Official Journal of the European Union

STATE AID – FRANCE

State aid SA.51268 (2021/C) (ex 2018/FC) – Alleged State aid to Institut national de recherches archéologiques préventives

Invitation to submit comments pursuant to Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union

(Text with EEA relevance)

(2022/C 135/04)

By letter dated 20 December 2020, reproduced in the authentic language on the pages following this summary, the Commission notified France of its decision to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union in respect of the alleged State aid to Institut national de recherches archéologiques préventives (the National Institute for Preventive Archaeological Research, ‘INRAP’).

Interested parties may submit their comments on the measures in respect of which the Commission is initiating the procedure within one month of the date of publication of this summary and the following letter, to:

European Commission Directorate-General for Competition State Aid Greffe 1049 Bruxelles/Brussel BELGIQUE/BELGIË Fax + 32 22961242 Stateaidgreffe@ec.europa.eu

The comments will be communicated to France. Confidential treatment of the identity of the interested party submitting the comments and/or of any party identified in the comments submitted may be requested in writing, stating the reasons for the request.

TEXT OF SUMMARY

Procedure

On 30 May 2018, the Commission received a complaint concerning alleged State aid to INRAP in respect of its preventive archaeological excavation activities.

Description of the measures

In the period from 2008 to 2021, INRAP received EUR 900 000 000-1 300 000 000 in various forms (fee for preventive archaeology, assorted subsidies, etc.) for its non-competitive activities (1).

Moreover, in the period under examination in connection with the complaint, INRAP received subsidies for public service costs, amounting to EUR 22 690 000, in respect of its competitive preventive archaeological excavation activities.

Assessment of the measure

The Commission has doubts about whether INRAP’s accounts were separated properly for the years 2008-2018, as well as for the period following the implementation of INRAP’s new system of accounting separation after 1 January 2018 and at the very least until the end of 2019.

For this reason, the Commission believes that cross-subsidisation may have occurred between INRAP’s non-competitive activities and its competitive activities. If confirmed, this cross-subsidisation would constitute State aid to the competitive sector. If such aid has been granted, the Commission has doubts about whether it is compatible with the internal market. France denies that there may have been cross-subsidisation and has not put forward any basis for considering such a measure compatible.

Furthermore, the Commission believes that the subsidies for public service costs constitute, prima facie, State aid for INRAP’s competitive preventive archaeological excavation activities. It doubts that such aid could be deemed compatible with the internal market on the basis of Article 53 of the General Block Exemption Regulation (‘GBER’). Where there has been no watertight, reliable separation of accounts, it is impossible to examine the proportionality of the measure. As a result, it cannot be ruled out that the aid granted on the basis of Article 53 GBER gives INRAP funds beyond those necessary for it to make a reasonable profit.

Besides the considerations set out above, the Commission is looking at analysing, and potentially approving, all funding granted to INRAP jointly on the basis of Article 107(3)(d) TFEU, without it being necessary to examine the regularity of INRAP’s cost accounting.

In any event, in accordance with Article 16 of Council Regulation (EU) 2015/1589 (2), any unlawful aid may be subject to recovery from the beneficiary. Furthermore, expenditure on national measures directly affecting Community measures might not be eligible for cover by the EAGF budget.

TEXT OF LETTER

(1) Preventive archaeology diagnostics, scientific study of preventive archaeology operations, dissemination of results, education, cultural transmission and public outreach and development of archaeology.

(2) Council Regulation (EU) 2015/1589 of 13 July 2015 laying down detailed rules for the application of Article 108 of the Treaty on the Functioning of the European Union (OJ L 248, 24.9.2015, p. 9).

(3) Conformément à l’article R.545-24 du Code du patrimoine.

(4) L’article L.521-1 du Code du patrimoine définit l’archéologie préventive de la manière suivante: «L'archéologie préventive, qui relève de missions de service public, est partie intégrante de l'archéologie. Elle est régie par les principes applicables à toute recherche scientifique. Elle a pour objet d'assurer, à terre et sous les eaux, dans les délais appropriés, la détection, la conservation ou la sauvegarde par l'étude scientifique des éléments du patrimoine archéologique affectés ou susceptibles d'être affectés par les travaux publics ou privés concourant à l'aménagement. Elle a également pour objet l'interprétation et la diffusion des résultats obtenus».

(5) Conformément aux articles L.523-1 et R.545-26 du Code du patrimoine.

(6) Les travaux d’aménagement du territoire qui nécessitent des diagnostics d’archéologie préalables sont ceux désignés par le préfet de région. Le préfet de région — par délégation le service régional de l’archéologie (SRA) au sein des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) — peut émettre une prescription de diagnostic, s’il dispose d’informations lui indiquant qu’un projet d’aménagement, pour lequel il est saisi, est susceptible d’affecter des éléments du patrimoine archéologique. En application de l’article R. 523-4 du code du patrimoine, le préfet de région est saisi: i) des projets d’aménagements soumis à déclaration ou autorisation en application du code de l’urbanisme (permis de construire, permis de démolir, permis d’aménager, décision de réalisation de zones d’aménagement concerté (ZAC)), lorsqu’ils sont réalisés dans les zones de présomption de prescription archéologique; ii) de la réalisation de ZAC et des projets de lotissements d’une superficie supérieure à 3 hectares; iii) de certains projets soumis à la déclaration préalable, tels que les travaux d’affouillements, de plantation d’arbres, d’arrachage de souches, de création de tenues d’eau ou de canaux, etc.; iv) des aménagements et ouvrages précédés d'une étude d'impact en application du code de l'environnement; v) des travaux sur les immeubles classés au titre des monuments historiques. En dehors des zones de présomption de prescription archéologique, les autorités compétentes pour autoriser les aménagements peuvent décider de saisir le préfet de région, ou le faire à sa demande, sur les projets susceptibles d’affecter des éléments du patrimoine archéologique.

(7) La réalisation d’un diagnostic se traduirait par la détection et la caractérisation des vestiges présents dans le sol, à l’aide de moyens matériels adaptés, quel que soit le lieu, la période chronologique et le projet d’aménagement envisagé.

(8) Voir article R. 523-15 1o du Code du patrimoine.

(9) Conformément aux articles L.523-1 et R.545-26 du Code du patrimoine.

(10) Voir, en ce sens, article L.523-8 du Code du patrimoine.

(11) Conformément à l’article L.523-1 du Code du patrimoine.

(12) La RAP fonctionnait jusqu’au 31 décembre 2015 comme une taxe affectée directement d’une part au Fonds national pour l’archéologie préventive et d’autre part aux opérateurs de diagnostics (INRAP et collectivités territoriales) pour leur permettre de poursuivre leur mission de diagnostic et de recherche. Conformément à l’article L. 524-2 du code du Patrimoine, la RAP est due par les personnes, y compris membres d'une indivision, projetant d'exécuter des travaux affectant le sous-sol et qui:a) Sont soumis à une autorisation ou à une déclaration préalable en application du code de l'urbanisme; b) Ou donnent lieu à une étude d'impact en application du code de l'environnement; c) Ou, dans les cas des autres travaux d'affouillement, sont soumis à déclaration administrative préalable selon les modalités fixées par décret en Conseil d'État. En cas de réalisation fractionnée, la surface de terrain à retenir est celle du programme général des travaux.

(13) Cette subvention s’est substituée à partir du 1 janvier 2016 à la perception directe par l’INRAP de la RAP, qui est reversée depuis lors au budget général de l’État.

(14) Cette subvention participe au financement des missions de recherche et de diffusion culturelle de l’INRAP.

(15) Ces subventions, ont été versées pour réaliser des opérations non-concurrentielles ciblées, notamment sur le principe d’appel à projets, pour des montants marginaux.

(16) Le CIR est une mesure de soutien aux activités de recherche et développement (R&D), pour lesquelles les dépenses engagées bénéficient d’une déduction de l’impôt sur les sociétés sous certaines conditions, déterminée selon les montants des investissements.

(17) Rapport d’activité de l’INRAP pour l’année 2020: inrap_ra2020_vexe-bd_1.pdf

(18) L’État français a agréé la société EVEHA par l’arrêté du 2 mai 2017 portant agrément en qualité d’opérateur d’archéologie préventive de la société EVEHA.

(19) Décision de l’Autorité de la concurrence no 17-D-09 du 1er juin 2017 relative à des pratiques mises en œuvre par l’INRAP dans le secteur de l’archéologie préventive. Dans le cadre de cette décision, l’Autorité met un terme à la procédure d’engagements mise en œuvre sur le fondement de l’article L. 464-2 du code de commerce dans une affaire concernant l’INRAP. Dans le cadre de son évaluation préliminaire, l’autorité de la concurrence avait émis deux préoccupations préliminaires concernant (i) l’accès privilégié à des informations en sa qualité d’opérateur de diagnostic; (ii) des pratiques tarifaires intervenant dans un contexte de subventions croisées. Cette décision indique qu’ «En ce qui concerne la première préoccupation de concurrence, l’État a proposé, à la suite du test de marché, une réforme de l’accès aux informations archéologiques préalables dont le champ dépasse la nature des engagements que l’INRAP était en mesure de proposer. Les pouvoirs publics se sont en effet engagés à créer une plateforme informatique sécurisée permettant à l’ensemble des opérateurs de fouilles d’accéder à ces informations dans des conditions comparables et à mettre en place des dispositions transitoires favorisant leur accès effectif. Au regard de l’intervention de l’État, qui institue des conditions d’accès équivalentes à ces informations pour l’ensemble des opérateurs de fouilles et qui apporte une réponse pérenne au secteur en posant les conditions d’une concurrence renouvelée entre ses acteurs, l’Autorité a considéré que les engagements initialement proposés par l’INRAP n’avaient plus lieu d’être. En ce qui concerne la seconde préoccupation de concurrence, l’Autorité accepte et rend obligatoire les engagements pris par l’INRAP de mettre en place une comptabilité analytique permettant non seulement de garantir une stricte séparation comptable et financière (étanche et fiable) entre ses activités non-lucratives et ses activités lucratives, mais aussi d’assurer une traçabilité des moyens alloués à chacune de ses missions pour prévenir tout risque de subventions croisées».

(20) Point 134 de la décision du 1 juin 2017 de l’AdlC.

(21) Point 137 de la décision du 1 juin 2017 de l’AdlC.

(22) Point 149 de la décision du 1 juin 2017 de l’AdlC.

(23) Voir résumé de la décision du 1 juin 2017 de l’AdlC. EVEHA soutient que ces engagements n’auraient pas été respectés à la date de la plainte. EVEHA indique avoir saisi le 6 février 2018, l’Autorité de la concurrence pour non-respect de ces engagements, sur le fondement de l’article L. 464-2, alinéa 2 du code de commerce.

(24) Réglement (UE) n o 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité (OJ L 187 du 26.6.2014, p. 1).

(25) SA.42681 — Régime cadre exempté de notification relatif aux aides en faveur de la culture et de la conservation du patrimoine.

(26) Voir, en ce sens, article L.523-10 du Code du patrimoine et considérant (17) de la présente décision.

(27) Voir, en ce sens, article L.523-13 du Code du patrimoine et considérant (17) de la présente décision.

(28) Attestation élaborée en 2019 pour l’exercice 2018.

(29) Attestation élaborée en 2021 pour l’exercice 2020.

(30) Voir, en ce sens, considérant (35) de la présente décision.

(31) Voir considérant (29) de la présente décision.

(32) Points 132 à 137 de la décision du 1 juin 2017 de l’AdlC.

(33) Point 149 de la décision du 1 juin 2017 de l’AdlC.

(34) Point 147 de la décision du 1 juin 2017 de l’AdlC.

(35) Voir résumé de la décision du 1 juin 2017 de l’AdlC. EVEHA soutient que ces engagements n’auraient pas été respectés à la date de la plainte. EVEHA indique avoir saisi le 6 février 2018, l’Autorité de la concurrence pour non-respect de ces engagements, sur le fondement de l’article L. 464-2, alinéa 2, du code de commerce.

(36) Arrêt de la Cour du 12 septembre 2000, Pavlov e.a., affaires jointes C-180/98 à C-184/98, ECLI:EU:C:2000:428, point 74.

(37) Voir l'arrêt de la Cour du 16 juin 1987, Commission/Italie, 118/85, ECLI:EU:C:1987:283, point 7; arrêt de la Cour du 18 juin 1998, Commission/Italie, C-35/96, ECLI:EU:C:1998:303, point 36; arrêt de la Cour du 12 septembre 2000, Pavlov e.a., affaires jointes C-180/98 à C-184/98, ECLI:EU:C:2000:428, point 75.

(38) Voir en ce sens considérant (17) de la présente décision.

(39) Voir point 57 de la décision du 1er juin 2017 de l’AdlC: «[…] les fouilles archéologiques préventives, dont les objectifs et les procédures se distinguent des autres étapes de la chaine archéologique, constituent […] une activité économique consacrée et circonscrite par la loi de 2003».

(40) Avis du Conseil de la Concurrence no 98-A-07 du 19 mai 1998 relatif à une demande d’avis sur l’application des règles de concurrence, tant nationales que communautaires, aux opérations de fouilles archéologiques préventives: «l’exécution des fouilles archéologiques préventives est une activité économique».

(41) Voir, par exemple, arrêt de la Cour du 16 mai 2002, France/Commission (Stardust), C-482/99, ECLI:EU:C:2002:294, point 24; arrêt du Tribunal du 5 avril 2006, Deutsche Bahn/Commission, T-351/02, ECLI:EU:T:2006:104, point 103.

(42) Voir considérant (20) de la présente décision.

(43) Arrêt du Tribunal du 12 décembre 1996, Air France/Commission, T-358/94, ECLI:EU:T:1996:194, point 56.

(44) Communication de la Commission relative à la notion d'«aide d'État» visée à l'article 107, paragraphe 1, TFUE, JOUE, 19 Juillet 2016, 2016/C 262/01, point 51.

(45) Voir arrêt de la Cour du 4 June 2015, Commission v MOL, C-15/14 P, EU:C:2015:362, point 60.

(46) Communication de la Commission relative à la notion d'«aide d'État» visée à l'article 107, paragraphe 1, TFUEomm, JOUE, 19 Juillet 2016, 2016/C 262/01.

(47) Arrêt de la Cour du 11 juillet 1996, SFEI e.a., C-39/94, ECLI:EU:C:1996:285, point 60; arrêt de la Cour du 29 avril 1999, Espagne/Commission, C-342/96, ECLI:EU:C:1999:210, point 41.

(48) Comme, par exemple, l'octroi d'avantages fiscaux ou des réductions de charges sociales.

(49) Arrêt de la Cour du 15 mars 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, ECLI:EU:C:1994:100, point 13; arrêt de la Cour du 19 septembre 2000, Allemagne/Commission, C-156/98, ECLI:EU:C:2000:467, point 25; arrêt de la Cour du 19 mai 1999, Italie/Commission, C-6/97, ECLI:EU:C:1999:251, point 15; arrêt de la Cour du 3 mars 2005, Heiser, C-172/03, ECLI:EU:C:2005:130, point 36.

(50) Arrêt de la Cour du 24 juillet 2003, Altmark Trans, C-280/00, ECLI:EU:C:2003:415, points 87 à 95.

(51) Premièrement, l'entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies. Deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente. Troisièmement, la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable. Quatrièmement, lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d'obligations de service public n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations.

(52) Arrêt de la Cour du 17 septembre 1980, Philip Morris, 730/79, ECLI:EU:C:1980:209, point 11; arrêt du Tribunal du 15 juin 2000, Alzetta, affaires jointes T-298/97, T-312/97, etc., ECLI:EU:T:2000:151, point 80.

(53) Arrêt du Tribunal du 15 juin 2000, Alzetta, affaires jointes T-298/97, T-312/97, etc., ECLI:EU:T:2000:151, points 141 à 147; arrêt de la Cour du 24 juillet 2003, Altmark Trans, C-280/00, ECLI:EU:C:2003:415.

(54) Voir l’arrêt de la Cour de justice du 14 janvier 2015, Eventech/Parking Adjudicator, C-518/13, ECLI:EU:C:2015:9, point 65; arrêt de la Cour de justice du 8 mai 2013, Libert e.a., affaires jointes C-197/11 et C-203/11, ECLI:EU:C:2013:288, point 76.

(55) Les autorités françaises ont fait savoir que cette subvention s’est substituée, à partir du 1er janvier 2016, à la perception directe par l’INRAP de la RAP, qui est reversée depuis lors au budget général de l’État.

(56) Les autorités françaises ont indiqué que cette subvention participait au financement des missions de recherche et de diffusion culturelle de l’INRAP.

(57) Les autorités françaises ont indiqué que ces subventions ont été versées pour réaliser des opérations non-concurrentielles ciblées, notamment sur le principe d’appel à projets, pour des montants marginaux.

(58) Voir considérant (20) de la présente décision.

(59) Exemple: arrêt de la Cour du 22 mars 1977, Steinike & Weinlig/Allemagne, C-78/76. points 21-22.

(60) Les exceptions prévues à l’article 107, paragraphe 2, TFUE concernent: a) les aides à caractère social octroyées à des consommateurs individuels; b) les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires; et c) les aides octroyées à l’économie de certaines régions de la République fédérale d’Allemagne, affectées par la division de l’Allemagne.

(61) Les exceptions prévues à l’article 107, paragraphe 3, TFUE concernent: a) les aides destinées à favoriser le développement économique de certaines régions; b) les aides destinées à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun ou destinées à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre; c) les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques; d) les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine; et e) les aides déterminées par une décision du Conseil.

(62) Voir l’arrêt du Tribunal du 12 septembre 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies / Commission, T-68/03, ECLI:EU:T:2007:253, point 34.

(63) Voir considérant (34) de la présente décision.

(64) Voir l’arrêt du Tribunal du 12 septembre 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies / Commission, T-68/03, ECLI:EU:T:2007:253, point 34.

(65) Voir considérants (35) à (35) de la présente décision.

(66) Voir considérants (15) à (17) de la présente décision.

(67) Article L. 523-1 du Code du patrimoine.

(68) Voir, en ce sens, article L. 523-10 du code de l’uranisme et considérant (17) de la présente décision.

(69) Voir, en ce sens, article L. 523-13 du code de l’uranisme et considérant (17) de la présente décision.