EN Official Journal of the European Union C 244/13

STATE AID — FINLAND

State aid C 25/07 (ex NN 26/07) — Alleged State aid involving Ryanair at Tampere-Pirkkala Airport

Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty

(Text with EEA relevance)

(2007/C 244/06)

By means of the letter dated 10 July 2007 reproduced in the authentic language on the pages following this summary, the Commission notified Finland of its decision to initiate the procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty concerning the abovementioned measures.

Interested parties may submit their comments on the measures within one month of the date of publication of this summary and the following letter, to:

European Commission Directorate-General for Energy and Transport Directorate A — General Affairs B-1049 Brussels Fax (32-2) 296 41 04

These comments will be communicated to Finland. Confidential treatment of the identity of the interested party submitting the comments may be requested in writing, stating the reasons for the request.

TEXT OF SUMMARY

PROCEDURE

In February 2005 the Commission received a complaint from an airline (the SAS Group on behalf of its wholly owned Finnish subsidiary Blue1 Oy) concerning alleged illegal subsidy arrangements granted by the Finnish Civil Aviation Administration (subsequently renamed Finavia) at Tampere-Pirkkala Airport through the exemption of one airline (Ryanair) from passenger service charges thus discriminating against other carriers at the airport.

The Commission sent questions to Finnish authorities on 2 March 2005 and 23 May 2006, to which Finnish authorities replied on 27 April 2005 and 27 July 2006.

DESCRIPTION OF THE MEASURES

— The building now called Terminal 2 at Tampere-Pirkkala airport (hereinafter — Tampere airport) was built in 1979. This Terminal was initially built as a provisional facility; therefore a new passenger terminal (now known as Terminal 1) was built in 1994. At that time Terminal 2 was refurbished for freight handling and used by DHL till 2002 when this rental contract ended.

— The Finnish authorities explained that due to the importance of introducing low-cost passenger services in Finland and to locate the services in one of the Finavia's airports a decision was taken to modify Terminal 2 in 2003 from its former use as a freight terminal into one suitable for low-cost passenger service operations.

— Management of Terminal 2 was vested in a company called Suomen Lentoasemapalvelut Oy (also known as Airpro) which is 100 % owned by Finavia (formerly known as the Finnish Civil Aviation Administration).

— On 24 March 2003 Airpro sent a letter to a number of airlines inviting them to consider starting-up activities at the newly available low-cost terminal (Terminal 2) at Tampere airport. The Irish carrier Ryanair was not in the addressee list; however an agreement between Ryanair and Suomen Lentoasemapalvelut Oy (Airpro) was concluded on 3 April 2003.

— In Terminal 2 a different policy on applicable airport charges in comparison to generally applicable Finavia's airport charges throughout all other Finavia's airports in Finland was introduced. The Finnish authorities have stated that the different airport charges applicable in Terminal 2 are imposed with objective justification taking into account differences in the level of service provided in Terminal 1 and Terminal 2 of Tampere airport.

— In the letter sent by Airpro to a number of airlines on 24 March 2003, an ‘indicative list’ of charges to be paid for the use of Tampere airport' low-cost terminal was included. This covered a charge for ground handling and terminal use, the amount of which depends on aircraft type used for scheduled passenger services. Other fees normally payable to Finavia had to be paid separately. In the agreement concluded between Ryanair and Airpro a charging structure different to that referred to in the Airpro letter was established.

— Given that by concluding an agreement with Ryanair, Airpro effectively exempts this carrier from payment of the generally payable airport charges/fees, the complainant alleges that Airpro and its parent organisation Finavia must be making losses in providing services to Ryanair. It is further alleged that Finavia and/or Airpro cross-subsidises between its airports in Finland or between its services in Tampere to cover costs in Tampere Terminal 2.

— According to the confidential agreement concluded between Ryanair and Airpro, Ryanair pays only an ‘all inclusive charge’ to Airpro for services provided at Tampere airport. Ryanair is exempted from payment of the international security charge and passenger service charge. Although the agreement between Ryanair and Airpro exempts Ryanair from payment of the ‘passenger fee’, according to the information available in the internet (homepage of the Ryanair) it would appear that Ryanair collects this passenger fee from passengers in respect of flights from Tampere and that this charge is not collected either by the State or by Finavia.

ASSESSMENT OF THE MEASURES

The Commission has doubts regarding:

— transformation of Terminal 2 at Tampere airport for scheduled passenger services: — when Terminal 2 was transformed from a cargo terminal to passenger terminal whether State aid was involved, — whether the level of service offered at Terminal 2 is sufficiently different from that offered at Terminal 1 to warrant the different treatment of air carriers, and — in the fact that it is rented to Airpro by its 100 % owner Finavia whether it is rented at a market rent or if State aid is involved;

— operation of Finavia group and Airpro: — whether charges to be paid by Ryanair for the services provided by Airpro cover actual expenditure or if Airpro covers expenditures for services provided by cross-subsidising between Airpro's own activities, — whether Finavia cross-subsidises between its airports in Finland or between in service at Tampere by using collectively passenger fees/revenues collected elsewhere to cover costs in Tampere Terminal 2, — about Airpro's operational and decision making independence from its mother company in providing services in Tampere airport and other Finavia's airports and management separation between Finavia and Airpro, — about Finavia's operations being wholly independently from the State;

— preferential treatment of Ryanair at Tampere airport: — whether the ‘all inclusive fee’ charged to Ryanair covers all of the costs of services provided by Airpro at Tampere airport to Ryanair, and — that the passenger fee in the amount of EUR 9,18 per passenger collected by Ryanair is paid on to Finavia or whether this should be classified as State aid.

In so far as the advantages granted for transformation and operation of Terminal 2 at Tampere airport, for the operation of Finavia group and Airpro at the Tampere airport and for the operations of Ryanair at Tampere airport within the meaning of Article 87(1) of the Treaty, the Commission doubts that such aid can be compatible with the common market on the basis of the exemptions provided for in Article 87(2) and (3) of the Treaty.

In accordance with Article 14 of Council Regulation (EC) No 659/1999, all unlawful aid can be subject to recovery from the recipient.

TEXT OF LETTER

‘1. Komissio ilmoittaa Suomelle, että tutkittuaan käytössään olevat, myös Suomen viranomaisten toimittamat asiakohdassa mainittuihin toimenpiteisiin liittyvät tiedot komissio on päättänyt aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn. 1. KANTELU 1.1 Menettely 2. Komissio vastaanotti helmikuussa 2005 kantelun lentoyhtiöltä (SAS Group kokonaan omistamansa suomalaisen tytäryhtiön Blue1 Oy:n puolesta). Kantelu koski Ilmailulaitoksen (sittemmin Finavia) väitettyjä laittomia valtiontukijärjestelyjä Tampere-Pirkkalan lentoasemalla, jolla yhdelle lentoyhtiölle (Ryanair) oli myönnetty poikkeus matkustajapalveluihin liittyvien maksujen suorittamisesta. Tämän katsottiin johtaneen muiden lentoyhtiöiden syrjimiseen kyseisellä lentoasemalla. 3. Komissio lähetti 2. maaliskuuta 2005 ja 23. toukokuuta 2006 Suomen viranomaisille kysymyksiä, joihin Suomen viranomaiset vastasivat 27. huhtikuuta 2005 ja 27. heinäkuuta 2006. 2. TAUSTAA 2.1 Tampere-Pirkkalan lentoaseman kehittyminen 4. Tampere-Pirkkalan lentoasemalla (jäljempänä ’TMP:n lentoasema’) on kaksi säännöllisen matkustajaliikenteen terminaalia. Terminaali 1 valmistui vuonna 1998, ja sitä käyttävät tällä hetkellä Finnair, SAS, Blue1 ja Golden Air (1). Terminaali 2 on kunnostettu aikaisemmin rahtiterminaalina (ja sitä ennen matkustajaterminaalina) olleesta rakennuksesta, ja se avattiin matkustajaliikenteelle 4. huhtikuuta 2003. Terminaali 2 perustettiin nk. low cost -terminaaliksi. Ensimmäinen ja (toistaiseksi) ainut terminaali 2:ssa toimiva lentoyhtiö on irlantilainen Ryanair. Blue1:n mukaan terminaali 1:ssä oli vielä käyttämätöntä kapasiteettia uusille liikenteenharjoittajille. 5. Suomen viranomaisten komissiolle osoittamassa 27. huhtikuuta 2005 päivätyssä kirjeessä (jäljempänä ’1. vastaus’) toimittamien tietojen mukaan nykyisin terminaali 2:ksi kutsuttu rakennus valmistui vuonna 1979, eli samaan aikaan kuin TMP:n lentoasema, ja se on silloin otettu käyttöön. Terminaali rakennettiin väliaikaiseksi ja vain tilapäistä käyttöä varten. Tämän vuoksi oli luonnollista, että varsinainen matkustajaterminaali (terminaali 1) rakennettiin vuonna 1994. Vuonna 1994 terminaali 2 kunnostettiin soveltuvaksi rahdin käsittelyyn ja sen vuokrasi rahtiyhtiö DHL. Kun vuokrasopimus päättyi, terminaali 2 jäi vuonna 2002 tyhjäksi. 6. Suomen viranomaisten toimittamien tietojen mukaan hallituksen tasolla oli tehty päätös nk. halpalentoyhtiöiden palvelujen tarjonnan edistämiseksi Suomessa. Sen vuoksi TMP:n lentoaseman terminaali 2 muutettiin vuonna 2003 aiemmasta rahtiterminaalikäytöstä low cost -toimintoihin soveltuvaksi terminaaliksi, johon tarvittiin muutamia pieniä muutoksia ja korjauksia. Terminaali 2:n hallinnointi annettiin Suomen Lentoasemapalvelut Oy:lle (joka tunnetaan myös nimellä Airpro Oy), joka on Finavian sataprosenttisesti omistama yhtiö. 7. Komission käytettävissä olevien tietojen mukaan Airpro Oy lähetti 24. maaliskuuta 2003 useille lentoyhtiöille kirjeen, jossa ilmoitettiin mahdollisuudesta aloittaa toiminta TMP:n lentoasemalle vastikään perustetussa low cost -terminaalissa (terminaali 2). Ryanair ei ollut vastaanottajien listalla. Siitä huolimatta sopimus Ryanairin ja Suomen Lentoasemapalvelut Oy:n (Airpro Oy) välillä tehtiin 3. huhtikuuta 2003 (alle kaksi viikkoa kirjeen päiväyksestä). 8. Kantelijan ja Suomen viranomaisten toimittamien tietojen perusteella vanhan rahtiterminaalin kunnostaminen oli välttämätöntä, jotta TMP:n lentoaseman terminaali 2:ta voitiin käyttää säännöllisen matkustajaliikenteen palveluihin. 9. Suomen viranomaiset toteavat, että kunnostustöihin käytetyt summat eivät olleet merkittäviä. Vaikka komissio oli pyytänyt tarkkoja tietoja kyseisistä rakennustöistä, tietoja ei toimitettu. 10. Kantelijan toimittamien, Airpro Oy:n tuolloin Suomen lehdistölle antamiin lausuntoihin (2) perustuvien tietojen mukaan terminaali 2:n parannustöihin investoitiin noin 500 000 euroa. 11. Kantelija katsoo, että mitkään terminaali 2:een tehdyistä muutoksista tai investoinneista eivät olleet välttämättömiä, koska terminaali 1:ssä oli kapasiteettia uusille lentoyhtiöille, myös low cost -toiminnoille. 12. Finavian vuosikertomusten 2003, 2004 ja 2005 mukaan TMP:n lentoaseman matkustajamäärät ovat kasvaneet nopeasti sen jälkeen kun Ryanair aloitti toimintansa TMP:n lentoasemalla vuonna 2003: — Vuosikertomus 2003 (3): Matkustajamäärän kehitys oli vuoteen 2002 verrattuna positiivinen TMP:n lentoasemalla (+ 29 %). Vuosikertomuksen mukaan pääsyy tähän kasvuun oli Ryanair, joka aloitti Tampere–Tukholma-lennot huhtikuussa ja Tampere–Lontoo-lennot lokakuussa. Kansainvälisten matkustajien määrä kasvoi koko vuonna TMP:n lentoasemalla yhteensä 57 %. — Vuosikertomus 2004 (4): Matkustajamäärillä mitattuna TMP:n lentoasema nousi maan kolmanneksi suurimmaksi lentoasemaksi, jolla matkustajia oli lähes 500 000 eli 63 % enemmän kuin vuonna 2003. Kansainvälinen liikenne kasvoi eniten TMP:n lentoasemalla (+ 85 %), jolla kotimaan matkustajamäärissä kasvua oli + 22 %. Liikenneilmailun laskeutumisten suotuisa kehitys jatkui koko vuoden, ja eniten kasvua oli TMP:n lentoasemalla (+ 15 %). — Vuosikertomus 2005 (5): Matkustajamäärillä mitattuna vilkkaimmat lentoasemat Helsinki-Vantaan jälkeen olivat Oulu, TMP ja Rovaniemi. TMP:n lentoasema hipoi ensimmäisen kerran lähes 600 000 matkustajan rajaa. TMP:n lentoaseman matkustajamäärä oli 20 prosenttia enemmän kuin edellisenä vuonna. 2.2 TMP:n lentoaseman pitäjät Finavia ja Suomen Lentoasemapalvelut Oy (Airpro Oy) 13. Suomen viranomaisten toimittamissa tiedoissa sekä Finaviaa että Suomen Lentoasemapalvelut Oy:tä (jäljempänä ’Airpro Oy’) kuvataan TMP:n ’lentoaseman pitäjiksi’. Finavia on lentoasemaa kokonaisuudessaan hallinnoiva taho, ja Suomen viranomaiset ovat ilmoittaneet komissiolle, että TMP:n lentoaseman terminaali 2 on vuokrattu Airpro Oy:lle mutta että terminaali 1:tä hallinnoi Finavia itse. 2.2.1 Finavia ja sen suorittamat tehtävät 14. Suomen ilmailulainsäädännön kokonaisuudistus saatiin päätökseen vuoden 2005 lopussa, ja vuonna 2005 Ilmailulaitos toimi viimeisen vuotensa Suomen ilmailuviranomaisena. Ilmailulaitoksen tehtävä Suomen lentoasemien pitäjänä ja lennonvarmistuspalvelujen tarjoajana säilytettiin. Ilmailulaitos päätti myös ottaa käyttöön uuden aputoiminimen, Finavia, erottuakseen paremmin viranomaisesta. Suomen ilmailuviranomaisen tehtävistä huolehtimaan perustettiin uusi erillinen viranomainen, Ilmailuhallinto. Ilmailuhallinto aloitti toimintansa vuoden 2006 alusta (6). 15. Suomen viranomaiset ilmoittivat komissiolle 27. huhtikuuta 2005 päivätyssä kirjeessään (1. vastaus), että Finavia (entinen Ilmailulaitos) on valtion liikelaitoslain (1185/2002) mukainen valtion liikelaitos. Finavia hallinnoi Suomessa kaikkiaan 25:tä lentoasemaa. 16. Finavian verkkosivulla (7) julkaistujen tietojen mukaan Finavian lentoasemat ovat seuraavat: — Helsinki-Vantaan lentoasema (HEL) — Helsinki-Malmin lentoasema (HEM) — Enontekiön lentoasema (ENF) — Ivalon lentoasema (IVL) — Joensuun lentoasema (JOE) — Jyväskylän lentoasema (JYV) — Kajaanin lentoasema (KAJ) — Kemi-Tornion lentoasema (KEM) — Kittilän lentoasema (KTT) — Kruunupyyn lentoasema (KOK) — Kuopion lentoasema (KUO) — Kuusamon lentoasema (KAO) — Lappeenrannan lentoasema (LPP) — Maarianhaminan lentoasema (MHQ) — Oulun lentoasema (OUL) — Porin lentoasema (POR) — Rovaniemen lentoasema (RVN) — Savonlinnan lentoasema (SVL) — Tampere-Pirkkalan lentoasema (TMP) — Turun lentoasema (TKU) — Vaasan lentoasema (VAA) — Varkauden lentoasema (VRK). 17. Finavian verkkosivulla (8) luetelluista 28 lentoasemasta vain seuraavat 3 eivät ole Finavian hallinnoimia: — Mikkeli (MIK) — Seinäjoki (SJY) — Sodankylä (SOT). 18. Finavia ja sen viisi tytäryhtiötä muodostavat liikelaitoskonsernin. Finavia ilmoittaa tavoitteekseen tarjota asiakkailleen turvallisia ja kansainvälisesti kilpailukykyisiä lentoasema- ja lennonvarmistuspalveluja. Finavian viisi tytäryhtiötä huolehtivat organisaation tukitoiminnoista ja kehittävät lentoasemia ja niiden palveluja (9). 19. Finavian vuosikertomuksessa 2005 julkaistujen tietojen (10) mukaan Finavia voi nostaa uusia pitkäaikaisia lainoja ainoastaan valtioneuvoston luvalla. Sama koskee Finavia-konserniin kuuluville yrityksille annettavia takauksia. 2.2.2 Airpro Oy ja sen suorittamat tehtävät 20. Airpro Oy on Finavian sataprosenttisesti omistama tytäryhtiö (11). 21. Airpro Oy suunnittelee ja kehittää matkaketjun eri vaiheisiin liittyviä palveluja lentoasemilla ja matkustajaterminaaleissa. Airpro Oy:n verkkosivulla (12) todetaan, että Airpro Oy tarjoaa maahuolintapalveluja lentoyhtiöille 20 lentokentällä Suomessa, kun taas Finavian verkkosivulla (13) julkaistun tiedon mukaan Airpro Oy tarjoaa maahuolintapalveluja 13 lentoasemalla Suomessa (kaikki Finavian hallinnoimia). Suomen viranomaisten 2. vastauksessa todetaan, että Finaviaa ja Airpro Oy:tä tulee pitää täysin erillisinä oikeushenkilöinä. Suomen viranomaiset perustelevat tätä seuraavasti: Finavia ei tarjoa samoja palveluja TMP:n lentoasemalla kuin Airpro Oy ja Airpro Oy:n tuote terminaali 2:ssa on täysin uusi ja innovatiivinen — Airpro Oy tuottamassa palvelussa on yhdistetty terminaalipalvelut ja maahuolintatoiminnot optimaalisella tavalla (low cost -tuotteeksi) — ja Airpro Oy toimii tässä kuten mikä tahansa yksityinen yritys. 22. Komission käytettävissä olevat tiedot herättävät kuitenkin epäilyjä näiden kahden yrityksen riippumattomuudesta. Tältä osin komissio panee merkille, että — Airpro Oy on Finavian perustama ja sen sataprosenttisesti omistama ja valvoma yhtiö; — Airpro Oy toimii ainoastaan Finavian hallinnoimilla lentoasemilla; — Finavian vuosikertomuksessa 2005 julkaistujen tietojen (14) mukaan Finavian tytäryhtiöt, myös Airpro Oy, toimivat suoraan Finavian hallituksen alaisuudessa; — Finavian vuosikertomuksessa 2005 julkaistujen tietojen (15) mukaan valtioneuvosto oikeutti Finavian antamaan vastavakuutta vaatimatta omavelkaisia takauksia yhteensä enintään 60 miljoonan euron edestä lentokenttä- ja lennonvarmistuspalveluita tuottavien tytäryhtiöidensä tai Finavian toimialaan liittyvien kiinteistöyhtiöidensä ottamien lainojen vakuudeksi; — komission yksiköt eivät ole pystyneet saamaan käyttöönsä Airpro Oy:n erillistä tilinpäätöstä. Vaikka Suomen viranomaiset ovat ilmoittaneet, että Airpro Oy:n toiminnot TMP:n lentoasemalla ovat voitollisia, ei ole selvää, onko Airpro Oy yrityksenä kokonaisuudessaan voittoa tuottava; — Airpro Oy:n kanssa palveluista TMP:n lentoasemalla tehdyn sopimuksen mukaan näyttäisi siltä, että Ryanair on kokonaan vapautettu kaikista muista maksuista paitsi Airpro Oy:lle suoritettavasta kokonaismaksusta. Ei ole selvää, onko tällaisesta järjestelystä sovittu minkään muun terminaali-/maahuolintapalvelujen tuottajan kanssa Suomessa; — näyttäisi siltä, että Ryanairin lentoja mainostetaan sekä Finavian hallinnoimassa terminaali 1:ssä että Airpro Oy:n hallinnoimassa terminaali 2:ssa (16). Komissiolla on tietoja Ryanairin ja Airpro Oy:n välillä 3. huhtikuuta 2003 tehdystä erityisestä low cost -lentoasemapalvelupaketista TMP:n lentoasemalla, mutta komission tiedossa ei ole, mitä Ryanairin palveluja terminaali 1:ssä mainostetaan ja millä perusteella; — Ryanair ja Airpro Oy sopivat Ryanairin lentojen ohjaamisesta Finavian hallinnoimalle Porin lentoasemalle kesällä 2003, kun TMP:n lentoasema oli suljettuna. Siirto toteutettiin noudattaen samoja rahoitusehtoja kuin ne, joista oli sovittu TMP:n lentoaseman terminaali 2:sta lähtevien Ryanairin lentojen osalta, joten näyttää siltä, että Finavian ja Airpro Oy:n välillä on toiminnallinen ja rakenteellinen yhteys. 2.2.3 Airpro Oy:n terminaali 2:n käytöstä maksama vuokra 23. Komissio on saanut ristiriitaiselta vaikuttavia tietoja Suomen viranomaisilta Finavian Airpro Oy:ltä perimästä vuokrasta terminaali 2:n osalta: — Suomen viranomaiset ilmoittivat 1. vastauksessaan komissiolle, että Finavia perii Airpro Oy:ltä korkeampaa vuokraa kuin edelliseltä vuokralaiselta. Näin ollen Finavian osalta kyseessä olevien tilojen vuokraaminen Airpro Oy:lle on tuottavampaa kuin mitä edellinen vuokrasopimus on ollut, koska vuokran määrä on suurempi. — Suomen viranomaiset ilmoittivat kuitenkin 27. heinäkuuta 2006 päivätyssä kirjeessään (jäljempänä ’2. vastaus’), että Airpro Oy maksaa saman vuokran kuin edellinen vuokralainen. 24. Kantelijan toimittamien tietojen mukaan ennen kuin terminaali 2:ssa aloitettiin säännöllisen matkustajalentoliikenteen toiminnot huhtikuussa 2003, vanhaa rahtiterminaalia parannettiin ja korjattiin matkustajapalveluihin soveltuvaksi. Kantelija viittaa Airpro Oy:n Suomen lehdistölle antamiin lausuntoihin (17), joiden mukaan terminaali 2:n parannustöihin investoitiin noin 500 000 euroa. 25. Suomen viranomaiset vahvistavat, että terminaali 2:ta korjattiin ja kunnostettiin mutta että kunnostustöihin käytetyt summat eivät olleet merkittäviä. Vaikka komissio oli pyytänyt tarkkoja tietoja kyseisistä rakennustöistä, tietoja ei toimitettu. Kantelija katsoo, että mitkään terminaali 2:een tehdyistä muutoksista tai investoinneista eivät olleet välttämättömiä, koska terminaali 1:ssä oli kapasiteettia uusille lentoyhtiöille, myös low cost -toiminnoille. 2.2.4 Sovellettavat lentoasemamaksut 26. Suomessa Finavia on sääntelyviranomainen, joka vahvistaa kaikilla Finavian lentoasemilla sovellettavat maksut sisältävän hinnaston. Lentoasemamaksujen hinnasto julkaistaan Finavian Internet-sivulla (18). Suomen viranomaiset ilmoittivat 1. vastauksessaan komissiolle, että TMP:n lentoasema on kokonaan Finavian omistama. Komission käytettävissä olevien tietojen mukaan Finavian lentoasemilla sovellettavia liikennemaksuja koskevissa yleisissä säännöksissä ei eroteta toisistaan maksuja, jotka on suoritettava TMP:n lentoaseman terminaali 1:ssä ja terminaali 2:ssa tuotetuista palveluista. 27. Suomen viranomaiset ilmoittivat 1. vastauksessaan, että terminaali 2 on aikaisemmin ollut rahtiterminaalina ja se on vuokrattu vuonna 2003 Airpro Oy:lle kokonaisuudessaan, joten Finavia ei voi periä matkustajamaksua, koska se ei tuota matkustajamaksun perusteena olevia palveluja tuossa terminaalissa. Suomen viranomaiset esittävät 2. vastauksessaan toisen perustelun, jonka mukaan vuonna 1994 terminaali 2 poistettiin matkustajamaksuilla katettavista kuluista ja siirrettiin lentoaseman kaupallisten palvelujen käyttöön. 28. Suomen viranomaiset kiistävät 2. vastauksessaan, että Finavia ja Airpro Oy olisivat vahvistaneet ilman objektiivisia perusteita erilaisia lentoasemamaksuja eri lentoyhtiöille minkään lentoyhtiön eduksi. 2.2.5 Ristikkäistukea Finavia-konsernissa 29. Kantelija katsoo, että Finavia tukee ristiin lentoasemiaan Suomessa. Kantelijan päätelmä perustuu Finavian (19) vuosikertomukseen 2001, jonka mukaan kaikilta 25 lentoasemalta perittyjä matkustajamaksuja käytetään kollektiivisesti lentoasemien ylläpitokustannusten kattamiseen. 30. Suomen viranomaiset ilmoittivat 2. vastauksessaan komissiolle, että vaikka Airpro Oy on kokonaan Finavian omistama tytäryhtiö, Airpro Oy toimii täysin kilpailluilla markkinoilla ja voittoa tuottavasti. Finavia ei subventoi eikä voisikaan subventoida Airpro Oy:tä millään tavalla. On selvää, että Finavian palveluksessa olevien ja Airpro Oy:n palveluksessa olevien henkilöiden palkkatasot, tehtäväkuvat ja muu työoikeudellinen normisto on erilaista. Finavia ei TMP:n lentoaseman toimesta tuota ko. lentoasemalla maahuolintapalveluja. Airpro Oy:n tuote terminaali 2:ssa on täysin uusi ja innovatiivinen. Siinä on yhdistetty terminaalipalvelut ja maahuolintatoiminnot optimaalisella tavalla low cost -tuotteeksi. 31. Suomen viranomaiset katsovat, että mikä tahansa yksityinen sijoittaja Airpro Oy:n asemassa liiketaloudellisesti tarkastellen vuokratessaan kyseessä olevat tilat ja antaessaan sopimuksen mukaiset palvelut sopimushinnoin toimisi liiketaloudellisesti kannattavasti. Airpro Oy toimii tässä kuten mikä tahansa yksityinen yritys eli kannattavasti. Koska yksityinen yritys olisi toiminut vastaavalla tavalla samoissa olosuhteissa, kyse ei voi olla Airpro Oy:n osalta valtiontuesta. 32. Suomen viranomaisten toimittamien tietojen mukaan terminaali 2:n nykyisen toiminnan aikana jokainen vuosi on ollut sekä lentoasemalle että Airpro Oy:lle kannattavaa. Vuonna 2004 lentoaseman saama nettotulo tästä toiminnasta oli noin […] (20) euroa, minkä lisäksi Finavia sai lentoreittimaksuja […] euroa kyseisenä vuonna. Airpro Oy:n saama nettotulo vuonna 2005 oli noin […] euroa. Suomen viranomaisten mukaan tämä osoittaa, että terminaali 2:n toimintaa ei vähimmässäkään määrin subventoida muilta liikenteenharjoittajilta saaduilla tuloilla. Päinvastoin terminaali 2:n tuottama tulo koituu muiden liikenteenharjoittajien hyödyksi lentomaksuja alentaen. 33. On syytä huomata, että Suomen viranomaisten toimittamat tiedot eivät näytä vastaavan nykytilannetta. Suomen viranomaiset totesivat 1. vastauksessaan, että low cost -terminaalijärjestelystä terminaali 2:ssa ’hyötyvät viime kädessä kaikki lentoyhtiöt liikennemaksujen alentumisena tai niiden korotustarpeen vähentymisenä’. Sen sijaan 2. vastauksessaan Suomen viranomaiset katsoivat, että terminaali 2:n tuottama tulo johtaa jopa lentoasemamaksujen alentumiseen. Samanaikaisesti Finavian lentoasemilla vuosina 2006 ja 2007 sovellettavia liikennemaksuja koskevat yleiset säännökset (21) osoittavat päinvastaista suuntausta, eli sovellettavat lentoasemamaksut/verot ovat Finavian lentoasemilla (myös TMP:n lentoasemalla) joko säilyneet ennallaan tai nousseet. Seuraavassa annetaan muutamia esimerkkejä. — laskeutumismaksu: 156,44 euron kiinteä maksu tai 6,84 euroa per tonni (vuosina 2006 ja 2007) — lentoaseman lennonvarmistuspalvelumaksu: 140,00 euroa (vuosina 2006 ja 2007) ja — turvamaksu: 3,24 euroa (2006) tai 4,51 euroa (2007). 34. Suomen viranomaiset ovat esittäneet terminaali 2:ssa tarjotusta tuotteesta tai palvelusta seuraavat tiedot: — Tuote on kokonaan uusi, nykyisille terminaali 1:n palveluille rinnakkainen, mutta merkittävästi alempitasoinen tuote TMP:n lentoasemalla. — Palvelu on avoin kaikille lentoyhtiöille, jotka voivat hyväksyä low cost -terminaalin alhaisemman palvelutason ja sen toimintaperiaatteet. — Liiketoimintasuunnitelman mukaan palvelu on järjestetty siten, että se on erillisenäkin kannattavaa ja voitollista. Koska liiketoimintasuunnitelmaa terminaali 2:n toiminnasta ei koskaan toimitettu komissiolle, se ei voi ottaa kantaa näihin tietoihin. — TMP:n lentoaseman terminaali 2:n low cost -järjestelystä hyötyvät viime kädessä kaikki lentoyhtiöt liikennemaksujen alentumisena tai niiden korotustarpeen vähentymisenä. — Luonteensa mukaisesti low cost -terminaali on edullinen lentoyhtiöille, jotka lentävät kohtuullisen suurilla ja täysillä koneilla ja joiden matkustajat ovat ’point to point’ -matkustajia. Matkustajien saamien palvelujen laatu ja määrä ovat terminaali 2:ssa tasoltaan alempia kuin terminaali 1:ssä. — TMP:n lentoaseman low cost -terminaalin (terminaali 2) käyttöönoton jälkeen terminaali 1:n palvelutaso on säilynyt entisellään. Voidakseen pitää terminaali 2:n palvelun hinnat alhaisina low cost -terminaalin pitäjä edellyttää aikatauluista sopimista ja pidempiaikaisia sopimuksia henkilöstönsä käytön optimoimiseksi. Lentoja ei siis voi aina suorittaa lentoyhtiön pyytämänä ajankohtana, kuten tällä hetkellä terminaali 1:ssä. — Airpro Oy:n 24. maaliskuuta 2003 lähettämässä kirjeessä todetaan, että toiminnot terminaali 2:ssa ’[…] will be based on the capacity to serve a single aircraft at a time, in accordance with a scheduled (sic) agreed with the relevant airline. This will not be a round the clock service but one provided at an agreed time. The terminal only provides handling capacity for point to point traffic. Terminal slots are allocated according by (sic) first come first served basis.’. — Lisäksi kirjeessä tarkennetaan, että ’[…] the low cost terminal will not levy the CAA's general passenger charge, because the CAA does not provide this service at the terminal. Airlines will pay the airport's normal operational charges, such as landing, terminal navigation and security fees in accordance with the CAA's rates. Terminal (sic) provides both the terminal services and handling services in a same package and pricing is based on one charge for both of these services.’. — Airpro Oy:n useille lentoyhtiöille 24. maaliskuuta 2003 lähettämässä kirjeessä oli viitteellinen luettelo low cost -terminaalimaksuista, jotka määräytyvät ilma-aluksen koon mukaan. Kun kyseessä on B737/MD83/A320-tyypin ilma-alus, maahuolinnasta ja terminaalin käytöstä peritään 1 200 euron maksu. Sen lisäksi peritään tavanomaiset Ilmailulaitoksen laskeutumis-, lentoaseman lennonvarmistuspalvelu- ja turvamaksut. 35. Kantelija toteaa, että Airpro Oy ja Finavia ovat rajanneet terminaali 2:n käytön ’point to point’ -liikennettä varten. Kantelijan mukaan TMP:n lentoasemalla toimivien liikenteenharjoittajien erottelulle ei ole perusteltuja syitä. Se katsoo, että tämän syrjivän kohtelun päätarkoituksena on suosia ja tukea yhtä liikenteenharjoittajaa, Ryanairia. 36. Kantelijan kannan mukaan Ryanairille ja sen matkustajille TMP:n lentoaseman terminaali 2:ssa tarjotun palvelun taso ei eroa riittävästi terminaali 1:n tasosta. Kantelija katsoo, että vaikka Ryanairille tuotetut palvelut ja Airpro Oy:lle koituvat kustannukset ovat alhaiset terminaali 2:ssa, tuotetuista palveluista on aiheuduttava jonkinlaisia kustannuksia. Tämä tarkoittaa, että Airpro Oy:lle täytyy aiheutua tappioita näiden palveluiden tuottamisesta. 37. Tehdessään sopimuksen Ryanairin kanssa Airpro Oy tosiasiallisesti vapautti tämän lentoyhtiön yleisesti suoritettavien lentoasemamaksujen suorittamisesta, joten kantelija väittää, että Airpro Oy:lle ja sen emo-organisaatio Finavialle täytyy aiheutua tappioita palvelujen tuottamisesta Ryanairille. Lisäksi väitetään, että Finavia ja/tai Airpro Oy tukee ristiin lentoasemiaan Suomessa käyttämällä kaikilta 25 lentoasemalta perittyjä matkustajamaksuja/-tuloja kollektiivisesti TMP:n lentoaseman terminaali 2:n kustannusten kattamiseen. 2.3 Ryanairiin sovellettavat käyttöehdot 38. Sen sijaan, että Ryanair suorittaisi Finavian lentokentillä yleisesti sovellettavat lentoasemamaksut, Ryanairin ja Airpro Oy:n 3. huhtikuuta 2003 tekemän sopimuksen mukaan Ryanair suorittaa ’kokonaismaksun’, jonka suuruus riippuu päivittäisistä rotaatioista TMP:n lentoasemalla. Mitä useampia rotaatioita Ryanairilla on, sitä pienempi on sen lentokohtaisesti suorittama maksu. 39. Komissio on saanut Suomen viranomaisilta ristiriitaisilta vaikuttavia tietoja lentoasemamaksuista, jotka Ryanairin on suoritettava palveluista TMP:n lentoasemalla. — Suomen viranomaiset ilmoittivat 1. vastauksessaan, että Finavian perimät maksut ilmenevät yksityiskohtaisesti liikennemaksupäätöksestä. Tämän päätöksen mukaisesti kaikki lentoyhtiöt, myös Ryanair, maksavat lennonvarmistuksen maksut (lentoaseman lennonvarmistuspalvelu- ja lentoreittimaksut) samoin perustein. Lisäksi samoin perustein kaikki lentoyhtiöt, myös Ryanair, maksavat lentoasemamaksuista laskeutumismaksun ja turvamaksun. — Airpro Oy:n 24. maaliskuuta 2003 useille lentoliikenteen harjoittajille lähettämän kirjeen, joka koski toiminnan aloittamista TMP:n lentoaseman terminaali 2:ssa, liitteessä I ilmoitettiin mahdollisista TMP:n lentoaseman low cost -terminaalin käytöstä perittävistä maksuista seuraavaa: maahuolinnasta ja terminaalin käytöstä peritään maksu, jonka suuruus riippuu säännöllisen matkustajaliikenteen palveluihin käytettävän ilma-aluksen tyypistä. Terminaali 2:n käytöstä perittävän ’terminaalimaksun’ lisäksi ilmoitettiin perittävän tavanomaiset laskeutumis-, lennonvarmistuspalvelu- ja turvamaksut. — Ryanairin ja Airpro Oy:n välillä 3. huhtikuuta 2003 tehdyn sopimuksen mukaan Ryanair ei kuitenkaan suorita kansainvälistä turvamaksua (22) (3,24 euroa per matkustaja vuonna 2006 ja 4,51 euroa per matkustaja vuonna 2007). Kaikki muut maksut Ryanair suorittaa sopimuksen mukaan ’kokonaismaksuna’, jonka suuruus riippuu päivittäisistä rotaatioista TMP:n lentoasemalla. Mitä useampia rotaatioita Ryanairilla on, sitä pienempi on sen lentokohtaisesti suorittama maksu. Tämä käytäntö näyttäisi poikkeavan sekä Finavian yleisesti soveltamasta liikennemaksupolitiikasta että low cost -terminaalimaksujen viitteellisestä luettelosta, jota Airpro Oy esitti terminaali 2:ssa toiminnan aloittamisesta mahdollisesti kiinnostuneille lentoyhtiöille. 40. Sopimuksen mukaisesti Ryanair ei suorita matkustajamaksua, joka on 9,18 euroa per matkustaja (vuosina 2006 ja 2007 (23)), mutta Ryanairin verkkosivun tiedoista käy ilmi, että tästä vapautuksesta huolimatta Ryanair perii matkustajamaksun (24). Kyseinen maksu peritään kohdan ’Verot ja muut maksut’ (Taxes, Fees & Charges) nojalla, ja sitä kuvataan matkustajamaksuksi, jota ei palauteta . Maksun kuvaus ja suuruus vastaavat Finavian TMP:n lentoasemalla kaikkiin lentoyhtiöihin soveltamaa kansainvälisten lentojen matkustajamaksua (9,18 euroa). 41. Siitä, onko kyseistä maksua pidettävä valtion varoina, Suomen viranomaisten toimittamissa tiedoissa todetaan seuraavaa: Kuluttajavalituslautakunnan täysistuntopäätösten nrot 04/35/1225, 04/35/1304, 04/35/1146 mukaan ’ lentoyhtiön tuli palauttaa käyttämättömästä lentolipusta lipun hintaan sisältyneet viranomaisille suoritettavat verot ja maksut kokonaisuudessaan, koska muuten lentoyhtiö saisi perusteetonta etua . Päätös nro 04/35/1146 koski juuri Ryanairia.’ Tämä viittaisi siihen, että Suomen viranomaiset pitävät matkustajamaksua luonteeltaan viranomaisille maksettavana maksuna. Sen vuoksi näyttäisi siltä, että viranomaiset eivät peri kyseistä maksua Ryanairilta. 2.4 Arvioitava toimenpide 42. Edellä olevasta tosiseikkojen kuvauksesta seuraa, että komissio tutkii tässä tapauksessa kolmea erillistä mutta toisiinsa liittyvää toimenpidettä: — terminaali 2:n muutostöihin liittyvä tuki infrastruktuurille — toimintatuki ja ristikkäistuki Finavian ja Airpro Oy:n välillä — Ryanairille tarjotut etuudet ja ehdot TMP:n lentoasemalla. 3. TUEN OLEMASSAOLON ARVIOINTI 43. EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: ’Jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhtenäismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan’, joten toimenpiteen on täytettävä seuraavat edellytykset; — toimenpide on myönnetty valtion varoista suoraan tai välillisesti, — toimenpiteestä koituu valikoivaa etua ja — toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla. 44. Arvioitaessa sitä, onko lentoaseman hallinnointi sinällään taloudellista toimintaa, Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa ’Aéroports de Paris’ antamassaan tuomiossa (25), että lentoasemien hallinnointi ja käyttö, mukaan luettuna lentoasemapalvelujen tuottaminen lentoyhtiöille ja eri palvelujen tarjoajille lentoasemalla, on taloudellista toimintaa, sillä siinä lentoaseman rakennelmat ja laitteet annetaan lentoyhtiöiden ja erilaisten palvelujen tarjoajien käyttöön sellaista maksua vastaan, jonka määrän hallinnoija vahvistaa vapaasti, ja jos hallinnoija on julkisoikeudellinen laitos, kyseinen toiminta ei kuulu julkisen vallan käyttöön ja se voidaan erottaa julkisen vallan käyttöön liittyvästä toiminnasta. Lentoaseman pitäjä siis harjoittaa periaatteessa taloudellista toimintaa EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä, ja siihen sovelletaan valtiontukea koskevia sääntöjä. Kun lentoasema harjoittaa taloudellista toimintaa, se on näin ollen oikeudellisesta asemastaan ja rahoitustavastaan riippumatta yritys EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä, ja siihen sovelletaan perustamissopimuksen sääntöjä valtiontuesta (26). 3.1 Valtion varojen siirto 45. Komissio katsoo tässä vaiheessa, että edellä kuvattuja toimenpiteitä on pidettävä valtion varojen siirtona. Valtionavun käsitettä sovelletaan mihin tahansa suoraan tai välillisesti myönnettyyn etuun, joka on rahoitettu valtion varoin itse valtion tai siirretyn toimivallan nojalla välittäjänä toimivan elimen toimesta. Tässä tapauksessa kaikki kolme toimenpidettä — TMP:n lentoaseman terminaali 2:een liittyvät investoinnit säännöllisen matkustajaliikenteen palveluja varten, Finavia-konsernin ja Airpro Oy:n toiminta Finavian hallinnoimilla lentoasemilla Suomessa ja Ryanairille myönnetty kohtelu TMP:n lentoasemalla — näyttäisivät olevan tuen myöntämistä valtion varoista. 46. On myös selvää, että valtio vastaa päätöksistä, jotka koskevat valtion varojen myöntämistä TMP:n lentoasemalle. Suomen viranomaiset esittivät 27. huhtikuuta 2005 päivätyssä kirjeessään low cost -lentoliikennepalvelujen käyttöönotolle Suomessa seuraavat perusteet: — Suomi oli Luxemburgin ohella ainut valtio EU:ssa, jossa ns. halpalentoyhtiöt eivät liikennöineet; — Suomen syrjäisestä maantieteellisestä asemasta — etäällä merien takana (Suomenlahti ja Pohjanlahti) — johtuu, ettei kuluttajien tarpeita nopeisiin yhteyksiin muihin EU-valtioihin voida korvata muilla liikennemuodoilla, kuten raide- tai tieliikenteellä. Koska Suomessa ei ole merkittäviä muita lentoasemia kuin Finavian lentoasemat, on ns. low cost -kysyntään kyettävä vastaamaan niillä lentoasemilla. 47. Sen vuoksi on selvää, että päätös edistää halpalentoyhtiöiden toiminnan aloittamista Suomessa tehtiin hallituksen tasolla ja että valtio antoi vastuun tämän päätöksen täytäntöönpanosta toiminnanharjoittajilleen — Ilmailulaitokselle (sittemmin Finavia) ja Airpro Oy:lle. 48. Kuten edellä on todettu, komissiolla on vakavia epäilyjä Finavian riippumattomudesta suhteessa valtioon: — Finavia on sataprosenttisesti valtion omistama; — Suomen viranomaiset ovat antaneet selvityksen low cost -matkustajapalvelujen aloittamisen tärkeydestä Suomessa ja palvelujen sijoittamisesta yhdelle Finavian lentoasemista; — Finavia on rahoituspäätöstensä osalta valtiosta riippuvainen. Sen on saatava valtioneuvostolta lupa lainojen nostoon ja takausten antamiseen tytäryhtiöilleen. 49. Komissiolla on vakavia epäilyjä Airpro Oy:n riippumattomuudesta suhteessa emoyhtiöönsä Finaviaan ja sitä kautta valtioon: — Airpro Oy on Finavian perustama ja sen sataprosenttisesti omistama ja valvoma yhtiö; — Airpro Oy toimii ainoastaan Finavian lentoasemilla; — Finavian tytäryhtiöt, myös Airpro Oy, toimivat suoraan Finavian hallituksen alaisuudessa. 50. Sen vuoksi näyttää selvältä, että Finavian ja Airpro Oy:n toimia ja päätöksiä voidaan pitää valtion toimina ja päätöksinä. 3.2 Valikoiva etu 51. Tarkastellessaan sitä, koituuko tutkittavana olevista toimenpiteistä valikoivaa etua Finavialle ja Airpro Oy:lle ja/tai Ryanairille, komissio määrittää, myönnetäänkö tietyille toimijoille, eli Finavialle ja/tai Airpro Oy:lle, lentoaseman tasolla etuuksia, ja myönnetäänkö TMP:n lentoasemalla yhdelle lentoyhtiölle (Ryanairille) etuuksia verrattuna muihin poikkeamalla yleisesti sovellettavista lentoasemamaksuista. 52. Viime aikoihin asti lentoasemien kehittäminen perustui usein pelkästään alueellisiin näkökohtiin. Lentoasemien toiminta järjestettiin osana hallintoa pikemmin kuin kaupalliseen yritykseen verrattavalla tavalla. 53. Näissä olosuhteissa lentoasemien ja niiden infrastruktuurin rahoitusta pidettiin yleisen edun mukaisten palvelujen piiriin kuuluvana eikä se periaatteessa aiheuttanut valtiontukea koskevia ongelmia. 54. Viime vuosina tilanne on kuitenkin muuttunut. Vaikka joihinkin tapauksiin saattaa edelleen liittyä aluesuunnittelun näkökohtia ja hallinnollisia rakenteita, useimmilla lentoasemilla on siirrytty valtion valvonnasta aluetason valvontaan, ja niiden hallinnoinnista vastaa joissakin tapauksissa julkinen yhtiö tai jopa yksityinen sektori. Yksityisen sektorin lentoasematoiminta on yleensä kehittynyt niin, että pääoma on yksityistetty tai omistuspohjaa laajennettu vähitellen. Pääomasijoitusyhtiöt sekä sijoitus- ja eläkerahastot ovat viime vuosina osoittaneet suurta kiinnostusta lentoasemien hankintaan. 55. Tämän vuoksi yhteisön lentoasemilla on viime vuosina tehty perusteellisia organisatorisia muutoksia, joiden taustalla on paitsi yksityisten sijoittajien aktiivinen kiinnostus lentoasemia kohtaan myös viranomaisten suopeampi asenne sitä kohtaan, että yksityinen sektori osallistuu lentoasemien kehittämiseen. Tämän vuoksi lentoasemien toiminta on nykyään entistä monipuolisempaa ja myös monimutkaisempaa. 56. Viimeaikaiset muutokset ovat johtaneet myös lentoasemien välisten kaupallisten suhteiden muuttumiseen. Aiemmin lentoasemia hallinnoitiin pääasiassa infrastruktuureina, jolloin tavoitteet liittyivät liikenneyhteyksiin ja aluekehitykseen, kun taas viime vuosina lentoasemien tavoitteet ovat muuttuneet kaupallisemmiksi ja lentoasemat kilpailevat keskenään lentoliikenteen lisäämisessä. 57. Lentoasemien muuttunut luonne on siksi otettava huomioon valtiontukilainsäädäntöön perustuvassa lentoasematoimintojen oikeudellisessa arvioinnissa. Lentoasemien rakentamista ja käyttöä ei voida enää pitää viranomaisen suorittamana tehtävänä, joka jää periaatteessa valtiontuen valvonnan ulkopuolelle. Tämän johdosta yhteisöjen tuomioistuin on vuonna 2000 todennut, että suuren kansainvälisen lentokentän hallinnointi on taloudellista toimintaa (27). Alalla meneillään oleva kehitys huomioon ottaen komissio on vuonna 2005 hyväksymissään suuntaviivoissa laajentanut kyseisen lähestymistavan koskemaan kaikentyyppisiä lentoasemia, myös pienempiä (kuten tässä päätöksessä tarkasteltavana oleva lentoasema). 58. Viimeaikaiset muutokset huomioon ottaen komissio katsoo, että vuodesta 2000 ei ole enää mahdollista ennakkoon jättää soveltamatta valtiontukisääntöjä lentoasemiin, joten se soveltaa täysimääräisesti kyseisiä sääntöjä käsiteltävänä olevaan asiaan kyseisestä vuodesta alkaen. 3.2.1 Finavialle ja/tai Airpro Oy:lle myönnetyt edut 59. Suomen viranomaiset ovat todenneet, että sekä Finavia and Airpro Oy tuottavat voittoa. Mitään todisteita ei ole kuitenkaan toimitettu siitä, ovatko näiden kahden yhtiön kaikki toiminnot (useilla lentoasemilla) voitollisia ja ovatko ne sitä myös TMP:n lentoasemalla. Tässä vaiheessa komissio ei voi sulkea pois mahdollisuutta, että joko Finavia tai Airpro Oy tukevat toimintojaan TMP:n lentoasemalla ristiin muilla lentoasemilla kertyvillä tuloilla tai tuloilla, jotka saadaan TMP:n lentoasemalla perityistä maksuista. 60. Koska muutostöiden jälkeen terminaali 2:ta on hallinnoinut yksinomaan Airpro Oy, Finavian tekemiä investointeja TMP:n lentoasemalla aiemman rahtiterminaalin muuttamiseen matkustajaterminaali 2:ksi voidaan myös pitää Airpro Oy:lle koituvana valikoivana etuna. 61. Koska komissio on saanut Suomen viranomaisilta ristiriitaisia tietoja Airpro Oy:n maksamasta vuokrasta, se ei voi ottaa lopullisesti kantaa Airpro Oy:n maksamaan vuokraan eikä se voi sulkea pois mahdollisuutta, että vuokra on markkinahintaa alhaisempi (28) ja siitä voi siksi koitua taloudellista etua Airpro Oy:lle ja/tai Finavialle, jotka molemmat ovat sataprosenttisesti valtion omistamia. 3.2.2 Ryanairin etuuskohtelu TMP:n lentoasemalla 62. Kuten edellä on todettu ja Ryanairin ja Airpro Oy:n välillä 3. huhtikuuta 2003 tehdyssä sopimuksessa määrätään, Ryanair suorittaa ’kokonaismaksun’, jonka suuruus riippuu päivittäisistä rotaatioista TMP:n lentoasemalla. Ryanair on TMP:n lentoasemalla vapautettu kaikilla Finavian lentoasemilla yleisesti sovellettavien lentoasemamaksujen suorittamisesta. 63. Komissiolla on epäilyjä siitä, onko Ryanairin Airpro Oy:lle suorittama TMP:n lentoasemaa koskeva kokonaismaksu, jonka myötä kyseinen lentoyhtiö on vapautettu muihin lentoyhtiöihin yleisesti sovellettavien lentoasemamaksujen suorittamisesta, tosiasiallisesti kustannusperusteinen. Kyseiset epäilyt perustuvat Finavian ja Airpro Oy:n väliseen sidossuhteeseen. 64. Vaikka Ryanair on sopimuksen mukaan vapautettu suorittamasta matkustajamaksua TMP:n lentoasemalta lähtevistä lennoistaan, se näyttää perivän matkustajiltaan ’matkustajapalvelumaksun’, jota valtio ei sen jälkeen peri itselleen. Kohdan ’Verot ja maksut’ (Taxes, Fees & Charges) nojalla matkustajilta perittävät maksut sisältävät matkustajamaksun, jota ei palauteta ja joka on samansuuruinen kuin Finavian TMP:n lentoasemalla kaikkiin lentoyhtiöihin soveltama kansainvälisten lentojen matkustajamaksu (9,18 euroa). Tätä etuutta ei näytetä myönnettävän muille lentoyhtiöille. 3.2.3 Päätelmä 65. Näin ollen, edellä esitetyistä syistä, tutkittavana oleviin toimenpiteisiin näyttäisi liittyvän valikoivan edun olemassaolo suhteessa Finaviaan ja/tai Airpro Oy:hyn ja Ryanairiin. 3.3 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus kauppaan 66. Kun luetelluista toimenpiteistä koituu valikoivaa etua TMP:n lentoasemalle, terminaali 2:n pitäjälle Airpro Oy:lle ja lentoliikenteen harjoittajalle Ryanairille, komissio katsoo, että toimenpiteet aiheuttavat kilpailun vääristymistä ja vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. 67. Kuten edellä on mainittu, Euroopan yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa ’Aéroports de Paris’ antamassaan tuomiossa (29), että lentoaseman hallinnointi on taloudellista toimintaa, johon sovelletaan valtiontukea koskevia sääntöjä. Kaikista lentoasemien hyväksi toteutettavista toimenpiteistä, jotka saattavat olla valtiontukea, on ilmoitettava, jotta toimenpiteen vaikutukset kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan voidaan arvioida. Päätöksestä tehdä muutostöitä terminaali 2:ssa ja ilmoittaa halpalentoyhtiöille mahdollisuudesta aloittaa toiminta Suomessa ei ilmoitettu komissiolle. 68. Liikennöinnin nopea kasvu TMP:n lentoasemalla alkoi sen jälkeen, kun Ryanair oli tehnyt sopimuksen Airpro Oy:n kanssa Ryanairin toiminnasta TMP:n lentoaseman terminaali 2:ssa. Finavian vuosikertomuksen 2004 mukaan TMP:n lentoasema nousi vuonna 2004 Suomen kolmanneksi suurimmaksi lentoasemaksi, ja sen kansainvälisen liikenne kasvoi 85 % vuonna 2004. Näin ollen ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että TMP:n lentoaseman saapuvalla ja lähtevällä lentoliikenteellä on vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan. 69. On selvää, että lentoaseman hallinnointi ja käyttö sekä säännöllisen matkustajaliikenteen palvelut ovat markkinapalveluja, joista eri jäsenvaltioiden yritykset kilpailevat. Myös Ryanairin TMP:n lentoasemalla saamat taloudelliset edut lujittavat sen asemaa suhteessa kilpailijoihin Euroopan laajuisilla lentomatkustajapalveluiden markkinoilla. 3.4 Markkinataloussijoittajaperiaatteen mahdollinen soveltaminen 70. Jotta toimenpidettä voidaan pitää valtiontukena, EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa lueteltujen kaikkien edellytysten on täytyttävä. Toimenpide saattaa näyttää täyttävän 87 artiklan 1 kohdan valtiontukea koskevat edellytykset, mutta sitä ei silti pidetä valtiontukena, koska se täyttää yksityistä markkinataloussijoittajaa koskevan periaatteen edellytykset. Periaatteen mukaan julkiset investoinnit tai pääomasijoitukset eivät ole valtiontukea, jos tavanomaisissa markkinatalouden olosuhteissa toimiva yksityinen sijoittaja toimisi vastaavasti (30). 71. Näin ollen komissio tarkastelee, vastaako tutkittavana olevan asian mukainen tilanne yksityistä markkinataloussijoittajaa koskevaa periaatetta (31), ja viranomaisen (tässä tapauksessa Suomen valtio, Finavia ja/tai Airpro Oy) käyttäytymistä on sen vuoksi verrattava yksityisen sijoittajan oletettuun käyttäytymiseen, kuten yksityisen holding-yhtiön tai yksityisen konsernin käyttäytyminen, joka noudattaa kokonaisvaltaista tai alakohtaista rakennepolitiikkaa ja jota ohjaavat pidemmän aikavälin kannattavuusnäkymät (32). 72. Sen vuoksi komissio tutkii, i) toimiko Finavia yksityisenä sijoittajana muuttaessaan terminaali 2:n low cost -terminaaliksi, ii) toimiko Finavia yksityisenä sijoittajana vuokratessaan terminaali 2:n Airpro Oy:lle ja iii) toimiko Airpro Oy lentoasema- ja liitännäispalveluja tuottavana tavanomaisena yrityksenä tehdessään Ryanairin kanssa sopimuksen (joka liittyy myös tavanomaisesti Finavialle suoritettaviin maksuihin). 73. Käsiteltävänä olevassa asiassa Suomen viranomaiset ovat ilmoittaneet, että sekä Finavia että Airpro Oy tuottavat voittoa, mutta kyseisten yhtiöiden erityisistä toiminnoista TMP:n lentoasemalla ja terminaali 2:ssa ei ole saatu tietoja. Myöskään Ryanairin kanssa tehtyä järjestelyä koskevaa liiketoimintasuunnitelmaa ei ole toimitettu. Sen vuoksi komissiolla on vakavia epäilyjä siitä, olisiko yksityinen sijoittaja tehnyt vastaavia järjestelyä. 3.5 Päätelmät 74. Koska kyseisiin toimenpiteisiin liittyy valtion varoja ja toimenpiteet on suunnattu jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttavia taloudellisia toimintoja suorittaviin yrityksiin eivätkä ne näytä täyttävän markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testiä ja voivat sen vuoksi vääristää tai uhata vääristää kilpailua, komissio katsoo tässä vaiheessa, että kyseisiin toimenpiteisiin liittyy EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. 4. ARVIO TUEN SOVELTUVUUDESTA YHTEISMARKKINOILLE 75. Pääteltyään, että edellä lueteltuihin toimenpiteisiin liittyy valtiontukea, komissio tutkii kyseisiä toimenpiteitä ottaen huomioon EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohta, jossa määrätään poikkeuksista 87 artiklan 1 kohdassa vahvistettuun yhteismarkkinoille soveltumattomuutta koskevaan yleissääntöön. 76. EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan poikkeuksia ei sovelleta käsiteltävänä olevaan asiaan, koska kyseiset toimenpiteet eivät ole luonteeltaan sosiaalisia eikä niitä myönnetä yksittäisille kuluttajille. Niillä ei myöskään korvata luonnonmullistusten tai poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttamaa vahinkoa, eikä niitä myönnetä Saksan liittotasavallan alueille, joihin Saksan jako on vaikuttanut. 77. Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdassa luetellaan tukityypit, joita voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvina. 78. Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a ja c alakohtaa kehityksen edistämisestä tietyillä alueilla ei sovelleta, koska komissiolla ei ole tietoja tai todisteita, joiden mukaan tukea on tarkoitus käyttää aluekehityksen tarkoituksiin. 79. Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b ja d alakohtaa ei sovelleta, koska tukea ei ole tarkoitettu Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen tai jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen tai kulttuurin tai kulttuuriperinnön edistämiseen. 80. Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan poikkeusta, joka koskee tukea tietyn taloudellisen toiminnan kehityksen edistämiseen, voidaan soveltaa tuen yhteismarkkinoille soveltuvuuden arvioinnissa. 4.1 Valtiontuki lentoaseman infrastruktuurin parantamiseen 81. Komissio on äskettäin täsmentänyt perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamista koskevaa käytäntöään lentoliikenteen alalla asiakirjassa Yhteisön suuntaviivat lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta (33) (jäljempänä 'vuoden 2005 suuntaviivat'). 82. On syytä huomata, että vuoden 2005 suuntaviivojen (34) mukaan ’komissio tutkii kaikki tuet, jotka on myönnetty lentoasemien infrastruktuurin rahoittamiseen tai toiminnan aloittamiseen ilman sen lupaa eli perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan vastaisesti, näiden suuntaviivojen perusteella, jos tuen myöntäminen on aloitettu sen jälkeen kun suuntaviivat on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Muussa tapauksessa se arvioi tukea niiden sääntöjen pohjalta, joita sovelletaan silloin kun tuen myöntäminen alkoi’. Koska tämän päätöksen aiheena oleva toimenpide on vuoden 2005 suuntaviivoja aiempi, komissio tarkastelee ilmoitettuja toimenpiteitä tuen maksamisen ajankohtana sovelletun lainsäädännön ja käytännön pohjalta. 83. Komission olisi sen vuoksi käsiteltävänä olevassa asiassa sovellettava suoraan perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa ottaen huomioon erityisesti sen aiemmin noudattama käytäntö kyseisellä alalla. Tältä osin komissio muistuttaa 19. tammikuuta 2005 tekemästään päätöksestä (35), joka koskee alueellisten lentoasemien rakentamisen ja kehittämisen puiteohjelmaa Saksan liittotasavallassa ja jossa komissio toteaa, että alueellisten lentoasemien kehittäminen ja parantaminen voisivat aiheuttaa valtiontukeen liittyviä ongelmia mutta että tietyin edellytyksin niitä voitaisiin pitää perustamissopimuksen mukaisina. Vuoden 2005 suuntaviivoissa määritellään kyseiset olosuhteet ja vahvistetaan komission käytäntö tältä osin. Näin ollen komissio päättelee, että vakiintuneen käytännön mukaan tukea voidaan pitää 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella yhteismarkkinoille soveltuvana, jos seuraavat edellytykset täyttyvät: — infrastruktuurin rakentaminen ja käyttö vastaavat jotakin selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta (aluekehitys, liikenneyhteyksien parantaminen jne.); — infrastruktuuri on tarpeen ja oikeasuhteinen vahvistetun tavoitteen kannalta; — infrastruktuurin käyttöön liittyvät odotukset ovat tyydyttäviä keskipitkällä aikavälillä, erityisesti kun niitä verrataan jo olemassa olevan infrastruktuurin käyttöön; — kaikilla mahdollisilla käyttäjillä on tasavertainen ja syrjimätön oikeus infrastruktuurin käyttöön; — tuki ei vaikuta kaupan kehitykseen tavalla, joka on ristiriidassa yhteisön etujen kanssa. i) Infrastruktuurin rakentaminen ja käyttö vastaavat jotakin selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta (aluekehitys, liikenneyhteyksien parantaminen jne.) 84. Suomen viranomaisten antaman selvityksen mukaan Suomen syrjäisestä maantieteellisestä asemasta — etäällä merien takana (Suomenlahti ja Pohjanlahti) — johtuu, ettei kuluttajien tarpeita nopeisiin yhteyksiin muihin EU-valtioihin voida korvata muilla liikennemuodoilla, kuten raide- tai tieliikenteellä. 85. Koska Suomessa ei ole muita merkittäviä lentoasemia kuin Finavian omistamat lentoasemat, low cost -palvelujen kysyntään on vastattava joka tapauksessa kyseisillä lentoasemilla. Komissiolle ei ole esitetty liiketoimintasuunnitelmaa, jossa aluekehityksen tavoitteet ja liikenneyhteydet määriteltäisiin yksityiskohtaisemmin, joten on pidettävä Suomen viranomaisten käsityksenä, että low cost -palveluille on olemassa yleisesti kysyntää ja että antamalla halpalentoyhtiöille tarvittava mahdollisuus palvelujen tuottamiseen korjataan liikenneyhteyksien puutteita lentoliikennemarkkinoilla. 86. Tässä vaiheessa komissiolla ei ole käytettävissä riittävästi tietoja voidakseen ottaa kantaa siihen, täyttyykö tämä edellytys, ja se pyytää Suomen viranomaisia perustelemaan kantaansa tarkemmin. ii) Infrastruktuuri on tarpeen ja oikeasuhteinen vahvistetun tavoitteen kannalta 87. Kantelijan näkemyksen mukaan terminaali 2:ssa ei olisi tarvinnut tehdä muutostöitä, koska terminaali 1:ssä oli riittävästi kapasiteettia uusille liikenteenharjoittajille säännöllisen matkustajaliikenteen palvelujen tuottamiseksi. 88. Koska komissiolle ei ole toimitettu liiketoimintasuunnitelmaa low cost -terminaalin perustamisesta TMP:n lentoasemalle, komissio ei voi ottaa kantaa terminaali 2:ssa tehtyjen investointien tarpeellisuuteen ja oikeasuhteisuuteen. Sen vuoksi komissiolla on epäilyjä kyseisen edellytyksen täyttymisestä. iii) Infrastruktuurin käyttöön liittyvät odotukset ovat tyydyttäviä keskipitkällä aikavälillä, erityisesti kun niitä verrataan jo olemassa olevan infrastruktuurin käyttöön 89. Tältä osin komissio määrittää, onko kyseiseen lisäinfrastruktuuriin tarvetta ja johtaako se kilpailun vääristymiseen. Kuten edellä on todettu, lentoasemalla ei katsottu olevan lisäinfrastruktuurin tarvetta. Koska komissiolle ei ole toimitettu liiketoimintasuunnitelmaa low cost -terminaalin perustamisesta TMP:n lentoasemalle, komissiolla on epäilyjä kyseisen edellytyksen täyttymisestä. iv) Kaikilla mahdollisilla käyttäjillä on tasavertainen ja syrjimätön oikeus infrastruktuurin käyttöön 90. Vaikka Suomen viranomaisten mukaan mikä tahansa lentoyhtiö voi ryhtyä käyttämään terminaali 2:ta samoin perustein ja kaikille ehdokkaille oli ilmoitettu asiasta, tässä vaiheessa käytettävissään olevien tietojen perusteella komissio päättelee, että jos jokin muu yhtiö olisi kiinnostunut toimimaan terminaali 2:ssa, se ei voi sulkea pois Airpro Oy:n harkintavallan käyttöä yksittäisiin lentoliikenteen harjoittajiin sovellettavien lentoasemamaksujen määrittämisessä, joten lentoyhtiöiden kohtelu ei olisi tasavertaista. Ryanairin kanssa tehty sopimus on julistettu salaiseksi, joten muut lentoyhtiöt eivät voisi olla varmoja siitä, että niille tarjotaan samat ehdot. Lisäksi näyttäisi siltä, että Airpro Oy:n ja Ryanairin välillä tehdyn sopimuksen ehdot eivät vastaa ehtoja, joita mainostettiin julkisesti muille lentoyhtiöille — joten ensi näkemältä kyse on syrjivästä kohtelusta. Terminaali 2:n käyttöön saattaa myös liittyä kapasiteetin rajoituksista aiheutuvia ongelmia. Näin ollen komissiolla on epäilyjä kyseisen edellytyksen täyttymisestä. 91. Edellä esitetty huomioon ottaen komissio tarvitsee lisätietoja seuraavista seikoista: — olivatko terminaali 2:n investoinnit välttämättömiä vai oliko terminaali 1:ssä riittävästi kapasiteettia uusille liikenteenharjoittajille, myös low cost -matkustajapalveluille; ja — onko muilla käyttäjillä mahdollisuus käyttää kyseistä infrastruktuuria tasavertaisesti ja syrjimättömästi; — yksityiskohtainen selvitys investoinneista, jotka tehtiin TMP:n lentoaseman vanhan rahtiterminaalin muuttamiseksi matkustajaliikenteen terminaali 2:ksi, kyseisten investointien määrästä ja rahoitustavasta. 4.2 Toimintatuki TMP:n lentoaseman pitäjille Finavialle ja Airpro Oy:lle 92. Kuten edellä on todettu, lentoaseman infrastruktuurin hallinnointi ja käyttö on valtiontuen valvonnan piiriin kuuluvaa taloudellista toimintaa. 93. Kuten edellä on kuvattu, Finavia on kokonaan valtion omistama ja valtiosta riippuvainen ei ainoastaan linjapäätöstensä, vaan myös rahoitusjärjestelyjensä osalta. Airpro Oy oli ja on edelleen Finavian sataprosenttisesti omistama tytäryhtiö. 94. Komissio epäilee tutkimuksensa tässä vaiheessa, voidaanko Finaviaan ja Airpro Oy:hyn liittyviä julkisia rahoitustoimia pitää yhteismarkkinoille soveltuvana perustamissopimuksessa määrättyjen poikkeusten nojalla. 95. Tältä osin ainoa sovellettava määräys voisi olla joko 87 artiklan 3 kohdan c alakohta tai 86 artiklan 2 kohta. 96. Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa, joka koskee tukea tietyn taloudellisen toiminnan kehityksen edistämiseen, ei todennäköisesti voida soveltaa tutkittavana olevaan asiaan, koska sekä Finavialle että Airpro Oy:lle myönnetty luonteeltaan toimintatuelta vaikuttava taloudellinen tuki ei näytä olevan tarpeen eikä oikeasuhteista yleisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi eikä siihen liity yrityksen uudelleenjärjestelyä. 97. Jotta 86 artiklan 2 kohtaa voidaan soveltaa, Suomen viranomaisten olisi osoitettava, että sekä Finavialle että Airpro Oy:lle on TMP:n lentoaseman osalta asetettu yleishyödyllinen julkisen palvelun velvoite. 98. Suomen viranomaiset eivät ole ilmoittaneet komissiolle asettaneensa Finavialle tai Airpro Oy:lle tällaista julkisen palvelun velvoitetta. Tässä yhteydessä komissio palauttaa mieliin vuoden 2005 suuntaviivojen 34 kohdan, jonka mukaan koko lentoaseman pitäminen voidaan katsoa julkisen palvelun velvoitteeksi ainoastaan poikkeustapauksissa. 99. Nämä näkökohdat huomioon ottaen komissiolla on tässä vaiheessa epäilyjä siitä, voidaanko Finavialle ja Airpro Oy:lle myönnettyä mahdollista valtiontukea pitää yhteismarkkinoille soveltuvana. 100. Tämä asia ja edellä esitetyt seikat huomioon ottaen komissiolla on epäilyjä seuraavista seikoista: — onko Finavian toiminta täysin valtiosta riippumatonta; — tukeeko Finavia ristiin lentoasemiaan Suomessa käyttämällä kaikilta 25 lentoasemalta perittyjä matkustajamaksuja/-tuloja kollektiivisesti TMP:n lentoaseman terminaali 2:n kustannusten kattamiseen; — onko Airpro Oy riippumaton emoyhtiöstään operatiivisesti ja päätöksenteon osalta tuottaessaan palveluja TMP:n lentoasemalla ja muilla Finavian lentoasemilla ja miten Finavian ja Airpro Oy:n johto on erotettu toisistaan; — kattavatko Airpro Oy:n toiminnasta TMP:n lentoasemalla saadut tulot todelliset kustannukset vai kattaako Airpro Oy tuottamistaan palveluista koituvia kustannuksia tukemalla ristiin omia toimintojaan. 4.3 Tuki Ryanairille 101. Komissio tutkii myös, voidaanko yhteismarkkinoille soveltuvana pitää yksinomaan Ryanairille myönnettyjä edullisia ehtoja, joihin liittyy alennettuja maksuja ja tulojen menetystä. 102. Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan poikkeus, joka koskee tukea tietyn taloudellisen toiminnan kehityksen edistämiseen, saattaa olla sovellettavissa käsiteltävänä olevaan asiaan. 103. Komissio toteaa, että tuen tavoite ei koske tutkimusta ja kehitystä, ympäristönsuojelua, yritysten pelastamista ja rakenneuudistusta, pieniä ja keskisuuria yrityksiä tai pääomasijoituksia. Sen vuoksi perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrättyä poikkeusta ei voida ottaa huomioon kyseisten horisontaalisten puitteiden nojalla. 104. Kuten edellä on todettu, komissio on äskettäin täsmentänyt perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamista koskevaa käytäntöään lentoliikenteen alalla asiakirjassa Yhteisön suuntaviivat lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta. Sen mukaan komissio arvioi sääntöjenvastaisen (ilmoittamatta jätetyn) tuen soveltuvuutta niiden sääntöjen pohjalta, joita sovellettiin silloin kun tuen myöntäminen alkoi. Koska Airpro Oy:n ja Ryanairin välinen sopimus tehtiin huhtikuussa 2003, komissio tarkastelee tätä toimenpidettä tuen maksamisen alkamisajankohtana sovelletun lainsäädännön ja käytännön pohjalta. 105. Myöskään ilmailualan valtiontukea koskevia suuntaviivoja vuodelta 1994 (ts. 13 vuotta sitten hyväksyttyjä suuntaviivoja) ei voida soveltaa käsiteltävänä olevaan asiaan. Vuoden 1994 suuntaviivojen osalta on syytä yleisesti pitää mielessä, että komission mukaan toimintatukea on mahdollista myöntää lentoreittien liikennöintiin vain kahdessa selkeästi määritellyssä tapauksessa: — kun jäsenvaltio soveltaa asetuksen (ETY) N:o 2408/92 julkisen palvelun velvoitteita koskevan 4 artiklan säännöksiä; käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole kyse tällaisesta tapauksesta; — kun sovelletaan perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan a alakohtaa; myöskään tätä kohtaa ei voida soveltaa käsiteltävänä olevaan asiaan. 106. Komission on tarpeen käsiteltävänä olevassa asiassa soveltaa suoraan perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa ottaen huomioon erityisesti kyseisellä alalla aiemmin noudattamansa käytäntö ja vuoden 2005 suuntaviivoissa siihen tehdyt täsmennykset. 107. Ennen Airpro Oy:n ja Ryanairin välillä tehdyn sopimuksen voimaantuloa noudattamansa käytännön mukaisesti komissio katsoi, että ottaen huomioon lentoliikenteen ja lentoasematoiminnan taloudellisen kehityksen, joka oli tulosta lentoliikenteen palvelujen markkinoiden täysimääräisestä vapauttamisesta EU:ssa vuonna 1997, 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrättyä poikkeusta voitiin käyttää oikeusperustana alueellisilta lentoasemilta lähtevien uusien reittien aloittamistuen myöntämiselle, kun otetaan huomioon tällaisen tuen merkitys alueellisten lentoasemien kehittämisen kannalta. 108. ’Charleroi’-päätöksen 356 kohdassa todetaan tästä asiasta seuraavaa: ’Tältä osin komissio esittää ja toteuttaa tässä päätöksessä myös käytännössä näkemyksensä siitä, että sivulentoasemien käytön lisääntyminen vaikuttaa myönteisesti lentoliikenteen ruuhkautumisen torjuntaan tärkeimmillä eurooppalaisilla keskuslentoasemilla. Euroopan sisäisten lentojen liikennöiminen useammasta yhteyspisteestä käsin on tämän asian kannalta myönteinen seikka, mutta tällaiset yhteyspisteet voivat yleensä kehittyä vain alkuvaiheessa saamansa julkisen kannustuksen avulla. Jos lentoasemille tarjottava rahoitus on avointa, syrjimätöntä ja suhteellista ja valtiontukia myönnetään lentoyhtiöille yhteisen edun mukaisesti, lentoasematoimintaa voidaan kehittää perustamissopimuksen sääntöjä noudattaen. Tässä hengessä tässä päätöksessä hyväksytään ensimmäistä kertaa käynnistystuen myöntäminen lentoliikenteen alalla samalla kun siinä varmistetaan valtiontukia koskevien tavanomaisten sääntöjen noudattaminen.’. 109. Kyseisiä perusteita on täsmennetty vuoden 2005 suuntaviivoissa, joiden 79 kohdan mukaan komissio voi pitää 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvana tukea, jota myönnetään lentoliikenteen harjoittajille, joilla on jäsenvaltion antama voimassa oleva liikennelupa, sellaisia reittejä varten, joita liikennöidään luokkiin C ja D (tai poikkeuksellisesti luokkaan B) kuuluvien alueellisten lentoasemien ja jonkin muun unionin lentoaseman välillä ja jotka osoittautuvat kannattavaksi pitkällä aikavälillä, jos tukea myönnetään ainoastaan toiminnan aloittamisesta aiheutuviin ylimääräisiin kustannuksiin, tuki vähenee asteittain ja on ajallisesti rajattu sekä sidoksissa kuljetettujen matkustajamäärien kehitykseen ja jos tuki on syrjimätöntä ja avointa ja siihen liittyy seuraamusjärjestelmä sen varalta, että liikenteenharjoittaja ei noudata tekemiään sitoumuksia. 110. Siksi on komission vakiintuneen käytännön mukaista, että tukea voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvana, jos — tuen avulla edistetään yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamista, eli sillä rahoitetaan uusia reittejä, joita liikennöidään luokkiin C ja D tai poikkeuksellisesti luokkaan B kuuluvien alueellisten lentoasemien ja jonkin muun unionin lentoaseman välillä ja jotka osoittautuvat kannattavaksi pitkällä aikavälillä; — tukimäärä on tarpeellinen ja oikeasuhteinen uuden reitin käynnistämisestä aiheutuviin lisäkustannuksiin nähden ja sillä on kannustava vaikutus; — tuki myönnetään avoimesti ja syrjimättömästi; — tukeen liittyy toteuttamatta jättämisestä aiheutuvia seuraamuksia; — tuki ei johda kilpailun vääristymiseen yhteisen edun vastaisella tavalla. i) Yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamisen edistäminen (uudet ja kannattavat lentoreitit) 111. Komissio katsoo, että alueellista lentoasemaa voidaan pitää aluekehityksen kannalta merkittävänä tekijänä, koska sen avulla parannetaan yhteyksiä alueelle ja houkutellaan uusia investointeja. Näiden tavoitteiden saavuttaminen saattaa edellyttää uusien reittien perustamista tukemalla lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista. 112. TMP:n lentoasema, jonka vuotuinen matkustajamäärä (vuonna 2005) on 600 000 matkustajaa, kuuluu tällä hetkellä vuoden 2005 suuntaviivojen 31 kohdan nojalla luokkaan D, eli se on pieni alueellinen lentoasema. Sen vuoksi TMP:n lentoasemalta lähteviä lentoja operoivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamiseen myönnetty tuki voi periaatteessa edistää yhteisen edun mukaisen tavoitteen (alueellisen lentoaseman kehittäminen) saavuttamista. 113. Suomen viranomaiset totesivat, että tavoitteena oli kannustaa halpalentoyhtiöiden tuloa Suomen lentoliikennemarkkinoille. Komissiolla ei ole tutkimuksensa tässä vaiheessa tietoja TMP:n lentoasemalta lähtevien uusien reittien kannattavuudesta tai muista näkökohdista, joten se ei voi sulkea pois mahdollisuutta, että tämän markkinasegmentin tukeminen edullisten ehtojen myöntämisen avulla voi edistää yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamista. ii) Tarpeellisuus, oikeasuhteisuus ja kannustava vaikutus 114. Toiminnan aloittamiseen myönnettävä tuki on rajattava ajallisesti ja sen määrän on oltava aleneva, jotta sille asetettu tavoite täyttyy ja sen vaikutukset ovat kannustavia. 115. Airpro Oy:n ja Ryanairin välillä tehdyn sopimuksen kesto on 10 vuotta, ja alennukset koskevat kaikkia Ryanairin palveluja sopimuksen koko keston ajan. 116. Tuen määrä ei ole aleneva. Myöskään suoraa yhteyttä uuden reitin perustamisesta aiheutuviin lisäkustannuksiin ei näytä olevan. Tuntematta sopimuksen sisältöä komissio ei kuitenkaan pysty tekemään päätelmiä tästä seikasta. 117. Komissio katsoo, että 10 vuotta kestävä käynnistystuki ei ole tarpeen eikä oikeasuhteinen, koska vuoden 2005 suuntaviivojen valmistelun yhteydessä lentoyhtiöiden toiminnasta saatujen kokemusten perusteella näyttää siltä, että enintään 3 vuotta (tai mahdollisesti 5 vuotta heikosti kehittyneillä alueilla) on lentoyhtiölle riittävä aika määrittää ja mahdollisesti saavuttaa taloudellinen kannattavuus. 118. Suomen viranomaisten mukaan terminaali 2:ta käyttäville lentoyhtiöille tarkoitettujen palvelujen tarkoituksena on generoida lisää liikennettä ja uusia käyttäjäryhmiä lentoliikenteen piiriin, mutta Ryanairille tarjotut edulliset ehdot eivät vaikuta liittyvän uusien reittien perustamiseen. Koska kuitenkin Tampere-Pirkkalan lentokentän saapuvan ja lähtevän liikenteen palvelut olivat ennen Ryanairin toimintojen aloittamista rajallisia, kyseisen lentoyhtiön tarjoamat palvelut ovat enimmäkseen tai jopa kokonaan uusia eivätkä olemassa olevia palveluja korvaavia. 119. Vaikka Airpro Oy:n ja Ryanairin välillä tehtyyn sopimukseen sisältyy kasvaviin lentomääriin sidottuja alennuksia, sopimuksen perusoletuksena ei ole, että Ryanair perustaisi uusia reittejä. Sen vuoksi tässä vaiheessa ja käytössään olevien tietojen perusteella komissiolla on epäilyjä kyseisen edellytyksen täyttymisestä. 120. Ryanairin ja Airpro Oy:n välillä tehdyssä sopimuksessa ei edellytetä, että reittien tai palvelujen, joille myönnetään alennusta, on osoitettava muuttuneen voitollisiksi tai saavuttaneen kannattavuusrajan tietyn ajan kuluttua. Vaikka Ryanairin kääntöä kohti maksamaa (kokonais)maksua (hieman) korotetaan (vuosina 6–10) ja kääntökohtaista maksua alennetaan päivittäisten rotaatioiden määrän mukaan, kyse ei ole määrän alenemisesta ajan myötä. Sen vuoksi tässä vaiheessa ja käytössään olevien tietojen perusteella komissiolla on epäilyjä kyseisten edellytysten täyttymisestä. iii) Tuen myöntäminen avoimesti ja syrjimättömästi 121. Käsiteltävänä olevassa asiassa Ryanairin kanssa tehdyn sopimuksen nojalla kyseiselle lentoyhtiölle myönnetään edullisemmat ehdot kuin muille TMP:n lentoasemalla toimiville lentoyhtiöille. Terminaali 2:ta koskevaa julkaistua hinnastoa ei noudateta Ryanairin kanssa tehdyssä sopimuksessa, joten komissiolla on tässä vaiheessa epäilyjä kyseisen edellytyksen täyttymisestä. iv) Tukeen liittyvä seuraamusjärjestelmä 122. Näyttää siltä, että tällaista järjestelmää ei ole perustettu sen varalta, että Ryanair ei omalta osaltaan pane täytäntöön Airpro Oy:n kanssa tehtyä sopimusta, joten kyseinen edellytys ei täyty. v) Kielto kilpailun vääristymisestä yhteisen edun vastaisella tavalla 123. Kuten edellä on todettu, Suomen viranomaisten mukaan terminaali 2:ssa saatavilla olevia palveluja oli tarjottu useille lentoyhtiöille eikä lentoyhtiöiden välillä ollut syrjintää. Näyttäisi kuitenkin siltä, että Airpro Oy:n ja Ryanairin välillä tehdyn (liikesalaisuutena pidettävän) sopimuksen ehdot ovat merkittävästi erilaiset kuin ne ehdot ja hinnat, joihin viitataan Airpro Oy:n useille lentoyhtiöille maaliskuussa 2003 lähettämässä kirjeessä. Sopimus poikkeaa myös terminaali 1:tä käyttäviin lentoyhtiöihin sovellettavista sopimuksista. Lisäksi terminaali 2:ssa tarjottujen palvelujen todetaan perustuvan kapasiteettiin palvella yhtä lentoyhtiötä kerrallaan; sen vuoksi terminaalissa on kapasiteettiin liittyvä rajoitus. Näin ollen lentoliikenteen harjoittajien välillä näyttäisi olevan syrjintää tältä osin. 124. Koska Ryanair harjoittaa liiketoimintaa kansainvälisen lentoliikenteen alalla ja toimii täysin vapailla markkinoilla, sille myönnetty mikä tahansa etu voi vaikuttaa haitallisesti sen kilpailijoihin ja vääristää kilpailua. Lisäksi, kuten edellä on todettu, ja komission käytössä olevien tietojen perusteella ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että joko Finavia tai Airpro Oy käyttää TMP:n lentoaseman muista toiminnoista tai muilla lentoasemilla syntyneitä tuloja (jotka ovat siis muilta lentoyhtiöiltä saatuja tuloja) tuen myöntämiseen Ryanairille. 125. Edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen komissio toteaa, että sen suorittaman tutkimuksen tässä vaiheessa ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että tuen kielteiset vaikutukset ovat sen myönteisiä vaikutuksia merkittävämpiä. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen komissiolla on epäilyjä seuraavista seikoista: — kattaako Ryanairilta peritty ’kokonaismaksu’ kaikki niiden palvelujen kustannukset, jotka Airpro Oy tuottaa Ryanairille TMP:n lentoasemalla; ja — voidaanko Ryanairin perimää matkustajamaksua (9,18 euroa per matkustaja), jota Suomen valtio tai Finavia ei sen jälkeen peri itselleen, pitää valtiontukena tai olisiko sitä pidettävä sellaisena. 4.4 Päätelmät 126. Edellä olevissa kohdissa esitetyn tarkastelun perusteella komissio katsoo tässä vaiheessa, että arvioidut toimenpiteet, joita valtio tai valtion omistamat ja valvomat yhtiöt ovat myöntäneet Finavialle ja sen tytäryhtiö Airpro Oy:lle sekä Ryanair-lentoyhtiölle, aiheuttavat valtiontukeen liittyviä ongelmia, ja siksi komissiolla on epäilyjä kyseisten toimenpiteiden soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. PÄÄTÖS 127. Ottaen huomioon edellä esitetyn komissio kehottaa Suomea EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti esittämään huomautuksensa ja toimittamaan kaikki toimenpiteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot kuukauden kuluessa tämän kirjeen vastaanottamisesta. 128. Komissio muistuttaa Suomea EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan lykkäävästä vaikutuksesta ja viittaa neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklaan, jonka mukaan sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajilta, myös välillisiltä tuensaajilta, lukuun ottamatta tapauksia, joissa tämä on yhteisön oikeuden jonkin yleisperiaatteen vastaista. Kyseisessä artiklassa säädetään myös, että takaisinperimistä koskevan päätöksen nojalla takaisin perittävään tukeen lisätään korko, jota maksetaan siitä päivästä alkaen, jolloin sääntöjenvastainen tuki on ollut tuensaajan käytössä, sen takaisinperimispäivään asti. Korko lasketaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21. huhtikuuta 2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 V luvun säännösten mukaisesti. 129. Komissio ilmoittaa Suomelle tiedottavansa asiasta asianomaisille julkistamalla tämän kirjeen ja julkaisemalla tiivistelmän siitä Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Komissio tiedottaa asiasta myös ETA-sopimuksen allekirjoittaneiden EFTA-maiden asianomaisille julkaisemalla tiedonannon Euroopan unionin virallisen lehden ETA-täydennysosassa sekä EFTA:n valvontaviranomaiselle lähettämällä sille jäljennöksen tästä kirjeestä. Kaikkia mainittuja asianomaisia kehotetaan esittämään huomautuksensa kuukauden kuluessa julkaisupäivästä.’

‘1. Kommissionen vill härmed meddela Finland att den efter att ha granskat de uppgifter den har till sitt förfogande, bland annat de uppgifter som Era myndigheter lämnat i ärendet, har beslutat att inleda det förfarande som anges i artikel 88.2 i EG-fördraget. 1. KLAGOMÅL 1.1. Förfarande 2. I februari 2005 fick kommissionen in ett klagomål från ett flygbolag (SAS-gruppen på dess helägda finska dotterbolag Blue1 AB:s vägnar) avseende påstådda olagliga stödarrangemang som finska Luftfartsverket (sedermera omdöpt till Finavia) skulle ha beviljat vid flygplatsen Tampere-Pirkkala genom att undanta ett flygbolag (Ryanair) från passageraravgifter och därigenom diskriminera andra flygbolag vid flygplatsen. 3. Kommissionen skickad frågor till de finländska myndigheterna den 2 mars 2005 och den 23 maj 2006. De finländska myndigheterna svarade på dessa den 27 april 2005 respektive den 27 juli 2006. 2. BAKGRUND 2.1. Flygplatsen Tampere-Pirkkala:s utveckling 4. Flygplatsen Tampere-Pirkkala (nedan kallad flygplatsen TMP) har två terminaler för passagerartrafik. Terminal 1 byggdes 1998 och används i dag av Finnair, SAS, Blue1 och Golden Air (36). Terminal 2, en renoverad f.d. godsterminal (som ännu tidigare också varit passagerarterminal), öppnades för passagerartrafik den 4 april 2003. Terminal 2 inrättades som så kallad lågpristerminal. Det första (och hittills ända) flygbolaget som använt Terminal 2 är det irländska flygbolaget Ryanair. Enligt Blue1:s uppfattning utnyttjas Terminal 1 inte till fullo, och det finns ytterligare kapacitet för nya flygbolag. 5. Enligt de uppgifter som de finländska myndigheterna gav i sin skrivelse till kommissionen av den 27 april 2005 (nedan kallad första svaret) byggdes det som i dag är Terminal 2 under 1979, samtidigt med flygplatsen TMP, och togs också i bruk då. Denna terminal byggdes som ett provisorium avsett endast för tillfällig användning. Därför var det naturligt att bygga en riktig passagerarterminal (Terminal 1) år 1994. Samma år gjordes Terminal 2 om för godshantering, och hyrdes av fraktföretaget DHL. Hyreskontraktet avslutades 2002, och Terminal 2 blev åter ledig. 6. Enligt de uppgifter som de finländska myndigheterna lämnat beslöt man på regeringsnivå att uppmuntra lågprisoperatörer att tillhandahålla tjänster i Finland. Därför byggdes Terminal 2 vid flygplatsen TMP under 2003 om från godsterminal till en terminal som är lämplig för lågprisverksamhet. Vissa smärre ändringar och reparationer krävdes i samband med detta. Förvaltningen av Terminal 2 anförtroddes företaget Suomen Lentoasemapalvelut Oy (Airpro), som till 100 % ägs av Finavia. 7. Enligt de uppgifter som kommissionen hade tillgång till den 24 mars 2003 hade Airpro skrivit till en rad olika flygbolag och inbjudit dem att överväga att trafikera den nyöppnade lågpristerminalen (Terminal 2) vid flygplatsen TMP. Ryanair var inte med på den adresslistan, men ett avtal slöts ändå mellan Ryanair och Suomen Lentoasemapalvelut Oy (Airpro) den 3 april 2003 (mindre än två veckor efter det att skrivelsen gått ut). 8. Av de uppgifter som den klagande och de finländska myndigheterna lämnat in framgår det att det var nödvändigt att bygga om den gamla godsterminalen för att kunna bedriva reguljär passagerartrafik från Terminal 2 vid flygplatsen TMP. 9. De finländska myndigheterna hävdar att utgifterna för denna renovering var obetydande. Kommissionens begäran om exakta uppgifter om dessa arbeten har emellertid inte uppfyllts. 10. Den klagande har lämnat in uppgifter om att ungefär 500 000 euro investerats för förbättring av Terminal 2, grundat på Airpros uttalande inför den finska pressen i samband med terminales öppnande (37). 11. Den klagande anser inte att de förbättringar och investeringar som gjorts i Terminal 2 var nödvändiga, eftersom det fanns tillräcklig kapacitet i Terminal 1 för nya flygbolag, även lågprisföretag. 12. Uppgifter i Finavias årsrapporter för 2003, 2004 och 2005 visar snabb tillväxt vid flygplatsen TMP efter det att Ryanair inledde sin verksamhet vid denna flygplats under 2003: — Årsrapport 2003 (38): Jämfört med 2002 var passagerarutvecklingen positiv vid flygplatsen TMP (+ 29 %). Enligt årsrapporten berodde detta främst på Ryanair, som inledde sina flygningar mellan Tampere och Stockholm i april, och flygningarna mellan Tampere och London i oktober. Antalet passagerare på internationella flygningar vid flygplatsen TMP ökade med 57 % för hela året. — Årsrapport 2004 (39): I fråga om passagerarsiffror blev flygplatsen TMP landets tredje största flygplats, med nästan 500 000 passagerare, dvs. 63 % mer än under 2003. Den internationella trafiken ökade mest vid flygplatsen TMP (+ 85 %), medan inrikestrafiken ökade med + 22 %. Den positiva utvecklingen i fråga om kommersiella landningar fortsatte under året, med störst tillväxt vid flygplatsen TMP (+ 15 %). — Årsrapport 2005 (40): De mest trafikerade flygplatserna efter Helsingfors-Vanda var Uleåborg, TMP och Rovaniemi. TMP nådde för första gången nästan upp till 600 000 passagerare. Passagerarvolymen vid flygplatsen TMP låg 20 % högre än föregående år. 2.2. Förvaltare av flygplatsen TMP: Finavia och Suomen Lentoasemapalvelut Oy (Airpro) 13. Enligt de uppgifter som de finländska myndigheterna lämnat är både Finavia och Suomen Lentoasemapalvelut Oy (nedan kallat Airpro) flygplatsförvaltare vid flygplatsen TMP. Finavia driver flygplatsen som helhet, och de finländska myndigheterna har meddelat kommissionen att Terminal 2 vid flygplatsen TMP är uthyrd till Airpro, men att Terminal 1 förvaltas direkt av Finavia. 2.2.1. Finavia och dess verksamhet 14. I slutet av 2005 slutfördes en reform av Finlands luftfartslagstiftning, och det var det sista året under vilket Luftfartsverket var Finlands myndighet för civil luftfart. Luftfartsverket behöll sin roll som förvaltare av Finlands flygplatser och leverantör av luftfartstjänster. Luftfartsverket beslöt också att anta ett nytt, kompletterande företagsnamn, Finavia, för att skilja sig från det offentliga organet. En egen, ny myndighet (Luftfartsförvaltningen) inrättades för att ta över de offentliga uppgifterna för förvaltning av Finlands luftfart. Luftfartsförvaltningen inledde sin verksamhet i början av 2006 (41). 15. I sin skrivelse av den 27 april 2005 (första svaret) meddelar de finländska myndigheterna kommissionen att Finavia (tidigare Luftfartsverket) är ett statligt företag enligt lagen om statliga affärsverk (1185/2002). Finavia förvaltar 25 flygplatser i Finland. 16. Enligt uppgifter på Finavias webbplats (42) förvaltar Finavia följande flygplatser: — Helsingfors-Vanda (HEL) — Helsingfors-Malm (HEM) — Enontekis (ENF) — Ivalo (IVL) — Joensuu (JOE) — Jyväskylä (JYV) — Kajana (KAJ) — Kemi-Torneå (KEM) — Kittilä (KTT) — Kronoby/Karleby (KOK) — Kuopio (KUO) — Kuusamo (KAO) — Villmanstrand (LPP) — Mariehamn (MHQ) — Uleåborg (OUL) — Björneborg (POR) — Rovaniemi (RVN) — Nyslott (SVL) — Tammerfors-Birkala (TMP) — Åbo (TKU) — Vasa (VAA) — Varkaus (VRK). 17. Av de 28 flygplatser i Finland som anges på Finavias webbplats (43), är det endast tre som inte förvaltas av 3 Finavia, nämligen: — St Michel (MIK) — Seinäjoki (SJY) — Sodankylä (SOT). 18. Finavia och dess fem dotterbolag utgör en företagsgrupp. Finavias uttryckliga mål är att erbjuda sina kunder säkra, internationellt konkurrenskraftiga flygplats- och luftfartstjänster. Finavias fem dotterbolag har hand om organisationens stöduppgifter och försöker främja utvecklingen av flygplatserna och de tjänster som erbjuds där (44). 19. Enligt de uppgifter som offentliggjorts i Finavias årsrapport för 2005 (45) får Finavia endast ta ut nya långsiktiga lån med tillstånd från Statsrådet. Samma sak gäller för garantier till Finaviagruppens företag. 2.2.2. Airpro och dess verksamhet 20. Airpro är ett dotterbolag som till 100 % ägs av Finavia (46). 21. Airpro planerar och utvecklar flygplats- och passagerarterminaltjänster för olika etapper i transportkedjan. På Airpros webbplats (47) fastställs det att Airpro tillhandahåller marktjänster för flygbolag på 20 flygplatser i Finland, men enligt uppgifter på Finavias webbplats (48) tillhandahåller Airpro marktjänster endast på 13 flygplatser i Finland (samtliga förvaltade av Finavia). Hyror och investeringar I sitt andra svar hävdar de finländska myndigheterna att Airpro och Finavia bör ses som helt skilda juridiska personer. De styrker detta med att Finavia inte erbjuder samma tjänster som Airpro vid flygplatsen TMP, och att Airpros produkt i Terminal 2 är helt ny och innovativ (Airpro erbjuder terminaltjänster och marktjänster tillsammans som ett val, och som lågprisprodukt, och agerar därmed som vilket annat privat företag som helst). 22. De uppgifter som kommissionen förfogar över ger emellertid anledning att betvivla de båda företagens oberoende. I samband med detta noterar kommissionen följande: — Airpro inrättades av Finavia och ägs och kontrolleras till 100 % av detta företag. — Airpro är endast verksamt på flygplatser som drivs av Finavia. — Enligt uppgifter i Finavias årsrapport 2005 (49) är Finavias dotterbolag, inbegripet Airpro, direkt underordnade Finavias styrelse. — Enligt uppgifter i Finavias årsrapport 2005 (50) har Statsrådet givit Finavia rätt att tillhandahålla absoluta lånegarantier utan säkerhet för lån upp till sammanlagt 60 miljoner euro till de dotterbolag som tillhandahåller flygplats- och luftfartstjänster, och till Finavias fastighetsbolag, för att garantera deras lån. — Kommissionen har inte kunnat få tillgång till separata årsredovisningar för Airpro. Trots at de finländska myndigheterna har angivit att Airpros verksamhet vid flygplatsen TMP är lönsam framgår det inte huruvida Airpro som företag är lönsamt. — Det tycks som om Ryanair genom att sluta avtal med Airpro om tjänster vid flygplatsen TMP har undantagits från alla avgifter utom den allt-i-ett-avgift som betalas till Airpro. Det framgår inte huruvida sådana arrangemang förekommer med någon annan leverantör av terminal- eller marktjänster i Finland. — Reklam för Ryanairs flygningar tycks förekomma både i Terminal 1, som drivs av Finavia, och i Terminal 2, som drivs av Airpro (51). Kommissionen har uppgifter om det avtal som slöts mellan Ryanair och Airpro särskilt för lågprispaketet för flygplatstjänster vid flygplatsen TMP den 3 april 2003, men inga uppgifter om vilka Ryanairtjänster det görs reklam för i Terminal 1, och på vilken grund. — Ryanair och Airpro kom överens om att lägga om Ryanairs flygningar till Björneborgs flygplats under den tid när flygplatsen TMP var stängd, sommaren 2003. Björneborgs flygplats förvaltas av Finavia. Denna överföring ägde rum på samma finansiella villkor som överenskommits för Ryanairs flygningar från terminal 2 vid flygplatsen TMP, vilket tyder på att Finavia och Airpro hänger samman inte bara strukturellt utan också operationellt. 2.2.3. Den hyra som Airpro betalar för användning av Terminal 2 23. Kommissionen verkar från de finländska myndigheterna ha erhållit uppgifter som verkar strida mot varandra avseende den hyra som Finavia tar ut av Airpro för Terminal 2: — I sitt första svar informerade de finska myndigheterna kommissionen att den hyra som Finavia tar ut av Airpro är högre än den hyra som togs ut av den föregående hyresgästen. Eftersom hyran är högre är uthyrningen av den berörda anläggningen till Airpro gynnsammare för Finavia än vad det förra hyreskontraktet var. — I sin skrivelse av den 27 juli 2006 (nedan kallad andra svaret) anger de finländska myndigheterna emellertid att Airpro betalar samma hyra som den föregående hyresgästen. 24. Enligt de uppgifter som den klagande lämnat in genomfördes förbättringar och ombyggnader på den gamla godsterminalen innan Terminal 2 öppnades för reguljär passagerartrafik i april 2003, i syfte att göra terminalen klar för passagerare. Den klagande hänvisar till Airpros utsaga inför den finländska pressen (52), att cirka 500 000 euro investerats för att förbättra Terminal 2. 25. De finländska myndigheterna bekräftar att Terminal 2 byggdes om och renoverades, men uppger att kostnaderna för detta var obetydande. Kommissionens begäran om exakta uppgifter om dessa arbeten har emellertid inte uppfyllts. Den klagande anser inte att de förbättringar och investeringar som gjorts i Terminal 2 var nödvändiga, eftersom det fanns tillräcklig kapacitet i Terminal 1 för nya flygbolag, även lågprisföretag. 2.2.4. Flygplatsavgifter 26. I Finland är Finavia tillsynsmyndighet och sätter de priser och avgifter som gäller på alla Finavias flygplatser. Prislistan för flygplatsavgifter publiceras på Finavias webbplats (53). I sitt första svar meddelade de finländska myndigheterna kommissionen att flygplatsen TMP helt ägs av Finavia. Enligt de uppgifter som kommissionen förfogar över görs det i de allmänna reglerna om lufttrafikavgifter på FInavias flygplatser ingen åtskillnad mellan avgifter för tjänster på Terminal 1 och Terminal 2 vid flygplatsen TMP. 27. I sitt första svar angav de finländska myndigheterna att FInavia inte kan ta ut passageraravgifter för tjänster i Terminal 2, eftersom det tidigare var en godsterminal som år 2003 i sin helhet hyrts ut till Airpro, och Finavia inte kan erbjuda de tjänster som ligger till grund för passageraravgiften på den terminalen. I det andra svaret ges en annan förklaring: de finländska myndigheterna hävdar att Terminal 2 redan 1994 undantogs från de kostnader som täcks av passageraravgifter och att användningen av anläggningen överfördes till flygplatsens kommersiella tjänster. 28. I sitt andra svar bestrider de finländska myndigheterna att Finavia eller Airpro skulle ha tillämpat olika flygplatsavgifter för olika flygbolag utan objektiv motivering, så att fördelar därmed skulle ha uppkommit för ett enskilt flygbolag. 2.2.5. Korssubventioner inom Finaviagruppen 29. Den klagande anser att Finavia korssubventionerar sina flygplatser i Finland. Den klagande grundar detta på Finavias årsrapport från 2001 (54), där det anges att passageraravgifterna från samtliga 25 flygplatser används tillsammans för att täcka underhållskostnaderna för flygplatserna. 30. I sitt andra svar meddelar de finländska myndigheterna kommissionen att Airpro visserligen är ett helägt dotterbolag till Finavia, men är verksamt på en helt konkurrensutsatt marknad och är vinstgivande. Finavia subventionerar inte Airpro, och har inte heller någon möjlighet att göra detta. Det är uppenbart att lönenivåerna, arbetsbeskrivningarna och andra arbetsförhållanden för Airpros anställda skiljer sig från motsvarande villkor för Finavia. Finavia erbjuder inte den marktjänst vid flygplatsen TMP som flygplatsen behöver. Airpro erbjuder en helt ny och innovativ produkt vid Terminal 2, genom att slå ihop terminaltjänster och marktjänster på ett valfritt sätt som lågprisprodukt. 31. De finländska myndigheterna anser att ingen privat investerare som i Airpros ställe skulle hyra den berörda anläggningen och tillhandahålla de överenskomna tjänsterna till avtalat pris ur ett företagsperspektiv skulle gå med förlust. I detta hänseende fungerar Airpro kostnadseffektivt, precis som varje annat privat företag. Eftersom varje privatföretag skulle ha betett sig på samma sätt i denna situation kan det inte vara tal om statligt stöd på Airpros nivå. 32. Enligt de uppgifter som de finska myndigheterna tillhandahållit har den nuvarande verksamheten i Terminal 2 varit vinstgivande varje år sedan terminalen öppnades för lågpristrafik, både för själva flygplatsen och för Airpro. Flygplatsens nettointäkter från denna verksamhet uppgick 2004 till ca. […] (55) euro, och samtidigt tog Finavia samma år in […] euro i flygskatter. Airpros nettointäkter uppgick 2005 till ca. […] euro. De finländska myndigheterna hävdar att detta bevisar att verksamheten i Terminal 2 inte på något sätt subsidieras med intäkter från andra flygbolag. Tvärt om är intäkterna från Terminal 2 till fördel för andra flygbolag, eftersom de leder till minskade flygplatsavgifter. Det bör påpekas att Finlands påståenden tycks vara oförenliga med den nuvarande situationen: 33. i sitt första svar angav de finska myndigheterna att lågprisstrategin för Terminal 2 i det långa loppet skulle vara till fördel för alla flygbolag, eftersom den skulle leda till lägre luftfartsavgifter eller ett mindre akut behov av att öka avgifterna. I sitt andra svar angav de finska myndigheterna emellertid att intäkterna från Terminal 2 till och med skulle leda till lägre flygplatsavgifter. Samtidigt visar de allmänna bestämmelserna om gällande luftfartsavgifter på Finavias flygplatser för 2006 och 2007 (56) på motsatsen: de gällande flygplatsavgifterna på Finavias flygplatser (bland dem flygplatsen TMP) har antingen varit oförändrade eller stigit: — Landningsavgift: 156,44 euro fast eller 6,84 euro per ton (både för 2006 och 2007). — Terminal navigation charge 140,00 euro (både för 2006 och 2007). — Säkerhetsavgift 3,24 euro (2006) eller 4,51 euro (2007). 34. De finländska myndigheterna har hävdat följande beträffande den produkt eller tjänstenivå som tillhandahålls vid Terminal 2: — Det rör sig om en helt ny produkt, parallell, men på en avsevärt lägre nivå, med de tjänster som tillhandahålls vid Terminal 1 på flygplatsen TMP. — Tjänsterna är tillgängliga för alla flygbolag som godtar den lägre tjänstenivån och lågpristerminalens policy. — I enlighet med affärsplanen har tjänsterna lagts upp så att de är livskraftiga och lönsamma även var och en för sig. Eftersom kommissionen aldrig har sett affärsplanen för driften av Terminal 2 kan den inte ta ställning till detta argument. — Lågprisstrategin vid Terminal 2 på flygplatsen TMP kommer i det långa loppet att vara till fördel för alla flygbolag genom att bidra till lägre luftfartsavgifter eller genom att minska behovet av att öka dessa avgifter. — Lågpristerminalen är per definition lönsam för flygbolag med relativt stora flygplan och relativt gott kapacitetsutnyttjande som transporterar passagerare från en punkt till en annan. De passagerartjänster som Terminal 2 erbjuder är både lägre och färre till antal än vad som erbjuds i Terminal 1. — Sedan lågpristerminalen (Terminal 2) öppnades vid flygplatsen TMP har tjänstenivån i Terminal 1 förblivit oförändrad. För att hålla nere priset på tjänsterna på Terminal 2 har lågpristerminalens operatör krävt överenskommelser om tidtabeller och långsiktiga avtal för att optimera utnyttjandet av personalen. Det innebär att flygningar inte alltid kan genomföras på de tider som flygbolagen begär, så som i dag är fallet vid Terminal 1. — Enligt det brev som Airpro skickade ut den 24 mars 2003, ska verksamheten på Terminal 2 ’be based on the capacity to serve a single aircraft at a time, in accordance with a scheduled (sic) agreed with the relevant airline. This will not be a round the clock service but one provided at an agreed time. The terminal only provides handling capacity for point to point traffic. Terminal slots are allocated according by (sic) first come first served basis’. — Dessutom fastställs det i brevet att ’the low cost terminal will not levy the CAA's general passenger charge, because the CAA does not provide this service at the terminal. Airlines will pay the airport's normal operational charges, such as landing, terminal navigation and security fees in accordance with the CAA's rates. Terminal (sic) provides both the terminal services and handling services in a same package and pricing is based on one charge for both of these services’. — I det brev som Airpro skickade till ett antal flygbolag den 24 mars 2003 ingår en ’preliminär’ förteckning över ’lågpris-terminalavgifter’, beroende på flygplansstorlek. För flygplan av typ B737/MD83/A320 tas en avgift på 1 200 euro för marktjänster och terminalanvändning. Dessutom tas de normala CAA-avgifterna för landning, terminal navigation och säkerhet ut. 35. Den klagande hävdar att Airpro och Finavia har begränsat användningen av Terminal 2 till så kallad punkt-till-punkt-trafik. De anser att det inte finns några giltiga skäl för att göra åtskillnad mellan de flygbolag som trafikerar flygplatsen TMP, och att det främsta syftet med denna diskriminering är att främja och subventionera ett enskilt flygbolag, nämligen Ryanair. 36. Den klagande anser inte att den tjänstenivå som tillhandahålls Ryanair och dess passagerare vid Terminal 2 på flygplatsen TMP skiljer sig tillräckligt från tjänsterna på Terminal 1. Den klagande anser att även om de tjänster som tillhandahålls Ryanair, och de kostnader som uppstår för Airpro vid Terminal 2 är begränsade måste tjänsterna ändå medföra vissa kostnader. Det betyder att Airpro måste förlora på att tillhandahålla dessa tjänster. 37. Eftersom Airpro i sitt avtal med Ryanair i praktiken undantar detta flygbolag från de allmänna flygplatsavgifterna anser den klagande att Airpro och dess moderorganisation Finavia måste göra förluster när de tillhandahåller tjänster till Ryanair. Dessutom misstänks det att Finavia och/eller Airpro korssubventionerar sina flygplatser i Finland genom att använda de intäkter från passageraravgifter som tagit in vid alla 25 flygplatser tillsammans för att täcka kostnaderna vid Terminal 2 på flygplatsen TMP. 2.3. Användarvillkor för Ryanair 38. I stället för att betala de flygplatsavgifter som normalt sett gäller på Finavias flygplatser betalar Ryanair i enlighet med det avtal som slutits med Airpro den 3 april 2003 en ’allt-i-ett-avgift’, som är beroende av hur många turer som görs per dag från flygplatsen TMP. Ju fler flygningar Ryanair genomför, desto lägre blir avgiften per flygning. 39. De uppgifter om de flygplatsavgifter som Ryanair ska betala för tjänster vid flygplatsen TMP som kommissionen har fått in från de finländska myndigheterna verkar strida mot varandra. — I sitt första svar angav de finländska myndigheterna att FInavia tar ut de avgifter som anges i beslutet om luftfartsavgifter. Enligt det beslutet ska alla flygbolag, även Ryanair, betala navigation service charges (terminal navigation charge och route charge) på lika villkor. När det gäller flygplatsavgifterna ska alla flygbolag, även Ryanair, betala landningsavgift och säkerhetsavgift på samma villkor som alla andra bolag. — I bilaga I till det brev som Airpro skickade till en rad flygbolag den 24 mars 2003 om inledande av trafik på Terminal 2 vid flygplatsen TMP, anges potentiella avgifter för användningen av flygplatsen TMP:s lågpristerminal, nämligen: en avgift för marktjänster och terminalanvändning, där priset beror på vilken flygplanstyp som används för den reguljära passagerartrafiken. Dessutom angavs det att utöver denna ’terminalavgift’ för användningen av Terminal 2 skulle normala avgifter för landning, terminal navigation och säkerhet tas ut. — I enlighet med den överenskommelse som slutits mellan Ryanair och Airpro den 3 april 2003 betalar Ryanair emellertid inte den internationella säkerhetsavgiften (57) (dvs. 3,24 euro per passagerare under 2006 och 4,51 per passagerare under 2007). Enligt avtalet betalar Ryanair dessutom en ’allt-i-ett’-avgift för alla andra avgifter. Denna är beroende av hur många flygningar per dag (rotations) som görs från flygplatsen TMP. Ju fler flygningar Ryanair genomför, desto lägre blir avgiften per flygning. Detta synes strida både mot Finavias allmänna regler för luftfartsavgifter och mot den ’preliminära’ lista över lågpristerminalavgifter som Airpro lagt fram inför flygbolag som skulle kunna tänkas vara intresserade av att trafikera Terminal 2. 40. Enligt avtalet betalar Ryanair inte passageraravgiften på 9,18 euro per passagerare (fastställt belopp för 2006 och 2007 (58)), men av Ryanairs hemsida framgår det att Ryanair trots detta undantag tar ut passageraravgiften från sina passagerare (59). Denna avgift tas ut under rubriken ’Taxes, Fees & Charges’ (skatter och avgifter) och beskrivs som en passageraravgift som inte kan återbetalas. Enligt denna beskrivning och det belopp som tas ut motsvarar avgiften den passageraravgift som Finavia tillämpar för internationella flygningar vid flygplatsen TMP (9,18 euro). 41. Vad gäller frågan huruvida passageraravgiften utgör statliga medel fastställs det i de uppgifter som de finländska myndigheterna lämnat in att enligt allmänna reklamationsnämndens beslut nr 04/35/1225, 04/35/1304 och 04/35/1146 måste flygbolaget för oanvända flygbiljetter återbetala alla skatter och avgifter som ska betalas till myndigheterna och ingår i biljettpriset, eftersom flygbolaget annars skulle få omotiverade fördelar. Beslut 04/35/1146 hänvisar uttryckligen till Ryanair. Detta tyder på att de finländska myndigheterna ser passageraravgiften som en avgift som betalas till myndigheterna. Det verkar följaktligen inte som om myndigheterna tar ut denna betalning från Ryanair. 2.4. Åtgärder som ska bedömas 42. Av det ovan sagda framgår det att kommissionen i detta fall måste granska tre olika men sammanhörande åtgärder. — Infrastrukturstöd i samband med ombyggnaden av Terminal 2. — Driftstöd och korssubventioner mellan Finavia och Airpro. — De fördelaktiga villkor och tjänster som Ryanair fått vid flygplatsen TMP. 3. BEDÖMNING AV FÖREKOMSTEN AV STÖD 43. Enligt artikel 87.1 i EG-fördraget, som säger att ’om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna’ måste åtgärder för att räknas som statligt stöd — ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, — gynna vissa företag, och — påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen på den inre marknaden. 44. I sin bedömning av huruvida driften av en flygplats är en sådan ekonomisk verksamhet beslutade EG-domstolen i sin