State aid - Greece

Aid C 36/2002 (ex NN 18/02) - Premiums for tour operators in Greece

Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty

(2002/C 129/05)

(Text with EEA relevance)

By means of the letter dated 24 April 2002, reproduced in the authentic language on the pages following this summary, the Commission notified Greece of its decision to initiate the procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty concerning the abovementioned aid.

Interested parties may submit their comments on the aid in respect of which the Commission is initiating the procedure within one month of the date of publication of this summary and the following letter, to: European Commission Directorate-General for Competition

State Aid Registry

B - 1049 Brussels Fax (32-2) 296 12 42.

These comments will be communicated to Greece. Confidential treatment of the identity of the interested party submitting the comments may be requested in writing, stating the reasons for the request.

SUMMARY

1. Procedure

By letter No D/54388 of 24 October 2001 to the Greek Permanent Representation, the Commission requested details concerning the alleged introduction by Greece of a scheme of premiums for tour operators so that it could assess the scheme under the State aid rules. The Greek authorities responded to that request by letter dated 21 November 2001 from their Permanent Representation, and at a bilateral meeting on 11 February 2002. As the scheme in question would have entered into force before the Commission had come to a decision, it was entered in the register of non-notified aid.

2. Description of the measure in respect of which the Commission is initiating the procedure

Under the scheme implemented by the Greek authorities, tour operators bringing foreign tourists to Greece in the periods from mid-October to end-November and the beginning of March to mid-April of each year are granted a premium of EUR 40 per tourist. It seems that this scheme will be in force from autumn 2001 until spring 2004, and may well be extended to cover the whole of the "low" season.

According to the Greek authorities, the scheme is intended to make up for the seasonal nature of tourist demand for destinations in Greece, and its application should result in a reduction in prices for the consumer; they therefore consider that the scheme does not involve aid for tour operators, although they point out that no premiums have yet been granted.

3. Assessment of the measure in respect of which the Commission is initiating the procedure

In view of the characteristics of the scheme in question, it is clear at this stage that the premiums for tour operators constitute aid granted through State resources which, in view of its sectoral scope, is liable to affect trade between Member States and to distort competition by favouring certain firms. In this case, to the extent that the premiums granted would affect the choices made by tourists by inducing them to choose Greece for their holidays, the flow of Community tourism would be altered.

The Commission notes in particular that it seems there is no guarantee that all tour operators would be eligible for the premiums or that premiums would be granted irrespective of the means of transport used. Furthermore, there seems to be no guarantee that the premium would result in an equivalent reduction in the prices charged to tourists, although it cannot be ruled out at this stage that the scheme will give certain firms direct financial advantages.

The Commission also notes that, apart from any effects the premiums may have at the level of tour operators, they would in any case give tourism operators in Greece an indirect advantage by increasing demand. The Commission accordingly takes the view that, at this stage, such premiums strengthen the financial position and scope for action of such operators in the tourism industry in relation to their competitors not benefiting from such an advantage.

On that basis, and in view of the fact that the aid would be continuing and result in a reduction in the current expenditure of firms, the Commission has come to the provisional conclusion that the aid in question must be regarded as operating aid. Pursuant to the guidelines for regional aid (OJ C 74, 10.3.1998 and OJ C 258, 9.9.2000), such aid is banned in principle. Exceptions may however be allowed in regions qualifying for exemption under Article 87(3)(a) of the Treaty "provided that it is justified in terms of its contribution to regional development and its nature, that its level is proportional to the handicaps it seeks to alleviate" (point 4.15). In addition, the same guidelines state that "it is for the Member State to demonstrate the existence of any handicaps and gauge their importance". Finally, "operating aid must be limited in time and progressively reduced".

Even if Greece is fully eligible for the exemption in Article 87(3)(a) of the Treaty, the Commission does not yet have the necessary information to conclude that the abovementioned aid is justified because of its contribution to regional development and its nature, or that the aid level is proportional to the handicaps it seeks to alleviate. Similarly, there are difficulties in concluding that the condition of a gradual reduction in operating aid is met. The Commission also notes that, in the event that part of the premiums were to go to tour operators established outside Greece, it might result in such aid being granted to regions not eligible for exemption under Article 87(3)(a) of the Treaty. The Commission cannot therefore consider at this stage that the scheme of premiums for tour operators is compatible with the relevant provisions of the regional aid guidelines, which means that it must doubt whether the scheme is compatible with the Treaty.

The Commission also questions the compatibility of the scheme with the general ban on export aid, which is specified and repeated in point 4.17 of the regional aid guidelines. The premiums in question are granted to tour operators that offer (directly or indirectly, depending on the type of holiday package) the products supplied by enterprises in Greece (chiefly hotels and restaurants) on the international market. Thus, in view of the anticipated effects of the measure (increase in the number of tourists and hence in the revenue of operators in the tourism sector), it cannot be ruled out at this stage that its implementation involves aid directly linked to the quantities exported.

4. Conclusion

In view of the above, the Commission, in accordance with the procedure provided for in Article 88(2) of the EC Treaty, requests Greece to submit its comments and provide any information that would be useful in assessing the measure concerned within one month of the date of receipt of this letter. It also requests the Greek authorities forthwith to forward a copy of this letter to potential recipients of the aid.

Finally, the Commission would remind Greece that Article 88(3) of the EC Treaty has suspensory effect and would draw attention to Article 14 of Council Regulation (EC) No 659/1999 which provides that all unlawful aid may be recovered from the recipient.

TEXT OF THE LETTER

"Με την παρούσα, η Επιτροπή έχει την τιμή να πληροφορήσει την Ελλάδα ότι, αφού εξέτασε τις πληροφορίες που υπέβαλαν οι αρμόδιες αρχές για το εν θέματι μέτρο, αποφάσισε να κινήσει τη διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 88 παράγραφος 2 της συνθήκης ΕΚ.

Διαδικασία

1. Με επιστολή της 26ης Σεπτεμβρίου, που παρελήφθη από την Επιτροπή την 1η Οκτωβρίου 2001, το Υπουργείο Οικονομικών της Γερμανίας έθεσε ερώτημα στην Επιτροπή σχετικά με την εφαρμογή στην Ελλάδα συστήματος επιδότησης των ταξιδιωτικών πρακτόρων. Ειδικότερα, οι γερμανικές αρχές επιθυμούσαν να ενημερωθούν αν ένα τέτοιο σύστημα περιλαμβάνει κρατικές ενισχύσεις και, ενδεχομένως, αν είχε κοινοποιηθεί από την Ελλάδα.

2. Με την επιστολή D/54388 της 24ης Οκτωβρίου 2001, προς τη Μόνιμη Ελληνική Αντιπροσωπεία, οι υπηρεσίες της Επιτροπής διατύπωσαν αίτηση πληροφοριών σχετικά με το προαναφερθέν σύστημα επιδοτήσεων, προκειμένου να προβούν στην αξιολόγησή του βάσει των κανόνων που ισχύουν για τις κρατικές ενισχύσεις. Με επιστολή της 21ης Νοεμβρίου 2001 της Μόνιμης Αντιπροσωπείας τους, που παρελήφθη από την Επιτροπή στις 27 Νοεμβρίου 2001, καθώς και με διμερή συνάντηση που πραγματοποιήθηκε στις 11 Φεβρουαρίου 2002, οι ελληνικές αρχές απάντησαν στο αίτημα αυτό. Δεδομένου ότι οι πληροφορίες που ανακοινώθηκαν σχετικά από τις ελληνικές αρχές αναφέρουν ότι το εν λόγω σύστημα ετέθη σε ισχύ πριν αποφασίσει σχετικά η Επιτροπή, ενεγράφη στο μητρώο των μη κοινοποιηθεισών ενισχύσεων.

Περιγραφή του μέτρου

3. Βάσει των όρων του καθεστώτος που έθεσαν σε ισχύ οι ελληνικές αρχές, οι ταξιδιωτικοί πράκτορες που μεταφέρουν ξένους τουρίστες στην Ελλάδα κατά τις περιόδους από τα μέσα Οκτωβρίου ως τα τέλη Νοεμβρίου, και από τις αρχές Μαρτίου ως τα μέσα Απριλίου κάθε έτους, θα λαμβάνουν επιδότηση 40 ευρώ ανά ταξιδιώτη. Το σύστημα αυτό ανακοινώθηκε με πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος στις κατάλληλες αγορές για τον τουρισμό στην Ελλάδα και εφαρμόζεται από το φθινόπωρο του 2001 ως την άνοιξη του 2004. Εξάλλου, μπορεί ενδεχομένως να επεκταθεί και στο σύνολο της 'χαμηλής σεζόν' στην περίπτωση που θα δικαιολογούσε κάτι τέτοιο ο αριθμός των μεταφερομένων τουριστών τον χειμώνα.

4. Σύμφωνα με τις ελληνικές αρχές, η εφαρμογή του καθεστώτος αυτού έχει ως στόχο να αντιμετωπιστεί η εποχικότητα της τουριστικής ζήτησης για προορισμούς στην Ελλάδα, με στόχο την αύξηση της εισόδου τουριστών σε περιόδους 'χαμηλής σεζόν' αντί για την καλύτερη κατανομή της εισροής τουριστών καθ' όλη τη διάρκεια του έτους. Έτσι, οι ελληνικές αρχές θεωρούν ότι η εφαρμογή του θα οδηγήσει σε μείωση τιμών για τον καταναλωτή, γεγονός που τις κάνει να θεωρούν ότι το εν λόγω σύστημα δεν συνεπάγεται ενίσχυση των ταξιδιωτικών πρακτόρων. Στο πλαίσιο αυτό, οι ελληνικές αρχές ανέφεραν ωστόσο ότι δεν έχει καταβληθεί ακόμη καμία επιδότηση.

Εκτίμηση του μέτρου

5. Προκειμένου για καθεστώς που είναι ήδη σε ισχύ, και στο μέτρο που περιλαμβάνει κρατικές ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 1 της συνθήκης ΕΚ και του άρθρου 61 παράγραφος 1 της συμφωνίας ΕΟΧ, η Επιτροπή διαπιστώνει, προσωρινά, ότι οι ελληνικές αρχές δεν τήρησαν τις υποχρεώσεις τους για κοινοποίηση, όπως καθορίζονται από το άρθρο 88 παράγραφος 3 της συνθήκης. Έτσι, η Επιτροπή εξέτασε το εν λόγω καθεστώς βάσει του άρθρου 87 στοιχεία α) και γ) της συνθήκης και παρατηρεί, στο πλαίσιο αυτό, ότι η Ελλάδα είναι, ως τα τέλη του 2006, πλήρως επιλέξιμη με την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 3 στοιχείο α) της συνθήκης και του άρθρου 61 παράγραφος 3 στοιχείο α) της συμφωνίας ΕΟΧ.

6. Λαμβανομένων υπόψη των χαρακτηριστικών του προαναφερθέντος καθεστώτος, φαίνεται στο στάδιο αυτό ότι οι επιδοτήσεις στους ταξιδιωτικούς πράκτορες αφορούν ενισχύσεις που παρέχονται μέσω κρατικών πόρων οι οποίοι, λαμβανομένου υπόψη του τομεακού πεδίου εφαρμογής, είναι πιθανό να επηρεάσουν τις ανταλλαγές μεταξύ κρατών μελών, και κινδυνεύουν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό ευνοώντας ορισμένες επιχειρήσεις. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, και στο μέτρο που οι επιδοτήσεις αυτές θα έχουν ως αποτέλεσμα να επηρεάσουν την επιλογή των τουριστών, οδηγώντας τους να επιλέξουν την Ελλάδα ως τόπο διαμονής, είναι πιθανό να τροποποιηθούν τα κοινοτικά τουριστικά ρεύματα. Ακόμη, η Επιτροπή παρατηρεί ότι τα ενδεχόμενα πλεονεκτήματα των δικαιούχων επιχειρήσεων μπορούν να αξιολογηθούν σε δύο επίπεδα: στο επίπεδο των ίδιων των ταξιδιωτικών πρακτόρων και των φορέων του τουριστικού τομέα στην Ελλάδα.

7. Για την αξιολόγηση του μέτρου στο επίπεδο των ταξιδιωτικών πρακτόρων, η Επιτροπή παρατηρεί ειδικότερα ότι:

- αφενός, δεν φαίνεται βέβαιο ότι όλοι οι ταξιδιωτικοί πράκτορες θα μπορούν να διεκδικήσουν τις προαναφερθείσες επιδοτήσεις ούτε ότι το πλεονέκτημα αυτό θα χορηγείται ανεξάρτητα από τα χρησιμοποιούμενα μεταφορικά μέσα. Πράγματι, το εν λόγω καθεστώς φαίνεται να απευθύνεται αποκλειστικά στους ταξιδιωτικούς πράκτορες (package tour operators) που προτείνουν οργανωμένες εκδρομές σε ορισμένες αγορές που θεωρούνται ότι πληρούν αυτές τις προϋποθέσεις,

- αφετέρου, και αφού δεν προβλέπεται καμία σύμβαση μεταξύ των αρμόδιων αρχών και των ενδιαφερόμενων ταξιδιωτικών πρακτόρων, δεν φαίνεται επίσης βέβαιο ότι η χορήγηση τέτοιων επιδοτήσεων οδηγεί σε αντίστοιχη μείωση των τιμών που ζητούνται από τους τουρίστες. Ωστόσο, δεν αποκλείεται, στο στάδιο αυτό, το εν λόγω καθεστώς να παρέχει άμεσα χρηματοδοτικά πλεονεκτήματα σε ορισμένες επιχειρήσεις.

8. Ανεξάρτητα από τις ενδεχόμενες επιπτώσεις του στο επίπεδο των ταξιδιωτικών πρακτόρων, όταν το εν λόγω μέτρο εκτιμάται στο επίπεδο των φορέων του τουριστικού τομέα στην Ελλάδα, η Επιτροπή παρατηρεί ειδικότερα ότι, όπως υπογράμμισε στην απόφαση που έλαβε έναντι του νόμου αριθ. 25/93 για την περιοχή της Σικελίας που προέβλεπε ειδικά μέτρα υπέρ της απασχόλησης (ΕΕ L 32 της 5.2.1999), οι φορείς του τουριστικού τομέα επωφελούνταν σε κάθε περίπτωση από έμμεσο πλεονέκτημα, με τη μορφή της αυξημένης ζήτησης, λόγω της χορήγησης των προαναφερθεισών επιδοτήσεων. Ακόμη και αν το πλεονέκτημα αυτό μπορεί να έχει διάχυτο και δύσκολα ποσοτικοποιήσιμο αποτέλεσμα και στο μέτρο που λαμβάνει χώρα στο πλαίσιο των ενδοκοινοτικών ανταλλαγών, η Επιτροπή θεωρεί, στο στάδιο αυτό, ότι τέτοιες επιδοτήσεις ενισχύουν τη χρηματοδοτική θέση και τις δυνατότητες των φορέων του τουριστικού τομέα στην Ελλάδα σε σχέση με τους ανταγωνιστές τους που δεν είναι δικαιούχοι του μέτρου.

9. Έτσι, και λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι πρόκειται για ενισχύσεις που θα έχουν συνεχή χαρακτήρα και θα οδηγούν σε μείωση των τρεχουσών δαπανών των επιχειρήσεων, η Επιτροπή εκτιμά, προσωρινά, ότι οι εν λόγω ενισχύσεις πρέπει να θεωρηθούν λειτουργικές ενισχύσεις. Ωστόσο, οι κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα (ΕΕ C 74 της 10.3.1998 και EΕ C 258 της 9.9.2000), καθιερώνουν τη γενική αρχή της απαγόρευσης των περιφερειακών ενισχύσεων με στόχο τη μείωση των τρεχουσών δαπανών των επιχειρήσεων (λειτουργικές ενισχύσεις), με εξαίρεση τις περιοχές που επωφελούνται από την απαλλαγή του άρθρου 87 παράγραφος 3 στοιχείο α) της συνθήκης, 'υπό τον όρο ότι δικαιολογούνται από τη συμβολή τους στην περιφερειακή ανάπτυξη και τον χαρακτήρα τους, ενώ το ύψος τους πρέπει να είναι ανάλογο προς τα προβλήματα που καλούνται να αντιμετωπίσουν' (σημείο 4.15). Εξάλλου, και σύμφωνα με τους όρους των ίδιων κατευθυντηρίων γραμμών 'τα κράτη μέλη οφείλουν να παράσχουν στοιχεία που να αποδεικνύουν την ύπαρξη και τη σημασία των προβλημάτων αυτών'. Τέλος, 'οι λειτουργικές ενισχύσεις πρέπει να χορηγούνται για περιορισμένο χρονικό διάστημα και να μειώνονται προοδευτικά'.

10. Μολονότι η Ελλάδα είναι πλήρως επιλέξιμη για την απαλλαγή που προβλέπει το άρθρο 87 παράγραφος 3 στοιχείο α) της συνθήκης, η Επιτροπή δεν διαθέτει, μέχρι στιγμής, κανένα πληροφοριακό στοιχείο που να της επιτρέπει να θεωρήσει ότι οι προαναφερθείσες ενισχύσεις δικαιολογούνται λόγω της συμβολής τους στην περιφερειακή ανάπτυξη και του χαρακτήρα τους ούτε ότι το επίπεδο είναι ανάλογο με τα προβλήματα που καλούνται να αντιμετωπίσουν. Επίσης, φαίνεται δύσκολο να θεωρηθεί ότι τηρείται ο όρος σχετικά με την προοδευτική μείωση των λειτουργικών ενισχύσεων. Εξάλλου, η Επιτροπή παρατηρεί ακόμη ότι, στην περίπτωση που ένα μέρος των χορηγούμενων επιδοτήσεων παραμείνει στους ταξιδιωτικούς πράκτορες και οι πράκτορες αυτοί είναι εγκατεστημένοι εκτός Ελλάδας, οι εν λόγω ενισχύσεις μπορούν να χορηγηθούν ενδεχομένως υπέρ μη επιλέξιμων περιοχών βάσει της απαλλαγής που προβλέπει το άρθρο 87 παράγραφος 3 στοιχείο α) της συνθήκης. Συνεπώς, η Επιτροπή δεν μπορεί να θεωρήσει, στο στάδιο αυτό, ότι το σύστημα των επιδοτήσεων στους ταξιδιωτικούς πράκτορες είναι, από την άποψη αυτή, συμβιβάσιμο με τις οικείες διατάξεις των κατευθυντηρίων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα, γεγονός που την οδηγεί να εκφράσει τις αμφιβολίες της για το συμβιβάσιμό τους με τη συνθήκη.

11. Εξάλλου, η Επιτροπή διερωτάται επίσης σχετικά με το συμβιβάσιμο του καθεστώτος με την γενική αρχή της απαγόρευσης των εξαγωγικών ενισχύσεων, που διευκρινίζεται και επαναλαμβάνεται στο σημείο 4.17 των κατευθυντηρίων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα. Πράγματι, οι προαναφερθείσες ενισχύσεις εισπράττονται από ταξιδιωτικούς πράκτορες που προτείνουν (άμεσα ή έμμεσα, ανάλογα με το είδος των προσφερομένων 'πακέτων') προϊόντα τα οποία προσφέρουν επιχειρήσεις οι οποίες δραστηριοποιούνται στον τομέα του τουρισμού στην Ελλάδα (ειδικότερα ξενοδοχεία και εστιατόρια) στη διεθνή αγορά. Έτσι, λαμβανομένων υπόψη των αναμενομένων αποτελεσμάτων του μέτρου (αύξηση των τουριστικών εισροών και, συνεπώς, του ύψους των εσόδων των φορέων του τουριστικού τομέα) δεν μπορεί να αποκλειστεί, στο στάδιο αυτό, ότι η εφαρμογή τους συνεπάγεται ενισχύσεις οι οποίες συνδέονται άμεσα με τις εξαγόμενες ποσότητες. Στην περίπτωση αυτή, οι ενισχύσεις αυτές θα ήταν παρόμοιες με ενισχύσεις σε ενδιάμεσους που δραστηριοποιούνται στον τομέα της διανομής (στη συγκεκριμένη περίπτωση, στους ταξιδιωτικούς πράκτορες), σε σχέση με τα αποτελέσματα που θα επιτυγχάνονται σε ό,τι αφορά την εξαγωγή ενός συγκεκριμένου προϊόντος (τουρισμός).

Συμπέρασμα

12. Λαμβανομένου υπόψη του παραπάνω σκεπτικού, τα πληροφοριακά στοιχεία που διαθέτει η Επιτροπή δεν της επιτρέπουν να θεωρήσει, στο στάδιο αυτό, ότι το καθεστώς των επιδοτήσεων στους ταξιδιωτικούς πράκτορες είναι συμβιβάσιμο με τη συνθήκη ΕΚ.

Λαμβανομένου υπόψη του παραπάνω σκεπτικού, η Επιτροπή καλεί την Ελλάδα, στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 88 παράγραφος 2 της συνθήκης ΕΚ, να υποβάλει τις παρατηρήσεις της και οποιαδήποτε χρήσιμη πληροφορία για την εκτίμηση του προαναφερθέντος μέτρου εντός προθεσμίας ενός μήνα από την ημερομηνία παραλαβής της παρούσας επιστολής. Καλεί τις ελληνικές αρχές να υποβάλουν αμέσως αντίγραφο της παρούσας επιστολής στους πιθανούς δικαιούχους της ενίσχυσης.

Η Επιτροπή υπενθυμίζει στην Ελλάδα τον ανασταλτικό χαρακτήρα του άρθρου 88, παράγραφος 3 της συνθήκης ΕΚ και αναφέρεται στο άρθρο 14 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999 του Συμβουλίου που προβλέπει ότι οποιαδήποτε παράνομη ενίσχυση μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο επιστροφής από το δικαιούχο."