ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΟΠΤΕΥΟΥΣΑΣ ΑΡΧΗΣ ΤΗΣ ΕΖΕΣ αριθ. 336/94/COL της 30ής Δεκεμβρίου 1994 σχετικά με τα αποκλειστικά δικαιώματα επί των μηχανών ψυχαγωγίας στη Φινλανδία

Η ΕΠΟΠΤΕΥΟΥΣΑ ΑΡΧΗ ΤΗΣ ΕΖΕΣ,

Εχοντας υπόψη:

τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο (στο εξής καλούμενη «συμφωνία ΕΟΧ»), και ιδίως το άρθρο 59 παράγραφοι 1 και 3,

το άρθρο 5 παράγραφος 2 της συμφωνίας των κρατών ΕΖΕΣ για την ίδρυση Εποπτεύουσας Αρχής και Δικαστηρίου (στο εξής καλούμενη «συμφωνία Εποπτεύουσας Αρχής και Δικαστηρίου»),

Αφού έδωσαν την ευκαιρία στη φινλανδική κυβέρνηση και στην επιχείρηση Rahaautomaattiyhdistys (Penningautomatforeningen 7 στο εξής καλούμενη RAY) να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους στο συγκεκριμένο θέμα,

Εκτιμώντας:

I. ΤΑ ΠΕΡΙΣΤΑΤΙΚΑ ΚΑΙ Η ΔΙΑΔΙΚΑΣΊΑ

1. Στο τμήμα 1 της φινλανδικής πράξης της 27ης Μαΐου 1976 σχετικά με τις μηχανές ψυχαγωγίας (laki ajanvieteautomaateista, 426/76 7 στο εξής καλούμενη «πράξη σχετικά με τις μηχανές ψυχαγωγίας») ως μηχανή ψυχαγωγίας ορίζεται μηχανή ή άλλη συσκευή τυχερών παιχνιδιών, η οποία τίθεται στη διάθεση του κοινού έναντι αμοιβής και στην οποία ο παίκτης δεν μπορεί να κερδίσει βραβεία μετρητοίς ούτε άλλα αγαθά ή υλικά οφέλη εκφραζόμενα σε χρήμα.

Το τμήμα 2 παράγραφος 1 της πράξης προβλέπει ότι η άδεια που χορηγείται για μια μηχανή ψυχαγωγίας, κατά την έννοια του τμήματος 1 της πράξης, προς χρήση του κοινού μπορεί να χορηγηθεί μόνον στις ενώσεις δημοσίου δικαίου που αναφέρονται στην πράξη της 1ης Σεπτεμβρίου 1965 περί λαχειοφόρων αγορών (arpajaislaki, 491/65 7 στο εξής καλούμενη «πράξη περί λαχειοφόρων αγορών») οι οποίες διαχειρίζονται τέτοιες εγκαταστάσεις για τη χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων που είναι ο σκοπός της ένωσης. Σύμφωνα με το τμήμα 2 παράγραφος 2 της ίδιας πράξης, αυτό δεν ισχύει για τις αμιγώς μουσικές μηχανές (συχνά ονομαζόμενες μηχανές «jukeboxes»), ούτε για τις μηχανές ψυχαγωγίας και παιχνιδιών που ευρίκονται σε λούνα παρκ και πάρκα ψυχαγωγίας.

Σύμφωνα με το τμήμα 1 παράγραφος 3 του διατάγματος της 29ης Δεκεμβρίου 1976 σχετικά με τις μηχανές τυχερών παιχνιδιών (rahaautomaatiasetus, 676/76 7 στο εξής καλούμενο «διάταγμα σχετικά με τις μηχανές τυχερών παιχνιδιών»), η ενώση που αναφέρεται στη πράξη περί λαχειοφόρων αγορών είναι η RAY. Τα καθήκοντα και η διοίκηση της RAY περιγράφονται στο συγκεκριμένο διάταγμα. Ο σκοπός της RAY είναι η συγκέντρωση χρημάτων για κοινωφελείς σκοπούς, όπως ορίζεται στο τμήμα 3 παράγραφος 4 της πράξης σχετικά με τις λαχειοφόρους αγορές.

Το διοικητικό συμβούλιο της RAY περιλαμβάνει έναν πρόεδρο, δύο αντιπροέδρους και ένδεκα άλλα μέλη. Το Council of State (Συμβούλιο του Κράτους) έχει το δικαίωμα να διορίσει τον πρόεδρο, τον πρώτο αντιπρόεδρο και πέντε άλλα μέλη. Πρέπει να υπάρχει ένα μέλος που να εκπροσωπεί το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων και Υγείας, ένα μέλος που να εκπροσωπεί το Υπουργείο Εξωτερικών και ένα άλλο μέλος που να εκπροσωπεί το Υπουργείο Οικονομικών.

2. Σύμφωνα με το τμήμα 3 παράγραφος 4 της πράξης περί λαχειοφόρων αγορών, και ιδιαίτερα το τμήμα 1 του διατάγματος σχετικά με τις μηχανές τυχερών παιχνιδιών, το RAY διαθέτει επίσης εκ του νόμου αποκλειστικά δικαιώματα για ορισμένες μορφές τυχερών παιχνιδιών ή παιχνιδιών με χρήματα. Έχει την αποκλειστική άδεια να θέτει στη διάθεση του κοινού μηχανές παιχνιδιών οι οποίες μπορούν να δίδουν κέρδη σε μετρητά ή σε μάρκες μετατρέψιμες σε χρήμα, να διατηρεί για δημόσια χρήση μηχανές παιχνιδιών που μπορεί να δίδουν κέρδη εις είδος ή μάρκες μετατρέψιμες εις είδος, με ορισμένους περιορισμούς, καθώς επίσης να διοργανώνει παιχνίδια καζίνου ή να συντηρεί καζίνο.

3. Το διάταγμα για τις μηχανές τυχερών παιχνιδιών περιλαμβάνει διατάξεις σχετικά με τη χρήση των εισπράξεων του RAY (τμήματα 29 έως 32 του διατάγματος). Ο βασικός κανόνας είναι ότι όλες οι εισπράξεις καταχωρούνται στον κρατικό προϋπολογισμό και διανέμονται από το Συμβούλιο του Κράτους, μετά από πρόταση του υπουργού κοινωνικών υποθέσεων και υγείας, σε μη κερδοσκοπικούς οργανισμούς και ιδρύματα με σκοπούς οριζόμενους από το διάταγμα. Τα έσοδα αυτά όμως δεν προορίζονται να καλύψουν δαπάνες για τις οποίες είναι υπεύθυνο το κράτος, ο δήμος ή μια θρησκευτική κοινότητα.

Ο συνολικός κύκλος εργασιών του RAY το 1993 ανήλθε σε 2 039 εκατομμύρια Φινλανδικά μάρκα εκ των οποίων 1 842,1 εκατομμύρια προέρχονταν από μηχανές τυχερών παιχνιδιών και 61,9 εκατομμύρια από μηχανές ψυχαγωγίας. Το καθαρό κέρδος του RAY ανήλθε συνολικά σε 1 151,9 εκατομμύρια Φινλανδικά μάρκα.

4. Η εν λόγω οικονομική δραστηριότητα συνίσταται στη διατήρηση μηχανών ψυχαγωγίας για δημόσια χρήση έναντι αμοιβής (1).

5. Μετά από καταγγελίες σχετικά κυρίως με τις μηχανές ψυχαγωγίας, η Εποπτεύουσα Αρχή ΕΖΕΣ ζήτησε από τη φινλανδική κυβέρνηση περαιτέρω πληροφορίες και κάλεσε την κυβέρνηση να αποστείλει τις παρατηρήσεις της σχετικά με το θέμα αυτό με επιστολές στις 10 Φεβρουαρίου 1994 (1335 D) και 7 Ιουλίου 1994 (9868D). Με επιστολή στις 26 Οκτωβρίου 1994 (15780 D), η Εποπτεύουσα Αρχή ανάγκασε τη φινλανδική κυβέρνηση να λάβει αμέσως τα απαραίτητα μέτρα για να εναρμονίσει τη νομοθεσία σχετικά με τις μηχανές ψυχαγωγίας με τη συμφωνία ΕΟΧ. Με επιστολή της 1ης Δεκεμβρίου 1994 (17496 D) προς τις φινλανδικές αρχές, η Εποπτεύουσα Αρχή ΕΖΕΣ προσδιόρισε ότι είναι έτοιμη να εκδώσει απόφαση σύμφωνα με το άρθρο 59 παράγραφος 3, εάν η Φινλανδία αρνηθεί να επανορθώσει αμέσως την κατάσταση. Με επιστολή της 1η Δεκεμβρίου 1994 (17496 D), απεστάλησαν οι δέουσες πληροφορίες στο RAY και του δόθηκε η δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις του.

Η Εποπτεύουσα Αρχή ΕΖΕΣ έλαβε απαντήσεις στις επιστολές της 1ης Δεκεμβρίου 1994 από τη Φινλανδία και από το RAY στις 19 Δεμεβρίου 1994. Στην απάντησή της η φινλανδική κυβέρνηση υπενθύμισε ότι, στις 28 Οκτωβρίου 1994, υποβλήθηκε στο φινλανδικό Κοινοβούλιο πρόταση για την αντικατάσταση της πράξης σχετικά με τα μηχανήματα ψυχαγωγίας με μια νέα νομοθεσία με την οποία θα καταργούντο τα αποκλειστικά δικαιώματα. Η φινλανδική κυβέρνηση υποστήριξε ότι είναι απαραίτητο η νέα νομοθεσία να τεθεί σε ισχύ μόνο μετά από τρεις μήνες από την έγκρισή της και δημοσίευσή της, έτσι ώστε να μπορέσουν να υιοθετηθούν ορισμένα μέτρα ελέγχου και να εφαρμοσθούν πριν από την έναρξη ισχύος. Ως εκ τούτου, η νέα νομοθεσία μπόρεσε να τεθεί σε ισχύ την 1η Μαΐου 1995.

Στην απάντησή του το RAY δήλωσε ότι δεν αντιτίθεται στην κατάργηση των αποκλειστικών δικαιωμάτων αλλά ότι το σχέδιο νομοθετικής πρότασης καθορίζεται από παράγοντες οι οποίοι υπερβαίνουν τον έλεγχο του RAY. Το RAY τόνισε την ανάγκη ελέγχου των τυχερών παιχνιδιών. Τελικά, το RAY δήλωσε ότι δεν θεωρεί αναγκαστικά την πράξη σχετικά με τα μηχανήματα ψυχαγωγίας αντίθετη προς τη συμφωνία ΕΟΧ.

II. ΝΟΜΙΚΗ ΕΚΤΙΜΗΣΗ

6. Το άρθρο 31 της συμφωνίας ΕΟΧ προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι δεν υπάρχουν περιορισμοί στην ελευθερία εγκατάστασης των υπηκόων ενός κράτους μέλους της συμφωνίας ΕΟΧ στο έδαφος οιουδήποτε άλλου από τα κράτη αυτά.

Το άρθρο 36 της συμφωνίας ΕΟΧ προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι δεν επιβάλλονται περιορισμοί στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στο έδαφος των συμβαλλομένων μερών, όσον αφορά τους υπηκόους των κρατών μελών της συμφωνίας ΕΟΧ.

Το άρθρο 59 της συμφωνίας ΕΟΧ προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι στην περίπτωση των δημοσίων επιχειρήσεων και των επιχειρήσεων στις οποίες τα κράτη μέλη της συμφωνίας ΕΟΧ παρέχουν ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα, τα συμβαλλόμενα μέρη εξασφαλίζουν ότι δεν επιβάλλονται ούτε διατηρούνται σε ισχύ μέτρα που είναι αντίθετα προς τους κανόνες που περιέχονται στη συμφωνία ΕΟΧ, ιδίως στους κανόνες που προβλέπονται στο άρθρο 4 και στα άρθρα 53 έως 63. Σύμφωνα με το άρθρο 59 παράγραφος 3, η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ μεριμνά, εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων της, για την εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 59 και απευθύνει, εφ' όσον είναι ανάγκη, τα κατάλληλα μέτρα στα κράτη που υπάγονται στην επικράτεια της.

Σύμφωνα με το άρθρο 1 παράγραφος 2 στοιχείο ε) της συμφωνίας ΕΟΧ, η επίτευξη των στόχων της συμφωνίας ΕΟΧ προϋποθέτει την καθιέρωση συστήματος που να εξασφαλίζει τη μη στρέβλωση του ανταγωνισμού καθώς και την υπό ίσους όρους τήρηση των συναφών κανόνων.

7. Οι καταγγέλλοντες επέστησαν την προσοχή της Εποπτεύουσας Αρχής ΕΖΕΣ στο γεγονός ότι υπάρχουν ορισμένες διαφορές μεταξύ των μηχανών ψυχαγωγίας που δεν προσφέρουν υλικά κέρδη και των μηχανών τυχερών παιχνιδιών που προσφέρουν κέρδη.

Η Εποπτεύουσα Αρχή ΕΖΕΣ θεωρεί ότι τα δύο είδη υπηρεσιών διαφέρουν από τη φύση τους, δεδομένου ότι οι μηχανές παιχνιδιών χορηγούν κέρδη μετρητοίς ή μεταφραζόμενα σε χρήμα και οι μηχανές ψυχαγωγίας αποτελούν αμιγή ψυχαγωγία χωρίς τη δυνατότητα υλικού κέρδους. Ο παράγοντας διέγερση είναι ως εκ τούτου σημαντικά διαφορετικός στις δύο αυτές ομάδες μηχανών παρά το γεγονός ότι και οι δύο μπορούν κατά κάποιο τρόπο να είναι ελκυστικές ή να δημιουργούν έξη. Ο παίκτης είναι υποχρεωμένος να θεωρήσει τις υπηρεσίες εντελώς διαφορετικές, ανεξάρτητα από ορισμένες ομοιότητες που μπορεί να υπάρχουν στη μορφή της διοργάνωσης των δραστηριοτήτων, στην εμφάνιση των μηχανών, στις εγκαταστάσεις τους ή σε άλλες συνθήκες.

Η διαφορά μεταξύ των δραστηριοτήτων με μηχανές ψυχαγωγίας και των δραστηριοτήτων με μηχανές που λειτουργούν με νομίσματα και χορηγούν κέρδη οδηγεί την Εποπτεύουσα Αρχή ΕΖΕΣ στο συμπέρασμα ότι οι δραστηριότητες με μηχανές ψύχαγωγίας αποτελούν, σε σχέση με τις δραστηριότητες των μηχανών τυχερών παιχνιδιών, δραστηριότητα η οποία είναι σε θέση να διεξάγεται χωριστά από άλλες επιχειρήσεις πλην εκείνων που διαχειρίζονται τις μηχανές τυχερών παιχνιδιών. Η αγορά των μηχανών ψυχαγωγίας πρέπει να θεωρηθεί ότι γειτνιάζει αλλά παραμένει χωριστή από την αγορά των μηχανών που λειτουργούν με χρήματα. Προβληματισμοί οι οποίοι μπορούν να δικαιολογήσουν τη διατήρηση αδιακρίτως αποκλειστικών δικαιωμάτων για τις δραστηριότητες τυχερών παιχνιδιών με χρήματα, όπως είναι οι προβληματισμοί ηθικού, θρησκευτικού και πολιτιστικού χαρακτήρα που συνδέονται με τα τυχερά παιχνίδια, ο κίνδυνος εγκλήματος και απάτης, το γεγονός ότι οι εγκαταστάσεις τυχερών παιχνιδιών αποτελούν παρότρυνση για δαπάνη η οποία μπορεί να έχει καταστροφικές ατομικές και κοινωνικές συνέπειες, καθώς επίσης το γεγονός ότι τα οργανωμένα τυχερά παιχνίδια μπορούν να παρέχουν σημαντικές συνεισφορές στη χρηματοδότηση φιλανθρωπικών ή κοινωφελών δραστηριοτήτων (2), δεν εφαρμόζονται όσον αφορά τις μηχανές ψυχαγωγίας.

8. Το RAY είναι επιχείρηση η οποία διέπεται από ειδικό καθεστώς όπως αναφέρθηκε ανωτέρω. Η φινλανδική κυβέρνηση ασκεί σημαντική επιρροή στην πολιτική του και στη διοίκησή του μέσω της άσκησης του δικαιώματος διορισμού του ημίσεως των μελών του διοικητικού συμβουλίου, συμπεριλαμβανομένου του προέδρου. Γι' αυτούς τους λόγους, το RAY αποτελεί επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 59 παράγραφος 1 της συμφωνίας ΕΟΧ. Η πράξη σχετικά με τις μηχανές ψυχαγωγίας αποτελεί μέτρο κατά την έννοια του άρθρου 59 της συμφωνίας ΕΟΧ.

9. Το αποκλειστικό δικαίωμα που χορηγείται στο RAY να διατηρεί μηχανές ψυχαγωγίας για δημόσια χρήση μπορεί να θεωρηθεί δικαιολογημένο βάσει του ειδικού χαρακτήρα των τυχερών παιχνιδιών. Χορηγώντας πράγματι στο RAY αποκλειστικό δικαίωμα να διατηρεί μηχανές ψυχαγωγίας για δημόσια χρήση έναντι αμοιβής και καθιστώντας κατ' αυτόν τον τρόπο αδύνατη για οποιαδήποτε άλλη επιχείρηση, χωρίς αντικειμενική ανάγκη ή δικαιολογία, τη διεξαγωγή μιας τέτοιας οικονομικής δραστηριότητας με οποιαδήποτε μορφή στη Φινλανδία, η Φινλανδία παρέβη το άρθρο 59 παράγραφος 1 της συνθήκης ΕΟΧ, σε συνδυασμό με τα άρθρα 31 και 36 της συμφωνίας ΕΟΧ που προβλέπουν την ελεύθερη εγκατάσταση και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.

10. Το εν λόγω αποκλειστικό δικαίωμα στρεβλώνει επίσης τον ανταγωνισμό εις βάρος των επιχειρήσεων από άλλα κράτη μέλη της συμφωνίας ΕΟΧ. Το αποκλειστικό δικαίωμα είναι ως εκ τούτου ασυμβίβαστο με το στόχο του άρθρου 1 παράγραφος 2 στοιχείο ε) της συμφωνίας ΕΟΧ, σχετικά με την καθιέρωση συστήματος που να εξασφαλίζει την μη στρέβλωση του ανταγωνισμού ο οποίος πρέπει να επιτευχθεί τηρώντας κυρίως τις αρχές που περιλαμβάνονται στα άρθρα 53 και 54 της συμφωνίας ΕΟΧ.

11. Η φινλανδική κυβέρνηση εμφανίζεται να έχει δεχθεί την υποχρέωση να τροποποιήσει τη νομοθεσία έτσι ώστε να καταργηθεί το αποκλειστικό δικαίωμα που χορηγείται στο RAY να διατηρεί μηχανές ψυχαγωγίας για χρήση του κοινού. Η φινλανδική κυβέρνηση προσδιόρισε, στην αλληλογραφία που απηύθυνε στην Εποπτεύουσα Αρχή ΕΖΕΣ, ότι η εθνική νομοθεσία θα τροποποιηθεί ανάλογα και ότι έχει υποβάλει σχέδιο στο Κοινοβούλιο προς τον σκοπό αυτό. Παρ' όλα αυτά, η φινλανδική κυβέρνηση αναφέρει ότι η ημερομηνία έναρξης ισχύος της νέας νομοθεσίας θα είναι η 1η Μαΐου 1995.

12. Η συμφωνία ΕΟΧ δεν προβλέπει μεταβατική περίοδο ικανή να εφαρμοσθεί στη συγκεκριμένη περίπτωση για την προσαρμογή της εθνικής νομοθεσίας η οποία παραχωρεί αποκλειστικά δικαιώματα όταν αυτή η προσαρμογή είναι αναγκαία. Ως εκ τούτου, η φινλανδική νομοθεσία ώφειλε να έχει καταστεί συμβιβάσιμη με τη συμφωνία ΕΟΧ από την έναρξη ισχύος της συμφωνίας ΕΟΧ, δηλαδή από την 1η Ιανουαρίου 1994. Οι απαραίτητες τροποποιήσεις δεν έχουν ακόμη εγκριθεί. Η Εποπτεύουσα Αρχή ΕΖΕΣ δεν αναγνωρίζει επιτακτικούς λόγους οι οποίοι θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν περαιτέρω καθυστέρηση για την παύση της παράβασης.

Για τους προαναφερόμενους λόγους, η Εποπτεύουσα Αρχή ΕΖΕΣ θεωρεί απαραίτητο να προσφύγει στο άρθρο 59 της συμφωνίας ΕΟΧ προκειμένου να υποχρεώσει την Φινλανδία να λάβει τα απαραίτητα μέτρα,

ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:

Άρθρο 1

Η φινλανδική πράξη της 27ης Μαΐου 1976 σχετικά με τις μηχανές ψυχαγωγίας (laki ajanvieteautomaateista, 426/76) είναι ασυμβίβαστη με το άρθρο 59 παράγραφος 1 της συμφωνίας ΕΟΧ, σε συνδυασμό με τα άρθρα 1, 31 και 36 της συμφωνίας ΕΟΧ, στο βαθμό που προβλέπει αποκλειστικά δικαιώματα διατήρησης μηχανών ψυχαγωγίας τα οποία διατίθενται στο κοινό έναντι αμοιβής.

Άρθρο 2

Η Φινλανδία οφείλει να λάβει όλα τα απαραίτητα νομοθετικά ή διοικητικά μέτρα για να θέσει τέλος στην εν λόγω παράβαση το συντομότερο δυνατόν. Η Φινλανδία θα ενημερώσει την Εποπτεύουσα Αρχή ΕΖΕΣ εντός μηνός από την ημερομηνία της ανακοίνωσης σχετικά με τα μέτρα που έχουν ληφθεί για να συμμορφωθεί με την παρούσα απόφαση.

Άρθρο 3

Η παρούσα απόφαση συντάσσεται στην αγγλική γλώσσα και απευθύνεται στη Δημοκρατία της Φινλανδίας.

Βρυξέλλες, 30 Δεκεμβρίου 1994.

Για την Εποπτεύουσα Αρχή ΕΖΕΣ

Knut ALMESTAD

Πρόεδρος

(1) Σημειώνουμε εδώ πληροφοριακά ότι το RAY διατηρεί μηχανές τόσο σε δικούς του χώρους παιχνιδιών όσο και σε νοικιασμένους χώρους σε μπαρ, σταθμούς καυσίμων και άλλα μέρη στα οποία συχνάζει το κοινό.

(2) Βλέπε απόφαση του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στη Υπόθεση C-275/92 Schindler (1994), Συλλογή I-1039.