ET Euroopa Liidu Teataja L 166/24

KOMISJONI OTSUS,

19. detsember 2012,

riigiabi SA.20829 (C 26/2010, ex NN 43/2010 (ex CP 71/2006)) kohta seoses Itaalia rakendatud abikavaga, mis käsitleb mitteäriliste üksuste poolt eriotstarbel kasutatava kinnisvara vabastamist munitsipaalsest kinnisvaramaksust

(teatavaks tehtud numbri C(2012) 9461 all)

(Ainult itaaliakeelne tekst on autentne)

(EMPs kohaldatav tekst)

(2013/284/EL)

EUROOPA KOMISJON,

võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,

võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,

olles kutsunud huvitatud isikuid esitama märkusi vastavalt eespool nimetud artiklitele (1) ning võttes nende märkusi arvesse,

ning arvestades järgmist:

1. MENETLUS

(1) 2006. aastal laekus komisjonile mitu kaebust, mis sisuliselt käsitlesid kaht abikava, millest üks sisaldas vabastust munitsipaalsest kinnisvaramaksust ning teine ettevõtte tulumaksu vähendamist. Täpsemalt sisaldasid kaks abikava järgmist: (a) mitteäriliste üksuste kasutatava ja eranditult sotsiaalabi-, hoolekande-, tervishoiu-, kultuuri-, haridus-, lõõgastus-, majutus-, spordi- ja religioosseks tegevuseks kasutatava kinnisvara vabastamist munitsipaalsest kinnisvaramaksust (imposta comunale sugli immobili, edaspidi „ICI”) (30. detsembri 1992. aasta seadusandliku dekreedi nr 504 artikli 7 lõike 1 punkt i); (b) presidendi 29. septembri 1973. aasta dekreedi nr 601 artiklis 6 loetletud üksuste tulumaksu 50 %-line vähendamine – peamiselt sotsiaalhoolekande organisatsioonid, mittetulunduslikud haridus- ja teadusasutused ning heategevus- ja õppeinstitutsioonid (sealhulgas vaimulikud institutsioonid). See säte hõlmab ka sotsiaalmajutusüksuseid ning kultuurifonde ja -ühinguid.

(2) Lähtuvalt saadud kaebustest eespool nimetatud ICI-st vabastamise kohta saatis komisjon Itaalia ametivõimudele 5. mail 2006 esialgse teabepäringu. Arvestades Itaalia poolt 6. juunil 2006 saadetud teavet ning lähtuvalt teatavate muudatuste jõustumisest ICI õigusaktis, teavitas komisjon kaebuse esitajaid 8. augusti 2006. aasta kirjas, et esialgse analüüsi alusel ei leitud põhjust uurimist jätkata.

(3) 24. oktoobri 2006. aasta kirjas rõhutasid kaebuse esitajad uuesti, et mitteäriliste üksuste vabastamine ICI-st on vastuolus aluslepingu artikli 107 lõikega 1. 14. novembri 2006. aasta kirjas teavitas komisjoni neid, et olemasoleva teabe alusel ei ole põhjust ICI-st vabastamist edasi uurida.

(4) 2007. aasta jaanuaris ja septembris sai komisjon ICI-st vabastamise kohta kaebuse esitajatelt veel kirju. Oma 12. septembri 2007. aasta kirjas juhtisid nad komisjoni tähelepanu ühtse tulumaksuseaduse (Testo Unico delle Imposte sui Redditi, edaspidi „tulumaksuseadus”) artiklile 149, mis on heaks kiidetud presidendi 22. detsembri 1986. aasta dekreediga nr 917. Nende arvates lubab see artikkel maksusoodustust üksnes vaimulikele institutsioonidele ja amatöörspordiklubidele.

(5) 5. novembril 2007 kutsus komisjon Itaalia ametivõime ja kaebuse esitajaid esitama täiendavat teavet kaebuse esitajate nimetatud väidetavate soodustuste kohta. Itaalia ametivõimud esitasid palutud teabe 3. detsembri 2007. aasta ja 30. aprilli 2008. aasta kirjades. Kaebuse esitajad esitasid lisateabe 21. mai 2008. aasta kirjas.

(6) 20. oktoobril 2008 saatsid kaebuse esitajad märgukirja (aluslepingu artikkel 265), paludes komisjoni algatada ametlik uurimismenetlus ja võtta nende kaebuste kohta vastu ametlik otsus.

(7) 24. novembril 2008 saatis komisjon Itaalia ametivõimudele järjekordse teabepäringu, millele nad vastasid 8. detsembri 2008. aasta kirjaga.

(8) 19. detsembri 2008. aasta kirjaga teavitas komisjon kaebuse esitajaid sellest, et esialgse analüüsi alusel leiab ta, et meetmed ei tundu kujutavat endast riigiabi ning et sellest tulenevalt ei ole vaja uurimist jätkata.

(9) 26. jaanuaril 2009 andis Itaalia rahandusministeerium välja Circolare 2/DF (edaspidi „ringkiri”), et selgitada täpsemalt mitteäriliste üksuste ICI-st vabastamise ulatust. 2. märtsil 2009 kirjutasid kaebuse esitajad komisjonile, väljendades rahulolematust kehtivate õigusaktidega ning kritiseerides ringkirja.

(10) 11. jaanuari 2010. aasta e-kirjas palusid kaebuse esitajad uuesti komisjonil algatada ametlik uurimismenetlus, isegi ringkirja sisu arvesse võttes. 15. veebruaril 2010 saatis komisjon, võttes arvesse ringkirja, kaebuse esitajatele kirja, korrates 19. detsembri 2008. aasta kirjas esitatud põhjendust.

(11) 26. aprillil 2010 esitasid kaks kaebuse esitajat kumbki Üldkohtusse tühistamishagi seoses komisjoni 15. veebruari 2010. aasta kirjaga (2). Hagejate palvel nõudis kohus juhtumi eemaldamist registrist 18. novembril 2010 (3).

(12) 12. oktoobri 2010. aasta otsusega (edaspidi „menetluse algatamise otsus”) alustas komisjon aluslepingu artikli 108 lõikes 2 sätestatud ametlikku uurimismenetlust seoses mitteäriliste üksuste poolt eriotstarbel kasutatava kinnisvara vabastamisega munitsipaalsest kinnisvaramaksust ning seoses tulumaksuseaduse artikli 149 lõikega 4 (4). 21. detsembril 2010 avaldati otsus Euroopa Liidu Teatajas (5), kutsudes pooli märkusi esitama.

(13) 10. novembri 2010. aasta kirjas palusid Itaalia ametivõimud komisjonilt kaebuste esitajate aastatel 2006–2010 saadetud kirjade koopiaid. Need saadeti Itaaliale 2. detsembril 2010.

(14) Ajavahemikul 2011. aasta 21. jaanuarist kuni 4. aprillini sai komisjon menetluse algatamise otsuse kohta märkusi 80-lt huvitatud isikult, kes on loetletud käesoleva otsuse 1. lisas.

(15) 2. märtsi 2011. aasta kirjaga sai komisjon Itaalia märkused menetluse algatamise otsuse kohta. Seejärel edastas komisjon kolmandate isikute märkused Itaalia ametivõimudele, kes esitasid oma vastused 10. juunil 2011.

(16) 19. juulil 2011 korraldati Itaalia ametivõimude ja komisjoni vahel tehniline kohtumine.

(17) 15. veebruari 2012. aasta kirjas teavitas Itaalia komisjoni kavatsusest võtta vastu uus õigusakt, mis käsitleb munitsipaalset kinnisvaramaksu, ning teatas, et ICI asendatakse alates 1. jaanuarist 2012Imposta Municipale Propria’ga (edaspidi „IMU”).

(18) Lähtuvalt Itaalia 24. märtsi 2012. aasta seaduse nr 27 vastuvõtmisest, millega lisati uued sätted IMU-st vabastamise kohta seoses mitteäriliste üksustega, kes tegelevad eriotstarbeliste tegevustega, kuid jäeti mitu aspekti tulevastes rakendusaktides määratlemiseks, saatis komisjon Itaalia ametivõimudele 16. mail 2012 teabepäringu.

(19) 27. juunil 2012 sai komisjon kaebuse esitajatelt lisateavet, sealhulgas märkused uue IMU õigusakti kohta. 6. juulil 2012 edastati need tähelepanekud Itaaliale kommenteerimiseks.

(20) 5. septembri 2012. aasta kirjas esitas Itaalia komisjonile soovitud teabe ja ka märkused 6. juulil 2012 Itaaliale edastatud kolmandate isikute tähelepanekute kohta.

(21) Seejärel saatsid Itaalia ametivõimud 21. novembri 2012. aasta kirjas komisjonile 19. novembril 2012 vastu võetud IMU rakendusmääruse koopia.

2. MEETMETE KIRJELDUS

2.1. Mitteäriliste üksuste vabastamine munitsipaalsest kinnisvaramaksust

(22) 1992. aastal kehtestasid Itaalia ametivõimud munitsipaalse kinnisvaramaksu (ICI). Vastavalt 30. detsembri 1992. aasta seadusandlikule dekreedile nr 504/92 pidid munitsipaalset kinnisvaramaksu tasuma kõik kinnisvara omavad (kas omandi, kasutusvalduse, kasutamise, valdamise või rentimise alusel) füüsilised ja juriidilised isikud. Maksu pidid tasuma nii residendid kui ka mitteresidendid, sõltumata kinnisvara kasutusotstarbest, ning see arvutati kinnisvara katastriväärtuse alusel.

(23) Vastavalt seadusandliku dekreedi nr 504/92 artikli 7 lõike 1 punktile i oli ICI tasumisest vabastatud mitteäriliste üksuste kasutatav kinnisvara, mida kasutati eranditult sotsiaalabi-, hoolekande-, tervishoiu-, haridus-, majutus-, kultuuri-, lõõgastus-, spordi- ja religioosseks tegevuseks.

(24) Vastavalt 30. septembri 2005. aasta dekreetseaduse nr 203 artikli 7 lõikele 2a (6) kehtis seadusandliku dekreedi nr 504/92 artikli 7 lõike 1 punktis i sätestatud vabastus nimetatud tegevuste korral, isegi kui need olid ärilised. Vastavalt 4. juuli 2006. aasta dekreetseaduse nr 223 artiklile 39 (7) kehtis see vabastus üksnes juhul, kui sellised tegevused ei olnud eranditult ärilist laadi.

(25) Itaalia ametivõimud selgitasid, et artikli 7 lõike 1 punktis i sätestatud munitsipaalsest kinnisvaramaksust vabastamine kehtis üksnes juhul, kui täidetud oli kaks kumulatiivset tingimust: i. kinnisvara peavad kasutama mitteärilised üksused (8). Seaduse järgi on mitteärilised üksused avalik-õiguslikud ja eraõiguslikud üksused, mis ei ole ettevõtjad ja mille tegevus ei ole eranditult ega peamiselt ärilist laadi; ii. kinnisvara tuleb kasutada eranditult artikli 7 lõike 1 punktis i loetletud tegevusteks.

(26) 26. jaanuari 2009. aasta ringkirjas nr 2/DF selgitasid Itaalia ametivõimud, milliseid üksusi saab pidada mitteärilisteks, ning omadusi, mida nõutakse selliste üksuste tegevuselt, et kvalifitseeruda maksuvabastuse saamiseks.

(27) Ringkirjas sätestati, et mitteärilised üksused võivad olla nii avalik-õiguslikud kui ka eraõiguslikud. Täpsemalt peetakse avalik-õiguslikeks mitteärilisteks üksusteks järgmisi: riik, regioonid, provintsid, omavalitsusüksused, kaubanduskojad, tervishoiuasutused, avalikud organid, mis on loodud eranditult hoolekande, abi ja tervishoiu eesmärkidel, mittemajanduslikud avalik-õiguslikud üksused, hoolekande- ja abiorganid, ülikoolid ja teadusinstituudid ning avaliku teenistuse eriorganid (endine „IPAB”). Ringkirjas toodud näited eraõiguslike mitteäriliste organite kohta hõlmavad järgmisi: ühingud, fondid, komiteed, valitsusvälised organisatsioonid, amatöörspordiklubid, vabatahtliku teenistuse organisatsioonid, organid, mis liigituvad maksustamise seisukohast mittetulunduslikeks organisatsioonideks („ONLUS”), ning vaimulikud organid, mis kuuluvad katoliku kirikusse, ja muud usundid.

(28) Ringkirjas täpsustati ka seda, et ICI-st vabastatud kinnisvaras toimuv tegevus ei tohiks olla turul kättesaadav (9) – st seda tuleks teostada sotsiaalsete vajaduste täitmiseks, mida alati ei saavutata avalik-õiguslike struktuuride või eraõiguslike ärisektori ettevõtjate kaudu.

(29) Ringkiri sisaldas mitut kriteeriumi iga artikli 7 lõike 1 punktis i loetletud tegevuse kohta ning see aitas kindlaks teha, millal saab igaüht neist pidada mitte eranditult äriliseks (10).

(30) Alates 1. jaanuarist 2012 asendati ICI IMU-ga. 2012. aastal muudeti ka eeskirju mitteäriliste üksuste munitsipaalsest kinnisvaramaksust vabastamise kohta, nagu on selgitatud 5. jaotises.

2.2. Ühtse tulumaksuseaduse artikkel 149

(31) Artikkel 149 kuulub ühtse tulumaksuseaduse II jaotise III peatükki. II jaotises sätestatakse eeskirjad tulumaksu kohta ning III peatükis sätestatakse mitteäriliste üksuste suhtes kohaldatavad maksusätted, nagu maksubaasi arvutamise ning maksumäära eeskirjad (11). Artiklis 149 tehakse kindlaks tingimused, mis võivad kaasa tuua üksuse mitteärilise staatuse kaotamise.

(32) Eelkõige sätestatakse tulumaksuseaduse artikli 149 lõikes 1, et mitteäriline organ kaotab oma staatuse, kui ta teostab kogu maksuperioodi jooksul peamiselt ärilist tegevust.

(33) Tulumaksuseaduse artikli 149 lõikes 2 määratletakse üksuse äriline staatus selle alusel, et rohkem tulu saadakse ärilisest tegevusest kui institutsionaalsest tulust ning et ärilise tegevusega seotud fikseeritud vara on suurema väärtusega kui muu tegevusega seotud vara (12). Selliste üksuste juriidiline vorm ei mõjuta nende mitteärilise staatuse kaotamist.

(34) Tulumaksuseaduse artikli 149 lõikes 4 sätestatakse, et eespool kirjeldatud sätted (st tulumaksuseaduse artikli 149 lõiked 1 ja 2) ei kehti tsiviilõigusliku staatusega vaimulikele organitele ega amatöörspordiklubidele.

3. AMETLIKU UURIMISMENETLUSE ALGATAMISE PÕHJUSED

(35) Komisjon algatas ametliku uurimismenetluse seoses mitteäriliste üksuste poolt eriotstarbel kasutatava kinnisvara vabastamisega munitsipaalsest kinnisvaramaksust (vabastus ICI-st), kuna see tundus kujutavat endast riigiabi aluslepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Samuti algatas komisjon ametliku uurimismenetluse seoses tulumaksuseaduse artikli 149 lõikega 4, mille kohaselt ei kehti mitteärilise staatuse kaotamise sätted vaimulikele organitele ja amatöörspordiklubidele.

(36) Et hinnata, kas kooskõlas kehtiva kohtupraktikaga (13) on kõnealused meetmed valikulised, tegi komisjon esmalt kindlaks iga meetme aluseks oleva maksusüsteemi ning seejärel uuris, kas meede kaldus süsteemist kõrvale, ning kui kaldus, siis kas see on põhjendatav maksusüsteemi olemuse ja üldstruktuuriga.

(37) ICI-st vabastamisega seoses järeldas komisjon, et aluseks olev süsteem meetme hindamiseks oli kõnealune ICI ise. Erandi tegemisega mitteärilistele üksustele, kes kasutavad oma kinnisvara eriotstarbeliste tegevuste jaoks, millest mõni tundus olevat majanduslik, kaldus meede alussüsteemist kõrvale (mille kohaselt peavad munitsipaalset kinnisvaramaksu tasuma kõik kinnisvara omavad juriidilised isikud, olenemata kinnisvara otstarbest). Erandi lubamist üksnes mitteärilistele üksustele, mis teostavad eriotstarbelisi tegevusi, millel on teatav sotsiaalne väärtus, ei peetud põhjendatuks Itaalia munitsipaalse kinnisvaramaksu süsteemi olemuse ega üldstruktuuriga.

(38) Tulumaksuseaduse artikli 149 lõikega 4 seoses tegi komisjon alussüsteemina kindlaks tulumaksu. Komisjon järeldas, et meede oli esmapilgul valikuline, kuna see tundus jätvat võimaluse – kuid üksnes vaimulikele organitele ja amatöörspordiklubidele – säilitada oma mitteäriline staatus, isegi kui neid ei peeta enam mitteärilisteks üksusteks. Sellist meedet ei saa põhjendada Itaalia maksusüsteemi aluspõhimõtetega.

(39) Itaalia ametivõimud ei olnud esitanud teavet, mis näitaks, et kõnealused meetmed vastavad Altmarki kohtuasja tingimustele (14). Kuna kõik muud aluslepingu artikli 107 lõikes 1 esitatud tingimused tundusid olevat täidetud, näis, et meetmed sisaldavad riigiabi.

(40) Siseturuga kokkusobivuse küsimuses ei tundunud aluslepingu artikli 107 lõige 2 olevat meetmete suhtes kohaldatav. Peale selle ei tundunud kehtivat ükski artikli 107 lõikes 3 sätestatud erand, välja arvatud artikli 107 lõike 3 punkt d kultuuri ja kultuuripärandi säilitamise edendamise kohta. Õigupoolest leidis komisjon seoses ICI-st vabastamisega, et seda erandit saaks kohaldada üksnes mitteäriliste üksuste selliste eriotstarbeliste tegevuste suhtes, mis hõlmavad eranditult hariduslikku, kultuurilist ja lõõgastuslikku tegevust. Lõpetuseks ei välistanud komisjon võimalust, et teatavad tegevused võivad liigituda üldist majandushuvi pakkuvateks teenusteks kooskõlas aluslepingu artikli 106 lõikega 2. Itaalia ametivõimud ei olnud aga esitanud mingit teavet, mis oleks võimaldanud hinnata kõnealuste meetmete kokkusobivust siseturuga.

(41) Sellest tulenevalt on komisjonil kahtlusi meetmete siseturuga kokkusobivuse suhtes ning kooskõlas nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999 (millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli 93 kohaldamiseks) (15) artikli 4 lõikega 4 otsustas ta algatada ametliku uurimismenetluse, kutsudes Itaaliat ja teisi huvitatud isikuid oma märkusi esitama.

(42) Komisjoni arvates võivad nii ICI-st vabastamine kui ka tulumaksuseaduse artikli 149 lõige 4 liigituda uueks abiks. Munitsipaalne kinnisvaramaks, mida nõutakse kord aastas, kehtestati tegelikult 1992. aastal ning kõnealusest maksuvabastusest ei ole komisjoni teavitatud ning komisjon ei ole seda muul viisil heaks kiitnud. Vabastus kehtis suure hulga tegevuste suhtes, mis ei olnud ICI kehtestamise ajal konkurentsile suletud. Seepärast tuli pidada igat kõrvalekallet maksukorra tavaeeskirjadest uueks abiks, kuna aluslepingu artikli 107 lõike 1 nõuded tundusid olevat täidetud. Sarnaselt kehtestati ühtse tulumaksuseaduse artikkel 149 (16) 1998. aastal ning sellest ei oldud teatatud ning komisjon ei olnud seda muul viisil heaks kiitnud. Sel põhjusel tuleks selle meetmega ette nähtud erand liigitada uueks abiks, kuna aluslepingu artikli 107 lõike 1 nõuded tundusid olevat täidetud.

4. ITAALIA AMETIVÕIMUDE JA HUVITATUD KOLMANDATE ISIKUTE ESITATUD MÄRKUSED

(43) Vastavalt määruse (EÜ) 659/1999 artikli 20 lõikele 2 ning vastuseks Euroopa Liidu Teatajas avaldatud kutsele (17) sai komisjon märkusi Itaalia ametivõimudelt ja 80-lt huvitatud kolmandalt isikult.

(44) Kokkuvõttes leiavad Itaalia ametivõimud, et ICI-st vabastuse saanud üksused ei olnud ettevõtjad liidu õiguse tähenduses. Igal juhul oli selliste üksuste teostatud tegevustel oluline avalik ja sotsiaalne funktsioon. Seega järgiti maksusüsteemi olemust ja loogikat kohaldada diferentseeritud maksustamislahendust ühest küljest puhtalt majandustegevuse ja teisest küljest sotsiaalabi, heategevuse, solidaarse ja religioosse tegevuse suhtes. Itaalia ametivõimud vaidlustasid ka ICI meetme liigitamise uueks abiks. Nende sõnul tuleks meedet hinnata järjepidevuse kontekstis, arvestades varasemaid kinnisvaramakse (mis kehtisid juba enne EMÜ asutamislepingu jõustumist). Pealegi tuleks kaebuse esitajatele saadetud tagasilükkavate kirjade alusel eeldada, et komisjon on meetme heaks kiitnud. Igal juhul oli komisjon tekitanud vastuse tõttu parlamendiliikme kirjalikule küsimusele ning kuna oli teatanud kaebuse esitajatele oma esialgse seisukoha, millest oli mitteametlikult teavitatud ka Itaalia ametivõime, meetme kasutajates õiguspärase ootuse.

(45) Tulumaksuseaduse artikli 149 lõike 4 kohta väitsid Itaalia ametivõimud, et sõnastusest hoolimata võivad vaimulikud organid ja amatöörspordiklubid kaotada oma mitteärilise staatuse. Sellisel juhul ei saa need üksused enam maksusoodustust.

(46) 80-st huvitatud kolmandast isikust 78 (edaspidi „78 huvitatud isikut”) on Itaalia ametivõimudega samal arvamusel, samas kui kaks kolmandat isikut (edaspidi „kaks huvitatud isikut” või „kaebuse esitajad”) algsete kaebuse esitajate hulgast leiavad, et nii ICI kui ka tulumaksuseaduse artikli 149 lõige 4 on ebaseaduslikud riigiabi meetmed, mis ei sobi kokku siseturuga. 78 huvitatud isiku väited esitatakse koos Itaalia ametivõimude seisukohaga, samas kui kaebuse esitajate väiteid käsitletakse eraldi.

4.1. Itaalia ametivõimude ja 78 huvitatud isiku märkused

4.1.1. ICI: mitteäriliste üksuste eriotstarbelisi tegevusi ei saa pidada majandustegevuseks

(47) Itaalia ametivõimud ning 78 huvitatud isikut väidavad, et ICI-st vabastatud mitteäriliste üksuste eriotstarbelisi tegevusi ei saa pidada majandustegevuseks. Nad väidavad, et need tegevused, mis on peamiselt suunatud teenusesaajate erikategooriatele, ei kujuta endast kaupade või teenuste pakkumist turul ning seega ei konkureerita äriettevõtjate tegevusega. Seepärast ei saa avalikku huvi pakkuvates valdkondades tegutsevaid mitteärilisi üksusi pidada ettevõtjateks, mis on ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaldamise eeltingimus.

(48) Itaalia ametivõimude ja osa 78 huvitatud isiku sõnul on sellistel tegevustel enamasti eriomadused. Näiteks teostatakse neid avalikust huvist lähtuvalt või solidaarsuse pärast kas tasuta või vähendatud tasu eest. Arvestades kõnealuste mitteäriliste üksuste eriomadusi ja eriotstarvet, ei ole võimalik neid ettevõtjateks liigitada.

4.1.2. ICI: meede on õigustatud Itaalia maksusüsteemi loogika alusel

(49) Itaalia ametivõimud ning 78 huvitatud isikut leiavad, et ICI-st vabastamine ei kujuta endast kõrvalekallet üldisest maksusüsteemist, vaid esindab üksnes selle süsteemi juhtpõhimõtete kohaldamist.

(50) Nad on seisukohal, et Itaalia maksusüsteemiga on kooskõlas kohaldada diferentseeritud maksustamislahendust ühest küljest majandusliku ja kasumit teeniva tegevuse ning erieesmärkidega üksuste teostatud abi-, heategevuse, religioossete ja sarnaste tegevuste suhtes (18). Viimast liiki tegevused põhinevad solidaarsuse põhimõttel, mis on nii riikliku kui ka liidu õiguse alustala. Eristamisega soovis seadusandja lihtsalt võtta arvesse eespool kirjeldatud suure sotsiaalse väärtusega avalikku huvi teenivat tegevust teostavate üksuste erinevat õiguslikku ja faktilist olukorda.

(51) Pealegi on see liikmesriikide otsustada, milline tegevus on avalikku huvi teeniv tegevus. Ainus piirang liikmesriikidele on see, et diferentseeritud maksustamislahendus peab olema ühtlane, st see peab olema kooskõlas maksusüsteemi kui terviku loogikaga ning kehtestada tuleb piisav kontrollisüsteem. Kõnealuse ICI-st vabastamise korral on mõlemad tingimused täidetud.

(52) ICI-st vabastamine põhineb Itaalia põhiseaduse artiklitel 2 ja 3, milles nõutakse poliitiliste, majanduslike ja sotsiaalse solidaarsuse kohustuste täitmist kodanike ees, ning artiklil 38, milles kehtestatakse sotsiaalhoolekandeõigus inimestele, kellel pole piisavaid elatusvahendeid. Lisaks tuleb märkida, et mitteärilised üksused aitavad riigil täita sotsiaalselt olulisi eriülesandeid. Riik on alati tunnistanud selliste üksuste erirolli, kuna on teadlik, et ei saaks üksi osutada hoolekande-, tervishoiu-, kultuuri-, haridus- ja sporditeenuseid.

(53) Itaalia ametivõimud kordasid, et ICI-st vabastamise õiguse saamiseks peab olema täidetud punktis 25 kirjeldatud kaks kumulatiivset tingimust (subjektiivne ja objektiivne nõue), nagu on märgitud ka ringkirjas.

(54) Subjektiivse nõude (st tegu peab olema mitteärilise üksusega) ning täpsemalt religioossete organite korral rõhutasid Itaalia ametivõimud, et mitteäriliste üksuste kategooria hõlmab tsiviilõigusliku staatusega vaimulikke institutsioone, mis kuuluvad kas katoliku kirikusse või teistesse usulahkudesse (19).

(55) Objektiivse nõude kohta (st õigusaktis loetletud tegevuste teostamine) tõid Itaalia ametivõimud esile, et Itaalia kassatsioonikohus on korduvalt otsustanud, et ICI-st vabastamise määramisel on oluline võtta arvesse tegevust, millega kinnisvaras tegelikult tegeletakse. See tähendab kontrollimist, kas tegevust ei teostata tegelikult ärilisel alusel, isegi kui see kuulub maksust vabastatud tegevuste loetellu (20). Pealegi, nagu on juba kindlaks määranud riiginõukogu (21), ei saa juhul, kui üksnes osa omandist (isegi kui see on kõige suurem osa) kasutatakse mõnel seadusega lubatud eesmärgil, anda vabastuse piiritletud kohaldamise tõttu maksusoodustust kogu omandile.

4.1.3. Meetme liigitamine olemasolevaks abiks

(56) Itaalia ametivõimude sõnul kujutab ICI endast varasemate kinnisvaramaksude loogilist õiguslikku edasiarendust, tagades nende formaalse ja sisulise järjepidevuse. Eriotstarbeliseks suure sotsiaalse väärtusega tegevuseks kasutatava kinnisvara vabastamine maksust on olnud kõikide kinnisvara käsitlevate õigusaktide põhielement alates 1931. aastast, tublisti enne EMÜ asutamislepingu jõustumist.

(57) Itaalia ametivõimud ning 78 huvitatud isikut leidsid lisaks, et komisjon on ICI-st vabastamise heaks kiitnud kaebuse esitajatele saadetud tagasilükkavate kirjadega, millest Itaaliat teavitati.

(58) Seepärast tuleks ICI-st vabastamine, kui seda peetakse abiks, liigitada olemasolevaks abiks.

4.1.4. Kokkusobivus siseturuga

(59) Itaalia ametivõimud otsustasid mitte esitada märkusi meetmete võimaliku kokkusobivuse kohta siseturuga vastavalt aluslepingu artikli 107 lõigetele 2 ja 3 ega nende võimaliku liigitamise kohta üldist majandushuvi pakkuvateks teenusteks vastavalt artikli 106 lõikele 2 ja Altmarki kohtupraktikale.

(60) Osa 78-st huvitatud isikust on seisukohal, et ICI-st vabastamine vastab aluslepingu artikli 106 lõikele 2 ja artikli 107 lõike 3 punktile c, kuna meede on vajalik sotsiaalselt kasuliku tegevuse teostamiseks solidaarsuse põhimõtte alusel. Pealegi ei moonuta vabastus oluliselt konkurentsi ja sel ei ole märgatavat mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele.

4.1.5. Õiguspärane ootus

(61) Itaalia ametivõimud väidavad, et komisjoni vastused kaebuste esitajatele seoses ICI-st vabastamisega, millest Itaaliat mitteametlikult teavitati, on tekitanud mitteärilistel üksustel õiguspärase ootuse seoses ICI-st vabastamise kokkusobivusega liidu õigusega.

(62) Samuti on nad seisukohal, et komisjoni vastus parlamendiliikme 2009. aastal esitatud kirjalikule küsimusele mitteäriliste üksuste maksustamislahenduse kohta on tekitanud õiguspärase ootuse (22).

(63) See tähendaks, et juhul kui komisjon leiab, et meede on ebaseaduslik või siseturuga kokkusobimatu abi, pidamata seda olemasolevaks abiks, ei tohiks ta nõuda abi tagasimaksmist vastavalt määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 14 lõikele 1.

(64) Teatavate kolmandate isikute sõnul ei tohiks abi tagasi nõuda kindlasti seoses tulumaksuseaduse artikli 149 lõikega 4, kuna riigiasutuste jaoks oleks väga keeruline ja koormav mõõta saadud hüpoteetilist eelist.

4.1.6. Tulumaksuseaduse artikkel 149

(65) Oma tähelepanekutes esitasid Itaalia ametivõimud üksikasjaliku kirjelduse mitteäriliste üksuste, sealhulgas vaimulike organite ja amatöörspordiklubide suhtes kohaldatavate erimaksueeskirjade kohta. Itaalia ametivõimud rõhutavad, et tulumaksuseaduse artikli 149 lõikes 2 sätestatakse mittelõplik loetelu parameetritest, mida tuleb võtta arvesse (23) üksuse liigitamisel äriliseks organisatsiooniks. Isegi kui üks või mitu sellist tingimust on täidetud, ei kaota mitteäriline üksus automaatselt oma mitteärilist staatust (kuna neid parameetreid ei saa pidada õiguslikeks eeldusteks). Tõsiasi, et need nõuded on täidetud, näitab üksnes seda, et üksuse teostatud tegevus võib olla peamiselt ärilist laadi.

(66) Nagu on märgitud maksuameti 12. mai 1998. aasta ringkirjas nr 124/E, võib tsiviilõigusliku staatusega vaimulikke organeid pidada mitteärilisteks üksusteks üksnes juhul, kui nende ainus või peamine tegevusvaldkond on mitteäriline.

(67) Seega välistab Itaalia sõnul tulumaksuseaduse artikli 149 lõige 4 üksnes teatavate artikli 149 lõigetes 1 ja 2 sätestatud aja ja äritegevusega seotud parameetrite kohaldamise (24). Tulumaksuseaduse artikli 149 lõige 4 ei välista võimalust, et vaimulikud institutsioonid kaotavad oma mitteärilise staatuse. Igal juhul ei tähenda meede osa 78 huvitatud isiku arvates avalike ressursside ülekandmist ning ei anna mingit eelist.

(68) Itaalia ametivõimud selgitasid, et meede on suunatud CONI (Itaalia riiklik olümpiakomitee) ainupädevuse säilitamiseks amatöörspordiklubide ning siseministri vastutuse säilitamiseks vaimulikele institutsioonidele tsiviilõigusliku staatuse andmise ja tühistamise valdkonnas (25). Kui selliste institutsioonide maksukontrolli ajal teevad maksuametid aga siiski kindlaks, et nad tegelevad peamiselt ärilise tegevusega, teavitavad nad kohe siseministeeriumi või CONI-t. Maksuamet omalt poolt nõuab asjakohaselt organilt maksustamise erinevusest tuleneva vahe tagasimaksmist.

(69) Itaalia ametivõimud kinnitasid, et kontrolle tehakse nii vaimulikes institutsioonides kui ka amatöörspordiklubides. Vaimulike institutsioonidega seoses korraldas siseministeerium ka oma vastutusalasse kuuluvaid kontrolle, kuid ei tuvastanud mingit liiki rikkumisi.

4.2. Kahe huvitatud isiku märkused

(70) Oma märkustes osutavad kaks huvitatud isikut (26) kõikidele dokumentidele ja tähelepanekutele, mis nad on juba komisjonile esitanud haldusmenetluste käigus enne menetluse algatamise otsust. Nende sõnul tõendavad nimetatud dokumendid, et vaimulikud institutsioonid tõepoolest tegelevad majandustegevusega.

(71) ICI-st vabastamise kohta toovad kaks isikut esile, et vaidlustatud meede kehtestati Itaalias 2005. aastal. Pärast dekreetseaduse nr 203/2005 jõustumist kohaldatakse ICI-st vabastamist selliste mitteäriliste üksuste suhtes, mis teostavad õigusaktis loetletud tegevusi, isegi kui need on ärilist laadi (27). Lähtuvalt ICI seaduse muudatustest 2006. aastal hakati ICI-st vabastamist kohaldama samade tegevuste suhtes, eeldusel et need ei olnud eranditult ärilist laadi (28). 2006. aasta muudatused ei kaotanud siiski kõnealuses meetmes sisalduvat riigiabi.

(72) Ringkirjaga anti valikulised eelised üksustele, mida tuleks tegelikult pidada ettevõtjateks. Paljudel juhtudel sõltus võimalus, et ringkirjas kirjeldatud tegevused said ICI-st vabastuse, üksnes sellest, et üksus ei teeninud kasumit. ELi kohtupraktikas sätestatud põhimõtete kohaselt ei ole siiski asjaolu, et üksus ei teeni kasumit, riigiabi eeskirjade kohaldamise seisukohast oluline. Seepärast ei lahendanud ringkiri ICI-st vabastamisega seotud riigiabi küsimusi, kuna kõnealust maksuvabastust kohaldati endiselt selliste mitteäriliste üksuste suhtes, mis tegelesid majandustegevusega, ning mitte üksuste suhtes, kes tegelesid sama tegevusega, kuid teenisid kasumit.

(73) Kaebuse esitajate sõnul oli igal juhul praktiliselt võimatu saada konkreetseid andmeid kõnealustele üksustele kuuluva kinnisvara kohta, peamiselt seepärast, et sellised üksused ei pea deklareerima kinnisvara, mis on ICI-st vabastatud.

(74) Tulumaksuseaduse artikli 149 lõike 4 kohta leiavad kaebuse esitajad, et vaimulikel institutsioonidel ei ole võimalik kaotada mitteärilist staatust.

(75) Seoses ICI-st vabastamise ja tulumaksuseaduse artikli 149 lõikega 4 on kaebuse esitajad nõus komisjoni esialgsete järeldustega riigivahendite esinemise ja eelise olemasolu kohta ning ka seoses valikulisuse, konkurentsi moonutamise ja mõjudega kaubandusele.

(76) Kõnealuste meetmete siseturuga kokkusobivuse küsimuses on kaebuse esitajad nõus komisjoni esialgse järeldusega, et aluslepingu artikli 107 lõige 2 ja lõike 3 punktid a, b ning c ei ole kohaldatavad. Siiski ei ole nad nõus artikli 107 lõike 3 punkti d erandi kohaldamise võimalikkusega teatavate üksuste suhtes, mis tegelevad eranditult haridusliku, kultuurilise või lõõgastusliku tegevusega. Kaebuse esitajad leiavad lisaks, et käesoleval juhul ei ole täidetud Altmarki kohtupraktika tingimused.

4.3. Itaalia ametivõimude tähelepanekud seoses kolmandate isikute märkustega

(77) Itaalia ametivõimud saatsid oma tähelepanekud kolmandate isikute märkuste kohta 10. juuni 2011. aasta kirjaga.

(78) Esiteks, isegi kui eeldada, et teatavad tegevused, mida vabastust saavad mitteärilised üksused teostavad, võib tõepoolest liigitada majandustegevuseks, peab komisjon siiski tõendama, et antud eelis on valikuline ja et see ei ole Itaalia maksusüsteemi loogikast lähtuvalt põhjendatud.

(79) Teiseks leiavad Itaalia ametivõimud seoses ringkirja kohta tehtud üldiste tähelepanekutega, et komisjoni kutsutakse üles uurima meedet, mis sisaldab maksuvabastust. See tähendab, et ta peab hindama riigiasutuste osutatud õigusaktide tõlgenduslikke kriteeriume ja samuti piisava kontrollisüsteemi olemasolu.

(80) Eelkõige seoses väidetavate raskustega mitteärilistele üksustele kuuluva kinnisvara kohta andmete kogumisel, millele kaebuse esitajad viitasid, toovad Itaalia ametivõimud välja, et nõue esitada ICI deklaratsioon kaotati 2006. aastal. Itaalia ametivõimud toovad lisaks esile, et nii katastrisüsteemi kui ka kinnisvaraandmebaase praegu reorganiseeritakse.

(81) Nagu tunnistavad ka kaebuse esitajad, märgivad Itaalia ametivõimud, et tulumaksuseaduse artikli 149 lõige 4 ei ole eraldiseisev säte ega sisulise kohaldamisalaga, vaid hoopis menetluslik säte, mis on asjakohane üksnes kontrolli vaatenurgast.

5. UUS ÕIGUSAKT MUNITSIPAALSE KINNISVARAMAKSU KOHTA

5.1. Uue munitsipaalse kinnisvaramaksu – IMU – kirjeldus

(82) Niinimetatud fiskaalföderalismi reformi osana otsustati 14. märtsi 2011. aasta seadusandliku dekreedi nr 23 alusel, et alates 1. jaanuarist 2014 asendatakse ICI IMU-ga. 6. detsembri 2011. aasta dekreetseadusega nr 201, mis muudeti 22. detsembri 2011. aasta seaduseks nr 214, otsustas Itaalia tuua IMU kehtestamise 2012. aastasse.

(83) Kõik isikud, kel on kinnisvara, peavad maksma IMU-t. Maksustatav alus arvutatakse kinnisvara väärtuse alusel, mis määratakse, võttes kinnisvara katastrisissetuleku ja kohaldades ICI dekreedi (seadusandlik dekreet nr 504/92) artiklis 5 sätestatud kriteeriume koos dekreetseaduses nr 201/2011 sätestatud kriteeriumidega. Kordajaid, mis muutuvad vastavalt kinnisvara katastrikategooriale, kohaldatakse eespool nimetatud kriteeriumidega kooskõlas kehtestatud väärtuse suhtes. IMU standardmäär on 0,76 %.

(84) Katastrisüsteem on seepärast kinnisvaramaksude vaatepunktist väga oluline. Katastri seisukohast võib minimaalne üksus olla hoone või hoone osa või hoonete kompleks või piirkond, eeldusel et need on funktsiooni ja tulu poolest sõltumatud. Itaalia katastrisüsteemis, mida kavatsetakse läbi vaadata, on kuus kinnisvarakategooriat. Rühm A hõlmab kinnisvara majutamiseks ja sarnasteks eesmärkideks; rühm B hõlmab kinnisvara, mida kasutatakse kollektiivselt, nagu kolledžid, haiglad, avalikud ametid, koolid; rühm C hõlmab kinnisvara, mida kasutatakse tavalistel ärilistel eesmärkidel, nagu poed, kauplused ja spordiks kasutatavad hooned ja valdused; rühm D hõlmab eriotstarbelist kinnisvara, nagu hotellid, teatrid, haiglad ning spordiks kasutatavad hooned ja valdused; rühm E hõlmab eriotstarbelist kinnisvara, nagu maismaa-, mere- ja õhutransporditeenused, tasulised sillad, majakad, avalikud palvehooned. Rühm F hõlmab fiktiivsetesse kategooriatesse registreeritud kinnisvara.

(85) Eriviitega uuele IMU-le kehtestati 24. jaanuari 2012. aasta dekreetseaduse nr 1 (muudetud 24. märtsi 2012. aasta seaduseks nr 27) artiklis 91a mitu muudatust mitteäriliste üksuste eriotstarbelisteks tegevusteks kasutatava kinnisvara maksustamises. Eelkõige kaotati uue seadusega 2006. aasta muudatus, millega oli laiendatud ICI-st vabastamise kohaldamisala, et hõlmata kinnisvara, kus toimuvad eriotstarbelised tegevused, mis „ei olnud eranditult ärilist laadi” (29) (lõige 4), ning täpsustati, et IMU-st vabastamine piirdub seaduses märgitud tegevustega (30), mida teostavad mitteärilised üksused mitteärilisel alusel (lõige 1). Dekreetseadusega nr 1/2012 kehtestati ka erieeskirjad, et lubada IMU maksmist pro rata juhtudel, kui sama omandit kasutatakse nii äriliseks kui ka mitteäriliseks tegevuseks. Eelkõige sätestatakse artikli 91a lõikes 2, et juhul, kui omandit kasutatakse nii äriliseks kui ka mitteäriliseks tegevuseks, kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2013 maksuvabastust üksnes omandi selle osa suhtes, mida kasutatakse mitteäriliseks tegevuseks, kui on võimalik kindlaks teha omandi osa, mida kasutatakse eranditult sellisteks tegevusteks. Juhul kui ei ole võimalik kindlaks teha omandi selliseid sõltumatuid osasid, kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2013 maksuvabastust pro rata omandi mitteärilise kasutuse suhtes, nagu on sätestatud erideklaratsioonis (artikli 91a lõige 3). Dekreetseadusega nr 1/2012 jäeti mitme aspekti käsitlemine tulevaste majandus- ja rahandusministri vastu võetavate rakenduseeskirjade ülesandeks. Selliste aspektide hulka kuuluvad: deklaratsiooni esitamise tingimused, asjakohane teave proportsionaalse kasutuse kindlaksmääramiseks ning lähtuvalt dekreetseadusega nr 174/2012 (31) kehtestatud muudatustest üldised ja eritingimused tegevuse liigitamiseks mitteärilisel alusel teostatavaks.

(86) Võttes arvesse riiginõukogu soodsaid arvamusi ja märkusi (32), võttis majandus- ja rahandusminister 19. novembri 2012. aasta dekreediga nr 200 vastu IMU rakendusmääruse (edaspidi „määrus”) (33). Selles kehtestatakse, millal peetakse IMU-st vabastamise seisukohast olulisi eriotstarbelisi tegevusi, mis on määratletud määruses, teostatuks mitteärilisel alusel. Esiteks on üldnõue, et tegevus peab olema mittetulunduslik; lisaks ei tohi see kooskõlas ELi õigusega konkureerida oma olemuse tõttu teiste turuosalistega, kes teenivad tulu, ning kinni tuleb pidada solidaarsuse ja subsidiaarsuse põhimõtetest (34). Lisaks sellele peavad olema täidetud kaks samaaegset kriteeriumide kogumit seoses mitteäriliste üksustega (subjektiivsed nõuded) ja nende üksuste teostatavate eriotstarbeliste tegevustega (objektiivsed nõuded). Subjektiivsete nõuete suhtes sätestatakse määruses üldtingimused, mida mitteärilised üksused peavad IMU-st vabastamise õiguse saamiseks täitma (35). Eelkõige sätestatakse määruses, et mitteärilise üksuse põhikiri peab sisaldama üldist keeldu jagada mis tahes liiki kasumit, tegevusülejääki, vahendeid või sääste. Sellele lisaks tuleb mis tahes kasum täielikult reinvesteerida tegevustesse, mis toetavad institutsiooni sotsiaalse solidaarsuse eesmärki. Kui mitteäriline üksus likvideeritakse, tuleb selle vara anda teisele mitteärilisele üksusele, kes tegeleb sarnase tegevusega. Objektiivsete nõuetega seoses (36) on kindlaks määratud eriomadused artiklis 1 määratletud eri liiki tegevuste kohta (37). Hoolekande- ja tervishoiutegevuse korral peab olema täidetud üks kahest tingimusest: a) vabastuse saaja on riigi poolt akrediteeritud ja on sõlminud lepingu või kokkuleppe riigiasutustega; tegevus on osa riiklikust süsteemist või täiendab seda ning teenuseid osutatakse kasutajatele tasuta või summa eest, mis katab üksnes osa teenuse osutamise üldisest maksumusest; b) kui üksus ei ole akrediteeritud ja ta ei ole sõlminud lepingut või kokkulepet, osutatakse teenuseid tasuta või sümboolse tasu eest, mis ei tohi mingil juhul ületada poolt samas geograafilises piirkonnas konkurentsi alusel teostatava samasuguse tegevuse keskmisest hinnast, võttes arvesse ka igasuguse seose puudumist teenuse tegeliku maksumusega. Haridusliku tegevuse korral peavad olema täidetud kolm kumulatiivset nõuet: a) tegevus peab olema võrdne riikliku haridusega ning kooli vastuvõtupoliitika ei tohi olla diskrimineeriv; b) kool peab vastu võtma ka puudega õpilasi, kohaldama kollektiivlepinguid, olema üles ehitatud vastavalt kohaldatavatele normidele ning avaldama oma aruandeid; c) tegevust tuleb osutada tasuta või sümboolse tasu eest, mis katab üksnes osa teenuse tegelikust maksumusest, võttes arvesse ka igasuguse seose puudumist teenuse tegeliku maksumusega. Majutusteenuste ja kultuuri-, lõõgastus- ja sporditegevuse korral peab vabastuse saaja osutama teenuseid tasuta või sümboolse tasu eest, mis ei tohi mingil juhul ületada poolt samasuguse tegevuse keskmisest hinnast samas geograafilises piirkonnas, võttes arvesse ka igasuguse seose puudumist teenuse tegeliku maksumusega.

5.2. Kahe huvitatud isiku märkused IMU seaduse kohta

(87) Kahe huvitatud isiku sõnul kalduvad dekreetseaduse nr 1/2012 artikli 91a lõiked 2 ja 3 kõrvale kinnisvara maksustamise tavaeeskirjadest.

(88) Esiteks kommenteerivad kaks kaebuse esitajat artikli 91a lõiget 2, mille kohaselt kohaldatakse juhul, kui kinnisvara kasutatakse mitmel otstarbel, IMU-st vabastamist üksnes valduse selle osa suhtes, kus teostatakse mitteärilist tegevust, kui on võimalik kindlaks teha osa, mida kasutatakse eranditult selliseks tegevuseks. Kinnisvara teise osa suhtes, mis on funktsiooni ja tulu poolest sõltumatu, kohaldatakse 24. novembri 2006. aasta dekreetseaduse nr 262 artikli 2 lõikeid 41, 42 ja 44. Nende sätetega reguleeritakse menetlust, mida kohaldatakse katastri rühma E kuuluva kinnisvara suhtes, mille katastriline sissetulek tuleb ümber klassifitseerida ja ümber hinnata. Selle seaduse kohaselt ei saa rühm E (eriotstarbeline kinnisvara) (38) õigupoolest hõlmata hooneid või hooneosasid, mida kasutatakse ärilisel või tööstuslikul eesmärgil või eri otstarvetel, kui need on funktsiooni ja tulu poolest sõltumatud.

(89) Kaks huvitatud isikut väidavad, et artikli 91a lõikes 2 sisalduvat viidet dekreetseadusele nr 262/2006 tuleks lugeda üldise viitena katastrilise ümberklassifitseerimise menetlusele. Kahe isiku sõnul oleks nõue n-ö jagada eri otstarbega kinnisvara pooleks, juhul kui dekreetseaduses nr 262/2006 kehtestatud menetlust kohaldatakse üksnes katastri rühma E kuuluva kinnisvara suhtes, kohaldatav üksnes väga piiratud hulga hoonete korral, st hoonete korral, mis kuuluvad kategooriatesse E7 ja E9.

(90) Kaks isikut väidavad lisaks, et artikli 91a lõikes 3 sisalduv avaldus võib tekitada vältimise probleeme ja uus seadus jätaks liiga palju otsustusvabadust riigiasutustele. Lisaks hakatakse uusi eeskirju kohaldama alles alates 2013. aasta 1. jaanuarist ning seepärast peaks komisjon igal juhul nõudma tagasi aastatel 2006–2012 ebaseaduslikult ICI-st vabastamise alusel antud abi.

5.3. Itaalia ametivõimude tähelepanekud seoses kahe huvitatud isiku märkustega

(91) Itaalia ametivõimud selgitasid, et artikli 91a lõikes 2 sisalduvat viidet dekreetseaduse nr 262/2006 artikli 2 lõigetele 41, 42 ja 44 tuleks lugeda üldise viitena menetluse liigile, mida tuleb järgida eri kasutusega valduse jagamisel. Seda menetlust kohaldatakse katastri kategooriast olenemata.

(92) Itaalia selgitas lisaks, et üldiselt põhineb Itaalia maksusüsteem maksumaksjate kohustusel esitada maksudeklaratsioon ning et see on väga tavaline õigusloome tava jätta konkreetsete aspektide reguleerimine rakendusaktide hooleks. Pealegi, kuna 2012. aasta märtsis vastu võetud seadusega kehtestatakse uus süsteem mitteäriliste üksuste kasutatava kinnisvara deklareerimiseks, oli vajalik lükata uue süsteemi jõustamine selliste üksuste jaoks edasi.

(93) Tagasinõudmise kohta märkisid Itaalia ametivõimud, et tagantjärele ei ole võimalik kindlaks teha, millist mitteärilistele üksustele kuuluvat kinnisvara kasutati mitte eranditult ärilist laadi tegevusteks (ning mis seepärast vabastati ICI-st). Katastri andmed ei anna õigupoolest mingit teavet omandis toimunud tegevuse liigi kohta (39). Samuti ei ole võimalik muude maksuandmebaaside alusel kindlaks teha, millist kinnisvara kasutasid mitteärilised üksused institutsioonilisteks tegevusteks mittetäielikult ärilisel alusel.

6. HINDAMINE

(94) Selleks et teha kindlaks, kas meede kujutab endast abi, peab komisjon hindama, kas kõnealune meede vastab kõigile aluslepingu artikli 107 lõikes 1 sätestatud tingimustele. Nimetatud sättes on kirjas, et: „[k]ui aluslepingutes ei ole sätestatud teisiti, on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust”. Kooskõlas selle sättega uurib komisjon, kas meede: i) saab rahastust riigilt või riigi vahendite kaudu; ii) annab valikulise eelise; iii) mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust või ohustab moonutada konkurentsi.

(95) Esiteks peab komisjon hindama, kas vähemalt osad asjakohastest mitteärilistest üksustest on tegelikult ettevõtjad liidu konkurentsiõiguse tähenduses.

6.1. Mitteäriliste üksuste liigitamine ettevõtjateks

(96) Menetluse algatamise otsuses märkis komisjon, et kõnealuste meetmete seisukohast asjakohased mitteärilised üksused tegelesid vähemalt osaliselt majandustegevusega ja liigitusid sellise tegevuse alusel ettevõtjateks.

(97) Itaalia ametivõimud ning 78 huvitatud isikut väidavad, et mitteäriliste üksuste eriotstarbelisi tegevusi ei saa pidada majandustegevuseks. Eelkõige leiavad nad, et ICI meetme kontekstis ei kujuta selline tegevus, nagu raskustes noorte emade aitamine või mägedes asuva hoone majandamine, kus piirkonna lapsed käivad suvevaheajal, endast majandustegevust. Selliste tegevustega, mis on suunatud täpselt määratletud kasutajakategooriatele, ei paku mitteärilised üksused kaupu või teenuseid turul ning nendega ei konkureerita äriettevõtete tegevustega. Seepärast ei tohiks avalikkuse huvides tegutsevaid mitteärilisi üksusi pidada ettevõtjateks, mis on aluslepingu artikli 107 lõike 1 kohaldamise eeltingimus. Pealegi ei ole Itaalia ametivõimude ja mõne 78 huvitatud isiku sõnul paljudel juhtudel selliste tegevuste jaoks tegelikku turgu. Peaaegu kõikidel sellistel tegevustel on eriomadused, mis võib kokku võtta järgmiselt: a) neid osutatakse tasuta või vähendatud tasu/hinna eest; b) neid osutatakse solidaarsuse ja sotsiaalse kasu nimel, mis ei kuulu äriliste ettevõtjate tegevusalasse; c) neil on väiksem maksumaksmisvõime võrreldes äriliste ettevõtjatega, kes tegutsevad turupõhimõtetel; d) nad toodavad kahjumit või väikest tulu; kõik kasum tuleb reinvesteerida kooskõlas üksuse eesmärkidega.

(98) Neid omadusi ning kõnealuste mitteäriliste üksuste konkreetseid eesmärke arvesse võttes ei ole võimalik pidada neid üksusi ettevõtjateks.

(99) Komisjon märgib, et vastavalt kokkulepitud kohtupraktikale hõlmab ettevõtja mõiste igat majandustegevusega tegelevat üksust, hoolimata selle juriidilisest staatusest ja rahastamisviisist (40). Seepärast sõltub teatava üksuse liigitus täielikult selle tegevuse laadist. Sel üldpõhimõttel on kaks väga olulist tagajärge, mida kirjeldatakse järgnevalt.

(100) Esiteks on üksuse staatus konkreetse riigi õiguse järgi ebaoluline. See tähendab, et selle juriidiline ja organisatsiooniline vorm ei ole olulised. Seepärast võib isegi üksust, mis on riikliku õiguse alusel liigitatud ühinguks või spordiklubiks, pidada sellegipoolest ettevõtjaks artikli 107 lõike 1 tähenduses. Ainus oluline kriteerium on see, kas asjaomane üksus tegeleb majandustegevusega või mitte.

(101) Teiseks ei sõltu riigiabi eeskirjade kohaldamine sellest, kas üksus on asutatud kasumi teenimiseks, kuna mittetulunduslikud üksused võivad samuti pakkuda turul kaupu ja teenuseid (41).

(102) Kolmandaks on üksuse liigitamine ettevõtjaks alati seotud konkreetse tegevusega. Üksust, kes tegeleb nii majandus- kui ka mittemajandustegevusega, peetakse ettevõtjaks üksnes esimest liiki tegevusega seoses.

(103) Majandustegevus on iga tegevus, mis koosneb kaupade või teenuste pakkumisest turul. Sellega seoses leiab komisjon, et punktis 97 osutatud omadused ja aspektid, mida Itaalia ja 78 huvitatud isikut nimetasid ning mis isegi nende endi sõnul ei esine kõikidel juhtudel, ei saa per se välistada asjaomaste tegevuste majanduslikku laadi.

(104) Nagu on juba selgitatud, võivad dekreetseaduse nr 203/2005 artikli 7 lõike 2a, mida on muudetud dekreetseadusega nr 223/2006 (nüüdseks tühistatud), kohaselt ICI seaduse artikli 7 lõike 1 punktis i loetletud tegevused olla ärilised, eeldusel et need ei ole laadilt eranditult ärilised. 29. jaanuari 2009. aasta ringkiri sisaldas mitut kriteeriumi artikli 7 lõike 1 punktis i loetletud iga tegevuse kohta, et teha kindlaks, millal saab igat neist pidada mittetäielikult ärilist laadi tegevuseks. Kui ringkirjas osutatud tingimused olid täidetud, vabastati üksused ICI-st, isegi kui nende tegevused sisaldasid ka majanduslikke aspekte. Tõepoolest, nagu on juba märgitud menetluse algatamise otsuses, on tervishoiusektoris põhinõue see, et mitteärilised üksused oleksid sõlminud riigiasutustega kokkuleppe või lepingu. On selge, et see tingimus ei saa per se välistada asjaomaste tegevuste majanduslikkust. Sarnaselt pidi hariduse valdkonnas kool järgima õppestandardeid, võtma vastu puudega õpilasi, kohaldama kollektiivlepinguid ja mittediskrimineerivat vastuvõtupoliitikat ning reinvesteerima kasumi haridustegevusse. Jällegi ei välista need nõuded sel viisil teostatud haridustegevuse majanduslikku laadi. Kinodelt nõuti, et need näitaksid kultuurilist huvi pakkuvaid või kvaliteedisertifikaadiga või lastefilme. Majutusteenustega seoses nõuti, et need ei tohiks olla avatud üldsusele, vaid üksnes eelnevalt määratletud kategooriatele ning et teenust ei osutataks aastaringselt. Teenuse osutaja pidi küsima lisaks hinda, mis oli turuhinnast oluliselt madalam, ning struktuur ei tohtinud toimida tavahotellina. Jällegi ei välista need tingimused asjakohaste tegevuste majanduslikkust.

(105) Komisjon täheldab lisaks, et isegi kui enamikel juhtudel teostatakse tegevusi avalikes huvides, ei välista see element üksi per se selliste tegevuste majanduslikkust. Igal juhul ei piisa sellest üksi tegevuse majandustegevuseks liigitamise välistamiseks isegi juhul, kui tegevus teenib sotsiaalset eesmärki. Peale selle võib mitteärilistel üksustel olla tõepoolest väiksem maksumaksmisvõime, kuid see ei tähenda majandustegevuse puudumist. See tegur ei ole oluline kinnisvaramaksu korral, mis põhineb kinnisvara omamisel ja ei võta arvesse maksumaksmisvõime muid elemente.

(106) Eespool kirjeldatu alusel ning arvestades, et 2005. aasta seadus lubas samuti vabastada ICI-st ärilist laadi tegevuse ning et ringkirjas sätestatud tingimused ning Itaalia esitatud teave ei ole piisav teostatud tegevuste majanduslikkuse välistamiseks, leiab komisjon, et kõnealused mitteärilised üksused tuleb liigitada vähemalt selliste tegevustega seoses ettevõtjateks. Sama kehtib tulumaksuseaduse artikli 149 lõike 4 kohaste mitteäriliste üksuste suhtes, kellel lubatakse tegelikult tegeleda majandustegevusega. Viimast järeldust ei ole Itaalia ametivõimud vaidlustanud.

(107) Igal juhul ning kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga (42) leiab komisjon, et abikava riigiabiks liigitamiseks ei ole vaja tõendada, et kava alusel antud iga individuaalne abi on riigiabi vastavalt aluslepingu artikli 107 lõikele 1. Järeldamaks, et abikava sisaldab riigiabi artikli 107 lõike 1 tähenduses, piisab sellest, et selle rakendamisel tekkivad olukorrad on riigiabi. Seega, mutatis mutandis, ei ole käesoleva otsuse kontekstis vaja arvesse võtta kõikide seadusandliku dekreedi nr 504/92 artikli 7 lõike 1 punktis i loetletud üksiktegevuste laadi. Nagu on juba märgitud punktis 104, on komisjon teinud faktiliselt kindlaks, et teatavad vaidlustatud abikava individuaalsed rakendamised hõlmasid ettevõtjaid.

(108) Eespool kirjeldatut silmas pidades järeldab komisjon, et ei ole põhjust muuta menetluse algatamise otsuses võetud seisukohta: kõnealune abikava hõlmab ka majandustegevusi. Vähemalt mõne tegevuse eriomadused on sellised, mis võimaldavad komisjonil liigitada selle majandustegevuseks. Kuna kõnealuse meetme kasutajad võivad tegeleda majandustegevusega, on seega võimalik liigitada nad ettevõtjateks vähemalt sellise tegevusega seoses.

6.2. ICI-st vabastamine

(109) Käesolevas jaos uurib komisjon, kas mitteärilistele üksustele seadusandliku dekreedi nr 504/92 artikli 7 lõike 1 punkti i alusel (nagu see oli jõus enne dekreetseadusega nr 1/2012 kehtestatud muudatusi) antud vabastust ICI-st rahastas riik või rahastati riigivahendite kaudu, kas sellega anti valikuline eelis ning kas see oli põhjendatud Itaalia maksusüsteemi loogika alusel ning kas see mõjutas liikmesriikidevahelist kaubandust või moonutas või ohustas moonutada konkurentsi.

6.2.1. Riigi vahendid

(110) Meede sisaldas riigi vahendite kasutamist ja maksutulust loobumist ulatuses, mis vastas maksusoodustusele.

(111) Maksutulu kaotamine on tegelikkuses võrdne riigi vahendite kasutamisega fiskaalkulu vormis. Lubades üksustel, mida võib liigitada ettevõtjateks, vähendada oma maksukoormust maksuvabastuste kaudu, loobusid Itaalia ametivõimud tulust, mida neil oleks ilma maksuvabastuseta olnud õigus saada.

(112) Nendel põhjustel leiab komisjon, et kõnealune meede põhjustas riigi vahendite kaotamist, kuna sellega anti maksuvabastust.

6.2.2. Eelis

(113) Kohtupraktika kohaselt hõlmab abi mõiste lisaks kasudele ka meetmeid, mis eri viisidel vähendavad tasusid, mida ettevõtja eelarve tavaliselt sisaldab (43).

(114) Kuna ICI-st vabastamisega vähendati tasusid, mis tavaliselt kuuluvad Itaalias kinnisvara omava ettevõtja tegevuskuludesse, anti seega asjakohastele üksustele majanduslik eelis, võrreldes teiste ettevõtjatega, kellel ei olnud õigust sellistele maksusoodustustele.

6.2.3. Valikulisus

(115) Selleks et olla riigiabi, peab meede olema valikuline (44), mis tähendab, et see peab soosima teatavaid ettevõtjaid või teatavate kaupade tootmist. Kehtestatud kohtupraktika alusel (45) on riigisisese maksumeetme valikuliseks liigitamiseks vaja üldiselt esmalt kindlaks teha asjaomases liikmesriigis kohaldatav tavaline maksusüsteem ja seda uurida. Teiseks tuleb sellise tavalise või normaalse maksusüsteemi alusel kindlaks teha, kas kõnealuse meetmega antud maksusoodustus on valikuline. Selleks tuleb tõestada, et meede erineb tavasüsteemist, kuna teeb vahet ettevõtjate vahel, kes süsteemi eesmärke arvestades on võrreldavas faktilises ja juriidilises olukorras. Kolmandaks, kui selline kõrvalekalle esineb, on vaja uurida, kas see tuleneb maksusüsteemi, mille osa see on, olemusest või üldskeemist ja on seega põhjendatav süsteemi üldskeemi või olemusega. Siinjuures peab liikmesriik tõestama, et diferentseeritud maksustamislahendus tuleneb otseselt riigi maksusüsteemi alus- ja juhtpõhimõtetest (46).

a) Alussüsteem

(116) ICI oli sõltumatu maks, mida tuli maksta kord aastas omavalitsusüksusele. Menetluse algatamise otsuses järeldas komisjon, et ICI-st vabastamise hindamise alussüsteem on munitsipaalne kinnisvaramaks ise. Ei Itaalia ega ükski teine huvitatud isik ei vaidlustanud seda järeldust.

(117) Seepärast järeldab komisjon, et menetluse algatamise otsuses võetud seisukohta, et alussüsteem on ICI ise, ei ole põhjust läbi vaadata.

b) Kõrvalekalle alussüsteemist

(118) ICI-d käsitleva õigusakti kohaselt peavad kõik kinnisvara omavad juriidilised isikud tasuma ICI-d, olenemata sellest, kuidas kinnisvara kasutatakse (47). Artiklis 7 oli märgitud, millised kinnisvarakategooriad on sellest maksust vabastatud.

(119) Komisjon märgib, et dekreetseaduse nr 504/92 artikli 7 lõike 1 punkt i kaldus kõrvale alussüsteemist, mille alusel pidi iga kinnisvara omav isik maksma ICI-d, olenemata sellest, kuidas kinnisvara kasutati. Nagu on tõestatud eespool, võisid kõnealused mitteärilised üksused teostada ärilisi tegevusi sarnaselt teiste ettevõtjatega, kes tegelesid sarnase majandustegevusega. Arvestades ICI maksusüsteemi eesmärke, st kinnisvara omamise maksustamist omavalitsusüksuse poolt, olid mitteärilised üksused seega juriidilises ja faktilises olukorras, mis oli võrreldav ICI-d maksma kohustatud ettevõtjate omaga.

(120) Näiteks oli vastavalt ringkirjas sätestatud tingimustele kinodel, mida juhtisid mitteärilised üksused mittetäielikult ärilisel alusel, õigus saada ICI-st vabastust. Need teenused, mida osutatakse turul struktureeritud viisil ja tasu eest, on igal juhul majandustegevus. Ei saa vaidlustada asjaolu, et juhul kui artikli 7 lõike 1 punktis i loetletud tegevusi teostasid mitteärilised üksused, said need üksused kinnisvara, milles selliseid tegevusi teostati, ICI-st vabastamise korral kasu, eeldusel et ringkirja minimaalsed tingimused olid täidetud. Äriüksused ei saanud sama maksuvabastust, isegi kui nad tegid samu tegevusi ja vastasid ringkirjas sätestatud filmide liigi tingimustele.

(121) Sellest tulenevalt järeldab komisjon, et artikli 7 lõike 1 punkti i alusel antud vabastus ICI-st enne dekreetseadusega nr 1/2012 kehtestatud muudatusi kaldus kõrvale alussüsteemist ja see kujutas endast valikulist meedet kohtupraktika tähenduses.

c) Põhjendamine maksusüsteemi olemuse ja üldskeemi alusel

(122) Kuna komisjon leiab, et kõnealune maksuvabastus on valikuline, peab ta kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga otsustama, kas see vabastus on põhjendatud süsteemi, mille osa see on, olemuse ja üldskeemi alusel. Meede, mis kaldub kõrvale üldise maksusüsteemi kohaldamisest, võib olla põhjendatud maksusüsteemi olemuse ja üldskeemi alusel, kui asjakohane liikmesriik suudab tõendada, et meede tuleneb otseselt riigi maksusüsteemi alus- või juhtpõhimõtetest.

(123) Itaalia ametivõimud, keda toetasid 78 huvitatud isikut, leiavad, et ICI-st vabastamine esindab Itaalia maksusüsteemi juhtpõhimõtete kohaldamist. Nende sõnul järgib suure sotsiaalse väärtusega ning avalikku huvi teenivate tegevuste diferentseeritud kohtlemine maksusüsteemi loogikat. Selline tegevus lähtub solidaarsuse põhimõttest, mis on nii riikliku kui ka liidu õiguse aluspõhimõte. Lisaks on asjaomastel mitteärilistel üksustel riigiga ühised sotsiaalsed erifunktsioonid. ICI-st vabastamise põhjendus põhineb Itaalia põhiseaduse artiklitel 2 ja 3, mis nõuavad poliitiliste, majandusklike ja sotsiaalse solidaarsuse kohustuste täitmist kodanike ees, ning artiklil 38, milles kehtestatakse sotsiaalhoolekandeõigus inimestele, kellel ei ole vajalikke elatusvahendeid.

(124) Selles küsimuses leiab komisjon, et Itaalia ametivõimud ei ole tõestanud, et kõnealune meede tuleneb otseselt Itaalia maksusüsteemi alus- või juhtpõhimõtetest. Itaalia põhiseaduse artiklid, millele Itaalia viitas, ei osuta tegelikult ühelegi Itaalia maksusüsteemi juhtpõhimõttele, vaid üksnes sotsiaalse solidaarsuse üldpõhimõtetele.

(125) Teiseks märgib komisjon, et riigi meetmete eesmärk ei ole piisav, et välistada selliste meetmete abiks liigitamine aluslepingu artikli 107 tähenduses (48). Nagu kohus on ka mitmel juhul otsustanud, ei eristata ELi toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 riigiabi põhjuseid või eesmärke, vaid määratletakse need seoses selle mõjudega (49). Eespool kirjeldatu valguses märgib komisjon lisaks, et sotsiaalne eesmärk ja avalikku huvi teenivate tegevuste teostamine ei ole piisav, et välistada kõnealuse meetme liigitamine riigiabiks.

(126) Kolmandaks märgib komisjon veel sarnaselt varasema avaldusega, et meede, mis loob vabastuse üldise maksusüsteemi kohaldamisest, võib olla õigustatud, kui see tuleneb otseselt (aluseks oleva) maksusüsteemi, käesoleval juhul ICI, alus- või juhtpõhimõtetest. Siinjuures, nagu on märgitud komisjoni teatise (riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta seoses äritegevuse otsese maksustamise meetmetega) (50) punktis 26, tuleb eristada ühest küljest teatavale maksuskeemile määratud väliseid eesmärke (eelkõige sotsiaalsed või piirkondlikud eesmärgid) ning teisest küljest eesmärke, mis tulenevad maksusüsteemist endast. Sel põhjusel ei saa maksuvabastustes, mis tulenevad aluseks oleva maksusüsteemiga mitteseotud eesmärkidest, jätta arvestamata aluslepingu artikli 107 lõike 1 nõudeid (51). Kõnealuse maksusüsteemi peamine eesmärk on koguda tulu riigi kulude rahastamiseks (52), maksustades kinnisvara omamist. Seega leiab komisjon, et ICI-st vabastamise alla kuuluvate üksuste sotsiaalsed eesmärgid ei kuulu ICI maksusüsteemi ja seega ei saa neile tugineda meetme selektiivsuse põhjendamiseks prima facie.

(127) Neljandaks on vastavalt kohtupraktikale (53) vaja selle otsustamisel, kas meede on põhjendatud riikliku maksusüsteemi, mille osa see on, olemuse või üldskeemi alusel, teha kindlaks mitte üksnes see, kas meede moodustab lahutamatu osa asjaomases liikmesriigis kohaldatava maksusüsteemi kesksetest põhimõtetest, vaid ka see, kas see on kooskõlas järjepidevuse ja proportsionaalsuse põhimõtetega. Arvestades siiski, et kõnealune meede ei tulene otseselt aluseks oleva maksusüsteemi aluspõhimõtetest, leiab komisjon, et on üleliigne analüüsida Itaalia kehtestatud kontrollisüsteemi mitteäriliste üksuste ICI-st vabastamise tingimuste järgimise tagamiseks, mida on kirjeldanud Itaalia ametivõimud. Igal juhul ei ole kõnealuse meetmega kehtestatud mitteäriliste üksuste diferentseeritud maksustamislahendus maksusüsteemi loogika seisukohast ei vajalik ega proportsionaalne.

(128) Punktide 122 kui 127 alusel järeldab komisjon, et kõnealuse maksumeetme valikulisus ei ole põhjendatav maksusüsteemi loogikaga. Seepärast tuleb vaidlustatud meedet pidada eriotstarbelise tegevusega tegelevatele mitteärilistele üksustele valikulist eelist andvaks.

6.2.4. Mõjud liikmesriikidevahelisele kaubandusele ja konkurentsi moonutamine

(129) Aluslepingu artikli 107 lõige 1 keelab abi, mis mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust ja moonutab või ohustab moonutada konkurentsi. Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale (54) peab komisjon riikliku meetme riigiabiks liigitamiseks tegema kindlaks mitte selle, et kõnealusel abil on tegelik mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele ning et konkurents on tegelikult moonutatud, vaid üksnes uurima, kas abi suudab sellist kaubandust mõjutada ja konkurentsi moonutada. Tuleb samuti märkida, et selle otsustamiseks, kas liigitada abikava riigiabiks, ei ole, nagu on selgitatud punktis 107 eespool, vaja tõendada, et kava alusel antud kogu individuaalne abi liigitub riigiabiks aluslepingu artikli 107 lõike 1 alusel. Selleks et järeldada, et kava sisaldab abielemente artikli 107 lõike 1 tähenduses, piisab abikava rakendamise ajal tekkivatest olukordadest, mis kujutavad endast abi.

(130) Rääkides täpsemalt tingimusest, et liikmesriikidevaheline kaubandus peab olema mõjutatud, siis järeldub kohtupraktikast, et abi andmist liikmesriigi poolt maksusoodustuse vormis osadele maksustatavatele isikutele tuleb pidada tõenäoliselt kaubandust mõjutavaks ning sellest tulenevalt tingimusele vastavaks, kui sellised maksustatavad isikud tegelevad majandustegevusega sellise kaubanduse valdkonnas või on mõeldav, et nad konkureerivad ettevõtjatega, mis asuvad teistes liikmesriikides (55). Pealegi, kui liikmesriigi antud abi tugevdab ettevõtja positsiooni võrreldes teiste ettevõtjatega, kes konkureerivad liidusiseses kaubanduses, peab järeldama, et abi mõjutab viimati nimetatuid. Pealegi ei ole vaja abisaaval ettevõtjal endal liidusiseses kaubanduses osaleda. Kui liikmesriik annab ettevõtjale abi, võib selle tegevus kodumaisel turul selle tulemusena säilida või suureneda, mistõttu on teistes liikmesriikides asutatud ettevõtjate võimalused selles liikmesriigis turule tulla väiksemad.

(131) Seoses konkurentsi moonutamise tingimusega tuleks meeles pidada, et põhimõtteliselt moonutab abi, mille eesmärk on vabastada ettevõtja kuludest, mida tal tavaliselt tuleks igapäevase halduse või tavategevuse raames tasuda, konkurentsi tingimusi (56).

(132) Itaalia ametivõimud ei esitanud sellega seoses ühtegi märkust. Osa 78-st huvitatud isikust leiab, et ICI-st vabastamine ei suuda avaldada olulist mõju kaubandusele ega konkurentsi moonutamisele, arvestades abikavaga toetatavate isikute eriomadusi ning viisi, kuidas nad teostavad maksust vabastamise aluseks olevaid tegevusi.

(133) Komisjon ei saa nõustuda nende huvitatud isikute esitatud seisukohtadega, mille kohaselt kõnealune vabastus, mida antakse kohalikul tasandil tegutsevatele mitteärilistele üksustele, ei põhjustanud olulist mõju kaubandusele ega moonutanud konkurentsi. Kindlalt välja kujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole kaubanduse negatiivseks mõjutamiseks vaja tegelikult midagi rohkemat kui kindlaks teha, et eelisseisus ettevõtja tegutseb turul, mis on avatud konkurentsile (kaupade import või eksport või teenuste riikidevaheline osutamine) (57). See ei ole oluline, kas mõjutatud turud on kohalikud, piirkondlikud, riiklikud või liiduülesed. Otsustav ei ole sisuliselt või geograafiliselt asjakohaste turgude määratlemine, vaid pigem võimalik kahjulik mõju liidusisesele kaubandusele. Abi suhteliselt väike summa või abi saava ettevõtja suhteline väiksus ei välista võimalust, et liidusisest kaubandust võidakse mõjutada (58). Õigupoolest ei välista ei abisumma tühisus ega eelisseisus ettevõtja väiksus abi esinemist (59).

(134) Käesoleval juhul märgib komisjon, et vähemalt osa sektoritest, mis vabastati ICI-st, nagu majutus ja tervishoid, olid ja on tõepoolest avatud liidusisesele konkurentsile ja kaubandusele. Kõnealuse meetmega seoses leiab komisjon, et kohtupraktikas sätestatud tingimused on täidetud, kuna meede annab eelise asjaomaste üksuste tegevuse rahastamisele, vabastades need üksused kuludest, mida nad tavaolukorras oleksid pidanud kandma. Seetõttu võib meede konkurentsi moonutada.

(135) Sellest tulenevalt järeldab komisjon, et kõnealune meede võib mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust ja moonutada konkurentsi aluslepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.

6.2.5. Järeldus vaidlustatud meetme liigitamise kohta

(136) Eespool kirjeldatu alusel järeldab komisjon, et kõnealune meede vastab aluslepingu artikli 107 lõikes 1 sätestatud tingimustele ning seega tuleks seda pidada riigiabiks.

6.2.6. Meetme liigitamine uueks abiks

(137) Menetluse algatamise otsuses leidis komisjon, et ICI-st vabastamine seadusandliku dekreedi nr 504/92 artikli 7 lõike 1 punkti i alusel oli uus abi. ICI maks omavalitsusüksustele makstava iga-aastase maksuna kehtestati 1992. aastal. Sellest ei teatatud komisjonile ning komisjon ei ole seda heaks kiitnud. Vabastust kohaldati mitmesuguste tegevuste suhtes, mis olid selle kehtestamise ajal konkurentsile avatud.

(138) Itaalia leiab, et komisjoni lähenemine menetluse algatamise otsuses ei ole õige ning et juhul, kui ICI-st vabastamist peetakse abiks, tuleks see liigitada olemasolevaks abiks. Itaalia on seisukohal, et ICI on varasemate kinnisvaramaksude loogiline õiguslik edasiarendus, millega tagatakse vormiline ja sisuline järjepidevus. Suure sotsiaalse väärtusega eriotstarbelisteks tegevusteks kasutatava kinnisvara vabastamine maksust on olnud kõikide alates 1931. aastast kehtestatud kinnisvaramaksude põhikomponent juba ammu enne EMÜ asutamislepingu jõustumist.

(139) Itaalia ametivõimud väidavad lisaks, et komisjoni vastused kaebuse esitajatele seoses ICI-st vabastamisega, millest Itaaliat mitteametlikult teavitati, on tekitanud mitteärilistes üksustes õiguspärase ootuse ICI-st vabastamise kokkusobivuse suhtes liidu õigusega.

(140) Itaalia esitas enne ICI-d kehtinud kinnisvaramaksude üksikasjaliku kirjelduse. 1931. aastal kehtestas Itaalia kohaliku rahanduse ühtses aktis konkreetsed ja üldised parandusmaksud. Sellest tulenevalt kehtestati 1963. aastal 5. märtsi 1963. aasta seadusega nr 246 hoonestatud alade kallinemise maks. Viimaks kehtestati presidendi 26. oktoobri 1972. aasta dekreediga nr 643 kinnisasja kallinemise maks (nn INVIM). Kinnisasja väärtuse kallinemist võeti arvesse konkreetsete ja üldiste parandusmaksude arvutamisel. Sarnaselt käsitleti 1963. aasta maksuga hoonestatud alade kapitalitulu. Sellist kapitalitulu maksustati ka omandi üleviimise tehingu puhul elavate inimeste vahel ning üldiselt kinnisvara omamise iga kümnenda aasta lõpus. 1972. aastal kehtestatud INVIM asendas nii 1931. kui 1963. aasta makse. INVIM-i alusel olid maksustatavad isikud omandi üleviija või (tasuta) ülevõtja ning igal juhul pidi maksu maksma iga kümne aasta tagant. INVIM tühistati ICI kehtestamisega. Itaalia sõnul näitab see analüüs tihedat järjepidevust eri kinnisvaramaksu vahendite vahel alates 1931. aastast. Lisaks märgib Itaalia, et kinnisvaramaksust vabastamise eeskirjad on alati arvesse võtnud tegevuse liiki, mida vabastust saavad üksused teostavad. Asjaolu, et maksuvabastuse saajate kategooriad on aastate jooksul laienenud, tuleneb lihtsalt asjaolust, et sotsiaalseid huve teenivate tegevustega tegelevate üksuste hulk on suurenenud.

(141) Komisjon ei pea Itaalia ametivõimude väiteid õigeks. Esiteks toob komisjon välja, et ICI erineb täielikult varasematest kinnisvaramaksudest, mida see asendab. Igal juhul on ICI ja varasemate kinnisvaramaksude vahel mitu olulist erinevust seoses maksustatavate isikute, maksubaasi ja sündmustega, mis tekitavad kohustuse neid makse maksta. Näiteks arvutati kuni ICI kehtestamiseni kinnisvaramakse kinnisvara kapitalitulu alusel, samas kui ICI arvutati kinnisvara katastriväärtuse alusel. Lisaks, kui INVIM-i pidi maksma üleandja või (tasuta) ülevõtja, peab ICI-d maksma iga füüsiline või juriidiline isik, kellel on kinnisvara. Lisaks, kui INVIM-i maksti tavaliselt kord kümne aasta jooksul, siis ICI-d tuli tasuda iga aasta. Eespool kirjeldatu alusel leiab komisjon, et aja jooksul tehtud muudatused ning eriti ICI seadus mõjutavad algse abikava tegelikku sisu ja seda ei saa sellest eraldada, nii et algne kava on muudetud uueks abikavaks (60). Komisjonil ei ole põhjust vaadata üle menetluse algatamise otsuses sätestatud seisukohta ning ta kinnitab, et ICI-st vabastamine kujutab endast uut abi.

(142) ICI meetme väidetava lubamise kohta märgib komisjon, et komisjon ega nõukogu pole kunagi kõnealust abi heaks kiitnud. Kui nad seda oleksid teinud, peetaks abi olemasolevaks abiks vastavalt määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunktile ii. Komisjoni esialgset hinnangut sisaldavaid kirju, mis saadeti kaebuse esitajatele haldusmenetluse raames enne menetluse algatamise otsust, ei saa siiski võrdsustada komisjoni otsusega. Meedet saab pidada olemasolevaks abiks artikli 1 punkti b alapunkti ii tähenduses õigupoolest üksnes siis, kui see on juba heaks kiidetud komisjoni või nõukogu selgesõnalise otsusega. Igal juhul vaidlustasid kaks kaebuse esitajat kaebuse esitajatele 15. veebruaril 2010 saadetud kirja Üldkohtus ning see ei saanud lõplikus; kohtumenetlus lõpetati üksnes pärast menetluse algatamise otsust. Sellest tulenevalt järeldab komisjon, et komisjoni või nõukogu otsuse puudumise korral ei saa kohaldada määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkti ii. Seepärast ei saa kõnealust abi pidada olemasolevaks abiks, vaid vastupidi – see on uus abi.

6.2.7. Kokkusobivus siseturuga

(143) Menetluse algatamise otsuses leidis komisjon, et kõnealune abikava ei kvalifitseeru ühekski ELi aluslepingu artikli 107 lõigetes 2 ja 3 sätestatud erandiks ning et Itaalia ametivõimud ei olnud tõestanud, et abi võiks kuulutada siseturuga kokkusobivaks aluslepingu artikli 106 lõike 2 alusel.

(144) Menetluse käigus ei esitanud Itaalia ametivõimud ühtegi argumenti, mis oleks näidanud, et artikli 107 lõigetes 2 ja 3 ning artikli 106 lõikes 2 sätestatud erandeid saab kohaldada kõnealuse abikava suhtes. Osa 78-st huvitatud isikust leidis, et kava on siseturuga kokkusobiv artikli 106 lõike 2 ja artikli 107 lõike 3 punkti c alusel. Nende arvates on vabastus vajalik avalikust huvist lähtuvate solidaarsuse põhimõtte alusel elluviidavate tegevuste jaoks. Kaks kaebuse esitajat leiavad, et ükski aluslepingus sätestatud erand ei ole kohaldatav.

(145) Komisjon leiab, et artikli 107 lõikes 2 sätestatud erandid, mis käsitlevad sotsiaalset laadi abi, mida antakse individuaalsetele tarbijatele, looduskatastroofide või erakorraliste juhtumite kahju hüvitamiseks ning Saksamaa Liiduvabariigi teatavates piirkondades antavat abi, ei ole käesoleval juhul kohaldatavad.

(146) Sama kehtib artikli 107 lõike 3 punktis a sätestatud erandi kohta, mis kiidab heaks abi majandusliku arengu edendamiseks piirkondades, kus elustandard on ebatavaliselt madal või kus on tõsine tööpuudus, ning artiklis 349 osutatud piirkondades, arvestades nende struktuurset, majanduslikku ja sotsiaalset olukorda. Samuti ei saa kõnealust meedet pidada ühist Euroopa huvi teeniva olulise projekti täitmist edendavaks ega Itaalia majanduse tõsist häiret kõrvaldavaks, nagu on sätestatud artikli 107 lõike 3 punktis b.

(147) Artikli 107 lõike 3 punkti c kohaselt võib pidada teatava majandustegevuse arengu edendamist kokkusobivaks siseturuga, kui see ei mõjuta ebasoovitavalt kaubandustingimusi määral, mis oleks vastuolus ühiste huvidega. Komisjon ei saanud siiski faktilist teavet, mis võimaldaks tal hinnata, kas uuritava meetmega antud maksuvabastus oli seotud eriinvesteeringutega või projektidega, millel on õigus saada abi ELi eeskirjade ja suuniste alusel, või on see muul viisil otseselt kokkusobiv artikli 107 lõike 3 punktiga c. Seepärast ei saa komisjon nõustuda kolmandate isikute seisukohaga, mille kohaselt on meede siseturuga kokkusobiv artikli 107 lõike 3 punkti c alusel lähtuvalt vajadusest lubada mitteärilistel üksustel tegeleda tegevustega, mis põhinevad solidaarsuse põhimõttel ja on suure sotsiaalse funktsiooniga. Eelkõige, ning arvestades eelise olemust, mis on seotud lihtsalt kinnisvara omamise eest makstava maksu tasemega, ei ole võimalik kehtestada, et see on kõikidel üksikjuhtudel vajalik ja proportsionaalne ühist huvi teeniva eesmärgi saavutamiseks. Sellest tulenevalt leiab komisjon, et asjaomast meedet ei saa pidada siseturuga kokkusobivaks ühegi artikli 107 lõike 3 punktil c põhineva suunise alusel.

(148) Artikli 107 lõike 3 punkt d sätestab, et kultuuri ja kultuuripärandi säilitamise edendamiseks antav abi, kui niisugune abi ei kahjusta kaubandustingimusi ja konkurentsi liidus määral, mis oleks vastuolus ühiste huvidega, võib pidada kokkusobivaks siseturuga. Menetluse algatamise otsuses leidis komisjon, et juhul kui üksused, näiteks mitteärilised üksused, tegelevad eranditult haridusliku, kultuurilise ja lõõgastusliku tegevusega, ei ole võimalik a priori välistada, et nende eesmärk on edendada kultuuri ja kultuuripärandi säilitamist, ning et nad võivad seega kuuluda artikli 107 lõike 3 punkti d kohaldamisalasse. Siiski ei esitanud Itaalia ega ükski huvitatud isik komisjonile mingit teavet, mis oleks tõestanud teatavate üksuste korral kõnealuse meetme kokkusobivust siseturuga artikli 107 lõike 3 punkti d alusel (61). Siinjuures teeb ka eelise olemus võimatuks pidada abi kõikidel üksikjuhtudel vajalikuks ja proportsionaalseks.

(149) Lisaks ei välistanud komisjon menetluse algatamise otsuses, et osa kõnealuse meetme alusel abi saavaid tegevusi võivad kuuluda Itaalia seaduse järgi üldist majanduslikku huvi teenivateks teenusteks kooskõlas aluslepingu artikli 106 lõikega 2 ja Altmarki kohtupraktikaga. Osa huvitatud isikutest leidis, et komisjon peaks hindama meedet artikli 106 lõike 2 alusel, kuid ei esitanud analüüsi jaoks asjakohast teavet. Kaks huvitatud isikut leiavad, et meede ei vasta Altmarki kohtupraktika kriteeriumidele. Arvestades siiski, et ei Itaalia ega huvitatud isikud ei esitanud mingit teavet, mis võimaldaks komisjonil hinnata meedet artikli 106 lõike 2 alusel, järeldab komisjon, et ei ole võimalik kindlaks teha, kas mõni kõnealustest tegevustest on nimetatud artikli alusel liigitatav üldist majandushuvi teenivaks teenuseks. Jällegi ei ole võimalik kindlaks teha, kas igal üksikjuhul on abi vajalik ja proportsionaalne avalike teenuste kohustuste või üldist majanduslikku huvi teenivate teenuste osutamisel tekkinud kulude katmiseks.

(150) Eespool kirjeldatut arvestades järeldab komisjon, et kõnealune abikava on siseturuga kokkusobimatu.

6.3. Tulumaksuseaduse artikli 149 lõige 4

(151) Menetluse algatamise otsuses leidis komisjon, et asjaomase meetme näol on ilmselt tegemist riigiabiga. Alljärgnevas jaos uurib komisjon, kas tulumaksuseaduse artikli 149 lõige 4 kujutab endast riigiabi aluslepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.

(152) Itaalia ametiasutuste selgituse kohaselt sisaldab tulumaksuseaduse artikli 149 lõige 2 mittetäielikku loetelu parameetritest, mida võib võtta arvesse (62) üksuse tegevuse on ärilise laadi hindamisel. Kui üks või mitu kõnealust tingimust on täidetud, ei tähenda see, et üksus kaotab automaatselt oma mitteärilise staatuse (kuna nimetatud parameetreid ei saa käsitada õiguslike eeldustena), vaid pigem viitab see üksuse tegevuse potentsiaalselt ärilisele laadile. Seoses tsiviilõigusliku staatusega vaimulike institutsioonidega viitas Itaalia maksuameti 12. mai 1998. aasta ringkirjale nr 124/E, milles on selgitatud, et vaimulikud institutsioonid saavad kasutada mitteärilistele üksustele võimaldatavaid maksustamislahendusi üksnes siis, kui ärilise tegevuse teostamine ei ole nende põhieesmärk. Igal juhul peavad tsiviilõigusliku staatusega vaimulikud institutsioonid pidama esmatähtsaks peamiselt ideeliste veendumustega seotud institutsionaalset tegevust. Seepärast välistatakse tulumaksuseaduse artikli 149 lõikega 4 üksnes sama artikli lõigete 1 ja 2 kohaste konkreetsete aja ja äritegevusega seotud parameetrite kohaldamine vaimulike institutsioonide ja amatöörspordiklubide suhtes, kuid mitte võimalus, et need üksused kaotavad oma mitteärilise staatuse.

(153) Itaalia ametiasutused rõhutasid, et meetme eesmärk on säilitada riikliku olümpiakomitee (CONI) ainupädevus amatöörspordiklubide ja siseministeeriumi ainupädevus vaimulike institutsioonide valdkonnas.

(154) Eelkõige seoses vaimulike institutsioonidega on 20. mai 1985. aasta seadusega nr 222 (millega rakendatakse Itaalia ja Püha Tooli vahelisi rahvusvahelisi kokkuleppeid) muu hulgas reguleeritud siseministeeriumile antud volitused. Itaalia rõhutas, et siseministeeriumil on ainupädevus nii vaimulike institutsioonide tsiviilõigusliku staatuse tunnustamisel kui ka sellise staatuse tühistamisel (63). Seega kinnitatakse tulumaksuseaduse artikli 149 lõikes 4 kõnealust ainupädevust, välistades vaimulike institutsioonide tsiviilõigusliku staatuse kaudse tühistamise maksuhalduri poolt. Kui siseministeerium tühistab vaimuliku institutsiooni tsiviilõigusliku staatuse, kaotab viimane mitteärilise üksuse staatuse ega saa enam kasutada mitteäriliste üksuste suhtes kohaldatavaid maksustamislahendusi. Presidendi dekreedi nr 361/2000 kohaselt kontrollib siseministeerium prefektide kaudu ka seda, kas vaimulikud institutsioonid täidavad jätkuvalt nõudeid oma tsiviilõigusliku staatuse säilitamiseks.

(155) Seoses amatöörspordiklubidega kinnitas Itaalia, et CONI on ainus üksus, kes saab kontrollida, kas klubid teostavad ka tegelikult sporditegevusi. Ühtlasi selgitasid Itaalia ametiasutused, et amatöörspordiklubid võivad kaotada oma mitteärilise staatuse juhul, kui CONI leiab, et nad ei viia ellu amatöörsporditegevusi. Amatöörspordiklubid peavad esitama oma maksuandmed spetsiaalsel vormil EAS (64). Kui amatöörspordiklubid ärilise tegevusega aga ei tegele, ei pea nad nimetatud vormi esitama. Eespool kirjeldatut arvesse võttes on Itaalia ametiasutused võtnud kasutusele asjakohased vahendid amatöörspordiklubide tegevuse kontrollimiseks, sealhulgas maksude tasumise seisukohast.

(156) Samuti selgitas Itaalia, et kui maksuhaldur avastab, et vaimulikud institutsioonid ja amatöörspordiklubid tegelevad peamiselt ärilise tegevusega, teavitavad nad sellest viivitamata siseministeeriumi või CONI-t. Siseministeerium ja CONI viivad läbi oma kontrollid vastavalt neile antud seadusjärgsete volitustega. Samaaegselt tagab maksuhaldur asjaomase mitteärilise üksuse maksudeklaratsiooni korrigeerimise ja nõuab maksustamisel tekkinud vahe sisse.

(157) Itaalia ametiasutused kinnitasid, et mitteäriliste üksuste maksukontrolli tõepoolest teostatakse (65). Sellega seoses andis maksuamet hiljuti välja mitteärilisi üksusi käsitlevad spetsiaalsed tegevusjuhised oma piirkondlikele büroodele (66). Siseministeerium on vaimulikke institutsioone mitmel korral ka ex officio kontrollinud, kuid ei ole teinud kindlaks ühtegi staatuse kuritarvitamise juhtumit.

(158) Eespool kirjeldatut arvesse võttes on komisjon seisukohal, et on olemas õigusaktid vaimulike institutsioonide ja amatöörspordiklubide mitteärilise staatuse kuritarvitamise tõhusaks ennetamiseks või tõkestamiseks. Samuti on Itaalia ametiasutused tõestanud, et pädevad asutused teostavad oma kontrolliõigusi ning et nii vaimulikud institutsioonid kui ka amatöörspordiklubid võivad kaotada oma mitteärilise staatuse, kui nad tegelevad peamiselt ärilise tegevusega. Seega võivad vaimulikud institutsioonid ja amatöörspordiklubid kaotada õiguse kasutada mitteärilistele üksustele üldiselt võimaldatavaid maksustamislahendusi. Sellest tulenevalt ei ole tegemist n-ö alalise mitteärilise staatuse süsteemiga, nagu väitsid kaebuse esitajad. Pelgalt asjaoluga, et tsiviilõigusliku staatusega vaimulike institutsioonide ja amatöörspordiklubide kontrollimisel kohaldatakse erimenetlusi, ei kaasne iseenesest eelist.

(159) Seepärast järeldab komisjon, et tulumaksuseaduse artikli 149 lõikega 4 ei anta vaimulikele institutsioonidele ega amatöörspordiklubidele mingit valikulist eelist. Seega ei ole kõnealuse meetme puhul tegemist riigiabiga aluslepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.

6.4. Vabastus IMU-st

(160) Pärast seda kui Itaalia ametiasutuste taotlusel kehtestati IMU – uus munitsipaalne kinnisvaramaks, millega asendati varasem munitsipaalne kinnisvaramaks ICI – ning võttes arvesse kaebuse esitajate märkusi kõnealuse uue seaduse kohta, nõustus komisjon kontrollima, kas eriotstarbelist tegevust teostavatele mitteärilistele üksustele antud uus vabastus IMU-st on kooskõlas riigiabi eeskirjadega. Sellest tulenevalt hindab komisjon, kas kõnealune IMU-st vabastamine kujutab endast riigiabi artikli 107 lõike 1 tähenduses.

(161) Komisjon märgib, et alates dekreetseaduse nr 1/2012 (mis muudeti seaduseks nr 27/2012) jõustumise kuupäevast kohaldatakse seadusandliku dekreedi nr 504/92 artikli 7 lõike 1 punkti i kohast maksuvabastust mitteärilistele üksustele kuuluva kinnisvara suhtes üksnes juhul, kui seal loetletud tegevusi teostatakse mitteärilistel alustel. Sätteid, mis käsitlevad hoonete kasutamist mitmel otstarbel – nii juhul, kui hoone osad on oma funktsiooni ja tulu poolest sõltumatud, kui ka siis, kui asjaomased üksused peavad esitama vastava deklaratsiooni –, kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2013.

(162) Komisjoni arvamuse kohaselt on uutes eeskirjades täpsustatud, et maksuvabastuse saab anda ainult juhul, kui ärilist tegevust ei toimu. Seepärast ei ole ICI-d käsitleva õigusaktiga tekitatud segaolukorrad, mille puhul mõnes maksuvabastuse õigusega hoones teostati ärilisi tegevusi, enam võimalikud.

(163) Üldiselt sõltub majandustegevuse mõiste tõlgendus muu hulgas konkreetsetest asjaoludest, sellest, kuidas riik on tegevuse korraldanud, ning sellise korraldamise kontekstist. Selleks et teha liidu kohtupraktika põhjal kindlaks tegevuse mitteäriline olemus, tuleb uurida asjaomase tegevuse laadi, eesmärki ja seda reguleerivaid eeskirju. Asjaolu, et teatavad tegevused võib liigitada sotsiaalseks, ei ole iseenesest piisav nende majandusliku laadi välistamiseks. Euroopa Kohus on aga tunnistanud ka seda, et teatavaid üksnes sotsiaalse funktsiooniga tegevusi võib käsitada mittemajanduslikena, eriti riigi põhiülesannete ja vastutusaladega tihedalt seotud sektorites.

(164) Sellest hoolimata peab komisjon IMU puhul esmatähtsaks teha kõigepealt kindlaks, kas Itaalia õigusaktides sätestatud kriteeriumid selliste tegevuste ärilise laadi välistamise kohta, mille puhul on õigus saada vabastus IMU-st, on kooskõlas liidu õiguse kohase mittemajandustegevuse mõistega.

(165) Nagu on kirjeldatud eespool punktis 82 ja järgnevates punktides, kiitsid Itaalia ametiasutused seoses sellega hiljuti heaks dekreetseaduse nr 1/2012 artikli 91a lõikes 3 sätestatud rakendusaktid. Majandus- ja rahandusministeeriumi 19. novembri 2012. aasta määrusega on ette nähtud üldised ja konkreetsed nõuded, mille põhjal tehakse kindlaks, kas seadusandliku dekreedi nr 504/92 artikli 7 lõike 1 punktis i loetletud tegevusi teostatakse mitteärilistel alustel.

(166) Esiteks on ministri 19. novembri 2012. aasta määruse artikli 1 lõike 1 punktis p määratletud „mitteäriliste aluste” mõiste. Institutsioonilisi tegevusi käsitletakse mitteärilistel alustel toimuvatena juhul, kui a) need ei ole kasumit taotlevad; b) kooskõlas liidu õiguse põhimõtetega ei ole need oma laadilt teiste kasumit taotlevate turuosalistega konkureerivad ja c) nende puhul järgitakse solidaarsuse ja subsidiaarsuse põhimõtet. Siinkohal on punktis b esitatud nõue oluline kaitsemeede, sest sõnaselgelt liidu õigusele viidates tagatakse sellega üldiselt, et tegevus ei konkureeri teiste kasumit taotlevate turuosaliste tegevusega, mis on üks mittemajandustegevuse põhitunnus (67).

(167) Teiseks on määruse artiklis 3 määratletud üldised subjektiivsed tingimused, mis tuleb hõlmata mitteäriliste üksuste põhikirja, et nende tegevus toimuks mitteärilistel alustel. Nimetatud kriteeriumid on järgmised: a) mis tahes kasumi, tegevuse ülejäägi, vahendite, reservide või kapitali jaotamise, sealhulgas kaudse jaotamise keeld terve üksuse tegutsemisaja jooksul, välja arvatud juhul, kui see on ette nähtud seadusega või kui selline jagamine toimub samasse struktuuri kuuluvate ja sama tegevust teostavate üksuste kasuks; b) igasugune kasum ja ülejääk tuleb reinvesteerida üksnes selliste tegevuste arendamiseks, mis aitavad institutsioonil saavutada oma sotsiaalse solidaarsuse eesmärke, ja c) kui mitteäriline üksus likvideeritakse, tuleb tema vara üle anda mõnele teisele sarnast tegevust teostavale mitteärilisele üksusele, kui seaduses ei ole ette nähtud teisiti.

(168) Kolmandaks on määruse artiklis 4 täpsustatud täiendavad objektiivsed nõuded, mis peavad olema täidetud koos artiklites 1 ja 3 viidatud tingimustega, et ICI seaduse artikli 7 lõike 1 punktis i loetletud tegevusi saaks käsitada mitteärilisel alusel toimuvana.

(169) Konkreetselt hoolekande ja tervishoiuga seotud tegevuste kohta on määruses sätestatud, et sellised tegevused toimuvad mitteärilistel alustel siis, kui on täidetud vähemalt üks järgmistest tingimustest: a) tegevused on riigi poolt akrediteeritud ning neid teostatakse kas riigi, piirkondlike või kohalike asutustega sõlmitud lepingu või kokkuleppe põhjal ja need moodustavad osa riiklikust tervishoiusüsteemist või täiendavad seda ning teenuseid pakutakse kasutajatele tasuta või summa eest, mis katab üksnes osa teenuse osutamise üldisest maksumusest; b) kui tegevused ei ole akrediteeritud ja neid ei teostata lepingu või kokkuleppe põhjal, peab see toimuma tasuta või üksnes sümboolse tasu eest, mis ei tohi mingil juhul ületada poolt samas geograafilises piirkonnas konkurentsi alusel teostatava samasuguse tegevuse keskmisest hinnast, võttes arvesse ka igasuguse seose puudumist teenuse tegeliku maksumusega.

(170) Esimese tingimuse puhul märgib komisjon, et vastavalt Itaalia ametiasutuste selgitustele peavad asjaomased üksused maksuvabastuse saamiseks moodustama lahutamatu osa riiklikust tervishoiusüsteemist, mis pakub kõikehõlmavat ravikindlustust ja lähtub solidaarsuse põhimõttest. Nimetatud süsteemis rahastatakse riiklikke haiglaid otse sotsiaalkindlustusmaksetest ja riigi muudest ressurssidest. Kõnealused haiglad osutavad oma teenuseid kõikehõlmava ravikindlustuse raames tasuta või väikese tasu eest, mis katab ainult teatava osa teenuse tegelikust maksumusest. Samasse kategooriasse kuuluvaid ja samadele tingimustele vastavaid mitteärilisi üksusi käsitatakse samuti riikliku tervishoiusüsteemi lahutamatu osana (68). Võttes arvesse käesoleva juhtumi iseärasusi ning järgides liidu kohtupraktikas sätestatud põhimõtteid (69), teeb komisjon järelduse, et kuna Itaalia riiklik süsteem pakub kõikehõlmavat ravikindlustust, ei ole asjaomaste üksuste puhul, mis teostavad eespool kirjeldatud tegevusi ja vastavad kõikidele kohustuslikele nõuetele, tegemist ettevõtjatega.

(171) Seoses teise tingimusega on määruses sätestatud, et tegevused tuleb ellu viia tasuta või sümboolse tasu eest. Tasuta osutatavaid teenuseid ei käsitata tavaliselt majandustegevusena. Eelkõige kehtib see juhul, kui teenuste pakkumisel ei konkureerita teiste turuosalistega, nagu on sätestatud määruse artiklis 1. Sama kehtib sümboolse tasu eest osutatavate teenuste puhul. Sellega seoses on tähtis tähele panna määruses sätestatud tingimust, mille kohaselt tasu sümboolsena käsitamiseks ei tohi see olla seotud teenuse maksumusega. Ühtlasi nähakse määrusega ette, et kehtestatud piirmäära – mis moodustab poole samas geograafilises piirkonnas konkurentsi alusel teostatava samasuguse tegevuse keskmisest hinnast – tohib kasutada üksnes maksuvabastuse õiguse välistamiseks (nagu viitavad sõnad „mingil juhul”). See ei tähenda aga, et teenuseosutajatel, kes küsivad sellest piirmäärast väiksemat hinda, on õigus maksuvabastusele. Tingimusel, et sotsiaalabi- ja tervishoiuvaldkonnas teostatavad tegevused vastavad ka määruse artiklites 1 ja 3 viidatud üldistele ja subjektiivsetele nõuetele, teeb komisjon seepärast järelduse, et selliste tegevuste puhul, kui neid teostatakse kooskõlas kehtivates õigusaktides sätestatud põhimõtetega, ei ole tegemist majandustegevusega.

(172) Haridustegevust käsitatakse mitteärilisel alusel toimuvana mitme konkreetse tingimuse täitmise korral. Eelkõige peab selline tegevus olema samaväärne riikliku haridusega ning kooli vastuvõtupoliitika ei tohi olla diskrimineeriv; kool peab võtma vastu ka puuetega õpilasi, kohaldama kollektiivlepinguid, olema üles ehitatud vastavalt kohaldatavatele normidele ning avaldama oma aruandeid. Peale selle peab tegevus toimuma kas tasuta või väikese tasu eest, mis katab ainult teatava osa teenuse tegelikust maksumusest, võttes arvesse ka tasu ja maksumuse vahelise seose puudumist. Sellega seoses tuletab komisjon meelde, et kohtupraktika kohaselt (70) ei käsitata üldiselt majandustegevusena kursusi, mida pakuvad teatavad asutused, mis moodustavad osa riiklikust haridussüsteemist ja mida rahastatakse täielikult või osaliselt riiklikest vahenditest. Asjaolu, et õpilased või nende vanemad peavad mõnikord tasuma õppe- või vastuvõtumaksu, mida kasutatakse süsteemi tegevuskulude katmiseks, ei mõjuta põhimõtteliselt riikliku hariduse mittemajanduslikku laadi, tingimusel et selline rahaline hüvitis katab ainult väikese osa teenuse tegelikust maksumusest ja seda ei saa seega käsitada tasuna osutatud teenuse eest. Nagu komisjon on tunnistanud ka oma teatises Euroopa riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest makstava hüvitise suhtes (71), hõlmavad need põhimõtted lasteaedu, era- ja riiklikke algkoole, kutseõpet, kõrvaltegevust ülikooli õppejõuna ja samuti hariduse andmist ülikoolides. Eespool kirjeldatut arvesse võttes leiab komisjon, et määruses viidatud sümboolset tasu, mis kujutab üksnes väikest osa teenuse tegelikust maksumusest, ei saa käsitada tasuna osutatud teenuste eest. Seepärast on komisjon seisukohal, et nendel konkreetsetel asjaoludel ning võttes arvesse määruse artiklites 1 ja 3 sätestatud üldisi ja subjektiivseid nõudeid koos artiklis 4 sätestatud konkreetsete objektiivsete nõuetega, ei saa asjaomaste üksuste osutatavaid haridusteenuseid pidada majandustegevuseks.

(173) Seoses majutusteenuste, kultuuri- ja lõõgastus- ning sporditegevusega on määruse artiklis 4 sätestatud, et selliseid teenuseid tuleb osutada tasuta või sümboolse tasu eest, mis ei tohi mingil juhul ületada poolt samas geograafilises piirkonnas konkurentsi alusel teostatava samasuguse tegevuse keskmisest hinnast, võttes arvesse ka igasuguse seose puudumist teenuse tegeliku maksumusega. See nõue on identne sotsiaalabi- ja tervishoiuvaldkonnas teostatavate tegevuste suhtes kehtestatud teise tingimusega, mida on vaadeldud eespool punktis 171, seega kehtivad selle puhul samad kaalutlused. Kui teenuseid osutatakse tasuta, siis ei ole põhimõtteliselt tegemist majandustegevusega. Sama kehtib juhul, kui nende eest küsitakse sümboolset tasu. Siinkohal on tähtis tähele panna määruses kehtestatud tingimust, et tasu sümboolsena käsitamiseks ei tohi see olla seotud teenuse maksumusega. Ühtlasi on määruses sätestatud, et kehtestatud piirmäära – mis moodustab poole samas geograafilises piirkonnas konkurentsi alusel teostatava samasuguse tegevuse keskmisest hinnast – tohib kasutada üksnes maksuvabastuse õiguse välistamiseks (nagu viitavad sõnad „mingil juhul”). See ei tähenda aga, et teenuseosutajatel, kes küsivad sellest piirmäärast väiksemat hinda, oleks õigus maksuvabastusele.

(174) Seoses majutusteenuste ja sporditegevusega juhib komisjon tähelepanu ka täiendavatele nõuetele, mis põhinevad määruse artikli 1 lõike 1 punktides j ja m esitatud asjaomaste tegevusvaldkondade määratlusel. Majutusteenuste puhul piirdub maksuvabastus määruse kohaselt mitteäriliste üksuste pakutavate teenustega, mis on kättesaadavad ainult teatavatele inimrühmadele ja mida ei osutata järjepidevalt. Täpsemalt on määruses nn sotsiaalmajutuse kohta viidatud, et tegevused peavad olema suunatud ajutiste või püsivate erivajadustega inimestele või inimestele, kes on oma füüsiliste, psühholoogiliste, majanduslike, sotsiaalsete või perekondlike tingimuste tõttu ebasoodsas olukorras. Üksus võib nõuda üksnes sümboolse tasu maksmist, mis ei tohi mingil juhul ületada poolt samas geograafilises piirkonnas konkurentsi alusel äriüksuste teostatavate samasuguste tegevuste keskmisest hinnast, võttes arvesse ka igasuguse seose puudumist teenuse tegeliku maksumusega. Samuti on määruses täpsustatud, et maksuvabastust ei kohaldata mingil juhul hotellide või muude sarnaste asutuste tegevuste suhtes, nagu on määratletud 23. mai 2011. aasta seadusandliku dekreedi nr 79 artiklis 9 (72). Seepärast on maksuvabastus välistatud tegevuste puhul, mida teostatakse näiteks hotellides, motellides ja kodumajutusasutustes. Kuna käesoleval juhul peavad majutust pakkuvad mitteärilised ühingud vastama määruse artiklites 1, 3 ja 4 sätestatud üldistele, subjektiivsetele ja objektiivsetele nõuetele, leiab komisjon, et võttes arvesse käsitletava juhtumi iseärasusi, ei ole eespool nimetatud tingimustele vastava tegevuse puhul tegemist majandustegevusega liidu õiguse tähenduses.

(175) Seega, võttes arvesse käesoleva juhtumi konkreetseid asjaolusid ning tõsiasja, et majutusteenuseid, kultuuri-, lõõgastus- ja sporditegevust pakkuvad mitteärilised üksused peavad ühtlasi vastama määruse artiklite 1 ja 3 nõuetele, leiab komisjon, et kõnealuseid tegevusi, mida teostatakse seaduses ettenähtud viisil, ei käsitata majandustegevusena.

(176) Seepärast järeldab komisjon, et Itaalia ametiasutuste esitatud teabe põhjal ning arvestades käesoleva juhtumi konkreetseid eripärasid, ei ole eelmistes punktides analüüsitud tegevused, mida teostavad mitteärilised üksused täielikult kooskõlas määruse artiklites 1, 3 ja 4 sätestatud üldiste, subjektiivsete ja objektiivsete kriteeriumidega, majanduslikku laadi. Seepärast ei tegutse asjaomased mitteärilised üksused, kui nad teostavad kõnealuseid tegevusi täielikult kooskõlas Itaalia õigusaktides sätestatud tingimustega, ettevõtjatena liidu õiguse tähenduses. Kuna aluslepingu artikli 107 lõiget 1 kohaldatakse üksnes ettevõtjate suhtes, võib järeldada, et käesoleval juhul ei jää asjaomane meede nimetatud artikli reguleerimisalasse.

(177) Lõpuks märgib komisjon, et hoonete mitmel otstarbel kasutamise korral on Itaalia õigusaktide alusel alates 1. jaanuarist 2013 võimalik välja arvutada kinnisvara ärilise kasutamise osakaal ning kehtestada IMU üksnes majandustegevusele. Komisjon juhib sellega seoses tähelepanu asjaolule, et kui üksus tegeleb nii majandus- kui ka mittemajandustegevusega, ei kujuta mittemajandustegevuseks kasutatava kinnisvara suhtes kohaldatav osaline maksuvabastus nimetatud üksuse jaoks ettevõtjana majandustegevust teostades eelist. Seepärast ei ole meetme näol ka seda liiki olukorras tegemist riigiabiga artikli 107 lõike 1 tähenduses.

6.5. Tagasinõudmine

(178) Aluslepingu ja Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võib komisjon juhul, kui ta leiab, et abi ei ole siseturuga kokkusobiv, otsustada, et asjaomane riik peab sellise abi andmise lõpetama või seda muutma (73). Kohus on ka korduvalt sedastanud, et riigi kohustus tühistada abi, mida komisjon peab siseturuga kokkusobimatuks, on kehtestatud selleks, et taastada varasem olukord (74). Sellega seoses on kohus leidnud, et see eesmärk on saavutatud, kui abisaaja on saadud summad tagasi maksnud, loobudes seeläbi eelistest, mis tal turul konkurentide ees olid, ja taastatud on abi andmisele eelnenud olukord (75).

(179) Kõnealusest kohtupraktikast tulenevalt on määruse (EÜ) nr 659/99 (76) artikli 14 lõikes 1 sätestatud, et „[k]ui ebaseadusliku abi korral tehakse negatiivne otsus, nõuab komisjon, et kõnealune liikmesriik peab võtma kõik vajalikud meetmed, et abisaajalt abi tagasi saada”.

(180) Seega, kui ICI-st vabastamise meedet käsitatakse ebaseadusliku ja siseturuga kokkusobimatu abina, tuleb see põhimõtteliselt tagasi nõuda, et taastada turul enne abi andmist valitsenud olukord.

(181) Määrusega (EÜ) nr 659/99 kehtestatakse aga tagasinõudmisele piirangud. Näiteks on artikli 14 lõikes 1 sätestatud, et „[k]omisjon ei nõua abi tagastamist, kui see on vastuolus ühenduse õiguse üldpõhimõttega”, näiteks õiguspärase ootuse kaitsega. Ka Euroopa Kohus on tunnistanud ühte erandit liikmesriigi kohustusest rakendada talle adresseeritud tagasinõudmisotsus: selleks on erandlike asjaolude esinemine, mis muudavad liikmesriigile otsuse nõuetekohase elluviimise täiesti võimatuks (77).

(182) Kuna Itaalia ametiasutused tõstatasid ametliku uurimise käigus küsimuse kõnealuste ootuste kohta, peab komisjon abi tagasinõudmise vajadust käsitleva otsuse tegemiseks uurima, kas need kehtivad käesoleva juhtumi puhul.

6.5.1. Õiguspärane ootus

(183) Euroopa Kohtu kohtupraktika ja komisjoni enda otsuste tegemise praktika käigus on kindlaks tehtud, et abi tagasimaksmise korraldus rikuks liidu õiguse üldpõhimõtet juhul, kui komisjoni tegevuse tagajärjel on meetme saajal õiguspärane ootus, et abi on antud kooskõlas liidu õigusega.

(184) Kohus on korduvalt sedastanud, et õigus tugineda õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele laieneb kõikidele isikutele, kelles liidu asutus on tekitanud põhjendatud ootusi. Isik ei saa aga tugineda õiguspärasele ootusele juhul, kui asjaomane haldusasutus ei ole talle andnud konkreetseid tagatisi (78).

(185) Käesoleval juhul tuginevad Itaalia ametiasutused ja 78 huvitatud isikut sisuliselt õiguspärase ootuse olemasolule, lähtudes komisjoni vastusest parlamendiliikme 2009. aastal esitatud kirjalikule küsimusele (79). Oma vastuses teatas komisjon, et ta on „viinud läbi esialgse hindamise ning leidnud, et menetluse jätkamiseks puudub alus, kuna ICI maksustamiskord ilmselt ei anna vaimulikele institutsioonidele konkurentsieelist”.

(186) Komisjon on jätkuvalt seisukohal, et kõnealune vastus ei tekitanud õiguspärast ootust järgmistel põhjustel.

(187) Esiteks esitas komisjon oma avalduse üksnes esialgse hindamise tulemusel – komisjon ei väitnud, et ta on teinud otsuse, vaid ainult seda, et tema arvates puudub alus menetluse jätkamiseks. Teiseks osutas komisjon ettevaatlikult, et ICI-st vabastamine ei anna vaimulikele institutsioonidele tõenäoliselt mingit eelist. Kolmandaks käsitlesid nii küsimus kui ka vastus ainult vaimulikke institutsioone, mis on üks ICI-st vabastusega seotud mitteäriliste üksuste allkategooria.

(188) Eespool kirjeldatut arvesse võttes on komisjon seisukohal, et ta ei ole andnud konkreetseid, tingimusteta ja järjepidevaid tagatisi, mille põhjal kõnealuse meetme saajatel oleks võinud tekkida põhjendatud ootus selle kohta, et asjaomane abikava on seaduspärane, kuna see jääb väljapoole riigiabi eeskirjade reguleerimisala, ning et sellest tulenevalt ei saa ühegi selle alusel saadud eelise suhtes kohaldada tagasinõudmismenetlust. Kokkuvõttes leiab komisjon, et ta ei ole teinud ühest ja tingimusteta avaldust selle kohta, et arutlusel olevat ICI-st vabastamist ei tuleks käsitada riigiabina.

(189) Samuti on Itaalia väitnud, et komisjoni poolt kaebuse esitajatele ICI-st vabastamise kohta esitatud vastused, millest Itaaliat mitteametlikult teavitati, tekitasid mitteärilistes üksustes õiguspärase ootuse, et ICI-st vabastamine on kooskõlas liidu õigusega. Komisjon ei nõustu Itaalia väljendatud arvamusega. Esialgseid hinnanguid käsitlevad kirjad, mille komisjon kaebuse esitajatele saatis ja millest liikmesriiki teavitati üksnes mitteametlikult, ei kujuta endast komisjoni lõplikku seisukohta. Kuigi komisjoni otsused tehakse avalikuks ja avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas, ei tehta seda lihtsa haldusmenetluse korral, mille puhul komisjonil ei ole kättesaadavate faktide põhjal tõsiseid kahtlusi uuritavate meetmete siseturuga kokkusobivuse kohta. Peale selle vaidlustasid kaks kaebuse esitajat neile 15. veebruaril 2010 saadetud kirja Üldkohtus ning seega ei muutunud see lõplikuks; kohtumenetlus lõpetati alles pärast menetluse algatamise otsuse tegemist.

(190) Seepärast järeldab komisjon, et käesoleval juhul ei andnud ükski liidu institutsioon Itaaliale ega 78-le kaebuse esitajale mingeid tagatisi, mis võiksid põhjendada nende õiguspärast ootust ja takistada komisjonil seega tagasimaksmist nõuda.

6.5.2. Erandlikud asjaolud: tagasinõudmine on täiesti võimatu

(191) Aluslepingu artikli 288 kohaselt on liikmesriik, kellele tagasinõudmisotsus on suunatud, kohustatud kõnealuse otsuse ellu viima. Nagu eespool viidatud, on selle kohustuse suhtes üks erand: nimelt kui liikmesriigid tõendavad, et esinevad erandlikud asjaolud, mille tõttu otsuse nõuetekohane täitmine on täiesti võimatu.

(192) Tavaliselt esitavad liikmesriigid kõnealuse argumendi komisjoniga peetavate arutelude käigus, mis toimuvad pärast otsuse vastuvõtmist (80). Käesoleval juhul väitis Itaalia aga juba enne otsuse vastuvõtmist, et tagasimaksmist ei tuleks nõuda, kuna selle elluviimine oleks täiesti võimatu. Kuna Itaalia tõstatas selle küsimuse ametliku uurimise käigus ning kuna õiguse üldpõhimõtte kohaselt ei saa kedagi kohustada tegema võimatut, leiab komisjon, et käesolevas otsuses tuleb kõnealust küsimust käsitleda.

(193) Esiteks tuleb meelde tuletada, et Euroopa Kohus on mõistet „täiesti võimatu” pidevalt väga rangelt tõlgendanud. Tagasinõudmise täieliku võimatuse tingimus ei ole täidetud juhul, kui liikmesriik lihtsalt teavitab komisjoni otsuse rakendamisega seotud õiguslikest, poliitilistest või praktilistest probleemidest (81). Ainus olukord, mille puhul võib olla vastuvõetav väide, et otsuse täitmine on täiesti võimatu, on see, kui tagasinõudmine oleks algusest peale objektiivselt ja täielikult teostamatu (82).

(194