ET Euroopa Liidu Teataja L 351/68

KOMISJONI OTSUS (EL) 2016/2327,

5. juuli 2016,

mis käsitleb riigiabi SA. 19864 – 2014/C (endine 2009/NN54), mida on andnud Belgia IRISi võrku kuuluvate pealinna Brüsseli piirkonna avalik-õiguslike haiglate rahastamine

(teatavaks tehtud numbri C(2016) 4051 all)

(Ainult prantsus- ja hollandikeelne tekst on autentsed)

(EMPs kohaldatav tekst)

EUROOPA KOMISJON,

võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku (1),

võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,

olles kutsunud huvitatud isikuid üles esitama oma märkusi vastavalt osutatud artiklite (2) sätetele ja võttes nende märkusi arvesse

ning arvestades järgmist:

1. MENETLUS

(1) Komisjon sai 7. septembri 2005. aasta ja 17. oktoobri 2005. aasta kirjadega, mis registreeriti vastavalt 12. septembril 2005 ja 19. oktoobril 2005, kaebuse Belgia riigi vastu, mis käsitles alates 1995. aastast väidetavat siseturuga kokkusobimatu ebaseadusliku abi andmist viiele avalik-õiguslikule haiglale (3) (edaspidi „IRISi võrku kuuluvad haiglad“) (4) IRISi võrgustikus (5) (edaspidi „IRIS“) pealinna Brüsseli piirkonnas. Kaebuse esitasid kaks ühendust (s.o Coordination bruxelloise d'institutions sociales et de santé (CBI) ning Association bruxelloise des institutions de soins privées (ABISP)), kes esindasid eraõiguslike juriidiliste isikute hallatud haiglaid (edaspidi „erahaiglad“), ning individuaalselt mitu kõnealuste ühenduste liikmeks olevat haiglat (6).

(2) Kaebuses keskenduti järgmistele põhiargumentidele: i) konkreetsete avalike teenuste määratluse puudumine või ebaselgus ja nende teenuste osutamise ülesande andmine ainult IRISi võrku kuuluvatele haiglatele ja mitte Brüsseli erahaiglatele; ii) IRISi võrku kuuluvate haiglate kahjumi hüvitamine avaliku sektori asutuste poolt; iii) IRISi võrku kuuluvate haiglate avaliku teenuse ülesandega seotud kulude ülemäärane hüvitamine fondi Fonds régional bruxellois de refinancement des trésoreries communales (edaspidi „FRBRC“) kaudu; iv) IRISi võrku kuuluvate haiglate riikliku rahastamise meetodi läbipaistvuse puudumine ning viimaks v) IRISi võrku kuuluvate haiglate muude kui haiglaraviteenuste ristsubsideerimine haiglaülesannete täitmiseks saadud hüvitiste kaudu (7).

(3) Pärast Belgia ametivõimude poolt 10. jaanuaril 2008 täiendava teabe esitamist teavitasid komisjoni talitused kaebuse esitajaid oma esialgsest arvamusest kaebuse kohta posti teel (8) ja kutsusid huvitatud isikud esitama kaebust käsitleva esialgse hinnangu läbivaatamiseks vajalikku uut teavet, mille esitamata jätmist oleks käsitatud kaebuse tagasivõtmisena. Pärast kaebuse esitajatelt vastuse saamist kinnitasid komisjoni talitused oma esialgset hinnangut, mille nad esitasid oma 10. aprilli 2008. aasta kirjas.

(4) Seejärel andsid kaebuse esitajad komisjonile teada, et nad esitasid Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtule (millest sai 1. detsembril 2009 Euroopa Liidu Üldkohus, edaspidi „Üldkohus“) tühistamishagi 10. jaanuari 2008. aasta kirja vastu, mida nad käsitasid Euroopa Komisjoni otsusena (9). Kaebuse esitajad esitasid samuti 20. juunil 2008 tühistamishagi komisjoni talituste 10. aprilli 2008. aasta kirja kohta (10). Üldkohus lükkas need kaks menetlust edasi 31. oktoobri 2009, kui komisjon oli teda teavitanud, et ta kavatses teha otsuse kooskõlas nõukogu määrusega (EÜ) nr 659/1999 (11). Selle otsuse tegemiseks küsisid komisjoni talitused Belgia ametivõimudelt ja kaebuse esitajatelt lisateavet.

(5) Komisjon otsustas oma 28. oktoobri 2009. aasta otsuses (12) (edaspidi „komisjoni 2009. aasta otsus“, vt ka punkt 4.1) mitte esitada pealinna Brüsseli piirkonna IRISi võrgustikku kuuluvate avalik-õiguslike haiglate rahastamise toetuse kohta vastuväiteid, kuna kõnealune rahastamine loeti ühisturuga kokkusobivaks kooskõlas komisjoni otsuses 2005/842/EÜ (13) (edaspidi „üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlev 2005. aasta otsus“) kehtestatud nõuetega ning samuti otseselt tulenevalt EÜ asutamislepingu artikli 86 lõikest 2 (millest sai Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõige 2) neil juhtudel, kui on tegemist enne üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitleva 2005. aasta otsuse jõustumist 19. detsembril 2005 antud avaliku teenuse ülesannetega.

(6) Seejärel esitasid kaebuse esitajad Üldkohtule kõnealuse komisjoni otsuse tühistamishagi. Üldkohus tühistas komisjoni otsuse oma 7. novembri 2012. aasta otsusega kohtuasjas T-137/10 (14) (vt ka punkt 4.2), jõudes järeldusele, et see otsus tehti kaebuse esitajate menetlusõigusi rikkudes. Täpsemalt jõudis Üldkohus järeldusele, et komisjon oleks pidanud väljendama kahtlusi kõnealuste meetmete kokkusobivuse kohta siseturuga, võttes arvesse kaebuse esitajate poolt selle kohta esitatud märkusi. Üldkohus järeldas seetõttu, et komisjon oli kohustatud algatama ametliku uurimismenetluse, et koguda kokku kõik asjaomased tõendid selleks, et hinnata kõnealuse abimeetmete kogumi kokkusobivust siseturuga ning võimaldada hagejal ja teistel huvitatud isikutel esitada selle menetluse raames oma märkused (15).

(7) Komisjon andis oma 1. oktoobri 2014. aasta kirjas Belgia ametivõimudele teada oma otsusest algatada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetlus seoses pealinna Brüsseli piirkonna IRISi võrku kuuluvate haiglate riikliku rahastamise meetmetega.

(8) Komisjoni otsus menetluse algatamiseks (edaspidi „menetluse algatamise otsus“) avaldati Euroopa Liidu Teatajas (16). Komisjon kutsus asjast huvitatud isikuid üles esitama oma märkusi meetmete kohta.

(9) Belgia ametivõimud esitasid oma 22. oktoobri 2014. aasta kirjas taotluse menetluse algatamise otsusele vastusena oma märkuste esitamise tähtaja pikendamiseks. Komisjon nõustus kõnealuse tähtaja pikendamisega oma 23. oktoobri 2014. aasta kirjas. Uus tähtaja pikendamise taotlus esitati 1. detsembri 2014. aasta kirjas ja komisjon nõustus pikendamisega 2. detsembri 2014. aasta kirjas. Belgia Kuningriik esitas oma 16. detsembri 2014. aasta kirjas märkused menetluse algatamise otsuse kohta.

(10) Komisjonile laekusid huvitatud isikute märkused (vt punkt 5 allpool) 15. detsembril 2014, 5. jaanuaril 2015 ja 9. jaanuaril 2015. Komisjon saatis oma 13. ja 20. veebruari 2015. aasta kirjades kõnealused märkused Belgiale, kes sai neile vastata. Belgia märkused laekusid 13. märtsi 2015. aasta kirjas ja registreeriti 17. märtsil 2015.

(11) Sellel baasil vaatas komisjon toimiku uuesti läbi ja tõlgendas teatud elemente erinevalt oma 2009. aasta tühistatud otsuses esitatud hindamisaruandega võrreldes.

2. TAUST

(12) IRISi võrku kuuluvad haiglad tegutsevad erinevate avaliku sektori asutuste kindlaks määratud keerukas seadusandlikus ja regulatiivkeskkonnas. Selleks et üldiselt hinnata kõnealustele haiglatele antud riikliku rahastamise vastavust riigiabi eeskirjadele, on vaja lühidalt kirjeldada IRISi võrku kuuluvatele haiglatele kohaldatavat õigus- ja regulatiivraamistikku. Kõnealune kirjeldus hõlmab CPASide seaduse tutvustamist (mille alusel loodi IRISi võrku kuuluvad haiglad), IRISi võrku kuuluvate haiglate ajaloo lühikokkuvõtet, seadusandlike dokumentide ning teiste IRISi võrku kuuluvate haiglate tegevusi reguleerivate dokumentide kirjeldamist, IRISi võrku kuuluvate haiglate põhitegevuse lühikirjelduse esitamist ning erinevate kohaldatavate rahastamismehhanismide loetlemist.

2.1. Sotsiaalabi õigus ja CPASide seadus

(13) Belgias on sotsiaalabi õigus põhiõigus. Belgia põhiseaduse artiklis 23 on täpsemalt sätestatud järgmine: „Igaüks peab saama elada inimväärikat elu. Selleks tagatakse artiklis 134 ette nähtud seaduse, dekreedi või eeskirjaga, võttes arvesse vastavaid kohustusi, majanduslikud, sotsiaalsed ja kultuurilised õigused ning määratakse kindlaks nende kasutamise tingimused. Nimetatud õigused hõlmavad eelkõige järgmist: […] 2) sotsiaalkindlustuse, tervisekaitse ning sotsiaal-, meditsiini- ja õigusabi õigus.“

(14) Kodanike tegelikku juurdepääsu sotsiaalabile reguleeritakse peamiselt 8. juuli 1976. aasta raamseadusega (17) (edaspidi „CPASide seadus“), millega luuakse sotsiaalse tegevuse avalikud keskused (edaspidi „CPASid“). Tegemist on juriidilise isiku staatusega avalik-õiguslike asutustega, mis on olemas kõigis Belgia kommuunides. CPASe juhib nõukogu, mille liikmed valib asjaomase kommuuni volikogu. CPASide seaduse artiklis 1 on sätestatud: „Kõigil inimestel on õigus sotsiaalabile. Sotsiaalabi eesmärk on anda kõigile võimalus elada inimväärikat elu. Luuakse sotsiaalabi avalikud keskused, mille ülesanne on kõnealuse abi andmine käesolevas seaduses kehtestatud tingimustel.“

(15) Tegelikkuses annab CPAS sotsiaalabi isikutele, kellel ei ole vajalikke vahendeid inimväärika elu elamiseks ja kes ei saa kasutada muud sotsiaalkindlustust (näiteks töötuskindlustust). Selles kontekstis täpsustatakse CPASide seaduse artikli 57 lõikes 1, et CPASi eesmärk on tagada inimestele ja perekondadele abi omavalitsusüksuselt. Selles kirjeldatakse ülesannet järgmiselt: „Sellega ei tagata ainult palliatiivset või aktiivravi, vaid ka ennetavat abi. See julgustab selle kasutajaid ühiskonnas osalema. Kõnealune abi võib olla materiaalne, sotsiaalne, meditsiiniline, meditsiinilis-sotsiaalne või psühholoogiline.“

(16) Iga CPAS peab andma sotsiaalabi inimestele ja perekondadele, aga tal on kõnealuse abi andmise viisi osas teatud diskretsiooniõigus. Täpsemalt võib CPAS kõnealust abi anda: — kas ise otse — või „vajalikes kohtades ja vajaduse korral olemasoleva korralduse raames“ [vt ka põhjendus 19] enda loodud asutuse või teenistuse kaudu (kooskõlas CPASide seaduse artikli 60 lõikega 6, artikliga 79 ja artikliga 118), millisel juhul peab kõnealuse asutuse või teenistuse loonud CPAS selle eesmärgi kindlaks määrama. Kõik sotsiaalsed kohustused, mille CPAS kõnealusele asutusele või teenistusele üle annab, tuleb seejärel tagada kooskõlas kõnealuse eesmärgiga; — või selliste asutuste või teenistuste kaudu, millega ta teeb koostööd (CPASide seaduse artikkel 61), millisel juhul peavad kõnealused asutused ja teenistused olema juba loodud: — CPASi enda poolt (vt taane eespool) või — kolmanda isiku poolt, kes määrab samuti kindlaks nende eesmärgi.

(17) Kahel viimatinimetatud juhul delegeerib CPAS (osa) sotsiaalabi kohustustest ainult selles ulatuses, milles kõnealune delegeerimine vastab koostööd tegeva asutuse eesmärgile. Kui CPAS on asutuse loonud, siis kontrollib CPAS asutuse eesmärki. Kui tegemist on täiesti eraldiseisva asutusega (kolmandast isikust asutus), siis piirdub koostöö kõnealuse asutuse eesmärgiga.

(18) CPASi õiguslik kohustus sotsiaalabi anda, olenemata sellest, kas see on materiaalne, sotsiaalne, meditsiiniline, meditsiinilis-sotsiaalne või psühholoogiline, on muutumatu olenemata asjaolust, kas CPAS annab seda abi otse või enda loodud või temaga koostööd tegeva asutuse kaudu. CPASide seaduse artikliga 57 kehtestatakse CPASile (ja ainult talle) kohustus anda seda abil kõigil juhtudel. Igasugust liiki delegeerimise puhul on tegemist kõnealuse kohustuse täitmise vormiga ja see ei vabasta CPASi vastutusest seda kohustust täita ja kohustuse täitmist jätkata.

(19) CPASide seaduse artikli 60 lõikes 6 on määratud kindlaks nõuded, mida kohaldatakse juhul, kui CPAS soovib luua asutuse või teenistuse (näiteks haigla) oma sotsiaalabi ülesande (osa) täitmiseks: „Neid laiendavad ja haldavad sotsiaalabi avalik keskus, mis on loodud vajalikus kohas ja vajaduse korral olemasoleva korralduse raames, ühiskondliku või ennetava olemusega või ravi andvad asutused või teenistused. Asutuse või teenistuse loomise või laiendamise vajadus peab tulenema toimikust, mis sisaldab kommuuni ja/või piirkonna vajaduste ning juba tegutsevate sarnaste asutuste või teenistuste uuringut, toimimise kirjeldust, algse kulu ja edaspidi tehtavate kulutuste täpset hinnangut ning võimaluste piires teavet, mis võimaldab võrdlust sarnaste asutuste või teenustega. Investeeringute või tegevuste tasandil toetusi saada võivate asutuste või teenistuste loomise või laiendamise kohta võib teha otsuse ainult toimiku alusel, millest nähtub, et järgitakse kõnealuste toetuste andmist käsitlevates raamseadustes või -eeskirjades kehtestatud nõudeid. Piiramata teistelt avaliku sektori asutustelt saadavaid kinnitusi tuleb teenistuse või asutuse loomise või laiendamise otsusele, mis põhjustab muudatuse kommuuni eelarves või selle suurenemise, saada kommuuni volikogu kinnitus.“

(20) CPASide seaduse artikliga 57 kehtestatud kohustus anda (sotsiaalset, meditsiinilist, meditsiinilis-sotsiaalset või psühholoogilist) abi isikutele ja perekondadele on: — üldine: abi tuleb anda sõltumata abisaajate ideoloogilistest, filosoofilistest või usulistest veendumustest (CPASide seaduse artikkel 59) ja asjaomase isiku mis tahes vahendite puudumisest. CPASi erieesmärk on anda abi juhul, kui asjaomane isik on vaene. Sellest lähtudes peab iga CPAS andma abi kõigile. Kui CPAS loob oma ülesande täitmiseks asutuse või teenistuse, siis tekib sama kohustus kõnealusele asutusele või teenistusele; — ajalise piiranguta: abi tuleb anda nii kaua, kui selleks on olemas sotsiaalne vajadus. CPAS peab seega tagama abi jätkuvuse ja seega kõnealust abi andva asutuse või teenistuse tegevuse jätkuvuse.

(21) Kommuunide autonoomsuse põhimõtte kohaselt valib iga CPAS oma vastavas kommuunis CPASide seaduse nõudeid järgides iseseisvalt meetodi, kuidas kõige paremini kohandada oma sotsiaalabi (sh meditsiinilise abi) andmise kohustuse täitmist. Põhiseaduslikku otsust kommuuni tasandil sotsiaalabi korraldamiseks suunab samuti soov ja vajadus võtta kasutusele elanikkonnale võimalikult lähedane sotsiaalabi poliitika. Kui CPAS otsustab luua kohaliku elanikkonna ravivajaduste rahuldamiseks raviasutuse, siis reguleeritakse sel moel loodud asutust nii CPASide seadusega kui ka haiglatele kohaldatava föderaalse õigusraamistikuga [vt põhjendus 32], mida kohaldatakse kõigile haiglatele nende staatusest olenemata (avalik-õiguslik või erasektor) ning mis tagab kogu riigi jaoks ühise korraldussüsteemi. Siiski on erinevalt erahaiglatest CPASi loodud haiglate (nagu IRISi võrku kuuluvate haiglate) peamine eesmärk panustada pidevalt sotsiaalabi andmisesse. IRISi võrku kuuluvate haiglate sotsiaalabiga seotud kohustuste täpne olemus (vt ka punkt 7.3.4.1) on määratud kindlaks IRISi võrku kuuluvate haiglate põhikirjades ja IRISi strateegilistes kavades kooskõlas CPASide seaduse ettekirjutustega (ning eelkõige kõnealuse seaduse artiklitega 120 ja 135d).

(22) Viimaks peavad kommuunid CPASide seaduse artikli 106 kohaselt katma oma CPASide puudujäägi juhul, kui neil puuduvad piisavad vahendid oma sotsiaalabi kohustuse täitmisega seotud kulude katmiseks.

2.2. IRISi võrku kuuluvate haiglate loomine

(23) Nagu eespool on selgitatud (vt põhjendus 15), hõlmab CPASi antav sotsiaalabi meditsiinilist ja meditsiinilis-sotsiaalset abi ning see võib olla nii ennetava kui ka raviva iseloomuga. Kõnealust abi võib anda kas i) CPAS otse, ii) kolmanda isiku (näiteks erahaigla) kaudu, austades selle õiguslikku iseseisvust või iii) eelkõige juhul, kui CPAS soovib kontrollida kõnealuste eesmärkide saavutamise viisi, siis CPASi ülesande mingi osa täitmise eest vastutava asutuse või teenistuse loomise teel (kõnealune ülesanne on sel juhul määratud kindlaks kõnealuse asutuse või teenistuse põhikirjas ja IRISi võrku kuuluvate haiglate puhul IRISi strateegilistes kavades (vt põhjendused 16 ja 21)). CPASid asutasid oma meditsiinilise abi ülesande täitmiseks haiglad mitmes Belgia linnas ja kommuunis ning jätkavad nende (kaas)asutamist.

(24) Varem andsid Brüsseli kuue asjaomase kommuuni (18) CPASid ise meditsiinilise ja sotsiaal-meditsiinilise olemusega sotsiaalabi kaheksa avalik-õigusliku haigla vahendusel, (19) mis asuvad kaheksas erinevas kohas. Kõnealuseid haiglaid haldasid otseselt nende vastavad CPASid ja neil puudus juriidilise isiku seisund. Seega oli selge, et kõnealused haiglad aitasid kaasa oma vastavate CPASide sotsiaalabi andmise eesmärkide täitmisele. Samal ajal hindas Brüsseli avalik võim 1990. aastate esimesel poolel, et kõnealuste haiglate struktuursed puudused ohustavad nende jätkusuutlikkust. Brüsseli avalik-õiguslike haiglate pikaajalise jätkusuutlikkuse ja elujõulisuse tagamiseks otsustasid kõnealused ametivõimud need restruktureerida.

(25) Kõnealuse restruktureerimise esimene etapp algatati 19. mail 1994 pärast Belgia föderaalvalitsuse, pealinna Brüsseli piirkonna ja Brüsseli ühise kogukonnakomisjoni vahelise haiglapoliitikat käsitleva lepingu allkirjastamist. Kõnealuses lepingus nähti ette restruktureerimiskokkuleppe allkirjastamine, et tagada avalike ja kohalike haiglateenuste jätkusuutlikkus. Kõnealuse koostöölepingu artiklis 2 on märgitud järgmine: „Käesolev restruktureerimiskokkulepe peab vastama järgmistele tingimusele: 1) tagama esiteks avalik-õiguslike haiglate eripära säilitamise muu hulgas õiguslike ja koordineerimisstruktuuride valimise abil, millega tagatakse haldusorganites ja otsustamismenetlustes avaliku sektori organite juhtiv positsioon, ning teiseks kohalike kaasamise haldusorganite koosseisus otseselt valitute esindatuse tugevdamise teel.“ (20)

(26) Selleks kehtestatakse koostöölepingu eesõnas järgmine: „Võttes arvesse, et pealinna Brüsseli piirkonna territooriumil asuvate avalik-õiguslike haiglate tekkinud rahaline puudujääk on jõudnud murettekitava tasemeni; võttes arvesse, et hoolimata mitmetest ümberarenduskavadest osutus nende asutuste rahaline tasakaal väga ebakindlaks ja koormab seetõttu struktuurselt kommuunide eelarveid; võttes arvesse, et neis tingimustes tuleb julgustada kommuunide ning sotsiaalabi avalikke keskusi käsitleva 8. juuli 1976. aasta raamseaduse XII peatükki kohaldades loodud ja pealinna Brüsseli piirkonna territooriumil asuvate erinevate avalik-õiguslike haiglate eest vastutavate sotsiaalabi avalike keskuste ja ühenduste vaheliste koordineerimis- ja koostöömehhanismide kasutuselevõttu; võttes arvesse, et kõnealused koordineerimis- ja koostöömehhanismid võimaldavad tagada avalik-õiguslike haiglate jätkusuutlikkuse, julgustades seadmete ja taristu ning nende haldus- ja arendusmeetmete vahelisi sünergiaid ja aidates kaasa kommuunide eelarvepuudujääkide kõrvaldamisele; võttes arvesse, et käesoleva lepinguga ei muudeta midagi haiglate rahastamiseeskirjades, vaid sellega nähakse ainult ette sotsiaalabi avalikke keskusi ja kommuunisid mõjutava struktuurse puudujäägi kõrvaldamine“ (21).

(27) Sellele tuginedes võttis Brüsseli ühine kogukonnakomisjon 22. detsembril 1995 vastu korralduse, millega lisati pealinna Brüsseli piirkonnale kohaldatavasse CPASide seaduse versiooni peatükk XII a. Kõnealuse korralduse ettevalmistavates töödes (22) osutati 19. mai 1994. aasta koostöölepingule (vt põhjendus 25), mille peamine eesmärk oli tagada välja pakutud restruktureerimise abil Brüsseli avalik-õiguslike haiglate jätkusuutlikkus (23).

(28) Restruktureerimine tugines peamiselt järgmistele elementidele: — CPAS annab avalik-õiguslike haiglate otsese haldamise üle juriidilistele isikutele (edaspidi „XII peatüki kohaldamisalasse kuuluvad ühendused“), mille CPAS on hiljuti loonud (koos teiste asjaomaste kommuunidega, haiglaravi esindava ühendusega ja vajaduse korral ülikooli(de)ga Université libre de Bruxelles (ULB) ja/või Vrije Universiteit Brussel (VUB)). Seda tehes loobusid CPASid oma varasemast otsusest hallata ise enda haiglaid. CPASide seaduse artikli 60 lõike 6 ja artikli 118 kohaselt [vt põhjendus 19] otsustasid CPASid asutada ühenduse, mis võimaldab neil anda kogukonnas meditsiinilist ja meditsiinilis-sotsiaalset abi. Selle tulemusena kõrvaldati Brüsseli avalik-õiguslikud haiglad ja nende tegevus anti üle kaheksale kohalikule haiglaühendusele, mis loodi CPASide seaduse XII peatüki alusel. IRISi võrku kuuluvad haiglad said õiguslikult ja rahaliselt (24) autonoomseks 1. jaanuaril 1996. Loodi kaheksa järgmist haiglaühendust: CHU Brugmann – HUDERF, CH Brien, CHU Saint-Pierre (CHU-SP), CH Etterbeek-Ixelles, CH Baron Lambert, CH Bracops, CH Molière ja Institut Bordet (IB). Seejärel rühmitati kõnelaused kaheksa haiglat kõiki olemasolevaid keskusi säilitades ümber viieks IRISi võrku kuuluvaks haiglaks, mis on praegu olemas. CHU Brugmann (CHU-B) ja Hôpital universitaire des enfants Reine Fabiola (HUDERF) jaotati 1. jaanuaril 1997 kaheks eraldiseisvaks juriidiliseks isikuks. 1. juulil 1999 koondati CHU Brugmann ja CH Brien üheks üksuseks, mille kohta hakati kasutama nime CHU Brugmann. Samal kuupäeval liideti CH Etterbeek-Ixelles, CH Baron Lambert, CH Bracops ja CH Molière haigla ja moodustati Hôpitaux Iris Sud. Kui ei ole teisiti märgitud, siis tähendab mõiste „IRISi võrku kuuluvad haiglad“ käesolevas otsuses praegu olemasolevat viite kohalikku haiglaühendust (25); — katusorganisatsiooni IRIS loomine (CPASide seaduse peatüki XII a alusel), mis peab tagama XII peatüki kohaldamisalasse kuuluva iga ühenduse haiglategevuse kontrolli ja koordineerimise (26). Katusorganisatsiooni IRIS peamine eesmärk on saavutada jätkusuutlik rahaline tasakaal IRISi võrku kuuluvate haiglate tegevuse jaoks. Selle peamised ülesanded hõlmavad IRISi võrku kuuluvate haiglate tegevuse koordineerimist, IRISi võrgustiku jaoks strateegilise kava kindlaksmääramist, osutatavate teenuste kvaliteedi parandamist ning võrgustiku eelarve kontrollimist.

(29) CPASide seaduse XII peatüki kohaselt luuakse kõik kõnealused kohalikud haiglaühendused põhikirjade alusel, millega määratakse muu hulgas kindlaks selle eesmärk, selle liikmete õigused ja kohustused ning otsuseid tegevad organid (27). Igal ühendusel on üldkoosolek ja haldusnõukogu, milles on esindatud ühenduse loonud erinevad isikud (vt põhjendus 28), aga avaliku võimu (s.o kommuuni ja CPASi) esindajatel on otsuseid tegevates organites kohtade enamus (28). Seega ei ole mingit kahtlust, et iga IRISi võrku kuuluvat haiglat kontrollib avalik võim. Kommuunidel ja CPASil on samuti suur enamus katusorganisatsiooni IRIS üldkoosolekus ja haldusnõukogus.

(30) CPASide seaduse XII a peatükis kehtestatakse muu hulgas kohalikele haiglaühendustele kohaldatavad halduskontrolli ja -järelevalve eeskirjad. Täpsemalt peab katusorganisatsioon IRIS määrama kindlaks strateegilise kava, mida peavad järgima XII peatüki kohaldamisalasse kuuluvad kohalikud ühendused. Kõnealuse kava alusel peab iga kohalik haiglaühendus koostama haldus- ja rahastamiskavad ning esitama need kinnitamiseks IRISile (vt CPASide seaduse artikkel 135d). Kohalikud haiglaühendused peavad samuti küsima IRISilt luba enne teatud tähtsate otsuste tegemist (vt artikkel 135e) ja IRIS kontrollib neid kord kvartalis (vt artikkel 135g). IRIS nimetab samuti igas kohalikus haiglaühenduses enda voliniku, kes abistab kõnealuste ühenduste otsuseid tegevate organite kohtumistel ja kellel on vetoõigus IRISi tehtud otsustele mittevastavate otsuste puhul (vt artikkel 135h).

(31) Viimaks, nagu on selgitatud menetluse algatamise otsuse põhjendustes 31 ja 32, hõlmab CPASi järelevalve all olevate ja hallatud Brüsseli avalik-õiguslike haiglate restruktureerimine ka rahastamiskomponenti. Täpsemalt andis pealinna Brüsseli piirkond fondi Fonds régional bruxellois de refinancement des trésoreries communales (edaspidi „FRBRTC“) kaudu avalik-õiguslikku haiglat (nende vastavate CPASide kaudu) haldavatele kommuunidele 20 aastaks 4 miljardi Belgia frangi (ligikaudu 100 miljonit euro) suuruse laenu (29). Kõnealused kommuunid kandsid seejärel kõnealused vahendid üle oma avalik-õiguslikele haiglatele, et katta osa nende finantskohustustest (30). Pealinna Brüsseli piirkond otsustas 6. juunil 1996 mitte nõuda laenu ja intressi tagasimaksmist tingimusel, et restruktureerimise lepingud rakendatakse täies mahus ja et austatakse rahastamiskavade tingimusi.

2.3. IRISi võrku kuuluvatele haiglatele kohaldatav õigusraamistik

(32) Eelmisest punktist tuleneb selgelt, et IRISi võrku kuuluvad haiglad loodi CPASide seaduse alusel, et võimaldada CPASidel täita oma sotsiaalabiga seotud kohustusi. Kõnealuseid haiglaid reguleerib seega eelkõige CPASide seadus. Kuna tegemist on haiglatega, kohaldatakse neile siiski ka 7. augusti 1987. aasta haiglate konsolideeritud seadust (LCH), (31) mille artiklis 147 (10. juuli 2008. aasta LCH versioonis nüüd LCH artikkel 163) (32) kehtestatakse järgmine: „Sotsiaalabi avaliku keskuse hallatud haiglate ja kõnealustes haiglates töötavate arstide puhul täiendavad käesoleva konsolideeritud seaduse sätted sotsiaalabi avalikke keskusi käsitleva 8. juuli 1976. aasta raamseaduse ja eelkõige selle artiklite 48, 51, 52, 53, 54, 55, 56 ja 94 sätteid.“

(33) LCHs määratakse muu hulgas kindlaks, millist tüüpi haiglad võib ametlikult kinnitada; (33) haigla haldamise tingimused ja meditsiinitegevuse struktuur; (34) haigla korraldus; (35) haiglate ja haiglateenistuste kinnitamise standardid ja tingimused; (36) õiguslikud aruanded haigla ja haiglaarstide vahel, haiglaarstide rahaline seisund, mis hõlmab eelkõige nende tasu kindlaks määramist ja kehtestamist, tasude sisu ja kindlaks määratud tasude keskset maksmist (37).

(34) Lisaks sellele kohaldatakse IRISi võrku kuuluvatele haiglatele samuti kohalike haiglaühenduste põhikirjades kehtestatud eeskirju, milles määratakse muu hulgas kindlaks IRISi võrku kuuluvate haiglate eesmärk ning ühenduse liikmete õigused ja kohustused (vt ka põhjendus 29).

(35) Viimaks kuuluvad kohalikud haiglaühendused katusorganisatsiooni IRIS järelevalve alla, mis piirab nende võimet teha iseseisvalt teatud rahalisi ja haldusotsuseid (vt põhjendus 30). Tuleb ära märkida, et katusorganisatsioon IRIS võtab vastu mitmeaastased strateegilised kavad, mida kohalikud haiglaühendused peavad järgima, nagu on ette nähtud CPASide seaduse artiklis 135d.

(36) Kokkuvõttes koosneb õigusraamistik, milles IRISi võrku kuuluvad haiglad tegutsevad, CPASide seadusest, LCHst, kohalike haiglaühenduste põhikirjadest ja katusorganisatsiooni IRIS vastuvõetud piiravatest strateegilistest kavadest.

2.4. IRISi võrku kuuluvate haiglate põhitegevus

(37) IRISi võrku kuuluvate haiglate põhitegevus hõlmab haiglateenuste osutamist pealinna Brüsseli piirkonna patisentidele. IRISi võrku kuuluvates haiglates on kokku tööl ligikaudu 10 000 inimest, need annavad aastas rohkem kui miljon konsultatsiooni ja nende puhul on tegemist Belgia kõige suurema hädaabiteenusega. Nad pakuvad täielikke meditsiiniteenuseid kõigis suurtes meditsiinivaldkondades. Neist kaks on spetsialiseerunud erivaldkondadele (haigla Hôpital universitaire des enfants Reine Fabiola on spetsialiseerunud pediaatriale ja Institut Bordet on spetsialiseerunud onkoloogiale).

(38) Lisaks meditsiiniteenustele pakuvad IRISi võrku kuuluvad haiglad samuti mitmeid seotud sotsiaalseid tegevusi. Eelkõige annavad IRISi võrku kuuluvate haiglate sotsiaalabilised abi ebasoodsas olukorras olevatele patsientidele ja nende perekondadele, et lahendada ja hallata halduslikke, rahalisi, inimestevahelisi ja sotsiaalseid probleeme.

(39) Viis IRISi võrku kuuluvat haiglat pakuvad praegu oma meditsiiniteenuseid ja sotsiaalteenuseid, mis on seotud Brüsseli 11 keskuse võrgustiku vahendajaga. Kõnealused keskused on jagatud kuue kommuuni peale (s.o Anderlecht, Bruxelles-Ville, Etterbeek, Forest, Ixelles ja Schaerbeek).

(40) IRISi võrku kuuluvad haiglad kirjeldavad oma eesmärki järgmiselt: „meie haiglaid saavad alates sünnist kuni elu lõpuni kasutada kõik inimesed kõigil oma elu hetkedel ja kõikide meditsiiniliste probleemide puhul.“ (38). IRISi võrku kuuluvate haiglate kõnealusest 11 keskusest kümme asuvad kommuunides, kus keskmine sissetulek ei ületa pealinna Brüsseli piirkonna mediaansissetulekut (39). Rahvatervise föderaalse avaliku teenistuse kehtestatud klassifikatsiooni alusel (vt kõnealust klassifikatsiooni kirjeldav tabel, põhjendus 185) on IRISi võrku kuuluva kolme suure tervikteenuseid osutava haigla (CHU Saint-Pierre, CHU Brugmann ja Hôpitaux Iris Sud (HIS)) patsientidel Belgias kõige haavatavam sotsiaal-majanduslik profiil. Seda olukorda kinnitab samuti asjaolu, et 2012. aastal ei olnud ligikaudu 11 %-l haiglatesse CHU Saint-Pierre ja CHU Brugmann vastuvõetud patsientidest Belgia kohustuslikku haiguskindlustust ning nad ei olnud suutelised oma ravi eest maksma ning 15 % kõnealuste haiglate patsientidest sõltusid (samuti) CPASi toetusest.

(41) Viimaks tagavad IRISi võrku kuuluvad haiglad samuti teatud koguses seotud tegevusi (näiteks patsientide kiirabiautoga transportimine haiglate vahel, töötajate laste jaoks mõeldud päevakeskus, eakate inimeste hoolekande ja puhkekodud, medõdede koolid, teadusuuringud, majutustaristu koos teenustega, psühhiaatrilise ravi asutused, pood patsientidele ja külastajatele, patsientidele telerite rentimise võimaluse pakkumine, kolmandatele isikutele ruumide rentimise pakkumine, söökla ja parklad). Kõnealused seotud tegevused moodustavad ainult väga väikse protsendi IRISi võrku kuuluvate haiglate kogu tegevusest, mida näitab nende väike panus (keskmiselt vähem kui 2 %) IRISi võrku kuuluvate haiglate kogutuludesse.

(42) Kõnealused tegevused põhjustavad kokkuvõttes IRISi võrku kuuluvate haiglate jaoks kulusid ja tulusid. IRISi võrku kuuluvate haiglate kulud on lisaks nende eritegevustele määratud samuti kindlaks avalik-õiguslike haiglate põhikirjaga, millega kehtestatakse neile mitu piirangut, mida ei kohaldata erahaiglatele. IRISi võrku kuuluvate haiglate tegevuskulud üldist majandushuvi pakkuvate teenuste ja nendega seotud tegevuste raames suurenevad eelkõige näiteks järgmiste tegurite tõttu: — kohustus maksta kakskeelsetele töötajatele keeleoskuse eest boonust, (40) mis põhjustab igal aastal IRISi võrku kuuluvatele haiglatele hinnangulise kulu (41) kuni […] (42) miljonit eurot; — riigiteenistujatele (ametnikele) kohaldatav pensionisüsteem, (43) mis on kulukam kui erasektori töötajatele kohaldatav süsteem ning millesse IRISi võrku kuuluvad haiglad peavad tegema aastas hinnanguliselt […] miljoni euro suuruse makse; — riigiteenistujate pikaajaliste haigustega seotud kulud, (44) mille peavad kandma IRISi võrku kuuluvad haiglad (ja mitte sotsiaalkindlustussüsteem), igal aastal hinnanguliselt summas […] miljon eurot; — pealinna Brüsseli piirkonna poolt IRISi võrku kuuluvatele haiglatele kehtestatud palgaskaalade täiendamised, (45) millega määratakse kindlaks kommuunide, CPASide ja IRISi võrku kuuluvate haiglate töötajatele kohaldatavad palgaskaalad ning mis katab ainult 60 % täiendustest, jättes IRISi võrku kuuluvate haiglate kanda iga-aastase kulu ligikaudu […] miljonit eurot; — IRISi võrku kuuluvate haiglate kohustuslikud panused katusorganisatsiooni IRIS kuludesse, (46) mis tekitab igal aastal hinnangulise kulu […] miljonit eurot.

(43) IRISi võrku kuuluvad haiglad peavad kandma kõnealused jääkkulud ja need ei ole hõlmatud teiste riikliku rahastamise allikatega (näiteks BMF, vt põhjenduse 46 punkt a).

2.5. IRISi võrku kuuluvate haiglate rahastamis- ja arvestusmehhanismid

2.5.1. Rahastamismehhanismid

(44) IRISi võrku kuuluvate haiglate rahastamise aluspõhimõte on märgitud viie kohaliku haiglaühenduse iga põhikirja artiklisse 46 (47) (vt põhjendused 28–29), milles on kehtestatud järgmine: „Piiramata 7. augusti 1987. aasta haiglaid käsitleva seaduse artikli 109 kohaldamist, jaotatakse tegevuse tulemus üldkoosoleku otsusega nende liikmete vahel, kelle käsutuses on vähemalt viiendik kõigist üldkoosoleku häältest“ (48). Sellel alusel peavad kommuunid ja CPAS katma kogu IRISi võrku kuuluvatele haiglatele tekkiva ja nende poolt raamatupidamisarvestustes deklareeritava puudujäägi. Lisaks sellele peavad kommuunid tulenevalt CPASide seaduse artiklist 106 katma kogu oma CPASide tekitatud puudujäägi (vt põhjendus 22). Sellest tulenevalt peavad kommuunid (otseselt ja tulenevalt oma vastavate CPASide rahastamise kohustusest) tagama lõppkokkuvõttes IRISi võrku kuuluvate haiglate jätkusuutlikkuse, kattes kogu puudujäägi, mis kõnealustel haiglatel võib tekkida.

(45) Sellest tuleneb, et ulatus, milles kommuunid ja CPASid peavad kooskõlas IRISi võrku kuuluvate haiglate vastavate põhikirjade artikliga 46 IRISi võrku kuuluvate haiglate tekitatud võimalike puudujääkide katmiseks sekkuma, oleneb sellest ulatusest, milles IRISi võrku kuuluvad haiglad on suutelised katma oma kulud teiste rahastamisallikate abil.

(46) LCHs kirjeldatakse viite rahastamisallikat, mis on võrdselt kättesaadavad nii avalik-õiguslikele kui ka erahaiglatele. Belgia haiglate tegevuskulud kaetakse peamiselt neist kolme esimesega (49) ning neljas ja viies puudutavad haiglate investeerimiskulusid. a) Esimene rahastamisallikas on rahaliste vahendite eelarve (edaspidi „BMF“), (50) mille asutas rahvatervise föderaalminister ja milles võetakse arvesse ainult sellist haiglaravi, mida hüvitatakse sotsiaalkindlustusest. BMF loodi iga haigla jaoks föderaalriigi üldeelarve piires. Kasutatav föderaaleelarve jaotatakse kõigi haiglate vahel ja see ei hõlma ilmtingimata kõiki abikõlblikke kulusid. Alates 2002. aastast määratakse iga haigla eelarve kindlaks peamiselt võttes arvesse nende päevade arvu, mille vältel eelneval aastal ravi anti. See konkreetne summa eraldatakse seega igale haiglale erineval viisil. Täpsemalt jaotatakse umbes 85 % (fikseeritud osa) sellest summast haiglatele iga kuu ning ülejäänud 15 % (muutlik osa) jaotatakse tegelike vastuvõttude ja haiglas aasta jooksul veedetud ravipäevade alusel. Iga aasta lõpus arvutatakse BMF ümber aasta tegelike näitajate alusel ning arvutuse tulemust arvesse võttes saab haigla teatud summa või peab selle tagasi maksma. BMFi reguleerib täpsemalt 25. aprilli 2002. aasta kuninglik määrus, milles kehtestatakse haiglatele eraldatava BMFi kindlaksmääramisele kohaldatavad tingimused ja eeskirjad. Täpsemalt määratakse kuningliku määrusega kindlaks BMFi kindlaksmääramise viis, riigi kaetavate kulude tüübid ning kriteeriumid, mida tuleb sellega seoses kohaldada (51). Märgime ära, et BMFi ei loodud iga haigla tekkivate tegelike kulude katmiseks, vaid see on vastupidi määratud kindlaks püsimääralise rahastamise kujul, tuginedes kõnealuste haiglate tegelikele kuludele minevikus. Sellest tulenevalt on võimlaik, et BMF ei ole piisav kulude märkimisväärse suurenemise või haigla korralduse ja kulude struktuuri muude muutuste tõttu. b) Teine rahastamisallikas tuleneb sotsiaalkindlustuse raames saadud summadest, s.o summadest, mille on haiglatele tasunud Belgia riiklik haigus- ja invaliidsuskindlustuse instituut (edaspidi „INAMI“) patsientidele antava ravi eest. Kõnealune rahastamine tugineb haigus- ja invaliidsuskindlustuse seadusele (52) või selle konsolideeritud versioonile, mis on kehtestatud 14. juuli 1994. aasta seaduses, (53) milles kehtestatakse Belgia haiguste ja invaliidsusega seotud sotsiaalkindlustuse kord ning milles täpsustatakse meditsiiniteenused ja ravimid, mille puhul võidakse maksta sotsiaalkindlustuse hüvitist. Haiglad esitavad arve osa arstide tasude ja patsientidele väljastatud ravimite kulude katmiseks otse INAMI-le. INAMI tasutud summad ei hõlma siiski kõiki haiglate poolt haiglateenuste osutamisel kantud kulusid. Sellest tulenevalt võivad haiglad jääda kahjumisse, kui puuduvad muud piisavad rahastamisallikad. c) Kolmas rahastamisallikas hõlmab patsientide poolt otse või nende eraõigusliku haiguskindlustusasutuse poolt haiglatele tehtavaid makseid. Kõnealused maksed on vajalikud, kuna sotsiaalkindlustus ei hõlma kogu arstide palka ega ravimite ja muude vahendite hinda (näiteks implantaadid). Peale selle, kui patsiendid valivad üksikpalati, siis võivad tekkida täiendavad kulud, mis ületavad tavapärast haiglaravi kulu ja arstidele makstavaid tavapäraseid tasusid (iga ravi eest makstavad tavapärased tasud on suuremad). Viimaks võivad patsientidele samuti tekkida täiendavad kulud teatud täiendavate teenuste kasutamise eest (näiteks teleri rentimine, haigla parkla kasutamine jne). Haigla peab tsentraliseeritud viisil käsitlema patsientide või haiglas olevate patsientide haiglaravi teenuseid katvate kolmandate isikute tehtud kõiki makseid (54). Haiglad ja nende arstid sõlmivad lepingud, milles määratakse kindlaks mahaarvamiste protsent, mida haiglad võivad kohaldada nende palkade ja muude tasude katmiseks, mida ei rahastata BMFist (55). Arstid võivad samal moel nagu arstide tavapäraste palkade puhul kohaldada mahaarvamisi eespool nimetatud täiendavate kulude osale, et katta osa nendega seotud tasudest (jälle kooskõlas haigla ja selle arstide vahel sõlmitud lepinguga). Üks osa arstide palkadest ei kuulu sega neile tasumisele, vaid sellest kaetakse haigla tegevuskulusid. d) Neljas rahastamisallikas on konkreetselt mõeldud haiglate investeerimiskulude katmiseks. Haiglate investeeringuid rahastab peamiselt riik (föderaalvalitsus ja asjaomane piirkond maksavad mõlemad ühe osa) ning ülejäänud osa rahastatakse haigla enda vahenditest ja pangalaenudest. Avaliku võimu antud rahastus on mõeldud katma haigla või teenistuse ehitus- ja taastamiskulusid ning uute seadmete ja meditsiiniseadmete esmakordse omandamise kulusid (56). Investeerimistoetusele on kehtestatud ülempiir (näiteks kindlamääraline summa ruutmeetri või üksuse kohta). e) Viies ja viimane riikliku rahastamise allikas on seotud investeeringutega ning see hõlmab uuringute ja ehitusprojektide koostamise kulusid, aga samuti haigla või haiglateenistuse sulgemise või mittekasutamise kulusid (57). Tegelikkuses ei anta seda tüüpi rahastust sageli.

(47) LCH artiklis 109 (millest sai LCH 10. juuli 2008. aasta versioonis artikkel 125) (58) nähakse ette täiendav rahastamismehhanism, mida saavad kasutada ainult avalik-õiguslikud haiglad (nagu IRISi võrku kuuluvad haiglad). Selle sätte kohaselt peavad avalik-õiguslike haiglate haiglategevusest tekkivad puudujäägid katma neid kontrollivad kommuunid (oma CPASi vahendaja või sellise keskstruktuuri nagu IRISi kaudu). Kommuunide poolt puudujääkide (osalise) katmise põhimõte oli juba lisatud LCH-le eelnevasse seadusesse, s.o 23. detsembri 1963. aasta seadusesse (59) ning seda kinnitati 28. detsembri 1973. aasta seaduse artikliga 34 (60). Kommuunide poolt kaetavate puudujääkide kindlaksmääramisel järgitavad kriteeriumid on kehtestatud kuningliku määrusega (61). Selle alusel määrab rahvatervise eest vastutav föderaalminister igal aastal kindlaks iga avalik-õigusliku haigla puudujäägi summa. Tegelikkuses ei ole ministri poolt kindlaks määratud kaetav puudujääk täpselt võrdväärne haigla haldamise raamatupidamisarvestuses märgitud puudujäägiga, võttes arvesse, et neis sisalduvad kulude teatud elemendid (näiteks selle tegevuse tulemus, mis ei ole haiglaravi tegevus, mis põhjenduse 155 (62) kirjelduse kohaselt on seotud haiglategevuse aruandega IRISi võrku kuuluvate haiglate puhul) on arvatud välja LCH artikliga 109 hõlmatud puudujäägist.

(48) Kokkuvõttes saavad IRISi võrku kuuluvad haiglad seega kasutada täielikku rahastamismehhanismi, millega tagatakse neile tekkida võiva kogu puudujäägi katmine. LCHs ette nähtud kõnealused viis üldist rahastamismeedet (vt põhjendus 46] hõlmavad enamiku haiglate tegevus- ja investeerimiskuludest. Selles ulatuses, milles kõnelaused allikad ei ole piisavad kõnealuste haiglate tegevusega seotud kulude katmiseks, kohustatakse IRISi võrku kuuluvate haiglate põhikirjade artiklis 46 kommuunisid katma täielikult IRISi võrku kuuluvatele haiglatele tekkinud mis tahes puudujäägi (vt põhjendused 44–45). Põhikirjade artikliga 46 hõlmatud raamatupidamisarvestuse puudujääk hõlmab kohustuslikult „LCH artikliga 109 kaetud puudujääki“ (63) (vt põhjendus 47). Raamatupidamisearvestuse puudujäägi täieliku katmise teel täidavad kommuunid samuti oma kohustuse, mis tuleneb LCH artiklist 109. Kõnealuse puudujääkide hüvitamise mehhanismi tasumise meetodeid on kirjeldatud allpoolt (vt punkt 7.3.5).

2.5.2. Raamatupidamisarvestuse kohustused

(49) Kõikidel (nii avalik-õiguslikel kui ka erasektori) haiglatel on läbipaistva raamatupidamisarvestuse kohustus. Eelkõige peab igal haiglal olema eraldi raamatupidamisarvestus, millest nähtub iga teenuse kulu ning milles järgitakse 17. juuli 1975. aasta seaduse (64) (mis käsitleb ettevõtjate raamatupidamisarvestust ja raamatupidamise aastaaruandeid) teatud elemente (65). Haiglaraviga mitteseotud tegevused tuleb registreerida eraldi raamatupidamisarvestusse. Haiglad peavad samuti nimetama ettevõtja audiitori, kelle ülesanne on kinnitada haigla raamatupidamisarvestus ja raamatupidamise aastaaruanded (66). Samuti peavad haiglad edastama teatud (finants)teavet rahvatervise eest vastutavale föderaalministrile (67) ning tema rahvatervise föderaalse avaliku teenistuse ülesanne on kontrollida ka LCH nõuete järgimist (68).

3. KAEBUSES VIIDATUD MEETMETE KIRJELDUS

(50) Kaebuse esitajate väitel otsustas pealinna Brüsseli piirkond võtta faktiliselt Brüsseli asjaomaste kommuunide rolli seoses IRISi võrku kuuluvatele haiglatele hüvitise maksmisega. Eelkõige nimetavad kaebuse esitajad konkreetselt pealinna Brüsseli piirkonna loodud fondi Fonds régional bruxellois de refinancement des trésoreries communales (edaspidi „FRBRTC“) sekkumisi (69). Nad väidavad samuti, et pealinna Brüsseli piirkond andis ise kommuunidele eritoetusi (70) (alates 2003. aastast kuni 10 miljonit eurot aastas), mis anti nende sõnul toetusena IRISi võrku kuuluvatele haiglatele.

(51) Kuigi kaebuse esitajad ei sea kahtluse alla pealinna Brüsseli piirkonna pädevust seoses kõnealuste kommuunidega, on kaebuse esitajad siiski seisukohal, et IRISi võrku kuuluvate haiglate piirkondlik rahastamine läheb kaugemale sellest, mis on ette nähtud LCH artiklis 109 kehtestatud puudujääkide katmisega (vt samuti põhjendus 47). Kaebuse esitajad kinnitavad, et IRISi võrku kuuluvad haiglad on saanud suurel määral kasu nende asukohaks olevatele kommuunidele antud piirkondlikust rahastamisest ja et seda rahastamist ei saa õigustada LCH sätete alusel. Kaebuse esitajad ei osuta IRISi võrku kuuluvate haiglate põhikirjade artiklis 46 ette nähtud puudujääkide katmise kohustusele.

(52) Viimaks märgivad kaebuse esitajad ära ligikaudu 100 miljoni euro eraldamise FRBRTC kaudu Brüsseli avalik-õiguslike haiglate restruktureerimise kontekstis, mille tulemuseks oli IRISi võrku kuuluvate haiglate loomine (vt ka punkt 2.2). Kaebuse esitajad kinnitavad, et selle tegevuse puhul on tegemist IRISi võrku kuuluvatele haiglatele ülemäärase hüvitamisega.

4. MENETLUSE ALGATAMISE PÕHJUSED

4.1. Euroopa Komisjoni 2009. aasta otsus

(53) Nagu eespool on märgitud (vt põhjendus 5), võttis komisjon 28. oktoobril 2009. aastal vastu otsuse mitte esitada vastuväidet, (71) jõudes järeldusele, et IRISi võrku kuuluvate haiglate riikliku rahastamise puhul pealinna Brüsseli piirkonnas oli tegemist siseturuga kokkusobiva riigiabiga, kuna tegemist on üldist majandushuvi pakkuvate teenuste hüvitamisega. Komisjon tugines selles otsuses üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlevale 2005. aasta otsusele ning otseselt EÜ asutamislepingu artikli 86 lõikele 2 (praegune Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõige 2).

(54) Oma otsuses andis komisjon hinnangu, et IRISi võrku kuuluvad haiglad pidid täitma kolme avaliku haiglateenuse ülesannet: esiteks kõigi (avalik-õiguslike ja erasektori) haiglate üldhaiglateenuse ülesanne tulenevalt LCHst; (72) teiseks kohustus ravida kõiki patsiente mis tahes asjaoludel, sealhulgas kui ei ole tegemist kiireloomulise olukorraga; (73) kolmandaks kohustus pakkuda täielikku haiglaravi kõigis keskustes (74). Lisaks sellele jõudis komisjon järeldusele, et IRISi võrku kuuluvad haiglad vastutasid haiglaraviga mitteseotud avaliku teenuse osutamise eest, mis hõlmab lisaks meditsiinilisele ravile sotsiaalabi andmist (75). Viimaks osutati otsuses ka kakskeelsuse kohustusele (76). Ta oli seisukohal, et kõnealused ülesanded anti IRISi võrku kuuluvatele haiglatele LCHga, CPASide seadusega, IRISi strateegiliste kavadega ning lõpuks IRISi võrku kuuluvate haiglate ja CPASide allkirjastatud kokkuleppega. Komisjon oli samuti seisukohal, et hüvitise parameetrid olid eelnevalt (77) kindlaks määratud ja et kasutusel olid piisavad menetlused ülemäärase hüvitamise vältimiseks ja selle tagasimaksmise tagamiseks (78). Viimaks märkis komisjon samuti heameelega, et IRISi võrku kuuluvatel haiglatel oli eraldi raamatupidamisarvestus oma haiglategevuse ja haiglaraviga mitteseotud tegevuse jaoks, (79) millega tagati IRISi võrku kuuluvate haiglate (muude kui üldist majandushuvi pakkuvate teenuste) kaubanduslike tegevuste ristsubsideerimise vältimine (80).

(55) Komisjon kontrollis samuti, kas IRISi võrku kuuluvad haiglad olid saanud varem (s.o aastatel 1996–2007) ülemäärast hüvitist, (81) ning jõudis järeldusele, et seda ei olnud toimunud (82). Lisaks kõikide rahastamismeetmete hindamisele uuris komisjon ka väidetavat ettemaksete tegemise mehhanismi. Võttes arvesse, et pidevalt jõuti tulemusele, et LCH artikli 109 alusel antav hüvitis tasuti kuni kümneaastase märkimisväärse viivitusega, said IRISi võrku kuuluvad haiglad kõnealuste maksete ettemaksu laenuna FRBRTC kaudu. Komisjon jõudis järeldusele, et selles ulatuses, milles kõnealused väidetavad ettemaksed tuli ikkagi pärast LCH artikli 109 kohaselt puudujäägi hüvitise tasumist tagasi maksta, ei saanud nende puhul olla tegemist IRISi võrku kuuluvatele haiglatele liigse hüvitise maksmisega (83).

4.2. Üldkohtu 2012. aasta tühistav kohtuotsus

(56) Vastusena komisjoni 2009. aasta otsusele esitasid kaebuse esitajad Üldkohtule kõnealuse otsuse kohta tühistamishagi (84). Kaebuse esitajad väitsid, et komisjon rikkus nende menetlusõigusi, jättes algatamata ametliku uurimismenetluse, kuna komisjon oleks pidanud andma teada tõsiste raskuste esinemisest kõnealuse uurimise raames (85).

(57) Üldkohus tühistas oma 7. novembri 2012. aasta otsusega kohtuasjas T-137/10 komisjoni 2009. aasta otsuse ja jõudis järeldusele, et komisjon oleks pidanud algatama ametliku uurimismenetluse (86).

(58) Üldkohus tugines esiteks küsimusele, kas IRISi võrku kuuluvad haiglad vastutasid selgelt määratletud avalike teenuste osutamise eest (87). Ta märkis kohe, et kõik pooled nõustuvad, et LCH nõuab kõikidelt, nii avalik-õiguslikelt kui ka erahaiglatelt üldise avaliku haiglateenuse osutamist (88). Ainus kahtlus seisnes seega asjaolus, kas komisjon oli teinud vea jõudes oma esialgses uuringus järeldusele, et IRISi võrku kuuluvad haiglad vastutasid avalike haiglateenuste ja täiendavate haiglaraviga mitteseotud teenuste osutamise eest (89). Üldkohus jõudis järeldusele, et esines kahtlusi selle kohta, kas komisjoni otsuse aluseks olnud sätted olid piisavad IRISi võrku kuuluvatelt haiglatelt täiendavate ülesannete täitmise nõudmiseks, mis hõlmasid iga patsiendi ravi mis tahes asjaoludel, (90) kõigis keskustes haiglaravi pakkumist (91) ja täiendavate sotsiaalteenuste tagamist (92). Lisaks sellele täheldas Üldkohus kõigis keskustes haiglaravi pakkumise väidetava ülesande puhul, et oli keeruline määrata kindlaks, mille poolest see ülesanne erines üldistest korraldus- ja tegevusnõuetest, mida kohaldatakse kõigile LCH reguleerimisalasse kuuluvatele haiglatele (93).

(59) Seejärel soovis Üldkohus teada saada, kas komisjon oli tõendanud selgete hüvitamise parameetrite olemasolu (94). Haiglaülesannete puhul tugines Üldkohus LCH artiklist 109 tulenevale puudujääkide hüvitamise mehhanismile, (95) tuues esile, et kaebuse esitajad ei olnud vaidlustanud seda mehhanismi, (96) ning FRBRTC kaudu piirkondliku rahastamise väidetavale mehhanismile, mis loodi ajutiselt selliste summade ülekandmiseks, mis olid vajalikud IRISi võrku kuuluvate haiglate puudujääkide kõrvaldamiseks enne LCH artikli 109 alusel kõnealuste puudujääkide katmise alustamist (97). Artikli 109 puhul oli Üldkohus seisukohal, et kaebuse esitajad ei esitanud märkusi, mis mõjutaks komisjoni poolt kõnealusele artiklile antud positiivset hinnangut (98). Vastupidiselt jõudis Üldkohus FRBRTC mehhanismi kaudu antud väidetavate ettemaksete kohta esitatud väidete puhul järeldusele, et komisjon ei olnud võtnud arvesse kõnealuste ettemaksete arvutamise parameetreid (99) ning ei olnud seega kõnealuseid ettemakseid täielikult uurinud (100). Üldkohus lisas, et komisjon oli ärakuulamiste käigus enda otsusele vastu rääkinud kinnitades, et FRBRTC oli ainult mehhanism, mille abil pealinna Brüsseli piirkond rahastas Brüsseli kommuunisid ja mitte IRISi võrku kuuluvaid haiglaid (101).

(60) IRISi võrku kuuluvate haiglate väidetava täiendava sotsiaalse ülesande riikliku rahastamise puhul (102) tõi Üldkohus esile, et ka siin näib rahastamine pärinevat FRBRTCst, mis sõlmis asjaomaste Brüsseli kommuunidega lepingu neile eritoetuse andmiseks, et võimaldada neil IRISi võrku kuuluvate haiglate tagatud sotsiaalsete ülesannete rahastamist (103). Üldkohus järeldas, et selles lepingus ei täpsustatud IRISi võrku kuuluvate haiglate väidetavate täiendavate sotsiaalsete ülesannetega seotud eelneva hüvitamise parameetreid (104).

(61) Seejärel soovis Üldkohus saada teada, kas komisjon oli tõendanud ülemäärase hüvitamise vältimise menetluse olemasolu ja ülemäärase hüvitamise puudumist (105). Üldkohus jõudis esiteks järeldusele, et LCH pakkus piisavaid tagatisi, et tagada, et selle artiklis 109 ette nähtud menetlusega ei kaasne ülemäärast hüvitamist (106). Ta jõudis samuti järeldusele, et komisjon ei olnud tõendanud kommuunide poolt väidetavate ettemaksete tegemisega seotud sarnase mehhanismi olemasolu, (107) ning tõi eelkõige esile, et IRISi võrku kuuluvatele haiglatele ei tundunud olevat kehtestatud kohustust maksta tagasi ettemaksed pärast seda, kui nende puudujäägid on rahastatud LCH artiklist 109 tulenevalt (108). Nende eritoetuste puhul, mille abil rahastati komisjoni väitel täiendava sotsiaalse ülesande täitmist, jõudis Üldkohus järeldusele, et komisjoni antud hinnangud meetoditele, mis võimaldasid vältida liigset hüvitamist kõnealuste sotsiaalsete ülesannete rahastamise raames, ei olnud piisavad (109).

(62) Selle küsimuse puhul, kas IRISi võrku kuuluvad haiglad said tegelikkuses ülemäärast hüvitist, (110) märkis Üldkohus lihtsalt, et analüüsi ulatus oli äärmiselt suur ja hõlmas IRISi võrku kuuluvate haiglate kõiki finantstulemusi rohkem kui kümne aasta jooksul (111). Ilma tegemata konkreetset otsust komisjoni järelduse kohta, mille kohaselt ülemäärast hüvitamist ei toimunud, tegi Üldkohus otsuse, et komisjoni tehtud hindamise ulatus ja keerukus kujutavad juba ise endast kaudset tõendit, mis kinnitab kaebuse esitajate teesi tõsiste raskuste esinemise kohta. (112).

(63) Viimaks esitasid kaebuse esitajad argumendi, mille kohaselt oleks komisjon pidanud oma hinnangutes võtma arvesse üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutaja majandusliku tõhususe kriteeriumi (113). Üldkohus lükkas selle argumendi siiski tagasi ja tegi järgmise järelduse: „ettevõtja majandusliku tõhususega üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisel seonduv kriteerium ei ole asjaomane riigiabi kokkusobivuse hindamisel EÜ artikli 86 lõike 2 alusel [praegune Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõige 2]; siseriiklike ametiasutuste avalikku teenust osutava avalik-õigusliku isiku majandusliku tõhususega seonduvat valikut ei ole seega selles küsimuses võimalik arvustada“ (114).

(64) Oma järeldusi jätkates märkis Üldkohus järgmist: „[Kaebuse esitaja on] esitanud rea kaudseid ning omavahel kokkulangevaid tõendeid, mis annavad tunnistust tõsiste kahtluste esinemisest seoses uuritavate meetmete kooskõlaga kriteeriumide alusel, mis käsitlevad EÜ artikli 86 lõike 2 [praegune Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõige 2] kohaldamist ning mis seonduvad esiteks IRISi haiglatele ainuomaste haiglaravi avalike teenuste ja avalike sotsiaalteenuste osutamise ülesannetega seonduvalt selgelt määratletud ülesande andmise olemasoluga, teiseks eelnevalt kindlaks määratud hüvitise parameetrite olemasoluga ja kolmandaks selliste avaliku teenuse osutamise ülesannete rahastamise raames ülemäärase hüvitise maksmise vältimist võimaldavate tingimuste olemasoluga […]“ (115).

4.3. Komisjoni 1. oktoobri 2014. aasta menetluse algatamise otsus (116)

(65) Võttes arvesse Üldkohtu järeldusi, (117) mille kohaselt komisjon oleks pidanud kontrollima kahtlusi selle kohta, kas hagi aluseks olev IRISi võrku kuuluvate haiglate riiklik rahastamine sobib kokku siseturuga Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 alusel, pidi komisjon algatama ametliku uurimismenetluse ja ta tegi seda 1. oktoobri 2014. aasta otsusega. Oma menetluse algatamise otsuses märkis komisjon, et Belgia ametivõimude kohaselt otsustasid Brüsseli asjaomased kommuunid ja CPASid kehtestada IRISi võrku kuuluvatele haiglatele, aga mitte erahaiglatele, järgmised lisakohustused, (118) mis õigustavad IRISi võrku kuuluvate haiglate jaoks kasutusele võetud puudujääkide hüvitamise meetmeid: a) kohustus võtta ravile iga patsient mis tahes asjaoludel: IRISi võrku kuuluvad haiglad ei tohi keelduda ravile võtmast neid patsiente, kes ei ole suutelised oma teenuste eest tasuma ja/või kellel ei ole kindlustust, isegi kui kõnealused patsiendid ei vaja kiireloomulist meditsiinilist ravi. Erahaiglad peavad võtma ravile ainult need patsiendid, kes vajavad kiireloomulist meditsiinilist ravi, aga neil puudub see kohustus mittekiireloomulistel juhtudel; b) kohustus pakkuda täielikku haiglaravi kõigis keskustes: kommuunid ja CPASid tegid teadliku otsuse säilitada mitut haiglakeskust, kus pakutakse täielikku ravi, et tagada ravile juurdepääs kõigile patsientidele. Alternatiivne võimalus, mis seisneb voodikohtade ja hoolekande teenuste ümbersuunamises väiksemale arvule keskustele ja seeläbi kulude vähendamises, jäeti teadlikult kõrvale. See valik on eriti oluline ebasoodsas olukorras olevate patsientide ja nende perekondade puhul, võttes arvesse et IRISi võrku kuuluvad haiglad asuvad peamiselt märkimisväärse ebasoodsas olukorras oleva elanikkonnaga alades või nende läheduses; c) kohustus osutada sotsiaalteenuseid patsientidele ja nende perekondadele: sotsiaalabilised annavad abi ebasoodsas olukorras olevatele patsientidele ja nende perekondadele, et lahendada ja hallata halduslikke, rahalisi, inimestevahelisi ja sotsiaalseid probleeme. Lisaks sellele koostavad nad eelnevaid sotsiaalaruandeid, et lihtsustada CPASi rahalist sekkumist. Arvestades, et kõik avalik-õiguslikud ja erahaiglad peavad palkama sotsiaalabilisi teatud haiglateenuste osutamiseks (näiteks geriaatria ja psühhiaatria valdkonnas), kinnitavad Belgia ametivõimud, et IRISi võrku kuuluvatel haiglatel on konkreetne täiendav ülesanne, mis seisneb palju suuremal määral sotsiaalteenuste osutamises ning mis põhjustab suuremaid kulusid, mis tuleb LCH kohaselt kompenseerida.

(66) Võttes arvesse Üldkohtu väljendatud kahtlusi, (119) kutsus komisjon Belgia ametivõime, kaebuse esitajaid ja kõiki teisi huvitatud isikuid esitama kogu asjakohase teabe, et kontrollida hagi aluseks oleva riikliku rahastamise kokkusobivust siseturuga, eelkõige seoses järgmiste punktidega: — IRISi võrku kuuluvate haiglate väidetavate täiendavate ülesannete täpne määratlus ja dokumendid, millel kõnealuste ülesannete andmine põhineb (vt menetluse algatamise otsuse põhjendused 87–89); — IRISi võrku kuuluvate haiglate puudujääkide (mida suurendavad iga väidetava täiendava ülesande kulud) hüvitamisele kohaldatav õiguslik alus (vt menetluse algatamise otsuse põhjendus 91); — kas on võetud (piisavaid) meetmeid, et vältida kõnealuste väidetavate täiendavate ülesannete mis tahes ülemäärast hüvitamist, eelkõige hüvitamismehhanismi kaudu puudujääkide hüvitamisel kombineerituna (vajaduse korral) sissenõutavate ettemaksetega, ning kas IRISi võrku kuuluvatel haiglatel on õiguslik kohustus hüvitada kõik neile tehtud mis tahes ettemaksed, et vältida igasugust ülemäärast hüvitamist (vt menetluse algatamise otsuse põhjendus 95); — kui eritoetuste maksmist maksimaalselt summas 10 miljonit eurot aastas (vt põhjendus 50 eespool) tuleb käsitada IRISi võrku kuuluvate haiglate puudujääkide hüvitamise eraldi tegevusena, siis kas on võetud piisavad meetmed, et tagada hüvitise puhul avaliku teenuse kohustuste täitmisest tekkivate kulude katmiseks vajaliku summa mitteületamine (vt menetluse algatamise otsuse põhjendus 96); — küsimus, kas IRISi võrku kuuluvatele haiglatele maksti tegelikkuses ülemäärast hüvitist alates nende tegevuse algusest sõltumatute juriidiliste struktuuridena (vt menetluse algatamise otsuse põhjendus 97); — mis tahes kasulikud märkused, millega on kaasas konkreetsed ja üksikasjaliud dokumendid, mis selgitavad kas, miks ja millises ulatuses kuulub IRISi võrku kuuluvate haiglate riiklik rahastamine üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitleva 2012. aasta otsuse kohaldamisalasse või üldist majandushuvi pakkuvate teenuste 2012. aasta raamistiku kohaldamisalasse (vt menetluse algatamise otsuse põhjendus 98) või üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitleva 2005. aasta otsuse kohaldamisalasse (vt menetluse algatamise otsuse põhjendus 100)] ning kas, miks ja millises ulatuses on täidetud neis kehtestatud tingimused.

(67) Komisjon kasutas menetluse algatamise otsuse tegemist samuti, et proovida saada selgitusi järgmiste täiendavate faktiliste asjaolude kohta: — kas mis tahes FRBRTC vahendid (vt põhjendus 50 eespool) kanti eritoetuste korral otseselt üle IRISi võrku kuuluvatele haiglatele ning kas FRBRTC ja eritoetuste puhul on tegemist pealinna Brüsseli piirkonna ja Brüsseli kommuunide vaheliste lihtsate rahastamismehhanismidega või mitte (vt menetluse algatamise otsuse põhjendus 17); — CPASide seaduse artikli 60 lõikes 6 ette nähtud kohustuse täpne olemus (vt põhjendus 19 eespool), avalik-õigusliku haigla sulgemise võimalused ja erinevused haiglate korraldusmehhanismiga (vt menetluse algatamise otsuse põhjendus 26); — kas IRISi võrku kuuluvate haiglate osutatud täiendavatel sotsiaalteenustel on majanduslik olemus või mitte (vt menetluse algatamise otsuse põhjendus 48); — kas (pealinna Brüsseli piirkonnalt kommuunidele) makstud eritoetuste edasikandmist kommuunidelt IRISi võrku kuuluvatele haiglatele saab pidada eelarvepuudujäägi katmise mehhanismist eraldiseisvaks toiminguks (vt menetluse algatamise otsuse põhjendus 92) ja kui saab, siis mis on kohaldatav õiguslik alus, mis sätestab tehingu täpsed tingimused; — kas on olemas ettemaksete mehhanism, mis on selle mehhanismi õiguslik alus ja (vajaduse korral) kõnealuste maksete tegemise meetod ning kas kõnealuseid ettemakseid käsitatakse puudujääkide katmise mehhanismist eraldiseisvaks abi meetmeks ning (vajaduse korral) täpsemad andmed kõnealuste ettemaksete võimaliku rahastamise kohta FRBRTC poolt (vt menetluse algatamise otsuse põhjendus 93); — muud jätkusuutlikkuse mõiste (s.o avalik-õiguslike haiglate pikaajalise tegevuse ja elujõulisuse mõiste, vt ka põhjendus 91 allpool), selle õigusliku aluse (eelkõige katusorganisatsiooni IRIS ja IRISi võrku kuuluvate haiglate tasandil), selle mõju ja jätkusuutlikkuse alusel kõnealustele haiglatele tekkinud puudujääkide hüvitamise mehhanismide põhjendamise viisi selgitused (vt menetluse algatamise otsuse põhjendused 102 ja 103); — kas on olemas muid põhjuseid peale menetluse algatamise otsuses otseselt nimetatu (s.o täiendavate üldist majandushuvi pakkuvate teenuste ülesannete olemasolu ja avalik-õigusike haiglate jätksuutlikkus), mis võivad põhjendada IRISi võrku kuuluvate haiglate täiendavat rahastamist (vt menetluse algatamise otsuse põhjendus 103).

5. HUVITATUD ISIKUTE MÄRKUSED

(68) Komisjonile laekusid märkused neljalt huvitatud isikult (CBI, ABISP, Zorgnet Vlaanderen ja UNCPSY) ning nende kokkuvõte on esitatud allpool.

5.1. CBI

(69) Kaebuse esitaja CBI märkis vastusena menetluse algatamise otsusele, et tema hinnangul ei sisalda kõnealune otsus ühtegi uut elementi, märkust ega selgitust, mis võimaldaks määrata kindlaks IRISi võrku kuuluvate haiglate eriülesande olemasolu või mis on seotud kõnealuse väidetava ülesande hüvitamise mehhanismidega või sellega seoses kasutusele võetavate kontrollidega. Kaebuse esitaja osutas seega peamiselt oma varasemates märkustes esitatud argumentidele.

(70) CBI kinnitab oma seisukohta, mille kohaselt: 1) ei vastuta IRISi võrku kuuluvad haiglad eriliste üldist majandushuvi pakkuvate teenuste eest, mis lisanduvad kõigile Belgia (avalik-õiguslikele ja erasektori) haiglatele kehtestatud ülesannetele, ning 2) isegi kui komisjon jõudis järeldusele, et kõnealused täiendavad ülesanded on olemas, siis ei ole kõnealused ülesanded piisavalt selgelt määratletud, et need vastaksid asjakohaste Euroopa Liidu õigusaktide nõuetele. CBI märkis samuti, et Brüsseli uue kohaliku omavalitsuse poliitilise programmi ettepanekus (mis avaldati 2014. aasta juulis) nähakse ette „13. veebruari 2003. aasta korralduse ümbersõnastamine, et täpsustada kommuunide huvides olevate ülesannete määratlus, mis põhjendab kommuunidele eritoetuste maksmist.“ Kaebuse esitajad on seisukohal, et selle sõnastuse järgi praeguse seisuga seda liiki ülesanded puuduvad, aga need määratakse kindlaks tulevikus.

(71) Seoses CPASide seaduse artikli 60 lõike 6 nõuetega on CBI seisukohal, et need ei lisa LCH-le midagi seoses selliste täiendavate või konkreetsete üldist majandushuvi pakkuvate teenuste määratlustega, mida kohaldatakse ainult IRISi võrku kuuluvate haiglate sugustele avalik-õiguslikele haiglatele. Kaebuse esitaja väidab samuti, et täiendav sotsiaalne ülesanne näib seisnevat ainult ka teiste haiglate tagatavate sotsiaalsete teenuste suuremas mahus tagamises, mille ta määratleb „sotsiaalse põhiülesandena (mis kehtib nii avalik-õiguslikele kui ka erahaiglatele)“. CBI hinnangul ei ole see piisav, et olla seisukohal, et IRISi võrku kuuluvatel haiglatel on täiendav sotsiaalne ülesanne. Lisaks sellele märgib CBI seoses küsimusega, kas kõnealustel teenustel on majanduslik olemus, et ainult nende teenuste tasuta osutamine ei võta neilt majanduslikku olemust. Viimaks on CBI seisukohal, et täiendavad sotsiaalsed teenused on eristamatud üldisest tervishoiuteenusest, millel on kahtlemata lahutamatu majanduslik olemus, kuna seda ei ole kunagi kahtluse alla seatud.

(72) CBI sõnul on universaalteenusena pakutava ravi ülesanne nii erahaiglatel kui ka avalik-õiguslikel haiglatel. Tema hinnangul ei ole avalik-õiguslikel ja erahaiglatel nn sotsiaalsete patsientide ravi kontekstis mingeid erinevusi, olenemata sellest, kas tegemist on hädaolukorra või hädaolukorra järgse olukorraga. Sellega seoses osutab CBI Brüsseli esimese astme kohtu otsusele, (120) mis käsitleb kiireloomulise meditsiinilise abi (121) andmist Belgias ebaseaduslikult viibivatele võõramaalastele (edaspidi „dokumentideta rändajad“), mis näitab, et selles kontekstis võivad kõnealust abi anda nii avalik-õiguslikud kui ka erahaiglad. CBI lisab, et kindlustusfondi Mutualités Chrétiennes (122) 2004. aasta väljaande (123) kohaselt võtavad erahaiglad pealinna Brüsseli piirkonnas ravile rohkem kui 60 % nn sotsiaalsetest patsientidest. Kaebuse esitaja on samuti seisukohal, et CPASide seadusega, IRISi strateegiliste kavadega ega abikodusid käsitlevate kokkulepetega (124) ei kehtestata mingeid täiendavaid ülesandeid.

(73) Kõigis keskustes tegutsemise ülesande puhul on CBI seisukohal, et kõigis keskustes täieliku haiglaravi pakkumise kohustuse täpset sisu ega ulatust, milles sellest kohustusest tekivad IRISi võrku kuuluvatele haiglatele täiendavad kulud, ei ole selgitatud. Täiendava sotsiaalse ülesande puhul on CBI seisukohal, et CPASide seaduse artikliga 57 ei kehtestata IRISi võrku kuuluvatele haiglatele täiendavaid kohustusi ja et igal juhul ei ole neid selles (ega IRISi strateegilistes kavades ega abikodusid käsitlevates kokkulepetes) arusaadaval viisil kindlaks määratud.

(74) Hüvitamise parameetrite selge määratlemise kohta märkis CBI, et Belgia ametivõimude väitel täidavad IRISi võrku kuuluvad haiglad erahaiglatest erinevat ülesannet ja et kõnealust ülesannet ei ole kehtestatud LCHs, vaid see tugineb teisele õiguslikule alusele. CBI sõnul on selgelt välistatud, et LCH võiks määratleda hüvitamise parameetreid, mis puudutavad ühte või mitut avalikku teenust, mida ei ole selles ette nähtud. Lisaks sellele märgib CBI, et puudub igasugune seos kõnealuste eriülesannete väidetava õigusliku aluse ja hüvitamismehhanismide vahel. Kaebuse esitaja märgib, et ilmselt puudub igasugune eristus väidetavate eriülesannete kuludest ja põhiülesande kuludest tekkivate puudujääkide vahel. Viimaks osutab CBI Belgia finantsinspektsiooni esitatud mitmele arvamusele, milles järeldati, et on võimatu kontrollida 13. veebruari 2003. aasta korralduse alusel antud eritoetuste kasutamist, kuna selles korralduses ei täpsustata kommuuni huvides täidetavaid ülesandeid, mille eest kõnealuseid toetusi antakse.

(75) CBI kordab samuti oma varem esitatud väiteid, mille kohaselt ei ole võetud mingeid meetmeid ülemäärase hüvitamise vältimiseks. Ta lisab, et IRISi võrku kuuluvate haiglate täidetavate eriülesannete täpse määratluse puudumise tõttu on võimatu kindlaks määrata, millised tegevused peaksid kuuluma hüvitamisele ja millised mitte. CBI arvamuse kohaselt on seega võimatu kontrollida ülemäärase hüvitamise vältimist võimaldava kontrollimehhanismi olemasolu.

(76) Viimaks märgib CBI, et isegi kui avalik-õiguslike haiglate jätkusuutlikkust on 19. mai 1994. aasta koostöölepingus nimetatud, siis ei määrata selles dokumendis kindlaks seda tüüpi ülesannet ja see ei seisne ülesande andmises. Eelkõige on CBI seisukohal, et kõnealuses lepingus ei ole märgitud midagi selle kohta, et kommuunil või linnal peab olema oma territooriumil avalik-õiguslik haigla, ja selles ei kehtestata mingit eeskirja Belgias haiglateenuste korralduse kohta, millest tulenevalt on vaja kasutada avalik-õigusliku haigla teenust.

5.2. ABISP

(77) Association bruxelloise des institutions de soins privées (ABISP), üks algsetest kaebuse esitajatest [vt põhjendus 1], andis menetluse algatamise otsust käsitlevates märkustes teada, et kõik Belgia haiglad peavad olenemata nende staatusest või omanikest täitma seaduse alusel üldist huvi pakkuvat ülesannet. ABISP osutas sellega seoses LCH artiklile 2 (125). Viimaks tuletas ABISP meelde, et ta võttis oma kaebuse tagasi.

5.3. Zorgnet Vlaanderen

(78) Zorgnet Vlaanderen esindab Flaami rohkem kui 500 raviteenuse osutajat (näiteks üldhaiglaid, psühhiaatrilise ravi asutusi ja hooldekodusid). Zorgnet Vlaanderen rõhutas oma märkustes menetluse algatamise otsuse kohta, et kõik Belgia haiglad, olenemata sellest, kas need on avalik-õiguslikud või erahaiglad, peavad täitma LCH raames samu avaliku teenuse kohustusi. Ta märkis samuti, et LCHs ei määratud kindlaks juriidilist vormi käsitlevaid tingimusi (avalik-õiguslik või erasektori organ), mis on vajalikud asutuse tunnustamiseks haiglana. Muu hulgas täheldas Zorgnet Vlaanderen, et haiglate avaliku teenuse kohustuse määratluses ei osutatud piirkondlikule eripärale. Viimaks kinnitas ta, et Flandria ja pealinna Brüsseli piirkonna haiglad ei täida erinevat sotsiaalset ülesannet.

5.4. UNCPSY

(79) Union nationale des cliniques psychiatriques privées (UNCPSY) on Prantsusmaa eraõiguslike psühhiaatriakliinikute föderatsioon. UNCPSY kinnitab oma menetluse algatamise otsust käsitlevates märkustes, et kui soovitakse kindlaks määrata, kas riikliku rahastamise puhul on ületatud avaliku teenuse netokulu, siis ei saa see netokulu olla piiramatu. Samuti tuleb kõnealuse hindamise raames võtta arvesse teenuseosutaja haldamise kvaliteeti. Selles kontekstis on UNCPSY seisukohal, et komisjon peaks võrdlema avalik-õiguslikke haiglaid erahaiglatega, et määrata kindlaks, kas abi on proportsionaalne Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 tähenduses.

(80) Selles kontekstis märgib komisjon, et UNCPSY märkused on vastuolus Üldkohtu poolt oma 7. novembri 2012. aasta otsuse (T-137/10) punktis 300 esitatud järeldusega, mille kohaselt ei ole ettevõtja majanduslik tõhusus üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamisel üks kriteeriumidest, mida võetakse arvesse, kui Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 kohaselt hinnatakse ettevõtte saadud riikliku rahastamise kooskõla riigiabi eeskirjadega (vt sellega seoses põhjendus 63).

6. BELGIA KUNINGRIIGI MÄRKUSED

6.1. Belgia märkused menetluse algatamise otsuse kohta

(81) Oma vastuses komisjoni 1. oktoobri 2014. aasta otsusele ja eelkõige selle otsuse põhjendusele 17 täheldasid Belgia ametivõimud, et pealinna Brüsseli piirkonna rahalised sekkumised (s.o eritoetused maksimaalselt summas 10 miljonit eurot aastas) ja FRBRTC rahalised sekkumised seisnevad ainult kommuunidele ja mitte IRISi võrku kuuluvatele haiglatele eraldatud rahaliste vahendite ülekannetes. Seda arvesse võttes on Belgia ametivõimud seisukohal, et tegemist on avaliku sektori asutuste vahelise rahaliste vahendite ülekandega, mis ei kuulu Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaldamisalasse. Belgia ametivõimude väitel ei ole pealinna Brüsseli piirkond ega FRBRTC IRISi võrku kuuluvatele haiglatele abi andnud. Nad on seisukohal, et kõnealused ülekanded on toimunud piirkonna pädevuse raames, mis on seotud kommuunide üldise rahastamisega ja mis võimaldab neil täita oma üldist huvi pakkuvaid ülesandeid ja eelkõige CPASi ülesandeid. Selles kontekstis käsitlevad kaebuse esitajate viited finantsinspektsiooni arvamusele ainult pealinna Brüsseli piirkonda ja kommuune, aga mitte IRISi võrku kuuluvaid haiglaid. Viimaks kinnitavad Belgia ametivõimud, et institutsioonide reforme käsitleva 8. augusti 1980. aasta eriseaduse ja Belgia riiginõukogu arvamuse (126) alusel võib pealinna Brüsseli piirkond rahastada ainult kommuune ja mitte IRISi võrku kuuluvaid haiglaid, kuna haigla eriülesannete rahastamine ei kuulu piirkonna pädevusse.

(82) Seoses menetluse algatamise otsuse põhjenduses 26 väljendatud kahtlustega selgitavad Belgia ametivõimud erinevust ühelt poolt CPASide seaduse artikli 60 lõike 6 nõuete ja teiselt poolt haiglate korraldusmehhanismi abil avalik-õigusliku haigla sulgemise võimaluste vahel. Nende sõnul kehtestatakse CPASi seaduse artikli 60 lõikega 6 (127) tingimused, mida tuleb täita, et CPAS saaks haigla asutada. CPAS peab eelkõige analüüsima, kas selline haigla on tegelikult vajalik, võttes arvesse piirkonna vajadusi ning eelkõige meditsiinilis-sotsiaalseid vajadusi ja sarnase taristu olemasolu. Belgia ametivõimud rõhutavad samuti, et haiglate korraldusmehhanism hõlmab föderaalvalitsuse poolt piirkonnas haiglate maksimaalse voodikohtade arvu kindlaksmääramist. Föderaalvalitsus tugineb oma otsuses ainult kindlaks määratud haiglate vajadustele, võtmata arvesse iga piirkonna sotsiaalsete vajaduste taset (128). Belgia ametivõimud selgitavad, et pealinna Brüsseli piirkonna puhul määratakse maksimaalne voodikohtade arv kindlaks kogu piirkonna jaoks ja mitte individuaalselt 19 kommuunist igaühe jaoks. Vastupidiselt sellele otsustab igaüks pealinna Brüsseli piirkonna 19 CPASist iseseisvalt, kas luua kohalikest vajadustest lähtuvalt oma kommuunis haigla või mitte.

(83) Belgia ametivõimud selgitasid samuti, et avalik-õigusliku haigla sulgemist või selle üleminekut erasektori partnerluseks ei reguleerita konkreetselt või formaalselt LCH või CPASide seaduse alusel (129). Belgia ametivõimude sõnul selgitatakse Belgia riiginõukogu kohtupraktikas siiski CPASi loodud asutuste sulgemise ja/või ülemineku meetodeid ja tingimusi. Riiginõukogu nõudis oma 9. detsembri 2002. aasta määruses nr 113.428 CPASi alla kuuluva hooldekodu eraettevõtjale ülemineku tühistamist. Ta oli eelkõige seisukohal, et tuli samuti hinnata vajadust osutada meditsiinilis-sotsiaalseid teenuseid enne asutuse sulgemise või ülemineku kohta otsuse tegemist. Kõnealuse hindamise raames tuleb võtta nõuetekohaselt arvesse asutuse loomise ajal tehtud hindamist ning kõiki muudatusi, mis on toimunud pärast asutuse loomise otsuse tegemist. Lisaks sellele märgivad Belgia ametivõimud, et kõnealune hindamine ei tohi tugineda ainult asutuse finantsolukorrale või selle hooldamiseks kaetavatele kuludele. Sellel alusel jõuavad Belgia ametivõimud järeldusele, et CPAS ei tohi sulgeda oma haiglat, kui ta ei ole eelnevalt kindlaks määranud, et enam ei ole meditsiinilisi ja sotsiaalseid vajadusi, mille jaoks haigla loodi.

(84) Belgia ametivõimude sõnul on avalik-õigusliku haigla loomiseks vaja samal ajal täita CPASide seaduse artikli 60 lõikes 6 kehtestatud kohustusi ning avaliku võimu haiglate korralduse kohustusi, kuid erahaiglate puhul on asjakohane ainult korraldus. CPASide seaduse artikli 60 lõike 6 kohaselt peab uue avalik-õigusliku haigla avamine olema põhjendatud tegeliku vajaduse olemasoluga. Lisaks sellele selgitavad Belgia ametivõimud, et kui avatakse avalik-õiguslik haigla, mille mahutavus vastab haiglate korralduses ette nähtud voodikohtade arvule, siis ei ole kõnealuse korralduse raames sellel alal enam ruumi teisele (avalik-õiguslikule või erasektori) haiglale, millisel juhul puuduvad muud meetodid elanikkonna vajadustele vastamiseks. Belgia ametivõimud märgivad, et kui CPAS soovib mingil hetkel oma avalik-õigusliku haigla sulgeda, siis peab ta esiteks tagama, et see haigla ei ole enam vajalik riiginõukogu kohtupraktikat arvesse võttes. Vastupidiselt CPASile ei pea eraettevõtja, kes otsustab oma haigla sulgeda, seaduse kohaselt tagama, et elanikkond saab kasutada raviteenuseid. Belgia ametivõimude sõnul jääb erahaigla avatuks ainult enda otsuse alusel, mida võidakse igal ajal muuta. Näiteks osutavad Belgia ametivõimud Berchem-Sainte-Agathe (Brüssel) erahaigla Hôpital français ootamatule sulgemisele 2008. aastal (130). Kokkuvõttes selgitavad Belgia ametivõimud, et haiglate korraldusmehhanism piirab nii avaliku kui ka erasektori ettevõtjate haiglate asutamise vabadust (haigla loomine on võimalik ainult juhul, kui ala maksimaalset voodikohtade arvu ei ole veel saavutatud). Samas kehtestatakse nende sõnul CPASide seadusest tulenevate kohustuste alusel CPASidele täiendavaid piiranguid, mis on seotud avalik-õigusliku haigla avamise ja sulgemisega, kui erahaiglad võidakse igal ajal sulgeda.

(85) Väidetavalt ainult IRISi võrku kuuluvatele haiglatele kehtivate kohustuste puhul [vt menetluse algatamise otsuse põhjendused 87–89] väidavad Belgia ametivõimud, et need kohustused on otseselt põhjustatud asjaolust, et IRISi võrku kuuluvad haiglad on loodud CPASi poolt sotsiaalabi andmiseks (vt punkt 2.2). Belgia ametivõimud on seisukohal, et need kohustused tulenevad CPASide seadusest, mille alusel IRISi võrku kuuluvad haiglad loodi, ja need kehtestatakse IRISi võrku kuuluvatele haiglatele nende põhikirjadega ja IRISi strateegiliste kavadega. Belgia ametivõimud osutavad asjaomaste kohustuste täpseks määratlemiseks samuti nendele dokumentidele. Sisutiheduse huvides ja korduste vältimiseks osutab komisjon oma hindamises ainult asjakohastele lõikudele (vt punkt 7.3.4.1).

(86) Oma menetluse algatamise otsuses (vt põhjendus 48) väljendas komisjon kahtlust IRISi võrku kuuluvate haiglate osutatud täiendavate sotsiaalteenuste majandusliku või mittemajandusliku olemuse kohta. Oma vastuses menetluse algatamise otsusele olid Belgia ametivõimud seisukohal, et kõnealustel sotsiaalteenustel puudub majanduslik olemus. Nad kinnitavad sisuliselt, et Brüsseli CPASide antud sotsiaalabi materiaalse, sotsiaalse, meditsiinilise, meditsiinilis-sotsiaalse ja psühholoogilise abi kujul ei kuulu konkurentsile rajatud turu koosseisu ning et see jääb nii isegi juhul, kui sotsiaalabi (s.o täiendavate sotsiaalteenuste) ühe osa tagavad IRISi võrku kuuluvad haiglad ülesande andmise akti alusel.

(87) Puudujääkide hüvitamise õigusliku alusega seoses (vt menetluse algatamise otsuse punkt 91) on Belgia ametivõimud seisukohal, et kommuunide võetud kohustus katta oma avalik-õiguslike haiglate puudujääk on ette nähtud IRISi võrku kuuluvate haiglate põhikirjade artiklis 46 ning LCH artiklis 109. Nad selgitavad, et LCH artiklis 109 kehtestatakse kõigile Belgia avalik-õiguslikele haiglatele kohaldatav üldpõhimõte, millega määratakse kindlaks kommuunidele kehtestatud miinimumkohustus (kuna nad peavad katma ainult osa puudujäägist, vt ka põhjendus 47). Belgia ametivõimud märgivad samuti, et IRISi võrku kuuluvate haiglate põhikirja artiklis 46 määratakse kindlaks konkreetne kohustus, mida kohaldatakse ainult IRISi võrku kuuluva haigla loonud kuuele kommuunile ja mille puhul otsustati minna kaugemale LCH artiklis 109 kehtestatud miinimumnõuetest, hõlmates kogu IRISi võrku kuuluvate haiglate raamatupidamisarvestuse puudujäägi.

(88) Komisjon esitas oma menetluse algatamise otsuse põhjenduses 92 küsimuse, kas (pealinna Brüsseli piirkonna poolt kommuunidele antud) toetuste üleminekut kommuunidelt IRISi võrku kuuluvatele haiglatele võib pidada puudujääkide katmise mehhanismist eraldiseisvaks toiminguks. Oma vastuses kinnitavad Belgia ametivõimud, et Brüsseli kommuunid kasutavad eritoetusi ainult oma kohustuse (osa) täitmiseks, mis on seotud IRISi võrku kuuluvate haiglate puudujääkide katmisega. Nagu allpool on täpsemalt selgitatud (vt punkt 7.3.5), hüvitatakse puudujäägid mitmes etapis, mille hulka kuulub eritoetuste üleminek kommuunilt IRISi võrku kuuluvale haiglale, aga kõik kõnealused maksed toimuvad samal alusel, milleks on kommuunide võetud kohustus katta puudujääk.

(89) Komisjon nõudis samuti selgitusi väidetava ettemaksete mehhanismi kohta (kui see on asjakohane), kõnealuse mehhanismi õigusliku aluse ja toimimise viisi kohta, selle erinevuse kohta puudujääkide katmise mehhanismist ning FRBRTC rolli kohta selle rahastamises (vt menetluse algatamise otsuse põhjendus 93). Belgia ametivõimud on seisukohal, et mingisugust ettemaksete tegemise mehhanismi ei ole olemas. Täpsemalt selgitavad nad, et IRISi võrku kuuluvate haiglate puudujääkide katmise kohustus tekib puudujäägi tekkimisel. Belgia ametivõimude sõnul osutatakse IRISi võrku kuuluvate haiglate põhikirjade artiklis 46 raamatupidamisarvestuse puudujäägile, mis märgitakse haiglate finantsaruannetesse hiljemalt kuus kuud pärast majandusaasta lõppu. Vastupidiselt sellele võtab LCH artikli 109 kohase puudujäägi arvutamine rahvatervise avaliku föderaalteenistuse poolt märkimisväärselt kauem aega (kuni kümme aastat). Belgia ametivõimud kinnitavad siiski, et kuna LCH artikli 109 alla kuuluv puudujääk on lihtsalt üks osa IRISi võrku kuuluvate haiglate põhikirjade artikliga 46 vahetult hõlmatud raamatupidamisarvestuse puudujäägist, ei saa IRISi võrku kuuluvad haiglad ettemakseid, mida võiks pidada puudujääkide katmise mehhanismist eraldiseisvaks abiks. Viimaks kordavad Belgia ametivõimud, et FRBRTC pakkus kommuunidele rahastust, mis aitas neil täita oma kohustusi puudujääkide katmiseks, mille puhul ei ole eespool selgitatu kohaselt tegemist ettemaksete tasumise mehhanismiga.

(90) Ülemäärase hüvitamise vältimise meetmete ja ülemäärase hüvitamise tegeliku puudumise kohta (vt menetluse algatamise otsuse punktid 95–97) esitavad Belgia ametivõimud järgmised argumendid. Nad selgitavad esiteks, et igal aastal tehakse puudujäägi hüvitamise otsused alles siis, kui kõnealuse tegevuse hinnanguline puudujääk on teada, ning seega puudub igasugune ülemäärase hüvitamise risk. Nad lisavad, et Belgia õigusraamistik (eelkõige 14. novembri 1983. aasta seadus ja CPASide seadus) võimaldab kommuunidel tagada, et IRISi võrku kuuluvad haiglad kasutavad riigiabi õigesti, ja nõuda see abi sisse, kui tingimusi ei täideta või kui toimub liigne hüvitamine. Lisaks sellele osutavad Belgia ametivõimud ülemäärase hüvitamise puudumise tõendamiseks komisjonile esitatud erinevatele tabelitele, milles näidatakse puudujääki ja kommuunide sekkumisi IRISi võrku kuuluvast viiest haiglast igaühe puhul ajavahemikus 1996–2014 (vt ka punktis 7.3.5 esitatud näitajad).

(91) Nagu nõutud, selgitavad Belgia ametivõimud oma vastuses täiendavalt jätkusuutlikkuse mõistet (vt menetluse algatamise otsuse põhjendused 102–103). Nende sõnul tugineb IRISi võrku kuuluvate haiglate jätkusuutlikkuse tagamise kohustus otseselt CPASide seadusele. Nagu eespool on selgitatud (vt punkt 2.1), võib iga CPAS luua asutused, mis vastutavad sotsiaalabi ja sealhulgas meditsiinilise ja meditsiinilis-sotsiaalse abi andmise eest, kui ta on suuteline tõendama, et see on vajalik tegelikule vajadusele reageerimiseks kooskõlas CPASide seaduse artikli 60 lõikega 6. Nad selgitavad, et minevikus asutasid pealinna Brüsseli piirkonna 19 CPASist kuus sotsiaalabi andmiseks haigla (millel polnud eraldiseisva juriidilise isiku staatust) ning nad haldasid kõnealuseid haiglaid ise kuni 1995. aasta lõpuni. Nende sõnul ei muutnud kõnealuste avalik-õiguslike haiglate restruktureerimine, mis lõppes IRISi võrku kuuluvate haiglate loomisega, mis said CPASidest juriidiliselt sõltumatuteks 1. jaanuaril 1996 (vt ka punkt 2.2), midagi CPASidele pandud kohustuses anda sotsiaalabi kas otseselt või IRISi võrku kuuluvate haiglate kaudu. Selles kontekstis märgivad Belgia ametivõimud, et restruktureerimise ja IRISi võrgustiku ning IRISi võrku kuuluvate haiglate loomise esmane eesmärk oli tagada pealinna Brüsseli piirkonnas avalik-õiguslike haiglate teenuste järjepidevus (vt ka põhjendus 27). Nad märgivad seega, et IRISi võrku kuuluvate haiglate jätkusuutlikkuse tagamiseks ja seeläbi elanikkonna sotsiaalsete vajaduste rahuldamise tagamiseks peavad kommuunid ja CPASid katma kõnealuste haiglate kogu puudujäägi kooskõlas IRISi võrku kuuluvate haiglate põhikirjade artikliga 46. Belgia ametivõimud jõuavad lisaks sellele järeldusele, et kuni on olemas tegelik vajadus kooskõlas riiginõukogu kohtupraktikaga [vt põhjendus 83], ei või avalik võim sulgeda IRISi võrku kuuluvaid haiglaid ega anda neid üle erasektori omanikule.

(92) Viimaks tahtis komisjon menetluse algatamise otsuse põhjenduses 103 teada, kas on teisi põhjuseid, mis võiksid õigustada IRISi võrku kuuluvate haiglate täiendavat rahastamist. Sellega seoses märgivad Belgia ametivõimud, et IRISi võrku kuuluvate haiglate ainus eesmärk ei ole luua elujõulisi teenuseid, tegevusi ja haiglate programme, nagu seda võivad teha Belgia erahaiglad. Belgia ametivõimude sõnul peavad IRISi võrku kuuluvad haiglad vastupidiselt tagama võimalikult suure ravi ulatuse, eelkõige tagamaks kõigile ja eelkõige ühiskonna kõige vaesematele liikmetele juurdepääsu nende haiguse jaoks vajalikule ravile, isegi kui see ravi ületab suurel määral LCH alusel kõigile haiglatele kohaldatavate kavandamise ja kinnitamise standardite ulatuse. Sellega seoses osutavad Belgia ametivõimud samuti Üldkohtu 7. novembri 2012. aasta otsuse punktile 162, mille kohaselt „võib avalik-õiguslike haiglate puudujäägi katmine osutuda vajalikuks tervishoiuga seotud ja sotsiaalsetel kaalutlustel, et tagada haiglasüsteemi jätkuvus ja elujõulisus“. Belgia ametivõimud märgivad samuti, et avalik-õigusliku haigla põhikirjaga kaasnevad teatud kulud, mida ei kata täielikult föderaalsed rahastamismeetmed. Nad märgivad, et need kulud hõlmavad muu hulgas kakskeelsete töötajate keeleoskuse preemiate tasumist ja riigiteenistujate (ametnike) kõrgemaid pensionimakseid ja haiguskindlustust ning pealinna Brüsseli piirkonna kehtestatud (aga ainult osaliselt tasutavaid) palgaskaala täiendusi.

6.2. Belgia märkused kolmandate isikute märkuste kohta

(93) Belgia ametivõimud teatasid alustuseks, et CBI, ABISP ja Zorgnet Vlaandereni esitatud märkused komisjoni menetluse algatamise otsuse kohta tuginevad samale argumendile, mille kohaselt ei vastuta IRISi võrku kuuluvad haiglad kõnealuste organisatsioonide sõnul Belgias kõigile (avalik-õiguslikele ja erasektori) haiglatele kehtestatud üldist majandushuvi pakkuvate teenustega võrreldes täiendavate üldist majandushuvi pakkuvate teenuste eest. Nende sõnul tugineb kõnealune väide samale alusele, mille kohaselt kehtestatakse LCHga avalik-õiguslikele ja erahaiglatele sama avaliku teenuse kohustus, olenemata mis tahes piirkondlikest kaalutlustest. Siiski ei selgita Belgia ametivõimude sõnul asjaomased pooled, millises mõistes ei kohaldata IRISi võrku kuuluvatele haiglatele CPASide seadust, samas kui Belgia sõnul on see seadus IRISi võrku kuuluvate haiglate olemasolu õiguslik alus. Belgia ametivõimud märgivad, et LCH artiklis 147 kinnitatakse otseselt, et CPASi hallatud haiglate puhul (nagu IRISi võrku kuuluvad haiglad (131)) täiendab LCH CPASide seadust, mis kinnitab, et LCH ei ole CPASi hallatud haiglatele kohaldatav ainus asjakohane õiguslik alus.

(94) Belgia ametivõimud peavad valeks CBI väidet, mille kohaselt näitab Brüsseli kohaliku omavalitsuse teatatud kavatsus sõnastada ümber 13. veebruari 2003. aasta korraldus kommuunidele eritoetuste maksmist õigustavaid üldist huvi pakkuvaid ülesandeid täpsustaval viisil (vt põhjendus 70), et praeguse seisuga puuduvad igasugused eriülesanded (mida kohaldatakse ainult IRISi võrku kuuluvatele haiglatele). Belgia ametivõimud toovad eelkõige esile, et kõnealuse korraldusega ette nähtud eritoetusi antakse ainult kommuunidele ja mitte IRISi võrku kuuluvatele haiglatele. Belgia kinnitab samuti, et FRBRTC ja pealinna Brüsseli piirkonna enda sekkumised (maksimaalselt summas 10 miljonit eurot aastas) (132) kommuunide toetamiseks hõlmavad rahalisi ülekandeid avaliku sektori asutuste vahel, mis ei kuulu Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaldamisalasse. Belgia ametivõimud kordavad, et piirkond ega FRBRTC ei eraldanud ühtegi neist summadest IRISi võrku kuuluvatele haiglatele. Vastupidiselt sellele on Belgia sõnul tegemist lihtsalt ülekannetega piirkonna ja kommuunide vahel, mis on seotud piirkonna pädevusega kommuunide üldiseks rahastamiseks. Kõnealune üldine rahastamine on ette nähtud, et võimaldada kommuunidel täita kommuunide huvides elluviidavaid ülesandeid, mis hõlmavad CPASide ülesandeid. Belgia ametivõimude sõnul ei tähenda 13. veebruari 2003. aasta korralduse teatatud reform ühelgi viisil kinnitust selle kohta, et IRISi võrku kuuluvatele haiglatele ei ole antud üldist majandushuvi pakkuvate teenustega seotud täiendavaid ülesandeid. Oma asutatud haiglate üldist majandushuvi pakkuvate teenuste täpsustamine on kommuunide ülesanne ja kõnealune korraldus ei ole selles kontekstis asjakohane, kuna see käsitleb ainult valitsuse piires rahastamist.

(95) Belgia ametivõimud lükkavad tagasi ka CBI poolt oma märkustes esitatud sotsiaalsete ülesannete kirjelduse, mis ei ole nende sõnul täpne. CBI väidab nimelt, et LCHs on määratletud avalik-õiguslikele ja erahaiglatele ühine sotsiaalne põhiülesanne, mida aga IRISi võrku kuuluvad haiglad täidavad suuremal määral. Selle arusaama kohaselt ei oleks võimalik eristada IRISi võrku kuuluvate haiglate täiendavaid sotsiaalseid ülesandeid haiglateenustest ning need oleks kõnealuste teenuste lahutamatu osa. Belgia ametivõimud ei nõustu selle seisukohaga. Nad on seisukohal, et lisaks asjaolule, et CBI nõustub otseselt avalik-õiguslike ja erahaiglate olemusliku erinevuse olemasoluga (mis seisneb IRISi võrku kuuluvate haiglate poolt suuremal määral sotsiaalteenuste osutamises), ei määratle CBI, mida ta peab täpselt silmas sotsiaalse põhiülesande all, mida ta käsitab haiglate üldist majandushuvi pakkuva teenusena, ning ta ei määratle kõnealuse ülesande õiguslikku alust ega selle kehtestamise konkreetset ülesande andmise akti. Belgia ametivõimud on seisukohal, et avalik-õiguslikele haiglatele saab sotsiaalseid põhiülesandeid anda ainult CPASide seadusega. Belgia ametivõimude sõnul LCH ainult täiendab avalik-õiguslike haiglate puhul CPASide seadust (vt LCH artikkel 147). IRISi võrku kuuluvate haiglate oluline ülesanne ehk põhiülesanne on määratletud CPASide seaduses või selle alusel ning seega ei ole see ühine kõigile haiglatele. Belgia ametivõimude sõnul ei ole sellel ülesandel majanduslikku olemust. IRISi võrku kuuluvad haiglad on seega asutatud CPASide seaduse alusel ning pärast nende asutamist peavad need vastama LCHga kehtestatud täiendavatele eeskirjadele (133).

(96) Universaalteenusena pakutava ravi ülesannet käsitlevate CBI märkuste puhul märgivad Belgia ametivõimud, et CBI piiritleb universaalteenusena pakutava ravi ülesande, mis on tema sõnul kõigile haiglatele ühine, ainult kiireloomuliste olukordadena ja kiirabi andmise järgsete olukordadena. Seega on Belgia ametivõimud seisukohal, et CBI kinnitab kaudselt, et Brüsseli erahaiglatel puudub igasugune kohustus ravida patsiente väljaspool kiireloomulisi olukordi ja kiirabi andmise järgseid olukordi, mis moodustavad aga suurema osa ebasoodsas olukorras olevatele isikutele antavast ravist. Belgia ametivõimud kinnitavad lisaks sellele, et CBI osutatud LCH artiklis 2 kirjeldatud avalikku huvi pakkuv ülesanne ei ole kõnealuse kohustuse alus. Nende sõnul ei tulene haigla põhiülesande olemasolust sarnasel viisil kõigis olukordades kõigile isikutele ravi andmise ülesannet, olenemata isiku võimest selle eest tasuda. Seda tõendab suurel määral juba kiireloomulisi olukordi reguleerivate eeskirjade olemasolu iseenesest. Belgia ametivõimud kinnitavad, et üldist huvi pakkuv ülesanne ei või olla kaudne, vaid see kehtestatakse otseselt. Nende hinnangul tekkis vajadus kiireloomuliste olukordade jaoks erinõuete kehtestamise järele, kuna LCHs kehtestatud haiglate põhiülesande määratluses ei ole nimetatud kiireloomulisi olukordi. Belgia ametivõimud esitavad märkuse, mille kohaselt käsitletakse 8. juuli 1964. aasta seaduses (134) ja selle rakendusmäärustes kiireloomuliselt antavat meditsiinilist abi (135) ja kiireloomulisi teenuseid (sealhulgas kiirabiteenuseid). Sellel alusel täidavad nii teatud avalik-õiguslikud kui ka eraõiguslikud haiglad kiireloomuliselt antava meditsiinilise abiga seotud teatud ülesandeid.

(97) Belgia ametivõimud kinnitavad seejuures, et kohustus avalik-õiguslikes ja erahaiglates kiireloomuliselt antava ravi tagamiseks ei tulene LCHst. Vastupidiselt sellele tuleneb see üldisest kohustusest anda abi kõigile hädasolevatele inimestele. Belgia ametivõimude sõnul peavad haiglad andma kiireloomulistes meditsiinilistes olukordades abi lähtuvalt oma struktuurist ja olemasolevatest eksperditeadmistest (136). Kõnealune kohustus kehtib nii avalik-õiguslikele kui ka erahaiglatele ning samuti kõigile teistele isikutele tulenevalt ohus olevate inimeste abistamise kohustusest. Belgia ametivõimud selgitavad samuti, et Belgia karistusseadustiku artikli 422b kohaselt kohaldatakse seda kohustust ainult kiireloomulistes olukordades ning eelkõige elu ohtu seadvates kiireloomulistes meditsiinilistes olukordades. Belgia ametivõimud märgivad siiski, et kõigis teistes olukordades (s.o mittekiireloomulistes olukordades) ei ole haiglatel universaalteenuse pakkumise ülesannet ja nad ei pea andma ravi patsientidele, kes ei ole suutelised enda ravimise eest maksma. Viimaks märgivad Belgia ametivõimud, et kuigi on ilmne, et Belgia haiglatel ei ole õigust diskrimineerida patsiente nende rahalise olukorra alusel (ning seega ainult põhjusel, et isik on vaene), ei saa neilt nõuda ravi andmist mittekiireloomulistes olukordades, kui patsiendil ei ole võimalik tasuda või ta ei soovi seda teha.

(98) CBI märkustele vastusena esitatud märkustes panevad Belgia ametivõimud samuti konteksti CBI viite Brüsseli esimese astme kohtu tehtud otsusele (vt põhjendus 72). Belgia ametivõimude sõnul käsitleb CBI osutatud otsus ainult psühhiaatrilist ravi vajavale dokumentideta rändajale kiireloomulise meditsiinilise abi andmise väga konkreetset juhtu (137). Nad märgivad, et IRISi võrku kuuluvad haiglad ei anna seda tüüpi ravi. Nende sõnul kinnitab see otsus, et dokumentideta rändajatele kiireloomulise meditsiinilise abi andmine tagatakse üldjuhul kas CPASi loodud haiglate või CPASiga kokkuleppe sõlminud haiglate kaudu (138). Viimaks märgivad Belgia ametivõimud, et CBI ei põhjenda ega isegi proovi põhjendada erahaiglate väidetavat kohustust ravida kõiki patsiente kiirabi andmise järgsetes olukordades. Belgia ametivõimude sõnul ei ole erahaiglatele kiirabi andmise järgsete olukordade puhul ühtegi seda liiki kohustust kehtestatud, samas kui IRISi võrku kuuluvad haiglad peavad ravima patsiente kõigis olukordades, isegi meditsiiniliselt kiireloomulise olukorra puudumisel.

7. MEETMETE HINDAMINE

7.1. Otsuse käsitlusala

(99) Kaebuses osutati ligikaudu 100 miljoni euro suurusele abi meetmele, mis anti IRISi võrku kuuluvate haiglate loomiseni viinud restruktureerimise kontekstis (vt punkt 2.2). Samal ajal, nagu on selgitatud menetluse algatamise otsuse punktis 3.1, võttis komisjon kõnealusega abiga seotud meetmed alles pärast restruktureerimise abi sissenõudmisele kohaldatava tähtaja möödumist. Seetõttu ei lisatud kõnealust abi meedet komisjoni algatatud uurimise ametlikku menetlusse ja seega ei käsitleta seda käesolevas otsuses.

(100) Lisaks nõude tähtajaga seotud meetmele oli kaebus ametlikult suunatud i) FRBRTC poolt IRISi võrku kuuluvate haiglate eest vastutavatele kommuunidele eraldatud vahendite vastu ning ii) 13. veebruari 2003. aasta korralduse alusel pealinna Brüsseli piirkonna poolt kõnealustele kommuunidele antud (aastas kuni 10 miljoni euro suuruste) eritoetuste vastu.

(101) Kõnealused kaks vahendite liiki on siiski eraldatud ainult IRISi võrku kuuluvate haiglate eest vastutavatele kommuunidele ja mitte IRISi võrku kuuluvatele haiglatele endile. Tegelikkuses on nende puhul tegemist lihtsalt pealinna Brüsseli piirkonna ja IRISi võrku kuuluvate haiglate eest vastutava kuue Brüsseli kommuuni vahelise rahastamisvooga ning seega ei ole nende puhul tegemist IRISi võrku kuuluvatele haiglatele riigiabi andmisega.

(102) On tõsi, et komisjon proovis oma 2009. aasta tühistatud otsuses seostada FRBRTC eraldisi LCH artiklis 109 ette nähtud puudujääkide hüvitamise mehhanismiga ja ta ei andnud eraldiseisvat hinnangut kõnealuse kahe meetme hüvitamise parameetritele (139). Lisaks sellele kasutavad kommuunid FRBRTC vahendeid IRISi võrku kuuluvate haiglate puudujääkide hüvitamiseks (140) ja kommuunid peavad eraldama FRBRTC vahendid IRISi võrku kuuluvatele haiglatele maksimaalselt seitsme tööpäeva jooksul (141).

(103) Siiski, nagu kinnitab menetluse algatamise otsusele vastusena laekunud teave ja nagu on allpool selgitatud (vt põhjendus 230), on FRBRTC ja pealinna Brüsseli piirkonna rahalised ülekanded IRISi võrku kuuluvate haiglate eest vastutavatele kommuunidele vajalikud, kuna kõnealuste kommuunide endi käsutuses olevad ressursid ei ole piisavad IRISi võrku kuuluvate haiglatega seotud kommuunide puudujäägi katmise kohustuse täitmiseks. Selles kontekstis nõudsid FRBRTC ja pealinna Brüsseli piirkond Brüsseli kommuunidelt, et nad annaksid FRBRTC vahendid ja eritoetused IRISi võrku kuuluvate haiglate käsutusse praktiliselt vahetult pärast kõnealuste eraldiste laekumist. Sõltumatult kõnealusest ülekande kohustusest, kehtib IRISi võrku kuuluvate haiglate puudujääkide hüvitamise kohustus ainult asjaomastele kommuunidele ja haiglatel ei ole mingit õigust saada hüvitist pealinna Brüsseli piirkonnalt või FRBRTC-lt. Samuti kehtestasid IRISi võrku kuuluvatele haiglatele teatud kohustused ainult kommuunid ja mitte pealinna Brüsseli piirkond (vt punkt 7.3.4.1). Seepärast võib käsitada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabina ainult kommuunidelt IRISi võrku kuuluvatele haiglatele nende puudujääkide katmiseks tehtud eraldisi, olenemata sellest, kas neid rahastati kommuunide endi ressurssidest või kommuunidele pealinna Brüsseli piirkonna poolt eraldatud vahenditest.

(104) Komisjon jõudis järeldusele, et valitsusesisene rahastamine (pealinna Brüsseli piirkonna ja kommuunide vahel kas otseselt või kaudselt FRBRTC kaudu) on ainult üks puudujääkide hüvitamiseks kommuunidele eraldatava rahastamise allikas ning mitte meede, mida IRISi võrku kuuluvad haiglad saavad kasutada lisaks kõnealusele puudujäägi hüvitamisele. Seega ei võeta käesolevas otsuses arvesse rahastamisvoogusid pealinna Brüsseli piirkonna ja Brüsseli asjaomaste kommuunide vahel ning nende õiguslikke aluseid (muu hulgas 13. veebruari 2003. aasta korraldust). Komisjoni käesolev otsus keskendub pigem kommuunide poolt IRISi võrku kuuluvatele haiglatele puudujääkide katmiseks tehtud eraldistele, mille puhul kommuunid sõltuvad suurel määral pealinna Brüsseli piirkonna tagatud valitsusüksuste sisesest rahastamisest (142). Samal ajal, kuigi selle raames ei käsitleta enam kaebuse esitajate poolt ametlikult ette nähtud meetmeid, vastab kommuunide poolt haiglate puudujääkide hüvitamise puhul riigiabi eeskirjadele vastavuse hindamine sisuliselt täielikult kaebuse esitajate poolt riigiabi olemasoluga seoses esile toodud probleemidele, kuna see hõlmab samuti faktiliselt pealinna Brüsseli piirkonna poolt otse või FRBRTC kaudu eraldatud vahendeid, mida kommuunid kasutasid täiel määral IRISi võrku kuuluvate haiglate puudujääkide hüvitamiseks. Seepärast võetakse allpool kirjeldatud ülemäärase hüvitamise olemasolu analüüsis (vt punkt 7.3.5, tabelid 9–13) samuti arvesse puudujääkide hüvitamiseks tehtud eraldisi, mida rahastati FRBRTC vahenditest ja pealinna Brüsseli piirkonna eritoetustest. Lõpuks tuleb rõhutada, et see osa kommuunide poolt puudujääkide hüvitamiseks tehtud eraldistest, mida rahastati pealinna Brüsseli piirkonna vahenditest või FRBRTC vahendusel, (143) ei olnud piisav IRISi võrku kuuluvate haiglate puudujääkide täielikuks katmiseks ning ajavahemikus 1996–2014 ei tekitanud need maksed kunagi olukorda, kus IRISi võrku kuuluv haigla sai tegelikkuses liigse hüvitise ja pidi oma puudujäägi hüvitise (osaliselt) tagasi maksma (vt ka põhjendused 234 ja 238).

(105) Komisjon hindab sellega seoses kommuunide poolt alates 1996. aastast IRISi võrku kuuluvate haiglate puudujääkide katmiseks antud hüvitisi (144). Sellel alusel võetakse joonisel 1 kokku käesoleva otsuse sisuks olev riigi vahenditest rahastamine (pideva piirjoonega ristkülikus) ning märgitakse samuti ära kaebuse esitajate poolt ette nähtud valitsusüksuste sisese rahastamise meetmed (katkendliku piirjoonega ristkülikus). Täpsem teave nende meetmete kohta on esitatud punktis 7.3.5. Joonis 1 Rahastamisvood ja käesoleva otsuse kohaldamisala

7.2. Riigiabi olemasolu ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses

(106) ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt „on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust“. Seega on meetme puhul tegemist riigiabiga, kui täidetud on kõik neli järgmist tingimust (145): a) meede peab andma ettevõtjale valikulise majandusliku eelise; b) meede peab hõlmama riigi ressursside kasutamist; c) meede peab kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi; d) meede peab kahjustama liikmesriikidevahelist kaubandust.

7.2.1. Ettevõtjale antav valikuline majanduslik eelis

7.2.1.1. Ettevõtja mõiste

Üldpõhimõtted

(107) Üksusele riigi vahendite eraldamist võib käsitada riigiabina ainult juhul, kui kõnealuse üksuse puhul on tegemist ettevõtjaga Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Euroopa Kohtu kohtupraktika kohaselt on ettevõtja mis tahes üksus, mis tegeleb majandustegevusega (146). Üksuse käsitamine ettevõtjana oleneb seega tema tegevuse olemusest, sõltumata kõnealuse üksuse juriidilisest staatusest või tema rahastamise viisist (147). Tegevust käsitatakse üldjuhul majandustegevusena, kui see hõlmab turul kaupade või teenuste pakkumist (148). Kui üksus tegeleb nii majandustegevuse kui ka mittemajandusliku tegevusega, tuleb teda lugeda ettevõtjaks ainult seoses esimese tegevusega (149). Ainult asjaolu, et üksus ei tegutse kasu saamise eesmärgil, ei tähenda ilmtingimata, et selle tegevus ei ole majandusliku olemusega (150).

Meditsiiniteenused

(108) Kui haiglad ja teised raviteenuse osutajad pakuvad tasu eest ravi, (151) olenemata sellest, kas seda antakse otse patsientidele või seda saadakse teistest allikatest, tuleb seda ravi üldjuhul käsitada majandustegevusena (152). IRISi võrku kuuluvatele haiglatele erinevate föderaalsete või föderaalüksuste ametiasutuste antav rahastamine [vt näiteks põhjenduse 46 punktid a, d ja e seoses kõigile haiglatele antava riikliku rahastamisega ning põhjendus 44 seoses IRISi võrku kuuluvatele haiglatele puudujäägi hüvitamisega], millele lisanduvad patsientide otsemaksed (vt põhjenduse 46 punkt c), INAMI maksed (vt põhjenduse 46 punkt b), mis tasutakse IRISi võrku kuuluvatele haiglatele osutatud meditsiiniteenuste eest ja mida võib seetõttu selles kontekstis käsitada osutatud haiglateenustele vastusoo