RESOLUCIÓN DEL CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y DE LOS REPRESENTANTES DE LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS MIEMBROS REUNIDOS EN EL SENO DEL CONSEJO de 19 de octubre de 1987 relativa a la continuación y aplicación de una política y de un programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente (1987-1992) (87/C 328/01)

RESOLUCIÓN DEL CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y DE LOS REPRESENTANTES DE LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS MIEMBROS REUNIDOS EN EL SENO DEL CONSEJO de 19 de octubre de 1987 relativa a la continuación y aplicación de una política y de un programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente (1987-1992) (87/C 328/01)

EL CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y LOS REPRESENTANTES DE LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS MIEMBROS, REUNIDOS EN EL SENO DEL CONSEJO,

Hacen constar que, en determinados casos, las acciones que originará el programa adjunto deberán aplicarse a nivel comunitario y en otros deberán ser aplicados por los Estados miembros;

En lo referente a las acciones que deberán poner en práctica los Estados miembros, éstos velarán por que sean aplicados correctamente, entendiéndose que el Consejo ejerce con respecto a dichas acciones los poderes de coordinación previstos en los Tratados;

En lo referente a las acciones del programa que deberán llever a cabo las Instituciones de las Comunidades Europeas,

EL CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica,

Visto el proyecto de la Comisión,

Visto el dictamen del Parlamento Europeo (1),

(1) Dictamen emitido el 14 de mayo de 1987 (no publicado aún en el Diario Oficial).

Visto el dictamen del Comité Económico y Social (2),

(2)Dictamen emitido el 14 de mayo de 1987 (no publicado aún en el Diario Oficial).

Considerando que el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, modificado por el Acta Única Europea, prevé el desarrollo y la aplicación de una política comunitaria en materia de medio ambiente y enuncia los objetivos y los principios que deberán dirigir una política de tal naturaleza;

Considerando que la Declaración del Consejo de las Comunidades Europeas y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 22 de noviembre de 1973 (3), prevé la aplicación de un programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente; que dicho programa de acción fue prorrogado y completado para el período de 1977 a 1986 mediante las Resoluciones del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo los días 17 de mayo de 1977 (4) y 7 de febrero de 1983 (5); que dicho programa de acción sigue siendo válido y que debe actualizarse, seguirse realizando y completarse, para el período de 1987 a 1992, mediante las nuevas tareas que resulten necesarias;

(3) DO n C 112 de 20. 12. 1973, p. 1.

(4) DO n C 139 de 13. 6. 1977, p. 1.

(5) DO n C 46 de 17. 2. 1983, p. 1.

Considerando que es conveniente, respetando el Tratado tal como ha sido modificado por el Acta Única Europea, evitar la adopción por los Estados miembros de medidas divergentes que puedan producir distorsiones económicas y de la competencia en el mercado común;

Considerando que el Año Europeo del Medio Ambiente, que comenzó el 21 de marzo de 1987, ofrece una oportunidad única para iniciar cambios de actitudes y para estimular las medidas iniciales necesarias para aplicar en la práctica estos planteamientos,

RECUERDA que el Acta Única Europea, que constituye una nueva base jurídica de la política comunitaria en materia de medio ambiente, prevé que las acciones de la Comunidad en este sector tendrán por objeto:

- conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente;

-contribuir a la protección de la salud de las personas;

-garantizar una utilización prudente y racional de los recursos naturales;

RECUERDA que el Acta Única Europea prevé que:

-la acción de la Comunidad en lo que respecta al medio ambiente, se basará en los principios de acción preventiva, de corrección, preferentemente en la fuente misma, de los ataques al medio ambiente y de quien contamina paga;

-las exigencias de la protección del medio ambiente serán un componente de las demás políticas de la Comunidad;

-en el marco de sus respectivas competencias, la Comunidad y los Estados miembros cooperarán con los terceros países y las organizaciones internacionales competentes;

RECUERDA que el Acta Única Europea prevé asimismo que, en la elaboración de su acción en relación con el medio ambiente, la Comunidad tendrá en cuenta:

-los datos científicos y técnicos disponibles;

-las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad;

-las ventajas y las cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de acción;

-el desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones;

RECUERDA que el Acta Única Europea prevé que la Comunidad actuará en los asuntos de medio ambiente, en la medida en que los objetivos contemplados más arriba puedan conseguirse en mejores condiciones en el plano comunitario que en el de los Estados miembros considerados aisladamente; que, sin perjuicio de determinadas medidas de carácter comunitario, los Estados asumirán la financiación y la ejecución de las demás medidas;

RECUERDA, por último, que la Comisión, en sus propuestas referentes, en particular, a materias de salud y de protección del medio ambiente, deberá basarse en un nivel de protección elevado, según lo dispuesto en las correspondientes disposiciones del Acta Única Europea;

RECONOCE que la protección del medio ambiente puede contribuir a mejorar el crecimiento económico y a facilitar la creación de puestos de trabajo;

ACOGE favorablemente la intención de la Comisión de cooperar estrechamente con los medios industriales y sindicales y con las organizaciones no gubernamentales interesadas en la elaboración y aplicación de la política y de los programas relativos al medio ambiente;

SUBRAYA la particular importancia que concede a la aplicación de la legislación comunitaria e INVITA a la Comisión a examinar de manera sistemática la aplicación y los efectos prácticos de la política comunitaria existente y a proporcionar regularmente un balance al Parlamento Europeo y al Consejo, para que sea posible juzgar la eficacia de dicha política y extraer, entre otras, orientaciones útiles para las futuras propuestas;

DECLARA que, habida cuenta de lo que antecede, y basándose en las realizaciones anteriores, es importante centrar la acción comunitaria en los siguientes sectores prioritarios, respetando las respectivas competencias de la Comunidad y de los Estados miembros:

Prevención de la contaminación

a)reducción, en la fuente, de contaminaciones y molestias en los diferentes ámbitos:

- lucha contra la contaminación atmosférica, entre otros medios por la aplicación eficaz de las directivas existentes en materia de calidad del aire y de la contaminación atmosférica procedente de instalaciones industriales y por la adopción y la aplicación de medidas relativas a las emisiones de las grandes instalaciones de combustión y de los vehículos de motor;

-lucha contra la contaminación procedente de fuentes puntuales o difusas del agua dulce y del agua del mar, entre otros medios por la aplicación de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (6), y por la mejora general del medio ambiente acuático, en particular en el Mar del Norte y en el Mediterráneo;

(6) DO n L 129 de 18. 5. 1976, p. 23.

-lucha contra la contaminación del suelo, especialmente la provocada por productos agroquímicos y los residuos tóxicos;

-aplicación armonizada de las directivas existentes relativas a los residuos tóxicos peligrosos y en particular a su transporte a través de las fronteras.

En este contexto, la acción comunitaria tendrá en cuenta en particular la necesidad de:

-evitar la transferencia de la contaminación de un medio a otro;

-combatir la contaminación transfronteriza;

b)control de sustancias y preparados químicos:

-evaluación, en particular mediante una mayor utilización de los análisis pluriambientales, de los riesgos que suponen para el medio ambiente y la salud humana las sustancias y preparados químicos;

-determinación y aplicación de medidas de control más eficaces y económicas de las sustancias que puedan presentar un riesgo para el medio ambiente y para la salud de los consumidores;

c)prevención de accidentes industriales:medidas que permitan la prevención general de los accidentes industriales, así como una respuesta eficaz y la limitación de las consecuencias de accidentes que podrían no obstante producirse, por medio de:

-una aplicación más eficaz de la Directiva 82/501/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1982, relativa a los riesgos de accidentes graves en determinadas actividades industriales (7);

(7) DO n L 230 de 5. 8. 1982, p. 1.

-una revisión de dicha Directiva que incluya, en particular, la posible ampliación de su campo de aplicación;

-una intensificación de los intercambios de información en la materia entre los Estados miembros;

d)lucha contra las molestias acústicas en su origen;

e)medidas relativas a la evaluación y utilización óptima de la biotecnología en lo que respecta al medio ambiente;

f)continuación de una acción eficaz de protección de la salud pública y del medio ambiente contra los efectos nocivos de las radiaciones nucleares, tanto en caso de normal funcionamiento de las instalaciones como en caso de accidente;

Mejora de la gestión de los recursos

g)medidas encaminadas a proteger y aprovechar el patrimonio natural de Europa, en particular:

-aplicación de los actos del Consejo vigentes, como el Reglamento (CEE) n 3626/82, de 3 de diciembre de 1982, relativo a la aplicación en la Comunidad del Convenio sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (8), y la Directiva 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (9);

(8) DO n L 384 de 31. 12. 1982, p. 1.

(9) DO n L 103 de 25. 4. 1979, p. 1.

-protección, en las condiciones que se contemplan en el Tratado, entre otras cosas en el marco de la Directiva 79/409/CEE, de las zonas de importancia comunitaria, o particularmente sensibles en su medio ambiente, y fomento de la regeneración de zonas deterioradas desde el punto de vista ambiental;

-protección de los bosques contra la contaminación atmosférica y los incendios, incluida la aplicación de las medidas previstas por los Reglamentos (CEE) n 3528/86 del Consejo, de 17 de noviembre de 1986, relativo a la protección de los bosques en la Comunidad contra la contaminación atmosférica (10), y 3529/86 del Consejo, de 17 de noviembre de 1986, relativo a la protección de los bosques en la Comunidad contra los incendios (11);

(10) DO n L 326 de 21. 11. 1986, p. 2.

(11) DO n L 326 de 21. 11. 1986, p. 5.

h)medidas relativas a los riesgos o catástrofes naturales o provocadas por el hombre que tengan un impacto sobre la salud humana y el medio ambiente, incluidas la evaluación del riesgo y una actuación adecuada;

i)fomento de las prácticas agrícolas que resulten beneficiosas para el medio ambiente;

j)protección del suelo, por medio, entre otros recursos, de la lucha contra la erosión, de la conservación del manto vegetal y de la prevención de y la lucha contra los daños provocados por determinadas actividades industriales y agrícolas, teniendo en cuenta las características geomorfológicas de las distintas regiones;

k)mejora de los recursos hidráulicos y de la gestión de las aguas, en particular mediante la reducción de la contaminación de las aguas, la protección de las cuencas de captación y el fomento de la reutilización de las aguas usadas;

l)mejora de la gestión de residuos en lo que respecta a la reducción de su cantidad, a su tratamiento, reciclaje y reutilización;

m)protección global e integrada del medio ambiente de la región mediterránea, prestando especial atención a todos los aspectos específicos de esta región en la aplicación del programa de acción;

Actividades internacionales

n)apoyo y, si fuere necesario, participación activa por parte de la Comunidad y de los Estados miembros en las actividades internacionales para la protección del medio ambiente, en el marco de sus respectivas competencias;

o)cooperación con los países en desarrollo respecto a los problemas de medio ambiente y a la protección de los recursos naturales, en particular en lo relativo a las cuestiones de desertización y de suministro de agua, a los bosques tropicales y a la producción y utilización de productos o sustancias peligrosas, y a la cooperación tecnológica;

Desarrollo de instrumentos apropiados

p)mejora de las bases científicas de la política de medio ambiente, recurriendo, entre otras cosas, a programas de investigación apropiados;

q)aplicación eficaz de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados en el medio ambiente (12) e integración de la dimensión medioambiental en las restantes políticas comunitarias;

(12) DO n L 175 de 5. 7. 1985, p. 40.

r)aplicación de normas apropiadas encaminadas a garantizar una protección eficaz de la salud pública y del medio ambiente;

s)desarrollo de instrumentos económicos eficaces tales como tributos, cánones, ayudas estatales, autorizaciones de excepciones negociables, con vistas a la aplicación del principio de quien contamina paga, de conformidad con la Recomendación 75/436/Euratom, CECA, CEE del Consejo, de 3 de marzo de 1975, relativa a la imputación de costes y a la intervención de los poderes públicos en materia de medio ambiente (13) (principio quien contamina paga);

(13) DO n L 194 de 25. 7. 1975, p. 1.

t)fomento del desarrollo, la divulgación y la difusión de las propias tecnologías, en especial en el caso de las industrias particularmente contaminantes;

u)mejora del acceso a la información en materia de medio ambiente;

v)intensificación de la educación y de la formación en materia de medio ambiente en los niveles apropiados, así como una mayor sensibilización del público.

TOMA NOTA del programa de acción que figura en el Anexo de la presente Resolución y aprueba las orientaciones en general;

SE COMPROMETE a pronunciarse sobre las propuestas de la Comisión a ser posible en un plazo de nueve meses a contar desde su transmisión o, en su caso, de la presentación de los dictámenes del Parlamento Europeo y del Comité Económico y Social;

DECLARA que las decisiones necesarias, a fin de que pueda disponerse de los medios financieros necesarios a la ejecución de la presente Resolución y del programa de acción adjunto, serán adoptadas con arreglo a los procedimientos habituales, con observación de lo dispuesto en el artículo 130 R del Acta Única Europea y, en particular, en su apartado 4.

CUARTO PROGRAMA DE LA CEE EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE

(1987/1992)

ÍNDICE DE MATERIAS

1. Introducción //6

2.Orientaciones de política general

2.1. Modificaciones del Tratado de Roma //7

2.2.Aplicación de directivas comunitarias //8

2.3.Integración on otras políticas comunitarias //9

2.4.Aspectos económicos y laborales //14

2.5.Instrumentos económicos //15

2.6.Información y educación //15

3.Enfoques de la prevención y del control de la contaminación

3.1.Principios generales //17

3.2.Control de la contaminación en diversos medios //18

3.3.Control basado en las sustancias //19 3.

4.Control sobre las fuentes //19

3.5.Normas sobre productos, límites de emisión y objetivos y normas relativos a la calidad del medio ambiente //20

3.6.Conclusiones //21

4.Acción en sectores específicos

4.1.Contaminación atmosférica //21

4.2.Agua dulce y agua de mar //23

4.3.Productos químicos //25

4.4.Biotecnología //26

4.5.Ruido //28 .

4.6.Seguridad nuclear //28

5.Gestión de los recursos del medio ambiente

5.1.Conservación de la naturaleza y de los recursos naturales //29

5.2.Protección del suelo //31

5.3.Gestión de desechos //32

5.4.Áreas urbanas, zonas costeras y montañosas //34

6.Investigación //35

7.Actividades a nivel internacional

7.1.Actividades en organizaciones internacionales y en colaboración con terceros países //36

7.2.Cooperación en materia de medio ambiente con países en vías de desarrollo //37

8.Año europeo del medio ambiente //39

9.Conclusión //40

Anexo 1: Nueva exposición de los objetivos y principios de la política comunitaria en materia de medio ambiente //40

Anexo 2: Disposiciones del nuevo Tratado relativas al medio ambiente //43

CUARTO PROGRAMA EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE

1. INTRODUCCIÓN

1.1. El Primer programa de la Comunidad en materia de medio ambiente, adoptado en 1973 (1), enumeraba los objetivos y principios de la política de medio ambiente e incluía, a continuación, la lista de un gran número de medidas de carácter básicamente correctivo que se consideraban necesarias a nivel comunitario. Dichos objetivos y principios siguen siendo válidos (2) y algunas de las medidas específicas están aún por completar; desde entonces, el enfoque comunitario de la protección del medio ambiente ha evolucionado de forma muy considerable.

(1) DO n C 112 de 20. 12. 1973.

(2) DO n C 139 de 13. 6. 1977. Véase Anexo 1.

1.2. El Segundo programa en materia de medio ambiente, adoptado en 1977, actualizaba y ampliaba básicamente el Primer programa. En 1983, al adoptarse el Tercer programa en materia de medio ambiente, ya se había producido una clara evolución del pensamiento político y del enfoque de la protección medioambiental. El enfoque preventivo - que implica la exigencia de un desarrollo económico y social que evite la creación de problemas de medio ambiente - se ha convertido en el enfoque central. Se consideraba que los recursos del medio ambiente constituían la base de todo desarrollo económico y social futuro, del que también se fijaban los límites. La prevención debería llevarse a cabo mediante la integración de las exigencias medioambientales en la planificación y la ejecución de medidas en numerosos sectores económicos y sociales; se insistió en la importancia de una valoración previa de la repercusión sobre el medio ambiente como instrumento de capital importancia para garantizar dicha integración.

1.3. Ahora bien, en el momento en que la Comunidad adopta el Cuarto programa en materia de medio ambiente para el período de seis años 1987/1992, el contexto ha cambiado de nuevo. Ya no se pone en duda que la política de protección del medio ambiente desempeña una función primordial en el conjunto de las políticas comunitarias, y que la protección del medio ambiente deba considerarse un factor fundamental en la toma de decisiones económicas. Los problemas permanentes - y, en muchos casos, crecientes - del deterioro del medio ambiente han convencido a la Comisión de que la adopción de normas estrictas para la protección del medio ambiente no es únicamente una mera opción; se ha convertido en algo esencial. Por otra parte, la Comisión también está convencida de que si se considera la demanda pública creciente de normas perfeccionadas de protección del medio ambiente y de artículos no perjudiciales para el mismo - tanto dentro de la Comunidad como en el mundo - la industria comunitaria sólo será viable si se adapta gradualmente a los requisitos de tales normas y a la producción de dichos artículos. Así, un alto nivel de protección del medio ambiente se ha convertido en un imperativo de carácter económico.

1.4. Estas nuevas consideraciones sobre la importancia y la función de la política de protección del medio ambiente de la Comunidad han sido reforzadas por dos recientes conclusiones del Consejo Europeo que, en cierta medida, constituyen el orden del día y los principios de referencia de las propuestas de la Comisión para el Cuarto programa en materia de medio ambiente.

1.5. La primera de las conclusiones consistió, por supuesto, en la decisión del Consejo Europeo - basada en la recomendación de la Conferencia Intergubernamental - de proponer la inclusión de un capítulo relativo al medio ambiente en el Tratado de Roma modificado. En esta decisión se reconoce claramente la necesidad de una política comunitaria de medio ambiente desarrollada en el núcleo de las demás políticas comunitarias y se establecen las orientaciones de su contenido. Resulta especialmente significativo que, entre todas las políticas comunes incluidas en el Tratado modificado, únicamente en el caso de la política de medio ambiente se establecerá (artículo 130 R) que sus exigencias deben constituir un elemento de las demás políticas comunitarias y que, especialmente en relación con las normas establecidas en virtud del artículo 100 A del Tratado modificado, se establece que las propuestas de la Comisión relativas, entre otras cosas, a la protección del medio ambiente se basarán en un alto nivel de protección. Este artículo estipula asimismo que las disposiciones nacionales aplicadas a título de la protección del medio ambiente no deben utilizarse como un medio de discriminación arbitraria o de restricción disimulada del comercio entre los Estados miembros. En el Anexo 2 del presente programa se incluye una copia de las propuestas de modificación del Tratado en relación con el medio ambiente

1.6. La segunda conclusión importante para la política de medio ambiente es el reconocimiento por el Consejo Europeo de marzo de 1985 (3) de que la política de protección del medio ambiente puede contribuir a aumentar el crecimiento económico y la creación de empleo. Las exigencias de medio ambiente se han considerado frecuentemente hasta la fecha como normativas y costes impuestos que recaen en la industria, la agricultura, el transporte, etc. Actualmente, en un mundo que requiere normas de medio ambiente cada vez más estrictas, la adopción de tales normas debe considerarse un elemento fundamental de las realizaciones económicas futuras de la Comunidad. El Consejo Europeo afirmó también su determinación de dar a esta política la dimensión de un componente esencial de las políticas económica, industrial, agrícola y social aplicadas por la Comunidad y sus Estados miembros.

(3) «El Consejo económico considera que la política de protección del medio ambiente de la Comunidad debe basarse en las consideraciones siguientes:

(i) tras reconocer que esta política puede contribuir a aumentar el crecimiento económico y la creación de empleo, manifiesta su determinación de considerar a esta política como un componente esencial de las políticas económica, industrial, agrícola y social aplicadas por la Comunidad y por sus Estados miembros;

(ii)reconoce la necesidad de que los Estados miembros emprendan una acción coherente en el marco comunitario para proteger el aire, el mar y el suelo, teniendo en cuenta que la acción aislada difícilmente puede ser eficaz y que puede llegar a ser perjudicial. Solicita al Consejo que agilice su procedimiento y que haga todo lo posible, junto con la Comisión, para garantizar que los años próximos se caractericen por una evolución significativa de la acción comunitaria para la protección del medio ambiente en Europa y en todo el mundo. En relación con ello, el Consejo Europeo decidió que 1987 se denominará ''Año Europeo del Medio Ambiente''.» Boletín de las Comunidades Europeas, marzo de 1985.

1.7. Estos son los temas y la orientación del Cuarto Programa de la Comunidad en materia de Medio Ambiente. El reto - y también la oportunidad - consiste en encontrar los medios para continuar progresando en materia de política de medio ambiente, de modo que también puedan alcanzarse los beneficios económicos y laborales previstos por el Consejo Europeo.

2. ORIENTACIONES DE POLÍTICA GENERAL

2.1. Modificaciones del Tratado de Roma

2.1.1. El Tratado CEE, tal como será modificado por el Acta Única Europea, prevé proseguir de dos maneras la política de medio ambiente a nivel comunitario. En primer lugar, el Tratado incluirá un capítulo específico (Título VII) sobre la política de medio ambiente (artículos 130 R y 130 T) en el que se fijarán los objetivos y principios de dicha política y, en particular, la necesidad de una acción preventiva que acompañe a las exigencias de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Además, el tratado establecerá expresamente que las exigencias de la política de medio ambiente son un elemento constitutivo de las demás políticas comunitarias.

2.1.2. El Tratado también reconoce que las actividades de protección del medio ambiente constituyen un elemento importante para la realización del mercado interno, un objetivo comunitario principal para los próximos cinco años. Es evidente que las medidas de medio ambiente adoptadas a nivel de Estado miembro pueden crear nuevas barreras al comercio intracomunitario o distorsionar la competencia. En este contexto es importante señalar que el artículo 100 A - que se refiere a la adopción de medidas para la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas en los Estados miembros y que tienen por objeto el establecimiento o el funcionamiento del mercado común - no sólo establece que dichas medidas deberán adoptarse por mayoría cualificada, sino que también prevé que las propuestas de la Comisión en materia de medio ambiente se basarán en un alto nivel de protección.

2.1.3. La Comisión se propone aplicar en su totalidad las disposiciones del nuevo Tratado y, en particular, las facultades previstas en el artículo 100 A. Reconoce la necesidad de combinar, a través de acciones que efectivamente protejan el medio ambiente, dos de los principales objetivos del Tratado, a saber, la realización del mercado interno y el desarrollo de normas de medio ambiente de alto nivel de protección dentro de la Comunidad. Además, la Comisión está convencida de que el desarrollo de normas de medio ambiente de alto nivel no solamente es coherente con la protección y mejora de la posición competitiva futura de la industria comunitaria, sino que, a veces, también es necesario para su existencia.

2.1.4. También es importante señalar que el artículo 130 B del Acta Única Europea subraya la importancia de la promoción de la cohesión económica y social dentro de la Comunidad y de la reducción de las disparidades regionales. Por otra parte, el capítulo relativo a la política de medio ambiente establece claramente que la Comunidad, al preparar sus medidas de medio ambiente, debe tener en cuenta entre otras cosas las condiciones del mismo en las diversas regiones de la Comunidad, así como la evolución económica y social del conjunto de la Comunidad y el desarrollo equilibrado de sus regiones. Por consiguiente, es evidente que durante el período del Cuarto programa en materia de medio ambiente, la colaboración estrecha en la aplicación de las políticas comunitarias de medio ambiente y regionales revestirá una importancia especial. La Comisión tomará las medidas necesarias para que así sea.

2.1.5. En los próximos cinco años, las actividades previstas en el Tratado modificado, dirigidas a integrar la política comunitaria de medio ambiente en las demás políticas comunitarias, irán acompañadas de una serie de medidas de medio alcance. Así, la Comisión evaluará detenidamente y desde un punto de vista crítico la política realizada en los diferentes sectores del medio ambiente con objeto de comprobar si la experiencia de legislaciones anteriores y de su cumplimiento puede sugerir nuevas estrategias, y conocer los motivos del incumplimiento de algunas partes de los programas anteriores de medio ambiente; también se estudiarán las enseñanzas del pasado que pueden utilizarse en el futuro.

2.1.6. La Comisión volverá a valorar la obligación de los Estados miembros, de conformidad con las directivas existentes, de informar sobre la aplicación de éstas. A tal fin presentará una propuesta de Directiva que generalice y racionalice la obligación general de presentar informes, y que los vincule a la elaboración, en ciclos de tres años, de informes comunitarios sobre la situación del medio ambiente. La Comisión se propone también dar más publicidad a los informes sobre las diversas directivas de medio ambiente y a los informes de la Comisión sobre los efectos de la legislación comunitaria de medio ambiente.

2.1.7. En el Acuerdo de información de 1973 (4), los Estados miembros acordaron notificar a la Comisión sus proyectos de legislación de medio ambiente a nivel nacional. Teniendo en cuenta las disposiciones del Tratado modificado relativas a la política de medio ambiente y la realización del mercado interior en 1992, que implica la necesidad de preparar con el mismo calendario todas las normas necesarias de medio ambiente de nivel comunitario y relacionadas con productos, la Comisión considera que ha llegado el momento de trasformar el Acuerdo de información en un instrumento comunitario obligatorio. Consecuentemente, la Comisión presentará una propuesta de Directiva para establecer la obligación de notificar la legislación de medio ambiente propuesta, siempre y cuando ésta no se encuentre comprendida ya en las disposiciones de la Directiva 83/189/CEE (5), y hacer posible de este modo una valoración más sistemática de la necesidad de adoptar medidas de medio ambiente con un alcance comunitario.

(4) DO n C 9 de 15. 3. 1973.

DO n C 86 de 20. 7. 1974.

(5) DO n L 109 de 26. 4. 1983, p. 8.

2.2. Aplicación de directivas comunitarias

2.2.1. La aplicación efectiva de la legislación comunitaria de medio ambiente por todos los Estados miembros será de capital importancia para la Comunidad.

2.2.2. La incorporación de la legislación comunitaria al derecho nacional se realiza normalmente en un plazo de tiempo razonable, aunque a veces no se cumplan las fechas fijadas en las directivas; es evidente que, sobre todo los nuevos Estados miembros, deberán realizar un esfuerzo especial durante los próximos años. No obstante, la Comisión la tenido conocimiento en el pasado de un número considerable de omisiones y desviaciones de las leyes nacionales, en algunos casos de considerable importancia, y se ha visto obligada a iniciar procedimientos de inclumplimiento contra Estados miembros a fin de adecuar la legislación nacional a los requisitos del derecho comunitario.

2.2.3. Es probable que en lo sucesivo el tema de la incorporación de las directivas comunitarias en el Derecho interno sea objeto de mayor atención por parte del público interesado, dado que la Comisión ha decidido permitir el acceso del público a su base de datos, que contiene la información sobre la legislación nacional - tanto la ya existente como la adoptada en casos especiales - que aplica formalmente el Derecho comunitario.

2.2.4. Independientemente del procedimiento legal, otros temas tales como la aplicación práctica a nivel nacional de los requisitos de la legislación comunitaria y su eficacia para mejorar la calidad del medio ambiente, también plantean problemas considerables.

2.2.5. En teoría, la Comisión está facultada para comprobar si los actos comunitarios y las leyes nacionales basadas en ellos se aplican efectiva y plenamente en la práctica a nivel local y regional. Esta facultad se desprende del artículo 155 del Tratado y también de los artículos de las directivas individuales que prevén que los Estados miembros informarán a la Comisión sobre la aplicación de las directivas. Sin embargo, los informes nacionales no siempre se presentan periódicamente y, frecuentemente, no suministran detalles suficientes para que la Comisión pueda juzgar satisfactoriamente su aplicación práctica.

2.2.6. Para tratar estos aspectos - cumplimiento de requisitos jurídicos y aplicación práctica - la Comisión se propone intensificar el diálogo con las administraciones nacionales (o, en su caso, regionales) de los Estados miembros con objeto de alcanzar un acuerdo plenamente armonizado sobre el enfoque de los temas jurídicos y prácticos relativos a la aplicación efectiva de los actos comunitarios y de las leyes nacionales basadas en ellos. Estas discusiones pueden permitir a determinadas administraciones beneficiarse de la experiencia de las administraciones de otros Estados miembros. También deberían evitar, en la mayor medida posible, que la Comisión tenga que aplicar los procedimientos de incumplimiento.

2.2.7. La Comisión se propone también emprender nuevas medidas para promover un mayor cumplimiento de los requisitos de la legislación comunitaria de medio ambiente, así como una aplicación más eficaz. Estas medidas incluirán:

- determinar si, en algunos casos, los inspectores comunitarios de medio ambiente deberían trabajar con funcionarios nacionales para garantizar la aplicación armonizada y eficaz del derecho comunitario;

- dar una mayor publicidad de la política comunitaria de medio ambiente y de su repercusión a nivel local, regional y nacional, a fin de despertar una mayor conciencia pública sobre la necesidad de proteger eficazmente el medio ambiente;

- estimular a las personas físicas, organizaciones no gubernamentales y autoridades locales para que informen a la Comisión sobre casos de incumplimiento o de cumplimiento inadecuado, a fin de iniciar la acción correctiva necesaria;

- la organización de seminarios, jornadas y otras actividades que permitan intercambiar experiencias entre las personas y las organizaciones interesadas sobre la aplicación del Derecho comunitario y su eficacia para la mejora del medio ambiente;

- iniciar procedimientos de incumplimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado contra Estados miembros, a fin de garantizar que los Estados miembros respetan las obligaciones que les incumben con arreglo al Derecho comunitario.

2.2.8. La Comisión está convencida de que la aplicación plena y eficaz de los actos comunitarios de medio ambiente por parte de todos los Estados miembros es un tema de importancia primordial; y de que ello mejorará considerablemente la calidad del medio ambiente, contribuirá a una mayor integración de las políticas y acciones nacionales de medio ambiente y reforzará la cohesión de la Comunidad. Por consiguiente, considerará que la aplicación del Cuarto programa es una prioridad.

2.3. Integración en otras políticas comunitarias

2.3.1. Si bien es cierto que una política de medio ambiente correcta sólo es posible si se progresa al mismo tiempo en el campo económico y social, también es cierto que el progreso económico y social duradero sólo es posible si los aspectos medioambientales se tienen en cuenta como un elemento esencial del desarrollo económico y social. Esto ha sido reconocido por el Consejo Europeo al afirmar su determinación de considerar la política de protección del medio ambiente como un componente esencial de las políticas económica, industrial, agrícola y social aplicadas por la Comunidad y sus Estados miembros.

2.3.2. Por consiguiente, avanzar hacia la realización práctica de este objetivo - inicialmente, a nivel de las propias políticas y actuaciones comunitarias - constituirá un aspecto central del esfuerzo de la Comisión durante el período del Cuarto programa en materia de medio ambiente; en segundo lugar, a nivel de las políticas aplicadas por los Estados miembros; y, lo antes posible, de modo generalizado para que la evolución económica y social global en toda la Comunidad, ya sea impulsada por órganos públicos o privados, o de carácter mixto, incluya plenamente en su planificación y ejecución las exigencias de medio ambiente.

2.3.3. En relación con estas iniciativas de amplio alcance, los proyectos serán objeto de una prioridad evidente; también se garantizará que la realización práctica de cualquier inciativa tenga en cuenta los requisitos de protección del medio ambiente. Pero el interés de la Comisión se ampliará, lo antes y más rápidamente posible, a las políticas, las declaraciones de intenciones, los planes y sus aplicaciones, los procedimientos y los programas (tanto sus objetivos globales como sus elementos secundarios), así como a los proyectos individuales.

2.3.4. En lo que se refiere a las políticas comunitarias, los proyectos y programas financiados por los fondos estructurales y otros fondos comunitarios revisten una importancia especial. La adopción reciente de acuerdos permanentes para la coordinación estrecha de las operaciones realizadas bajo los auspicios de todos los fondos estructurales será de gran ayuda para determinar las necesidades en relación con el medio ambiente. Dentro del marco de estos acuerdos de coordinación, la Comisión se ocupa de elaborar procedimientos internos eficaces que garanticen que las necesidades de protección del medio ambiente se tienen en cuenta en los procesos de valoración y aprobación de propuestas de actividades financiadas por dichos fondos. Estos procedimientos se basarán exactamente en la Directiva 85/377/CEE (6) relativa a la evaluación de la repercusión sobre el medio ambiente. También preverán la obligación de realizar evaluaciones del efecto sobre el medio ambiente en casos apropiados. Tras la adopción de estos procedimientos relacionados con las propias políticas comunitarias, la Comisión estudiará la ampliación de su aplicación y presentará las propuestas adecuadas al respecto.

(6) DO n L 175 de 6. 7. 1985.

2.3.5. Sin embargo, la evaluación de las propuestas de actuación desde un punto de vista medioambiental no es suficiente para garantizar la inclusión adecuada de los requisitos de protección del medio ambiente en otras áreas políticas. A modo de ejemplo para ilustrar la naturaleza de las iniciativas que deben tomarse para garantizar la inclusión plena de estos requisitos en la planificación y ejecución de la actividad económica y social dentro de la Comunidad, en los apartados siguientes se indican las intenciones de la Comisión en relación con áreas políticas determinadas en las que, desde el punto de vista de la Comisión, son necesarias medidas específicas.

2.3.6. Agricultura - El paisaje europeo, tan admirado, ha sido formado y modelado por la agricultura a través de los siglos. Sin embargo, el perfeccionamiento de las modernas prácticas de cultivo plantea problemas que requieren soluciones urgentes. La utilización inadecuada de la tierra es perjudicial para la calidad del paisaje y de las zonas de interés especial de conservación; el empleo inadecuado de productos químicos y el vertido incontrolado de desechos agrícolas contaminan las aguas y perjudican a la vida silvestre. La Comisión ya ha anunciado sus propuestas iniciales [después de la publicación de su Libro Verde sobre «Perspectivas de la política agrícola común» (7) y su posterior Comunicación «El futuro de la agricultura comunitaria» (8)] para garantizar que la política y las prácticas agrícolas en la Comunidad respeten el medio ambiente y mantengan el patrimonio inapreciable de paisajes y especies. Dichas propuestas se centran en medidas «de apoyo a la agricultura en las áreas donde dicho apoyo es esencial para la planificación del empleo de la tierra, el mantenimiento del equilibrio social y la protección del medio ambiente y del paisaje» y en la necesidad de que «los agricultores adquieran mayor conciencia de los temas medioambientales».

(7) COM(85) 333 de 13. 7. 1985.

(8) COM(85) 750 de 18. 12. 1985.

2.3.7. En el documento COM(85) 750, la Comisión expuso claramente su opinión de que para alcanzar un equilibrio adecuado entre el desarrollo agrícola y la necesidad de conservar el medio ambiente natural, que algunas veces entran en conflicto, son necesarias una serie de medidas relacionadas con la utilización de los productos químicos agrícolas, el tratamiento de los desechos agrícolas y la conservación de las especies, el entorno natural y el paisaje. En relación con los proyectos y programas agrícolas y forestales a gran escala, la Comisión ha expuesto claramente en numerosas ocasiones que será necesario efectuar valoraciones de la repercusión sobre el medio ambiente. Tal como se indica en la reciente Comunicación de la Comisión al Consejo relativa a la actuación comunitaria en el sector fortestal (9), la ampliación de las zonas forestales en la Comunidad es deseable por diversas razones, entre las que se incluye la contribución que ello podría suponer para la protección y la mejora del medio ambiente. La Comisión presentará lo antes posible las propuestas pertinentes en la materia.

(9) COM(86) 26 de 31. 1. 1986.

2.3.8. Por otra parte, la vigilancia sistemática del proceso de desaparición del bosque es una medida esencial que debe acompañar a las medidas de control de la contaminación atmosférica; desde hace tiempo se han presentado al Consejo propuestas al respecto (también relativas al control de los incendios forestales); la Comisión subraya la necesidad de que se adopten en breve plazo.

2.3.9. Industria - La integración de consideraciones de medio ambiente en la política industrial debe considerarse en un contexto mucho más amplio que el de la prevención o el control de la contaminación y de los procedimientos de evaluación de su repercusión sobre el medio ambiente. La ubicación y el diseño de las instalaciones industriales, la elección industrial relativa a productos y procesos y el sistema de gestión de sus residuos deben estar condicionados por consideraciones de medio ambiente. Por su parte, la función de la industria consiste en generar la riqueza que posibilita entre otras cosas la inversión necesaria en medio ambiente.

2.3.10. La política de la Comisión consiste en elaborar propuestas de legislación sobre protección del medio ambiente, en estrecha colaboración con la industria. Uno de los objetivos consistirá, cuando sea posible, en notificar los posibles cambios de legislación de los que resulten normas o requisitos de medio ambiente estrictos, con la suficiente anticipación para que la industria pueda adaptar y tener en cuenta las nuevas normas en las inversiones, la política y la planificación de productos que realice en el futuro.

2.3.11. Sin embargo, no todo consiste en legislar. Es evidente que las normas de medio ambiente serán cada vez más estrictas y que la demanda pública de mejor calidad del medio ambiente continuará creciendo. Por consiguiente, es de primordial importancia que la industria tome progresivamente, por su propia iniciativa e interés, las medidas necesarias para integrar las consideraciones medioambientales en sus políticas, procedimientos y prácticas operativas propias. Numerosas empresas industriales han adoptado ya medidas importantes en este sentido; también lo han hecho algunos bancos, compañías de seguros, etc. Sin embargo, la necesaria y plena integración de las exigencias de protección del medio ambiente en las actividades económicas y sociales sólo se conseguirá cuando esta actitud se generalice. A tal fin, durante el período del Cuarto programa en materia de medio ambiente, la Comisión trabajará en estrecha colaboración con la industria en el desarrollo de las orientaciones adecuadas y los códigos de comportamiento, a fin de promover dicha evolución lo antes posible.

2.3.12. En el momento de realizar esta tarea, será necesario reconocer que los problemas más graves derivados de la necesidad de adoptar normas cada vez más estrictas recaen en las industrias más anticuadas que realizan procesos de restructuración y poseen instalaciones anticuadas importantes. Por el contrario, algunas de las industrias nuevas que las sustituyen utilizan tecnologías innovadoras que, por su propia naturaleza, son menos contaminantes y plantean menos problemas de medio ambiente que algunas de las industrias viejas a las que sustituyen. Además, la industria de gestión del medio ambiente (por ejemplo, los equipos de control de contaminación) pueden utilizar y de hecho utilizan algunas técnicas innovadoras, aunando así una mejor gestión del medio ambiente con la innovación tecnológica.

2.3.13. Dejando aparte la cuestión de si una industria concreta puede sastisfacer la demanda de normas de medio ambiente más estrictas, la Comisión está convencida de que, en conjunto, la competitividad de la industria comunitaria en los mercados mundiales en la década de los noventa, dependerá en parte de que sus productos se atengan a normas de medio ambiente al menos tan estrictas como las de sus competidores. Si no se progresa en este sentido, los productores de la Comunidad no sólo perderán su terreno dentro de los mercados internacionales sino también dentro del mercado interno. Además, hay que reconocer que la contaminación supone una pérdida de recursos que con frecuencia está relacionada con tecnologías obsoletas. Por ambos motivos, la imposición de normas ambiciosas en materia de medio ambiente durante el resto de la década de los ochenta, que estimulará la innovación tecnológica al cumplirlas, protegerá a largo plazo los mercados y los puestos de trabajo. Estas normas nuevas representarán un aunténtico reto para la industria, pero también ofrecerán oportunidades reales.

2.3.14. La mayor exigencia en las normas de medio ambiente puede ofrecer oportunidades de crecimiento especialmente a las pequeñas y medianas empresas. La Comunidad ha reconocido la importancia de estas empresas para el crecimiento económico y la creación de empleo en general en Europa. Las demandas muy específicas de mejora de productos, innovación y producción industrial, originadas por normas más estrictas de protección del medio ambiente, pueden ser satisfechas sobre todo por las empresas más pequeñas, que tienen la flexibilidad necesaria para responder a dichas demandas. Así, la consecuente creación y desarrollo de pequeñas y medianas empresas constituirá una contribución significativa a la economía europea en los próximos años. Por otra parte, las pequeñas y medianas empresas no podrán dejar de cumplir normas de medio ambiente cada vez más estrictas aun cuando puedan tener dificultades para hacerlo. En algunos casos, las autoridades públicas tendrán que ayudar a dichas empresas a realizar la inversión necesaria para cumplir esas normas. Al mismo tiempo, es de la incumbencia de los legisladores, tanto a nivel comunitario como nacional, tener en cuenta las cargas financieras que la legislación impone a este tipo de empresas. Estas normas de alto nivel de protección del medio ambiente se deberán establecer de la manera menos burocrática y financieramente más eficaz posible.

2.3.15 Política de competencia- Reconociendo su importancia en términos de interés común europeo, la Comisión ha autorizado, desde 1974 y bajo ciertas condiciones, ayudas estatales destinadas a promover la protección del medio ambiente. El objetivo de la autorización de ayudas estatales limitadas con dicho fin consiste, por una parte, en promover la introducción de normativas que garanticen una verdadera protección del medio ambiente, así como su respectiva adaptación industrial, y, por otra parte, en conducir finalmente a la promoción del principio de «quien contamina paga». El marco legal que rige la aprobación de dichas ayudas expira el 31 de diciembre de 1986 y la Comisión está estudiando actualmente la posibilidad de prolongarlo.

2.3.16. Política regional - Una de las políticas comunitarias más importantes es la política de desarrollo regional dirigida a promover el desarrollo económico de las regiones comunitarias menos desarrolladas o con una situación económica desfavorable, promoviendo así la convergencia económica. Muchos de los proyectos financiados por el Fondo Regional son proyectos de infraestructura a escala relativamente grande; muchas de las áreas que reciben ayuda incluyen zonas importantes o sensibles desde el punto de vista del medio ambiente, por lo que la integración de los requisitos de protección del medio ambiente en la planificación y la ejecución de las políticas y programas de desarrollo regional (y también de los proyectos individuales) es especialmente importante. Los procedimientos a que se refiere el apartado 2.3.4 anterior deben garantizar satisfactoriamente esta integración.

2.3.17. No obstante, la interacción entre política regional y política de medio ambiente no se agota en este aspecto esencialmente preventivo. En las zonas económicamente menos desarrolladas de la Comunidad, la introducción de las mejoras necesarias en materia de medio ambiente puede retrasarse debido a su repercusión financiera sobre las empresas existentes. Además, las autoridades de determinadas zonas comunitarias se enfrentan ya a problemas económicos a la hora de aplicar las medidas comunitarias, especialmente en relación con la instalación de la infraestructura básica de medio ambiente. A fin de superar estas dificultades, la Comisión presentará una propuesta de programa comunitario dentro del marco del Fondo Regional, que tendrá por objetivo ayudar a las zonas desfavorecidas de la Comunidad en la aplicación de las directivas comunitarias de medio ambiente, promoviendo así tanto el desarrollo socioeconómico de dichas áreas como la política comunitaria de medio ambiente. En los apartados 2.5.4 y 5.4.6 siguientes, se expone esta intención ya anunciada en el documento COM(86) 76. La Comisión espera poder presentar propuestas concretas durante la primera mitad de 1987. Con arreglo al marco establecido por la Resolución del Consejo de 17 de febrero de 1983 que adoptó el Tercer programa comunitario en materia de medio ambiente (10), la Comisión quiere guiarse entre otras cosas, por la necesidad de tener en cuenta las diferentes condiciones económicas y ecológicas y las diferentes estructuras existentes en la Comunidad.

(10) DO n C 46 de 17. 2. 1983.

2.3.18. Energía - La producción de energía depende en gran medida del uso de los combustibles sólidos y, por consiguiente, las cuestiones de contaminación atmosférica afectan inevitablemente a la política energética. Por su parte, los requisitos de protección del medio ambiente influyen sobre los costes de la energía y la posición competitiva entre las diferentes fuentes de energía. Tal como se declara en la reciente Comunicación de la Comisión sobre los nuevos objetivos energéticos de la Comunidad (11), es especialmente importante la realización equilibrada de los objetivos de las políticas de medio ambiente y energía. La conservación de la energía y las fuentes energéticas alternativas no fósiles contribuirán a mejorar la calidad del aire. Existen tecnologías para reducir de forma significativa y con costes moderados las emisiones contaminantes procedentes de centrales eléctricas que utilizan combustible fósil; las propuestas de la Comisión para la reducción de las emisiones procedentes de grandes instalaciones de combustión (véase sección 4.1.4.) tienen en cuenta estas tecnologías.

(11) COM(85) 245 de 28. 5. 1986.

2.3.19. El uso de una energía nuclear segura, especialmente dentro de la Comunidad, se discutirá sin duda detenidamente en el curso del análisis de gran alcance que se está llevando a cabo, tal como se anunció en la Comunicación de la Comisión al Consejo sobre las consecuencias del reciente accidente de Chernobyl (12). En el contexto de este análisis, se examinarán determinadas medidas de protección del medio ambiente y se elaborarán propuestas pertinentes [véanse apartados 4.1.7, 4.2.2, 4.3.8, 5.3.7 y 7.1.6 (segundo punto)] en relación con la posible aplicación a las centrales nucleares de enfoques elaborados sobre normas de emisión y criterios de seguridad para la industria no nuclear: vertido de desechos en el mar y transporte de materiales peligrosos (incluidos los materiales nucleares).

(12) COM(86) 327 de 12. 6. 1986.

2.3.20. En cuanto a las perspectivas futuras, es evidente que pueden surgir problemas graves derivados del uso de combustibles sólidos si el aumento de los niveles de dióxido de carbono en la atmósfera y el efecto «Greenhouse» tienen (como temen algunos científicos) una repercusión grave sobre el clima y la productividad agrícola a nivel mundial. Si la investigación científica confirma en el futuro que esto es probable, la Comunidad deberá preparar las posibles respuestas y estrategias energéticas alternativas. La Comisión continuará sus estudios en este contexto.

2.3.21. Por consiguiente, es evidente que en general todas las medidas adoptadas en el ámbito de la política energética deben considerarse desde el punto de vista tanto medioambiental como económico (y viceversa). Se ha alcanzado un cierto grado de integración, pero, tal como se ha indicado, pueden surgir problemas importantes en el futuro. La gestión de los desechos nucleares, que es objeto de un programa comunitario de investigación, así como de un Plan comunitario (1988/1992), sigue siendo un tema central de preocupación en materia de medio ambiente. Será necesario reforzar la política comunitaria basándose en los resultados de los trabajos ya realizados, especialmente dentro del marco de los programas de investigación de la Comunidad, con miras a desarrollar orientaciones o pautas precisas, a nivel comunitario, para la eliminación de los mencionados desechos.

2.3.22. Mercado interior - La realización del mercado interior en 1992 es un compromiso asumido por la Comunidad y uno de los retos más importantes a los que ésta se enfrenta. Para alcanzar esta meta se requiere la ayuda y el apoyo activos de las demás políticas comunitarias. En el ámbito de la política de medio ambiente, el efecto potencial más importante de la realización del mercado interno estará en relación con las normas referentes a productos. En casos importantes, las normas nacionales difieren bastante entre sí, en particular con respecto a la protección del medio ambiente. En este caso, resulta primordial buscar previamente, a nivel comunitario, la armonización de dichas normas que pueda ser necesaria por motivos medioambientales. El Acta Única Europea establece que la aproximación de legislaciones en materia de protección del medio ambiente se basará en un alto nivel de protección (véase apartado 1.5). La Comisión presentará propuestas pertinentes durante el período del Cuarto programa de medio ambiente, entre el momento presente y 1992.

2.3.23. Transporte - Existe una estrecha interacción entre el transporte y el medio ambiente. El transporte, en su sentido más amplio, está en el origen de numerosos temas de medio ambiente (ruido, contaminación atmosférica, consecuencias sobre el paisaje, etc.), pero también puede contribuir directa y positivamente a la creación o a la mejora de algunos medios naturales. Al existir mayores posibilidades de acceso, la gente puede conocer y disfrutar de zonas importantes desde el punto de vista del medio ambiente. Por otra parte, es evidente que las conexiones de transportes mal concebidas pueden tener efectos destructivos sobre la calidad del medio ambiente. También es importante mejorar la adaptación de los vehículos a las necesidades del medio ambiente y, como ya se ha mencionado, la acción en este sentido es posible. Ahora bien, las conexiones de la infraestructura de transportes deben ser objeto de una atención especial con vistas a disminuir las consecuencias perjudiciales para el medio ambiente y a aumentar al máximo los efectos positivos. Dichas conexiones serán objeto, prácticamente en todos los casos, de una evaluación previa de su repercusión sobre el medio ambiente con arreglo a la Directiva 85/337/CEE. La Comisión velará por que se preste una atención creciente a estas interacciones, cuya importancia será cada vez mayor dado el nuevo impulso de desarrollo de la política común de transportes.

2.3.24. Turismo - De igual manera, la repercusión del turismo sobre el medio ambiente, y viceversa, es un tema de gran interés, sobre todo con respecto a la necesidad de mantener y mejorar la calidad del patrimonio natural y arquitectónico de Europa.

2.3.25. Política social - Hay que reconocer la función esencial desempeñada por la política de protección del medio ambiente en el ámbito de la política social. Las conexiones son numerosas, especialmente en el sector de la protección del trabajo, de la educación profesional y de las condiciones generales de trabajo. El sector de la formación en medio ambiente y la cuestión de hasta qué punto las políticas de medio ambiente pueden crear empleo (apartados 2.4.6 y 2.4.7) son especialmente importantes para la política social. Por ello deben coordinarse en la medida de lo posible la ejecución de la política social y los programas de medio ambiente. Es necesario tomar nuevas medidas en el ámbito de la protección del medio ambiente con repercusiones importantes para la política social, especialmente en lo que se refiere a la función y la categoría de los responsables de las plantas industriales, con vistas a la correcta aplicación de las normativas de protección del medio ambiente.

2.3.26. Protección del consumidor - Las medidas en el sector de la protección del consumidor tienen gran capacidad de incorporar una dimensión medioambiental contribuyendo de este modo a la política comunitaria de medio ambiente. Los programas de educación e información del consumidor, algunos de los cuales se promueven mediante instrumentos comunitarios, deberían tener en cuenta los aspectos de medio ambiente de los productos y servicios, así como las necesidades del consumidor. La preocupación legítima por la seguridad de los productos, por ejemplo en el sector de los cosméticos, tiene también sus repercusiones sobre el medio ambiente. Lo mismo ocurre con los intereses típicos del consumidor tales como la calidad del agua potable, el diseño y la caducidad de los productos. La Comisión adoptará las medidas para garantizar una estrecha coordinación de las políticas en estos sectores.

2.3.27. Cooperación en materia de desarrollo - La integración de los requisitos de protección del medio ambiente de los programas comunitarios de desarrollo es especialmente importante debido a que numerosos problemas del Tercer Mundo son básicamente problemas de medio ambiente. Por consiguiente, para remediar eficazmente los problemas de desarrollo, son esenciales las políticas dirigidas expresamente a proteger y mejorar el medio ambiente, así como a crear las condiciones para un crecimiento económico mantenido.

2.3.28. Aspectos generales - En general, la Comisión velará por que se adopten las medidas para integrar los requisitos de protección del medio ambiente en la planificación y la ejecución de las políticas económica, industrial, agrícola y social, tal como lo establecen las conclusiones del Consejo Europeo a que se refiere el apartado 2.3.1. Inicialmente, tal como se indica en el apartado 2.3.2, el interés se centrará en las políticas comunitarias; a tal fin, la Comisión desarrollará procedimientos y prácticas internos para garantizar que dicha integración de los factores de medio ambiente se realice cotidianamente respecto de las demás políticas. Durante el período del Cuarto programa de medio ambiente, la Comisión desarrollará también orientaciones, procedimientos y otros instrumentos que puedan contribuir a una integración similar en las políticas aplicadas por los Estados miembros, tanto en lo que respecta a los operadores económicos públicos como a los privados.

2.4. Aspectos económicos y laborales de las políticas y medidas de medio ambiente

2.4.1 Las medidas de medio ambiente son un elemento integrante de la actividad económica de la Comunidad dado que la protección del medio ambiente mejora la calidad de vida y protege los recursos naturales, permitiendo así obtener plenamente los beneficios de la actividad económica en forma de modelos perfeccionados de crecimiento económico y de empleo, con los consiguientes efectos positivos sobre la competitividad de la industria. Sin embargo, la Comisión es consciente de la dificultad de elaborar un balance de los efectos positivos y negativos sobre la economía y el empleo producidos por las políticas y las acciones de medio ambiente. Para que dicho balance sea válido, es esencial que los beneficios (y también los costes) de las medidas de medio ambiente se tengan en cuenta en su totalidad en los procesos de toma de decisiones, tanto si pueden medirse en términos económicos como si no.

2.4.2. En este contexto, es de capital importancia que las modificaciones del Tratado de Roma acordadas por los gobiernos de los Estados miembros se dirijan entre otras cosas a que las acciones comunitarias de medio ambiente tengan en cuenta los beneficios y costes potenciales de la acción o de la falta de acción. La Comisión procurará desarrollar métodos de evaluación que faciliten esta tarea y que, en la medida de lo posible, garanticen la preparación de un análisis costes-beneficios en el que se basarán las propuestas en materia de medio ambiente.

2.4.3. Tales evaluaciones deberán tomar en consideración los efectos tanto a largo como a corto plazo. Evidentemente, la Comisión reconoce que los beneficios económicos derivados del cumplimiento estricto de los requisitos de protección del medio ambiente no estarán libres de costes a corto plazo. En algunos casos, pueden plantearse problemas a corto plazo relativos a la financiación y a la competitividad. En otros casos, la tasa de ganancias de inversión permitirá obtener beneficios económicos (y de medio ambiente) a corto plazo. Por último, en otros casos, los costes a corto plazo de la aplicación de medidas de medio ambiente podrán compensarse con los beneficios económicos a largo plazo (si, por ejemplo, se estimula el desarrollo y se introducen tecnologías de ahorro o ventajas competitivas en mercados regulados por normativas estrictas de medio ambiente).

2.4.4. Aunque los beneficios económicos derivados de las medidas de medio ambiente sólo pueden obtenerse a largo plazo, existen otras razones medioambientales y económicas importantes para realizar las inversiones necesarias. La OCDE ha manifestado que «los beneficios que se derivan de las medidas de medio ambiente (incluidos los costes por daños evitados) han sido, en general, superiores a sus costes». En todo caso, es muy importante calcular y disponer, con fines comparativos, de los costes que se producen como consecuencia de no realizar una acción de medio ambiente.

2.4.5. No obstante, también hay que tener presente que los costes a corto plazo derivados de la introducción de nuevas normas de medio ambiente pueden tener efectos negativos sobre la competitividad de determinadas empresas que deben cumplir dichas normas. Por ello, hay que prestar atención no sólo a la naturaleza y niveles de las normas de medio ambiente que deberán introducirse, sino también al calendario de aplicación. Por consiguiente, la Comisión, en el desarrollo de las medidas de medio ambiente, procurará garantizar que los objetivos y los medios estén al alcance de la industria y que las empresas dispongan de un período razonable de tiempo para adaptarse a las nuevas normas. La adaptación a las nuevas normas de medio ambiente puede beneficiarse, en determinadas circunstancias, de ayuda financiera (véase sección 2.5).

2.4.6. En lo que se refiere al empleo, la opinión claramente definida de la Comisión es que una política de medio ambiente fortalecida tendrá, en general, efectos positivos sobre la creación de empleo a través de la infraestructura del medio ambiente y de la inversión, así como de la fabricación de nuevos productos directamente relacionados con la mejora de la calidad del medio ambiente. Las normativas de medio ambiente que aumentan los costes industriales pueden producir un efecto negativo a corto plazo sobre el empleo, pero, por otra parte, ya se ha puesto de manifiesto en ocasiones anteriores que las políticas de medio ambiente han producido, probablemente, un efecto marginal global positivo sobre el empleo. Lo cierto es que muchas medidas de medio ambiente pueden producir efectos positivos directos e indirectos sobre la creación de empleo (tal como ocurre con las concebidas para remediar el deterioro del centro de las ciudades, para reutilizar las tierras abandonadas o para remediar los daños en el paisaje de las zonas con bellezas naturales), pero, hasta el momento, se han utilizado de forma inadecuada. En general, las medidas de medio ambiente deben estructurarse de tal manera que la repercusión sobre el empleo sea lo más positiva posible.

2.4.7. Por consiguiente, la Comisión propondrá en breve un programa de «proyectos de demostración» de alcance comunitario y de cinco años de duración en todos los Estados miembros, dirigido a demostrar que las medidas de medio ambiente y la aplicación de políticas de medio ambiente pueden crear puestos de trabajo así como una amplia experiencia e información que la industria y los Estados miembros podrán utilizar en el futuro.

2.5 Instrumentos económicos

2.5.1. Para mejorar o mantener la calidad del medio ambiente pueden utilizarse diversas medidas y procedimientos que incluyen, como es lógico, la regulación legal relativa a productos, procesos, emisiones y desechos, así como los diversos instrumentos económicos (tales como impuestos, cargas, ayudas estatales, permisos de vertido transferibles) y acuerdos con los contaminadores. La elección del instrumento o de los instrumentos más adecuados en cada caso particular dependerá de las circunstancias y del marco jurídico y administrativo, así como de la naturaleza del problema de medio ambiente de que se trate.

2.5.2. La Comunidad desempeña una función importante en el desarrollo de los instrumentos de control económico de la contaminación, así como en la elaboración de orientaciones para el empleo de los mismos en la aplicación de la legislación comunitaria. Todas las medidas de este tipo deberán aplicarse de conformidad con los principios de la política comunitaria de medio ambiente y, en particular, con el principio de «quien contamina paga», y desde un enfoque preventivo.

2.5.3. La Recomendación de 1975 relativa a la distribución de costes (13) prevé la imposición de gravámenes en determinadas circunstancias. La Comisión se propone continuar los trabajos en este ámbito con vistas a desarrollar la aplicación de los instrumentos económicos que refuerzan la legislación comunitaria. La Recomendación de 1975 también prevé ayudas estatales para las medidas de control de la contaminación en los casos en que se admiten excepciones del principio «quien contamina paga». Dentro del marco establecido por la Comisión, los Estados miembros pueden prestar asistencia financiera limitada para facilitar la introducción de normativas nuevas de control de la contaminación en las plantas ya existentes. Este marco expira el 31 de diciembre de 1986 y la Comisión está estudiando actualmente la conveniencia de prolongarlo.

(13) DO n L 194 de 25. 7. 1975.

2.5.4. La Comisión también está considerando otras disposiciones relativas a la ayuda en favor de medidas de control de contaminación y presentará (véase apartados 2.3.16) una propuesta de programa comunitario dentro del marco del Fondo Regional para mejorar la infrastructura de medio ambiente y ayudar a la aplicación de las directivas comunitarias de medio ambiente en las zonas más desfavorecidas de la Comunidad.

2.5.5. Por último, la Comisión se propone considerar el alcance de una nueva definición del término «responsabilidad» en el ámbito del medio ambiente (incluida la posibilidad de que el contaminador asuma uma amplia responsabilidad por los daños causados por productos o procesos) y centrar su atención en la coordinación de los instrumentos en caso de efectos transfronterizos, en relación con normas de productos o contaminación transfronteriza.

2.5.6. En concreto, la Comisión se propone considerar el empleo de instrumentos económicos como posible medio de aplicación de la política comunitaria en los sectores de la contaminación atmosférica (véase sección 4.1), contaminación de las aguas (véase sección 4.2), protección contra el ruido (véase sección 4.5), protección natural (véase sección 5.1) y gestión de desechos (véase sección 5.3).

2.6. Información y educación

2.6.1. Se ha mencionado la necesidad de mayor transparencia en el proceso de elaboración y aplicación de las normas existentes, especialmente en lo que se refiere a la información pública. En este contexto, es preciso que los individuos y los grupos aprovechen las posibilidades que les ofrecen las normativas nacionales para defender sus derechos o intereses en los procedimientos administrativos. En opinión de la Comisión, hay que prestar especial atención a las situaciones en que el acceso a la información es un elemento de mayor protección del hombre o del medio ambiente, mediante la aplicación de normativas o por otros procedimientos. También es preciso considerar el acceso a la información en los casos de contaminación transfronteriza.

2.6.2. En opinión de la Comisión, se deberían tomar medidas para mejorar el acceso público a la información que poseen las autoridades de medio ambiente, protegiendo al mismo tiempo la información que justificadamente puede considerarse confidencial. La Comisión estudiará la necesidad y la conveniencia de una «ley de libertad de información en materia de medio ambiente» comunitaria y presentará las propuestas pertinentes al respecto.

2.6.3. Al margen de la cuestión del establecimiento de derechos de acceso a la información, es indudable que la amplia difusión de información sobre los problemas, las políticas y los programas de medio ambiente puede contribuir en gran medida a apoyar la evolución y la aceptación pública de las medidas necesarias en materia de medio ambiente. Hasta el momento no se ha avanzado suficientemente en este aspecto, aunque hay que señalar que una serie de Estados miembros publican periódicamente informes nacionales sobre la «situación del medio ambiente». Por su parte, la Comisión publicará en el futuro informes sobre la «situación del medio ambiente» en un ciclo de tres años que comienza en 1987, basados en la información facilitada por los Estados miembros según las disposiciones de las directivas comunitarias, así como en la información disponible gracias al desarrollo progresivo del Sistema de información comunitaria sobre la situación del medio ambiente y de los recursos naturales (CORINE) (14) (véase apartado 2.6.6).

(14) Decisión n 338/85/CEE, DO n L 176 de 6. 7. 1985.

2.6.4. En general, la Comisión se propone revisar el conjunto de su sistema de difusión de información sobre los temas de medio ambiente. Es posible todavía mejorar la información al público para lograr así una opinión pública favorable a las políticas rigurosas de medio ambiente. Tal como se indica en la sección 2.2, la Comisión tiene la intención de garantizar la publicación adecuada de muchos más de los numerosos informes sobre los aspectos científicos, técnicos y económicos, preparados para los servicios de la Comisión (pero que pueden tener interés fuera de ellos) durante la preparación de las propuestas de políticas. La Comisión también apoya actualmente una nueva revisión de la política y la legislación de medio ambiente en la Comunidad. Además, con objeto de aumentar la eficacia de las acciones relativas a la información, la Comisión efectuará una mejor coordinación entre la Dirección General de Información, Comunicación y Cultura y otros servicios interesados.

2.6.5. El Año europeo del medio ambiente (EYE) (véase sección 8), cuyo objetivo principal es convencer a los individuos en el conjunto de la Comunidad de la importancia del medio ambiente y modificar las actitudes (tanto sociales como individuales) sobre la necesidad de normas estrictas de protección del medio ambiente, constituye un desafío y ofrece la oportunidad de mejorar espectacularmente los logros del pasado transmitiendo información importante sobre los problemas y temas de medio ambiente de forma que sea accesible a todos los sectores sociales; de este modo, se les planteará la necesidad de comprometerse en la acción (tanto durante EYE como después de este año) dirigida a obtener resultados prácticos.

2.6.6. En cuanto a los datos fundamentales relativos a parámetros de medio ambiente, el sistema de información comunitaria sobre la situación del medio ambiente (CORINE) reviste una importancia particular. El objetivo principal de CORINE es garantizar la disponibilidad de una base sólida de información comparable sobre medio ambiente dirigida a los sectores económicos y de toma de decisión del conjunto de la Comunidad, así como contribuir a la elaboración de la dimensión medioambiental en las demás políticas. La aplicación práctica del programa CORINE está en marcha y se seguirá desarrollando durante el Cuarto programa de medio ambiente. Al término del período de trabajo a que se refiere la Decisión del Consejo, la Comisión informará al Consejo y presentará propuestas para garantizar la disponibilidad en toda la Comunidad de una amplia gama de datos actualizados y comparables sobre medio ambiente y recursos naturales, que se presentará de forma que constituya una gran ayuda para los responsables de la toma de decisiones.

2.6.7. Simultáneamente, y con vistas a completar la información existente en el marco del programa CORINE, la Comisión tiene la intención de reforzar los aspectos de medio ambiente del programa estadístico de la Comunidad Europea. A este respecto, se ha propuesto, en particular, desarrollar la información sobre las relaciones entre la economía y el medio ambiente.

2.6.8. La educación en medio ambiente es fundamental para sensibilizar al público sobre los temas medioambientales. Como ya se ha señalado, todos debemos reconocer que podemos contribuir, con nuestro propio comportamiento, a crear mejores condiciones del medio ambiente; el período educativo es la fase más adecuada para inculcar esta actitud. La educación en medio ambiente, cuyas características ya se trataron en anteriores programas, seguirá mereciendo el apoyo a nivel comunitario. En los últimos ocho años, se ha creado una red de escuelas piloto (inicialmente a nivel primario y después a nivel secundario) que han recibido un apoyo muy importante de los Estados miembros. Se han acumulado experiencias muy valiosas. La Comisión se propone publicar, durante el Año europeo del medio ambiente, un informe completo sobre el trabajo realizado hasta la fecha por la red de escuelas piloto y las enseñanzas extraídas. También presentará una comunicación al Consejo en la que se indique básicamente el modo de consolidar y ampliar dicha red al nivel superior de educación, exponiendo la experiencia adquirida hasta la fecha y la evolución reciente en el ámbito de la ciencia de la educación.

2.6.9. La función de las organizaciones no gubernamentales en el desarrollo de la política y del pensamiento en materia de medio ambiente es fundamental. El desarrollo y la aplicación de la política de medio ambiente hacen necesario conciliar los intereses contrapuestos de los grupos económicos y sociales. También deben tenerse en cuenta los intereses de las ramas específicas de la industria, incluidos los sindicatos y la dirección, así como las diferentes situaciones de los Estados miembros, sin olvidar las posturas de los grupos de presión que defienden intereses específicos o sectoriales. En estas situaciones complejas, es fundamental la existencia de organizaciones no gubernamentales que puedan representar los intereses generales del medio ambiente y actuar junto con los órganos de decisión política. Por este motivo, la Comisión proseguirá sus contactos constructivos y permanentes, así como sus intercambios con las organizaciones de medio ambiente a nivel europeo y, en particular, con la Oficina Europea de Medio Ambiente.

2.6.10. Las federaciones de industria (por ejemplo UNICE) y los órganos sindicales (por ejemplo ETUC) se esfuerzan cada vez más por colaborar tanto a nivel nacional como europeo en la formulación y ejecución de la política de medio ambiente. La Comisión considera muy importante fortalecer y organizar eficazmente su cooperación tanto con las federaciones de industria como con los sindicatos y proseguirá sus esfuerzos a tal fin. A este respecto, la Comisión tiene la intención de hacer el mayor uso posible de las contribuciones efectuadas por la Fundación Europea para la mejora de las condiciones de vida y de trabajo.

3. ENFOQUES DE LA PREVENCIÓN Y DEL CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN

3.1. Principios generales

3.1.1. Las políticas de medio ambiente se conciben y aplican en etapas que van desde la percepción de un problema medioambiental (puede ser un problema actual o - con preferencia - sólo potencial) hasta la adopción y ejecución de la medidas necesarias correctivas o preventivas. El objetivo básico de estas medidas es prevenir daños al hombre y al medio ambiente o, cuando el daño ya está hecho, remediarlo.

3.1.2. En la práctica, la naturaleza de las medidas necesarias para remediar los problemas de la contaminación varía considerablemente entre otras cosas según la naturaleza de los efectos perjudiciales observados o previstos, sus causas y el origen del problema. Así, por ejemplo, un problema de contaminación podrá ser, según sus características:

- agudo o crónico;

- localizado o dispersado geográficamente;

- relacionado inicialmente con un único contaminante o con combinaciones de contaminantes;

- concentrado en un medio (aire, agua o tierra) o afectar a varios, y/o incluir el movimiento de contaminantes entre medios.

-Además, el origen de un problema de contaminación puede ser puntual o difuso, fijo o móvil y, por último, puede estar relacionado principalmente con un sector industrial o con varios.

3.1.3. Teniendo en cuenta esta complejidad, es lógico y adecuado que en la práctica varíe la intensidad de los enfoques del control de la contaminación, según las posibilidades técnicas, administrativas y jurídicas de las medidas de control, así como según la distribución de los efectos de la contaminación y de las medidas de control. No obstante, hay que reconocer que los distintos enfoques no reflejan diferencias en cuanto a los principios fundamentales. Así, por ejemplo, una medida centrada en un único contaminante puede justificarse si (en circunstancias especiales y a la vista de los datos científicos disponibles) no se observan interacciones importantes con otros contaminantes; sin embargo, este caso particular no atenta contra el principio general de que las políticas de control de la contaminación deben tener en cuenta dichos efectos de interacción.

3.1.4. La primera fase del control de un problema de contaminación consiste en estudiar detenidamente los factores que intervienen y sus interrelaciones. En general, los problemas de contaminación se caracterizan por cuatro elementos principales: el contaminante, los orígenes del contaminante, el medio ambiente o los medios en que se vierte, aparece o se transporta el contaminante, y el organismo o medios afectados. La acción de control debe centrarse en uno o varios elementos del problema.

3.1.5. El contaminante puede ser una sustancia química individual o una mezcla. Puede tratarse de sustancias orgánicas o inorgánicas o de ambas. Puede tener una entidad física tal como el ruido o el calor. La acción de control del contaminante pretende prevenir o reducir las emisiones de una sustancia específica o de un tipo de contaminación de cualquier origen existente en el medio ambiente. Los controles sobre las fuentes pretenden reducir las emisiones en todos los medios en que el contaminante tiene una repercusión importante.

3.1.6. Si nos fijamos en los medios afectados, es evidente que uno o varios pueden verse afectados por el vertido y transporte de contaminantes. Los más significativos son el aire, el agua, el suelo, los sedimentos y los seres vivos. Generalmente, la finalidad de los controles del medio ambiente es reducir las emisiones de una sustancia específica en un medio determinado procedentes de diversas fuentes principales.

3.1.7. Por último, en lo que se refiere al objeto afectado por la contaminación, generalmente es un organismo vivo, pero también puede tratarse de algo inanimado como el suelo o, por ejemplo, un edificio. La finalidad de los controles del objeto afectado es proteger al organismo o al medio ambiente. Así, por ejemplo, el objetivo de calidad del medio ambiente puede realizarse mediante controles del objeto afectado.

3.1.8. Tras detectar y estudiar un problema de medio ambiente, se procede a elegir la estrategia de control adecuada. La estrategia de control seleccionada podrá incluir normas biológicas, límites de exposición, objetivos o normas de calidad del medio ambiente, normas de emisión, normas operativas o de procedimiento, normas relativas al producto, límites de las emisiones totales o una serie de controles preventivos a nivel nacional y regional (tales como la aplicación de los procedimientos de evaluación de la repercusión sobre el medio ambiente o los requisitos de prueba y notificación de los nuevos productos y procesos industriales) o bien una combinación de éstos.

3.1.9. La estrategia de control adoptada puede requerir distintas formas de actuación a nivel comunitario en función, por ejemplo, del alcance y la naturaleza del problema de medio ambiente, de los efectos de las medidas eventuales sobre el funcionamiento del mercado común de bienes y servicios y de las interacciones con otras políticas comunitarias.

3.2. Control de la contaminación en diversos medios

3.2.1. Los problemas causados por la emisión de contaminantes en un medio individual procedentes de fuentes distintas (sin efectos significativos en medios cruzados) requieren un enfoque basado en los límites de emisión o en las normas de calidad del medio ambiente relativas a dicho medio. Hasta el momento, la política comunitaria de medio ambiente se ha propuesto adoptar este enfoque. Aunque el Tercer programa de acción en materia de medio ambiente hacía referencia a la necesidad de «evitar toda transferencia de contaminación que pueda producirse como consecuencia de medidas parciales», ha predominado la tendencia a centrarse en los problemas de contaminación a medida que surgen en medios distintos: aire, agua, suelo. Han existido, evidentemente, algunos instrumentos horizontales importantes, como la «6a modificación» (15) y la Directiva relativa a la evaluación de la repercusión sobre el medio ambiente (16), recientemente adoptada, pero, en general, se ha adoptado una vision sectorial que se refleja en la estructura de los propios servicios de la Comisión que se ocupan del medio ambiente.

(15) DO n L 259 de 18. 9. 1979.

(16) DO n L 175 de 5. 7. 1985.

3.2.2. Así, en un primer momento, se difinieron a nivel comunitario los objetivos de calidad para determinados tipos de agua. A continuación, se adoptaron normas comunitarias de emisión referentes al vertido en el agua de determinadas sustancias peligrosas [aunque el denominado enfoque «paralelo» de la Directiva 76/464/CEE (17) implicaba que dichas normas fueran acompañadas por objetivos de calidad]. También, al tratarse la contaminación atmosférica, se definieron a nivel comunitario determinadas normas de calidad a las que se añadiría una Directiva-marco relativa a las emisiones procedentes de determinadas instalaciones industriales (18) en la que se preveía la fijación de límites de emisión a nivel comunitario. También la Comisión presentaría propuestas de límites de emisión en la atmósfera procedente de grandes instalaciones de combustión. Los problemas de los desechos se regularon mediante una serie de directivas comunitarias dirigidas a crear el marco general para el tratamiento de desechos tóxicos y peligrosos. El vertido de desechos en el mar es objeto de una propuesta reciente de la Comisión (19).

(17) DO n L 129 de 18. 5. 1976.

(18) DO n L 188 de 16. 7. 1984.

(19) DO n C 245 de 26. 9. 1985.

3.2.3. Una consecuencia inevitable del enfoque sectorial de la contaminación es que, dado que las normas se limitan a un área individual, los niveles pueden aumentar en otras áreas. Si se limitan los vertidos en el aire y en el agua, se recurrirá a los vertidos en tierra. Pero si se intensifican los controles de los vertidos de desechos en tierra (y en el mar), pueden surgir otras dificultades. La opinión de la Comisión es que la Comunidad necesita normas de medio ambiente cada vez más estrictas en todos los sectores. En estas circunstancias, se puede argumentar que el enfoque por sectores de los problemas de la contaminación no es necesariamente la solución económicamente más rentable, es decir, no consigue reducir al máximo la contaminación (considerando todos los medios) con un coste económico determinado.

3.3. Controles basados en las sustancias

3.3.1. Al analizar la legislación comunitaria se pone de manifiesto que el enfoque de la contaminación adoptado hasta el momento en los distintos sectores del medio ambiente no ha sido siempre totalmente coherente. Cuando las interacciones entre las sustancias contaminantes no se consideran importantes, a los efectos de la gestión del medio ambiente, una estrategia coherente deberá tender a:

a) evaluar la exposición del objeto afectado por un contaminante determinado a través de diversos medios (aire, agua, suelo);

b)evaluar los efectos de dichas exposiciones, incluidos los riesgos para la salud y el medio ambiente;

c)establecer las normas tendentes a limitar las consecuencias de la contaminación en los casos adecuados.

3.3.2. A causa de su orientación eminentemente sectorial, la actuación comunitaria anterior ha tendido a concentrarse en los vertidos de un contaminante determinado en un medio (por ejemplo el agua) aislado de los efectos en otros medios tales como el aire y el suelo. En determinadas circunstancias, este enfoque puede criticarse porque los efectos cruzados sobre los medios no son despreciables. En anteriores programas comunitarios sobre medio ambiente, así como en diversos instrumentos ya adoptados por el Consejo, faltan todavía diversas «listas de prioridad» de las sustancias. Pero en conjunto, estas listas son específicas por sectores [por ejemplo la «lista negra» y la «lista gris» de sustancias cuyos vertidos en el medio acuático debe controlarse con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 76/464/CEE (20)]. Todavía no se ha llevado a cabo ningún esfuerzo coherente dentro de la Comunidad para evaluar las sustancias en medios cruzados o para elaborar estrategias de control al respecto, aunque en la práctica, en determinados casos, la acumulación de diversas normas que pueden evolucionar de forma casual durante un período de tiempo en sectores diferentes relacionados con un sustancia particular puede haber producido, de hecho, un control más o menos eficaz.

(20) DO n L 129 de 18. 5. 1976.

3.3.3. Un enfoque integrado de los productos químicos y basado en las sustancias deberá:

- considerar el caso de toda sustancia particular de cualquier origen;

-proceder a una evaluación integrada del riesgo que tenga en cuenta las diferentes vías de exposición de las personas y del medio ambiente;

-elegir la solución más eficaz de los problemas.

3.3.4. Este enfoque integrado de la gestión de los productos químicos incluirá la elaboración, a nivel comunitario, de una lista provisional de sustancias prioritarias de la política de medio ambiente. El resultado de las evaluaciones posteriores podrá ser una lista definitiva de sustancias prioritarias que, por su parte, planteará en la Comunidad las estrategias de control de sustancias individuales tales como PCB, cadmio, plomo, fosfato, arsénico, cobre, mercurio, amianto, dioxinas, etc.; estas estrategias deberán tener en cuenta, naturalmente, los controles ya existentes a nivel comunitario en ciertos sectores.

3.3.5. En determinados casos particulares, la Comisión ha iniciado ya los trabajos relacionados con el control basado en las sustancias. La propuesta de la Comisión para reducir la contaminación del medio ambiente por amianto es un ejemplo de una posible aplicación de dicho enfoque (21).

(21) DO n C 349 de 31. 12. 1985.

3.3.6. Existen otras posibles aplicaciones de este principio. La Comisión está estudiando con detenimiento y exhaustivamente los problemas medioambientales causados por el cadmio. Este estudio llegará a una conclusión sobre la adecuación o, en su caso, las lagunas de la legislación comunitaria existente que limita los vertidos de dichas sustancias en el medio ambiente por cualquier medio. En caso de existir insuficiencias, deberá proponer la estrategia de control más eficaz que garantice un nivel adecuado de protección con el menor costo. En estas circunstancias, se deberían hacer propuestas apropiadas.

3.4. Controles del origen

3.4.1. La gestión del medio ambiente debería tener en cuenta la interacción entre los orígenes de los contaminantes (cuando, por ejemplo, varios vertidos comparten una capacidad de absorción limitado). En determinados casos, no obstante, puede ser conveniente concentrar los controles en un único origen (especialmente cuando no existen otros orígenes del contaminante o de los contaminantes). En alguna medida, las directivas comunitarias (adoptadas o propuestas) relativas a los automóviles y a las instalaciones de combustión adoptan este enfoque de control del origen en el sentido de que se refieren a un grupo o clase de contaminantes (tráfico, centrales eléctricas). Sin embargo, no se ha propuesto contemplar la totalidad de los vertidos contaminantes (incluida la producción de desechos) de cada clase o grupo particular. El enfoque «control del origen», tal como se define en el Capítulo V del Primer programa en materia de medio ambiente (actuaciones específicas de determinados sectores industriales y de la producción energética) no ha evolucionado suficientemente, al menos a nivel comunitario, a pesar de que en dicho programa se determinaron 15 sectores industriales clave y se han iniciado numerosos estudios.

3.4.2. En realidad, las propuestas sólo se referían a dos sectores industriales: el del dióxido de titanio (en el que se adoptó un enfoque de control en diversos medios) y el de papel y pasta de papel (en el que se hacía hincapié en los vertidos en el agua). El Consejo todavía no ha adoptado, y ni siquiera ha considerado, la propuesta relativa al papel y la pasta de papel. Por su parte, la historia de la propuesta sobre el dióxido de titanio no ha sido alentadora. Sin embargo, el enfoque del control del origen (centrado en industrias individuales o en grupos de industrias afectadas, y que abarca todos los vertidos en el aire, la tierra o el agua, incluida la producción de desechos sólidos, líquidos y gaseosos) resulta adecuado en determinadas circunstancias y es uno de los enfoques alternativos disponibles que merecen ser tenidos nuevamente en cuenta.

3.4.3. Para reforzar este enfoque, es necesario conocer mejor las emisiones en el aire, el agua y el suelo en forma de desechos procedentes de orígenes importantes, así como su posible evolución. Se elaborarán y actualizarán inventarios de emisiones. Asimismo, se elaborarán periódicamente, y se distribuirán a los interesados y al público, informes sobre la situación de las tecnologías de control de las emisiones, con referencia a los costes que suponen. Esta forma de actuar será conveniente en cualquier caso, independientemente del enfoque del control de la contaminación que se adopte, y la Comisión tomará las medidas necesarias para avanzar en este sentido, en cooperación con los Estados miembros y con las industrias interesadas.

3.4.4. La Comisión considerará más detenidamente estas cuestiones e iniciará los estudios y debates necesarios para avanzar en este sentido. Será importante reconocer las dificultades surgidas hasta el momento y que han entorpecido dicho avance, como la sensación de clara «discriminación» contra los sectores industriales particulares y los problemas de superposición en el caso de contaminantes objeto del control de origen y regulados por una legislación sectorial. También hay que tener en cuenta que para poder funcionar con eficacia, el enfoque del control en diversos medios de diversos contaminantes requiere un mecanismo de control muy sofisticado, la capacidad de prever si mediante el paquete de medidas de control óptimo se conseguirá reducir, gestionar o distribuir los desechos causando el menor perjuicio posible al medio ambiente y aprovechándolo al máximo (asegurando así los máximos efectos beneficiosos sobre el medio ambiente al menor coste) y la capacidad de poner en práctica tales evaluaciones. Ello tendrá implicaciones institucionales en los Estados miembros, exigiendo una autoridad de control unificada y enérgica, capaz de arbitrar entre los distintos sectores del medio ambiente las soluciones óptimas y que será el corolario inevitable de dicho enfoque. Evidentemente, existen otras muchas razones en favor de la existencia de dichos órganos.

3.5. Normas sobre productos, límites de emisión y objetivos y normas relativos a la calidad del medio ambiente

3.5.1. La legislación de medio ambiente que establece normas sobre productos o emisiones puede basarse en las características técnicas de la industria o del producto sometido a la normativa y/o en un objetivo o norma de calidad formalmente especificado para el medio ambiente receptor. De hecho, se han aplicado una gran variedad de enfoques.

3.5.2. En la legislación adoptada hasta el momento, la Comunidad ha fijado, por ejemplo, los límites de las emisiones gaseosas de los vehículos de motor. En el caso de determinados contaminantes atmosféricos, la Comisión ha propuesto fijar los límites de emisión para determinadas fuentes. Al mismo tiempo, se han acordado a nivel comunitario las normas medioambientales de calidad del aire relativas a determinados contaminantes como SO2, plomo y partículas. En lo que se refiere al vertido de sustancias peligrosas en el agua, la Comunidad ha adoptado el denominado enfoque paralelo relativo a la «lista negra» de sustancias, según el cual los Estados miembros pueden fijar libremente el objetivo de calidad del medio ambiente y el enfoque del límite de emisión. Se insiste en la conveniencia de adoptar el enfoque de los objetivos de calidad para los vertidos de sustancias de la «lista gris» (como en el caso de las directivas relativas a utilizaciones especiales del agua).

3.5.3. En cuanto a la contaminación del suelo, la primera directiva adoptada - relativa a la utilización de lodos residuales en la agricultura (22) - prevé la aplicación simultánea de normas de calidad y de límites de emisión (índices y cantidades de propagación). Sin embargo, en otras directivas, los requisitos se expresan únicamente en términos generales.

(22) DO n L 181 de 4. 7. 1986.

3.5.4. En numerosos casos importantes (por ejemplo plomo en la gasolina, contenido en azufre del gasóleo) las normas relativas a los productos se han establecido con el doble objetivo de proteger el medio ambiente y de evitar obstáculos artificiales al comercio o distorsiones de la competencia. En otros casos, se han adoptado otros enfoques tales como el requisito de adoptar programas [por ejemplo la Directiva relativa al envasado de bebidas (23)] o las reducciones acordadas del nivel de uso [por ejemplo las decisiones sobre CFC (24)]. El algunas directivas relativas a la aguas, se han establecido tanto valores guía como valores obligatorios. También podrían introducirse otras formas de orientación basadas en una prática correcta.

(23) DO n L 176 de 6. 7. 1985.

(24) DO n L 329 de 25. 11. 1982.

3.5.5. Otro elemento importante del establecimiento de las normas a nivel comunitario es la «situación de los conocimientos» relativos a la tecnología disponible. Surge el problema de cómo traducir este concepto general en valores concretos. Hay que señalar que en la reciente legislación comunitaria de medio ambiente (especialmente la relacionada con la contaminación atmosférica y la contaminación del agua) cada vez se incluyen más referencias a la mejor tecnología disponible. En este contexto, será conveniente celebrar acuerdos a nivel comunitario para promover intercambios de información más eficaces entre los Estados miembros y la Comisión sobre sus propias experiencias y conocimientos en materia de tecnologías aplicables. La Comisión se propone presentar propuestas sobre la mejor manera de realizar dichos intercambios de información.

3.6. Conclusiones

3.6.1. La Comisión piensa que ningún enfoque es necesariamente preferible a otros. Depende en gran medida de las circunstancias del caso. En consecuencia, las propuestas futuras contendrán normas que se fijarán del modo más adecuado en cada caso, teniendo en cuenta los requistitos de protección del medio ambiente y las responsabilidades de la Comunidad. Así, las medidas comunitarias (por ejemplo las normativas sobre la producción del ruido) cuyo objetivo principal es evitar las distorsiones de los intercambios derivados de las acciones unilaterales de los Estados miembros, tenderán a centrarse en las condiciones técnicas del mantenimiento de la calidad del medio ambiente. Por otra parte, las medidas para combatir la contaminación transfronteriza, por ejemplo la lluvia ácida, deberán tener en cuenta tanto las normas de calidad del medio ambiente como los requisitos técnicos de la acción correctiva.

3.6.2. No obstante, la Comisión considera que la Comunidad ha experimentado suficientemente numerosos enfoques de la protección del medio ambiente adoptados por la legislación comunitaria hasta el momento - y que ya se han expuesto y criticado anteriormente - como para hacer conveniente una revisión global del asunto. El objetivo de esta revisión sería determinar si puede existir una base que proporcione orientaciones adecuadas sobre los enfoques pertinentes que deberá adoptar en el futuro la legislación comunitaria. Por consiguiente, la Comisión, en estrecha cooperación con los Estados miembros, adoptará las medidas necesarias para hacer posible una revisión general de la validez y la eficacia de los enfoques de la normas adoptadas hasta el momento y para considerar conjuntamente la posible evolución futura (incluida la influencia de los instrumentos económicos. Véase apartado 2.5.6 anterior).

4. ACTUACIÓN EN SECTORES ESPECÍFICOS

4.1. Contaminación atmosférica

4.1.1. Aunque la Comisión ha progresado en el tratamiento de las causas tradicionales de la contaminación atmosférica, tales como el humo, las partículas y el dióxido de azufre en las zonas urbanas industrializadas, recientemente han surgido nuevos problemas relacionados entre otras cosas con el aumento del tráfico y los depósitos ácidos, que pueden seguir revistiendo gravedad. Los contaminantes atmosféricos que intervienen, especialmente el azufre, los óxidos de nitrógeno, los hidrocarburos y los oxidantes fotoquímicos, actúan individualmente, colectivamente o por sinergia, acidificando el suelo y la superficie de las aguas, inhibiendo el crecimiento de las plantas y causando perjuicios a los monumentos, edificios y estructuras. También son potencialmente perjudiciales para la salud humana.

4.1.2. Los procesos industriales, la incineración de los desechos y otras actividades humanas que arrojan al aire sustancias persistentes tóxicas o peligrosas reconocidas o sospechadas (por ejemplo metales pesados, PCB, amianto) no sólo contaminan el aire sino que pueden producir transferencia de la contaminación a otras partes del medio ambiente con efectos perjudiciales sobre los seres humanos y los ecosistemas. He aquí otra razón más para reducir las emisiones al aire.

4.1.3. El Consejo Europeo, en su reunión de Stuttgart de junio de 1983, propugnó la aceleración y la in