State aid - Germany

Aid C 26/02 (ex N 802/2001) - BMW Leipzig

Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty

(2002/C 128/07)

(Text with EEA relevance)

By means of the letter dated 3 April 2002, reproduced in the authentic language on the pages following this summary, the Commission notified Germany of its decision to initiate the procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty concerning the abovementioned aid.

Interested parties may submit their comments on the aid in respect of which the Commission is initiating the procedure within one month of the date of publication of this summary and the following letter, to: European Commission Directorate-General for Competition

Directorate H1

State Aid Registry

B - 1049 Brussels Fax (32-2) 296 12 42.

These comments will be communicated to Germany. Confidential treatment of the identity of the interested party submitting the comments may be requested in writing, stating the reasons for the request.

SUMMARY

Procedure

The German authorities notified the aid proposal to the Commission on 3 December 2001. The Commission asked for additional information by letter dated 16 January 2002, to which Germany replied on 20 February 2002.

Description

BMW AG plans to set up a new greenfield production plant for passenger cars with an eligible investment volume of around EUR 1,2 billion (net present value). The production plan of the new plant initially foresees the production of the new 3-series model. The project is expected to create approximately 2600 direct new jobs.

The total aid amounts to EUR 418,6 million (net present value) and the aid intensity amounts to 34,74 %. Leipzig in Saxony was recognised by the Commission as a regionally assisted area in the sense of Article 87(3)(a) EC. According to Germany, BMW has assessed different alternative sites and the best alternative location to Leipzig would be an investment in Kolin, Czech Republic.

Assessment

The aid is assessed under the Community framework for State aid to the motor vehicle industry. According to this framework, the Commission shall ensure that the aid granted is both necessary for the realisation of the project and proportional to the gravity of the problems.

In order to demonstrate the necessity for regional aid, the aid recipient must clearly prove that it has an economically viable alternative location for its project. Taking into account the nature of the investment as a greenfield project on a completely new site and on the basis of the documents provided by Germany, the project is considered mobile.

As regards proportionality, the Commission needs to ensure that the planned aid is in proportion to the regional problems it is intended to resolve. For that, a cost-benefit analysis (hereinafter referred to as CBA) method is used. The CBA notified by Germany indicates a cost handicap of EUR 591,4 million (net present value) for the location in Leipzig.

However, there are doubts concerning the extent of the regional handicap of Leipzig in the CBA. These doubts relate in particular to elements such as possible image risks, possible risks and difficulties as a result of an investment into a different language area, labour costs and training costs.

With regard to the change in production capacity of the group before and after the project, Germany states that the production capacity of the group amounts to 1026 million vehicles per year before the investment and to 1186 million vehicles per year after the investment.

Conclusion

The Commission has doubts in particular on the proportionality of the aid. It has therefore decided to initiate the procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty.

TEXT OF THE LETTER

"1. Die Kommission teilt Deutschland mit, dass sie nach Prüfung der von den deutschen Behörden übermittelten Auskünfte über die vorerwähnte Beihilfe beschlossen hat, gemäß Artikel 6 der Verfahrensverordnung(1) das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag zu eröffnen.

Verfahren

2. Die deutschen Behörden haben der Kommission am 3. Dezember 2001 das Beihilfevorhaben mitgeteilt. Die Kommission ersuchte mit Schreiben vom 16. Januar 2002 um zusätzliche Auskünfte, die ihr am 20. Februar 2002 erteilt wurden.

Ausführliche Beschreibung der Beihilfe

3. BMW plant die Errichtung einer völlig neuen Produktionsstätte zur Herstellung von Personenkraftwagen, wofür förderfähige Investitionen von rund 1,2 Mrd. EUR (Kapitalwert) vorgesehen sind. Der Produktionsplan des neuen Werks sieht zunächst die Herstellung von Personenkraftwagen der BMW-3er-Baureihe vor. Mittel- bis langfristig wird aber auch die Produktion anderer BMW-Modelle in diesem Werk möglich sein. Es wird mit der Schaffung von rund 2600 direkten Arbeitsplätzen gerechnet.

4. Beihilfeempfänger ist die Bayerische Motorenwerke AG (BMW AG). Laut Anmeldung beläuft sich die Gesamtbeihilfe auf 418,6 Mio. EUR (Kapitalwert). Sie soll im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe 'Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (GA)' - 30. Rahmenplan und aufgrund des Investitionszulagengesetzes 1999 gewährt werden. Die Beihilfeintensität beträgt 34,74 %.

5. Die Kommission hat Leipzig als ein Fördergebiet nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) EG-Vertrag anerkannt. Der Regionalbeihilfehöchstsatz für Leipzig, das in den ostdeutschen Ländern als eine 'strukturstärkere Region' angesehen wird, beläuft sich für Großunternehmen auf 28 %. Allerdings können auf Antrag eines Landes (hier Sachsens) und mit der Genehmigung des auf nationaler Ebene für Regionalbeihilfen zuständigen GA-Unterausschusses für große Unternehmen in diesen Regionen bis zu 35 % brutto gewährt werden. Deutschland hat erklärt, dass diese Bedingungen erfüllt sind.

Würdigung der Beihilfe

6. Gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 enthält die Entscheidung zur Eröffnung des Verfahrens eine Zusammenfassung der wesentlichen Sach- und Rechtsfragen, eine vorläufige Würdigung des Beihilfecharakters der geplanten Maßnahme durch die Kommission und Ausführungen über ihre Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt.

7. Gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

8. Die Kommission stellt fest, dass die angemeldete Beihilfe aus staatlichen Mitteln zugunsten eines einzelnen Unternehmens gewährt wird, wodurch dieses begünstigt wird, da ihm Kosten erlassen werden, die es normalerweise für die Durchführung des notifizierten Investitionsvorhabens selber tragen müsste. Der Beihilfeempfänger BMW AG ist im Übrigen ein in der Herstellung und im Verkauf von Kraftfahrzeugen tätiges Unternehmen, einer Wirtschaftstätigkeit, bei der Handel zwischen Mitgliedstaaten besteht. Deswegen fällt die fragliche Beihilfe in den Anwendungsbereich des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag.

9. Die BMW AG ist in der Kraftfahrzeugindustrie tätig. Aus diesem Grunde muss die gewährte Beihilfe nach dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen in der Kfz-Industrie gewürdigt werden(2). Nach diesem Gemeinschaftsrahmen (nachstehend 'Kfz-Gemeinschaftsrahmen') muss die Kommission gewährleisten, dass die Beihilfe sowohl für die Durchführung des Vorhabens notwendig ist als auch in einem angemessenen Verhältnis zur Schwere der regionalen Probleme steht. Beide Kriterien der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit müssen erfüllt sein, damit die Kommission eine staatliche Beihilfe im Kfz-Sektor genehmigt.

10. Gemäß Ziffer 3.2.(a) des Kfz-Gemeinschaftsrahmens muss der Beihilfeempfänger die Notwendigkeit der Regionalbeihilfe eindeutig anhand der Tatsache nachweisen können, dass er für sein Vorhaben über einen rentablen Alternativstandort verfügt. Denn von der Existenz eines solchen Standorts hängt die Standortungebundenheit des Vorhabens ab. Für ein Vorhaben, das nicht standortungebunden ist, dürfen keine Regionalbeihilfen gewährt werden.

11. Deutschland hat erklärt, dass Kolin (Tschechische Republik) für die Durchführung der Investition der günstigste Alternativstandort zu Leipzig wäre. Nach einer öffentlichen Aufforderung von BMW zur Interessensbekundung für die Ansiedlung des neuen Werks ging von rund 250 Standorten ein Erhebungsbogen mit den wichtigsten Auswahlkriterien ein. Unter den Bewerbungen wurden nach einem umfassenden Verfahren die fünf attraktivsten Standorte ([...](3), [...], Leipzig in Sachsen, Kolin in der Tschechischen Republik und [...]) ermittelt. Diese Standorte wurden über mehrere Monate eingehend untersucht und bewertet, während mit den zuständigen Behörden konkrete Ansiedlungs- und Grundstückskaufverträge ausgehandelt wurden. Schließlich wurden Leipzig als der beste Standort in Deutschland und Kolin als der beste Alternativstandort im Ausland ermittelt. Am 18. Juli 2001 entschied sich der BMW-Vorstand für Leipzig. Wegen des Charakters der Investition in einen völlig neuen Produktionsstandort ('greenfield') und auf der Grundlage der übermittelten Unterlagen (z. B. Ansiedlungsstudien, Schriftwechsel mit den tschechischen Behörden) vertritt die Kommission die Auffassung, dass das Projekt standortungebunden ist und Kolin als ein rentabler Alternativstandort in Erwägung gezogen wurde.

12. Die Kommission muss feststellen, ob alle Kosten im Zusammenhang mit den standortungebundenen Teilen des Projekts beihilfefähig sind. Deutschland gab Gesamtinvestitionskosten in Höhe von 1209,4 Mio. EUR (Kapitalwert) und beihilfefähige Investitionskosten in Höhe von 1191,4 Mio. EUR (Kapitalwert) an. Der Unterschied von 13,5 Mio. EUR erklärt sich daraus, dass nach den Förderrichtlinien des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft (Ziffer 5.2.2) die Kosten für Grundstückskäufe keine beihilfefähigen Kosten sind. Die Kommission betrachtet diese Kosten im Sinne des Kfz-Gemeinschaftsrahmens als beihilfefähig, da sie in der maßgebenden Gemeinschaftsaufgabe 'Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (GA)' - 30. Rahmenplan und in den 'Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung(4)' als beihilfefähig angesehen werden.

13. Gemäß Ziffer 3.2.(c) des Kfz-Gemeinschaftsrahmens muss sich die Kommission bei der Prüfung der standortungebundenen Teile eines Projekts davon überzeugen, dass die geplante Beihilfe in einem angemessenen Verhältnis zu den regionalen Problemen steht, die mit ihr gelöst werden sollen. Zu diesem Zweck wird eine Kosten-Nutzen-Analyse ('KNA') durchgeführt.

14. Die KNA vergleicht für die standortungebundenen Projektteile die Kosten, die das Unternehmen übernehmen muss, um sein Investitionsprojekt in dem betreffenden Gebiet durchzuführen, mit den Kosten, die es für ein gleiches Investitionsprojekt an einem Alternativstandort zu übernehmen hätte. So können die besonderen Nachteile des betreffenden Fördergebiets bestimmt werden. Die Kommission begrenzt die Regionalbeihilfegewährung entsprechend den aus der Investition in die Vergleichsanlage resultierenden regionalen Nachteilen.

15. Die Kommission stellt fest, dass Deutschland mit seiner Anmeldung eine KNA unterbreitet hat, die die beiden Standorte Leipzig und Kolin miteinander vergleicht. Gemäß Ziffer 3.2.(c) des Kfz-Gemeinschaftsrahmens werden die operationellen Nachteile für Neuansiedlungen an noch nicht erschlossenen Standorten während einer Dauer von fünf Jahren bewertet. Laut KNA beläuft sich der Kostennachteil auf 591,4 Mio. EUR (Kapitalwert) für die Ansiedlung in Leipzig. Bei einer geplanten Beihilfe von 418,6 Mio. EUR (Kapitalwert) hätte BMW immer noch 172,8 Mio. EUR zu tragen, was bedeuten könnte, dass der tatsächliche Nachteil nicht ganz so groß ist, wie er angegeben wurde. Deutschland erklärte diesbezüglich, dass das verbleibende regionale Handicap von Leipzig wegen der qualitativen, allerdings nicht quantifizierbaren Vorteile des Standortes insbesondere im Problemlösungsprozess und wegen einer höheren Flexibilität als kommerziell akzeptabel angesehen wird.

16. Im gegenwärtigen Stadium stellt die Kommission den Umfang des in der KNA angegebenen regionalen Nachteils in Frage. Ihre Zweifel betreffen insbesondere folgende Aspekte:

17. Was etwaige Imagerisiken betrifft, so vertritt Deutschland die Auffassung, dass sich der Standort auf das Markenimage und den Absatz nicht auswirken würden. Deutschland gibt allerdings zu, dass eine Investition in ein völlig neues Kraftfahrzeugwerk in einem anderen Sprachgebiet wie Kolin bestimmte andere Risiken und Schwierigkeiten mit sich bringen könnte (z. B. beim Produktionsanlauf oder der Integration von Zulieferern). Obwohl derartige Elemente schwierig zu quantifizieren sind, vertritt die Kommission die Auffassung, dass derartige Risiken und Nachteile des Standorts Kolin die Standortwahl wesentlich beeinflusst haben und deswegen bei der Berechnung des regionalen Handicaps hätten berücksichtigt werden müssen, wie es auch in bisherigen Beihilfefällen im Kraftfahrzeugsektor üblich ist. Die Kommission bittet Deutschland, diese Kosten zu veranschlagen.

18. Was die Arbeitskosten betrifft, so hat die Kommission von jeher in Fällen, wo das Vergleichswerk in einem Land in Mittel- und Osteuropa (MOEL) liegt, in Bezug auf das Lohnniveau einen Konvergenzfaktor angewandt, um der Arbeitsmarktentwicklung nach der Erweiterung Rechnung zu tragen. Obwohl Deutschland diesem Faktor grundsätzlich nicht widerspricht, stützt sich die KNA auf einen niedrigeren Konvergenzsatz als den von der Kommission bisher in vergleichbaren Fällen angewandten Satz (5 % jährlich).

19. Außerdem stellt die Kommission die veranschlagte Beschäftigtenzahl an beiden Standorten in Frage. Obwohl die Produktivität in Kolin geringer ist als in Leipzig, wird während des Betrachtungszeitraums in der KNA für Leipzig eine höhere Beschäftigtenzahl als für Kolin angenommen. Die Arbeitskosten in Kolin könnten daher in der KNA unterbewertet worden sein.

20. Deutschland hat ausgeführt, dass entsprechend dem Kfz-Gemeinschaftsrahmen für Neuansiedlungen an noch nicht erschlossenen Standorten ('greenfield') nur die operationellen Kosten während der ersten fünf Produktionsjahre in der KNA berücksichtigt werden. Da die Ausbildungsmaßnahmen vor der Produktionsaufnahme (mit der der Fünfjahreszeitraum beginnt) durchgeführt würden, sind die Ausbildungskosten in der KNA unberücksichtigt geblieben. Nach Auffassung der Kommission könnte allerdings angenommen werden, dass an beiden Standorten Ausbildungsmaßnahmen auch nach der Produktionsaufnahme durchgeführt werden, d. h. während des Fünfjahreszeitraums. In diesem Fall sollten die diesbezüglichen Kosten gesondert ausgewiesen und in der KNA berücksichtigt werden.

21. Der Kfz-Gemeinschaftsrahmen erfordert schließlich, dass die Veränderung der Produktionskapazität der Gruppe vor und nach dem Vorhaben (entsprechend der 'Top-up'-Analyse) berücksichtigt wird. Durch den so genannten 'Top-up' verändert sich die zulässige Beihilfeintensität in Abhängigkeit von Kapazitätsveränderungen und des Fördergebiet-Status der Region. Nach Angaben Deutschlands beläuft sich die Produktionskapazität der Gruppe auf jährlich 1,026 Mio. Fahrzeuge vor und jährlich 1,186 Mio. Fahrzeuge nach der Investition. Unter Berücksichtigung der erheblichen Kapazitätszunahme und des Fördergebiet-Status der Region müsste das 'regionale Handicap-Verhältnis' nach dem Kfz-Gemeinschaftsrahmen im vorliegenden Fall um 1 Prozentpunkt herabgesetzt werden.

Schluss

22. Aus diesen Gründen fordert die Kommission Deutschland auf, ihr innerhalb eines Monats nach Eingang dieses Schreibens alle zur Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfe sachdienlichen Unterlagen, Angaben und Daten zu übermitteln. Sie bittet die deutschen Behörden, dem potenziellen Empfänger der Beihilfe unmittelbar eine Kopie dieses Schreibens zuzuleiten.

23. Die Kommission erinnert Deutschland an die Sperrwirkung des Artikels 88 Absatz 3 EG-Vertrag und verweist auf Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates, wonach alle rechtswidrigen Beihilfen vom Empfänger zurückgefordert werden können."

(1) Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags.

(2) ABl. C 279 vom 15.9.1997, S. 1.

(3) Vertrauliche Angaben.

(4) ABl. C 75 vom 10.3.1998, S. 9.