EN Official Journal of the European Union C 203/12

STATE AID — BELGIUM

State aid SA.33078 (2015/C) (ex 2015/NN)

Invitation to submit comments pursuant to Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union

(Text with EEA relevance)

(2015/C 203/03)

By letter dated 24 March 2015, reproduced in the authentic language on the pages following this summary, the Commission notified the Kingdom of Belgium of its decision to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) in respect of the above-mentioned measures.

Interested parties may submit their comments on the measure in respect of which the Commission is initiating the procedure within one month of the date of publication of this summary and the letter that follows, to:

European Commission Directorate-General for Competition State Aid Registry B-1049 Brussels Fax no: + 32 22961242 Email: stateaidgreffe@ec.europa.eu

These comments will be communicated to the Kingdom of Belgium. Confidential treatment of the identity of the interested party submitting the comments may be requested in writing, stating the reasons for the request.

PROCEDURE

By letter dated 19 April 2011, registered on 26 April 2011, the Commission received a complaint by Clear Channel Belgium (CCB) against the Belgian State concerning the alleged granting of unlawful aid that is incompatible with the internal market in favour of its competitor JC Decaux Belgium Publicité (JCD). CCB and JCD are two of the main players in the market for outdoor advertising in Belgium. Both companies belong to international groups working in large-scale and small-scale outdoor advertising.

In order to clarify various points raised in the complaint, Commission departments had a number of exchanges and contacts with the complainant and the Belgian authorities between 15 September 2011 and 28 November 2014.

DESCRIPTION OF THE MEASURES

The objections raised by the complainant focused on the following points, which are the measures under examination:

According to the first part of the complaint (the section on the ‘provisions of the 1984 contract’), JCD allegedly benefited from State aid by operating a number of advertising installations in the City of Brussels without being entitled to do so. These installations, which were set up on the basis of a contract concluded in 1984 (‘the 1984 contract’) between the City of Brussels and JCD, were operated by JCD without paying any fees, rental or occupancy charges, under the terms of the 1984 contract. They were to have been dismantled by JCD in accordance with the terms of a new contract concluded with the City of Brussels in 1999 (‘the 1999 contract’). The 1999 contract made provision for new advertising installations subject to the payment of fees and on which taxes were also levied. The City of Brussels appears to have tacitly accepted JCD using the installations under the 1984 contract beyond their scheduled dismantling date without having to pay the fees and taxes. CCB considers that, through this measure, JCD benefited from over 2 million euros of State aid incompatible with the internal market.

In the second part of the complaint (the ‘Villo section’), CCB considers that JCD benefited from State aid relating to the granting of a public service concession to JCD by the Brussels-Capital Region for the operation of an automated bicycle-hire system for a period of 15 years from its coming into use (‘the Villo concession’). In order to finance this public service, which was only partly funded by payments by users, JCD also operated advertising installations incorporated into the bike-hire stations, as well as different installations separate from the stations. In addition, the Villo concession agreement made provision for exemption from certain fees and for cancelling certain taxes at municipal or regional level. According to CCB, overall JCD was greatly overcompensated for supplying the Villo public service, with no monitoring by the Belgian authorities. This overcompensation resulted in particular from the advertising revenues generated by the Villo concession.

ANALYSIS OF THE MEASURES

With regard to the first part of the complaint, the Belgian authorities recognise that maintaining ‘ghost’ installations after their planned removal date caused a loss for the City of Brussels in terms of rental and unpaid taxes, but consider that this must be weighed against the early replacement of some installations before the date provided for in the 1999 contract, thus requiring early payment of taxes and rental. This approach leads them to assess the financial impact of the measure at around 1 38 000 euros between 2007 and 2011 and to consider that the measure could fall within the scope of the de minimis Regulation and therefore not constitute State aid within the meaning of Article 107(1) of the TFEU.

However, the Commission has serious doubts regarding the Belgian authorities' proposed approach, in particular because at the preliminary investigation stage the Belgian authorities did not produce any document or amendment to the 1999 contract establishing such a compensation agreement between the City of Brussels and JCD. The lack of documentation relating to this compensation mechanism, which, moreover, derogates from the 1999 contract, means that an a posteriori assessment of its effects and/or relevance is not possible. If the compensation mechanism put forward by the Belgian authorities is not taken into account, the advantage granted to JCD becomes very significantly greater than that put forward by the Belgian authorities, corresponding to at least the entirety of the rental fees and taxes not paid for the installations maintained beyond the expiry date laid down in Annex 10 to the 1999 contract. In addition, the measure does not fulfil the transparency requirements laid down by the de minimis Regulation.

The Commission therefore considers that the operation of certain advertising installations by JCD set up in the City of Brussels under the 1984 contract and maintained beyond the expiry dates constitutes State aid within the meaning of Article 107(1) of the TFEU. In addition, the Commission has serious doubts regarding the Belgian authorities' estimate of the advantage this measure granted to JCD. The Commission also has serious doubts as to the compatibility of this aid measure with the internal market.

The Commission invites the Belgian authorities and any interested parties to send it relevant information and comments on this measure. In particular, the Commission calls on the Belgian authorities to provide a calculation of:

a. rental not paid on the installations maintained beyond the expiry date laid down by Annex 10 from 1999 to 2010;

b. taxes not paid on the installations relating to the 1984 contract: i. assuming that these taxes were payable from 2002 for all installations under the 1984 contract; ii. assuming that these taxes were payable only for the installations maintained beyond the expiry date laid down by Annex 10 from 1999.

Concerning the second part of the complaint, the Commission considers that, with regard to the additional measures (exemption from certain fees and cancellation of certain taxes at municipal or regional level) relating to the operation of the Villo public service concession by JCD in the Brussels-Capital Region, the cumulative criteria relating to State aid are fulfilled and these measures therefore constitute State aid within the meaning of Article 107(1) of the TFEU. The Belgian authorities' argument that these measures could avoid such classification on the basis of the Altmark case-law, because JCD was chosen by means of a transparent invitation to tender, does not seem to be applicable in this case, since these additional measures were quite simply not part of the invitation to tender. They were in fact granted after the invitation to tender, in the framework of the negotiation of the Villo concession agreement. In addition, these measures amount to approximately 4 35 000 euros per year when the concession is fully operational (from 2014), and are therefore above the de minimis threshold for SGEIs, which is 5 00 000 euros over three years.

The Commission also has serious doubts as to the compatibility of the additional measures with the SGEI decision of 2012 (and that of 2005) referred to by the Belgian authorities. In particular, the Commission doubts that the checks implemented by the Belgian authorities (which monitor the costs of the task but apparently not the revenues in any detail) are sufficient to avoid any overcompensation. The Commission has particular doubts as to the exact procedures for allocating the advertising revenues from the contracts negotiated at national level by JCD to the Villo concession, as implemented in JCD's cost accounting.

For all of the above reasons, the Commission has decided to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the TFEU with regard to the measure in question. The Commission invites the Belgian authorities and any interested parties to send it relevant information and comments on this measure.

In particular, the Commission calls on the Belgian authorities to provide:

a. a detailed description of the procedure for allocating advertising revenues to the Villo concession;

b. a critical analysis of this allocation procedure in comparison with the latest methods in the sector.

In accordance with Article 14 of Council Regulation (EC) No 659/1999, any unlawful aid may be subject to recovery from the beneficiary.

TEXT OF LETTER

«La Commission souhaite informer la Belgique qu’après avoir examiné les informations communiquées par vos autorités sur l’affaire citée en objet, elle a décidé d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (“TFUE”). 1. LA PROCÉDURE (1) Par lettre de 19 avril 2011, enregistrée le 26 avril 2011, la Commission a reçu une plainte déposée par Clear Channel Belgium (“CCB”, “le plaignant”) à l'encontre de l'État belge concernant l'octroi présumé d'aides illégales et incompatibles avec le marché intérieur à son concurrent JC Decaux Belgium Publicité (“JCD”). (2) CCB et JCD sont deux des acteurs principaux du secteur de la publicité extérieure en Belgique. Les deux sociétés appartiennent à des groupes internationaux actifs dans le secteur de la publicité extérieure sur grand et petit format. CCB appartient à Clear Channel International, groupe présent dans 28 pays d'Europe, d'Asie-Pacifique et d'Amérique Latine avec un chiffre d'affaires de plus de 2 milliard d'euros en 2013 (1). JCD appartient à la société de droit français JC Decaux SA, acteur mondial dans le secteur de la publicité extérieure et de la fourniture, du placement et de l'entretien du mobilier urbain avec un chiffre d'affaires d'environ 2,7 milliard d'euros en 2013 (2). (3) Afin de clarifier différents points soulevés par la plainte, les services de la Commission ont eu plusieurs contacts et échanges avec le plaignant et les autorités belges entre le 15 septembre 2011 et le 28 novembre 2014. Suite à ces échanges, les griefs soulevés par la plainte se sont cristallisés sur les points suivants: (4) Sur le premier volet de la plainte (volet des “dispositifs du contrat de 1984”), CCB considère que JCD aurait bénéficié d'une possible aide d'Etat au travers de l'exploitation d'un certain nombre de dispositifs publicitaires “sans titre ni droit” sur le territoire de la Ville de Bruxelles. Ces dispositifs, installés sur base d'un contrat conclu en 1984 (ci-après “le contrat de 1984”) entre la Ville de Bruxelles et JCD ont été exploités par JCD en contrepartie de l'installation de mobilier urbain mais sans paiement de redevance, loyer ou droit d'occupation, selon les termes du contrat de 1984. Selon CCB, ils devaient normalement être démantelés par JCD conformément aux termes d'un nouveau marché public conclu avec la Ville de Bruxelles en 1999 (ci-après “le contrat de 1999”). Le contrat de 1999 prévoyait également l'installation de nouveaux dispositifs publicitaires assujettis au paiement de redevances à la perception de taxes sur leur exploitation. Le plaignant allègue que la Ville de Bruxelles aurait accepté tacitement que JCD exploite des dispositifs relevant du contrat de 1984 au-delà de leur date de démantèlement prévue, sans avoir à s'acquitter du paiement des redevances et taxes. CCB considère que par le biais de cette mesure, JCD aurait bénéficié d'une aide d'Etat incompatible avec le marché intérieur d'un montant supérieur à 2 million d'euros. (5) Sur le deuxième volet de la plainte (le “volet Villo”), CCB considère que JCD bénéficierait d'une aide d’Etat liée à l’octroi à JCD par la Région de Bruxelles-Capitale (3) d'une concession de service public pour l'exploitation d'un système de location automatisée de vélos (“la concession Villo”). Afin de financer ce service public qui ne serait que partiellement assuré par le paiement des usagers, JCD bénéficierait également de l'exploitation de dispositifs publicitaires intégrés aux stations de vélos ainsi que de dispositifs distincts et isolés de ces stations (concernant principalement des espaces publicitaires de 2 m2 et aussi de 8 m2). De plus, selon CCB, la convention organisant la concession Villo prévoirait l'exonération de certaines redevances ou la neutralisation de certaines taxes au niveau communal et régional. (6) Selon CCB, l'ensemble de ces mesures (exploitation des dispositifs publicitaires et mesures additionnelles accordés à JCD) constitueraient des aides d'Etat résultant du fait que JCD serait très significativement surcompensée (4) pour la fourniture du service public Villo (en particulier parce que le nombre de dispositifs publicitaires accordé à JCD serait trop élevé), ces dispositifs ayant également selon CCB une valeur commerciale particulièrement élevée et ceci sans aucun contrôle des autorités belges. Cette situation violerait, selon CCB, les règles européennes en matière de compensation de service public et en particulier la Décision SIEG de 2012 (5). (7) Le 29 mai 2013, la Commission a reçu une seconde plainte (6) concernant le volet Villo portant sur les mêmes griefs que ci-dessus. 2. DESCRIPTION DÉTAILLEE DES MESURES 2.1 Le volet des dispositifs du contrat de 1984 (8) Ce volet de la plainte est lié à deux contrats de nature commerciale entre la Ville de Bruxelles et JCD, l’un signé en 1984 et l’autre en 1999. Ces contrats impliquent des prestations de service fournies par JCD à la Ville de Bruxelles. (9) Les deux contrats portent sur l'installation de mobilier urbain rémunérés par des dispositifs publicitaires d'une taille approximative de 2 m2, lesquels constituent le support pouvant accueillir de la publicité (entre 1 ou 2 faces publicitaires, et même 6 faces pour les dispositifs équipés d'un dispositif déroulant de chaque côté). L'affichage publicitaire sur petit format en Belgique présente la particularité que les panneaux de petit format sont généralement intégrés à du mobilier urbain. (10) Les deux contrats objet de la plainte ont des caractéristiques différentes: (11) Le contrat du 16 juillet 1984 (le “contrat de 1984”) prévoyait que JCD mettrait en place et assurerait l'entretien d'abribus publicitaires et des mobiliers urbains appelés “mupi” (comportant deux faces, dont l'une est réservée à la Ville et l'autre face pouvait être exploitée par JCD pour y apposer de la publicité) sous les conditions suivantes: i) Outre les abribus et les mupis, JCD devait fournir à la Ville un certain nombre d’avantages en nature: mise à disposition gratuite de corbeilles à papier, de sanitaires publics et de journaux électroniques, réalisation d’un plan général, d’un plan touristique et hôtelier, et d’un plan des voies piétonnes de la Ville de Bruxelles; ii) A titre de compensation, JCD pouvait exploiter un certain nombre de dispositifs publicitaires sur le territoire de la Ville de Bruxelles pour une durée de 15 ans, ces dispositifs pouvant être installé tout au long du contrat de 1984 qui avait lui aussi une durée de 15 ans (1984-1998). En conséquence, en 1999, à la fin du contrat de 1984, un grand nombre de dispositifs publicitaires relevant du contrat de 1984 pouvaient encore être exploités au-delà de la durée du contrat jusqu'à leur propre échéance de 15 ans. iii) En revanche, le contrat ne prévoyait aucun paiement de JCD à la Ville de Bruxelles à titre de loyers, droits d’occupation ou redevance pour les panneaux qui en fait appartenaient à JCD (7); (12) Le contrat du 14 octobre 1999 (le “contrat de 1999”) a remplacé celui de 1984 suite à un appel d'offres de la Ville de Bruxelles pour l’acquisition et le placement ainsi que la maintenance et la gestion de mobiliers urbains d’information, d'abris-voyageurs et de supports d'affichage dont une partie peut être utilisée à des fins publicitaires qui fût remporté par JCD. Bien que portant sur des mobiliers similaires à ceux de 1984, le contrat de 1999 (d'une durée de 15 ans) prévoyait que: i) le nouveau mobilier urbain lié à ce contrat serait propriété de la Ville de Bruxelles (8) et JCD paierait un loyer mensuel pour son utilisation à des fins publicitaires; ii) l’ancien mobilier installé sur la base de précédents marchés publics entre la Ville de Bruxelles et JCD devait être enlevé. Afin de prendre en compte la situation des mobiliers relevant du contrat de 1984 dont la période de validité de 15 ans était toujours en cours, un calendrier annexé au contrat de 1999 (“l’annexe 10” (9)) déterminait précisément les dates auxquelles ces différents panneaux devaient être retirés (entre 1999 et 2011). (13) Les autorités belges reconnaissent que JCD a continué à exploiter certains panneaux relatifs au contrat de 1984 au-delà de la date de démantèlement prévue par le contrat de 1999 (comme fixée dans l’annexe 10). Les autorités belges justifient cette pratique par le fait qu'il s'agissait de compenser le démantèlement d'autres panneaux avant la date prévue par l'annexe 10 (10). Conformément au contrat de 1984, JCD ne payait ni loyer ni taxe à la Ville de Bruxelles pour l'exploitation des panneaux figurant à l'annexe 10, contrairement aux panneaux relatifs au contrat de 1999 pour lesquels un loyer était payé et pour lequel des taxes ont également été payées (11). Cette situation a duré jusqu’en août 2010 où les derniers dispositifs ont été démantelés. 2.2 Le volet “Villo” (14) Afin d'inclure une offre de mobilité douce sur son territoire, la Région de Bruxelles-Capitale a décidé de mettre en place un système de location de vélos automatisé en libre-service sur le domaine public. (15) Pour ce faire, la Région a lancé un appel d'offres le 15 mars 2008 qui a été remporté par JCD le 13 novembre 2008. La Région de Bruxelles-Capitale a conclu avec JCD, le 5 décembre 2008, une convention de concession de service public pour l'exploitation du système de location de vélos automatisé Villo sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale (“la convention Villo”). Cette convention prévoyait: i) l’installation et la gestion d’un système automatisé de location de vélos (2 500 vélos sur un maximum de 200 stations dans une première phase (qui a débuté le 16 novembre 2009), devant être étendu à 5 000 vélos dans une deuxième phase (à partir de 2011), et pour une durée totale de 15 ans (jusqu’en 2026); ii) L'installation, la gestion et l’exploitation de dispositifs publicitaires pour financer le système de location de vélos en complément des paiements des clients. (16) Le chiffre d'affaires total estimé de la concession sur toute sa durée s'élève approximativement à [100-150] (12) million d'euros ([30-40]% des revenus environ proviennent des utilisateurs et le reste de la publicité). (17) De plus, dans le cadre de la négociation de la convention du service public Villo, la Région a accordé à JCD certaines mesures financières non évoquées dans l'appel d’offres (13): i) exonération de redevance pour occupation du domaine public de la Région de Bruxelles-Capitale: Cette exonération représente un montant maximal de [75 000-1 50 000] euros/an qui devrait être atteints à partir de 2014 (régime de croisière de la concession) selon les autorités belges; ii) clause selon laquelle, en cas de modification (augmentation) des taxes régionales accroissant les coûts d'exploitation, la Région de Bruxelles Capitale s'engage à collaborer pour en neutraliser les effets, cette clause n'a cependant jamais été appliquée; iii) clause de neutralisation de l'augmentation des taxes communales figurant dans des conventions passées avec les communes en vertu desquelles ces communes versent à JCD une redevance, d'un montant équivalent à la part de taxe enrôlée par lesdites communes pour les stations de location de vélos et les dispositifs publicitaires finançant la convention Villo en application du ou des règlements taxe sur les dispositifs publicitaires et l'affichage publicitaire au-delà de 75 euros/m2 (14) par face publicitaire exploitée (un dispositif triphasé comprenant par exemple trois faces publicitaires). L'impact financier réel de cette mesure en faveur de JCD a fait l'objet de discussions entre la Commission et les autorités belges (voir paragraphe (82)). (18) Il est à noter qu'en plus de ces mesures financières ci-dessus, le plaignant a également évoqué des mesures non financières tel que l'engagement de la Région de Bruxelles-Capitale d'obtenir les permis d'urbanisme et autorisations de voirie nécessaires à JCD dans le cadre de l'exécution de la convention de concession auprès des autorités communales. 3. APPRÉCIATION PRÉLIMINAIRE 3.1 Le volet des dispositifs du contrat de 1984 3.1.1 Aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (19) Selon les dispositions de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. (20) La qualification d’une mesure en tant qu’aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, suppose donc que les conditions cumulatives suivantes soient remplies: (i) la mesure peut être imputée à l’État et est financée au moyen de ressources d’État; (ii) elle accorde un avantage économique sélectif à son bénéficiaire; (iii) la mesure fausse ou menace de fausser la concurrence; (iv) la mesure est susceptible d’affecter les échanges entre États membres. (21) L'analyse de la Commission ne porte pas sur le contrat de 1984 mais uniquement sur le maintien des dispositifs de 1984 au-delà de leur date d'expiration. Ceci est justifié notamment par le fait que conformément à l'article 15 du Règlement 659/1999, la Commission ne peut ordonner la récupération des aides accordées à l'expiration du délai de prescription de 10 ans (15). Les dispositifs installés au titre du contrat de 1984 pouvaient être installés jusqu'à la fin de la période de validité du contrat de 1984 (c'est-à-dire jusqu'en 1999), et exploités pour une période de 15 ans, (c'est-à-dire, éventuellement jusqu'en 2014). Toute aide fournie au travers de ces dispositifs par le contrat de 1984, en supposant que toutes les conditions cumulatives de l'article 107, paragraphe 1, soient remplies, ne pourrait donc avoir été octroyée qu'au moment où JCD aurait reçu l'autorisation des autorités bruxelloises d'installer le dispositif en question et donc avant 1999, l'année d'expiration de ce contrat. Ainsi, toute aide éventuelle accordée au JCD aurait eu lieu plus de 10 ans avant la première demande d'information adressée par la Commission aux autorités belges, en l'espèce le 15 septembre 2011. (22) Par contre, en ce qui concerne le maintien des dispositifs du contrat de 1984 sans paiement de redevances et taxes au-delà de la date prévue par l’annexe 10 du contrat de 1999, l'octroi d'une aide éventuelle en faveur de JCD dans ces circonstances aurait eu lieu au moment de l'autorisation (tacite) des autorités bruxelloises de non-respect du calendrier prévu à cette annexe. L'analyse de la Commission ci-dessous porte uniquement sur la mesure dans laquelle le maintien des dispositifs du contrat de 1984 au-delà de la date prévue par l’annexe 10 implique une aide d'Etat en faveur de JCD qui aurait été obtenue après le 15 septembre 2001 (c’est-à-dire, dans le délai de prescription visé à l'article 15 du règlement 659/1999). Ressources d’État (23) Pour qu’une mesure constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, elle doit être accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État. Les ressources d’État comprennent toutes les ressources du secteur public (16), y compris les ressources des entités intra-étatiques (décentralisées, fédérées, régionales ou autres) (17). (24) Tant les avantages accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d’Etat peuvent être considérés comme des aides au sens de l’Article 107, paragraphe 1, du TFUE (18). L’existence d’une ressource d’Etat peut prendre une forme négative, lorsqu’il s’agit d’un manque à gagner pour les pouvoirs publics. (25) En l’espèce, les autorités belges ne contestent pas que la mesure leur soit imputable (et en particulier imputable à la Ville de Bruxelles). En fait, elles expliquent même qu’elles ont accepté le maintien de dispositifs du contrat de 1984 au-delà de la date prévue par l’annexe 10 afin de préserver l’équilibre du contrat avec JCD dans la mesure où d’autres dispositifs avaient été retirés de façon anticipée à la demande de la Ville de Bruxelles afin de mettre en place d’autres types de dispositifs préférés pour des motifs notamment esthétiques (19). Les autorités belges considèrent que cet enlèvement anticipé a impliqué une perte pour JCD qui aurait renoncé à des dispositifs sur lesquels aucune redevance n’était exigible jusqu'à la date prévue par l'annexe 10 pour leur enlèvement et qu'en contrepartie de cette perte, il était acceptable que d'autres dispositifs soient maintenus plus longtemps que prévu (et qu'aucune redevance ou taxe ne soit exigée pour ces dispositifs). (26) Les autorités belges reconnaissent cependant que le maintien des dispositifs au-delà des dates prévues par l'annexe 10 implique un manque à gagner pour la Ville de Bruxelles en termes de redevances et de taxes non perçues sur ces dispositifs. L'existence d'un transfert de ressources d'Etat est donc établie. (27) Il est à noter que CCB considère que les recettes publicitaires tirées de l’exploitation commerciale des dispositifs publicitaires maintenus au-delà de l’échéance prévue par l’annexe 10 pourraient également constituer des ressources d’Etat car l’Etat pourrait exploiter lui-même ces dispositifs. (28) Cependant, en première analyse, il semble difficile d’accepter l’argument que les recettes publicitaires constituent des ressources d’Etat dans la mesure où ces recettes publicitaires proviennent de contrats privés entre JCD et ses clients dans lesquels l’Etat n’intervient absolument pas. Il est donc a priori exclu que ces recettes publicitaires puissent constituer un transfert de ressources d'Etat. Présence d’un avantage économique sélectif (29) Par avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, on entend tout avantage économique qu’une entreprise n’aurait pas obtenu dans les conditions normales du marché, c’est-à-dire sans l’intervention de l’État (20). Seul l’effet de la mesure sur l’entreprise est pertinent, et non la raison ni l’objectif de l’intervention de l’État (21). Un avantage existe dès lors que la situation financière d’une entreprise est améliorée du fait de l’intervention de l’État, aussi si elle “évite de supporter des coûts qui auraient normalement dû grever les ressources financières propres de l’entreprise et ont ainsi empêché que les forces en présence sur le marché ne produisent leurs conséquences normales” (22). (30) Pour être qualifié comme sélectif au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, une mesure d’État doit favoriser “certaines entreprises ou certaines productions”. En conséquence, seules les mesures favorisant des entreprises de façon sélective relèvent de la notion d’aide. (31) En l’espèce, depuis 1999 et au fur et à mesure de l’expiration des autorisations fondées sur le contrat de 1984, JCD a continué à exploiter des dispositifs publicitaires sur le territoire de la Ville de Bruxelles sans payer de redevance ou taxe pour l’exploitation de ces dispositifs alors que conformément au contrat de 1999, ces dispositifs auraient dû être enlevés et que toujours en vertu du contrat de 1999, l'exploitation de dispositifs publicitaires se faisait à titre onéreux. (32) Les autorités belges reconnaissent que globalement JCD a bénéficié d'un avantage économique mais uniquement en raison d’un déséquilibre entre le nombre de dispositifs enlevés anticipativement (avant leur date d'échéance) et le nombre de dispositifs maintenus au-delà de la date d'échéance prévue par l'annexe 10. De leur point de vue, JCD a d'une part renoncé à une économie en termes de redevances et taxes en acceptant de retirer des dispositifs de façon anticipée et d'autre part, elle a bénéficié d'une économie en termes de redevances et taxes au travers du maintien de dispositifs au-delà des échéances prévues. En calculant la différence entre les économies perdues par JCD en raison des enlèvements anticipés et les économies supplémentaires réalisées en conservant des dispositifs plus longtemps que prévu par l’annexe 10, globalement, JCD n'aurait bénéficié, selon les autorités belges, que d'un avantage financier s'élevant à maximum [90 000-1 50 000] euros entre décembre 1999 et 2011 (voir tableau ci-après). VALORISATION DES ÉCARTS PAR RAPPORT À L’ÉCHÉANCIER DE L’ANNEXE 10 (EUROS) Nombre 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total Dispositifs Annexe 10 encore montés au 3 décembre 2007 (cf. constat d’huissier de CCB) Planimètres [50-100] [50 000-1 00 000] [1 00 000-2 00 000] [1 00 000-2 00 000] [50 000-1 00 000] — — [3 00 000-4 00 000] Abribus [10-20] [50 000-1 00 000] [0-50 000] [0-50 000] [0-50 000] [0-50 000] — [2 00 000-3 00 000] Dispositifs “Annexe 10” démontés anticipativement Planimètres [10-20] [-(0-50 000)] [-(0-50 000)] [-(0-50 000)] [-(0-50 000)] — — [-(50 000-1 00 000)] Abribus [0-50] [-(1 00 000-2 00 000)] [-(1 00 000-2 00 000)] [-(50 000-1 00 000)] [-(0-50 000)] — — [-(3 00 000-4 00 000)] TOTAL — [-(0-50 000)] [-(0-50 000)] [50 000-1 00 000] [50 000-1 00 000] [0-50 000] — [90 000-1 50 000] (33) Il est à noter que le calcul effectué par les autorités belges se base sur des constats d’huissier effectués par CCB le 3 décembre 2007 et le 21 décembre 2009. Les autorités belges estiment que ce constat d’huissier démontrait qu’en 2007 le nombre de faces publicitaires correspondant aux dispositifs qui avaient été démontés avant l’échéance prévue à l’annexe 10 était supérieur au nombre de faces publicitaires correspondant aux dispositifs qui avaient été maintenus au-delà de l’échéance prévue à l’annexe 10. Seul le constat d'huissier effectué par CCB le 21 décembre 2009 montrerait que l'équilibre avait basculé en faveur de JCD. Les autorités belges considèrent qu'en conséquence, s’il y a pu avoir un avantage quelconque consenti à JCD dans l’exécution du marché, la quantification de cet avantage peut être limitée aux exercices 2007 à 2011 sans risque d'avantager JCD. (34) CCB estime par contre que l'avantage économique accordé à JCD est beaucoup plus significatif car elle refuse l'argument de la compensation entre dispositifs enlevés anticipativement et dispositifs enlevés tardivement. (35) La Commission considère également qu’il est possible d’avoir des doutes sérieux sur le mécanisme de compensation invoqué par les autorités belges. En effet, les autorités belges n’ont produit, dans la phase d'examen préliminaire, aucun document, aucun avenant au contrat de 1999, qui établirait un tel accord de compensation entre la Ville de Bruxelles et JCD. (36) De plus, si la réalité d’enlèvements anticipés elle-même n’est pas mise en question, ces enlèvements se sont manifestement faits d’un commun accord entre la Ville de Bruxelles et JCD qui a vendu et installé un nouveau dispositif (pas nécessairement situé au même endroit) pour chaque dispositif enlevé anticipativement. Il ne peut être exclu que le remplacement de certains des panneaux avant la date prévue ait été acceptée par JC Decaux pour des raisons propres qui n’impliquerait pas de nécessaire contrepartie. En tout état de cause, l'absence totale de documentation de ce mécanisme de compensation qui déroge par ailleurs au contrat de 1999 ne permet pas vraiment de se rendre compte a posteriori de sa réalité et/ou pertinence. Le fait que le calcul des autorités belges se base sur un constat d'huissier de CCB tend même plutôt à montrer qu'il n'y avait pas un suivi précis des dispositifs enlevés anticipativement ou maintenus au-delà des dates prévues par l'annexe 10, ce qui tend à affaiblir le scénario d'une compensation négociée entre la Ville de Bruxelles et JCD sur le sujet. (37) Enfin, il est important de souligner qu’à partir de 2002, le régime de référence s'appliquant aux panneaux publicitaires dans la Ville de Bruxelles comprenait le paiement de taxes et ce indépendamment du contrat de 1999. Ceci a conduit les autorités belges à partir de l'exercice d'imposition de 2009 à réclamer le paiement de taxes sur les dispositifs du contrat de 1999 alors même que ce contrat ne stipulait pas d'obligation particulière en la matière et n'impliquait que le paiement d'un loyer. Il n'est alors pas clair dans ces circonstances que la dispense de paiement de loyers, droits d’occupation ou redevance prévu par le contrat de 1984 implique également que les dispositifs concernés auraient dû bénéficier d'une dispense de paiement de taxes. La question se pose de savoir en effet si l'exploitation de ces dispositifs ne devait pas s'aligner sur le nouveau régime de référence. Dans un tel cas, à partir de 2002, l'enlèvement anticipé d'un dispositif relevant du contrat de 1984 ne ferait perdre aucune économie de taxes à JCD puisque ces taxes seraient de toute façon dues, ce qui rendrait particulièrement inopérant l'argument d'une compensation entre enlèvements anticipés et enlèvements tardifs, pour autant que les taxes soient concernées. (38) Si le mécanisme de compensation avancé par les autorités belges n'est pas pris en compte, l'avantage accordé à JCD devient très significativement plus élevé que celui avancé par les autorités belges et correspondrait a minima à l'ensemble des loyers et taxes non payées sur les dispositifs maintenus au-delà de l'échéance prévue par l'annexe 10 à partir de 1999. CCB a fourni un calcul détaillé à la Commission qui montrerait qu'un tel montant pourrait s'élever à plus de 2 millions d'euros. Distorsion de la concurrence (39) Les aides publiques aux entreprises ne constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE que si elles “faussent ou menacent de fausser la concurrence”, et ce uniquement dans la mesure où elles “affectent les échanges entre États membres”. (40) Une mesure octroyée par l’État est considérée comme faussant ou menaçant de fausser la concurrence lorsqu’elle est de nature à renforcer la position concurrentielle du bénéficiaire par rapport à d’autres entreprises concurrentes (23). Dans la pratique, une distorsion de la concurrence est donc présumée dès lors que l’État octroie un avantage financier à une entreprise dans un secteur libéralisé où la concurrence existe ou pourrait exister. (41) Compte tenu du fait que JCD opère sur un marché où différentes entreprises du secteur sont en concurrence (le marché de l’affichage publicitaire de petit format), l’octroi ou le bénéfice d’une aide en faveur d’un des acteurs présents aurait des effets qui pourraient potentiellement fausser la concurrence entre eux. Effets sur les échanges entre États membres (42) Selon la jurisprudence des juridictions européennes, toute aide octroyée à une entreprise exerçant ses activités dans le marché intérieur peut être susceptible d’affecter les échanges entre États membres (24). (43) La mesure en question (maintien de dispositifs publicitaires sans payement de redevances ni taxes au-delà des dates prévues à l'annexe 10) en faveur de JCD renforce sa position sur le marché de dispositifs publicitaires dans la Région Bruxelles-Capitale et rend plus difficile la pénétration dudit marché pour les entreprises établies dans autres États membres (25). De plus, la Commission observe en l’espèce que tant JCD que CCB sont actifs dans d'autres États Membres de l’Union Européenne (26). Il est en outre important de souligner que les annonceurs sont souvent des groupes internationaux actifs dans de nombreux pays et que dans certains cas les campagnes publicitaires elles-mêmes ont une dimension internationale. (44) En conclusion, il ne peut être exclu que la mesure en question ait une incidence sur les échanges entre États membres. (45) Conclusion sur la présence d'aide: Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission estime que, en ce qui concerne l’exploitation de certains dispositifs publicitaires par JCD installés sous le contrat de 1984 sur le territoire de la Ville de Bruxelles et maintenus au-delà de leurs dates d’échéances (telle qu'indiquée dans l’annexe 10 du contrat de 1999), les critères cumulatifs ayant trait aux aides d’État sont remplis et que cette mesure constitue par conséquent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. (46) Dans la mesure où elles considèrent que l'avantage accordé à JCD pourrait ne pas dépasser [90 000-1 50 000] euros, les autorités belges ont argumenté que la mesure pourrait aisément tomber sous le coup du Règlement de minimis (27). Ce règlement établit en effet que certaines aides de faible montant (moins de 2 00 000 euros sur une période de 3 exercices fiscaux) sont considérées comme ne remplissant pas tous les critères de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE et qu'elles ne sont pas soumises, de ce fait, au contrôle de la Commission portant sur les aides d'Etat ni à l'obligation de notification. (47) Toutefois, quand bien même le montant de l'avantage accordé à JCD correspondrait à celui avancé par les autorités belges (ce qui soulève de sérieux doutes de la part de la Commission pour les raisons exposées aux paragraphes (35)-(38)), le paragraphe 4 du Règlement de minimis exige le respect de certaines règles de transparence (voir ci-après) qui ne sont manifestement pas respectées par la présente mesure: “le présent règlement ne s'applique qu'aux aides, quelle qu'en soit la forme, pour lesquelles il est possible de calculer précisément et préalablement l'équivalent-subvention brut sans qu'il soit nécessaire d'effectuer une analyse du risque (aides transparentes)”. Dans le cas d'espèce, aucun document n'a été fourni par les autorités belges qui pourraient indiquer l'existence d'un calcul préalable à l'octroi de la mesure d'aide voire même d'un suivi particulier de l'équilibre entre enlèvements anticipés et enlèvements tardifs (comme relevé au paragraphe (36)) qui est la base du calcul effectué par les autorités belges pour aboutir au montant d’aide avancé. (48) Par conséquent, il semble possible de conclure déjà à ce stade et ce en dépit des incertitudes sur le montant exact de l'aide que celle-ci ne saurait tomber dans le champ du Règlement de minimis. 3.1.2 Légalité de la mesure d’aide (49) La Commission constate que la mesure visée par ce volet de la plainte, constitutive d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, n’a pas été notifié conformément à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE et a été mise à exécution. 3.1.3 Compatibilité de l’aide (50) Dans la mesure où l’exploitation de certains dispositifs publicitaires par JCD installés sous le contrat de 1984 sur le territoire de la Ville de Bruxelles au delà de sa date d’échéance (indiquée dans l’annexe 10 du contrat de 1999) constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, il convient de déterminer si une telle mesure pourrait être considérée comme compatible avec le marché intérieur. Les mesures d’aide d’État peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur sur la base des dérogations prévues à l’article 107, paragraphes 2 et 3, du TFUE ainsi qu’à l’article 106, paragraphe 2 du TFUE. Les autorités belges n’ont cependant avancé aucun argument tendant à prouver qu’une de ces dérogations s’appliquerait dans le cas présent (28). (51) Les dérogations prévues à l’article 107, paragraphe 2 du TFUE, qui concerne les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires et les aides octroyées à l’économie de certaines régions de la République fédérale d’Allemagne ne semblent pas s’appliquer en l’espèce. (52) La dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE qui autorise les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, ainsi que celui des régions visées à l’article 349, compte tenu de leur situation structurelle, économique et sociale ne semble pas non plus s’appliquer. (53) S’agissant des dérogations prévues à l’article 107, paragraphe 3, points b) et d), du TFUE, l’aide en question ne semble pas destinée à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun ni à remédier à une perturbation grave de l’économie de la Belgique, ni encore à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine. (54) Enfin, en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. La Commission ne dispose à ce stade d’aucun élément qui lui permettrait de considérer que les avantages accordés par la mesure en cause sont en rapport avec des investissements particuliers pouvant bénéficier d’une aide d’État en application des règles et lignes directrices ou encadrements en la matière, avec un objectif de création d’emplois ou avec des projets spécifiques. (55) Enfin, les termes du contrat de 1984 comme celui de 1999 sont de purs contrats commerciaux et leurs termes ne confient pas au JCD une mission de service public. Dès lors, la dérogation prévue à l’article 106, paragraphe 2 du TFUE qui concerne les compensations accordées pour la fourniture d’un service public ne vient donc pas à s’appliquer. (56) La Commission estime donc à ce stade que le maintien de dispositifs relatifs au contrat de 1984 au-delà de la date d’enlèvement prévu par l’annexe 10 du contrat de 1999, sans paiement de loyer ni taxe, a eu pour effet de réduire des charges que JCD devrait normalement supporter dans l’exercice de son activité, et qu’elle doit par conséquent être considérée comme une aide au fonctionnement qui ne semble pas compatible avec le marché intérieur. (57) Conclusion sur la compatibilité de l’aide: À la lumière des considérations qui précèdent, la Commission estime, à titre préliminaire, que JCD a bénéficié d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE au travers du maintien de dispositifs relatifs au contrat de 1984 au-delà de la date d’enlèvement prévu par l’annexe 10 du contrat de 1999, sans paiement de loyer ni taxe. (58) De plus, la Commission a des doutes sérieux sur l'estimation du montant de l'avantage accordé à JCD par cette mesure tel que calculé par les autorités belges. (59) Enfin, la Commission a également des doutes sérieux quant à la compatibilité de cette mesure d'aide avec le marché intérieur. (60) Pour l'ensemble des motifs ci-dessus, la Commission a décidé d’engager la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE à l’égard de la mesure en question. (61) Elle invite les autorités belges et toute partie intéressée à lui fournir toute information utile et observation sur cette mesure. (62) En particulier, la Commission souhaiterait que les autorités belges fournissent un calcul: a) des loyers non payés sur les dispositifs maintenus au-delà de l'échéance prévue par l'annexe 10 à partir de l'année 2001 (voir point 22) jusqu'en août 2010; b) des taxes non payées sur les dispositifs relatifs au contrat de 1984 maintenus au-delà de l'échéance prévue par l'annexe 10 à partir de l'année 2001 jusqu'en août 2010. 3.2 Le volet Villo 3.2.1 Aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE Ressources d’État (63) Les critères permettant d'établir la présence de ressources d'Etat sont décrits aux paragraphes (23)-(24). (64) Le système de location de vélos Villo est financé par la gestion et l’exploitation de dispositifs publicitaires en complément des paiements des clients. Comme expliqué au paragraphe (28), les recettes publicitaires ainsi que le paiement des usagers de la concession sont des ressources purement privées et ne sauraient pas être qualifiées de ressources d’Etat. (65) Par contre, la perte de revenus pour les différentes communes composant la Région Bruxelles-Capitale liées à l'exonération des redevances régionales et à la neutralisation de l'augmentation des taxes communales, constituent des manques à gagner pour les pouvoirs publics et donc autant de ressources d'Etat transférées à JCD (voir paragraphes (82)-(83) pour une évaluation de l'impact financier de ces mesures). (66) Il est à noter que les mesures non financières évoquées au paragraphe (18), tel que l'engagement de la Région de Bruxelles-Capitale d'obtenir les permis d'urbanisme et autorisations de voirie nécessaires à JCD dans le cadre de l'exécution de la convention de concession auprès des autorités communales ne semblent pas impliquer a priori de transfert de ressources d'Etat en faveur de JCD. Présence d’un avantage économique sélectif (67) Les critères permettant d'établir la présence d'un avantage économique sélectif sont décrits aux paragraphes (29)-(30). (68) Dans le cas d'espèce, l'exonération des redevances régionales et la neutralisation de l'augmentation des redevances communales permettent à JCD de ne pas supporter des coûts qui auraient normalement dû grever ses ressources financières et sont donc bien de nature à lui procurer un avantage. (69) Les autorités belges considèrent cependant que les mesures additionnelles doivent être considérées comme des compensations de service public couvertes par la jurisprudence Altmark, en particulier puisque JCD a été choisi suite à un appel d’offres transparent (29). (70) Dans cet arrêt, la Cour de Justice de l'Union Européenne a précisé que la compensation accordée au moyen de ressources d’État pour les coûts liés à la fourniture d’un service d’intérêt économique général ne constitue pas un avantage pour autant que quatre conditions cumulatives soient réunies (30): a) l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies; b) les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente; c) la compensation ne peut dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations; d) lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus pour exécuter ces obligations. (71) Ces conditions cumulatives ne semblent cependant pas toutes satisfaites dans le cas d'espèce. (72) Le premier critère ne semble pas poser de difficultés particulières. (73) En effet, la concession Villo a été définie comme concession de service public par les autorités belges dans la convention Villo. De plus, le 25 novembre 2010, le Parlement de la Région a adopté une ordonnance régissant l’exploitation du service public Villo. La convention Villo et l'ordonnance du 25 novembre 2010 définissent le service public comme “la mise à disposition d'un système de location de vélos automatisé pour tout le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, à frais et risques du concessionnaire, sous l'autorité du Gouvernement et moyennant les conditions minimales fixées par celui-ci”. Ils énoncent les obligations de service public qui incombent à l'exploitant de la concession. Ces deux actes décrivent la nature, l'étendue géographique et le fonctionnement du service. Elles décrivent aussi le système de tarification applicable à ses utilisateurs. (74) Cependant, le deuxième critère Altmark ne semble pas totalement satisfait. Certes, les autorités belges ont expliqué que les paramètres de la compensation ont été établis préalablement de façon objective et transparente car le cahier des charges préalable à la convention sur la concession établissait déjà les paramètres principaux du système de financement du service. Ceci semble en accord avec la pratique décisionnelle de la Commission, qui accepte que les données pour le calcul de la compensation soient définies dans le plan d'affaires des opérateurs sur la base de paramètres préalablement fixés par l'autorité dans les documents du marché (31). (75) De même, l'impact financier pour la Région de Bruxelles des mesures additionnelles, qui n'ont été octroyées que dans la convention après l'appel d'offres, et en particulier d'une mesure telle que la neutralisation de l'augmentation des redevances communales, était inconnu au moment où cette mesure a été octroyée car elle dépend totalement de l'évolution future des taxes communales. En l'absence d'une limitation de l'impact financier maximal de cette mesure, il semble difficile de la considérer comme totalement transparente. (76) Le troisième critère pose également problème. En effet, sur la base des informations fournies à la Commission, il apparaît qu'il n'a pas été vérifié ex-ante au moment de l'octroi des mesures additionnelles analysées que la compensation perçue par JCD au cours de l'exploitation de la concession ne dépasserait pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations en découlant en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations. (77) De plus, s'il apparaît que JCD a été sujette à certains contrôles (visant par exemple à assurer la qualité du service), ces contrôles ne prenaient pas en compte le niveau des revenus générés par la concession Villo et ne comparaient pas le profit général réalisé par la concession Villo et un niveau de bénéfice raisonnable. Ces contrôles ne sont donc pas de nature à assurer l'absence de surcompensation. (78) Enfin, il n'est pas possible même dans une perspective ex-post d'écarter à ce stade toute possibilité de surcompensation effective compte-tenu de certaines incertitudes sur les recettes de la concession Villo liée notamment à la façon dont la comptabilité analytique de JCD alloue une part des revenus publicitaires générés par des contrats qui sont négociés nationalement aux dispositifs qui font partie de la concession Villo (voir paragraphes (103)-(108)). Une incertitude subsiste également sur le niveau du bénéfice raisonnable à utiliser pour une telle vérification (voir paragraphe (109)). (79) Finalement, en ce qui fait référence à la quatrième condition, dans la mesure où les autorités ont jugé nécessaire d'ajouter certaines mesures après l'appel d'offres, il n'est pas clair que l'objectif de cet appel d'offres dans la perspective Altmark qui est de sélectionner l'opérateur capable de fournir le service au moindre coût pour la collectivité, puisse être considéré comme nécessairement atteint. En effet, à partir du moment où toutes les mesures de compensation ne sont pas intégrées à l'appel d'offres en question, il est difficile de conclure qu'un tel appel d'offres permet nécessairement de sélectionner l'opérateur fournissant le SIEG au moindre coût et ce même si la procédure d'appel d'offres est en elle-même transparente. (80) Considérant les points ci-dessus, il ne semble pas possible de considérer que les conditions de la jurisprudence Altmark sont remplies dans le cas d'espèce. (81) Par conséquent, la Commission considère que ces transferts de ressources d’Etat additionnels décidés après l'appel d'offres confèrent bien un avantage économique sélectif à JCD. (82) Quant au calcul du montant de cet avantage, initialement, les autorités belges ont estimé que la neutralisation des taxes communales équivaudrait au maximum à environ [50 000-70 000] euros par an. Cependant, ce calcul se basait sur une comparaison entre un niveau de taxes spécial applicables aux services publics et le niveau de taxes effectivement appliqué à JCD dans le cadre de la concession Villo. Un tel calcul ne semble pas acceptable dans la mesure où le taux applicable aux services publics est un taux déjà réduit en faveur des prestataires de ces services publics (32) par rapport aux opérateurs commerciaux qui eux doivent s'acquitter d'un taux standard plus élevé. La Commission considère que l'avantage effectivement concédé à JCD correspondrait à la différence entre le taux standard et le taux appliqué à JCD. Cet avantage pourrait s'élever à [2 50 000-3 50 000] euros par an selon les calculs des autorités belges. (83) Au total, JCD bénéficierait d'un avantage d'au moins [3 25 000-5 00 000] euros par an ([75 000-1 50 000] pour l'exonération de redevance pour occupation du domaine public de la Région de Bruxelles-Capitale et [2 50 000-3 50 000] correspondant à l'application de la clause de révision des prix concernant les taxes communales). Distorsion de la concurrence (84) Pour les mêmes raisons que développées aux paragraphes (40)-(41), les mesures additionnelles accordées à JCD pour la concession Villo ont des effets qui pourraient potentiellement fausser la concurrence. Effets sur les échanges entre États membres (85) Pour les mêmes raisons que développées aux paragraphes (42)-(44), les mesures additionnelles accordées à JCD pour la concession Villo pourraient avoir une incidence sur les échanges entre États membres. (86) Conclusion sur la présence d'aide: Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission estime que, en ce qui concerne les mesures additionnelles liées à l'exploitation de la concession de service public Villo sur la Région de Bruxelles-Capitale par JCD, les critères cumulatifs ayant trait aux aides d’État sont remplis et que ces mesures constituent par conséquent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. 3.2.2 Légalité de la mesure d’aide (87) La Commission constate que les mesures additionnelles visée par ce volet de la plainte, constitutives d’aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, n’ont pas été notifiées conformément à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE. (88) Les autorités belges considèrent cependant que si ces mesures constituent des aides d’Etat, ce sont des compensations de service public qui sont compatibles sur la base de la Décision SIEG (au moment de l’octroi de ces mesures, le texte en vigueur était la Décision SIEG de 2005 (33) qui a été remplacé par la Décision SIEG de 2012). Les deux textes prévoient une exemption de notification pour les mesures qui satisfont leurs conditions de compatibilité (34). (89) Il est à noter que la compatibilité avec l'une ou l'autre des deux décisions (celle de 2005 ou celle de 2012) serait acceptable. D'une part, il serait évidemment satisfaisant que les mesures concernées aient été en ligne avec la Décision SIEG de 2005 qui ne nécessitait pas de notification. Mais de plus, la Décision SIEG de 2012 prévoit explicitement dans son article 10 (b) que “toute aide octroyée avant l’entrée en vigueur de la présente décision, qui n’était pas compatible avec le marché intérieur ni exemptée de l’obligation de notification conformément à la décision 2005/842/CE mais remplit les conditions énoncées dans la présente décision, est compatible avec le marché intérieur et exemptée de l’obligation de notification préalable”. Ainsi quand bien même, les mesures n'auraient pas été complètement en ligne avec la Décision SIEG de 2005, il suffit qu'elles soient en ligne avec celle de 2012 pour être compatible et bénéficier de l'exemption de notification. (90) Les deux décisions présentent également de nombreuses similarités. La compatibilité avec la Décision SIEG de 2012 est analysée ci-après. 3.2.3 Compatibilité de l’aide sur la base de la Décision SIEG de 2012 Champ d'application de la décision SIEG (91) La Décision SIEG de 2012 (ainsi que celle de 2005) s'applique uniquement à des services qui peuvent être qualifiés de services d'intérêt économique général. Il résulte de la jurisprudence qu’en l’absence de réglementation sectorielle régissant cette question à l’échelle de l’Union, les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation quant à la définition des services susceptibles d’être qualifiés de services d’intérêt économique général, la Commission ayant pour tâche de veiller à ce qu'il n'y ait pas d'erreur manifeste. (92) Dans le cas d'espèce, il ne semble pas y avoir d'erreur manifeste dans la mesure où le service adresse un besoin des citoyens qui ne serait pas satisfait dans les mêmes conditions sans intervention étatique (le montant payé par les usagers est par exemple insuffisant à couvrir les coûts du service). Il est également intéressant de noter que la Cour Constitutionnelle belge, saisie de cette question, a confirmé le caractère de service public du système automatisé de location de vélos Villo (35). (93) Il est également important de mentionner que la concession Villo, qui est un service public de location de vélo, ne tombe pas dans le champ de l'article 2(5) de la décision SIEG de 2012 (36) qui exclut du champ d'application de la décision les activités de transport terrestre. Cette exclusion ne porte en effet, selon la Commission, que sur des activités de transport proprement dites, c’est-à-dire le transport de personnes ou de marchandises par voie ferrée, route et voies fluviales et non la simple location de moyens de transport individuels. Bien que le vélo constitue indéniablement un moyen de transport terrestre, l'objet de la concession est la location de vélos à des particuliers qui n'est pas en elle-même une activité de transport au sens de l'article 2(5) de la décision SIEG de 2012. (94) La Décision SIEG de 2012 s’applique à des aides d'Etat sous forme de compensations de service public de moins de 15 millions d’euros annuel. Le montant total de l'aide accordée à JCD est de l'ordre de [3 00 000-4 50 000] euros par an en régime de croisière et même s'il pourrait évoluer au cours du temps (l'impact de la révision des prix concernant les taxes communales dépend de l'évolution des dites taxes), il semble totalement exclu que le montant d'aide puisse dépasser une moyenne de 15 millions d'euros par an sur la durée de la concession. L'aide peut donc bien être analysée sur la base de la Décision SIEG de 2012. (95) Le respect des exigences de la Décision SIEG de 2012 est analysé ci-après: Nécessité d'un mandat (96) La responsabilité de la gestion du SIEG doit être confiée à l’entreprise concernée au moyen d’un ou de plusieurs actes, dont la forme peut être déterminée par chaque État membre. Un tel acte doit notamment préciser la nature et la durée des obligations de service public; l’entreprise à laquelle incombent ces obligations et, s’il y a lieu, le territoire concerné; la nature de tout droit exclusif ou spécial octroyé à l’entreprise; la description du mécanisme de compensation et les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation; les modalités de récupération des éventuelles surcompensations et les moyens d’éviter ces dernières (37). (97) La concession Villo a été définie comme concession de service public par les autorités belges dans la convention Villo. De plus, le 25 novembre 2010, le Parlement de la Région a adopté une ordonnance régissant l’exploitation du service public Villo. (98) La convention Villo et l'ordonnance du 25 novembre 2010 définissent le service public comme “la mise à disposition d'un système de location de vélos automatisé pour tout le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, à frais et risques du concessionnaire, sous l'autorité du Gouvernement et moyennant les conditions minimales fixées par celui-ci”. Ils énoncent les obligations de service public qui incombent à l'exploitant de la concession. Ces deux actes décrivent la nature, l'étendue géographique et le fonctionnement du service. Elles décrivent aussi le système de tarification applicable à ses utilisateurs. (99) La durée de la concession a été définie pour 15 ans. Cette durée dépasse les 10 années auquel l'article 2(2) de la Décision SIEG de 2012 fait référence. Elle serait cependant justifiée, comme prévu par le même article, eut égard à l'importance des investissements nécessaires. Ceci est notamment illustré par le fait que la concession ne devait atteindre son régime de croisière qu'à partir de 2014 (38). Il faut également rappeler que l'obligation de limiter la durée de la concession n'existait pas au moment de l'octroi du mandat (39). (100) Les paramètres de la compensation (paiement par les utilisateurs, la publicité et les différentes mesures additionnelles) sont définis dans la convention Villo. (101) L'exigence d'un mandatement de JCD semble donc globalement satisfaite à l'exception toutefois d'une description claire et explicite des modalités de récupération des éventuelles surcompensations et des moyens d'éviter ces dernières (voir paragraphes (110)-(112)). Cette imprécision est potentiellement problématique dans la mesure où cette dimension du mandatement vise à éviter une éventuelle surcompensation du fournisseur du service public et est au cœur de la plainte de CCB qui considère justement que JCD a été significativement surcompensée (voir ci-après). Compensation (102) La Décision SIEG de 2012 requiert que “le montant de la compensation n’excède pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts nets occasionnés par l’exécution des obligations de service public, y compris un bénéfice raisonnable” (40). (103) Afin de vérifier si JCD est surcompensé ou non pour la concession Villo il est nécessaire de: — Calculer les revenus (R) de JCD: R = Paiement des Clients + Recettes Publicitaires + Exonérations; — Calculer les coûts (C) de JCD; — Calculer la marge opérationnelle (M) de JCD: M=R-C. Et de vérifier si cette marge M peut être considérée raisonnable en utilisant un benchmark approprié. (104) Les autorités belges considèrent que JCD ne peut avoir été surcompensé et ont produit un calcul montrant que la concession aurait été déficitaire entre 2009 et 2014 (voir tableau ci-après (41)) comme le plan d'affaires initial le supposait. Les autorités belges expliquent donc qu'aucune surcompensation n'a pu matériellement se produire jusqu'à cette date (et ce même sans considérer de profit raisonnable). MONTANTS EN MILLION € 2009 2010 2011 2012 2013 PR(2014) PAIEMENT DE CLIENTS [0-0,5] [0-0,5] [0,5-1] [0,5-1] [1-2] [1-2] RECETTES PUBLICITAIRES [0-0,5] [1-2] [2-3] [3-4] [5-6] [5-6] EXONÉRATION DE REDEVANCE ET NEUTRALISATION DE L'AUGMENTATION DES TAXES COMMUNALES [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] [0-0,5] (R) TOTAL REVENUS [0-0,5] [1-2] [3-4] [4-5] [7-8] [8-9] (C) COUTS D'EXPLOITATION, DE GESTION ET AMORTISSEMENT [1-2] [4-5] [5-6] [7-8] [9-10] [8-9] (M=R-C) MARGE OPERATIONNELLE [-(1-2)] [-(2-3)] [-(1-2)] [-(2-3)] [-(1-2)] [-(0,5-1)] (105) CCB conteste cependant les calculs des autorités belges. Alors que le calcul du coût de la concession et des avantages liés aux mesures additionnelles ne semble pas problématique, CCB critique la quantification des revenus des faces publicitaires exploitées dans le cadre de la concession Villo. CCB considère que cette valeur est mal calculée et significativement sous-évaluée. (106) La source de la divergence est liée au fait que la valeur attribuée aux faces publicitaires exploitées dans le cadre de la concession Villo résulte de l'allocation d'une part des revenus publicitaires générés par des contrats qui sont négociés nationalement aux dispositifs qui font partie de la concession Villo. Ces revenus ne sont donc pas collectés directement mais sont un sous-produit de la comptabilité analytique de JCD. (107) CCB estime que cette allocation n'est pas faite par JCD selon les règles de l'art qui consisteraient à utiliser l'indice GRP (42) comme clé d'allocation. Sur cette base, CCB considère que l'exploitation commerciale de ces faces publicitaires génère des recettes supérieures à celles nécessaires pour financer le service public et qu'en y ajoutant les revenus obtenus sur base des paiements des utilisateurs du système ainsi que les bénéfices tirés des exemptions de taxes sur l'exploitation des faces publicitaires, JCD serait significativement surcompensée. CCB considère que cette surcompensation pourrait s'élever à plusieurs millions d'euros par an (par exemple: CCB considère que JCD serait surcompensé de 4,6 millions d'euros pour l'année 2013 (43)). Il est cependant important de noter à ce stade que l'analyse de la Commission ne porte que sur la compatibilité des mesures additionnelles (l'exonération des redevances régionales et la neutralisation de l'augmentation des taxes communales) qui seules pourraient éventuellement faire l'objet d'une récupération même s'il est nécessaire de prendre en compte les revenus publicitaires dans la vérification de l'absence de surcompensation. (108) Dans la phase d'analyse préliminaire, les autorités belges ont défendu que des modalités d'allocation différentes non basées (ou non exclusivement basées) sur le GRP seraient justifiées mais n'ont pas fourni à ce stade de description détaillée des modalités d'allocation des revenus publicitaires de JCD ni de démonstration complète de la pertinence de modèle. Ainsi, à ce stade, des doutes persistent sur la méthodologie exacte d'allocation des revenus publicitaires pris en compte dans la concession du réseau Villo. (109) De plus, même s'il s'avère après vérification que JCD ne fait effectivement pas encore de profit avec la concession, ces profits sont supposés apparaître à l'avenir. Dans une telle perspective, il est nécessaire de s'assurer que le benchmark utilisé pour la vérification évoquée au paragraphe (103) n'est pas lui-même surestimé. Les autorités belges ont évoqué un niveau de marge opérationnelle de 20 % comme étant raisonnable (44) mais la Commission a des doutes sur un tel benchmark notamment parce que le profit de la concession prévu par JCD dans son business plan initial ne dépassait pas […]. Contrôle de surcompensation (110) L'article 6(1) de la Décision SIEG de 2012 prévoit que “les États membres veillent à ce que la compensation octroyée pour la prestation du service d’intérêt économique général remplisse les conditions énoncées dans la présente décision et, notamment, que l’entreprise ne bénéficie pas d’une compensation excédant le montant déterminé conformément à l’article 5. Ils fournissent des éléments de preuve à la Commission, sur demande de celle-ci. Ils procèdent, ou font procéder, à des contrôles réguliers, au minimum tous les trois ans pendant la durée du mandat et au terme de celui-ci”. (111) Comme expliqué ci-dessus, le mandatement de JCD ne semble cependant pas adresser précisément la question du contrôle de la surcompensation. Les autorités belges ont souligné qu'un suivi précis des coûts de JCD dans l'exécution de la concession était en place afin de vérifier que ces coûts sont bien en ligne avec ceux qui avaient été avancés au moment de l'octroi de la concession. Les autorités belges ont également indiqué que l'exécution de la concession est soumise à un contrôle systématique par un Comité de gestion et un Comité d'accompagnement. (112) Si la réalité de nombreux contrôles (visant par exemple à assurer la qualité du service) n'est pas mise en question, ces contrôles ne semblent pas précisément concerner le niveau des revenus générés par la concession Villo et en particulier les revenus publicitaires. (113) La Commission a donc des doutes sur la capacité des contrôles réalisés par les autorités belges à assurer l'absence de surcompensation de JCD. Transparence (114) La compensation pour la concession du service public Villo n'étant pas supérieure à 15 millions d'euros, cette exigence n'est pas d'application dans le cas de l'espèce (45). (115) Conclusion sur la compatibilité avec la Décision SIEG de 2012: À la lumière des considérations qui précèdent, la Commission estime, à titre préliminaire, que JCD bénéficie d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE au travers de l'exploitation de la concession de service public Villo sur le territoire de la Région Bruxelles-Capitale dans la mesure où les critères de la jurisprudence Altmark ne sont pas satisfaits et notamment que l'octroi des exonérations des taxes et les neutralisations visées au paragraphe (17) peut conduire à la surcompensation. (116) De plus, la Commission a des doutes sérieux sur la qualité du contrôle de l'existence d'une possible surcompensation de JCD mise en œuvre par les autorités belges et sur la capacité de ce contrôle à éviter toute surcompensation. La Commission a également des doutes sur les modalités d'allocation des revenus publicitaires mis en œuvre dans la comptabilité analytique de JCD, sur le niveau de bénéfice qui peut être considéré raisonnable, et par conséquent sur l'absence de surcompensation en faveur de JCD. (117) Il est à noter que l'analyse effectuée sur la base de la Décision SIEG de 2012 ne serait pas substantiellement différente sur la base de la Décision SIEG de 2005. Les doutes de la Commission sont en effet liés à des conditions communes à ces deux décisions, à savoir la nécessité de contrôle de l'absence de surcompensation et l'absence de surcompensation effective. Il n'apparaît donc pas utile d'effectuer une analyse additionnelle sur la base de la Décision SIEG de 2005. (118) Pour l'ensemble des motifs ci-dessus, la Commission a décidé d’engager la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE à l’égard de la mesure en question. (119) Elle invite les autorités belges et toute partie intéressée à lui fournir toute information utile et observation sur cette mesure. (120) En particulier, la Commission souhaiterait que les autorités belges fournissent, en particulier: a) une description détaillée des modalités d'allocation des revenus publicitaires à la concession Villo; b) une analyse critique de ces modalités d'allocations par rapport à l'état de l'art dans le secteur. Dans le cadre de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE, la Commission invite le Royaume de Belgique à présenter ses observations et à fournir toute information utile pour l’évaluation des mesures susmentionnées dans les deux volets (volet des dispositifs du contrat de 1984 et volet Villo) dans un délai d’un mois à compter de la réception de la présente lettre. Elle invite vos autorités à transmettre immédiatement une copie de la présente lettre aux bénéficiaires potentiels des aides. La Commission rappelle au Royaume de Belgique l’effet suspensif de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE et se réfère à l’article 14 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, qui prévoit que toute aide illégale peut être récupérée auprès de son bénéficiaire. Par la présente, la Commission avise la Belgique qu’elle informera les intéressés par la publication de la présente lettre et d'un résumé de celle-ci au Journal officiel de l’Union européenne. Elle informera également les intéressés dans les pays de l’AELE signataires de l’accord EEE par la publication d’une communication dans le supplément EEE du Journal officiel, ainsi que l’autorité de surveillance de l’AELE en leur envoyant une copie de la présente. Tous les intéressés susmentionnés seront invités à présenter leurs observations dans un délai d’un mois à compter de la date de cette publication.»

„De Commissie wenst België mee te delen dat zij na het onderzoek van de door uw autoriteiten meegedeelde informatie over de bovenvermelde zaak heeft besloten de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in te leiden. 1. DE PROCEDURE (1) Bij brief van 19 april 2011, geregistreerd op 26 april 2011, heeft de Commissie van Clear Channel Belgium (hierna „CCB” of „de klager” genoemd) een klacht tegen de Belgische Staat ontvangen met betrekking tot de vermeende toekenning van onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare steun aan haar concurrent JC Decaux Belgium Publicité (hierna „JCD” genoemd). (2) CCB en JCD zijn twee van de belangrijkste spelers in de sector van de buitenreclame in België. De twee vennootschappen behoren tot internationale groepen die actief zijn in de sector van de buitenreclame op groot en klein formaat. CCB behoort tot Clear Channel International, een groep die in 28 landen in Europa, Azië-Stille Oceaan en Latijns-Amerika actief is en in 2013 een omzet van meer dan 2 miljard EUR had (46). JCD behoort tot de vennootschap naar Frans recht JC Decaux SA, een wereldspeler in de sector van de buitenreclame en de levering, de plaatsing en het onderhoud van stadsmeubilair, die in 2013 een omzet van ongeveer 2,7 miljard EUR had (47). (3) Om verschillende punten van de klacht verduidelijkt te zien, hebben de diensten van de Commissie tussen 15 september 2011 en 28 november 2014 verschillende contacten en uitwisselingen met de klager en de Belgische autoriteiten gehad. Door die uitwisselingen konden de bezwaren van de klager in de volgende onderdelen worden ondergebracht. (4) In het eerste onderdeel van de klacht (het onderdeel „installaties van het contract van 1984”) voert CCB aan dat JCD mogelijk staatssteun zou hebben genoten door „zonder recht noch titel” op het grondgebied van de Stad Brussel een bepaald aantal reclame-installaties te exploiteren. Die installaties, die geplaatst zijn op grond van een contract dat de Stad Brussel en JCD in 1984 hebben gesloten (hierna „het contract van 1984” genoemd), werden door JCD geëxploiteerd in ruil voor de plaatsing van stadsmeubilair zonder dat zij retributies, huur of gebruiksvergoedingen hoefde te betalen, volgens de voorwaarden van het contract van 1984. Volgens CCB hadden die reclame-installaties normaal gesproken door JCD moeten worden ontmanteld volgens de voorwaarden van een nieuwe aanbesteding die in 1999 met de Stad Brussel werd gesloten (hierna „het contract van 1999” genoemd). Het contract van 1999 voorzag ook in de plaatsing van nieuwe reclame-installaties, voor de exploitatie waarvan retributies moesten worden betaald. De klager voert aan dat de Stad Brussel stilzwijgend zou hebben aanvaard dat JCD de installaties die onder het contract van 1984 vielen, ook na hun geplande datum van ontmanteling exploiteert, zonder daarvoor retributies en belastingen te hoeven betalen. CCB is van mening dat JCD door die maatregel voor meer dan 2 miljoen EUR met de interne markt onverenigbare staatssteun zou hebben ontvangen. (5) In het tweede onderdeel van de klacht (het onderdeel „Villo”) voert CCB aan dat JCD staatssteun zou hebben genoten door de toekenning door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (48) van een concessie van een openbare dienst, namelijk de exploitatie van een geautomatiseerd fietsverhuursysteem (hierna „de Villo-concessie” genoemd), aan JCD. Om die openbare dienst te financieren, waarvoor de betalingen van de gebruikers niet volstaan, zou JCD ook de in de fietsenstallingen geïntegreerde reclame-installaties en de aparte reclame-installaties van die stallingen (in hoofdzaak reclameruimten van 2 m2 en ook van 8 m2) mogen exploiteren. Daarnaast zou volgens CCB de Villo-concessieovereenkomst voorzien in de vrijstelling van bepaalde retributies of de neutralisatie van bepaalde belastingen op gemeentelijk en gewestelijk niveau. (6) Volgens CCB zouden al die maatregelen samen (exploitatie van reclame-installaties en aanvullende maatregelen ten gunste van JCD) staatssteun vormen, omdat JCD voor het verrichten van de openbare dienst Villo een zeer significante overcompensatie zou ontvangen (49), met name omdat er teveel reclame-installaties aan JCD zouden zijn toegekend — die volgens CCB een bijzonder hoge commerciële waarde hebben — zonder dat de Belgische autoriteiten daarop controle uitoefenen. Die situatie zou volgens CCB een schending vormen van de Europese regels inzake compensatie voor de openbare dienst en met name het besluit inzake diensten van algemeen economisch belang van 2012 (hierna „het DAEB-besluit van 2012” genoemd) (50). (7) Op 29 mei 2013 heeft de Commissie een tweede klacht (51) met betrekking tot het onderdeel Villo ontvangen, die op dezelfde bezwaren als de hierboven uiteengezette bezwaren is gestoeld. 2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN 2.1 Het onderdeel installaties van het contract van 1984 (8) Dit onderdeel van de klacht houdt verband met twee handelscontracten tussen de Stad Brussel en JCD, het ene ondertekend in 1984 en het andere in 1999. Op grond van die contracten moet JCD diensten verrichten voor de Stad Brussel. (9) De twee contracten hebben betrekking op de plaatsing van stadsmeubilair, waarbij de vergoeding voor JCD erin bestaat dat zij reclame-installaties met een formaat van ongeveer 2 m2 mag plaatsen, waarin reclame kan worden aangebracht (één of twee reclamezijden en soms zes zijden voor installaties met aan beide zijden een rolsysteem). In België heeft de buitenreclame op klein formaat als specifiek kenmerk dat de borden van klein formaat doorgaans in stadsmeubilair zijn geïntegreerd. (10) De twee contracten waarop de klacht betrekking heeft, hebben verschillende kenmerken. (11) Het contract van 16 juli 1984 (het „contract van 1984”) voorzag erin dat JCD bushokjes met reclame en stadsmeubilair (mupi's) zou plaatsen en onderhouden (een mupi is een installatie met twee zijden, waarvan één zijde voor de Stad Brussel bestemd is en de andere zijde door JCD mag worden geëxploiteerd voor het aanbrengen van reclame) onder de hierna volgende voorwaarden. i. Naast de bushokjes en de mupi's moest JCD de Stad Brussel een bepaald aantal voordelen in natura verstrekken: kosteloze terbeschikkingstelling van papiermanden, openbaar sanitair en elektronische kranten, verwezenlijking van een algemeen plan, een toeristisch plan en een plan van de hotels, en een plan van de trottoirs van de Stad Brussel. ii. Ter compensatie mocht JCD gedurende 15 jaar een bepaald aantal reclame-installaties op het grondgebied van de Stad Brussel exploiteren, waarbij die installaties in de loop van het contract van 1984 mochten worden geplaatst, terwijl het contract zelf een duur had van 15 jaar (1984-1998). Bijgevolg mochten in 1999 bij afloop van het contract van 1984 een groot aantal reclame-installaties die onder het contract van 1984 vielen, daarna nog worden geëxploiteerd totdat hun eigen plaatsingsduur na 15 jaar afliep. iii. Daarentegen voorzag het contract in geen enkele betaling van huur, gebruiksvergoedingen of retributies door JCD aan de Stad Brussel voor de borden die in feite eigendom van JCD waren (52). (12) Het contract van 14 oktober 1999 (het „contract van 1999”) heeft het contract van 1984 vervangen na een aanbesteding van de Stad Brussel voor de verwerving, de plaatsing, het onderhoud en het beheer van stadsmeubilair voor informatiedoeleinden, bushokjes en uithangborden, waarvan een deel voor reclamedoeleinden kon worden gebruikt, die door JCD werd gewonnen. Het contract van 1999 had betrekking op soortgelijk meubilair als het contract van 1984, maar dit nieuwe contract met een duur van 15 jaar voorzag in de hierna volgende voorwaarden. i. Het nieuwe stadsmeubilair waarop het contract betrekking had, zou eigendom zijn van de Stad Brussel (53) en JCD zou een maandelijkse huur betalen om het voor reclamedoeleinden te mogen gebruiken. ii. Het oude stadsmeubilair dat op grond van de vorige aanbestedingen tussen de Stad Brussel en JCD was geïnstalleerd, moest worden weggehaald. Voor het onder het contract van 1984 vallende stadsmeubilair waarvan de geldigheidsduur van 15 jaar nog altijd liep, werd bij het contract van 1999 een tijdschema gevoegd („bijlage 10” (54)), waarin de data waarop de verschillende borden moesten worden weggehaald, precies werden vastgesteld (tussen 1999 en 2011). (13) De Belgische autoriteiten erkennen dat JCD de exploitatie van bepaalde borden die onder het contract van 1984 vielen, ook na de in het contract van 1999 vastgestelde data van ontmanteling (bijlage 10) heeft voortgezet. De Belgische autoriteiten voeren ter rechtvaardiging van deze praktijk aan dat het om een compensatie ging voor het feit dat andere borden vóór de in bijlage 10 vastgestelde data waren weggehaald (55). Overeenkomstig het contract van 1984 betaalde JCD huur noch belasting aan de Stad Brussel voor de exploitatie van de in bijlage 10 opgenomen borden, terwijl zij voor de borden die onder het contract van 1999 vielen, wél huur en ook belastingen betaalde (56). Die situatie is blijven duren tot in augustus 2010 toen de laatste installaties werden ontmanteld. 2.2 Het onderdeel „Villo” (14) Om op zijn grondgebied zachte mobiliteit aan te bieden, heeft het Brussels Hoofdstedelijk Gewest besloten een geautomatiseerd fietsverhuursysteem met zelfbediening op het openbaar domein op te richten. (15) Het Gewest heeft op 15 maart 2008 daarvoor een aanbesteding uitgeschreven, die op 13 november 2008 door JCD werd gewonnen. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft op 5 december 2008 met JCD een overeenkomst van openbaredienstconcessie voor de exploitatie van het geautomatiseerd verhuursysteem Villo op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest („de Villo-overeenkomst”) gesloten. Die overeenkomst voorzag in het volgende: i. de installatie en het beheer van een geautomatiseerd fietsverhuursysteem (2500 fietsen op een maximum van 200 stallingen in een eerste fase, die op 16 november 2009 aanving, met uitbreiding tot 5000 fietsen in een tweede fase vanaf 2011, voor een totale duur van 15 jaar (tot in 2026)); ii. de installatie, het beheer en de exploitatie van reclame-installaties om het fietsverhuursysteem te financieren in aanvulling op de betalingen van de klanten. (16) De totale geraamde omzet van de concessie over haar volledige looptijd bedraagt ongeveer [100-150] (57) miljoen EUR (ongeveer [30-40] % van de inkomsten komt van de gebruikers en de rest van de reclame). (17) In het kader van de onderhandeling van de overeenkomst van de openbare dienst Villo heeft het Gewest daarenboven aan JCD bepaalde financiële maatregelen verleend, die niet in de aanbesteding waren opgenomen (58): i. vrijstelling van de retributie voor ingebruikneming van het openbaar domein van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Die vrijstelling betreft een maximaal bedrag van [75 000-1 50 000] EUR/jaar, dat volgens de Belgische autoriteiten vanaf 2014 moest worden bereikt (wanneer de concessie op kruissnelheid is); ii. clausule dat als de exploitatiekosten ten gevolge van een wijziging (verhoging) van de gewestelijke belastingen verhogen, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zich verbindt tot medewerking om de effecten te neutraliseren. Deze clausule is echter nooit toegepast; iii. clausule waardoor de verhoging van de gemeentebelastingen opgenomen in de overeenkomsten met de gemeenten op grond waarvan die gemeenten JCD een retributie betalen, wordt geneutraliseerd voor een bedrag dat gelijk is aan het deel van de belasting die door die gemeenten op grond van het/de belastingreglement(en) inzake reclame-installaties en het uithangen van reclame voor de fietsenstallingen en de reclame-installaties waarmee de Villo-overeenkomst wordt gefinancierd, wordt ingekohierd, dat 75 EUR/m2 (59) per geëxploiteerde reclamezijde overschrijdt (een driefasige installatie omvat bijvoorbeeld drie reclamezijden). Het reële financiële effect van die maatregel ten gunste van JCD staat ter discussie tussen de Commissie en de Belgische autoriteiten (zie punt (82)). (18) Ten slotte zijn volgens de klager niet alleen de hierboven uiteengezette financiële maatregelen verleend maar ook niet-financiële maatregelen, zoals de verbintenis van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest om bij de gemeentelijke autoriteiten de stedenbouwkundige vergunningen en wegvergunningen te verkrijgen die JCD voor de uitvoering van de concessieovereenkomst nodig heeft. 3. VOORLOPIGE BEOORDELING 3.1 Het onderdeel installaties van het contract van 1984 3.1.1 Staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (19) In artikel 107, lid 1, VWEU is bepaald dat steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. (20) Om een maatregel als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU aan te merken, moet dus aan de volgende cumulatieve voorwaarden voldaan zijn: (i) de maatregel wordt gefinancierd door de staat of met staatsmiddelen bekostigd; (ii) de maatregel kent een selectief economisch voordeel toe aan de begunstigde; (iii) de maatregel vervalst de mededinging of dreigt de mededinging te vervalsen; (iv) de maatregel kan het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. (21) De analyse van de Commissie heeft geen betrekking op het contract van 1984 maar uitsluitend op het behoud van de installaties van 1984 na hun vervaldatum. Dit is met name gerechtvaardigd door het feit dat de Commissie overeenkomstig artikel 15 van Verordening 659/1999 na het verstrijken van de verjaringstermijn van tien jaar geen terugvordering van verleende steun kan gelasten (60). Op grond van het contract van 1984 konden tot afloop van dat contract (d.w.z. tot in 1999) installaties worden geplaatst en gedurende 15 jaar worden geëxploiteerd (d.w.z. eventueel tot in 2014). Alle steun die via die installaties van het contract van 1984 is verleend, mits wordt aangenomen dat aan alle cumulatieve voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan, zou dus pas kunnen zijn verleend op het tijdstip waarop JCD van de Brusselse autoriteiten de toestemming zou hebben gekregen om de betrokken installatie te plaatsen en dus vóór 1999, het jaar waarin dat contract afliep. Alle eventuele steun die aan JCD zou zijn verleend, zou dus meer dan tien jaar vóór het eerste verzoek om informatie van de Commissie aan de Belgische autoriteiten, in casu 15 september 2011, zijn verleend. (22) In het geval van het behoud van de installaties van het contract van 1984 zonder betaling van retributies en belastingen na de in bijlage 10 bij het contract van 1999 vastgestelde data zou eventuele steun ten gunste van JCD daarentegen zijn verleend op het tijdstip van de (stilzwijgende) toestemming van de Brusselse autoriteiten om het in die bijlage opgenomen tijdschema niet na te leven. De hierna volgende analyse van de Commissie heeft uitsluitend betrekking op de mate waarin het behoud van de installaties van het contract van 1984 na de in bijlage 10 vastgestelde data staatssteun ten gunste van JCD impliceert die na 15 september 2001 zou zijn verkregen (d.w.z. binnen de in artikel 15 van Verordening 659/1999 vastgestelde verjaringstermijn). Staatsmiddelen (23) Een maatregel kan slechts staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, als hij door de staat is verleend of met staatsmiddelen is bekostigd. Staatsmiddelen omvatten alle overheidsmiddelen (61), waaronder middelen van lichamen binnen de staat (gedecentraliseerde, federatieve, gewestelijke of andere) (62). (24) Zowel voordelen die rechtstreeks als voordelen die zijdelings met staatsmiddelen worden bekostigd, kunnen als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden beschouwd (63). Staatsmiddelen kunnen in negatieve vorm aanwezig zijn, met name wanneer de autoriteiten inkomsten derven. (25) In casu betwisten de Belgische autoriteiten niet dat de maatregel hun kan worden toegerekend (en met name aan de Stad Brussel). Zij voeren aan dat zij het behoud van de installaties van het contract van 1984 na de in bijlage 10 vastgestelde data hebben aanvaard teneinde het evenwicht van het contract met JCD te vrijwaren, omdat andere installaties vervroegd op verzoek van de Stad Brussel waren weggehaald om andere types installaties te plaatsen die om met name esthetische redenen de voorkeur genoten (64). De Belgische autoriteiten zijn van mening dat JCD door die vervroegde weghaling verlies leed, omdat zij afstand zou hebben gedaan van installaties waarvoor zij tot de in bijlage 10 vastgestelde data van ontmanteling geen enkele retributie hoefde te betalen, en dat het ter compensatie van dat verlies aanvaardbaar was dat andere installaties langer dan gepland behouden bleven (zonder dat daarvoor retributies of belastingen hoefden te worden betaald). (26) De Belgische autoriteiten erkennen echter dat het behoud van de installaties na de in bijlage 10 vastgestelde data impliceert dat de Stad Brussel inkomsten derft doordat op die installaties geen retributies en belastingen worden geïnd. Een overdracht van staatsmiddelen is dus aangetoond. (27) CCB is van mening dat de reclame-inkomsten uit de commerciële exploitatie van de reclame-installaties die na de in bijlage 10 vastgestelde vervaldata behouden bleven, ook staatsmiddelen zouden kunnen vormen, omdat de Staat die installaties zelf zou kunnen exploiteren. (28) Het argument dat de reclame-inkomsten staatsmiddelen vormen, lijkt op het eerste gezicht echter moeilijk aanvaardbaar, omdat die reclame-inkomsten voortkomen uit particuliere contracten tussen JCD en haar klanten, waarin de Staat helemaal niet tussenkomt. Het is dus a priori uitgesloten dat die reclame-inkomsten een overdracht van staatsmiddelen kunnen vormen. Selectief economisch voordeel (29) Een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is een economisch voordeel dat een onderneming onder normale marktvoorwaarden, d.w.z. zonder tussenkomst van de Staat, niet zou hebben verkregen (65). Slechts het effect van de maatregel op de onderneming is relevant, niet de reden voor of de doelstelling van de tussenkomst van de Staat (66). Als de financiële situatie van de onderneming verbeterd is als gevolg van de tussenkomst van de Staat, is er sprake van een voordeel, alsook wanneer die tussenkomst een verlichting betekent van kosten die normaal gesproken ten laste van de eigen financiële middelen van de onderneming zouden zijn gekomen, en daardoor verhinderde dat de op de markt aanwezige krachten hun normale werking hadden (67). (30) Om als selectief in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU te worden aangemerkt, moet een overheidsmaatregel „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” begunstigen. Bijgevolg vallen slechts de maatregelen die ondernemingen op een selectieve manier begunstigen, onder het begrip steun. (31) In casu heeft JCD sinds 1999 en volgens het verstrijken van de vergunningen op grond van het contract van 1984 de exploitatie van reclame-installaties op het grondgebied van de Stad Brussel voortgezet, zonder daarvoor retributies of belastingen te betalen, terwijl die installaties volgens het contract van 1999 hadden moeten worden weggehaald en de exploitatie van reclame-installaties uit hoofde van het contract van 1999 onder bezwarende titel plaatsvond. (32) De Belgische autoriteiten erkennen dat JCD globaal genomen een economisch voordeel heeft genoten, maar uitsluitend vanwege een onevenwichtigheid tussen het aantal vroegtijdig (d.w.z. vóór hun vervaldatum) weggehaalde installaties en het aantal installaties dat na de in bijlage 10 vastgestelde vervaldata behouden bleef. Volgens hen heeft JCD enerzijds afstand gedaan van een besparing op het vlak van retributies en belastingen door te aanvaarden installaties vroegtijdig weg te halen, terwijl zij anderzijds een besparing op het vlak van retributies en belastingen heeft genoten doordat installaties na de vastgestelde vervaldata behouden bleven. De Belgische autoriteiten voeren aan dat JCD, blijkens de berekening van het verschil tussen de besparingen waarvan JCD door de vroegtijdige weghalingen afstand heeft gedaan, en de aanvullende besparingen die zij heeft genoten doordat zij installaties langer kon behouden dan in bijlage 10 was gepland, tussen december 1999 en 2011 slechts een financieel voordeel van ten hoogste [90 000-1 50 000] EUR zou hebben genoten (zie onderstaande tabel). WAARDERING VAN DE AFWIJKINGEN TEN OPZICHTE VAN HET TIJDSCHEMA IN BIJLAGE 10 (EUR) Aantal 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Totaal In bijlage 10 vermelde installaties die op 3 december 2007 nog aanwezig waren (zie deurwaardersexploot van CCB) Planimeters [50-100] [50 000-1 00 000] [1 00 000-2 00 000] [1 00 000-2 00 000] [50 000-1 00 000] — — [3 00 000-4 00 000] Bushokjes [10-20] [50 000-1 00 000] [0-50 000] 48 118 [0-50 000] [0-50 000] [0-50 000] — [2 00 000-3 00 000] In bijlage 10 vermelde installaties die vroegtijdig zijn weggehaald Planimeters [10-20] [-(0-50 000)] [-(0-50 000)] [-(0-50 000)] [-(0-50 000)] — — - 50 850 Bushokjes [0-50] [-(1 00 000-2 00 000)] [-(1 00 000-2 00 000)] [-(50 000-1 00 000)] [-(0-50 000)] — — [-(3 00 000-4 00 000)] TOTAAL — [-(0-50 000)] [-(0-50 000)] [50 000-1 00 000] [50 000-1 00 000] [0-50 000] — [90 000-1 50 000] (33) Opgemerkt zij dat de berekening van de Belgische autoriteiten gebaseerd is op deurwaardersexploten van CCB van 3 december 2007 en 21 december 2009. De Belgische autoriteiten zijn van mening dat het eerste deurwaardersexploot aantoont dat de installaties die vóór de in bijlage 10 vastgestelde vervaldata waren weggehaald, in 2007 meer reclamezijden telden dan de installaties die na de in bijlage 10 vastgestelde vervaldata behouden bleven. Slechts het deurwaardersexploot van CCB van 21 december 2009 zou aantonen dat de balans naar JCD was doorgeslagen. De Belgische autoriteiten zijn van mening dat, als JCD in de uitvoering van de aanbesteding enig voordeel zou kunnen hebben genoten, dit voordeel bijgevolg slechts voor de aanslagjaren 2007 tot 2011 hoeft te worden berekend zonder risico van bevoordeling van JCD. (34) CCB is daarentegen van mening dat het aan JCD verleende economische voordeel veel significanter is, omdat zij het argument van de compensatie tussen de vroegtijdig weggehaalde installaties en de laattijdig weggehaalde installaties afwijst. (35) De Commissie is ook van oordeel dat het door de Belgische autoriteiten aangevoerde compensatiemechanisme ernstig kan worden betwijfeld. De Belgische autoriteiten hebben in de fase van het vooronderzoek immers geen enkel aanhangsel bij het contract van 1999 overgelegd, waardoor een akkoord over compensatie tussen de Stad Brussel en JCD zou worden aangetoond. (36) Het wordt niet betwist dat de vroegtijdige weghalingen hebben plaatsgevonden, maar die weghalingen hebben kennelijk in onderling overleg tussen de Stad Brussel en JCD plaatsgevonden, waarbij JCD voor elke vroegtijdig weggehaalde installatie een nieuwe installatie heeft verkocht en geplaatst (niet noodzakelijk op dezelfde plaats). Het kan niet worden uitgesloten dat JCD de vervanging van bepaalde borden vóór de vastgestelde datum heeft aanvaard om specifieke redenen die geen noodzakelijke tegenprestatie zouden impliceren. Doordat dit compensatiemechanisme, dat overigens van het contract van 1999 afwijkt, door geen enkel document wordt gestaafd, is het in elk geval niet mogelijk om a posteriori de realiteit en/of relevantie ervan echt in te schatten. Dat de Belgische autoriteiten zich voor de berekening op een deurwaardersexploot van CCB moeten baseren, lijkt er eerder op te wijzen dat niet nauwkeurig werd gecontroleerd welke installaties vroegtijdig werden weggehaald of na de in bijlage 10 vastgestelde data behouden bleven, waardoor het minder waarschijnlijk wordt dat de Stad Brussel en JCD over een compensatie daarvoor zouden hebben onderhandeld. (37) Ten slotte moet worden beklemtoond dat de referentieregeling die op reclameborden in de Stad Brussel van toepassing is, vanaf 2002 in de heffing van belastingen voorzag en dit los van het contract van 1999. De Belgische autoriteiten hebben op grond daarvan vanaf het aanslagjaar 2009 belastingen op de installaties van het contract van 1999 ingekohierd, ook al voorzag dit contract niet in een specifieke verplichting dienaangaande doch slechts in de betaling van huur. In die omstandigheden is het dus niet duidelijk of de vrijstelling van betaling van huur, gebruiksvergoedingen of retributies waarin het contract van 1984 voorzag, ook impliceert dat de betrokken installaties van de betaling van belastingen hadden moeten worden vrijgesteld. De vraag is dus of de exploitatie van die installaties niet op de nieuwe referentieregeling moet worden afgestemd. In dat geval zou JCD vanaf 2002 door de vroegtijdige weghaling van een installatie van het contract van 1984 geen enkele besparing van belastingen verliezen, omdat die belastingen in elk geval verschuldigd zouden zijn, waardoor met name het argument van een compensatie tussen de vroegtijdige en de laattijdige weghalingen geen hout zou snijden, voor zover het om de belastingen gaat. (38) Als het door de Belgische autoriteiten aangevoerde compensatiemechanisme buiten beschouwing wordt gelaten, wordt het aan JCD verleende voordeel aanzienlijk groter dan door de Belgische autoriteiten wordt aangevoerd, en zou dit minstens gelijk zijn aan alle niet betaalde huur voor en belastingen op de installaties die vanaf 1999 na de in de bijlage 10 vastgestelde vervaldata behouden bleven. CCB heeft de Commissie een gedetailleerde berekening verstrekt, waaruit zou blijken dat daarmee een bedrag van meer dan 2 miljoen EUR zou kunnen zijn gemoeid. Vervalsing van de mededinging (39) Steunmaatregelen van de Staten voor ondernemingen zijn slechts staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, als daardoor de mededinging wordt vervalst of dreigt te worden vervalst en slechts voor zover het handelsverkeer tussen de lidstaten daardoor ongunstig wordt beïnvloed. (40) Een door de Staat toegekende maatregel wordt geacht de mededinging te vervalsen of het risico daartoe in te houden wanneer daarmee de concurrentiepositie van de begunstigde onderneming ten opzichte van andere, concurrerende ondernemingen wordt versterkt (68). In de praktijk wordt een vervalsing van de mededinging dus aangenomen zodra de Staat een financieel voordeel verleent aan een onderneming in een geliberaliseerde sector waar er concurrentie is of zou kunnen zijn. (41) Omdat JCD actief is op een markt waarop verschillende ondernemingen van de sector met elkaar concurreren (de markt voor buitenreclame op klein formaat), zou de toekenning of het voordeel van steun ten gunste van één van de aanwezige spelers gevolgen kunnen hebben waardoor de mededinging tussen hen zou kunnen worden vervalst. Ongunstige beïnvloeding van