State aid - Netherlands

Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty, concerning measure C 43/03 - Netherlands - Operating aid in favour of AVR for dealing with hazardous waste

(2003/C 196/03)

(Text with EEA relevance)

By means of the letter dated 26 June 2003, reproduced in the authentic language on the pages following this summary, the Commission notified the Netherlands of its decision to initiate the procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty concerning the abovementioned measure.

Interested parties may submit their comments on the measure in respect of which the Commission is initiating the procedure within one month of the date of publication of this summary and the following letter, to: European Commission Directorate-General for Competition

State Aid Greffe

B - 1049 Brussels Fax (32-2) 296 12 42.

These comments will be communicated to the Netherlands. Confidential treatment of the identity of the interested party submitting the comments may be requested in writing, stating the reasons for the request.

SUMMARY

1. Procedure and background

European legislation as regards waste sets the aim for Member States to be self sufficient in dealing with hazardous waste which cannot be reused and from which nothing can be recovered. In order to comply with this aim, the Dutch authorities intend to grant aid to AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (hereinafter AVR Nuts) for operating a special landfill site (hereinafter C2-depot) and rotating drum furnaces installations (hereinafter RDF). These are the only site and installations of the kind in the Netherlands, set up in the early 1990s by AVR Nuts predecessor AVR Chemie. Policies to reduce the quantities of hazardous waste have been successful to the extent that the site and installations currently experience substantial under-utilisation. On 7.1.2003 the Dutch authorities notified their intention to grant aid that should prevent closure.

The mother company Holding AVR Bedrijven is a major player in the Dutch waste market. It is 100 % owned by the Rotterdam municipality.

2. Description of the measure

RDF-waste is hazardous waste that despite a very low burning value still can be disposed of by means of incineration in a rotating drum furnace. C2-waste cannot be burnt or treated.

The beneficiary of the aid is the newly created AVR Nuts, a 100 % daughter of Holding AVR, which rents the facilities thus far operated by AVR Chemie CV and operates them for its own account. The aid is granted for fulfilling the public task that consists in accepting all the waste concerned and using the RDF facilities as much as possible and in the most efficient way. The amount equals 100 % of the pre-calculated operating deficit over a two-year period. In case of a pre-calculated operating surplus, 70 % of it will be used to pay back the aid that has been granted in earlier years. The conditions under which AVR Nuts has to operate the C2-depot and the RDF installations and the details of the calculation method (based on a report from an independent consultant) are laid down in an agreement among all parties involved. The duration of the agreement is 2002-2006. The calculated deficits for 2002 and 2003 amount to EUR 1,5 million and EUR 2,8 million. The deficit was expected to increase to EUR 3,8 million in 2006. Total revenues were expected to increase from EUR 30 million to EUR 35 million over the 2002-2006 period. The agreement may be prolonged with another 10 years, but this is not the subject of this procedure.

C2 and RDF waste is supplied by companies throughout the economy. Most of it passes through specialised waste companies. Sectors that take up a relatively big part of the remainder include metallurgy, business and public services, (petro-)chemical industry, transport and mining.

Over the past years the gate fees charged by AVR Chemie C V increased to a level of EUR 317,6/tonne (NLG 700). Higher fees would lead to practices such as mixing hazardous waste into other waste streams and illegal landfill, and would therefore not be effective in reducing the operating deficit. The gate fees are high in comparison to those in neighbouring Member States.

3. Assessment

At this stage, the Commission can not exclude the existence of overcompensation that would spill over in other segments of the waste market. E.g., incinerating RDF-waste requires a "fuel". Other waste is a cheap option for this purpose. It appears that AVR Nuts in practice takes up such waste exclusively from AVR Industry. The conditions may be relatively favourable to the latter. A further doubt stems from the fact that the aid is based on an ex-ante calculation. If AVR Nuts' actual results are higher than a normal profit, it can retain the aid paid in excess. It seems that overcompensation leading to profits higher than can be considered "normal" is not excluded.

Furthermore, the Commission doubts whether AVR Nuts' activities can properly be regarded as a service of general economic interest in the meaning of Article 86(2) of the Treaty. It is, e.g., not clear whether AVR would be the only company capable of providing (part of) the service under the same or similar conditions. In addition, the measure may infringe the "polluter pays principle" if the effect would be to reduce gate fees for the waste concerned to a level below what can be considered as a normal cost. On the basis of the information available, this does not seem likely, but the Commission is not sure whether sufficient guarantees exist to avoid such an infringement.

The Commission considers, at this stage, that any overcompensation cannot be declared compatible with the common market. In addition, if the aid does not compensate for the provision of a service of general economic interest in the meaning of Article 86(2), the Commission doubts whether the aid respects conditions such as proportionality, necessity, absence of undue distortion of competition and degressivity.

TEXT OF LETTER

"De Commissie wenst Nederland ervan in kennis te stellen dat zij, na onderzoek van de door uw autoriteiten verstrekte informatie over de bovengenoemde maatregel, heeft besloten tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag.

1. Procedure en achtergrond

Op 7 januari 2003 hebben de Nederlandse autoriteiten de maatregel aangemeld. Zij riepen daarbij de toepassing in van artikel 86, lid 2, van het Verdrag. Op 7 februari en 22 april 2003 werden vragen gezonden en op 28 maart 2003 werden antwoorden ontvangen. Op 21 mei 2003 werd een bijeenkomst gehouden. In mei 2003 ontving de Commissie een klacht tegen deze steunmaatregel.

Volgens Europese regelgeving inzake afvalstoffen dienen lidstaten te streven naar het bereiken van zelfverzorging bij de behandeling van afvalstoffen die niet opnieuw kunnen worden gebruikt en waaruit niets kan worden teruggewonnen(1). Om deze doelstelling te bereiken zijn de Nederlandse autoriteiten voornemens AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (hierna: 'AVR Nuts') steun toe te kennen voor de exploitatie van een speciale deponie (hierna: 'de C2-deponie') en draaitrommelovens (hierna: 'DTO's'). Het betreft hier de enige deponie en installaties van dit soort in Nederland, die begin jaren 1990 door de voorganger van AVR Nuts, AVR Chemie, werden geïnstalleerd. Het beleid om de hoeveelheden gevaarlijke afvalstoffen te reduceren is zo succesvol gebleken dat de deponie en de installaties momenteel voor een groot deel onderbenut zijn. De steun moet sluiting voorkomen.

De moedermaatschappij Holding AVR Bedrijven NV (hierna: 'AVR Holding') is een belangrijke speler op de Nederlandse afvalstoffenmarkt. Zij is volledig in handen van de Gemeente Rotterdam. De oorspronkelijke dochteronderneming voor de verwerking van gevaarlijke afvalstoffen, AVR Chemie CV, is voor 70 % in handen van AVR Holding en voor de overige 30 % van de Staat der Nederlanden.

2. Beschrijving van de steunmaatregel

DTO-afval is gevaarlijk afval dat, ondanks een zeer lage calorische waarde, toch nog kan worden verwerkt via verbranding in draaitrommelovens. Het aanbod van DTO-afval daalde van zo'n 80000/100000 ton in 1995 tot zo'n 34000 ton in 2002. C2-afval kan niet worden verbrand of verwerkt. Het is het op een na gevaarlijkste soort afval. Het aanbod van C2-afval daalde van zo'n 6000 ton in 2000 tot zo'n 4000 ton in 2002.

De begunstigde van de steun is het nieuw opgerichte bedrijf AVR Nuts, een 100 %-dochter van AVR Holding, die de installaties huurt die tot dusver door AVR Chemie CV werden geëxploiteerd, en deze exploiteert voor eigen rekening. De Staat is voornemens AVR Nuts steun toe te kennen voor het uitvoeren van wat de Nederlandse autoriteiten beschouwen als het vervullen van een publieke taak, die erin bestaat al het desbetreffende afval te aanvaarden en de DTO's zoveel en zo efficiënt mogelijk te gebruiken. De steun stemt overeen met 100 % van het exploitatietekort dat vooraf wordt vastgesteld steeds over een periode van twee jaren. In het geval van een vooraf vastgesteld exploitatieoverschot zal 70 % daarvan worden gebruikt om de steun die in voorgaande jaren is toegekend, terug te betalen. De voorwaarden waaronder AVR Nuts de C2-deponie en de DTO's moet exploiteren, en nadere gegevens over de berekeningsmethode zijn vastgelegd in een overeenkomst tussen alle betrokken partijen. Deze methode is gebaseerd op een rapport van een onafhankelijke consultant. De looptijd van de overeenkomst is 2002-2006. Het voorgecalculeerde exploitatietekort bedraagt 1,5 miljoen EUR in 2002 en 2,8 miljoen EUR in 2003. Naar verwachting zou dit tekort oplopen tot 3,8 miljoen EUR in 2006. De totale inkomsten zouden over de periode 2002-2006 naar verwachting stijgen van 30 tot 35 miljoen EUR. De overeenkomst kan worden verlengd voor nog eens tien jaar, maar dat is niet het onderwerp van de huidige aanmelding.

C2- en DTO-afval wordt aangeleverd door ondernemingen uit alle economische sectoren. Het grootste deel daarvan gaat langs gespecialiseerde afvalbedrijven ('milieudienstverlening'). Sectoren die een relatief groot aandeel hebben in het resterende deel, zijn onder meer metaalindustrie, zakelijke- en overheidsdiensten, (petro-)chemie, transport en delfstofwinning. In onderstaande tabel wordt een gedetailleerd overzicht gegeven.

>TABLE>

>TABLE>

De afgelopen jaren zijn de door AVR Chemie CV berekende acceptatietarieven gestegen tot 317,6 EUR/ton (700 NLG/ton). Hogere tarieven zouden tot ontwijkgedrag leiden zoals wegmengen in andere afvalstromen en illegale dumpingen, en zouden dus niet doeltreffend zijn voor het verminderen van het exploitatietekort. De acceptatietarieven zijn hoog in vergelijking met die in omringende lidstaten.

>TABLE>

De daadwerkelijk berekende tarieven zijn afhankelijk van de werkelijke samenstelling en inhoud van het afval en de aangeboden hoeveelheden. Het effect van de maatregel is deze tarieven te behouden - niet ze te verlagen.

AVR Nuts moet een gescheiden boekhouding voeren, in overeenstemming met de Transparantierichtlijn (2000/52/EG).

3. Beoordeling

Overeenkomstig artikel 6 van Verordening nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(2), behelst het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoekprocedure een eerste beoordeling omtrent de steunverlenende aard van de voorgestelde maatregel, alsmede de redenen waarom getwijfeld wordt aan de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt.

3.1. Verstoring van de mededinging en het handelsverkeer tussen lidstaten

C2- en DTO-afval vormen twee bijzondere subcategorieën van te verwerken afval. Voor dit soort afval wordt in het Gemeenschapsrecht aan elke lidstaat afzonderlijk de doelstelling van zelfvoorziening opgelegd; lidstaten mogen de overbrenging van dergelijk afval verbieden. Enkel na uitvoering van diverse controles mag dergelijk afval worden verhandeld(3). In Nederland is AVR de enige onderneming met een speciale deponie voor C2-afval en zij is waarschijnlijk de enige onderneming die in staat is alle DTO-afval te verwerken dat landelijk wordt geproduceerd. Niettemin kan de steun de mededinging verstoren. Een deel van het DTO-afval kan ook worden verbrand in installaties van concurrerende ondernemingen. Voorts is, ingeval capaciteit niet beschikbaar is (om bijvoorbeeld technische redenen) overbrenging naar andere lidstaten toegestaan. Exploitanten in naburige landen hebben onderlinge overeenkomsten om onder dergelijke omstandigheden afval aan te nemen. Bovendien is er voor deze activiteiten in Nederland, minstens in theorie, concurrentie op het tijdstip van de toekenning van het uitsluitende recht(4). Tenslotte zou AVR zonder de steun deze activiteit stopzetten, hetgeen noodzakelijkerwijs zou resulteren in een toename van het handelsverkeer tussen lidstaten.

Bovendien is de AVR groep internationaal actief, met vestigingen in diverse landen en in diverse afval- en recyclingsubsectoren. Mocht de steun resulteren in 'overcompensatie' voor de kosten op de markt voor gevaarlijk afval, dan zou dat concurrenten kunnen schaden in segmenten van de afvalstoffenmarkt die meer open staan voor internationale handel en concurrentie. In dit stadium kan de Commissie dergelijke overcompensatie niet uitsluiten, zoals hierna nader wordt uiteengezet.

Concluderend, de maatregel kan de mededinging verstoren en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden voor wat betreft de verwerking en het storten van afval.

3.2. Compensatie en overcompensatie

De maatregel vormt een voordeel voor AVR. De Nederlandse autoriteiten hebben de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag ingeroepen, daarbij aanvoerend dat AVR verplicht is de deponie van C2-afvalstoffen en de verwerking van DTO-afval als dienst van algemeen economisch belang aan het publiek aan te bieden tegen redelijke, maatschappelijk aanvaardbare, transparante en non-discriminatoire voorwaarden en tarieven. Deze verplichting omvat eisen inzake beschikbaarheid en continuïteit van deze dienstverlening. De Commissie is het ermee eens dat, indien artikel 86, lid 2, van toepassing is, de compensatie als dusdanig geen staatssteun zou kunnen vormen(5). De Commissie betwijfelt evenwel dat de activiteiten van AVR Nuts wel degelijk kunnen worden aangemerkt als een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag(6). Het is bijvoorbeeld niet duidelijk of AVR de enige onderneming is die in staat is alle, of misschien een deel van de diensten aan te bieden tegen dezelfde of vergelijkbare voorwaarden. Hierdoor rijst ook twijfel of de Nederlandse autoriteiten de juiste procedure hebben gevolgd om AVR te selecteren als begunstigde van de concessie en de steun.

Een andere reden om te twijfelen aan de toepasselijkheid van artikel 86, lid 2, van het Verdrag is het risico dat de steun inbreuk maakt op het beginsel 'de vervuiler betaalt', dat de algemene hoeksteen vormt van de milieuwetgeving. De steun heeft ten gevolge dat acceptabele tarieven worden gegarandeerd voor de verwerking van chemisch afval, en dit kan een begunstiging inhouden van de aanbieders van dergelijk afval, die in deze context dienen te worden beschouwd als de aansprakelijke 'vervuilers'. In dit specifieke geval bestaat er misschien niet een dergelijk voordeel voor de 'vervuilers'. De aanvankelijke moeilijkheid voor AVR Chemie was juist de onmogelijkheid om inkomsten te verhogen door verdere verhoging van de acceptatietarieven. De acceptatietarieven in België en Duitsland liggen lager. Indien deze tarieven de normale kosten voor het op een passende wijze verwerken/storten van dit afval weergeven, dan worden de aanbieders wellicht niet bevrijd van kosten die normaliter op hun budget zouden drukken. De Commissie weet echter niet of deze tarieven werkelijk de normale kosten weergeven en het is niet duidelijk of de door AVR berekende acceptatietarieven onder alle omstandigheden hoger zullen blijven dan die in omringende landen.

Mocht artikel 86, lid 2, niet kunnen worden toegepast, dan zou de compensatie zelf steun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag - ten faveure van AVR.

In dit stadium kan de Commissie niet de mogelijkheid uitsluiten van overcompensatie met mogelijke spillover naar andere segmenten van de afvalmarkt. Zo is bijvoorbeeld voor de verbranding van DTO-afval een 'brandstof' nodig en ander afval is daartoe een goedkope optie. Volgens de dienstenovereenkomst tussen AVR Nuts en AVR Industrie neemt eerstgenoemde dit soort afval tegen markttarief af van laatstgenoemde en niets in de overeenkomst belet AVR Nuts om afval direct van concurrenten te betrekken. De Commissie heeft evenwel geen kennis van de werkelijke voorwaarden waartegen dergelijk afval wordt afgenomen van AVR Industrie of van andere ondernemingen. Kennelijk neemt AVR Nuts in de praktijk dergelijk afval uitsluitend af van AVR Industrie. AVR Industrie kan voordeel halen uit deze praktijk door een winstmarge te berekenen, ook wanneer het afval oorspronkelijk bij andere afvalbedrijven wordt betrokken(7). Mocht dergelijke praktijk ongunstig uitwerken op de berekening van het vooraf vastgestelde exploitatietekort, dan valt niet uit te sluiten dat zulks resulteert in overcompensatie ten faveure van laatstgenoemde. Naast het gebruik van afval als brandstof, kan de Commissie niet uitsluiten dat de overeenkomsten geen andere subtiele bepalingen bevatten waarmee AVR Industrie of andere entiteiten binnen de AVR Holding worden begunstigd.

Verder rijst ook twijfel doordat de steun gebaseerd is op een vooraf gemaakte berekening. Wanneer de daadwerkelijke resultaten van AVR Nuts hoger liggen dan een normale winst, mag het de te veel betaalde steun behouden. In dit systeem is voorzien in terugbetaling van steun in het geval van een vooraf vastgesteld overschot. Aangezien dit echter niet gekoppeld is aan de daadwerkelijke resultaten, bestaat er geen garantie dat buitensporige steun de jaren nadien wordt teruggevorderd. Door diverse omstandigheden zijn overschotten voor 2002 en 2003 weinig waarschijnlijk, maar voor de jaren nadien vallen zij niet uit te sluiten. De Commissie erkent dat voor efficiëntie moet worden gezorgd door een economische prikkel, en in het verleden heeft zij in andere zaken daartegen geen bezwaar gemaakt door een 'normale winst' toe te staan. Zij betwijfelt evenwel dat de maatregel in zijn aangemelde vorm een situatie uitsluit waarbij overcompensatie resulteert in winst die hoger ligt dan wat als 'normaal' kan worden beschouwd.

Daarom kan de Commissie niet uitsluiten dat er sprake is van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag - ten gunste van AVR -, zelfs indien artikel 86, lid 2, van toepassing zou zijn op de compensatie zelf.

3.3. Verenigbaarheid

Als er via overcompensatie steun is, betwijfelt de Commissie dat deze verenigbaar kan worden verklaard met de gemeenschappelijke markt. Per definitie kan overcompensatie voor eender welke doelstelling worden gebruikt. Overcompensatie kan zeer wel zo worden gebruikt dat zij resulteert in een verstoring van de mededinging in een van de segmenten van de afvalmarkt waarin AVR actief is. Er zou geen compenserend voordeel zijn dat de Commissie in aanmerking kan nemen. Bijgevolg lijkt geen van de uitzonderingsbepalingen uit artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag van toepassing te zijn. Evenmin zou overcompensatie met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zijn op grond van artikel 86, lid 2.

Zoals eerder uiteengezet, zou, wanneer de gesteunde activiteit niet als dienst van algemeen economisch belang kan worden aangemerkt, de compensatie als dusdanig staatssteun vormen. is niet rechtstreeks van toepassing op dergelijke steun ten faveure van AVR. Bij de beoordeling van de steun, in het bijzonder in het licht van de kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu(8), indien van toepassing, moet niet alleen rekening worden gehouden met de effecten op de aanbieders van het afval, maar ook met de effecten op de concurrentie tussen afvalverwerkingsbedrijven. In dit stadium twijfelt de Commissie of voor deze steun voorwaarden worden nageleefd zoals evenredigheid, noodzaak, ongerechtvaardigde vervalsing van de mededinging en degressiviteit.

4. Conclusie

Gelet op de bovenstaande overwegingen verzoekt de Commissie Nederland, in het kader van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag, binnen één maand vanaf de datum van ontvangst van dit schrijven zijn opmerkingen te maken en alle dienstige inlichtingen te verstrekken voor de beoordeling van de steunmaatregel. Zij verzoekt uw autoriteiten onverwijld een afschrift van dit schrijven te doen toekomen aan de potentiële begunstigde van de steun.

De Commissie wijst Nederland op de schorsende werking van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag. Zij verwijst naar artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999, volgens hetwelk elke onrechtmatige steun van de begunstigde kan worden teruggevorderd.

Voorts deelt de Commissie Nederland mee dat zij de belanghebbenden door de bekendmaking van dit schrijven en van een samenvatting ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie in kennis zal stellen. Tevens zal zij de belanghebbenden in de lidstaten van de EVA die partij zijn bij de EER-Overeenkomst, door de bekendmaking van een mededeling in het EER-Supplement van het Publicatieblad van de Europese Unie in kennis stellen, alsmede de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA door haar een afschrift van dit schrijven te zenden. Alle bovengenoemde belanghebbenden zal worden verzocht hun opmerkingen te maken binnen één maand vanaf de datum van deze bekendmaking.".

(1) Artikel 5 van Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, PB L 195 van 25.7.1975, blz. 39 (als vervolgens gewijzigd).

(2) PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1.

(3) Artikel 4, lid 3, en artikel 7, lid 4, van Richtlijn 259/93/EEG van 1 februari 1993 (als vervolgens gewijzigd) PB L 30 van 6.2.1993, blz. 1.

(4) Het Hof van Justitie heeft in zijn in zaak C-324/99, Daimler Chrysler, arrest van 13 december 2001 [2001] ECR I-9897, de vereisten van het Gemeenschapsrecht geïnterpreteerd ten aanzien van een gelijkaardige maatregel.

(5) Aansluitend bij het meest recente arrest van het Hof van Justitie van 22 november 2001 in zaak C-53/00, Ferring SA [2001] ECR I-9067.

(6) Het is de Commissie bekend dat het Hof in zijn arrest van 23 mei 2000 in zaak C 209/98, Sydhavnen, [2000] I-3743, heeft verklaard dat 'het beheer van bepaalde afvalstoffen een dienst van algemeen economisch belang kan vormen, in het bijzonder wanneer die dienst bedoeld is om een milieuprobleem op te lossen' (punt 75). Voorts heeft de Commissie in 2002 een milieumaatregel voor het inzamelen van CFK en halonen goedgekeurd op grond van artikel 86, lid 2 (Steunmaatregel N 638/02 - Nederland - Tijdelijke inzamelingsregeling CFK en halonen, http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgb/state_aids/industrie/N638-02.pdf).

(7) Dit voordeel kan ook bestaan uit het feit dat AVR Industrie in staat is de leveranciers voor AVR Nuts te selecteren.

(8) PB C 37 van 3.2.2001, blz. 3, in het bijzonder punten 42-46.