EUROOPA SÜSTEEMSETE RISKIDE NÕUKOGU SOOVITUS,

4. aprill 2013,

vahe-eesmärkide ja makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika instrumentide kohta

(ESRN/2013/1)

2013/C 170/01

EUROOPA SÜSTEEMSETE RISKIDE NÕUKOGU HALDUSNÕUKOGU,

võttes arvesse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta määrust (EL) nr 1092/2010 finantssüsteemi makrotasandi usaldatavusjärelevalve kohta Euroopa Liidus ja Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu asutamise kohta, (1) eelkõige selle artikli 3 lõike 2 punkte b, d ja f ning artikleid 16 ja 18,

võttes arvesse Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu 20. jaanuari 2011. aasta otsust ESRN/2011/1, millega võetakse vastu Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu töökord, (2) eelkõige selle artikli 15 lõike 3 punkti e ning artikleid 18 kuni 20,

ning arvestades järgmist:

finantsstabiilsus on eeltingimus, et finantssüsteem saaks anda laenu ja toetada jätkusuutlikku majanduskasvu. Finantskriis on selgelt näidanud, et vajalik on makrotasandi usaldatavusjärelevalve, mis leevendaks ja väldiks finantssüsteemi süsteemseid riske. Käesoleva soovituse eesmärk on vajalike meetmete võtmine tulemusliku makrotasandi usaldatavusjärelevalve suunas liikumisel.

Makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika lõppeesmärk on finantssüsteemi kui terviku stabiilsuse tagamisele kaasa aitamine finantssüsteemi vastupidavuse suurendamise ja süsteemsete riskide kuhjumise vähendamise kaudu, mis tagab finantssektori jätkusuutliku panuse majanduskasvu. Soovitus ESRN/2011/3 osutab, et poliitika vahe-eesmärke võib määratleda, täpsustades lõppeesmärgile viivat tegevust. Vahe-eesmärkide määratlemine muudab makrotasandi usaldatavusnõuete poliitika paremini toimivaks, läbipaistvamaks ja paneb sellele aruandekohustuse ning annab majandusarvestusliku aluse instrumentide valikuks.

Oma 29. märtsi 2012. aasta kirjas nõukogule, Euroopa Komisjonile ja Euroopa Parlamendile esitas Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu (ESRN) seisukoha makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutuste pädevuse kohta makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide rakendamisel kooskõlas CRD IV/CRRga. Eelkõige rõhutas ESRN, et makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutustel nii riigi kui ka liidu tasandil peab olema valikuvabadus ajutiselt karmistada esimese samba (Pillar I) mitmesuguste nõuete kalibreerimist ja nõuda täiendavat andmete esitamist. Need nõuded hõlmavad agregeeritud kapitali taseme, likviidsusnõuded ja piirangud suurele riskikontsentratsioonile ja finantsvõimendusele, samuti kapitalinõuded konkreetsetes sektorites, või käsitlevad pankade bilansside erinevate osade konkreetseid nõrku külgi.

CRD IV/CRR fookus on pigem mikrotasandi usaldatavusel, kuid see näeb ette ka makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide kogumi, mida makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutused peavad teatavatel tingimustel kohaldama. Käesolevas soovituses esitatakse soovituslik nimekiri instrumentidest, mis hõlmavad CRD IV/CRRs ettenähtud instrumendid, kuid ei piirdu nendega; liikmesriigid peaksid määrama makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutused, kes järgiksid osutatud vahe-eesmärke. Samas ei piirata liikmesriikidel täiendavate instrumentide kohaldamist.

Makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika tulemuslikkus sõltub ka liikmesriikide vahelisest koordineerimisest seoses makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide kohaldamisega riikides. Kuigi makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitikal on üldiselt positiivne piiriülene mõju, võib aega ajalt ette tulla ka negatiivset ülekandumist. Makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutused peaksid hindama selliste positiivsete ja negatiivsete nakkuste kogumõju olulisust, mis kaitseb ka ühtset turgu. ESRN kaalub makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika võimalikku piiriülest nakkust, ilma et see mõjutaks asjakohaseid liidu õigussätteid, ja aitab nende küsimustega tegelemisel kaasa kohasele koordineerimisraamistikule.

ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA SOOVITUSE:

1. JAGU

SOOVITUSED

Soovitus A – vahe-eesmärkide määratlemine

Makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutustel soovitatakse

määratleda ja teostada makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika vahe-eesmärgid oma riigi finantssüsteemis tervikuna. Need vahe-eesmärgid on tegevuskava makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika lõppeesmärgi suhtes, mis on finantssüsteemi kui terviku stabiilsuse tagamisele kaasa aitamine finantssüsteemi vastupidavuse suurendamise ja süsteemsete riskide kuhjumise vähendamise kaudu, mis tagab finantssektori jätkusuutliku panuse majanduskasvu. See tähendab muuhulgas instrumentide lõdvendamist, mida varem kasutati makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika karmistamiseks;

Soovitus B – makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide valik

Liikmesriikidel soovitatakse

hinnata koostöös makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutustega, kas makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumendid, mis praegu on nende vahetus pädevuses või soovituste andmise pädevuses, on piisavad soovituses ESRN/2011/3 sätestatud makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika lõppeesmärgi tulemuslikuks ja tõhusaks saavutamiseks; samuti hinnata oma vahe-eesmärke, mis on määratletud kooskõlas soovitusega A. Hindamisel tuleks arvesse võtta, et makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutustel peaks olema vahetus pädevuses või soovituste andmise pädevuses vähemalt üks makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrument iga makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika vahe-eesmärgi kohta, kuigi vajalik oleks enam kui üks instrument;

seoses makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide valikuga tagada, et makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutused on kaasatud kujundusse ja riigisisesesse rakendamisse järgmise osas:

Soovitus C – Poliitika strateegia

Makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutustel soovitatakse

ilma et see piiraks liidu õigusaktide asjakohaseid sätteid, teavitada ESRNi enne riigis makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide kohaldamist, kui eeldatakse olulist piiriülest mõju teistes liikmesriikides või ühtsel turul.

Soovitus D – Vahe-eesmärkide ja instrumentide perioodiline läbivaatus

Makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutustel soovitatakse

Soovitus E – Ühtne turg ja liidu õigusaktid

Komisjonil soovitatakse liidu õigusaktide tulevaste läbivaatamiste raames

2. JAGU

RAKENDAMINE

1. Tõlgendamine

d) „soovituste andmise pädevus”– võime juhtida soovituste andmise kaudu makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide kohaldamist, kui see on vajalik lõpp- või vahe-eesmärgi saavutamiseks;

c) „vahetu pädevus”– tegelik ja tulemuslik võime muuta vastava makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutuse tegevussfääri kuuluvaid makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumente ja kohaldada neid finantseerimisasutuste suhtes, kui see on vajalik lõpp- või vahe-eesmärgi saavutamiseks;

Lisa on käesoleva soovituse lahutamatu osa. Vastuolu korral põhiteksti ja lisa vahel on ülimuslik põhitekst.

2. Rakendamise kriteeriumid

3. Edasine ajakava

4. Jälgimine ja hindamine

Haldusnõukogu hindab adressaatide aruandeid võetud meetmete ja põhjenduste osas ning otsustab asjakohastel juhtudel, kas käesolevat soovitust on järgitud ja kas adressaatide põhjendused tegevusetuse kohta on piisavad.

3. JAGU

LÕPPSÄTTED

1. ESRNi juhised makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide kohaldamise kohta

ESRN võib anda makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutustele juhiseid, kuidas makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumente paremini rakendada ja kohaldada, andes soovitusi määruse (EL) nr 1092/2010 artikli 16 kohaselt. Hõlmata võib ka näitajad, millega suunatakse makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide kohaldamist.

2. Makrotasandi usaldatavusjärelevalve meetmete edasine reform

ESRN võib edaspidi kaaluda käesolevas soovituses toodud makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide soovitusliku nimekirja pikendamist, andes soovituse määruse (EL) nr 1092/2010 artikli 16 kohaselt.

(1) ELT L 331, 15.12.2010, lk 1.

(2) ELT C 58, 24.2.2011, lk 4.

(3) ELT C 41, 14.2.2012, lk 1.

(4) Ettepanek Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi kohta, mis käsitleb krediidiasutuste tegevuse alustamise tingimusi ning krediidiasutuste ja investeerimisühingute usaldatavusnõuete täitmise järelevalvet ning millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2002/87/EÜ, milles käsitletakse finantskonglomeraati kuuluvate krediidiasutuste, kindlustusseltside ja investeerimisühingute täiendavat järelevalvet (KOM(2011) 453 lõplik) ning ettepanek Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse kohta, mis käsitleb krediidiasutuste ja investeerimisühingute usaldatavusnõudeid (KOM(2011) 452 lõplik).

(5) Ettepanek nõukogu määruse kohta, millega antakse Euroopa Keskpangale eriülesanded seoses krediidiasutuste usaldatavusnõuete täitmise järelevalve poliitikaga (COM(2012) 511 final).

LISA SOOVITUS MAKROTASANDI USALDATAVUSJÄRELEVALVE POLIITIKA VAHE-EESMÄRKIDE JA INSTRUMENTIDE KOHTA

1. Sissejuhatus

Makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutused on loodud või loomisel enamikus Euroopa Liidu liikmesriikides. Makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika edendamiseks tuleks järgmise sammuna valida tulemuslikud ja tõhusad makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika instrumendid süsteemsete riskide ennetamiseks või maandamiseks finantssüsteemis tervikuna. Käesoleva lisaga pannakse paika asjaomase valiku tegemise raamistik.

ESRNi soovituses riigi ametiasutuste makrotasandi usaldatavusjärelevalve pädevuse kohta (1) märgitakse, et poliitika vahe-eesmärke võib määratleda, „täpsustades lõppeesmärgile viivat tegevust”. Vahe-eesmärkide määratlemine aitab tõhustada makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika toimimist ning suurendada läbipaistvust ja aruandekohustust. Samuti annab vahe-eesmärkide määratlemine majandusliku aluse instrumentide valimiseks. Käesolevas lisas esitatud raamistik tugineb seega eelnevalt määratletud laiaulatuslike vahe-eesmärkide kogumile. Lisas on üksikasjalikult kirjeldatud, kuidas soovituslikud instrumendid aitaksid asjaomaseid vahe-eesmärke saavutada ning millised näitajad osutaksid instrumentide aktiveerimise või desaktiveerimise vajadusele. Esitatud on ka teave konkreetsete instrumentide õigusliku aluse kohta. Teatud instrumentidele on plaanis kehtestada ühtne õiguslik alus Euroopa Liidu õigusaktidega.

Kõnealuse raamistiku rakendamisel peaksid makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutused lähtuma finantsstabiilsuse riskidest riigi tasandil. Asjaomased riskid võivad liikmesriigiti erineda, sest finantssüsteemid ja finantstsüklid on liidu lõikes erinevad. Seetõttu, ning arvestades asjaolu, et makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika arendamine on alles algusjärgus, võivad liikmesriigid valida erinevaid instrumente. Kuivõrd liidu finantsturud on aga ülimalt integreeritud, on samas vaja kooskõlastatud lähenemist. Kooskõlastamine aitab suurendada makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika tulemuslikkust ja tõhusust, piirates õigusnormi erinevuste ärakasutamist ja lekke ulatust. Samuti on kooskõlastamine oluline teiste liikmesriikide finantssüsteemidesse ja majandusse üle kanduvate positiivsete ja negatiivsete mõjude arvesse võtmisel ning ühtse turu toimimise tagamisel. Kuigi tulevikus võib oodata makrotasandi usaldatavusjärelevalve meetmete ühtlustamist liidu tasandil, peavad rakendatavad meetmed olema kohandatud vastavalt erinevatele finantstsüklitele ja heterogeensetele riskidele.

Lisa ülesehitus on järgmine:

— 2. osas määratletakse makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika vahe-eesmärgid ning seostatakse need turutõrgetega, mida peetakse makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika puhul kõige olulisemaks;

— 3. osa sisaldab soovituslikke kriteeriume makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide valimiseks ning ülevaadet vahe-eesmärkidest ja makrotasandi usaldatavusjärelevalve soovituslikest instrumentidest;

— 1. liide sisaldab konkreetsete makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide analüüsi; 2. liites käsitletakse makrotasandi usaldatavusjärelevalve elemente kindlustuses.

2. Vahe-eesmärkide määratlemine

ESRNi soovituses riigi ametiasutuste makrotasandi usaldatavusjärelevalve pädevuse kohta palutakse liikmesriikidel „täpsustada, et makrotasandi usaldatavusjärelevalve lõppeesmärk on finantssüsteemi kui terviku stabiilsuse tagamisele kaasa aitamine finantssüsteemi vastupanuvõime suurendamise ja süsteemsete riskide kuhjumise vähendamise kaudu, kindlustades finantssektori jätkusuutliku panuse majanduskasvu.”

Erialakirjanduses eristatakse süsteemse riski kahte mõõdet: struktuursus ja tsüklilisus. Struktuursus on seotud riski jaotumisega finantssüsteemis. Tsüklilisus on seotud pankade kalduvusega võtta liigseid riske majanduskasvu ajal ning muutuda ülearu riskikartlikuks majanduslanguse ajal. Kuigi struktuursust ja tsüklilisust tasub süsteemset riski põhjustavate tegurite ja vastavate instrumentide määratlemisel arvesse võtta, on kirjeldatud mõõdete selge eristamine nende tiheda omavahelise läbipõimituse tõttu väga keeruline.

Vahe-eesmärkide määratlemine erialakirjanduses käsitletud turutõrgete põhjal võib aidata selgemalt liigitada makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumente, tagada majandusliku aluse asjaomaste instrumentide kalibreerimiseks ja kasutamiseks ning suurendada makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutuste aruandekohustust. Praktikas on makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumendid sageli vahe-eesmärkidega juba seotud. Näiteks vastutsüklilise puhvri eesmärk on maandada ülemäärasest krediidikasvust tulenevat süsteemset riski. Vahe-eesmärkide igakülgseks käsitlemiseks kasutatakse käesolevas lisas makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika kontekstis asjakohaste turutõrgete määratlemiseks erialakirjandust ning kaardistatakse turutõrked vastavalt konkreetsetele eesmärkidele (vt tabel 1) (2).

Esimene vahe-eesmärk on ülemäärase krediidikasvu ja finantsvõimenduse leevendamine ja vältimine. Ülemäärast krediidikasvu loetakse üheks finantskriisi peamiseks käivitajaks, sest finantsvõimendus toimib võimenduskanalina. Finantsvõimenduse olulisuse ilmekaks näiteks on terav kontrast enamjaolt omakapitali arvelt rahastatud nn punkt-com-mulli lõhkemise ja laenukapitalil põhinenud kõrge riskiastmega hüpoteeklaenude mulli lõhkemise vahel. Selles osas võib eristada finantsvõimendust finantssüsteemi sees ning finantseerimisasutuste ja reaalmajanduse laenuvõtjate vahel (näiteks finantssüsteemidevaheliste nõuete tasaarveldamine). Makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika aitaks rangemate kapitali- ja tagatisnõuete abil ohjeldada ülemäärast riskide võtmist tõusufaasis. Kasvu ajal tekitatud puhvreid võiks languse ajal kasutada kahjude katmiseks, finantsvõimenduse vajaduse vähendamiseks ja pangajooksu ennetamiseks, soodustades samal ajal laenuandmist majanduskasvu toetamiseks.

Tabel 1

Makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika vahe-eesmärgid ja turutõrked

Vahe-eesmärk Turutõrked Ülemäärase krediidikasvu ja finantsvõimenduse leevendamine ja vältimine Laenuturu kriisi välismõjud: laenutingimuste järsk karmistamine ning sellest tulenev reaalsektori krediidi kättesaadavuse vähenemine Endogeenne riskide võtmine: huvid, mis majanduskasvu ajal soodustavad ülemäärast riskide võtmist ja pankade puhul laenutingimuste nõrgenemist. Seda selgitatakse kui märki pädevuse, tootluse suurendamise surve või asutustevaheliste strateegilise koostoime kohta Riskiillusioon: riski kollektiivne alahindamine, mis tuleneb lühikesest mälust ja asjaolust, et finantskriise esineb harva Pangajooks: hulgi- või jaerahastamise lõpetamine tegeliku või arvatava maksejõuetuse korral Omavahelise seotuse välismõjud: asutuses või turul toimuvate sündmustega seotud ebakindlusest tulenev nakkus Tähtaegade ülemäärase mittevastavuse ja turu mittelikviidsuse leevendamine ja vältimine Kiirmüügi välismõjud: tulenevad varade sundmüügist varade ja kohustuste ülemäärase mittevastavuse tõttu. See võib kaasa tuua likviidsusspiraali, kus varade hinna langus põhjustab müügisurvet, finantsvõimendust ja mõjude ülekandumist sarnaste varaliikidega finantseerimisasutustele Pangajooks Turu mittelikviidsus: pankadevaheliste või kapitaliturgude kokkukuivamine üldise usaldusekaotuse või pessimistlike ootuste tõttu Otsese ja kaudse riskikontsentratsiooni piiramine Omavahelise seotuse välismõjud Kiirmüügi välismõjud: (siin) on tingitud varade sundmüügist moonutatud hinnaga tulenevalt riskikontsentratsioonide jaotusest finantssüsteemis Ebakõlaliste huvide süsteemse mõju piiramine moraaliriski vähendamise eesmärgil Moraalirisk ja „liiga suur, et äparduda”: ülemäärane riskide võtmine päästmisootuste tõttu, mis tulenevad konkreetse asutuse eeldatavast olulisusest süsteemi jaoks Finantsinfrastruktuuri vastupanuvõime tugevdamine Omavahelise seotuse välismõjud Kiirmüügi välismõjud Riskiillusioon Mittetäielikud lepingud: riskikäitumist soodustavad tasustamissüsteemid

Teine vahe-eesmärk on seotud tähtaegade ülemäärase mittevastavusega, st sellega, millisel määral pikaajalisi varasid rahastatakse lühiajaliste kohustustega. Kogemus näitab, et laenutsüklid langevad kokku lühiajalise rahastamise suurenemisega. See omakorda suurendab finantsstabiilsuse riske, mis tulenevad mittelikviidsusest, kiirmüügist ja nakatumisest. Vahe-eesmärgi keskmes on varade turulikviidsus ja lühiajalistele vahenditele tuginemine, samuti teabe ebaühtlus, mis võib aidata selgitada rahastamise seost vara hindadega. Tähtaegade mittevastavuse vähendamiseks võiks makrotasandi usaldatavusjärelevalve raames nõuda pankadelt mittelikviidsete varade rahastamist stabiilsetest vahenditest ja kvaliteetsete likviidsete varade olemasolu lühiajaliste vahendite refinantseerimise tagamiseks. Nimetatud meetmete eesmärk on kaitsta panku turu mittelikviidsuse ja sellega seonduva kiirmüügisurve eest, samuti hoiustajate ja muude finantseerimisasutuste poolt raha massilise väljavõtmise eest.

Kolmas vahe-eesmärk on piirata otseseid ja kaudseid riskikontsentratsioone, võttes arvesse nende riskitaset. Otsese kontsentratsiooni risk tuleneb suurest riskikontsentratsioonist reaalsektoris (näiteks eluasemeturg, riigid) ning finantssektorite ja/või finantsüksuste vahel. Kaudne riskikontsentratsioon tekib süsteemi sees ning tuleneb finantseerimisasutuste omavahelisest seotusest ja ühiste riskikontsentratsioonide nakatavast mõjust. Suurt riskikontsentratsiooni on võimalik piirata, kehtestades konkreetsetele finantssektoritele ja vastaspooltele (vastaspoolte rühmadele) ülempiirid või ahela katkestajad – näiteks kesksed vastaspooled, mis vähendavad ootamatust maksejõuetusest või finantseerimisasutuste ühistest riskikontsentratsioonidest tulenevat võimalikku doominoefekti (näiteks nakatumist ja kiirmüüki).

Neljas vahe-eesmärk on piirata ebakõlaliste huvide süsteemset mõju moraaliriski vähendamise eesmärgil. See hõlmab süsteemselt oluliste asutuste vastupanuvõime tugevdamist valitsuste kaudsete tagatiste negatiivse mõju tasakaalustamise teel. Moraaliriski ohjeldamisel mängivad olulist rolli ka usaldusväärne kord nõuetekohaseks likvideerimiseks ja kriisilahendamiseks. Lisaks võib rakendada muid meetmeid – näiteks paluda turuosalistel tagada omaosalus või kehtestada juhtkonna tasustamisega seotud meetmeid.

Viies vahe-eesmärk on finantsinfrastruktuuri vastupanuvõime tugevdamine. Seda on võimalik saavutada peamiselt kahel viisil: finantssüsteemi infrastruktuuris välismõjude ohjeldamine (3) ja institutsionaalsest korraldusest tuleneva moraaliriski maandamine. See võib hõlmata õigussüsteeme, reitinguagentuure, hoiuste tagamise skeeme ja turutavasid.

3. Makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide valimine

Kui makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika vahe-eesmärgid on püstitatud, tuleb järgmisena valida asjaomaste eesmärkide saavutamiseks kasutatavad instrumendid. Instrumentide valikul tuleks lähtuda nende tulemuslikkusest ja tõhususest vahe- ja lõppeesmärkide saavutamisel.

Tulemuslikkus on seotud turutõrgete ohjeldamise ning vahe- ja lõppeesmärkide saavutamise võimalikkusega. Iga vahe-eesmärgi jaoks on tarvis vähemalt ühte tulemuslikku instrumenti („Tinbergeni reegel”). Praktikas võib olla õigustatud ka mitme teineteist täiendava instrumendi kasutamine, eelkõige juhul, kui see vähendab õigusnormi erinevuste ärakasutamist ja ülekandemehhanismiga seotud ebakindlust.

Asjakohane oleks kaaluda, kuidas erinevuste ärakasutamise vältimiseks saaks kasutada kooskõlastamist – kuigi mõned instrumendid on riigi tasandil rakendatuna tulemuslikud (näiteks laenu ja vara väärtuse suhtarvu või laenusumma ja sissetuleku suhte piirangud), võib teiste puhul olla nõutav rakendamine vähemalt liidu tasandil (näiteks marginaalide ja väärtuskärbete nõuded, keskse vastaspoole lõpparvelduse nõue). Kuigi enamike instrumentide rakendamine riigi tasandil avaldab teatud positiivset mõju, oleks liiduülene kooskõlastamine sellegipoolest kasulik. Kooskõlastamine ei mängi rolli mitte ainult instrumentide tulemuslikkuse suurendamisel, vaid ka teiste liikmesriikide finantssüsteemidesse üle kanduvate positiivsete ja negatiivsete mõjude arvesse võtmisel ning ühisturu nõuetekohase toimimise tagamisel.

Tõhusus on seotud eesmärkide saavutamisega vähima kulutusega. Põhiküsimuseks on siin kompromiss vastupanuvõime ja kasvu vahel, kuna vastupanuvõimet ei saa suurendada ilma kulutusteta. See tähendab, et eelistada tuleks instrumente, mis toetavad pikaajalist kasvu, kuigi sisaldavad süsteemset riski, ning instrumente, mille mõju teistele poliitika instrumentidele on väiksem.

Tabelis 2 on toodud loetelu makrotasandi usaldatavusjärelevalve soovituslikest instrumentidest vahe-eesmärkide lõikes (4). Lisaks tabelis 2 loetletud instrumentidele võivad liikmesriigid valida instrumente, mis kõige paremini ohjeldavad konkreetseid finantsstabiilsuse riske riigi tasandil. Lisaks tuleks eesmärkide ja instrumentide raamistik regulaarselt üle vaadata ning see peaks sisaldama uut teavet makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika ning süsteemse riski allikate kohta.

Tabel 2

Vahe-eesmärgid ja makrotasandi usaldatavusjärelevalve soovituslikud instrumendid

1. Ülemäärase krediidikasvu ja finantsvõimenduse leevendamine ja vältimine

— Vastutsükliline kapitalipuhver

— Sektoripõhised kapitalinõuded (sealhulgas finantssüsteemidevahelised)

— Makrotasandi usaldatavusjärelevalves oluline võimenduse määr

— Laenu ja vara väärtuse suhtarvu nõuded

— Laenusumma ja sissetuleku suhte / võlgnevuse kattekordaja nõuded

2. Tähtaegade ülemäärase mittevastavuse ja turu mittelikviidsuse leevendamine ja vältimine

— Makrotasandi usaldatavusjärelevalvega seotud likviidsuskordaja korrigeerimine (näiteks likviidsuse kattekordaja)

— Makrotasandi usaldatavusjärelevalvega seotud rahastamisallikate piirangud (näiteks stabiilse netorahastamise kordaja)

— Vähem stabiilse rahastamise kaalumata piirang seoses makrotasandi usaldatavusjärelevalvega (näiteks laenude ja hoiuste suhtarv)

— Tagatisnõuded ja väärtuskärbete nõuded

3. Otsese ja kaudse riskikontsentratsiooni piiramine

— Suurte riskikontsentratsioonide piirangud

— Keskse vastaspoole lõpparvelduse nõue

4. Ebakõlaliste huvide süsteemse mõju piiramine moraalse ohu vähendamise eesmärgil

— Süsteemselt olulise krediidiasutuse või investeerimisühingu (SIFI) kapitali lisamaks

5. Finantsinfrastruktuuri vastupanuvõime tugevdamine

— Keskse vastaspoole lõpparvelduse tagatisnõuded ja väärtuskärbete nõuded

— Andmete avaldamise suurendamine

— Struktuurse süsteemse riski puhver

Makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide piiratud kasutamine ei võimalda nende tulemuslikkuse ja tõhususe üldist kvantitatiivset analüüsimist. Riikide kogemuse põhjal kogutud andmetest tervikuna ei piisa. Samas aga osutab 1. liites kajastatud instrumentide ülekandumise ja praktilise rakendamise analüüs asjaolule, et mõnede instrumentide (näiteks kapitalipõhiste instrumentide, suurte riskikontsentratsioonide piirangute, laenu ja vara väärtuse suhtarvu / laenusumma ja sissetuleku suhte nõuete) osas on teadmised põhjalikumad kui teiste instrumentide osas (näiteks tagatisnõuded ja väärtuskärbete nõuded, keskse vastaspoole lõpparvelduse nõue). Erinevad ülekandekanalid ja instrumentide rakendamise ulatus toetavad võimalikku vastastikust täiendavust. Näiteks saab kapitalipõhiseid instrumente (varahindade mõjutamine) ning laenu ja vara väärtuse suhtarvu ja laenusumma ja sissetuleku suhte piiranguid (finantsteenuste mahu kärpimine) kasutada paralleelselt ülemäärase krediidikasvu piiramiseks. Samuti saaks üheaegselt kohaldada suurte riskikontsentratsioonide piiranguid ja keskse vastaspoole lõpparvelduse nõudeid, sest nende eesmärk on ohjeldada vastaspoole riski eri liiki tehingutes. Lisaks tabelis 2 loetletud instrumentidele peaksid makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutused olema kaasatud maksevõime taastekavade ja kriisilahenduskavade ning hoiuste tagamise skeemide kujundamisse ja rakendamisse, kuna need on finantssüsteemi nõuetekohaseks toimimiseks olulised. Kuigi mõned tabelis 2 loetletud konkreetsed vahendid on kujundatud pangandussektori vaatenurgast, saaks neid edukalt kohaldada ka teistes sektorites – 2. liites käsitletakse makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika võimalikku rolli kindlustuses.

Instrumentide õigusliku aluse osas oodatakse tulevaselt kapitalinõuete määruselt (CRR) ja kapitalinõuete direktiivilt (CRD IV) paindlikkuse võimaldamist pankadele ja suurtele investeerimisühingutele mõnede tabelis 2 loetletud instrumentide ulatuse piiramiseks teatud tingimustes. See on kooskõlas ESRNi kirjaga makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika põhimõtete kohta liidu pangandussektorit käsitlevates õigusaktides (5). Liidu õiguses reguleerimata instrumente (6) võib rakendada riigi tasandil, kui selleks on nõuetekohane õiguslik alus (7). Sellegipoolest ei tähenda üksikasjalike eeskirjade puudumine liidu tasandil, et liikmesriikidel on täiesti vabad käed riigisiseste eeskirjade kehtestamisel, kuna mõned liidu õiguse põhimõtted – näiteks kapitali vabale liikumisele piirangute kehtestamise keeld – võivad piirata riikide valikuvabadust.

1. liide

ESRNi makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide analüüs

Käesolevas lisas esitatakse kokkuvõte ESRNi analüüsitud makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentidega seotud tähelepanekutest vahe-eesmärkide lõikes. Lisas antakse ülevaade, kuidas iga instrument on määratletud, kuidas see toimib (st mida teatakse ülekandemehhanismi kohta), mis liiki näitajad võivad lisaks ekspertide hinnangule suunata instrumendi aktiveerimise või desaktiveerimise otsust ning kuidas instrument võib teisi instrumente täiendada. Kuigi mitme instrumendi kontseptuaalne analüüs on praeguseks juba üsna põhjalik, on enamiku instrumentide kasutamise kogemus Euroopa Liidus piiratud (hoolimata asjaolust, et mõnda instrumenti – näiteks laenu ja vara väärtuse suhtarvu ja laenusumma ja sissetuleku suhte piiranguid – on rakendatud ka varem). Instrumentide võimalikku mõju, näitajaid ja vastastikust täiendavust tuleks edaspidi kindlasti täiendavalt analüüsida.

1. Ülemäärase krediidikasvu ja finantsvõimenduse leevendamine ja vältimine

Vastutsükliline kapitalipuhver

Vastutsükliline kapitalipuhver on lisakapitalinõue omavahendite säilitamise puhvrile. Lisakapitalinõuet saab vastutsükliliselt suurendada või vähendada vastavalt krediiditsüklist tuleneva süsteemse riski muutumisele. Vastutsüklilise kapitalipuhvri eesmärk on kaitsta pangandussüsteemi võimalike kahjude eest, mis tulenevad süsteemiülese riski suurenemisest tingitud ülemäärasest krediidikasvust. Antud instrumendil on otsene mõju vastupanuvõimele – kapitalipuhvreid moodustatakse perioodil, mil süsteemiülene risk suureneb, ning kasutatakse siis, kui risk väheneb.

Võimaliku kaudse mõjuna võib vastutsükliline kapitalipuhver aidata tasakaalustada krediiditsükli kasvufaasi, vähendades krediidi pakkumist või suurendades krediidikulukust. Krediidi pakkumine võib väheneda, kui pangad suurendavad omavahendite määra, vähendades riskikaalutud varade hulka. Krediidikulukus võib kasvada kapitalikulude kogusumma suurenemise tõttu, sest pangad kannavad kapitalikulud kõrgemate laenuintresside kaudu edasi klientidele. Mõlemad mõju edasikandumise kanalid võivad vähendada laenumahtu, mis omakorda aitab vältida süsteemiülese riski kuhjumist. Samuti võib puhvri vabastamine vähendada riski, et seadusest tulenevad kapitalinõuded hakkavad krediiditsükli pöördumisel krediidi pakkumist piirama. Ebakindlus kaudse mõju suhtes on suurem kui otsese mõju suhtes – selles valdkonnas oleks vaja teha täiendavaid uuringuid. Krediidikasvu võimalikku piiramist krediiditsükli tõusufaasis tuleks käsitleda pigem positiivse kõrvalmõjuna kui vastutsüklilise kapitalipuhvri eesmärgina.

Poliitikakujundajad võivad vastutsüklilise kapitalipuhvri kehtestamisel võtta lähtealuseks laenude ja SKP suhte kõrvalekalded pikaajalisest suundumusest või muud asjakohased näitajad. Siiani on empiiriline arutelu keskendunud eelkõige laenu-SKP lõhe eripäradele. Nimetatud lõhe kujutab endast laenude ja SKP suhte kõrvalekallet pikaajalisest tendentsist, kusjuures positiivset lõhet peetakse ülemäärase krediidikasvu märgiks. Rahvusvaheliste Arvelduste Panga riigiülestes uuringutes rõhutatakse, et laenu-SKP lõhe on varasemalt olnud usaldusväärne finantskriisi näitaja. Riikide kogemus aga näitab, et see ei ole alati andnud tõuget puhvri käivitamiseks ega toiminud ühtviisi hästi märguandena puhvri vabastamiseks. Täiendavate juhiste andmiseks puhvri loomisel on moodustatud ESRNi ekspertide rühm, mis eelkõige analüüsib piiriüleselt muid võimalikke indikaatoreid Euroopa Liidu liikmesriikides.

Vastutsükliline kapitalipuhver on sätestatud CRD IV eelnõus ning tuleb seega siseriiklikku õigusesse üle võtta. Kavandatav vastutsüklilise kapitalipuhvri kord annab makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutustele teatava valikuvabaduse puhvri loomisel kooskõlas näitajate käsitlemise põhimõtete ja juhistega (8) ning tagab teatud määral nende vastastikkuse.

Sektoripõhised kapitalinõuded (sealhulgas finantssüsteemidevahelised)

Agregeeritud kapitalinõuded, nagu näiteks vastutsükliline kapitalipuhver, võivad ülemäärase laenuandmise ohjeldamisel osutuda suhteliselt kohmakaks vahendiks. Sellisel juhul võivad sihipärasemaks vahendiks olla sektoripõhised kapitalinõuded, (9) kui mikrotasandi usaldatavusjärelevalve nõuded süsteemset riski piisavalt ei reguleeri. Sektoripõhiste kapitalinõuete kohaldamiseks võib a) skaleerida konkreetse sektori või varaliigiga seotud mikrotasandi usaldatavusjärelevalve kapitalinõuded teatud teguriga või b) kohaldada kapitali lisamaksu või lisanõudeid konkreetse sektori või varaliigiga seotud panga riskipositsioonide kaalumisele. Samuti võib kehtestada riskikaalude alumised piirid.

Ülekandemehhanism on sarnane vastutsüklilise kapitalipuhvriga, kuid siin on kaks erinevust. Esiteks muudab konkreetse sektori kapitalinõuete suurendamine suhtelisi hindu, vähendades seeläbi laenuandmist (laenuandmise kasvu) asjaomasele sektorile, kuna sektori rahastamise suhteline piirkulu tõuseb. Teiseks kipuvad pangad kõrge riskiga sektoris pigem vähendama riskikontsentratsiooni kui suurendama omakapitali.

Antud instrumenti tuleks kasutada süsteemse riski kuhjumisel konkreetses sektoris või varaklassis. Sellise kuhjumise üheks võimalikuks näitajaks on sektoripõhised krediidiandmed, mida saab arvutada sektoripõhise laenu-SKP lõhena. Riski kuhjumisest võivad märku anda ka muud andmed, näiteks hüpoteeklaenude maht või kinnisvarahinnad kinnisvarasektoris.

CRR eelnõu näeb ette võimaluse kohandada kapitalinõudeid eluasemena kasutatavale kinnisvarale ja ärikinnisvarale ning ka finantssüsteemidevahelisi riskikontsentratsioone makrotasandi usaldatavusjärelevalve või süsteemse riski eesmärgil liidu tasandil kehtestatud korras.

Makrotasandi usaldatavusjärelevalves oluline võimenduse määr

Võimenduse määr on määratletud kui panga omakapitali suhe (riskiga korrigeerimata) koguvaradesse. Makrotasandi usaldatavusjärelevalve seisukohast võiks võimenduse määra nõuet kohaldada kõikidele pankadele lisakapitalinõudena, ajaliste kõikumistega. Kui makrotasandi usaldatavusjärelevalve riskikaalutud kapitalinõudeid kohaldatakse ajaliste kõikumistega, tuleks ka võimenduse määra nõuet aja jooksul muuta, et tagada selle toimimine kaitsemehhanismina. Makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumendina on võimenduse määra nõudel suhtelise lihtsuse ja läbipaistvuse eelis.

Võimenduse määra nõude ülekandemehhanism on sarnane riskikaalutud kapitalinõuetega. Kui võimenduse määr seab riskikaalutud nõuetest suuremad piirangud, võiksid pangad kõrgemate nõuete täitmiseks suurendada omakapitali ja jaotamata kasumit või vähendada varade hulka (10). Krediidikulukus tõenäoliselt kasvaks ning laenumaht väheneks (11).

Võimenduse määra peetakse mõnikord süsteemse riski näitajaks. Baseli pangajärelevalve komitee uuringus on leitud, et võimenduse määr võimaldas tuvastada need pangad, mis hiljutises finantskriisis riigi toetust vajasid (12). Lisaks võib võimenduse määra puudutavate otsuste langetamisel kasutada muid näitajaid, mis võivad olla asjakohased ka vastutsüklilise kapitalipuhvri puhul.

Kui võimenduse määra nõue on pärast vaatlusperioodi kooskõlas tulevase CRRiga siduva instrumendina vastu võetud, võib liidu tasandil kehtestatud korra kohaselt olla lubatud ka nõude karmistamine makrotasandi usaldatavusjärelevalve eesmärgil. Enne nõude harmoneerimist liidu tasandil võidakse ette näha nõude kohaldamine riigi tasandil.

Laenu ja vara väärtuse suhtarvu ning laenusumma ja sissetuleku suhte / võlgnevuse kattekordaja nõuded

Laenu ja vara väärtuse suhtarvu nõue on laenu ja selle aluseks oleva tagatisvara (näiteks eluaseme) suhte piirnorm; laenusumma ja sissetuleku suhe on aga laenu teenindamise kulude ja netosissetuleku suhte piirnorm. Lähtepunkt erineb eespool käsitletud instrumentidest selle poolest, et antud nõuded kehtivad kliendi ja finantseerimisasutuse vahelisele lepingule, mitte asutusele endale.

Laenu ja vara väärtuse suhtarvu ning laenusumma ja sissetuleku suhte eesmärk makrotasandi usaldatavusjärelevalves on pehmendada krediiditsüklit ja suurendada finantseerimisasutuste vastupanuvõimet. Mõju krediiditsüklile avaldub läbi rangema laenu ja vara väärtuse suhtarvu, mis leevendab „finantskiirendusmehhanismi” – kui positiivne sissetulekušokk toob kaasa eluasemehindade tõusu, on laenuvõtmise kasv eeldatavalt väiksem riikides, kus laenu ja vara väärtuse suhtarv on madalam (13). Lisaks võib madalam laenu ja vara väärtuse suhtarvu piirnorm väiksemate maksehäiretest tulenevate kahjude kaudu suurendada pangandussüsteemi vastupanuvõimet, samas kui madalam laenusumma ja sissetuleku suhte piirnorm võib vähendada maksehäirete tõenäosust. Laenu ja vara väärtuse suhtarvu ning laenusumma ja sissetuleku suhte piirnorme peetakse üldiselt täiendavateks instrumentideks. Kuna sissetulekud on eluasemehindadest stabiilsemad, võivad laenusumma ja sissetuleku suhte piirnormid olla rangemad eluasemehindade tõusu perioodil. Kuigi praktikas on laenu ja vara väärtuse suhtarvu ning laenusumma ja sissetuleku suhte piirnorme kohaldatud muutumatutena, võib kohaldada ka ajalisi kõikumisi. Destabiliseerivat rolli võivad siin mängida ootused – rangemate piiride kehtestamise ootuses võib leibkond kiirustada laenu võtma, kui laenu ja vara väärtuse suhtarv ning laenusumma ja sissetuleku suhe on kõrge.

Kuigi laenu ja vara väärtuse suhtarvu ning laenusumma ja sissetuleku suhte piirnorme kohaldatakse mitmes liikmesriigis, ei ole nõuded liidu tasandil harmoneeritud. Arvestades antud instrumentide määratluse või suuniste puudumist liidu tasandil, oleks makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutustele juhiste andmisel otstarbekas läbi viia põhjalik analüüs ESRNi poolt.

Täiendavus

Vastutsükliline kapitalipuhver, sektoripõhised kapitalinõuded ja võimenduse määra nõue täiendavad üksteist kohaldamisala (laiast kuni kitsani), riskitundlikkuse ja rakendamise (ühed on suunatud süsteemse riski tsüklilistele, teised struktuursetele ilmingutele) osas. Laenu ja vara väärtuse suhtarvu ning laenusumma ja sissetuleku suhte piirnorme peetakse vahel eluasemeturu sektoripõhiste kapitalinõuete asendajaks. Samas võib neid aga mitmel põhjusel pidada ka kapitalipõhiseid vahendeid täiendavateks meetmeteks. Esiteks, kui kapitalipõhised vahendid võivad peamiselt mõjutada krediidi pakkumist, siis laenu ja vara väärtuse suhtarvu ning laenusumma ja sissetuleku suhte piirnormid avaldavad peamiselt mõju nõudlusele, st pankade laenuklientidele. Teiseks, kui risk ei ole piisavalt maandatud näiteks eluasemeturu sektoripõhiste kapitalinõuete abil, võivad laenu ja vara väärtuse suhtarvu ning laenusumma ja sissetuleku suhte piirnormid toimida kaitsemeetmetena. Lisaks võib kapitalipõhiste instrumentide tulemuslikkust mõjutada vajadus liikmesriikidevahelise kooskõlastamise järele. See ei puuduta küll laenu ja vara väärtuse suhtarvu ning laenusumma ja sissetuleku suhet, kuna nende lähtepunktiks on kliendi ja finantseerimisasutuse vaheline leping, mitte asutus ise. Seetõttu on need instrumendid vähem avatud õigusnormi erinevuste ärakasutamisele, mis peletab ettevõtteid välismaale ja soodustab varipangandust (14).

2. Tähtaegade ülemäärase mittevastavuse ja turu mittelikviidsuse leevendamine ja vältimine

Likviidsuskordaja (näiteks likviidsuskattekordaja) korrigeerimine makrotasandi usaldatavusjärelevalves ja makrotasandi usaldatavusjärelevalve piirangud rahastamisallikatele (näiteks stabiilse netorahastamise kordaja)

Likviidsuskattekordaja (kvaliteetsete likviidsete varade ja järgmise 30 päeva jooksul neto raha väljamaksete suhtarv) mõõdab pankade võimet taluda lühiajalisi eelnevalt tuvastatud likviidsusprobleeme ning tagab, et pankade likviidsed varad suudavad tasakaalustada võimaliku lühiajalise likviidsuse kaotuse. Antud määratluse on kooskõlastanud Baseli komitee. Stabiilse netorahastamise kordaja (olemasoleva ja nõutava stabiilse rahastamise suhtarv) eesmärk on seada alampiir pankade pikaajalise rahastamise mahule, võrreldes vähemlikviidsete varadega. Mõiste täpne määratlus on Baseli komitees kooskõlastamisel. Mõlema instrumendi puhul võib makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika meetmeks olla lisakapitalinõue või muu makrotasandi usaldatavusnõuete seadusmuudatus. Samuti on võimalik kehtestada nõudeid konkreetsetele panganduskontsernidele (näiteks süsteemselt olulised pangad) ja mitte kogu pangandussektorile.

Antud instrumentide esmane vahe-eesmärk on vähendada tähtaegade ülemäärast mittevastavust ja rahastamisriski (15). Lisaks võivad instrumendid suurendada süsteemi vastupanuvõimet ülemäärase krediidi ja finantsvõimenduse suhtes (16). Pangad võivad likviidsusnõuete täitmiseks pikendada rahastamise tähtaegu või investeerida likviidsetesse varadesse (või teha mõlemat). Protsüklilisuse vältimiseks peaks pankadel likviidsusprobleemide korral olema võimalik kasutada puhvreid.

Nõuete karmistamise näitajateks võivad olla pankade bilansiandmed, majandusnäitajad ja turuandmed (omakapital, krediidiriski vahetustehingud). Erinevad näitajad – näiteks pankadevaheliste mahtude ja määrade olulised muutused, EKP vahendite kasutamine, tagatiste kasutamine ja olemasolu ning pangajooksu ended (näiteks kiirmaksed või -väljavõtted) – võivad aidata otsustada nõuete leevendamise asjakohasuse üle (17). Mõned näitajad võivad kattuda ajaliste kõikumistega kohaldatavate kapitalipõhiste vahendite näitajatega.

Likviidsuskattekordaja ja stabiilse netorahastamise kordaja juurutatakse CRRi eelnõu kohaselt üksikasjalike siduvate nõuetena alles pärast vaatlusperioodi. Enne instrumentide harmoneerimist liidu tasandil antakse liikmesriikidele võimalus kohaldada riigisiseselt likviidsusnõudeid või usaldatavusjärelevalve nõudeid, võttes arvesse erinevaid asjaolusid, sealhulgas süsteemset likviidsusriski. Lisaks nähakse eelnõus ette võimalus instrumentide kohandamiseks makrotasandi usaldatavusjärelevalve eesmärgil liidu tasandil kehtestatud korras.

Vähem stabiilse rahastamise kaalumata piirang seoses makrotasandi usaldatavusjärelevalvega (näiteks laenude ja hoiuste suhtarv)

Vähem stabiilsetest rahastamisallikatest ülemäärase sõltuvuse vähendamiseks on mõned riigid kohaldanud kaalumata likviidsuspiiranguid vähem stabiilsele rahastamisele (näiteks laenude ja hoiuste suhtarvu nõue). Klientide hoiuseid loetakse üldiselt stabiilseks rahastamisallikaks. See tähendab, et laenude ja hoiuste suhtarvu (või selle edasiarendatud versioone) võib kasutada selleks, et vähendada ülemäärast struktuurset sõltuvust vähem stabiilsest turupõhisest rahastamisest. Samas ei võeta antud vahendi puhul arvesse turupõhise rahastamise tähtaegade struktuuri, mistõttu on vahendi mõju erineva ärimudeliga pankades erinev. Seotud meetmeteks on antud vahendi puhul põhilise rahastamise suhtarvud ja hulgirahastamise suhtarvud.

Laenude ja hoiuste suhtarvu nõude täitmiseks võib kas vähendada laenuandmist või suurendada hoiuste mahtu. Hiljutises kriisis omandatud kogemus näitab, et langusfaasis hoiused võrreldes laenudega suurenevad, sest hoiused püsivad stabiilsena või koguni kasvavad (tulenevalt liikumistest muud liiki säästudes), samas kui laenunõudlus majandusaktiivsuse languse tõttu väheneb. Seega võib laenude ja hoiuste suhtarv järgida tsüklit, muutes vastavad nõuded tõusufaasis karmimaks ja langusfaasis leebemaks. Kui laenud ja hoiused ei ole nõuetekohaselt määratletud, võib tekkida õigusnormi erinevuste ärakasutamise huvi – pangad võivad kohustuste vältimiseks luua uusi võlaväärtpaberitel põhinevaid rahastamisstruktuure.

Vajadusel võib laenude ja hoiuste suhtarvu kasutada ka ülemäärase finantsvõimenduse või krediidi ohjeldamiseks (millest annab märku laenude ja SKP suhe või selle muutus) ning pankade struktuurse likviidsuse tugevdamiseks.

Tagatisnõuded ja väärtuskärbete nõuded

Väärtuskärped ja esialgsed tagatisnõuded määratlevad tagatuse taseme tagatud rahastamis- ja tuletisinstrumentide tehingutes. Laias laastus määrab tagatuse taseme tagatud rahastamistehingutes tagatiseks saadud väärtpaberitele kohaldatav väärtuskärbe. Tuletisinstrumentide tehingutes sõltub tagatuse tase eelkõige esialgsest tagatisnõudest (mis kaitseb turuosalist tema positsiooni võimalike muutuste eest vastaspoole maksejõuetuse korral) ning ka selle nõude täitmiseks seatud väärtpaberitele kohaldatavast väärtuskärpest. Järelevalveasutuste kehtestatud väärtuskärped ja tagatisnõuded võivad pärssida rahastamisbuume ja leevendada tagatud rahastamise kokkukuivamist langusfaasis, st vähendada turulikviidsuse protsüklilisust, potentsiaalselt vähendades likviidsuse varumist ja kiirmüüki. Samuti võivad väärtuskärped aidata piirata ülemäärast krediidikasvu ja finantsvõimendust.

Tsüklikeskne lähenemine (nii pingelistes kui ka stabiilsetes turutingimustes kogutud pikaajaliste andmete kasutamine) tähendab, et tagatisnõuded ja väärtuskärped on väiksemas sõltuvuses jooksvatest turutingimustest. Seda võib täiendada vabatahtliku vastutsüklilise lisakapitalinõudega, et vajadusel reguleerida tagatud rahastamist, kindlustades nii riskide realistlikuma hindamise kui ka ülemäärase laenuandmise vähendamise. Samas aga võib nõuete karmistamine eelkõige finantstsükli harjal turgusid destabiliseerida, kuna sellega avaldatakse survet rahastamisele. Tulemuseks võib olla vara hinna langus, mis omakorda suurendab väärtuskärpeid ja tagatisnõudeid ning võib vallandada langusspiraali (18).

Kehtivates õigusaktides ei ole makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutustele antud valdkonnas rolli ette nähtud. Seoses börsiväliste tuletisinstrumentidega võidakse seda kaaluda Euroopa turu infrastruktuuri määruse (European Market Infrastructure Regulation, EMIR) esimesel läbivaatamisel. Lisaks võib tagatisnõuete ja väärtuskärbete kui turutehingutele suunatud instrumentide puhul esineda õigusnormi erinevuste ärakasutamist, mistõttu oleks otstarbekas läheneda küsimusele globaalselt.

Täiendavus

Likviidsuskattekordaja, stabiilse netorahastamise kordaja ning laenude ja hoiuste suhtarvu vahel võib ette näha võimalikku vastastikust täiendavust, mis tuleneb suuresti nende tähtaegade, ulatuse ja riskitundlikkuse erinevustest. Likviidsusinstrumendid võivad täiendada ka solventsusinstrumente, nagu näiteks vastutsükliline kapitalipuhver, vähendades finantsvõimendust ja suurendades vastupanuvõimet. Lisaks täiendavad marginaali ja väärtuskärbete nõuded pangaspetsiifilisi meetmeid (eelkõige stabiilse netorahastamise kordaja ning laenude ja hoiuste suhtarv), kuna need võivad avaldada mõju kogu turu likviidsusele ja rahastamise stabiilsusele.

3. Otsese ja kaudse riskikontsentratsiooni piiramine

Suure riskikontsentratsiooni piirangud

CRDs on suur riskikontsentratsioon määratletud kui „ühe kliendi või omavahel seotud klientide rühma suhtes võetud riskipositsioon, mis võrdub 10 %-ga või ületab 10 % krediidiasutuse või investeerimisühingu aktsepteeritud kapitalist”. Krediidiasutused ja investeerimisühingud ei võta sellist riskipositsiooni ühe kliendi või omavahel seotud klientide rühma suhtes, mis on suurem kui 25 % krediidiasutuse või investeerimisühingu omavahenditest (kapitalist). Samuti jätab CRD liikmesriikidele vabad käed teatud liiki riskikontsentratsioonide käsitlemise osas (näiteks süsteemselt asjakohastes sektorites) vastavalt riskitasemele, mis võimaldab makrotasandi usaldatavusjärelevalve sekkumist. Suure riskide kontsentratsiooni piirangud võivad vähendada kontsentratsiooniriski, vastaspoole riski ja võimalikku nakatumist (ka varipanganduses) (19). Samuti piiravad need finantseerimisasutuste tundlikkust üldiste või sektoripõhiste vapustuste suhtes.

Konkreetsete vastaspoolte või sektoritega (näiteks kinnisvarasektor või muud finantseerimisasutused) seonduvatele riskipositsioonidele piirnormide kehtestamisega aitab suure riskikontsentratsiooni piirang otseselt kaasa riski jaotumisele üle kogu süsteemi (20). Samuti parandavad nimetatud piirangud pankadevahelise turu sügavust ning mitmekesistavad rahastamist finantseerimis- ja mittefinantseerimisasutuste jaoks. Lisaks vähendavad riskipositsioonide piirnormid ühe vastaspoole maksejõuetuse võimalikku mõju. Sarnaselt enamikule makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentidele võib ka siin tekkida protsüklilisus – kapitali kasv buumi ajal võib suurendada riskipositsiooni piirnormi, samas kui kapitali vähenemine languse ajal võib piirnormi karmistada. Lisaks võib piirang pärssida kasvu või takistada ekspertteadmiste rakendamist teatud sektorites.

CRD kohaselt peavad finantseerimisasutused teatama riskipositsioonidest, mis ületavad 10 % kapitalist. Seda teavet saab kasutada võrgustiku analüüsis makrotasandi usaldatavusjärelevalve piirangute asjakohasuse kindlakstegemiseks. Vajadusel saab teatamispiiri alandada, et hõlmata suure kapitalibaasiga süsteemselt olulisi globaalseid asutusi. CRRi eelnõus nähakse ette võimalus suure riskikontsentratsiooni nõudeid riigi tasandil makrotasandi usaldatavusjärelevalve eesmärgil karmistada vastavalt liidu tasandil kehtestatud korrale.

Keskse vastaspoole lõpparvelduse nõue

Seadusandlikud asutused võivad nõuda finantseerimisasutuste teatud tehingute lõpparveldamist kesksete vastaspoolte kaudu. Kahepoolsete riskipositsioonide võrgustiku asendamine struktuuriga, kus igal osapoolel on keskse vastaspoole suhtes üks riskipositsioon, võib vastaspoole riski ümber jaotada ning riskiohje ja rikkumismenetluse tsentraliseerida. See võib omakorda aidata piirata mõjude ülekandumist ja säilitada pankadevahelise turu stabiilsust.

Samas kaasnevad nimetatud meetmega tehingukulud ja õigusnormi erinevuste ärakasutamise võimaluse suurenemine, näiteks selliste tehingute eelistamise kaudu, mida keskse vastaspoole lõpparvelduse nõue ei hõlma. Lisaks suureneb vastaspoole riski koondamise tulemusel kesksete vastaspoolte süsteemne tähtsus, mis võib põhjustada ülemäärast turujõudu, moraaliriski või (kohustuste mittetäitmisest tulenevat) süsteemset riski (21). Samuti on kesksete vastaspoolte riskiohje- ja riskitaluvusvõime suuresti järele proovimata, eeskätt potentsiaalselt kõrgemal tehingute tasemel. Seetõttu on vaja kesksete vastaspoolte ranget regulatsiooni, mis hõlmab ka asjakohaste kriisilahenduskavade ja maksevõime taastekavade väljatöötamist kesksetele vastaspooltele. Samuti tuleb hoolikalt valida tooted, mille puhul on nõutav lõpparveldamine keskse vastaspoole kaudu.

Asjakohasteks valikunäitajateks, mille alusel otsustada, millistele lepingutele keskse vastaspoole lõpparvelduse nõuet tuleks kohaldada, on standardimine, likviidsus, keerukus ja riskitunnused ning süsteemse riski potentsiaalne vähendamine ja rahvusvahelise harmoneerimise võimalikkus.

Globaalsel tasandil tehakse jõupingutusi standarditud börsiväliste tuletisinstrumentide keskse lõpparveldamise kehtestamiseks. Euroopa Liidus kehtestatakse see nõue EMIRiga. Sellegipoolest on enne nõude lisamist makrotasandi usaldatavusjärelevalve vahendite hulka tarvis täiendavalt uurida selle kohaldamise mõju. Tulemuslikkuse tagamiseks tuleks nõuet kohaldada vähemalt liidu, kui mitte maailma tasandil.

Täiendavus

Eespool kirjeldatud meetmed on teineteist vastastikku täiendavad, kuna vähendavad vastaspoole riski süsteemset mõju eri liiki tehingute lõikes. Kui suure riskikontsentratsiooni piirang vähendab vastaspoole riski seoses ühe vastaspoole või sektoriga, siis keskse vastaspoole lõpparvelduse nõue vähendab vastaspoole maksejõuetuse levimist, kuna riski hallatakse ühes kohas, kus seda on võimalik hoida mõõdukana. Suure riskikontsentratsiooni piirangute karmistamine võib finantsstruktuuri tugevdamisel toimida paralleelselt sektoripõhiste kapitalinõuete või laenu ja vara väärtuse suhtarvu piirnormide ja struktuursete puhvritega. Lisaks tuleks keskset lõpparveldust täiendada kesksetele vastaspooltele kehtestatavate marginaali ja väärtuskärbete nõuetega, et muuta kesksed vastaspooled vastaspoole riski suhtes vastupanuvõimeliseks. Nimetatud nõuded tuleks viia kooskõlla nõuetega tehingutele, mida keskselt ei lõpparveldata.

4. Ebakõlaliste huvide süsteemse mõju piiramine moraaliriski vähendamise eesmärgil

Süsteemselt olulise krediidiasutuse või investeerimisühingu (SIFI) kapitali lisamaks

Süsteemselt oluliste krediidiasutuste või investeerimisühingute (SIFI) suhtes võidakse kohaldada täiendava kapitalipuhvri nõuet. Lisamaksu eesmärk on SIFI kahjutaluvusvõime suurendamine. See vähendab nii majanduslike raskuste tõenäosust kui ka nende potentsiaalset mõju. Kapitalipuhvrit võiks kohaldada süsteemselt olulistele pankadele, ent samas võiks seda laiendada ka teistele süsteemselt olulistele asutustele.

Samuti võib puhver korrigeerida SIFIde võimalikke rahastamistoetusi, mis tulenevad kaudsest valitsuse tagatisest. Sel moel tagatakse võrdsed tingimused väikestele ja keskmise suurusega (mittesüsteemsetele) pankadele ning SIFIde parem šokitaluvusvõime. Miinuseks on see, et lisamaks võib soodustada varipangandust ja muuta SIFI staatuse üheselt selgeks, käivitades seeläbi kaudse rahastamistoetuse kasutamise ning moonutades konkurentsi. Kokkuvõttes on makromajanduse hindamisrühm (Macroeconomic Assessment Group) järeldanud, et SIFI lisamaksu kasu finantsstabiilsusele kaalub üles majandusliku koormuse (mis väljendub SKP ajutise vähenemisena).

Pankade (ja muude asutuste) süsteemsuse kindlaksmääramiseks võrreldakse indikaatoreid järgmistes kategooriates: suurus, omavaheline seotus, asendatavus ja keerukus. Pankade puhul kavatsetakse nõuded kehtestada paralleelselt Basel III kapitali säilitamise nõuete ja vastutsükliliste kapitalipuhvritega. SIFI kapitali lisamaksud kehtestatakse ühel või teisel kujul liidu tasandil CRD IVga.

Maksevõime taastamise ja kriisilahenduskord

Seadusandlikud asutused vajavad vahendeid finantskriisi ennetamiseks ja selle mõju leevendamiseks, kui kriis peaks siiski tekkima. Ennetamiseks ja leevendamiseks on vaja maksevõime taastekavasid (mille koostavad pangad) ja kriisilahenduskavasid (mille koostavad ametiasutused). Ametiasutuste varajase sekkumise volitused võimaldavad neil võtta meetmeid panga makseraskustesse sattumise ennetamiseks, kui panga poolt rakendatud maksevõime taastamise meetmed on osutunud ebapiisavaks. Kriisilahendusõigused võimaldavad ametiasutustel võtta makseraskustes pank oma kontrolli alla, kui panga või ametiasutuste rakendatud meetmed ei ole andnud tulemusi. Pankade maksevõime taastamise ja kriisilahenduse direktiivi (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD) eelnõus ette nähtud kava eesmärk on minimeerida pangakriiside ja pankade makseraskuste süsteemset mõju, tagades pankade jätkusuutlikkuse, piirates makseraskuste mõju ja minimeerides maksumaksjate kahjusid, kandes need üle sidusrühmadele (näiteks investoritele pandud kohustustega (bail-in) või jättes nad kõrvale haldusmenetluses, samal ajal, kui kriitilise tähtsusega funktsioonid antakse üle ajutisele üleminekupangale või kolmandast osapoolest ostjale). Makrotasandi usaldatavusjärelevalve seisukohast aitab BRRD minimeerida riskikontsentratsioonide süsteemset mõju, parandada arusaamist omavahelisest seotusest ja leevendada kriisi välismõjusid.

Ülekanne toimub peamiselt kahe kanali kaudu. Esiteks piiratakse moraaliriski süsteemselt olulistes pankades ning neile antavat kaudset toetust, kuna nad tagavad, et panga makseraskuste korral kannavad kahjud mitte kolmandad osapooled, nagu riikide valitsused, vaid kreeditorid. Teiseks vähendab tõhus kriisilahendus konkreetse panga makseraskuste mõju otsest või kaudset ülekandumist (nakatumist). Samuti võib see tugevdada üldist usaldust finantseerimisasutuste vastu. Kaudsete valitsuse tagatiste kaotamine võib põhjustada panga rahastamiskulude tõusu ja riigi rahastamiskulude langust ning seda üsna võrdses ulatuses. Samas aga oleks panga rahastamiskulude tõus oluliselt suurem, kui ainus alternatiiv valitsusepoolsele päästmisele oleks ebakorrapärane ning potentsiaalselt pikaleveniv ja kulukas pankrotimenetlus. Seega peaksid tõhusad kriisilahenduskavad aitama parandada reaalmajanduse juurdepääsu laenudele nii keskmises kui ka pikaajalises perspektiivis.

Makseraskustes pankade tulemuslikku juhtimist võib õõnestada kriisilahendusõiguste ja -vahendite puudulikkus, ebapiisav usaldusväärsus nende rakendamisel ja puudulik ajutine rahastamine kriisilahendusmeetmete toetamiseks vajaliku likviidsuse tagamiseks. Neid puudujääke tuleks kriisilahenduskavade koostamisel arvesse võtta ja vältida.

Täiendavus

SIFI lisamaks ja kriisilahenduskavad täiendavad teineteist vastastikku kaudsete päästmistoetuste, konkurentsimoonutuste ja maksejõuetuse süsteemse mõju vähendamisel. Lisamaks võib toimida eelneva täiendusena kriisilahenduse järelkavadele (22). SIFI lisamaksu tuleks vaadelda osana kapitalitasude paketist, mis hõlmab kapitali säilitamist ning vastutsüklilisi ja struktuurseid puhvreid.

5. Finantsinfrastruktuuri vastupanuvõime tugevdamine

Hoiuste tagamise skeemid

Panga makseraskuste korral toimivad hoiuste tagamise skeemid panga kontoomanike jaoks turvavõrguna, tagades teatud summa hüvitamise. Seega tugevdab hoiuste tagamise skeem finantsinfrastruktuuride vastupanuvõimet, aidates vältida pangajooksu ja parandades usaldust finantssüsteemi vastu. Samuti kaitseb hoiuste tagamise skeem maksesüsteemide stabiilsust, kuna hoiused moodustavad nimetatud süsteemide lahutamatu osa.

Kuna pangahoius on tagatud, on hoiustajal vähem põhjust oma hoiust pangakriisi korral välja võtta. See võimaldab vältida pangajooksu ja selle süsteemset mõju. Teisisõnu on hoiuste tagamise skeem turvavõrk, mis parandab finantssüsteemi tõhusust, suurendades usaldust selle vastu. Hoiuste tagamise skeemi tulemuslikkus sõltub selle usaldusväärsusest, mis on omakorda seotud piisavate rahastamiskokkulepetega. Hoiuste rahastamise skeemide riskipõhine eelrahastamine on vastutsükliline ja võib seetõttu avaldada otsest stabiliseerivat mõju makrotasandi usaldatavusjärelevalves (23).

Kui tagatav summa on liiga suur, piiramatu või ebaõigesti määratletud, või kui rahastamine ei ole riskipõhine, võivad tekkida ebasoodsad mõjud. Hoiustajad ei pruugi pankade tegevust hoolikalt jälgida ning see omakorda tekitab moraaliriski. Lisaks võivad rahastamata hoiuste tagamise skeemid nõuda pankadelt majanduslanguse ajal makseid, millega omakorda kaasneb negatiivne protsükliline mõju. Piiriülese kooskõlastamise puudumine võib põhjustada hoiuste tagamise skeemide vahel soovimatut konkurentsi. Seetõttu on oluline, et Euroopa Liit jätkaks jõupingutusi hoiuste tagamise skeemide struktuuri harmoneerimiseks, muu hulgas seoses komisjoni ettepanekuga hoiuste tagamise skeemi direktiivi ümbersõnastamiseks. Makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutused peaksid hoiuste tagamise skeemide kavandamist ja kohaldamist hoolikalt jälgima ning protsessi panustama, eelkõige seoses tagatise suuruse ja rahastamiskokkulepetega.

Keskse vastaspoole lõpparvelduse tagatisnõuded ja väärtuskärbete nõuded

Nagu kahepoolsete lõpparveldatud tehingute puhul, võivad ka keskselt lõpparveldatavate tehingute puhul tagatisnõuded ja väärtuskärbete nõuded avaldada süsteemset mõju. Asjakohaste väärtuskärbete ja esialgsete tagatisnõuete kehtestamisel peaksid kesksed vastaspooled arvesse võtma turulikviidsust, protsüklilist mõju ja süsteemset riski. Eelkõige tuleks ülemäärase protsüklilisuse vältimiseks kehtestada tagasivaateperiood (ajahorisont varasema volatiilsuse arvutamiseks). Sellega piiratakse tagatisnõuete häirivat muutmist ning luuakse läbipaistev ja prognoositav kord nõuete korrigeerimiseks. Lisaks peaks keskne vastaspool tagatisnõuete ja väärtuskärbete arvutamisel piirama sõltuvust kommertskrediidireitingutest. Mõlemaid nõudeid käsitletakse EMIRi tehniliste standardite eelnõus.

Kesksed vastaspooled peavad nõuete rakendamisel tegutsema paindlikult ja vastutustundlikult, tagades tasakaalu enesekaitse vajaduse ja süsteemi stabiilsuse tagamise eesmärgi vahel. Kuna kesksete vastaspoolte roll ja süsteemne tähtsus finantssüsteemis tulevikus tõenäoliselt kasvab, muutub olulisemaks ka kesksete vastaspoolte tegevuse asjakohane reguleerimine. Sellega on arvestatud ka mikrotasandi usaldatavusjärelevalve reguleerimisel EMIRis. Kuigi asjaomane määrus ei sätesta veel makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutustele rolli kesksete vastaspoolte tagatisnõuete kehtestamisel, võidakse seda määruse esimeste korraliste läbivaatamiste käigus muuta.

Andmete avaldamise suurendamine

Lisaks mikrotasandi usaldatavusjärelevalve avalikustamisnõuetele võiksid makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutused kehtestada täiendavad avalikustamisnõuded seoses struktuurse või tsüklilise süsteemiriskiga. Läbipaistvus võimaldab turujõududel toimida konkreetsete asutuste käitumist distsiplineeriva mehhanismina ning finantssüsteemi riske täpsemalt hinnata. Samuti võib avalikustamine piirata majanduslike raskuste võimendumist finantssüsteemis, vähendades ebakindlust teatud riskikontsentratsioonide ulatuse ja asukoha ning süsteemide omavahelise seotuse suhtes.

Täpsema teabe avaldamine võimaldab parandada riskiteadlikkust ja tugevdada turudistsipliini. See suurendab turu usaldust ja aitab säilitada finantsstabiilsust, vältides turukrahhe, nagu näiteks Lehman Brothersi pankrotile järgnenud pankadevahelise turu kokkuvarisemine. Teisest küljest aga ei pruugi makrotasandi usaldatavusjärelevalve ja mikrotasandi usaldatavusjärelevalve avalikustamisnõuded alati kooskõlas olla. Üleüldine avalikustamise parandamine võib näiteks aidata tuvastada raskustesse sattunud panku, vältides süsteemset mõju. Suuremat avalikustamist toetavad üldiselt ka olemasolevad empiirilised tõendid (24). Õiguslikus kontekstis nähakse CRRi eelnõus ette võimalus tugevdada makrotasandi usaldatavusjärelevalve avalikustamisnõudeid riigi tasandil vastavalt liidu tasandil kehtestatud korrale.

Struktuurse süsteemiriski puhver

CRD IV-ga luuakse süsteemse riski puhver struktuurse riski ennetamiseks ja vähendamiseks (edaspidi „struktuurne puhver”) vastavalt liidu tasandil kehtestatud korrale. Struktuurse puhvri abil saab tugevdada pangandussüsteemi või selle osade vastupanuvõimet struktuursest süsteemiriskist tulenevate võimalike vapustuste suhtes. Seda riski võivad põhjustada muudatused õigusaktides või raamatupidamisstandardites, mõjude tsükliline ülekandumine reaalmajandusest, SKP-ga võrreldes suur finantssüsteem või keerukust suurendavad finantsuuendused.

Kahjutaluvusvõimet suurendades tugevdab struktuurne puhver vastupanuvõimet. Seeläbi nihutatakse kahjumirisk aktsionäridele ja parandatakse maksevõimet, mis omakorda vähendab struktuurse riski realiseerumise tõenäosust. Struktuurse puhvri võimalikeks negatiivseteks mõjudeks on võrdsete piiriüleste tingimuste kadumine, pankade vabatahtliku kapitali vähenemine ja varipangandus. Samas piiravad suured struktuursed puhvrid finantsvõimendust ja riskide võtmist.

Näitajate määratlemine struktuurse puhvri rakendamiseks on raske; suunava näitajana võib kasutada eespool mainitud struktuurset haavatavust. Pärast struktuurse puhvri rakendamise kogemuse hankimist tuleks analüüsida puhvri võimet ohjeldada struktuurset riski.

Täiendavus

Kuna eespool kirjeldatud meetmete eesmärk on tugevdada finantsinfrastruktuuri üldist vastupanuvõimet, toimivad need koosmõjus paljude teiste instrumentidega. Näiteks võivad hoiuste tagamise skeemid täiendada struktuurset puhvrit (ja teisi kapitalipõhiseid instrumente) makseraskuste mõju vähendamisel. Kesksetele vastaspooltele ja mittetsentraliseeritult lõpparveldatavatele tehingutele kehtestatud tagatisnõuded ja väärtuskärbete nõuded peaksid olema võrdsete tingimuste tagamiseks kooskõlastatud. Lisaks võivad tagatisnõuded ja väärtuskärbete nõuded (nii kesksetele vastaspooltele kui ka muudele tehingutele) täiendada võimenduse määra, vähendades ülemäärast võimendust. Kuna avalikustamine vähendab teabe asümmeetriat, võib see suurendada turu usaldust ja parandada turu likviidsust.

Struktuurne puhver võib toimida koosmõjus teiste kapitalipõhiste instrumentidega – näiteks vastutsükliliste puhvritega. Kapitalinõuete üldise taseme määramisel tuleb seetõttu tegutseda koordineeritult.

2. liide

Makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika vahe-eesmärgid kindlustuses

Makrotasandi usaldatavusjärelevalve on kindlustuse valdkonnas alles algfaasis. Selleks on mitu järgmist põhjust:

— enamik kindlustusseltse tulid kriisist välja suhteliselt puutumatuna;

— väike süsteemne risk traditsioonilises kindlustustegevuses, mida iseloomustab valdavalt vastutuspõhine investeerimisstrateegia, kõrge asendatavuse määr ja pangajooksu vähene tõenäosus;

— rahvusvahelise standardi puudumine kindlustuse järelevalve valdkonnas, kuigi Solventsus II raamistikuga kehtestatakse liidus ühtne standard.

Mõned kindlustusseltsid on siiski laiendanud oma tegevust valdkondadesse, kus on suurem süsteemse riski tekkimise või võimendamise tõenäosus. Eelkõige võivad finants- ja äritsüklis riskikontsentratsioone põhjustada mittetraditsiooniline kindlustustegevus ja mittekindlustustegevus. See puudutab näiteks krediidiriski vahetustehingute puhul, mida ei tehta riskimaandamise eesmärgil (25).

Mittetraditsiooniline kindlustustegevus võib avaldada laiemat mõju finantssüsteemile ja majandusele, nagu näiteks enne kriisi keerukate struktureeritud toodete reitingu parandamiseks kasutatud finantstagatiste puhul. Mittekindlustustegevus (näiteks väärtpaberite laenamine) ja kontsernistruktuurid (näiteks pangandus- ja kindlustustegevus) võivad suurendada ka vastastikust seotust finantssüsteemis. Neid tegevuse liike peab süsteemse riski kontekstis asjaomasemateks ka Rahvusvaheline Kindlustusjärelevalve Assotsiatsioon (IAIS), mis kasutab neid globaalsete süsteemselt oluliste kindlustusandjate tuvastamiseks.

Rahvusvahelise Kindlustusjärelevalve Assotsiatsiooni määratletud mittetraditsioonilisele kindlustustegevusele ja mittekindlustustegevusele meetmete kehtestamine on keeruline. Seda seetõttu, et puudub selge eristus ning järelevalveasutused liigitavad samu tegevusliike sageli erinevalt (näiteks kolmandate osapoolte varade haldamine). Sellepärast tuleks konkreetse toote või teenuse riski analüüsil lähtuda sisu ülimuslikkuse põhimõttest.

Lisaks eespool mainitud struktuursetele mõjudele on süsteemsel riskil kindlustussektoris ka tsükliline mõõde, kuna kindlustusandjad on olulised investorid ja võivad investeerida rohkem või vähem riskantsetesse varadesse. Euroopa Liidus kehtestatakse Solventsus II raamistikuga kindlustusandjate bilansside turupõhine hindamine. See hõlmab varade hindamist turuhinna põhjal, kusjuures kohustuste hindamisel diskonteeritakse rahavood riskivabade intressimääradega. See muudab pikaajalisi tooteid müüvate kindlustusandjate bilansi ja kapitalitaseme volatiilseks, mis võib omakorda halvendada protsüklilist dünaamikat kindlustussektoris ja kogu finantssüsteemis. Tõusufaasis võib ülemäärane optimism riskantse vara hinna osas turupõhist kapitali regulatiivsete kapitalinõuetega võrreldes suurendada, vähendades seda aga langusfaasis. See võib põhjustada ülemäärast riskide võtmist majanduskasvu ajal ja riskantsete varade võõrandamise survet majanduslanguse ajal. Seetõttu sisaldab Solventsus II vastutsüklilisi mehhanisme, sealhulgas kapitaliriski leevendamine omakapitali nõude peatamisega (equity dampener), maksevõime taastamise perioodi pikendamise võimalus ja riskivaba intressimäära kõvera ekstrapoleerimine vastavalt fikseeritud lõplikule tähtpäevakursile. Lisaks on käimas arutelud „vastutsüklilise kindlustusmakse” ja „vastavate korrigeerimiste” kehtestamise üle, mille eesmärk on kapitalitaseme korrigeerimine ülemäärase volatiilsuse tingimustes. Kui neid küsimusi põhjalikult läbi ei mõelda, võivad kavandatavad mehhanismid kaasa tuua soovimatuid tagajärgi nii kindlustusandjatele kui ka süsteemile tervikuna. Sellised mehhanismid peavad olema läbipaistvad ja soodustama majanduslanguse ajal kasutamiseks mõeldud puhvrite loomist majanduskasvu ajal.

Kokkuvõtvalt võib väita, et süsteemse riski struktuursus on eelkõige seotud mittetraditsioonilise kindlustustegevuse ja mittekindlustustegevusega. Need tegevuse liigid tekitavad finantssüsteemis kõige suurema tõenäosusega riske. Seetõttu on neid võimalik vaadelda käesolevas dokumendis kirjeldatud vahe-eesmärkide ja instrumentide kontekstis. Kuna nimetatud tegevuse liigid kujutavad endast asjakohaseid kriteeriume süsteemselt oluliste kindlustusandjate väljaselgitamiseks, on nad hõlmatud vahe-eesmärgiga „Ebakõlaliste huvide süsteemse mõju piiramine moraaliriski vähendamise eesmärgil”. Siinkohal tuleks aga märkida, et kirjeldatud stsenaarium on realiseerunud kindlustusandjate hulgas harvem kui pankade hulgas. Struktuursus puudutab ka kindlustussektori ja teiste finantssektori ettevõtete omavahelist seotust ja sellest tulenevat potentsiaalset nakatumise ohtu. See on hõlmatud vahe-eesmärgiga „Otsese ja kaudse riskikontsentratsiooni piiramine”. Lisaks on tsüklilisus tihedalt seotud riskide võtmise ja kiirmüügiga.

(1) ESRN/2011/03, http://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/recommendations/2011/ESRB_2011_3.et.pdf

(2) Erialakirjandust on kokkuvõtte esitamiseks selgelt liiga palju. Vt näiteks Brunnermeier, M., Crockett, A., Goodhart, C., Persaud, A. ja Shin, H. (2009), „The Fundamental Principles of Financial Regulation”, Geneva Report on the World Economy 11, ICBM, Genf, ja CEPR, London; Gorton, G. ja He, P. (2008), „Bank Credit Cycles”, Review of Economic Studies 75(4), lk 1181–1214, Blackwell Publishing; Bank of England (2009), „The Role of Macro-prudential Policy”, A Discussion Paper; Bank of England, (2011), „Instruments of macroprudential policy”, A Discussion Paper; Hellwig, M. (1995), „Systemic aspects of risk management in banking and finance”, Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik, 131, lk 723–737; Acharya, V.V. (2009), „A Theory of Systemic Risk and Design of Prudential Bank Regulation”, Journal of Financial Stability, 5(3), lk 224–255; Hanson, S., Kashyap, A. and Stein, J. (2011), „A Macro-prudential Approach to Financial Regulation”, Journal of Economic Perspectives 25, lk 3–28; Longworth, D. (2011), „A Survey of Macro-prudential Policy Issues”, Mimeo, Carleton University.

(3) Keskpanga järelevaatamisülesannet peetakse tavaliselt lahutamatuks osaks finantsstabiilsuse tagamise ülesandest. Sõltumata institutsionaalsest korraldusest, peaks makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutus tegema vahe-eesmärgi saavutamiseks tihedat koostööd infrastruktuuri järelevalve eest vastutava ametiasutusega.

(4) Instrumendid on valitud kõikide võimalike instrumentide nimekirjast ESRNi instrumentide töörühma liikmete analüüsi ja uuringute põhjal vastavalt eespool nimetatud valikukriteeriumitele.

(5) ESRN, „Principles for macro-prudential policies in EU legislation on the banking sector”, 2. aprill 2012, http://www.esrb.europa.eu/news/pr/2012/html/pr120402.en.html

(6) Mõned tabelis 2 loetlemata instrumendid nähakse ette liidu õigusaktides (näiteks lühikeseks müügi keeld).

(7) ESRNi ülevaatest instrumentide kohta, mida ei ole ELi õiguses reguleeritud, selgub, et: laenu ja vara väärtuse suhtarvu piirangud on olemas 16 liikmesriigi riigisiseses usaldatavusjärelevalve raamistikus, kuid ainult seitsmes liikmesriigis kasutatakse neid makrotasandi usaldatavusjärelevalve eesmärgil; laenusumma ja sissetuleku suhte piirangud on olemas 12 liikmesriigi riigisiseses usaldatavusjärelevalve raamistikus, ent ainult kahes liikmesriigis kasutatakse neid makrotasandi usaldatavusjärelevalve eesmärgil; kaalumata likviidsuskordaja on olemas kolme liikmesriigi riigisiseses usaldatavusjärelevalve raamistikus ja seda on võimalik kasutada ka makrotasandi usaldatavusjärelevalve eesmärgil; maksevõime taastamise ja kriisilahendamise kord/kava on olemas 11 liikmesriigi riigisiseses usaldatavusjärelevalve raamistikus ja kaheksas liikmesriigis kasutatakse seda makrotasandi usaldatavusjärelevalve eesmärgil. Kuues liikmesriigis on astutud samme sellise korra rakendamiseks ning neist omakorda neljas liikmesriigis kavatsetakse kehtestada maksevõime taastekavad ja kriisilahenduskavad ka makrotasandi usaldatavusjärelevalve teostamiseks.

(8) „Piiratud valikuvabaduse” põhimõte on seotud ESRNi juhistega, millega kehtestatakse makrotasandi muutujate, teabe avaldamise ja läbipaistvuse võrdluspunkt.

(9) Sektoripõhised kapitalinõuded hõlmavad nii riskikaalusid kui ka sisereitingutel põhinevate mudelite kohandamist konkreetsele sektorile või varaliigile.

(10) Vt riskikaalutud kapitali vahendite ülekandemehhanismi käsitlust.

(11) Nõuete leevendamise korral peaks olukord olema vastupidine. Turusurved võivad aga osutada sellele, et pangad ei ole võimelised oma finantsvõimenduse (või riskikaalutud kapitali) määra täies ulatuses vähendama, mis võib omakorda vähendada vahendite tulemuslikkust langusfaasis.

(12) Vt Baseli pangajärelevalve komitee (2010), „Calibrating regulatory minimum capital requirements and capital buffers: a top-down approach”. Lisaks on mitmes teiseski uuringus leitud, et finantsvõimendus on süsteemse riski võimas indikaator – nt Barrell, Davis ja Liadze (2010), „Calibrating Macro-prudential Policy”; Kato, Kobayashi ja Sita (2010), „Calibrating the level of capital: the way we see it”; Adrian ja Shin (2010), „Liquidity and Leverage” ning Papanikolaou ja Wolff (2010), „Leverage and risk in US commercial banking in the light of the current financial crisis”.

(13) Almeida, H., Campello, M. ja Liu, C. (2006), „The financial accelerator: evidence from international housing markets”, Review of Finance 10, lk 1–32.

(14) Siiski on ka laenu ja vara väärtuse suhtarvu piirnormidest võimalik kõrvale hoida, näiteks tagatiseta laenude abil. Niikaua kui pankadel on tagatise väärtuse hindamisel otsustusvabadus (näiteks kui osa laenust kasutatakse ehitise kvaliteedi parandamiseks), on neil ka põhjust anda laenu ja vara väärtuse suhtarvu piirnormi mõju leevendamiseks optimistlikumaid hinnanguid.

(15) Tõendeid likviidsuspõhiste makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide tulemuslikkuse kohta ei ole palju. Üksikud uuringud on näidanud, et likviidsuskattekordaja või stabiilse netorahastamise kordaja vastutsükliline rakendamine aitab leevendada likviidsusprobleeme. Vt näiteks Giordana ja Schumacher, „The impact of the Basel III liquidity regulations on the bank lending channel: A Luxembourg case study”, töödokument nr 61, juuni 2011; Bloor, Craigie ja Munro, „The macroeconomic effects of a stable funding requirement”, Reserve Bank of New Zealand, aruteludokument 2012/05, august 2012 või Van den End ja Kruidhof, „Modelling the liquidity ratio as a macro-prudential instrument”, DNB töödokument nr 342, aprill 2012.

(16) Vt ülemaailmse finantssüsteemi komitee makrotasandi usaldatavusjärelevalve instrumentide valimise ja rakendamise töörühm (Working group on the Selection and Application of Macro-prudential instruments, SAM), „Transmission Mechanisms of Macro-prudential Instruments”, Workstream 4 vahearuanne, märts 2012.

(17) Heijmans ja Heuver, „Is this bank ill? The diagnosis of doctor Target 2”, DNB töödokument nr 316, august 2011.

(18) Vt näiteks Brunnermeier, M. ja Pedersen, L. (2009), „Market Liquidity and Funding Liquidity”, Review of Financial Studies, Society for Financial Studies, 22(6), lk 2201–2238 ning Gorton, G. ja Metrick, A. (2012), „Securitized banking and the run on repo”, Journal of Financial Economics, Elsevier, 104(3), lk 425-451.

(19) Konkreetseid empiirilisi tõendeid on vähe, kuid kogemus näitab, et ebastabiilsus tekib teatud sektorites (sageli kinnisvarasektoris).

(20) Juhime tähelepanu asjaolule, et suure riskikontsentratsiooni piirangud ei hõlma hetkel riigivõlga.

(21) Neid ebasoodsaid mõjusid on üksikasjalikumalt käsitlenud näiteks Pirrong, C, (2011), „The economics of central clearing: theory and practice”, Rahvusvahelise Vahetustehingute ja Tuletisinstrumentide Liidu aruteludokument nr 1 ning Singh, M., (2011), „Making OTC Derivatives Safe – A Fresh Look”, IMFi töödokument 11/66.

(22) Vt näiteks Claessens, Herring ja Schoenmaker, 2010, „A Safer World Financial System: Improving the Resolution of Systemic Institutions”, Geneva Reports on the World Economy (London, ÜK: CEPR) ning Claessens jt, „Crisis Management and Resolution: Early Lessons from the Financial Crisis”, IMFi aruteludokument 11/05, 9. märts 2011.

(23) Vt näiteks Acharya, Santos ja Yorulmazer: „Systemic Risk and Deposit Insurance Premiums”, FRBNY Economic Policy Review, august 2010.

(24) Hirtle, B., 2007, „Public disclosure, risk, and performance at bank holding companies”, raport nr 293, Federal Reserve Bank of New York; Goldstein, M. A., Hotchkiss, E. S., Sirri, E. R., 2007, „Transparency and liquidity: A controlled experiment on corporate bonds”, The Review of Financial Studies 20(2), 235–273; Botosan, C. A., 1997, „Disclosure Level and the Cost of Equity Capital”, The Accounting Review, 72, nr 3, lk 323–349.

(25) Rahvusvaheline Kindlustusjärelevalve Assotsiatsioon (IAIS), 2011, „Insurance and Financial Stability”.