State aid - France

Aid C 42/2002 (ex N 286/2002) - Compensation for losses sustained by French airlines between 15 and 19 September 2001

Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty

(2002/C 170/04)

(Text with EEA relevance)

By means of the letter dated 5 June 2002, reproduced in the authentic language on the pages following this summary, the Commission notified France of its decision to initiate the procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty concerning the abovementioned aid.

Interested parties may submit their comments on the aid in respect of which the Commission is initiating the procedure within one month of the date of publication of this summary and the following letter, to: European Commission Directorate-General for Energy and Transport

Directorate A - Unit A2

B - 1049 Brussels Fax (32-2) 296 41 04.

These comments will be communicated to France. Confidential treatment of the identity of the interested party submitting the comments may be requested in writing, stating the reasons for the request.

SUMMARY

1. Procedure

In accordance with Article 88(3) of the EC Treaty, the Permanent Representation of France to the European Union notified the European Commission, by fax of 11 April 2002, registered on 12 April 2002 (TREN (2002) A/56617), of a scheme to compensate losses in the airline industry for the period beginning 15 September 2001.

The scheme has been registered as notified aid (N 286/2002).

2. Brief description of the measure

As a result of the terrorist attacks in the United States on 11 September 2001, some airspace was closed for several days, notably that of the United States. During this period, airlines had to cancel flights using the airspace concerned. They also suffered losses owing to disruption of other traffic and the fact that some passengers were unable to complete their journeys.

For France, the scheme to compensate for losses sustained from 11 to 14 September 2001 was approved by the Commission(1). The decision was taken under Article 87(2)(b) of the Treaty and the criteria laid down in the Commission communication of 10 October 2001(2). The budget authorised for France was EUR 54,9 million.

The new notification extends the period during which the scheme applies beyond 14 September:

- for scheduled airlines and charter companies, the new period would run from 15 to 19 September 2001; for business airlines it would run until 30 September 2001,

- it is intended to cover operating losses sustained by the companies concerned and directly linked to the restrictions on access to US air space imposed as a result of the attacks on 11 September 2001,

- this would be under the budget of FRF 360 million (approximately EUR 54,9 million) initially authorised.

3. Evaluation of the aid content of the measures in question

The compensation to be paid by France constitutes State aid since it uses State resources, gives an advantage to certain air transport operators, affects trade between Member States and is liable to affect competition.

Under Article 87(2)(b) of the EC Treaty "aid to make good the damage caused by natural disasters or exceptional occurrences" is compatible with the common market. In its communication of 10 October 2001, the Commission considers that the events of 11 September 2001 can be described as exceptional occurrences within the meaning of this Article.

The Commission has doubts as to the compatibility of the measure notified with the policy it established in its communication of 10 October 2001 because, even if the scheme is not discriminatory:

- the period covered by the notification exceeds the four days accepted by the Commission, and therefore concerns a period during which air traffic was no longer interrupted,

- the maximum amount of compensation which could be paid to any French airline, 5/365ths of their annual turnover, would be added to the ceiling of 4/365ths laid down in the Commission communication and authorised by the Decision of 30 January 2002.

In view of the above, the Commission has serious doubts as to the nature of the measures in question and their compatibility with the Treaty rules on State aid.

In accordance with Article 14 of Council Regulation (EC) No 659/1999, all unlawful aid may be subject to recovery from the beneficiary.

TEXT OF THE LETTER

"Par la présente, la Commission a l'honneur d'informer la France qu'après avoir examiné les informations fournies par vos autorités sur la mesure citée en objet, elle a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE.

1. Procédure

1. Conformément à l'article 88, paragraphe 3 du traité CE, la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne a, par une télécopie du 11 avril 2002, enregistrée le 12 avril 2002 sous le numéro TREN (2002) A/56617, informé la Commission d'un dispositif de compensation de pertes dans le secteur aérien pour la période commençant le 15 septembre 2001.

2. Ce régime a été enregistré comme aide notifiée sous le numéro N 286/2002.

2. Description de l'aide

Contexte

3. Du fait des attaques terroristes survenues aux États-Unis d'Amérique le 11 septembre 2001, certaines parties de l'espace aérien ont été fermées pendant plusieurs jours. Ceci a été particulièrement le cas de l'espace aérien des États-Unis, totalement interdit du 11 au 14 septembre 2001, et qui n'a été réouvert progressivement à la navigation qu'à compter du 15 septembre 2001.

D'autres États ont pu avoir été amenés à prendre des mesures similaires sur tout ou partie de leur territoire.

4. De ce fait, et durant cette période initiale, les compagnies aériennes ont dû annuler les vols utilisant l'espace aérien concerné. De la même façon, elles ont subi des pertes du fait des perturbations connues par le reste du trafic ou par l'impossibilité de réaliser l'acheminement complet de certains passagers.

5. Du fait de l'ampleur et de la soudaineté de ces événements et des coûts qu'ils ont engendrés pour les compagnies aériennes, les États membres ont été amenés à envisager des dispositifs exceptionnels de compensation.

6. S'agissant de la France, le régime prévoyant de telles compensations pour les pertes subies du 11 au 14 septembre 2001 a fait l'objet d'une décision positive de la Commission(3). Cette décision a été prise sur la base de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité et de ses critères d'applicabilité établis au cas présent dans la communication du 10 octobre 2001(4). Le budget autorisé à ce titre pour la France était de 54,9 millions d'euros.

Nouveau régime notifié par la France

7. La notification, objet de la présente décision, prévoit l'extension du régime approuvé pour la période s'achevant le 14 septembre 2001. Pour les compagnies régulières et de charters, la nouvelle période irait du 15 au 19 septembre 2001; en ce qui concerne les compagnies d'aviation d'affaires, elle se prolongerait jusqu'au 30 septembre 2001.

8. Les autorités françaises considèrent, à l'appui de leur notification, que la fermeture de l'espace aérien des États-Unis a eu des conséquences directes sur les compagnies aériennes au-delà du 14 septembre 2001, puisque ce ne serait qu'à compter du 20 septembre qu'elles auraient pu, pour les compagnies régulières, remettre en oeuvre un programme stabilisé de vols, ce en respectant les nouvelles mesures de sûreté imposées par les autorités américaines pour pénétrer dans leur espace aérien. Des restrictions similaires auraient affecté les compagnies d'affaires jusqu'à la fin septembre de 2001.

9. Les autorités françaises ont précisé, au point 2.1 de la notification, que le présent régime ne modifiait pas la dotation budgétaire de 54,9 millions d'euros approuvée dans la décision N 806/2001 de la Commission.

10. Les compagnies aériennes éligibles sont les transporteurs aériens détenant une licence d'exploitation de transporteur aérien ou un agrément de transport aérien, délivré par les autorités françaises et en cours de validité au 11 septembre 2001. Pour être indemnisables, les pertes d'exploitation subies par les compagnies aériennes doivent être directement liées aux restrictions d'accès de l'espace aérien des États-Unis, à la suite des attentats du 11 septembre 2001, sur la période du 15 au 19 septembre 2001(5) et doivent être liées:

- à l'impossibilité pour une compagnie aérienne d'effectuer un vol en raison des restrictions imposées par les États-Unis, ou

- aux perturbations qui en ont découlé pour l'exploitation des autres vols de cette compagnie ou d'autres compagnies, ou

- à l'impossibilité pour certains passagers d'autres vols de cette compagnie ou d'autres compagnies, d'être acheminés sur la totalité de leur trajet.

11. En revanche, les pertes résultant de l'annulation d'un vol à l'initiative propre de la compagnie, ou de l'annulation par des passagers de leur voyage pour des raisons personnelles, ne sont pas considérées comme des faits indemnisables.

12. Seules les activités liées au transport public de passagers ou de fret pourront entrer dans le champ de la compensation. Les pertes concernant d'autres activités de l'entreprise, telles que notamment la maintenance ou la fourniture de prestations de bord, ne sont pas éligibles à cette mesure.

13. La compensation maximale sera calculée en prenant en compte les lignes ou réseaux de la compagnie sur lesquels des pertes d'exploitation subies sont susceptibles d'être indemnisées. La perte de chiffre d'affaires indemnisable par le régime pourra cependant concerner l'ensemble du réseau des compagnies aériennes, tant en Amérique du Nord, qu'en Europe, ou dans d'autres parties du monde.

14. Pour ces lignes ou réseaux, le calcul tiendra compte:

- des pertes de chiffre d'affaires enregistrées au cours de la période du 15 au 19 septembre 2001(6) par rapport à la situation qui aurait pu être considérée comme normale si les événements du 11 septembre 2001 n'étaient pas survenus; la perte de chiffre d'affaires sera calculée en comparant le trafic enregistré par chaque compagnie durant les cinq journées en cause avec celui enregistré par la même compagnie au cours des cinq journées équivalentes de la première semaine de septembre corrigé par l'évolution constatée lors des périodes correspondantes de l'année 2000,

- des coûts qui auraient dû être supportés si l'activité n'avait pas été affectée par les événements du 11 septembre 2001, et qui ont été évités,

- des surcoûts d'exploitation que les compagnies ont dû supporter en raison de la suspension de leur activité, et qui ne sont pas couverts par les assurances.

15. Le montant de la compensation maximale ne peut être supérieur au cinq trois cent soixante cinquièmes du chiffre d'affaires de l'entreprise.

16. Les autorités françaises ont précisé avoir consulté l'ensemble des compagnies aériennes éligibles. À l'issue de ce processus, elles ont prévu d'octroyer des compensations à huit compagnies françaises communautaires pour un montant total d'environ 20,96 millions d'euros(7)(8). Elles ont également précisé envisager des compensations pour des compagnies françaises extra-communautaires, basées en Polynésie française(9), ce au cas où les aides individuelles ainsi envisagées pour les compagnies communautaires seraient acceptées par la Commission.

17. La France a indiqué à la Commission que ces informations détaillées par bénéficiaire envisagé lui ont été transmises afin de permettre un examen cas par cas; les autorités françaises considèrent cette approche comme celle définie par le Conseil des ministres 'Transports' le 16 octobre 2001(10) pour l'appréciation des indemnisations au-delà du 14 septembre 2001.

3. Appréciation de l'aide

Existence d'une aide

18. En vertu de l'article 87, paragraphe 1, du traité, sauf dérogations contraires, toute aide accordée par un État membre ou au moyen de ressources d'un État membre qui fausse ou qui menace de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions est incompatible avec le marché commun.

19. Les subventions aux compagnies aériennes constituent une allocation de ressources d'État en leur faveur et représentent donc pour elles un avantage économique certain.

20. Cette mesure visant le transport aérien est sélective par nature.

21. Dans le cadre d'un marché aérien libéralisé depuis l'entrée en vigueur du troisième paquet le 1er janvier 1993(11), les compagnies aériennes d'un État membre se trouvent en situation de concurrence avec d'autres compagnies relevant d'autres États membres. Les subventions prévues en leur faveur, et l'avantage qu'elles en retirent, affectent les échanges entre les États et sont susceptibles d'affecter la concurrence.

22. Ces mesures, constitutives d'aide d'État, ne sont compatibles avec le traité que si elles sont réputées compatibles avec l'une des dérogations prévues.

Base légale pour l'appréciation de l'aide

23. En vertu de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité CE, sont compatibles avec le marché commun: 'les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires'. Dans sa communication du 10 octobre 2001(12), la Commission considère que les événements du 11 septembre 2001 peuvent être qualifiés d'événements extraordinaires au sens de l'article 87.2.b) du traité.

24. Au point 35 de la communication, la Commission explique les conditions qu'elle estime nécessaires pour considérer que les compensations liées à ces événements respectent les conditions de l'article 87.2.b du traité CE:

La Commission est d'avis que le coût découlant directement de la fermeture de l'espace aérien américain du 11 au 14 septembre 2001, est une conséquence directe des événements du 11 septembre 2001. Il peut en conséquence faire l'objet, de la part des États membres, d'une compensation au titre des dispositions de l'article 87.2.b) du traité dans la mesure où les conditions suivantes sont respectées:

- la compensation est versée de manière non discriminatoire à toutes les compagnies aériennes d'un même État membre,

- elle concerne les seuls coûts constatés au cours des journées des 11 au 14 septembre 2001 à la suite de l'interruption du trafic aérien décidée par les autorités américaines,

- le montant de la compensation est calculé de manière précise et objective en comparant le trafic enregistré par chaque compagnie aérienne au cours des quatre journées en cause avec celui enregistré par la même compagnie au cours de la semaine précédente corrigé par l'évolution constatée lors de la période correspondante de l'année 2000. Le montant maximal de la compensation, qui doit en particulier tenir compte à la fois des coûts supportés et des coûts évités, est égal à la perte de recettes dûment constatée durant ces quatre jours. Il ne peut être bien entendu qu'inférieur au quatre-trois cent soixante cinquième du chiffre d'affaires de la compagnie.

Compatibilité au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité CE

25. Si le régime notifié est clairement non discriminatoire, dans la mesure où tous les transporteurs aériens, titulaires d'une licence de transport public délivrée par l'État membre, seraient éligibles, il a pour objectif de compenser les pertes pour des périodes allant, selon le type de compagnies, jusqu'au 19 septembre 2001 pour les compagnies régulières, et jusqu'au 30 septembre 2001 pour les compagnies d'affaires. Il dépasse donc clairement le cadre prévu par la Commission dans sa communication à la période du 11 au 14 septembre 2001 et limité aux pertes directement liées à la fermeture de l'espace aérien et déjà approuvées, subies durant cette période.

26. Si la Commission a déjà reconnu au point 35 de sa communication le caractère d''événement extraordinaire' de la fermeture de l'espace aérien des États-Unis du 11 au 14 septembre 2001 et la compatibilité des compensations des pertes découlant de cette fermeture, elle n'a par contre pas accepté de considérer comme tel d'autres dommages ayant des liens indirects avec ladite fermeture. C'est notamment le cas des pertes subies par les compagnies aériennes après la réouverture de l'espace aérien le 15 septembre.

27. La Commission a expliqué dans sa communication que les pertes indemnisables devaient être 'constatés ... à la suite de l'interruption du trafic décidé ...'. Or, les autorités françaises détaillent, dans leur notification, les mesures de sûreté supplémentaires imposées par les autorités américaines, telles que fouille des bagages de soute à l'enregistrement, surveillance rapprochée des aéronefs, inspection et filtrage des personnels et la vérification que ces autorités entendaient pratiquer de la mise en oeuvre des mesures, et précisent que: 'Les délais de mise en oeuvre de ces mesures n'ont pas permis aux compagnies de reprendre dès le 15 septembre la totalité de leurs vols.'

28. Les autorités françaises reconnaissent donc que la situation, après le 14 septembre, n'était plus caractérisée par une interruption du trafic mais bien par une exploitation plus contraignante des lignes aériennes au regard des mesures de sûreté. De tels surcoûts, s'ils ne sont pas fréquents, ne peuvent cependant pas être considérés comme événements extraordinaires au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité. Des surcoûts ou contraintes d'exploitation semblables sont survenus ou subsistent lors d'interdiction de survol de certaines zones géographiques du fait de conflits, par exemple dans les Balkans, ou pour la desserte aérienne vers des pays présentant un risque politique spécifique, cela sans que pour autant une aide quelconque puisse être envisagée à ce titre.

29. Ainsi, la Commission ne peut considérer que les conséquences indirectes des attentats du 11 septembre, telles que des difficultés pour l'exploitation de lignes aériennes à compter du 15 septembre, soient placées sur le même plan que leurs conséquences directes, c'est à dire la fermeture complète de certaines parties de l'espace aérien jusqu'au 14 septembre, et donc l'impossibilité d'exploiter les lignes aériennes les utilisant. Les conséquences indirectes des attentats se sont fait sentir, et restent encore à ce jour sensibles, dans de nombreux secteurs de l'économie mondiale, et ce de manière plus ou moins prolongée, mais, à l'image de toute autre crise économique ou politique, ces difficultés, pour pénalisantes qu'elles soient, ne sauraient revêtir le caractère d'événements extraordinaires.

30. La Commission émet donc les doutes les plus sérieux quant à la conformité d'une telle mesure avec le traité, eu égard non seulement au dépassement de la période prévue au point 35 de la communication mais également et surtout à l'absence d'événement extraordinaire et au changement de nature de la perte indemnisable que cette extension de durée génère.

31. Certes, le mode de calcul, présenté par la France, des pertes d'exploitation pouvant faire l'objet d'une indemnisation se rapproche de celui établi par la Commission dans sa communication pour les quatre jours visés, tant pour la perte de chiffre d'affaires subie sur les jours considérés par rapport à la première semaine de septembre, que pour le correctif à établir pour tenir compte de la saisonnalité et issu de l'année 2000. En effet, la perte brute de chiffre d'affaires est diminuée des coûts évités par la compagnie du fait de l'annulation de vols; elle est par contre augmentée des coûts additionnels subis, ce sous déduction des indemnités d'assurance éventuellement perçues. Ces deux correctifs seraient, sur le principe, conformes à la position de la Commission.

32. En revanche, un plafond de cinq trois cent soixante cinquièmes de chiffre d'affaires, s'il correspond dans l'esprit à celui des quatre trois cent soixante cinquièmes défini par la Commission pour les quatre journées du 11 au 14 septembre, conduirait une compagnie donnée à pouvoir bénéficier d'une indemnisation maximale de neuf trois cent soixante cinquièmes de son chiffre d'affaires annuel. Les limites de la communication se trouveraient ainsi dépassées de manière très significative.

33. En ce qui concerne les conclusions du Conseil 'Transports' du 16 octobre 2001 auxquelles l'État membre se réfère à l'appui de sa notification, la Commission rappelle que ces conclusions n'ont qu'une valeur d'indication politique et qu'elle ne sont pas juridiquement pertinentes dans le cadre de l'examen de compatibilité des aides. De plus, si le Conseil l'invitait pour la période postérieure au 14 septembre à examiner 'cas par cas la compensation qui pourrait être accordée sur la base de critères objectifs pour contrebalancer les restrictions imposées aux compagnies aériennes européennes par le pays de destination', il envisageait lui-même, au même point 7 de ses conclusions, qu''aucune aide ou compensation ne doit entraîner de distorsions de la concurrence entre les opérateurs'. Dans le cadre de son appréciation de l'égalité de traitement entre opérateurs à laquelle la Commission doit veiller, elle note qu'aucune autre proposition similaire n'a été notifiée en faveur de leurs opérateurs aériens par les autres États membres.

34. La Commission, en conséquence de tout ce qui précède, conclut qu'il y a des doutes sérieux quant à la conformité d'une telle mesure avec le traité, tel qu'interprété dans la communication précitée. Les distorsions de la concurrence qu'elle serait susceptible de créer ainsi que l'absence de proportionnalité entre cette distorsion éventuelle et l'objectif poursuivi semblent à cet égard de nature à nécessiter un examen plus approfondi.

4. Décision

35. Compte tenu des considérations qui précèdent, la Commission émet des doutes sérieux en ce qui concerne la compatibilité de ces aides avec les règles du traité CE relatives aux aides d'État et notamment l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité CE. En vertu des articles 10 et 13 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, la Commission enjoint à la France de lui faire part de sa réponse à cette ouverture de procédure ainsi que de lui fournir, dans un délai d'un mois à compter de la réception de la présente, tous les documents, informations et données nécessaires pour mieux apprécier, le cas échéant, la compatibilité des mesures envisagées.

36. En particulier, il s'agit, à ce stade, des documents et explications supplémentaires relatifs à:

a) la matérialisation des interdictions de vol ou des absences d'autorisation, qui auraient été établies par les autorités des États-Unis envers les compagnies aériennes françaises à compter du 15 septembre 2001;

b) la démonstration du caractère extraordinaire des contraintes en terme de sûreté ou autres demandées par ces mêmes autorités pour permettre les vols à destination des États-Unis à compter du 15 septembre 2001.

37. À défaut, la Commission adoptera une décision sur la base des éléments dont elle dispose. Elle invite vos autorités à transmettre immédiatement une copie de cette lettre aux bénéficiaires potentiels de l'aide.

38. La Commission se réserve la possibilité de demander des renseignements additionnels après l'analyse des informations visées ci-dessus.

39. La Commission rappelle à la France l'effet suspensif de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE, et se réfère à l'article 14 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, qui prévoit que toute mesure constituant une aide d'Etat illégale et incompatible pourra faire l'objet d'une récupération auprès de son bénéficiaire."

(1) Decision N 806/2001 of 30 January 2002 (OJ C 59, 6.3.2002, p. 25).

(2) Communication from the Commission to the European Parliament and to the Council COM(2001) 574 of 10 October 2001.

(3) Décision N 806/2001 du 30 janvier 2002 (JO C 59 du 6.3.2002, p. 25).

(4) Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil COM(2001) 574 du 10 octobre 2001.

(5) Du 15 au 30 septembre 2001 pour les compagnies d'aviation d'affaires.

(6) Idem note précédente.

(7) [...].

(8) Données confidentielles.

(9) [...].

(10) Point 32.

(11) Règlements du Conseil 2407/92 et 2408/92 (JO L 240 du 24.8.1992).

(12) Voir note 4.