Προσφυγή που ασκήθηκε στις 2 Σεπτεμβρίου 1998 από την κυβέρνηση της Νορβηγίας κατά της Εποπτεύουσας Αρχής της ΕΖΕΣ (Υπόθεση Ε-6/98) (98/C 331/12)

Ενώπιον του δικαστηρίου ΕΖΕΣ ασκήθηκε στις 2 Σεπτεμβρίου 1998 προσφυγή κατά της Εποπτεύουσας Αρχής της ΕΖΕΣ εκ μέρους της κυβέρνησης της Νορβηγίας, εκπροσωπούμενης από τους κ.κ. Ingvald Falch, δικηγόρο, γραφείο του Γενικού Εισαγγελέα (αστικές υποθέσεις) και Jan-Bugge Mahrt, βοηθό Γενικού Διευθυντή, Βασιλικό Υπουργείο Εξωτερικών Υποθέσεων, PO Box 8012 Dep., 0030 Oslo, Νορβηγία, υπό την ιδιότητά τους ως αντιπροσώπων.

Η προσφεύγουσα αιτείται:

«1. να ακυρωθεί η απόφαση της Εποπτεύουσας Αρχής της ΕΖΕΣ, της 2ας Ιουλίου 1998, σχετικά με το φορολογικό καθεστώς της κοινωνικής ασφάλισης στη Νορβηγία 7

2. να καταδικασθεί η Εποπτεύουσα Αρχή ΕΖΕΣ στα δικαστικά έξοδα.»

Πραγματικά περιστατικά:

- Σύμφωνα με την Εθνική Ασφαλιστική Πράξη της 28ης Φεβρουαρίου 1997 (Folketrygdloven), κάθε εργαζόμενος στη Νορβηγία υπόκειται σε υποχρεωτικό καθεστώς ασφάλισης σύμφωνα με το οποίο οι εργοδότες και οι εργαζόμενοι καταβάλλουν συνεισφορές κοινωνικής ασφάλισης, υπολογιζόμενες με βάση τους ακαθάριστους μισθούς. Το καθεστώς καλύπτει διάφορες κοινωνικές παροχές όπως συντάξεις, αποκατάσταση, ιατρική φροντίδα αντισταθμιστικούς μισθούς και επιδόματα ανεργίας. Οι συνεισφορές στο σύστημα αυτό εισπράττονται υπό τη μορφή φόρων εισοδήματος.

- Ένα σύστημα διαφοροποιημένων φορολογικών συντελεστών για τους εργοδότες, ανάλογα με την περιοχή, καθιερώθηκε το 1975, διαιρώντας τη χώρα σε πέντε φορολογικές ζώνες για τους σκοπούς του καθεστώτος:

ζώνη 1: κεντρικοί δήμοι της νοτίου Νορβηγίας: 14,1 %

ζώνη 2: αγροτικές περιοχές της νοτίου Νορβηγίας: 10,6%

ζώνη 3: παράκτια περιοχή της κεντρικής Νορβηγίας: 6,3 %

ζώνη 4: Βόρεια Νορβηγία (εξαιρουμένης της ζώνης 5): 5,1 %

ζώνη 5: Spitzbergen/Finnmark/Βόρειο τμήμα του Troms: 0 %.

- Η συνεισφορά εξαρτάται από το δήμο στον οποίο διαμένει ο εργαζόμενος, και όχι από την εγκατάσταση του εργοδότη. Κατ' αυτό τον τρόπο, ο εργοδότης μπορεί να επωφελείται από χαμηλότερη κλίμακα συνεισφοράς, παρά το γεγονός ότι είναι εγκατεστημένος σε περιοχή υψηλής συνεισφοράς.

- Το καθεστώς εφαρμόζεται αυτόματα στη βάση αντικειμενικών κριτηρίων και είναι απεριορίστου χρόνου. Επιπλέον, εφαρμόζεται χωρίς διακρίσεις σε όλους τους τομείς οικονομικής δραστηριότητας, σε όλα τα μεγέθη επιχειρήσεων, του δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα, εκτός από την εθνική κυβέρνηση η οποία καταβάλει το ανώτατο όριο, ανεξαρτήτως από τον τόπο διαμονής του εργαζομένου. Το καθεστώς εφαρμόζεται επίσης σε εργαζόμενους που δεν διαθέτουν τη νορβηγική υπηκοότητα οι οποίοι διαμένουν στη Νορβηγία, υπό τον όρο ότι καλύπτονται από το καθεστώς κοινωνικής ασφάλισης της Νορβηγίας. Ξένοι εργοδότες πρέπει επίσης να συνεισφέρουν εφόσον απασχολούν πρόσωπα που καλύπτονται από το νορβηγικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης.

- Με επιστολές στις 16 Ιουνίου και 30 Αυγούστου 1995, η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ ζήτησε από την νορβηγική κυβέρνηση να υποβάλει λεπτομερείς πληροφορίες για το ισχύον φορολογικό καθεστώς στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης στη Νορβηγία, ιδιαίτερα όσον αφορά το σύστημα των συνεισφορών κοινωνικής ασφάλισης που καταβάλλονται από τους εργοδότες, ανάλογα με την περιοχή, με σκοπό να εξετάσει το κατά πόσον το καθεστώς αποτελεί κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 61 παράγραφος 1 της συμφωνίας για τον ΕΟΧ (ΕΟΧ) και, σε μια τέτοια περίπτωση, το κατά πόσον μπορεί να εξαιρεθεί σύμφωνα με το άρθρο 61 παράγραφος 3 της συμφωνίας για τον ΕΟΧ.

- Η νορβηγική κυβέρνηση απήντησε με επιστολή της 19ης Σεπτεμβρίου 1995.

- Κατά την περίοδο μεταξύ άνοιξης 1996 και άνοιξης 1997, η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ και οι νορβηγικές αρχές πραγματοποίησαν σειρά άτυπων συσκέψεων με σκοπό να διευκρινίσουν το χαρακτήρα του νορβηγικού καθεστώτος φορολογίας της κοινωνικής ασφάλισης.

- Σε επιστολή με ημερομηνία 14 Μαΐου 1997, η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ υποστήριζε ότι το καθεστώς συνεισφορών κοινωνικής ασφάλισης ανάλογα με την περιοχή στη Νορβηγία αποτελούσε κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 61 παράγραφος 1 που δεν μπορεί να εξαιρεθεί σύμφωνα με το άρθρο 61 παράγραφος 3 της συνθήκης για τον ΕΟΧ. Στην ίδια επιστολή, η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ πρότεινε σειρά κατάλληλων μέτρων προκειμένου να καταστεί το καθεστώς συμβιβάσιμο με τη συμφωνία βάσει του άρθρου 61 παράγραφος 3 της συνθήκης για τον ΕΟΧ. Η νορβηγική κυβέρνηση κλήθηκε να δηλώσει τη συμφωνία της ή τη διαφωνία της με τα προτεινόμενα μέτρα εντός δύο μηνών.

- Σε επιστολή της 11ης Ιουλίου 1997, η νορβηγική κυβέρνηση δήλωσε ότι δε συμφωνεί με τη θέση της Εποπτεύουσας Αρχής της ΕΖΕΣ, υποστηρίζοντας μεταξύ άλλων ότι οι συνεισφορές κοινωνικής ασφάλισης ανάλογα με την περιοχή αποτελούν μέρος του γενικού φορολογικού συστήματος και ως εκ τούτου δεν υπάγονται στο πεδίο του άρθρου 61 παράγραφος 1, της συμφωνίας για τον ΕΟΧ.

- Μετά την απάντηση της νορβηγικής κυβέρνησης, η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ αποφάσισε στις 19 Νοεμβρίου 1997 να θέσει σε ισχύ την τυπική διαδικασία έρευνας. Η νορβηγική κυβέρνηση ενημερώθηκε σχετικά με την απόφαση και κλήθηκε να υποβάλει τις παρατηρήσεις της. Ενημερώθηκε επίσης η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.

- Η νορβηγική κυβέρνηση υπέβαλε τις παρατηρήσεις της με επιστολή στις 23 Ιανουαρίου 1998.

- Η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων υπέβαλε παρατηρήσεις με επιστολή στις 5 Μαρτίου 1998.

- Η νορβηγική κυβέρνηση υπέβαλε παρατηρήσεις επί των παρατηρήσεων της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων με επιστολή της 25ης Μαρτίου 1998.

- Στις 2 Ιουλίου 1998, η Εποπτεύουσα Αρχή ΕΖΕΣ εξέδωσε την απόφαση αριθ. 165/98/COL, με την οποία διαπιστώνει ότι το καθεστώς των διαφοροποιημένων ανά περιοχή συντελεστών συνεισφοράς των εργοδοτών είναι ασυμβίβαστο με τη συμφωνία για τον ΕΟΧ.

Ισχυρισμοί και ουσιώδη επιχειρήματα των οποίων γίνεται επίκληση:

- Η προσφεύγουσα προτάσσει το επιχείρημα ότι, αντίθετα προς τη συνθήκη ΕΚ, η συμφωνία για τον ΕΟΧ δεν περιλαμβάνει διατάξεις για εναρμόνιση των φορολογικών καθεστώτων των συμβαλλομένων μερών. Ελλείψει κοινών κανόνων, κάθε κράτος μπορεί να θεσπίζει και να εφαρμόζει φορολογικό καθεστώς σύμφωνα με τις δικές του πολιτικές επιλογές. Ένα σύστημα φορολογίας της κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 61 παράγραφος 1 της συμφωνίας για τον ΕΟΧ, αλλά αυτό δεν συμβαίνει αυτομάτως, και σε καμία περίπτωση δεν ισχύει για το νορβηγικό σύστημα.

- Η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ εφάρμοσε εσφαλμένα, στο νορβηγικό καθεστώς φορολογίας της κοινωνικής ασφάλισης το κριτήριο του «γενικού μέτρου», που προβλέπεται στο άρθρο 61 παράγραφος 1 της συνθήκης για τον ΕΟΧ. Η πάγια νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις έχει επανειλημμένα τονίσει ότι θεμελιώδες και αποφασιστικής σημασίας στοιχείο για την έννοια της ενίσχυσης είναι η ύπαρξη συγκεκριμένου και αδικαιολόγητου οφέλους ή προτερήματος υπέρ κάποιου. Η φορολογία δεν θεωρείται συνήθως ότι προσκομίζει όφελος στους ιδιώτες 7 αντιθέτως, θεωρείται από τους περισσότερους ως βάρος.

- Επιπλέον, τα καθεστώτα φορολογίας συχνά συνεπάγονται διακρίσεις και διαφοροποιημένη μεταχείριση η οποία μπορεί να ποικίλει ανάλογα με τον τομέα, την περιοχή ή άλλους παράγοντες. Αυτά τα επιλεκτικά στοιχεία, τα οποία εμφανίζονται σε όλα τα σύγχρονα κράτη, δεν αποτελούν μόνο κανονικά αλλά εξίσου απαραίτητα και εγγενή στοιχεία οποιουδήποτε συστήματος φορολογίας, δεδομένου ότι επιτρέπουν στο εν λόγω κράτος να επιδιώκει τους πολιτικούς στόχους που έχει ορίσει. Οι πολιτικές επιλογές κάποιου κράτους δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 61 παράγραφος 1 της συμφωνίας για τον ΕΟΧ.

- Το άρθρο 61 παράγραφος 1 της συμφωνίας για τον ΕΟΧ δεν απαγορεύει την επιλεκτική φορολογία, παρά το γεγονός ότι επιβάλλει ορισμένα όρια όσον αφορά τα κριτήρια που πρέπει να θεμελιώνουν κάποια συγκεκριμένη μορφή επιλεκτικής φορολογίας. Ένα κριτήριο δικαιολόγησης έχει προκύψει από την πάγια νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, σύμφωνα με το οποίο εξετάζονται οι στόχοι και η γενική διάρθρωση της φορολογίας προκειμένου να καθορισθεί το κατά πόσον το συγκεκριμένο καθεστώς δικαιολογείται αντικειμενικά.

- Το άρθρο 61 παράγραφος 1 της συμφωνίας για τον ΕΟΧ απαγορεύει τις κρατικές ενισχύσεις που νοθεύουν τον ανταγωνισμό «ευνοώντας ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένα αγαθά», που μπορεί να ερμηνευθεί κατά την έννοια ότι ευνοούνται επιχειρήσεις ή αγαθά σε ιδιαίτερες περιοχές. Πάντως, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο ουδέποτε έχει αποφανθεί ότι ένα μέτρο φορολογίας απαγορεύεται αυτόματα σύμφωνα με το άρθρο 61 παράγραφος 1 της συμφωνίας για τον ΕΟΧ επειδή εφαρμόζεται μόνο σε ιδιαίτερη γεωγραφική περιοχή. Συνεπώς, η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ δε μπορεί να βεβαιώσει ότι πληρούται το κριτήριο επιλεκτικότητας.

- Η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων έχει επίσης ερμηνεύσει τους κανόνες κρατικών ενισχύσεων κατά την έννοια ότι ένα μέτρο δεν εμπίπτει αυτομάτως στο πεδίο εφαρμογής των εν λόγω κανόνων απλά και μόνο επειδή ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις ή τομείς έναντι άλλων. Η αξιολόγηση πρέπει να γίνεται για κάθε περίπτωση χωριστά, σύμφωνα με το χαρακτήρα και τη γενική συγκρότηση του συστήματος.

- Τοιουτοτρόπως, το γεγονός ότι το νορβηγικό καθεστώς παράγει διαφορετικά αποτελέσματα για διάφορες επιχειρήσεις δεν το υπάγει αυτόματα στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων κρατικών ενισχύσεων. Ένας από τους κύριους στόχους του νορβηγικού καθεστώτος φορολογίας της κοινωνικής ασφάλισης είναι να μειώσει τις διαφορές μεταξύ βιοτικών επιπέδων ανεξάρτητα από τον τόπο διαμονής, και να προωθήσει την απασχόληση και την εγκατάσταση σε απομακρυσμένες περιοχές. Παρέχοντας στους εργοδότες χαμηλότερους φορολογικούς συντελεστές κοινωνικής ασφάλισης συντελεί στην εκπλήρωση αυτού του στόχου. Οι στόχοι που αφορούν την εξυπηρέτηση σχεδίων εγκατάστασης, την εξισορρόπηση των εισοδημάτων και της απασχόλησης διαμέσου της χώρας πρέπει να θεωρηθούν ως νόμιμοι στόχοι δυνάμενοι να θεωρηθούν ως δικαιολογημένοι, παρά το γεγονός ότι τα αποτελέσματα του καθεστώτος μπορούν να διαφέρουν από τη μια επιχείρηση στην άλλη.

- Πρέπει να υπενθυμισθεί ότι τα συμβαλλόμενα μέρη στη συμφωνία για τον ΕΟΧ έχουν διατηρήσει την εξουσία να ασκούν πολιτική στον τομέα της φορολογίας και της εργασίας. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι το καθεστώς αυτό αποτελεί ενδεδειγμένο μέσο επιδίωξης αυτής της πολιτικής. Επιπλέον, δεν υπάρχουν εναλλακτικά μέσα λιγότερο περιοριστικά του εμπορίου που θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν έχοντας ισοδύναμο αποτέλεσμα.

- Όσον αφορά το κριτήριο ότι η ενίσχυση απαγορεύεται «στο βαθμό που επηρεάζει το εμπόριο μεταξύ συμβαλλομένων μερών», η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ έχει εσφαλμένα θεωρήσει ότι πληρούται το συγκεκριμένο κριτήριο, δεδομένου ότι σε πολλές περιπτώσεις δεν θα επηρεασθεί το εμπόριο μεταξύ των συμβαλλομένων μερών και, ακόμα και αν συμβεί αυτό σε άλλες περιπτώσεις, το αποτέλεσμα για το εμπόριο μεταξύ των κρατών της συμφωνίας για τον ΕΟΚ δεν θα υπερβαίνει τα ελάχιστα όρια. Επιπλέον, το γεγονός ότι ορισμένες επιχειρήσεις επωφελούνται ενδεχομένως σε βαθμό ανώτερο των ορίων ενώ άλλες σε κατώτερο δεν ακυρώνει αυτομάτως το συνολικό καθεστώς.

- Όσον αφορά το κριτήριο των ενιχύσεων που «νοθεύουν τον ανταγωνισμό», η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ θεώρησε εσφαλμένα ότι όλες οι επιχειρήσεις που επωφελούνται από φορολογικές ελαφρύνσεις σε ορισμένες περιφέρειες της Νορβηγίας εκτίθενται πράγματι στον ανταγωνισμό. Μεγάλα τμήματα του δημόσιου τομέα και επιχειρήσεις που λειτουργούν υπό το καθεστώς των εκ του νόμου μονοπωλίων δεν υπάγονται σε αυτό το πλαίσιο.

- Η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ υπερέβη τις εξουσίες της, δεδομένου ότι επικαλέσθηκε το άρθρο 62 της συμφωνίας για τον ΕΟΧ και το άρθρο 1 του πρωτοκόλλου αριθ. 3 της συμφωνίας Εποπτεύουσας Αρχής και Δικαστηρίου για να δηλώσει ότι η νορβηγική κυβέρνηση είχε την υποχρέωση να ανακοινώσει ενίσχυση η οποία πράγματι δεν υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 1 παράγραφος 1 της συμφωνίας για τον ΕΟΧ. Οι συνέπειες αυτής της απόφασης είναι ιδιαίτερα σημαντικές, μεταξύ άλλων, επειδή επιβάλλεται στη Νορβηγία η υποχρέωση να ανακοινώνει περιφερειακές ενισχύσεις, και ενισχύσεις στις μεταφορές, οι οποίες είναι αναμφισβήτητα συμβιβάσιμες με τη συμφωνία για τον ΕΟΧ.

- Η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ παρέλειψε επίσης να αναλύσει επαρκώς του λόγους της απόφασής της, όπως αξιώνεται από το άρθρο 16 της συμφωνίας για την ίδρυση Εποπτεύουσας Αρχής και Δικαστηρίου. Δεν εξήγησε γιατί το καθεστώς δεν είναι επαρκώς γενικό ούτε ανέλυσε γιατί η ενίσχυση σε επιχειρήσεις προφυλαγμένες από το διεθνή ανταγωνισμό είναι ασυμβίβαστη με τη συμφωνία για τον ΕΟΧ. Κατ' αυτόν τον τρόπο παραβιάσθηκε ουσιαστική διαδικαστική αξίωση κατά την έννοια του άρθρου 36 της συμφωνίας για την ίδρυση Εποπτεύουσας Αρχής και