ET Euroopa Liidu Teataja C 195/1

NÕUKOGU ARVAMUS,

7. juuli 2009,

Sloveenia ajakohastatud stabiilsusprogrammi kohta aastateks 2008–2011

2009/C 195/01

EUROOPA LIIDU NÕUKOGU,

võttes arvesse Euroopa Ühenduse asutamislepingut,

võttes arvesse nõukogu 7. juuli 1997. aasta määrust (EÜ) nr 1466/97 eelarvetasakaalu järelevalve ning majanduspoliitika järelevalve ja kooskõlastamise tõhustamise kohta, (1) eriti selle artikli 5 lõiget 3,

võttes arvesse komisjoni soovitust,

olles konsulteerinud majandus- ja rahanduskomiteega,

ON ESITANUD KÄESOLEVA ARVAMUSE:

1. Nõukogu vaatas 7. juulil 2009 läbi Sloveenia ajakohastatud stabiilsusprogrammi aastateks 2008–2011.

2. Sloveenia viimase aja hoogsat majanduskasvu, mis aastatel 2004–2008 oli keskmiselt 5 %, iseloomustab ekspordi ja investeeringute suur roll. Samas on globaalsel majanduskriisil olnud majanduse suure avatuse tõttu ränk mõju. Majandustegevus on kogu 2008. aasta vältel ja eriti viimases kvartalis järsult kahanenud. Samal ajal ilmnes majanduses tööjõukulutuste suurenemine. Ehkki eratarbimist toetas tööhõive ja palkade kiire kasv, pärssis seda samas kõrge inflatsioon ja tarbijate usalduse vähenemine. Kasutades manööverdamisruumi, mis oli tekkinud tänu sellele, et eelarvepuudujääk oli kriisi alguses olnud väike ja laenukoorem madal, võttis valitsus majanduse toetamiseks eelarvemeetmeid, mille abil püüti stabiliseerida finantssüsteemi, kaitsta töökohti ja tugevdada kasvupotentsiaali, kuna ettevõtted said ühtlasi kasutada enne kriisi algust tehtud maksusoodustusi. Samal ajal sundis vajadus tagada riigi rahanduse pikaajaline jätkusuutlikkus võtma pärast stabiilsusprogrammi esitamist meetmeid eelarve konsolideerimiseks ja tegema uusi kärpeid (valitsus võttis lisaeelarve vastu 17. juunil), mille abil ohjeldada kiirelt suurenevat valitsemissektori puudujääki, mis oli 1 %lt SKPst 2008. aastal kasvanud rohkem kui 5 %le SKPst 2009. aastal (ligemale pool suurenenud puudujäägist tuli automaatsete stabiliseerimismehhanismide kaudu). Praegu ongi peamiseks eesmärgiks fiskaalstiimulite kaotamine ja eelarve konsolideerimine, millele lisandub vajadus parandada riigi rahanduse pikaajalist jätkusuutlikkust pensionisüsteemi reformi abil. Arvestades viimase aja arenguid palkade ja tootlikkuse alal, tuleks ühtlasi püüda parandada riigi konkurentsivõimet, ja selleks tuleks töötada välja asjakohane palgapoliitika ning parandada teadusuuringute ja innovatsiooni edendamiseks jõupingutusi tehes tootmise tehnoloogilist taset.

3. Programmi aluseks olevas makromajandusstsenaariumis nähakse ette, et reaalne SKP väheneb pärast 2008. aasta 3,5 %st kasvu 2009. aastal 4 %, muutub järgmisel aastal taas positiivseks ning suureneb ülejäänud programmiperioodil pidevalt. Praegu kättesaadava teabe, (2) eelkõige pärast stabiilsusprogrammi esitamist avaldatud 2009. aasta esimese kvartali reaalse SKP põhjal tuleb tõdeda, et prognoosi aluseks olnud kasvuootused olid liiga optimistlikud. 2009. aasta majanduskasv võib tulla väiksem kui programmis prognoositakse ja ka majanduse kosumine 2010. aastal võib jääda vaoshoitumaks. Eelöeldust tuleneb ka, et töötuse kasv võib tulla kiirem kui ajakohastatud stabiilsusprogrammis prognoositud. Programmis esitatud inflatsiooniprognoos, milles nähti ette märkimisväärset langust 2008. aasta tipust, on osutunud realistlikuks. Ajakohastatud stabiilsusprogrammis nähakse 2009. aastaks ette suuremat väliskaubanduse puudujäägi kahanemist kui komisjoni talitsuste prognoosis (2008. aasta näitaja oli 5,6 % SKPst), eelkõige erasektori palgakasvu märkimisväärse aeglustumise tõttu.

4. Vastavalt 2009. aasta kevadisele fiskaalteatisele oli valitsemissektori eelarve puudujääk 2008. aastal hinnanguliselt 0,9 % SKPst, mis vastab eelmises ajakohastatud stabiilsusprogrammis seatud eesmärgile, kuid seda SKP oodatust madalama kasvu juures (3,5 % kavandatud 4,6 % asemel). Eelarve täitmisel andsid tooni ülekulud. See on takistanud ka 2008. aasta eesmärgi ületamist, mis muidu oleks olnud võimalik, kuna i) 2007. aasta tulemus oli üle 1 SKP protsendipunkti parem, kui eelmises stabiilsusprogrammis ennustati, ning ii) eelarve tulupool oli 2008. aastal kavandatust suurem. Tulud suurenesid kavandatud 6,4 % asemel 7,1 %, eelkõige eraisiku tulumaksu, sotsiaalkindlustusmaksete ja maksuvälise tulu arvelt. Samas suurenesid kulud 7,4 % asemel 10,7 %, peamiselt riiklike investeeringute, sotsiaalsiirete ja töötajate hüvitiste arvelt.

5. Ajakohastatud stabiilsusprogrammi kohaselt suureneb valitsemissektori eelarve puudujääk 2009. aastal märkimisväärselt, jõudes 5,1 %ni SKPst, mis on peamiselt tingitud automaatsetest stabiliseerimismehhanismidest ja suvakohastest meetmetest, aga samuti sotsiaalsiirete ja töötajate hüvitiste suurest tõusust (esimesel juhul seoses indeksseerimissüsteemi ja teisel juhul nn palgaerinevuste silumise kokkuleppega). Valitsuse stiimulipaketiga kehtestatud majanduse elavdamise meetmed ning enne kriisi puhkemist võetud nõudluse suurendamise meetmed (peamiselt maksusoodustused ettevõtjatele) moodustavad stabiilsusprogrammi kohaselt kokku peaaegu 2 % SKPst. Samal ajal on valitsus astunud ka samme eelarve konsolideerimiseks, kavandades aktsiisimaksu tõstmist ning kulutuste kärpimist avaliku sektori palkade, vahetarbimise ja investeeringute arvelt. Siiski viidi viimane nimetatud meede, hoolimata stabiilsusprogrammis väljakuulutamisest, lisaeelarvega ainult osaliselt ellu. Samuti nähakse stabiilsusprogrammis ette, et struktuurne puudujääk, st tsükliliselt kohandatud puudujääk, mille puhul ei arvestata ühekordseid ega muid ajutisi meetmeid, suureneb 1,25 SKP protsendipunkti (arvutatud ühiselt kokkulepitud metoodika kohaselt), mis on selge märk eelarvepoliitika ekspansiivsusest.

6. Stabiilsusprogrammi keskpika perioodi strateegias nähakse ette valitsemissektori puudujäägi vähendamine programmiperioodi vältel veidi rohkem kui 5 %lt SKPst 2009. aastal 3,4 %ni SKPst 2011. aastal nii, et suurem osa sellest toimuks perioodi esimeses pooles. Kuna intressikulud eeldatavasti suurenevad, peaks esmane puudujääk vähenema veidi kiiremini. Sloveenia eelarvetasakaalu keskpika perioodi eesmärgina nähakse stabiilsusprogrammis jätkuvalt struktuurse puudujäägi viimist 1 %le SKPst, kuid 2010. aastale järgneva perioodi prognoosides ei eeldata selle eesmärgi saavutamist programmiperioodi jooksul. Kooskõlas eesmärgiga viia fiskaalstiimulid 2011. aastaks vastavusse majanduse kosumise seisukorraga peab eelarve konsolideerimine toimuma peaasjalikult kulupoolel, muu hulgas toetuste vähendamise teel 2011. aastaks 2009. aastaga võrreldes 1 SKP protsendipunkti võrra. Palgatoetus tuleks järk-järgult kaotada 2010. aastaks ja muud kulupoolega seotud stiimulid 2011. aastaks. Programmiperioodiks kavandatud intressikulude tõusu 0,25 SKP protsendipunkti teeb laialdaselt tasa see, et vähenevad töötajate hüvitised (SKP suhtes). Sotsiaalsiirete summad külmutatakse kuni 2010. aasta lõpuni (2009. aasta esimese poole tasemel). Tulud suurenevad 2010. aastaks prognoosi kohaselt 0,5 SKP protsendipunkti. Valitsemissektori koguvõlg oli 2008. aastal hinnanguliselt 22,8 % SKPst ja prognoosi kohaselt suureneb see programmiperioodi jooksul ligikaudu 13,5 protsendipunkti. Esmase puudujäägi märkimisväärne suurenemine tuleneb rohkem kui poole ulatuses sellest, et suureneb võlakoorem SKP suhtes, kuid selles kajastub ka vallandunud lumepalliefekt ning 2009. aasta võla positsioonide muutuse ja eelarve puudujäägi suur erinevus (SFA), mis tuleneb finantssektori ettevõtetesse kapitali paigutamisest ja nende likviidsuse tagamisest.

7. Eelarvetulemus võib kogu programmiperioodi jooksul kujuneda prognoositust halvemaks. Esiteks võib majanduskasv olla aeglasem kui stabiilsusprogrammis prognoositud. Teiseks ei pruugi 2009. aasta stabiilsusprogrammis välja kuulutatud kulukärped vahetarbimise ja investeeringute arvelt täies mahus teostuda, nagu näitas pärast stabiilsusprogrammi esitamist vastu võetud lisaeelarve. Samuti on oht, et kulusid tuleb veelgi suurendada: näiteks tuleb kavandatud palgafondi vähendamisele saada enne elluviimist tööturu osapoolte heakskiit. Ka fiskaalstiimulite vähendamine kavandatud mahus võib osutuda väga raskeks. Kolmandaks võib lisaks oodatust väiksema majanduskasvu mõjule pärast 2010. aastat ilmneda ka tulude puudujääk, eriti kaudsete maksude osas. Lõpuks ohustavad eelarve-eesmärkide saavutamist ka suured riigigarantiid, mis moodustavad osa finantssektori toetuseks võetud meetmetest (garantiide käikulaskmisel kulud suurenevad). Nimetatud ohud ning ebaselgus muude võlga mõjutavate tegurite suhtes (SFA) võivad tähendada, et võlakoorem SKP suhtes suureneb kiiremini kui programmis prognoositud.

8. Elanikkonna vananemise pikaajaline mõju eelarvele on Sloveenias ELi keskmisest märgatavalt suurem, mis tuleneb eelkõige pensionikulutuste märkimisväärsest suurenemisest SKP suhtes järgmistel aastakümnetel. Stabiilsusprogrammis avaldatud 2009. aasta hinnanguline eelarvetasakaal, mis on halvem kui eelmises programmis prognoositud, suurendab elanikkonna vananemise pärssivat mõju jätkusuutlikkuse mahajäämusele veelgi. Ohte riigi rahanduse pikaajalisele jätkusuutlikkusele aitaks kahandada stabiilsusprogrammis keskpikaks perioodiks ennustatud suure esmase puudujäägi vähendamine ja elanikkonna vananemisega seotud kulude kasvu ohjeldava pensionireformi rakendamine, eelkõige pikema tööea edendamise teel.

9. Sloveenia eelarveraamistikul on tervikuna arenguruumi, eelkõige seoses kulutuste kontrolli alla saamisega, et tagada valitud eelarvepoliitika usaldusväärsus. Samal ajal võiks suurendada riiklike kulutuste tõhusust ja tulemuslikkust, sealhulgas tervishoiu valdkonnas, et kulutuste kärpimine ei halvendaks osutatavaid teenuseid. Selleks plaanib valitsus rakendada alates järgmisest eelarvetsüklist (2010–2011) eelarve tulemuspõhist koostamist, ehkki stabiilsusprogrammis ei selgitata täpsemalt, kuidas seda kavatsetakse ellu viia.

10. Sloveenia on võtnud mitu meedet finantssektori stabiilsuse hoidmiseks. 2008. aasta sügisel kehtestati eraisikute pangahoiustele piiramatu riigigarantii. Lisaks on valitsusel võimalik kasutada järgmisi meetmeliike: i) laenud krediidiasutustele, (edasi-)kindlustusseltsidele ja pensionifondidele ning investeeringud selliste asutuste omakapitali; ii) riigigarantiid krediidiasutuste refinantseerimistehingutele; iii) krediidiasutuste kohustuste omandamine. Nimetatud meetmete kasutamine plaanitakse lõpetada 2010. aasta lõpuks. Riigigarantiide ülemmääraks on kehtestatud 12 miljardit eurot (33 % SKPst). Teine meetmepakett, mis võeti vastu 2009. aasta alguses, seisneb riigigarantii andmises ettevõtjate pangalaenudele ning Sloveenia Ekspordi- ja Arengupanga ning Ettevõtlusfondi omakapitali suurendamises (kokku moodustab see 0,6 % SKPst). Ning lõpuks on valitsus hoiustanud eri pankadesse osa viimasel ajal võlakirjade väljaandmisest saadud tulust.

11. Kooskõlas 2008. aasta detsembris Euroopa Ülemkogus heakskiidetud Euroopa majanduse elavdamise kavaga võttis Sloveenia valitsus vastu kaks stiimulipaketti. Koos enne kriisi puhkemist kehtestatud maksusoodustustega moodustavad stiimulid kokku peaaegu 2 % SKPst ning nende rahastamine on osaliselt ette nähtud juba vastu võetud ja veel vastu võtmata konsolideerimismeetmetega. Lisaeelarvest lähtudes ulatub netomõju umbes 0,75 %ni SKPst. Neid meetmeid võib pidada majanduslanguse ulatust arvesse võttes piisavaks, kuna manööverdamisruumi, mis oli tekkinud tänu sellele, et kriisi alguses oli eelarvepuudujääk väike ja laenukoorem madal, piirab märgatavalt vajadus tagada eelarve pikaajaline jätkusuutlikkus. Arvestades, et keskendutakse tööturu olukorra halvenemise tõkestamisele, samuti kasvupotentsiaali tugevdamisele ja konkurentsivõime parandamisele, ergutades selleks investeeringuid uude tehnoloogiasse ning teadus-ja arendustegevusse, võib öelda, et stiimulid on õigeaegsed ja sihipärased. Pärast stabiilsusprogrammi esitamist võttis valitsus vastu kolmanda meetmepaketi, millega suunati osa eelmise kahe paketi vahendeid palgatoetuste kava aeglase käivitumise tõttu ümber. Sellega nähti ette uued eraldised tööturu toetamiseks ja kindlasummalised toetused vähekindlustatud inimestele. Kulupoolega seotud stimuleerivad meetmed (peamiselt toetused) peaksid jääma ajutiseks, kehtides üks kuni kaks aastat, kuid muud meetmed, sealhulgas varem kehtestatud maksusoodustused on püsivad. Alustatud infrastruktuuriinvesteeringud peaksid samuti toetama majanduse elavnemist. Eelnimetatud meetmed on seotud keskpika perioodi reformikavaga ja riigispetsiifiliste soovitustega, mille kohta komisjon 28. jaanuaril 2009. aastal Lissaboni majanduskasvu- ja tööhõivestrateegia alusel ettepaneku tegi.

12. Pärast eelarvepuudujäägi järsku suurenemist 2009. aastal oodatakse selle järkjärgulist vähenemist, mis suuremas osas peaks toimuma juba 2010. aastal. Võttes arvesse eelarve-eesmärkide saavutamise kaheldavust, ei suudeta viia puudujääki programmiperioodi jooksul (kuni 2011) alla kontrollväärtuse 3 % SKPst. 2009. aastal suureneb eelarvepuudujääk oluliselt ja ilmselt rohkem, kui stabiilsusprogrammi eesmärgina on ette nähtud. Stabiilsusprogrammis esitatud 2010. ja 2011. aasta eelarvetasakaal võimaldab pikaajalise jätkusuutlikkuse tagamiseks vajalikku struktuurset paranemist ainult siis, kui jätkatakse pensionireformi ja suudetakse saavutada eelarve-eesmärgid, sealhulgas kaotatakse majanduse elavnedes stiimulid, rakendatakse uusi eelarve konsolideerimise meetmeid ja saadakse kulud range kontrolli alla. Samuti tuleks majanduskasvu eeldatava kiirenemise tingimustes vähendada ka valitsemissektori puudujääki kavandatust kiiremini.

13. Stabiilsus- ja lähenemisprogrammide tegevusjuhendis esitatud andmenõudeid silmas pidades esineb programmis lünki kohustuslike andmete ja vabatahtlike andmete osas (3).

Üldine järeldus on, et Sloveenia eelarvepoliitika kujuneb 2009. aastal ekspansiivseks, mis on kooskõlas Euroopa majanduse elavdamise kavaga. Sloveenia on kasutanud manööverdamisruumi, mis oli tekkinud tänu sellele, et eelarvepuudujääk oli kriisi alguses väike ja laenukoorem madal, ja võtnud majanduse toetamiseks meetmeid, mis on koos maksusoodustustega, mis kehtestati ettevõtjate jaoks enne kriisi algust, Euroopa majanduse elavdamise kavaga kooskõlas. Meetmed on õigeaegsed ja sihipärased, samas on mõned neist ajutised. Lisaks majanduse ja tööhõive toetamisele keskendutakse kasvupotentsiaali ja konkurentsivõime tugevdamisele, innustades investeeringuid uude tehnoloogiasse ning teadus- ja arendustegevusse. Pikaajalise jätkusuutlikkuse ohtu sattumise vältimiseks on võetud samal ajal ka eelarve konsolideerimise meetmeid, millega stiimuleid rahastatakse. Stabiilsusprogrammiga nähti 2009. aastaks ette täiendavad kärped, mis aga 17. juunil vastu võetud lisaeelarves ainult osaliselt ellu viidi. Stabiilsusprogrammi eesmärgiks on jätkuvalt eelarve konsolideerimine, esmase struktuurse puudujäägi vähenemine 2010. ja vähemal määral ka 2011. aastal, kuid siiski ei ole programmiperioodi jooksul ette näha puudujäägi vähenemist alla kontrollväärtuse 3 % SKPst. Kuna majanduskasv võib tulla oodatust väiksem, võib ka eelarvetulemus halveneda. Samuti võib fiskaalstiimulite kaotamine osutuda väga raskeks ja välistada ei saa ülekulude tekkimist. Hoolimata Sloveenia praegusest madalast võlakoormast (mis aga kiiresti suureneb) on riigi rahanduse jätkusuutlikkusega seotud ohud suured, eelkõige elanikkonna vananemise eeldatava eelarvemõju tõttu.

Eespool esitatud hinnangust lähtudes peaks Sloveenia:

i) rakendama 2009. aastal stabiilsuse ja kasvu pakti raames stimuleerivaid meetmeid kooskõlas Euroopa majanduse elavdamise kavaga;

ii) alustama fiskaalstiimulite kaotamist, nagu on programmis kavandatud 2010. aastaks, ning seejärel konkreetsete meetmete abil rakendama ellu eelarve märkimisväärse konsolideerimise; sealjuures säilitama range kontrolli valitsemissektori kulutuste üle, tehes ühtlasi kavandatud parandused eelarveraamistikus;

iii) võttes arvesse elanikkonna vananemisega seotud kulutuste prognoositud suurenemist, parandama riigi rahanduse pikaajalist jätkusuutlikkust pensionisüsteemi asjakohase reformiga, eelkõige pikema tööea edendamise teel.

Peamiste makromajanduslike ja eelarveprognooside võrdlus

2007 2008 2009 2010 2011 SKP reaalkasv (muutuse %) SP apr 2009 6,8 3,5 -4,0 1,0 2,7 KOM kevad 2009 6,8 3,5 -3,4 0,7 puudub SP nov 2007 5,8 4,6 4,1 4,5 puudub THHI inflatsioon (7) (%) SP apr 2009 3,6 5,7 0,4 1,6 2,6 KOM kevad 2009 3,8 5,5 0,7 2,0 puudub SP nov 2007 3,4 3,5 2,8 2,6 puudub Prognoositav SKP lõhe (4) (% potentsiaalsest SKPst) SP apr 2009 4,7 4,4 -2,3 -3,5 -3,1 KOM kevad 2009 4,5 3,2 -1,3 -2,7 puudub SP nov 2007 0,7 0,5 0,1 0,2 puudub Netolaenu andmine/-võtmine muu maailma suhtes (% SKPst) SP apr 2009 puudub puudub puudub puudub puudub KOM kevad 2009 -3,7 -5,6 -4,6 -4,4 puudub SP nov 2007 puudub puudub puudub puudub puudub Valitsemissektori eelarve tasakaal (% SKPst) SP apr 2009 0,5 -0,9 -5,1 -3,9 -3,4 KOM kevad 2009 0,5 -0,9 -5,5 -6,5 puudub SP nov 2007 -0,6 -0,9 -0,6 0,0 puudub Esmane eelarvetasakaal (% SKPst) SP apr 2009 1,8 0,2 -3,6 -2,2 -1,6 KOM kevad 2009 1,8 0,2 -3,9 -4,7 puudub SP nov 2007 0,7 0,2 0,6 1,1 puudub Tsükliliselt kohandatud tasakaal (5) (% SKPst) SP apr 2009 -1,6 -2,9 -4,1 -2,3 -2,0 KOM kevad 2009 -1,7 -2,5 -4,9 -5,2 puudub SP nov 2007 -0,9 -1,1 -0,7 -0,1 puudub Struktuurne eelarvetasakaal (6) (% SKPst) SP apr 2009 -1,6 -2,9 -4,1 -2,3 -2,0 KOM kevad 2009 -1,7 -2,5 -4,9 -5,2 puudub SP nov 2007 -0,8 -1,0 -0,7 -0,1 puudub Valitsemissektori koguvõlg (% SKPst) SP apr 2009 23,4 22,8 30,5 34,1 36,3 KOM kevad 2009 23,4 22,8 29,3 34,9 puudub SP nov 2007 25,6 24,7 23,8 22,5 puudub Stabiilsusprogramm (SP); komisjoni talituste 2009. aasta kevadprognoos (KOM); komisjoni talituste arvutused.

(1) EÜT L 209, 2.8.1997, lk 1. Käesolevas tekstis osutatud dokumendid asuvad veebilehel http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Eelkõige on hindamisel võetud arvesse komisjoni talituste 2009. aasta kevadprognoosi, kuid samuti muud hiljem saadud teavet.

(3) Eelkõige on puudu andmed netolaenu andmise/võtmise kohta muu maailma suhtes.

(4) Programmis esitatud teabe alusel komisjoni talituste arvutatud tsükliliselt kohandatud eelarvetasakaal ja SKP lõhe.

(5) Kooskõlas hinnangulise potentsiaalse kasvuga aastail 2007–2010, vastavalt 3,9 %, 4,9 %, 1,0 % ja 2,2 %.

(6) Programmi viimases ajakohastatud versioonis ja komisjoni talituste 2009. aasta kevadprognoosis ei ole kajastatud ühekordseid ega muid ajutisi meetmeid.

(7) Programmides, mille puhul on avaldatud tarbijahinnaindeksi koosseis.

Allikas:

Stabiilsusprogramm (SP); komisjoni talituste 2009. aasta kevadprognoos (KOM); komisjoni talituste arvutused.