Komisjoni teatis eü asutamislepingu artiklite 87 ja 88 kohaldamise kohta garantiidena antava riigiabi suhtes

(2000/C 71/07)

1. SISSEJUHATUS

1.1. Käesolevas teatises esitatakse komisjoni lähenemisviis garantiidena antavale riigiabile. Garantiid on tavaliselt seotud laenusaaja poolt laenuandjaga kokku lepitud laenuga või muu rahalise kohustusega. Käesolev teatis hõlmab siiski kõiki garantiivorme, olenemata nende õiguslikust alusest ja hõlmavast tehingust. Garantiisid võib anda üksikgarantiidena või garantiisüsteemide raames. Kui on tegemist abiga, siis sellest abist saab enamikul juhtudel kasu laenusaaja. Kuid teatavatel asjaoludel võib esineda ka abi, millest saab kasu laenuandja.

1.2. Käesolev teatis ei piira artikli 295 kohaldamist ega mõjuta seetõttu omandiõiguslikku režiimi reguleerivaid eeskirju liikmesriikides. Komisjon on avalik-õigusliku omandi või eraomandi suhtes erapooletu. Käesolevat teatist ei kohaldata ekspordikrediidi garantiide suhtes.

1.3. 1989. aastal adresseeris komisjon liikmesriikidele kaks riigigarantiisid käsitlevat kirja. Esimeses kirjas [1] rõhutas komisjon, et tema arvates kuuluvad kõik riigi antud garantiid artikli 87 lõike 1 reguleerimisalasse. Kõnealuse kirja kohaselt tuleb komisjoni seetõttu teavitada kõikidest kõnealuste garantiide andmise või muutmise kavadest piisavalt aegsasti, et komisjon saaks esitada märkused. Teises kirjas [2] teatas komisjon selgesõnaliselt, et kavatseb kontrollida riigigarantiisüsteemide kasutuselevõtmist ning et heakskiidetud süsteemi alusel antud üksikgarantiidest ei ole vaja teatada. 1993. aastal võttis komisjon vastu teatise, [3] milles samuti käsitleti garantiide küsimust.

1.4. Vahepeal omandatud kogemused näitavad, et komisjoni poliitika selles valdkonnas tuleks läbi vaadata. Käesoleva teatisega asendatakse komisjoni 1989. aasta kaks kirja ning komisjoni 1993. aasta teatise punkt 38. Teatise eesmärk on anda liikmesriikidele üksikasjalikumaid selgitusi põhimõtete kohta, millele komisjon kavatseb rajada artiklite 87 ja 88 tõlgendamise ning nende kohaldamise riigigarantiide suhtes. Sellisel viisil kavatseb komisjon muuta oma poliitika kõnealuses valdkonnas võimalikult läbipaistvaks, tagades seeläbi otsuste prognoositavuse ning võrdse kohtlemise.

2. ARTIKLI 87 LÕIKE 1 KOHALDATAVUS

2.1. Abi laenusaajale

2.1.1. Tavaliselt saab abist kasu laenusaaja. Riigigarantii võimaldab laenusaajal saada kapitaliturgudel tavaliselt kehtivatest paremate finantstingimustega laenu. Tavaliselt õnnestub laenusaajal riigigarantii abil kokku leppida madalamates intressimäärades ja/või pakkuda väiksemat tagatist. Mõnel juhul ei õnnestu laenusaajal ilma riigigarantiita leida mis tahes tingimustel laenu andvat rahaasutust. Seega võivad riigigarantiid soodustada uute ettevõtete loomist ning võimaldavad teatavatel ettevõtjatel hankida raha uute tegevusalade hõlmamiseks või lihtsalt tegevust jätkata likvideerimise või ümberkorraldamise asemel, mis tekitaksid konkurentsimoonutusi. Seega jäävad riigigarantiid artikli 87 lõike 1 reguleerimisalasse, juhul kui mõjutatakse liikmesriikidevahelist kaubandust ega maksta turustamisega seotud lisatasu.

2.1.2. Riigigarantii eelis on see, et garantiiga seotud riski kannab riik. Riigi riskivalmidus tuleks tavapäraselt hüvitada asjakohase garantiitasuga. Kui riik loobub nimetatud tasust, siis on see ühtaegu eelis ettevõtjale ja riigi ressursside raiskamine. Isegi kui riik ei tee ühtegi garantiiga seotud väljamakset, võib ikkagi olla tegemist riigiabiga artikli 87 lõike 1 kohaselt. Abi andmine toimub garantii andmise hetkel, mitte selle kasutamise või garantii tingimuste kohaste väljamaksete tegemise ajal. Seda, kas garantii kujutab endast riigiabi või mitte, ning kui kujutab, siis kui suur võiks kõnealune riigiabi olla, tuleb hinnata garantii andmise ajal.

2.1.3. Komisjon loeb garantii kujul antud abiks ka soodsamad rahastamistingimused ettevõtjatele, kelle õiguslik vorm välistab pankroti- või muud maksejõuetusmenetlused või tagab selgesõnalise riigigarantii või kahjumi katmise riigi poolt. Sama kehtib, kui riik omandab osaluse ettevõttes ning seejuures asendatakse tavapärane piiratud vastutus piiramatu vastutusega. [4]

2.1.4. Artikli 87 lõige 1 hõlmab abi, mille annab liikmesriik või mis antakse riigi ressurssidest. Nagu muudki võimaliku abi vormid, võivad nii otse riigi poolt, nimelt kesk-, regionaal- või kohalike organite poolt antud garantiid kui ka ametiasutuste valitseva mõju all olevate ettevõtjate garantiid kujutada endast riigiabi.

2.2. Abi laenuandjale

2.2.1. Kuigi tavaliselt saab abist kasu laenusaaja, ei või välistada, et teatavatel asjaoludel saab abist kasu laenuandja. Sellisel juhul käsitleb komisjon asja vastavalt olukorrale.

2.2.2. Eriti juhul, kui näiteks juba võetud laenule või muule rahalisele kohustusele antakse riigigarantii tagantjärele, ilma et selle laenu või rahalise kohustuse tingimusi korrigeeritaks, või kui ühe garanteeritud laenu abil makstakse tagasi teist, garanteerimata laenu samale krediidiasutusele, võib samuti tegemist olla abiga laenuandjale, kuivõrd laenude tagatus suureneb. Selline abi võib olla soodne laenuandjale ja moonutada konkurentsi ning kuulub üldiselt artikli 87 lõike 1 reguleerimisalasse, kui see mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust.

3. ABI SUURUS

3.1. Riigi üksikgarantii puhul tuleb abielementi hinnata garantii ja laenu (või muu rahalise kohustuse) üksikasjalike andmete põhjal. Asjakohased tegurid on eelkõige garantii ja laenu kestus ning suurus, laenusaaja kohustuste täitmatajätmise risk, hind, mille laenusaaja maksab garantii eest, antud garantii laad, kuidas ja millal saab riigilt nõuda võla tagasimaksmist ning vahendid (nt pankroti väljakuulutamine), mida riik kasutab laenusaaja võlasummade sissenõudmiseks pärast garantii kasutamist.

3.2. Laenugarantii sularahaekvivalendi võib vastaval aastal arvutada:

- samal viisil nagu sooduslaenu toetusekvivalendi, kusjuures intressitoetus väljendab turu intressimäära ning riigigarantii abil saadud määra vahet pärast kõigi garantiimaksete mahaarvamist, või

- kui a) riskiteguriga (lepinguliste kohustuste täitmatajätmise võimalus) korrutatud tagasimaksmata garanteeritud summa ning b) mis tahes makstud toetuse vahet, st (garanteeritud summa × risk) – garantiitasu, või

- mis tahes muul objektiivselt põhjendatud ning üldtunnustatud viisil.

Üksikgarantiide puhul peaks arvutamise tüüpvormiks olema põhimõtteliselt esimene meetod, garantiisüsteemide puhul teine meetod.

Riskitegur peaks põhinema minevikukogemustel, mis on seotud lepinguliste kohustuste täitmatajätmisega samasugustel asjaoludel (sektor, ettevõtja suurus, majandustegevuse üldine tase) antud laenude puhul. Aastased toetusekvivalendid tuleks viitemäära kasutades diskonteerida nende praeguse väärtuseni, seejärel toetuse koguekvivalendi saamiseks kokku liita.

Kui laenugarantii andmise ajal on väga tõenäoline, et laenusaaja ei täida lepingukohustusi, näiteks seetõttu, et ta on majanduslikes raskustes, siis võib garantii väärtus olla niisama suur kui kõnealuse garantiiga tegelikult kaetav summa.

3.3. Kui rahaline kohustus on riigigarantiiga täielikult kaetud, siis laenuandja on vähem huvitatud laenutehingust tuleneva riski nõuetekohasest hindamisest, riski vastu kindlustamisest ja selle minimeerimisest ning eelkõige laenusaaja krediidivõime õigest hindamisest. Vahendite puudumise tõttu ei tarvitse garantki sellist riskianalüüsi alati ette võtta. Kõnealune huvipuudus laenu tagasimaksmisega seotud riski minimeerimise vastu võib ergutada laenusaajaid sõlmima tavapärasest suurema tururiskiga laenulepinguid ning sellega suurendada kõrgema riskiga garantiide hulka riigi portfellis.

3.4. Komisjoni arvates oleks vähemalt 20 %line riigigarantiiga katmata laenuosa piisav selleks, et sundida laenuandjat nõuetekohaselt hindama laenusaaja krediidivõimet, [5] kindlustama oma laene ja minimeerima tehinguga seotud riski. [6] Seetõttu uurib komisjon üldjuhul kriitiliselt iga garantiid, millega kaetakse finantstehing tervikuna (või peaaegu tervikuna).

3.5. Riigigarantiisüsteemide puhul ei tarvitse üksikgarantiide erijooned olla veel selgunud ajal, mil tuleb anda hinnang süsteemile. Sellistel asjaoludel tuleb abielementi hinnates arvesse võtta süsteemi tingimusi, mis muu hulgas käsitlevad laenude maksimaalset summat ja tasumistähtaega, ettevõtte liiki ja abikõlbliku projekti tüüpi, laenusaajatelt nõutavat tagatist, makstavat garantiitasu ning intressimäärasid.

4. ABI OLEMASOLU VÄLISTAVAD TINGIMUSED

4.1. Riigi üksikgarantii või riigigarantiisüsteem ei kuulu artikli 87 lõike 1 reguleerimisalasse, kui puudub abi, mis annab eelise teatavatele ettevõtjatele või teatavate kaupade tootmisele. Sellistel juhtudel ei ole liikmesriikidel vaja teatada. Garantii ei kujuta endast riigiabi artikli 87 lõike 1 kohaselt ka siis, kui see meede ei mõjuta liikmesriikidevahelist kaubandust.

4.2. Selle, et riigi üksikgarantii ei kujuta endast riigiabi artikli 87 lõike 1 kohaselt, tagab komisjoni arvates kõigi järgmiste tingimuste täitmine:

a) laenusaajal ei ole majanduslikke raskusi;

b) laenusaaja saaks põhimõtteliselt laenu turutingimustel kapitaliturgudelt ilma riigi sekkumiseta;

c) garantii on seotud konkreetse finantstehinguga, piiratud kindlaksmääratud maksimumsummaga, ei kata rohkem kui 80 % tasumata laenust või muust rahalisest kohustusest (välja arvatud võlakirjad ja muud samalaadsed dokumendid) ega ole tähtajatu;

d) garantii turuhind on makstud (milles kajastub muu hulgas garantii summa ja kehtivusaeg, laenusaaja antud tagatis, laenusaaja finantsseisund, tegevusvaldkond ja tulevikuväljavaated, lepingukohustuste täitmatajätmise määr ja muud majanduslikud tingimused).

4.3. Selle, et riigigarantiisüsteem ei kujuta endast riigiabi artikli 87 lõike 1 kohaselt, tagab komisjoni arvates kõigi järgmiste tingimuste täitmine:

a) süsteem ei luba anda garantiisid majandusraskustes laenusaajatele;

b) laenusaajad saaksid põhimõtteliselt turutingimustel laenu kapitaliturgudelt ilma riigi sekkumiseta;

c) garantiid on seotud konkreetse finantstehinguga, piiratud kindlaksmääratud maksimumsummaga, ei kata rohkem kui 80 % igast tasumata laenust või muust rahalisest kohustusest (välja arvatud võlakirjad ja muud samalaadsed dokumendid) ega ole tähtajatud;

d) süsteemi tingimused rajanevad realistlikul riskihinnangul, nii et tõenäoliselt muudavad soodustatud ettevõtjate makstud garantiitasud süsteemi isefinantseerivaks;

e) süsteem näeb ette, et tulevaste garantiide andmise tingimused ning süsteemi üldine rahastamine vaadatakse läbi vähemalt kord aastas;

f) garantiitasud katavad nii garantii andmisega seotud tavalised riskid kui ka süsteemi halduskulud ning juhul, kui riik annab algkapitali süsteemi käivitamiseks, siis ka normaaltulu kõnealuselt kapitalilt.

4.4. Kui ükskõik milline eespool nimetatud punktides 4.2 ja 4.3 ettenähtud tingimustest jääb täitmata, ei tähenda see, et selline garantii või garantiisüsteem loetaks automaatselt riigiabiks. Kui tekib kahtlus, et kavandatav garantii või garantiisüsteem kujutab endast riigiabi, tuleb sellest teatada.

4.5. Teatavas olukorras võib tekkida kavatsus kasutada riigigarantiisid, et võimaldada eelkõige väikestele ja keskmise suurusega ettevõtetele laene, mida nad turult ei saaks. Tegemist võib olla ettevõtetega, kes on käivitusstaadiumis, kiiresti laienemas või väikesed ega ole seetõttu võimelised esitama laenu või garantii saamiseks vajalikku tagatist. Nad võivad langeda kõrge riskiga (eeldatavasti alles pika aja jooksul tasuvaks muutuvateks ja/või eriti kõrge makseriskiga) ettevõtete kategooriasse. Nii võib juhtuda näiteks uusi, uuenduslikke tooteid või protsesse käsitlevate projektidega. Komisjon on arvamusel, et sellisel juhul ei jää üldiselt riigigarantiid artikli 87 lõike 1 reguleerimisalasse. Sellistel asjaoludel antud riigigarantiidest tuleks seetõttu komisjonile teatada piisavalt aegsasti ning samal viisil, nagu teatatakse muudel asjaoludel antud riigigarantiidest.

5. GARANTIIDENA ANTUD RIIGIABI KOKKUSOBIVUS ÜHISTURUGA

5.1. Komisjon peab kontrollima artikli 87 lõike 1 reguleerimisalasse kuuluvate riigigarantiide kokkusobivust ühisturuga. Enne kokkusobivuse hindamist tuleb kindlaks teha abisaaja. Punktis 2 selgitatakse, et abist võib kasu saada kas laenusaaja või laenuandja või mõlemad.

5.2. Enamikul juhtudel sisaldab garantii abi laenusaajale (punkt 2.1). Komisjon uurib kõnealuse abi kokkusobivust ühisturuga samade eeskirjade kohaselt, mida kohaldatakse muul kujul esinevate abimeetmete suhtes. Komisjon on selgitanud ja üksikasjalikult tutvustanud abi kokkusobivuse hindamise konkreetseid kriteeriume horisontaalse, piirkondliku ja valdkondliku abi raamprogrammides ja suunistes. [7] Kontrollimisel võetakse eelkõige arvesse abi kaalukus, abist kasu saajate iseloomulikud tunnused ning taotletavad eesmärgid.

5.3. Komisjon kiidab garantiid heaks ainult juhul, kui nende kasutamine on lepinguliselt seotud konkreetsete tingimustega, mis võivad ulatuda abist kasu saava ettevõtja pankroti kohustusliku väljakuulutamiseni või muu samalaadse menetluseni. Kõnealustes tingimustes tuleb kokku leppida garantii andmise selles staadiumis, kui komisjon esmakordselt uurib kavandatavat garantiid artikli 88 lõike 3 kohase tavamenetluse raames. Juhul, kui liikmesriik soovib garantiid kasutada muudel kui tagatise andmise ajal kokkulepitud esialgsetel tingimustel, käsitab komisjon garantii kasutamist uue abina, millest tuleb teatada artikli 88 lõike 3 kohaselt.

5.4. Kui garantii sisaldab abi laenuandjale (punkt 2.2), tuleks tähelepanu pöörata asjaolule, et selline abi võib põhimõtteliselt kujutada endast tegevusabi.

6. ARTIKLI 88 LÕIKE 3 RIKKUMISE TAGAJÄRJED

6.1. Kui liikmesriigid ei täida artikli 88 lõikes 3 sätestatud eelneva teatamise ja abi peatamise kohustusi, siis loetakse garantii abielement EÜ asutamislepingu artikli 93 üksikasjalikke rakenduseeskirju käsitleva nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999 [8] artikli 1 lõike f kohaselt ebaseaduslikuks. Tuleks vahet teha artikli 88 lõike 3 kolmanda lause rikkumisest tulenevate tagajärgede vahel. Järgnevalt käsitletakse punktide kaupa abist kasu saaja ning abist kasu mittesaavate laenuandjate seisundit.

6.2. Esiteks, ebaseaduslikult antud abi puhul on garantiis sisalduvast abist kasu saajatel tegu riskiga. Komisjon võib kuni abi kokkusobivuse kontrollimise tulemuste selgumiseni võtta määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 11 kohaseid ajutisi meetmeid. Kui komisjon kontrollimise tulemusena leiab, et riigiabi ei sobi kokku ühisturuga, nõutakse see abi saajalt tagasi kooskõlas määruse (EÜ) nr 659/1999 artikliga 14, isegi kui see tähendab ettevõtte pankroti väljakuulutamist.

6.3. Peale selle võtavad abist kasu saajad endale riski siseriiklikul tasandil, niivõrd kui artikli 88 lõike 3 kolmandal lausel on vahetu õigusmõju. Euroopa Ühenduste Kohus on korduvalt kinnitanud, et asjaomaste üksikisikute, nagu ebaseaduslikku abi saavate äriühingute konkurendid, õiguste kaitsmine artikli 88 lõike 3 kolmanda lause rikkumiste puhul on siseriiklike kohtute ülesanne. Siseriiklikud kohtud peavad tegema kõik asjakohased järeldused seoses asutamislepingu menetluskorda rikkudes antud riigiabi ebaseaduslikkusega. Kui siseriiklikule kohtule esitatakse ebaseaduslikult antud abi tagastamise taotlus, siis peab kohus selle tavaliselt rahuldama. [9]

6.4. Teiseks, garantiid erinevad muudest riigiabimeetmetest, nagu toetused või maksuvabastused selle poolest, et garantii puhul sõlmib riik laenuandjaga õigusliku suhte. Seetõttu tuleb vaagida, kas fakt, et riigiabi on antud ebaseaduslikult, avaldab mõju ka kolmandatele isikutele. Riigi laenugarantiide puhul puudutab see peamiselt laenu andvaid rahaasutusi. Ettevõtjate rahastamiseks emiteeritud võlakirjade garantiide puhul puudutab see võlakirjade emiteerimises osalevaid rahaasutusi.

6.5. Küsimus, kas abi ebaseaduslikkus mõjutab riigi ja kolmandate isikute vahelisi õiguslikke suhteid, on asi, mida tuleb uurida siseriikliku õiguse alusel. Siseriiklikud kohtud peavad teatavatel juhtudel uurima, kas siseriiklik õigus ei takista garantiilepingute täitmist ning kõnealuse küsimuse üle otsustamisel tuleks neil komisjoni arvates arvestada ühenduse õiguse rikkumisega. See tähendab, et laenuandjatel võib olla huvi tavalise ettevaatusabinõuna kontrollida, kas garantiide andmisel täidetakse riigiabi käsitlevaid ühenduse eeskirju. Liikmesriik peaks olema võimeline esitama üksikgarantiile või garantiisüsteemile komisjoni poolt antud numbri ning vajaduse korral komisjoni otsuse mittekonfidentsiaalse eksemplari koos asjakohase viitega Euroopa Ühenduste Teatajale. Komisjon teeb kõik endast oleneva, et läbipaistval viisil teha kättesaadavaks tema poolt heakskiidetud üksikgarantiide ja garantiisüsteemidega seotud teave.

7. LIIKMESRIIKIDE POOLT KOMISJONILE ESITATAVAD ARUANDED

7.1. Et kapitaliturgudel võib esineda uusi arengusuundi ning riigigarantiide väärtust on raske hinnata, siis on eriti tähtis komisjoni poolt heakskiidetud riigigarantiisüsteemide pidev läbivaatamine artikli 88 lõike 1 alusel. Peale tavapäraste andmete kulutuste kohta peaksid komisjonile igal aastal esitatavates aruannetes olema (nii garantiisüsteemide kui ka üksikgarantiide kohta) andmed laekumata riigigarantiide kogusumma kohta, lepingukohustused täitmata jätnud võlgnike eest riigi poolt eelmisel aastal tehtud väljamaksete kogusumma (tagastatud summad maha arvatud) ning samal aastal riigigarantiide eest makstud garantiitasud. Need andmed aitavad arvutada lepingukohustuste täitmata jätmise määra ning neid kasutatakse tulevaste garantiide väärtuse ja tulevikus makstavate garantiitasude ümberhindamisel, kui see on vajalik.

7.2. Komisjon ei kavatse eespool osutatud aruannetes esitatud teabe abil, mida ta varasema otsuse tegemise ajal ei teadnud ega saanud prognoosida, korrigeerida oma esialgseid järeldusi riigigarantiisüsteemides sisalduva abi olemasolu või ulatuse kohta. Komisjon võib nimetatud teavet siiski kasutada selleks, et teha liikmesriigile artikli 88 lõike 1 kohaselt ettepanek võtta asjakohased meetmed olemasoleva riigigarantiisüsteemi muutmiseks.

[1] Komisjoni kiri liikmesriikidele, SG(89) D/4328, 5. aprill 1989.

[2] Komisjoni kiri liikmesriikidele, SG(89) D/12772, 12. oktoober 1989.

[3] Komisjoni teatis liikmesriikidele EMÜ asutamislepingu artiklite 92 ja 93 ning komisjoni direktiivi 80/723/EMÜ artikli 5 kohaldamise kohta avalik-õiguslike ettevõtjate suhtes tootmissektoris (EÜT 307, 13.11.1993, lk 3).

[4] Vt joonealune märkus 3, punktid 38.1 ja 38.2.

[5] Oletades, et äriühing annab riigile ja krediidiasutusele samal tasemel tagatise.

[6] Vastustest küsimustikule riigigarantiide kohta ilmneb, et mitu liikmesriiki juba kohaldavad kõnealust eeskirja. Kaetud osa on vahemikus 20–100 %. Sellest olenemata kaetakse suure hulga garantiidega tagatavad finantstehingud täielikult, vabastades seega laenu andva asutuse vajadusest nõuetekohaselt ja oma huvides hinnata laenusaaja krediidivõimelisust.

[7] Vt Konkurentsiõigus Euroopa Ühenduses, köide IIA, Riigiabieeskirjad, avaldanud Euroopa Ühenduste Ametlike Väljaannete Talitus. Teatavad tekstid on avaldatud ka Euroopa Ühenduste Teatajas ning kättesaadavad Internetis.

[8] EÜT L 83, 27.3.1999, lk 1.

[9] Vt kohtuasi C-39/94, Syndicat Français de l′Express International (SFEI) ja teised v. La Poste ja teised [1996], ECR I, lk 3547.

--------------------------------------------------