentsi ega mõjutanud liikmesriikidevahelist kaubandust (159). Seevastu üks huvitatud isikutest, ACIF, väitis, et on väga ebatõenäoline, et ZFMi kava moonutaks konkurentsi ja mõjutaks liikmesriikidevahelist kaubandust (160).

(138) Riigi võetud meede moonutab või ähvardab moonutada konkurentsi, kui see suudab parandada abisaaja konkurentsiseisundit võrreldes teiste ettevõtjatega, kellega ta konkureerib (161). Konkurentsi kahjustamist ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses eeldatakse seega siis, kui riik annab ettevõtjale rahalise eelise liberaliseeritud sektoris, kus on või võib olla konkurents (162). Kui riigi antud rahaline abi tugevdab mõne ettevõtja seisundit ühendusesiseses kaubavahetuses võrreldes konkureerivate ettevõtjatega, tuleb viimaseid käsitada ettevõtjatena, keda see abi on mõjutanud (163).

(139) Kuivõrd ZFMis registreeritud äriühingud tegelevad rahvusvahelisele konkurentsile avatud tegevusega, parandab kõnealune meede nende konkurentsiseisundit ja ähvardab moonutada konkurentsi ning võib seega mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust.

6.1.4. Olemasoleva abi liigitus ja asjakohased meetmed

(140) Portugal väidab, et kui ZFMi kava peaks hõlmama abi, tuleks seda käsitada olemasoleva abina. Portugal väidab ka seda, et ZFMi kava kehtestati aastal 1980, (164) st enne Portugali ühinemist EMÜga 1986. aastal ja selles ei ole tehtud olulisi muudatusi väljaspool olemasoleva abi üle peetavate läbirääkimiste raamistikku. Seepärast tuleks see liigitada olemasoleva abi kavaks määruse (EL) 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunkti i tähenduses (165).

(141) Eespool toodut silmas pidades leiab Portugal, et komisjon peaks tegema ettepaneku asjakohaste meetmete kohta, et tagada ZFMi kava jätkuv kokkusobivus siseturuga, mis võib hõlmata abikava sisu muutmist, nõuete kehtestamist või kehtivate nõuete selgitamist (166).

(142) Määruse (EL) 2015/1589 artikli 1 lõike 1 punkti b kohaselt on olemasolev abi „igasugune abi, mis oli olemas enne ELi toimimise lepingu jõustumist vastavates liikmesriikides, see tähendab abiprogrammid ja individuaalne abi, mis kehtisid enne ja mida rakendatakse ka pärast ELi toimimise lepingu jõustumist vastavates liikmesriikides“.

(143) Portugali ühinemisakti (167) artikkel 26 ja I lisa 10. jagu näevad ette kohandused institutsioonide poolt vastu võetud aktides, mille tollialaste õigusaktide osa hõlmab Madeira vabatsooni. Portugali ühinemisaktis ei ole sätestatud, et ZFMi tuleks käsitada olemasoleva abina EÜ asutamislepingu artikli 88 lõike 1 (nüüd ELi toimimise lepingu artikli 108 lõige 1) tähenduses.

(144) Peale selle teatati ZFMi kavast (I kava) esimest korda riigiabi eeskirjade alusel 1986. aastal, ja komisjon kiitis selle heaks 25. mai 1987. aasta otsusega. Alates 1987. aastast on ZFMi kava mitmel korral pikendatud ja sel on olnud mitu jätkukava, mis kiideti heaks komisjoni otsustega vastavalt 2002. ja 2007. aastal (168). Lisaks tehti ZFMi kavas olulisi muudatusi järjestikustes I, II ja III kavas. I kavaga ei nõutud töökohtade loomist/säilitamist. See nõue kehtestati II kava raames (seoses maksimaalse maksustatava väärtuse ülemmääraga, mis on kehtestatud abisaajate iga-aastasele maksustatavale väärtusele) ja jäeti alles ka III kavas. II kavast jäeti välja kõik tegevused, mis olid seotud finantsvahenduse, kindlustuse ning finants- ja kindlustusega seotud abitegevustega, samuti kontsernisiseste teenustega (koordineerimis-, varahaldus- ja jaotuskeskused) (169). Sellega kehtestati ka abi järkjärguline vähendamine süsteemis, tõstes kohaldatavaid maksumäärasid (1 % 2003. ja 2004. aastal, 2 % 2005. ja 2006. aastal ning 3 % alates 2007. aastast). Lisaks kehtestati ZFMi tööstuslikus vabakaubanduspiirkonnas asuvate äriühingute suhtes täiendava eelisena 50 % suurune äriühingu tulumaksu vähendamine. III kava alusel, eelkõige pärast komisjoni 2013. aasta otsust, kiideti heaks maksustatava väärtuse ülemmäärade (mille suhtes võib kohaldada äriühingu tulumaksu vähendamist) suurendamine 36,7 % võrra.

(145) Eespool toodut arvesse võttes ei kujuta meede käesoleval juhul endast olemasolevat abi määruse (EL) 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunkti i tähenduses. Seetõttu ei kohaldata kõnealuse määruse artiklit 22, mille alusel Portugal nõuab, et komisjon piirduks „asjakohaste meetmete“ vastuvõtmisega.

6.1.5. Vähese tähtsusega abi

(146) Juhul kui ZFMi kava raames üksikabi saaja sai eelise, mis ei ületanud komisjoni määruses (EÜ) nr 1998/2006 (170) sätestatud piirmäärasid, ei käsitata seda eelist riigiabina ja seega ei laiene sellele EÜ asutamislepingu artikli 87 lõikes 1 (nüüd ELi toimimise lepingu artikli 107 lõige 1) sätestatud keeld, tingimusel et kõik teised kõnealuse määrusega kehtestatud tingimused on täidetud. Samuti ei ole ZFMi kava raames abisaajad, kes said eelise, mis ei ületa komisjoni määruses (EL) nr 1407/2013 (171) (mida kohaldatakse käesoleva juhtumi suhtes selle määruse artikli 7 lõike 1 alusel tagasiulatuvalt) sätestatud piirmäärasid, saanud ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaldamisalasse kuuluvat riigiabi, kui kõik muud selles määruses sätestatud tingimused on täidetud.

(147) Portugali ametiasutuste esitatud kvantitatiivsete andmete alusel selgub, et paljudel juhtudel jääb ZFMi abisaajate saadud abisumma allapoole vähese tähtsusega abi piirmäära, mis on 200 000 eurot.

Järeldus abi olemasolu kohta

(148) Eespool toodut arvestades leiab komisjon, et Portugali poolt ZFMi äriühingute kasuks rakendatud meede on riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.

(149) Muuseas tuleb lisada, et Portugal ei vaidlustanud komisjoni 2007. aasta otsuses tehtud järeldust abi olemasolu kohta (172).

6.2. Abi kokkusobivus siseturuga

6.2.1. ZFMi kava vastavus komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustele

(150) Portugal leiab, et Portugali ametiasutuste rakendatud ZFMi kava on kooskõlas Portugali poolt teatamise ajal võetud kohustustega ning komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustega.

Tulumaksu vähendamise alla kuuluva kasumi päritolu

(151) ZFMi kava hinnati 2007. aasta regionaalabi suuniste alusel regionaalseks tegevusabiks ning see kiideti heaks komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustega. ZFMi kavaga lubati anda abi äriühingu vähendatud tulumaksu vormis kasumilt, mis on saadud tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevusest, ning muude maksuvabastuste vormis kuni maksimaalse abisummani, mis arvutatakse maksustatava väärtuse ülemmäära alusel, mis põhineb abisaajate töökohtade arvul igal majandusaastal.

(152) Teatamise käigus, mis viis komisjoni 2007. aasta otsuse vastuvõtmiseni, ei vaidlustanud Portugal seda, et kavas ettenähtud maksuvähendused piirduksid Madeiral toimuva tegevusega, nagu on meenutatud menetluse algatamise otsuse punktis 32 (173).

(153) 2007. aasta regionaalabi suunistes lubatakse regionaalset tegevusabi ainult erandjuhtudel: (174)„sellist abi võib anda piirkondades, mis on abikõlblikud EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punktis a (nüüd ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkt a) sätestatud erandi alusel, tingimusel et: i) see on õigustatud, pidades silmas abi panust piirkondlikku arengusse ja abi olemust, ning ii) abi tase on proportsionaalne ebasoodsate tingimustega, mida püütakse leevendada“ (175).

(154) Ei ole kahtlust, et Madeira on ELi toimimise lepingu artikli 349 tähenduses äärepoolseim piirkond ja on seega abikõlblik ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti a alusel.

(155) Tegevusabi kava panust piirkonna arengusse tuleb siiski hinnata seoses ja proportsionaalselt selle piirkonna ebasoodsate tingimustega, mis äärepoolseimate piirkondade puhul on ELi toimimise lepingu artiklis 349 nimetatud struktuurilised ja püsivad ebasoodsad tingimused, nagu nende kaugus, isoleeritus, väike pindala, rasked looduslikud olud ja majanduslik sõltuvus mõnest tootest.

(156) Nagu on märgitud menetluse algatamise otsuse punktis 30, on äärepoolseimatele piirkondadele antava regionaalse tegevusabi eesmärk hüvitada lisakulud, mida äriühingud nendes piirkondades ebasoodsate tingimuste tõttu kannavad.

(157) ZFMi kava hindamisel tehti kindlaks ja kvantifitseeriti need lisakulud Portugali ametiasutuste esitatud uuringu põhjal. Komisjoni 2007. aasta otsuses hinnati meetme proportsionaalsust nende kvantifitseeritud lisakulude alusel ZFMi koondtasandil ja iga ZFMis registreeritud abisaaja tasandil (176).

(158) Tulumaksuvähenduse alla kuuluva kasumi päritolu kohta väidab Portugal, et seda tuleb hinnata seoses kava panusega Madeira autonoomse piirkonna arengusse ning seda ei tohiks geograafiliselt piirata kõnealuse piirkonnaga, sest see piiraks toetuskava üksnes ZFMis asuvate äriühingute lisakulude hüvitamisega (177). Lisaks väidab Portugal, et rakendatud kava on kooskõlas rahvusvaheliste maksustandarditega ning et ZFMi äriühingud tegelevad seal olulise tegevusega OECD maksubaasi kahanemise ja kasumi ümberpaigutamise tegevuskava tähenduses ning nende suhtes kohaldatakse maksuõiguslikke nõudeid ja arvukaid kontrolle (178). Huvitatud isikud üldiselt toetavad seda seisukohta (179).

(159) Vastupidiselt Portugali väidetele (180) kannavad ZFMis registreeritud äriühingud selliseid lisakulusid ainult siis, kui nad teostavad oma tegevust tegelikult ja füüsiliselt Madeiral, mis tähendab, et nende kasum tuleneb tegevusest, mis on otseselt koormatud selliste lisakuludega. Muud liiki kasumit, mida need kulud ei koorma, sest see teeniti väljaspool asjaomast piirkonda toimunud tegevuse tulemusena, ei saa maksumeetme alla kuuluva maksustatava väärtuse puhul arvesse võtta.

(160) Komisjon märgib, et Portugal teatas 2015. aasta kontrolli käigus selgelt ja kinnitas ametliku uurimise käigus, et abisaajad ei pea tingimata tegutsema kõnealuses piirkonnas ja et isegi väljaspool piirkonda toimunud tegevused said kava alusel abi (vt käesoleva otsuse põhjendused 20 ja 21).

(161) Komisjon leiab, et kasumi päritolu niinimetatud geograafiline piirang, mille üle Portugal on pahameelt väljendanud, on lihtsalt 2007. aasta regionaalabi suunistes sätestatud aluspõhimõtete ülekandmine komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustesse ning et ZFMi kava rakendamine kasumi päritolu suhtes ei ole kooskõlas kõnealuste suuniste tegevusabi käsitlevate sätetega.

(162) Menetluse algatamise otsuses ei seadnud komisjon kahtluse alla kava kooskõla rahvusvaheliste maksustandardite ja maksuõiguslike nõuetega. Riigiabi kontrolli eesmärgil tuleb abisaajate tegevuse tegeliku ja füüsilise toimumise hindamisel lähtuda 2007. aasta regionaalabi suuniste põhimõtetest tegevusabi kohta, mida on meelde tuletatud käesoleva otsuse põhjendustes 156 ja 157, mitte OECD maksulepingutest, mis järgivad oma maksueesmärke.

(163) Samuti juhib komisjon tähelepanu sellele, et käesoleva otsuse põhjenduses 21 kirjeldatud õiguslik nõue, mille kohaselt tuleb ZFMi tulu üle maksustamise eesmärgil eraldi arvestust pidada, ei ole iseenesest piisav, et kõrvaldada komisjoni kahtlusi ZFMi kava piisava maksustatava väärtuse suhtes, kuna tulu saamine ZFMis, mille suhtes seda nõuet kohaldatakse, ei ole määratletud 2007. aasta regionaalabi suuniste põhimõtetega tegevusabi kohta.

(164) Selline eraldi arvestus näitab vastupidi üksnes seda, et madalamat maksumäära kohaldati tulule, mis saadi ühelt poolt abisaajate ja teiselt poolt ZFMi residendist üksuste ning väljaspool Portugali territooriumi asuvate üksuste vahelistest tehingutest. Eraldi arvestus ei võimalda siiski teha järeldust selle kohta, kas need tehingud tulenesid tegevusest, mida abisaajad viisid tegelikult ja füüsiliselt ellu Madeiral või väljaspool seda.

(165) Lõpuks märgib komisjon, et maksustatava väärtuse ja kasumi päritolu põhjalikud maksukontrollid viidi läbi Portugali ametiasutuste lähenemisviisi alusel, mida on meelde tuletatud käesoleva otsuse põhjenduses 158, ning neis ei võetud arvesse seost abikõlbliku kasumi ja ZFMis kantud lisakulude vahel, nagu on ette nähtud 2007. aasta regionaalabi suunistes ning järgnevates komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustes.

(166) Seetõttu leiab komisjon, et Portugali esitatud väited maksueeskirjade täitmise, õiguslike nõuete ja maksudega seotud kontrolli kohta ei ole ZFMi kava rakendamise hindamisel 2007. aasta regionaalabi suuniste ning komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsuste raames asjakohased.

(167) Eespool toodut arvesse võttes leiab komisjon, et tema kahtlused ZFMi maksuvähenduse alla kuuluva kasumi päritolu suhtes ei ole kõrvaldatud, ning järeldab, et ZFMi kava rakendamine seoses selle kriteeriumiga on vastuolus komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustega.

Töökohtade loomine/säilitamine piirkonnas

(168) Nagu on märgitud käesoleva otsuse põhjenduses 151, arvutatakse maksimaalsed abisummad, mida ZFMis registreeritud abisaajad võivad heakskiidetud regionaalse tegevusabi kava alusel saada, maksustatava väärtuse ülemmäärade alusel, mis põhinevad abisaajate töökohtadel igal majandusaastal.

(169) Komisjon juhib tähelepanu sellele, et töökohtade loomise/säilitamise nõue oli kavale juurdepääsu tingimus ning see oli osa abisumma arvutamise meetodist ZFMi kavas, millest Portugal teatas (181) ning mis kiideti heaks komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustega.

(170) Lisaks leiti komisjoni 2007. aasta otsuses, et töökohtade loomine ZFMi kava raames aitab kaasa piirkonna arengule (182).

(171) Lisaks märgib komisjon, et töökohtade loomine/säilitamine oli heakskiidetud piirkondliku ZFMi kava lahutamatu osa. Seega on töökohtade arv abisumma parameeter ja mõõdupuu, mis näitab kava panust piirkonna arengusse, ning mõlema eesmärgi täitmiseks peaks see põhinema objektiivsel tõestatud meetodil, mida kasutatakse riigiabi otsuste tegemisel.

(172) Portugal lükkab tagasi täistööajale taandatud töötajate või aasta tööühikute arvu kitsendava määratluse, mida komisjon on kasutanud abisummade arvutamiseks. Portugal leiab, et tema „töökoha“ määratlus on kooskõlas riiklike ja rahvusvaheliste töönormidega, et abisaajate suhtes kohaldati arvukaid kontrolle, mille tulemusi jagati komisjoniga, ning et kava rakendamine on seega kooskõlas komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustega.

(173) Vastupidiselt Portugali väidetele (183) leiab komisjon, et 2007. aasta regionaalabi suuniste punktis 58 sätestatud meetodi ja eriti selle juurde kuuluva joonealuse märkuse 52 kohaldamine loodud/säilitatud töökohtade arvu arvutamiseks – „töötajate arv tähendab aasta tööühikute arvu, nimelt täistööajaga töötavate isikute arvu ühe aasta jooksul, osaajaga töö ja hooajatöö moodustab aasta tööühikute arvu murdosa“– on asjakohane, isegi kui see määratlus sisaldub ainult 2007. aasta regionaalabi suuniste selles osas, mis käsitleb investeeringuteks ettenähtud regionaalabi. Sellele meetodile viidatakse ka mikro-, väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate määratlust käsitleva komisjoni soovituse (184) artiklis 5, mis on liidu õigusaktide ja eelkõige liidu riigiabi eeskirjade raames üldiselt kohaldatav, kuna need soovitused on järjepidevalt lisatud 2008. aasta üldise grupierandi määruse ja 2014. aasta üldise grupierandi määruse I lisasse.

(174) Vastupidiselt Portugali väitele on selline täistööajale taandatud töötajatel ja aasta tööühikute arvul põhinev töökohtade määratlus parim viis, kuidas diskrimineerimiseta hõlmata igat liiki töösuhteid ja lepinguid, alalisi ja ajutisi töötajaid, töötajaid ja juhatuse liikmeid, kellel on mitu töölepingut eri äriühingutega, ning kaugtöötajaid, kusjuures töötaja poolt ZFMis tegelikult töötatud aega arvutatakse objektiivsel ja tõendataval viisil. Komisjon jääb siseriikliku õiguse kohaselt määratletud töösuhte olemuse suhtes erapooletuks seni, kuni töökohtade arvutamine riigiabi eesmärgil toimub objektiivselt.

(175) Igal juhul märgib komisjon veel, et olenemata 2007. aasta regionaalabi suuniste joonealuses märkuses 52 esitatud määratlusest ei ole Portugal kohaldanud ühtegi töökohtade määratlust, mis loendaks tegelikult Madeiral loodud ja säilitatud töökohti. Nagu on märgitud käesoleva otsuse põhjenduses 28, on Portugal tunnistanud ZFMi kava alusel kehtivaks töökohaks mis tahes õiguslikku laadi töö, olenemata aktiivse töö tundide, päevade ja kuude arvust aastas, mille abisaajad on deklareerinud oma iga-aastastes maksudeklaratsioonides. Portugal tegi seda, ilma et oleks kontrollinud tegelikku aega, mis töötaja töötas iga abisaaja juures, ja teisendanud selle täistööajale taandatud töötajateks.

(176) Võttes arvesse 2015. aasta kontrolli tulemusi ja Portugali poolt ametliku uurimise käigus esitatud teavet, leiab komisjon, et Portugali ametiasutustel ei olnud abisaajate deklaratsioonide põhjal võimalik kontrollida deklareeritud töökohtade tegelikku olemasolu ega püsivust, nagu nõuti komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustes, just seetõttu, et puudus ühine objektiivne arvutusmetoodika, mida saaks kohaldada kõigi töösuhete puhul.

(177) Lõpuks märgib komisjon, et Portugal ei kinnitanud, et kõik ZFMi kava kohaldamiseks registreeritud töökohad olid täidetud töötajatega, kes aitasid kaasa tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevustele. Portugali ametiasutused märkisid, et mõnel juhul ei mõjutanud mitme töötaja deklareerimata jätmine iga-aastastes deklaratsioonides tasumisele kuuluva maksu ja maksusoodustuse kindlaksmääramist; mõnel teisel juhul leiti 2015. aasta kontrolli käigus tõendeid töökohtade kohta väljaspool ZFMi, Madeirat ja isegi väljaspool liitu. Lisaks märgib komisjon, et Portugal ei esitanud teavet kõigi ZFMi abisaajate töötajate tegeliku tegevuse koha kohta, hoolimata komisjoni mitmest nõudmisest (185).

(178) Komisjon tunnistab, et Portugal on esitanud dokumendid, mis näitavad, et ZFMi kava raames abisaajate suhtes on tehtud palju kontrolle. Vastupidiselt Portugali väitele ei seadnud komisjon kunagi kahtluse alla Portugali ametiasutuste tehtud maksukontrollide tõhusust kui sellist, vaid üksnes nende tõhusust seoses iga ZFMi abisaaja töökohtade arvu täpse arvutamisega ja loodud töökohtade ning tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevuste vahelise seose hindamisega. Komisjoniga jagatud dokumendid kinnitavad maksukontrollide tegelikku toimumist. Kogutud andmed ei ole siiski riigiabi seisukohast asjakohased, sest kontrollide käigus ei vaadeldud kahte käesolevas juhtumis käsitletavat probleemi: iga ZFMi abisaaja töökohtade arvu täpset arvutamist ning seost loodud töökohtade ning abisaaja poolt tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevuse vahel.

(179) Eespool toodut arvesse võttes leiab komisjon, et tema kahtlused ZFMi töökohtade loomise/säilitamise kriteeriumi suhtes ei ole kõrvaldatud, ning järeldab, et ZFMi kava selle kriteeriumi rakendamine on vastuolus komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustega.

Järeldus

(180) Seetõttu järeldab komisjon, et Portugali rakendatud ZFMi kava on vastuolus komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustega, millega kiideti heaks III kava, ning on seega ebaseaduslik.

6.2.2. ZFMi kava kokkusobivus 2007. aasta regionaalabi suunistega

(181) Portugal väidab, et ei ole kunagi nõustunud komisjoni tõlgendusega komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsuste tingimuste kohta seoses kasumi päritolu ja töökohtade loomisega. Lisaks leiab Portugal, et need nõuded ei ole siduvad, kuna need otsused on vastu võetud 2007. aasta regionaalabi suuniste alusel, mida Portugal peab samuti mittesiduvaks (186).

(182) Lisaks väidab Portugal, et komisjoni 2007. aasta otsuses osutatud täistööajale taandatud töötajatel ja aasta tööühikutel põhinevat töökohtade loomise määratlust ei ole 2007. aasta regionaalabi suuniste tegevusabi käsitlevas jaos nimetatud, mida komisjon ei eita (187). Seetõttu on Portugali ametiasutused seisukohal, et ZFMi kava tuleks hinnata üksnes 2007. aasta regionaalabi suuniste punktide 76–83 alusel.

(183) Komisjon juhib tähelepanu sellele, et Portugal kiitis 10. mai 2006. aasta kirjas heaks 2007. aasta regionaalabi suunised ja nendele järgnenud asjakohased meetmed, (188) mis tähendab, et 2007. aasta regionaalabi suunistes sätestatud eeskirju tuli järgida iga regionaalabi kava puhul (189).

(184) 2007. aasta regionaalabi suuniste punktides 76 ja 80 lubati äärepoolseimates piirkondades tegevusabi anda, tingimusel et i) abi eesmärk oli hüvitada äriühingutele majandustegevuse käigus tekkinud lisakulud, mis tulenevad ELi toimimise lepingu artikli 299 lõikes 2 [praegu artikkel 349] kindlaks määratud teguritest, ii) abi oli õigustatud piirkonna arengusse panustamise seisukohast ja iii) abi oli proportsionaalne ebasoodsate tingimustega, mida sellega püütakse leevendada.

(185) Seetõttu ei olnud ZFMi kava rakendamine sel määral, mil sellest said kasu äriühingud, mille tegevus ei toimunud tegelikult ja füüsiliselt vastavas piirkonnas ja mis seetõttu ei kandnud 2007. aasta regionaalabi suunistes nimetatud lisakulusid, kooskõlas käesoleva otsuse põhjenduses 184 osutatud nõuetega.

(186) Kuna puudub hinnang töökohtade loomise/säilitamise tingimuse kohta seoses töökohtade loomise mõistega, mis tuleneb 2007. aasta regionaalabi suuniste investeeringuteks ettenähtud abi käsitlevast jaost või komisjoni riigiabijuhtumite praktikast, ei vastaks Portugali rakendatud ZFMi kava igal juhul 2007. aasta regionaalabi suunistes tegevusabi kohta sätestatud tingimustele, kuna kasumi päritolu ja tegelikud lisakulud ei ole omavahel seotud.

Järeldus

(187) Eespool toodut arvesse võttes leiab komisjon, et Portugali rakendatud ZFMi kava on vastuolus 2007. aasta regionaalabi suuniste sätetega ja kujutab endast seega ebaseaduslikku abi, mida ei saa pidada siseturuga kokkusobivaks.

6.2.3. Abikava kokkusobivus siseturuga otseselt ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti a alusel

(188) Portugal väidab, et komisjon peaks hindama ZFMi kava mõju „kooskõlas ELi äärepoolseimate piirkondade poliitikaga majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse toetamiseks“ ning võtma arvesse, et see on „kõige tõhusam majanduspoliitika vahend Madeira ühtekuuluvuse, majanduskasvu ja majandusliku jätkusuutlikkuse edendamiseks“ (190).

(189) Kooskõlas ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktiga a võib siseturuga kokkusobivaks pidada abi majandusarengu edendamiseks ELi toimimise lepingu artiklis 349 osutatud piirkondades, arvestades nende struktuurilist, majanduslikku ja sotsiaalset olukorda.

(190) 2007. aasta regionaalabi suunistes sätestab komisjon tingimused, mille alusel võib regionaalabi pidada siseturuga kokkusobivaks, ning kehtestab kriteeriumid ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktis a esitatud tingimustele vastavate piirkondade kindlakstegemiseks. Kohtupraktikast tuleneb, (191) et kui komisjon võtab vastu käitumiseeskirju ja annab nende avaldamisel teada, et kavatseb neid eeskirju edaspidi nendega hõlmatud juhtumite suhtes kohaldada, piirab ta oma kaalutlusõigust ega saa neist eeskirjadest põhimõtteliselt kõrvale kalduda, rikkumata õiguse üldpõhimõtteid, nagu võrdne kohtlemine või õiguspärase ootuse kaitse. Seetõttu on komisjon kohustatud käesolevat juhtumit hindama kohaldatavate suuniste, st 2007. aasta regionaalabi suuniste alusel, välja arvatud juhul, kui Portugali ametiasutused tõendavad, et 2007. aasta regionaalabi suunistes ette nähtust erinevad erandlikud asjaolud nõuavad, et komisjon hindaks ZFMi kava vahetult aluslepingu alusel. Käesoleva juhtumi puhul ei ole Portugali ametiasutused siiski isegi viidanud sellistele erandlikele asjaoludele, rääkimata nende tõendamisest. Isegi kui Portugali rakendatud ZFMi kava kokkusobivuse hindamine tuleks seetõttu läbi viia 2007. aasta regionaalabi suuniste alusel, hindab komisjon täielikkuse huvides siiski järgmistes põhjendustes, kas Portugali rakendatud ZFMi kava võiks pidada siseturuga kokkusobivaks otseselt ELi toimimise lepingu alusel.

Panus ühistes huvides oleva eesmärgi saavutamisse

(191) Portugal väidab, et ZFMi kava aitab kaasa ELi toimimise lepingus äärepoolseima piirkonnana tunnustatud Madeira autonoomse piirkonna majanduslikule arengule. Portugali ametiasutused on esitanud teavet kava mõju kohta makromajanduslikul tasandil.

(192) Eelkõige rõhutavad Portugali ametiasutused ZFMi kava olulist panust Madeira autonoomse piirkonna eelarve konsolideerimisse. Madeira piirkondliku maksuhalduri andmetel oli ZFMi äriühingute panus Madeira piirkondlikku eelarvesse aastatel 2012–2018 keskmiselt ligikaudu [10–20] % (192).

(193) Eespool toodut arvesse võttes leiab komisjon, et vastupidiselt menetluse algatamise otsuse punktis 33 esitatud esialgsele seisukohale võib ZFMi kava aidata kaasa äärepoolseima piirkonna Madeira regionaalarengule ja seega ühist huvi pakkuvale eesmärgile.

Asjakohasus ja proportsionaalsus

(194) Tegevusabi eesmärk on vabastada äriühing kuludest, mida ta peaks tavaliselt igapäevase juhtimise või tavapärase tegevuse käigus kandma (193).

(195) Seetõttu võib sellist abi erandkorras anda äärepoolseimates piirkondades, mille suhtes kohaldatakse EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punktis a [nüüd ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkt a] sätestatud erandit, kui selle eesmärk on hüvitada EÜ asutamislepingu artikli 299 lõikes 2 [nüüd ELi toimimise lepingu artikkel 349] määratletud teguritest tulenevad majandustegevuse lisakulud (194).

(196) Komisjon märgib, et rakendatud kavast kasu saanud äriühingud vabastati tavapärastest maksudest, kuigi teatavad äriühingud olid tegelenud tegevusega, mille puhul nad ei kandnud lisakulusid piirkonna struktuursete ebasoodsate tingimuste tõttu, nagu on hinnatud käesoleva otsuse punktides 6.2.1 ja 6.2.2.

(197) Kuna kava ei rakendatud viisil, mis aitaks lahe