EN Official Journal of the European Union C 163/1

STATE AID — BELGIUM

State aid SA.23420 (11/C) (ex NN 40/10) — Presumption of illegal aid to SA Ducroire/Delcredere NV in the form of capital allocation, transfer of assets resulting from a prior guarantee, and possible internal transfers of resources towards the insurance of marketable risks

Invitation to submit comments pursuant to Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union

(Text with EEA relevance)

(2011/C 163/01)

By a letter dated 23 February 2011, reproduced in the authentic language on the pages following this summary, the Commission notified Belgium of its decision to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union concerning the abovementioned aid measures.

Interested parties may submit their comments on the measure in respect of which the Commission is initiating the procedure within one month of the date of publication of this summary and the following letter, to:

European Commission Directorate-General for Competition State aid Registry 1049 Bruxelles/Brussel BELGIQUE/BELGIË Fax +32 22961242

These comments will be communicated to Belgium. Confidential treatment of the identity of the interested party submitting the comments may be requested in writing, stating the reasons for the request.

PROCEDURE

On 7 June 2007, the Commission registered a complaint concerning the alleged initial capital transfer of EUR 150 million to SA Ducroire/Delcredere NV, an export-credit insurance company, when it was created by the Office National du Ducroire (ONDD) in September 2004. This measure was not notified to the Commission by Belgium. By letters of 7 December 2007 and 21 April 2010, the Commission requested information from Belgium, and Belgium replied on 12 February 2008 and 23 July 2010. It met the complainant on 9 September 2008 and, on 12 and 17 December 2008, asked it to provide information, giving it a non-confidential version of Belgium's reply of 12 February 2008. The complainant replied to the Commission's request for information on 23 July 2010.

DESCRIPTION OF THE MEASURES

The ONDD is a public export-credit insurer supported and guaranteed by the Belgian State. In May 2004, it decided to set up SA Ducroire/Delcredere NV, which was founded on 23 September 2004. On that day, the ONDD subscribed a capital of EUR 150 million.

The ONDD argues that it set up its subsidiary SA Ducroire/Delcredere NV in order to comply with the Communication of the Commission to the Member States pursuant to Article 93(1) of the EC Treaty applying Articles 92 and 93 of the Treaty to short-term export-credit insurance (1) (hereinafter referred to as ‘the Communication’), which invites the Member States to amend their export-credit insurance systems so that export-credit insurers no longer receive State support for risks defined as ‘marketable’.

The Communication, the recommendations of which were accepted by Belgium, defines as ‘marketable’ commercial and political risks of a short-term nature, i.e. of less than two years’ duration, on debtors established in one of the EU countries or in certain OECD member countries (2).

SA Ducroire/Delcredere NV manages all short-term risks (a portfolio of risks of less than two years’ duration transferred by the ONDD on 1 January 2005, when SA Ducroire/Delcredere NV began operating), while the ONDD, its controlling body, manages long-term risks.

SA Ducroire/Delcredere NV therefore manages all marketable risks (which are by definition short-term) as well as non-marketable short-term risks, such as those of less than two years’ duration on debtors established outside the OECD countries listed in the Communication.

Unlike that of non-marketable risks, credit insurance of marketable risks is open to competition and may in some cases be awarded State aid incompatible with the internal market.

The issue at hand is the capital of EUR 150 million subscribed by the ONDD in September 2004 for its subsidiary SA Ducroire/Delcredere NV, as is the fact that, before SA Ducroire/Delcredere NV began operating, the ONDD had already been guaranteed by the State for marketable risks open to competition since 21 April 2000. Finally, the Commission does not rule out that the ONDD's insurance of marketable risks (prior to these activities being transferred to SA Ducroire/Delcredere NV) might have benefited from internal transfers of resources constituting aid.

The Commission notes that SA Ducroire/Delcredere NV has no separate accounts for (short-term) marketable and non-marketable risk insurance, contrary to the requirement in item 4.3 of the Communication.

ASSESSMENT OF THE MEASURES

Due to its position, the ONDD's action is attributable to the State.

Point 3.2 of the Communication specifies that an advantage, within the meaning of Article 107 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU), exists if the State provides guarantees to export-credit insurers regarding marketable risks or provides them with capital without acting like a private investor in a market economy.

The parameter whose validity must be assessed to determine whether the ONDD acted like a private investor in a market economy by allocating EUR 150 million in capital to SA Ducroire/Delcredere NV appears to be the expected return on investment concerning credit insurance for marketable risks anticipated prior to setting up SA Ducroire/Delcredere NV.

In the Commission's opinion the return on capital (ROC) anticipated by the ONDD in its business plan for all activities to be undertaken by the new SA Ducroire/Delcredere NV, i.e. [0-2,5 %] (3) to [0-2,5 %] for the first three business years, seems insufficient to convince a private investor in a market economy to make such an investment. Indeed, the expected return for those first three years was less than the risk-free rate (long-term government bonds). There was no serious reason to expect that this low initial return would be compensated by an increased return in future years. The weakness of the anticipated ROC compared to the amount of capital provided appears to indicate the presence of State aid.

It seems to the Commission that the provision of capital constitutes new aid for the amount exceeding the share of the ONDD's capital which already benefited marketable risks before 1 January 2005.

The Commission also considers that the Belgian State's guarantee to the ONDD regarding marketable risks, from 21 April 2000 to the end of that guarantee, constitutes new aid.

Finally, the Commission does not rule out that the ONDD's insurance of marketable risks (prior to this business being transferred to SA Ducroire/Delcredere NV) might have benefited from internal transfers of resources constituting aid. When it insured marketable risks, the ONDD had no separate management and accounts for (short-term) marketable and non-marketable risk insurance, contrary to the requirement in point 4.3 of the Communication. However, that point states that publicly supported export-credit insurers ‘have to keep a separate administration and separate accounts for their insurance of marketable risks and non-marketable risks for the account or with the guarantee of the State, demonstrating that they do not enjoy State aid in their insurance of marketable risks’.

According to points 3.2 and 4.1 of the Communication, the exemptions in the Treaty provisions on State aid do not apply to aid granted for the insurance of marketable risks.

And even if there is still the theoretical possibility of applying the exemptions in the Treaty provisions on State aid according to the Communication, it does not appear that the measures in question may be compatible with the internal market pursuant to Article 107(3) of the TFEU.

The Commission cannot find any evidence to suggest that the ONDD and SA Ducroire/Delcredere NV had been or would have become firms in difficulty, meaning that the measures in question cannot be declared compatible with the internal market pursuant to the 1999 Community guidelines on State aid for rescuing and restructuring firms in difficulty. These aid measures therefore appear to be incompatible with the internal market.

CONCLUSION

Given its doubts regarding these measures, the Commission has decided to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the TFEU.

In accordance with Article 14 of Council Regulation (EC) No 659/1999 (4), any unlawful aid can be subject to recovery from the beneficiary.

TEXT OF LETTER

‘Objet : Aide d'État SA.23420 (11/C) (ex NN 40/10) — Belgique Présomption d'aides illégales en faveur de la SA Ducroire sous forme d'allocation en capital, de transfert de l'avantage résultant d'une garantie et d'éventuels transferts internes de ressources en faveur des activités d'assurance des risques cessibles de l'ONDD Monsieur le Ministre, Par la présente, la Commission a l’honneur d’informer le Royaume de Belgique qu’après avoir examiné les informations fournies par vos autorités sur les aides présumées citées en objet, elle a décidé d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. 1. PROCÉDURE (1) Le 5 juin 2007, (la plaignante) (5) a adressé une plainte à la Commission européenne concernant l'apport en capital initial de 150 millions EUR (dont 100 millions EUR ont été effectivement libérés lors de la création de la société, et les 50 millions EUR restant en 2009) dont la SA Ducroire aurait bénéficié lors de sa création en septembre 2004 par l'Office national du Ducroire (ci-après “l'ONDD”). (2) Cette plainte se réfère également à l'apport en capital initial dont la société de droit italien SACE BT aurait bénéficié lors de sa création par la société SACE SpA en mai 2004. L'apport en capital en faveur de la société italienne SACE BT fait l'objet d'une autre procédure de la Commission, sous le numéro SA.23425 (NN 41/10). (3) […]. (4) La Commission a enregistré cette plainte le 7 juin 2007, sous le numéro de registre CP 183/2007. (5) Par courrier du 7 décembre 2007, la Commission a posé des questions détaillées à la Belgique. (6) Les réponses à ces questions, auxquelles étaient joints de nombreux documents ainsi qu'un plan d'affaire, lui sont parvenues le 12 février 2008. (7) Dans leurs observations de février 2008, les autorités belges se réfèrent également aux informations déjà communiquées à la Commission (6) dans le cadre d'une procédure administrative à ce jour clôturée sans avoir donné lieu à l'ouverture d'une procédure formelle (affaire CP 8/2007). (8) Une réunion a eu lieu le 9 septembre 2008 entre la plaignante et les services de la Commission. (9) Une version non confidentielle de la plainte a été communiquée à la Belgique par la Commission le 4 décembre 2008. (10) Une version non confidentielle des observations de la Belgique, ainsi que des questions spécifiques, ont été adressées à la plaignante les 12 et 17 décembre 2008. La plaignante y a répondu par lettre du 6 novembre 2009. (11) Des questions supplémentaires ont été posées à la Belgique le 21 avril 2010, auxquelles la Belgique a répondu le 23 juillet 2010. 2. DESCRIPTION DES MESURES 2.1. ACTIVITÉS DE LA SA DUCROIRE ET DE L'ONDD (12) L'ONDD est une “institution publique autonome” bénéficiant du soutien de l'État. Les obligations qu'elle assume font notamment l'objet d'une garantie de l'État. (13) L'ONDD fait valoir qu'elle a créé sa filiale SA Ducroire afin de se conformer à la communication de la Commission aux États membres, faite conformément à l'article 93, paragraphe 1, du traité concernant l'application des articles 92 et 93 du traité à l'assurance-crédit à l'exportation à court terme (7) (ci-après “la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation”), qui invite les États membres à modifier leur régimes d'assurance-crédit à l'exportation de façon que les organismes d'assurance-crédit à l'exportation ne bénéficient plus du soutien de l'État pour ce qui concerne les risques qualifiés de “cessibles”. (14) La communication sur l'assurance-crédit à l'exportation — dont les recommandations ont été acceptées par le Royaume de Belgique (8) — qualifie de cessibles les risques commerciaux et politiques, d'une durée de moins de deux ans, afférents à des débiteurs (9) établis dans l'un des pays de l'Union européenne ou dans certains pays membres de l'OCDE, à savoir l'Australie, le Canada, l'Islande, le Japon, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, la Suisse et les États-Unis d'Amérique (10). (15) La SA Ducroire gère l'ensemble des risque de court terme, c'est-à-dire de moins de 2 ans, tandis que l'ONDD, qui la contrôle, gère les risques de long terme. (16) Ainsi, la SA Ducroire gère l'ensemble des risques cessibles (qui, par définition, sont de court terme) ainsi que les risques non cessibles de court terme, tels que les risques de moins de deux ans afférents à des débiteurs établis hors de l'OCDE (11). (17) Jusqu'au 31 août 2003 au moins, toutes les activités exercées par l'ONDD l'étaient pour son compte propre, avec la garantie de l'État (12). (18) Le 1er septembre 2003, l'ONDD a activé un compte, dit “commercial”, ne bénéficiant pas, selon les autorités belges, de la garantie de l'État, dans lequel a été effectuée à partir du 1er septembre 2003 l'activité relative aux risques de court terme (13). (19) Selon les autorités belges, la “décision de principe” de créer la SA Ducroire et d'y libérer initialement un capital de 100 millions EUR a été prise en mai 2004 (14). Le 23 septembre 2004, la SA Ducroire a été constituée. C'est à cette date que l'ONDD a souscrit un capital de 150 millions EUR, sur lesquels 100 millions EUR ont été libérés immédiatement tandis que les 50 millions EUR restants l'ont été en 2009. (20) Les actifs figurant dans le compte commercial de l'ONDD — correspondant à l'activité d'assurance-crédit des risques de court terme de l'ONDD — ont été transférés à la SA Ducroire le 1er janvier 2005, date à laquelle la SA Ducroire a entamé ses activités. (21) Les autorités belges ont communiqué à la Commission un tableau indiquant le résultat analytique de l'activité relative aux polices globales de court terme pour la période 1996-2004. Ce tableau indique que de la fin 1997 à la fin 2004 les montants assurés pour les risques de court terme ont plus que doublé (passant de […] milliards EUR à […] milliards EUR, soit une augmentation de [80-120 %]), tandis que les primes émises pour ces mêmes risques ont augmenté de [40-80 %] (passant de […] millions EUR à […] millions EUR) (15). 2.2. LA PLAINTE DE […] (22) Selon la plaignante, l'ONDD a effectué la dotation en capital initiale de 150 millions EUR dans le chef de la SA Ducroire en mai 2004 à des conditions qu'un investisseur privé n'aurait pas pu consentir. (23) La plaignante fait valoir qu'une telle mesure est imputable à l'État et constitue une aide d'État incompatible avec le traité. En particulier, en ce qui concerne le critère d'un avantage économique, la plaignante estime que le critère de l'investisseur privé en économie de marché n'est pas satisfait pour les raisons suivantes: a) La rentabilité de la SA Ducroire, telle qu'escomptée lors de l'apport du capital, serait inférieure à celle qu'attendrait un investisseur privé pour consentir un tel investissement. Pour étayer cet argument, (la plaignante) compare notamment le taux de rentabilité des fonds propres (ci-après “ROE” (16) de la SA Ducroire — de 6 % en 2005 et 7,7 % en 2006 — à celui d'autres acteurs du même secteur (17): (Comparaison communiquée dans la plainte) ROE 2005 2006 ATRADIUS 16,6 % COFACE 13 % 11,3 % Euler Hermes 16,4 % 17,1 % Moyenne 15,3 % 14,2 % SA Ducroire 6 % 7,7 % ROE Moyen sur les années 2000-2006 à l'exclusion des années 2001 et 2002 (comparaison communiquée par la plaignante dans la réponse du 6 novembre 2009 (18) 2000 2003 2004 2005 2006 Moyenne ROE Euler Hermes n.a. 13,9 % 16,7 % 16,5 % 17,2 % 16,1 % Euler 15,9 % n.a. n.a. n.a. n.a. 15,9 % Hermes 6 % n.a. n.a. n.a. n.a. 6 % COFACE 11,3 % 14 % 7,5 % 13,1 % 11,3 % 11,4 % ATRADIUS 15,1 % 4,3 % 9,6 % 16,6 % 15,3 % 12,2 % CESCE 6,5 % 4,9 % 8,3 % 6,6 % Credito y Caucion 22,2 % 17,5 % 18,7 % 9,1 % 16,9 % OeKB n.a. n.a. n.a. 0,0 % 0,0 % 0,0 % Prisma 13,2 % 13,3 % 11,9 % 14,4 % 13,2 % GIEK n.a. 7,1 % 9,9 % 10,9 % 12 % 10 % COSEC 10,5 % 5 % 8,2 % 7,8 % 11 % 8,5 % SID First credit insurance n.a. n.a. n.a. 22,3 % 34,3 % 28,3 % KUP n.a. n.a. n.a. 0,6 % –1,5 % –0,4 % Moyenne arithmétique du secteur pour l'année considérée 11,8 % 10,8 % 11,8 % 11,2 % 12 % 11,5 % b) Le capital alloué à la SA Ducroire dépasserait le capital nécessaire, tant au regard des règles prudentielles sur les fonds propres adéquats minimaux (19) que par rapport à la moyenne du ratio de solvabilité (primes nettes/fonds propres) des autres acteurs du secteur. (Comparaison communiquée dans la plainte) Primes nettes/Fonds propres 2005 2006 COFACE 0,7 0,7 Euler Hermes 0,6 0,6 Moyenne 0,7 0,7 Sa Ducroire 0,3 0,3 (24) Selon la plaignante, ce n'est que grâce à leur “surcapitalisation” en 2004 que la SA Ducroire et SACE BT ont pu déposer, durant le second semestre de l'année 2006, une offre conjointe “défiant toute concurrence” pour l'achat de 66 % des actions de KUP, la branche commerciale de l'agence nationale tchèque d'assurance-crédit à l'exportation. Notamment, (la plaignante) prétend que l'offre déposée conjointement par SA Ducroire et SACE BT était nettement supérieure à ce qu'elle estime être la valeur de marché de KUP, […]. 2.3. LES MESURES D'AIDE ÉVENTUELLES (25) Les mesures suivantes pourraient constituer des aides d'État: — la garantie de l'État belge dont l'ONDD a bénéficié pour ses risques cessibles; — le capital souscrit par l'ONDD en faveur des activités d'assurance des risques cessibles de sa filiale, la SA Ducroire; et — un ou plusieurs transferts internes de ressources en faveur de l'assurance des risques cessibles. En effet, il n'existait pas au sein de l'ONDD lorsque celui-ci exerçait des activités d'assurance des risques cessibles de gestion et de comptabilité séparée pour les activités d'assurance des risques cessibles et celles des risques non cessibles (de court terme), contrairement à la prescription du point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation [voir les considérants (74) et (75) ci-dessous]. Selon le point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation, les organismes d'assurance crédit opérant avec le soutien de l'État doivent “avoir une gestion séparée et tenir une comptabilité séparée pour les activités d'assurance des risques cessibles et des risques non cessibles exercées pour le compte ou avec la garantie de l'État afin de prouver qu'ils ne bénéficient pas d'aides publiques dans le domaine des risques cessibles” (20). 3. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES 3.1. OBSERVATIONS RELATIVES À LA SOLVABILITÉ (26) Selon les informations communiquées par les autorités belges dans le cadre de la procédure administrative informelle dans l'affaire CP 8/07 (21), auxquelles elles renvoient dans leurs observations présentées en février 2008 dans la présente affaire (22): “le (montant du) capital de la SA Ducroire a […] été déterminé sur la base des règles de Bâle (utilisées pour déterminer les exigences de marge de solvabilité dans le secteur bancaire), lesquelles conduisent à la fin de l'exercice 2006 à une exigence de marge de solvabilité de [100-150] millions EUR. + Engagements totaux […] millions EUR – Totalité de la part cédée en réassurance ([…] millions EUR) = […] millions EUR Multiplication par le ratio Cook (23) (8 %) = marge de solvabilité minimale [100-150] millions EUR Avec un capital libéré à concurrence de 100 millions EUR, la marge de solvabilité de la SA Ducroire s'élève à un montant de [100-150] millions EUR à la fin de l'exercice 2006: + Capital versé 100 millions EUR + 50 % de la fraction non libérée du capital 25 millions EUR + résultat réporté 14 millions EUR = capital économique de la SA Ducroire 139 millions EUR” (27) Selon les autorités belges, les règles de Bâle seraient plus appropriées pour apprécier la solvabilité des assureurs-crédit que la directive 2002/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 mars 2002 modifiant la directive 73/239/CEE du Conseil en ce qui concerne l'exigence de marge de solvabilité des entreprises d'assurance non vie (24) (dite “directive Solvency I pour l'assurance non vie”). La Belgique fait valoir que les besoins en capital des assureurs-crédit dépendent davantage des risques encourus que de la rémunération des risques (les primes) et que les règles de Bâle, fondées sur les risques encourus (“exposure-based approach”), sont donc plus adaptées que la directive Solvency I, fondée sur la rémunération des risques (“premium-based approach”). L'utilisation de règles plus prudentes que celles de la directive Solvency I, telles que celles de Bâle, serait justifiée par le principe de précaution et par le fait que l'activité de la SA Ducroire, contrairement à celle d'autres assureurs crédit privés, comprend essentiellement des risques de crédit sur des débiteurs localisés dans des pays émergents et couvre donc des opérations d'un niveau de sinistralité supérieur (25). (28) Les autorités belges précisent dans leurs observations de février 2008 que le portefeuille de risques assurés par la SA Ducroire est atypique dans la mesure où, contrairement à ses concurrents, elle couvre majoritairement (plus de [50-75 %]) des risques non cessibles (26) au sens de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation. Le niveau de risque que comporte un tel portefeuille est substantiellement plus élevé que celui d'un portefeuille exclusivement ou principalement constitué de risques cessibles. Il justifierait donc la nécessité d'un apport en capital par l'ONDD ou d'une compensation de l'État plus élevée par rapport à un portefeuille de risques comprenant essentiellement des risques cessibles. 3.2. OBSERVATIONS RELATIVES À LA RENTABILITÉ (29) En outre, selon les autorités belges, l'apport en capital initial de l'ONDD lors de la constitution de la SA Ducroire satisfait le critère de l'investisseur privé en économie de marché [sur la définition de ce critère, voir les considérants (79) à (82) ci-dessous]. 3.2.1. PROJECTIONS FINANCIÈRES EX ANTE ET EX POST (30) Aux fins de démontrer la rentabilité de l'apport en capital à la SA Ducroire, les autorités belges se réfèrent, d'une part, aux documents internes qui ont précédé ou immédiatement suivi la création de la SA Ducroire en 2004 et, d'autre part, à un certain nombre de projections financières ex post soumises en réponse aux renseignements demandés par la Commission. (31) S'agissant des premiers documents, deux scénarios y étaient envisagés: un scénario A) qualifié de “réaliste”, fondé sur une croissance des montants assurés de [0-5 %] (27), et un scénario B) qualifié de “dynamique”, fondé sur une hypothèse de croissance double de celle du scénario réaliste, à savoir de [5-10 %]. (32) Dans une note d'avril 2004 (28), l'ONDD escomptait (selon le scénario “réaliste” tablant sur une croissance des activités de [0-5 %]) un ROE de [0-2,5 %] à [0-2,5 %] pour les trois premières années d'activités de la SA Ducroire (2005, 2006, et 2007) en incluant les provisions d'égalisation, et de [0-2,5 %] à [0-2,5 %] pour ces mêmes années en excluant la provision d'égalisation. (en milliers EUR) Projections financières Scénario 1A: croissance = [0-5 %] Budget 2005 Budget 2006 Budget 2007 Résultat de l'activité d'assurance – 527 […] […] Résultat de l'activité de gestion 1 643 […] […] Résultat technique 1 116 […] […] Dotation provision égalisation – 837 [entre – 900 et – 800] [entre – 900 et – 800] Résultat technique après prov. égalisation 279 […] […] Résultat financier 2 360 […] […] Taxes – 871 […] […] Résultat 1 768 […] […] Capital 150 000 […] […] Return on equity (résultat/capital) 1,2 % [0-2,5 %] [0-2,5 %] Résultat + prov. d'égalisation 2 605 […] […] Return on equity avant prov. égalisation (résultat + prov. d'égalisation)/capital 1,7 % [0-2,5 %] [0-2,5 %] Cash flow 5 744 […] […] Niveau de capital requis par l'activité [50 000-100 000] (33) Les autorités belges qualifient elles-mêmes de “minimalistes” ces projections financières sur la base desquelles a été prise, en mai 2004, la décision de principe de constituer la SA Ducroire et d'y investir le capital en cause (29). (34) Dans une note présentée à son conseil d'administration du 28 septembre 2004 — donc postérieure à la constitution de la SA Ducroire le 23 septembre 2004 — l'ONDD escomptait (toujours selon le scénario “réaliste”) un ROE de [0-2,5 %] à [0-2,5 %] pour les trois années 2005, 2006, et 2007 en incluant les provisions d'égalisation, et de [0-2,5 %] à [2,5-5 %] pour ces mêmes années en excluant les provisions d'égalisation (30). (en milliers EUR) Projections financières Scénario 1A: croissance = [0-5 %] Budget 2005 Budget 2006 Budget 2007 Résultat de l'activité d'assurance – 229 […] […] Résultat de l'activité de gestion 1 662 […] […] Résultat technique 1 433 […] […] Dotation provision égalisation –1 066 [entre – 1 500 et – 1 000] [entre – 2 000 et – 1 500] Résultat technique après prov. égalisation 367 […] […] Résultat financier 1 366 […] […] Taxes – 568 […] […] Résultat 1 165 […] […] Capital 100 000 […] […] Return on equity (résultat/capital) 1,2 % [0-2,5 %] [0-2,5 %] Résultat + prov. d'égalisation 2 231 […] […] Return on equity avant prov. égalisation (résultat + prov. d'égalisation)/capital 2,2 % [2,5-5 %] [2,5-5 %] Cash flow 5 358 […] […] Niveau de capital requis par l'activité 73 506 [50 000-100 000] [50 000-100 000] (35) En outre, dans le cadre de la procédure administrative informelle, les autorités belges ont fourni à la Commission (31) des projections fondées sur les mêmes hypothèses que la note de septembre 2004, mais étendues à la période 2005-2014. Selon le scénario réaliste, elles sont parvenues à la conclusion que le taux de rendement interne (32) (“IRR”) de l'apport en capital serait de [5-7,5 %]. Le ROE augmenterait constamment d'un taux de [0-2,5 %] en 2005 à [2,5-5 %] en 2014. SA Ducroire, scénario A (en milliers EUR) 1A: croissance = [0-5 %] Projections Budget 2005 Budget 2006 Budget 2007 Budget 2008 Budget 2009 Budget 2010 Budget 2011 Budget 2012 Budget 2013 Budget 2014 Résultat de l'activité d'assurance – 229 […] […] […] […] […] […] […] […] […] Résultat de l'activité de gestion 1 662 […] […] […] […] […] […] […] […] […] Résultat téchnique 1 433 […] […] […] […] […] […] […] […] […] Dotation provision égalisation –1 066 […] […] […] […] […] […] […] […] [entre – 2 500 et – 2 000] Résultat téchnique après prov. égalisation 367 […] […] […] […] […] […] […] […] […] Résultat financier 1 366 […] […] […] […] […] […] […] […] […] Taxes – 568 […] […] […] […] […] […] […] […] […] Résultat 1 165 […] […] […] […] […] […] […] […] […] Taux de rendement interne (IRR) Fin 2004 Fin 2005 Fin 2006 Fin 2007 Fin 2008 Fin 2009 Fin 2010 Fin 2011 Fin 2012 Fin 2013 Fin 2014 Capital libéré 100 000 Résultat après impôt 1 165 […] […] […] […] […] […] […] […] […] Croissance résultat [5-10 %] [5-10 %] [50-55 %] [50-55 %] [25-30 %] [10-15 %] [10-15 %] [5-10 %] [5-10 %] Taux de croissance finale [5-10 %] Valeur de la [perpetuité] […] Résultat 1 165 […] […] […] […] […] […] […] […] […] NPV des résultats [90 000-100 000] 1 086 […] […] […] […] […] […] […] […] […] NPV des résultats [90 000-100 000] IRR [5-7,5 %] Taux sans risque [0-2,5 %] Prime de risque [5-7,5 %] Ratios 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Nombre de mois M 12 12 12 12 12 12 12 12 12 12 Résultat net de l'exercise A 1 165 […] […] […] […] […] […] […] […] […] Fonds propres à fin de l'exercise B 101 157 […] […] […] […] […] […] […] […] […] Dotation provision égalisation C –1 066 […] […] […] […] […] […] […] […] [entre – 2 500 et – 2 000] Prov. d'égalisation en fin d'exercise D 1 066 […] […] […] […] […] […] […] […] [15 000-20 000] Chiffre d'affaires E 29 536 […] […] […] […] […] […] […] […] […] Résultat téchnique d'assurance (avant prov. égalisation) F 1 435 […] […] […] […] […] […] […] […] […] ROE (return on equity) A* (12/M)/B 1,2 % [0-2,5 %] [0-2,5 %] [0-2,5 %] [2,5-5 %] [2,5-5 %] [2,5-5 %] [2,5-5 %] [2,5-5 %] [2,5-5 %] ROE avant prov. d'égalisation (A-C)* (12/M)/(B+D) 2,2 % [0-2,5 %] [0-2,5 %] [2,5-5 %] [2,5-5 %] [2,5-5 %] [2,5-5 %] [5-7,5 %] [5-7,5 %] [5-7,5 %] ROR (return on revenues) A/E 3,9 % [0-5 %] [0-5 %] [5-10 %] [5-10 %] [5-10 %] [10-15 %] [10-15 %] [10-15 %] [10-15 %] Economic return on revenue F/E 4,9 % [5-10 %] [5-10 %] [5-10 %] [10-15 %] [10-15 %] [10-15 %] [15-20 %] [15-20 %] [15-20 %] (36) Selon les autorités belges, le calcul de l'IRR a été effectué sur des bases prudentes, dans la mesure où: a) le taux de croissance de [0-5 %] (scénario “réaliste”) reste conservateur; b) bien que l'IRR ait été calculé sous l'hypothèse d'une absence de distribution des dividendes, le rendement financier du placement de ces bénéfices (au taux de [0-5 %], soit [0-2,5 %] après impôt) n'a pas été comptabilisé pour calculer cet IRR, ce qui revient à neutraliser l'impact positif sur le résultat financier de la non-distribution des dividendes; c) les montants mis en réserves dans la provision d'égalisation, qui s'assimilent pourtant à du résultat, n'ont pas été pris en considération. (37) Les autorités belges ont également fourni dans leurs observations de février 2008 des projections financières révisées excluant certaines hypothèses concernant le champ des futures activités de la SA Ducroire, qui avaient servi de base aux projections de septembre 2004 mais n'ont finalement pas été retenues lorsque la SA Ducroire est devenue opérationnelle en mai 2005 (33). Ces projections donnent un IRR de [5-7,5 %], ainsi qu'un ROE passant de 1,2 % en 2005 à [2,5-5 %] en 2014. 3.2.2. OBSERVATIONS SUR L'INDICATEUR FINANCIER À UTILISER POUR ESTIMER LA RENTABILITÉ (38) En ce qui concerne la méthode à suivre pour évaluer la rentabilité attendue de l'investissement, les autorités belges estiment que le taux le plus adapté est celui de l' “Economic Return on Revenue” (“ROR”). Ce taux se calcule en rapportant le revenu technique (avant dotation à la provision d'égalisation) au chiffre d'affaire (primes d'assurance). Avec un ROR de 16,5 % et [15-20 %] en 2005 et 2006, la SA Ducroire serait plus rentable que les trois plus grands acteurs de l'assurance-crédit COFACE, Eurler Hermes et Atradius (34). (39) Selon les autorités belges, le ROR est plus approprié dans la mesure où: a) il se calcule avant la provision pour égalisation. La constitution de cette provision, imposée par les autorités prudentielles belges, vise en effet à équilibrer les résultats dans le temps et à couvrir des pertes futures éventuelles résultant de l'activité future. Pour les autorités belges, provisionner des pertes relatives à une activité future n'est pas conforme aux pratiques comptables de juste valeur; b) le ROR reflète exactement la rentabilité de l'activité d'assurance-crédit en l'isolant de la rentabilité purement financière. Il indique donc la rentabilité liée au “cœur” de l'activité d'assurance-crédit. 3.2.3. OBSERVATIONS SUR LE POINT DE COMPARAISON UTILISÉ PAR LA PLAIGNANTE POUR ESTIMER LA RENTABILITÉ (40) En ce qui concerne le point de comparaison pour apprécier la rentabilité de l'investissement, les autorités belges contestent la pertinence de la comparaison par la plaignante du ROE de la SA Ducroire avec celui des trois plus grands assureurs-crédit dans les années qui ont suivi l'investissement, à savoir en 2005 et en 2006 [voir le tableau du considérant (23) a) ci-dessus]. (41) Elles soulignent que: a) la comparaison limitée aux trois plus grands acteurs sur le marché ne reflète pas la rentabilité de l'ensemble du secteur, dont le ROE était bien inférieur à celui des trois plus grands acteurs (35); b) le ROE moyen pour le secteur de l'assurance-crédit était, au cours des trois années ayant précédé la création de la SA Ducroire, de 7,4 %, soit un chiffre bien inférieur à celui mis en avant par (la plaignante) pour les trois années suivantes, à savoir 15,3 %; c) le secteur connaît de fortes variabilités de rentabilité d'une année à l'autre, dont le point de comparaison invoqué par la plaignante ne rend pas compte (36). (42) Elles rappellent en outre qu'en couvrant majoritairement des risques non cessibles [voir considérant (28) ci-dessus], la rentabilité de la SA Ducroire est amoindrie par rapport à ses concurrents qui ne couvrent pas (ou peu) de tels risques et qu'il y a lieu de tenir compte de cette différence. (43) Enfin, la rentabilité des trois plus grands acteurs du marché est accrue par la perception, par leur État respectif, d'une commission annuelle et par la vente d'informations commerciales (ces derniers revenus ne sont pas strictement générés par l'activité d'assurance-crédit). 4. APPRÉCIATION DES MESURES 4.1. EXISTENCE D'AIDES D'ÉTAT (44) La Commission doit dans un premier temps analyser si les mesures en question constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Par conséquent, dans les prochaines sections, elle analyse les mesures au regard des différents critères constitutifs d'une aide. 4.1.1. IMPUTABILITÉ ET RESSOURCES D'ÉTAT 4.1.1.1. Imputabilité et ressources d'État concernant la garantie accordée à l'ONDD (45) La garantie accordée par l'État belge jusqu'au 31 août 2003 au moins en faveur des activités de l'ONDD relatives aux risques cessibles est imputable à l'État et équivalente à l'octroi de ressources d'État au sens de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne puisque cette mesure est prise par et à la charge de l'État. 4.1.1.2. Imputabilité et ressources d'État concernant l'allocation de capital à la SA Ducroire et les éventuels transferts internes en faveur des risques cessibles de l'ONDD (46) Selon la Commission, l'allocation de capital en faveur de la SA Ducroire et d'éventuels transferts internes de ressources des activités d'assurance des risques non cessibles de l'ONDD (avant le transfert des activités d'assurance des risques de court terme à la SA Ducroire) vers ses activités d'assurance des risques cessibles sont des décisions de l'ONDD imputables à l'État puisque l'ONDD est une “institution publique autonome” au sens du droit public belge, instituée par une loi organique du 31 août 1939. Les membres de son conseil d'administration sont nommés (par arrêté délibéré en conseil des ministres) et peuvent être révoqués par le Roi des Belges (qui fixe également leurs indemnités et émoluments) sur proposition, pour la plupart d'entre eux, des ministres fédéraux de tutelle et du gouvernement régional des trois régions de Belgique (37). Qualifiés de “délégués ministériels” les membres du conseil d'administration nommés sur proposition des ministres de tutelle peuvent, lors des délibérations du conseil d'administration, suspendre les décisions qu'ils jugeraient contraires aux intérêts de l'État. En ce cas, le délégué ministériel qui a suspendu la décision fait immédiatement rapport au ministre duquel il tient sont mandat. Enfin, l'ONDD bénéficie de la garantie de l'État belge et peut intervenir pour le compte de l'État belge. (47) L'État belge, représenté au conseil d'administration de l'ONDD et averti de décisions qui y sont prises, a donc été directement impliqué dans la mesure d'allocation de capital à la SA Ducroire ou d'éventuels transferts internes en faveur des activités d'assurance des risques cessibles de l'ONDD. Les autorités belges, qui ont reçu une version non confidentielle de la plainte, n'ont pas contesté l'imputabilité à l'État de la mesure d'allocation de capital. (48) L'allocation de capital à la SA Ducroire par l'ONDD et d'éventuels transferts internes en faveur des activités d'assurance des risques cessibles de l'ONDD, organisme public dont le comportement est imputable à l'État, constituent donc des ressources d'État au sens de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. (49) Les conditions d'imputabilité à l'État et d'octroi de ressources d'État sont donc suffisamment satisfaites aux fins d'une ouverture de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. (50) Il convient à cet égard de relever que la Commission ne compte pas deux fois les mêmes ressources comme aide d'État éventuelle puisque la partie du capital alloué à la SA Ducroire mise en cause dans cette affaire [appelée ci-après “capital supplémentaire”, voir le considérant (68)] exclut la partie du capital bénéficiant aux risques non cessibles ainsi que la partie du capital qui bénéficiait auparavant aux risques cessibles. 4.1.2. EXISTENCE D'UN AVANTAGE 4.1.2.1. Existence d'un avantage du fait de la garantie de l'État (51) Selon le point 3.2 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation “Les types de traitement énumérés au point 3.1 confèrent ou sont susceptibles de conférer aux entreprises d'assurance-crédit à l'exportation qui en bénéficient un avantage financier par rapport à leurs concurrentes” (38). (52) Le premier type de traitement énuméré au point 3.1 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation est “une garantie d'État de fait ou de droit pour les emprunts et les pertes. Des garanties de cette nature permettent à l'assureur d'emprunter à des taux inférieurs aux taux normalement pratiqués sur le marché ou lui donnent la possibilité d'emprunter alors qu'il ne l'aurait pas eue autrement. En outre, les garanties de l'État évitent aux assureurs de devoir se réassurer sur le marché privé”. (53) La garantie accordée par l'État belge à l'ONDD pour les risques cessibles a donc constitué un avantage en faveur de l'ONDD. (54) Cet avantage relatif aux risques cessibles de l'ONDD a été transféré à la SA Ducroire avec les activités relatives à ces risques. (55) À partir du 1er septembre 2003, l'activité de l'ONDD relative aux risques de court terme, en ce compris les risques cessibles, a été effectuée à partir d'un compte dit “commercial” ne bénéficiant pas, selon les autorités belges, de la garantie de l'État (39). (56) Il semble que la mesure consistant en la garantie de l'État en faveur des risques cessibles de l'ONDD ait donc cessé le 1er septembre 2003. (57) Il convient cependant de relever que l'extension de la notion de risques cessibles aux risques (40) afférents à des débiteurs établis dans les douze États ayant accédé à l'Union européenne en 2004 et 2007 n'est intervenue qu'à la date de l'accession de ces pays à l'Union européenne, à savoir après que l'État belge ait, selon les autorités belges, cessé de garantir les risques cessibles, le 1er septembre 2003. (58) La garantie accordée par la Belgique à l'ONDD jusqu'au 31 août 2003 en ce qui concerne les risques cessibles ne recouvre que les risques déjà cessibles à l'époque, à l'exclusion des risques devenus cessibles par la suite, à savoir les risques commerciaux et politiques d'une durée maximale de moins de 2 ans afférents à des débiteurs établis dans les pays ayant accédé à l'Union européenne le 1er mai 2004 (République tchèque, Estonie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Malte, Pologne, Slovaquie et de la Slovénie) et le 1er janvier 2007 (Bulgarie et Roumanie). (59) La garantie en cause ne recouvre donc que les risques (41) afférents à des débiteurs établis dans les États déjà membres de l'Union européenne avant le 1er septembre 2003 — à savoir l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Finlande, la France, la Grèce, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni et la Suède — et dans les pays membres suivants de l'OCDE: l'Australie, le Canada, l'Islande, le Japon, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, la Suisse et les États-Unis d'Amérique. (60) La Commission note que, selon les autorités belges, il n'existait pas de comptabilité séparée permettant de distinguer, au sein de l'ONDD, entre les éléments de bilan relatifs aux risques cessibles et ceux relatifs aux risques non cessibles. (61) S'il est loisible aux États membres de soutenir l'activité d'assurance-crédit à l'exportation dans le domaine des risques non cessibles [voir le considérant (65) ci-dessous], ces derniers doivent néanmoins veiller à ce que les organismes d'assurance-crédit à l'exportation aient une gestion séparée et tiennent des comptes séparés pour les activités d'assurance des risques cessibles et des risques non cessibles, comme le précise le point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation (42), ce qui n'est pas le cas en l'espèce. En effet, sans comptabilité séparée il est difficile à la Commission d'identifier la partie de la garantie octroyée par l'État belge à l'ONDD qui a bénéficié aux risques cessibles et de calculer le montant des primes, au prix du marché, que l'ONDD aurait dû payer pour bénéficier d'une telle garantie s'il avait agi comme un organisme privé d'assurance-crédit à l'exportation sans aucun soutien de l'État. (62) Le manquement de la Belgique à se conformer au point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation en obtenant de l'ONDD qu'il instaure, avant la création de la SA Ducroire, une gestion et une comptabilité séparée distinguant entre les éléments de bilan relatifs aux risques cessibles et ceux relatifs aux risques non cessibles met donc la Commission dans l'impossibilité de circonscrire avec précision, à ce stade, la partie de la garantie de l'État allouée au moins jusqu'au 31 août 2003 aux risques cessibles et l'ampleur des primes que l'ONDD aurait dû payer pour qu'une telle garantie soit allouée aux risques cessibles au prix du marché (c'est-à-dire si l'ONDD s'était comporté comme un opérateur privé, sans aucun soutien de l'État). (63) La Commission invite les autorités belges à développer une méthode permettant d'identifier précisément la partie de la garantie de l'État à l'ONDD pouvant être considérée comme allouée, au moins jusqu'au 31 août 2003, aux activités de risques cessibles transférées par la suite à la SA Ducroire. Elle invite les autorités belges à lui indiquer la valeur de cette garantie et l'ampleur des primes que l'ONDD aurait dû payer pour qu'une telle garantie soit allouée aux risques cessibles au prix du marché. Elle invite enfin les autorités belges à fournir les preuves qui lui permettent de conclure que cette garantie aurait cessé à la date du 31 août 2003 et non lors de la création de la SA Ducroire le 1er janvier 2005. 4.1.2.2. Existence d'un avantage du fait de l'allocation de capital à la SA Ducroire 4.1.2.2.1. Champ couvert par l'appréciation de la mesure d'allocation de capital (64) Tout d'abord, la Commission souhaite préciser que son appréciation relative à l'existence d'une aide éventuelle au titre de l'allocation de capital à la SA Ducroire ne recouvre pas, pour les raisons exposées ci-après, i) la partie du capital de la SA Ducroire pouvant être considérée comme bénéficiant aux risques non cessibles (43) et ii) la partie du capital de la SA Ducroire équivalente à la fraction du capital de l'ONDD dont on peut estimer qu'elle bénéficiait déjà, juste avant le transfert des activités d'assurance pour les risques de court terme à la SA Ducroire le 1er janvier 2005, aux risques cessibles, et qui a été simplement transférée à la SA Ducroire avec les activités correspondantes. i) Partie du capital bénéficiant aux risques non cessibles (65) L'aide éventuelle ne saurait concerner l'activité d'assurance-crédit des risques non cessibles. En effet, il est loisible aux États membres de soutenir l'activité d'assurance-crédit à l'exportation dans le domaine des risques non cessibles: cette activité n'étant pas supposée être ouverte à la concurrence, le soutien des États n'est pas susceptible de distordre une quelconque concurrence et ne peut donc constituer une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. La partie du capital de la SA Ducroire bénéficiant strictement à l'assurance des risques non cessibles (de court terme) ne saurait donc constituer une aide sous forme d'allocation en capital. Ce capital exclu, relatif aux risques non cessibles, comprend le capital de la SA Ducroire qui, lors du transfert des activités d'assurance des risques de court terme à la SA Ducroire, bénéficiait aux risques (44) afférents à des débiteurs établis en Roumanie et en Bulgarie car ces risques étaient alors non cessibles, ces pays ayant accédé à l'Union européenne le 1er janvier 2007, soit après le transfert des activités à la SA Ducroire. (66) Selon les autorités belges, plus de [55-75 %] du portefeuille de risques de la SA Ducroire couvre des risques non cessibles [voir le considérant (28) ci-dessus]. À ce stade, il n'a cependant pas été établi de manière convaincante quelle partie du capital alloué à la SA Ducroire peut être considérée comme ayant strictement bénéficié aux seuls risques non cessibles. En effet, on ne saurait déduire du seul fait que [55-75 %] du portefeuille de la SA Ducroire concerne des risques non cessibles que la même proportion du capital de la SA Ducroire est strictement alloué à ces activités. Il convient de tenir compte du fait que la SA Ducroire pourrait avoir reçu plus de capital qu'il n'est nécessaire à l'exercice de ses activités de sorte qu'il existerait du capital excédentaire dont l'affectation ou non aux risques non cessibles doit être évaluée en fonction de l'utilisation effective du capital. Il se pourrait également que certains risques requièrent un niveau de capital supérieur à la moyenne du fait de leur caractère plus risqué. Il ne semble donc pas approprié de considérer que la part du capital de la SA Ducroire pouvant être considéré comme bénéficiant aux risques non cessibles est nécessairement la même que la part de ces risques dans l'ensemble du portefeuille de risques de la SA Ducroire, à savoir [55-75 %]. La Commission invite donc les autorités belges et les parties intéressées à commenter ce point. Elle invite les autorités belges à développer une méthode permettant d'identifier précisément la partie du capital de la SA Ducroire qui peut être considérée comme ayant été strictement allouée à l'activité d'assurance des risques non cessibles lorsque la SA Ducroire s'est vu transférer les activités d'assurance pour les risques de court terme, le 1er janvier 2005. ii) Partie du capital bénéficiant déjà, au sein de l'ONDD, aux risques cessibles, et simplement transférée à la SA Ducroire avec les activités correspondantes (67) De plus, l'activité de la SA Ducroire relative aux risques cessibles peut être vue, au moins pour partie, comme la continuation de cette activité telle qu'exercée par l'ONDD juste avant que la SA Ducroire ne soit créée et n'entame ses activités le 1er janvier 2005. Il convient d'exclure de l'appréciation de la Commission la partie du capital allouée à la SA Ducroire qui, au sein de l'ONDD, le 31 décembre 2004, bénéficiait aux risques (45) afférents à des débiteurs établis dans les 25 États alors membres de l'Union européenne et dans les pays membres de l'OCDE mentionnés au considérant (14) ci-dessus. En effet, il est ici uniquement question du changement de la forme juridique d'une activité économique préexistante, avec le capital s'y rattachant (46). La Commission invite les autorités belges et les parties intéressées à commenter ce point. La Commission invite les autorités belges à développer une méthode permettant d'identifier précisément la partie du capital de l'ONDD pouvant être considérée comme allouée aux activités de risques cessibles, transférées par la suite à la SA Ducroire. iii) Conclusion sur le champ couvert par l'appréciation de la mesure d'allocation de capital (68) L'éventuelle aide nouvelle en cause ne concerne donc (en tout ou partie) que la partie du capital alloué à la SA Ducroire qui profite à l'activité d'assurance-crédit des risques cessibles (le capital bénéficiant aux risques non cessibles de court terme est donc exclu (47) et qui excède la partie de ce capital qui bénéficiait déjà aux risques cessibles au sein de l'ONDD le 31 décembre 2004 (juste avant que la SA Ducroire ne se voit transférer les activités d'assurance des risques de court terme; voir le considérant précédant). Cette partie du capital alloué à la SA Ducroire sera dénommée ci-après “capital supplémentaire”. (69) Selon la Commission, l'existence de ce capital supplémentaire apparaît probable dans la mesure où le rapport annuel de l'ONDD pour l'année 2004 indique que: “des capitaux propres de 50 millions d'euros ont été alloués par l'Office national du Ducroire au compte sans garantie de l'État [à savoir le compte dit ‘commercial’ mentionné au considérant (18) ci-dessus, dans lequel a été effectuée à partir du 1er septembre 2003 l'activité relative aux risques de court terme (dont la totalité des risques cessibles), transférée par la suite à la SA Ducroire]. Ce compte est assujetti au contrôle (du régulateur) la commission bancaire, financière et des assurances […]. Les compte annuels (dont le compte dit ‘commercial’ fait partie) ont fait l'objet d'une opinion séparée du réviseur”. (70) De surcroît, il ressort d'un tableau présenté par les autorités belges (48) que les 50 millions EUR alloués au compte commercial n'ont pas été transférés à la SA Ducroire et que seuls certains éléments d'actif de ce compte (représentant une partie minoritaire des actifs de ce compte) ont été cédés à la SA Ducroire (notamment, les “Placements en actions et en parts” sont restés à l'ONDD). Compte sans la garantie de l'État au 31.12.2004 Dont Actifs et passifs transférés à la SA Ducroire Actifs et passifs restant à l'ONDD ACTIFS Créances indemnitaires 40 228 40 228 0 Créances commerciales 5 082 029 5 082 029 0 Autres créances 259 266 0 259 266 Placements en actions et parts 40 457 668 0 40 457 668 Dépôts à terme 31 726 139 18 640 737 13 085 401 Liquidités et valeurs disponibles 459 535 459 535 0 Comptes de régularisation 2 890 0 2 890 Total actifs 78 027 755 24 222 529 53 805 226 PASSIFS Capital –50 000 000 –50 000 000 Réserves –1 823 745 –1 823 745 Provisions techniques pour risques encours –2 352 449 –2 352 449 0 Provisions pour sinistres –5 295 760 –5 295 760 0 Provisions pour égalisation et catastrophes –1 799 852 0 –1 799 852 Provisions pour ristournes – 102 069 – 102 069 0 Dettes commerciales –11 684 892 –11 684 892 0 Dépôts des réassureurs –4 010 577 –4 010 577 0 Dettes salariales, sociales et fiscales – 294 166 0 – 294 166 Dettes diverses – 664 245 – 664 245 0 Comptes de régularisation 0 0 0 Total passifs 78 027 755 –24 109 993 –53 917 762 Soldes à facturer 0 112 537 – 112 537 (71) Il apparaît donc qu'avec l'adoption de la mesure en cause, le capital pouvant être considéré comme ayant bénéficié aux activités d'assurance-crédit pour les risques cessibles (c'est-à-dire aux activités ouvertes à la concurrence) a considérablement augmenté par rapport au montant de capital dont ces activités bénéficiaient au sein de l'ONDD avant le 1er janvier 2005 et qu'il existe donc bien un “capital supplémentaire”. (72) La Commission relève que les projections financières réalisées par l'ONDD et communiquées par les autorités belges ne distinguent pas entre la partie du capital alloué à la SA Ducroire bénéficiant aux risques cessibles et la partie de ce capital profitant aux risques non cessibles. En effet, il n'existait pas de comptabilité séparée permettant de distinguer, au sein des activités pour les risques de court terme, entre les risques cessibles (de court terme) et non cessibles (de court terme) (49). (73) A fortiori, il n'existe pas davantage, au sein de la SA Ducroire, de comptabilité séparée distinguant les éléments d'actif et de passif (tels que le capital) relatifs, respectivement, aux risques cessibles et aux risques non cessibles. (74) S'il est loisible aux États membres de soutenir l'activité d'assurance-crédit à l'exportation dans le domaine des risques non cessibles [voir le considérant (65) ci-dessus], ces derniers doivent néanmoins veiller à ce que les organismes d'assurance-crédit à l'exportation aient une gestion et tiennent des comptes séparés pour les activités respectives d'assurance des risques cessibles et des risques non cessibles, comme le précise le point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. En effet, sans comptabilité séparée il est difficile à la Commission d'identifier la partie du capital octroyé par l'ONDD à la SA Ducroire qui pourrait avoir bénéficié aux activités qui ne sont pas ouvertes à la concurrence (les risques non cessibles) et qui ne constituerait donc pas une aide. (75) Le manquement de la Belgique à se conformer au point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation en obtenant de la SA Ducroire qu'elle instaure une gestion et une comptabilité séparée distinguant les risques cessibles des risques non cessibles met donc la Commission dans l'impossibilité de circonscrire avec précision, à ce stade, l'ampleur du “capital supplémentaire” [dont l'existence est néanmoins probable pour les raisons exposées aux considérants (69) à (71) ci-dessus]. (76) La Commission demande donc aux autorités belges de se conformer au point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation en obtenant de la SA Ducroire qu'elle instaure une gestion et comptabilité séparée distinguant les risques cessibles des risques non cessibles. (77) Elle invite les autorités belges à lui indiquer la partie du capital initialement alloué à la SA Ducroire qui soutient l'activité d'assurance-crédit des risques non cessibles de court terme [voir les considérants (65) et (66) ci-dessus] et la partie du capital allouée à la SA Ducroire profitant déjà, au sein de l'ONDD juste avant le 1er janvier 2005, à l'activité d'assurance-crédit des risques cessibles [voir le considérant (67) ci-dessus] afin de pouvoir pleinement appliquer à ce capital le test de l'investisseur privé en économie de marché. (78) Néanmoins, la disproportion entre le capital de 50 millions EUR alloué au compte commercial dans lequel a été effectué du 1er septembre 2003 au 31 décembre 2004 l'activité relative aux risques de court terme (alors que seuls certains éléments d'actif de ce compte ont été transféré à la SA Ducroire), en ce compris les risques cessibles, et le capital de 150 millions EUR alloué à la SA Ducroire permet de supposer l'existence d'un capital supplémentaire important. La Commission s'interroge en effet sur la nécessité et la profitabilité de l'allocation de 150 millions EUR de capital à la SA Ducroire alors qu'un capital trois fois inférieur semble avoir suffi à exercer l'activité d'assurance-crédit des risques de court terme, en ce compris les risques cessibles, dans le cadre du compte commercial. Le fait que la SA Ducroire ait pu procéder, avec SACE BT, à l'achat de KUP conforte la thèse selon laquelle une partie significative du capital alloué à la SA Ducroire excède ce qui était strictement nécessaire à l'exercice des activités d'assurance-crédit pour les risques cessibles. 4.1.2.2.2. Doutes de la Commission sur la méthode des autorités belges et de l'ONDD pour estimer la rentabilité de la mesure d'allocation de capital (79) Selon une jurisprudence constante, afin d'établir qu'une mesure accorde un avantage économique, il y a lieu d'apprécier si, dans des circonstances similaires, un investisseur privé dans une économie de marché d'une taille comparable à celle de l'entreprise concernée aurait procédé à un apport en capital de la même importance (50), eu égard notamment à l'information disponible et aux développements prévisibles lors de cet investissement. (80) Le critère de l'investisseur privé en économie de marché doit être appliqué ex ante. Autrement dit, c'est au moment où l'apport en capital a été planifié qu'il convient de se placer afin d'apprécier si un investisseur privé aurait lui aussi procédé à un tel apport. Dans l'appréciation du critère de l'investisseur privé, il convient de s'abstenir de tenir compte de développements postérieurs à l'apport en capital. En outre, la conformité au critère de l'investisseur privé en économie de marché peut être démontrée par un “business plan” ex ante sur la base duquel la décision d'investir a été prise (51). (81) Dans la mesure où aucun investisseur privé n'a pris part à la mesure en cause et où la SA Ducroire n'est pas cotée en bourse, les paramètres dont la validité doit être appréciée semblent être la rentabilité attendue de l'investissement telle qu'elle figure dans le plan d'affaires défini par l'ONDD. En effet, selon la jurisprudence de la Cour (52) et la pratique décisionnelle de la Commission (53), le fait que l'apport en capital soit prétendument nécessaire à la poursuite de l'activité de l'entreprise et/ou pour capitaliser adéquatement l'activité en vertu des règles prudentielles ou d'une estimation des risques encourus ne permet pas de considérer que le critère de l'investisseur privé en économie de marché est satisfait. Un investisseur privé dans des conditions normales de marché n'aurait procédé à un tel apport en capital que si la rentabilité attendue était suffisante, lors dudit apport, eu égard aux informations disponibles et aux évolutions prévisibles à ce moment précis (54). (82) Un investisseur privé en économie de marché n'accepterait une rentabilité faible, voire des pertes, durant les premières années qu'à la condition de pouvoir raisonnablement escompter que cela sera compensé ultérieurement par des profits nettement supérieurs à la moyenne du secteur, de sorte que le retour total sur investissement (après application d'un taux d'actualisation approprié) sera suffisant (55). Un projet ne générant des profits et des flux de trésorerie (“cash flows”) importants qu'après de nombreuses années est un projet plus risqué, requérant donc un taux attendu de rendement supérieur à un projet générant rapidement des profits et flux de trésorerie importants. (83) À défaut de données précises sur le capital supplémentaire du fait du manquement de la Belgique à se conformer au point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation en obtenant de l'ONDD (jusqu'à l'entrée en activité de la SA Ducroire), puis de la SA Ducroire, qu'elles instaurent une comptabilité séparée, la Commission va également [en plus des doutes issus de la disproportion probable du capital supplémentaire, comme exposé précédemment à la section 4.1.2.2.1. considérants (64) à (78)] apprécier l'existence d'un éventuel avantage sur la base des projections financières de l'ONDD qui portent sur l'ensemble du capital de la SA Ducroire, sans distinguer entre la part du capital profitant l'assurance-crédit des risques cessibles et celle bénéficiant aux risques non cessibles. (84) Elle invite néanmoins les autorités belges à lui faire parvenir des projections financières sur la rentabilité de l'allocation de capital à la SA Ducroire de 2005 à 2014, comme celles mentionnées à la Section 3.2.1 “Projections financières ex ante et ex post” ci-dessus [considérants (30) à (37) ci-dessus], mais limitées à l'activité d'assurance-crédit de la SA Ducroire pour les risques cessibles (sans recouvrir l'ensemble des risques de court terme transférés à la SA Ducroire, c'est-à-dire en excluant les risques non cessibles de court terme). (85) S'agissant de la méthode préconisée par les autorités belges, dans le cadre de leur réponse à la demande de renseignements de la Commission de décembre 2007, pour estimer la rentabilité, à savoir le ratio ROR, la Commission relève que ce ratio n'a pas été utilisé dans les projections financières ex ante (le plan d'affaires) de l'ONDD. (86) De plus, un tel ratio met en évidence la marge bénéficiaire sur le chiffre d'affaires, ne prend pas en compte le capital investi et n'indique pas la profitabilité en rapport avec celui-ci. Il ne tient pas compte non plus du résultat des activités purement financières, qui fait pourtant partie du profit comptable et distribuable aux actionnaires. (87) Il est donc peu probable qu'un investisseur de fonds propres (tel qu'un actionnaire) aurait recours à ce seul taux — qui n'indique pas la rentabilité des fonds propres ou de celle des montants investis — pour apprécier la rentabilité de l'investissement qu'il envisage de consentir. (88) S'agissant de la méthode effectivement utilisée par l'ONDD, la Commission doute que celui-ci ait procédé à une appréciation sérieuse de la rentabilité ex ante: a) à la connaissance de la Commission, sur la base des informations fournies par les autorités belges, les seules projections financières réalisées ex ante par l'ONDD sont limitées à une période de trois ans (les trois premières années d'activité de la future SA Ducroire, à savoir les années 2005, 2006 et 2007) dont la Commission doute qu'elle soit suffisamment longue pour satisfaire un investisseur privé; si les projections financières relatives à la rentabilité de l'investissement ont été prolongées jusqu'en 2014, elles ne l'ont été qu'ex post, dans le cadre des observations de février 2008 répondant à la demande de renseignements de la Commission de décembre 2007; les autorités belges qualifient d'ailleurs elles-mêmes de “minimalistes” ces projections financières ex ante (56); b) de surcroît, les autorités belges ont fait valoir dans le cadre de la procédure administrative informelle dans l'affaire CP 8/2007 que le montant de capitalisation de la SA Ducroire a été déterminé sur la base des règle de Bâle utilisées pour déterminer les exigences de marge de solvabilité dans le secteur bancaire; elles ne prétendent pas que le principe et le montant de l'apport en capital a été décidé sur la base d'estimations de la future rentabilité. (89) Sur ce dernier point, à supposer qu'un apport en capital d'une telle ampleur fût nécessaire pour satisfaire à des exigences de solvabilité [voir la section 3.1., considérant (26) ci-dessus], il ne peut en être déduit pour autant que le critère de l'investisseur privé en économie de marché a été satisfait. En effet, le simple fait qu'un apport en capital soit suffisant pour satisfaire à des critères prudentiels de solvabilité n'implique nullement la rentabilité d'un tel investissement. En l'absence de rentabilité future d'un investissement satisfaisant néanmoins à des critères prudentiels de solvabilité, l'ONDD, tout comme un investisseur privé placé dans des circonstances similaires, peut décider de ne pas procéder à un tel apport. (90) Même dans le cas où, contrairement à ce que la Commission fait valoir au paragraphe précédent, le transfert d'un montant de capital suffisant pour permettre à la SA Ducroire de satisfaire aux critères prudentiels de solvabilité devrait être considéré comme conforme au principe de l'investisseur privé en économie de marché, la Commission observe que les 150 millions EUR alloués à la SA Ducroire ne semblent pas constituer le montant minimum nécessaire pour satisfaire aux ratios de solvabilité généralement considérés comme adéquats par le marché. La Commission observe que les règles prudentielles applicables sont celles de la directive Solvency I pour l'assurance non vie (57). À cet égard, il est possible qu'en calculant la marge de solvabilité minimale sur la base des règles de Bâle plutôt que sur celles de la directive Solvency I les autorités belges aboutissent à une surpondération des risques d’assurance-crédit de la SA Ducroire par rapport au niveau requis par les règles prudentielles en vigueur et que le montant nécessaire pour garantir la solvabilité de la SA Ducroire s'en trouve ainsi surestimé. Sur la base des éléments avancés à ce jour par les autorités belges et par la plaignante, la Commission nourrit quelques doutes sur le fait que les règles de Bâle — qui, en droit, s'appliquent exclusivement au secteur bancaire — soient en pratique (58) appliquées par les organismes d'assurance-crédit. En effet, il y a lieu de s'interroger sur la pertinence de l'éventuelle application de ces règles bancaires à des organismes d'assurance-crédit, eu égard aux nombreuses différences entre les risques assumés respectivement par les assureurs-crédit et par les banques (59). En outre, ainsi qu'il a été mentionné au considérant (69), des capitaux propres de 50 millions EUR, donc d'un montant bien inférieur à celui de la mesure en cause (c'est-à-dire 150 millions EUR), ont été alloués le 1er septembre 2003 au compte “commercial” couvrant le portefeuille d'activités transféré par la suite à la SA Ducroire. Ce montant de 50 millions EUR a fait l'objet d'un contrôle du régulateur et d'une opinion séparée du réviseur. Il semble donc que du 1er septembre 2003 au 31 décembre 2004 (jusqu'au transfert d'activités à la SA Ducroire) un montant de 50 millions EUR ait suffi à l'exercice des activités menées par la suite par la SA Ducroire. De surcroît, seule une partie minoritaire des actifs couverts par le compte commercial a été transférée à la SA Ducroire, de sorte que le capital correspondant aux actifs transférés semble inférieur à 50 millions EUR (60). Il semble donc que l'allocation de capital de 150 millions EUR soit d'un montant supérieur au niveau de capital considéré comme nécessaire par le secteur et par les règles prudentielles pour le portefeuille d'activité transféré. 4.1.2.2.3. Entreprises de référence à utiliser pour évaluer la profitabilité du secteur (91) Si la Commission estime avec les autorités belges, et contrairement à la plaignante, que le ROE moyen de l'ensemble des acteurs sur le marché en cause constitue un élément de comparaison plus approprié que celui des seuls trois plus grands acteurs sur le marché (dans la mesure où la SA Ducroire est d'une taille nettement inférieure à celle des trois plus grands acteurs sur le marché), elle relève en revanche que: a) il ne ressort pas des informations communiquées par les autorités belges qu'au moment de créer la SA Ducroire et de décider du montant du capital à apporter, le ROE escompté ait été comparé avec un quelconque élément de comparaison, en particulier avec la rentabilité de l'ensemble du secteur; b) le ROE escompté à l'époque par l'ONDD était d'un niveau comparable au taux de rendement sans risque (61) et ne constitue donc pas une base suffisante pour procéder à un investissement présentant un risque tel que celui induit par la création de la SA Ducroire. 4.1.2.2.4. Doutes sur les hypothèses de départ (92) La Commission doute de la pertinence de projections sur le ROE excluant la provision d'égalisation (62). En effet, un investisseur privé en économie de marché aurait estimé la rentabilité de l'investissement projeté en tenant compte de la contrainte que représente la nécessité de constituer une telle provision. 4.1.2.2.5. Évaluation de la rentabilité projetée (93) Dans la note de septembre 2004 (63) préparatoire à la création de la future SA Ducroire, l'ONDD escomptait (selon le scénario “réaliste” tablant sur une croissance des activités de [0-5 %]) un ROE de [0-2,5 %] à [0-2,5 %] pour les trois premières années d'activités de la SA Ducroire (2005, 2006, et 2007) en incluant les provisions d'égalisation, et de [0-2,5 %] à [2,5-5 %] pour ces mêmes années en excluant les provisions d'égalisation: cela semble avoir suffi à convaincre l'ONDD que la SA Ducroire serait rentable et devait donc être créée. (94) Il apparaît donc que la rentabilité attendue de la future SA Ducroire était insuffisante pour convaincre un investisseur privé en économie de marché de procéder à un tel investissement. En effet, la rentabilité attendue pour ces trois premières années était inférieure au taux sans risque (rendement des obligations d'État à long terme). Aucune étude sérieuse n'existait pour espérer que cette faible rentabilité initiale serait compensée par une rentabilité élevée les années suivantes. La projection pour la période 2005-2014 n'a été faite qu'ex post. De plus, elle ne reprend que les 100 millions EUR de capital libéré, sans tenir compte des 50 millions EUR supplémentaires investis. Un investisseur normal demanderait une rémunération sur ce capital puisqu'il pourrait le perdre en cas de faillite de la SA Ducroire. Enfin, même s'il fallait prendre en compte la projection 2005-2014 — ce que la Commission conteste puisque cette projection est ex-post — la Commission observe que sur cette période le ROE reste très faible, proche du taux sans risque (qui n'est pas 2 %, comme indiqué par les autorités belges, mais le rendement des obligations d'État à long terme au moment de la décision d'investissement). L'IRR de [5-10 %] provient donc d'une profitabilité attendue très élevée pour la période postérieure à 2014 (se traduisant par une valeur de perpétuité élevée). En d'autres termes, la rentabilité attendue de [5-10 %] est en fait très incertaine puisque réalisée majoritairement après 2014. Il d'agit donc d'un investissement risqué, requérant une rentabilité supérieure à [5-10 %]. 4.1.2.2.6. Absence de la comptabilité et de gestion séparées requises par la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation (95) Dans la mesure où les autorités belges feraient valoir que la faible rentabilité de la SA Ducroire s'expliquerait par le fait qu'une partie du capital échapperait au principe de l'investisseur privé en économie de marché au motif qu'elle se rapporte à des risques non cessibles auxquels les règles relatives aux aides d'État ne s'appliqueraient pas, et que, s'agissant du reste du capital, afférent aux risques cessibles, la rentabilité serait supérieure et conforme au principe de l'investisseur privé en économie de marché, la Commission rappelle [voir le considérant (61) ci-dessus] que dès lors que l'ONDD a choisit de transmettre à une même entité (la SA Ducroire) l'ensemble des risques de court terme, y compris les risques non cessibles de court terme, sans y tenir une comptabilité séparée distinguant entre risques cessibles et risques non cessibles, elle n'est pas en mesure d'apprécier pleinement la rentabilité, c'est-à-dire la conformité au principe de l'investisseur privé en économie de marché, de l'activité exposée au jeu de la concurrence (et donc aux règles relatives aux aides d'État), à savoir l'assurance des risques cessibles. (96) La Commission demande donc aux autorités belges de se conformer au point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation en obtenant de la SA Ducroire qu'elle instaure une comptabilité et une gestion séparées distinguant les risques cessibles des risques non cessibles et invite les autorités belges à lui indiquer la partie du capital alloué à la SA Ducroire qui soutient, respectivement, l'activité d'assurance-crédit des risques non cessibles de court terme et celle des risques cessibles. 4.1.2.2.7. Conclusions sur le critère de l'investisseur privé en économie de marché (97) La Commission entretient donc des doutes sur le fait que l'apport en capital de 2004 à la SA Ducroire satisfasse le critère de l'investisseur privé en économie de marché. (98) Cette appréciation est fondée sur la probabilité de l'existence d'un «capital supplémentaire» largement supérieur à ce qui avait suffi, dans le cadre du compte commercial, à exercer l'activité d'assurance-crédit des risques cessibles [voir les considérants (70) à (71) ci-dessus] et sur l'étude des projections financières réalisées en vue de la création de la SA Ducroire [voir les considérants (83) à (94) ci-dessus] (64). (99) Dans la mesure où les projections financières de l'ONDD portent sur l'ensemble du capital alloué à la SA Ducroire (65), les doutes que suscitent ces projections recouvrent le “capital supplémentaire”. 4.1.2.3. Existence d'un éventuel avantage en cas de transferts internes de ressources en faveur des risques cessibles (100) Ainsi qu'il a été exposé précédemment [voir Section 4.1.2.1., considérants (60) à (62)], dans la mesure où il n'existait pas au sein de l'ONDD lorsque celui-ci exerçait des activités d'assurance des risques cessibles de gestion et de comptabilité séparée pour les activités d'assurance des risques cessibles et celles des risques non cessibles (de court terme), la Commission est fondée à soupçonner la présence d'une aide nouvelle consistant en d'éventuels transferts internes de ressources relatives aux activités d'assurance des risques non cessibles en faveur de l'assurance des risques cessibles, en vertu du point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation. En effet, sans comptabilité séparée il est difficile à la Commission d'identifier l'existence d'éventuels transfert internes de ressources au sein de l'ONDD. (101) Dans la mesure où l'absence de comptabilité séparée ne permet pas de conclure de manière certaine à l'absence d'avantage pour les activités d'assurance des risques cessibles au sein de l'ONDD, la Commission invite la Belgique à lui fournir les informations lui permettant de dissiper ses doutes à ce sujet, en accord avec l'article 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation. 4.1.2.4. Conclusion relative à un avantage du fait de la garantie de l'État à l'ONDD, du capital alloué à la SA Ducroire et d'éventuels transferts internes de ressources en faveur des risques cessibles (102) Pour les raisons exposées précédemment, il semble que: — un avantage ait été accordé sous forme de garantie par la Belgique à l'ONDD au moins jusqu'au 31 août 2003 en ce qui concerne les risques cessibles durant cette période (66); — un avantage ait été accordé par l'allocation de capital à la SA Ducroire en 2004; et — un avantage aurait été accordé à l'ONDD en cas de transferts internes de ressources des risques non cessibles vers les risques cessibles. 4.1.3. SÉLECTIVITÉ (103) La garantie de l'État, jusqu'au 31 août 2003, en faveur des activités d'assurance des risques cessibles de l'ONDD est sélective puisqu'elle a bénéficié au seul ONDD (dont l'activité relative aux risques cessibles a été reprise par la suite par la SA Ducroire). (104) L'allocation de capital intervenue en 2004 est sélective dès lors qu'elle bénéficie directement à la seule SA Ducroire. (105) D'éventuels transferts internes de ressources issues des activités d'assurance des risques non cessibles en faveur de l'assurance des risques cessibles seraient sélectifs puisqu'ils se produiraient au sein du seul ONDD (avant le transfert des activités d'assurance pour les risques de court terme à la SA Ducroire). 4.1.4. DISTORSION DE CONCURRENCE (106) Dès lors que l'ONDD a procédé à l'allocation de capital en cause sans escompter une rentabilité suffisante, la SA Ducroire a bénéficié d'un avantage concurrentiel par rapport à des organismes privés d'assurance-crédit dont les actionnaires attendent un retour sur leur investissement qui soit à la hauteur du retour sur investissement qu'ils pourraient obtenir dans des investissements comparables. (107) Surtout, la SA Ducroire n'aurait pas pu se procurer un tel capital sur le marché dans la mesure où la rentabilité de l'investissement était insuffisante. Cela signifie que, sans le capital apporté par l'État via l'ONDD, il est probable que la SA Ducroire n'aurait pu exercer aucune activité sur le marché. (108) À cet égard, le point 3.2. de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation précise que les apports en capital par l'État accordés à certaines entreprises, lesquels comportent un élément d'aide d'État si celui-ci n'agit pas comme un investisseur privé en économie de marché, faussent la concurrence (67). (109) Ce même point 3.2. de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation précise que les garanties d'État bénéficiant aux risques cessibles faussent la concurrence (68). En effet, selon le point 3.1 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation, les garanties d'État “permettent à l'assureur d'emprunter à des taux inférieurs aux taux normalement pratiqués sur le marché ou lui donnent la possibilité d'emprunter alors qu'il ne l'aurait pas eue autrement. En outre, les garanties de l'État évitent aux assureurs de devoir se réassurer sur le marché privé”. (110) Ainsi qu'il a été exposé précédemment [Section 4.1.2.1, considérants (60) à (62) ci-dessus], en l'absence de gestion et de comptabilité séparée dans l'ONND (avant le transfert des activités à la SA Ducroire) pour les activités d'assurance des risques cessibles et celles des risques non cessibles, la Commission est fondée à soupçonner la présence d'une aide consistant en d'éventuels transferts internes de ressources issues des activités d'assurance des risques non cessibles en faveur de l'assurance des risques cessibles, en vertu du point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation. (111) Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, une amélioration de la position concurrentielle d'une entreprise à la suite d'une aide d'État constitue généralement la preuve que la concurrence est faussée avec les autres entreprises qui n'ont pas bénéficié d'une aide semblable (69). (112) Le soutien apporté par l'État à l'ONDD sous forme de garantie en faveur des risques cessibles, le soutien apporté par l'ONDD à la SA Ducroire sous forme d'allocation de capital et d'éventuels transferts internes de ressources en faveur des risques cessibles au sein de l'ONDD faussent ou menacent de fausser donc la concurrence. 4.1.5. AFFECTATION DU COMMERCE ENTRE ÉTATS MEMBRES (113) La SA Ducroire se trouve en concurrence avec d'autres entreprises de l'Union européenne sur le marché de l'assurance-crédit. Il en allait de même de l'ONDD en ce qui concerne les risques cessibles avant que la SA Ducroire ne se voit transférer les activités d'assurance-crédit de l'ONDD pour les risques de court terme, y compris les risques cessibles. (114) De plus, l'ONDD et la SA Ducroire sont actives dans les autres États membres, notamment grâce à l'acquisition de KUP, la branche commerciale de l'agence nationale tchèque d'assurance-crédit à l'exportation. (115) Le point 3.2. de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation indique que lorsque l'État apporte à un organisme d'assurance-crédit à l'exportation, en ce qui concerne les risques cessibles, une garantie ou du capital sans agir comme un investisseur privé en économie de marché, une telle garantie ou un tel apport de capital constitue une aide faussant les échanges intracommunautaires (70). (116) Ainsi qu'il a été exposé précédemment [section 4.1.2.1., considérants (60) à (62), section 4.1.2.3., considérant (100) et section 4.1.4., considérant (110)], en l'absence de gestion et de comptabilité séparée dans l'ONND (avant le transfert des activités à la SA Ducroire) pour les activités d'assurance des risques cessibles et celles des risques non cessibles, la Commission est fondée à soupçonner la présence d'une aide consistant en d'éventuels transferts internes de ressources issues des activités d'assurance des risques non cessibles en faveur de l'assurance des risques cessibles. (117) Selon une jurisprudence constante, il y a affectation des échanges entre États membres dès lors que le ou les entreprise(s) bénéficiaires de l'aide exercent leurs activités dans un domaine ouvert à la concurrence et qui fait l'objet d'échanges entre États membres (71). (118) Les échanges entre les États membres sont donc suffisamment affectés par les mesures en cause. 4.2. ILLÉGALITÉ DES AIDES ÉVENTUELLES (119) À la lumière de ce qui précède, il semble que les mesures en cause constituent une aide. (120) La Commission estime que ces aides sont des aides nouvelles qui ne lui ont pas été notifiées au préalable, donc des aides illégales. 4.2.1. ILLÉGALITÉ DE LA GARANTIE EN FAVEUR DES RISQUES CESSIBLES DE L'ONDD (121) Selon le point 4.2 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation: “Les États membres sont donc invités, en vertu de l'article 93 paragraphe 1 du traité (maintenant article 108, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne), à modifier leurs régimes d'assurance-crédit à l'exportation dans le domaine des risques cessibles de façon que les organismes privés ou publics, ou opérant avec le soutien de l'État, d'assurance-crédit à l'exportation ne puissent plus bénéficier, pour les risques en question, des types d'aides d'État énumérés ci-dessous dans un délai d'un an à partir de la publication de la présente communication: a) les garanties d'État couvrant des emprunts ou des pertes; […]” (72) (122) La Belgique ayant accepté la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation — publiée le 17 septembre 1997 — le 11 février 1998, l'assurance-crédit des risques cessibles aurait dû cesser de bénéficier de la garantie de l'État depuis le 17 septembre 1998. (123) Cependant, en vertu de l'article 15 du règlement de procédure (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (73): “1) Les pouvoirs de la Commission en matière de récupération de l'aide sont soumis à un délai de prescription de 10 ans. 2) […] Toute mesure prise par la Commission […] à l'égard de l'aide illégale interrompt le délai de prescription. 3) Toute aide à l'égard de laquelle le délai de prescription a expiré est réputé être une aide existante”. (124) Le 21 avril 2010, la Commission a demandé des informations à la Belgique portant notamment sur la garantie de l'État à l'ONDD. (125) La garantie accordée par l'État belge au moins jusqu'au 31 août 2003 en faveur des risques cessibles de l'ONDD, qui n'a pas été notifiée au préalable à la Commission, serait donc une aide nouvelle illégale depuis le 21 avril 2000. 4.2.2. ILLÉGALITÉ DU CAPITAL ALLOUÉ PAR L'ONDD EN FAVEUR DES ACTIVITÉS D'ASSURANCE DES RISQUES CESSIBLES DE SA FILIALE, LA SA DUCROIRE (126) L'ONDD a souscrit le capital en cause en septembre 2004 (74) et la SA Ducroire s'est vu transférer l'activité relative aux risques de court terme (en ce compris les risques cessibles) le 1er janvier 2005 (75). (127) Cette mesure: — est donc postérieure à la date du 17 septembre 1998 à compter de laquelle la Belgique est tenue, du fait de son acceptation de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation, de ne pas accorder d'aide nouvelle (76) et; — ne bénéficie pas de la prescription prévue par l'article 15 du règlement de procédure (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE puisqu'elle a été adoptée il y moins de 10 ans (77). (128) Le capital alloué par l'ONDD en faveur des activités d'assurance des risques cessibles de la SA Ducroire, qui n'a pas été notifié au préalable à la Commission, serait donc, dès l'origine, une aide nouvelle illégale. 4.2.3. ILLÉGALITÉ D'ÉVENTUELS TRANSFERTS INTERNES DE RESSOURCES EN FAVEUR DE L'ASSURANCE DES RISQUES CESSIBLES DE L'ONDD (129) La première mesure prise par la Commission concernant d'éventuels transferts internes de ressources en faveur de l'assurance des risques cessibles de l'ONDD est la présente décision. Notamment, la Commission n'a adressé jusqu'ici aucune demande d'informations relatives à d'éventuels transferts internes de ressources. (130) Si d'éventuels transferts internes de ressources en faveur de l'assurance des risques cessibles de l'ONDD sont intervenus il y a plus de dix ans avant la date de la présente décision, ils bénéficient de la prescription prévue par l'article 15 du règlement de procédure (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (78) puisqu'elle a été adoptée il y moins de 10 ans. (131) N'ayant pas été notifiés, d'éventuels transferts internes de ressources en faveur de l'assurance des risques cessibles de l'ONDD intervenus moins de dix ans avant la date de la présente décision constitueraient donc une aide nouvelle illégale. 4.3. ÉVALUATION DE LA COMPATIBILITÉ DES AIDES ÉVENTUELLES AVEC LE MARCHÉ INTÉRIEUR (132) En principe, selon les points 3.2. et 4.1. de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation, dont les recommandations ont été acceptées par la Belgique dans sa lettre à la Commission du 11 février 1998 (79), les dérogations prévues par les dispositions du traité relatives aux aides d'État ne s'appliquent pas aux aides consenties pour l'assurance des risques cessibles. En effet, ces aides faussent certes la concurrence entre assureurs mais entraînent surtout “des différences entre les États membres dans la couverture d'assurance disponible pour les risques cessibles; de ce fait, (elles) faussent la concurrence entre les entreprises des États membres et exercent des effets secondaires sur les échanges intracommunautaires, qu'il s'agisse d'exportations intracommunautaires ou à destination de pays tiers. Les dérogations prévues à l'article 92 du traité ne s'appliquent pas aux aides consenties pour l'assurance des risques cessibles. Les effets de distorsion exercés par ces aides dans la Communauté ne sont pas compensés par les avantages qu'il peut y avoir sur le plan national ou communautaire à soutenir les exportateurs” (nous soulignons) (80). En d'autres termes, ces aides ne sont en principe éligibles à aucune des exemptions prévues à l'article 107, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne — en particulier à celle prévue à l'article 107, paragraphe 3, sous c) — parce qu'elles faussent la concurrence entre les entreprises des États membres et constitue donc une distorsion trop importante du marché intérieur. (133) Quant à la possibilité de considérer les aides compatibles, la Commission observe que celles-ci ne semblent pas remplir les conditions pour être éligibles à l'une ou plusieurs des exemptions prévues à l'article 107, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. En particulier, il ne semble pas que les aides puissent constituer des aides au sauvetage ou à la restructuration compatibles avec le traité, notamment pour les raisons suivantes: 1) il ne semble pas que la SA Ducroire et l'ONDD étaient en difficulté; 2) les aides ne semblent pas avoir été limitées au minimum nécessaire. En particulier, l'allocation de capital à la SA Ducroire était suffisamment élevée pour lui permettre de procéder à des acquisitions. Le plan ne prévoyait pas de contribution propre du bénéficiaire; 3) le plan pour la SA Ducroire ne prévoyait pas de mesures limitant les distorsions de concurrence. (134) Il ne semble donc pas que les mesures en cause puissent être déclarées compatibles avec le marché intérieur en vertu de l'article 107, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. (135) La Commission souligne que si l'existence des aides éventuelles est confirmée à l'issue de la procédure, le montant des aides devra être récupéré auprès de la SA Ducroire, y compris en ce qui concerne la garantie pour les risques cessibles de l'ONDD et les éventuels transferts internes en faveur des activités d'assurance des risques cessibles de l'ONDD, car la SA Ducroire a poursuivi les activités de l'ONDD relatives aux risques cessibles de ce dernier en se voyant transférer les activités et les actifs de l'ONDD relatifs à l'assurance des risques de court terme, en ce compris l'assurance des risques cessibles. 5. CONCLUSION Compte tenu des considérations qui précèdent, la Commission invite le Royaume de Belgique, dans le cadre de la procédure de l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, à présenter ses observations et à fournir toute information utile pour l’évaluation des mesures et de l'absence de gestion et de comptabilité séparée dans un délai d’un mois à compter de la date de réception de la présente. En plus de leurs observations sur les points mentionnés précédemment, la Commission demande aux autorités belges de lui indiquer: 1) si la SA Ducroire bénéficie d'un agrément administratif lui donnant accès à l'activité de l'assurance directe au sens de l'article 6 de la directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, et son exercice (81); 2) quelle est la marge de solvabilité minimum qui s'applique à la SA Ducroire en vertu de la directive Solvency I pour l'assurance non vie et quelle est la marge de solvabilité effective de la SA Ducroire, au sens de la directive Solvency I pour l'assurance non vie; 3) quelle part du capital de la SA Ducroire peut être considéré comme bénéficiant exclusivement à l'assurance-crédit des risques non cessibles de cette société; 4) quelle part de la garantie de l'État à l'ONDD du 21 avril 2000 au 31 août 2003 (ou au 1er janvier 2005) peut être considérée comme bénéficiant exclusivement aux risques cessibles et quelle est l'ampleur des primes que l'ONDD aurait dû payer pour qu'une telle garantie soit allouée aux risques cessibles au prix du marché (c'est-à-dire si l'ONDD s'était comporté comme un opérateur privé, sans soutien de l'État). En outre, les autorités belges: 5) sont invitées à faire parvenir à la Commission des projections financières sur la rentabilité de l'allocation de capital à la SA Ducroire de 2005 à 2014, comme celles mentionnées à la Section 3.2.1 “Projections financières ex ante et ex post” ci-dessus [considérants (30) à (37) ci-dessus], mais limitées à l'activité d'assurance-crédit de la SA Ducroire pour les risques cessibles (sans recouvrir l'ensemble des risques de court terme transférés à la SA Ducroire, c'est-à-dire en excluant les risques non cessibles de court terme); et 6) peuvent, si elles le souhaitent, présenter de nouveaux arguments sur l'éventuelle pertinence d'une application par les organismes d'assurance-crédit des règles de Bâle destinées aux banques et indiquer si ces règles sont effectivement communément appliquées dans le secteur de l'assurance-crédit en général. La Commission demande aux autorités belges de se conformer au point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation en obtenant de la SA Ducroire qu'elle instaure une gestion et une comptabilité séparées pour, respectivement, l'assurance des risques cessibles et l'assurance des risques non cessibles. Elle invite les autorités belges à transmettre immédiatement une copie de cette lettre au bénéficiaire potentiel de l’aide (la SA Ducroire). La Commission rappelle au Royaume de Belgique l’effet suspensif de l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et se réfère à l'article 14 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil qui prévoit que toute aide illégale pourra faire l’objet d’une récupération auprès de son bénéficiaire. Par la présente, la Commission avise le Royaume de Belgique qu’elle informera les intéressés par la publication de la présente lettre et d'un résumé de celle-ci au Journal officiel de l’Union européenne. Elle informera également les intéressés dans les pays de l’AELE signataires de l’accord EEE par la publication d’une communication dans le supplément EEE du Journal officiel, ainsi que l’autorité de surveillance de l’AELE en leur envoyant une copie de la présente. Tous les intéressés susmentionnés seront invités à présenter leurs observations dans un délai d’un mois à compter de la date de cette publication. En particulier, les intéressés susmentionnés seront invités à présenter dans ce délai leurs observations sur l'argument des autorités belges selon lequel les règles de Bâle applicables aux banques seraient plus appropriées pour apprécier la solvabilité des assureurs-crédit que la directive Solvency I et de préciser — au cas où ils exercent des activités d'assurance-crédit — si eux-mêmes appliquent les règles de Bâle à leurs activités d'assurance. Dans le cas où cette lettre contiendrait des éléments confidentiels qui ne doivent pas être publiés, vous êtes invités à en informer la Commission, dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de la date de réception de la présente. Si la Commission ne reçoit pas de demande motivée à cet effet dans le délai prescrit, elle considérera que vous acceptez la publication du texte intégral de la lettre. Cette demande et les informations susmentionnées demandées par la Commission devront être envoyées par lettre recommandée ou par télécopie à l'adresse suivante: Commission européenne Direction générale de la concurrence Greffe des aides d'État 1049 Bruxelles BELGIQUE Fax +32 22961242 Veuillez croire, Monsieur le Ministre, à l’assurance de ma haute considération. Par la Commission Joaquín ALMUNIA Vice-président’

TEXT OF LETTER

‘Betreft : Steunmaatregel SA.23420 (11/C) (ex NN 40/10) — België Vermoeden van onrechtmatige steun ten faveure van Delcredere NV in de vorm van een toewijzing van kapitaal, van een overdracht van uit een garantie voortvloeiend voordeel en van eventuele interne overdrachten van middelen aan de verzekeringsactiviteiten van ONDD voor verhandelbare risico's Excellentie, Met dit schrijven stelt de Commissie het Koninkrijk België ervan in kennis dat zij, na onderzoek van de inlichtingen die uw autoriteiten hebben verstrekt met betrekking tot de bovengenoemde vermoedelijke steunmaatregelen, heeft besloten de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „VWEU” genoemd) in te leiden. 1. DE PROCEDURE (1) Op 5 juni 2007 heeft (de klager) (82) bij de Europese Commissie een klacht ingediend betreffende de inbreng van 150 miljoen EUR startkapitaal (waarvan 100 miljoen EUR daadwerkelijk is gestort bij de oprichting van de onderneming en de resterende 50 miljoen EUR in 2009) die Delcredere NV zou hebben gekregen toen zij in september 2004 door de Nationale Delcrederedienst (hierna „ONDD” genoemd) is opgericht. (2) Deze klacht betreft ook de inbreng van startkapitaal die de vennootschap naar Italiaans recht SACE BT zou hebben gekregen bij haar oprichting door SACE SpA in mei 2004. De kapitaalinbreng ten faveure van het Italiaanse SACE BT wordt behandeld in een andere procedure voor de Commissie, onder nummer SA 23425 (steunmaatregel NN 41/10). (3) […]. (4) De Commissie heeft deze klacht op 7 juni 2007 onder het nummer CP 183/2007 geregistreerd. (5) Bij schrijven van 7 december 2007 heeft de Commissie België nadere vragen gesteld. (6) Op 12 februari 2008 heeft de Commissie de antwoorden op deze vragen ontvangen, samen met talrijke documenten en een businessplan. (7) In hun opmerkingen van februari 2008 verwijzen de Belgische autoriteiten ook naar de gegevens die zij de Commissie hadden verstrekt (83) in het kader van een administratieve procedure die thans is afgesloten zonder dat een formele procedure is ingeleid (zaak CP 8/2007). (8) Op 9 september 2008 heeft een bijeenkomst van klaagster en de diensten van de Commissie plaatsgevonden. (9) Op 4 december 2008 heeft de Commissie België een niet-vertrouwelijke versie van de klacht doen toekomen. (10) Een niet-vertrouwelijke versie van de opmerkingen van België en een aantal specifieke vragen zijn op 12 en 17 december 2008 aan klaagster gezonden. Klaagster heeft daarop bij brief van 6 november 2009 geantwoord. (11) Op 21 april 2010 zijn België aanvullende vragen gesteld, waarop België op 23 juli 2010 heeft geantwoord. 2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN 2.1. DE ACTIVITEITEN VAN DELCREDERE NV EN VAN ONDD (12) ONDD is een „autonome publieke instelling” die door de Belgische Staat wordt ondersteund. De verplichtingen die zij op zich neemt, worden met name door de Staat gegarandeerd. (13) ONDD voert aan dat zij haar dochteronderneming Delcredere NV heeft opgericht om te voldoen aan de mededeling van de Commissie aan de lidstaten ingevolge artikel 93, lid 1, van het EG-Verdrag inzake de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag op kortlopende exportkredietverzekering (84) (hierna „de mededeling exportkredietverzekering” genoemd), waarin de lidstaten is verzocht hun exportkredietverzekeringstelsels zodanig aan te passen dat de exportkredietverzekeraars niet langer de steun van de Staat genieten wat betreft de als „verhandelbaar” aangemerkte risico's. (14) In de mededeling exportkredietverzekering — waarvan de aanbevelingen door het Koninkrijk België zijn geaccepteerd (85) — worden de commerciële en politieke risico's, met een looptijd van minder dan twee jaar, met betrekking tot debiteuren (86) gevestigd in de landen van de Europese Unie of in bepaalde landen van de OESO, namelijk Australië, Canada, IJsland, Japan, Nieuw-Zeeland, Noorwegen, Zwitserland en de Verenigde Staten van Amerika, als „verhandelbaar” aangemerkt (87). (15) Delcredere NV beheert alle kortlopende risico's (risico's dus op minder dan twee jaar), terwijl ONDD, onder wier zeggenschap zij staat, de risico's op lange termijn beheert. (16) Aldus beheert Delcredere NV alle verhandelbare risico's (die per definitie kortlopende risico's zijn) en alle niet-verhandelbare kortlopende risico's, zoals de risico's op minder dan twee jaar die betrekking hebben op debiteuren die buiten de OESO zijn gevestigd (88). (17) Ten minste tot en met 31 augustus 2003 verliepen alle activiteiten van ONDD voor eigen rekening, met een staatsgarantie (89). (18) Op 1 september 2003 heeft ONDD een zogeheten „commerciële” rekening geopend, die volgens de Belgische autoriteiten geen staatsgarantie geniet, en waaraan vanaf 1 september 2003 de activiteit met betrekking tot de kortlopende risico's is toegewezen (90). (19) Volgens de Belgische autoriteiten is „het principiële besluit” om Delcredere NV op te richten en daarvoor in een eerste fase 100 miljoen EUR te storten, in mei 2004 genomen (91). Op 23 september 2004 is Delcredere NV opgericht. Op dat tijdstip heeft ONDD een kapitaal van 150 miljoen EUR geplaatst, waarvan 100 miljoen EUR onmiddellijk is gestort en de resterende 50 miljoen EUR in 2009. (20) De activa op de commerciële rekening van ONDD — beantwoordend aan de kredietverzekeringsactiviteiten voor kortlopende risico's van ONDD — zijn op 1 januari 2005 overgedragen aan Delcredere NV, toen deze haar activiteiten heeft aangevat. (21) De Belgische autoriteiten hebben de Commissie een tabel meegedeeld met daarin voor de periode 1996-2004 het analytische resultaat van de activiteit met betrekking tot de kortlopende globale polissen. Volgens die tabel zijn in de periode tussen eind 1997 en eind 2004 de voor kortlopende risico's verzekerde bedragen meer dan verdubbeld (van […] miljard EUR tot […] miljard EUR, of een stijging met [80-120 %]), terwijl de voor diezelfde risico's geboekte premies met [40-80 %] zijn toegenomen (van […] miljoen EUR tot […] miljoen EUR) (92). 2.2. DE KLACHT VAN […] (22) Volgens klaagster heeft ONDD in mei 2004 de 150 miljoen EUR startkapitaal aan Delcredere NV ter beschikking gesteld op voorwaarden waarmee een particuliere investeerder niet had kunnen instemmen. (23) (De klager) voert aan dat dit soort maatregel aan de Staat valt toe te rekenen en staatssteun vormt die onverenigbaar is met het Verdrag. Met name is (de klager) van oordeel dat, wat betreft het criterium „economisch voordeel”, om de volgende redenen niet aan het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie is voldaan: a) De rentabiliteit van Delcredere NV waarmee bij de kapitaalinbreng was gerekend, zou lager liggen dan hetgeen een particuliere investeerder zou verwachten om in een dergelijke investering toe te stemmen. Ter staving van dit argument zet (de klager) de Return on Equity (hierna „RoE” genoemd) (93) van Delcredere NV (6 % in 2005 en 7,7 % in 2006) af tegen die van andere spelers in dezelfde sector (94): (In de klacht meegedeelde vergelijking) RoE 2005 2006 ATRADIUS 16,6 % COFACE 13,0 % 11,3 % Euler Hermes 16,4 % 17,1 % Gemiddelde 15,3 % 14,2 % Delcredere NV 6 % 7,7 % Gemiddelde RoE over de periode 2000-2006, onder uitsluiting van 2001 en 2002 (door klaagster in haar antwoord van 6 november 2009 meegedeelde vergelijking)