KOMISJONI RAKENDUSMÄÄRUS (EL) 2019/1344,

12. august 2019,

millega kehtestatakse ajutine tasakaalustav tollimaks Indoneesiast pärit biodiislikütuse impordi suhtes

EUROOPA KOMISJON,

võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut,

võttes arvesse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 8. juuni 2016. aasta määrust (EL) 2016/1037 kaitse kohta subsideeritud impordi eest riikidest, mis ei ole Euroopa Liidu liikmed, (1) eriti selle artiklit 12,

olles konsulteerinud liikmesriikidega

ning arvestades järgmist:

1. MENETLUS

1.1. Algatamine

(1) 6. detsembril 2018. aastal algatas Euroopa Komisjon (edaspidi „komisjon“) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 8. juuni 2016. aasta määruse (EL) 2016/1037 (kaitse kohta subsideeritud impordi eest riikidest, mis ei ole Euroopa Liidu liikmed) (edaspidi „alusmäärus“) artikli 10 alusel subsiidiumivastase uurimise Indoneesiast (edaspidi „asjaomane riik“) pärit biodiislikütuse Euroopa Liitu impordi suhtes. Ta avaldas algatamisteate Euroopa Liidu Teatajas (2) (edaspidi „algatamisteade“).

(2) Komisjon algatas uurimise pärast seda, kui Euroopa Biodiisli Nõukogu (European Biodiesel Board, edaspidi „EBB“ või „kaebuse esitaja“) esitas 22. oktoobril 2018 tootjate nimel, kes esindavad 32 % liidu kogutootmismahust, kaebuse. Tootjad, kelle toodang moodustab 63 % biodiisli kogutootmisest liidus, toetasid kaebust.

(3) Enne subsiidiumivastase uurimise algatamist teatas komisjon Indoneesia valitsusele, et on saanud nõuetekohaselt dokumenteeritud kaebuse, ning kutsus Indoneesia valitsust osalema konsultatsioonidel kooskõlas alusmääruse artikli 10 lõikega 7. Indoneesia valitsus nõustus osalema konsultatsioonidel, mis toimusid 3. detsembril 2018. Konsulteerimise ja Indoneesia valitsusega toimunud edasise teabevahetuse käigus võeti nõuetekohaselt arvesse Indoneesia valitsuse märkuseid. Vastastikusele kokkuleppele siiski ei jõutud.

(4) Pärast algatamisteate avaldamist esitas komisjonile algatamise kohta märkused eksportiv tootja Wilmar Group (edaspidi „Wilmar“). Märkustes väidab Wilmar järgmist: (a) kaebus ei sisalda subsideerimise kohta piisavalt tõendeid, mis õigustaksid menetluse algatamist; (b) Indoneesia valitsus ei ole kehtestanud subsiidiumikava biodiislikütuse tootmisharu toetuseks; ning (c) isegi kui Indoneesia valitsuse subsiidiumikava leiab kinnitust, ei ole Wilmar selle kava alusel subsiidiume saanud.

(5) Indoneesia valitsus väitis samamoodi uurimise hilisemas etapis, et kaebus ei sisaldanud piisavalt tõendeid subsideerimise kohta, et põhjendada menetluse algatamist.

(6) Wilmar väitis kaebuses nimetatud eri subsiidiumikavade kohta, et EBB ei esitanud piisavalt tõendeid subsiidiumide olemasolu kohta ja seetõttu on kaebus alusetu.

(7) Osutades eelkõige Indoneesia valitsuse poolt toorpalmiõlile kehtestatud ekspordimaksule ja -lõivule, väitis Wilmar, et kaebuse esitaja ei esitanud piisavalt tõendeid selle kohta, et Indoneesia valitsus oleks Indoneesia toorpalmiõli tootjatele ülesande andnud või neid suunanud.

(8) Lisaks väitis Wilmar, et ükski kaebuses osutatud subsiidiumikava ei ole ekspordisubsiidium. Väidetavad subsiidiumikavad ei ajendanud Wilmari arvates Indoneesia biodiislikütuse tootjaid müüma biodiislikütust ekspordiks, pigem on nende eesmärk täita Indoneesia omamaisel turul biodiislikütuse mineraaldiislikütusega segamise eesmärgid (3).

(9) Lisaks väitis Wilmar, et kaebus ei sisaldanud piisavalt tõendeid olulise kahju ohu kohta, mida põhjustab Indoneesia biodiislikütuse import liitu ja et Indoneesia biodiislikütuse import sellist ohtu igal juhul ei põhjusta.

(10) Komisjon tegi algatamisetapis kahjuliku subsideerimise tõendid kättesaadavaks kaebuse avalikus versioonis ning analüüsis neid lisaks tõendite piisavust käsitlevas memorandumis, mille alusel algatati uurimine. Seetõttu oli komisjon vastupidi Wilmari väidetele seisukohal ja põhjendas memorandumis, et tõendeid kahjuliku subsideerimise kohta tundus olevat piisavalt.

(11) 19. juunil 2019 sai komisjon Wilmari kirja, milles väideti muu hulgas, et Indoneesia biodiislikütuse import ei tekitanud liidu tööstusharule olulise kahju ohtu.

(12) Algatamisteates oli märgitud, et esialgsete järelduste etapis tuleks teave esitada 70 päeva jooksul alates selle avaldamise kuupäevast. Tähtaeg lõppes 14. veebruaril 2019. Seetõttu ei olnud võimalik tegeleda kahju tekkimise ohtu käsitleva kirja osaga esialgses etapis ja sellega tegeletakse uurimise lõplikus etapis. Peale selle on algatamisteate punktis 5.2 täpsustatud, et mis tahes märkused kaebuse kohta, sealhulgas kahju ja põhjuslikkusega seotud küsimused, tuleb esitada 37 päeva jooksul alates selle avaldamisest. Huvitatud isikud, kes on esitanud pärast 14. veebruari 2019 kirjaliku esildise või mis tahes andmeid, võivad koos oma märkustega ajutiste meetmete kohta teatada, kas nad peavad asjaomaseid esildisi käesoleva uurimise jaoks veel asjakohaseks, märkides, kuidas tuleks sellist teavet lõppetapis arvesse võtta.

1.2. Uurimisperiood ja vaatlusalune periood

(13) Subsideerimise ja kahju tekitamise uurimine hõlmas ajavahemikku 1. oktoobrist 2017 kuni 30. septembrini 2018 (edaspidi „uurimisperiood“). Kahju hindamise seisukohast oluliste suundumuste uurimine hõlmas ajavahemikku 1. jaanuarist 2015 kuni uurimisperioodi lõpuni (edaspidi „vaatlusalune periood“). Vajaduse korral uuris komisjon ka uurimisperioodile järgnenud ajavahemiku andmeid.

1.3. Huvitatud isikud

(14) Algatamisteates kutsuti huvitatud isikuid uurimises osalemiseks komisjoniga ühendust võtma. Lisaks teavitas komisjon spetsiaalselt kaebuse esitajat, teisi teadaolevaid liidu tootjaid, teadaolevaid eksportivaid tootjaid ning Indoneesia valitsust, teadaolevaid importijaid, tarnijaid ja kasutajaid, kauplejaid, aga ka teadaolevalt asjassepuutuvaid ühendusi uurimise algatamisest ning kutsus neid selles osalema.

(15) Huvitatud isikutel oli võimalus esitada uurimise algatamise kohta märkusi ning taotleda komisjonilt ja/või kaubandusmenetlustes ärakuulamise eest vastutavalt ametnikult enda ärakuulamist.

1.4. Väljavõtteline uuring

(16) Komisjon teatas algatamisteates, et võib kooskõlas alusmääruse artikliga 27 moodustada huvitatud isikutest valimi.

1.4.1. Liidu tootjate väljavõtteline uuring

(17) Komisjon märkis algatamisteates, et on moodustanud liidu tootjatest esialgse valimi. Valimi moodustamisel lähtus komisjon suurimast tüüpilisest tootmismahust, mida oli võimalik ettenähtud aja jooksul uurida.

(18) Esialgne valim koosnes kolmest liidu tootjast ja esindas laia geograafilist ulatust. Valimisse kaasatud liidu tootjate toodang moodustas rohkem kui 18 % liidu tootmisharu kogutoodangust. Komisjon palus huvitatud isikutel esitada esialgse valimi kohta märkusi.

(19) Komisjonile esitas esialgse valimi kohta märkused Wilmar. Wilmar esitas märkused valimi suuruse kohta, väites, et kolm tootjat ei olnud piisavalt suur valim, ja taotles veel ühe kahest tootjast koosneva kontserni Biopetrol lisamist liidu tootjate valimisse.

(20) Komisjon on seisukohal, et liidu kolmest suurimast biodiislikütuse tootjast koosnev valim on esinduslik (sealhulgas geograafiliselt) ning et suuremat valimit ei oleks võimalik ettenähtud aja jooksul asjakohaselt uurida. Seetõttu lükati see väide tagasi.

1.4.2. Importijate väljavõtteline uuring

(21) Selleks et otsustada, kas väljavõtteline uuring on vajalik, ja moodustada vajaduse korral valim, palus komisjon, et sõltumatud importijad esitaksid algatamisteates nimetatud teabe.

(22) Nõutud teabe esitasid kaks sõltumatut importijat, kes nõustusid enda kaasamisega valimisse. Üks neist importis ebaolulisi koguseid ega müünud neid uurimisperioodi jooksul edasi, seega uuris komisjon üksnes teist sõltumatut importijat. Koostööd teinud sõltumatute importijate vähesuse tõttu otsustas komisjon, et väljavõttelist uuringut ei ole vaja teha.

1.4.3. Indoneesia eksportivate tootjate väljavõtteline uuring

(23) Otsustamaks, kas väljavõtteline uuring on vajalik, ning vajaduse korral valimi moodustamiseks, palus komisjon kõigil Indoneesia eksportivatel tootjatel esitada algatamisteates osutatud teave. Lisaks palus komisjon Indoneesia ametiasutustel teha kindlaks muud võimalikud eksportivad tootjad, kes võiksid olla uurimises osalemisest huvitatud, ja/või võtta nendega ühendust.

(24) Nõutud teabe esitasid neli asjaomase riigi eksportivat tootjat, kes nõustusid kuuluma valimisse. Vastuse saatnud ülejäänud äriühingute või äriühingute kontsernide eksport moodustas uurimisperioodil 100 % ekspordist liitu. Eksportivate tootjate piiratud arvu ja koostöö kõrge taseme tõttu otsustas komisjon jätta väljavõttelise uuringu tegemata ja uurida selle asemel kõiki Indoneesia eksportivaid tootjaid.

1.4.4. Küsimustiku vastused ja kontrollkäigud

(25) Komisjon saatis küsimustikud Indoneesia valitsusele, neljale eksportivale tootjale, kolmele valimisse kaasatud liidu tootjale ja kahele sõltumatule biodiislikütuse importijale.

(26) Komisjon sai küsimustikule vastused Indoneesia valitsuselt, kõikidelt eksportivate tootjate kontsernidelt, kõikidelt valimisse kaasatud liidu tootjatelt ja mõlemalt sõltumatult importijalt.

(27) Komisjon kogus ja kontrollis teavet, mida ta pidas vajalikuks subsiidiumi, sellest tuleneva kahju (sealhulgas kahju ohu) ja liidu huvi kindlakstegemiseks. Indoneesia valitsuse, Jakartas asuva Indoneesia Vabariigi kaubandusministeeriumi valdustesse tehti kontrollkäik, milles osalesid ka muude asjaomaste ministeeriumide ametnikud.

(28) Alusmääruse artikli 26 kohased kontrollkäigud tehti järgmiste äriühingute valdustesse. Liidu tootjad ja seotud äriühingud: — Masol Iberia Biofuel, S.L.U., El Grao (Castellón) ja Campa Iberia S.A.U., Barcelona, Hispaania; — Saipol, Grand-Couronne, Prantsusmaa; — Verbio Vereinigte BioEnergie AG, Leipzig, Saksamaa. Sõltumatu importija: — Gunvor BV, Genf, Šveits (4) Indoneesia eksportivad tootjad ja seotud äriühingud: — Wilmar Group: — Wilmar Nabati Indonesia, Medan — Wilmar Bioenergi Indonesia, Medan — Wilmar Trading Pte. Ltd., Singapur — Musim Mas Group: — Intibenua Perkasatama, Medan — Musim Mas, Medan — Inter-Continental Oils & Fats Pte. Ltd., Singapur — Campa Iberia S.A.U., Barcelona, Hispaania — IM Biofuel Italy S.R.L., Milano, Itaalia — PT Ciliandra Perkasa, Jakarta ja First Resources Trading Pte. Ltd., Singapur — Permata Group: — Pelita Agung Agrindustri, Medan — Permata Hijau Palm Oleo, Medan — Virgoz Oils & Fats Pte. Ltd., Singapur

(29) Pärast küsimustikule vastuste ja puudustele viitavate kirjade saamist ja kontrollkäike ning nagu on selgitatud põhjendustes 219–227, tegi komisjon kindlaks, et Indoneesia valitsus ja Wilmar ei teinud uurimisega täielikku koostööd. Täpsemalt (a) PT Perkebunan Nusantara (edaspidi „PTPN“), täielikult Indoneesia valitsuse omandis olev toorpalmiõli tootja, ei vastanud ettenähtud tähtaja jooksul Indoneesia valitsuse küsimustiku lisale B, kuigi oli üks äriühingutest, kellel paluti vastata, ning (b) Wilmar ei esitanud täielikku vastust puudustele viitava kirja tabelile 2 ning esitas nõutud andmed ainult osaliselt.

(30) Komisjon saatis seetõttu nii Indoneesia valitsusele kui ka Wilmar Groupile artikli 28 kohase kirja, mis oli piiratud konkreetse teabega, mida nad ei esitanud. Seega kasutas komisjon puuduva teabe puhul kättesaadavaid fakte.

2. VAATLUSALUNE TOODE JA SAMASUGUNE TOODE

2.1. Vaatlusalune toode

(31) Vaatlusalune toode on mittefossiilse päritoluga sünteesi ja/või hüdrogeenimise teel toodetud rasvhappe monoalküülestrid ja/või parafiinsed gaasiõlid kas puhtal kujul või segusse lisatuna (üldtuntud kui biodiislikütus), mis on pärit Indoneesiast (edaspidi „vaatlusalune toode“).

(32) Uurimine näitas, et Indoneesias toodetud biodiislikütus on peamiselt palmiõli metüülester (PME), mida saadakse palmiõlist. Liidus toodetud biodiislikütus on seevastu peamiselt rapsiseemne metüülester (RME), aga seda toodetakse ka muust lähteainest, sealhulgas jääkõlidest ja rafineerimata õlidest.

(33) Nii PME kui ka RME kuuluvad rasvhapete monoalküülestrite kategooriasse. Mõiste „ester“ viitab taimeõlide ümberesterdamisele, nimelt õli segunemisele alkoholiga, mille tulemusena tekib biodiislikütus ja kõrvalsaadusena glütseriin. Mõiste „metüül“ osutab metanoolile, protsessis kõige rohkem kasutatavale alkoholile. Rasvhapete monoalküülestreid tuntakse ka „rasvhapete metüülestrite“ või FAME nime all.

(34) Kuigi nii PME kui ka RME on mõlemad rasvhapete monoalküülestrid, on neil ka osaliselt erinevad füüsikalised ja keemilised omadused ning eelkõige on neil erinev külmfiltri ummistuspunkt (edaspidi „CFPP“). CFPP on temperatuur, mille juures kütusefilter ummistub kristalliseeruma või tarretuma hakanud kütuseosakeste tõttu. RME puhul võib CFPP olla –14 oC, samal ajal kui PME puhul on see umbes 13 oC. Turul kirjeldatakse sageli konkreetse CFPPga biodiislit kui FAMEXit, näiteks FAME0 või FAME5.

(35) Vaatlusalune toode kuulub praegu CN-koodide ex 1516 20 98 (TARICi koodid 1516209821, 1516209829 ja 1516209830), ex 1518 00 91 (TARICi koodid 1518009121, 1518009129 ja 1518009130), ex 1518 00 95 (TARICi kood 1518009510), ex 1518 00 99 (TARICi koodid 1518009921, 1518009929 ja 1518009930), ex 2710 19 43 (TARICi koodid 2710194321, 2710194329 ja 2710194330), ex 2710 19 46 (TARICi koodid 2710194621, 2710194629 ja 2710194630), ex 2710 19 47 (TARICi koodid 2710194721, 2710194729 ja 2710194730), 2710 20 11, 2710 20 15, 2710 20 17, ex 3824 99 92 (TARICi koodid 3824999210, 3824999212 ja 3824999220), 3826 00 10 ja ex 3826 00 90 (TARICi koodid 3826009011, 3826009019 ja 3826009030) alla.

2.2. Samasugune toode

(36) Uurimine näitas, et järgmistel toodetel on samasugused põhilised füüsikalised, keemilised ja tehnilised omadused ning samasugused põhilised kasutusotstarbed: (a) vaatlusalune toode; (b) toode, mida toodetakse ja müüakse Indoneesia omamaisel turul; (c) toode, mida toodab liidu tootmisharu ja mida müüakse liidu turul.

(37) Komisjon otsustas seega käesoleva uurimise puhul käsitada neid tooteid samasuguste toodetena alusmääruse artikli 2 punkti c tähenduses.

3. SUBSIDEERIMINE

3.1. Subsiidiumid ja subsiidiumikavad, mis on kõnealuse uurimisega hõlmatud

(38) Kättesaadava teabe, sealhulgas kaebuses, algatamisteates ja komisjoni küsimustikule saadud vastustes sisalduva teabe põhjal uuris komisjon väidetavat subsideerimist, mida Indoneesia valitsus teostas järgmiste subsiidiumikavade kaudu: (a) otsene raha ülekandmine, näiteks biodiislikütuse toetusfondi makstavad otsetoetused; (b) valitsuse toetus biodiislikütuse tootmisharule, sealhulgas piisavast väiksema tasu eest toorpalmiõli tarnimise kaudu; (c) valitsuse toetus biodiislikütuse tootmisharule, sealhulgas saamata jäänud või kogumata jäetud tulu kaudu, näiteks noteeritud investeeringute tulumaksusoodustused, tööstuspargi subsiidiumid, uuendusliku tööstusharu maksusoodustused, imporditollimaksu soodustus ning käibemaksuvabastus; (d) ekspordi rahastamine ja Indoneesia Eximbanki soodustingimustel antud tagatised.

3.2. Valitsuse toetus biodiislikütuse tootmisharule otsese raha ülekandmisega biodiislikütuse toetusfondi kaudu

3.2.1. Kaebus ja subsideerimiskava

(39) Kaebuse esitaja väitis, et Indoneesia valitsus toetab biodiislikütuse tootmisharu, makstes Indoneesia biodiislikütuse tootjatele toetusi vahe summa ulatuses, mis ilmneb Indoneesia valitsuse biodiislikütuse võrdlushinna ja hinna vahel, millega naftaettevõtjad ostavad biodiislikütust ja mis on diislikütuse võrdlushind.

(40) Uurimise käigus tehti kindlaks, et biodiislikütuse toetusfond, mis on osa õlipalmiistanduste fondist (Oil Palm Plantation Fund – OPPF), loodi 2015. aastal presidendi määrusega nr 61/2015.

(41) Presidendi määrusega nr 61/2015 tehti õlipalmiistanduste fondi korraldusasutusele (edaspidi „korraldusasutus“) ülesandeks koguda ekspordilõivu, mis on kehtestatud palmiõlitoodetele rahandusministri määrusega nr 133/PMK.05/2015.

(42) Rahalised vahendid, mida tolliasutused koguvad palmiõlitoodete ekspordimaksude kaudu, on OPPFi rahalised vahendid ning OPPF on korraldusasutuse ametliku juhtimise all.

(43) Mida kõrgemal väärtusahelas on konkreetne toode, seda suurem on ekspordilõiv: toorpalmiõli ekspordilõiv oli uurimisperioodil 50 USA dollarit tonni kohta, samas kui derivaatidel, sealhulgas biodiislikütusel, oli see 20 USA dollarit tonni kohta.

(44) Indoneesia valitsus selgitas presidendi määrustega nr 24/2016 ja nr 26/2016, et biodiislikütuse toetusfondi mandaat hõlmab biodiislikütuse hankeid ja kasutamist siseturul. Indoneesia valitsus märgib eelkõige, et OPPFi kasutatakse, et toetada biodiislikütuse ostmist valitsusasutuste määratud äriühingute poolt.

(45) Täpsemalt on presidendi määruse nr 26/2016 artikli 9 lõikes 1 sätestatud, et „EBTKE peadirektor määrab bensiiniga tegeleva üksuse (Petrofuel Entity), kes organiseerib fondi korraldusasutuse juhtkomitee poliitikat järgides biodiislikütuse hanke fondi korraldusasutuse rahastamise raamistikus artikli 4 tähenduses“ ja kooskõlas artikli 9 lõikes lõikega 8, milles on öeldud, et „ministri nõusolekul lõike 7 tähenduses nimetab EBTKE peadirektor ministri nimel a. biodiislikütuse tootjad, kes biodiislikütuse hankes osalevad, ja b. biodiislikütuse mahu jaotuse biodiislikütuse tootjate vahel“. Peale selle koosneb korraldusasutuse juhtkomitee üksnes Indoneesia valitsuse eri ministeeriumide ametnikest.

(46) Biodiislikütuse tootjad, kes otsustasid osaleda ja kellele on selle määruse kohaselt kvoot eraldatud, on kohustatud müüma igal kuul teatava biodiislikütuse koguse Petrofuel Entityle. Seni on Indoneesia valitsus nimetanud selliseks üksuseks (a) PT Pertamina (edaspidi „Pertamina“), riigile kuuluv nafta- ja gaasiettevõte, ja (b) PT AKR Corporindo Tbk (edaspidi „AKR“), erasektori nafta- ja gaasiettevõte.

(47) OPPF kasutab eraldi maksesüsteemi, kus Pertamina (ja väikeste mahtude puhul AKR) maksab biodiislikütuse tootjatele diislikütuse võrdlushinna (mitte biodiislikütuse tegeliku hinna, mis oleks uurimisperioodi jooksul olnud kõrgem), kusjuures diislikütuse võrdlushinna ja biodiislikütuse võrdlushinna vahe maksab biodiisli tootjatele OPPFi nimel välja korraldusasutus.

(48) Diislikütuse ja biodiislikütuse võrdlushinna määrab presidendi määruse nr 61/2015 artikli 19 kohaselt energeetika- ja maavarade minister järgmiselt: (a) diislikütuse võrdlushind põhineb Platts Singapore'i teatatud naftahindadel (MOPS) (5) ja diislikütuse tootmishinnal Indoneesias. (b) Rahandusministri dekreedi nr 2026/2017 kohaselt põhineb biodiislikütuse võrdlushind toorpalmiõli omamaisel hinnal, millele lisatakse ümbertöötlemiskulud (125 USA dollarit megatonni kohta 5. maini 2017 ja alates sellest ajast 100 USA dollarit megatonni kohta). Indoneesia valitsus selgitas kontrollkäigu ajal, et toorpalmiõli omamaisele hinnale lisatavad ümbertöötlemiskulud vaadatakse igal aastal üle, mis ei too siiski tingimata kaasa selle summa muutmist. Indoneesia valitsus selgitas, et kui iga-aastase läbivaatamise põhjal selgub, et ümbertöötlemiskulud on endiselt asjakohased, muudatusi ei tehta.

(49) Täpsemalt esitab iga biodiislikütuse tootja – sealhulgas kõik eksportivad tootjad – Pertaminale (või vajaduse korral AKRile) arve biodiislikütuse koguse kohta, mida ostja on kohustatud segamiskohustuse raames kasutama, ja Pertamina (või AKR) maksab tootjale selle perioodi eest diislikütuse võrdlushinna. Uurimine näitas, et enamik biodiislikütuse tootjaid müüsid Pertaminale ja väiksem osa AKRile. Lisaks oli müük AKRile hindade ja kõikide lisatud muude tingimuste osas täielikult identne müügiga Pertaminale. Seejärel keskendus komisjon järgmises analüüsis Pertaminale müüdud kogustele.

(50) Selleks et saada hüvitist Pertamina ja AKRi makstava hinna (aluseks on diislikütuse võrdlushind) ja biodiislikütuse võrdlushinna vahe eest, saadab biodiislikütuse tootja korraldusasutusele täiendava arve sama koguse kohta, lisades dokumentide loetelu. Kui korraldusasutus on arve kätte saanud ja kontrollinud selles sisalduvaid üksikasju, maksab korraldusasutus asjaomasele biodiislikütuse tootjale diislikütuse võrdlushinna (mille tasub Pertamina või vajaduse korral AKR) ja selleks perioodiks kehtestatud biodiislikütuse võrdlushinna vahe.

(51) Komisjon analüüsis käesoleva uurimise käigus, kas Indoneesia valitsuse võetud meetmed Indoneesia biodiislikütuse tootmisharu toetuseks korraldusasutuse tehtavate maksete kaudu kujutavad endast tasakaalustatavat subsiidiumi.

(52) Tasakaalustatava subsiidiumi olemasolu kindlakstegemiseks peavad olema täidetud kolm järgmist tingimust: a) rahaline toetus või sissetuleku-/hinnatoetus; b) saadav kasu ja c) konkreetsus (alusmääruse artikkel 3).

3.2.2. Analüüs

3.2.2.1. Rahaline toetus

(53) Komisjon tegi esmalt kindlaks, et uurimisperioodil otsustasid kõik eksportivad tootjad biodiislikütuse hankes osaleda ja olid seega kohustatud müüma biodiislikütust Pertaminale ja AKRile. Komisjon märkis ka, et uurimisperioodil oli biodiislikütuse võrdlushind mineraaldiislikütuse võrdlushinnast kõrgem. Selle tulemusena said uurimisperioodil OPPFilt makseid kõik eksportivad tootjad.

(54) Alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti a alapunktis i on sätestatud, et valitsus on andnud rahalist toetust, kui valitsuse tegevus sisaldab otsest raha ülekandmist. Kooskõlas WTO subsiidiumide ja tasakaalustusmeetmete lepinguga on alusmääruse artiklis 2 sätestatud, et valitsus on päritolu- või ekspordiriigi territooriumil asuv valitsus või muu riigiorgan.

(55) WTO apellatsioonikogu leidis juhtumiga „US-Anti-Dumping and Countervailing Duties (China)“ seotud aruandes, et riigiorgan tähendab üksust, „millel on, mis täidab või millele on antud valitsusasutuste ülesanded“ (6).

(56) Komisjon märkis, et OPPF on asutatud Indoneesia valitsuse õigusaktiga ja Indoneesia valitsus on sõnaselgelt volitanud korraldusasutust tegema makseid biodiislikütuse tootjatele.

(57) Esiteks määratleti presidendi määruse nr 66/2018 artikliga 11 OPPFi tegevusvaldkond, laiendades seda järgmiselt: „1) Kogutud vahendeid kasutatakse järgmisel eesmärgil: a. õlipalmiistanduste inimressursside arendamine; b. õlipalmiistandustega seotud teadus- ja arendustegevus; c. õlipalmiistanduste edendamine; d. õlipalmiistanduste uuendamine; e. õlipalmiistanduste rajatised ja taristu“. 2) Lõikes 1 osutatud huvides kogutud vahendite kasutamine, sealhulgas õlipalmiistanduste toodete kasutamine toiduvajaduste katmiseks, õlipalmiistanduste järgmiste etappide tööstuse arendamine ning biodiislikütuse hanked ja kasutamine“.

(58) Teiseks on nimetatud määruse artikli 18 lõikes 1 sõnaselgelt sätestatud, et „vahendite kasutamise eesmärk artikli 11 lõikes 2 osutatud biodiislikütuse tarnimisel ja tarbimisel on diislikütuse turu indeksipõhise hinna ja biodiislikütuse turu indeksipõhise hinna vahe katmine“.

(59) Komisjon märkis seega, et õigusaktid, millega rakendatakse OPPF, kinnitavad sõnaselgelt, et tema vahendeid kasutatakse biodiisli tootjate hüvanguks.

(60) Sel eesmärgil andis Indoneesia valitsus vastavalt presidendi määruse 61/2015 artikli 1 lõikele 4 korraldusasutusele õiguse kasutada palmiõli ja selle derivaatide suhtes kehtestatud ekspordimakse ning kehtestas biodiisli hankimise ja kasutamise suhtes tollimaksu. Maksude sissenõudmisega tegeleb tegelikkuses siiski toll. Komisjon asus seetõttu seisukohale, et korraldusasutus on üksus, millel on, mis täidab või millele on antud valitsusasutuste ülesanded.

(61) Komisjon tegi järelduse, et eespool esitatud õigusraamistik volitab korraldusasutust seoses biodiislikütuse tootmisharuga täitma valitsuse ülesandeid. Seega tegi komisjon järelduse, et korraldusasutus tegutseb riigiasutusena, nagu seda tõlgendatakse alusmääruse artikli 2 punkti b ja artikli 3 lõike 1 punkti a alapunkti i koostoimes ning kooskõlas WTO asjakohase menetluspraktikaga.

(62) Seoses nõutava otsese raha ülekandmisega tehti uurimisega kindlaks, et pärast biodiislikütuse tootjatelt arve ja kõikide nõuetekohaste dokumentide saamist (7) ja nõuetekohaste kontrollide teostamist maksab korraldusasutus tasumisele kuuluva summa (st diislikütuse võrdlushinna ja biodiislikütuse võrdlushinna vahe) otse biodiislikütuse tootjatele. Komisjon märkis, et ei Indoneesia valitsus ega ükski eksportiv tootja ei vaidlustanud, et korraldusasutus tegi raha-/pangaülekandeid otse tootjatele, kes müüsid biodiislikütust Pertaminale ja AKRile, et katta Pertamina ja AKRi makstava mineraaldiislikütuse võrdlushinna ja biodiislikütuse võrdlushinna vahe. Komisjon asus seetõttu seisukohale, et korraldusasutuse toetused kujutavad endast otsest raha ülekandmist alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti a alapunkti i tähenduses.

(63) Sellega seoses tuleb tagasi lükata Indoneesia valitsuse väide, et rahalised vahendid, mida korraldusasutus kasutas biodiislikütuse tootjale maksmiseks, pärinesid täielikult eraõiguslikest allikatest ja rahalist toetust seetõttu ei olnud. Komisjon tegi kindlaks, et alusmääruses ei ole kooskõlas WTO subsiidiumide ja tasakaalustusmeetmete lepinguga võetud arvesse valitsuse ülekantud vahendite päritolu ega laadi (avalik või erasektor). Pigem hõlmab rahalise toetuse olemasolu hindamine selle tehingu olemuse arvessevõtmist, millega valitsus majandusliku väärtuse üle kannab. Teisisõnu, oluline on see, et vahendite ülekandmine on seostatav riigiga (erinevalt erasektori vahenditest, mida kasutati eraettevõtjate äranägemisel). (8) Artikli 1.1 punktis a1 sätestatud rahalise toetuse mõiste alla kuulub palju tehinguid. Artikli 1.1 punkti a1 alapunktide i ja ii kohaselt võib rahalist toetust anda otsese raha ülekandmisega valitsuse poolt või valitsuse saamata jäänud sissetuleku kaudu, mille ta muidu saaks (9). Nagu juba selgitatud, kandis korraldusasutus avaliku sektori asutusena rahalisi vahendeid üle otse OPPFi biodiislikütuse tootjatele, mida edendatakse ekspordilõivude ja -maksude kohustusliku kogumise kaudu avaliku ja erasektori ettevõtjatelt, ning see oli seega täielikult kooskõlas apellatsioonikogu määratlusega rahalise toetuse kohta.

(64) Lisaks eespool esitatule märkis komisjon, et OPPFi kasutada olevad vahendid pärinevad toorpalmiõlile ja selle derivaatidele kehtestatud ekspordimaksude kogumisest. Indoneesia valitsus selgitas kontrollkäigu ajal, et tolliasutused koguvad ekspordilõivu enne kaupade eksportimist; hoolimata valitsuse väitest, et seda kogutakse eranditult OPPFi rahastamise eesmärgil, ei suudetud tõestada, et seda tehakse väljaspool Indoneesia valitsuse eelarve konkreetseid kontosid. Vastupidiste tõendite puudumisel teeb komisjon järelduse, et lõivu kogutakse riigi üldeelarve osana. Asjaolu, et lõiv suunatakse seejärel OPPFile, on lihtsalt viis, kuidas Indoneesia valitsus ekspordilõivudest ja -maksudest saadud riigi tulu kasutab. OPPF sisaldab igal juhul vahendeid, mis on kogutud Indoneesia valitsuse kehtestatud ekspordilõivude ja -maksude abil ning neid kontrollib korraldusasutus. Seetõttu kujutavad need endast riigi vahendeid, olenemata sellest, kas need on riigieelarve lahutamatu osa.

(65) Seoses Indoneesia valitsuse väitega, et rahaliste vahendite ülekandmine OPPFist biodiislikütuse tootjatele ei anna saajatele mingit kasu, kuna biodiislikütuse tootjad maksid OPPFile rohkem, kui nad said, märgib komisjon järgmist. Esiteks on OPPFi tegevusvaldkond laiem kui biodiislikütuse tootmisharu toetamine. OPPF väljendab pigem Indoneesia valitsuse laiemat poliitikat, mis hõlmab kogu palmiõli väärtusahelat. Kõik toorpalmiõli (ja töödeldud kaupade) eksportijad maksavad seda lõivu tegelikult fondi kui nende toode eksporditakse. Toorpalmiõli võib kasutada mitmesugusel otstarbel, näiteks toidu, kosmeetika ja keemiatööstuse jaoks. OPPFi jaoks kogutavad ekspordilõivud ei ole seetõttu seotud eranditult biodiislikütuse tootmisharule tehtavate rahaülekannetega ja automaatset tasaarveldust ei ole võimalik teha.

(66) Teiseks, ja nagu eespool põhjenduses 64 juba selgitatud, pärinevad korraldusasutuse kasutatavad vahendid täielikult Indoneesia valitsuse üldeelarvest (mis eraldatakse OPPFile). Ekspordilõivu kogumisega tegeleb toll ja see makstakse riigi üldeelarvesse. Kasutatud rahalised vahendid ei ole seega samaväärsed biodiisli tootjate tehtud vabatahtlike maksetega, mida kasutatakse seejärel täielikult biodiisli tootjate kasuks (ilma biodiislikütuse tootjate otsustusõiguseta, kellel ei ole mingit sõnaõigust selles suhtes, kuidas OPPFi kasutatakse). Rahalisi vahendeid kogub Indoneesia valitsus kohustuslike ekspordilõivude ja ekspordimaksude kaudu, millest osa maksavad biodiisli tootjad, samuti toorpalmiõli tootjad ja muud seotud toorpalmiõli toodete tootjad. Seejärel otsustab Indoneesia valitsus, et ta kasutab neid vahendeid OPPFi kaudu biodiislikütuse tootjate kasuks.

(67) Komisjon märkis ka, et küsimustikule antud vastustes osutasid eksportivad tootjad, et enamik biodiislikütuse tootmiseks kasutatavast toorpalmiõlist on kohalikku päritolu ja seetõttu sellelt ekspordimaksu ega ekspordilõivu ei arvestata. Komisjon eeldas seetõttu, et toorpalmiõli eksport, millelt eksportivad tootjad (või täpsemalt nendega seotud toorpalmiõli tootjad) ekspordimakse ja -lõive maksid, oli seotud muude väärtusahelatega kui biodiislikütuse väärtusahel.

(68) Seetõttu jõudis komisjon järeldusele, et sellelt ekspordilt Indoneesia valitsuse kogutavad ekspordimaksud ja -lõivud ei ole seega seotud biodiislikütuse tootmisharu kui sellisega, nii et Indoneesia valitsuse väide, et OPPF ei too abisaajatele kasu, sest biodiislikütuse tootjad maksid OPPFi rohkem sisse kui said tagasi, lükati tagasi. Vastupidiselt Indoneesia valitsuse väitele olid eksportivad tootjad biodiislikütuse väärtusahelas tegelikult paremas olukorras, kuna nad said OPPFilt rohkem, kui nad sellele maksma pidid.

(69) Eespool esitatu valguses järeldas komisjon, et korraldusasutuse tehtud väljamaksed biodiisli tootjatele kvalifitseeruvad vastavalt alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti a alapunktile i rahaliseks toetuseks otsese raha ülekandmise teel valitsuse poolt. Vaieldamatult on selge, et segamisnõuetel põhinevate Pertamina ja AKRi biodiislikütuse ostude puhul kattis korraldusasutus Pertamina ja AKRi (mineraaldiislikütuse võrdlushinna alusel) tasutud hinna ja biodiislikütuse (kõrgema) võrdlushinna vahe. Seega said biodiislitootjad Indoneesia valitsuselt sellise erinevuse ulatuses toetust. (10)

3.2.2.2. Kasu

(70) Allpool esitatud põhjustel asus komisjon seisukohale, et korraldusasutuse tehtud otseülekanded toovad eksportivatele tootjatele kasu.

(71) Eksportivad tootjad seatakse paremasse olukorda, kui nad süsteemi puudumise korral oleksid. Lihtsamalt öeldes kujutavad korraldusasutuse tehtud rahaülekanded endast toetusi ja turul tasuta toetusi ei anta. Toetused seavad biodiislikütuse tootjad paremasse olukorda, kui nad muul juhul turul oleksid olnud (11). Kava puudumisel saavad biodiislikütuse tootjad makse ainult Pertaminalt ja AKRilt mineraaldiisli hinnaga.

(72) Eespool öeldut arvesse võttes leidis komisjon, et raha, mida korraldusasutus on maksnud biodiisli tootjatele müüdud biodiisli eest, et katta Pertamina makstava diislikütuse võrdlushinna ja biodiislikütuse võrdlushinna erinevus, on nende saadud kasu alusmääruse artikli 3 lõike 2 tähenduses.

3.2.2.3. Konkreetsus

(73) Esiteks tegi komisjon kindlaks, et OPPF on kättesaadav piiratud arvule tööstusharudele, mis kõik on seotud toorpalmiõli väärtusahelaga. See piirang tuleneb otseselt kohaldatavatest õigusaktidest. Esiteks on palmiõli väärtusahela toetamine presidendi määruse nr 61/2015, millega loodi OPPF, peamine sõnaselge eesmärk. Selle preambulis on märgitud, et OPPFi on vaja selleks, „et tagada õlipalmiistanduste järjepidev areng, see nõuab riiklikku strateegiat, mida toetab õlipalmiistanduste järjepideva arengu fondi korraldus“. Nimetatud õigusakti artiklis 1 on lisaks sätestatud, et „õlipalmiistandus tähendab igasugust loodusvarade, inimressursside, tootmisrajatiste, seadmete ja masinate, kasvatamise, harimise, töötlemise ja turustamise valdkonna tegevust, mis on seotud õlipalmiistandusega“.

(74) Artiklis 11 on sätestatud, et kogutud vahendeid kasutatakse järgmistel eesmärkidel: a. õlipalmiistanduste inimressursside arendamine; b. õlipalmiistandustega seotud teadus- ja arendustegevus; c. õlipalmiistanduste edendamine; d. õlipalmiistanduste uuendamine; e. õlipalmiistanduste rajatised ja taristu“.

(75) Komisjon tegi seetõttu järelduse, et OPPF on de jure konkreetne alusmääruse artikli 4 lõike 2 punkti a tähenduses, kuna õigusaktid, mille kohaselt toetust andev asutus tegutseb, piiravad juurdepääsu subsiidiumile sõnaselgelt teatavate äriühingutega, nimelt nendega, mis tegutsevad toorpalmiõli väärtusahelas.

(76) Igal juhul, isegi kui puudub de jure spetsiifilisus, asus komisjon seisukohale, et Indoneesia valitsus juhib korraldusasutuse tegevust üksnes selleks, et toetada de facto biodiislitööstust. Uurimise käigus kogutud ja punktis 122 osutatud tõendid näitavad, et enamik korraldusasutuse makstavast rahast on ette nähtud biodiislikütuse tootjatele MOPSi ja biodiislikütuse võrdlushinna vahe maksmiseks.

(77) Komisjon jõudis seetõttu seisukohale, et Indoneesia valitsus juhib OPPFi viisil, mis muudab selle de facto konkreetseks. Alusmääruse artikli 4 lõike 2 punkti c kohaselt võib subsiidium olla de facto konkreetne, kui on täidetud teatud kriteeriumid, näiteks „subsiidiumiprogrammi kasutamine teatavate piiratud hulga ettevõtete poolt; valdav kasutamine teatavate ettevõtete poolt; ebaproportsionaalselt suurte subsiidiumide andmine teatavatele ettevõtetele; viis, kuidas toetust andev asutus on kaalutlusõiguse alusel teinud otsuse subsiidiumi anda“. Käesoleval juhul tegi komisjon kindlaks, et OPPFi käitumine klapib täielikult selle loeteluga. Eelkõige, nagu eespool selgitatud, kasutab fondi peamiselt biodiislikütuse tootmisharu ja sellega tegeledes kasutas toetust andev asutus oma kaalutlusõigust.

(78) See järeldus on ka kooskõlas WTO menetluspraktikaga. Vaekogu selgitas seoses juhtumiga „EC and certain Member States – Large Civil Aircraft“, et „sõna „peamine“ tavapärane tähendus sisaldab endas „peamist või tugevaimat elementi, ülekaalukust“. Seega võib (subsiidiumiprogrammi) valdavat kasutamist peamiselt teatavate ettevõtete poolt mõista lihtsalt olukorrana, kus subsiidiumiprogrammi kasutavad peamiselt või enamikus teatavad ettevõtted (12). Kõnealuses otsuses selgitas vaekogu, et“ kui subsiidiumiprogrammi kasutatakse ainult vähestest tööstusharudest koosnevas majanduses, siis asjaolu, et need tööstusharud võisid olla subsiidiumiprogrammi peamised kasusaajad, ei pea tingimata tõendama „valdavat kasutamist“. Pigem võib subsiidiumiprogrammi kasutamine nende tööstusharude poolt lihtsalt kajastada majandustegevuse piiratud mitmekesisust toetust andva asutuse jurisdiktsiooni all. Teiselt poolt oleks sama subsiidiumiprogramm väga mitmekesises majanduses, kui seda kasutavad peamiselt või enamikus ainult vähesed tootmisharud, pigem tõend „valdava kasutamise“ kohta (13). Käesoleval juhul on subsiidium kättesaadav ainult palmiõli väärtusahelale, kuid selle tööstusharu raames arvukate kasutusotstarvete jaoks. Kohaldades vaekogu põhjendusi käesolevale juhtumile, kvalifitseerus komisjoni arvates asjaolu, et enamikku OPPFist kasutatakse biodiislikütuse maksete rahastamiseks, eespool määratletud valdavaks kasutamiseks, sest biodiislikütuse tööstus on peamine abisaaja. Lisaks märgib komisjon, et biodiislitööstus on üks paljudest tootmisharudest mitmekesises majanduses (14) ning et OPPF on alates oma loomisest toetanud peaaegu eranditult biodiislitööstust.

(79) Eespool esitatud asjaolude valguses järeldas komisjon, et Indoneesia valitsuse meetmed olid suunatud sellele, et tagada kasu omamaisele biodiislikütuse tootmisharule. Lisaks sellele, et meetmed olid de jure konkreetsed vastavalt alusmääruse artikli 4 lõike 2 punktile a, olid need de facto ka konkreetsed alusmääruse artikli 4 lõike 2 punkti c kohaselt.

3.2.3. Järeldus

(80) Komisjon tegi esialgu järelduse, et Indoneesia valitsus andis eri meetmete kaudu toetust biodiislikütuse tootmisharule, sealhulgas otsese raha ülekandmisega selliste fondide kaudu nagu biodiislikütuse toetusfond. Indoneesia valitsus tagas toetuse saajatele kasu, mis on konkreetne, kujutades endast seega tasakaalustatavat subsiidiumi.

3.2.4. Subsiidiumisumma arvutamine

(81) Komisjon arvutas kooskõlas alusmääruse artikliga 5 tasakaalustatava subsiidiumi summa iga eksportiva tootja kohta, lähtudes kasust, mille subsiidiumi saaja uurimisperioodil uurimistulemuste järgi sai. Komisjon hindas kasu kui uurimisperioodil OPPFilt saadud toetuse kogusummat. Alusmääruse artikli 7 lõike 2 kohaselt jagas komisjon need subsiidiumisummad kogu uurimisperioodi ajal eksportivate tootjate biodiislikütuse müügist saadud kogukäibega.

(82) Valimisse kaasatud eksportivate tootjate puhul oli nende meetmetega esialgu määratud subsiidiumimäär uurimisperioodil järgmine. Äriühing Subsiidiumimäär PT Ciliandra Perkasa 7,91 % PT Intibena Perkasama ja PT Musim Mas (Musim Mas Group) 11,83 % PT Pelita Agung Agrindusi ja PT Permata Hijau Palma Oleo (Permata Group) 12,76 % PT Wilmar Nabati Indonesia ja PT Wilmar Bioenergi Indonesia (Wilmar Group) 12,23 %

3.3. Valitsuse toetus biodiislikütuse tootmisharule, sealhulgas piisavast väiksema tasu eest palmiõli (toorpalmiõli) tarnimise kaudu

3.3.1. Kaebus ja subsideerimiskava

(83) Kaebuses väideti, et toorpalmiõli hinnad on Indoneesia valitsuse sekkumise tõttu Indoneesias moonutatud. Eelkõige viidati kaebuses, et Indoneesia valitsus on rakendanud toorpalmiõlile kõrgete ekspordimaksude kehtestamise poliitikat. Toorpalmiõli on peamine toore, mida Indoneesias biodiislikütuse tootmiseks kasutatakse, ja moodustab ligikaudu 85 % biodiislikütuse tootmise kogukuludest. Kaebuse kohaselt kindlustab Indoneesia valitsus selliselt toimides biodiislikütuse tootmiseks kasutatavate toorainete hinna püsimise ülemaailmsetest hindadest märkimisväärselt madalamal tasemel, tuues kasu Indoneesia biodiislikütuse tootjatele.

(84) Lisaks kehtestas Indoneesia valitsus kaebuse kohaselt 2015. aasta mais toorpalmiõli suhtes ekspordilõivu 50 USA dollarit tonni kohta ja tootmisahela järgmiste etappide töödeldud palmiõlitoodete suhtes väiksema lõivu, mille konkreetne määr olenes tootest.

(85) Kaebuse esitaja väitis, et toorpalmiõlile kõrgeid ekspordimakse ja lõivusid kehtestades avaldab Indoneesia valitsus omamaisele palmiõli hinnale Indoneesias allasuruvat mõju, tagades biodiislikütuse tootjatele märgatava kasu. Samuti julgustab ta toorpalmiõli erasektori tootjaid müüma oma tooteid Indoneesia biodiislikütuse tootjatele. Sellest tulenevalt väidab kaebuse esitaja, et Indoneesia valitsus volitab või suunab Indoneesia palmiõlitootjaid tarnima toorpalmiõli biodiislikütuse tootjatele piisavast väiksema tasu eest.

(86) Uurimine näitas, et Indoneesia valitsus kogub toorpalmiõlilt tõepoolest ekspordimaksu ja ekspordilõivu.

(87) Ekspordimaks kehtestati esmakordselt 1994. aastal. Alates selle kasutuselevõtust on seda mitu korda muudetud. Viimases versioonis (dekreet nr 140/PMK.010/2016) koosneb ekspordimaks toorpalmiõli ning 22 muu toote, sealhulgas biodiislikütuse (mille tariif määratakse pidevalt toorpalmiõlist madalamal tasemel) progresseeruvate tariifide tabelist. Indoneesia eksportijad tasuvad maksu libiseva skaala alusel, mis on seotud Indoneesia valitsuse võrdlushinnaga toorpalmiõli ekspordil. Kui Indoneesia ekspordi võrdlushind kasvab, teeb seda ka eksporditariif.

(88) Kui võrdlushind on alla 750 USA dollari tonni kohta, on kohaldatav ekspordimaksu määr 0 %. Uurimisperioodil jäi toorpalmiõli hind alla 750 USA dollari tonni kohta ja seetõttu ekspordimaksu ei olnud vaja tasuda.

(89) Lisaks ekspordimaksule kehtestas Indoneesia valitsus uurimisperioodil toorpalmiõlile ja tooteahela järgmiste etappide toodetele ekspordilõivu. Uurimisperioodil oli ekspordilõivuks määratud 50 USA dollarit tonni kohta ja biodiislikütuse puhul 20 USA dollarit tonni kohta.

(90) Lisaks toorpalmiõli ja tootmisahela järgmise etapi toodete ekspordimaksule ja -lõivule sekkub Indoneesia valitsus toorpalmiõli turule, kontrollides de facto riigi omandis oleva äriühingu PTPN kaudu siseturul toorpalmiõli hindu, tagades, et toorpalmiõli müüakse kunstlikult madalal tasemel. Lisaks sellele pakub Indoneesia valitsus toorpalmiõli tootjatele subsiidiume, et tagada nende kooskõla toorpalmiõli pakkumise poliitikaga kunstlikult madalate hindadega.

3.3.2. Alusmääruse artikli 28 lõike 1 kohaldamine

(91) Komisjon teatas Indoneesia valitsusele, et ta sai kasutada kättesaadavaid fakte vastavalt alusmääruse artikli 28 lõikele 1, et analüüsida muu hulgas piisavast väiksema tasu eest toorpalmiõli pakkumise kaudu biodiislikütuse tootmisharule antud väidetava toetuse olemasolu ja ulatust.

(92) Alguses palus komisjon Indoneesia valitsusel edastada B lisa, mis oli lisatud subsiidiumivastasele küsimustikule (küsimustik palmiõlitootjatele), mis saadeti kõikidele palmiõli tootjatele ja turustajatele, kes on eksportivatele tootjatele palmiõli tarninud. B lisa koosnes Wordi dokumendist (Appendix B_Input supplier Palm Oil (B lisa_Palmiõli sisendtarnijad)) ja Exceli failist (Väike küsimustik tarnijatele). Pärast Indoneesia valitsuse taotlust ja võttes arvesse vaatlusaluse toote peamist sisendit tootvate äriühingute märkimisväärset arvu, nõustus komisjon hea koostöö vaimus ja selleks, et koguda vähemalt mõned uurimise jaoks olulised andmed, 7. jaanuari 2019 e-kirjaga piirama oma taotluse ulatust, paludes Indoneesia valitsusel edastada B lisa ja väike küsimustik kümnele suurimale toorpalmiõli tarnijale, võttes aluseks mahu eksportiva tootja kohta.

(93) Komisjon juhtis oma puudujääke käsitlevas kirjas, mille ta saatis 1. märtsil 2019 Indoneesia valitsusele, tähelepanu asjaolule, et ta ei olnud saanud küsimustiku B lisale vastust järgmistelt palmiõli tarnijatelt: PT Musim Mas, PT Intibenua Perkasatama, PT Pelita Agung Agrindustri ja PT Permata Hijau Palm Oleo. Komisjon rõhutas eelkõige, et ta ei olnud saanud vastust isegi riigi omandis olevatelt toorpalmiõli tarnijatelt, sealhulgas PTPNilt. Muud toorpalmiõli tarnijad, kaasa arvatud need, kes on seotud eksportivate tootjatega, vastasid sellele nõudele.

(94) Indoneesia valitsus väitis vastuses puudujääke käsitlevale kirjale, et ta oli täitnud oma kohustuse edastada B lisa ja väike küsimustik Indoneesia asjaomastele toorpalmiõli tarnijatele. Tõendina esitas Indoneesia valitsus postiaruande, milles olid näidatud Indoneesia asjaomaste toorpalmiõli tarnijate kättesaamiskviitungid. Teisi tõendeid Indoneesia valitsuse katsete kohta kõnealuste tootjatega, sealhulgas PTPNiga, ühendust saada ei esitatud. Sarnane selgitus esitati Indoneesia valitsuse juurde tehtud kontrollkäigu ajal. Olenemata eespool märgitust ei esitanud PTPN komisjonile kunagi nõuetekohaselt täidetud B lisa.

(95) Seega ei esitanud Indoneesia valitsus selle kohta, et valitsus pakub väidetavalt toorpalmiõli piisavast väiksema tasu eest, vajalikku teavet ja vajalikke tõendeid, mida komisjon nõudis oma küsimustikus ja kontrollkäigu ajal.

(96) Piisava koostöö puudumine ei võimaldanud komisjonil koguda kogu teavet, mida ta pidas selles uurimises oma järelduste tegemiseks asjakohaseks. Täpsemalt ei olnud komisjonil võimalik saada Indoneesia valitsuselt teavet palmiõli turu kohta toorpalmiõli tarnijate esitatud otsese teabe alusel ja samuti ei ole tal täielikku teavet PTPN rolli kohta sellel turul seoses biodiislikütuse tootmisharuga.

(97) Indoneesia valitsus väitis, et oli esitanud PTPNi kohta koondandmed, mis sisaldavad ka küsimustiku B lisas nõutud andmeid. Komisjon tegi sellega seoses kindlaks, et Indoneesia valitsus esitas andmed PTPNi kohta küsimustiku vastustes, mis sisaldasid teavet juhtimisstruktuuri, aastaaruannete ja tehinguandmete kohta. Komisjon märgib siiski, et ei saanud üksikasjalikku teavet, mida ta küsimustiku B lisas taotles ja mis oleks võimaldanud jõuda täieliku arusaamiseni PTPNi rollist palmiõli turul ja muude asjaomaste tootjate rollist.

(98) Pärast seda, kui Indoneesia valitsus sai kirja, milles teavitati alusmääruse artikli 28 võimalikust kohaldamisest, esitas Indoneesia valitsus 30. juunil 2019 PPTNi kohta vastuse B liitele. Komisjon märkis siiski, et vastus esitati pikka aega pärast kõnealuse teabe esitamise tähtaega (12. märts 2019, pikendatud komisjoni poolt 14. märtsini 2019) ja pärast kontrollkäiku Indoneesia valitsuse valdustesse. Seetõttu leidis komisjon, et teavet ei esitatud õigel ajal, seda ei olnud võimalik kontrollida ning Indoneesia valitsus ei ole tegutsenud oma võimaluste piires kooskõlas alusmääruse artikliga 28.

(99) Indoneesia valitsuselt saadud vastupidise teabe puudumisel tugines komisjon osaliselt faktidele, mis olid kättesaadavad, et teha oma järeldused nende uurimise aspektide kohta kooskõlas alusmääruse artikliga 28.

3.3.3. Analüüs

(100) Tasakaalustatava subsiidiumi olemasolu kindlakstegemiseks peavad olema täidetud kolm järgmist tingimust: a) rahaline toetus või sissetuleku-/hinnatoetus; b) saadav kasu ja c) konkreetsus (alusmääruse artikkel 3) (15).

(101) Esimese elemendi puhul analüüsis komisjon seda, kas Indoneesia valitsuse võetud meetmed toovad kaasa rahalise toetuse sellises vormis, et valitsus pakub Indoneesia biodiislikütust eksportivatele tootjatele toorpalmiõli piisavast väiksema tasu eest, tuginedes alusmääruse artikli 3 lõike 1 punktile a, ja/või kas Indoneesia valitsuse võetud meetmed kuuluvad biodiislikütuse tootmisharu sissetuleku-/hinnatoetuse kategooria alla alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti b kohaselt.

3.3.3.1. Rahaline toetus

(102) Komisjon täheldas kõigepealt, et kõik valimisse kaasatud äriühingud ostavad toorpalmiõli omamaisel turul kas seotud või sõltumatutelt äriühingutelt, et töödelda need rafineeritud pleegitatud desodoreeritud palmiõliks ja seejärel biodiislikütuseks.

(103) Alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti a alapunkti iv teises taandes märgitakse, et rahaline toetus on olemas, kui valitsus: „teeb mõnele eraõiguslikule asutusele ülesandeks täita üht või mitut alapunktides i, ii ja iii nimetatud ülesannet, mis on tavaliselt valitsuse ülesanne, ja menetlus ei erine tegelikult valitsuste poolt tavaliselt järgitavast menetlusest“. Alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti a alapunktis iii kirjeldatud tüüpi funktsioonid esinevad, kui „valitsus pakub kaupu või teenuseid, mis ei kuulu üldisesse infrastruktuuri, või ostab kaupu...“. Need sätted peegeldavad WTO subsiidiumide ja tasakaalustusmeetmete lepingu artikli 1.1 punkti a 1 alapunkte iii ja iv, ning neid tuleb tõlgendada ja rakendada asjakohast WTO menetluspraktikat arvesse võttes.

(104) WTO vaekogu, käsitledes teemat „US – Export restraints“, (16) otsustas, et WTO subsiidiumide ja tasakaalustusmeetmete lepingu artikli 1.1 punkti a 1 alapunktis iv märgitud sõnade „volitama“ ja „suunama“ tavatähenduste kohaselt peab valitsuse tegevus sisaldama delegeerimist (volitamise puhul) ja käskude andmist (suunamise puhul). Ta lükkas tagasi USA „põhjuse ja mõju argumendi“ ning nõudis selget ja kinnitavat delegeerimist või käskude andmist.

(105) Siiski oli apellatsioonikogu järgmise vaidluse puhul (17) arvamusel, et sõnade „volitama“ ja „suunama“ asendamine sõnadega „delegeerima“ ja „käske andma“ on standardina liiga jäik. Apellatsioonikogu arvamuse kohaselt tähendab „volitamine“, et valitsus paneb vastutuse eraõiguslikule asutusele, ning „suunamine“ tähendab olukorda, kus valitsus teostab oma võimu eraõigusliku asutuse üle.

(106) Mõlemal juhul kasutab valitsus eraõiguslikku asutust vahendajana rahalise toetuse andmiseks, ning „enamikul juhtudel on eeldatav, et eraõigusliku asutuse volitamine või suunamine hõlmab mõnel määral ka ähvardust või stiimuleid“. Samal ajal ei lubata WTO subsiidiumide ja tasakaalustusmeetmete lepingu artikli 1.1 punkti a 1 alapunktiga iv liikmesriikidel kehtestada toodetele tasakaalustusmeetmeid „kui valitsus rakendab oma üldiseid õigusaktides sätestatud regulatiivseid volitusi“ või kui valitsuse sekkumine „võib või ei pruugi omada erilist tagajärge lihtsalt konkreetsetel faktilistel asjaoludel ning turuosaliste vabal valikul põhinevalt“. Pigem osutavad volitamine ja suunamine „valitsuse aktiivsemale rollile kui lihtsalt stimuleerimine“.

(107) Peale selle ei leidnud WTO, et „eraõiguslikule asutusele kaalutlusõiguse andmine on tingimata vastuolus selle eraõigusliku asutuse volitamise või suunamisega […] (18). Ehkki võib esineda juhtumeid, mille puhul eraõiguslikule asutusele antud kaalutlusõiguse ulatus on selline, et enam ei ole võimalik teha nõuetekohaselt järeldust, et seda eraõiguslikku asutust on volitatud või suunatud (täitma konkreetset ülesannet), on see faktiline/tõendatav küsimus, mis tuleb lahendada iga juhtumi korral eraldi“.

(108) Kooskõlas asjaomaste WTO otsustega ei võrdu kõik valitsuse meetmed, mis annavad kasu, alusmääruse artikli 3 ja WTO subsiidiumide ja tasakaalustusmeetmete lepingu artikli 1.1 punkti a kohase rahalise toetusega. Peab olema tõendeid valitsuse poliitika või programmi olemasolu kohta, millega soovitakse edendada uurimise all olevat tootmisharu (käesoleval juhul biodiislikütuse/biokütuste tootmisharu), rakendades oma võimu või andes ülesande riiklikele või eraõiguslikele asutustele (siin: toorpalmiõli tootjatele) pakkuda toorpalmiõli biodiislikütuse tootmisharule piisavast väiksema tasu eest.

(109) Kokkuvõttes on asjaomastes WTO otsustes sätestatud, et: i) selle kindlaks määramisel, kas esineb rahaline toetus WTO subsiidiumide ja tasakaalustusmeetmete lepingu artikli 1.1 punkti a 1 alusel, tuleks keskenduda pigem valitsuse tegevuse laadile kui valitsuse tegevuse mõjudele või tulemustele (19). Teisisõnu, on hästi teada, et valitsused sekkuvad turul kui reguleerivad asutused ning avaldavad seda tehes turule ja ettevõtjatele mõju. Selles mõttes võib näiteks valitsus kehtestada õiguspäraselt ekspordimaksud, et saada tulu rahvusvahelistel turgudel väga konkurentsivõimelise toorme korral. Seevastu ei ole selline ekspordipiirangute kehtestamine õiguspärane, kui ilmneb, et sellise instrumendi kasutamine koos muude mehhanismidega eesmärgiga hoida tooret omamaisel turul ja sundida tarnijaid müüma alla turuhinna, on osa laiemast valitsuse kavast, millega toetatakse konkreetset tootmisharu või mitut tootmisharu nende konkurentsivõime suurendamiseks. Seega on rahalise toetuse elemendi hindamisel oluline valitsuse tegevuse laad, sealhulgas selle kontekst, objekt ja eesmärk; ii) volitamine või suunamine hõlmaks sõnaselget ja kinnitavat toimingut, mis on suunatud konkreetsele isikule seoses konkreetse ülesande või kohustusega, mis erineb väga suurel määral olukorrast, kus valitsus sekkub turule mingil viisil, millel võib, aga ei pruugi olla konkreetne tulemus, arvestades faktilisi asjaolusid ja sellel turul tegutsevate isikute vaba valiku kasutamist. Lõppkokkuvõttes on volitamise või suunamise mõistete puhul küsimus selles, kas kõnealust käitumist, st rahalist toetust kaupade piisavast väiksema tasu eest pakkumise vormis saab seostada valitsusega või see on endiselt ettevõtjate vaba valik, pidades silmas turutegureid, näiteks reguleerivaid piiranguid (20); iii) WTO subsiidiumide ja tasakaalustusmeetmete lepingu artikli 1.1 punkti a 1 alapunkt iv on iseenesest kõrvalehoidmise vastane säte ning seega peab volitamise või suunamise kohta järelduse tegemiseks valitsus panema vastutuse erasektori asutusele või teostama oma võimu erasektori asutuse üle, et jõustada rahaline toetus. Enamikul juhtudel võib eeldada, et eraõigusliku asutuse volitamine või suunamine hõlmab mõnel määral ka ähvardust või stiimuleid, mis võivad omakorda tõendada volitamist või suunamist (21). Samas on valitsustel tõenäoliselt muid kättesaadavaid vahendeid, et teostada oma võimu eraõigusliku asutuse üle, mille puhul mõni võib olla n-ö nõrgem kui käsk või ei pruugi hõlmata samal määral sundust (22); iv) peab esinema n-ö tõendatav seos valitsuse tegevuse ja erasektori asutuse käitumise vahel (23). Ei ole põhjust, miks ei peaks valitsuse volitamise või suunamise eeltingimuseks seadma tõendavate asjaolude olemasolu (näiteks varjatud ja mitteametlik delegeerimine või käsu andmine), tingimusel et need tõendid on kinnitavad ja sundivad (24). Seoses sellega võivad tõendid valitsuse kavatsuse kohta toetada järgtööstust (näiteks avalikult teada antud poliitika või valitsuse otsuste või muude valitsuse toimingute kaudu) või muude valitsuse meetmete olemasolu, mis tagavad konkreetse tulemuse turul (nt ekspordipiirang koos valitsuse meetmega, mis takistab nendele piirangutele alluvaid ettevõtjaid oma tooteid ladustamast), olla asjakohased, et määrata kindlaks rahalise toetuse olemasolu WTO subsiidiumide ja tasakaalustusmeetmete lepingu artikli 1.1 punkti a 1 alapunkti iv alusel (eelkõige valitsuse kaudse meetodina pakkuda kaupu, nagu on ette nähtud alapunktis iii). Mõnedel asjaoludel võib valitsuse suunamine olla korraldus (25). Konkreetsete mõjude esinemine turul (näiteks hindade alandamine) võib samuti olla tegur, mida tuleb võtta arvesse koos kõikide muude kättesaadavate tõenditega, mis hõlmab võimalust eeldada neid mõjusid konkreetses kontekstis. Lõpuks võib olenevalt asjaoludest eraõiguslik asutus otsustada mitte täita funktsiooni, milleks ta on volitatud või milleks teda on suunatud, olenemata võimalikest negatiivsetest tagajärgedest, mis võivad järgneda. Samas see iseenesest ei näita, et eraõiguslikku asutust ei volitatud või suunatud (26).

(110) Kooskõlas selle menetluspraktikaga on komisjon väga hoolikalt läbi vaadanud Indoneesia valitsuse sekkumise laadi (kas Indoneesia valitsuse sekkumine hõlmab toorpalmiõli tootjate volitamist või suunamist), volitatud asutuste laadi (kas toorpalmiõli tootjad on eraõiguslikud asutused alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti a alapunkti iv tähenduses) ning volitatud või suunatud asutuste tegevuse (kas volitatud või suunatud toorpalmiõli tootjad tarnisid toorpalmiõli Indoneesia biodiislikütuse tootmisharule piisavast väiksema tasu eest ning tegutsesid seega valitsuse volitusel). Peale selle on komisjon kontrollinud, kas täidetud ülesanne antaks tavapäraselt valitsusele (kas toorpalmiõli tarnimine Indoneesia biodiislikütuse tootjatele piisavast väiksema tasu eest on tavapärane valitsuse tegevus) ning kas see funktsioon ei erine tegelikkuses tavadest, mida valitsused tavaliselt järgivad (kas tootjate teostatav toorpalmiõli tegelik tarnimine erineb tegelikult sellest, mida valitsus ise oleks teinud).

3.3.3.2. Toorpalmiõli tootjate volitamine või suunamine Indoneesia valitsuse poolt

(111) Võttes arvesse põhjendustes 104–109 osutatud WTO menetluspraktikat, analüüsis komisjon esmalt, kas Indoneesia valitsuse toetus Indoneesia biodiislikütuse tootmisharule põhineb mõnel valitsuse poliitikaeesmärgil või on see lihtsalt õigusaktides sätestatud üldiste regulatiivsete volituste „kõrvalmõju“. Uurimisel keskenduti eriti asjaolule, kas avastatud hinnamoonutused olid osa valitsuse eesmärkidest või kaasnesid madalamad toorpalmiõli hinnad pigem tahtmatult valitsuse üldise regulatiivse tegevusega.

(112) Biodiislikütuse tootmisharu toetamine saavutatakse mitme meetme kaudu ja peamiselt toorpalmiõlile kehtestatud ekspordimaksu ja -lõivu ning biodiislikütuse toetusfondi kaudu.

(113) Indoneesia valitsus kehtestas toorpalmiõli ekspordimaksu esmakordselt 1994. aastal ja sellest ajast alates on see läbi teinud mitu märkimisväärset muutust.

(114) Algselt oli ekspordimaksu eesmärk tagada kohalik nõudlus toiduõli järele ja kindlustada selle hinna stabiilsus. Määruse 128/PMK.011/2011 eesmärk oli kaitsta kodumaist toiduõli nõudlust ja arendada järgmiste etappide töötlevat tööstust. Õigusaktis oli konkreetselt sätestatud: „selleks et toetada palmiõlitööstuse järgmiste etappide lisandväärtuse suurendamise jõupingutusi, on vaja eksporditollimaksu tariif restruktureerida“.

(115) Indoneesia ekspordimaksu on alates 1994. aastast mitu korda muudetud, sealhulgas toorpalmiõli miinimumhinna muutmine, mille suhtes ekspordimaksu kohaldatakse, määra muutmised ja määra arvutusviisi muutmine müügihinna protsendist nominaalsummani. Ekspordimaks kehtestati algselt rahandusministri dekreediga 439/KMK.017/1994. 1997. aasta juulis muudeti dekreediga nr 300/KMK.01/1997 ekspordimaksu arvutusmetoodikat ja toorpalmiõli ekspordile kehtestati maksuvahemik 7,5–22,5 % sõltuvalt Indoneesia valitsuse võrdlushinnast. 2007. aasta septembris vaadati ekspordimaksu metoodika uuesti läbi dekreediga nr 94/PMK.011/2007 ja dekreediga nr 128/PMK.011/2011. Viimases määruses nr 13/2017 määratleb rahandusministeerium progressiivse ekspordimaksu vahemikus 0 USA dollarit tonni kohta – kui rahvusvaheline toorpalmiõli hind jääb allapoole 750 USA dollarit tonni kohta – ja kuni 200 USA dollarit tonni kohta, kui toorpalmiõli hind ületab 1 250 USA dollarit tonni kohta.

(116) Uurimisperioodil ja vastavalt dekreedile nr 13/2017 väljendatakse toorpalmiõli ja muude palmiõlitoodete ekspordimaksu USA dollarites, mitte protsendina hinnast. Lisaks algab Indoneesia ekspordimaksu kohaldamine, kui valitsuse võrdlushind ületab teatava hinnataseme. Järelikult ja nagu Indoneesia valitsus USA uurimise käigus teatas, (27)„kõrgemad ekspordihinnad toovad kaasa kõrgemad tariifimäärad“. Selle tulemusena sidus Indoneesia valitsus ekspordisüsteemi otseselt rahvusvaheliste toorpalmiõli hindadega ja mitte selliste küsimustega nagu tootmistase või keskkonnamõju. Sellest järeldub, et mõju eksportivate tootjate makstavatele hindadele ei ole juhuslik, vaid Indoneesia valitsuse kujundatud meetmete otsene ja kavandatud tulemus (28). Uurimisperioodil kehtivate õigusaktide kohaselt oli toorpalmiõli ekspordimaksu kohaldatav määr järgmine. Tabel 1 Toorpalmiõli ekspordimaks Hinnavahemik USA dollarites Uus süsteem USA dollarit tonni kohta < 750 0 750–800 3 800–850 18 850–900 33 900–950 52 950–1 000 74 1 000 –1 050 93 1 050 –1 100 116 1 100 –1 150 144 1 150 –1 200 166 1 200 –1 250 183 >1 250 200 Allikas: Kaebus

(117) Nagu eespool selgitatud, kehtestas Indoneesia valitsus 2015. aastal toorpalmiõlile ja selle derivaatidele ka uue ekspordilõivu. Uurimisperioodil oli ekspordilõivu määr toorpalmiõli puhul 50 USA dollarit tonni kohta ja rafineeritud toodete puhul 30 USA dollarit tonni kohta. Ekspordilõivu kehtestamine langes kokku ajavahemikuga, mil Indoneesia hinnad olid maailmahindadega peaaegu identsed. Ekspordimaksu kehtestamine võimaldab biodiisli tootjatel osta toorpalmiõli madalamate hindadega kui muidu oleks võimalik. Võrreldes 2016. aastaga kasvas sisetarbimine 2015. aastal märkimisväärselt (vt tabel 2).

(118) Mitu dokumenti näitab, et Indoneesia valitsus soovis selgelt toetada ja arendada biodiislikütuse tootmisharu poliitilise eesmärgina, eelkõige püüdes vähendada sisendmaterjalide (toorpalmiõli) omamaist hinda ja seega pakkudes rahalist toetust biodiislikütuse tootjatele.

(119) Indoneesia valitsus esines sellega seoses avalike avaldustega, milles märkis, et biodiislikütuse tootmisharu toetamine on tõepoolest ekspordimaksu eesmärk või üks peamistest eesmärkidest. Indoneesia tolli- ja aktsiisimaksude peadirektoraat on avalikult selgitanud, et „eksporditollimaksude eesmärk on tagada toorainete kättesaadavus ja hoogustada omamaise palmiõlitööstuse järgmiste etappide kasvu“ (29). Komisjon võttis seetõttu arvesse, et ekspordimaksu süsteem kavandati ja jõustati täpselt palmiõli kasutava tööstuse järgmiste etappide toetamiseks, mille lahutamatu osa on biodiislikütuse tootmine.

(120) Seda järeldust toetavad ka muud avalikud allikad, mis on analüüsinud Indoneesia valitsuse kehtestatud ekspordimaksu süsteemi. WTO tegi näiteks oma viimases Indoneesia kaubanduspoliitika ülevaates järelduse, et „kaupade ekspordimaksudega seotud poliitilised eesmärgid hõlmavad hinna stabiliseerimist, soodustades järgmiste etappide tootmisrajatiste arendamist ja vähendades taastumatute loodusvarade ammendumist kaevandamisel“. WTO märkis oma aruandes ka seda, et „[Indoneesia valitsuse] ametiasutuste teatel on võimalik kasutada esmatarbekaupade ekspordimakse esmatarbekaupade omamaise hinna alandamiseks, et tagada vahesisendite tarnimine omamaisele töötlevale tööstusele maailmaturu hindadest madalamate hindadega. Sel viisil on ekspordimaksud stiimuliks omamaise tootmise või töötleva tööstuse arendamiseks koos ekspordi kõrgema lisandväärtusega“.

(121) OECD jõudis samale järeldusele oma 2010. aasta aruandes toorainete ekspordipiirangute majandusmõju kohta, märkides, et „Indoneesias ja Malaisias kehtestati palmiõli ekspordimaksud, et toetada biodiislikütuse ja toiduõli tööstuse arengut“ ning Euroopa Parlament leidis, et „Indoneesia ja Taimaa kasutasid samuti ekspordimakse vastavalt palmiõli ja riisi omamaise hinna vähendamiseks. (30)“

(122) Ekspordilõivu kohta väitis Indoneesia valitsus, nagu selgitatud eespool põhjendustes 64–65, suutmata esitada tõendeid kõnealuse väite toetuseks, et seda kogutakse OPPFi rahastamiseks. Komisjon leidis siiski, et tegemist on biodiislikütuse tootmisharu toetusmehhanismiga. Kuigi OPPFi tegevusvaldkond on laiaulatuslikum kui lihtsalt biodiislikütuse tootmisharu toetamine, nagu on selgitatud põhjenduses 77, leidis komisjon tõendeid, et see oli de facto OPPFi peamine tegevus uurimisperioodil: enamikku OPPFi rahast kasutati tegelikult biodiislikütuse tootmisharu toetamiseks.

(123) Komisjon asus eespool esitatud kaalutluste valguses seisukohale, et Indoneesia valitsuse kehtestatud ekspordipiirangute süsteemi eesmärk on biodiislikütuse tootmisharu otsene ja kaudne toetamine ja see ei ole lihtsalt üldiste regulatiivsete volituste „kõrvalmõju“. Ekspordipiirangud, mis pole kaugeltki reguleerivad meetmed valitsuse tulude eesmärgil, kavandati, kehtestati ja neid kontrolliti Indoneesia valitsuse poolt konkreetse eesmärgiga hoida toorpalmiõli hindu madalamal tasemel, et tuua kasu tootmisahela järgmistele etappidele. (31)

(124) Lisaks ekspordipiirangute süsteemile, mille Indoneesia valitsus on kehtestanud, sekkub Indoneesia valitsus turul ka selleks, et säilitada toorpalmiõli hindade üle de facto kontroll riigi omanduses oleva äriühingu PTPN kaudu.

(125) Indoneesia valitsus väidab, et PTPN toimib mõistliku turuosalisena, müües siseturul toorpalmiõli, ja et ta tegutseb turul sõltumatult. Komisjonile kättesaadavad tõendid näitavad siiski, et PTPN tegutseb Indoneesia valitsuse tugeva mõju all, müües siseturul toorpalmiõli, tegutsedes de facto hinnamäärajana.

(126) Esialgse märkusena, nagu põhjendustes 93–96 juba selgitatud, juhtis komisjon tähelepanu sellele, et PTPN ei teinud uurimise käigus koostööd ja ei ole esitanud nõutud teavet. PTPNi esindajad olid Indoneesia valitsuse juurde tehtud kontrollkäikude ajal siiski kohal. Sel puhul andsid nii PTPN kui ka Indoneesia valitsus mõningaid selgitusi PTPNi toimimise kohta, ent esitamata tõendeid oma väidete toetamiseks. Seepärast tugines komisjon oma analüüsis kättesaadavatele faktidele.

(127) Komisjon taotles teavet riigiomandis olemise kohta, samuti formaalsete kaudsete märkide kohta valitsuse kontrollist PTPNi üle. Samuti analüüsis komisjon, kas kontrolli rakendati mõttekal viisil. Sel eesmärgil pidi komisjon osaliselt tuginema kättesaadavatele faktidele, kuna Indoneesia valitsus ja PTPN keeldusid esitamast tõendeid otsuste tegemise protsessi kohta PTPNi struktuurides.

(128) PTPN on 100 % riigikontsern, mis toodab eri kaupu, sealhulgas toorpalmiõli. Peale selle leidis komisjon, et Indoneesia valitsus kontrollib otseselt PTPNi. Kontrollkäigu ajal selgitasid Indoneesia valitsus ja PTPN, et esimene nimetab ametisse kõik PTPNi juhtorganid. Indoneesia valitsus ja PTPN selgitasid, et (a) Indoneesia valitsus määrab otseselt PTPNi juhatuse; (b) juhatus allub volinike nõukogu järelevalvele, mille määrab samuti Indoneesia valitsus, ning (c) viimaks annavad kõik juhtorganid aru Indoneesia valitsusele.

(129) Lisaks eeltoodule näitas uurimine, et juhatus vastutab kõikide otsuste eest, mida teevad PTPNi kontserni äriühingud, sealhulgas otsused hinnakujunduse strateegia kohta toorpalmiõli müümisel ning toorpalmiõli pakkumuste vastuvõtmine põhjenduses 132 lähemalt kirjeldatud enampakkumise süsteemi raames. Komisjon tegi seega äriühingu eespool kirjeldatud juhtimissüsteemi arvestades järelduse, et Indoneesia valitsus suunab tegelikult PTPNi kogu otsustusprotsessi ja seetõttu avaldab sellele otsustavat mõju.

(130) Komisjon tegi kättesaadava teabe alusel seetõttu järelduse, et PTPN on Indoneesia valitsuse kontrolli all.

(131) Uurimise käigus saadi tõendeid ka selle kohta, et Indoneesia valitsus tegi toorpalmiõli hindade määramisel ja aktsepteerimisel PTPNi üle sisulist kontrolli ning et PTPN toimib Indoneesia siseturul toorpalmiõli hinna määrajana.

(132) PTPN korraldab tõepoolest igapäevaselt oma toorpalmiõli enampakkumisi. Veebiplatvormile juurdepääsuks peavad äriühingud end registreerima. Uurimise käigus kogutud tõendid näitavad, et ainukesed nõuded, mida äriühingud peavad registreerumiseks täitma, on rahalist laadi, et tagada nende maksevõime. Komisjon jõudis järeldusele, et hinna, millega toorpalmiõli nendel enampakkumistel müüakse, määrab Indoneesia valitsus ning see ei kajasta moonutamata turutingimusi.

(133) Komisjon asus sellele seisukohale tingituna PTPNi otsustusprotsessist. Eelkõige selgitas Indoneesia valitsus, et PTPN määrab enne päevase pakkumismenetluse alustamist päeva nii-öelda hinnasoovituse. Samas tegi komisjon kindlaks, et PTPN ei ole kohustatud lükkama tagasi pakkumised, mis jäävad hinnasoovitusest allapoole. Vastupidi, kui võimaliku ostja pakutav hind jääb allapoole hinnasoovitust, edastatakse küsimus juhatusele, kes võib otsustada pakkumise vastu võtta. Komisjon kinnitas kontrollkäigu ajal, et selliseid pakkumisi võetakse korrapäraselt vastu. Igal juhul näitab asjaolu, et hindu käsitlevad otsused teeb PTPNi juhatus, milles Indoneesia valitsus on üksnes esindatud, seda, et Indoneesia valitsus teeb sisulist kontrolli PTPNi ja tema käitumise üle seoses hinnakujundamisotsustega.

(134) Võttes arvesse asjaolu, et PTPN juhatuse on määranud ametisse Indoneesia valitsus ning juhatus annab aru Indoneesia valitsusele, tegi komisjon järelduse, et valitsus kehtestab tegelikult toorpalmiõli hinna siseturul.

(135) Uurimine näitas ka, et Indoneesia valitsuse sisulise kontrolli tulemusena ei toimi PTPN turul ratsionaalse ettevõtjana. Olemasoleva teabe põhjal ilmneb, et PTPN on Indoneesia valitsuse juhiseid järgides olnud viimastel aastatel kahjumis. Iga ratsionaalne ettevõtja ning veelgi enam ratsionaalne ettevõtja, kellel on selline keskne tähtsus toorpalmiõli turul, oleks ratsionaalselt tegutsedes pigem suurendanud oma kasumit kui tegutsenud kahjumiga.

(136) Uurimine näitas ka seda, et Indoneesia valitsus asetab toorpalmiõli ekspordimaksu ja ekspordilõivu kehtestamisega PTPNi majanduslikult ebamõistlikku olukorda, mis sunnib teda müüma toorpalmiõli siseturul madalama hinnaga, kui hind, mida ta oleks võinud saada nende ekspordipiirangute puudumisel. Seega võetakse PTPNilt ratsionaalne valik ja teda sunnitakse järgima ekspordimaksu ja -lõivu poliitilist eesmärki.

(137) Eespool esitatut silmas pidades jõudis komisjon seega järeldusele, et PTPN on avalik-õiguslik asutus. (32) Kättesaadavad tõendid näitavad, et PTPN täidab turul toorpalmiõli müües valitsuse funktsioone ning määrab hinna, mida kõik teised toorpalmiõli tarnijad peavad turul järgima ning mida jälgitakse järjepidevalt ja süsteemselt. Nagu põhjenduses 142 selgitatud, näitas uurimine tõepoolest, et ükski toorpalmiõli tarnija ei müünud eksportivatele tootjatele kõrgema hinnaga kui PTPNi kehtestatud hind. See hindade kindlaksmääramine on kooskõlas Indoneesia valitsuse poliitika ulatuse ja sisuga, mis on seotud toorpalmiõli ja biodiisli sektoritega. Kuna toorpalmiõli tarnijad ei esitanud piisavalt vastupidist teavet, jõudis komisjon järeldusele, et nad ühtlustavad oma hinnad PTPNi kehtestatud hindadega, et järgida seatud poliitilisi eesmärke hoida toorpalmiõli hind kunstlikult madalal.

(138) Igal juhul, kui PTPNi käsitatakse eraõigusliku asutusena, viitavad samad tõendid sellele, et Indoneesia valitsus on volitanud või suunanud PTPNi kehtestama toorpalmiõli hinnad kunstlikult madalal tasemel alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti a alapunkti iv tähenduses.

(139) Lisaks näitas uurimine, et toorpalmiõli päevane omamaine turuhind kajastas täpselt PTPNi igapäevaste enampakkumiste hinda.

(140) Komisjon tegi kindlaks, et pakkumuskutse andmed on avalikult kättesaadavad kõikidele PTPNi teabesüsteemis registreeritud äriühingutele, olenemata sellest, kas nad on osalenud üksikutes pakkumuskutsetes ja kas nende pakkumused on olnud edukad. Komisjonil oli võimalik kindlaks teha, et PTPN avaldab igapäevase pakkumuskutse tulemuse oma veebiplatvormil alati kl 15.30 pakkumuskutse päeval, märkides toorpalmiõli täpse ühikuhinna lepingu sõlmimisel.

(141) Kõik eksportivad tootjad kinnitasid, et nad peavad toorpalmiõli ostmiseks iga päev läbirääkimisi mitte riigi omandis oleva tarnijaga ja et läbirääkimisi peetakse üldjuhul pärast seda, kui PTPNi pakkumuskutsed on kättesaadavad, ning läbirääkimiste alghind on PTPNi päevahind. Eksportivad tootjad selgitasid ka, et PTPNi hindade ja toorpalmiõli sõltumatu tarnijaga läbirääkimistel kokkulepitud hinna vahe tuleneb peamiselt erinevatest logistikakuludest. Eksportivad tootjad selgitasid sellega seoses, et PTPNi pakkumuskutsed tehakse peamiselt Dumai (Sumatra saarel) ja Belawani tarnete jaoks, mis on logistiliselt ideaalses asukohas. Muud sõltumatud tarnijad võivad paikneda kaugemates piirkondades, näiteks Borneo saar, ja seetõttu logistikakulud kasvavad. Eksportivad tootjad selgitasid, et PTPNi hind võtab arvesse veokuludega kohandamist.

(142) Komisjon võis kindlaks teha, et eksportivate tootjate poolt muudele kui riigi omandis toorpalmiõli tootjatele makstav ühikuhind oli uurimisperioodil alati sama või väiksem kui PTPNi hind samal päeval.

(143) Seega, tuginedes kõigile kättesadavatele tõenditele, tegi komisjon järelduse, et de facto kooskõlastavad kõik Indoneesia sõltumatud toorpalmiõli tarnijad olenemata oma suurusest hinnad PTPNi päevahindadega ja et võimalik kõrvalekaldumine tuleneb peamiselt logistikakuludest.

(144) WTO menetluspraktikas selgitati eraõigusliku asutuse suunamise mõistet kui valitsuse võimu teostamist sellise asutuse üle. Apellatsioonikogu on seoses juhtumiga „US – Countervailing Duty on DRAMS“ (USA – Koreast pärinevate DRAMide tasakaalustav tollimaks) selgitanud, et suunamine sisaldab valitsuse volituste teostamist, kuid samuti teinud selgeks, et suunamise tõlgenduse piiramine käsuga oleks liiga kitsas, kuna „(…) valitsustel on tõenäoliselt muid kättesaadavaid vahendeid, et teostada oma võimu eraõigusliku asutuse üle. Mõned neist vahenditest võivad olla nii-öelda nõrgemad kui käsk või ei pruugi hõlmata samal määral sundust.

(145) Komisjon asus seisukohale, et läbipaistvat hinna määramise mehhanismi luues kasutab Indoneesia valitsus Indoneesia toorpalmiõli tarnijate suunamiseks ühte apellatsioonikogu osutatud nõrgematest vahenditest. Komisjon tegi kättesaadavate tõendite alusel järelduse, et toorpalmiõli ühikuhinna igapäevase avaldamisega määrab Indoneesia valitsus maksimumhinna, millega kaupa sel konkreetsel päeval müüakse. Turul esinev läbipaistvus võimaldab ostjail kooskõlastada tegelikkuses oma käitumist, mitte ostes toorpalmiõli tarnijatelt, kes nõuavad Indoneesia valitsuse määratud hinnast kõrgemat hinda.

(146) Uurimine näitas ka, et läbirääkimispositsiooni tugevuse tähenduses on turg märkimisväärselt tasakaalustamata toorpalmiõli ostjate kasuks. Toorpalmiõli turg on pigem üsna killustunud, 40 % tarnetest tuleb üksikutelt põllumajandustootjatelt, ligikaudu 6–9 % PTPNilt ja ülejäänud kogus (üksikute põllumajandustootjatega võrreldes) suurematelt tarnijatelt, kuid turuosa on endiselt tagasihoidlik. Sellele vastupidiselt ja eelkõige seoses biodiislikütuse tootmisharuga on ostjad suuremad ettevõtted, kes vajavad märkimisväärses koguses tooraineid, mida üldiselt ei ole võimalik saavutada ettevõttesiseste tarnetega. Sellel taustal on igal ostjal märkimisväärne ostujõud, nii et ta suudab vastu seista tarnija katsetele küsida kõrgemat hinda, kui Indoneesia valitsus on kehtestanud. Komisjon tegi seetõttu järelduse, et toorpalmiõli päevahindade läbipaistva avaldamisega määrab Indoneesia valitsus PTPNi kaudu tegelikult toorpalmiõli maksimaalsed päevahinnad Indoneesias. Selline võrdlushind tähendab toorpalmiõli tarnijatele antud juhist müüa toorpalmiõli Indoneesias kooskõlas seatud avaliku sektori eesmärkidega.

(147) Lisaks leidis komisjon, et Indoneesia valitsus asetab toorpalmiõli ekspordimaksu ja ekspordilõivu kehtestamisega toorpalmiõli tootjad majanduslikult ebamõistlikku olukorda, mis sunnib neid müüma oma kaupa siseturul madalama hinnaga, kui nad võiksid saada nende ekspordipiirangute puudumisel. Seega võetakse neilt ratsionaalne valik ja neid sunnitakse järgima ekspordimaksu ja -lõivu poliitilist eesmärki.

(148) Kuigi ekspordimaksu uurimisperioodil tasuda ei tulnud, tuli maksta ekspordilõivu. Selle tulemusel kehtisid toorpalmiõli tarnijate tegevuse suhtes kitsendused, kuna nimetatud lõivu kehtestamisega piirab Indoneesia valitsus tegelikult toorpalmiõli tarnijate tegevusvabadust, piirates de facto nende ärilist otsust, millise hinnaga ja kus oma toodet müüa. Ekspordilõivu puudumisel oleks ratsionaalselt tegutsevad toorpalmiõli tootjad püüdnud oma kasumit maksimeerida, müües veelgi suuremaid toorpalmiõli koguseid pigem eksporditurul kui siseturul.

(149) Nende piirangute kehtestamisega takistab Indoneesia valitsus seega toorpalmiõli tarnijaid maksimeerimast nende tulu, mida nad saaksid saada ilma ekspordilõivuta.

(150) Kooskõlas apellatsioonikogu järeldusega juhtumis „US – Countervailing Duty on DRAMS“ asub komisjon seisukohale, et Indoneesia valitsus suunab toorpalmiõli tarnijaid WTO subsiidiumide ja tasakaalustusmeetmete lepingu artikli 1.1 punkti a alapunkti iv tähenduses. Selles juhtumis tegi apellatsioonikogu järelduse, et „valitsuse meetmete nende liikide täpne määratlemine, mis kujutavad endast volitamist või suunamist ja nende, mis seda endast ei kujuta, võib üldiselt olla keeruline. Konkreetne nimetus, mida kasutatakse valitsuse meetme kirjeldamiseks, ei pruugi olla otsustav. Mõnedel asjaoludel, nagu Korea tunnistab, võib valitsuse suunamine olla korraldus. Enamikul juhtudel võib eeldada, et eraõigusliku asutuse volitamine või suunamine hõlmab mõnel määral ka ähvardust või stiimuleid, mis võivad omakorda tõendada volitamist või suunamist. Volitamise või suunamise kindlaksmääramine sõltub juhtumi konkreetsetest asjaoludest“. Käesoleva juhtumi puhul tegi komisjon ka kättesaadavatele tõenditele tuginedes järelduse, et Indoneesia valitsus lõi süsteemi, mis ergutab tarnijaid müüma toorpalmiõli konkreetse hinnaga, suunates neid seega seda tegema. Nagu selgitatud allpool põhjendustes 168–169, tegi komisjon kindlaks, et PTPNi avaldatud hind kujutab endast Indoneesia omamaisel turul kehtivat maksimumhinda, mida de facto järgivad turul kõik toorpalmiõli ja biodiislikütuse tootjad. Lõpuks ja võttes arvesse valitsuse teatavat liiki osalemise nõuet, tuleb meelde tuletada, et PTPN on avalik-õiguslik asutus ja seetõttu saab tema tegevust käsitleda Indoneesia valitsuse tegevusena turul ja PTPNi tegevus kvalifitseerub selgelt „tõendatavaks seoseks“ poliitika ning asjaomaste eraõiguslike asutuste käitumise vahel, kes tegutsevad vahendajana Indoneesia valitsuse poliitika elluviimisel.

(151) Nende meetmetega mõjutab Indoneesia valitsus toorpalmiõli tarnijaid toorpalmiõli Indoneesias hoidma, kuna nad ei saa müüa paremate hindadega, mis kehtiksid Indoneesias juhul, kui selliseid meetmeid ei eksisteeriks.

(152) Selles mõttes on Indoneesia „volitanud“ või „suunanud“ sisendi tootjaid pakkuma kaupu omamaistele toorpalmiõli kasutajatele ja eelkõige biodiislikütuse tootjatele piisavast väiksema tasu eest. Toorpalmiõli tootjatele on tehtud ülesandeks kunstliku ja madalate hindadega siseturu loomine Indoneesias.

(153) Teiste sõnadega, kirjeldatud meetmeid kohaldades teab Indoneesia valitsus, kuidas toorpalmiõli tarnijad meetmetele reageerivad ja mis tagajärjed sellega kaasnevad. Samuti leidis komisjon tõendeid selle kohta, et Indoneesia valitsus sekkub ennetavalt toorpalmiõli turule, et julgustada erasektori toorpalmiõli tootjaid täitma neile kehtestatud volitusi. Näiteks ühes ajakirjandusartiklis selgitati, et „Indoneesia valitsus jätkab õlipalmiistanduste säästva majandamise toetamist, tehes 6,35 miljardi Indoneesia ruupia suuruse väljamakse taasistutusvahenditesse 135 Asian Agri väikepõllumajandustootjale“. Nimetatud artiklis märkis OPPFi president, et „õlipalmisektor on peamine sektor, mis aitab märkimisväärselt kaasa Indoneesia majandusele. 25 aasta pärast peame palmiõlitööstust uuendama, et tagada tootmisharu vajadustele vastav suur tootlikkus, säästev areng ning suurem heaolu väikepõllumajandustootjatele ja -kogukondadele“. (33) See väide näitab selgelt, kuidas Indoneesia valitsus toetab toorpalmiõli tootjaid peamiselt biodiislikütuse tootjate huvides.

(154) Lisaks on teises ajakirjandusartiklis märgitud, et „praegu on Indoneesias kasutusel subsideeritud palmitaasistutusprogramm, mis aitab väikepõllumajandustootjatel suurendada saagikust, istutusmahtu suurendamata. Valitsuse eesmärk on taasistutada 2025. aastaks 2,4 miljonit hektarit palmikasvatusala, (34) märkides ühtlasi, kuidas Indoneesia valitsus toetab palmiõli tootjaid poliitikaeesmärkide täitmisel.

(155) Kuigi toorpalmiõli tarnijad võivad omamaist tootmist veidi vähendada, reageerides ekspordimaksudele ja muudele piiravatele meetmetele, ei ole tootmine lõppenud, samuti ei vähenenud see oluliselt. Vastupidi sellele ja kui 2015. aasta välja arvata, suurenes Indoneesia toorpalmiõli tootmine pidevalt rohkem kui 5 % aastas ja jõudis 2018. aastal 41 500 megatonnini. Sellega seoses märgitakse ajakirjanduses ilmunud artiklis, kuidas „[l]isaks riigi rahanduse tasakaalustamisele on programmi „B20“ eesmärk edendada ka palmiõli sisetarbimist, selle aasta hindade langust arvestades“, (35) mis tõendab, et Indoneesia valitsus toetab eesmärgiga tagada, et palmiõli tarnijad täidavad neile kehtestatud volitusi, neid, suurendades kunstlikult nende müüki.

(156) Komisjon jõudis järeldusele, et see tuleneb asjaolust, et Indoneesia valitsus suunab toorpalmiõli tootjaid tarnima toorpalmiõli tegelikust maksumusest väiksema tasu eest.

(157) Komisjon asus sellega seoses seisukohale, et üksnes asjaolu, et ekspordimaksud ja/või -lõivud kui selliseid ei ole alusmääruse artikli 3 lõike 1 punktis a sõnaselgelt nimetatud, ei välista seda, et neil võib olla rahalise toetuse laad ning need võivad seega kuuluda subsiidiumi määratluse alla alusmääruse ja WTO subsiidiumide ja tasakaalustusmeetmete lepingu alusel. Komisjon esitas ulatuslikult tõendeid, et toorpalmiõli ekspordimaksu ja -lõivu kasutati vahendina, motiveerimaks toorpalmiõli tootjaid järgima riiklikke poliitilisi eesmärke viisil, mis tõi kaasa tasakaalustatava subsiidiumi, nagu on määratletud alusmääruse artikli 3 lõike 1 punktis a.

3.3.3.3. Eraõiguslike asutuste volitamine või suunamine alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti a alapunkti iv tähenduses

(158) Seejärel hindas komisjon, kas Indoneesia toorpalmiõli tootjad on eraõiguslikud asutused, kes on volitatud või suunatud Indoneesia valituse poolt alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti a alapunkti iv tähenduses.

(159) Uurimine näitas, et PTPNi osana on kõik toorpalmiõli tootjad Indoneesias kas sõltumatud põllumajandustootjad või erasektori äriühingud, kes ei ole Indoneesia valitsusega seotud. Sõltumatud toorpalmiõli tootjad moodustavad üle 90 % turust ning kõik eksportivad tootjad hankisid osa oma toorpalmiõli vajadusest nendelt.

(160) Seega leidis komisjon kättesaadava teabe põhjal, et kõik toorpalmiõli tootjad on erasektori asutused, keda Indoneesia valitsus on volitanud alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti a alapunkti iv tähenduses pakkuma toorpalmiõli piisavast väiksema tasu eest.

3.3.3.4. Toorpalmiõli pakkumine piisavast väiksema tasu eest

(161) Järgmise sammuna kontrollis komisjon, kas toorpalmiõli tootjad viisid ka tegelikult ellu Indoneesia valitsuse poliitikat ja pakkusid toorpalmiõli piisavast väiksema tasu eest. Selleks oli vaja teha detailne Indoneesia turu suundumusi käsitlev analüüs ja võrdlus sobiva võrdlusalusega.

(162) Meetmete kaudu innustas Indoneesia valitsus toorpalmiõli tootjaid müüma kohalikul tasandil madalamate hindadega kui muidu (st nende meetmete puudumise korral oleksid tootjad eksportinud toorpalmiõli oluliselt kõrgema maailmaturu hinnaga või oleksid lihtsalt kohandanud oma pakkumist ja hindasid turupiirangutega).

(163) Komisjon võttis ka arvesse, et vaatamata Indoneesia valitsuse väidetele, et PTPNi toorpalmiõlile määratud hind on õiglane, kuna hinnasiht põhineb Malaisia toorpalmiõli indeksil, on omamaised hinnad Indoneesias turuhindadest väiksemad. Sellele järeldusele jõudmiseks võrdles komisjon Indoneesia omamaiseid toorpalmiõli hindu Malaisia hindadega. Tulemused näitasid, et Indoneesia omamaised toorpalmiõli hinnad on Malaisia toorpalmiõli hindadest pidevalt madalamad ja toorpalmiõli keskmine hind oli uurimisperioodil Indoneesias 540 USA dollarit tonni kohta, samal ajal kui Malaisias oli see 599 USA dollarit tonni kohta.

(164) Sellega seoses esitas Indoneesia valitsus oma vastustes küsimustikule varasemate perioodide andmed toorpalmiõli omamaiste hindade muutumise kohta rahvusvaheliste hindadega võrreldes.

(165) Komisjon ei ole ülalnimetatud tabeli koostamisel kontrollinud Indoneesia valitsuse kasutatud CIF-hindade kohandamise meetodit. Esitatud andmed näitavad siiski selgelt, et Indoneesia omamaised hinnad on pidevalt olnud rahvusvahelistest turuhindadest madalamad, isegi kui kohaldatud metoodika oleks Indoneesia valitsusele soodne.

(166) Sarnase järelduse on võimalik teha ka toorpalmiõli omamaiste hindade muutuste võrdlemisel uurimisperioodil Indoneesiast eksporditud toorpalmiõli hinna arenguga.

(167) Indoneesia omamaised toorpalmiõli hinnad olid uurimisperioodil Indoneesia valitsuse esitatud teabe alusel järjepidevalt ligikaudu 10 % madalamad kui Indoneesia toorpalmiõli ekspordihinnad Indoneesia ekspordistatistika alusel.

(168) Seoses riigile mittekuuluvate tarnijate küsitavate toorpalmiõli hindadega on uurimine samuti näidanud, et kõik toorpalmiõli ostud Indoneesias tehakse PTPNi päevahindadega, mida kohandatakse veokuludega. Eelkõige hetkeostude puhul esindas PTPNi hind de facto toorpalmiõli maksimumhinda sellel päeval. Teave, mida eksportivad tootjad küsimustiku vastustes esitasid, kinnitas seda järeldust. Komisjon kontrollis mitut tehingut ja tegi kõikide puhul kindlaks, et asjaomasele sõltumatule tarnijale makstud ühikuhind oli väiksem või võrdne PTPNi päevahinnaga. Kontrollitud tehingute puhul ei teinud komisjon ühelgi juhul kindlaks, et hind oli kõrgem PTPNi selleks päevaks määratud hinnast.

(169) Komisjon asus seetõttu seisukohale, et Indoneesia valitsuse meetmed suunavad toorpalmiõli tarnijaid pakkuma toorpalmiõli piisavast madalama tasu eest muu hulgas biodiislikütuse tootjatele, määrates Indoneesia omamaisel toorpalmiõli turul de facto maksimumhinna.

3.3.3.5. Ülesanne, mida tavaliselt täidab valitsus, ja praktika, mis ei erine tegelikult valitsuste tavapärasest praktikast

(170) „Tavapäraselt täidetavate ülesannete“ kriteeriumi osas, mida vaekogu ei ole veel täpsemalt selgitanud, arvas komisjon, et riigi territooriumil oleva tooraine pakkumine riiklikele äriühingutele on tavapäraselt valitsuse ülesanne. Üldise rahvusvahelise õiguse kohaselt on riikidel suveräänne õigus oma loodusvarade üle. Neil on küll suur kaalutlusõigus otsustamaks, kuidas oma loodusvarade kasutamist korraldada, kuid tavapäraselt kasutatakse siin valitsuse reguleerimispädevust. Seoses sellega ei ole oluline, kas valitsus tavapäraselt täidaks seda funktsiooni või mitte. Seepärast leidis komisjon, et Indoneesia territooriumil paikneva toorpalmiõli pakkumine Indoneesia biodiislikütuse tootmisharule on tavapäraselt valitsuse ülesanne.

(171) Kriteeriumi „ei erine tegelikkuses“ osas märkis komisjon, et sõnastus pärines vaekogu 1960. aasta aruandest artikli XVI:5 kohase läbivaatamise kohta, milles kasutati samalaadset sõnastust tootja rahastatud lõivude puhul, mida ei peetud tegelikkuses erinevaks valitsuse maksustamis- ja subsideerimispoliitikast. Seda arvesse võttes eeldab see kriteerium positiivset järeldust selle kohta, et kui kaupu pakub volitatud eraõiguslik asutus, ei erine see tegelikkuses võimalikust olukorrast, kus valitsus oleks selliseid kaupu ise pakkunud. Komisjon leiab, et see tingimus on täidetud. Selle asemel et tarnida sisendit otse biodiislikütuse tootmisharule eesmärgiga saavutada Indoneesia valitsuse riiklikud poliitilised eesmärgid ergutada biodiislikütuse tootmisharu arengut, sealhulgas selle tootmisharu ekspordipotentsiaali, motiveerib Indoneesia valitsus mitme meetme kaudu erasektori asutusi tegema seda Indoneesia valitsuse eest. Lisaks sellele tuleks määral, mil kaupade pakkumine valitsuse poolt hõlmab teatavaid riigieelarvest tehtavaid kulusid (näiteks sisendite jaoks subsiidiumide andmine või tulust loobumine, pakkudes kaupu piisavast väiksema tasu eest), tuleks seda tegevust mõista kui tavapäraselt valitsusele antud tüüpilisi ülesandeid. (36)

3.3.3.6. Järeldus

(172) Eespool esitatut silmas pidades tegi komisjon järelduse, et Indoneesia valitsuse poolt vastu võetud meetmete kogum tekitas alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti a alapunkti iv kohaselt rahalise toetuse valitsuse poolt toorpalmiõli pakkumise kujul Indoneesia biodiislikütuse eksportivatele tootjatele piisavast väiksema tasu eest.

3.3.3.7. Hinna- või sissetulekutoetus

(173) Lisaks eespool kirjeldatule ja allpool esitatud põhjustel arvas komisjon, et toorpalmiõli turul sekkuva Indoneesia valitsuse võetud meetmete kogumi võib kvalifitseerida ka hinna- ja sissetulekutoetuseks, mida Indoneesia valitsus andis Indoneesia biodiislikütuse tootjatele alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti b tähenduses.

(174) Sellised kategooriad nagu „rahaline toetus“ ja „sissetuleku- või hinnatoetus“ ei ole tõepoolest vastastikku välistavad. Tegelikult on apellatsioonikogu kinnitanud, et „mitmeid valitsuse meetmeid, mis suudavad pakkuda subsiidiume [nii-öelda rahalise toetuse alusel], on veelgi laiendatud mõistega „sissetuleku- või hinnatoetus“ artikli 1.1(a) lõikes 2“ (37). See tõlgendus on ka kooskõlas WTO subsiidiumide ja tasakaalustusmeetmete lepingu eseme ja eesmärgiga „suurendada ja edendada üldise tolli- ja kaubanduskokkuleppe põhimõtteid seoses nii subsiidiumide kui ka tasakaalustavate meetmete kasutamisega“ (38). Seetõttu ei takista järeldus selle kohta, et meede kujutab endast rahalist toetust, sama meetme kvalifitseerumist sissetuleku- või hinnatoetusena. Samamoodi võib järeldus, et meede ei vasta vajalikele tingimustele, et kvalifitseerida see volitamise või suunamisena alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti a alapunkti iv kohaselt, kuuluda vabalt laiemasse sissetuleku- või hinnatoetuse kategooriasse alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti b tähenduses.

(175) Mõistete „sissetuleku- või hinnatoetus“ päritolu leiab GATTi XVI artiklist, mille on esitatud ristviide alusmääruse artikli 3 lõike 1 punktis b. Üldise tolli- ja kaubanduskokkuleppe artikkel XVI viitab „igasugustele subsiidiumidele, sealhulgas igas vormis sissetuleku- või hinnatoetusele, mis toimib otse või kaudselt selliselt, et see suurendab mis tahes toote tema territooriumilt eksporti või vähendab selle toote tema territooriumile importi“. Selles mõttes on sissetuleku- või hinnatoetus veel üks subsideerimise vorm. (39)

(176) Väljend „igas vormis“ viitab selle kategooria laiale kohaldamisalale selles mõttes, et see hõlmab kõiki vorme, milles valitsus on otsustanud anda sissetuleku- või hinnatoetust. Selles mõttes viitab sõna „vormi“ sõnaraamatu tähendus „ühele mitmest viisist, kuidas asi eksisteerib või esineb; liik, laad, variant“ aga ka „viis, meetod“ (40).. Seega hõlmab väljend „igas vormis“ igat viisi või meetodit, millel valitsus annab kellelegi sissetuleku- või hinnatoetust. (41)

(177) „Toetus“ tähendab „millegi edule kaasa aitamist või millegi väärtuse säilitamist“ (42). Terminit „toetus“ kasutatakse sageli põllumajanduse kontekstis, viidates valitsuse toetusprogrammidele (43). Seega viitab termin „toetus“ alusmääruse artikli 3 lõike 1 punktis b valitsuse tegevusele, mis aitab kaasa hindade või kellegi saadava sissetuleku väärtuse säilitamisele.

(178) Komisjon tunnistab, et igasugusel valitsuse tegevusel võib olla juhuslik eri suurusega kõrvalmõju isiku sissetulekule või see võib kaasa mingil viisil hindade toetamise. (44) Et selline toetus kuuluks alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti b alla, peab esinema tõendatav seos valitsuse meetmete ning sissetuleku- või hinnatoetuse tõttu sellest kellelegi avalduva mõju vahel. Selline seos tuleks kindlaks teha kõigi olemasolevate tõendite, sealhulgas valitsuse võetud meetmete laadi, ülesehituse ja eeldatava toimimise põhjal.

(179) Lisaks tähendab viide „1994. aasta üldise tolli- ja kaubanduskokkuleppe artikli XVI tähenduses“ igas vormis sissetuleku- või hinnatoetust, mis otse või kaudselt suurendab „mis tahes“ toote eksporti WTO liikme territooriumilt või vähendab selle toote importi tema territooriumile. Seda võimalikku või tegelikku mõju on sõnaselgelt käsitletud 1994. aasta üldise tolli- ja kaubanduskokkuleppe artiklis XVI:1: „... sealhulgas igas vormis sissetuleku- või hinnatoetust, mis toimib otse või kaudselt selliselt, et see suurendab mis tahes toote tema territooriumilt eksporti või vähendab selle toote tema territooriumile importi“.

(180) Kokkuvõttes hõlmab alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkt b sarnaselt WTO subsiidiumide ja tasakaalustusmeetmete lepingu artikli 1.1 punktiga b mis tahes vormis valitsuse meetmeid, mis toovad isiku jaoks kaasa sissetuleku- või hinnatoetuse ning millel on võimalik või tegelik mõju (45) suurendada mis tahes toote eksporti WTO liikme territooriumilt või vähendada selle importi tema territooriumile.

(181) Kooskõlas selle tõlgendusega ja lisaks kontrollimisele, kas Indoneesia valitsuse võetud meetmeid saaks iseloomustada rahalise toetusena, analüüsis komisjon ka seda, kas Indoneesia valitsuse meetmeid võiks iseloomustada ka sissetuleku- või hinnatoetusena, mis kuulub alusmääruse artikli 3 lõike 1 punkti b alla. Seda tehes kontrollis komisjon kõigepealt, kas Indoneesia valitsus kavatseb toetada biodiislikütuse tootmisharu loomist ja arendamist; teiseks seda, mis liiki meetmeid võttis Indoneesia valitsus biodiislikütuse tootmisharu toetamiseks; ning kolmandaks, kas need meetmed kvalifitseerusid „mis tahes vormis sissetuleku- või hinnatoetusena“ 1994. aasta üldise tolli- ja kaubanduskokkuleppe artikli XVI tähenduses. Kokkuvõttes uurib komisjon seda, kas Indoneesia valitsus kavatses deklareeritud poliitilise eesmärgina toetada biodiislikütuse tootmisharu arengut, valitsuse poolt sel eesmärgil kasutatud õigusakte ning seda, kas Indoneesia valitsuse asjaomaseid õigusakte või meetmeid võiks iseloomustada sissetuleku- või hinnatoetusena 1994. aasta üldise tolli- ja kaubanduskokkuleppe XVI artikli tähenduses.

(a) Indoneesia valitsuse kavatsus toetada omamaist biodiislikütuse tootmisharu kui avalik poliitikaeesmärk

(182) Indoneesia valitsuse sõnaselge poliitika presidendi määruse nr 66/2018 alusel on omamaise biodiislikütuse tootmisharu arengu toetamine. Mõned eespool põhjenduses 119 osutatud Indoneesia valitsuse avalikud avaldused viitavad sellele, et Indoneesia valitsus kavatseb kontrollida toorpalmiõli hindu biodiislikütuse tootjate huvides: „Kaupade ekspordimaksudega seotud poliitilised eesmärgid hõlmavad hinna stabiliseerimist, soodustades järgmiste etappide tootmisrajatiste arendamist (…)“ või „eksporditollimaksude eesmärk on tagada toorainete kättesaadavus ja hoogustada omamaise palmiõlitööstuse järgmiste etappide kasvu“.

(183) Samuti leidis komisjon tõendeid selle kohta, et Indoneesia valitsus on aastate jooksul kehtestanud selge poliitika biodiislikütuse tootmisharu laiendamise edendamiseks ja toetamiseks. Ajakirjanduses avaldatud artiklis märkis taastuvenergia peadirektor, et Indoneesia eesmärk on muuta alates 1. septembrist 2018 kohustuslikuks biodiislikütuse segude kasutamine kõigi sõidukite ja raskeveokite puhul. Selles artiklis on veel öeldud, et „Indoneesia kütusetanklatel ei lubata pärast uute eeskirjade jõustumist müüa segamata diislikütust, lisades, et segamata diislikütust müüvaid ettevõtteid trahvitakse“. (46) Sellega seoses on teises artiklis selgitatud, et „Indoneesia kavatseb nõuda, et kogu riigis kasutatav diislikütus sisaldaks biodiislit alates järgmisest kuust [september 2018], et suurendada palmiõli tarbimist, vähendada kütuseimporti ja kahandada väga suurt jooksevkonto lõhet“. (Rõhuasetus lisatud) (47)

(184) Veel ühes ajakirjandusartiklis selgitati ka seda, et „Jakarta Posti teatel kaotab Indoneesias valitsus kõik piirangud, üritades edendada palmiõlil põhineva biodiisli nõudlust, uurides võimalusi, kuidas viia riigi omandis oleva elektrienergia tarnija PLNi diislipõhised rajatised ümber biodiislile. Samuti uuritakse võimalust lubada eraomandis olevaid elektritarnijaid, kes kasutavad elektri tootmiseks pigem biodiislikütust kui fossiildiislikütust, toota elektrit, et pakkuda seda otse PLNile. Valitsus on juba suurendanud biodiisli hulka, mida segatakse lisaks maanteetranspordile ka raudtee ja raskeveokite puhul. (48)

(185) Eespool nimetatud eesmärki toetada biodiislikütuse tootmisharu kinnitasid ka toidu- ja põllumajandusvaldkonna aseministri avalikud teadaanded. Ajakirjanduses ilmunud artiklis teatas ta, et „Indoneesia biodiislikütuse tootmine võib 2019. aastal kasvada 40 %, jõudes 7 miljoni tonnini, mis on suurem maht kui ligikaudu 5 miljonit tonni käesoleval aastal [2018] tänu uuele programmile, mille eesmärk on suurendada kohalikku biodiislikütuse tarbimist“. (Rõhuasetus lisatud) (49)

(186) Indoneesia valitsus on sõnaselgelt väljendanud toetust biodiislikütuse tööstusele OPPFi loomisega, kelle poliitiline ülesanne on de facto ainult biodiislikütuse tootmisharu toetamine. Toetamine on jätkunud ka pärast uurimisperioodi, kuna sellel perioodil ja kuni 2018. aasta augustini maksis OPPF raha biodiislikütuse tootjatele. See OPPFi eesmärk oli selgelt sõnastatud ka avalikes teadaannetes. Ajakirjanduses avaldatud artiklis väitis OPPF, et ta on „kindel, et ta saab anda tootjatele täiendavaid toetusi valitsuse uue biodiislikütuse poliitika raames ülejäänud aasta jooksul“ ning fondi esimees märkis ka seda, et „fond on kogunud palmiõli ekspordilõivust 2018. aasta esimesel poolel 6,4 triljonit ruupiat, mis on ligikaudu 60 % selle aasta eesmärgist 10,9 triljonit ruupiat, millest suuremat osa kasutatakse stiimulina taastuvenergia tootmise toetamiseks“. Samas artiklis selgitati ka: Ent poliitika [segamiskorraldus] paisutab ka 19 biokütuse tootjale, sealhulgas Wilmarile ja Sinar Mas Groupile makstavaid subsiidiume. Fond, mida tuntakse ka BPDPKSina, on arvamusel, et poliitika kahekordistaks biokütuse nõudlust selle aasta teisel poolel kuni 2,1 miljoni kiloliitrini (50).

(187) Seepärast tegi komisjon järelduse, et Indoneesia valitsuse kavatsus toetada Indoneesia biodiislikütuse tootmisharu loomist ja arengut on ilmne.

(b) Valitsuse meetmed biodiislikütuse tootmisharu arendamiseks

(188) Indoneesia valitsus sekkub mitme õigusakti kaudu toorpalmiõli turule, et edendada biodiislikütuse tootmisharu arengut. Esiteks on Indoneesia valitsus kehtestanud (ekspordimaksude ja -lõivude kaudu) ekspordipiirangute süsteemi, mida kasutatakse toorpalmiõli hinna alandamiseks Indoneesias, mis on kasulik tootmisahela järgmiste etappide tööstusele, sealhulgas biodiisli tootjatele. Teiseks määrab Indoneesia valitsus riigile kuuluva ettevõtja PTNP kaudu de facto kindlaks toorpalmiõli hinnad kunstlikult madalal tasemel, mida teised toorpalmiõli tarnijad järgivad kooskõlas deklareeritud poliitikaga, et toetada biodiislikütuse tootmisharu arengut. Indoneesia valitsus kasutab ka muid meetmeid, näiteks otsetoetusi toorpalmiõli tootjatele, tagamaks, et toorpalmiõli tootjad järgivad poliitilisi eesmärke.

(189) Kõiki neid meetmeid tuleb mõista biodiislikütuse tootmisharu arengu soodustamise laiemas kontekstis, näiteks kohustuslike segamisnõuete ja OPPFi loomise kaudu biodiislikütuse tootjate kasuks. Indoneesia valitsus on tõepoolest kehtestanud süsteemi, mis loob segamiskorralduse kaudu kunstlikult suure nõudluse biodiislikütuse järele. Indoneesia valitsus on rakendanud nii-öelda B20 segamiskorraldust. (51) Selle programmi alusel on ettevõtjad mitme kasutusotstarbe, nt ühistranspordi puhul seadusega kohustatud kasutama kütusena mineraaldiislikütuse ja biodiislikütuse segu, mis koosneb vähemalt 20 % ulatuses biodiislikütusest. Segamiskorraldus kasvab lähitulevikus 30 %ni. Komisjon oli sellega seoses seisukohal, et kui segamiskohustust koos OPPFiga ei oleks, oleks nõudlus biodiislikütuse järele Indoneesias väiksem ja seetõttu oleks biodiislikütuse müügist saadud tulu märkimisväärselt madalam.

(190) Seetõttu järeldas komisjon kättesaadava teabe põhjal, et Indoneesia valitsus on kehtestanud meetmete kogumi, et sekkuda turul, tagades konkreetse tulemuse, st et biodiislikütuse tootjad saavad kasu toorpalmiõli kunstlikult madalatest hindadest, mis moodustavad umbes 90 % nende tootmiskuludest.

(c) Meetmed, mille Indoneesia valitsus on võtnud, kvalifitseeruvad „igas vormis sissetuleku-/hinnatoetusena“ 1994. aasta üldise tolli- ja kaubanduskokkuleppe artikli XVI tähenduses

(191) Eespool kirjeldatud meetmetega pakub Indoneesia valitsus sissetulekutoetust biodiislikütuse tootmisharule. Indoneesia valitsuse poolt vastu võetud reguleerivatel tingimustega ei kaasne kõrvalmõjuna seda, et toorpalmiõli tarnijad müüvad seda sisendit biodiislikütuse tootjatele madalamate hindadega kui need, mis on rahvusvaheliselt kättesaadavad. Selline tulemus on ette nähtud ja edukalt saavutatud Indoneesia valitsuse meetmete abil. Indoneesia valitsuse kehtestatud meetmete kogum võimaldab biodiislikütuse tootjatel saada juurdepääsu oma peamisele toorainele ja kuluelemendile hinnaga, mis on madalam kui maailmaturuhind, mis seejärel väljendub kunstlikult suuremas kasumlikkuses, mis tuleneb peamiselt ekspordist kolmandatesse riikidesse. Selles mõttes toetavad Indoneesia valitsuse meetmed biodiislikütuse tootjate saadavat tulu. Ilma selliste meetmeteta ei saaks biodiislikütuse tootjad kasu riigi sekkumisest tulenevatest toorpalmiõlile avalduvatest moonutavatest mõjudest.

(192) Kõik need meetmed näitavad, et Indoneesia valitsus toetab ja stimuleerib kunstlikult Indoneesia biodiislikütuse tootmisharu. Seda järeldust kinnitab biodiislikütuse tootjate arvu kasv Indoneesias ning tootmisvõimsuse ja ekspordi järsk suurenemine viimasel kümnendil, nagu on näidatud tabelis allpool. Tabel 2 Indoneesia biodiislikütuse tootmisharu areng (miljonites liitrites) Aasta 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Tootmisvõimsus (nimivõimsus) 3 128 3 921 3 921 4 881 5 670 5 670 6 887 10 898 11 547 11 357 Tootmisvõimsuse rakendamine (%) 10,5 % 19,9 % 46,2 % 46,5 % 52,0 % 69,9 % 24,0 % 33,5 % 29,6 % 34,3 % Tootmine 330 780 1 812 2 270 2 950 3 962 1 653 3 656 3 416 3 900 Biodiislikütuse eksport Indoneesiast 204 563 1 440 1 608 1 942 1 569 343 476 187 1 772 Eksport %na toodangust 62 % 72 % 79 % 71 % 66 % 40 % 21 % 13 % 5 % 45 % Tarbimine 119 223 359 669 1 048 1 845 860 3 008 2 572 3 300 Lõplikud varud 22 16 29 27 11 559 1 009 1 181 1 839 1 439 Tootjate arv 20 22 22 22 26 26 27 30 32 31 Allikas: Indoneesia valitsuse küsimustiku vastus, Indoneesia Biokütuste 2018. aasta GAINi aruanne ja Global Trade Atlase koostatud ekspordistatistika (2018. aasta andmed, välja arvatud ekspordistatistika, mis põhineb hinnangutel)

(193) Nagu tabelist näha, on biodiislikütuse tootmisharu olnud valdavalt ekspordile suunatud sektor. Kui eksport vähenes varem peamiselt seetõttu, et liidus kehtisid kaubanduse kaitsemeetmed, suurenesid laovarud märkimisväärselt.

(194) Seepärast järeldas komisjon, et Indoneesia valitsus pakub biodiislikütuse tootmisharule sissetuleku- või hinnatoetust vastavalt alusmääruse artikli 3 lõike 1 punktile b.

3.3.3.8. Kasu

(195) Kuna Indoneesia valitsuse enamiku meetmete eesmärk oli kunstlikult alandada toorpalmiõli omamaist hinda, analüüsis komisjon, kas Indoneesia valitsuse toetus biodiislikütuse tootmisharule tagas kasu, viidates erinevusele omamaiste biodiisliküt