ΚΡΑΤΙΚΗ ΕΝΙΣΧΥΣΗ (95-010 Νορβηγία) (98/C 38/06)

Ανακοίνωση της Εποπτεύουσας Αρχής της ΕΖΕΣ σύμφωνα με το άρθρο 1 παράγραφος 2) του πρωτοκόλλου 3 της συμφωνίας σχετικά με την Εποπτεύουσα Αρχή και το Δικαστήριο προς τις άλλες χώρες ΕΖΕΣ, τα κράτη μέλη της ΕΚ και τα ενδιαφερόμενα μέρη όσον αφορά την κρατική ενίσχυση υπό τη μορφή διαφοροποιημένων περιφερειακά εισφορών κοινωνικής ασφάλισης (Νορβηγία, ενίσχυση αριθ. 95-010).

Με την απόφαση 246/97/COL, της 19ης Νοεμβρίου 1997, τα κυριότερα σημεία της οποίας αναφέρονται παρακάτω, η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ κίνησε τη διαδικασίκα που προβλέπεται από το άρθρο 1 παράγραφος 2) του πρωτοκόλλου 3 της συμφωνίας σχετικά με την Εποπτεύουσα Αρχή και το Δικαστήριο. Αντίγραφο της απόφασης αυτής κοινοποιήθηκε στην νορβηγική κυβέρνηση.

I. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Ερευνητική διαδικασία

Το άρθρο 1 παράγραφος 1) του πρωτοκόλλου 3 της συμφωνίας σχετικά με Εποπτεύουσα Αρχή και το Δικαστήριο προβλέπει ότι «η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ, σε συνεργασία με τα κράτη ΕΖΕΣ, ελέγχει διαρκώς όλα τα συστήματα ειδικών ενισχύσεων που υπάρχουν σε αυτά τα κράτη. Προτείνει δε στα κράτη αυτά οποιαδήποτε κατάλληλα μέτρα επιβάλλονται από την προοδευτική ανάπτυξη ή τη λειτουργία της συμφωνίας ΕΟΧ».

Το άρθρο 1 παράγραφος 2) του πρωτοκόλλου 3 της συμφωνίας σχετικά με την Εποπτεύουσα Αρχή και το Δικαστήριο προβλέπεται ότι «εάν, αφού θα έχει ειδοποιήσει τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους, η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ διαπιστώσει ότι η ενίσχυση που χορηγήθηκε από ένα κράτος της ΕΖΕΣ ή από πόρους κράτους της ΕΖΕΣ δεν είναι συμβατή με τη λειτουργία της συμφωνίας ΕΟΧ και ειδικά με το άρθρο 61 της συμφωνίας αυτής, ή εάν γίκνεται κατάχρηση της ενίσχυσης αυτής θα αποφασίσει ότι το ενδιαφερόμενο κράτος ΕΖΕΣ θα πρέπει να καταργήσει ή να τροποποιήσει την ενίσχυση αυτή εντός χρονικού διαστήματος που θα καθορισθεί από την Εποπτεύουσα Αρχή».

Η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ είναι υποχρεωμένη να κινήσει τη διαδικασία που προβλέπεται από το άρθρο 1 παράγραφος 2) του πρωτοκόλλου 3 της συμφωνίας για την Εποπτεύουσα Αρχή και το Δικαστήριο κάθε φορά που υπάρχει αμφιβολία όσον αφορά τη συμβατότητα της ενίσχυσης με τη λειτουργία της συμφωνίας ΕΟΧ. Η διαδικασία αυτή εφαρμόζεται σε όλες τις περιπτώσεις κοινοποιημένης ακοινοποίητης ή υπάρχουσας ενίσχυσης, παρόλο ότι στην τελευταία περίπτωση θα πρέπει να προηγηθεί η πρόταση «κατάλληλων μέτρων».

Η απόφαση για να κινηθεί η διαδικασία δεν προδικάζει την τελική απόφαση, η οποία μπορεί να διαπιστώσει ότι η ενίσχυση είναι συμβατή με τη λειτουργία της συμφωνίας ΕΟΧ. Ο στόχος της διαδικασίας σύμφωνα με το άρθρο 1 παράγραφος 2 του πρωτοκόλλου 3 της συμφωνίας σχετικά με την Εποπτεύουσα Αρχή και το Δικαστήριο είναι να γίνει μια πλήρης εξέταση της περίπτωσης δίνοντας σε όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη το δικαίωμα να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους.

Οι διάφορες φάσεις της διαδικασίας

Η Εποπτεύουσα Αρχή ζήτησε από τις νορβηγικές αρχές με τις επιστολές της 16ης Ιουνίου 1995 και της 30ής Αυγούστου 1995 να τις υποβάλουν λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τα υφιστάμενα συστήματα εισφορών κοινωνικής ασφάλισης. Το αίτημα αφορούσε κυρίως το σύστημα των περιφερειακά διαφοροποιημένων εισφορών κοινωνικής ασφάλισης που καταβάλουν οι εργοδότες, προκειμένου να εξετάσει κατά πόσο το σύστημα αυτό συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 61 παράγραφος 1 της συμφωνίας ΕΟΧ και κατά πόσο μπορούν να γίνουν εξαιρέσεις σύμφωνα με το άρθρο 61 παράγραφος 3, εάν πράγματι συνιστούν κρατικές ενισχύσεις.

Οι νορβηγικές αρχές απάντησαν στην Εποπτεύουσα Αρχή με επιστολές στις 5 και 19 Σεπτεμβρίου 1995. Η Εποπτεύουσα Αρχή είχε διάφορες άτυπες και τεχνικές συνεδριάσεις με τις νορβηγικές αρχές από την άνοιξη του 1995 μέχρι το Μάρτιο του 1997 σχετικά με το εξεταζόμενο θέμα. Οι νορβηγικές αρχές διέθεσαν, κατόπιν των προαναφερόμενων συσκέψεων, και άλλες σχετικές πληροφορίες στην Εποπτεύουσα Αρχή για εξέταση.

Η Εποπτεύουσα Αρχή ενημέρωσε τις υπηρεσίες της Επιτροπής σχετικά με αυτή την εξέταση σύμφωνα με το πρωτόκολλο 27 (στ) της συμφωνίας ΕΟΚ και έλαβε τις παρατηρήσεις τους σχετικά με την αρχική εκτίμηση της διεύθυνσης ανταγωνισμού και κρατικών ενισχύσεων της Εποπτεύουσας Αρχής (1).

Η Εποπτεύουσα Αρχή έβγαλε το συμπέρασμα με την απόφασή της (2), της 14ης Μαΐου 1997, ότι οι χαμηλότεροι φορολογικοί συντελεστές στις φορολογικές ζώνες 2-5 του νορβηγικού συστήματος των περιφερειακά διαφοροποιημένων εργοδοτικών εισφορών κοινωνικής ασφάλισης έχουν ως αποτέλεσμα την πληρωμή κρατικών ενισχύσεων κατά την έννοια του άρθρου 61 παράγραφος 1 και πρότεινε με την ίδια απόφαση, βάσει του άρθρου 1 παράγραφος 1 του πρωτοκόλλου 3 της συμφωνίας για την Εποπτεύουσα Αρχή και το Δικαστήριο, μια σειρά από «κατάλληλα μέτρα» για το σύστημα των περιφερειακά διαφοροποιημένων εργοδοτικών εισφορών κοινωνικής ασφάλισης (3) ώστε να είναι συμβατά με τη συμφωνία ΕΟΧ, βλέπε τμήμα III.1 της απόφασης.

Η Εποπτεύουσα Αρχή ζήτησε από τη νορβηγική κυβέρνηση είτε να δεχθεί τα προτεινόμενα κατάλληλα μέτρα είτε να υποβάλει τις παρατηρήσεις της εντός δύο μηνών από την παραλαβή της παρούσας απόφασης.

Όπως αναφέρεται στο παράρτημα III.2 της απόφασης οι νορβηγικές αρχές απάντησαν ότι δεν θα μπορούσαν να συμμορφωθούν με τα προτεινόμενα κατάλληλα μέτρα.

Η αξιολόγηση της εν λόγω περίπτωση εκ μέρους της Εποπτεύουσας Αρχής περιλαμβάνεται στο τμήμα III της παρούσας απόφασης.

II. ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΑ ΠΕΡΙΣΤΑΤΙΚΑ

1. Βασικά στοιχεία του νορβηγικού συστήματος κοινωνικής ασφάλισης και η χρηματοδότησή του

1.1. Το νορβηγικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης (Folketrygden)

Η υποχρεωτική ασφάλιση αφορά όλα τα πρόσωπα που κατοικούν ή εργάζονται στη Νορβηγία σύμφωνα με το νόμο για την κοινωνική ασφάλιση της 17ης Ιουνίου 1966. Τα πρόσωπα που διέπονται από αυτό το σύστημα δικαιούνται μια σειρά από παροχές, όπως είναι η σύνταξη γήρατος, οι συντάξεις επιζώντων, οι συντάξεις αναπηρίας, το επίδομα αποκατάστασης, οι παροχές υγειονομικής περίθαλψης και εργατικού ατυχήματος, η καταβολή του μισθού σε περιπτώσεις ασθένειας και άδειας μητρότητας καθώς και τα επιδόματα ανεργίας. Οι συνολικές δαπάνες του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης ανήλθαν σε 125 δισεκατομμύρια νορβηγικές κορόνες κατά το 1995.

Το νορβηγικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης εχρηματοδοτείτο αρχικά από τέσσερις πηγές δηλαδή:

- από τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης των εργαζομένων,

- από τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης των εργοδοτών,

- από επιχορηγήσεις της κεντρικής κυβέρνησης και

- από επιχορηγήσεις της τοπικής αυτοδιοίκησης (4).

Οι ιστορικές πηγές χρηματοδότησης του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης είναι πλέον, για πολλούς λόγους, ανεπαρκείς. Τα εκτιμώμενα συνολικά έσοδα από ασφάλιστρα κατά το 1995 ανήλθαν σε 86 δισεκατομμύρια νορβηγικές κορόνες. Κατά συνέπεια το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης εξελίχθηκε σταδιακά από έναν μάλλον παραδοσιακό «σύστημα ασφάλισης» με δικό του προϋπολογισμό σε ένα μέρος του προϋπολογισμού της κεντρικής κυβέρνησης. Τα έσοδα δεν ανταποκρίνονται στους στόχους και όλα τα έσοδα και όλες οι δαπάνες αποτελούν συστατικό στοιχείο του κρατικού προϋπολογισμού.

1.2. Περιφερειακά διαφοροποιημένες εισφορές κοινωνικής ασφάλισης των εργοδοτών

Μετά το φόρο προστιθέμενης αξίας οι εισφορές κοινωνικής ασφάλισης των εργοδοτών είναι η μεγαλύτερη πηγή εισοδήματος της κεντρικής κυβέρνησης. Το 1995 τα έσοδα από την πηγή αυτή ανήλθαν σε 47 δισεκατομμύρια νορβηγικές κορόνες και αντιπροσώπευαν το 11 % των συνολικών εσόδων του κρατικού προϋπολογισμού. Το ύψος των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης ορίζεται όπως και για άλλους φόρους και δασμούς, από το νορβηγικό Κοινοβούλιο στα πλαίσια της διαδικασίας του προϋπολογισμού.

Οι εισφορές υπολογίζονται με βάση το καθαρό εισόδημα των εργαζομένων. Οι συντελεστές κυμαίνονται μεταξύ 0,0 και 14,1 % ανάλογα με τη φορολογική ζώνη στην οποία έχει μεταφέρει τη μόνιμη κατοικία του ο εργαζόμενος. Εντούτοις οι διαφορές όσον αφορά τα ποσοστά των εισφορών μεταξύ των διάφορων φορολογικών ζωνών δεν επηρεάζουν καθόλου τα επιμέρους δικαιώματα εντός του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης.

Το σύστημα των περιφερειακά διαφοροποιημένων φορολογικών συντελεστών καθιερώθηκε το 1975 (5) για λόγους περιφερειακής πολιτικής. Η χώρα διαιρέθηκε τότε σε 3 φορολογικές ζώνες και ο μέχρι τότε ενιαίος φορολογικός συντελεστής ύψους 16,7 % αντικαταστάθηκε από 3 φορολογικούς συντελεστές ύψους 17 %, 16 % και 14 % αντίστοιχα. Με τον καιρό έγιναν διάφορες αλλαγές όσον αφορά τα γεωγραφικά όρια ισχύος και το ύψος των επιμέρους εισφορών. Στον πίνακα 1 παρακάτω φαίνονται οι φορολογικοί συντελεστές που ισχύουν από την 1η Ιανουαρίου 1995 και το ποσοστό του πληθυσμού ανά φορολογική ζώνη. Ο μέσος συντελεστής ανερχόταν στο 12,6 %.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

Οι φορολογικές ζώνες αναθεωρήθηκαν για τελευταία φορά το 1988. Μόνο μικρές προσαρμογές έχουν γίνει έκτοτε στο σύστημα.

Τα κυριότερα στοιχεία του συστήματος των διαφοροποιημένων εργοδοτικών εισφορών κοινωνικής ασφάλισης περιγράφονται ως εξής από τις νορβηγικές αρχές:

- Τα ποσοστά εισφοράς εξαρτώνται από την μόνιμη κατοικία (δήμος) (6) κάθε εργαζόμενου και όχι από την έδρα της επιχείρησης.

- Το σύστημα εφαρμόζεται αυτόματα με βάση αντικειμενικά κριτήρια και δεν υπάρχει κανένας χρονικός περιορισμός.

- Ο οικονομικός κλάδος, το μέγεθος της επιχείρησης, το είδος της απασχόλησης ή η οικονομική δραστηριότητα, η μορφή ιδιοκτησίας και τα λοιπά δεν λαμβάνονται υπόψη.

- Το σύστημα εφαρμόζεται σε όλους τους εργαζομένους τόσο του ιδιωτικού όσο και του δημόσιου τομέα εκτός από την κεντρική κυβέρνηση, η οποία πληρώνει κάθε φορά την υψηλότερη εισφορά ανεξάρτητα από τον τόπο κατοικίας του εργαζομένου.

- Το σύστημα ισχύει επίσης και για τους αλλοδαπούς εργαζόμενους που κατοικούν στη Νορβηγία και υπάγονται στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης.

- Οι εργοδοτικές εισφορές κοινοτικής ασφάλισης δεν έχουν καμιά σχέση με την ιθαγένεια του εργοδότη.

2. Οι φορολογικές ζώνες 2-5 - Δημογραφική κατάσταση

Οι φορολογικές ζώνες 2-5 περιλαμβάνουν το 27 % του συνολικού πληθυσμού. Σύμφωνα με το τμήμα 28.2.3 των διαδικαστικών και ουσιαστικών κανόνων της Εποπτεύουσας Αρχής (7) (οδηγίες σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις) οι περιοχές του επιπέδου NUTS III με πυκνότητα πληθυσμού 12,5 ανά τετραγωνικό χιλιόμετρο μπορούν να λάβουν περιφερειακή ενίσχυση υπό τη μορφή απαλλαγής, όπως προβλέπεται στο άρθρο 61 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της συμφωνίας για τον ΕΟΧ.

Ο πίνακας 2 παρακάτω δείχνει την πυκνότητα του πληθυσμού κάθε περιφέρειας (περιοχές επιπέδου NUTS III) και την πυκνότητα πληθυσμού των τμημάτων κάθε περιφέρειας, που εμπίπτουν στις φορολογικές ζώνες 2-5. Σε κάθε μια από τις περιφέρειες που περιλαμβάνονται στο πάνω μέρος του πίνακα 2 κατοικούν λιγότεροι από 12,5 κάτοικοι ανά τετραγωνικό χιλιόμετρο, ενώ σε αυτές που περιλαμβάνονται στο κάτω μέρος του πίνακα η πυκνότητα πληθυσμού υπερβαίνει αυτό το όριο. Το ποσοστό πληθυσμού που κατοικεί στις 9 περιφέρειες οι οποίες περιλαμβάνονται στο πάνω μέρος του πίνακα 2 είναι μεγαλύτερο από το ποσοστό πληθυσμού που υπάγετια στις φορολογικές ζώνες 2-5 και συγκεκριμένα ανέρχεται στο 31 % του συνολικού πληθυσμού της Νορβηγίας.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

3. Οικονομικές επιπτώσεις του συστήματος

3.1. Εκτιμώμενα οφέλη από τους χαμηλότερους φορολογικούς συντελεστές στις ζώνες 2-5

Η Αρχή Εποπτείας ανέθεσε μια μελέτη (8) σχετικά με τις οικονομικές επιπτώσεις του συστήματος σε έναν ανεξάρτητο σύμβουλο. Η έκθεση του συμβούλου περιγράφει τα οφέλη που προκύπτουν από τους διαφοροποιημένους φορολογικούς συντελεστές ανάλογα με τον οικονομικό κλάδο, το μέγεθος της επιχείρησης, την φορολογική ζώνη και την περιφέρεια. Τα εκτιμώμενα οφέλη στο πλαίσιο αυτό είναι η διαφορά μεταξύ των εσόδων που εκτιμάται ότι θα μπορούσαν να εισπραχθούν ή εάν είχε εφαρμοσθεί ο ανώτατος φορολογικός συντελεστής (της φορολογικής ζώνης 1 π.χ.) (9) καθώς και των πραγματικών εσόδων που προέκυψαν από τις εργοδοτικές εισφορές κοινοτικής ασφάλισης σε σχέση με τις επιχειρήσεις που εμπίπτουν στις φορολογικές ζώνες 2-5.

Ο πίνακας 3 παρακάτω δείχνει τα ποσά για το 1994 (10) όσον αφορά τον όγκο και την κατανομή των εκτιμώμενων οφελών ανά φορολογική ζώνη και οικονομικό κλάδο. Τα συνολικά οφέλη σύμφωνα με τον παραπάνω ορισμό εκτιμώνται σε 4 474 εκατομμύρια νορβηγικές κορόνες. Τα 3 102 εκατομμύρια νορβηγικές κορόνες, ή περίπου το 70 % του συνολικού ποσού αφορά τη βόρεια Νορβηγία (φορολογικές ζώνες 4-5).

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

Η έκθεση του συμβούλου δείχνει ότι κατά το 1994 ο δημόσιος τομέας (δήμοι και περιφέρειες) είχαν όφελος 1 519 εκατομμύρια νορβηγικές κορόνες, ποσό που αντιστοιχεί στο του συνολικού οφέλους, ενώ το όφελος που προέκυψε για το κατασκευαστικό τομέα ανήλθε στο 17 % του συνολικού ποσού.

Περίπου το 23 % της νορβηγικής κατασκευαστικής βιομηχανίας με συνολικό κύκλο εργασιών 79 δισεκατομμύρια νορβηγικές κορόνες κατά το 1994 ήταν εγκατεστημένο στις φορολογικές ζώνες 2-5 (11). Το οφέλη για τις μεταποιητικές βιομηχανίες στη ίδια περιφέρεια εκτιμώνται σε 767,9 εκατομμύρια νορβηγικές κορόνες, ποσό που ισοδυναμεί με το 1 % του κύκλου εργασιών τους. Εκτιμάται ότι το 16 % του ποσού αυτού, δηλαδή του ποσού των 124,9 εκατομμυρίων νορβηγικών κορονών αφορά μεγάλες επιχειρήσεις με πάνω από 250 εργαζόμενους σύμφωνα με τις εκτιμήσεις του συμβούλου της Εποπτεύουσας Αρχής. Ο σύβουλος της Εποπτεύουσας Αρχής εκτίμησε τα οφέλη για τις μεταποιητικές βιομηχανίες ανά εργαζόμενο κατά το 1994 σε 7 000 κορόνες στη ζώνη 2, σε 19 000 κορόνες στη ζώνη 4 και σε 29 000 κορόνες στη ζώνη 5 αντίστοιχα.

Όπως έχει ήδη αναφερθεί οι εργοδοτικές εισφορές κοινωνικής ασφάλισης υπολογίζονται με βάση το μικτό μισθό κάθε εργαζομένου. Ο συντελεστής που εφαρμόζεται εξαρτάται από την κατοικία του εργαζόμενου. Επειδή ο μεγαλύτερος αριθμός των εργαζομένων εργάζεται κοντά στον τόπο όπου διαμένει, μπορεί να υποθέσει κανείς ότι η έδρα της επιχείρησης, η οποία παρακρατεί τις εργοδοτικές εισφορές κοινωνικής ασφάλισης, και ο τόπος κατοικίας του εργαζόμενου βρίσκονται στην ίδια φορολογική ζώνη. Η υπόθεση αυτή επιβεβαιώνεται από τον πίνακα 4. Από τον πίνακα 4 και συγκεκριμένα από τα ποσά που είναι γραμμένα με έντονο μαύρο χρώμα φαίνεται ότι τα περισσότερα από τα φορολογικά έσοδα προέρχονται από τους εργαζόμενους των οποίων ο τόπος κατοικίας και ο τόπος εργασίας βρίσκονται στην ίδια φορολογική ζώνη. (Αυτό φυσικά δεν μπορεί να το δει κανείς στην περίπτωση της φορολογικής ζώνης 5 όπου ο φορολογικός συντελεστής είναι 0 και δεν υπάρχουν έσοδα).

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

3.2. Επιπτώσεις στον μισθό

Η άμεση επίπτωση από τη μείωση των εργοδοτικών εισφορών κοινωνικής ασφάλισης είναι η μείωση του συνολικού κόστους εργασίας. Αφετέρου, εάν η μείωση αυτή προκαλεί αύξηση του μισθού, ένα μέρος αυτού του οφέλους θα το καρπωθούν οι εργαζόμενοι. Το γεγονός αυτό σημαίνει ότι το καθαρό όφελος για τις επιχείρησης θα είναι μικρότερο από το συνολικό όφελος που προκύπτει από τη μείωση των φορολογικών συντελεστών.

Ο σύμβουλος της Εποπτεύουσας Αρχής σκέφθηκε κατά πόσο θα ήταν σκόπιμο να ληφθούν υπόψη αυτά τα οφέλη που καρπούνται οι εργαζόμενοι. Οι νορβηγικές αρχές έχουν δώσει εντολή για την πραγματοποίηση μιας ξεχωριστής μελέτης (12) σχετικά με το ίδιο θέμα.

Τα συνοπτικά αποτελέσματα των παραπάνω μελετών έχουν ως εξής:

- Οι εμπειρικές μελέτες δεν δίνουν ακριβή απάντηση στο ερώτημα του πώς επηρεάζεται ο μισθός από τις αλλαγές όσον αφορά το ύψος των συντελεστών του φόρου επί των μισθών. Οι εμπειρικές μελέτες που βασίζονται σε εθνικά στοιχεία περιλαμβάνουν εκτιμήσεις σχετικά με το όφελος που αντλούν οι εργαζόμενοι, το οποίο κυμαίνεται μεταξύ 20 και 80 %.

- Όλες οι εμπειρικές μελέτες που βασίζονται σε εθνικά στοιχεία δείχνουν ότι οι μειώσεις των εργοδοτικών εισφορών κοινωνικής ασφάλισης προκαλούν βραχυπρόθεσμη μείωση του κόστους εργασίας για τις επιχειρήσεις. Οι πιο πολλές μελέτες δείχνουν ότι το κόστος εργασίας των επιχειρήσεων επηρεάζεται και μακροπρόθεσμα αλλά σε μικρότερο βαθμό. Με άλλα λόγια οι πιο πολλές μελέτες δείχνουν ότι τα οικονομικά οφέλη που προκύπτουν από τη μείωση του φόρου επί των μισθών μακροπρόθεσμα τα καρπούνται έως ένα βαθμό οι εργαζόμενοι υπό τη μορφή υψηλότερων μισθών.

- Μελέτες που βασίσθηκαν σε περιφερειακά στοιχεία δείχνουν ότι τα οφέλη που προκύπτουν για τους εργαζόμενους από την περιφερειακή μείωση των φόρων επί των μισθών είναι μικρότερα σε σχέση με τη γενική μείωση, γεγονός που σημαίνει ότι το όφελος που ενδέχεται να αντλήσουν οι εργαζόμενοι θα είναι μικρότερο στις περιπτώσεις που μειώνονται οι συντελεστές φορολόγησης των μισθών μόνο σε ορισμένες περιφέρειες.

4. Πρόσθετο κόστος μεταφοράς

Εκτός από τη χαμηλή πυκνότητα πληθυσμού για την οποία γίνεται λόγος παραπάνω, οι σκανδιναβικές χώρες έχουν και άλλα περιφερειακά μειονεκτήματα, όπως είναι το πρόσθετο κόστος για τις επιχειρήσεις που προκαλείται από τις πολύ μεγάλες αποστάσεις και τις αντίξοες καιρικές συνθήκες (13). Οι οδηγίες σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις προβλέπουν ότι οι ενισχύσεις που χορηγούνται προκειμένου να καλύψουν εν μέρει το πρόσθετο κόστος μεταφοράς (14) μπορεί να αιτιολογηθεί με βάση το άρθρο 61 παράγραφος 3 στοιχείο γ), εάν πληρούνται ορισμένοι από τους όρους που προβλέπονται στο τμήμα 28.2.3.2 των οδηγιών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις.

Οι υπηρεσίες της Εποπτεύουσας Αρχής εξέτασαν, σε συνεργασία με τις νορβηγικές αρχές, τα διαθέσιμα στατιστικά στοιχεία προκειμένου να εντοπίσουν διάφορες περιπτώσεις με τυχόν πρόσθετο κόστος μεταφοράς. Οι νορβηγικές αρχές παρουσίασαν διάφορες αξιολογήσεις. Οι υπολογισμοί έγιναν για το σύνολο της βιομηχανίας με βάση διάφορες τιμές και ποσότητες. Οι διάφοροι υπολογισμοί με βάση τις υφιστάμενες στατιστικές έδειξαν ότι το σύνολο του πρόσθετου κόστους μεταφοράς που εκτιμήθηκε για κάθε φορολογική ζώνη ξεπερνούσε αισθητά τα οφέλη που προέκυψαν από τη μείωση των φορολογικών συντελεστών.

Παρά το γεγονός ότι τα συνολικά ποσά που προέκυψαν από τις υφιστάμενες στατιστικές αποτέλεσαν χρήσιμες πληροφορίες για να αποκτήσει κανείς μια γενική εικόνα των σχετικών μειονεκτημάτων όσον αφορά το κόστος μεταφοράς σε σχέση με τις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες στις φορολογικές ζώνες 2-5, η Αρχή Εποπτείας κατέληξε στο συμπέρασμα ότι χρειάζεται περισσότερες λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τις επιχειρήσεις προκειμένου να μπορέσει να εκτιμήσει την κατάσταση. Κατόπιν αυτού οι νορβηγικές αρχές συμφώνησαν να πραγματοποιηθεί μια ειδική μελέτη όσον αφορά τις σχέσεις μεταξύ του πρόσθετου κόστους μεταφοράς και των χαμηλότερων εισφορών κοινωνικής ασφάλισης στις φορολογικές ζώνες 2-5 για τις ανταγωνιζόμενες μεταποιητικές και εξορυκτικές βιομηχανίες που πραγματοποιούν εξαγωγές και εισαγωγές.

Η ειδική μελέτη κάλυψε ένα δείγμα επιχειρήσεων που αντιπροσωπεύουν όλο το φάσμα των βιομηχανικών δραστηριοτήτων στις φορολογικές ζώνες 2-5. Η Στατιστική Υπηρεσία της Νορβηγίας έχει εντοπίσει όλες τις ανταγωνιζόμενες εξορυκτικές και μεταποιητικές βιομηχανίες που πραγματοποιούν εξαγωγές και εισαγωγές, βρίσκονται στις ζώνες 2-5 και απασχολούν πάνω από 50 υπαλλήλους. Ο αριθμός των επιχειρήσεων αυτών ανέρχεται σε 180. Η επιλογή ορισμένων επιχειρήσεων μεταξύ αυτών των 180 με στόχο μια πιο εμπεριστατωμένη εξέταση έγινε από τη Στατιστική Υπηρεσία της Νορβηγίας και το Ινστιτούτο Μεταφορών (TΨI) και έτσι προέκυψε ένα αντιπροσωπευτικό δείγμα που καλύπτει όλες τις δραστηριότητες της μεταποιητικής βιομηχανίας στις φορολογικές ζώνες 2-5. Για την εξέταση αυτή επελέγησαν τελικά 36 επιχειρήσεις. Σε κάθε μια από αυτές τις επιχειρήσεις έγινε λεπτομερής έλεγχος του πρόσθετου κόστους μεταφοράς με βάση τους λογαριασμούς των εταιρειών αυτών. Οι εκτιμήσεις του πρόσθετου κόστους μεταφοράς έγιναν με βάση το κόστος μεταφοράς των εμπορευμάτων από και προς τις επιχειρήσεις αυτές εντός των εθνικών ορίων. Συμπεριλήφθησαν και οι πρόσθετες δαπάνες εγχώριας μεταφοράς για ορισμένες κατηγορίες του προσωπικού. Δεν συμπεριλήφθησαν όμως οι επιχειρήσεις που καλύπτονται από τους ειδικούς τομεακούς κανόνες σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις, π.χ. τα ναυπηγεία. Η μελέτη κάλυψε τα τυπικά νορβηγικά προϊόντα εξαγωγής, όπως είναι τα μέταλλα, (περιλαμβανομένου του αλουμινίου και των κραμάτων σιδήρου), η ξυλεία και τα προϊόντα ξυλείας, τα έπιπλα, τα υφάσματα, τα πλαστικά προϊόντα, τα μεταλλικά προϊόντα και ο μεταλλικός εξοπλισμός, τα επεξεργασμένα αλιευτικά προϊόντα καθώς και τα προϊόντα ορυχείων και λατομείου.

Τα γενικά αποτελέσματα της μελέτης περιλαμβάνονται στον πίνακα 5 παρακάτω. Το γενικό συμπέρασμα είναι ότι το πρόσθετο κόστος μεταφοράς ξεπερνά κατά πολύ τα οφέλη που εκτιμάται ότι αντλούν οι επιχειρήσεις από τις μειωμένες εισφορές κοινωνικής ασφάλισης. Για κάθε μεμονωμένη επιχείρηση που αποτέλεσε αντικείμενο αυτής της μελέτης το πρόσθετο κόστος μεταφοράς ξεπερνούσε το εκτιμώμενο όφελος. Τα εκτιμώμενα οφέλη από τη μείωση των φορολογικών συντελεστών υπολογίσθηκαν σύμφωνα με τη μέθοδο που χρησιμοποίησε ο σύμβουλος της Αρχής Εποπτείας, βλέπε τμήμα ΙΙ.3.1 παραπάνω. Δεν ελήφθησαν υπόψη κατά τους υπολογισμούς τα τυχόν οφέλη που αντλούν οι εργαζόμενοι.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

ΙΙΙ. ΤΑ ΚΑΤΑΛΛΗΛΑ ΜΕΤΡΑ

1. Πρόταση της Εποπτεύουσας Αρχής

Αφού έλαβε τις προαναφερόμενες πληροφορίες, η Εποπτεύουσα Αρχή εξέτασε το νορβηγικό σύστημα των περιφερειακά διαφοροποιημένων εισφορών κοινωνικής ασφάλισης και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι επρόκειτο για χορήγηση κρατικής ενίσχυσης κατά την έννοια του άρθρου 61 παράγραφος 1 της συνθήκης ΕΟΧ. Εξάλλου συμπέρανε ότι το σύστημα στο σύνολό του δεν θα μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο οποιασδήποτε απαλλαγής από αυτές που προβλέπονται από τη συμφωνία ΕΟΧ.

Εντούτοις, η Εποπτεύουσα Αρχή έλαβε υπόψη της το γεγονός ότι οφέλη από τους μειωμένους φορολογικούς συντελεστές που ισχύουν στις φορολογικές ζώνες 2-5 δεν έχουν μόνο οι εργοδότες που ασχολούνται με το διεθνές εμπόριο. Οφέλη προκύπτουν επίσης και για τους εργαζόμενους στους τομείς όπου το διεθνές εμπόριο δεν επηρεάζεται σημαντικά, όπως είναι πολλές ιδιωτικές και δημόσιες υπηρεσίες τοπικού χαρακτήρα. Οι ενισχύσεις που δεν επηρεάζουν το εμπόριο μεταξύ των συμβαλλόμενων μερών δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 61 της συνθήκης ΕΟΧ. Η Εποπτεύουσα Αρχή επεσήμανε επίσης ότι πολλοί κλάδοι που παρέχουν υπηρεσίες είναι σημαντικοί από άποψη απασχόλησης και ότι οι μειωμένες φορολογικές επιβαρύνσεις στις ζώνες 2-5 συμβάλλουν στη βελτίωση της κατάστασης όσον αφορά την απασχόληση στις περιοχές αυτές λόγω της μείωσης του κόστους εργασίας.

Εξετάζοντας ορισμένες ανταγωνιζόμενες εταιρείες εισαγωγών και εξαγωγών που δραστηριοποιούνται στον τομέα της εξόρυξης και της μεταποίησης, η Εποπτεύουσα Αρχή αναγνώρισε ότι το κόστος μεταφοράς όσον αφορά τις εταιρείες αυτές εντός των φορολογικών ζωνών 2-5 είναι υψηλό σε σχέση με τις εταιρείες που είναι εγκατεστημένες στη φορολογική ζώνη 1. Επισημάνθηκε ιδιαίτερα ότι, όσον αφορά ένα αντιπροσωπευτικό δείγμα εισαγωγικών και εξαγωγικών εταιρειών που είναι εγκατεστημένες στις φορολογικές ζώνες 2-5, το πρόσθετο κόστος μεταφοράς για κάθε μια από αυτές τις επιχειρήσεις ξεπερνούσε το εκτιμώμενο όφελος που προέκυπτε για αυτές από τις μειωμένες εισφορές κοινωνικής ασφάλισης, βλέπε σημείο ΙΙ.4 παραπάνω.

Σύμφωνα με τις οδηγίες σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις και όπως αναφέρθηκε στο τμήμα ΙΙ.4 παραπάνω μπορεί υπό ορισμένους όρους να χορηγηθεί ενίσχυση για την κάλυψη του πρόσθετου κόστους μεταφοράς. Ένας από τους όρους είναι ότι οι επιχειρήσεις που θα λάβουν τέτοια βοήθεια θα πρέπει να βρίσκονται σε αεροκατοικημένες περιοχές, δηλαδή σε περιοχές με πυκνότητα πληθυσμού που δεν θα υπερβαίνει τους 12,5 κατοίκους ανά τετραγωνικό χιλιόμετρο. Οι περιοχές εντός των φορολογικών ζωνών 2-5 πληρούν αυτό το κριτήριο, βλέπε πίνακα 2 παραπάνω.

Η Εποπτεύουσα Αρχή διαπίστωσε επίσης ότι πληρούνται και τα άλλα κριτήρια που ορίζονται στο τμήμα 28.2.3.2 των οδηγιών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις. Για το λόγο αυτό η Εποπτεύουσα Αρχή έκρινε ότι δεν επιβάλλεται μια γενική μείωση των έμμεσων ενισχύσεων για την κάλυψη του πρόσθετου κόστους μεταφοράς των εξορυκτικών και μεταποιητικών επιχειρήσεων. Κατά συνέπεια δεν κρίθηκε απαραίτητη η γενική μείωση των τρεχουσών περιφερειακά διαφοροποιημένων εισφορών κοινωνικής ασφάλισης.

Εξάλλου, η Εποπτεύουσα Αρχή επεσήμανε ότι το τμήμα 28.3.2.2 των οδηγιών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις ορίζει ρητά τα εξής:

«Καμία ενίσχυση δεν μπορεί να δοθεί για τη μεταφορά των προϊόντων των επιχειρήσεων χωρίς δεύτερη έδρα (προϊόντα των εξορυκτικών βιομηχανιών, υδροηλεκτρικοί σταθμοί κ.λπ.»

«Η μεταφορική ενίσχυση που δίνεται στις επιχειρήσεις τις οποίες η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ θεωρεί ως ευαίσθητους τομείς (αυτοκίνητα, υφάσματα, συνθετικές ίνες, προϊόντα ΕΚΑΧ και χάλυβας εκτός ΕΚΑΧ) υπόκεινται στους τομεακούς κανόνες που ισχύουν για την εν λόγω βιομηχανία . . .»

Η Εποπτεύουσα Αρχή πιστεύει ότι, σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές, θα μπορούσαν να γίνουν τροποποιήσεις στο ισχύον σύστημα εργοδοτικών εισφορών κοινωνικής ασφάλισης και συγκεκριμένα ορισμένες επιχειρήσεις θα έπρεπε να υπαχθούν στο φορολογικό συντελεστή που ισχύει στη ζώνη 1, ανεξάρτητα από την έδρα της επιχείρησης ή πιο συγκεκριμένα από τον τόπο κατοικίας των εργαζομένων σε αυτή.

Τέλος, η Εποπτεύουσα Αρχή διαπίστωσε ότι για ορισμένους τομείς παροχής υπηρεσιών που είναι εκτεθειμένοι στο διεθνή ανταγωνισμό δεν δικαιολογείται η μείωση των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης στις φορολογικές ζώνες 2-5. Αυτό αφορά τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, τις τηλεπικοινωνίες και μέρος του μεταφορικού τομέα.

Με βάση τα γεγονότα και τις αξιολογήσεις που παρουσιάσθηκαν παραπάνω η Εποπτεύουσα Αρχή πρότεινε με την απόφασή της της 14ης Μαΐου 1997 την λήψη των ακόλουθων κατάλληλων μέτρων για τη Νορβηγία (15):

i) Η Νορβηγική Κυβέρνηση θα πρέπει να υποβάλει μια λεπτομερή πρόταση για να ένα γενικό χάρτη ενισχυόμενων περιοχών μέχρι τις 15 Οκτωβρίου του 1997. Η πρόταση θα πρέπει να ορίζει τις περιοχές που θα επιλεγούν για τη χορήγηση περιφερειακής μεταφορικής ενίσχυσης και περιφερειακής επενδυτικής ενίσχυσης αντίστοιχα.

ii) Όσον αφορά τις οικονομικές δραστηριότητες που δεν αναφέρονται στο σημείο ΙΙΙ παρακάτω, η νορβηγική κυβέρνηση θα πρέπει να λάβει τα απαραίτητα μέτρα ώστε να διασφαλίσει ότι η εφαρμογή του συστήματος των μειωμένων εισφορών κοινωνικής ασφάλισης, όπως αυτό που εφαρμόζεται προς το παρόν στις φορολογικές ζώνες 2-5, θα περιορίζεται στις περιοχές για τις οποίες έχει εγκριθεί η χορήγηση περιφερειακής μεταφορικής ενίσχυσης.

iii) Η νορβηγική κυβέρνηση εξάλλου θα πρέπει να κάνει τις απαραίτητες ενέργειες προκειμένου να προσαρμοσθούν οι σχετικές διατάξεις της φορολογικής νομοθεσίας όσον αφορά τις εργοδοτικές εισφορές κοινωνικής ασφάλισης κατά τρόπο ώστε να διασφαλιστεί:

α) ότι οι ακόλουθες δραστηριότητες θα υπόκεινται στον φορολογικό συντελεστή που ισχύει στην φορολογική ζώνη 1 για όλους τους εργαζόμενους:

- παραγωγή και διανομή ηλεκτρικής ενέργειας (NACE 40.1),

- εξόρυξη αργού πετρελαίου και φυσικού αερίου (NACE 11.10),

- παροχή υπηρεσιών στο πλαίσιο της εξόρυξης πετρελαίου και φυσικού αερίου εκτός από την επίβλεψη (NACE 11.20),

- εξόρυξη μεταλλευμάτων (NACE 13),

- δραστηριότητα σχετικά με την εξόρυξη των βιομηχανικών ορυκτών νεφελικού συηνίτη (HS 2529.3000) και ολιβίνη (HS 2517.49100) 7

β) ότι οι επιχειρήσεις με πάνω από 50 εργαζόμενους που ασχολούνται με οδικές μεταφορές (NACE 60.24) θα υπόκεινται στο φορολογικό συντελεστή που ισχύει στη φορολογική ζώνη 1 για όλους τους εργαζόμενους 7

γ) ότι οι επιχειρήσεις στον τομέα των τηλεπικοινωνιών (NACE 64.20) θα υπόκεινται στο φορολογικό συντελεστή που ισχύει στη φορολογική ζώνη 1 για όλους τος εργαζόμενους 7

δ) ότι οι εταιρείες που έχουν θυγατρικές στο εξωτερικό ή αυτές που έχουν διασυνοριακές δραστηριότητες στους ακόλουθους τομείς, εκτός από τις θυγατρικές εταιρείες που παρέχουν μόνο τοπικές υπηρεσίες, θα υπόκεινται στο φορολογικό συντελεστή που ισχύει στη φορολογική ζώνη 1 για όλους τους εργαζόμενους:

- χρηματοπιστωτική διαμεσολάβηση (NACE 65),

- χρηματοδότηση ασφαλειών και συντάξεων (NACE 66) και

- βοηθητικές υπηρεσίες χρηματοπιστωτικής διαμεσολάβησης (NACE 67) 7

ε) ότι θα τηρηθούν τα κριτήρια χορήγησης ενίσχυσης στις βιομηχανίες που καλύπτονται από ειδικούς τομεακούς κανόνες με την εφαρμογή:

- του φορολογικού συντελεστή της ζώνης 1 σε όλους τους εργαζόμενους των βιομηχανιών παραγωγής χάλυβα ΕΚΑΧ,

- του φορολογικού συντελεστή της ζώνης 1 σε όλους τους εργαζόμενους των επιχειρήσεων που καλύπτονται από το νόμο ο οποίος αναφέρεται στο σημείο 1β του παραρτήματος XV της συμφωνίας ΕΟΧ (οδηγία του Συμβουλίου 90/684/ΕΟΚ σχετικά με τις ενισχύσεις στα ναυπηγεία) και

- των ειδικών διατάξεων κοινοποίησης που περιλαμβάνονται στους ειδικούς κανόνες σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις προς την αυτοκινητοβιομηχανία, τη βιομηχανία συνθετικών ινών και τη βιομηχανία παραγωγής μη κοινοτικού χάλυβα, ώστε να κοινοποιούνται στην Εποπτεύουσα Αρχή τα ονόματα όλων των εργοδοτών που καταβάλλουν προς το παρόν ή πρόκειται να το κάνουν στο μέλλον μειωμένες εισφορές κοινωνικής ασφάλισης.

iv) Κάθε χρόνο θα πρέπει να υποβάλλονται λεπτομερείς εκθέσεις σχετικά με το σύστημα των περιφερειακά διαφοροποιημένων εργοδοτικών εισφορών κοινωνικής ασφάλισης, σύμφωνα με το υπόδειγμα που περιλαμβάνεται στο παράρτημα III των οδηγιών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις. Οι ετήσιες εκθέσεις θα πρέπει να περιλαμβάνουν στοιχεία σχετικά με την ενίσχυση ανά χιλιόμετρο ή σχετικά με την ενίσχυση ανά μονάδα βάρους. Οι εκθέσεις θα πρέπει να περιλαμβάνουν τα κατ' εκτίμηση ποσά της έμμεσης ενίσχυσης για την κάλυψη των προσθέτων δαπανών μεταφοράς υπό τη μορφή χαμηλότερων εισφορών κοινωνικής ασφάλισης καθώς υπό τη μορφή οποιασδήποτε άμεσης μεταφορικής ενίσχυσης που λαμβάνουν οι επιχειρήσεις στους τομείς οι οποίοι διέπονται από τις ειδικές διατάξεις κοινοποίησης (αυτοκινητοβιομηχανία, βιομηχανίες συνθετικών ινών και βιομηχανία μη κοινοτικού χάλυβα). Οι ετήσιες εκθέσεις θα πρέπει, όπως προβλέπεται στο κεφάλαιο 32 των οδηγιών περί κρατικών ενισχύσεων να καλύπτουν δύο οικονομικά έτη και να υποβάλλονται στην Εποπτεύουσα Αρχή έξι μήνες το αργότερο μετά το τέλος του οικονομικού έτους, αρχής γενομένης από την ετήσια έθεση για το 1997.

v) Το σύστημα των μειωμένων εισφορών κοινωνικής ασφάλισης θα πρέπει να επανεξετάζεται περιοδικά. Οι περίοδοι επανεξέτασης δεν θα πρέπει κανονικά να υπερβαίνουν τα τέσσερα χρόνια και θα πρέπει να γίνονται σε συνδυασμό με τη γενική επανεξέταση των χαρτών με τις επιλέξιμες περιφέρειες για περιφερειακή επενδυτική ενίσχυση και περιφερειακή μεταφορική ενίσχυση.

2. Η απάντηση της νορβηγικής κυβέρνησης

Η νορβηγική κυβέρνηση απάντησε στην πρόταση της Εποπτεύουσας Αρχής για τη λήψη κατάλληλων μέτρων τονίζοντας ότι «διαφωνεί με τη νομική ερμηνεία που έδωσε [η Εποπτεύουσα Αρχή] με την απόφασή της της 14ης Μαΐου 1997 και κατά συνέπεια δε μπορεί να τα δεχθεί ούτε να συμμορφωθεί με τα προτεινόμενα κατάλληλα μέτρα» (16).

Η νορβηγική κυβέρνηση επισήμανε ότι το σύστημα των εργοδοτικών εισφορών κοινωνικής ασφάλειας αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του γενικού φορολογικού συστήματος της Νορβηγίας. Με την απάντησή της η νορβηγική κυβέρνηση απάντησε και στο ερώτημα κατά πόσο το σύστημα των διαφοροποιημένων εισφορών για την κοινωνική ασφάλιση είναι ένα γενικό φορολογικό μέτρο ή μια κρατική ενίσχυση επισημαίνοντας τα εξής:

«Οι διαφοροποιημένες εργοδοτικές εισφορές κοινωνικής ασφάλισης αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του φορολογικού συστήματος της Νορβηγίας και είναι σύμφωνες προς τις αρχές της εισοδηματικής εξίσωσης. Στην προκειμένη περίπτωση οι αρχές αυτές δεν προσκρούουν στις διατάξεις του άρθρου 61 παράγραφος 1 της συμφωνίας ΕΟΚ σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις.

Τα κυριότερα χαρακτηριστικά του συστήματος των διαφοροποιημένων εργοδοτικών εισφορών κοινωνικής ασφάλισης είναι τα ίδια με αυτά του γενικού φορολογικού συστήματος. Το σύστημα εφαρμόζεται αυτόματα με βάση ακριβή και αντικειμενικά κριτήρια επιλεξιμότητας. Όλες οι επιχειρήσεις υπόκεινται στο σύστημα αυτό. Έτσι δεν υπάρχει καμιά διάκριση η οποία το φέρνει σε αντίθεση με τις διατάξεις σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις της συμφωνίας ΕΟΚ.»

Η νορβηγική κυβέρνηση ανέφερε επίσης ότι:

«Το διαφοροποιητικό στοιχείο του συστήματος είναι ότι οι επιχειρήσεις υπόκεινται σε διαφορετικό φορολογικό συντελεστή ανάλογα με τον τόπο κατοικίας των εργαζομένων. Το γεγονός αυτό παρέχει στους εργαζομένους από τις ζώνες με χαμηλό συντελεστή ένα πλεονέκτημα στην αγορά εργασίας και, σε συνδυασμό με το φόρο εισοδήματος και το σύστημα μεταφοράς γενικά, συμβάλλει στην διατήρηση της απασχόλησης στις περιοχές αυτές και στην προώθηση της εισοδηματικής εξίσωσης του πληθυσμού. Η νορβηγική κυβέρνηση πιστεύει ότι όταν ένα φορολογικό μέτρο έχει τέτοια γενικά χαρακτηριστικά και αποτελέσματα, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως κρατική ενίσχυση κατά την έννοια της συμφωνίας EOX. Το σύστημα προωθεί την εισοδηματική εξίσωση του πληθυσμού κατά τον ίδιο τρόπο όπως και άλλα προσωπικά φορολογικά μέτρα, ενισχύοντας την απασχόληση στις περιοχές της χώρας με ασθενή οικονομική βάση.

Οφέλη από τους μειωμένους συντελεστές εισφοράς κοινωνικής ασφάλισης μπορούν κατ' αρχήν να αντλήσουν όλες οι επιχειρήσεις σε οποιοδήποτε μέρος της χώρας και αν είναι εγκατεστημένες και ανεξάρτητα από το είδος των προϊόντων που παράγουν. Τα κριτήρια για την εφαρμογή των διαφοροποιημένων συντελεστών καθορίζονται αντικειμενικά και δεν αποτελούν αντικείμενο διάκρισης. Δεν γίνεται καμία διάκριση μεταξύ των εργοδοτών. Έτσι, δεν μπορεί να πει κανείς ότι οι γεωγραφικά διαφοροποιημένοι φορολογικοί συντελεστές ευνοούν ορισμένες επιχειρήσεις ή την παραγωγή ορισμένων προϊόντων, βλέπε άρθρο 61 παράγραφος 1 της συμφωνίας EOX.»

Η γνώμη της νορβηγικής κυβέρνησης, όπως προκύπτει από τα συμπεράσματα, είναι «ότι το περιφερειακά διαφοροποιημένο σύστημα εισφορών κοινωνικής ασφάλισης δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 61 παράγραφος 1 της συμφωνίας EOX». Η νορβηγική κυβέρνηση έθεσε το θέμα εξαιρέσεων σε περίπτωση που το σύστημα θεωρηθεί ως κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 61 παράγραφος 1 της συνθήκης EOX.

IV. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ

1. Δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 61 παράγραφος 1

Η γνώμη της Εποπτεύουσας Αρχής όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 61 παράγραφος 1 της συνθήκης EOX έχει ως εξής.

Το άρθρο 61 παράγραφος 1 της συνθήκης EOX προβλέπει ότι:

«Με την επιφύλαξη των λοιπών διατάξεων της παρούσας συμφωνίας, οποιαδήποτε ενίσχυση χορηγείται από κράτος μέλος της ΕΚ, από κράτος μέλος της ΕΖΕΣ ή από κρατικούς πόρους υπό οποιαδήποτε μορφή, η οποία στρεβλώνει ή απειλεί να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό ευνοώντας ορισμένες επιχειρήσεις ή την παραγωγή ορισμένων προϊόντων είναι, στο βαθμό που επηρεάζει το εμπόριο μεταξύ των συμβαλλόμενων μερών, ασυμβίβαστη με τη λειτουργία της παρούσας συμφωνίας.»

Το υπό εξέταση μέτρο είναι το σύστημα των μειωμένων εισφορών κοινωνικής ασφάλισης στις φορολογικές ζώνες 2-5, που προκύπτουν από τη διαφοροποίηση των συντελεστών που εφαρμόζονται για τον υπολογισμό των εισφορών. Οι εργοδοτικές εισφορές κοινωνικής ασφάλισης είναι υποχρεωτικές πληρωμές των εργοδοτών προς το κράτος.

Μία από τις επιπτώσεις του συστήματος των μειωμένων φορολογικών συντελεστών στις φορολογικές ζώνες 2-5 είναι ότι ορισμένες επιχειρήσεις, οι οποίες επωφελούνται από τους μειωμένους φορολογικούς συντελεστές στις φορολογικές ζώνες 2-5, έχουν λιγότερα φορολογικά βάρη σε σύγκριση με τις επιχειρήσεις που δεν υπόκεινται σε μειωμένο φορολογικό συντελεστή. Τα οφέλη που προκύπτουν από τις φορολογικές ελαφρύνσεις εξαρτώνται από τον αριθμό των εργαζομένων, τους μισθούς τους και ιδιαίτερα από τον τόπο κατοικίας τους, επειδή ο τελευταίος αυτός παράγοντας καθορίζει εάν μία επιχείρηση θα υπαχθεί σε χαμηλότερους φορολογικούς συντελεστές στις ζώνες 2-5.

Η διάταξη η οποία ορίζει ότι οι μειωμένοι φορολογικοί συντελεστές εξαρτώνται από τον τόπο κατοικίας του εργαζομένου και όχι από την έδρα της εταιρείας θα πρέπει να αξιολογηθεί με βάση τις επιπτώσεις της. Η Εποπτεύουσα Αρχή διαπίστωσε ότι, λαμβάνοντας υπόψη το μέγεθος, καθώς και τις τοπογραφικές και γεωγραφικές συνθήκες της περιοχής που καλύπτεται από τις φορολογικές ζώνες 2-5, συνήθως συμπίπτει η ζώνη όπου έχει την έδρα της μία επιχείρηση με τη ζώνη της μόνιμης κατοικίας των εργαζομένων σ' αυτήν, βλέπε πίνακα 4 παραπάνω.

Για το λόγο αυτό, στόχος του συστήματος είναι να ευνοηθούν οι επιχειρήσεις το προσωπικό των οποίων κατά το μεγαλύτερό του μέρος διαμένει μονίμως στους δήμους που καλύπτονται από τις φορολογικές ζώνες 2-5. Οι εταιρείες που επωφελούνται από τους μειωμένους φορολογικούς συντελεστές είναι συνήθως εγκατεστημένες στους δήμους που καλύπτονται από τις φορολογικές ζώνες 2-5, ενώ οι εταιρείες που είναι εγκατεστημένες στη φορολογική ζώνη 1 δεν μπορούν κανονικά να αντλήσουν τέτοιο όφελος ή αντλούν μόνο πολύ περιορισμένο όφελος, βλέπε πίνακα 4 παραπάνω.

Οι εταιρείες που επωφελούνται από τους μειωμένους συντελεστές εισφοράς για τη κοινωνική ασφάλιση έχουν συγκριτικό πλεονέκτημα, καθότι απαλλάσσονται από ένα μέρος των φορολογικών τους βαρών χάρη στα κρατικά μέτρα τα οποία έχουν ως άμεσο αποτέλεσμα τη μείωση του κόστους εργασίας και παραγωγής. Δεδομένου ότι η φορολογική απαλλαγή ορισμένων επιχειρήσεων γίνεται με νόμο του κράτους, η ενίσχυση αυτή χορηγείται από κρατικούς πόρους κατά την έννοια του άρθρου 61 της συνθήκης EOX.

Το άρθρο 61 παράγραφος 1 απαγορεύει τα μέτρα τα οποία ευνοούν ορισμένες εταιρείες ή την παραγωγή ορισμένων προϊόντων. Το κυριότερο κριτήριο διάκρισης ενός μέτρου που αποτελεί κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 61 παράγραφος 1 από ένα γενικό οικονομικό μέτρο που δεν εμπίπτει σ' αυτήν την απαγόρευση είναι, με άλλα λόγια, κατά πόσο το μέτρο αυτό έχει επιλεκτικό χαρακτήρα ή όχι. Η Εποπτεύουσα Αρχή θεωρεί ότι ένα κριτήριο έχει επιλεκτικό χαρακτήρα όταν το μέτρο έχει ως αποτέλεμα να ευνοούνται οι εταιρείες που είναι εγκατεστημένες σε ορισμένες περιφέρειες σε σχέση με τις εταιρείες που είναι εγκατεστημένες σε άλλες περιφέρειες και δεν μπορούν να επωφεληθούν από το μέτρο αυτό.

Όπως αναφέρεται στο τμήμα III.2 παραπάνω, η νορβηγική κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι οι στόχοι του συστήματος (προώθηση της περιφερειακής απασχόλησης, εισοδηματική εξίσωση, φορολογικοί λόγοι) δείχνουν ότι το σύστημα δεν θα πρέπει να θεωρηθεί ως κρατική ενίσχυση κατά την έννοια της συμφωνίας EOX. Για το λόγο αυτό η Εποπτεύουσα Αρχή παραπέμπει στην απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου σχετικά με την υπόθεση των οικογενειακών επιδομάτων, γιατί θεωρεί ότι είναι ανάλογη με την προκειμένη περίπτωση (17):

«Ο στόχος του άρθρου 92 είναι να μην επηρεάζεται το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών από τις διάφορες ενισχύσεις που χορηγούν οι κρατικές αρχές, οι οποίες νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό μέσω της ευνοϊκής μεταχείρισης ορισμένων επιχειρήσεων ή της ενθάρρυνση της παραγωγής ορισμένων προϊόντων.

Κατά συνέπεια, το άρθρο 92 δεν κάνει καμιά διάκριση μεταξύ των εν λόγω μέτρων κρατικής παρέμβασης με βάση τις αιτίες ή τους στόχους που εξυπηρετούν αλλά τα προσδιορίζει με βάση τα αποτελέσματά τους.

Συνεπώς, ο δήθεν φορολογικός ή κοινωνικός στόχος του εν λόγω μέτρου δεν δικαιολογεί την μη εφαρμογή του άρθρου 92 ως προς αυτό».

Ένα μέτρο, σαν το εξεταζόμενο, που ευνοεί τις επιχειρήσεις οι οποίες είναι εγκατεστημένες σε ορισμένες περιοχές, θα πρέπει να θεωρηθεί ότι αποτελεί κρατική ενίσχυση εκτός αν οι μειωμένοι συντελεστές δικαιολογούνται από τη φύση και το γενικό στόχο του συστήματος (18). Για τέτοια περίπτωση θα επρόκειτο εάν οι μειωμένοι συντελεστές είχαν σχέση με τα κεκτημένα δικαιώματα. Οι νορβηγικές αρχές δεν έδωσαν καμιά πληροφορία που να δείχνει ότι οι υπό εξέταση μειωμένοι φορολογικοί συντελεστές έχουν σχέση με άλλες ιδιότητες του φορολογικού συστήματος ή του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης στο οποίο ανήκουν. Αντίθετα, η Εποπτεύουσα Αρχή παρατήρησε ότι οι μειωμένοι συντελεστές δεν επηρεάζουν τα δικαιώματα που αποκτήθηκαν στο πλαίσιο του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης.

Θα μπορούσε να προβληθεί το επιχείρημα ότι οι μειωμένες εισφορές κοινωνικής ασφάλισης ενδέχεται να προκαλέσουν αύξηση του μισθού, όπως αναφέρεται στο σημείο II.3.2 της παρούσας απόφασης και ότι οι επιχειρήσεις δεν αντλούν ολόκληρο το όφελος από τα υπό εξέταση μέτρα. Στο σημείο αυτό η Εποπτεύουσα Αρχή επισημαίνει ότι είναι εμφανές ότι οι μειωμένοι συντελεστές συνιστούν ενίσχυση. Οι μελέτες για τις οποίες γίνεται λόγος στο σημείο II.3.2 της παρούσας απόφασης επιβεβαιώνουν ότι η ενίσχυση αυτή έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση του κόστους εργασίας. Κατά συνέπεια, η παρατήρηση ότι με τον καιρό τα οφέλη που μπορούν να προκύψουν τα καρπούνται εν μέρει οι εργαζόμενοι, δεν αναιρεί το γεγονός ότι οι επιχειρήσεις που αντλούν αυτά τα οφέλη αποκτούν κάποιο ανταγωνιστικό πλεονέκτημα σε σχέση με αυτές που υποχρεούνται να πληρώνουν υψηλότερες εισφορές κοινωνικής ασφάλισης.

Οι μειωμένοι φορολογικοί συντελεστές στις ζώνες 2-5 ισχύουν για όλες τις επιχειρήσεις που απασχολούν άτομα τα οποία κατοικούν στις περιοχές αυτές. Για το λόγο αυτό ισχύουν για όλες τις εταιρείες που πραγματοποιούν εισαγωγές και εξαγωγές και απασχολούν άτομα που κατοικούν στις εν λόγω ζώνες, με συνέπεια να επηρεάζεται το εμπόριο μεταξύ των συμβαλλόμενων μερών της συμφωνίας EOX. Η παρατήρηση αυτή επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι οι επιχειρήσεις οι οποίες ανταγωνίζονται επιχειρήσεις από άλλα κράτη EOX, π.χ. παραγωγούς αλουμινίου κραμάτων σιδήρου και χάλυβα καθώς και ναυπηγεία, για να αναφέρουμε μόνο ορισμένες, οι οποίες είναι εγκατεστημένες στις φορολογικές ζώνες 2-5 ή κοντά σ' αυτές, έχουν προς το παρόν χαμηλότερο κόστος εργασίας λόγω των μειωμένων φορολογικών συντελεστών στις ζώνες 2-5. Κατά συνέπεια επηρεάζεται το εμπόριο μεταξύ αυτών των κρατών EOX (19). Το γεγονός ότι οι μειωμένοι συντελεστές ισχύουν μόνο για επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στη Νορβηγία δεν αλλάζει σε τίποτα τη φύση αυτού του μέτρου. Εξάλλου, η Αρχή Εποπτείας δεν έφερε καμία αντίρρηση για το γεγονός ότι οι μειωμένοι συντελεστές ισχύουν επίσης και γι' αυτές τις επιχειρήσεις.

Με βάση τα όσα προαναφέρθηκαν η Εποπτεύουσα Αρχή συμπεραίνει ότι οι μειωμένοι φορολογικοί συντελεστές στις φορολογικές ζώνες 2-5 του νορβηγικού συστήματος των περιφερειακά διαφοροποιημένων εργοδοτικών εισφορών κοινωνικής ασφάλισης συνιστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 61 παράγραφος 1 της συμφωνίας EOX.

2. Άρθρο 61 παράγραφος 2 και άρθρο 61 παράγραφος 3

Όσον αφορά τις δυνατότητες απαλλαγής σύμφωνα με το άρθρο 61 παράγραφος 2 ή το άρθρο 61 παράγραφος 3 της συμφωνίας EOX, η Εποπτεύουσα Αρχή διατηρεί την άποψη που εξέφρασε όταν πρότεινε τα κατάλληλα μέτρα για την Νορβηγία με την απόφασή της της 14ης Μαΐου 1997, βλέπε τμήμα III.I παραπάνω.

Κατά συνέπεια, θα μπορούσε να αιτιολογηθεί η χορήγηση ενισχύσεων για την κάλυψη του πρόσθετου κόστους σε αραιοκατοικημένες περιοχές σύμφωνα με το άρθρο 61 παράγραφος 3 στοιχείο γ) για ένα ευρύ φάσμα οικονομικών δραστηριοτήτων. Εντούτοις, για ορισμένους τομείς της οικονομίας, όπως επισημαίνεται στην απόφασή της σχετικά με τα κατάλληλα μέτρα, η Εποπτεύουσα Αρχή πιστεύει ότι δεν υπάρχουν περιθώρια απαλλαγών σύμφωνα με το άρθρο 61 παράγραφος 2 ή το άρθρο 61 παράγραφος 3. Κατά συνέπεια, οι επιχειρήσεις αυτών των τομέων θα πρέπει να υπάγονται στη φορολογική ζώνη 1 ανεξαρτήτως του τόπου κατοικίας των εργαζομένων σε αυτές.

Συμπέρασμα

Με την επιφύλαξη της τελικής γνώμης, η Εποπτεύουσα Αρχή υποστηρίζει ότι το σύστημα των περιφερειακά διαφοροποιημένων εργοδοτικών εισφορών κοινωνικής ασφάλισης στη Νορβηγία θα πρέπει να θεωρηθεί ως κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 61 παράγραφος 1 της συμφωνίας EOX. Εξάλλου, η Εποπτεύουσα Αρχή δεν θεωρεί ότι το σύστημα υπό τη σημερινή μορφή, δεν μπορεί να τύχει απαλλαγής σύμφωνα με τα άρθρα 61 παράγραφος 2 ή 61 παράγραφος 3 της συμφωνίας EOX.

Η Εποπτεύουσα Αρχή συνεπώς συμπεραίνει ότι πρέπει να κινηθεί η διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 1 παράγραφος 2 του πρωτοκόλλου 3 της συμφωνίας για την Εποπτεύουσα Αρχή και το Δικαστήριο.

Η απόφαση να κινηθεί η διαδικασία αυτή δεν προδικάζει την τελική απόφαση, η οποία ενδέχεται να διαπιστώσει ότι δεν υπάρχει περίπτωση κρατικής ενίσχυσης ή ότι η τυχόν ενίσχυση είναι συμβατή με τη λειτουργία της συμφωνίας EOX. Στόχος της διαδικασίας που προβλέπεται από το άρθρο 1 παράγραφος 2 του πρωτοκόλλου 3 της συμφωνίας για την Εποπτεύουσα Αρχή και το Δικαστήριο είναι να γίνει μία εμπεριστατωμένη εξέταση της υπόθεσης δίνοντας σε όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη το δικαίωμα να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους.

Με την παρούσα ανακοίνωση η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ καλεί τα κράτη μέλη της ΕΖΕΣ, τα κράτη μέλη της ΕΕ και τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με τα εν λόγω μέτρα εντός μηνός από την ημερομηνία δημοσίευσης της παρούσας ανακοίνωσης στην ακόλουθη διεύθυνση:

EFTA Surveillance Authority

74, rue de Trθves

Β-1040 Βρυξέλλες

Οι παρατηρήσεις αυτές θα κοινοποιηθούν στη νορβηγική κυβέρνηση.

(1) Επιστολή από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Γενική Διεύθυνση IV - Ανταγωνισμός, Κρατικές Ενισχύσεις της 28ης Μαρτίου 1997 (βλέπε έγγραφο αριθ. 97-1924 Α).

(2) Απόφαση αριθ. 145/97/COL.

(3) Στο εξής θα αναφέρονται και ως φορολογικοί συντελεστές.

(4) Καταργήθηκε το 1992.

(5) Νομοσχέδιο στο νορβηγικό κοινοβούλιο, αριθ. 12, 1974-75.

(6) Όπως ορίζεται στο νόμο αριθ. 1 της 16ης Ιανουαρίου 1970 (Lov om folkeregistrering).

(7) Εγκρίθηκε και εκδόθηκε από την Εποπτεύουσα Αρχή στις 19 Ιανουαρίου 1994, βλέπε ΕΕ L 231 της 3.9.1994. Το κεφάλαιο 28 των οδηγιών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις όπως τροποποιήθηκε στις 20 Ιουλίου 1994, βλέπε ΕΕ L 240 της 15.9.1994.

(8) «Οφέλη από τις μειωμένες εργοδοτικές εισφορές κοινωνικής ασφάλισης στη Νορβηγία» του Arild Hervik, Norwegian School of Management, BI (1996).

(9) Υποτίθεται ότι ο φορολογικός συντελεστής δεν επηρεάζει ούτε τους μισθούς ούτε τα ποσοστά απασχόλησης ούτε την κατανομή των οικονομικών δραστηριοτήτων ανά οικονομικό κλάδο και περιφέρεια. Η υπόθεση αυτή σημαίνει ότι υπερεκτιμώνται μάλλον τα οφέλη που προκύπτουν για τις επιχειρήσεις στις ζώνες 2-5.

(10) Οι φορολογικοί συντελεστές μειώθηκαν κατά 0,2 % στις φορολογικές ζώνες 1-4 από την 1η Ιανουαρίου 1995. Η προσαρμογή αυτή σημαίνει ότι ο φορολογικός συντελεστής στη φορολογική ζώνη 1 μειώθησε από 14,3 % σε 14,1 %.

(11) Με βάση τον κύκλο εργασιών.

(12) «Επιπτώσεις στους μισθούς από τις αλλαγές των συντελεστών φορολόγησης των μισθών στη Νορβηγία» του διδάκτορα οικονομικών Nils Martin Stψlen, Στατιστική Υπηρεσία της Νορβηγίας.

(13) Παράγραφος 28.2.3.2 (1) των οδηγιών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις.

(14) Παράγραφος 28.2.3.2 (2) των οδηγιών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις.

(15) Το κείμενο με κυρτά γράμματα που ακολουθεί είναι αυθεντικό μόνο στην αγγλική του έκδοση.

(16) Επιστολή του Υπουργείου Οικονομικών με ημερομηνία 11 Ιουλίου 1997, η οποία παρελήφθη από την Εποπτεύουσα Αρχή στις 24 Ιουλίου 1997 (97-5170Α).

(17) Βλέπε παράγραφο 13, της απόφασης του Δικαστηρίου, της 2ας Ιουλίου 1974, Ιταλία κατά Επιτροπής - Υπόθεση 173/73 [1974-5], συλλογή του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου 631-892 και σελίδες 718-719.

(18) Βλέπε παράγραφο 15, της απόφασης του Διακαστηρίου της 2ας Ιουλίου 1974, Ιταλία κατά Επιτροπής - Υπόθεση 173/73 [1974-5], συλλογή του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου 631-892 και σελίδα 719.

(19) Βλέπε παράγραφο 19, της απόφασης του Δικαστηρίου, της 2ας Ιουλίου 1974, Ιταλία κατά Επιτροπής - Υπόθεση 173/73 [1974-5].