State aid - Luxembourg

Aid C 43/2002 (ex NN 75/2001) - Compensation fund for the organisation of the electricity market

Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty

(2002/C 255/05)

(Text with EEA relevance)

By means of the letter dated 5 June 2002, reproduced in the authentic language on the pages following this summary, the Commission notified Luxembourg of its decision to initiate the procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty concerning the abovementioned aid.

Interested parties may submit their comments on the aid in respect of which the Commission is initiating the procedure within one month of the date of publication of this summary and the following letter, to: European Commission Directorate-General for Competition

State aid Registry

B - 1049 Brussels Fax (32-2) 296 12 42.

These comments will be communicated to Luxembourg. Confidential treatment of the identity of the interested party submitting the comments may be requested in writing, stating the reasons for the request.

SUMMARY

Procedures

1. By letter dated 2 July 2001 (A/35387), the Luxembourg authorities notified the Commission of the compensation fund for the organisation of the electricity market pursuant to Article 88(3) of the EC Treaty. Since the notified measure had been implemented in practice as of 1 January 2001, the Commission took the view that it could not be regarded as planned aid within the meaning of Article 88(3), and entered it in the register of non-notified aid.

Description of the measure

2. According to the Luxembourg authorities, the compensation fund for the organisation of the electricity market is designed to take account of the consequences of liberalising this sector, particularly as regards the obligation on electricity distributors in Luxembourg to purchase electricity produced using renewable sources of energy or combined heat and power (referred to hereinafter as "green electricity"). The fund is governed by the Grand-Ducal Regulation of 22 May 2001(1) but has been operational since January 2001.

3. The Grand-Ducal Regulation of 30 May 1994 requires Cegedel, the general concessionary for the Luxembourg electricity network, to purchase green electricity. Article 1 provides for the quantities of electricity autoproduced from renewable sources or combined heat and power to be taken over by the Grand Duchy, at the request of the autoproducer, on behalf of the public network. Under the Grand-Ducal Regulation of 30 May 1994, the prices for this electricity produced in an environmentally friendly manner are also higher than those for electricity produced by conventional means.

4. Under the Law of 24 July 2000 on liberalisation of the electricity market, the legal obligations incumbent on Cegedel, including those on environmental protection provided for in the Grand-Ducal Regulation of 30 May 1994, apply to all electricity distributors. However, only Cegedel actually distributes green electricity via its network, in spite of the presence of other distributors. This reflects the decision of green electricity producers to deal with Cegedel rather than with other distributors.

5. Accordingly, the compensation fund's objective is to ensure that obligations relating to the distribution of green electricity via their networks apply equally to all Luxembourg electricity distributors. To that end, the latter have been authorised to collect a contribution to the compensation fund from final consumers of electricity. This contribution, which is proportional to the amount of electricity consumed, enables the surplus cost resulting from the obligation to purchase green electricity to be divided between all final consumers. For 2001, the amount of the contribution was set at EUR 0,273 per kWh. It should be noted that the arrangements for calculating and setting the level of the contribution ensure that revenue from the fund does not exceed the surplus cost associated with the purchase of green electricity by distributors.

6. However, large electricity consumers (connected to the electricity network at a voltage in excess of 65 kV) are exempt from payment of this contribution until 2005. According to the Luxembourg authorities, this exemption applies to 48 companies. But Article 13 of the Grand-Ducal Regulation of 22 May 2001 provides for the possibility of expanding the base of final consumers liable to the contribution in the event of its being increased by more than 50 % in 2002 and 2003. In that scenario, the Minister for Energy may increase the number of persons liable to the contribution by raising the voltage threshold above which exemption is granted.

7. Revenue from the contribution is then allocated to the compensation fund. The amounts charged by distributors in credit offset the surplus costs resulting from the obligation to purchase from producers of green electricity.

Assessment of the measure

8. At this stage, the Commission takes the view that both the amounts collected by electricity distributors with a view to financing the Compensation Fund and repaid in fine to producers of green electricity and the exemptions from the contribution to the compensation fund granted to consumers connected to the electricity network at a voltage in excess of 65 kV may constitute State aid.

9. The Commission doubts whether this aid is compatible with the Community guidelines on state aid for environmental protection. Aid from the compensation fund paid to producers of green electricity does not seem to comply with the conditions laid down in points E.3.3.1 to E.3.3.4 of the guidelines. In addition, the measure does not appear to be compatible with Articles 25 and 90 of the EC Treaty in so far as the contribution to the compensation fund also concerns imported electricity and given that local electricity producers are the sole recipients of amounts allocated to the compensation fund. As regards the tax exemptions granted to large electricity consumers, the Commission takes the view at this stage that the compatibility criteria set out inter alia in points 51(1)(a), 51(1)(b) and 46 of the guidelines have not been met.

In accordance with Article 14 of Council Regulation (EC) No 659/1999, all unlawful aid can be subject to recovery from the recipient.

TEXT OF THE LETTER

"Par la présente, la Commission a l'honneur d'informer le Luxembourg qu'après avoir examiné les informations fournies par vos autorités sur la mesure citée en objet elle a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE.

Procédure

1. Par lettre E01-240 datée du 2 juillet 2001 (A/35387), les autorités luxembourgeoises ont notifié à la Commission au titre de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE le régime susmentionné. La mesure notifiée ayant cependant été mise en oeuvre dans les faits dès le 1er janvier 2001, la Commission a considéré que la mesure en question ne pouvait être considérée comme un projet d'aide au sens de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE, et l'a inscrite au registre des aides non notifiées.

2. Par lettre datée du 6 août 2001 (D/53253), la Commission a informé les autorités luxembourgeoises de cette position et a adressé une demande de renseignements complémentaires. Ces informations ont été partiellement fournies par lettre E01-323 datée du 10 août 2001 (A/36545). Une nouvelle demande de renseignements a été envoyée par la Commission le 18 septembre 2001 (D/53796).

3. Les autorités luxembourgeoises ont par lettre 0395-E01 sollicité une demande de délai supplémentaire le 11 octobre 2001 (A/37938). Cette demande a été acceptée par lettre datée du 22 octobre 2001 (D/54359). Par lettre datée du 29 novembre 2001, la Commission a adressé un rappel (D/54951) ainsi qu'une nouvelle demande de renseignements complémentaires.

4. Par télécopie datée du 3 décembre 2001 (A/39607), les autorités luxembourgeoises ont informé la Commission qu'elles considéraient que le dispositif en cause ne constituait pas une aide d'État, et que leur notification précitée du 2 juillet 2001 était donc sans objet.

5. Par lettre datée du 8 janvier 2002 (D/50018), la Commission a informé les autorités luxembourgeoises qu'elle ne partageait pas leurs conclusions quant à l'absence d'aide et les a informées de son intention d'ouvrir la procédure formelle d'examen prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traite CE.

Description détaillée de la mesure

6. Le fonds de compensation dans le cadre de l'organisation du marché de l'électricité (le fonds) a pour objectif, selon les autorités luxembourgeoises, de prendre en compte les conséquences de la libéralisation de ce secteur, notamment en ce qui concerne l'obligation d'achat d'électricité produite à partir d'énergies renouvelables ou par cogénération (électricité verte) incombant aux distributeurs d'électricité grand-ducaux. Ce fonds est régi par le règlement grand-ducal du 22 mai 2001(2) concernant l'introduction d'un fonds de compensation dans le cadre de l'organisation du marché de l'électricité, mais a été opérationnel dans les faits dès janvier 2001.

7. Le règlement grand-ducal du 30 mai 1994(3) concernant la production d'énergie électrique basée sur les énergies renouvelables ou sur la cogénération impose à Cegedel, qui à l'époque était le seul concessionnaire général du réseau électrique luxembourgeois, une obligation d'achat d'électricité verte. L'article 1er du règlement grand-ducal prévoit que les 'quantités d'électricité disponibles en provenance de l'autoproduction basée sur les énergies renouvelables ou sur la cogénération sont, à la demande de l'autoproducteur, reprises par l'État grand-ducal pour le compte du réseau public'. Les prix de cette électricité produite à partir de procédés respectueux de l'environnement sont également fixés dans le règlement grand-ducal du 30 mai 1994 à un niveau supérieur à celui de l'électricité produite de façon conventionnelle.

8. La loi du 24 juillet 2000(4) relative à la libéralisation du marché de l'électricité prévoit que les obligations légales qui pesaient sur Cegedel s'appliquent désormais à l'ensemble des distributeurs d'électricité. Cependant, seul Cegedel reprend effectivement de l'électricité 'verte' sur son réseau, et ce malgré la présence d'autres distributeurs. Ce fait découle du choix des producteurs d'électricité verte de s'adresser à Cegedel plutôt qu'à d'autres distributeurs.

9. L'objectif du fonds de compensation est de répartir de façon équitable entre les distributeurs d'électricité luxembourgeois les frais supplémentaires liés aux obligations de reprise sur le réseau d'électricité verte et in fine entre les consommateurs finals, les coûts devant être répartis sur tous les clients du distributeur (article 15 du règlement grand-ducal du 22 mai 2001). Les autorités luxembourgeoises considèrent que l'obligation pour les distributeurs de reprendre sur leur réseau de l'électricité verte est une obligation de service public.

10. Chaque distributeur d'électricité luxembourgeois est autorisé à percevoir une contribution au fonds de compensation auprès de ses clients finals (article 21 du règlement grand-ducal du 22 mai 2001). Cette contribution, qui est proportionnelle au montant d'électricité consommée, permet de répartir sur l'ensemble des consommateurs finals d'électricité le surcoût lié à l'obligation d'achat d'électricité verte. Pour l'année 2001, le montant de la contribution a été fixé à 0,273 centime d'euro par kWh. Il est à noter que les modalités de calcul et d'établissement de la contribution aboutissent à ce que les recettes du fonds ne dépassent pas le surcoût lié à l'achat d'électricité verte par les distributeurs. En effet, le montant de la contribution au fonds de compensation est calculé sur la base des achats d'électricité verte réalisés par les distributeurs. Si le montant des achats d'électricité verte par les distributeurs diminue, la contribution au fonds sera ajustée à la baisse; si ce montant augmente, la contribution sera ajustée à la hausse.

11. Jusqu'au 31 décembre 2005, les grands consommateurs d'électricité (définis comme les entreprises raccordées au réseau électrique à une tension supérieure à 65 kV) sont cependant exonérés du paiement de cette contribution. Selon les autorités luxembourgeoises 48 entreprises seraient concernées par cette exonération. L'article 13 du règlement grand-ducal du 22 mai 2001 prévoit toutefois la possibilité d'élargir la base des consommateurs finals soumis à la contribution dans l'hypothèse où cette dernière viendrait à augmenter de plus de 50 % durant les exercices 2002 et 2003. Dans cette hypothèse, le ministre de l'Énergie pourra élargir le nombre d'assujettis à la contribution au fonds de compensation en augmentant le seuil de la tension de raccordement au-delà duquel l'exemption est accordée.

12. L'institut luxembourgeois de régulation (le régulateur) qui administre le fonds de compensation détermine pour chaque distributeur, sur la base d'une formule de calcul détaillée figurant dans le règlement grand-ducal du 22 mai 2001, s'il doit verser de l'argent (le revenu des contributions) au fonds de compensation ou si au contraire il est en position de créancier vis-à-vis du fonds. Les créanciers vis-à-vis du fonds sont les distributeurs ayant repris de l'électricité verte sur leur réseau, les débiteurs étant ceux n'ayant pas repris d'électricité verte sur leur réseau. Le régulateur reverse alors les sommes collectées auprès des distributeurs débiteurs via le fonds aux distributeurs créanciers.

13. Les sommes perçues par les distributeurs créanciers permettent de compenser les surcoûts liés à leur obligation d'achat auprès des producteurs d'électricité verte. Ainsi, le mécanisme assure que les consommateurs finals, à l'exception des grands consommateurs, payent les frais supplémentaires que les distributeurs encourent en reprenant sur leur réseau l'électricité verte à un prix élevé.

Appréciation de la mesure

14. Pour être qualifiée d'aide au titre de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE une mesure doit remplir cumulativement les quatre critères suivants.

15. En premier lieu la mesure doit procurer un avantage. La Commission estime que le système semble procurer des avantages à deux niveaux. Premièrement, les producteurs d'électricité verte bénéficient d'un avantage dans la mesure où le produit du fonds de compensation leur est in fine entièrement versé. En effet, les distributeurs d'électricité ne tirent aucun avantage du système instauré par le fonds de compensation dans la mesure où ils n'agissent qu'en tant qu'intermédiaire dans la distribution des sommes collectées par le fonds. Les sommes en provenance du fonds transitant par les distributeurs, ne font que strictement compenser le surcoût lié à l'achat d'électricité verte (point 10). Ainsi, Cegedel, le principal distributeur achetant de l'électricité verte et recevant à ce titre une stricte compensation de la part du fonds ne verra pas sa situation renforcée par rapport aux autres distributeurs qui ne reprennent pas d'électricité verte sur leur réseau. Par ailleurs il n'y a pas de différence objective entre un système où pour des raisons pratiques les sommes en provenance du fonds transitent par les distributeurs et un système dans lequel les sommes en provenance du fonds seraient directement versées aux producteurs d'électricité verte. Enfin, l'exonération en faveur des entreprises grandes consommatrices d'électricité (raccordées au réseau à une tension supérieure à 65 kV) leur confère un avantage par rapport aux entreprises devant contribuer au fonds de compensation.

16. En second lieu, l'avantage doit être fourni au moyen de ressources d'État. En ce qui concerne les producteurs d'électricité verte, dans la mesure où ils bénéficient in fine des sommes allouées au fonds de compensation, et que ce dernier a été établi par l'État et est alimenté par un système de contributions obligatoires, on peut considérer que le critère des ressources d'État est rempli. En ce qui concerne les entreprises grandes consommatrices d'électricité exonérées de la contribution obligatoire au fonds, l'exonération dont elles bénéficient est octroyée au moyen de ressources de l'État.

17. En troisième lieu, la mesure doit affecter les échanges. L'obtention d'un avantage par les producteurs d'électricité verte est de nature à perturber le marché intracommunautaire de l'électricité, qui a été ouvert suite à l'entrée en vigueur de la directive 96/92/CE(5). En ce qui concerne les entreprises bénéficiant de l'exonération de la contribution au fonds de compensation, ces entreprises étant actives dans divers secteurs de l'économie, selon l'approche constante de la Commission une affectation des échanges ne peut être exclue.

18. Enfin, la mesure doit en quatrième lieu être sélective en ce qu'elle favorise seulement certaines entreprises ou certaines activités. En l'espèce, les producteurs d'électricité verte sont les seuls à bénéficier des sommes en provenance du fonds, ce qui exclut donc les autres producteurs d'électricité. De même, seules les entreprises raccordées à une tension supérieure à 65 kV au réseau d'électricité bénéficient de l'exonération, et donc toutes les entreprises raccordées à une tension inférieure sont exclues du bénéfice de l'exonération.

19. À ce stade, la Commission estime que la mesure en question est donc susceptible de procurer des aides tant aux entreprises exonérées de la contribution au fonds de compensation, qu'aux producteurs d'électricité verte.

20. Il convient de souligner qu'en ce qui concerne les producteurs d'électricité verte cette situation ne prévalait pas avant l'instauration du fonds de compensation par le règlement grand-ducal du 22 mai 2001. En effet, en l'absence du fonds de compensation, les obligations d'achat d'électricité verte qui pesaient sur Cegedel au titre du règlement grand-ducal du 30 mai 1994 ne pouvaient être considérées comme des aides dans la mesure où aucune ressource d'État n'était impliquée(6), Cegedel étant une entreprise privée au sens de la directive 80/723/CEE sur la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques(7). Avec l'introduction du fonds de compensation la situation a changé puisque les montants dont dispose le fonds sont considérés comme des ressources d'État.

21. Étant donné que la mesure semble constituer une aide, il convient d'envisager sa compatibilité à la lumière des dispositions applicables en la matière, en l'occurrence l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement(8) (l'encadrement).

Aides en faveur de la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables ou par cogénération

22. Aucune des possibilités prévues par l'encadrement ne semble remplie à ce stade:

- le système ne garantit pas que les aides en faveur des producteurs soient limitées aux surcoûts entre le prix de production et le prix de marché de l'énergie en cause. En effet, le point E.3.3.1 option 1 de l'encadrement prévoit que les éventuelles aides au fonctionnement visant à compenser les surcoûts ne pourront être accordées que pour assurer l'amortissement des installations. L'énergie supplémentaire produite après l'amortissement des installations ne peut bénéficier d'aucun support. Le système tel que prévu par le fonds de compensation ne prévoit aucune limite dans le temps de la compensation et ne tient pas compte du degré d'amortissement des installations des producteurs d'électricité verte. En outre, toujours en application du point E.3.3.1 option 1 de l'encadrement, le montant des aides au fonctionnement reçues par chaque producteur au titre de la compensation du surcoût doit normalement prendre en compte les éventuelles aides à l'investissement versées aux producteurs en cause pour la réalisation de leurs installations. En l'occurrence, la Commission ne peut écarter que certains producteurs d'électricité verte bénéficiant du mécanisme du fonds de compensation aient également bénéficié d'aides à l'investissement dans le cadre du régime d'aide luxembourgeois de la prime d'encouragement écologique(9),

- le système ne fait pas recours à des mécanismes de marché tels que par exemple les certificats verts ou les systèmes d'appel d'offre (point E.3.3.2 option 2 de l'encadrement),

- les aides au fonctionnement reçues par les producteurs ne sont pas calculées sur la base des coûts externes évités (point E.3.3.3 option 3 de l'encadrement),

- les aides au fonctionnement perçues par les producteurs ne sont pas limitées à cinq ans, ne sont pas dégressives, et leur intensité n'est pas limitée à 50 % des surcoûts (point E.3.3.4 option 4 de l'encadrement).

23. Enfin, la Commission s'interroge sur la compatibilité de la mesure sous examen avec les articles 25 et 90 du traité CE, dans la mesure ou le règlement grand-ducal ne prévoit pas d'exonération de la contribution au fonds de compensation en ce qui concerne l'électricité importée, qui représente d'ailleurs plus de 80 % de la consommation nationale luxembourgeoise, et qu'aucune taxation de l'énergie exportée n'est prévue. En effet, selon une jurisprudence constante de la Cour, les prélèvements destinés à financer une aide bénéficiant uniquement à des producteurs nationaux ne peuvent grever les importations. Il y a également lieu de rappeler qu'une aide d'État ne saurait être autorisée si elle enfreint d'autres dispositions du traité(10). Par ailleurs dans son arrêt France contre Commission du 25 juin 1970(11) la Cour a précisé que 'lorsqu'une aide est financée par une imposition frappant certaines entreprises ou certaines productions, la Commission est tenue d'examiner, non seulement si son mode de fonctionnement est conforme à l'article 95 du traité (devenu article 90 du traité CE), mais encore si, combiné avec l'aide qu'il alimente, il est compatible avec les exigences des articles 92 et 93 (devenus articles 87 et 88 du traité CE)'.

Entreprises exonérées du paiement de la contribution au fonds de compensation

24. À ce stade, la Commission constate que les critères de compatibilité ne semblent pas être remplis dans la mesure où:

- les entreprises bénéficiaires de l'exonération ne se sont pas engagées à atteindre des objectifs de protection de l'environnement [point 51.1 a) de l'encadrement],

- les entreprises bénéficiaires de l'exonération ne sont pas obligées de payer une partie significative de la taxe [point 51.1 b), deuxième tiret, de l'encadrement],

- les exonérations, dont la durée peut atteindre cinq ans, ne sont pas dégressives au sens de l'encadrement et leur intensité n'est pas limitée à 50 % (point 46 de l'encadrement). La dégressivité prévue par l'article 13 du règlement grand-ducal du 22 mai 2001 concerne uniquement les années 2002 et 2003 et demeure tout à fait incertaine et en tout état de cause pourrait ne pas concerner la totalité des consommateurs exonérés.

25. La Commission exprime donc ses doutes quant à la compatibilité de la mesure avec le marché commun.

26. Compte tenu des considérations qui précédent, la Commission invite le Luxembourg, dans le cadre de la procédure de l'article 88, paragraphe 2, du traité CE, à présenter ses observations et à fournir toute information utile pour l'évaluation de la mesure dans un délai d'un mois à compter de la date de réception de la présente. Elle invite vos autorités à transmettre immédiatement une copie de cette lettre aux bénéficiaires potentiels de l'aide.

27. La Commission rappelle au Luxembourg l'effet suspensif de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE et se réfère à l'article 14 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil qui prévoit que toute aide illégale pourra faire l'objet d'une récupération auprès de son bénéficiaire."

(1) Luxembourg Official Gazette A No 70, 19.6.2001, p. 1407.

(2) Mémorial A n° 70 du 19.6.2001, p. 1407.

(3) Mémorial A n° 62 du 12.7.1994, p. 1140.

(4) Mémorial A n° 79 du 21.8.2000, p. 1896.

(5) Directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité (JO L 27 du 30.1.1997, p. 20).

(6) Affaire C-379/98, PreußenElektra AG contre Schleswag AG.

(7) JO L 195 du 29.7.1980.

(8) JO C 37 du 3.2.2001, p. 3.

(9) N 842/2000, JO C 5 du 8.1.2002, p. 5.

(10) Voir notamment affaire 74/76.

(11) Affaire 47/69, Recueil, p. 487, point 14.