COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES 
C0MC93) 518fina 
Brussels, 16 November 1993 
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL 
AND THE EUROPEAN PARLIAMENT 
ON THE POLICY OF THE COMMUNITY AND ITS MEMBER STATES 
ON THE CAMPAIGN AGAINST POVERTY IN DEVELOPING COUNTRIES 
Ï-J-- - -
-4 -
Contents 
Introduction 1 ÊC 
I. General considerations 5 
(1) The external dimension of anti-poverty measures: 
international constraints and interlinking of 
development cooperation and other policies 5 
(2) The internal, essentially political, dimension 
of the campaign against poverty 7 
II. Priority objectives in combating poverty 8 
(1) Economic and social integration of the poor: 
a central objective of a political nature 8 
(2) sustained and equitable growth 9 
(3) Access to economic resources 10 
(4) Efficient basic social services for all 11 
(5) Protecting the poorest, most marginalized 
and vulnerable 12 
III. Conditions for an effective policy to combat poverty 12 
(1) Assessing poverty, evaluating the impact of 
policies and projects, and improving the 
local response 12 
(2) Participation as a means to integration 13 
IV. Guidelines for anti-poverty policy 14 
(1) The general features of the proposed approach 
to combating poverty through development 
cooperation 14 
(2) Incorporating the fight against poverty into the 
preparation and implementation of macroeconomic 
policies and structural reforms 15 
(3) Orienting sectoral policies primarily towards 
human resource development and better living 
conditions for the poor 16 
V. Improving efficiency through community coordination 17 
(1) coordination to improve understanding of poverty 
and to evaluate the impact of policies 
and projects 19 
(2) Coordination within the international forums 19 
(3) Coordination in conducting the dialogue on 
development policy with developing countries 20 
U) 
- A a -
Introduction 
1. Article 130u of the Treaty on European Union makes the campaign 
against poverty central to the Community's development cooperation 
activities. Following the Commission Communication of May last year 
on the prospects for cooperation in the run-up to 2000, the Council 
meeting on development reaffirmed poverty as a priority in its 
Declaration of 18 November last year and asked the Commission to 
draw up proposals for a coordinated policy to fight poverty in 
developing countries. Hence this communication. 
2. The priority placed on the fight against poverty in cooperation 
policies (now almost universal) is evidence of international 
recognition of the serious effects poverty has on development. The 
complex and diverse nature of these problems requires thorough 
practical and theoretical analysis, which this Communication 
obviously cannot hope to provide. Yet even leaving aside 
definitions and concepts of poverty, it is still valuable to set 
out its general significance and specific characteristics in 
developing countries. 
irrespective of the considerable difficulties in gauging poverty, 
to which we shall return, two complementary approaches to poverty 
can be singled out. 
In absolute terms, poverty is usually defined as a state in which 
individuals or groups do not have sufficient money or other means 
to obtain the goods and services needed for a level of economic 
well-being deemed to be an acceptable minimum (i.e. they lack 
"basic needs", in practice usually food). The advantage of this 
definition is its relative simplicity, which, if coupled with a 
number of sometimes bold assumptions, can provide a yardstick of 
poverty (the number of people below a certain line) and a basis for 
historical and geographical comparison. Such an advantage, however, 
is also a failing since it is always dangerous to reduce a complex 
phenomenon to a single figure, especially one upon which a whole 
policy is supposed to be based. 
Complexity and diversity are probably better accommodated by the 
term "relative poverty", which takes more explicit account of 
inequalities and marginalization and so allows a more qualitative 
and versatile definition. This approach is best for devising, 
implementing and evaluating national policies even if it does not 
lend itself easily to international comparisons. 
While poverty is clearly not peculiar to developing countries, its 
scale and severity there is unparalleled and, most of all, it 
brakes their development. 
- 2 -
3. The campaign against poverty in these countries is not a new 
concern for the community or the Member states. The eventful social 
history of the Community countries themselves as well as the 
experience gained at Community level in combating social exclusion 
provide ample precedent. 
Major efforts have been made in the past by the Member states, the 
Community, other donors and developing countries themselves to 
implement policies and programmes to alleviate poverty. However, 
for a variety of reasons, including an unfavourable international 
economic climate (the price of commodities and the state of 
financial markets), a change in political priorities, the debt 
problem and population growth, such efforts have unfortunately so 
far come to little. Poverty therefore remains a major problem in 
most developing countries. 
4. After marked progress in the sixties and seventies, with a rise in 
per capita income and better social indicators in most developing 
countries, the past decade has seen a slowdown or even a reversal 
in some regions, especially sub-Saharan Africa. 
Although the proportion of the total population of developing 
countries defined as poor by the World Bank's rule of thumb (those 
living on less than a dollar a day) has fallen steadily, the same 
organization claims that their actual numbers rose by roughly 1.5% 
a year between 1985 and 1990. The figures obviously vary widely 
from region to region: during the eighties only eastern Asia saw a 
fall in absolute numbers while in Africa and Latin America even the 
proportion rose. Over the same period, it was the very poorest 
countries and sections of the population which lost the most 
ground, overall, the gulf is widening (between North and South, 
between developing countries and even within countries), evidence 
of the difficult economic climate. 
5. Taking a relatively hopeful view of economic growth and policy, the 
proportion of poor people in developing countries should fall 
everywhere in the 1990s except sub-saharan Africa, where it will 
stay much the same. But even optimistic projections show only a 
slight drop in absolute numbers by 2000, with sharp increases in 
sub-saharan Africa and little change in Latin America, North Africa 
and the Middle East. Southern Asia will, despite marked 
improvements, long remain the region with the highest number of 
poor people, followed by sub-saharan Africa. 
6. Such persistent or worsening poverty shows that policies to combat 
poverty, especially those of the eighties, have been inadequate, 
and this applies to both the developing countries themselves and 
their foreign partners. 
Such policies have generally given priority to economic and 
financial adjustment which, however necessary, has often led to 
neglect of social objectives and even longer-term economic 
development and underestimation of the power of structural, 
domestic constraints (of an economic, social, cultural, political 
or administrative nature). 
- 3 
In the social field, piecemeal or ad hoc policies have often been 
preferred to a comprehensive (inter-sectoral) approach that is an 
integral part of economic policy. Similarly, the necessary 
continuity of social policies has sometimes been sacrificed to 
macro-economic or other, short-term needs. The economic and social 
integration of the poor and, more generally, their involvement in 
fighting poverty have rarely been central to policies, which were 
often based on a sketchy knowledge of poverty and its dynamics. As 
a result, insufficient account has been taken of the specific 
nature of poverty in a particular country or region. 
7. in many countries, the political will to make anti-poverty measures 
a central development aim has been half-hearted or has not enjoyed 
sufficient national consensus. This is symptomatic of failings in 
political dialogue at all levels, including that between the 
countries concerned and their foreign partners. It also acts as a 
barrier to stable political commitments. 
For want of systematic coordination, the various donors, including 
the Community and its Member states have often not pulled together. 
Moreover, the development cooperation policies of the developed 
world have not been sufficiently interlinked with other policies 
affecting the developing countries and the problems caused by 
poverty (trade and financial relations). 
8. Past policy failure and worsening poverty and inequality, set 
against the growing integration of the world economy, are reason 
enough for the war on poverty to figure among the top priorities in 
international relations. The desire for solidarity and social 
justice is underpinned by ever clearer economic and political 
arguments: poverty is both a major barrier to development and a 
potential source of instability and conflict. It is also seen in 
developed countries as a pervasive threat which causes unfettered 
migration, the spread of epidemics, environmental damage, terrorism 
drug trafficking, and so on. 
while democracy is taking hold in many parts of the world, poverty 
still stands in the way of genuine involvement by ordinary people 
in economic, social and political life. Yet democracy or at least 
a government enjoying broad social consensus is important for the 
effectiveness of anti-poverty policy. In other words, policies for 
reducing poverty and policies to strengthen democracy and respect 
for human rights are interlinked. 
9. In recent years, debate on the fight against poverty has 
intensified and taken on a new life at international and community 
level. Poverty in developing countries has become a matter of major 
concern for the international community, as shown by the many and 
various initiatives taken over the past few years, particularly by 
international organizations. Having close relations with the 
developing world, the community and its Member states have often 
played an important role in such initiatives but so far have not 
developed a comprehensive, structured policy on the issue or 
coordinated their efforts in an organized way. 
- 4 -
10. In drafting its proposals, the commission has sought to take into 
account the current general debate on policies to reduce poverty in 
developing countries and the particular experience of the Community 
and its Member States in this field. Past cooperation policies have 
led to the development and use of frameworks for action and 
dialogue with these countries and their special features need to be 
preserved. At the same time, however, poverty can not be tackled 
effectively unless the shortcomings of existing cooperation 
policies are taken into account in the formulation of the 
principles, objectives and guidelines of a common approach. 
The main aim of the Commission proposals is therefore to make 
existing Member State and Community policies more consistent and 
effective by providing them with a better structured political and 
operational framework. This means harnessing the complementary 
aspects of each and taking advantage of the "critical mass" effect 
of Community aid as a whole through better coordination between the 
Community and Member states. 
11. After showing the effect of international constraints on poverty in 
developing countries, the Communication goes on to emphasize the 
essentially political nature of the fight against it. 
All these general considerations show that the central aim in 
combating poverty must be to integrate the poor fully into the 
development process as participants and not just recipients. This 
can be done by setting more specific economic and social 
objectives, namely growth which lends itself to reducing 
inequalities, uses the productive capacities of the poor and gives 
them access to productive resources, and the development of basic 
social services accessible to all, without which there can be no 
improvement in the living conditions of the poor or development of 
human resources. 
Two things are needed to achieve these objectives: better knowledge 
of the specific nature of poverty, including systematic evaluation 
of the impact that development schemes have on it, and support for 
the poor in developing their own forms of initiative and 
organization by involving them more, where possible, in devising, 
implementing and evaluating development schemes. 
In view of the diverse and complex nature of poverty, foreign aid 
can be of value only if it is geared to the specific needs of each 
country, draws on the full range of development cooperation 
instruments and is consistent in approach, hence the importance of 
political dialogue with developing countries. As a result, the 
Communication does not put forward a universal anti-poverty policy 
and its proposals for a given sphere of action are confined to 
comments on the general criteria needed to formulate national 
programmes, particularly those to do with macro-economic and 
structural policies and sectoral policies. 
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The final part of this Communication deals with the importance of 
coordination between the Community and Member states in the 
campaign against poverty and the three main areas of coordination, 
with brief suggestions on the procedures to be adopted: 
coordination in advancing understanding of different types of 
poverty and in evaluating the impact of policies and projects; 
coordination within international forums; 
- coordination in conducting political dialogue with developing 
countries. 
I. General considerations 
12. A distinction can be drawn between internal causes of poverty in 
developing countries, which may be addressed by national policies, 
and external ones, which are to do with the international climate 
and the role each country plays in the world economy. We will 
briefly review the main external factors before addressing the 
fundamental issue of the political and national dimensions of anti-
poverty measures. 
(1) The external dimension of anti-poverty measures: international 
constraints and interlinking of development cooperation and other 
policies 
13. The fight against poverty ultimately depends on the decisions and 
development policies of each country but the international 
environment places constraints on national strategies, obviously, 
the effects of external constraints on poverty differ widely 
depending on the country's specific forms of integration in the 
world economy, its chosen policies and its own domestic 
constraints. However, since the developing countries' economies 
are often vulnerable to changes in international climate, the 
impact of policies pursued by other countries - especially 
developed countries - remains significant in many respects. The 
poorest sections of the population in each country may be even more 
vulnerable. 
The developed countries thus have a decisive role in determining 
the conditions of, and international constraints on, development in 
general and anti-poverty measures in particular, and the people and 
the governments of developing countries are aware of this. This 
awareness may have repercussions on the effectiveness of 
development cooperation policies to tackle poverty. 
14. Bearing in mind what has been said so far, it might be useful to 
review here the main external factors which contribute to the 
persistence of poverty in the developing countries. 
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The first problem is trade and in particular the protectionist 
policies adopted by the developed countries, which not only put up 
barriers to exports from developing countries but also cause a 
number of other distortions, for instance in agricultural 
production and trade. Tariff and non-tariff measures to liberalize 
international trade, particularly in the context of the GATT, might 
well offer rapid and direct benefits for the poor in 
industrializing countries, mainly by stimulating labour intensive 
industries, as well as slower and indirect benefits of an 
admittedly less definite kind for the poorest countries, by 
encouraging diversification for instance. However, the Community 
already grants a number of trade preferences to most developing 
countries, especially the poorest, 
A second "problem is presented by the commodity market, where price 
fluctuations can have devastating effects on the economies of the 
poorest countries, where overall stability and often the state of 
the rural sector can be largely dependent on exports of a small 
number of commodities. 
The volume, geographical and sectoral distribution, and terms and 
utilization of financial transfers (including direct investments) 
to developing countries, and ODA in particular for the poorest 
ones, also raise some problems, which boil down to their relative 
failure to make any sizeable impact on poverty in the developing 
countries. 
For a number of developing countries, including the poorest and 
those in "sub-Saharan Africa in particular, external debt is a 
serious constraint on development and anti-poverty policies. This 
obstacle can not be removed unless much more is done than before to 
reduce the burden of debt. 
Lastly, the more general problem of current international 
instability and uncertainty should be mentioned, as it affects the 
developing countries through changing trends in world demand, 
fluctuations in exchange and interest rates, and variations in the 
availability of funds on the financial markets. 
15. That developing countries are affected by these outside factors is 
unarguable, especially since they have no power to influence them. 
Developed countries, on the other hand, have room for manoeuvre in 
certain areas, such as trade policy or the management of external 
debt. It is true, however, that in other areas, such as the 
functioning of the market or the international climate, there is 
very little scope for action. 
16. Although the linkage between development cooperation and other 
Community policies will be the subject of a separate Commission 
Communication, it should be stressed here that the effectiveness of 
development cooperation policy, the main concern of this 
Communication, could be improved by ensuring consistency between it 
and other Community and Member State policies affecting the 
situation of developing countries. In particular, the possible 
impact on poverty of these other policies should be borne in mind 
in their formulation and implementation, so as to avoid or palliate 
any negative repercussions. Whatever the practical and political 
difficulties and constraints, the importance of such linkage should 
7 -
not be neglected if the Community's approach is to be consistent 
and credible. Indeed, it is explicitly provided for in the Treaty 
on European Union (Article 130v). 
(2) The internal, essentially political, dimension of the campaign 
aga.inst poverty 
17. Despite the vast number of publications, often extremely 
well-researched, on anti-poverty policies in developing countries, 
the subject remains ill-defined, its scope and key issues rather 
vague, even confused. This is undoubtedly because of the 
complexity of poverty-related questions, the essential nature of 
which tends to be hidden in a jumble of causes and effects. It is 
also due, however, to vital political factors which, although 
sometimes ignored or underestimated, perpetuate poverty in 
developing countries. 
18. Some sectors of society have greater access to growth creation and 
its benefits than others and the gap is even widening with very 
clear political implications. Such situations are often a major 
cause of poverty although their relative importance varies greatly 
depending on the country and the period in question. Some European 
countries witnessed such phenomena when they were industrializing. 
More recently, they have resurfaced to some extent in developing 
countries, including a number in Latin America where they are often 
one of the main reasons for poverty. 
The state always plays a role in redistributing wealth by taking 
part of the national income and distributing it more - or less -
evenly in the form of public services or financial benefits to 
groups defined by economic, social, regional or other criteria. 
This can help either alleviate poverty to a greater or lesser 
extent or, if regressive, aggravate it. 
Most developing countries do not have the structures and mechanisms 
to cushion crises and redistribute the benefits of growth which 
exist in countries at a more advanced stage of economic and 
political development. Such structures and mechanisms do not 
develop spontaneously under the effect of economic forces. They 
are set up by political decisions, which in turn depend on the 
political will of the authorities supported by a degree of 
consensus among the population. It can be seen, then, that 
democracy, the rule of law and good governance are among the 
prerequisites for combating poverty. 
19. Over the past ten years development has come to be regarded in a 
purely economic light. This has on occasion led to a dogged belief 
that sorting out the economy through macroeconomic stabilization 
and open and free markets extends the benefits of growth to all 
sections of society and is therefore enough to solve most 
development problems, including poverty. 
True, this approach has chalked up successes, especially in 
middle-income countries, and has at least helped a number of others 
to put a halt to the depredations caused by excessive state 
intervention coupled with poor public administration. However, the 
limits of this approach are becoming apparent, especially in the 
poorest countries, in fostering development and fighting poverty in 
(3) 
- 8 -
particular. A free market is a necessary but not sufficient 
condition for long-term growth, just as long-term growth is not 
enough, by itself, to reduce poverty. Thus, there is now 
widespread consensus on the need to extend the concept of 
development to include social, political and institutional aspects 
as well as economic ones (the trickle-down effect). 
20. Any policy to tackle poverty must therefore from the outset 
encourage the development of economic and social structures which 
afford everyone access to the economic resources for, and benefits 
of, growth so that the needy can be sure of a degree of security 
and can play a full part in economic, social and political life. 
The highly political nature of the reforms needed in most cases 
means that the relevant decisions may be made only by the 
authorities of the countries concerned. If only for this reason 
the fight against poverty has no chance of success without a strong 
and clearly expressed national political commitment in the form of 
a specific strategy. 
Outside aid agencies can only support or, possibly, stimulate such 
a commitment, without which they would be simple dispensers of aid, 
useful in the short term, but without long-term effects. 
21. Since the political dimension is essential to the campaign against 
poverty, it is difficult to imagine an unrepresentative or 
politically, institutionally or administratively weak government 
working in favour of social groups or regions outside its power 
base. Trie political decisions affecting economic or social 
structures, or even simply adjusting mechanisms to transfer and 
redistribute wealth, are more likely to be adopted by governments 
elected democratically or at least enjoying wide popular support. 
To put it in more general terms, anti-poverty policies, whatever 
form they take in each country, will be effective only where they 
enjoy enduring national consensus. 
Democratization and reinforcement of the rule of law and good 
governance are therefore essential components in any anti-poverty 
strategy in developing countries, as they have been in our own 
countries. Similarly, support and encouragement for them from the 
Community and its Members States are a cornerstone of our 
development cooperation policies. 
II- Priority objectives in combating poverty 
(1) Economic and social integration of the poor: a central objective of 
a political nature 
22. Over and above increased wealth more evenly spread, the development 
of social services and internal and outside aid, the central 
objective of anti-poverty measures must be the full integration of 
the poor, as actors as well as beneficiaries, in the economic 
system and in the social and political structures. 
23. Note that from this objective flows a concept of anti-poverty 
policy not as yet another "sector" for intervention, whether 
independent or complementary, which would result in an assistance-
led approach, but rather as a fundamental component of development. 
- 9 -
given that continuing poverty is indeed one of the main problems 
afflicting the developing countries and not a side-effect of 
underdevelopment. 
24. As said above, a strategy based on this objective is only viable if 
there is a genuine national political will to address the problem, 
coupled with the ability to put it into practice and all-round 
awareness of the obstacles placed on development by persistent 
widespread poverty. 
The objective as defined also implies that the fight against 
poverty must be taken on board in devising and implementing 
national development strategies, and must be an explicit objective 
of every development policy, programme and project. 
25. This has implications for development cooperation. Foreign aid 
donors should consistently seek, via political dialogue, to make 
the fight against poverty a cornerstone of development and to make 
governments of developing countries aware of the obstacles to 
development presented by persistently high levels of poverty. At 
the same time, anti-poverty policy should promote investment in the 
human, technical and institutional resources needed to give these 
countries the capacity to act. 
26. Strategies for involving the poor in the development process will 
differ from country to country and cannot be standardized or 
devised outside. However, a number of intermediate goals can be 
identified: promoting forms of growth compatible with reducing 
inequality and preserving the social fabric, and based on increases 
in the earning power of the poor, thanks to more intensive use of 
labour and expanding access to productive resources; promoting 
access to basic social services, so as to improve the living 
conditions of the poor and develop the human resources on which 
social integration and sustainable development depends. 
2) Sustained and equitable growth 
27. Combating poverty generally depends on economic growth consistently 
outpacing population growth. Besides economic measures, this also 
means adopting a policy to control population growth, something 
which the Community and Member States are now starting to 
coordinate. 
But we now know that increasing average per capita income overall 
must go hand in hand with economic growth of a kind which can 
sustain both economic/institutional reforms - without which growth 
will not last - and social development objectives, without which 
prosperity cannot be shared. 
The economic characteristics of such growth will depend on the 
state of the country's economy, but in the vast majority of cases 
it will be labour-intensive and capable of promoting employment. 
Sectoral and regional policy must take account of poverty profiles, 
because the choice of priority sectors, which will of course differ 
from country to country, fundamentally influences the nature of 
long-term growth. In most cases, rural development in general 
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should be promoted in tandem with urban job creation in 
manufacturing and services, focusing on small businesses and the 
informal sector. 
28. At the same time, growth must be compatible with a fair 
distribution of income and wealth, or at least not be regressive. 
Some kinds of growth create few jobs or are socially divisive, with 
the result that, far from promoting the cause of reducing poverty, 
they may set it back considerably. 
It is clear that, in some cases, reducing inequality must be 
regarded as the key element of programmes to fight poverty, either 
because growth has patently increased income disparities (for 
example, in some Latin American countries), or because average 
income per head is unlikely to grow strongly enough in the medium 
term (for example, in sub-Saharan Africa), 
29. All economic policies, particularly those attached to structural 
adjustment programmes, should be designed and implemented with an 
eye to their potential impact on poverty. Structural adjustment 
programmes must achieve a better balance between long term economic 
and social development objectives, improve the scope, pace and 
timing of macroeconomic and structural measures, and be more suited 
to the specific requirements of developing countries. 
These necessary refinements must not, however, jeopardize reforms 
of Government finances and institutions, which are vital to any 
programme to combat poverty and, ultimately, promote development. 
3) Access to economic resources 
30. An essential objective of any comprehensive strategy to fight 
poverty is to increase the earning power of the poor, which has 
economic implications and can also contribute to maintaining or 
rebuilding the social fabric. Promoting access to economic 
resources - land, credit, infrastructure, technology, training -
allows the poor to make more of the one production factor they 
control: their labour. This objective therefore complements the 
goal of fostering labour-intensive growth and steers the 
development process towards reducing social disparities. 
31. Granting access to productive resources has direct and indirect 
economic effects on the situation of the/poor: directly generating 
or redistributing income and indirectly boosting productivity and 
economic activity, which eventually results in stronger growth. It 
also significantly boosts participation and self-reliant 
development, a vital consideration in seeking a lasting solution to 
the problem of poverty. 
32. The gains will not be automatic, since they obviously depend on the 
structural reforms and investment needed, which may vary greatly 
from country to country and from sector to sector (although in most 
very poor countries rural areas will be a priority). Moreover, the 
scope and cost of reform, when one includes social structures and 
even political stability, may be considerable. 
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4) Efficient basic social services for all 
33. Developing human resources while improving living conditions for 
the poor should be a key objective of any strategy to combat 
poverty. Investing in human resources is the decisive factor in 
increasing the participation of the poor in economic and social 
development. 
Consistent, pro-active and sustained social policies in fields such 
as health and family planning, education and training, food 
security and nutrition tackle not only the most tangible effects of 
poverty on living conditions but also some of its causes and 
reproduction mechanisms. Both aspects of social policy should be 
borne in mind. 
While the nuts and bolts of policy in any given sector may differ 
greatly from one country to another, a basic minimum of social 
services (at the "primary" level) should, as a rule, be genuinely 
accessible to the population as a whole. 
34. Social policy can and must be implemented in tandem with economic 
objectives, bearing in mind that success on the economic front is 
not a guarantee of social progress. This means defining strategies 
which combine social and economic analysis, rather than seeing the 
social policy as back-up intended primarily to offset any adverse 
effects of economic policies, as has often been the case with the 
social dimension of structural adjustment, for example. 
Nevertheless, one cannot overlook the conceptual, political and 
operational problems of integrating social and economic objectives 
into a unified policy. Success depends on a strong political 
commitment, which in turn depends on sustained social consensus: 
the political commitment must come not only from central 
government, which is crucial, but also from local communities and 
grassroots organizations, which usually carry out social policy. 
35. The effectiveness of sectoral policies in combating poverty also 
depends on how they mesh with each other: ideally, the policy for 
each social sector should be thought of as a component of an 
overall social policy. One comprehensive policy applied to all 
social sectors will have more impact than the sum of individual 
sectoral policies. Conversely, a sectoral policy which is well-
designed and implemented from the anti-poverty angle may yet be 
ineffective if it is implemented in isolation. Here, too, it has to 
be said that strong political commitment from the centre is needed, 
not to mention appropriate administrative structures. 
12 -
36. If cooperation in social spheres is to be effective and ongoing, 
the projects must interlock with domestic policies set nationally 
and help to reinforce - or even create - appropriate institutional 
structures. 
The design and implementation of such policies must be geared to 
meeting the real needs of the poor, responding to actual demands 
and if necessary helping to articulate them, possibly via 
decentralized groups and organizations. 
37. At the Council's request, the Commission will put forward specific 
proposals on cooperation policy in the main sectors of social 
policy (health, education and training, food security) over the 
next few months, as it has already done for family planning. 
5) Protecting the poorest, most marginalized and vulnerable 
38. To meet the goal of guaranteeing a basic level of human dignity, 
which extreme poverty renders impossible, any campaign against 
poverty must at least aim to alleviate the effects of extreme 
poverty, whether chronic or intermittent, for the poorest, most 
marginalized and vulnerable groups in society, who will not benefit 
immediately or substantially from measures taken in pursuit of 
other objectives (and who may even suffer in the short and medium 
term). 
39. Even an equitable form of economic growth and social policies 
designed and targeted to curb poverty may not reach all sections of 
the poor, and those excluded may be among the very poorest. They 
may be marginalized for economic or social/cultural reasons, 
permanently or temporarily, as a group or individually (the 
disabled, the elderly); whatever their situation, the authorities 
have a duty not only to secure a minimum standard of living for 
them, but to maintain or restore their ties with society. 
Whatever form public action takes - food security programmes, job 
creation schemes, proper social security systems - it will require 
financial, technical and administrative resources which may be 
considerable. This is therefore an area in which external 
assistance may play a key role, providing advice as much as 
finance. This may also entail assistance of a more substantial but 
temporary nature, provided as emergency aid, in exceptional 
circumstances. 
III. Conditions for an effective policy to combat poverty 
1) Assessing poverty, evaluating the impact of policies and projects, 
and improving the local response 
40. In order to promote dialogue between developing countries and 
international funders, and identify, guide and monitor operations 
on the ground, it is vital to have regular sources of relevant and 
reliable information on poverty in each country, and to 
systematically evaluate the impact of all development projects and 
programmes on poverty. 
13 -
41. For general purposes, the statistics compiled by international 
institutions such as the World Bank and the UNDP form an important 
resource, but should be supplemented as necessary to reflect 
qualitative assessments and the dynamics of the situation, which 
are often overlooked, A macro-social framework for analysis must be 
developed to slot into the traditional macroeconomic framework, 
linking economic and social development policy guidelines. Such a 
framework would enable policy-makers to identify precise social 
objectives, examine alternative scenarios, monitor implementation 
and evaluate the results. 
42. At project level, a social analysis matrix must be devised to 
supplement the normal economic and financial criteria. 
Incorporating the goal of reducing poverty in all projects, at 
every stage from conception to evaluation, would enable the system 
to be skewed in favour of projects with a better outcome in terms 
of creating jobs, improving the social environment, giving the poor 
access to productive resources and social services, and increasing 
participation by the target groups. 
43. The campaign against poverty must be internalized by developing 
countries. This means that reports and evaluations should rely as 
far as possible on locally available information and on developing 
local resources. Technical and financial support for organizations 
active in the field, perhaps at grassroots level, might be a very 
good way of doing this. 
2) Participation as a means to integration 
44. Dialogue on social policy choices should be backed as far as 
possible by involvement of those concerned in various ways and at 
different levels of policy-making, at least in the implementation 
and evaluation of policies and projects, as a way of fostering 
local initiative and organization among the poor to tackle their 
problems for themselves, which is the only way of ensuring that any 
campaign against poverty is effective in the long run. 
Outside intervention should rely on local resources as far as 
possible and encourage participation by the people concerned, both 
at an organizational level and in terms of tapping skills, which 
are often available but under-employed. Local participation helps 
to ensure that outside intervention is better suited to local 
conditions, and therefore more effective. It often leads to a 
better understanding of the social and cultural mechanisms by which 
poverty is reproduced and the poor are disenfranchised. It is also 
an important lever in support of democratization in developing 
countries. 
45. Getting the poor to participate and organize, however, is as 
fraught with operational and political difficulties as it is 
important as a principle. Despite the success of a few 
participation schemes and the growing importance accorded to 
decentralized cooperation, references to the participation of 
beneficiaries sometimes seem more like stock phrases than genuine 
prescriptions for carrying out projects. 
This is mainly because the economic, social and political exclusion 
of the poorest groups often puts them out of reach of development 
- 14 -
policies and projects, even on occasion so-called "targeted" 
projects. To compound the problem, they are often poorly organized 
and frequently fall foul of the limitations of multilateral and 
bilateral development cooperation in terms of politics (relations 
with governments), institutions (which may have more money than 
manpower), and sometimes culture (i.e. training and awareness of 
outside agents). 
46. Tackling these problems may mean expanding the role of 
intermediaries such as local groups or non-governmental 
organizations, at least in carrying out and evaluating occasional 
projects and programmes, or putting more emphasis on regional or 
sectoral policies which may indirectly benefit the poorest groups 
in particular (e.g. food security programmes). Each situation needs 
to be analysed separately to determine how the poorest sections of 
the population can indirectly benefit from policies targeting other 
groups. 
IV. Guidelines for anti-poverty policy 
47. The diversity and complexity of poverty-related situations in the 
developing countries, together with the intrinsically political 
nature of the phenomenon and the case-by-case approach it entails, 
means that the type of action to be taken, the objectives, the 
priorities and their substance, and the combination and scheduling 
of policies and instruments must be country-specific. In turn, 
these decisions can be made only after all the factors that combine 
to cause poverty have been identified, due allowance made for the 
level of political will both locally and among external 
contributors, and the constraints specific to the country concerned 
assessed. The following guidelines therefore provide no more than a 
starting point from which specific programmes must be drawn up at 
nat iona1 1eve1. 
(1) General features of the proposed approach to combating poverty 
through development cooperation 
48. The problems of poverty in developing countries are complex and 
multidimensional, thus requiring an integrated approach combining 
the different instruments into a coherent overall package for each 
country. This approach embraces all aspects of development 
cooperation policy, including interfaces with measures that do not 
directly target poverty, and indeed all developed countries' 
policies having an economic and social impact on the developing 
countries. 
49. However, whatever measures are brought to bear in specific cases, 
the reduction of poverty will be a gradual, sustained process, 
requiring a long-term approach which must be borne in mind in 
setting objectives and selecting instruments at every stage. This 
should be reflected in national programmes for sustainable 
development, in which the fight against poverty is one of the main 
priorities. 
- 15 -
50. This again emphasizes the importance of an ongoing political 
dialogue between donors, particularly Community donors, and the 
developing countries, both individually, in homogeneous 
geographical groupings, and, wherever possible, through other local 
representative bodies. With this in mind, the key factors in the 
fight against poverty are going to be the commitment of government 
and other officials in the developing countries, the priority 
actually given to the poverty issue in domestic policy, and the 
efforts made by the countries concerned to improve their ability to 
implement their policies, particularly at institutional level. 
(2) Incorporating the fight against poverty into the preparation and 
implementation of macroeconomic policies and structural reforms 
51. The main instrument currently used is the structural adjustment 
programme. The Community and certain Member States already play an 
important role in the negotiation of these programmes, alongside 
other donors, particularly the Bretton Woods institutions. Given 
the fairly disappointing results achieved by these programmes in 
the poorest countries, even in terms of their own macroeconomic 
objectives, continuous efforts must be made to continue to refine 
them, through: 
- improved integration of economic, social and political objectives 
into a consistent overall framework, with a view to strengthening 
the positive ties between economic growth, social progress and 
democratic consolidation; 
- better "linkage between stabilization (short term), structural 
adjustment proper (medium term) and development (long term), 
which could lead to a revision of the usual order and pace of 
reforms ; 
- greater allowance for the specific constraints affecting the 
poorest countries, such as supply-side limitations, the 
structural weakness of export trade, market organization, 
institutional and administrative skills and the vulnerability of 
certain social and economic groups; and, importantly, a more 
flexible approach to liberalization of foreign trade and the 
roles played by the State and the market. 
52. Without prejudice to the financial and institutional stabilization 
objectives without which no policy would be effective, the priority 
areas for (re)assessment are: 
- job creation (or at least preservation): encourage labour-
intensive growth and improve poor people's access to the means of 
production, for example through public sector investment and 
structural reforms ; 
- more equitable distribution of wealth and income, on which 
macroeconomic policies, including tax policy, and sectoral 
strategies have a significant impact; 
- improved access to basic social services by reallocating budget 
resources in conjunction with structural or institutional reforms 
launched as part of consistent sectoral policymaking; 
(4) 
- 16 -
- support for the development of agriculture and the rural economy 
in general, since the rural population accounts for most poor 
people, particularly the very poor, in most developing countries, 
and the food security of the population as a whole largely 
depends on the rural economy; 
- promotion of productive investment and support for private sector 
initiatives: encourage the small business and informal sectors 
to develop and play a dynamic role, and integrate them better 
into the economy. 
53. Cooperation with the Bretton Woods institutions is especially 
important in this area in view of the role these bodies have 
hitherto played in the devising, negotiation and implementation of 
structural adjustment programmes, and more generally in the process 
of drawing up appropriate strategies. This cooperation can be 
improved by more clearly defining the respective roles of the 
players involved: the Bretton Woods institutions' role is primarily 
technical, while that of the Community, the Member States and the 
other donors should be much more political in nature, particularly 
where negotiations with the governments of the countries are 
concerned. 
(3) Orienting sectoral policies primarily towards human resource 
development and better living conditions for the poor 
54. The campaign against poverty, which entails both improving living 
conditions and developing human resources to enhance poor people's 
prospects of economic and social integration, must be the main aim 
of human and social development policies in such sectors as health 
and family planning, education and training, food security and 
nutrition. There is now a broad consensus on this issue, certainly 
within the Community. The campaign against poverty could thus help 
ensure that policies in different social sectors are not 
inconsistent, which is vital if they are to be effective. 
55. Financial resources can often be made available by reallocating 
funds from one sector to another (e.g. as part of a public spending 
review) or even within the same sector, in line with efficiency and 
access-related criteria (particularly as regards the poorest 
people). Partial coverage of certain types of cost by users would 
significantly alleviate budgetary pressures, without negative 
repercussions for the poor if there were- positive discriminatory 
measures to ensure that they have access to basic services. 
External finance should play a major role in developing the social 
sectors of the poorest countries, whose own budgetary resources 
will be insufficient for the task for some time to come. 
In many cases, structural and institutional reforms are also 
required, particularly reforms aimed at equipping the supply side 
to cope with existing or potential demand and at meeting people's 
real social service requirements, especially in rural areas. One 
key factor in these reforms will be the quality of the human 
resources at all levels, which again underlines the importance of 
training and general administration. 
56. The campaign against poverty cannot be confined to the priority 
social sectors. It must form an integral part of all sectoral 
policymaking that will have an impact on the poor. This is obvious 
- 17 -
in the case of social infrastructure, agricultural policy and rural 
development, but may also be true in other sectors such as urban 
utilities and transport and communications networks. 
57. The campaign against poverty must also play a central role in the 
formulation of horizontal policies such as environment and the role 
and status of women. Indeed, special care must be taken to provide 
for women, who are often more vulnerable to poverty and who 
generally play a decisive role in health, education, nutrition and 
of course family planning. 
58. In formulating sectoral policies in the social and other spheres 
and devising transfer mechanisms and other measures to protect the 
poorest sections of society, the frequently thorny problem of 
targeting needs to be addressed. The solutions may be extremely 
varied (depending on the type of service, distribution, conditions 
of allocation, basic eligibility criteria, etc.) and can even 
determine the actual content of the programmes. It is worth 
stressing the importance of a sound understanding of the conditions 
and mechanisms of impoverishment (including the political 
constraints) and the advantages of an approach based on local 
participation, as described above. 
V. Improving efficiency through Community coordination 
59. The need to improve coordination between the Community and its 
Member States in development cooperation features in the Treaty on 
European Union (Article I30x), and was discussed in the Commission 
Communication of May 1992 on development cooperation policy in the 
run-up to 2000. 
In turn, the Council, in its Declaration of November 1992, made the 
campaign against poverty a priority for coordination. This was 
later reiterated by the Council in its Conclusions of May 1993 on 
policy coordination, on the basis of three general criteria, namely 
its contribution to the main objectives of Community development 
policy, the comparative advantages of coordination in terms of the 
efficiency of development aid and the need to amplify or adapt the 
existing policy. 
60. The campaign against poverty reflects these three criteria 
particularly well: 
- this communication has already stressed the importance of the 
campaign against poverty in the context of development policy, of 
which it is - or should be - one of the key components, as the 
Treaty on European Union states in Article 13Ou. There is 
currently a broad consensus among Community and other donors on 
the importance of this issue; 
- the campaign against poverty is one of the areas where the 
comparative advantage of coordination is most obvious. This is 
partly because of the sheer scale of the problems, which demands 
an overall approach and considerable resources, rather than ad 
hoc, one-off measures, partly because of the across-the-board 
nature of the anti-poverty campaign in any given country and its 
implications for development policy as a whole, 
- 18 -
and partly because of the need for an effective political 
dialogue between foreign donors and the developing countries (and 
indeed other countries, institutions and organizations), which 
can only be achieved through coordinated Community cooperation; 
- in spite of the general agreement on the vital importance of the 
campaign against poverty, the meeting of specialists arranged by 
the Commission in February 1993 revealed that most Member States 
have not yet incorporated this principle into their policies and 
projects in the developing countries. Generally, they have 
restricted themselves to allocating a little more of their aid 
budgets to the poorest countries, slightly increasing the 
proportion of aid channelled into the social sector, targeting a 
few projects on the poorest population groups (e.g. through NGOs) 
and supporting the World Bank's macroeconomic strategies, 
particularly in respect of the social aspects of adjustment. 
These one-off, ad hoc measures are clearly inadequate in the face 
of such a huge problem. 
61. In the absence of an awareness of the global and fundamentally 
political nature of the problems of poverty and their solutions, 
i.e. in the absence of a consistent overall strategy and an ongoing 
political dialogue, it is to be feared that development cooperation 
will continue to fail to achieve genuine, sustainable results in 
the fight against poverty, and that the phenomenon of poverty will 
continue to spread and intensify in many developing countries, 
particularly in sub-Saharan Africa. 
62. Development cooperation can make a greater contribution to the 
fight against poverty if the policies and operations of the 
Community and its Member States are coordinated on the basis of the 
joint overall strategy proposed in this paper. Community 
coordination would exploit the geographical, sectoral, 
methodological and other synergies of currently unfocused bilateral 
and Community aid programmes, thus increasing efficiency and 
creating a "snowball" effect that would make for greater 
consistency and credibility. 
63. Beyond general principles, the key criterion for an efficient 
coordination strategy is that it must be applied on a country-by-
country basis, to take account of the many different kinds of 
situations, problems and constraints; even the most complete and 
consistent strategy can succeed only if it is based on strong 
political commitment on the ground and sustained national 
consensus. 
64. In applying the principle of case-by-case coordination on the basis 
of a prior agreement on general strategy, the three main fields in 
which such coordination can rapidly be implemented are: 
- improving understanding of poverty-related situations and 
problems and a systematic evaluation of the impact of development 
policies and projects on poverty, for example by making better 
use of and building up local skills; 
- 19 -
- consultations with other donors, especially international 
organizations ; 
- political dialogue with the governments of the developing 
countries. 
Specific procedures could be developed for each of these fields, 
from the proposals put forward by the Commission in its 
Communication to the Council of 10 May 1993, 
(1) Coordination to improve understanding of poverty and to evaluate 
the impact of policies and projects 
65. Improving our understanding of poverty is an area in which 
coordination would bring obvious advantages in terms of cost-
effectiveness, if only for technical reasons; this is clearly borne 
out by the conclusions of the meeting of specialists held in 
February 1993. In the light of the priorities set out above, 
coordination in this area should take the form of: regular 
exchanges of information and the development of harmonized 
techniques and methods,- on the ground, the involvement from the 
outset of bodies from the developing countries, using local 
technical skills and providing training. If information exchange 
networks are to be effective, local participation is essential. 
66. The existing working group on statistical cooperation with the 
developing countries (under the aegis of the Community Statistical 
Office) could be used to develop the appropriate procedures. 
However, advantage should also be taken of the experience and 
skills built up by national and Commission officials in monitoring 
and evaluating living conditions in Europe and social integration 
and exclusion mechanisms. Obviously, some work will be required to 
adapt methods and techniques to the specific conditions obtaining 
in the developing countries. This work should be carried out in 
close cooperation with local players and the relevant international 
bodies, but applying Community criteria. 
67. The evaluation of the social impact of the entire range of policies 
and projects implemented by the Community and its Member States is 
another field in which considerable benefits can be achieved by 
strengthening coordination, for example by using and upgrading 
local skills. A joint effort must be made to develop a macro-social 
analytical framework, criteria for evaluating the social impact of 
national investment programmes, and a social analysis and project 
selection matrix, giving rise to joint applications on occasion, 
but above all to regular exchanges of evaluation findings. This is 
probably one of the surest ways of improving the effectiveness of 
development cooperation as a whole with the aim of reducing 
poverty. 
(2) Coordination within the international forums 
68. Development issues, and fighting poverty in particular, are the 
domain of various international organizations and agencies to which 
the Community and the Member States belong, such as the various 
- 20 -
World Bank institutions, the UNDP Round Table Conferences and UN 
specialised agencies, the DAC and, more recently, UNCTAD's 
Committee for the alleviation of poverty. 
Through lack of systematic coordination and efforts to achieve 
common positions, Community influence on the policies and 
strategies and any decisions made by those bodies has so far been 
relatively- weak, and certainly out of proportion to the relative 
weight of official development aid provided by the Community and 
its Member States together (some 42% of the world total, broken 
down as follows: 30% as bilateral aid, 6% as Community aid and 6% 
channelled through multilateral organizations). 
Article 130x of the Treaty on European Union makes explicit 
provision for such coordination "including in international 
organizations and during international conferences" and authorizes 
the Commission to "take any useful initiative" to bring it about. 
69. A field where Community coordination at international level is 
particularly important is structural adjustment, which, by dint of 
its impact on the development policies of the countries concerned, 
greatly influences the conditions and constraints on anti-poverty 
measures. For this reason, but also in view of the decisive role 
played by the World Bank in fighting poverty at all levels 
(statistics and analyses, preparation of strategies, negotiation 
and implementation of national programmes), systematic community 
coordination within that institution is indispensable, especially 
for discussions on specific regions and countries. 
70. Another issue for international coordination is that of the outside 
constraints on developing countries. Among the relevant problems 
referred to earlier on, that of external debt falls neatly within 
the scope of the necessary Community coordination within 
international forums. It is also a problem which severely limits 
the strategic options open to the poorest countries. Many of them 
will be unable to implement the long-term macro-economic, 
structural and social policies demanded by any anti-poverty 
strategy as long as debt-servicing continues to absorb a sizeable 
share of their resources and impose short-term priorities to their 
economic policy. 
The Community should therefore adopt a common position on the 
problem of the poorest countries' external debt, possibly in the 
form of a "plan" the substance of which is obviously outside the 
scope of this communication, but one of the guiding principles of 
which should be the need to take account of long-term development 
objectives, and, more specifically, anti-poverty goals, such a 
plan, of a non-binding nature, could later serve as a basis for 
case-by-case negotiations within the relevant international forums, 
in particular the "Paris Club". 
(3) Coordination in conducting the dialogue on development policy with 
developing countries 
71. As already stressed, anti-poverty strategies can only be put into 
practice if they are in tune with, or indeed part of, the 
development policy of each country. For this reason, the most 
- 21 -
significant contribution that development cooperation can make to 
combating poverty is to foster the dialogue between aid donors and 
the authorities in each country. 
To ensure that this dialogue results in consistent and effective 
policies, it is preferable for the authorities of the developing 
countries to negotiate with all funders at the same time, rather 
than with each of them in turn, obviously this requires prior 
coordination between funders, country by country. 
72. Given the relative weight of the development aid they provide, 
their common objectives and strategies, and the links they have 
built with other donors, including international organizations, the 
Community and its Member states can and must play a central role 
and even take the initiative in the coordination of funding 
operations between donors. In view of this, the importance of 
strengthening Community coordination in the campaign against 
poverty in each developing country should be self-evident. 
73. Essentially, once the council of Ministers for development 
cooperation has set out the general guidelines, the specific anti-
poverty strategies to be applied for each country by the Community 
and its Member States will have to be determined step by step. By 
referring back to this common guidelines each Member state and the 
Community will be able to initiate a dialogue with the developing 
countries concerned whilst preserving each country's right to 
determine its own development guidelines. 
The Community and its Member states have set up specific frameworks 
for dialogue with the developing countries. These should be 
strengthened so that long-term commitments to reduce poverty are 
given more prominence, and objectives and strategies to combat 
poverty are better integrated in the development cooperation 
policies adopted by the community and its Member states. 
74. The dialogue thus established should result in reciprocal 
undertakings concerning the objectives, priorities and means to be 
deployed in fighting poverty as part of the development policy 
pursued by each of the countries concerned. For their part, the 
developing countries would undertake to maintain the political 
commitment to consistent development programme including the 
measures and reforms, be they economic, institutional or other, 
required to reduce inequalities and assist the poor in gaining 
access to productive resources and primary social services. Their 
development cooperation partners, the Community and its Member 
States, would undertake to continue to support the programme and to 
maintain the level of resources pledged, ensure that they are used 
consistently and effectively, and ensure that the international 
environment was not too harsh. 
These commitments could take different forms, to suit each 
country's specific situation and the links it has established with 
the community. In cases where optimum conditions are achieved, 
"long-term development contracts", giving pride of place to anti-
poverty objectives, could be concluded. 
75. As for development policy coordination procedures, we need only 
refer to the proposals contained in the Commission communication of 
10 May 1983, in particular to those dealing with regular and 
- 22 -
reciprocal exchanges of information and feed-back; the need for 
stronger and more systematic on-the-spot coordination; the setting-
up of machinery to monitor implementation of Council resolutions; 
revamping the EDF, AI*A and Med Committees and making use of the 
meetings of directors-general for development. In addition, the 
setting up of a working party with a specific mandate covering 
anti-poverty policies made up of Commission officials and 
representatives of the Member States could be envisaged. 
76. The principle of coordination by country is a fundamental one since 
the recipient country must be at the centre of the coordination 
process. With this aim, the Council could ask a working party to 
propose a small number of developing countries where, as of next 
year, Community coordination of anti-poverty measures could be 
stepped, by way of experiment, following the guidelines given 
above. Various Member States or the Commission could at a later 
stage take the lead in coordinating Community and Member States 
initiatives which are part of anti-poverty programmes in each 
country. 
77. Issues to do with financial and human resources for anti-poverty 
policies could no doubt be tackled using the same country-by-
country approach. 
overall, the resources made available for official development aid 
are clearly inadequate in relation to the demands of anti-poverty 
policies (and also in relation to the undertakings given by the 
donors), and will, in all likelihood, continue to be inadequate in 
future despite the additional amounts which could be provided, for 
instance through measures to reduce the burden of debt in certain 
countries. However, even without additional financial resources, 
sectoral and geographical redistribution and measures to make aid 
more effective could made a substantial contribution in the short 
term to the fight against poverty in the developing countries. 
From the standpoint of human and administrative resources, putting 
the proposals of this communication into practice will require a 
major effort on the part of the community and its Member states. 
How it is actually done will have to be decided jointly and in the 
light of the work carried out by the community to ensure the 
coordination and consistency of its development cooperation 
policies. 
^3 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT 
RELATIVE A LA POLITIQUE DE LA COMMUNAUTE ET DES ETATS MEMBRES 
DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Annexes 
(5) 
A1 
ANNEXE 1 
LA PAUVRETE DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Sommaire 
Introduction 2 
I. Les grandes tendances de la pauvreté dans les pays en développement 3 
1 ) Deux décennies de progrès social: les années 1960 et 1970 3 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 4 
3) Perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 8 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 9 
1 ) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 9 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 11 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance des problèmes de pauvreté 11 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 12 
1 ) Les principaux flux 12 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 14 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur 
et la lutte contre la pauvreté 16 
Conclusion 17 
A2 
Introduction 
1. La pauvreté s'exprime dans les pays en développement de manière structurelle, 
comme conséquence première d'un état de sous-développement économique, ou de 
manière conjoncturelle, comme manifestation principale de situations exceptionnelles, 
comme la guerre ou les catastrophes naturelles ou climatiques. Il s'agit d'un 
phénomène socio-économique complexe et multi-forme et de nombreuses difficultés 
se posent dès lors qu'il s'agit de mener des analyses globales et comparatives à 
l'échelle de la planète. 
2. Appréhender correctement un phénomène aussi complexe et diversifié que la pauvreté 
requiert l'utilisation d'instruments de mesure permettant de travailler simultanément 
sur plusieurs dimensions, et en particulière de concilier: 
une approche globale au niveau d'une société dans son ensemble, et une 
approche individuelle au niveau des situations particulières de groupes d'individus 
ou de ménages; 
une approche quantitative (combien de pauvres?) permettant les comparaisons, 
et une approche qualitative (comment perçoivent et ressentent-ils cette 
pauvreté?), visant à mieux et comprendre la diversité des conditions de pauvreté; 
une approche structurelle (déterminants de la pauvreté, causes) et une approche 
conjoncturelle (état de gravité des situations, effets de la pauvreté); 
une approche statique, décrivant et comparant la situation à un moment donné, 
et une approche dynamique, analysant les mécanismes de reproduction de la 
pauvreté; 
une approche économique (logique d'analyse de flux et de stocks) et une 
approche sociologique (logique d'analyse de comportements). 
3. Chacune de ces dimensions a eu, dans le passé, ses adeptes et ses détracteurs, et 
d'importantes recherches ont été engagées. Sur le plan global, quantitatif et socio-
économique, des standards internationaux ont été développés, tels que les lignes et 
seuils de pauvreté, utilisés notamment par la Banque Mondiale en particulier, ou des 
indices synthétiques du développement humain réalisés par le PNUD. Ces standards 
permettent des comparaisons de niveaux de pauvreté entre pays en développement 
et, avec les "profils de la pauvreté", une identification de leurs principales 
composantes. 
Il n'y a pourtant pas de mesure unique et universelle en matière de pauvreté, et il est 
nécessaire de recourir à une panoplie plus large d'instruments qui complète les 
mesures quantitatives et qui permette de réconcilier les analyses de la pauvreté, d'une 
part, et le pilotage des opérations de coopération (identification et formulation mais 
aussi suivi et évaluation), d'autre part. 
4. Aux difficultés de mesure s'ajoutent des difficultés de conceptualisation et d'analyse 
tenant à la nature complexe, multi-dimensionnelle et différenciée de la pauvreté. 
Même s'il existe des caratéristiques communes à tous les pauvres, les déterminants 
A3 
sont variés et dépendent en grande partie des conditions spécifiques, qu'elles soient 
économiques, politiques, sociales ou culturelles, de chaque pays. Cette complexité 
rend nécessaires des analyses aussi précises que possible des situations de pauvreté, 
tant pour identifier les principaux problèmes que pour évaluer l'impact des efforts qui 
sont engagés pour s'y attaquer. 
Cette première annexe vise à donner une image synthétique du niveau et des 
tendances de la pauvreté dans les pays en développement (point 1) pour ensuite 
tenter une caractérisation de la pauvreté par thèmes et par régions (point 2). Enfin, 
l'aide publique au développement, en particulier celle de la Communauté, est analysée 
afin d'en estimer le contenu en "lutte contre la pauvreté" (point 3). 
I. Les grandes tendances de la pauvreté dans les pays en développement 
La nature de la pauvreté a fortement évolué depuis les années 1960: des progrès 
significatifs ont été réalisés en période de forte croissance économique et ceci jusqu'à 
la fin des années 1970. L'ensemble des indicateurs de bien-être se sont améliorés. 
Mais actuellement ces progrès sont remis en cause, particulièrement en Afrique Sub-
Saharienne, mais aussi dans d'autres pays du monde. Les perspectives d'avenir sont 
très différenciées selon les régions et largement dépendantes des futurs rythmes de 
la croissance économique comme des facteurs de stabilité politique et sociale. 
1) Deux décennies de progrès social: les années 1960 et 1970 
7. "Au cours des 25 dernières années, la consommation moyenne par habitant dans les 
pays en voie de développement a augmenté de 70% en termes réels, l'espérance de 
vie moyenne est passée de 51 à 63 ans et le taux de scolarisation au niveau primaire 
a atteint 89%" (Banque Mondiale - Stratégie de lutte contre la pauvreté de la Banque 
Mondiale: progrès réalisés et problèmes à résoudre - 1993). Les résultats ont parfois 
été spectaculaires, tant sur la plan de la croissance économique (taux de croissance 
réelle moyen annuel de 1965 à 1980 de 5.9% pour les pays en développement dans 
leur ensemble contre seulement 3.7% dans les pays développés; source: BM), que sur 
le plan des indicateurs sociaux (doublement de l'accès à l'eau potable, division par 2 
du taux de mortalité des enfants; source: PNUD). 
8. Ce bilan très positif masque pourtant des différences très nettes entre pays et groupes 
de pays, mais aussi entre domaines du développement social. Partant d'un niveau plus 
bas, les pays de l'Afrique Sub-Saharienne sont restés très en deçà des progrès réalisés 
par les autres pays en développement (accroissement du PNB réel par habitant de 2% 
par an, comparés à 3.4 pour l'Amérique Latine et 4.8 pour l'Asie de l'Est; source: 
BM); au contraire, certains pays d'Amérique Latine (par exemple le Brésil ou 
l'Equateur) comme d'Asie (par exemple l'Indonésie ou les NPI) ont particulièrement 
profité de cette période de croissance. 
9. Les progrès ont été particulièrement sensibles dans les secteurs de l'éducation et de 
la santé; ils sont pourtant restés plus mitigés pour le secteur de la nutrition où la 
couverture des besoins en calories n'a évolué que de 2 points (de 88% à 90%) entre 
A4 
1965 et 1980 pour les pays les moins développés (de 90% à 107% pour l'ensemble 
des pays en développement; source: PNUD). D'une manière générale, grâce aux 
importants progrès économiques de ces deux décennies, la pauvreté a reculé et les 
revenus de tous, même ceux des plus pauvres, ont augmenté. Des divergences de 
développement sont cependant apparues dès le début des années 1970 dans les pays 
où la croissance de la population n'a pas été correctement maîtrisée et a 
considérablement limité l'accroissement du bien être individuel. 
Tableau 1 - Evolution des taux de croissance de la population 
(croissance annuelle moyenne) 
1965-73 1973-80 1980-91 1991-2000 
Afrique Sub-Saharienne 2.6 2.8 3.1 3.0 
Asie de l'Est et Pacifique 2.7 1.7 1.6 1.4 
Asie du Sud 2.4 2.4 2.2 1.9 
Amérique Latine et Caraïbes 2.7 2.4 2.0 1.6 
Source: Banque Mondiale 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 
10. On a dit des années 1980 qu'elles ont été une décennie perdue pour le 
développement. Selon la Banque Mondiale, plus d'un milliard de personnes (près du 
tiers de la population des pays en voie de développement) vivaient au milieu des 
années 1980 au dessous d'un seuil de pauvreté fixé à 370 US$ par an (niveau de 
revenu permettant la couverture des besoins alimentaires et d'autres besoins de base, 
exprimé aux prix de 1985). 
En 1989, les revenus des "20% les plus riches" de la population mondiale étaient 59 
fois supérieur à ceux des "20% les plus pauvres"; ce ratio était de 30 en 1960 
(Source: PNUD, Rapport sur le Développement humain, 1992). La pauvreté prend ainsi 
une nouvelle dimension: celle de l'accroissement des inégalités entre pays riches et 
pays pauvres, mais aussi à l'intérieur des pays en voie de développement entre 
segments riches et pauvres de la population. 
11. En 1990, les pauvres représentent 49% de la population de l'Asie du Sud, 48% de 
celle de l'Afrique Sub-Saharienne, 33% de celle du Moyen-Orient et de l'Afrique du 
Nord, 25% de celle de l'Amérique Latine et des Caraïbes, et 11 % de celle de l'Asie 
de l'Est. La progression globale du niveau de vie s'est ralentie au cours des années 
1980 et même si l'incidence globale de la pauvreté est encore probablement en 
diminution, cette diminution n'est pas suffisante pour empêcher une augmentation du 
nombre total des pauvres dans le monde. 
12. Entre 1985 et 1990 la proportion de pauvres (nombre de personnes vivant en dessous 
du seuil de la pauvreté - "head count ratio") est passée de 30.5% à 29.7%. Etant 
donné l'accroissement de la population mondiale, le nombre des pauvres aura pourtant 
augmenté de 80 millions de personnes en 5 ans (source: BM). 
A5 
Tableau 2 - Répartition de la pauvreté par régions en 1985 
(en % du total des pays en développement) 
Population Population 
totale pauvre 
Afrique Sub-Saharienne 11.1 16.1 
Asie de l'Est 40.2 25.0 
Asie du Sud 29.7 46.4 
Amérique Latine et Caraïbes 11.2 6.6 
Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord 7.7 5.9 
Total 100.0 100.0 
Source: Banque Mondiale 
13. La progression des indicateurs sociaux constatée depuis les années 1960 s'est aussi 
ralentie dès 1980. Ceci est étroitement corrélé à la diminution des taux de croissance 
réelle des économies des pays en développement. Ceci a particulièrement touché les 
pays de l'Afrique Sub-Saharienne et ceux d'Amérique Latine et des Caraïbes. 
Tableau 3 - Evolution des taux de croissance réelle du PNB par habitant 
(en % moyen annuel) 
1965-80 1980-91 
Afrique Sub-Saharienne 2.0 -1.2 
Asie de l'Est 4.8 6.1 
Asie du Sud 1.2 3.1 
Amérique Latine et Caraïbes 3.4 -0.3 
Moyen Orient et Afrique du Nord 3.9 -2.4 
Total pays en développement 3.4 1.0 
Source: Banque Mondiale 
14. Les années 1980 auront aussi vu les inégalités s'accroître, d'abord entre le Nord et 
le Sud, mais aussi entre pays en développement et à l'intérieur de ces derniers entre 
les segments les plus riches et les plus pauvres de la population. Concernant les 
disparités entre le Nord et le Sud, le Rapport sur le développement humain 1992 du 
PNUD constate pourtant, sur la période 1960 à 1990, une diminution des inégalités 
sur les variables de "survie humaine", telles la durée de vie moyennne, la mortalité 
infantile ou l'accès à l'eau potable; mais, d'autre part, il montre un accroissement des 
écarts Nord-Sud sur les variables de "progrès humain", telles le nombre d'années de 
scolarisation, le nombre de personnes suivant un enseignement tertiaire ou le 
pourcentage de techniciens et de scientifiques dans la population totale. 
15. C'est pourtant sur le plan des revenus que ces disparités entre les plus riches et les 
plus pauvres apparaissent de la manière la plus évidente. 
A6 
Tableau 4 - Disparités globales de revenus 1960-1989 
(% des revenus globaux et ratios) 
1960 1970 1980 1989 
20% les plus pauvres 2.3 2.3 1.7 1.4 
20% les plus riches 70.2 73.9 76.3 82.7 
Ratio 30 32 45 59 
Source: PNUD 
16. Ces inégalités sont aussi visibles à l'intérieur des pays en développement, où elles 
semblent s'être accrues durant les dix dernières années. 
Tableau 5 - Disparités de revenu dans quelques pays (%) 
20% les plus pauvres 20% les plus riches 
Ouganda (1989-90) 8.5 41.9 
Côte d'Ivoire (1988) 7.3 47.2 
Inde (1989-90) 8.8 41.3 
Indonésie (1990) 8.7 42.3 
Tunisie (.1990) 5.9 46.3 
Brésil (1989) 2.1 67.5 
Chili (1989) 3.7 62.9 
Source: Banque Mondiale 
17. Dans la plupart des pays pour lesquels on dispose de données, la pauvreté est 
essentiellement rurale. Les différences de niveau de bien-être entre zones rurales et 
urbaines sont surtout frappantes en Afrique et en Asie du Sud, bien que l'incidence 
de la pauvreté urbaine augmente partout. Même si cette distinction entre zones rurales 
et urbaines est toujours pertinente du point de vue de l'étendue et de la profondeur 
de la pauvreté, son estimation à travers les revenus (toujours plus faibles en milieu 
rural) ne reflète qu'imparfaitement la réalité du phénomène. S'il est vrai que les 
services et équipements sociaux sont plus nombreux en ville, les pauvres urbains n'y 
ont pas toujours accès et souffrent de plus de conditions de vie déplorables (habitat, 
hygiène, surpeuplement, pollution...). 
Tableau 6 - Pauvreté rurale dans les années 1980 (en %) 
Population rurale Pauvres ruraux 
en % du total en % du total 
Afrique Sub-Saharienne 57 86 
Asie 77 79 
Amérique Latine et Caraïbes 59 66 
Source: Banque Mondiale - Pauvreté exprimée en termes de revenus (seuil de pauvreté) 
A7 
18. Les taux d'accroissement de la poulation urbaine sont importants et augmentent 
régulièrement depuis 1960, parfois à un rythme double de celui de la population 
totale. En Amérique Latine, le nombre de pauvres urbains aurait augmenté de 30 
millions entre 1980 et 1989, celui des pauvres ruraux de 10 millions. Ce phénomène 
touche l'ensemble des pays en développement avec plus ou moins d'acuité (entre 
1947 et 1981, la ville du Caire a augmenté de 6.5 Millions habitants; Lag os comptait 
700.000 habitants en 1965 et 5.6 millions en 1985; la population de la ville de Dehli 
a augmenté au rythme de 4.6% Tan entre 1971 et 1981; entre 1960 et 1990, la 
population urbaine au Brésil est passée de 50.4% à 76.1 % de la population totale, au 
Mexique de 54.9% à 72.6%). 
Tableau 7 - Pourcentage de la population urbaine (%) 
1960 1991 2000(p) 
Pays les moins avancés 8 20 26 
Afrique Sub-Saharienne 15 31 38 
Ensemble pays en développement 22 37 45 
Pays développés 61 73 75 
Ensemble monde 34 45 60 
Source: PNUD 
19. Au niveau régional, l'Afrique Sub-Saharienne est la partie du monde qui a le plus 
souffert durant les années 1980: le nombre de pauvres dans cette région a augmenté 
à peu près au même rythme que la population, soit d'environ 3% par an (Banque 
Mondiale). De plus, c'est aussi en Afrique Sub-Saharienne que l'écart entre le revenu 
moyen des pauvres et le seuil de pauvreté (indice de l'écart de pauvreté) s'est le plus 
accru: les pauvres y sont devenus plus pauvres. 
20. L'Asie du Sud reste la région avec la plus forte incidence de pauvreté (y vivent environ 
plus de la moitié des pauvres du monde), bien que cette incidence ait diminué dans 
les dernières années et que la proportion de la population vivant en deçà du seuil de 
pauvreté tende à reculer. 
21. Selon la Banque Mondiale, dans les années 1980, le nombre des pauvres aurait 
augmenté proportionnellement plus que l'ensemble de la population au Moyen-Orient 
et Afrique du Nord et en Amérique Latine (pour cette dernière, on estime que le 
nombre des pauvres aurait augmenté de 40 millions entre 1980 et 1989). Dans ces 
trois régions, les pauvres se seraient aussi appauvris. 
22. L'Asie de l'Est est la seule région où la Banque Mondiale estime que le nombre de 
personnes vivant dans la pauvreté ainsi que la proportion de pauvres auraient diminué 
(incidence de la pauvreté affectant 1 /3 de la population en 1970, 1 /5 en 1980 et 1 /10 
en 1990). 
A8 
3) Les perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 
23. Si les tendances de la deuxième moitié des années 1980 se maintiennent (taux annuel 
composé d'accroissement de la pauvreté d'environ 1.5%), le nombre de personnes 
ayant un revenu annuel inférieur ou égal à US$ 370 (1 US$ par jour aux prix de 1985) 
pourrait atteindre 1.3 milliard en l'an 2000, soit presque 1/5 de la population 
mondiale. Ces perspectives sont évidemment liées aux prévisions de croissance 
économique ainsi qu'aux interventions qui seront engagées pour renforcer l'action en 
faveur des pauvres. 
En faisant des hypothèses qualifuées de "relativement optimistes" sur la situation 
économique mondiale (croissance de 3% dans les pays développés, baisse des taux 
d'intérêt réels, hausse des prix des produits de base, aboutissement des négociations 
du GATT, réduction des dettes), la Banque Mondiale prévoit que l'incidence de la 
pauvreté dans les pays en développement devrait évoluer selon les tendances ci-
dessous: 
Tableau 8 - Incidence de la pauvreté en l'an 2000, par région 
(en % de la population totale, et en millions d'individus) 
Incidence de la pauvreté Nombre de pauvres 
1985 2000 1985 2000 
Afrique Sub-Saharienne 46.8 43.1 180 265 
Asie de l'Est . 20.4 4.0 280 70 
Asie du Sud 50.9 26.0 525 365 
Amérique Latine et Caraïbes 19.1 11.4 75 60 
Europe de l'Est 7.8 7.9 5 5 
Moyen-Orient et Afrique du Nord 
et autres pays d'Europe 31.0 22.6 60 60 
Total 32.7 18.0 1125 825 
Source: Banque Mondiale 
24. Si le nombre de pauvres et l'incidence de la pauvreté devraient diminuer dans le 
monde d'ici à l'an 2000, la répartition de cette pauvreté entre les différentes régions 
devrait considérablement se modifier. 
L'incidence de la pauvreté en Afrique Sub-Saharienne devrait rester à un niveau élevé, 
comparable à celui de 1985, le nombre de pauvres dans cette région augmentant de 
plus de 45%: presque un tiers des pauvres y seront localisés en l'an 2000 (contre 
16% en 1985). La diminution la plus spectaculaire du nombre des pauvres devrait 
avoir lieu en Asie de l'Est. La situation de la pauvreté devrait stagner en Amérique 
Latine, au Moyen Orient et Afrique du Nord, et en Europe de l'Est. L'Asie du Sud 
restera la région avec le nombre de pauvres le plus élevé, mais l'incidence de la 
pauvreté devrait y diminuer de moitié. L'Afrique Sub-Saharienne et l'Asie du Sud 
resteront donc les régions où la pauvreté sera la plus notable. 
A9 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 
25. Il n'existe malheureusement que très peu d'informations comparables entre les pays 
en développement sur les déterminants et les causes de la pauvreté, ce qui rend 
difficiles l'identification des pauvres, les analyses de la pauvreté, et le ciblage des 
politiques. On dispose de certains éléments dans les pays où des enquêtes sur les 
conditions de vie ont été réalisées récemment, sans pour autant que cela autorise les 
recoupements et réconciliations entre l'approche de la pauvreté basée sur les revenus 
des ménages (approche économique et quantitative) et d'autres facteurs plus 
qualitatifs. au a,: H 
26. Les connaissances ont pourtant sensiblement progressé en ce domaine grâce aux 
efforts réalisés par diverses organisations multilatérales ou nationales. En particulier, 
les indicateurs sociaux de la Banque Mondiale et l'indicateur de développement 
humain du PNUD fournissent des bases utiles. Si leur analyse montre que le 
développement social est souvent corrélé au progrès économique, cette relation n'est 
ni universelle, ni linéaire. 
27. Deux problèmes majeurs d'évaluation se posent: tout d'abord au niveau de la 
comparabilité des situations entre pays et régions, chacune de ces situations étant 
spécifiques, et ensuite, au niveau de l'appréhension des processus de reproduction de 
la pauvreté. 
1) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 
28. Au-delà des caractéristiques générales sur les niveaux de revenus, l'incidence de la 
pauvreté est très différente de pays à pays, en fonction des spécificités socio­
culturelles et des niveaux de couverture des besoins sociaux essentiels. La pauvreté 
existe dans tous les pays, et en particulier dans tous les pays en développement; elle 
subsiste dans des pays ayant atteint des niveaux de revenus moyens très différents. 
Ceci est essentiellement lié aux facteurs structurels d'inégalités, et à l'importance 
qu'attachent les gouvernements au développement social et humain, que ce soit pour 
des raisons politiques, économiques ou culturelles. 
29. L'éducation joue un rôle essentiel pour l'accroissement de la productivité du facteur 
humain et l'ouverture à des opportunités de revenus. De nombreuses études ont 
montré l'effet de l'éducation sur la production et la productivité: une augmentation 
d'un an du nombre moyen d'années de scolarité pourrait permettre d'accroître le PIB 
de 3% (Banque Mondiale). Ceci doit être relativisé par régions, les persepectives en 
Afrique Sub-Saharienne étant beaucoup moins bonnes (peu ou pas d'impact sur la 
production). 
30. La plupart des pays en développement ont ainsi largement investi dans l'éducation 
entre 1965 et 1985, en particulier pour l'éducation primaire et la construction 
d'écoles; mais cet effort s'est largement ralenti aujourd'hui. En 1965, les pays à faible 
revenu et à revenu intermédiaire affectaient, respectivement, 21% et 14% de leur 
budget total d'éducation à la construction d'écoles; en 1985, ce pourcentage est 
tombé à 12% dans les deux cas. 
A10 
31. Après d'énormes progrès en matière de taux de scolarisation depuis 1960, le rythme 
s'est largement ralenti. Dans certains pays, on constate même une certaine 
déscolarisation liée aux coûts de l'éducation et à la relation entre ce coût et les 
opportunités d'activité et d'emploi générées. Ce phénomène est particulièrement 
visible dans les zones rurales et affecte en particulier l'éducation des filles. A travers 
cette déscolarisation, les mécaniques de la pauvreté se reproduisent de génération en 
génération. 
32. En l'absence de mécanismes de protection sociale, les incapacités physiques, 
temporaires (maladies) ou plus longues (infirmités), influent directement sur les 
conditions de vie des plus pauvres. Le maintien du potentiel physique est essentiel à 
la survie de ces segments de la population. Pour le plus long terme, c'est la santé des 
enfants et des femmes enceintes qui est primordiale. Les carences alimentaires et les 
maladies influeront dramatiquement sur les conditions de gestation des enfants et leur 
développement physique et intellectuel. 
33. La part des dépenses publiques consacrée à la santé a pourtant diminué, au mieux 
stagné, entre 1970 et 1990, dans les pays à faible revenu et les pays à revenu 
intermédiaire. La faiblesse du secteur public (dont les dépenses sont de plus largement 
absorbées par la maintenance et le fonctionnement des grands complexes hospitaliers) 
influe directement sur les possibiltés d'accès des plus pauvres à des soins de santé 
qui correspondent à leurs besoins, c'est à dire à des soins de santé primaire. 
34. Les disparités entre hommes et femmes restent très élevées dans la plupart des pays 
en développement. Ceci se confirme tant au niveau des taux de mortalité infantile, de 
la scolarisation (les femmes restent, en moyenne, plus de deux fois moins de temps 
• que les hommes dans le système scolaire - trois fois moins pour l'Asie du Sud), du 
partage des tâches à l'intérieur du ménage, des conditions de mortalité à l'âge adulte 
(la mortalité maternelle a évolué beaucoup moins favorablement que la mortalité 
infantile), qu'au niveau des facteurs économiques (accès aux ressources productives 
et au crédit, par exemple). 
35. Les caractéristiques de la pauvreté se différencient très largement selon la localisation 
rurale ou urbaine. Pourtant, les niveaux moyens de revenus peu élevés en milieu rural 
ne peuvent donner qu'une image incomplète de la pauvreté rurale. D'autres facteurs, 
tels que les conditions de sécurité alimentaire, l'accès aux services sociaux, les 
conditions d'habitation, les liens d'intégration sociale, influent sur les comparaisons. 
36. Diverses autres caractéristiques interviennent aussi dans les déterminants de la 
pauvreté. Elles peuvent être ainsi liées à des appartenances ethniques ou à 
l'organisation culturelle ou sociale des sociétés. Elles peuvent, en outre, provenir de 
facteurs naturels comme la dotation en ressources naturelles ou les conditions 
climatiques. Elles sont aussi liées à des facteurs de répartition des marchés, 
d'infrastructures de base (communication, transport) ou d'accès aux services sociaux 
essentiels. Enfin, elles peuvent être liées à des déplacements de population 
(immigration naturelle ou économique, déplacements suite à des conflits, des 
persécutions ou des catastrophes naturelles). 
A11 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 
37. L'Afrique Sub-Saharienne se situe à un des extrêmes de l'échelle mondiale de la 
pauvreté. Outre que l'évolution des indicateurs de développement social y a été moins 
favorable entre 1960 et 1980 que dans les autres régions du monde, en particulier 
parce que le niveau de départ était plus bas, l'incidence de la pauvreté devrait y être, 
en l'an 2000, la plus élevée du monde. Quelles que soient les projections, la 
proportion de pauvres y est très élevée et risque surtout de le rester pour longtemps. 
La Banque Mondiale estime qu'il faudra atteindre un niveau de croissance annuel de 
près de 5,5% pour obtenir un niveau de consommation par habitant tout juste 
suffisant pour stabiliser le nombre des pauvres dans cette région. Or les prévisions les 
plus optimistes de croissance pour cette région sont inférieures de plus de deux points 
à cet optimum. 
38. L'Asie de l'Est se situe radicalement à l'autre extrémité de l'échelle de la pauvreté 
mondiale. En 1985, le nombre de pauvres dans cette région était tombé à 280 millions 
(situés pour l'essentiel en Chine), et l'incidence de la pauvreté devrait encore baisser 
considérablement dans les prochaines années. La poursuite des réformes économiques 
et de l'accélération du taux de croissance en Chine (prévision de l'ordre de 7% l'an; 
source Banque Mondiale) sont les conditions essentielles de cette évolution favorable. 
39. Les perspectives en Asie du Sud sont beaucoup plus favorables que celle de l'Afrique 
Sub-Saharienne, même si cette région restera en l'an 2000 la partie du monde avec 
le nombre le plus élevé de pauvres. L'Inde devrait jouer un rôle essentiel dans ce recul 
de la pauvreté en Asie du Sud (ce pays accueillait en effet 420 des 525 millions de 
pauvres de la région en 1985), si elle parvient à maintenir le taux de croissance de son 
économie à des niveaux comparables à ceux atteints durant les années 1980. Dans 
cette région, le Bangladesh et le Pakistan ont des perspectives beaucoup moins 
favorables, très proches de celles de l'Afrique Sub-Saharienne. 
40. L'Amérioue Latine et les Caraïbes continuent de présenter de très fortes inégalités 
entre les plus riches et les plus pauvres. Selon la Banque Mondiale, il suffirait de 0.7% 
du PIB régional pour porter le revenu de tous les pauvres de la région juste au-dessus 
du seuil de pauvreté. Ce montant correspondrait à l'équivalent d'un impôt de 2% sur 
le revenu du cinquième le plus riche de la population. 
41. La situation dans la région de l'Afrique du Nord et Moven-Orient est principalement 
déterminée par la mise en oeuvre de programmes de reconstruction après la fin des 
conflits armés, et par l'engagement de réformes économiques et politiques. Ces pays 
demeurent toutefois pour la plupart très sensibles aux conditions du marché pétrolier. 
L'évolution de la pauvreté dans le futur dépendra fondamentalement de la capacité 
des pays de la région à mener à bien les réformes engagées et à stabiliser 
l'environnement politique. Les perspectives pour l'Algérie et l'Egypte notamment 
demeurent très préoccupantes. 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance des problèmes de pauvreté 
42. Il n'y a donc pas de profil "type" pour les pauvres du monde, ni donc de recette 
unique pour lutter contre la pauvreté. Les situations varient considérablement d'une 
région à l'autre, d'un pays à l'autre, et même à l'intérieur d'un même pays entre divers 
A12 
segments de la population. Trouver la combinaison d'interventions adaptée par pays 
reste le principal défi de la lutte contre la pauvreté dans le monde. L'analyse des 
facteurs de la pauvreté, telle qu'elle peut être menée sur la base des indicateurs 
quantitatifs, ne suffit pas en général pour déterminer des orientations pour les 
politiques de coopération. 
43. En premier lieu, il faut souligner l'importance que prennent dans les pays en 
développement les effets des politiques plus globales (régime des échanges mondiaux, 
système financier et monétaire international...), qui sont essentiellement du ressort 
des pays industrialisés. Ces effets doivent nécessairement être pris en compte, car 
intervenant comme une "contrainte extérieure" sur les politiques spécifiques des pays 
en développement. - -
• t_ • 
44. Les déterminants de la pauvreté sont variés et complexes; ils demandent qu'une 
analyse détaillée soit réalisée aux niveaux les plus fins, c'est à dire au niveau des 
pauvres eux-mêmes. Pour mieux identifier les pauvres et leurs problèmes, il faut en 
outre leur donner la parole et leur laisser la possibilité d'exprimer leurs besoins tels 
qu'ils les ressentent. Il est ainsi essentiel de sortir de l'évaluation quantitative, 
malheureusement la seule disponible aujourd'hui pour les analyses comparatives, et 
de promouvoir des techniques d'évaluation plus centrées sur les pauvres eux-mêmes. 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 
45.' Dans le contexte difficile décrit ci-dessus, la lutte contre la pauvreté va demander des 
efforts soutenus tant de la part des gouvernements des pays en développement que 
de la part de l'assistance extérieure. Concernant la seconde, l'APD joue un rôle 
essentiel. 
D Les principaux flux 
46. La composition des flux financiers (nets) reçus par les pays en développement s'est 
considérablement modifiée depuis une décennie. Le financement public du 
développement (APD et prêts de développement non concessionnels), qui ne comptait 
en 1980 que pour 30% du total, a dépassé la moitié entre 1984 et 1991 (avec un 
maximum de presque 70% en 1986-87), mais reviendrait à un peu plus de 40% en 
1992 à cause d'une forte reprise des prêts bancaires. Le FPD représente cependant 
les trois quarts des montants reçus par les pays à faible revenu, et la quasi totalité 
pour les pays les moins avancés. 
La part de l'APD dans le total est passée de 24% en 1980 à plus de 40% en 1990-91 
(et même plus de la moitié en 1986-87), mais seulement un tiers en 1992. L'APD est 
de plus en plus largement composée de dons: 85% actuellement, contre un peu plus 
de 60% il y a dix ans. 
A l'intérieur des flux d'origine privée, les investissements directs ont enregistré une 
forte augmentation, doublant leur part dans le total, de 10% en 1980 à 20% en 1991 
(un peu moins en 1992). Si on y ajoute certains autres apports privés (titres non 
A13 
remboursables) et les dons publics et des ONG, on constate que le total des flux non 
générateurs de dettes a régulièrement augmenté, de 28% en 1980 à 61 % en 1991, 
revenant cependant à 53% en 1992. 
47. En termes réels, l'APD totale (bilatérale et versée aux organismes multilatéraux) des 
pays du CAD (Comité d'Aide au Développement, comptant 20 pays en 1992, dont 
10 Etats membres de la Communauté) a progressé à un rythme annuel de 3.2% entre 
1980-81 et 1990-91, suivant plus ou moins l'évolution du revenu réel des pays 
donateurs, de sorte que l'effort d'aide mesuré en proportion du PNB est resté à peu 
près stable autour de 0.33%. De 40.5 milliards de US $ en 1980-81 (versements nets, 
aux prix et taux de change de 1990) pour l'ensemble des donateurs du CAD, elle est 
passée à 55.5 milliards en 1990-91. On peut y ajouter quelques 5 milliards versés par 
des ONG. L'APD n'aurait augmenté en 1992 que de près de 1 % en termes réels par 
rapport à l'année précédente (Source CAD-OCDE). 
11 faut cependant préciser que, du point de vue des pays bénéficiaires, l'APD totale 
reçue n'a guère augmenté, du fait de l'effondrement des flux en provenance des 
donateurs n'appartenant pas au CAD (principalement pays arabes, ex-URSS et PECO), 
dont l'APD est passée de près de 20 milliards par an en 1980-81 à moins de 3 
milliards actuellement. 
48. Bien que l'orientation géographique de l'aide ne soit évidemment pas un critère 
suffisant pour déterminer son "contenu" en termes de lutte contre la pauvreté, les 
données sur son orientation relative vers les pays les plus pauvres constituent quand 
même un crémier indicateur des objectifs poursuivis par les donateurs. 
La part de l'APD dirigée vers les pays à faible revenu (liste de l'OCDE) est relativement 
peu importante: 64% de celle reçue par tous les pays en développement en 1989-91, 
et seulement 60% de celle versée par la Communauté et ses Etats membres, alors que 
la part des PFR dans la population totale est de plus de 82%. En termes d'aide par 
habitant, ceci donne un peu moins de 10 dollars par habitant et par an, contre près 
de 13 en moyenne pour tous les pays en développement. Il est vrai que ces chiffres 
sont fortement influencés par l'aide proportionnellement très faible que reçoivent la 
Chine et l'Inde: si on ne compte ces deux pays ni dans les PFR ni dans le total, l'aide 
par habitant est de l'ordre de 21 dollars pour les PFR, contre 23 pour l'ensemble. 
L'APD destinée aux pays les moins avancés (47 pays actuellement) représente quant 
à elle près de 29% du total en 1989-91, et 33% de celle versée par la Communauté 
et ses Etats membres. L'aide moyenne par habitant reçue chaque année par les PMA 
est de presque 30 dollars (leur population ne représente que près de 12% de celle de 
tous les pays en développement). 
49. Un examen sommaire de la répartition de l'aide par grandes régions en développement 
révèle que l'Afrique Sub-Saharienne, où les problèmes de pauvreté sont les plus aigus 
et les perspectives sur son évolution les plus sombres, bénéficie d'une concentration 
importante (et croissante) de l'APD, avec presque un tiers du total actuellement, plus 
de 36 dollars d'aide par habitant (soit 2.5 fois la moyenne pour l'ensemble des pays 
en développement), ce qui représente près de 11 % du PNB (contre moins de 2% pour 
l'ensemble des pays en développement). Mais on notera que l'autre région recevant 
proportionnellement le plus d'APD est celle comprenant les pays méditerranéens et 
du Moyen-Orient, dont seul l'Egypte est classé parmi les pays à faible revenu. 
A14 
Tableau 9 - Répartition de l'APD par grandes régions 
Afrique 
Sub-Sahar. 
Méditerr. et 
Moyen-Or. 
Asie et 
Océanie 
Amérique 
Lat. et Car. 
Ensemble 
des PED APD reçue, 
US$ mrds. 
1990-91 
17.6 
12.7 
15.1 
5.3 
57.9 Part dans 
total, % 
1990-91 
30.5 
22.1 
26.6 
9.5 
100.0 Variation, 
% par an 
1982-91 
8.3 
13.3 
6.3 
7.7 
6.5 APD / hab., 
US$ 
1990 
36.2 
38.0 
5.5 
12.0 
14.3 APD / PNB, 
% 
1990 
10.8 
1.6 
1.1 
0.6 
1.8 
Source: CAD - OCDE 
50. Le bilan peu encourageant de plusieurs décennies d'aide au développement, en 
particulier en ce qui concerne les pays les plus pauvres dont les perspectives restent 
les plus sombres, a conduit vers la fin des années 1980 les responsables des 
politiques de coopération à remettre en cause certains principes, et notamment à 
intégrer la lutte contre la pauvreté dans les objectifs essentiels du développement, et 
à se préoccuper davantage de l'environnement politique et institutionnel dans les pays 
destinataires de l'aide. 
L'absence de stratégies effectives et cohérentes de développement dans beaucoup 
des pays en développement eux-mêmes a aussi beaucoup affecté l'efficacité de l'aide, 
ainsi que l'absence de coordination entre les bailleurs de fonds extérieurs. Aujourd'hui 
l'APD se substitue largement dans certains pays en développement aux pouvoirs 
publics locaux. Cependant, d'importants progrès ont aussi été obtenus grâce à l'APD, 
par exemple dans le développement des infrastructures ou encore dans la lutte contre 
les grandes endémies, et d'importants gains de productivité ont été réalisés (révolution 
verte en Asie du Sud, par exemple). 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 
51. Pris ensemble, les Etats membres de la Communauté sont le plus important 
fournisseur d'APD aux pays en développement, cette aide étant en partie bilatérale, 
en partie communautaire et en partie distribuée à travers des organismes 
multilatéraux. Leur part est actuellement de l'ordre de 46% du total de l'APD versée 
par les 21 pays membres du CAD, soit environ 43% de l'APD mondiale. Par rapport 
au PNB, l'APD représente 0.43% pour la Communauté, contre 0.33% en moyenne 
pour tous les pays du CAD; ces chiffres se comparent à l'engagement de consacrer 
A15 
0.7% de leur PNB à l'APD, que n'atteignent actuellement que les pays Scandinaves 
et les Pays-Bas. 
L'aide des pays de la Communauté a un peu moins augmenté depuis dix ans que celle 
de l'ensemble des pays du CAD, mais sa part dans le total mondial s'est accrue, à 
cause du déclin de l'aide des pays n'appartenant pas au CAD. 
Tableau 10 - APD des pays membres du CAD 
(versements nets, aux prix et taux de change de 1991, 
en milliards de dollars et en %) 
BE 
DK 
DE 
ES 
FR 
IR 
IT 
LU 
NL 
PO 
UK 
CE 11 total 
EU 
Japon 
Fin, Nor, Sue 
Aut, Sui 
Aus, Can, NZ 
CAD total Volume d'APD 
moyenne 1991-92 
US$ mrds. 
0.80 
1.25 
6.82 
1.38 
7.48 
0.07 
3.47 
0.04 
2.52 
0.22 
3.14 
27.18 
11.31 
10.63 
4.25 
1.49 
3.76 
58.63 % 
1.4 
2.1 
11.6 
2.4 
12.8 
0.1 
5.9 
0.1 
4.3 
0.4 
5.4 
46.4 
19.3 
18.1 
7.3 
2.5 
6.4 
100.0 Variation 
91-2/80-1 
%/an 
-0.7 
4.6 
2.1 
5.8 
4.7 
3.1 
9.3 
15.9 
0.7 
11.4 
0.9 
3.4 
1.9 
6.7 
5.3 
5.7 
2.9 
3.7 APD / PNB 
1980-81 
% moyen 
0.54 
0.74 
0.45 
0.10 
0.48 
0.16 
0.16 
0.12 
1.01 
0.02 
0.39 
0.40 
0.23 
0.30 
0.66 
0.26 
0.43 
0.33 1991 -92 
% moyen 
0.40 
1.00 
0.40 
0.26 
0.62 
0.17 
0.30 
0.31 
0.87 
0.31 
0.31 
0.43 
0.19 
0.31 
0.93 
0.36 
0.42 
0.33 
Source: CAD - OCDE 
A16 
52. Au niveau des Etats membres, la France et l'Allemagne restent les plus importants 
donneurs en volume, avec plus de la moitié du total (respectivement 3ème et 4ème 
plus gros donneurs des membres du CAD). Le Danemark et les Pays-Bas ont le plus 
fort ratio d'aide par rapport au PNB. Au cours des années récentes, les pays ayant le 
plus augmenté leur effort d'aide sont l'Espagne, le Portugal et le Luxembourg. 
53. L'orientation de l'APD communautaire diffère de l'APD totale sur le plan géographique: 
elle est en effet fortement concentrée sur l'Afrique Sub-Saharienne, qui en reçoit près 
de 43% (alors que cette région ne reçoit que 30% de l'aide totale). Sur le plan des 
utilisations, les secteurs sociaux bénéficient en général d'une plus forte concentration, 
ainsi que l'agriculture. L'APD de la Communauté et des états membres se répartit 
entre le secteur agricole (près de 16%), celui des transports (environ 12%), celui de 
la santé et la population (9%), de l'éducation (8%) et de l'énergie (8%). 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur et la lutte contre 
la pauvreté 
54. Plus que son volume, c'est l'orientation et la mise en oeuvre de l'APD qui sont 
déterminantes. Il est certain qu'un effort supplémentaire devrait être fourni devant 
l'ampleur du phénomène de la pauvreté et sa persistance probable dans le futur, voire 
son accroissement dans certaines parties du monde (en particulier Afrique Sub-
Saharienne, mais aussi d'autres régions si les prévisions de croissance ne se réalisent 
pas). 
Mais même un accroissement substantiel des budgets d'aide ne serait pas une 
condition suffisante pour assurer un développement social harmonieux dans les pays 
en développement. Les enseignements que l'on peut tirer de l'expérience passée 
doivent être exploités et conduire à une remise en cause d'un certain nombre de 
pratiques et à la mise en oeuvre d'approches nouvelles. L'orientation de l'APD doit 
être réfléchie en terme d'efficacité et de synergie. 
55. La priorité de la lutte contre la pauvreté doit être l'occasion d'un débat sur la mise en 
oeuvre de l'APD et du soutien extérieur dans son ensemble. Ce débat, large et ouvert, 
devra permettre de définir, conjointement avec l'ensemble des partenaires, les 
véhicules appropriés pour les interventions en matière de lutte contre la pauvreté. 
Parmi les principaux éléments à considérer dans ce débat il y a: l'ouverture vers les 
partenaires non-gouvernementaux, la participation des bénéficiaires à toutes les 
phases des interventions (en particulier celles liées à l'identification, l'exécution, le 
suivi et l'évaluation), la promotion du développement décentralisé, mais aussi, bien 
sûr, la meilleure intégration des politiques économiques et sociales, et les orientations 
dans les secteurs sociaux eux-mêmes. 
56. Accroître l'efficacité de l'aide pour la lutte contre la pauvreté aura aussi des 
implications sur différents problèmes des politiques d'aide (liaison, conditionnante, 
degré de libéralité, répartition entre pays bénéficiaires, affectation sectorielle, types 
d'instruments). Ceci devrait impliquer de revoir, en particulier, les mécanismes de 
coordination entre bailleurs de fonds et la cohérence entre les politiques. Si tous ces 
aspects ont une importance évidente, ils ne pourront pas être traités de manière 
globale et nécessiteront que des débats plus spécifiques soient menés, y compris pays 
par pays. 
A17 
Conclusion 
57. La pauvreté est aujourd'hui le principal défi au développement dans la plus grande 
partie des pays en développement. La Communauté doit participer activement à ce 
débat. De par la place qu'elle occupe tant sur le plan financier (part de l'APD) que sur 
celui de l'histoire (liens culturels étroits entre les pays en développement et les Etats 
membres) ou sur le plan politique (structures de concertation et de dialogue avec les 
pays en développement), elle a un rôle essentiel à jouer dans les années à venir. 
L'expérience acquise jusqu'ici montre que la coopération n'a pas, dans de nombreux 
cas, donné les résultats espérés, et en particulier n'a pas permis de stabiliser, voire 
de freiner, le rythme d'appauvrissement des plus pauvres. Cette expérience est 
cependant riche d'enseignements. 
A18 
ANNEXE 2 
LES POLITIQUES DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN 
DÉVELOPPEMENT ET LEURS INSUFFISANCES 
Sommaire 
Introduction 19 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 20 
1 ) Les contraintes des ré-équilibrages macro-économiques et financiers 20 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 21 
3) La faiblesse des engagements réciproques 21 
II. Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 22 
1 ) Des perceptions différentes de la pauvreté 22 
2) Une approche trop quantitative et statique de la pauvreté 23 
3) L'absence d'analyse d'impact systématique 23 
III. Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre la pauvreté 24 
1 ) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 24 
2) Une priorité trop large accordée à la logique sectorielle 24 
3) La faible participation des bénéficiaires 25 
4) Un mauvais dosage entre les interventions 25 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 26 
V. Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local 
et sur l'appui à la démocratie 27 
1 ) Renforcement des capacités techniques 27 
2) Renforcement institutionnel et concertation régionale 28 
3) Le cadre démocratique 28 
Conclusion 29 
A19 
Introduction 
1. La pauvreté dans les pays en développement ne devrait pas, dans un proche avenir, 
diminuer de façon notable; ce mouvement s'accompagne, en outre, d'un fort 
accroissement des inégalités entre le Nord et le Sud, entre les différents pays du Sud 
et, ce qui est encore plus dramatique, à l'intérieur de ces pays entre différents 
segments de la population. La pauvreté atteint aujourd'hui une ampleur qui 
hypothèque les possibilités de développement et qui amène les pays développés à 
s'interroger sur l'efficacité de leur aide. 
2. Outre que la pauvreté est un frein notable à la croissance mondiale, un facteur 
constant d'instabilité et un des déterminants de la dégradation de l'environnement, 
elle entrave la participation effective des populations et le renforcement de la 
démocratie et du respect des droits de l'homme. Lutter contre la pauvreté apparait dès 
lors comme une priorité pour assurer la stabilité et le développement, sur les plans 
économique, politique et social, et comme un des plus importants défis actuels au 
niveau mondial. 
3. La communauté internationale se mobilise pour répondre à ce défi: la Banque Mondiale 
a fait, dès 1990, de la lutte contre la pauvreté un thème central de ses interventions 
dans les pays en développement; une "commission permanente de l'atténuation de 
la pauvreté" a été constituée récemment au sein de la CNUCED; la réduction de la 
pauvreté sera un des sujets majeurs discuté lors des débats du Sommet Mondial sur 
le Développement Social qui sera organisé sous l'égide des Nations Unies en 1995. 
4. Le phénomène "pauvreté" n'a pourtant rien de nouveau et de nombreuses initiatives 
ont été engagées par le passé pour tenter d'y apporter un remède. Au niveau 
international, sur les 20 dernières années, les plus novatrices de ces initiatives auront, 
sans aucun doute, été (i) dans les années 1970, l'approche "besoins essentiels" 
lancée par le BIT, (ii) dans les années 1980, les approches "ajustement à visage 
humain" développée par l'UNICEF et "dimension sociale de l'ajustement" exécutée par 
la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement et, (iii) dans 
les années 1990, les approches "développement humain" du PNUD et "overty 
alleviation" de la Banque Mondiale. 
5. Ces initiatives ont été largement relayées par les coopérations bilatérales des Etats 
membres comme par la coopération communautaire, soit à travers un soutien financier 
et technique aux interventions internationales, soit à travers un engagement individuel 
plus ciblé sur certains thèmes de développement qui leur étaient traditionnels (appui 
dans les secteurs sociaux, projets ciblés sur des groupes à risque, dialogue politique, 
en particulier). 
6. On dispose donc aujourd'hui en matière de lutte contre la pauvreté dans les pays en 
développement non seulement d'une expérience opérationnelle effective, mais aussi 
d'un corps de méthodes et de concepts éprouvés. Même si les résultats n'ont pas 
toujours été à la hauteur des attentes, l'analyse prélable de ce cadre de référence est 
essentielle pour tirer les leçons du passé, de manière à identifier les principaux 
obstacles à la mise en oeuvre d'une politique communautaire de lutte contre la 
pauvreté et la positionner plus efficacement par rapport à ce qui existe. 
A20 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 
7. Les années 1980 ont été largement consacrées au rééquilibrage économique et 
financier: la majorité des nations, et en particulier les pays en développement, se sont 
engagées alors dans de vastes efforts de stabilisation et d'ajustement structurel. 
L'ampleur des réformes qui ont ainsi été mises en oeuvre a particulièrement contribué 
à modifier les orientations et les modalités de la coopération au développement. 
1) Les contraintes des ré-éouilibrages macro-économiques et financiers 
8. Depuis les crises financières qui ont touché de nombreux pays en développement au 
début des années 1980, leurs politiques économiques ont été largement centrées sur 
des mesures de stabilisation et d'ajustement structurel, l'objectif étant de restaurer 
les principaux équilibres macro-économiques qui sont une condition d'une croissance 
durable. L'ampleur des problèmes financiers à affronter immédiatement a parfois 
masqué des déséquilibres plus profonds tenant aux structures mêmes des économies 
(en particulier sur les mécanismes de redistribution des bénéfices du développement), 
et d'une manière plus large des sociétés (répartition des rôles entre l'Etat et le secteur 
privé, structures sociales, structures de représentativité politique, institutions). 
9. Face à une crise profonde et persistante, un certain nombre de pays en 
développement, en Afrique et en Amérique Latine surtout, ont dû mener 
simultanément des politiques de stabilisation interne et externe, et des politiques 
d'ajustement structurel. Ces politiques économiques ont été mises en oeuvre sans 
qu'il soit toujours possible d'en évaluer précisément les implications pour les 
structures sociales et politiques. De ce fait, les interventions en matière sociale ont 
souvent été envisagées ex-post, sans être totalement intégrées dans une vision plus 
large et cohérente du développement. 
10. Cette approche en deux temps (recherche des équilibres économiques et financiers, 
puis mise en place de la contrepartie sociale) a considérablement hypothéqué tant les 
chances de succès des réformes économiques que l'efficacité de l'accompagnement 
social. Il est ainsi vite apparu que le modèle de croissance à suivre est tout aussi 
important que son rythme. Bien que ceci ne soit pas général, les options de 
développement n'ont, dans de nombreux pays, pas suffisamment favorisé une 
articulation ex-ante des réformes économiques et financières et des politiques de bien-
être social, l'une étant la garantie de succès de l'autre, et vice-versa. 
11. Dans ce contexte, la stabilité politique et institutionnelle apparaît comme une 
condition supplémentaire à réaliser. De nombreux pays ont longtemps souffert de 
conditions de gouvernement autocratiques et de possibilités d'expression politique 
limitées, ceci n'ayant pas favorisé l'adhésion de la population aux projets de réformes 
économiques, et donc fortement handicapé leurs résultats. Il existe des relations très 
étroites, bien que complexes, entre les facteurs de développement économiques, 
sociaux et politiques, qui doivent être envisagés conjointement et de manière intégrée. 
A21 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 
12. La persistance de la crise durant les années 1980 dans un grand nombre de pays en 
développement, en particulier en Afrique mais aussi dans d'autres continents, a 
généré de nombreuses interrogations sur la validité des options et stratégies suivies. 
Ceci a, par la suite, favorisé l'émergence de nouveaux thèmes de développement. 
Dans l'espoir de trouver de nouvelles réponses aux problèmes des pays en 
développement, mais aussi un fil conducteur cohérent et mobilisateur au 
développement et à la coopération, des initiatives diverses ont été lancées par la 
communauté internationale. Elles ont privilégié successivement des thèmes comme 
la "good governance", le "développement décentralisé", la "participation", les 
"femmes dans le développement",, la "démocratie", I'"environnement", et, bien sûr, 
la "pauvreté", sans que cette liste soit exhaustive. Certains de ces thèmes sont 
devenus des conditions préalables à l'assistance de certains bailleurs de fonds. 
13. Ces thèmes ne sont pas sans signification ni importance, bien au contraire, chacun 
d'eux étant un élément essentiel du développement. Plus que leur contenu, c'est donc 
la manière dont ces thèmes ont été discutés avec les pays en développement, leur 
rapide traduction en projets et programmes, leur traitement différencié par les divers 
bailleurs de fonds, et parfois leur imposition comme critère d'allocation de l'aide, qui 
ont créé une certaine confusion sur les priorités du développement. Ces thèmes n'ont 
pas été véritablement internalises, faute de temps, d'information et de dialogue, par 
les gouvernements des pays en développement ni par les populations mêmes. 
Le thème de la lutte contre la pauvreté a particulièrement souffert de cette 
multiplication des priorités de développement, la perception de sa nature et de son 
importance comme son interprétation étant parfois fort différentes entre Sud et Nord. 
3) La faiblesse des engagements réciproques 
14. La lutte contre la pauvreté s'inscrit dans une perspective à long terme qui vise à 
influer sur les bases structurelles de la pauvreté, en particulier celles liées à l'accès 
aux ressources productives, à la valorisation des ressources humaines, à l'organisation 
sociale et aux liens de solidarité. 
15. Agir sur ces bases demande une remise en ordre de l'appareil d'état, et souvent des 
réformes réglementaires et institutionnelles (par exemple sur les problèmes fonciers 
et sur l'accès au crédit). Le rythme des interventions doit ainsi être continu et leurs 
résultats dépendent, pour une large part, de la mobilisation politique et de 
l'engagement des gouvernements et des populations des pays en développement, 
comme des bailleurs de fonds, sur ces thèmes. Les urgences des interventions pour 
juguler les crises financières, ainsi que la multiplication des priorités de développement 
ont contribué à la faiblesse et à l'instabilité des engagements réels qui ont été pris par 
le passé en matière de lutte contre la pauvreté. 
16. Certains pays en développement ont pourtant enregistré des progrès notables en 
matière de développement social, la réduction de la pauvreté y étant intimement liée 
au progrès économique; dans d'autres pays les résultats sont pourtant nettement 
moins satisfaisants, et on peut légitimement s'interroger sur leur durabilité. 
A22 
Globalement, les résultats ne sont pas à la hauteur des objectifs qui ont été affichés, 
tant par les gouvernements des pays en développement que par les bailleurs de fonds. 
II. Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 
17. La mise en oeuvre des programmes de lutte contre la pauvreté s'est particulièrement 
heurtée à la difficulté d'établir une base d'information fiable et complète, qui permette 
de développer un dialogue cohérent d'une part entre les gouvernements des pays en 
développement et leur population, et d'autre part entre ces mêmes gouvernements et 
leurs partenaires extérieurs. La complexité et la multi-dimensionnalité du phénomène 
"pauvreté" rendent particulièrement difficiles sa mesure et son suivi permanent. De 
plus, sa diversité entre pays rend difficiles les comparaisons internationales. 
D Des perceptions différentes de la pauvreté 
18. Dans de nombreux pays en développement, la pauvreté est un fait social accepté, 
voire même totalement intégré dans les structures sociales. Il existe souvent une 
organisation collective, hors administration, dans laquelle les plus pauvres ont leur 
"statut" spécifique et qui assure leur "prise en charge". Ces mécanismes d'assistance 
sociale traditionnels n'ont pas favorisé le développement d'une culture administrative 
dans le domaine social. La responsabilité de la politique sociale, en particulier pour son 
exécution, est largement partagée avec les mouvements associatifs locaux. 
19. Pour les gouvernements des pays en développement, aux groupes les plus vulnérables 
se substituent souvent des groupes dits "vocaux", qui défendent des intérêts 
économiques communs avec assez de force et d'organisation pour représenter un 
danger pour la stabilité sociale du pays. Il s'agit souvent de groupements 
professionnels ou économiques dont les conditions de vie sont affectées par 
l'environnement économique et financier du pays (à titre d'exemple: les jeunes 
diplômés sans emploi, les fonctionnaires...). Ils constituent une préoccupation 
essentielle pour les gouvernements des pays en développement. 
Même s'il est important de favoriser leur adhésion aux options de développement des 
pays, ces groupes ne correspondent pas aux segments les plus pauvres de la 
population, qui devraient être les cibles privilégiées des actions du gouvernement et 
de l'assistance extérieure. Cette ambilavence de la notion de "vulnérabilité" a créé par 
le passé une confusion sur les objectifs des programmes de lutte contre la pauvreté, 
qui a été largement dommageable pour leur efficacité. 
20. Par ailleurs, trop peu d'attention a été apportée aux spécifités propres de chaque 
régions ou pays. La pauvreté se matérialise en effet sous diverses formes qui 
dépendent en grande partie des structures économiques, politiques, sociales et 
culturelles de chaque pays. 
A23 
2) Une approche trop quantitative et statique de la pauvreté 
21. Mesurer dans toutes ses dimensions un phénomène aussi complexe que la pauvreté 
pose d'énormes problèmes conceptuels et techniques. Essentiellement pour des 
raisons pratiques, c'est une approche quantitative qui a été privilégiée jusqu'à 
aujourd'hui, y compris à travers les profils de pauvreté développés sous l'égide de la 
Banque Mondiale. Il est maintenant reconnu que les critères purement statistiques 
(basés principalement sur l'estimation des revenus et des consommations des 
ménages, mais aussi des niveaux d'éducation, des indicateurs de santé, d'accès à 
l'eau potable...) ne donnent qu'un aperçu incomplet de la pauvreté et qu'ils doivent 
être complétés, voire explicités, par des investigations privilégiant les informations 
qualitatives, et aussi l'expression de leurs besoins par les pauvres eux-mêmes. 
22. Une connaissance de la pauvreté davantage basée sur le dialogue avec les pauvres et 
avec les bénéficiaires des projets (mais aussi sur la recherche d'instruments de 
dialogue, pouvant, en particulier, être déterminés par des interlocuteurs au niveau 
local) devrait permettre, en outre, de mieux orienter les interventions vers les 
préoccupations concrètes de groupes les plus pauvres. Elle devrait aussi permettre un 
pilotage plus fin et efficace de ces interventions, qu'il s'agisse de leur identification 
ou de leur suivi et de leur évaluation. 
23. L'évolution de la pauvreté est sans doute beaucoup plus significative que son niveau 
à un moment donné. Il est donc essentiel de mettre en place des instruments qui 
permettent de suivre de façon permanente les conditions de vie des groupes les plus 
pauvres de la population, mais aussi leur perception de leur propre état de pauvreté. 
L'établissement de tels instruments s'est particulièrement heurté aux faibles capacités 
techniques locales en ce domaine. Les efforts de renforcement de ces capacités ont 
généralement été limités au stricts aspects statistiques de collecte et traitement de 
l'information. Trop peu d'attention a été apportée à l'analyse de cette information, à 
son utilisation pour générer un débat sur des options alternatives de développement, 
et à son impact sur l'orientation des politiques. 
3) L'absence d'analyse d'impact systématique 
24. Les interventions en matière de lutte contre la pauvreté n'ont pas bénéficié d'une 
évaluation systématique de leurs effets sur les groupes cibles. Outre que les liens de 
causalité sont difficiles à isoler, aucun instrument d'analyse n'a été véritablement 
développé à cet effet tant par les gouvernements des pays en développement que par 
l'assistance extérieure, et cela qu'il s'agisse de l'impact au niveau des projets 
individuels ou à celui de l'ensemble des interventions en matière sociale. 
25. Il est donc aujourd'hui pratiquement impossible d'identifier avec précision, parmi la 
large panoplie des interventions menées en matière de lutte contre la pauvreté ces 
dernières années, celles qui ont eu les meilleurs résultats et qui devraient être 
reproduites. Plus largement, les programmes d'assistance extérieurs n'ont pas fait 
l'objet d'une évaluation systématique de leur "contenu en pauvreté" qui permettrait 
de tirer des enseignements et, le cas échéant, de proposer une ré-orientation des 
actions plus conforme avec les objectifs de la lutte contre la pauvreté. 
A24 
26. Les cadres d'analyse macro-sociaux utilisés pour identifier les effets sociaux des 
mesures et des programmes de réforme ont été développés, dans la plupart des cas, 
sur la base de modèles de référence économiques (matrices de comptabilité sociale, 
modèles d'équilibre général calculables, en particulier) principalement alimentés par 
des informations de type quantitatif. S'ils ont permis parfois d'appréhender les effets 
de prix, de distribution et de transfert des revenus et d'emploi, ils n'ont généralement 
pas établis de liens explicites entre les sphères économique et sociale. 
III. Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre (a pauvreté 
27. La nature des interventions de lutte contre la pauvreté a profondément évoluée au 
cours des dix dernières années. Considérées initialement comme des mesures 
d'accompagnement aux nécessaires réformes économiques et financières (dimension 
sociale de l'ajustement, en particulier), elles ont peu à peu acquis un caractère plus 
complet et autonome, sans que pour autant il soit possible de dire aujourd'hui qu'elles 
découlent d'une approche globale du développement, les intégrant ex-ante. 
1) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 
28. La lutte contre la pauvreté a longtemps été considérée comme un ensemble de 
mesures visant à atténuer les potentiels coûts sociaux des politiques économiques, 
qu'elles s'^ppuyent ou non sur des programmes d'ajustement structurel ou de 
stabilisation. Elles ont été initialement mises en oeuvre selon une logique passive et 
secondaire, dont la principale caractéristique a été de n'apporter que des solutions 
temporaires et partielles au problème de la pauvreté. 
29. La prise en compte d'un champ d'intervention plus large, celui du développement en 
général, a permis de s'engager dans une perspective plus active et dynamique qui a 
favorisé, entre autres, une réflexion sur les relations entre la pauvreté et la croissance. 
Il est aujourd'hui reconnu que la pauvreté est un frein majeur à la croissance dans les 
pays en développement et qu'elle doit être intégralement prise en compte dans tout 
schéma de développement. Ceci est pourtant loin de se traduire effectivement dans 
les faits et il reste d'importants efforts à faire, en particulier sur les plans institutionnel 
et politique, pour traduire ces concepts sur le plan opérationnel. 
2) Une priorité trop large accordée à la logique sectorielle 
30. La lutte contre la pauvreté s'appuie, entre autres, sur des mesures tendant à favoriser 
l'accès des plus pauvres aux ressources productives et aux services sociaux 
essentiels. Ces deux éléments apparaissent essentiels pour valoriser le capital humain, 
ressource principale, voire unique, des pauvres. Les politiques sectorielles sont 
particulièrement liées à cet objectif, soit de manière directe comme celles de la santé, 
de l'éducation ou de la nutrition, soit de manière plus indirecte, via leurs effets 
générateurs d'activité (création d'emploi ou génération de revenus, désenclavement...) 
ou de réformes (réforme foncière, accès au crédit...), comme celles des 
infrastructures, des transports, de l'agriculture. 
A25 
31. Si ces politiques sectorielles jouent ainsi un rôle déterminant pour fonder les bases 
d'un développement soutenable et équitable, leur nature même (une perspective de 
réforme à long terme et une base large d'intervention sur l'ensemble de la population) 
rend difficile un ciblage particulier sur les plus pauvres. De plus, certaines mesures, 
qui ont une justification pour la gestion de ces secteurs (en particulier celles visant la 
substitution de la gestion publique par le privé, le recouvrement des coûts), peuvent 
particulièrement affecter les groupes les plus pauvres. 
La mise en place, dans les secteurs de l'éducation et de la santé par exemple, de 
mesures visant à améliorer la qualité des prestations offertes ne présente, à priori, 
aucune garantie d'un meilleur accès des plus pauvres à ces services. La logique 
sectorielle doit nécessairement être dépassée pour y intégrer, à tous les niveaux, les 
considérations spécifiques de la lutte contre la pauvreté. 
32. Il faut en outre éviter tout cloisonnement sectoriel qui empêcherait de saisir la 
globalité du phénomène "pauvreté" et, au contraire, favoriser les approches inter­
sectorielles. En effet, une politique sociale globale cohérente a un impact plus 
important que la somme des effets de chacune des politiques sociales menées 
isolément. Dans l'autre sens, des retards dans un des secteurs nuisent souvent à 
l'efficacité des politiques dans les autres secteurs sociaux. 
3) La faible participation des bénéficiaires 
34. L'expérience passée a concrètement montré que la participation des bénéficiaires est 
une condition importante de l'efficacité des mesures de lutte contre la pauvreté. Ceci 
est aujourd'hui très largement reconnu. "Ecouter et donner la parole aux pauvres" 
permet de mieux cibler les interventions sur les besoins réels et de favoriser la prise 
en main par les pauvres de leur propre développement. 
35. Rendre opérationnel cet objectif n'est pourtant pas simple, et les exemples concrets 
de participation restent très limités. Le développement de ces expériences s'est heurté 
à de nombreuses contraintes, qui doivent être analysées en détail pour pouvoir être 
levées sur le terrain. 
Parmi ces contraintes, les plus significatives ont été celles liées (i) au champ effectif 
de la participation (identification des besoins, établissement des priorités, traduction 
en projets, financement, mise en oeuvre, évaluation, suivi et maintenance), (ii) au 
pilotage et au suivi des projets participatifs (les montants individuels sont 
généralement faibles mais la complexité demeure), (iii) à l'identification de relais 
locaux d'exécution entre les gouvernements et la population (ONG, associations, 
groupements), et (iv) à la réglementation et au désengagement de l'administration. 
4) Un mauvais dosage entre les interventions 
36. Les instruments "classiques" de la coopération au développement n'ont pas permis 
jusqu'ici, pris séparément, d'apporter une réponse efficace à la pauvreté, à la fois 
dans ses aspects court terme (urgence) et long terme (eradication). Pourtant, la lutte 
contre la pauvreté ne demande pas nécessairement de concevoir de nouveaux 
A26 
instruments de coopération, mais bien d'en adapter la mise en oeuvre, à la fois par un 
meilleur ciblage et par une vision plus globale. 
En tenant compte des spécificités de chaque pays, c'est donc une approche 
différenciée et intégrée ("policy-mix") qu'il convient de promouvoir pour la lutte contre 
la pauvreté. Elle devrait pouvoir être appliquée au niveau de chaque politique, 
intégrant des éléments permettant d'évaluer les impacts probables sur la pauvreté 
(une sorte de "visa" pauvreté) et d'envisager, le cas échéant, les modifications à y 
apporter. 
37. Cette approche devrait aussi pouvoir être appliquée au niveau plus global de la 
politique de développement de chaque pays, pour assurer que la panoplie d'actions 
envisagées est conforme à la multi-dimensionnalité du combat contre la pauvreté, et, 
le cas échéant, pour garantir un volume d'intervention proportionné à l'ampleur du 
problème. Enfin, une telle approche devrait aussi être envisagée par les intervenants 
extérieurs, pour adapter leur portefeuille d'assistance aux particularités de chaque 
pays et s'assurer qu'ils soutiennent efficacement les efforts des gouvernements en 
la matière. 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 
38. Il est aujourd'hui reconnu que l'ampleur des problèmes de pauvreté dépasse largement 
les possibilités des bailleurs de fonds individuels. Par ailleurs, la cohérence d'ensemble 
des interventions de lutte contre la pauvreté dans chaque pays est une condition 
essentielle de leur efficacité. 
39. Des diverses expériences de coordination qui ont été tentées dans les années passées 
sur la lutte contre la pauvreté, l'initiative "dimension sociale de l'ajustement", lancée 
par la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement, a sans 
aucun doute été celle qui a fait progresser le plus les débats, particulièrement en 
Afrique. Si l'expérience n'a pas été totalement concluante, elle a permis à plus d'une 
dizaine de bailleurs de fonds de tenter de coordonner leurs activités en la matière, ce 
qui lui a vraissemblablement donné une ampleur qu'elle n'aurait pas eu autrement. 
40. La lutte contre la pauvreté a, pendant longtemps, manqué d'un forum international qui 
permettrait d'échanger des idées et des expériences sur une base régulière, voire 
permanente (entre bailleurs de fonds, mais aussi avec les partenaires des pays en 
développement), de valoriser les interventions les plus adaptées, de mobiliser les 
compétences techniques et de définir des orientations communes. 
41. La Communauté n'a malheureusement pas joué jusqu'à ce jour un rôle mobilisateur 
sur le thème de la pauvreté, ni au niveau des Etats membres, ni au-delà dans les 
instances internationales. Elle a pourtant montré, dans d'autres domaines de la 
coopération (en particulier l'ajustement structurel), ou sur des politiques 
communautaires internes (en particulier lutte contre les inégalités sociales), que son 
rôle pouvait être important, s'appuyant sur une complémentarité naturelle des 
approches de chaque état membre et sur "l'effet masse critique" de leur mise en 
commun. 
A27 
42. Les insuffisances du manque de coordination se manifestent de manière 
particulièrement notable au niveau local, où il s'agit d'établir avec chaque pays en 
développement un dialogue cohérent à la fois sur une stratégie de développement 
intégrant la lutte contre la pauvreté et sur les priorités qui y sont attachées. Dans ce 
dialogue politique, il s'agit souvent de convaincre, mais aussi de soutenir, et dans le 
contexte de la lutte contre la pauvreté une approche concertée des bailleurs apparaît 
comme une nécessité pour assister le gouvernement dans la mise en oeuvre de sa 
stratégie. 
V. Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local et sur l'appui 
à la démocratie 
43. La faible internalisation des politiques de lutte contre la pauvreté est une des causes 
décisives du peu de résultats obtenus jusqu'ici par les diverses interventions en 
matière sociale. Formuler ces politiques demande des partenaires formés à des 
techniques nouvelles d'action sociale et des réseaux de compétences au niveau local 
capables de les mettre en oeuvre. Le renforcement des capacités locales n'a pas 
bénéficié du support nécessaire pour assurer le désengagement progressif de 
l'assistance extérieure et la prise en main par les pays en développement eux-mêmes 
de leur politique sociale. 
44. Certaines conditions de dialogue et de débat sont en outre nécessaires au niveau de 
chaque état pays en développement pour assurer que l'ensemble de la population 
participe à l'élaboration des politiques, et puisse, par la suite, en assumer la mise en 
oeuvre et en partager équitablement les bénéfices. 
1) Renforcement des capacités techniques 
45. Renforcer les capacités techniques des intervenants en matière de lutte contre la 
pauvreté a été un thème largement convoyé par les diverses initiatives de lutte contre 
la pauvreté, mais les résultats n'ont pas été à la mesure des ambitions. La cause 
principale se trouve sans doute dans le fait que l'attention a été portée sur un partage 
trop strict des responsabilités de chacun des acteurs, sans véritable réconciliation en 
fin de parcours. 
46. On a formé par exemple des statiticiens responsables de la collecte de l'information 
sur les ménages sans apporter l'attention nécessaire à la formation des utilisateurs de 
ces informations, qu'ils soient techniciens ou politiques. On a favorisé des opérations 
d'assistance technique à la gestion de projets à la base, sans les lier effectivement 
avec une formation adéquate des responsables de l'administration locale ou 
décentralisée, ni avec un soutien technique aux planificateurs des départements 
sectoriels de l'administration centrale. Les différents relais de la chaine des projets 
sociaux ont ainsi été renforcés, mais pris individuellement; la chaine elle-même reste 
très fragile. 
A28 
47. Un effort important de formation et d'assistance technique (principalement sur le tas 
et à la tâche) reste donc nécessaire dans un domaine ou la formation "traditionnelle" 
est, dans la majorité des cas, très sporadique et incomplète. 
2) Renforcement institutionnel et concertation régionale 
48. Le renforcement des capacités techniques au niveau individuel doit aussi 
s'accompagner d'un renforcement institutionnel, qui devrait garantir la durabilité des 
méthodes et des processus, mais aussi favoriser l'émergence d'une mémoire 
technique. La mobilité des individus, mais surtout l'instabilité et la rapide évolution des 
structures économiques, politiques, sociales et culturelles dans les pays en 
développement milite fortement pour la mise en place d'institutions et d'organisations 
stables, garantissant le transfert du savoir-faire. 
Ce renforcement institutionnel ne doit pas s'entendre uniquement pour les structures 
administratives, mais bien pour l'ensemble des partenaires, qu'ils appartiennent ou 
non à la sphère étatique. Ceci devrait favoriser l'établissement d'un dialogue large et 
structuré entre les gouvernements et leurs populations. 
49. L'assistance technique devrait pouvoir s'entendre aussi dans son aspect Sud/Sud. 
Certains pays en développement ont développé des stratégies de lutte contre la 
pauvreté qui fonctionnent et pourraient avoir valeur d'exemple pour d'autres. Par le 
passé, ce type de coopération n'a pas été développé systématiquement, les 
organismes d'aide extérieure agissant, au cas par cas, comme disséminateurs 
d'information. Pourtant les avantages de la coopération Sud/Sud ne sont plus à 
expliquer, et un recours systématique à ce type d'assistance améliorerait rapidement 
la qualité et la pertinence des interventions en matière de lutte contre la pauvreté. 
50. En outre, il n'a pas été assez tenu compte par le passé des synergies potentielles que 
pourrait développer une concertation au niveau régional. Même si chaque pays a ses 
spécifités propres, il existe, par région, des caractéristiques communes qui pourraient 
être mieux appréhendées, puis combattues, par des interventions plus larges que 
celles mises en oeuvre au nuveau national. Cet aspect n'est pas spécifique à la lutte 
contre la pauvreté, mais il présente dans ce cas une validité toute particulière. 
3) Le cadre démocratique 
51. Enfin, il est largement reconnu aujourd'hui qu'un réel débat démocratique ne peut 
s'instaurer que si l'ensemble de la société est partie prenante du développement, sans 
exclusion pour des raisons politiques, économiques ou sociales. A l'inverse, la lutte 
contre la pauvreté ne peut se concevoir que dans un cadre démocratique, qui permette 
la participation des plus pauvres à la prise en main de leur destin propre et l'effectivité 
des réseaux de leur représentativité. 
L'existence d'un cadre politique stable et démocratique est donc une base essentielle 
pour la formulation et la mise en oeuvre d'une stratégie effective de lutte contre la 
pauvreté. Les bailleurs de fonds en général et la Communauté en particulier, ont une 
responsabilité évidente en la matière. 
A29 
Conclusion 
52. Durant les dix dernières années, la priorité des politiques de développement a été 
clairement accordée aux problèmes économiques et financiers. Ce choix a, dans la 
plupart des cas, sous-évalué la force des contraintes structurelles sur les processus 
de développement, et n'a pas permis d'inscrire la lutte contre la pauvreté dans une 
perspective de développement cohérente, intégrant progrès social et progrès 
économique. La lutte contre la pauvreté n'a pas non plus jusqu'ici procédé d'une 
analyse adéquate des spécificités de la pauvreté dans chaque pays en développement, 
intégrant des causalités socio-économiques et d'autres facteurs qualitatifs. Les 
combinaisons de politiques mises en oeuvre ont trop privilégié des approches 
parcellaires ou sectorielles face à un phénomène complexe et multi-dimensionnel, 
n'ont pas toujours été basées sur une forte volonté politique interne, et n'ont pas 
suffisamment favorisé la prise en main par les pauvres de leur destin propre. Les 
succès de la lutte contre la pauvreté sont donc restés très limités et ponctuels. 
53. Malgré le rôle important qu'elle joue en matière de coopération au développement et 
l'importance qu'elle accorde aux problèmes liés à l'exclusion sociale, la Communauté 
ne s'est pas, jusqu'à présent, explicitement engagée dans une stratégie globale de 
lutte contre la pauvreté dans les pays en développement, contrairement à ce qu'elle 
a fait dans d'autres domaines. L'expérience acquise en la matière durant les dix 
dernières années, ainsi que la volonté politique exprimée lors du Conseil 
Développement du 18 novembre 1992, devraient permettre maintenant de se donner 
les moyens de combler cette lacune. 
ISSN 0254-1475 
COM(93) 518 final 
DOCUMENTS 
EN 11 
Catalogue number : CB-CO-93-555-EN-C 
ISBN 92-77-60125-6 
Office for Official Publications of the European Communities 
L-2985 Luxembourg